ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 12. ledna 2011 o daňových odpisech finančního goodwillu vzniklého nabytím podílu v zahraničních podnicích č. C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) zavedených Španělskem
(oznámeno pod číslem K(2010) 9566)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/282/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Několik poslanců Evropského parlamentu v písemných otázkách (č. E-4431/05, E-4772/05 a E-5800/06) uvedlo, že Španělsko zavedlo zvláštní režim, který podle jejich názoru poskytuje nespravedlivou daňovou pobídku španělským podnikům, které získaly významný podíl v zahraničních podnicích, a to na základě čl. 12 odst. 5 zákona o dani z příjmu právnických osob (Real Decreto Legislativo no 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades (2) (královský legislativní dekret č. 4/2004 ze dne 5. března, kterým se schvaluje kodifikované znění zákona o dani z příjmu právnických osob, dále jen „TRLIS“).
(2)
V písemné otázce č. P-5509/06 předložil poslanec Evropského parlamentu David Martin (PSE) Komisi stížnost na nepřátelské převzetí britského výrobce a distributora energie Scottish Power Ltd. španělským elektrárenským a plynárenským podnikem Iberdrola, které se uskutečnilo prostřednictvím nákupu akcií. Podle tohoto poslance získal podnik Iberdrola nedovolený prospěch ze státní podpory ve formě daňové výhody plynoucí z akvizice. Martin požádal Komisi o přezkoumání všech otázek v oblasti hospodářské soutěže, které tato akvizice vyvolala. Uvedená akvizice byla oznámena Komisi dne 12. ledna 2007 za účelem posouzení podle článku 4 nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (3) (dále jen „nařízení o spojování“). V rozhodnutí ze dne 26. března 2007 (věc č. COMP/M.4517 - Iberdrola/Scottishpower, SG-Greffe (2007) D/201696) (4) se Komise na základě čl. 6 odst. 1 písm. b) nařízení o spojování rozhodla nevznést proti oznamovanému spojení námitek a prohlásila je za slučitelné s vnitřním trhem.
(3)
Dopisy ze dne 15. ledna 2007 a 26. března 2007 požádala Komise španělské orgány o poskytnutí informací, které by umožnily posoudit, zda by čl. 12 odst. 5 TRLIS vzhledem k svému rozsahu a účinkům mohl představovat státní podporu, a zda je slučitelný s vnitřním trhem.
(4)
Španělské orgány na tuto žádost zareagovaly dopisy ze dne 16. února 2007 a 4. června 2007.
(5)
Faxem ze dne 28. srpna 2007 Komise obdržela stížnost soukromého subjektu, že režim vytvořený čl. 12 odst. 5 TRLIS představuje státní podporu a je neslučitelný s vnitřním trhem. Stěžovatel požádal o zachování důvěrnosti, pokud jde o jeho totožnost.
(6)
Rozhodnutím ze dne 10. října 2007 (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) zahájila Komise ve věci daňových odpisů finančního goodwillu prováděných na základě čl. 12 odst. 5 TRLIS formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování EU (bývalého čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES), protože se zdálo, že tyto odpisy splňují všechny podmínky k tomu, aby se mohly považovat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU (dále jen SFEU). O rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU Komise informovala Španělsko. Toto rozhodnutí, v němž byly zúčastněné strany vyzvány k předložení připomínek, bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5).
(7)
Dopisem ze dne 5. prosince 2007 Komise obdržela k rozhodnutí o zahájení řízení připomínky Španělska.
(8)
Od 18. ledna do 16. června 2008 Komise obdržela k uvedenému rozhodnutí připomínky třiceti dvou třetích stran. Třetí strany, které si nepřály zůstat v anonymitě, jsou uvedeny v příloze 1 tohoto rozhodnutí.
(9)
Dopisy ze dne 9. dubna 2008, 15. května 2008, 22. května 2008 a 27. března 2009 postoupila Komise uvedené připomínky španělským orgánům, aby se k nim mohly případně vyjádřit. Španělské orgány předložily své stanovisko k připomínkám třetích stran v dopisech ze dne 30. června 2008 a 22. dubna 2009.
(10)
Ve dnech 18. února 2008, 12. května 2009 a 8. června 2009 se uskutečnily odborné schůzky mezi španělskými orgány a zástupci Komise s cílem mimo jiné objasnit určité aspekty používání předmětného režimu a výklad španělských právních předpisů důležitých pro rozbor této věci.
(11)
Dne 7. dubna 2008 se sešli zástupci Komise a Banco de Santander S.A. Následně se 16. dubna 2008 uskutečnilo setkání zástupců Komise a advokátní kanceláře J &A Garrigues SL, zastupující několik třetích zúčastněných stran. Dne 2. července 2008 se konala schůzka zástupců Komise se společností Altadis S.A. a dne 12. února 2009 pak schůzka zástupců Komise a společnosti Telefónica S.A.
(12)
Dne 14. července 2008 předložily španělské orgány ke spornému opatření dodatečné informace, zejména údaje z daňových přiznání za rok 2006, obsahující přehled daňových poplatníků, kteří sporného opatření využili.
(13)
Španělské orgány doplnily dne 16. června 2009 elektronickou poštou další skutečnosti a uvedly, že španělské podniky se při přeshraničním spojování podniků v Unii stále potýkají s různými překážkami.
(14)
Dne 28. října 2009 přijala Komise zamítavé rozhodnutí (6) týkající se vrácení podpory, jež byla na základě sporného ustanovení poskytnuta příjemcům při realizaci akvizic uvnitř Unie (dále jen „dřívější rozhodnutí“). Ve 119. bodě tohoto dřívějšího rozhodnutí ponechala Komise řízení, jež bylo zahájeno podle rozhodnutí o zahájení řízení, otevřené, a sice ve vztahu k akvizicím realizovaným mimo Unii, neboť španělské orgány přislíbily, že jí poskytnou nové podklady týkající se překážek, jež brání přeshraničním fúzím mimo Unii.
(15)
Ve dnech 12., 16. a 20. listopadu 2009 předložily španělské orgány souhrnné informace o přímých investicích španělských podniků mimo Unii.
(16)
Dne 16. prosince 2009 pak útvary Komise požádaly španělské orgány o potřebné informace k transakcím provedeným v zemích mimo Unii, aby mohly státní podporu posoudit s přihlédnutím k jejich připomínkám.
(17)
Španělské orgány zaslaly dopisem ze dne 3. ledna 2010 odpověď s podrobnostmi o patnácti zemích mimo Unii, v nichž byla realizována převážná většina (přibližně 70 %) španělských přímých zahraničních investic. Španělské orgány konkrétně předložily dvě zprávy vypracované advokátní kanceláří Garrrigues a společností KPMG, jež obsahují rozbor údajných daňových a právních překážek v těchto třetích zemích.
(18)
Dne 27. ledna 2010 obdržela Komise dopis s připomínkami banky Banesto ze skupiny Grupo Santander.
(19)
Dne 3. března 2010 odpověděly španělské orgány emailem na odbornou otázku vznesenou 26. února 2010.
(20)
Dne 9. července 2010 obdržela Komise dopis s připomínkami Banco Santander.
(21)
Dne 25. listopadu 2010 obdržela Komise dopis s připomínkami společnosti Telefónica.
(22)
Ve dnech 27. listopadu 2009 a 16. a 29. června 2010 se uskutečnily odborné schůzky mezi útvary Komise a španělskými orgány.
II. PODROBNÝ POPIS SPORNÉHO OPATŘENÍ
(23)
Předmětné opatření je daňový odpis finančního goodwillu, který vznikne nabytím významného podílu v cílovém zahraničním podniku.
(24)
Opatření se řídí ustanovením čl. 12 odst. 5 TRLIS (o tomto článku se dále mluví jako o „sporném opatření“). Tento článek byl na základě čl. 2 odst. 5 zákona č. 24/2001 ze dne 27. prosince 2001 doplněn do zákona o dani z příjmu právnických osob č. 43/1995 ze dne 27. prosince 1995. Konsolidovanou verzí zákona o dani z příjmu právnických osob je královský legislativní dekret č. 4/2004 ze dne 5. března 2005.
(25)
Komise si je vědoma skutečnosti, že španělské právní předpisy prošly od přijetí rozhodnutí o zahájení řízení určitým vývojem (7), přesto se však domnívá, že poslední úpravy nemohou úplně ani částečně změnit povahu pochybností vyjádřených v rozhodnutí o zahájení řízení. V zájmu jasnosti Komise v tomto rozhodnutí odkazuje na čísla španělských právních předpisů tak, jak jsou uvedena v rozhodnutí o zahájení řízení, ačkoli v nich mohlo mezitím dojít ke změnám. Pokud se bude jednat o nový právní předpis, bude tato skutečnost výslovně uvedena.
(26)
Ustanovení čl. 12 odst. 5 TRLIS „Úprava hodnoty: znehodnocení majetku“ vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2002. Jeho podstatou je, že podnik podléhající daňové povinnosti ve Španělsku může každoročně snižovat zdanitelný příjem o finanční goodwill, který vznikne nabytím nejméně 5 % podílu v zahraničním podniku, a to nejméně po 20 let následujících po nabytí tohoto podílu.
(27)
Goodwillem se rozumí hodnota dobré pověsti podniku, dobrých vztahů s klienty, kvalifikace zaměstnanců a dalších obdobných faktorů, u nichž lze očekávat, že v budoucnosti přinesou větší než zřejmý zisk. Podle španělských účetních zásad (8) se pojmem goodwill rozumí cena uhrazená za akvizici podniku, která přesahuje tržní cenu aktiv tvořících ve svém součtu podnik, a tento goodwill se musí účtovat odděleně jako dlouhodobý nehmotný majetek od okamžiku, kdy nabývající podnik převezme nad cílovým podnikem kontrolu (9).
(28)
Podle španělských daňových zásad se s výjimkou sporného opatření může goodwill odepisovat výlučně po provedení podnikové kombinace ve formě akvizice či vkladu všech aktiv nezávislých podniků nebo po fúzi či rozdělení podniku.
(29)
Ve španělské daňové soustavě se „finančním goodwillem“ rozumí goodwill, který by byl zaúčtován, pokud by bylo provedeno spojení podniku držícího podíl a podniku, v němž byl podíl získán (cílového podniku). Výrazem „finanční goodwill“ uvedeným v čl. 12 odst. 5 TRLIS se tedy do oblasti nabývání podílů zavádí pojem obecně užívaný při převodu aktiv či při podnikové kombinaci. Podle tohoto článku se finanční goodwill určuje odečtením tržní hodnoty hmotného a nehmotného majetku cílového podniku od kupní ceny za nabytí podílu.
(30)
Podle čl. 12 odst. 5 TRLIS je odpis finančního goodwillu podmíněn splněním následujících požadavků stanovených v článku 21 tohoto právního předpisu:
a)
přímý či nepřímý podíl španělského podniku musí v zahraničním podniku dosahovat nejméně 5 % nepřetržitě alespoň po dobu jednoho roku (10);
b)
zahraniční podnik musí podléhat dani podobného typu jako ve Španělsku. Tato podmínka je považována za splněnou, je-li podnik, v němž byl získán podíl, usazen v zemi, s níž Španělsko podepsalo dohodu o zamezení dvojího mezinárodního zdanění a o zabránění daňovému úniku (11), která obsahuje ustanovení o výměně informací;
c)
příjmy zahraničního podniku pocházejí především z podnikatelské činnosti v zahraničí nebo na ně lze takto pohlížet. Tato podmínka je splněna, pokud nejméně 85 % příjmů podniku, v němž byl získán podíl:
i)
není zahrnuto do základu daně z důvodu použití španělského mechanismu mezinárodní daňové transparentnosti a je zdaněno jako zisk vytvořený ve Španělsku (12). Za příjmy splňující tuto podmínku se považují zejména příjmy z následujících činností:
-
velkoobchodní činnost, pokud je zboží dodáváno kupujícím v zemi nebo na území, kde je usazen cílový subjekt, nebo v každé jiné zemi nebo na jiném území, které se nenachází ve Španělsku,
-
služby poskytované subjektům, které nejsou daňovými rezidenty ve Španělsku,
-
finanční služby poskytované subjektům, které nejsou daňovými rezidenty ve Španělsku,
-
pojišťovací služby v souvislosti s riziky, která se nenacházejí ve Španělsku.
ii)
jsou příjmy z dividend, pokud jsou splněny podmínky ohledně povahy příjmu z podílu stanovené v čl. 21 odst. 1 písm. a) a výše přímého či nepřímého podílu španělského podniku (čl. 21 odst. 1 písm. c) bod 2 TRLIS) (13).
(31)
Kromě sporného opatření je vhodné krátce vyložit ta ustanovení TRLIS, na něž se v tomto rozhodnutí odkazuje:
-
V článku 11 TRLIS (14)„Correcciones de valor: amortizaciones“, který je obsažen v kapitole IV TRLIS definující pojem „základ daně“, stanoví odstavec 4, že odpis goodwillu vzniklého nabytím podílu lze provádět nejméně po dobu 20 let za splnění následujících podmínek: a) goodwill vznikl úplatným nabytím podílu; b) prodávající není spřízněnou osobou nabývajícího podniku. Po vydání rozhodnutí o zahájení řízení byly v tomto ustanovení provedeny změny zákonem č. 16/2007 ze dne 4. července 2007, které objasňují, že pokud není splněna podmínka b), za uhrazenou částku použitou pro výpočet goodwillu se považuje částka, kterou by podnik ze stejné skupiny uhradil za nabytí podílu prodávajícímu, s nímž není v žádném vztahu. Na základě těchto změn se dále vyžaduje, aby c) byla vytvořena nedisponibilní rezerva ve výši, jež by odpovídala přinejmenším částce odečtené v souladu s čl. 12 odst. 5 TRLIS.
-
Ustanovení čl. 12 odst. 3 TRLIS v kapitole IV umožňuje částečný odpočet podílu na kapitálu vnitrostátních a zahraničních podniků, které nejsou kótovány na sekundárním trhu, a to maximálně ve výši rozdílu teoretické účetní hodnoty na začátku a konci zdaňovacího období. Sporné opatření se může použít ve spojení s tímto článkem TRLIS (15).
-
Ustanovení čl. 89 odst. 3 TRLIS v článku 89 s názvem „Participaciones en el capital de la entidad transmitente y de la entidad adquirente“je obsaženo v kapitole VIII hlavy VII„Régimen especial de las fusiones, escisiones, aportaciones de activos y canje de valores y cambio de domicilio de una sociedad Europea o una Sociedad Cooperativa Europea de un Estado miembro a otro de la Unión Europea“. V tomto odstavci se upravuje odpis goodwillu vyplývající z restrukturalizace podniku. Podle tohoto ustanovení je pro použití čl. 11 odst. 4 na goodwill vyplývající z podnikové kombinace nezbytné splnit následující podmínky: a) nejméně 5 % podíl v cílovém podniku před podnikovou kombinací; b) je třeba prokázat, že goodwill byl zdaněn na straně prodávajícího; c) a že mezi prodávajícím a nabyvatelem neexistuje vztah spřízněnosti. Není-li splněna podmínka c), musí daňově uplatněná částka odpovídat nevratnému snížení hodnoty nehmotného majetku.
-
Článek 21 TRLIS s názvem „Exención para evitar la doble imposición económica internacional sobre dividendos y rentas de fuente extranjera derivadas de la transmisión de valores representativos de los fondos propios de entidades no residentes en territorio español“ je součástí hlavy IV TRLIS. Tento článek upravuje podmínky, za nichž jsou osvobozeny od daně dividendy nebo podíl na zisku vyplacený společností neusazenou na španělském území, které obdrží podnik s daňovým domicilem ve Španělsku.
-
Článek 22 s názvem „Exención de determinadas rentas obtenidas en el extranjero a través de un establecimiento permanente“ je začleněn do hlavy IV TRLIS. Tento článek upravuje podmínky, za nichž jsou osvobozeny od daně příjmy plynoucí ze zahraničí prostřednictvím stálé provozovny umístěné mimo španělské území.
(32)
Pro účely tohoto rozhodnutí se rozumí:
-
„převodem aktiv“ transakce, kterou jeden podnik převádí na jiný podnik všechny nebo jednu či několik činností, aniž by to vedlo k jeho zrušení,
-
„podnikovou kombinací“ transakce, kterou jeden nebo více podniků, jež se ruší bez likvidace, převádí všechen svůj majetek a závazky na jiný existující nebo jimi založený podnik s tím, že společníci těchto podniků získají podíly na kapitálu tohoto jiného podniku,
-
„nabytím podílu“ transakce, kterou jeden podnik získá podíly na kapitálu jiného podniku, aniž by v něm získal většinu nebo kontrolu nad hlasovacím právem,
-
„cílovým podnikem“ podnik neusazený ve Španělsku, jehož příjem splňuje podmínky stanovené v bodě 30 písm. c) a v němž podnik usazený ve Španělsku získá podíl,
-
„akvizicemi uvnitř Unie“ nabytí podílů, které splňují všechny příslušné podmínky čl. 12 odst. 5 TRLIS, v cílovém podniku, který byl založen podle právních předpisů některého členského státu a má sídlo, správní ústředí nebo hlavní provozovnu v Unii,
-
„akvizicemi mimo Unii“ nabytí podílů, které splňují všechny příslušné podmínky čl. 12 odst. 5 TRLIS, v cílovém podniku, který nebyl založen podle právních předpisů některého členského státu a nemá sídlo, správní ústředí nebo hlavní provozovnu uvnitř Unie.
III. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(33)
Rozhodnutím o zahájení řízení Komise zahájila ve věci sporného opatření formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dřívějšího čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES), protože se zdálo, že sporné opatření splňuje všechny podmínky k tomu, aby se mohlo považovat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise měla rovněž pochybnosti o tom, zda je sporné opatření možné považovat za slučitelné s vnitřním trhem, jelikož všechny skutečnosti nasvědčovaly tomu, že není použitelná žádná z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3.
(34)
Komise byla především názoru, že sporné opatření přesahuje běžný rámec referenčního systému, tedy španělského systému zdanění příjmu právnických osob. Také tvrdila, že daňový odpis finančního goodwillu vzniklého nabytím 5 % podílu v zahraničním podniku zjevně představuje mimořádnou pobídku.
(35)
Komise uvedla, že daňový odpis se týká pouze určité kategorie podniků, jmenovitě těch, které v cílovém podniku získaly podíl ve výši nejméně 5 % základního kapitálu, přičemž tento podnik se musí nacházet v zahraničí a musí být splněna kritéria stanovená v čl. 21 odst. 1 TRLIS. Komise také zdůraznila, že podle judikatury Soudního dvora Evropské unie představuje snížení daně, z něhož těží pouze vývoz vnitrostátních produktů, státní podporu (16). Sporné opatření se tedy jevilo jako selektivní.
(36)
V této souvislosti Komise také vyjádřila názor, že selektivní výhoda se nezdá být odůvodnitelná povahou daňového systému. Především zvážila skutečnost, že diferenciaci vytvořenou sporným opatřením, které se odchyluje od obecných pravidel účetního a daňového systému ve Španělsku, nelze odůvodnit technickými aspekty daňového systému. Goodwill se skutečně může odepsat pouze v případě podnikové kombinace či převodu aktiv, s jedinou výjimkou, jíž je sporné opatření. Komise rovněž vyjádřila názor, že je nepřiměřené, aby sporné opatření usilovalo o dosažení neutrality, která je cílem španělského systému, protože se týká pouze získání významného podílu v zahraničních podnicích.
(37)
Komise dále vyjádřila názor, že sporné opatření předpokládá využití státních prostředků, poněvadž jeho prostřednictvím se ministerstvo financí vzdává daňového příjmu. V neposlední řadě mohlo sporné opatření narušit hospodářskou soutěž na trhu s akvizicemi evropských podniků, protože přináší selektivní hospodářskou výhodu španělským podnikům, které získaly významný podíl v zahraničních podnicích. Komise také nezjistila žádný důvod, který by vedl k domněnce, že sporné opatření je slučitelné s vnitřním trhem.
(38)
Komise tedy dospěla k závěru, že sporné opatření by mohlo představovat státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem. V takovém případě by měla být podpora navrácena podle čl. 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES. Komise v této souvislosti vyzvala španělské orgány a zúčastněné strany k předložení stanoviska, zda se případně může použít zásada ochrany legitimního očekávání či jiná obecná zásada práva Unie, která by výjimečně Komisi umožnila nežádat o navrácení podpory na základě čl. 14 odst. 1 druhé věty uvedeného nařízení Rady.
IV. PRVNÍ, ČÁSTEČNĚ ZAMÍTAVÉ ROZHODNUTÍ
(39)
V dřívějším rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že pokud se čl. 12 odst. 5 TRLIS použije na akvizice uvnitř Unie, představuje režim podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(40)
Komise také vyjádřila názor, že sporné opatření bylo provedeno za porušení čl. 108 odst. 3 SFEU, a při použití u akvizic uvnitř Unie proto představovalo režim protiprávní podpory.
(41)
Řízení započaté na základě rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 10. října 2007 ponechala Komise otevřené v případě akvizic mimo Unii s tím, že španělské orgány se jí zavázaly poskytnout nové informace o překážkách pro přeshraniční fúze mimo Unii.
V. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKÝCH ORGÁNŮ A ZÚČASTNĚNÝCH TŘETÍCH STRAN
(42)
Komise obdržela připomínky španělských orgánů (17) a třiceti dvou třetích stran (18), z toho osmi sdružení.
(43)
Úhrnem lze říci, že podle španělských orgánů je čl. 12 odst. 5 TRLIS obecným opatřením a nepředstavuje výjimku ze španělské daňové soustavy, jelikož toto ustanovení umožňuje odpis nehmotného majetku, který může provést každý daňový poplatník, jenž získá významný podíl v zahraničním podniku. S ohledem na praxi Komise v této oblasti a na související judikaturu dospěly španělské orgány k závěru, že sporné opatření nemůže představovat státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU. Španělské orgány jsou dále toho názoru, že jiný závěr by byl porušením zásady právní jistoty. Španělské orgány rovněž zpochybňují pravomoc Komise napadnout toto obecné opatření, s odůvodněním, že právní předpisy v oblasti státních podpor neumožňují Komisi harmonizovat daňové otázky.
(44)
Třicet třetích stran (dále jen „třicet zúčastněných stran“) podporuje stanovisko španělských orgánů, zatímco dvě třetí strany (dále jen „dvě zúčastněné strany“) jsou toho názoru, že čl. 12 odst. 5 TRLIS představuje nedovolenou státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem. V následujícím textu budou tedy argumenty třiceti třetích stran předloženy spolu se stanoviskem španělských orgánů, zatímco názory dvou třetích stran se vyloží samostatně.
A. Připomínky španělských orgánů a třiceti zúčastněných stran
(45)
Španělské orgány předložily úvodem připomínku, v níž zdůrazňují, že přímé daně spadají do pravomoci členských států. Činnost Komise v této oblasti by tak měla být v souladu se zásadou subsidiarity zakotvenou v článku 5 Smlouvy o ES (nyní nahrazeném článkem 5 SFEU). Španělské orgány dále připomínají, že článek 3 Smlouvy o ES (nyní nahrazený články 3 až 6 SFEU) a ustanovení čl. 58 odst. 1 písm. a) Smlouvy o ES (nyní nahrazené článkem 65 SFEU) umožňují členským státům zavádět různé daňové režimy podle místa, kde je kapitál investován nebo podle daňové rezidence poplatníka, aniž by to bylo považováno za překážku pro volný pohyb kapitálu.
(46)
Třicet zúčastněných stran pak navíc uvádí, že záporné rozhodnutí Komise by představovalo porušení zásady daňové autonomie členských států zakotvené ve Smlouvě o fungování EU i článku 56 Smlouvy o ES (nyní nahrazeného článkem 63 SFEU), kterým se zakazují všechna omezení pohybu kapitálu.
A.1 Sporné opatření nepředstavuje státní podporu
(47)
Španělské orgány a třicet zúčastněných stran se domnívají, že sporné opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože a) neposkytuje hospodářské zvýhodnění; b) nezvýhodňuje určité podniky a c) nenarušuje hospodářskou soutěž mezi členskými státy ani nepředstavuje nebezpečí takového narušení. Podle logiky španělské daňové soustavy se domnívají, že sporné opatření je třeba považovat za obecné opatření, které se uplatňuje bez rozdílu na jakýkoliv podnik a jakoukoliv činnost.
A.1.1 Sporné opatření není hospodářským zvýhodněním
(48)
Odchylně od stanoviska Komise vyjádřeného v rozhodnutí o zahájení řízení podle španělských orgánů nepředstavuje čl. 12 odst. 5 TRLIS výjimku ze španělského systému daně z příjmu právnických osob z těchto důvodů: a) španělský účetní systém nelze považovat za vhodný základ pro odůvodnění existence výjimky z daňové soustavy; b) i pokud by tomu tak bylo, povaha finančního goodwillu jako aktiva odpisovaného v určité lhůtě je historicky zakotvena ve španělském účetním systému a v systému zdanění právnických osob.
(49)
Zaprvé, vzhledem k chybějící harmonizaci účetních pravidel nelze účetní výsledek použít jako referenční bod umožňující určit, zda má sporné opatření povahu výjimky. Ve Španělsku se totiž daňový základ vypočítává na základě účetního výsledku upraveného podle daňových předpisů. Podle Španělska proto v předmětné věci nelze použít účetní aspekty jako referenční bod pro daňové opatření.
(50)
Zadruhé, není správné hledisko, že umořování goodwillu není v souladu s logikou španělského účetního systému, protože goodwill (19) i finanční goodwill (20) se mohou odepisovat maximálně po dobu 20 let. Tato empirická pravidla odrážejí ztrátu hodnoty příslušných aktiv bez ohledu na to, zda jsou hmotná či nikoli. Z těchto důvodů čl. 12 odst. 5 TRLIS nepředstavuje výjimku, protože se neodchyluje od pravidel pro odpisování goodwillu stanovených účetním a daňovým systémem ve Španělsku.
(51)
Zatřetí, španělské orgány uvádějí, že sporné opatření nepředstavuje skutečné hospodářské zvýhodnění, protože při prodeji nabytého podílu se daňově uplatněná částka navrátí prostřednictvím daně z přírůstku hodnoty, a situace daňového poplatníka tak bude stejná, jako by se čl. 12 odst. 5 TRLIS nepoužil.
(52)
Začtvrté, Komise pravděpodobně mylně odkazuje na čl. 11 odst. 4 a čl. 89 odst. 3 TRLIS, aby prokázala existenci hospodářského zvýhodnění. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise prohlašuje, že pro získání výhody z použití čl. 12 odst. 5 TRLIS není nutné, aby byla provedena podniková kombinace nebo aby došlo k převzetí kontroly nad cílovým podnikem. Zmíněné prohlášení odráží nesprávné porozumění španělské daňové soustavě, protože uvedené dva články nebrání skupině podniků, která získá společnou kontrolu nad cílovým podnikem, v tom, aby daňově uplatnila odpovídající část goodwillu plynoucího z dané transakce. Pro použití těchto dvou článků se tedy nevyžaduje individuální kontrola nad cílovým podnikem, aby bylo možno těžit ze sporného opatření. V této souvislosti není případná domněnka, že čl. 12 odst. 5 TRLIS poskytuje ve srovnání s čl. 11 odst. 4 nebo čl. 89 odst. 3 TRLIS zvýhodněné zacházení s ohledem na kontrolní postavení, jaké mají příjemci (21). Dále je nezbytné zdůraznit, že kritérium podílu ve výši 5 % je v souladu s podmínkami podle čl. 89 odst. 3 TRLIS a také s pokyny a obvyklou praxí Komise.
(53)
Španělské orgány tvrdí, že Komise také při stanovení údajně zvýhodňující povahy čl. 12 odst. 5 TRLIS nesprávně odkazuje na čl. 12 odst. 3 TRLIS: čl. 12 odst. 3 se použije na snížení hodnoty v případě objektivní ztráty vytvořené cílovým podnikem, zatímco čl. 12 odst. 5 TRLIS toto ustanovení doplňuje a odráží ztrátu hodnoty v důsledku snížení hodnoty finančního goodwillu.
(54)
Zapáté, sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (22) (dále jen „sdělení Komise“) výslovně uvádí, že pravidla pro odepisování nepředstavují státní podporu. Vzhledem k tomu, že stávající koeficient pro odepisování finančního goodwillu alespoň po 20 let je stejný jako koeficient pro odepisování goodwillu, uvedené pravidlo nepředstavuje výjimku z obecného systému.
(55)
Třicet zúčastněných stran je pak toho názoru, že pokud by sporné opatření představovalo zvýhodnění, jeho konečnými příjemci by byli společníci cílového podniku, neboť by obdrželi cenu uhrazenou nabývajícím podnikem využívajícím sporné opatření.
A.1.2 Sporné opatření nezvýhodňuje určité podniky nebo určitou výrobu
(56)
Španělsko zaprvé tvrdí, že čl. 12 odst. 5 TRLIS je obecným opatřením, jelikož jej mohou využívat všechny španělské podniky bez ohledu na činnost, odvětví, velikost, formu nebo jinou charakteristiku. Jedinou podmínkou, kterou sporné opatření ukládá daňovému poplatníkovi pro jeho využití, je daňový domicil ve Španělsku. Skutečnost, že ze sporného opatření netěží všichni daňoví poplatníci, neznamená, že toto opatření je selektivní. Ustanovení čl. 12 odst. 5 TRLIS nemůže být selektivní de facto ani de jure ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V tomto smyslu španělské orgány poskytly dopisem ze dne 14. července 2008 (23) údaje z daňových přiznání z roku 2006, které prokazují, že ze sporného opatření měly prospěch všechny druhy podniků (malé a střední podniky i velké podniky) i podniky činné v různých odvětvích hospodářství. Španělské orgány rovněž zdůrazňují, že v nedávném rozsudku (24) Tribunál rozhodl, že skutečnost, že počet dotčených podniků je omezen, sama o sobě nepostačuje k prokázání selektivity opatření, protože může představovat všechny podniky, které se nacházejí v podobné skutkové a právní situaci. Španělské orgány především zdůrazňují, že sporné opatření se podobá nedávnému případu (25), který je podle Komise obecným opatřením. Z toho důvodu požadují stejné zacházení.
(57)
Zadruhé, podle španělských orgánů a třiceti zúčastněných stran Komise v rozhodnutí o zahájení řízení smísila pojem selektivnosti s objektivními podmínkami sporného opatření, které se vztahují pouze na určité transakce (tj. na účast v cílovém zahraničním podniku). Komise tvrdí, že čl. 12 odst. 5 TRLIS je selektivní, protože s investicemi podobného typu do španělských podniků se nezachází stejným způsobem. Komise nicméně nepřihlíží ke skutečnosti, že kritérium selektivnosti není určeno tím, zda je příjemce sporného opatření skupinou podniků nebo nadnárodním podnikem, který v cílovém podniku vlastní podíl. Skutečnost, že z opatření těží pouze subjekty, které splňují objektivní kritérium stanovené sporným opatřením, sama o sobě neznamená, že by toto opatření bylo selektivní. Kritérium selektivnosti předpokládá, že příjemci sporného opatření je nezbytné uložit subjektivní omezení. Kritérium selektivnosti vytvořené pro toto řízení je v rozporu s předchozí praxí Komise a je příliš neurčité a široké. Pokud by se v tomto duchu uvažovalo dále, vedlo by to k chybnému závěru, že většina daňově odčitatelných nákladů spadá do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU.
(58)
Španělské orgány dodávají, že omezení možnosti odepsat finanční goodwill pouze na goodwill, který vznikl nabytím významného podílu v cílovém podniku, nepostačuje ke zbavení sporného opatření obecného charakteru, protože se bez dalších požadavků vztahuje bez rozdílu na každý podnik, který je daňovým rezidentem ve Španělsku. V souladu s judikaturou Soudního dvora (26) státní opatření, které bez rozdílu zvýhodňuje všechny podniky nacházející se na vnitrostátním území, nemůže být státní podporou.
(59)
Zatřetí, prahová hodnota 5 % nevyžaduje investici v určité minimální výši, a sporné opatření tedy nezvýhodňuje výlučně velké podniky. Pokud jde o skutečnost, že pro použití sporného opatření se nevyžaduje, aby prodávající zdanil přírůstek hodnoty, podle španělských orgánů to není relevantní, jelikož nemají pravomoci ke kontrole příjmů, které v zahraničí plynou usazeným prodávajícím, kteří nepodléhají daňové povinnosti ve Španělsku. V neposlední řadě omezení působnosti opatření z daňově-technických důvodů na akvizice podílů v cílových podnicích je v souladu se stavem vyplývajícím z uplatňování různých směrnic Unie.
(60)
Začtvrté, zavedení sporného opatření je dále odůvodněno zásadou neutrality, kterou se řídí všechny španělské daňové předpisy. Podle této zásady musí být daňový režim pro určitou investici neutrální, a to bez ohledu na použité nástroje - převod aktiv, podnikovou kombinaci nebo nabytí podílu. Daňový odpis investice proto musí být vždy stejný bez ohledu na nástroj použitý pro provedení dané akvizice. Účelem sporného opatření bylo z takovéto širší perspektivy zaručit volný pohyb kapitálu a zabránit diskriminačním rozdílům ve zdaňování transakcí s cílovými podniky a transakcí výlučně vnitrostátních. Vzhledem k tomu, že nabytí významného podílu v podnicích, které jsou daňovými rezidenty, může bez jakékoli právní či daňové překážky vyústit do kombinace nabývajících podniků a nabytých podniků, by se mohl odepsat goodwill, který by v důsledku kombinace vznikl pro daňové účely (27). Goodwill z přeshraničních transakcí však nemůže vzniknout, protože nebyla dokončena harmonizace předpisů na úrovni Unie, nebo, což je ještě horší, protože mimo Unii žádná harmonizace neexistuje.
(61)
V průběhu šetření španělské orgány a některé z třiceti zúčastněných stran poskytly velmi podrobný popis právních překážek, jež existují v legislativě patnácti třetích zemích. Technické informace (dále jen „zprávy“) obsažené v materiálech předložených španělskými orgány a třiceti zúčastněnými stranami jsou shrnuty v přílohách 2 a 3 tohoto rozhodnutí. Tento popis je třeba chápat obecněji v rámci následujícího prohlášení španělských orgánů (28): „tento španělský daňový předpis tak stanovil odlišné daňové režimy, jako je tomu v případě akvizic podílů v zahraničích subjektech oproti akvizicím ve španělských podnicích (ty se liší v možnosti provedení kombinace, v podstupovaném riziku apod.), a za tímto rozlišením stála snaha dosáhnout daňové neutrality, kterou požaduje vnitrostátní španělská legislativa i samotné právo Unie, a také snaha zajistit soudržnost a účinnost španělské daňové soustavy.“ Podle španělských orgánů a třiceti zúčastněných stran překážky popsané ve zprávách neumožňují kombinaci podniků z různých členských států. Sporné opatření tedy usiluje o odstranění záporných dopadů těchto překážek, jejichž existenci nelze přičíst Španělsku. Omezení oblasti působnosti sporného opatření na přeshraniční akvizice je proto nezbytné pro uplatnění zásady neutrality. Tímto způsobem podle španělských orgánů španělská daňová soustava různě zachází s daňovými poplatníky, kteří se nacházejí v různých situacích (29), což je zárukou neutrality španělského daňového systému v souladu s požadavky stanovenými španělskou daňovou soustavou i Smlouvou o fungování EU.
(62)
Závěrem lze uvést, že cílem sporného opatření je odstranit daňové překážky, které španělský daňový systém staví při rozhodování o investici tím, že penalizuje nabytí podílů v zahraničních podnicích v porovnání s akvizicemi v podnicích vnitrostátních. Sporné opatření zaručuje stejné zacházení při zdaňování obou typů akvizic (přímé akvizice aktiv a nepřímé akvizice prostřednictvím nákupu podílu) - tímto způsobem umožňuje určit oba typy goodwillu, které z nich vyplývají (přímý goodwill a finanční goodwill), aby tak byla podpořena integrace různých trhů, než budou odstraněny faktické i právní překážky pro přeshraniční podnikové kombinace. Španělské orgány usilují o to, aby daňoví poplatníci při rozhodování, zda investovat ve své zemi nebo v zahraničí, nebyli dotčeni uvedenými překážkami. Ustanovení čl. 12 odst. 5 TRLIS tak odstraněním záporného dopadu těchto překážek vytváří spravedlivé podmínky pro hospodářskou soutěž.
A.1.3 Sporné opatření nenarušuje hospodářskou soutěž ani neovlivňuje obchod v Unii
(63)
Španělské orgány tvrdí, že Komise na základě požadavků stanovených právními předpisy neprokázala, že by čl. 12 odst. 5 TRLIS omezoval hospodářskou soutěž, protože a) předpokládaný „trh s nabýváním podílů podniků“ nepředstavuje pro účely práva hospodářské soutěže referenční trh a b) i kdyby jím byl, odpisování finančního goodwillu samo o sobě neovlivňuje konkurenceschopnost španělských podniků.
(64)
Zaprvé, Komise tvrdí, že sporné opatření představuje zvýhodnění v rozporu s hospodářskou soutěží, na základě toho, že čl. 12 odst. 5 TRLIS poskytuje španělským daňovým poplatníkům daňové zvýhodnění prostřednictvím nabytí významného podílu v cílovém podniku. Komise však neprovedla žádnou srovnávací hodnotící studii hospodářské situace španělských a mezinárodních podniků.
(65)
Zadruhé, sporného opatření mohou využít bez omezení všechny španělské podniky, a tak nemůže hospodářskou soutěž narušovat. Každý podnik, který se nachází ve stejné situaci jako příjemce sporného opatření, může totiž sporného opatření využít a snížit svou daňovou zátěž, čímž dojde k odstranění každé konkurenční výhody, která by z opatření mohla plynout. Nižší zdanění v některém členském státě umožňující zlepšení konkurenceschopnosti místních podniků by nemělo spadat do působnosti právních předpisů týkajících se státní podpory, pokud je obecné povahy.
(66)
Komise také ve světle nařízení o spojování posoudila mnoho španělských přeshraničních transakcí (30), které by sporné opatření byly mohly využít. V žádném z těchto případů však Komise žádné obavy z narušení hospodářské soutěže nevyjádřila.
(67)
Nejen, že jsou tvrzení Komise vzdálená realitě, ale kromě toho vůbec neodrážejí situaci, jaká panuje v oblasti investic ve španělských podnicích. Sporné opatření ani nenarušuje hospodářskou soutěž, ani nemá záporné účinky na podmínky pro obchod uvnitř Unie v rozporu se společným zájmem.
(68)
Na neharmonizovaném trhu mají vzhledem ke konkurenci různých daňových systémů stejné transakce odlišný daňový dopad podle místa usazení hospodářských subjektů. Takováto situace hospodářskou soutěž narušuje i za předpokladu, že dotčená vnitrostátní opatření jsou obecné povahy. Jinak řečeno, takové narušení hospodářské soutěže není důsledkem státní podpory, nýbrž chybějící harmonizace. Podle těchto svých argumentů by Komise měla zahájit formální vyšetřovací řízení ve věci stovek vnitrostátních opatření, což by vedlo k právní nejistotě s vysoce škodlivými účinky na zahraniční investice.
A.2 Slučitelnost
(69)
I pokud bude Komise považovat čl. 12 odst. 5 TRLIS za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je toto ustanovení slučitelné s čl. 107 odst. 3 SFEU, protože přispívá k zájmu Unie podporovat integraci mezinárodních podniků.
(70)
Jak je uvedeno v Akčním plánu pro státní podpory (31), opatření lze považovat za slučitelné, pokud napravuje selhání trhu, splňuje jasně definované cíle společného zájmu a nenarušuje hospodářskou soutěž a obchod uvnitř Unie v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. V uvedeném případě jsou selháním trhu potíže (či téměř nemožnost) provádět přeshraniční kombinace podniků. Účelem čl. 12 odst. 5 TRLIS je podpořit vytváření panevropských podniků tím, že vnitrostátní a přeshraniční akvizice si budou postaveny na roveň.
(71)
Z těchto důvodů je pro španělské orgány uvedené ustanovení slučitelné s vnitřním trhem, jelikož při chybějící daňové harmonizaci v Evropě dosahuje cíle odstranit přiměřeným způsobem překážky pro přeshraniční investice. Konkrétně je cílem sporného opatření odstranit záporný dopad překážek pro přeshraniční podnikové kombinace a přistupovat stejně ke zdaňování přeshraničních i domácích podnikových kombinací, což zaručuje, že rozhodování o takových transakcích nebude založeno na ohledech daňových, ale výlučně na ohledech hospodářských.
A.3 Legitimní očekávání a právní jistota
(72)
Konečně, pokud Komise prohlásí, že čl. 12 odst. 5 TRLIS představuje státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, měla by uznat, že existují určité okolnosti odůvodňující nenavrácení předpokládané státní podpory obdržené podle čl. 12 odst. 5 TRLIS. U akvizic provedených před dnem zveřejnění konečného rozhodnutí musí mít příjemci právo na provedení výjimečného odpisu finančního goodwillu.
(73)
Zaprvé, zdá se, že v rozhodnutí o zahájení řízení Komise uznává pravděpodobnost existence legitimního očekávání. Proto v souladu s judikaturou Tribunálu (32) takové tvrzení jasně svědčí o existenci takového očekávání. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o zahájení řízení nepředjímá výsledek formálního vyšetřovacího řízení, je třeba uznat existenci legitimního očekávání u všech transakcí, které se uskutečnily před zveřejněním konečného rozhodnutí.
(74)
Za druhé, v odpovědích na písemné otázky (33) poslanců Evropského parlamentu Komise prohlásila, že čl. 12 odst. 5 TRLIS nepředstavuje státní podporu. Toto prohlášení je vyjádřením jasného stanoviska Komise, které dává španělským orgánům a příjemcům sporného opatření důvod k legitimnímu očekávání.
(75)
Zatřetí, na základě závěrů, ke kterým dospěla v podobných případech (34), Komise poskytla řadu nepřímých důkazů o tom, že čl. 12 odst. 5 TRLIS státní podporu nepředstavuje. S ohledem na tato rozhodnutí nemohl obezřetný podnik předpokládat, že by Komise mohla zaujmout opačné stanovisko.
(76)
Konečně, sporné opatření se musí nadále používat na všechny transakce před dnem zveřejnění záporného rozhodnutí, dokud nebude ukončen odpis finančního goodwillu. Konkrétně je obsahem sporného opatření právo odečítat stanovenou částku, určenou v okamžiku nabytí podílu po dobu dvaceti následujících let. Dále se dá vzhledem ke stanovisku Komise v podobných případech (35) důvodně předpokládat, že legitimní očekávání je nezbytné zachovat až do dne zveřejnění konečného rozhodnutí.
B. Připomínky dvou zúčastněných stran
(77)
Podle dvou zúčastněných stran představuje článek 12 odstavec 5 TRLIS státní podporu. Strany jsou názoru, že v souvislosti s předmětnou záležitostí neexistují žádná legitimní očekávání, a žádají proto Komisi, aby nařídila vrácení jakékoli vyplacené protiprávní podpory. Jejich argumenty jsou shrnuty na následujících stránkách.
B.1 Sporné opatření představuje státní podporu
B.1.1 Sporné opatření je hospodářským zvýhodněním
(78)
Článek 12 odstavec 5 TRLIS je podle obou stran výjimečné povahy, neboť španělský daňový systém nedovoluje s výjimkou tohoto ustanovení žádné odpisy finančního goodwillu, nýbrž pouze odpočty v případech, kdy je potvrzeno snížení hodnoty. Před zavedením čl. 12 odst. 5 TRLIS španělské právní předpisy o dani z příjmů právnických osob odpisy podílů nepřipouštěly, a to ani tehdy, když došlo ke snížení jejich hodnoty. Strany zdůrazňují, že článek 12 odstavec 5 TRLIS je pravděpodobně jediným svého druhu v Evropě, jelikož podobný režim, pokud jde o přeshraniční transakce nespočívající v nabývání většinového podílu, v žádném jiném členském státě neexistuje.
(79)
V rámci španělského daňového systému lze goodwill odepisovat pouze u podnikových kombinací - výjimkou je jen toto sporné opatření, které odpisy umožňuje v mimořádných případech, kdy při akvizici v cílovém podniku dochází k nabytí menšinového podílu. Jedná se o odchylku od obecného daňového systému, protože odpis je možný nejen tehdy, když nedochází k žádné podnikové kombinaci, ale kupující jej může provést, i když nad cílovým zahraničním podnikem nezíská kontrolu. Ustanovení čl. 12 odst. 5 TRLIS tak jisté španělské podniky zvýhodňuje oproti i) jiným španělským podnikům, které působí jen na vnitrostátní úrovni, a ii) jiným hospodářským subjektům v Unii, kteří se španělskými příjemci sporné podpory soutěží na mezinárodní úrovni.
(80)
Soudě z hospodářského hlediska, španělské orgány nejenže poskytují příjemcům bezúročnou půjčku, jíž budou (v podobě bezúročného odkladu daňové povinnosti) užívat po dobu dvaceti let, ale ponechávají navíc zcela na uvážení dlužníka, kdy tuto bezúročnou půjčku splatí, pokud k jejímu navrácení vůbec dojde. Jestliže investor významný podíl dále nepřevede, bude výsledek stejný, jako by mu španělské orgány dluh odpustily. V tomto případě se z opatření stává trvalé osvobození od daně.
(81)
Jedna ze stran vypočítala, že španělští nabyvatelé, např. z bankovního sektoru, jsou v důsledku sporného opatření schopni zaplatit přibližně o 7 % více, než by mohli zaplatit v opačném případě. Strana ovšem také připouští, že sporné opatření není v této souvislosti jediným určujícím vlivem, protože nabídková cena je kombinací různých dodatečných aspektů. Pravděpodobně však podle ní jde o jeden z nejvýznamnějších faktorů, které u příjemců z řad potenciálních španělských nabyvatelů stupňují agresivitu. Sporné opatření navíc dle názoru této strany jednoznačně zvýhodňuje potenciální španělské nabyvatele při mezinárodních dražbách.
B.1.2 Sporné opatření zvýhodňuje určité podniky nebo určitou výrobu
(82)
Předmětná záležitost se nápadně podobá okolnostem, jež ovlivnily rozsudek Soudního dvora ze dne 15. července 2004 (36). Španělské orgány tehdy ve věci argumentovaly, že sporné opatření není selektivní, protože článek 37 TRLIS se vztahuje na všechny španělské podniky, které uskutečňují zahraniční investice, Soudní dvůr však i přesto dospěl k závěru, že opatření státní podporou bylo, neboť jeho působnost byla omezena jen na určitou kategorii podniků, a sice na podniky, jež prováděly zahraniční investice jistého typu. Tytéž úvahy je možno vztáhnout na čl. 12 odst. 5 TRLIS. Jeho selektivnost totiž tkví v tom, že z tohoto ustanovení mohou mít prospěch pouze podniky, které získávají podíly v zahraničních podnicích.
(83)
Ustanovení čl. 12 odst. 5 mohou navíc využívat jen podniky určité velikosti a podniky, které mají určitou finanční sílu a působí v mezinárodním měřítku. I když rozvaha podniku uvádí účetní hodnotu aktiv, je málo pravděpodobné, že by odrážela i jejich skutečnou tržní hodnotu. V praxi proto skutečnou tržní hodnotu aktiv mohou zjistit jen hospodářské subjekty, které mají v cílových podnicích kontrolní podíl a tedy i dostatečný přístup k podnikovým dokumentům. Pětiprocentní práh tudíž zvýhodňuje podniky, které vyvíjejí činnost v zahraničí.
(84)
Na druhé straně španělský daňový základ a možnost využít snížení hodnoty se vztahuje pouze na španělské hospodářské subjekty podnikající ve Španělsku. V praxi toho proto mohou využít pouze podniky usazené na španělském území, které mají dostatečný španělský daňový základ, jelikož potenciální úleva se odvíjí od rozsahu podnikání ve Španělsku, nikoli od rozsahu akvizice. Přestože je čl. 12 odst. 5 TRLIS zformulován tak, aby se vztahoval na všechny hospodářské subjekty usazené ve Španělsku, výhodě, jež z tohoto opatření každoročně vyplývá, se v praxi může těšit jen omezený a zjistitelný počet podniků, které mají španělský daňový základ, v příslušném zdaňovacím období realizovaly zahraniční akvizice a jejichž daňový základ dosahuje určité výše, která jim daňový odpočet finančního goodwillu umožňuje. Opatření tudíž fakticky zavádí odlišný daňový přístup i ke španělským hospodářským subjektům, které jsou pro realizaci zahraničních investic ve stejné pozici.
(85)
Dvě zúčastněné strany uvádějí, že se jim nepodařilo nalézt žádné kritérium nebo objektivní či horizontální podmínku, která by sporné opatření ospravedlňovala. Jsou naopak názoru, že hlavním záměrem předmětného opatření je nějakým způsobem zvýhodnit určité španělské hospodářské subjekty. Jestliže je navíc sporné opatření španělskému daňovému systému vlastní, jeho výhody by měly mít možnost využívat i dřívější zahraniční akvizice, avšak tak tomu není, protože daňovou úlevu lze uplatnit pouze u podílů nabytých po 1. lednu 2002.
(86)
S ohledem na politiku Komise (37) a výše uvedené by proto mělo být sporné opatření považováno za selektivní.
B.1.3 Sporné opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod v Unii
(87)
Sporné opatření je zjevně diskriminační, neboť španělským hospodářským subjektům poskytuje zřejmou daňovou a finanční výhodu, které zahraniční subjekty využívat nemohou. V případě dražby nebo jiného soutěžního postupu za účelem akvizice podniku přitom zvýhodnění tohoto typu hraje významnou roli.
(88)
V akvizičních nabídkách se obvykle počítá s tím, že se kromě ceny podílů cílového podniku zaplatí prémie, čímž téměř vždy vznikne finanční goodwill. Ve finančním tisku se několikrát objevily informace o významných akvizicích ze strany španělských podniků a o příslušných daňových úlevách vyplývajících ze španělských daňových zákonů o odpisech finančního goodwillu. U jedné z těchto akvizic, kterou realizovala jistá investiční banka, bylo přitom spočítáno, že daňové zvýhodnění na základě čl. 12 odst. 5 TRLIS dosáhlo 1,7 miliard eur, respektive 6,5 % nabídkové ceny. Podle jiného zdroje pak španělský nabyvatel mohl předložit nabídku, jež byla o 15 % vyšší než nabídka nešpanělských konkurentů.
(89)
Sporné opatření také zřejmě zvýhodňuje určitou vývozní činnost španělských podniků (podporuje export za účelem nabývání zahraničních podílů), což je v rozporu s politikou, kterou v této oblasti uplatňuje Komise (38).
B.1.4 Sporné opatření má dopad na státní prostředky
(90)
Sporné opatření zvýhodňuje subjekty, jež splňují určité podmínky, neboť jim umožňuje snížit daňový základ, a tedy i daň, kterou by jinak v konkrétním zdaňovacím období musely státu zaplatit. Předmětné ustanovení tak podnikům poskytuje finanční zvýhodnění, jehož cena má přímý dopad na rozpočet postiženého členského státu.
VI. ODPOVĚĎ ŠPANĚLSKA NA PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(91)
Španělské orgány ve věci uvedly, že většina připomínek třetích stran podporuje jejich názor. Na skutečnosti, že je sporné opatření státní podporou, se shodují jen dvě zúčastněné strany, zatímco všechny ostatní dospěly k závěru, že čl. 12 odst. 5 TRLIS státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nepředstavuje. Kdyby tomu tak nebylo, hospodářských subjektů, které ve věci předložily připomínky, by bylo méně. Skutečnost, že zúčastněné třetí strany jsou subjekty různé velikosti a věnují se rozličné škále činností, navíc dokládá, že sporné opatření je všeobecného zaměření.
(92)
Pokud jde o výjimečnost sporného opatření, španělské orgány tuto kvalifikaci odmítají a připomínají, že odpis goodwillu i finančního goodwillu se řídí stejnými španělskými účetními pravidly (39). Odpis goodwillu je navíc podle ustanovení čl. 11 odst. 4 a čl. 89 odst. 3 TRLIS obecným pravidlem španělského systému pro zdaňování příjmu právnických osob. Ustanovení čl. 12 odst. 5 TRLIS se zakládá na stejné logice. Mluvit o čl. 12 odst. 3 TRLIS jakožto o obecném pravidlu pro odpisování finančního goodwillu není správné, protože uvedené ustanovení se týká odpočtu podílů v nekótovaných subjektech. Opatření se vztahuje na snížení teoretické účetní hodnoty, nikoli na finanční goodwill. Odstavce 3 a 5 článku 12 TRLIS jsou dvě vzájemně se doplňující obecná pravidla: první z nich se týká snížení hodnoty v důsledku ztráty vytvořené cílovým podnikem a druhá pak odpočtu té části snížení hodnoty, která souvisí se snížením hodnoty finančního goodwillu. Skutečnost, že v jiných členských státech žádné podobné opatření neplatí, není v této souvislosti významná, neboť daňové systémy nejsou v Unii harmonizovány.
(93)
Co se týče selektivnosti sporného opatření, paralela načrtnutá mezi předmětným ustanovením a rozsudkem Soudního dvora ze dne 15. července 2004 (40) také není správná, protože zatímco v uvedeném případě Komise jasně definovala profil příjemce, v této věci jej nebylo možné definovat. Ustanovení čl. 12 odst. 5 TRLIS nepožaduje žádnou souvislost mezi nabytím podílu a vývozem zboží či služeb. Sporné opatření proto ke zvýšení vývozu španělského zboží či služeb nevede. Fakt, že toto neselektivní opatření nelze uplatnit na vnitrostátní transakce, nemá vliv na jeho všeobecnost. Účel sporného opatření je ve skutečnosti stejný jako účel směrnice o přeshraničním daňovém režimu, neboť má zajistit, aby se investiční rozhodnutí zakládala na hospodářských úvahách, nikoli na fiskálních podmínkách. Zohlední-li se, že kombinace podniků je možné provádět v případě vnitrostátních akvizic, ale ne v případě akvizic přeshraničních, uplatňování rozdílného přístupu k vnitrostátním a přeshraničním transakcím je nejen právně opodstatněné, protože má zaručit v daňovém systému neutralitu, nýbrž i nutné.
(94)
K domněnce, podle které sporné opatření narušuje hospodářskou soutěž, španělské orgány uvádějí, že jakákoli daňová úleva snižující provozní náklady podniku zvyšuje konkurenceschopnost příjemce. Toto tvrzení je však irelevantní, protože sporné opatření je opatřením obecným. Rozdílné daňové sazby, které členské státy uplatňují a které ovlivňují konkurenceschopnost podniků v nich usazených, nespadají do působnosti předpisů o státní podpoře. Kromě toho se ani neprokázalo, že by mělo sporné opatření dopad na obchod mezi členskými státy. Odpisování finančního goodwillu navíc nemusí nutně vést k tomu, že konkurenční subjekt navýší nabízenou cenu.
(95)
Pokud jde o slučitelnost sporného opatření s vnitřním trhem, španělské orgány se domnívají, že čl. 12 odst. 5 TRLIS je vhodným a úměrným způsobem, jak napravit selhání trhu, protože vytváří pro vnitrostátní a přeshraniční transakce neutrální daňový systém, který podporuje rozvoj podniků působících v celoevropském měřítku.
VII. POSOUZENÍ REŽIMU PODPORY
(96)
Aby mohla Komise určit, zda určité opatření představuje státní podporu, musí u něho posoudit, jestli splňuje podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU. Ten stanoví následující: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“ S ohledem na toto ustanovení bude tedy Komise v následujících odstavcích zkoumat, zda je sporné opatření státní podporou či nikoliv.
A. Selektivnost opatření a povaha poskytovaného zvýhodnění
(97)
Za státní podporu se považuje opatření, které je zvláštní nebo selektivní tím, že podporuje určité podniky nebo výrobu určitého zboží.
(98)
Ve svém sdělení (41) Komise uvádí: „Hlavním kritériem pro použití čl. 92 odst. 1 [nyní čl. 107 odst. 1 SFEU] v případě daňového opatření je, že toto opatření zavádí ve prospěch některých podniků členských států výjimku v použití daňového systému. Je tedy vhodné nejprve stanovit společný použitelný daňový systém. Poté je nezbytné přezkoumat, zda výjimka nebo rozlišování uvnitř tohoto systému jsou odůvodněné ‚povahou nebo vnitřním uspořádáním daňového systému‘, tedy zda vyplývají přímo ze základních nebo řídících zásad daňového systému dotyčného členského státu.“
(99)
V judikatuře Soudního dvora (42) se píše: „Pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je definičním znakem pojmu státní podpory, z judikatury vyplývá, že článek 87 odstavec 1 [nyní čl. 107 odst. 1 SFEU] ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření zvýhodňovat ‚určité podniky či určitou výrobu‘ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. (43)“
(100)
Soudní dvůr také v několika případech rozhodl, že ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU nerozlišuje mezi příčinami a cílem státních intervencí, ale definuje je ve vztahu k jejich účinku (44). Čl. 107 odst. 1 SFEU se konkrétně vztahuje na daňová opatření, která nepřizpůsobují obecný systém zvláštním charakteristikám určitých podniků, ale která byla navržena jako prostředek pro zlepšení jejich konkurenceschopnosti (45).
(101)
Pojem státní podpora ovšem nezahrnuje podpůrná státní opatření, jež zavádějí určité rozlišení mezi podniky, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo struktury soustavy, do níž tato opatření patří. Jak je vysvětleno ve sdělení Komise (46)„některé podmínky mohou být odůvodněné objektivními rozdíly mezi poplatníky“.
(102)
Jak bude v následujícím oddíle podrobněji vysvětleno, Komise se domnívá, že sporné opatření je selektivní, neboť zvýhodňuje výhradně určité skupiny podniků, které provádějí jisté investice v zahraničí, a že zvláštní charakter tohoto režimu není opodstatněn jeho povahou. Komise je názoru, že sporné opatření je nutno posoudit s přihlédnutím k obecným ustanovením předpisů o zdaňování příjmu právnických osob, konkrétně pak k pravidlům pro zdaňování finančního goodwillu (viz body 48 až 69).
(103)
Komise rovněž zkoumá, zda je skutkový předpoklad, o který se opírají španělské orgány, opodstatněný a ověřuje, zda existují překážky v právních předpisech třetích zemí. Je však třeba zmínit, že tento krok není uznáním toho, že takové překážky mohou v předmětném případě ospravedlňovat rozdílný daňový režim. Cílem tohoto rozhodnutí není stanovit podmínky, jež by zúčastněnému členskému státu umožnily vyhnout se klasifikaci sporného opatření jako státní podpory.
(104)
Komise dospěla k závěru, že sporné opatření by bylo selektivním zvýhodněním, i kdyby byl zvolen jiný referenční systém po vzoru toho, který navrhují španělské orgány, a to zejména kvůli neexistenci rozdílných skutkových a právních podmínek, které je třeba splnit, aby bylo ustanovení o goodwillu nebo finančním goodwillu v zahraničních transakcích možné uplatnit na různé případy. Ještě důležitější je skutečnost, že sporné opatření dovoluje, aby finanční goodwill vznikal samostatně a odepisoval se i tehdy, když příjemce nabude 5 % menšinového podílu, který je o mnoho nižší než podíl, jehož je zapotřebí pro uplatnění obecných pravidel o odpisu goodwillu (47). Sporné opatření proto představuje výjimku z referenčního systému, ať už je tento definován jakkoli.
(105)
Pokud jde o podmínky pro použití sporného opatření a o ustanovení referenčního systému, Komise vnímá i jiné odlišnosti. Podle sporného opatření se do výpočtu základu pro odpis nezahrnují podíly nabyté před 1. lednem 2002. V případě podnikových kombinací však pro výpočet goodwillu žádné omezující datum neplatí a daňový poplatník musí doložit, že ke kombinaci došlo z uznatelných hospodářských důvodů, aby se zabránilo kombinacím, jimiž se sleduje pouze získání daňových výhod (48) (zatímco sporné opatření přináší pouze daňové výhody). Jelikož španělské orgány nedokázaly předložit přesvědčivé argumenty, které by tyto rozdíly ospravedlňovaly, opatření nelze považovat za opodstatněné logikou španělské daňové soustavy.
(106)
Sporné opatření je tudíž příliš nepřesné a neurčité, neboť jeho uplatňování není podmíněno existencí zvláštních a právně vymezených situací, jež by rozdílný daňový režim opodstatňovaly. Ze sporného opatření tak lze získat prospěch i v případech, u kterých se dostatečně neprokázalo, že by byly odlišné, a měly tudíž nárok na selektivní výjimku z obecně platných pravidel týkajících se goodwillu. S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že sporné opatření spočívá v daňovém odpočtu nákladů určitého typu a diskriminačně se vztahuje na obsáhlou kategorii transakcí, přičemž tento odpočet nelze opodstatnit existencí objektivních rozdílů mezi daňovými poplatníky.
(107)
S přihlédnutím k judikatuře Soudního dvora (49) se Komise domnívá, že k tomu, aby byl určitý systém prohlášen za státní podporu, není třeba dokázat, že charakter státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU má veškerá individuální podpora, která byla v rámci něho poskytnuta. K závěru, že systém obsahuje prvky podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU dostačuje, pokud uplatňování dotčeného systému vede k případům, které státní podporu představují. V kontextu tohoto rozhodnutí proto není zapotřebí zkoumat právní předpisy všech potenciálních třetích zemí, pro něž je vyšetřovací řízení Komise dosud otevřené. Jak již bylo uvedeno v dřívějším rozhodnutí (50) v bodě 115 a bodech po něm následujících, Komise tedy níže podrobně vysvětlenou metodou ověřila, zda některé individuální případy použití sporného režimu na transakce mimo Unii představují státní podporu. Analýza se zaměřila na ty z třetích zemí, se kterými Španělsko udržuje úzké hospodářské vztahy, aby výběr odrážel vztahy, jež jsou významné z hlediska přímých zahraničních investic (dále jen „PZI“) mezi 1. lednem 2002 a 1. červnem 2009. Mezi těmito třetími zeměmi soustředila Komise svou analýzu na státy, kde bylo možné očekávat vyšší počet případů individuálního použití sporného opatření: na Spojené státy americké (PZI v hodnotě 35 miliard eur), Mexiko (PZI v hodnotě 18 miliard eur), Argentinu (PZI v hodnotě 15 miliard eur) a Brazílii (PZI v hodnotě 13 miliard eur). Informace, které během řízení dodaly španělské orgány, nasvědčují tomu, že z patnácti třetích zemí, pro něž Španělsko údaje poskytlo, se prováděly transakce nejen ve čtyřech výše uvedených státech, ale i v Kolumbijské republice, Peruánské republice a Ekvádorské republice. Komise proto přistoupila k šetření i v případě těchto třetích zemí.
(108)
Výše shrnuté argumenty Komise jsou dále rozvedeny v následujících bodech.
A.1 Zdaňování finančního goodwillu v rámci španělského daňového systému v případě akvizic realizovaných mimo Unii
A.1.1 Referenční systém
(109)
V rozhodnutí o zahájení řízení a v dřívějším rozhodnutí Komise vyjádřila názor, že odpovídajícím referenčním systémem je v tomto případě španělský systém zdaňování příjmu právnických osob, konkrétně pak předpisy, jež ve španělském daňovém systému upravují daňový režim finančního goodwillu. Tento postoj je v souladu s dřívější praxí Komise i s judikaturou evropských soudů, které se domnívají, že referenčním systémem je běžný systém zdaňování příjmu právnických osob (51), a je zachován i v tomto rozhodnutí.
(110)
Španělské orgány podtrhují skutečnost, že překážky ztěžující přeshraniční podnikové kombinace staví obecně daňové poplatníky, kteří nakupují podíly ve vnitrostátních podnicích, do jiné právní a skutkové situace než ty, kteří nabývají podíly v podnicích s domicilem mimo Španělsko, zejména pak v podnicích usazených ve třetích zemích. Španělské orgány vysvětlují, že sporné opatření má zabránit tomu, aby se z hlediska zdaňování zacházelo rozdílně s akvizicemi, po nichž následuje provedení úplatné podnikové kombinace, a s akvizicemi, kde po nabytí podílu k podnikové kombinaci nedojde. Na tomto základě by se působnost sporného režimu omezovala na akvizice významného podílu v podnicích usazených mimo Španělsko, neboť přeshraniční podniková kombinace by byla kvůli určitým překážkám složitější než kombinace domácí (52). V důsledku těchto překážek by se španělští daňoví poplatníci investující v zahraničí nacházeli z právního i skutkového hlediska v jiné situaci než daňoví poplatníci investující ve Španělsku. Španělské orgány k tomu uvádějí (53): „Rozdílnost v některých daňových opatřeních nemusí nutně znamenat, že jde o státní podporu. Jak se uvádí ve sdělení Komise, je nutné zabývat se i tím, zda jsou taková opatření potřebná nebo funkční z hlediska efektivnosti daňové soustavy. Tento španělský daňový předpis tak upravil odlišné daňové režimy pro objektivně rozdílné situace, mezi něž patří i akvizice podílů v zahraničích subjektech oproti akvizicím ve španělských podnicích (ty se liší v možnosti provedení kombinace, v podstupovaném riziku apod.), přičemž za tímto rozlišením stála snaha dosáhnout daňové neutrality, kterou požaduje vnitrostátní španělská legislativa i samotné právo Unie, a také snaha zajistit soudržnost a účinnost španělské daňové soustavy.“
(111)
Španělské orgány tvrdí, že zvláštní zdaňování přeshraničních akvizic je potřeba k zajištění neutrality ve španělské daňové soustavě a má zabránit tomu, aby byly zvýhodněny akvizice španělských podílů. Z tohoto důvodu se španělské orgány a třicet zúčastněných stran také domnívá, že správným referenčním rámcem pro hodnocení sporného opatření by bylo zdaňování goodwillu u zahraničních akvizic.
(112)
V dřívějším rozhodnutí ponechala Komise řízení otevřené, aby jí španělské orgány mohly předložit nové informace o existenci výslovných právních překážek, jež brání přeshraničním podnikovým kombinacím ve třetích zemích.
(113)
Komise v této souvislosti prozkoumala právní předpisy několika různých třetích zemí (především na základě prvků obsažených ve zprávách), aby si tvrzení španělských orgánů o existenci výslovných právních překážek pro přeshraniční kombinace ověřila; toto přešetření však v žádném případě není uznáním toho, že takové překážky mohou v předmětném případě ospravedlňovat rozdílný referenční systém. Za tímto účelem Komise zejména ověřovala, zda je španělská mateřská společnost právně způsobilá ke kombinaci s dceřinou společností usazenou ve třetí zemi.
(114)
Toto šetření, jež se omezuje na ověření pravdivosti tvrzení obsažených ve vznesených argumentech, vychází z následujícího:
-
Komise zaprvé ověří, zda španělské podniky narážejí na nějakou výslovnou právní překážku (jak se uvádí v dřívějším rozhodnutí (54)), kterou lze přičíst třetí zemi, nikoliv Španělsku (55), a která jim znemožňuje přeměnit zahraniční dceřinou společnost na pobočku. Taková právní ustanovení však mohou být překážkou jen tehdy, pokud by zúčastněný podnik mohl uplatňovat skutečný vliv na cílový podnik, především ve formě většinového podílu, v míře, jež by mu bez daných překážek umožňovala fúzi. Právní ustanovení třetích zemí, která španělskému daňovému poplatníkovi znemožňují získat kontrolu nad cílovým podnikem v dané třetí zemi, proto za výslovnou právní překážku ve smyslu tvrzení španělských orgánů považovat nelze: výsledkem takových ustanovení by bylo, že by španělské podniky/španělští daňoví poplatníci nikdy nemohli splnit podmínku v podobě skutečného vlivu, neboť by byli v cílovém podniku stále menšinovými akcionáři. Z tohoto důvodu by také nikdy neměli potřebnou způsobilost k prosazení podnikové kombinace. Komise by také ráda vyjasnila, že podmínka týkající se kontroly byla posuzována na úrovni příjemce opatření (nikoliv na úrovni skupiny, do které by mohl patřit) podle španělské daňové soustavy. Na základě téhož argumentu se Komise domnívá, že výslovnou právní překážkou nemůže být v této souvislosti ani explicitní zákaz, jež by neusazeným subjektům znemožňoval přímé vlastnictví určitých aktiv (např. nemovitostí u moře).
Za výslovnou právní překážku nelze podle Komise dále považovat pouhou administrativní zátěž nebo administrativní formality (56), které třetí země požadují od neusazených podniků, protože tato administrativa musí být spojena s dodatečnými náklady, jež lze podle španělského daňového systému odečíst od daně, a podnikovou kombinaci přitom neznemožňuje.
-
Zadruhé, tvrzení, že chybí známé příklady přeshraničních kombinací mezi španělskými podniky a určitými třetími zeměmi, nemůže být dostatečným důkazem a nemůže ani doložit existenci překážek. Když se podniky rozhodnou provést kombinaci, zvažují se rozličné aspekty, které se neomezují výlučně na schopnost dotčených podniků zkombinovat jejich činnosti. Názorným příkladem je toho skutečnost, že některé ze třiceti zúčastněných stran mají pod stoprocentní kontrolou četné španělské dceřiné společnosti, aniž by jejich podnikání ve Španělsku bylo kombinované, a to i přesto, že španělské orgány uznávají, že pro vnitrostátní podnikové kombinace neexistují překážky. S ohledem na výše uvedené je Komise názoru, že z prvků uvedených ve zprávách lze přijmout pouze výslovné zákazy přeshraničních podnikových kombinací podle právních předpisů třetích zemí. Jak již bylo ostatně uvedeno v 93. bodě dřívějšího rozhodnutí, pokud by se zohledňovaly neopodstatněné obecné prvky, hrozilo by nebezpečí, že tato analýza by se stala do značné míry nahodilou.
(115)
Závěry prezentované na následujících řádcích se zakládají na informacích, které španělské orgány uvedly ve zprávách. Pravdivost a úplnost těchto informací byla Komisí ověřena podle výše uvedených metodických poznámek. Komise se domnívá, že v rozporu s tvrzeními španělských orgánů nelze mít za to, že všechny právní předpisy třetích zemí kladou přeshraničním podnikovým kombinacím výslovné právní překážky. Názor španělských orgánů na obecnou existenci těchto domnělých překážek, který svými tvrzeními podpořilo třicet zúčastněných stran, proto Komise nemůže sdílet (podobně jako tomu bylo v dřívějším rozhodnutí ve vztahu k transakcím v rámci Unie (57)). Komise se domnívá, že mimo členské státy Unie - přinejmenším v níže uvedených třetích zemích - nelze žádnou výslovnou právní překážku uznat. Argumenty jsou následující:
-
Spojené státy americké:
i)
Komise by ráda zmínila, že ve zprávě předložené španělskými orgány (58) autor při posuzování existence předchozích přeshraničních podnikových kombinací uvádí: „nebyly zjištěny, je však pravděpodobné, že k tomu došlo ve státě Delaware“. V rozporu s hlavními tvrzeními španělských orgánů je tedy závěr jedné ze zpráv (59) týkajících se tohoto státu zjevně takový, že přeshraničním podnikovým kombinacím nestojí v cestě žádný obecný výslovný právní zákaz.
ii)
Podle obecných pravidel práva obchodních společností (60) a práva daňového (61) neexistuje výslovný zákaz podnikových kombinací se zahraničními subjekty.
iii)
Pro vnitrostátní podnikové kombinace platí zvláštní ustanovení práva obchodních společností (62). Pokud je Komisi známo, používání těchto ustanovení na podnikové kombinace přeshraniční není nijak explicitně zakázáno, i když související administrativní formality se mohou lišit. Komise zdůrazňuje, že přinejmenším stát Delaware přeshraniční podnikové kombinace výslovně umožňuje (63), a sice za podmínky, že právní předpisy státu, v němž je zahraniční podnik usazen, dovolují transakci i naopak. Pokud by tedy transakce tohoto typu nebyla mezi podnikem usazeným ve Španělsku a podnikem usazeným v Delawaru možná, dané překážky by podle Komise ležely na straně Španělska, a z tohoto důvodu by nebyly pro toto posouzení případné. Tento závěr je třeba chápat s přihlédnutím k významu, který má stát Delaware z hlediska usazování/zřizování podniků v USA (64).
iv)
Na vnitrostátní podnikové kombinace se vztahují zvláštní fiskální ustanovení, aby se zabránilo nepříznivé daňové situaci při provádění restrukturalizačních operací. Komisi není známo, že by používání těchto ustanovení na přeshraniční podnikové kombinace bylo nějak výslovně zakázáno, i když související administrativní formality se mohou lišit.
v)
Komise navíc nenalezla v judikatuře příslušných soudů USA žádný případ, jenž by mluvil proti jejímu závěru, že neexistují žádné výslovné právní překážky, které by přeshraničním podnikovým kombinacím s podniky usazenými ve Spojených státech bránily.
-
Mexiko
i)
Komise by ráda uvedla, že přeshraniční podnikové kombinace jsou výslovně upraveny v čl. 8 odst. 3 protokolu k dosud platné úmluvě o daních mezi Španělskem a Mexikem (65), podepsané dne 6. října 1994. Na základě tohoto ustanovení se tyto operace těší daňovým úlevám pro podnikovou reorganizaci v tom smyslu, že se nezdaňují nerealizované kapitálové zisky. Komise rozumí této mezinárodní daňové úmluvě tak, že jejím cílem je vyrovnat možné vyloučení (66) přeshraničních podnikových kombinací z výhod, jež přinášejí určitá daňová pravidla použitelná na podnikové kombinace vnitrostátní.
ii)
Podle mexických právních předpisů (práva obchodních společností a práva daňového) a při zohlednění uvedené daňové úmluvy nejsou podnikové kombinace se španělskými subjekty nijak výslovně právně zakázány.
iii)
Komise navíc nenalezla v judikatuře příslušných mexických soudů žádný případ, jenž by mluvil proti jejímu závěru, že neexistují žádné výslovné právní překážky, které by přeshraničním podnikovým kombinacím s podniky usazenými v Mexiku bránily.
-
Brazílie
i)
Komise uvádí, že španělské orgány zjistily jeden precedent přeshraniční podnikové kombinace (nikoli se Španělskem) (67).
ii)
Podle obecných pravidel práva obchodních společností a práva daňového (68) neexistuje žádný výslovný právní zákaz podnikových kombinací se zahraničními subjekty, i když související administrativní formality se mohou lišit (69).
iii)
Na provozování hospodářské činnosti v určitých odvětvích ze strany subjektů kontrolovaných zahraničními podniky se vztahují některá výslovná právní omezení (70). Nicméně jak již bylo dříve vyloženo (viz bod 114), právní ustanovení třetích zemí, která španělskému daňovému poplatníkovi znemožňují získat kontrolu nad cílovým podnikem v dané třetí zemi, za výslovnou právní překážku ve smyslu tvrzení španělských orgánů považovat nelze: výsledkem takových ustanovení je, že španělské podniky/španělští daňoví poplatníci nikdy nemohou splnit podmínku v podobě skutečného vlivu, neboť zůstávají v cílovém podniku stále menšinovými akcionáři. Pokud je Komisi známo, brazilská legislativa uvedená v obou zprávách upravuje právě tuto situaci.
iv)
V judikatuře pak Komise nenalezla žádný případ, jenž by mluvil proti jejímu závěru, že neexistují žádné výslovné právní překážky, které by přeshraničním podnikovým kombinacím s podniky usazenými v Brazílii bránily.
-
Argentina
i)
Komise konstatuje, že přeshraniční podnikové kombinace jsou výslovně upraveny v čl. 5 protokolu k dosud platné úmluvě o daních mezi Španělskem a Argentinou (71), podepsané dne 26. srpna 1994. Díky tomuto ustanovení nevedou přeshraniční restrukturalizační operace k nepříznivému daňovému režimu.
ii)
Podle obecných pravidel práva obchodních společností (72) a práva daňového (73) neexistuje výslovný zákaz podnikových kombinací se zahraničními subjekty.
iii)
V judikatuře Komise nenalezla žádný případ, jenž by mluvil proti jejímu závěru, že neexistují žádné výslovné právní překážky, které by přeshraničním podnikovým kombinacím s podniky usazenými v Argentinské republice bránily. Komise nesouhlasí s tím, jak jsou v obou zprávách interpretována rozhodnutí (74), jež v případě jistých plánovaných přeshraničních transakcí vynesla daňová správa. Tato rozhodnutí pouze vyjasňují podmínky pro uplatňování argentinského daňového režimu pro úlevy při podnikových reorganizacích, ale o tom, že by platil obecný výslovný zákaz používat tento režim na restrukturalizační operace přeshraniční se nezmiňují. Interpretace těchto rozhodnutí, která je uvedena ve zprávách, je navíc v rozporu s obecným ustanovením protokolu k výše uvedené daňové úmluvě (75) mezi Španělským královstvím a Argentinskou republikou.
-
Ekvádor
i)
Komise upozorňuje na skutečnost, že podle obecných pravidel práva obchodních společností a práva daňového neexistuje výslovný zákaz podnikových kombinací se zahraničními subjekty (76).
ii)
Komise také připomíná, že jedna ze zpráv předložených španělskými orgány (77) přiznává, že podnikovou kombinaci lze provést, a to pokud španělský nabyvatel v Ekvádoru dříve zřídí pobočku.
-
Peru
i)
Komise upozorňuje na skutečnost, že pokud je jí známo, podle obecných pravidel práva obchodních společností a práva daňového neexistuje výslovný právní zákaz podnikových kombinací se zahraničními subjekty (78).
ii)
Komise rovněž uvádí, že zásady provádění přeshraničních podnikových kombinací jsou stanoveny v článku 2074 peruánského občanského zákoníku a že obecný zákon o obchodních společnostech umožňuje kombinaci mezi pobočkou zahraničního subjektu a podnikem usazeným v Peru (79).
iii)
Zákon o dani z příjmu pak zaručuje, že pro kombinaci mezi pobočkou zahraničního subjektu a podnikem usazeným v Peru platí neutrální přístup (80).
iv)
S ohledem na výše uvedené tomu tedy Komise rozumí tak, že přeshraniční podniková kombinace je přinejmenším proveditelná, a sice za podmínky že španělský nabyvatel před transakcí zřídí v Peru pobočku.
-
Kolumbie
i)
Komise upozorňuje na skutečnost, že úřad Superintendencia de Sociedades (81) výslovně potvrzuje, že podle kolumbijské legislativy jsou přeshraniční podnikové kombinace možné (82).
ii)
Podle pravidel práva obchodních společností a práva daňového (83) neexistuje žádný výslovný právní zákaz podnikových kombinací se zahraničními subjekty, i když související administrativní formality se mohou lišit.
iii)
Komise také připomíná, že jedna ze zpráv předložených španělskými orgány (84) přiznává, že podnikovou kombinaci lze provést, a to pokud španělský nabyvatel v Kolumbii dříve zřídí pobočku.
(116)
Španělské orgány poskytly informace o právních předpisech dalších osmi třetích zemí. Jak jsme již napsali v bodě 107, dříve vyvozené závěry podle Komise dostatečně potvrzují, že i kdyby se připustilo, že v oblasti přeshraničních podnikových kombinací existují významné právní překážky, referenčním systémem jsou předpisy, jež upravují zdaňování finančního goodwillu ve španělské soustavě. Nicméně použijeme-li tutéž metodiku a tatáž kritéria, která jsme popsali v bodě 114 a následujících, Komise se na základě dostupných informací domnívá, že v legislativě Chile, Venezuely, Alžírska, Kanady, Austrálie, Japonska ani Maroka kombinacím žádné výslovné obecné právní překážky nebrání.
(117)
S přihlédnutím k dříve vyvozeným závěrům tedy Komise nemůže sdílet názor španělských orgánů, že každý potenciální jednotlivý příjemce sporného opatření by při přeshraniční podnikové kombinaci čelil (byť třeba jen v praxi) nepřekonatelným překážkám.
(118)
S ohledem na všechny výše uvedené argumenty se Komise domnívá, že není důvod k odklonu od referenčního systému uvedeného v rozhodnutí o zahájení řízení a v dřívějším rozhodnutí: odpovídajícím referenčním systémem pro posouzení sporného opatření je systém stanovený obecným španělským systémem zdaňování příjmu právnických osob, konkrétně pak předpisy o zdaňování finančních goodwillů, které jsou v tomto daňovém systému obsaženy. Na tomto závěru nemůže nic změnit fakt, že Komise nalezla dvě třetí země, kde výslovné právní překážky existují (v Indii a Číně). Jak již bylo dříve uvedeno v bodě 107, Komise se podle judikatury Tribunálu (85) domnívá, že k tomu, aby byl určitý systém označen za státní podporu, není třeba dokázat, že charakter státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU má veškerá individuální podpora, která byla v rámci něho poskytnuta.
(119)
Co se týče Číny, zákon o obchodních společnostech z roku 2005, který se vztahuje pouze na fúze podniků s ručením omezeným nebo akciových společností s ručením omezeným usazených v Číně, a články 2 a 55 předpisu „Ustanovení o akvizicích státních podniků zahraničními investory“ zveřejněného čínským ministerstvem obchodu dne 22. června 2009 explicitně vylučují neusazené podniky z působnosti předpisů o podnikových kombinacích, pročež španělský podnik nemůže vytvořit kombinaci s kontrolovanou čínskou dceřinou společností.
(120)
Pokud jde o právní předpisy platné v Indii, zákon o obchodních společnostech z roku 1956 v článcích 391-394 explicitně vylučuje neusazené podniky z působnosti předpisů o podnikových kombinacích - španělský podnik tudíž nemůže vytvořit kombinaci s kontrolovanou indickou dceřinou společností.
A.1.2 Výjimka z uvedeného referenčního systému
(121)
Ve španělském daňovém systému se při výpočtu daňového základu vychází z účetního výsledku, který je následně upravován v souladu se zvláštními daňovými předpisy. Úvodem a na okraj Komise uvádí, že sporné opatření je výjimkou ze španělských účetních předpisů. Vznik finančního goodwillu lze vypočítat pouze abstraktně, a to konsolidací účtů cílového podniku s účty nabyvatele. Podle španělských účetních předpisů je však účetní konsolidace povinná v případě kontrolních podílů (86) a uplatňuje se jak na vnitrostátní, tak na zahraniční podniková uskupení, aby se zjistila celková situace určité skupiny podniků, které podléhají kontrole stejného subjektu. Taková situace (87) nastává například tehdy, když mateřská společnost disponuje většinou hlasovacích práv ovládaného podniku. Sporné opatření však žádnou kontrolu tohoto druhu nepožaduje a uplatňuje se na podíly ve výši minimálně 5 %. Komise také konečně poznamenává, že ode dne 1. ledna 2005 (88) již většina španělských podniků finanční goodwill podle účetních pravidel odepisovat nemůže. Třicet zúčastněných třetích stran proto odkazuje na ustanovení (89), která již podle současných španělských účetních předpisů nejsou platná. Na základě španělského zákona č. 16/2007 ze dne 4. července 2007 o reformě a změně obchodního práva z hlediska účetnictv za účelem jeho mezinárodní harmonizace podle předpisů Unie (Ley 16/2007, de 4 de julio de 2007, de reforma y adaptación de la legislación mercantil en materia contable para su armonización internacional con base en la normativa de la Unión) a na základě královského dekretu č. 1514/2007 ze dne 16. listopadu 2007, kterým se schvaluje všeobecná účetní osnova (Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre de 2007, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad), se již účetní odpis goodwillu ani finančního goodwillu nepřipouští. Těmito úpravami se španělské právní předpisy o účetnictví přizpůsobily nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1606/2002 ze dne 19. července 2002 o uplatňování mezinárodních účetních standardů (90). S ohledem na výše uvedené je tedy sporné opatření výjimkou z účetních pravidel běžně uplatňovaných ve Španělsku.
(122)
Vzhledem k dříve uvedenému a k fiskální povaze sporného opatření je třeba existenci výjimky posuzovat ve srovnání s referenčním daňovým systémem, nikoliv pouze na účetním základě. Komise v tomto směru upozorňuje, že španělský daňový systém odpis finančního goodwillu nikdy neumožňoval a že jedinou výjimku představoval odpis v souladu s čl. 12 odst. 5 TRLIS. Přesněji řečeno, tento odpis není možný u vnitrostátních transakcí. Tato skutečnost vyplývá z následujícího:
(123)
Pro daňové účely lze ve Španělsku goodwill účtovat jen samostatně a jen v případě podnikových kombinací (91), k nimž dochází akvizicí či vkladem aktiv utvářejících nezávislé podniky nebo fúzí podniků. V těchto případech je goodwillem účetní rozdíl mezi kupní cenou a tržní hodnotou předmětných aktiv, jež vytvářejí podnik, který kombinovaný subjekt získal nebo kterého je držitelem. Pokud dojde k nabytí podniku prostřednictvím akvizice jeho podílů, jako tomu je v případě sporného opatření, goodwill může vzniknout jen tehdy, pokud nabyvatel později vytvoří s nabytým podnikem kombinaci a získá nad ním kontrolu.
(124)
Podle sporného opatření však není ani kontrola, ani podniková kombinace potřeba, a k jeho uplatnění postačuje nabytí minimálního 5 % podílu v zahraničním podniku. Tím, že je umožněno, aby finanční goodwill, tedy goodwill, jenž by byl účtován v případě podnikové kombinace, vznikal samostatně bez kombinace podniků, představuje sporné opatření výjimku z referenčního systému. Zdůraznit je třeba skutečnost, že výjimka nespočívá v délce období, po jaké se finanční goodwill odepisuje v porovnání s dobou odpisování tradičního goodwillu (92), nýbrž v rozdílném přístupu k vnitrostátním a přeshraničním transakcím. Sporné opatření nelze považovat za nové samostatné obecné účetní pravidlo, neboť odpis finančního goodwillu vzniklého nabytím podílu ve vnitrostátních podnicích dovolen není.
(125)
S ohledem na vše, co zde bylo uvedeno, Komise dospěla k závěru, že sporné opatření představuje výjimku z referenčního systému. Komise zastává názor, že španělské orgány ani třicet zúčastněných stran nepředložilo žádný dostatečně pádný argument, který by tento závěr dokázal změnit, a tento svůj postoj podloží výkladem v bodech 153-163.
A.1.3 Existence výhody
(126)
Ustanovení čl. 12 odst. 5 TRLIS umožňuje prostřednictvím výjimky z referenčního systému odečítat od daňového základu část finančního goodwillu, který vznikne nabytím podílu v zahraničních podnicích. Toto ustanovení tudíž příjemce snížením daňové zátěže hospodářsky zvýhodňuje. Výhoda spočívá ve snížení daně, kterou by podniky musely v opačném případě zaplatit. Snížení je úměrné rozdílu mezi zaplacenou kupní cenou a tržní hodnotou zaúčtovaných aktiv, jež tvoří podstatu nabytého podílu.
(127)
Přesná výše zvýhodnění ve vztahu k zaplacené kupní ceně odpovídá čisté aktualizované hodnotě snížení daňové zátěže, které je po akvizici umožněno odpisy uplatnitelnými po celou dobu odpisování. Záleží tudíž na sazbě daně použitelné pro daný podnik v příslušných letech a na platné úrokové diskontní sazbě.
(128)
V případě, že by byly nabyté podíly opět prodány, část tohoto zvýhodnění by se získala zpět v podobě daně z přírůstku hodnoty. Za situace, kdy je dovoleno odpisovat goodwill, by totiž při odprodeji daných zahraničních podílů odpisovaná částka zvýšila přírůstek hodnoty, který při odprodeji podléhá dani. Nicméně i kdyby tato nepravděpodobná situace nastala, zvýhodnění by nebylo plně vyloučeno, protože zdanění v pozdější fázi nezohledňuje cenu likvidity. Jak výstižně poukazují dvě zúčastněné strany, z ekonomického hlediska se vyčíslené zvýhodnění přinejmenším podobá ceně bezúročné úvěrové linie, jež by umožňovala až dvacet ročních půjček ve výši dvacetiny finančního goodwillu, a to po celou dobu, po kterou bude předmětný podíl veden v účetnictví daného daňového poplatníka.
(129)
V hypotetickém příkladu, který již Komise použila v rozhodnutí o zahájení řízení, by při uplatnění 5 % diskontní sazby (93) a při zohlednění aktuální struktury sazeb pro daň z příjmu právnických osob do roku 2022, jak je v současné době stanovena zákonem č. 35/2006 (94), podíl nabytý v roce 2002 znamenal zvýhodnění rovnající se přibližně 20,6 % výše finančního goodwillu. Třetí strany se proti těmto číslům nijak nevyslovily. Pokud by byly nabyté podíly odprodány, zvýhodnění by odpovídalo úrokům, které by daňový poplatník musel zaplatit za úvěrovou linii popsanou v předchozím článku.
(130)
Komise nemůže souhlasit s názorem španělských orgánů a třiceti zúčastněných stran, podle něhož by byl konečným příjemcem výhod plynoucích ze sporného opatření pouze ten, kdo zahraniční podíl prodává, protože by za podíl získal vyšší cenu. Komise posoudila účinek sporného opatření v jeho stávajícím znění, a tento argument zamítá. Zaprvé neexistuje žádný mechanismus, který by převod veškerého či částečného zvýhodnění na prodávajícího zaručoval, zadruhé kupní cena není dána výhradně sporným opatřením, ale celou řadou různých prvků, a za třetí španělského daňového poplatníka, který je příjemcem sporného opatření, je třeba považovat za příjemce opatření, i kdyby byly dvě předchozí podmínky splněny. I kdyby se určité ekonomické zvýhodnění na prodávajícího přeneslo, nabyvatel by byl díky spornému opatření stále schopen zvýšit v nabídce svoji akviziční cenu, která je v transakci z hlediska hospodářské soutěže nanejvýš důležitým faktorem.
(131)
S ohledem na výše uvedené Komise dospívá závěru, že sporné opatření při nabývání zahraničních podílů přináší v každém případě zvýhodnění.
A.1.4 Oprávněnost opatření z hlediska logiky španělského daňového systému
(132)
Komise zastává názor založený na ustálené judikatuře (95), a to že opatření, která činí rozdíly mezi podniky, nepředstavují státní podporu tehdy, když toto rozlišování vyplývá z povahy nebo obecné struktury daňového systému, jehož jsou součástí. Ospravedlnění založené na povaze nebo obecné struktuře daňového systému znamená, že zvláštní daňové opatření je v souladu s vnitřní logikou obecného daňového systému.
(133)
Komise se domnívá, že španělské orgány neprokázaly, že by sporné opatření ve svém důsledku odstraňovalo dvojí zdanění. Režim vlastně nestanoví podmínky, jak dokázat, že prodávající zisk z převodu podílu skutečně zdanil, i když tato podmínka je závazná pro odpis goodwillu plynoucího z podnikové kombinace (96). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že i když španělské orgány nemají podle svých slov pravomoc ke kontrole zahraničního prodávajícího, který provádí transakce v zahraničí, Komise poukazuje na skutečnost, že tato podmínka se vyžaduje při uplatňování jiných španělských daňových ustanovení (97), avšak ne při uplatňování sporného opatření.
(134)
Sporné opatření není mechanismem, který by zamezoval dvojímu zdanění budoucích dividend, jež by se zdaňovaly při dosažení budoucích zisků a neměly by být zdaňovány podruhé při jejich výplatě podniku, který drží významný podíl, za jehož akvizici byl zaplacen finanční goodwill. Sporné opatření nepředpokládá žádnou spojitost mezi získanými dividendami a odpočtem, který se na něm zakládá. Na dividendy plynoucí z významného podílu se naopak vztahuje jak úleva podle článku 21 TRLIS, tak přímá daňová neutralita upravená článkem 32 TRLIS za účelem zamezení mezinárodnímu dvojímu zdanění. Odpisování finančního goodwillu v tomto směru přináší dodatečné zvýhodnění, pokud jde o nabývání významných podílů v zahraničních podnicích.
(135)
Španělské orgány nedokázaly, že by sporné opatření bylo rozšířením pravidel souvisejících se snížením hodnoty, které by předpokládalo, že existují objektivní důkazy o ztrátách založené na podrobném a objektivním výpočtu, který sporné opatření nevyžaduje. Ustanovení čl. 12 odst. 3 TRLIS naopak umožňuje provádět částečný odpočet takového snížení hodnoty podílu na vlastním kapitálu vnitrostátních a zahraničních subjektů nekótovaných na sekundárních trzích, k němuž dojde mezi počátkem a koncem zdaňovacího období. Sporné opatření, které je (pro příjemce) slučitelné s čl. 12 odst. 3 TRLIS (98), umožňuje kromě snížení teoretické účetní hodnoty i jiné daňové odpočty.
(136)
Komise poukazuje na skutečnost, že finanční goodwill vzniklý nabytím podílů ve španělských podnicích není možné odepisovat, zatímco finanční goodwill pocházející z podniků zahraničních za určitých podmínek odepisovat lze. Sporné opatření zavádí rozdílný přístup ke zdaňování finančního goodwillu podle toho, zda jde o podnik zahraniční či španělský, a toto rozdílné zacházení není vzhledem k logice daňového systému ani nutné, ani přiměřené. Komise považuje za neúměrné, že předmětný režim stanoví pro podniky ve srovnatelné situaci zcela odlišné nominální a efektivní zdanění jen proto, že některé podniky využijí investičních příležitostí v zahraničí.
(137)
Připomínky jedné ze třiceti zúčastněných stran (99) navíc podle Komise znamenají, že v rozporu s logikou španělského daňového systému by byla i argumentace, kterou situaci zdůvodňuje Španělsko. V těchto připomínkách se uvádí, že při přeshraniční podnikové kombinaci by vzniklý goodwill s nejvyšší pravděpodobností patřil do zahraničí, a to konkrétně ke stálé provozovně v zahraničí, která vznikne zrušením cílového podniku. Podle uvedených připomínek by tudíž ani při přeshraniční podnikové kombinaci Španělsko nedovolilo, aby se goodwill ve Španělsku odepisoval, protože se v této zemi nenachází. Komise také poukazuje na skutečnost, že v podmínkách, které platí pro každou z těchto dvou situací, existují ještě další rozdíly. Podle sporného opatření se do výpočtu základu pro odpis nezahrnují podíly nabyté před 1. lednem 2002. V případě podnikové kombinace se však toto hraniční datum pro výpočet goodwillu nezohledňuje. U podnikové kombinace musí daňový poplatník doložit, že kombinace byla motivována především hospodářskými důvody, aby se zabránilo kombinacím, jimiž se sleduje pouze získání daňových výhod (100) (zatímco sporné opatření přináší pouze daňové výhody). Jelikož španělské orgány nedokázaly předložit přesvědčivé argumenty, které by tyto rozdíly ospravedlňovaly, rozdíly nelze považovat za náležitě opodstatněné logikou španělské daňové soustavy.
(138)
Španělské orgány v neposlední řadě také argumentují, že sporné opatření lze ospravedlnit zásadou neutrality, kterou je třeba uplatňovat v oblasti zdaňování příjmů právnických osob (101). Důvodová zpráva k zákonu o dani z příjmu právnických osob (102), který platil v době, kdy bylo sporné opatření zavedeno, k této zásadě jasně odkazuje. Komise v tomto směru uvádí, že důvodem k úpravě je i „zásada konkurenceschopnosti“ (103) citovaná španělskými orgány, které mluví výslovně o „navýšení vývozu“. V této souvislosti je však třeba připomenout, že podle dřívějších rozhodnutí Komise (104) je neúměrné, aby se podnikům, jež se nacházejí ve srovnatelné situaci, ukládala rozdílná efektivní daňová povinnost jen proto, že některé podniky se věnují činnosti související s vývozem nebo se snaží investovat v zahraničí. Komise rovněž připomíná vyjádření Soudu (105): „[…] ačkoli zásady rovnosti před daní a daňové schopnosti jsou zajisté součástí základů španělské daňové soustavy, tyto zásady neukládají, aby s poplatníky nacházejícími se v jiných situacích bylo zacházeno stejným způsobem […].“
(139)
S ohledem na výše uvedenou argumentaci se Komise domnívá, že zásada neutrality sporné opatření neospravedlňuje. Jak uvádějí dvě zúčastněné strany, skutečnost, že sporného opatření lze využít při nabytí menšinového 5 % podílu, který byl získán po určitém datu, je dokladem toho, že sporné opatření by se vztahovalo na určité ne příliš podobné situace. Bylo by tak možné tvrdit, že se situacemi, které jsou ze skutkového i právního hlediska rozdílné, se v referenčním systému nakládá stejně. Komise je proto názoru, že zásadu neutrality nelze použít jako argument, jenž by sporné opatření ospravedlňoval.
(140)
Na základě výše uvedeného dospěla Komise k závěru, že selektivní zvýhodnění předmětného daňového režimu není možné ospravedlnit povahou daňové soustavy. Sporné opatření tudíž podle všeho obsahuje diskriminační prvek v podobě omezení daňového zvýhodnění v závislosti na zemi, kde transakce proběhla, a tuto diskriminaci nelze ospravedlnit logikou španělské daňové soustavy.
A.2 Dodatečná argumentace: Analýza sporného opatření podle referenčního systému, který vychází z návrhu španělských orgánů
(141)
V předcházejících bodech Komise sice vyložila svou domněnku, podle níž jsou argumenty španělských orgánů založeny na nesprávném rozboru právních předpisů třetích zemí, stejně jako v dřívějším rozhodnutí však sporné opatření posoudila také z hlediska hypotetického referenčního systému po vzoru toho, který navrhují španělské orgány.
(142)
Španělské orgány vysvětlují, že sporné opatření má zabránit tomu, aby se z hlediska zdaňování zacházelo rozdílně s akvizicemi, po nichž následuje provedení úplatné podnikové kombinace, a s akvizicemi, kde po nabytí podílu k podnikové kombinaci nedojde. Na tomto základě by se působnost sporného režimu omezovala na akvizice významného podílu v podnicích usazených mimo Španělsko, neboť přeshraniční podniková kombinace by byla kvůli určitým překážkám složitější než kombinace domácí (106). V důsledku těchto překážek by se španělští daňoví poplatníci investující v zahraničí nacházeli z právního i skutkového hlediska v jiné situaci než daňoví poplatníci investující ve Španělsku. Španělské orgány k tomu uvádějí (107): „Rozdílnost v některých daňových opatřeních nemusí nutně znamenat, že jde o státní podporu. Jak se uvádí ve sdělení Komise, je nutné zabývat se i tím, zda jsou taková opatření potřebná nebo funkční z hlediska efektivnosti daňové soustavy. Tento španělský daňový předpis tak upravil odlišné daňové režimy pro objektivně rozdílné situace, mezi něž patří i akvizice podílů v zahraničích subjektech oproti akvizicím ve španělských podnicích (ty se liší v možnosti provedení kombinace, v podstupovaném riziku apod.), přičemž za tímto rozlišením stála snaha dosáhnout daňové neutrality, kterou požaduje vnitrostátní španělská legislativa i samotné právo Unie, a také snaha zajistit soudržnost a účinnost španělské daňové soustavy.“ Z tohoto důvodu je zvláštní zdaňování přeshraničních akvizic potřeba k zajištění neutrality ve španělské daňové soustavě a má zabránit tomu, aby byly zvýhodněny akvizice španělských podílů. Z tohoto důvodu se španělské orgány a třicet zúčastněných stran také domnívá, že správným referenčním rámcem pro posouzení sporného opatření by bylo zdaňování goodwillu u zahraničních akvizic.
(143)
Komise je nicméně názoru, že i podle tohoto alternativního referenčního systému, který lze definovat jako daňový režim goodwillu a finančního goodwillu vzniklého nabytím hospodářské účasti v podniku usazeném v jiné zemi než ve Španělsku, sporné opatření zůstává výjimkou, jež nezapadá do logiky španělské daňové soustavy. Skutečnost, že při akvizici minoritního, 5 % podílu po určitém konkrétním datu lze využít sporného opatření, je dokladem toho, že opatření se vztahuje na jisté situace, které nemají nic výrazně společného s jinými transakcemi, které vyžadují alespoň většinovou účast. Nezbývá tedy než prohlásit, že podle tohoto alternativního, hypotetického referenčního systému se uplatňuje stejný přístup k situacím, které jsou rozdílné ze skutkového i právního hlediska. Komise se proto domnívá, že sporné opatření je i podle tohoto alternativního referenčního systému výjimkou a že k jeho opodstatnění nelze argumentovat zásadou neutrality.
B. Souvislost se státními prostředky
(144)
Opatření souvisí s využíváním státních prostředků, jelikož stát se jím vzdává nároku na příjem z daně v hodnotě, jež odpovídá snížení daňové povinnosti podniků, které jsou poplatníky ve Španělsku a které nabývají významného podílu v zahraničních subjektech; přičemž tuto slevu na dani stát poskytuje po dobu minimálně 20 let po realizaci akvizice.
(145)
Takové odpouštění daně snižuje podnikům zátěž, kterou by jinak musely hradit, a přestože se nejedná o subvence v pravém slova smyslu, má toto opatření podobnou povahu a totožné účinky. Jakékoli opatření, jež umožňuje určitým podnikům využívat slevy na dani nebo odkladu pro platbu daně, kterou by za obvyklých okolností musely uhradit, se rovná státní podpoře. Z rozpočtového hlediska a v souladu s judikaturou Soudu (108) a sdělením Komise (109) přichází stát v důsledku sporného opatření, resp. v důsledku snížení daňového základu, o daňové příjmy, což se ve výsledku rovná vynakládání státních prostředků.
(146)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že sporné opatření souvisí s využíváním státních prostředků.
C. Narušení hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy
(147)
V judikatuře Soudního dvora (110) se uvádí: „[…] Za účelem kvalifikace vnitrostátního opatření jako zakázané státní podpory není namístě zjistit skutečný dopad podpory na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, ale pouze přezkoumat, zda může podpora ovlivnit tento obchod a narušit hospodářskou soutěž. Konkrétně, pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení podniku vzhledem k jiným konkurenčním podnikům v obchodě v rámci Unie, musí být tento obchod považován za ovlivněný podporou. […] Krom toho není nezbytné, aby se zvýhodněný podnik sám o sobě podílel na obchodu uvnitř Unie. Pokud totiž členský stát poskytne podniku podporu, může zůstat vnitrostátní činnost zachována nebo může být zvýšena s tím důsledkem, že možnosti podniků usazených v jiných členských státech proniknout na trh tohoto členského státu jsou snížené.“ Abychom mohli dojít k závěru, že opatření narušuje hospodářskou soutěž, je navíc podle ustálené judikatury (111) dostačující, že na trzích otevřených hospodářské soutěži příjemce podpory konkuruje jiným podnikům. Komise se domnívá, že podmínky uvedené v judikatuře jsou splněny z následujících důvodů.
(148)
Zaprvé sporné opatření poskytuje výhodu z hlediska financování, a posiluje tudíž postavení hospodářské jednotky, jež může být tvořena příjemcem a cílovým podnikem. V tomto ohledu a v souladu s judikaturou Soudního dvora (112) je třeba pouhou kontrolu nad cílovým podnikem a skutečný výkon této kontroly prostřednictvím přímého či nepřímého zasahování do řízení uvedeného podniku chápat jako účast na hospodářské činnosti ovládaného podniku.
(149)
Zadruhé může toto sporné opatření narušit hospodářskou soutěž - zejména mezi evropskými soutěžiteli - tím, že umožní snížení daně ve prospěch španělských podniků, které nabyly významného podílu v cílových podnicích. Tato analýza je potvrzena skutečností, že mnohé podniky poté, co bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, prohlásily nebo si stěžovaly, že sporné opatření představuje podstatnou výhodu a španělské podniky podporuje v jejich úsilí o spojení, a to zejména v kontextu dražebních postupů. Tyto skutečnosti přinejmenším potvrzují názor řady jiných než španělských podniků, že je jejich postavení na trhu sporným opatřením ovlivněno, bez ohledu na správnost jejich podrobných argumentů, pokud jde o existenci podpory.
(150)
Nakonec by Komise ráda zdůraznila, že selektivní zvýhodnění se poskytuje podnikům, které jsou španělskými daňovými poplatníky, a nevztahuje se na činnost, kterou španělští daňoví poplatníci provozují mimo Unii. Daňový základ, který se snižuje, je založen na hospodářské činnosti zdanitelné ve Španělsku. Zvýhodnění se proto uplatňuje přímo na činnost, již příjemce provozuje ve Španělsku, nikoliv ve stálé provozovně mimo Unii. S přihlédnutím k výše uvedenému nelze podle Komise v tomto případě tvrdit, že zvýhodnění nemůže narušit hospodářskou soutěž nebo obchod mezi členskými státy, protože sporné opatření se použije na třetí země. Skutečnost, že zvýhodnění se odvíjí od objektivních podmínek, jež souvisejí s transakcemi se státy mimo Unii, nebrání tomu, aby účinek opatření vedl ke snížení daňového základu za hospodářskou činnost vyvíjenou na vnitřním trhu.
(151)
Komise tudíž došla k závěru, že sporné opatření může ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušit hospodářskou soutěž - zejména na vnitřním trhu - tím, že potenciálně zlepší operativní podmínky příjemců, kteří se přímo účastní hospodářských činností, jež ve Španělsku podléhají daňové povinnosti.
D. Reakce Komise na obdržené připomínky
(152)
Před přijetím závěrů ohledně kvalifikace opatření považuje Komise za vhodné provést podrobnější analýzu určitých argumentů předložených španělskými orgány a třetími stranami, které v odstavcích týkajících se posouzení režimu (bod 96 a další) ještě nebyly explicitně či implicitně projednány.
D.1 Reakce na údaje z daňových přiznání z roku 2006 a na připomínky k rozsudku Soudního dvora C-501/00
(153)
Co se týká údajů z daňových přiznání z roku 2006 získaných španělskými orgány za účelem prokázání té skutečnosti, že sporné opatření (113) není selektivní, Komise zdůrazňuje obecné nedostatky, pokud jde o přesnost předložených informací. Zaprvé: údaje jednotlivé příjemce rozdělují podle kategorií (činnost, obrat), ale neuvádějí, zda dotyční příjemci představují malou či velkou část každé z dotčených kategorií. Zadruhé: ačkoli by statistické údaje založené na výši obratu příjemců mohly být zajímavým ukazatelem, kterým by bylo možno prokázat použitelnost sporného opatření na všechny podniky ve Španělsku, je třeba zdůraznit, že se sporné opatření týká nabývání podílů. Tento typ investic nutně nevytváří velký obrat, což například naznačuje, že holdingové společnosti mohou v uvedených údajích figurovat jako malé a střední podniky. Aby tudíž bylo možno tyto údaje považovat za relevantní, bylo by nutné zohlednit dodatečné ukazatele, jako například celkové údaje z rozvahy, stejně jako otázku, zda mohou příjemci konsolidovat svůj daňový základ s ostatními daňovými poplatníky ve Španělsku. Zatřetí: údaje se také nezdají být reprezentativní, neboť neuvádějí velikost podílů (většinových nebo pouze menšinových), které příjemci získali. Na závěr lze říci, že v získaných údajích se nevyskytuje žádná informace, jež by umožnila určit, zda jsou splněny podmínky stanovené v doporučení Komise z roku 2003 o malých a středních podnicích (114). Komise se tudíž domnívá, že neúplné a ne příliš reprezentativní údaje poskytnuté španělskými orgány nevyvrátily její důkaz o tom, že má sporné opatření vzhledem k samotným charakteristikám dotyčných právních předpisů selektivní charakter.
(154)
Nicméně i kdyby byly argumenty poskytnuté španělskými orgány doplněny dodatečnými důkazy, neodstranilo by to selektivní charakter sporného opatření, neboť tohoto opatření využívají pouze určité podniky, rovněž ve smyslu rozsudku Soudního dvora ve věci Španělské království v. Komise C-501/00 (115). Tento rozsudek Soudního dvora je třeba připomenout v souvislosti s kvalifikací tohoto opatření jako opatření obecného (116), kterou mu přiřkly španělské orgány z toho důvodu, že jej může využít jakýkoli podnik se sídlem ve Španělsku. Tento případ se týkal rovněž výjimky ze španělské daně z příjmů právnických osob, konkrétněji opatření nazvaného „Daňový odpočet u vývozních činností“. Španělské orgány před Soudním dvorem tvrdily, že je režim otevřený všem podnikům, které jsou daňovými rezidenty ve Španělsku. Soudní dvůr se nicméně domníval, že „daňový odpočet by mohl totiž svědčit pouze jedné kategorii podniků, tedy podnikům, které mají vývozní aktivity a provádějí určité investice uvedené ve sporných opatřeních“ (117). Komise se domnívá, že i ve stávajícím případě má sporné opatření za cíl upřednostnit vývoz kapitálu ze Španělska, a posílit tak postavení španělských podniků v zahraničí, což vede ke zlepšení konkurenceschopnosti příjemců režimu podpory.
(155)
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že podle Soudního dvora „pro odůvodnění sporných opatření vzhledem k povaze nebo uspořádání daňové soustavy, do níž jsou začleněna, nestačí tvrdit, že směřují k podpoře mezinárodního obchodu. Takový účel sice představuje hospodářský cíl, ale nebylo prokázáno, že odpovídá obecné logice platné daňové soustavy. […] Proto okolnost, že sporná ustanovení sledují cíl obchodní nebo průmyslové politiky, jako je podpora mezinárodního obchodu podporou investic v zahraničí, nestačí k tomu, aby byly bez dalšího vyjmuty z kvalifikace jako ‚podpory‘ ve smyslu čl. 4 písm. c) UO.“ (118) Ve stávajícím případě španělské orgány jednoduše prohlásily, že sporné opatření má za cíl podpořit mezinárodní obchod a konsolidaci podniků. Nepředložily však důkaz o tom, že by toto opatření bylo odůvodněné logikou systému. Vzhledem k výše uvedenému Komise potvrzuje svou analýzu, že má sporné opatření selektivní charakter.
D.2 Reakce na připomínky k postupu Komise
(156)
Co se týká odkazu na údajně novátorskou interpretaci pojmu selektivnosti ve stávajícím případě, je třeba v prvé řadě zdůraznit, že je tento přístup naprosto v souladu s rozhodovacími postupy Komise a judikaturou Soudního dvora popsanými v bodě 109. Přístup se v tomto konkrétním případě rovněž neliší od rozhodnutí Komise č. 480/2007 (119), na které odkazují španělské orgány. Toto rozhodnutí ve skutečnosti zohlednilo specifický charakter sledovaného cíle v odkaze (120) na Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru - Cesta k účinnějšímu využívání daňových pobídek pro VaV (121). V projednávaném případě nesleduje sporné opatření srovnatelný cíl. Španělské opatření, jež bylo předmětem rozhodnutí Komise N 480/07, navíc na rozdíl od projednávaného případu nerozlišovalo transakce vnitrostátní od mezinárodních.
(157)
Na závěr lze říci, že pokud jde o výjimku ze systému zdanění podniků, jež vyplývá z uplatňování směrnic (122), jako například směrnice o mateřských a dceřiných společnostech nebo směrnice o platbách úroků a licenčních poplatků v přeshraničním kontextu, Komise se domnívá, že situace vyplývající z uplatnění těchto směrnic je naprosto v souladu s úvahou uvedenou v tomto rozhodnutí. Na přeshraniční transakce v rámci Unie a na transakce v rámci každého členského státu bude třeba v důsledku harmonizace na úrovni Unie nahlížet jako na srovnatelné právní a skutkové situace. Komise by navíc ráda poukázala na zjištění Tribunálu (123): „za současného stavu práva Unie spadají přímé daně do pravomoci členských států, i když podle ustálené judikatury tyto členské státy musejí při výkonu této pravomoci dodržovat toto právo (viz zejména rozsudek ve věci C-391/97, Geschwind, Sb. rozh. 1999, s. I-5451, bod 20), a zdržet se tedy v tomto kontextu přijetí jakýchkoli opatření, která mohou představovat státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem.“
D.3 Reakce na připomínky k čl. 65 odst. 1 písm. a) Smlouvy o fungování EU
(158)
Jak už bylo zdůrazněno výše, je třeba mít na paměti, že ačkoli přímé zdanění spadá do pravomoci členských států, stále platí, že členské státy musejí při výkonu této pravomoci dodržovat právo Unie (124) včetně ustanovení Smlouvy o fungování EU o státních podporách. Ustanovení čl. 65 odst. 1 písm. a) SFEU pouze omezuje působnost čl. 63 SFEU a žádným způsobem neovlivňuje uplatňování pravidel SFEU pro státní podpory, včetně pravidel, která Komisi svěřují v této oblasti kontrolní pravomoci.
(159)
Článek 65 SFEU, jehož se dovolávají španělské orgány, musí být interpretován ve spojení s článkem 63 SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu kapitálu mezi členskými státy. Ustanovení čl. 65 odst. 1 SFEU stanoví, že „článkem 63 není dotčeno právo členských států: a) uplatňovat příslušná ustanovení svých daňových předpisů, která rozlišují mezi daňovými poplatníky podle místa bydliště nebo podle místa, kde je jejich kapitál investován.“
(160)
Možnost, kterou členským státům nabízí čl. 65 odst. 1 písm. a) SFEU, tedy možnost uplatňovat příslušná ustanovení svých daňových předpisů, která rozlišují mezi daňovými poplatníky podle místa bydliště nebo podle místa, kde je jejich kapitál investován, již byla potvrzena Soudním dvorem. Podle judikatury platné před vstupem čl. 65 odst. 1 písm. a) SFEU v platnost by daňové předpisy členských států, kterými byly zavedeny určité rozdílné přístupy (zejména na základě místa bydliště daňových poplatníků), mohly být slučitelné s právem Unie pouze tehdy, použijí-li se na situace, jež nejsou objektivně srovnatelné (125) nebo mohou-li být odůvodněny naléhavými důvody obecného zájmu souvisejícími především se soudržností daňového systému (126). V každém případě nelze považovat čistě ekonomické cíle za naléhavý důvod obecného zájmu, kterým by mohlo být odůvodněno omezení základních svobod vyplývajících ze Smlouvy o fungování EU (127).
(161)
Co se týká období po vstupu čl. 65 odst. 1 písm. a) SFEU v platnost, Soudní dvůr prozkoumal možnou přítomnost objektivně srovnatelných situací, které by mohly být odůvodněním právních předpisů omezujících volný pohyb kapitálu. S ohledem na určité daňové právní předpisy, které odrazovaly daňové poplatníky s bydlištěm v jednom členském státě investovat své kapitálové prostředky do společností usazených v jiném členském státě a které měly rovněž omezující účinek na společnosti usazené v jiných členských státech, neboť pro tyto společnosti představovaly překážku pro získávání kapitálu v dotyčném členském státě, Soudní dvůr několikrát konstatoval, že takové právní předpisy nemohou být odůvodněny objektivním rozdílem v situaci, který je způsobilý založit rozdíl v daňovém zacházení v souladu s čl. 65 odst. 1 písm. a) SFEU (128).
(162)
V žádném případě nelze opomenout, že čl. 65 odst. 3 SFEU stanoví, že vnitrostátní právní předpisy uvedené v čl. 65 odst. 1 písm. a) SFEU nesmějí představovat ani prostředek svévolné diskriminace, ani zastřené omezování volného pohybu kapitálu a plateb (129).
(163)
Vzhledem k výše uvedenému a zejména s přihlédnutím k tomu, že v některých třetích zemích, v nichž se sporný režim uplatňuje, neexistují výslovné právní překážky, se Komise domnívá, že v tomto případě je nabývání podílů vnitrostátních podniků, jakož i podílů podniků usazených ve všech ostatních členských státech i některých třetích zemích, v nichž nebyly nalezeny žádné výslovné právní překážky, z výše uvedených důvodů v objektivně srovnatelné situaci a že neexistují naléhavé důvody obecného zájmu, které by odůvodňovaly odlišný přístup k daňovým poplatníkům podle místa, kde je jejich kapitál investován.
E. Závěry týkající se klasifikace sporného opatření
(164)
Vzhledem k tomu, že systém se uplatňuje jak v Unii (viz dřívější rozhodnutí), tak v určitých případech mimo ni (tam, kde nebyla zjištěna žádná výslovná právní překážka), se Komise domnívá, že sporné opatření ve všech svých prvcích a také ve vztahu k akvizicím mimo Unii splňuje všechny podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU, a proto je třeba jej považovat za státní podporu.
(165)
V souladu s judikaturou Soudního dvora (130) by Komise ráda zopakovala, že cílem tohoto rozhodnutí není stanovit podmínky, jež by zúčastněnému členskému státu umožnily vyhnout se klasifikaci sporného opatření jako státní podpory. Tento aspekt je spíše předmětem dialogu mezi španělskými orgány a Komisí v rámci oznámení dotčeného systému a měl proběhnout před jeho vstupem v platnost.
F. Slučitelnost
(166)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise se domnívá, že se na dotyčný režim státní podpory nevztahuje žádná z výjimek uvedených v čl. 107 odstavcích 2 a 3 SFEU.
(167)
Španělské orgány a třicet zúčastněných stran v průběhu řízení předložily své argumenty s cílem prokázat, že výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU jsou v tomto případě použitelné (131). Dvě zúčastněné strany byly toho názoru, že žádné z ustanovení čl. 107 odst. 2 ani čl. 107 odst. 3 SFEU v tomto případě použitelné není.
(168)
Výjimky uvedené v čl. 107 odst. 2 SFEU týkající se podpor sociálního charakteru poskytovaných jednotlivým spotřebitelům, podpor určených na zmírnění škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými výjimečnými jevy a podpor ve prospěch hospodářství určitých regionů Spolkové republiky Německo nejsou v tomto případě použitelné.
(169)
Nepoužije se ani výjimka uvedená v čl. 107 odst. 3 písm. a), kterou se povolují podpory, jež mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, neboť opatření není podmíněno uskutečněním žádného druhu činnosti ve specifických oblastech (132).
(170)
Stejně tak nelze na sporné opatření přijaté v roce 2001 nahlížet jako na opatření podporující uskutečnění projektu společného evropského zájmu nebo na opatření určené k nápravě vážné poruchy v hospodářství Španělska, jak je uvedeno v čl. 107 odst. 3 písm. b). Nemá ani za cíl pomoci kultuře a zachování kulturního dědictví, jak je uvedeno v čl. 107 odst. 3 písm. d).
(171)
Na závěr lze říci, že je třeba sporné opatření prozkoumat ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c), který povoluje udělení podpor určených k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. V tomto ohledu je třeba především zdůraznit, že sporné opatření nespadá do oblasti působnosti žádného rámce nebo pokynů vymezujících podmínky, na jejichž základě lze určité druhy podpory považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(172)
Pokud jde o argumenty předložené španělskými orgány a třiceti zúčastněnými stranami ohledně Akčního plánu pro státní podpory na rok 2005 (133), kterými vyjádřily své přesvědčení o tom, že mohou být určitá opatření slučitelná, pokud v zásadě reagují na selhání trhu, Komise poznamenává, že údajné obecné potíže při provádění přeshraničních fúzí nemohou být považovány za selhání trhu.
(173)
To, že konkrétní podnik možná není schopen provést určitý projekt nebo transakci bez pomoci, nutně neznamená, že existuje selhání trhu. O existenci selhání trhu lze hovořit pouze tehdy, když tržní síly nejsou schopny samy dosáhnout účinného výsledku, tedy když se nedosáhne veškerého potenciálního přínosu z dané transakce.
(174)
Komise nepopírá, že náklady na některé transakce mohou být mnohem větší než náklady na jiné transakce. Nicméně vzhledem k tomu, že tyto náklady jsou náklady reálnými, které přesně odrážejí povahu dotyčných projektů, tedy náklady spojené s různými zeměpisnými oblastmi nebo různými právními řády, v nichž jsou prováděny, je pro podniky účinným řešením tyto náklady plně zohlednit v okamžiku přijímání rozhodnutí. Neefektivní by naopak bylo, kdyby tyto reálné náklady nebyly zohledněny, nebo byly dokonce vyrovnány pomocí státní podpory. Tentýž druh rozdílů v reálných nákladech se objeví rovněž při srovnání různých transakcí v rámci jedné země a při srovnání transakcí přeshraničních; existence těchto rozdílů neznamená, že bude tržní výsledek neefektivní.
(175)
Všechny příklady údajného navýšení nákladů na realizaci mezinárodních transakcí ve srovnání s transakcemi vnitrostátními, které uvedly španělské orgány, se týkají reálných nákladů na realizaci transakcí, jež by měly být za účelem dosažení efektivních výsledků plně zohledněny účastníky na trhu.
(176)
Aby došlo k selhání trhu, muselo by především dojít k souhře vnějších okolností (nepřímých pozitivních účinků) vyvolaných transakcemi nebo důležitými informacemi asymetrické či neúplné povahy, které by odradily od provedení transakcí, jež by jinak bývaly byly efektivní. I když může v určitých mezinárodních i vnitrostátních transakcích (například v rámci společných programů výzkumu a vývoje) tato situace teoreticky nastat, nelze ji považovat za neodmyslitelnou součást všech mezinárodních transakcí a ještě méně za součást transakcí uvedeného druhu. V tomto ohledu se Komise domnívá, že argument týkající se selhání trhu není přijatelný.
(177)
Na druhé straně je třeba připomenout, že při posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem Komise zvažuje kladné dopady opatření při dosahování cíle společného zájmu a jeho potenciálně záporné vedlejší účinky, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Na základě této praxe stanoví Akční plán pro státní podpory „test vyváženosti“ zahrnující tři etapy. První dvě etapy se týkají pozitivních účinků státní podpory a etapa třetí účinků negativních. Podstatou testu vyváženosti jsou tři otázky:
a)
posouzení toho, zda podpora sleduje dosažení specifického cíle společného zájmu (například růstu, zaměstnanosti, soudržnosti, životního prostředí nebo energetické bezpečnosti);
b)
posouzení toho, zda je podpora přiměřená, aby zajistila splnění cíle společného zájmu, tedy napravuje-li navrhovaná podpora selhání trhu, nebo splnění jiného cíle. K vypracování tohoto hodnocení je třeba ověřit, zda:
i)
je státní podpora přiměřený politický nástroj;
ii)
existuje motivační účinek, konkrétně zda podpora mění chování podniků;
iii)
je opatření podpory přiměřené, tj. zda by bylo možné dosáhnout stejné změny chování s menší podporou;
c)
je narušení hospodářské soutěže a obchodu omezené natolik, že celkově převažují příznivé účinky.
(178)
Zaprvé je třeba posoudit, zda lze cíl podpory skutečně považovat za cíl společného zájmu. I přes údajný záměr, kterým je podpora integrace jednotného trhu, není v tomto případě cíl podpory jasně specifikován, neboť přesahuje rámec integrace trhu tím, že podporuje expanzi španělských podniků zejména na evropský trh.
(179)
Druhá fáze si vyžaduje posouzení toho, zda je podpora přiměřená, aby se dosáhlo specifického cíle společného zájmu. Konkrétněji musí být státní podporou změněno chování přijímajícího podniku tak, aby tento podnik prováděl činnosti přispívající k dosažení cíle společného zájmu, které by tento podnik bez poskytnutí podpory neprováděl nebo by je prováděl v omezené míře či rozdílným způsobem. Specifické argumenty prokazující pravděpodobnost vzniku tohoto motivačního účinku nebyly španělskými orgány ani třiceti zúčastněnými stranami předloženy.
(180)
Třetí otázka se týká negativních účinků státní podpory. Podpora poskytnutá podniku nebo konkrétnímu hospodářskému odvětví může způsobit závažné narušení hospodářské soutěže nebo obchodu mezi členskými státy, i když je přiměřená pro dosažení cíle společného zájmu. V tomto ohledu se třicet zúčastněných stran domnívá, že režim podpory nemá dopad na situaci v oblasti hospodářské soutěže, ve které se nacházejí podniky podléhající dani z příjmů právnických osob ve Španělsku, neboť finanční dopad čl. 12 odst. 5 je zanedbatelný. Jak už bylo nicméně uvedeno v bodě 126 i v bodech následujících, vše naznačuje tomu, že dopad čl. 12 odst. 5 zdaleka zanedbatelný není. Navíc vzhledem k tomu, že je režim podpory použitelný pouze na zahraniční transakce, je jasné, že narušení hospodářské soutěže se jasně projevuje na zahraničních trzích.
(181)
Poslední fáze rozboru slučitelnosti spočívá v hodnocení toho, zda případné pozitivní dopady opatření podpory převažují nad jeho dopady negativními. Existence specifického cíle, jehož dopady by byly zjevně pozitivní, nebyla v souladu s výše uvedenými skutečnostmi v tomto případě španělskými orgány a třiceti zúčastněnými stranami prokázána. Uvedené orgány a zúčastněné strany se obecně domnívají, že čl. 12 odst. 5 TRLIS splňuje cíl Unie spočívající v podpoře přeshraničních transakcí, aniž by hodnotily potenciální a reálné negativní dopady sporného opatření. V každém případě je situace taková, že i kdyby pozitivním dopadem opatření byla podpora přeshraničních transakcí spočívající v odstranění překážek v těchto transakcích, Komise se domnívá, že pozitivní dopady opatření nepřevažují nad dopady negativními, a to obzvláště proto, že je oblast působnosti opatření nejasná a neurčitá.
(182)
Na závěr se Komise domnívá, že co se týká zejména analýzy podle čl. 107 odst. 3 písm. c), nejsou daňová zvýhodnění poskytnutá v souladu se sporným opatřením spojená s investicemi, vytvářením pracovních míst ani se specifickými projekty. Tato zvýhodnění dotyčné podniky jednoduše zbavují zátěže, se kterou by se jinak musely vyrovnat, a musejí být tudíž považována za provozní podporu. Provozní podpory v zásadě nespadají do oblasti působnosti čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, neboť narušují podmínky hospodářské soutěže v odvětvích, v nichž se tyto podpory poskytují, aniž by bylo možné těmito podporami kvůli jejich charakteru dosáhnout jakéhokoli cíle vymezeného tímto ustanovením (134). V souladu s běžnými postupy Komise nelze tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, neboť neusnadňuje rozvoj určitých hospodářských činností nebo oblastí, ani není časově omezená, nedochází k postupnému snižování její intenzity a není úměrná tomu, co je potřebné k zamezení specifického hospodářského znevýhodnění v dotyčných oblastech. Výsledek „testu vyváženosti“ tuto analýzu potvrzuje.
(183)
S ohledem na výše uvedené nezbývá než dospět k závěru, že celý dotyčný režim podpory, včetně akvizic mimo Unii, není slučitelný s vnitřním trhem.
G. Navrácení podpory
(184)
Sporné opatření bylo provedeno, aniž by bylo předem oznámeno Komisi v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Sporné opatření je tudíž protiprávní státní podporou.
(185)
Pokud je protiprávně poskytnutá státní podpora shledána neslučitelnou s vnitřním trhem, je důsledkem takového zjištění to, že budou muset příjemci podporu navrátit v souladu s článkem 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (135). Navrácením podpory dojde k co největšímu obnovení konkurenceschopnosti existující před jejím poskytnutím. Argumenty, které by zdůvodnily obecný odklon od této základní zásady, nebyly předloženy ani španělskými orgány, ani třiceti zúčastněnými stranami.
(186)
Nicméně čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Unie“. Podle judikatury Soudního dvora a praxe Komise platí mimo jiné následující: je-li nařízeno navrácení podpory, lze to považovat za porušení obecných zásad práva Unie v tom případě, že se příjemce opatření může v důsledku jednání Komise oprávněně domnívat, že mu byla podpora poskytnuta v souladu s právními předpisy Unie (136).
(187)
Ve svém rozsudku ve věci Forum 187 (137) Soud uvedl, že „právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání je otevřeno každému procesnímu subjektu, u kterého vzbudil orgán Společenství podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správou. Rovněž, i když je opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření Unie, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, dovolávat takovéto zásady se nemůže, pokud je toto opatření přijato.“
(188)
Španělské orgány se společně s třiceti zúčastněnými stranami dovolávaly zejména existence legitimního očekávání založeného zaprvé na určitých odpovědích Komise na písemné otázky poslanců a zadruhé na charakteru režimu podpor, který je údajně obdobný charakteru předcházejících opatření, jež Komise prohlásila za slučitelná. Zatřetí se španělské orgány společně s třiceti zúčastněnými stranami domnívají, že se v rámci zásady legitimního očekávání mimo jiné předpokládá, že Komise nemůže požadovat navrácení již provedených odpočtů, ani navrácení všech odpočtů, jež mají být provedeny, a to ve lhůtě až 20 let uvedené v TRLIS.
(189)
Pokud jde o charakter režimu podpory, který je údajně obdobný charakteru jiných opatření považovaných za opatření nezakládající státní podporu, Komise se domnívá, že režim podpory je v zásadě odlišný od opatření hodnocených Komisí v jejím rozhodnutí z roku 1984, které se týkalo koordinačních center usazených v Belgii (138). Oblast působnosti sporného opatření je rozdílná, neboť se toto opatření netýká činností v rámci skupiny, jako je tomu v případě koordinačních center usazených v Belgii. Sporné opatření má navíc odlišnou strukturu. Nabývá tím selektivního charakteru, a to zejména proto, že se uplatňuje pouze u transakcí se zahraničím.
(190)
Co se týče dopadu prohlášení Komise o legitimním očekávání příjemců, Komise se domnívá, že je třeba rozlišit dvě období: a) období od vstupu opatření v platnost, tedy ode dne 1. ledna 2002, do doby zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení v Úředním věstníku Evropské unie, tedy do 21. prosince 2007; b) období následující po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení v Úředním věstníku Evropské unie.
(191)
Pokud jde o první období, Komise uznává své odpovědi na otázky poslance Erika Mejiera a poslankyně Sharon Bowlesové o možném charakteru státní podpory u sporného opatření. Konkrétněji: na otázku položenou poslancem Evropského parlamentu Erikem Meijerem dne 19. ledna 2006 jeden z komisařů jménem Komise odpověděl: „Komise nemůže potvrdit, zda jsou vysoké nabídky španělských podniků způsobeny španělskými daňovými předpisy, které podnikům umožňují rychlejší odpis finančního goodwillu, než je tomu u jejich francouzských nebo italských protějšků. Komise může nicméně potvrdit, že takové vnitrostátní právní předpisy nespadají do oblasti působnosti pravidel pro státní podporu, ale tvoří spíše součást obecných pravidel pro snižování hodnoty vztahujících se na všechny podniky ve Španělsku“ (139). Na otázku položenou poslankyní Evropského parlamentu Sharon Bowlesovou jeden z komisařů odpověděl jménem Komise dne 17. února 2006: „Podle informací, které má nyní Komise k dispozici, se zdá, že se španělské daňové zákony o odpisech goodwillu vztahují na všechny podniky ve Španělsku, nezávisle na jejich velikosti, odvětví, právní formě či na tom, zda se nacházejí v soukromém nebo veřejném vlastnictví, neboť jsou součástí pravidel pro obecné odpisy. Zdá se, že tudíž nespadají do oblasti působnosti pravidel pro státní podporu“ (140).
(192)
Těmito prohlášeními určenými Evropskému parlamentu Komise poskytla konkrétní, bezpodmínečné a soudržné záruky takové povahy, že v příjemci sporného opatření vyvolaly odůvodněná očekávání, že je režim odpisů goodwillu legální, neboť nespadá do oblasti působnosti pravidel pro státní podporu (141), a že tudíž žádná z výhod plynoucích z dotčeného režimu nemůže být předmětem následného řízení o navrácení. Přestože tato prohlášení neodpovídala formálnímu rozhodnutí Komise o tom, že režim odpisu nepředstavuje státní podporu, byl jejich účinek vzhledem ke vzniku legitimního očekávání rovnocenný, obzvláště při zohlednění toho, že v tomto případě byly respektovány platné postupy zaručující dodržení zásady společné odpovědnosti. Vzhledem k tomu, že je pojem státní podpora objektivní (142) a že Komise nemá v oblasti jejího výkladu diskreční pravomoc - na rozdíl od analýzy slučitelnosti - bude jakékoli přesné a bezpodmínečné prohlášení učiněné jménem Komise, podle něhož nelze určité vnitrostátní opatření považovat za státní podporu, přirozeně chápáno jako potvrzení toho, že opatření státní podporu nepředstavovalo již od počátku (to znamená rovněž před vydáním dotčeného prohlášení). Jakýkoli podnik, který si dříve nebyl jistý tím, že se na něj v budoucnu bude podle pravidel pro státní podporu vztahovat příkaz k navrácení výhod, jež získal v rámci režimu odpisů goodwillu vyplývajícího z transakcí uzavřených před vydáním prohlášení Komisí, by mohl na základě uvedených prohlášení dojít k závěru, že zmíněná nejistota byla neopodstatněná, neboť se od něj v tomto ohledu nemohlo očekávat vyvinutí většího úsilí než ze strany Komise. Za těchto zvláštních okolností a při zohlednění toho, že právo Unie nevyžaduje, aby byl prokázán příčinný vztah mezi zárukami poskytnutými orgánem Unie a chováním občanů nebo podniků, kterých se tyto záruky týkají (143), mohl jakýkoli obezřetný podnikatel skutečně očekávat, že Komise nebude následně vymáhat navrácení (144) v případě opatření, která v prohlášení určeném jinému orgánu Unie sama předem označila jako opatření nepředstavující podporu, nezávisle na tom, kdy byla transakce, při níž bylo opatření podpory využito, uzavřena.
(193)
Komise tudíž došla k závěru, že někteří příjemci sporného opatření mohli legitimně očekávat, že podpora nebude zpětně vymáhána. Z toho důvodu nepožaduje navrácení daňových podpor poskytnutých dotyčným příjemcům v souvislosti s podíly přímo či nepřímo drženými nabývajícím španělským podnikem v zahraničním podniku před datem zveřejnění (145) rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v souladu s čl. 108 odst. 2 SFEU v Úředním věstníku Evropské unie, v jejichž případě mohlo být sporného opatření využito.
(194)
Kromě těchto úvah, jež jsou totožné s úvahami formulovanými v dřívějším rozhodnutí, se Komise domnívá, že je třeba zohlednit ještě řadu dodatečných aspektů.
(195)
V bodě 117 dřívějšího rozhodnutí vyjádřila Komise názor, že španělské orgány ani třicet zúčastněných stran sice neposkytlo dostačující argumenty, jež by ospravedlnily rozdílné zacházení s akvizicemi podílů ve španělských podnicích a s akvizicemi podílů v podnicích sídlících v Unii, ale uvedla rovněž, že „nemůže takovéto rozlišování předem zcela vyloučit ve vztahu ke třetím zemím. Mimo Unii mohou skutečně stále existovat právní překážky, které přeshraničním kombinacím podniků brání, a které by tudíž přeshraniční transakce stavěly do jiné právní a skutkové situace než transakce realizované uvnitř Unie. Akvizice mimo Unii, které by jinak mohly využít daňového odpisu goodwillu tak, jak je tomu v případě většinového podílu, by mohly být ve výsledku z tohoto daňového zvýhodnění vyloučeny, protože by neexistovala možnost provést podnikovou kombinaci. Daňový odpis goodwillu u transakcí, jež probíhají mimo právní a skutkový rámec Unie, by tak mohl být nutný pro zajištění daňové neutrality“. V dřívějším rozhodnutí, které je dostupné na internetových stránkách Komise od začátku ledna 2010, Komise svou analýzu uzavřela v bodě 119 prohlášením, že „za těchto okolností ponechává Komise řízení zahájené podle rozhodnutí ze dne 10. října 2007 otevřené, a sice ve vztahu k akvizicím realizovaným mimo Unii, neboť španělské orgány přislíbily, že jí poskytnou nové podklady týkající se překážek, jež brání přeshraničním fúzím mimo Unii. Řízení zahájené dne 10. října 2007 tedy pokračuje, aby se dále zabývalo akvizicemi mimo Unii“.
(196)
V bodech 115-119 dřívějšího rozhodnutí Komise naznačila, že by mohl existovat rozdíl mezi akvizicemi prováděnými v Unii a akvizicemi realizovanými mimo ni. Komise konkrétně uvedla, že „mohou skutečně stále existovat právní překážky, které přeshraničním kombinacím podniků brání, a které by tudíž přeshraniční transakce stavěly do jiné právní a skutkové situace než transakce realizované uvnitř Unie“. Za těchto okolností se jako mimořádně významné jeví kritérium „právních překážek“ a kritérium „většinového podílu“.
(197)
S přihlédnutím ke konkrétním aspektům tohoto případu má Komise za to, že prohlášení v bodě 117 dřívějšího rozhodnutí mohlo vyvolat legitimní očekávání, pokud jde o uplatňování sporného režimu na transakce španělských podniků v těch třetích zemích, kde existují výslovné „právní překážky“ pro přeshraniční podnikové kombinace a kde konkrétní španělský podnik získal „většinový podíl“, nezávisle na datu před přijetím tohoto rozhodnutí, k němuž transakce proběhla.
(198)
Na základě informací předložených španělskými orgány ve zprávách - a aniž by tím byla dotčena skutečnost, že sporný režim a jeho uplatňování na jednotlivé případy z důvodů nastíněných v bodě 107 bylo označeno za státní podporu, - Komise podotýká, že ze sledovaných zemí existují výslovné právní překážky pro přeshraniční podnikové kombinace v právních předpisech dvou států, a sice Indie a Číny.
(199)
S ohledem na závěry vyvozené v bodech 119 a 120 Komise dospěla k závěru, že v případě transakcí s těmito dvěma zeměmi mohli příjemci sporného opatření, kteří získali většinový podíl, legitimně očekávat, že podpora se nebude vracet.
(200)
Podobný přístup se uplatní také na příjemce, kteří provedli transakce v jiných zemích (vedoucí k nabytí většinového podílu) a kteří budou zároveň schopni náležitě doložit, že v právu těchto třetích zemí platí nějaká výslovná právní překážka ve smyslu tohoto rozhodnutí. U států uvedených ve zprávách bude mít Komise na paměti, že na základě informací předložených španělskými orgány nebylo možné takové překážky nalézt, ale bude ochotna přezkoumat nové pádné důkazy o opaku.
(201)
V případě příjemců, kteří měli na základě odpovědí Komise poslancům Evropského parlamentu nebo na základě dřívějšího rozhodnutí legitimní očekávání, má Komise za to, že všichni tito příjemci by měli výhod sporného opatření nadále využívat, a to až do konce odpisovacího období, jež je v něm stanoveno. Komise uznává, že plánování transakcí a provádění investic doprovázelo přiměřené a legitimní očekávání určitého stupně kontinuity hospodářských podmínek, jejichž součástí je také sporné opatření. Proto se Komise v souladu s předchozí judikaturou Soudního dvora a se svou vlastní praxí (146) vzhledem k absenci nezbytného veřejného zájmu (147), domnívá, že by měli mít příjemci možnost nadále využívat výhod sporného opatření v průběhu celého období odpisování stanoveného v čl. 12 odst. 5 TRLIS.
(202)
Na druhé straně se Komise domnívá, že je třeba stanovit přiměřené přechodné období pro podniky vycházející z legitimního očekávání, které již v dlouhodobém výhledu získaly účasti v zahraničních podnicích a které tyto účasti v okamžiku zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení (legitimní očekávání založené na odpovědích Komise poslancům Evropského parlamentu) nebo v okamžiku zveřejnění tohoto rozhodnutí (legitimní očekávání založené na dřívějším rozhodnutí) nedržely nepřetržitě alespoň po dobu jednoho roku. Komise se tudíž domnívá, že by se na věc mělo nahlížet následovně: podniky, které před 21. prosincem 2007 (resp. k datu zveřejnění tohoto rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie) splňovaly všechny ostatní náležité podmínky uvedené v čl. 12 odst. 5 TRLIS, s výjimkou podmínky, podle které musí podnik své podíly držet nepřetržitě alespoň po dobu jednoho roku, rovněž využívají legitimního očekávání, pokud tyto účasti držely nepřetržitě alespoň po dobu jednoho roku nejpozději ke dni 21. prosince 2008 (resp. do roka po zveřejnění tohoto rozhodnutí).
(203)
Naopak v případě, kdy španělský nabývající podnik legitimního očekávání nevyužívá, bude od příjemce veškerá podpora neslučitelná s vnitřním trhem získána zpět. Výjimka nastane zaprvé v případě, že se španělský nabývající podnik před 21. prosincem 2007 (legitimní očekávání založené na odpovědích Komise poslancům Evropského parlamentu) nebo před datem zveřejnění tohoto rozhodnutí (legitimní očekávání založené na dřívějším rozhodnutí) neodvolatelně zavázal uvedenou účast držet; zadruhé v případě, že smlouva obsahovala odkládací podmínku, podle níž dotyčná transakce podléhá povinnému schválení regulačním orgánem; a za zatřetí v případě, že transakce byla oznámena před 21. prosincem 2007 (legitimní očekávání založené na odpovědích Komise poslancům Evropského parlamentu) nebo před datem zveřejnění tohoto rozhodnutí (legitimní očekávání založené na dřívějším rozhodnutí).
(204)
Komise se taktéž domnívá, že sporné opatření nepředstavuje podporu v případě, že příjemci splňovali v okamžiku požívání svých výhod všechny podmínky stanovené právním předpisem přijatým v souladu s čl. 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (148) a platným v okamžiku, kdy využili snížení daně.
(205)
S ohledem na předešlé úvahy a jak bylo zdůrazněno v dřívějším rozhodnutí, přesná částka podpory - pro daný rok a daného příjemce - odpovídá čisté aktualizované hodnotě snížení daňového zatížení poskytnutého v rámci odpisu podle čl. 12 odst. 5 TRLIS. Záleží tudíž na sazbě daně použitelné pro daný podnik v příslušných letech a na platné úrokové diskontní sazbě.
(206)
Nominální hodnota podpory pro daný rok a daného příjemce odpovídá snížení daně podle čl. 12 odst. 5 TRLIS, které se vztahuje na účasti v zahraničních podnicích, jež nesplňují podmínky stanovené v dřívějších bodech.
(207)
Aktualizovaná hodnota se vypočte tak, že se úroková sazba použije na nominální hodnotu v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (149) a s nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (150), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
(208)
Pro výpočet daňového zatížení, jež by vzniklo příjemcům v případě neexistence opatření protiprávní podpory, se musí španělské orgány opírat o transakce, které se uskutečnily v období předcházejícím zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení v Úředním věstníku Evropské unie (legitimní očekávání založené na odpovědích Komise poslancům Evropského parlamentu) nebo v období předcházejícím zveřejnění tohoto rozhodnutí (legitimní očekávání založené na dřívějším rozhodnutí), jak bylo uvedeno výše. Nelze tvrdit, že v případě neexistence protiprávních výhod by příjemci za účelem snížení daňového zatížení pro své transakce zvolili odlišnou strukturu. Jak je jasně uvedeno v rozsudku Soudního dvora ve věci Unicredito (151), tyto hypotetické úvahy pro účely výpočtu podpory nelze zohlednit.
VIII. ZÁVĚR
(209)
Vzhledem k výše uvedené judikatuře a konkrétním aspektům této věci Komisi nezbývá než se domnívat, že čl. 12 odst. 5 TRLIS představuje režim státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU i co se týče akvizic mimo Unii. Komise má rovněž za to, že sporné opatření bylo provedeno za porušení čl. 108 odst. 3 SFEU, a představuje proto režim protiprávní podpory také při použití na akvizice uvnitř Unie.
(210)
Nicméně vzhledem k tomu, že do data zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení existovalo legitimní očekávání, Komise se výjimečně vzdává požadavku navrácení jakékoli daňové výhody vyplývající z uplatnění režimu (a souhlasí s tím, aby se opatření nadále uplatňovalo po celou dobu odpisování, jež je v režimu stanovena) v případě podpory týkající se podílů v zahraničních podnicích, jež španělské nabývající podniky přímo či nepřímo držely před datem zveřejnění rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v souladu s čl. 108 odst. 2 v Úředním věstníku Evropské unie - výjimka nastane zaprvé v případě, že se španělský nabývající podnik před 21. prosincem 2007 neodvolatelně zavázal uvedenou účast držet; zadruhé v případě, že smlouva obsahovala odkládací podmínku, podle níž dotyčná transakce podléhá povinnému schválení regulačním orgánem; a za třetí v případě, že byla transakce oznámena před 21. prosincem 2007. Komise se také vzdává navrácení jakýchkoli daňových výhod vyplývajících z uplatnění režimu podpory (a souhlasí s tím, aby se opatření nadále uplatňovalo po celou dobu odpisování, jež je v režimu stanovena) v případě transakcí spočívajících v nabytí většinových podílů, ke kterým došlo před zveřejněním tohoto rozhodnutí a které byly provedeny ve třetích zemích, kde je existence výslovných právních překážek pro přeshraniční podnikové kombinace podle zásad stanovených v tomto rozhodnutí náležitě opodstatněná,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Režim podpory, který Španělsko provedlo v souladu s čl. 12 odst. 5 Královského legislativního dekretu č. 4/2004 ze dne 5. března 2005, jímž byly konsolidovány úpravy provedené ve španělském zákoně o dani z příjmu právnických osob, a který byl Španělskem protiprávně uplatňován v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, je, pokud jde o podporu poskytovanou příjemcům při akvizicích mimo Unii, neslučitelný s vnitřním trhem.
2. Daňové odpočty, které byly příjemcům přiznány při akvizicích mimo Unii podle čl. 12 odst. 5 TRLIS v souvislosti s účastmi drženými přímo či nepřímo v zahraničních podnicích, jež splňovaly náležité podmínky režimu podpory před 21. prosincem 2007, s výjimkou podmínky, podle které musí podnik své podíly držet nepřetržitě alespoň po dobu jednoho roku, však budou moci být nadále uplatňovány v průběhu celého období odpisu stanoveného režimem podpory.
3. Daňové odpočty, které byly příjemcům přiznány při akvizicích mimo Unii podle čl. 12 odst. 5 TRLIS v souvislosti s neodvolatelným závazkem sjednaným před 21. prosincem 2007 spočívajícím v držení uvedených účastí, budou moci být uplatňovány v průběhu celého období odpisu stanoveného režimem podpory pro tu část účastí, které byly drženy od data zrušení odkládací podmínky - to platí v případě, že smlouva obsahuje odkládací podmínku, podle níž dotyčná transakce podléhá povinnému schválení regulačním orgánem, a v případě, že transakce byla oznámena před 21. prosincem 2007.
4. Daňové odpočty, kterých využívají příjemci podle čl. 12 odst. 5 TRLIS při akvizicích mimo Unii k datu zveřejnění tohoto rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie a které souvisejí s většinovými podíly drženými přímo či nepřímo v zahraničních podnicích usazených v Číně, Indii a jiných zemích, kde byla v souvislosti s přeshraničními podnikovými kombinacemi prokázána nebo by se mohla prokázat existence výslovných právních překážek, se mohou nadále uplatňovat po celé období odpisu stanoveném v předmětném režimu podpory.
5. Daňové odpočty, které byly příjemcům přiznány při akvizicích mimo Unii podle čl. 12 odst. 5 TRLIS v souvislosti s neodvolatelným závazkem, jenž byl sjednán před zveřejněním tohoto rozhodnutí v Úředním věstníku a jenž spočívá v držení uvedených účastí v zahraničních podnicích usazených v Číně, Indii a jiných zemích, kde byla v souvislosti s přeshraničními podnikovými kombinacemi prokázána nebo by se mohla prokázat existence výslovných právních překážek, budou moci být uplatňovány v průběhu celého období odpisu stanoveného režimem podpory počínaje zrušením odkládací podmínky - to platí v případě, že smlouva obsahuje odkládací podmínku, podle níž dotyčná transakce podléhá povinnému schválení regulačním orgánem, a v případě, že transakce byla oznámena před zveřejněním tohoto rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá na základě režimu uvedeného v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době poskytnutí splňuje podmínky stanovené právním předpisem přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98 a platným v době poskytnutí podpory.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá na základě režimu uvedeného v článku 1, která v době poskytnutí splňuje podmínky stanovené právním předpisem přijatým podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo jiným schváleným režimem podpory, je slučitelná s vnitřním trhem do výše maximální míry podpory použitelné pro daný typ podpory.
Článek 4
1. Od příjemců, jejichž účasti v zahraničních podnicích získané v rámci akvizic mimo Unii nesplňují podmínky uvedené v čl. 1 odst. 2 až 5, Španělsko nazpět získá podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, která odpovídá snížení daní podle režimu uvedeného v čl. 1 odst. 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Španělsko zruší od data přijetí tohoto rozhodnutí veškeré dosud neposkytnuté snížení daní přiznané podle režimu uvedeného v čl. 1 odst. 1, s výjimkou snížení týkajícího se účastí v zahraničních podnicích splňujících podmínky stanovené v čl. 1 odst. 2.
Článek 5
1. Navrácení podpory udělené na základě režimu uvedeného v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Španělsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Španělsko následující informace:
a)
seznam příjemců, kteří získali podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý z nich v rámci režimu získal;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Španělsko průběžně informuje Komisi o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provádění tohoto rozhodnutí, dokud není podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise okamžitě předloží informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, kterou příjemci již vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 12. ledna 2011.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 12 de Janeiro de 2011
relativa à amortização para efeitos fiscais do goodwill financeiro, em caso de aquisição de participações em empresas estrangeiras n.o C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) aplicada pela Espanha
[notificada com o número C(2010) 9566]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/282/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente, o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos das disposições referidas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Através de perguntas escritas dirigidas à Comissão (n.o E-4431/05, E-4772/05 e E-5800/06), vários deputados do Parlamento Europeu indicaram que a Espanha adoptara um regime especial que, alegadamente, concedia um incentivo fiscal injusto às empresas espanholas que adquirissem participações significativas em empresas estrangeiras, nos termos do artigo 12.o, n.o 5, da Lei espanhola relativa ao imposto sobre o rendimento das sociedades («Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades» (2), a seguir denominado «TRLIS»).
(2)
Através da pergunta escrita P-5509/06, David Martin, deputado do Parlamento Europeu, queixou-se à Comissão da oferta pública de aquisição hostil, lançada pelo produtor espanhol de energia eléctrica Iberdrola, nomeadamente sob a forma de aquisição de acções da Scottish Power Ltd., uma empresa produtora e distribuidora de energia eléctrica no Reino Unido. Segundo David Martin, a Iberdrola teria beneficiado de forma irregular de auxílios estatais sob a forma de incentivos fiscais à aquisição. O deputado solicitou à Comissão que examinasse todas as questões de concorrência levantadas pela aquisição, que foi notificada em 12 de Janeiro de 2007 à Comissão, tendo em vista a sua apreciação nos termos do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 139/2004 do Conselho, de 20 de Janeiro de 2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas (3) (a seguir denominado «Regulamento das concentrações»). Na sua decisão de 26 de Março de 2007 (Processo COMP/M.4517 - Iberdrola/ScottishPower, SG-Greffe(2007) D/201696) (4), a Comissão decidiu não se opor à operação notificada e declarou-a compatível com o mercado interno nos termos do artigo 6.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento das concentrações.
(3)
Por cartas de 15 de Janeiro e 26 de Março de 2007, a Comissão solicitou informações às autoridades espanholas, a fim de determinar o âmbito e os efeitos do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS no que respeita à sua eventual qualificação como auxílio estatal e à sua compatibilidade com o mercado interno.
(4)
Por cartas de 16 de Fevereiro e 4 de Junho de 2007, as autoridades espanholas responderam aos referidos pedidos.
(5)
Por fax de 28 de Agosto de 2007, a Comissão recebeu uma denúncia de um operador privado, o qual alegava que o regime criado pelo artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS correspondia a um auxílio estatal e era incompatível com o mercado interno. O autor da denúncia solicitou que a sua identidade não fosse divulgada.
(6)
Por decisão de 10 de Outubro de 2007 (a seguir denominada «decisão de início do procedimento»), a Comissão deu início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (em seguida denominado o «TFUE») no que respeita à amortização para efeitos fiscais do goodwill financeiro prevista no artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS, uma vez que parecia reunir todas as condições para ser considerada um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A Comissão informou a Espanha de que decidira iniciar o procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE. A decisão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (5), tendo as partes interessadas sido convidadas a apresentar as suas observações.
(7)
Por carta de 5 de Dezembro de 2007, a Comissão recebeu as observações da Espanha sobre a decisão de início do procedimento.
(8)
Entre 18 de Janeiro e 16 de Junho de 2008, a Comissão recebeu observações relativas à decisão de início do procedimento de trinta e duas partes interessadas. A lista das partes interessadas que não solicitaram o anonimato figura no anexo I à presente decisão.
(9)
Por cartas de 9 de Abril de 2008, 15 de Maio de 2008, 22 de Maio de 2008 e 27 de Março de 2009, a Comissão remeteu as observações supramencionadas às autoridades espanholas, para que estas tivessem a oportunidade de se pronunciar. Por cartas de 30 de Junho de 2008 e 22 de Abril de 2009, as autoridades espanholas apresentaram os seus comentários às observações das partes interessadas.
(10)
Em 18 de Fevereiro de 2008 e em 12 de Maio e 8 de Junho de 2009, realizaram-se reuniões técnicas entre as autoridades espanholas e representantes da Comissão para clarificar, nomeadamente, determinados aspectos da aplicação do regime em questão e a interpretação da legislação espanhola pertinente no caso em apreço.
(11)
Em 7 de Abril de 2008, realizou-se uma reunião entre representantes da Comissão e o Banco de Santander SA; em 16 de Abril de 2008, realizou-se uma reunião entre representantes da Comissão e o escritório de advogados J & A Garrigues SL, este último em representação de várias partes interessadas; em 2 de Julho de 2008, realizou-se uma reunião entre representantes da Comissão e a Altadis S.A.; em 12 de Fevereiro de 2009, realizou-se uma reunião entre representantes da Comissão e a Telefónica S.A.
(12)
Em 14 de Julho de 2008, as autoridades espanholas apresentaram informações adicionais relativas à medida contestada, nomeadamente dados extraídos das declarações fiscais de 2006, os quais forneciam uma descrição geral dos contribuintes que beneficiavam da referida medida contestada.
(13)
Por mensagem de correio electrónico de 16 de Junho de 2009, as autoridades espanholas forneceram elementos adicionais e argumentaram que as empresas espanholas continuavam a enfrentar diversos obstáculos à realização de operações de concentração transfronteiras na União.
(14)
Em 28 de Outubro de 2009, a Comissão adoptou uma decisão negativa (6) e ordenou a recuperação dos auxílios concedidos aos beneficiários ao abrigo da legislação contestada aquando da realização de aquisições no território da União Europeia (em seguida denominada «a decisão anterior»). Como indicado no ponto 119 da referida decisão, a Comissão mantinha o procedimento lançado pela decisão de início do procedimento no que se refere às aquisições fora da União, atendendo aos novos elementos que as autoridades espanholas se comprometeram a fornecer no que diz respeito aos obstáculos às fusões transfronteiras fora da União Europeia.
(15)
Em 12, 16 e 20 de Novembro de 2009, as autoridades espanholas apresentaram informações sucintas sobre o investimento directo fora da União por parte de empresas espanholas.
(16)
Em 16 de Dezembro de 2009, os serviços da Comissão enviaram um pedido de informações às autoridades espanholas relativamente às transacções nos países fora da União, que considerava necessárias para avaliar o elemento de auxílio estatal do regime segundo as indicações fornecidas pelas autoridades espanholas.
(17)
Por carta de 3 de Janeiro de 2010, as autoridades espanholas apresentaram informações pormenorizadas sobre quinze países terceiros em que se situa a grande maioria (aproximadamente 70 %) do investimento directo espanhol no estrangeiro. Mais concretamente, as autoridades espanholas apresentaram dois relatórios elaborados pelo escritório de advogados Garrigues e pela KPMG, que contêm uma análise dos alegados obstáculos fiscais e jurídicos nesses países terceiros.
(18)
Por carta de 27 de Janeiro de 2010, a Comissão recebeu as observações do Banco Banesto, pertencente ao Grupo Santander.
(19)
Por mensagem de correio electrónico de 3 de Março de 2010, as autoridades espanholas responderam a uma pergunta técnica que lhes havia sido colocada em 26 de Fevereiro de 2010.
(20)
Por carta de 9 de Julho de 2010, a Comissão recebeu observações do Banco Santander.
(21)
Por carta de 25 de Novembro de 2010, a Comissão recebeu observações da Telefónica.
(22)
Em 27 de Novembro de 2009 e 16 e 29 de Junho de 2010, realizaram-se reuniões técnicas entre os serviços da Comissão e as autoridades espanholas.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA IMPUGNADA
(23)
A medida em questão envolve a amortização para efeitos fiscais do goodwill financeiro que seja resultante da aquisição de participações significativas em empresas estrangeiras.
(24)
A medida é regida pelo artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS (em seguida denominada a «medida contestada». Mais concretamente, o artigo 2.o, n.o 5, da Lei n.o 24/2001, de 27 de Dezembro de 2001, alterou a Lei espanhola relativa ao imposto sobre o rendimento das sociedades n.o 43/1995, de 27 de Dezembro de 1995, tendo introduzido o artigo 12.o, n.o 5. O Real Decreto Legislativo n.o 4/2004 de 5 de Março de 2005 apresenta uma versão consolidada da Lei espanhola relativa ao imposto sobre o rendimento das sociedades.
(25)
A Comissão está ciente de que a legislação espanhola evoluiu desde a data da decisão de início do procedimento (7). Não obstante, considera que as alterações mais recentes não afectam nem alteram as reservas formuladas na decisão de início do procedimento. Por uma questão de coerência, a Comissão usará na presente decisão a numeração da legislação espanhola que foi usada na decisão de início do procedimento, embora esta possa ter sido entretanto objecto de alterações. Qualquer disposição jurídica nova será expressamente identificada como tal.
(26)
O artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS, enquanto número do artigo 12.o intitulado «Correcções de valor: perda de valor dos activos», entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2002. Basicamente, estabelece que uma empresa sujeita a tributação em Espanha pode deduzir ao seu rendimento tributável o goodwill financeiro resultante da aquisição de uma participação de pelo menos 5 % numa empresa estrangeira, em quotas anuais, durante um período mínimo de 20 anos após a aquisição.
(27)
Por valor do goodwill, entende-se o valor do bom nome comercial, das boas relações com os clientes, das qualificações dos trabalhadores e de outros factores semelhantes que venham a traduzir-se, no futuro, em receitas superiores às aparentemente previsíveis. Segundo os princípios contabilísticos espanhóis (8), o prémio pago pela aquisição de uma empresa que se situe acima do valor de mercado dos activos pertencentes a essa empresa, é designado por goodwill e deve ser contabilizado como um activo incorpóreo distinto, logo que a empresa adquirente assuma o controlo da empresa participada (9).
(28)
Por força dos princípios consignados no direito fiscal espanhol, com excepção da medida contestada, o goodwill só pode ser amortizado na sequência de uma concentração de empresas que resulte de uma aquisição ou de uma contribuição através dos activos detidos por empresas independentes, ou ainda de uma operação de fusão ou cisão.
(29)
Em conformidade com o sistema fiscal espanhol, o goodwill financeiro corresponde ao goodwill que seria contabilizado se a empresa detentora da participação e a empresa participada procedessem a uma fusão. O conceito de goodwill financeiro previsto no artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS introduz, assim, no domínio das aquisições de participações um conceito normalmente utilizado na transmissão de activos ou em operações de concentração de empresas. Nos termos do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS, o goodwill financeiro determina-se deduzindo o valor do mercado dos activos corpóreos e incorpóreos da empresa participada ao preço de aquisição da participação.
(30)
O artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS estabelece que a amortização do goodwill financeiro está sujeita aos seguintes requisitos, definidos por referência ao artigo 21.o do TRLIS:
a)
A percentagem da participação, directa ou indirecta, na empresa estrangeira deve ser, pelo menos, de 5 % e deverá ser mantida por um período ininterrupto mínimo de um ano (10);
b)
A empresa estrangeira deve estar sujeita a um imposto semelhante ao aplicado em Espanha. Considera-se cumprida esta condição quando o país em que a empresa participada esteja estabelecida tenha assinado uma convenção com Espanha para evitar a dupla tributação internacional e impedir a evasão fiscal (11), com uma cláusula sobre o intercâmbio de informações;
c)
As receitas da empresa estrangeira devem resultar sobretudo de actividades empresariais realizadas no estrangeiro ou consistir em receitas equiparáveis. Considera-se cumprida esta condição quando pelo menos 85 % dos rendimentos da empresa participada:
i)
não estão incluídos na matéria colectável ao abrigo do regime espanhol relativo à transparência fiscal internacional e são tributados a título de lucros obtidos em Espanha (12). Considera-se especificamente que os rendimentos preenchem estes requisitos quando resultam das seguintes actividades:
-
comércio por grosso, quando os bens sejam colocados à disposição dos adquirentes no país ou território em que a empresa participada esteja estabelecida ou em qualquer país ou território diferente do espanhol,
-
serviços prestados a clientes que não tenham domicílio fiscal em Espanha,
-
serviços financeiros prestados a clientes que não tenham domicílio fiscal em Espanha,
-
serviços de seguros relacionados com riscos localizados fora do território espanhol,
ii)
constituem um rendimento de dividendos, desde que sejam cumpridas as condições relativas à natureza do rendimento da participação previstas no artigo 21.o, n.o 1, alínea a) e ao nível de participação directa e indirecta da empresa espanhola (artigo 21.o, n.o 1, alínea c), ponto 2 do TRLIS) (13).
(31)
Para além da medida contestada, cabe descrever brevemente as seguintes disposições do TRLIS a que a presente decisão faz referência:
-
no artigo 11.o do TRLIS (14) intitulado «Correcções de valor: amortização» e inserido no capítulo IV do TRLIS, que define a matéria colectável, o seu n.o 4 prevê um período mínimo de 20 anos para a amortização do goodwill resultante de uma aquisição nas seguintes condições: i) o goodwill resulta de uma aquisição a título oneroso; ii) o vendedor não tem qualquer vínculo com a empresa adquirente. As alterações a esta disposição, após a decisão de início do procedimento, introduzidas pela Lei n.o 16/2007, de 4 de Julho de 2007, também clarificaram que, caso a condição ii) não seja cumprida, o preço que será utilizado para calcular o goodwill será o preço que seria pago por uma empresa do mesmo grupo se tivesse adquirido a participação a pessoas ou entidades não vinculadas, sendo também obrigatório iii) constituir uma reserva indisponível num montante equivalente, pelo menos, ao montante deduzido em conformidade com o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS,
-
o artigo 12.o, n.o 3, do TRLIS, que integra o capítulo IV, permite a dedução parcial da depreciação de participações em empresas nacionais e estrangeiras, que não estejam cotadas num mercado secundário, até à diferença entre o valor contabilístico teórico no início e no fim do exercício fiscal. A medida contestada pode ser aplicada em conjugação com esta disposição do TRLIS (15),
-
o artigo 89.o, n.o 3, do TRLIS (o artigo 89.o intitula-se «Participações no capital da entidade transmitente e da entidade adquirente»), inserido no capítulo VIII do título VII relativo ao «Regime especial das fusões e cisões, transmissões de activos e troca de valores e transferência da sede de uma sociedade europeia ou de uma sociedade cooperativa europeia de um Estado-Membro para outro da União Europeia». O artigo 89.o, n.o 3, do TRLIS prevê a amortização do goodwill resultante de uma reestruturação empresarial. Nos termos desta disposição, devem ser cumpridas as seguintes condições para a aplicação do artigo 11.o, n.o 4, do TRLIS ao goodwill resultante de uma concentração de empresas: i) uma participação de, pelo menos, 5 % na empresa participada antes da concentração de empresas; ii) é necessário comprovar que o goodwill foi sujeito a tributação a cargo do vendedor; iii) o vendedor não tem qualquer vínculo com o adquirente. Caso a condição iii) não seja cumprida, o montante deduzido deve corresponder a uma depreciação irreversível dos activos incorpóreos,
-
o artigo 21.o do TRLIS, intitulado «Isenção para evitar a dupla tributação internacional sobre dividendos e rendimentos de fonte estrangeira resultantes da transmissão de valores mobiliários representativos do capital próprio de entidades não residentes em território espanhol», insere-se no título IV do TRLIS. O artigo 21.o estabelece as condições em que os dividendos e os rendimentos de uma empresa estrangeira estão isentos de tributação quando são recebidos por uma empresa com domicílio fiscal em Espanha,
-
o artigo 22.o do TRLIS, intitulado «Isenção de determinados rendimentos obtidos no estrangeiro através de um estabelecimento permanente», integra o capítulo IV do TRLIS. O referido artigo estabelece as condições em que os rendimentos obtidos no estrangeiro por intermédio de um estabelecimento permanente não situado em território espanhol estão isentos de tributação.
(32)
Para efeitos do disposto na presente decisão, entende-se por:
-
«Transmissão de activos», uma operação através da qual uma empresa transmite, sem que tal implique a sua extinção, no todo ou em parte, as suas actividades para outra empresa,
-
«Concentração de empresas», uma operação através da qual uma ou várias empresas, em consequência e no momento da sua dissolução sem liquidação, transmitem em bloco todo o seu activo e passivo para outra empresa já existente ou para uma empresa por elas criada, através da atribuição aos accionistas desta última, dos títulos representativo do capital dessa outra empresa,
-
«Aquisição de uma participação», uma operação através da qual uma empresa adquire uma participação no capital social de outra empresa, sem obter a maioria ou o controlo dos direitos de voto da empresa participada,
-
«Empresa participada», uma empresa não residente na Espanha, cujo rendimento cumpre as condições descritas no ponto 30, alínea c), e em que uma empresa residente adquire uma participação,
-
«Aquisições intracomunitárias», aquisições de participações, que cumprem todas as condições pertinentes do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS, numa empresa visada constituída em conformidade com a legislação de um Estado-Membro, e que tem a sua sede social, a sua administração central ou o seu centro principal de actividades na União Europeia,
-
«Aquisições extracomunitárias», aquisições de participações, que cumprem todas as condições pertinentes do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS, numa empresa visada que não foi constituída em conformidade com a legislação de um Estado-Membro e que não tem a sua sede social, a sua administração central ou o seu centro principal de actividades na União Europeia.
III. RAZÕES NA ORIGEM DO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(33)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão lançou o procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE (antigo artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE) relativamente à medida contestada, uma vez que parecia reunir todas as condições para ser considerada um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A Comissão tinha também dúvidas quanto à compatibilidade da medida em causa com o mercado interno, visto que nenhuma das derrogações previstas no artigo 107.o, n.os 2 e 3, parecia aplicável.
(34)
Em particular, a Comissão considerava que a medida contestada excedia o âmbito normal do sistema espanhol de tributação do rendimento das sociedades, que é o sistema fiscal de referência. A Comissão considerava ainda que a amortização para efeitos fiscais do goodwill financeiro resultante da aquisição de uma participação de 5 % numa empresa visada estrangeira, parecia prefigurar um incentivo excepcional.
(35)
A Comissão observou que a amortização para efeitos fiscais apenas se aplicava a uma categoria específica de empresas, nomeadamente as empresas que adquirem determinadas participações, no mínimo 5 % do capital social de uma empresa visada, e apenas em relação a empresas visadas estrangeiras que cumpram os critérios previstos no artigo 21.o, n.o 1, do TRLIS. A Comissão salientou igualmente que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, um desagravamento fiscal que favorece apenas as exportações de produtos nacionais constitui um auxílio estatal (16). A medida contestada afigurava-se, portanto, selectiva.
(36)
Neste contexto, a Comissão considerou também que a vantagem selectiva não parecia encontrar justificação na natureza intrínseca do sistema fiscal. Em particular, a Comissão considerou que a diferenciação criada pela medida contestada, que se desviava das regras gerais dos sistemas contabilístico e fiscal espanhóis, não era justificada por razões ligadas aos aspectos técnicos do sistema fiscal. Com efeito, o goodwill apenas pode ser deduzido em caso de concentração de empresas ou da transmissão de activos, salvo nos termos das disposições da medida em questão. A Comissão considerou ainda desproporcionado que a medida contestada visasse alcançar os objectivos de neutralidade visados pelo sistema espanhol, pelo facto da medida se limitar exclusivamente à aquisição de participações significativas em empresas estrangeiras.
(37)
Além disso, a Comissão considerou que a medida em causa implicava a utilização de recursos estatais, pois traduzia-se numa perda de receitas fiscais para o Tesouro espanhol. Por último, a medida poderia falsear a concorrência no mercado de aquisição de empresas europeias ao proporcionar uma vantagem económica selectiva às empresas espanholas que adquirissem participações significativas em empresas estrangeiras. A Comissão também não encontrou motivos para considerar a medida compatível com o mercado interno.
(38)
Por conseguinte, a Comissão concluiu que a medida em questão poderia constituir um auxílio estatal incompatível. Nesse caso, a sua recuperação deveria ser assegurada em conformidade com o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE. Consequentemente, a Comissão convidou as autoridades espanholas e as partes interessadas a apresentarem as suas observações quanto à eventual existência do princípio da confiança legítima ou de qualquer outro princípio geral do direito da União Europeia que permitisse à Comissão, a título excepcional, renunciar à recuperação em conformidade com a segunda frase do artigo 14.o, n.o 1, do regulamento do Conselho atrás referido.
IV. A PRIMEIRA DECISÃO PARCIALMENTE NEGATIVA
(39)
Na decisão anterior, a Comissão concluiu que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS constitui um regime de auxílio na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, quando aplicado às aquisições dentro da União Europeia.
(40)
A Comissão considerou ainda que a medida contestada, tendo sido aplicada em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, configurava um regime ilegal de auxílios estatais, na medida em que se aplicava às aquisições intracomunitárias.
(41)
A Comissão manteve em aberto o procedimento iniciado pela decisão de 10 de Outubro de 2007 no que se refere às aquisições fora da União Europeia, aguardando novos elementos relativos aos obstáculos às fusões transfronteiras fora do território desta última, que as autoridades espanholas se comprometeram a fornecer.
V. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ESPANHOLAS E DOS TERCEIROS INTERESSADOS
(42)
A Comissão recebeu observações das autoridades espanholas (17) e de trinta e duas outras partes interessadas (18), das quais oito eram associações.
(43)
Em resumo, as autoridades espanholas consideram que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS constitui uma medida geral e não uma derrogação ao sistema fiscal espanhol, dado que a referida disposição permite a amortização de um activo incorpóreo, sendo aplicável a qualquer contribuinte que adquira uma participação significativa numa empresa estrangeira. À luz da prática da Comissão e da jurisprudência pertinente, as autoridades espanholas concluem que as medidas contestadas não podem ser consideradas auxílios estatais na acepção do artigo 107.o do TFUE. Além disso, as autoridades espanholas consideram que uma conclusão diferente seria contrária ao princípio da segurança jurídica. As autoridades espanholas contestam ainda a competência da Comissão para pôr em causa esta medida geral, pois consideram que esta instituição não pode utilizar as regras em matéria de auxílios estatais como base para a harmonização de aspectos fiscais.
(44)
Em geral, trinta partes interessadas (a seguir designadas «trinta partes interessadas») corroboram o ponto de vista das autoridades espanholas, ao passo que outras duas (a seguir denominadas «duas partes») consideram que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS configura uma medida de auxílio estatal ilegal e incompatível com o mercado interno. Assim, os argumentos das trinta partes interessadas serão expostos a par da posição das autoridades espanholas, ao passo que os argumentos das duas partes serão descritos em separado.
A. Observações das autoridades espanholas e das trinta partes interessadas
(45)
A título de observação inicial, as autoridades espanholas salientam que a fiscalidade directa é da competência dos Estados-Membros. Por conseguinte, a acção da Comissão neste âmbito deve respeitar o princípio da subsidariedade consignado no artigo 5.o do Tratado CE (substituído actualmente, em termos substantivos, pelo artigo 5.o do TFUE). Além disso, as autoridades espanholas recordam que o artigo 3.o do Tratado CE (substituído actualmente, em termos substantivos, pelos artigos 3.o a 6.o do TFUE) e o artigo 58.o, n.o 1, alínea a), do Tratado CE (substituído actualmente pelo artigo 65.o do TFUE) permitem aos Estados-Membros a criação de regimes fiscais distintos, consoante a localização do investimento ou a residência fiscal do contribuinte, sem que isso seja considerado uma restrição à livre circulação de capitais.
(46)
As trinta partes interessadas sustentam também que uma decisão negativa da Comissão violaria o princípio da autonomia dos Estados-Membros em matéria fiscal consagrado no TFUE, bem como o artigo 56.o do Tratado CE (substituído actualmente pelo artigo 63.o do TFUE), que proíbe as restrições à livre circulação de capitais.
A.1. A medida contestada não constitui um auxílio estatal
(47)
As autoridades espanholas e as trinta partes interessadas consideram que a medida contestada não constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, dado que: i) não confere uma vantagem económica, ii) não favorece certas empresas e iii) não falseia nem ameaça falsear a concorrência entre Estados-Membros. Em conformidade com a lógica do sistema fiscal espanhol, argumentam que a medida em questão deve ser considerada uma medida geral, aplicável indiscriminadamente a qualquer tipo de empresa e actividade.
A.1.1. A medida contestada não confere uma vantagem económica
(48)
Ao contrário da posição manifestada pela Comissão na decisão de início do procedimento, as autoridades espanholas reiteram que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS não constitui uma derrogação ao sistema espanhol de tributação do rendimento das sociedades, dado que: i) o sistema contabilístico espanhol não constitui um parâmetro de referência adequado para fundamentar a existência de uma derrogação ao sistema fiscal e, ii) mesmo que assim fosse, a caracterização do goodwill financeiro como um activo amortizável ao longo do tempo tem sido, do ponto de vista histórico, uma característica geral do sistema contabilístico espanhol e do sistema espanhol de tributação das sociedades.
(49)
Em primeiro lugar, devido à falta de harmonização das regras contabilísticas, o resultado contabilístico não pode servir de ponto de referência para determinar a natureza excepcional da medida contestada. De facto, em Espanha, a matéria colectável é calculada com base no resultado contabilístico, ajustado de acordo com a regulamentação fiscal. Por conseguinte, no presente caso, as considerações de índole contabilística não podem, na opinião das autoridades espanholas, servir de ponto de referência para uma medida fiscal.
(50)
Em segundo lugar, é incorrecto considerar que a amortização do goodwill não se enquadra na lógica do sistema contabilístico espanhol, visto que tanto o goodwill (19), como o goodwill financeiro (20), podem ser amortizados ao longo de períodos que podem atingir 20 anos. Estas normas empíricas reflectem a perda de valor dos activos subjacentes, quer corpóreos quer incorpóreos. Por conseguinte, o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS não constitui uma excepção, pois não se afasta das regras relativas à amortização do goodwill consagradas nos sistemas contabilístico e fiscal espanhóis.
(51)
Em terceiro lugar, as autoridades espanholas salientam que a medida contestada não constitui uma verdadeira vantagem económica, pois em caso de venda da participação adquirida, o montante deduzido é recuperado por via da tributação das mais-valias, colocando o contribuinte na mesma situação em que estaria se o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS não tivesse sido aplicado.
(52)
Em quarto lugar, a Comissão refere-se incorrectamente aos artigos 11.o, n.o 4, e 89.o, n.o 3, do TRLIS para concluir pela existência de uma vantagem. Na decisão de início do procedimento, a Comissão afirma que não é necessária uma concentração de empresas, nem uma tomada de controlo da empresa participada para que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS seja aplicável. Esta afirmação reflecte uma interpretação errónea do sistema fiscal espanhol, dado que estes dois artigos não impedem um grupo de empresas, que adquiram em conjunto o controlo de uma empresa participada, de deduzir a parte correspondente do goodwill resultante da operação. Por conseguinte, a aplicação destes dois artigos não exige o controlo individual da empresa participada para que seja possível beneficiar da medida em questão. Neste contexto, seria inadequado considerar que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS assegura um tratamento mais favorável do que o artigo 11.o, n.o 4, ou o artigo 89.o, n.o 3, do TRLIS no que respeita à posição de controlo dos beneficiários (21). Por último, importa realçar que o critério da participação de 5 % é coerente com as condições estabelecidas no artigo 89.o, n.o 3, do TRLIS e igualmente com as orientações e a prática da Comissão.
(53)
As autoridades espanholas realçam que a Comissão também se refere incorrectamente ao artigo 12.o, n.o 3, do TRLIS para estabelecer uma alegada vantagem ao abrigo do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS: o artigo 12.o, n.o 3, aplica-se a situações de depreciação em caso de uma perda objectiva registada pela empresa participada, ao passo que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS complementa esta disposição e reflecte a perda de valor imputável à depreciação do goodwill financeiro.
(54)
Em quinto lugar, a Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (22) (a seguir denominada a «Comunicação da Comissão») indica expressamente que as regras de amortização não implicam auxílios estatais. Visto que o coeficiente de amortização actual do goodwill financeiro ao longo de um período mínimo de 20 anos é igual ao coeficiente de amortização do goodwill, a regra não constitui uma excepção ao sistema fiscal geral.
(55)
Por último, as trinta partes interessadas também consideram que, na eventualidade de a medida em questão conferir uma vantagem, os derradeiros beneficiários seriam os accionistas da empresa participada, visto que estes receberiam o preço pago pela empresa adquirente que beneficia da medida contestada.
A.1.2. A medida contestada não favorece certas empresas ou produções
(56)
Em primeiro lugar, a Espanha sustenta que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS é uma medida geral, pois é aplicável a qualquer empresa espanhola, independentemente da sua actividade, sector, dimensão, forma ou outras características. A única condição prevista para o contribuinte poder beneficiar da medida é que seja residente para efeitos fiscais em Espanha. O facto de nem todos os contribuintes beneficiarem da medida em questão não a torna selectiva. Por conseguinte, o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS não é de facto nem de jure selectivo na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Nesse sentido, por carta de 14 de Julho de 2008 (23), as autoridades espanholas forneceram dados extraídos das declarações fiscais espanholas de 2006, segundo os quais os diferentes tipos de empresas (PME e grandes empresas), bem como empresas activas em diversos sectores económicos, tinham beneficiado da medida em questão. As autoridades espanholas salientam ainda que, num acórdão recente (24), o Tribunal Geral indicou que um número limitado de beneficiários não é, por si só, suficiente para estabelecer a selectividade da medida, dado que esse grupo pode, na verdade, representar todas as empresas que se encontram numa determinada situação factual e jurídica. Em particular, as autoridades espanholas frisam que a medida em questão tem semelhanças com um caso recente (25) em que a Comissão considerou que se tratava de uma medida geral e, por conseguinte, solicitam o mesmo tratamento.
(57)
Em segundo lugar, na opinião das autoridades espanholas e das trinta partes interessadas, a Comissão confundiu na decisão de início do procedimento o conceito de selectividade e as condições objectivas da medida em questão que se referem apenas a certas transacções (ou seja, participações em empresas estrangeiras). De facto, a Comissão alega que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS é selectivo, porque os investimentos comparáveis em empresas espanholas não beneficiam do mesmo tratamento. Porém, a Comissão não reconhece que o critério de selectividade não é determinado pelo facto de o beneficiário da medida contestada ser um grupo de empresas ou uma empresa multinacional com uma participação numa empresa. O facto de uma medida beneficiar apenas as empresas que cumpram o critério objectivo fixado na medida contestada não a torna selectiva. O critério de selectividade implica a necessidade de aplicar restrições subjectivas ao beneficiário da medida em questão. O critério de selectividade aplicado no âmbito do presente procedimento não se coaduna com a prática anterior da Comissão, além de ser demasiado vago e lato. A extrapolação deste conceito levaria à conclusão incorrecta de que a maioria das despesas dedutíveis para efeitos da determinação da matéria colectável se encontra abrangida pelo artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(58)
As autoridades espanholas acrescentam que a limitação da amortização do goodwill financeiro apenas às situações de aquisição de participações significativas em empresas visadas não é suficiente para desprover a medida em questão do seu carácter geral, dado ser aplicável indiscriminadamente a qualquer tipo de empresa sujeita a tributação em Espanha, sem quaisquer outros requisitos. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (26), uma medida que beneficie todas as empresas em território nacional, sem distinção, não constitui um auxílio estatal.
(59)
Em terceiro lugar, no que respeita ao limiar de 5 %, este nível não estabelece um montante mínimo a investir e, por conseguinte, a medida em questão não beneficia apenas as grandes empresas. Quanto ao facto de não ser necessária a tributação do vendedor pelas mais-valias obtidas para que a medida contestada seja aplicável, as autoridades espanholas consideram a questão irrelevante, pois o controlo do rendimento auferido no estrangeiro por um vendedor não tributado em Espanha não é abarcado pela área de competência das autoridades espanholas. Por último, a limitação do âmbito de uma medida - por razões de técnica fiscal - às aquisições de participações em empresas visadas é coerente com a situação que resulta da aplicação de várias directivas comunitárias.
(60)
Em quarto lugar, a introdução da medida em questão justifica-se, em qualquer dos casos, pelo princípio da neutralidade, subjacente a toda a legislação fiscal espanhola. Este princípio determina que o tratamento fiscal de um investimento deve ser neutro, independentemente dos instrumentos usados, quer se trate de transmissão de activos, concentração de empresas ou aquisição de participações. Por conseguinte, a amortização fiscal de um investimento deve ser idêntica, independentemente do instrumento utilizado para realizar a aquisição em causa. O objectivo derradeiro da medida contestada, nesta perspectiva mais lata, consiste em garantir a livre circulação de capitais evitando um tratamento fiscal discriminatório entre operações relativas à empresas visadas e operações inteiramente nacionais. Uma vez que as aquisições de participações significativas em empresas nacionais poderiam levar a uma concentração das empresas adquirentes e das empresas adquiridas sem quaisquer barreiras jurídicas ou fiscais, o goodwill para efeitos fiscais resultante da concentração poderia ser amortizado (27). No entanto, as operações transfronteiras não dão origem a goodwill, pois a harmonização a nível comunitário ainda não está concluída ou, ainda mais grave, porque não existe qualquer harmonização fora da União.
(61)
Por outro lado, durante a investigação, as autoridades espanholas e algumas das trinta partes interessadas apresentaram uma descrição muito pormenorizada dos obstáculos jurídicos existentes na legislação de quinze países terceiros. A informação técnica contida nas exposições das autoridades espanholas e das trinta partes interessadas é resumida nos anexos II e III da presente decisão (em seguida denominados «os relatórios»). Estas descrições devem ser inseridas de forma mais lata no contexto da seguinte declaração das autoridades espanholas (28): «Por conseguinte, o sistema fiscal espanhol prevê diferentes regimes fiscais, como sucede em caso de aquisições de participações significativas em empresas estrangeiras face a aquisições de participações em empresas espanholas (impossibilidade de realizar operações de concentração, gestão dos riscos, etc.), a fim de assegurar a neutralidade fiscal imposta pela legislação espanhola e pelo próprio direito da União, bem como para garantir a coerência e a eficiência da lógica do sistema fiscal espanhol». De acordo com as referidas autoridades e as trinta partes interessadas, os obstáculos descritos nos relatórios tornam impossível a concentração de empresas de Estados-Membros diferentes. Por conseguinte, o objectivo da medida em questão consiste em eliminar o impacto negativo dessas barreiras, pelas quais Espanha não é responsável. Consequentemente, a limitação do âmbito da medida em questão às aquisições transfronteiras afigura-se necessária para a aplicação do princípio da neutralidade. Deste modo, ainda segundo as autoridades espanholas, o sistema fiscal espanhol aplica um tratamento diferenciado a contribuintes que se encontram em situações distintas (29), garantindo assim a neutralidade do sistema fiscal espanhol, em conformidade com os princípios inerentes ao próprio sistema e com o TFUE.
(62)
Para concluir, a medida contestada destina-se a eliminar as barreiras fiscais criadas pelo sistema fiscal espanhol face às decisões de investimento, nomeadamente pela penalização das aquisições de participações em empresas estrangeiras ao contrário do que sucede com as aquisições de participações em empresas nacionais. A medida em questão garante o mesmo tratamento fiscal a ambos os tipos de aquisição (aquisições directas de activos e aquisições indirectas mediante a compra de participações): o goodwill resultante de ambos os tipos de aquisição (goodwill directo e goodwill financeiro) pode assim ser identificado, promovendo a integração de mercados distintos até as barreiras práticas e jurídicas às concentrações transfronteiras de empresas serem eliminadas. As autoridades espanholas garantem deste modo que os contribuintes podem optar por investir a nível nacional ou transfronteiras sem serem afectados pelas referidas barreiras. Basicamente, o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS repõe as condições da concorrência equitativa, suprimindo o impacto negativo que advém dessas barreiras.
A.1.3. A medida contestada não falseia a concorrência nem afecta o comércio da União
(63)
As autoridades espanholas afirmam que a Comissão não demonstrou, conforme exigido pela legislação, que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS restringe a concorrência, dado que i) o alegado «mercado de aquisição de acções de empresas» não constitui um mercado relevante para efeitos do direito da concorrência e, ii) mesmo que assim fosse, a amortização do goodwill financeiro não afecta per se a posição concorrencial das empresas espanholas.
(64)
Em primeiro lugar, a Comissão qualificou a medida contestada de vantagem anticoncorrencial, justificando essa qualificação com base no facto de o artigo 12.o, n.o 5, permitir aos contribuintes espanhóis a obtenção de um prémio pela aquisição de participações significativas numa empresa visada. No entanto, a Comissão não realizou qualquer estudo comparativo sobre as circunstâncias económicas das empresas espanholas e internacionais.
(65)
Em segundo lugar, uma vez que a medida em questão é aplicável a qualquer empresa espanhola, sem restrições, não pode falsear a concorrência. De facto, qualquer empresa que se encontre na mesma situação que um beneficiário da medida contestada pode beneficiar dessa medida, reduzindo assim a sua carga fiscal, o que anularia qualquer vantagem concorrencial que daí pudesse resultar. Além disso, uma taxa de tributação mais baixa num Estado-Membro passível de aumentar a competitividade das empresas nacionais não deve ser considerada um auxílio estatal, desde que assuma uma natureza geral.
(66)
Por último, a Comissão já examinou muitas operações transfronteiras espanholas (30) ao abrigo do Regulamento das concentrações que poderiam ter beneficiado da medida em questão. No entanto, a Comissão não manifestou preocupações com eventuais distorções da concorrência em qualquer desses processos.
(67)
Não só as alegações da Comissão não se coadunam com a realidade, mas também revelam desconhecimento da situação das empresas espanholas em matéria de investimentos. A medida contestada não falseia a concorrência, nem afecta as condições de comércio no território da União numa medida contrária ao interesse comum.
(68)
Num mercado não harmonizado, em resultado da concorrência entre sistemas fiscais, operações idênticas têm um impacto fiscal que varia consoante o local da sede em que os operadores são residentes. Esta situação falseia a concorrência, mesmo que as medidas em causa a nível nacional revistam um carácter geral. Por outras palavras, esta distorção não é o resultado de auxílios estatais, mas sim da falta de harmonização. Caso o raciocínio da Comissão fosse correcto, seria necessário iniciar investigações formais em relação a centenas de medidas nacionais, o que criaria uma situação de insegurança jurídica que é altamente prejudicial ao investimento estrangeiro.
A.2 Compatibilidade
(69)
Mesmo que a Comissão considere que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS configura um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, esta disposição é compatível com o artigo 107.o, n.o 3, do TFUE, pois contribui para o interesse da União de promover a integração das empresas internacionais.
(70)
Conforme refere o Plano de acção no domínio dos auxílios estatais (31), uma medida pode ser declarada compatível desde que rectifique uma deficiência do mercado, satisfaça objectivos de interesse comum claramente definidos e não falseie a concorrência e o comércio no território da União numa medida contrária ao interesse comum. No processo em apreço, a deficiência do mercado reside na dificuldade (ou na impossibilidade prática) de efectuar concentrações de empresas a nível transfronteiras. O artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS visa promover a formação de empresas paneuropeias, mediante a criação de condições idênticas para as aquisições nacionais e as aquisições transfronteiras.
(71)
Por conseguinte, para as autoridades espanholas, o artigo 12, n.o 5, do TRLIS é compatível com o mercado interno porque, na ausência de uma harmonização fiscal a nível europeu, prossegue o objectivo de eliminar as barreiras ao investimento transfronteiras de uma forma proporcionada. A medida contestada visa, efectivamente, a eliminação do efeito adverso dos obstáculos às concentrações de empresas a nível transfronteiras e a criação de condições para um tratamento fiscal idêntico das concentrações de empresas a nível transfronteiras e a nível nacional, a fim de garantir que as decisões tomadas em relação às operações referidas não se baseiem em considerações de índole fiscal, mas sim em considerações económicas.
A.3 Confiança legítima e segurança jurídica
(72)
Por último, e caso a Comissão declare que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS configura auxílio estatal incompatível com o mercado interno, a Comissão deverá reconhecer a existência de determinadas circunstâncias que justificam a não recuperação do alegado auxílio estatal recebido nos termos do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS. Os beneficiários deverão ter o direito de concluir a amortização extraordinária do goodwill financeiro correspondente às aquisições efectuadas antes da data de publicação da decisão final.
(73)
Em primeiro lugar, a Comissão parece reconhecer, na decisão de início do procedimento, a provável existência de confiança legítima. Por conseguinte, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Geral (32), essa afirmação constitui uma clara indicação da existência de confiança legítima. Visto que a decisão de início do procedimento não prejudica o resultado da investigação formal, deve ser reconhecida confiança legítima em relação a todas as operações que se realizaram antes da data de publicação da decisão final.
(74)
Em segundo lugar, nas suas respostas às perguntas escritas (33) dos deputados do Parlamento Europeu, a Comissão afirmou que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS não configura auxílio estatal. Esta afirmação constitui uma tomada de posição clara da Comissão, que oferece óbvia confiança legítima às autoridades espanholas e aos beneficiários da medida contestada.
(75)
Em terceiro lugar, à luz das conclusões a que a Comissão chegou em processos semelhantes (34), esta instituição proporcionou um conjunto de provas indirectas de que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS não configura auxílio estatal. Face a estas decisões, uma empresa prudente não conseguiria prever que a Comissão pudesse eventualmente adoptar uma posição contrária.
(76)
Por último, a medida em questão deve continuar a ser aplicável a todas as operações anteriores à data de publicação de uma decisão negativa, designadamente até à conclusão da amortização do goodwill financeiro. Com efeito, a medida contestada corresponde a um direito de deduzir um certo montante, determinado no momento da aquisição, sendo essa dedução repartida ao longo dos 20 anos seguintes. Além disso, perante a posição assumida pela Comissão em processos semelhantes (35), justifica-se partir do princípio de que a confiança legítima deve ser mantida até à data de publicação da decisão final.
B. Observações das duas partes
(77)
Segundo as duas partes, o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS configura auxílio estatal. Além disso, argumentam que não existe confiança legítima no processo em apreço e, por conseguinte, solicitam à Comissão que ordene a recuperação dos auxílios ilegais eventualmente concedidos. Os seus argumentos são em seguida resumidos.
B.1 A medida contestada constitui um auxílio estatal
B.1.1 A medida contestada confere uma vantagem económica
(78)
Segundo ambas as partes, o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS reveste um carácter excepcional, pois o sistema fiscal espanhol, com excepção desta disposição, não permite qualquer amortização do goodwill financeiro, mas apenas uma dedução em caso de uma imparidade. Até à introdução do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS, a legislação fiscal espanhola em matéria de tributação do rendimento das sociedades não permitia a amortização de participações, independentemente de existir ou não uma imparidade. As duas partes salientam que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS é provavelmente único no contexto europeu, visto que nenhum outro Estado-Membro tem um sistema semelhante para transacções transfronteiras que não envolvam a aquisição de participações de controlo.
(79)
Ao abrigo do sistema fiscal espanhol, o goodwill apenas pode ser amortizado se existir uma concentração de empresas. A única excepção é a medida contestada, que permite a amortização num caso excepcional: aquisição de uma participação minoritária numa empresa visada. Trata-se de uma divergência em relação ao sistema fiscal geral, visto que permite a amortização sem haver concentração de empresas e também nos casos em que o comprador nem sequer adquire o controlo da empresa visada estrangeira. O artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS confere, portanto, um benefício a certas empresas espanholas face a i) outras empresas espanholas que só operam a nível nacional e b) outros operadores da União que concorrem no mercado internacional com as empresas espanholas que beneficiam da medida em questão.
(80)
Do ponto de vista económico, as autoridades espanholas concedem um empréstimo sem juros cujo capital será utilizado ao longo de um período de vinte anos (diferimento da tributação sem juros) e, na prática, ainda deixam a data de reembolso do empréstimo sem juros ao critério do mutuário - isto se o empréstimo chegar de facto a ser reembolsado. Se o investidor não transmitir a participação significativa, o efeito é equiparável a uma remissão da dívida por parte das autoridades espanholas. Nesse caso, a medida transforma-se numa isenção fiscal permanente.
(81)
Uma das duas partes estima que, em resultado da medida em questão, os adquirentes espanhóis, por exemplo, no sector bancário, poderão pagar um preço aproximadamente 7 % superior ao que teriam pago na ausência desta medida. Contudo, a mesma parte também reconhece que, uma vez que o preço é uma combinação de vários elementos adicionais, a medida contestada não é o único factor, embora provavelmente seja um dos factores que mais contribuem para a agressividade dos oferentes espanhóis que beneficiam da medida em questão. A parte considera ainda que a medida confere uma vantagem efectiva aos oferentes espanhóis nos leilões internacionais.
B.1.2 A medida contestada favorece certas empresas ou produções
(82)
Existe um paralelismo claro entre o processo em apreço e as circunstâncias que levaram o Tribunal de Justiça a pronunciar o seu acórdão de 15 de Julho de 2004 (36). Apesar dos argumentos apresentados pelas autoridades espanholas de que a medida contestada neste último processo não é selectiva, uma vez que o artigo 37.o do TRLIS se aplica a todas as empresas espanholas que realizam investimentos internacionais, o Tribunal concluiu que a medida constituía um auxílio estatal, pois circunscrevia-se a uma categoria de empresas, nomeadamente empresas que efectuam determinados investimentos internacionais. O mesmo raciocínio pode ser aplicado ao artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS. A selectividade do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS deve-se, portanto, ao facto de apenas serem elegíveis para efeitos da referida disposição as empresas que adquirem participações em empresas estrangeiras.
(83)
Além disso, apenas empresas de uma certa dimensão, com uma determinada capacidade financeira e com operações multinacionais poderão beneficiar do artigo 12.o. n.o 5, do TRLIS. Embora o balanço da empresa revele os valores contabilísticos dos activos, é pouco provável que também reflicta os valores de mercado tácitos dos activos. Por conseguinte, na prática, apenas os operadores com interesse em controlar as empresas visadas têm acesso suficiente aos registos da empresa para determinar o valor de mercado tácito dos activos da empresa. Assim, o limiar de 5 % favorece as empresas com operações multinacionais.
(84)
Além disso, somente um operador com actividades empresariais no território espanhol tem matéria colectável em Espanha, podendo assim beneficiar da depreciação. Por conseguinte, apenas as empresas residentes na Espanha com uma matéria colectável significativa neste país podem, na prática, beneficiar da medida, visto que o benefício potencial está associado à dimensão da operação em Espanha e não à da aquisição. Embora o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS tenha sido concebido para ser aplicável a todos os operadores estabelecidos em Espanha, na prática, apenas um número limitado e identificável de empresas com matéria colectável em Espanha, que realizem aquisições no estrangeiro no exercício fiscal respectivo e tenham uma matéria colectável significativa para estarem em condições de deduzir o goodwill financeiro, podem beneficiar da aplicação anual da medida. Assim, a medida em questão traduz-se num tratamento fiscal efectivamente diferente, mesmo para os operadores espanhóis nas mesmas condições para efectuarem aquisições no estrangeiro.
(85)
As duas partes consideram não terem sido capazes de identificar qualquer condição ou critério objectivo ou horizontal que justifique a medida contestada. Pelo contrário, defendem que a intenção básica da medida consiste em conferir um benefício a determinados operadores espanhóis. Além disso, se a medida contestada fosse inerente ao sistema fiscal espanhol, as participações em empresas estrangeiras adquiridas antes dessa data também deveriam ser elegíveis para efeitos da medida, o que não é o caso, pois o desagravamento fiscal só é concedido em relação a participações adquiridas após 1 de Janeiro de 2002.
(86)
Por conseguinte e atendendo à política da Comissão (37), a medida em questão deve ser considerada selectiva.
B.1.3 A medida contestada falseia a concorrência e afecta o comércio na União
(87)
A medida contestada é claramente discriminatória, pois proporciona aos operadores espanhóis um evidente benefício fiscal e pecuniário de que os operadores estrangeiros não podem usufruir. Numa situação de leilão ou outro procedimento concorrencial para a aquisição de uma empresa, esse tipo de vantagem faz uma diferença significativa.
(88)
As ofertas de aquisição pressupõem, geralmente, o pagamento de um prémio em relação ao preço das acções da empresa visada, que quase sempre dá origem a um goodwill financeiro. Em várias ocasiões, a imprensa financeira noticiou grandes aquisições por parte de empresas espanholas e os benefícios fiscais resultantes do regime espanhol de amortização do goodwill financeiro. Numa dessas aquisições, realizada por um banco de investimento, foi calculado que o benefício fiscal resultante da aplicação do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS ascendeu a 1,7 mil milhões de EUR, correspondente a 6,5 % do preço da oferta. Segundo outra fonte, o adquirente espanhol conseguira apresentar uma oferta aproximadamente 15 % superior aos concorrentes não espanhóis.
(89)
A medida em questão também parece favorecer determinadas actividades de exportação (auxílios à exportação para aquisições de participações estrangeiras) de empresas espanholas, o que contraria a política consagrada da Comissão (38) neste domínio.
B.1.4 A medida contestadas afecta os recursos estatais
(90)
A medida impugnada reverte em benefício de empresas que cumprem determinados requisitos e permite-lhes reduzir a sua matéria colectável e, por conseguinte, o montante de impostos que normalmente teriam de pagar num determinado exercício, na ausência da referida disposição. Assim, a medida proporciona ao beneficiário uma vantagem financeira cujo custo é suportado directamente pelo orçamento do respectivo Estado-Membro.
V. RESPOSTA DA ESPANHA ÀS OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(91)
As autoridades espanholas salientam que a vasta maioria das observações de terceiros corrobora o seu ponto de vista. Apenas duas partes consideram que a medida em questão constitui um auxílio estatal, ao passo que as outras concluem que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS não configura um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Caso contrário, o número de operadores a apresentar observações teria sido inferior. Além disso, a diversidade das actividades e a dimensão dos terceiros interessados demonstra a natureza geral da medida em questão.
(92)
Em relação à natureza excepcional da medida contestada, as autoridades espanholas rejeitam essa classificação e recordam a característica comum da amortização do goodwill financeiro de acordo com as normas contabilísticas espanholas (39). Além disso, a dedução da amortização do goodwill constitui a regra geral do sistema espanhol de tributação das sociedades, em conformidade com as disposições estabelecidas no artigo 11.o, n.o 4, e no artigo 89.o, n.o 3, do TRLIS. O artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS segue a mesma lógica. É incorrecto apresentar o artigo 12.o, n.o 3, do TRLIS como a regra geral para a amortização do goodwill financeiro, visto que esse artigo se refere à dedução de participações em entidades não admitidas à cotação numa bolsa de valores. Esta disposição está relacionada com a depreciação do valor contabilístico teórico e não com o goodwill financeiro. Os n.os 3 e 5 do artigo 12.o do TRLIS são duas regras gerais complementares: a primeira refere-se à depreciação imputável aos prejuízos gerados pela empresa participada, ao passo que a segunda se refere apenas à dedução da parte da depreciação imputável ao goodwill financeiro. Por último, o facto de não existir em nenhum outro Estado-Membro uma medida semelhante à medida em questão é irrelevante, dado que os sistemas fiscais não estão harmonizados na União.
(93)
Em relação à natureza selectiva da medida em questão, o paralelismo estabelecido com o acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 2004 (40) é incorrecto, dado que nesse processo a Comissão definiu claramente o perfil do beneficiário, o que se afigura impossível no presente processo. De facto, o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS não obriga a qualquer tipo de associação entre a aquisição de participações e a exportação de bens e serviços. Por conseguinte, a medida em questão não tem como efeito o aumento das exportações de bens ou serviços espanhóis. O facto de esta medida não selectiva não ser aplicável às operações nacionais não afecta a sua natureza geral. Na realidade, a medida em questão visa o mesmo objectivo derradeiro que a Directiva relativa à tributação transfronteiras, nomeadamente garantir que as decisões de investimento se baseiem em considerações económicas e não em considerações de índole fiscal. Assim, dado ser possível realizar concentrações de empresas através de aquisições nacionais mas não mediante aquisições transfronteiras, a aplicação de um tratamento diferenciado às operações nacionais e transfronteiras não só tem justificação jurídica, como é mesmo necessária para garantir a neutralidade do sistema fiscal.
(94)
No que respeita às alegadas características da medida contestada que falseiam a concorrência, as autoridades espanholas salientam que qualquer desagravamento fiscal que reduza os custos de uma empresa contribui para aumentar a competitividade do beneficiário. No entanto, esta afirmação é irrelevante, pois a medida em questão reveste um carácter geral. As diferentes taxas de imposto aplicadas nos Estados-Membros, que afectam a competitividade das empresas estabelecidas nos respectivos territórios, não são abrangidas pelas regras relativas aos auxílios estatais. Também não está demonstrado que a medida em questão afecte o comércio entre os Estados-Membros. Além disso, a amortização do goodwill financeiro não tem forçosamente como consequência o aumento do preço proposto por um concorrente.
(95)
No que respeita à compatibilidade da medida impugnada com o mercado interno, as autoridades espanholas consideram que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS é adequado e proporcionado para colmatar uma deficiência do mercado, nomeadamente através da criação de um sistema fiscal neutro para operações nacionais e transfronteiras que fomenta o desenvolvimento de empresas paneuropeias.
VI. AVALIAÇÃO DO REGIME
(96)
A fim de determinar se uma medida constitui um auxílio, a Comissão deve avaliar se estão reunidas as condições do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Essa disposição estabelece que: «salvo disposição em contrário nos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções». A Comissão avaliará em seguida, à luz desta disposição, se a medida impugnada constitui um auxílio estatal.
A. Selectividade e vantagem inerente da medida
(97)
Para ser considerada um auxílio estatal, uma medida deve ser específica ou selectiva, no sentido de favorecer apenas certas empresas ou produções.
(98)
A Comunicação da Comissão (41) refere que «O critério principal para a aplicação do n.o 1 do artigo 92.o [actual artigo 107.o, n.o 1, do TFUE] a uma medida fiscal é, por conseguinte, o facto de essa medida instituir, a favor de determinadas empresas do Estado-Membro, uma excepção à aplicação do sistema fiscal. Por conseguinte, há que determinar em primeiro lugar o regime comum aplicável. Depois, é necessário examinar se a excepção ou as diferenciações no âmbito de tal regime se justificam “pela natureza ou pela economia do sistema” fiscal, isto é, se emanam directamente dos princípios fundadores ou directores do sistema fiscal do Estado-Membro em causa».
(99)
Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (42), «no que respeita à apreciação da condição de selectividade, constitutiva do conceito de auxílio de Estado, é jurisprudência assente que o artigo 87.o, n.o 1 [actual artigo 107.o, n.o 1, do TFUE] impõe que se determine se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer “certas empresas ou certas produções” relativamente a outras que, à luz do objectivo prosseguido pelo referido regime, se encontrem numa situação factual e jurídica comparável» (43).
(100)
O Tribunal também estabeleceu em numerosas ocasiões que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não estabelece uma distinção consoante as causas ou os objectivos das intervenções estatais, mas define-as em função dos seus efeitos (44). Em particular, as medidas fiscais, que não constituem uma adaptação do sistema geral a características específicas de certas empresas, mas foram concebidas como um meio de melhorar a sua competitividade, são abrangidas pelo artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (45).
(101)
O conceito de auxílios estatais, porém, não se aplica a medidas estatais que diferenciem as empresas nos casos em que essa diferenciação seja inerente à natureza ou à estrutura geral do sistema que integram. Conforme explica a Comunicação da Comissão (46), «algumas condições podem justificar-se por diferenças objectivas entre os contribuintes».
(102)
Conforme se explica mais pormenorizadamente na secção seguinte, a Comissão considera que a medida contestada é selectiva, na medida em que favorece apenas certos grupos de empresas que efectuam determinados investimentos no estrangeiro e que este carácter específico não é justificado pela natureza do regime. A Comissão considera que a medida em questão deve ser avaliada à luz das disposições gerais do sistema de tributação das sociedades e, mais concretamente, das normas relativas ao tratamento fiscal do goodwill financeiro (ver pontos 48 a 69).
(103)
A Comissão analisou também se a hipótese concreta em que se baseiam as autoridades espanholas tem fundamento, tendo examinado se existem obstáculos nas legislações dos países terceiros. Não obstante, é de assinalar que esta análise não significa reconhecer que tais obstáculos são susceptíveis de justificar um tratamento fiscal diferente no caso em consideração. Por outro lado, o objectivo da presente decisão não consiste em estabelecer as condições que tornariam possível que o Estado-Membro interessado evitasse a classificação da medida em questão como auxílio estatal.
(104)
Mesmo que fosse escolhido um sistema de referência alternativo, segundo a sugestão aventada pelas autoridades espanholas, a Comissão conclui que a medida contestada continuaria a constituir uma vantagem selectiva, sobretudo devido à inexistência das diferentes condições factuais e jurídicas necessárias para que, nos diferentes cenários, uma empresa beneficie das disposições relativas ao goodwill ou ao goodwill financeiro nas operações estrangeiras. Mais importante ainda, a medida em questão permite que o goodwill financeiro seja tido em conta separadamente e igualmente amortizado no caso de o beneficiário adquirir uma participação minoritária de 5 %, nível muito inferior ao necessário para aplicar as normas gerais relativas à amortização do goodwill (47). Por conseguinte, a medida contestada constitui uma derrogação ao sistema de referência, independentemente da sua definição.
(105)
Além disso, a Comissão regista outras diferenças entre as condições de aplicação da medida contestada e as disposições do sistema de referência. Com efeito, segundo a medida em questão, as aquisições de participações efectuadas antes de 1 de Janeiro de 2002 não são tidas em conta para o cálculo da base passível de amortização. Em contrapartida, numa situação de concentração de empresas, esta data-limite não é aplicável para calcular o goodwill, devendo o contribuinte comprovar que a concentração se realiza por motivos económicos válidos, com o objecto de evitar que as concentrações possam ser efectuadas meramente para obter vantagens fiscais (48), enquanto a medida contestada só confere vantagens fiscais. As autoridades espanholas não forneceram quaisquer argumentos convincentes que justifiquem estas diferenças, pelo que não se pode considerar que a medida seja justificada pela lógica do sistema fiscal espanhol.
(106)
Por conseguinte, a medida contestada é demasiado imprecisa e indiscriminada, pois não subordina a sua aplicação à existência de situações específicas e delimitadas a nível jurídico, que justifiquem um tratamento fiscal diferente. Consequentemente, houve situações em que a medida em questão foi aplicada sem que fosse demonstrada a existência de condições suficientemente diferentes para justificar uma excepção selectiva às regras gerais aplicáveis ao goodwill. Por conseguinte, a Comissão considera que a medida em questão constitui um desagravamento fiscal de determinados tipos de custos, abrangendo uma vasta categoria de transacções de uma forma discriminatória, que não pode ser justificada com base em diferenças objectivas entre os contribuintes.
(107)
Por outro lado, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (49), a Comissão considera que, para concluir que um sistema constitui um auxílio estatal, não é necessário demonstrar que todos os auxílios individuais concedidos ao abrigo desse sistema têm o carácter de auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Neste intuito, é suficiente que a aplicação do sistema em causa conduza a situações que pressupõem auxílio, a fim de ser possível concluir que o sistema contém elementos de auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Por conseguinte, no contexto da presente decisão, não é necessário examinar a legislação de todos os países terceiros possíveis em relação aos quais o procedimento de investigação da Comissão continua em aberto. Deste modo, conforme já indicado nos pontos 115 e seguintes da decisão anterior (50), a Comissão analisou, baseando-se num método explicado em maior pormenor mais à frente, se algumas das aplicações individuais do regime de auxílio em causa às transacções fora da União implica auxílio estatal. Esta análise centrou-se nos países terceiros com os quais a Espanha mantém estreitas relações económicas, pelo que foram seleccionados pela sua importância em termos de investimento directo no estrangeiro entre 1 de Janeiro de 2002 e 1 de Junho de 2009 (em seguida denominado «IDE»). Entre estes países terceiros, a Comissão centrou a sua análise nos países em que se regista provavelmente um maior número de aplicações individuais da medida contestada: Estados Unidos da América (IDE de 35 mil milhões de EUR), México (IDE de 18 mil milhões de EUR), Argentina (IDE de 15 mil milhões de EUR) e Brasil (IDE de 13 mil milhões de EUR). Segundo as informações prestadas pelas autoridades espanholas durante o procedimento, afigura-se que, em relação aos quinze países terceiros sobre os quais as referidas autoridades apresentaram informações, foram realizadas transacções não só nos quatro países terceiros supramencionados, mas igualmente na República de Colômbia, na República do Peru e na República do Equador. Por conseguinte, a Comissão efectuou igualmente uma análise relativa a estes países terceiros.
(108)
O raciocínio da Comissão acima resumido é desenvolvido nos pontos seguintes.
A.1. Tratamento fiscal do goodwill financeiro ao abrigo do sistema fiscal espanhol no que respeita às aquisições fora da União
A.1.1. Sistema de referência
(109)
Na decisão de início do procedimento e na decisão anterior, a Comissão considerou que o sistema de referência adequado é o sistema espanhol de tributação do rendimento das sociedades, em particular, as regras do sistema fiscal espanhol relativas ao tratamento fiscal do goodwill financeiro. Esta abordagem está em conformidade com a prática anterior da Comissão e a jurisprudência dos Tribunais Europeus, que consideram o regime normal de tributação do rendimento das sociedades como o sistema de referência (51), o que é mantido na presente decisão.
(110)
As autoridades espanholas frisam que os obstáculos impostos às concentrações de empresas transfronteiras colocam normalmente os contribuintes que adquirem participações em empresas nacionais numa situação factual e jurídica diferente dos contribuintes que adquirem participações em empresas estrangeiras e, nomeadamente, em empresas estabelecidas em países terceiros. As autoridades espanholas explicaram que o objectivo da medida contestada consiste em evitar uma diferença no tratamento fiscal de uma aquisição que resulta de uma concentração de empresas a título oneroso, por um lado, e uma aquisição de participações sem concentração de empresas, por outro. Nesta base, o âmbito do regime em questão limitar-se-ia às aquisições de participações significativas em empresas não residentes em Espanha, devido à existência de alguns obstáculos que tornam mais difícil realizar uma concentração de empresas transfronteiras do que uma concentração a nível nacional (52). Em virtude da existência desses obstáculos, os contribuintes espanhóis que investem no estrangeiro encontram-se, jurídica e factualmente, numa situação diferente dos contribuintes que investem em Espanha. A este respeito, as autoridades espanholas declararam o seguinte (53): «Em suma, a mera natureza diferencial de determinadas medidas fiscais não implica necessariamente que configurem auxílio estatal, dado que essas medidas também necessitam de ser analisadas para determinar se são necessárias ou úteis para a eficiência do sistema fiscal, conforme estabelece a Comunicação da Comissão. Por conseguinte, o sistema fiscal espanhol prevê diferentes regimes fiscais para situações objectivamente diferentes, como sucede em caso de aquisições de participações significativas em empresas estrangeiras face a aquisições de participações em empresas espanholas (impossibilidade de realizar operações de concentração, assunção dos riscos, etc.), a fim de assegurar a neutralidade fiscal imposta pela legislação espanhola e pelo próprio direito da União, bem como no intuito de garantir a coerência e a eficiência da lógica do sistema fiscal espanhol».
(111)
Segundo as autoridades espanholas, é necessário aplicar um tratamento fiscal específico às aquisições de participações transfronteiras, a fim de assegurar a neutralidade do sistema fiscal espanhol e evitar um tratamento mais favorável das aquisições de participações em empresas espanholas. Por conseguinte, as autoridades espanholas e as trinta partes interessadas consideram que o quadro de referência correcto para a avaliação da medida contestada seria o tratamento fiscal do goodwill relativo à aquisição de participações em empresas estrangeiras.
(112)
Na decisão anterior, a Comissão manteve em aberto o procedimento a fim de permitir que as autoridades espanholas fornecessem novas informações no que se refere à existência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas em países terceiros.
(113)
Neste contexto, a Comissão, baseando-se sobretudo nos elementos contidos nos relatórios, analisou a legislação de diversos países terceiros meramente com vista a comprovar as alegações das autoridades espanholas sobre a existência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras, sem que este exame represente de modo algum um reconhecimento do facto de tais obstáculos serem susceptíveis de justificar um sistema de referência distinto no caso em consideração. Para o efeito, a Comissão verificou basicamente se uma empresa-mãe espanhola tem capacidade jurídica para proceder à sua fusão com uma filial estabelecida num país terceiro.
(114)
Esta análise, circunscrita à comprovação da veracidade das alegações contidas nos argumentos apresentados, baseia-se nas premissas a seguir referidas:
-
em primeiro lugar, a Comissão verificou se, tal como indicado na decisão anterior (54), as empresas espanholas enfrentam um obstáculo jurídico expresso, imputável a um país terceiro e não à Espanha (55), que as impede de converter uma filial estrangeira numa sucursal. Não obstante, estas disposições legais só podem constituir um entrave se a empresa interessada tiver estado em condições de exercer uma influência efectiva sobre a empresa visada, nomeadamente mediante uma participação maioritária, a uma escala que lhe permitiria impôr uma fusão na ausência dos referidos obstáculos. Por conseguinte, as disposições legais de países terceiros que impeçam que um contribuinte espanhol adquira o controlo de uma empresa participada nesse país terceiro não podem ser consideradas um obstáculo jurídico expresso pertinente no sentido alegado pelas autoridades espanholas: em consequência de uma disposição desse tipo, as empresas/os contribuintes espanhóis nunca poderiam satisfazer a condição quanto ao exercício de uma influência efectiva, pois continuariam a ser accionistas minoritários da empresa participada. Deste modo, nunca disporiam da capacidade efectiva necessária para impôr uma concentração de empresas. A Comissão gostaria de esclarecer também que a condição respeitante ao controlo foi avaliada a nível do beneficiário da medida (e não do grupo a que possa pertencer) em conformidade com o sistema fiscal espanhol. De acordo com esta mesma lógica, a Comissão considera que uma proibição expressa quanto ao facto de as entidades estrangeiras possuírem directamente activos específicos (por exemplo, bens imóveis na faixa costeira) não pode constituir um obstáculo jurídico expresso no contexto do presente exercício.
A Comissão considera que uma mera carga ou formalidade administrativa (56) exigida às empresas estrangeiras pelos países terceiros não pode ser considerada um obstáculo jurídico expresso, simplesmente por ser fonte de custos adicionais, que podem ser deduzidos para efeitos fiscais ao abrigo do sistema de tributação espanhol, sem impossibilitar a concentração de empresas,
-
em segundo lugar, qualquer alegação quanto à falta de exemplos conhecidos de concentrações transfronteiras entre empresas espanholas e de determinados países terceiros não pode constituir um elemento de prova suficiente, nem demonstrar a existência de obstáculos. Com efeito, quando as empresas decidem realizar uma concentração de empresas, os elementos que são tidos em conta são da mais diversa natureza, não se limitando unicamente à capacidade das empresas afectadas para conjugar as suas actividades. Tal é ilustrado claramente pelo facto de algumas das trinta partes interessadas terem inúmeras filiais espanholas controladas a 100 %, sem conjugarem as suas actividades em Espanha, apesar de as autoridades espanholas reconhecerem que não há obstáculos que impedem as concentrações de empresas nacionais. Por conseguinte, a Comissão considera que, entre os elementos constantes dos relatórios, apenas podem ser aceites as proibições expressas de concentrações transfronteiras de empresas por força da legislação desses países terceiros. Efectivamente, como já referido no ponto 93 da decisão anterior, caso fossem tidos em conta elementos injustificados de natureza geral, esta análise correria o risco de ser em grande medida arbitrária.
(115)
As conclusões em seguida apresentadas baseiam-se nas informações fornecidas pelas autoridades espanholas nos relatórios, cuja veracidade e natureza completa foram comprovadas pela Comissão à luz das observações de teor metodológico acima indicadas. Partindo desta base, a Comissão considera que, contrariamente às alegações das autoridades espanholas, não se pode considerar que todas as legislações de países terceiros coloquem obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas. Por conseguinte, tal como declarado na decisão anterior no que respeita às transacções na União (57), a Comissão não pode perfilhar as opiniões manifestadas pelas autoridades espanholas, apoiadas nas alegações das trinta partes interessadas, no que se refere à existência generalizada dos alegados obstáculos. A Comissão considera que fora dos Estados-Membros da União, pelo menos nos seguintes países terceiros pertinentes, não pode reconhecer a existência de qualquer obstáculo jurídico expresso, conforme a seguir explicado em maior pormenor:
-
Estados Unidos:
i)
em primeiro lugar, a Comissão observa que, num relatório apresentado pelas autoridades espanholas (58), na apreciação quanto à existência ou não de precedentes de concentrações transfronteiras de empresas, o autor afirma: «não foram encontrados, mas é provável que tenham ocorrido em Delaware». Em contradição com as alegações essenciais das autoridades espanholas, a conclusão de um dos relatórios (59) relativos a este país parece considerar que não existe qualquer proibição jurídica geral e manifesta das concentrações transfronteiras de empresas,
ii)
em segundo lugar, segundo as normas gerais do direito das sociedades (60) e do direito fiscal (61), não há qualquer proibição expressa de concentrações de empresas com entidades estrangeiras,
iii)
em terceiro lugar, são aplicáveis disposições específicas do direito das sociedades (62) às concentrações de empresas nacionais. Tanto quanto é do conhecimento da Comissão, não há qualquer proibição expressa quanto à aplicação dessas disposições às concentrações transfronteiras de empresas, apesar de as formalidades administrativas aplicáveis poderem divergir. A Comissão sublinha que, pelo menos o Estado de Delaware, autoriza expressamente as concentrações transfronteiras de empresas (63), na condição de a legislação do país de origem da empresa estrangeira permitir a transacção inversa. Deste modo, se a referida transacção não for possível entre empresas estabelecidas respectivamente em Delaware e em Espanha, a Comissão considera que tais obstáculos seriam imputáveis à Espanha, pelo que não são pertinentes para efeitos da actual avaliação. Esta conclusão deve ser inserida no quadro da importância reconhecida ao Estado de Delaware para o estabelecimento/constituição das empresas nos EUA (64),
iv)
em quarto lugar, são aplicáveis disposições fiscais específicas às concentrações de empresas nacionais para evitar a fiscalidade desfavorável à realização de operações de reestruturação. Tanto quanto é do conhecimento da Comissão, não há qualquer proibição expressa quanto à aplicação dessas disposições às concentrações transfronteiras de empresas, apesar de as formalidades administrativas aplicáveis poderem divergir,
v)
por último, a Comissão não encontrou qualquer jurisprudência dos tribunais competentes dos EUA que refute a sua conclusão no que se refere à ausência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas com uma empresa estabelecida nos Estados Unidos.
-
México
i)
em primeiro lugar, a Comissão observa que no artigo 8.o, n.o 3, do Protocolo da Convenção Fiscal entre a Espanha e o México (65), assinada em 6 de Outubro de 1994 e ainda em vigor, são expressamente abrangidas as concentrações transfronteiras de empresas. Em consequência desta disposição, as referidas operações beneficiam de uma isenção fiscal a nível da reorganização empresarial, dado que as mais-valias não realizadas não são sujeitas a tributação. Segundo depreende a Comissão, esta Convenção fiscal internacional tem como finalidade evitar que uma concentração transfronteiras de empresas seja eventualmente impedida (66) de beneficiar das normas fiscais específicas que se aplicam às concentrações de empresas nacionais,
ii)
em segundo lugar, em conformidade com a legislação mexicana (direito das sociedades e direito fiscal) e tendo em conta a referida Convenção fiscal, não há qualquer proibição jurídica expressa da concentração de empresas com entidades espanholas,
iii)
por último, a Comissão não encontrou qualquer jurisprudência dos tribunais mexicanos competentes que refute a sua conclusão no que se refere à ausência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas com uma empresa estabelecida no México.
-
Brasil
i)
em primeiro lugar, a Comissão observa que as autoridades espanholas encontraram um precedente de uma concentração transfronteiras de empresas (não com a Espanha) (67),
ii)
em segundo lugar, segundo as normas gerais do direito das sociedades e do direito fiscal (68) não existe qualquer proibição expressa de concentrações de empresas com entidades estrangeiras, muito embora as formalidades administrativas possam divergir (69),
iii)
em terceiro lugar, aplicam-se algumas restrições jurídicas expressas ao exercício de actividades económicas em certos sectores (70) por entidades controladas por empresas estrangeiras. Não obstante, como acima explicado (ver ponto 114), as disposições legais de países terceiros que impedem um contribuinte espanhol de adquirir o controlo de uma empresa participada nesse país terceiro não podem ser consideradas um obstáculo jurídico expresso pertinente no sentido alegado pelas autoridades espanholas: em consequência de uma disposição desse tipo, as empresas/os contribuintes espanhóis nunca poderiam satisfazer a condição quanto ao exercício de uma influência efectiva, pois continuariam a ser um accionista minoritário da empresa participada. Tanto quanto a Comissão tem conhecimento, esta é precisamente a situação que se verifica com a legislação brasileira mencionada nos dois relatórios,
iv)
por último, a Comissão não encontrou qualquer jurisprudência que refute a sua conclusão no que se refere à ausência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas com uma empresa estabelecida no Brasil.
-
Argentina
i)
em primeiro lugar, a Comissão observa que no artigo 5.o do Protocolo da Convenção Fiscal entre a Espanha e a Argentina (71), assinado em 26 Agosto 1994 e ainda em vigor, são expressamente abrangidas as concentrações transfronteiras de empresas. Em consequência desta disposição, as operações de reestruturação transfronteiras não resultam numa tributação desfavorável,
ii)
em segundo lugar, em conformidade com as normas gerais do direito das sociedades (72) e do direito fiscal (73) não vigora qualquer proibição expressa de concentrações de empresas com entidades estrangeiras,
iii)
em terceiro lugar, a Comissão não encontrou qualquer jurisprudência que refute a sua conclusão no que se refere à ausência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas com uma empresa estabelecida na República Argentina. Por outro lado, a Comissão não partilha a interpretação feita pelos dois relatórios das decisões (74) proferidas pela administração fiscal em determinadas transacções transfronteiras previstas. Efectivamente, estes actos apenas esclarecem as condições de aplicação do regime fiscal argentino de isenção da reestruturação empresarial, sem mencionar a existência de uma proibição geral e expressa quanto à aplicação deste regime às operações de reestruturação transfronteiras. Por outro lado, a interpretação que figura nos relatórios no que respeita a estas decisões específicas está em contradição com a disposição geral do Protocolo da Convenção fiscal (75) entre o Reino de Espanha e a República Argentina acima referida.
-
Equador
i)
em primeiro lugar, a Comissão observa que, segundo as normas gerais do direito das sociedades e do direito fiscal, não vigora qualquer proibição jurídica expressa de concentrações de empresas com entidades estrangeiras (76),
ii)
em segundo lugar, a Comissão observa que num relatório apresentado pelas autoridades espanholas (77) se reconhece que é possível proceder a uma concentração de empresas sempre que o adquirente espanhol tenha previamente estabelecido uma sucursal no Equador.
-
Peru
i)
em primeiro lugar, a Comissão observa que, segundo as normas gerais do direito das sociedades e do direito fiscal e tanto quanto é do conhecimento da Comissão, não vigora qualquer proibição jurídica expressa de concentrações de empresas com entidades estrangeiras (78),
ii)
em segundo lugar, a Comissão observa que o artigo 2074.o do Código Civil peruano estabelece os princípios aplicáveis à realização das concentrações transfronteiras das empresas e que a Ley General de Sociedades permite a concentração entre uma sucursal de uma entidade estrangeira e uma empresa estabelecida no Peru (79),
iii)
em terceiro lugar, a Lei do imposto sobre o rendimento das sociedades (Ley del Impuesto a la Renta) garante o tratamento neutro da concentração entre uma sucursal de uma entidade estrangeira e uma empresa estabelecida no Peru (80).
iv)
por conseguinte, a Comissão entende que é pelo menos possível realizar uma concentração transfronteiras de empresas, sempre que o adquirente espanhol tenha previamente estabelecido uma sucursal no Peru.
-
Colômbia
i)
em primeiro lugar, a Comissão observa que a Superintendencia de Sociedades (81) confirma expressamente que as concentrações transfronteiras de empresas são possíveis ao abrigo da legislação colombiana (82),
ii)
em segundo lugar, em conformidade com as normas do direito das sociedades e do direito fiscal (83), não vigora qualquer proibição expressa no que se refere a concentrações de empresas com entidades estrangeiras, muito embora as formalidades administrativas possam divergir,
iii)
em terceiro lugar, a Comissão observa que num relatório apresentado pelas autoridades espanholas (84) se reconhece que é possível proceder a uma concentração de empresas, sempre que o adquirente espanhol tenha previamente estabelecido uma sucursal na Colômbia.
(116)
As autoridades espanholas apresentaram informações sobre a legislação de mais oito países terceiros. Como já descrito no ponto 107, a Comissão considera que as conclusões anteriores são suficientes para confirmar que, em todo o caso, se fosse reconhecida a existência de obstáculos jurídicos significativos às concentrações transfronteiras de empresas, o sistema de referência são as normas sobre o tratamento fiscal do goodwill financeiro previstas no sistema espanhol. Não obstante, aplicando a mesma metodologia e os mesmos critérios conforme descritos no ponto 114 e seguintes, a Comissão considera, com base nas informações disponíveis, que não existem obstáculos jurídicos expressos às concentrações de carácter geral nas legislações pertinentes do Chile, da Venezuela, da Argélia, do Canadá, da Austrália, do Japão e de Marrocos.
(117)
Por conseguinte, à luz das conclusões anteriores, a Comissão não pode partilhar o ponto de vista das autoridades espanholas segundo o qual cada beneficiário potencial individual da medida contestada enfrentaria obstáculos insuperáveis às concentrações transfronteiras de empresas, pelo menos na prática.
(118)
Face ao atrás exposto, a Comissão considera que não existe razão para desviar-se do sistema de referência da decisão de início do procedimento e da decisão anterior: o quadro de referência adequado para a avaliação da medida contestada é o sistema espanhol de tributação geral do rendimento das sociedades, mais concretamente, as regras respeitantes ao tratamento fiscal do goodwill financeiro. Esta conclusão não pode ser afectada pelo facto de a Comissão ter identificado dois países terceiros em que existem obstáculos jurídicos expressos (Índia e China). Com efeito, tal como acima indicado no ponto 107, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Geral (85), a Comissão considera que, para chegar a uma conclusão quanto à classificação de um regime como auxílio estatal, não é necessário demonstrar que todos os auxílios individuais concedidos ao abrigo desse regime constituem um auxílio estatal na acepção do 107.o, n.o 1, do TFUE.
(119)
Mais concretamente, no que se refere à China, a Lei das sociedades de 2005, aplicável às fusões em que apenas participam empresas de responsabilidade limitada ou sociedades anónimas de responsabilidade limitada constituídas na China, bem como os artigos 2.o e 55.o da lei intitulada «Disposições sobre as aquisições de empresas nacionais por investidores estrangeiros», publicadas pelo Ministério de Comercio chinês em 22.6.2009, excluem expressamente as empresas estrangeiras do âmbito de aplicação das normas relativas às concentrações de empresas, de tal modo que uma empresa espanhola não poderia combinar as suas actividades com uma filial chinesa por ela controlada.
(120)
Em relação à legislação em vigor na Índia, a Lei das sociedades indiana de 1956, nos artigos 391.o a 394.o, exclui expressamente as empresas estrangeiras do âmbito de aplicação das normas relativas às concentrações de empresas, de tal modo que uma empresa espanhola não poderia combinar as suas actividades com uma filial indiana por ela controlada.
A.1.2. Existência de uma isenção ao sistema de referência
(121)
No sistema fiscal espanhol, a matéria colectável é calculada a partir do resultado contabilístico, ao qual são efectuados ajustamentos mediante a aplicação de regras fiscais específicas. Como observação preliminar e a título subsidiário, a Comissão nota que a medida em questão constitui uma derrogação ao do sistema fiscal espanhol. A existência de um goodwill financeiro apenas pode ser apurado em abstracto através da consolidação das contas da empresa participada com as da empresa adquirente. No entanto, no sistema contabilístico espanhol, a consolidação das contas é obrigatória em caso de exercício de controlo (86), sendo efectuada tanto para associações de empresas nacionais como estrangeiras, a fim de apresentar a situação global do grupo de empresas sujeito a controlo único. Considera-se que essa situação existe (87), por exemplo, se a sociedade-mãe detiver a maioria dos direitos de voto da empresa filial. Contudo, a medida contestada não exige qualquer controlo deste tipo e é aplicável a participações iguais ou superiores a 5 %. Por último, a Comissão observa ainda que, a partir de 1 de Janeiro de 2005 (88), em conformidade com as regras contabilísticas, o goodwill financeiro deixa de poder ser amortizado pela maioria das empresas espanholas. Com efeito, a este respeito, as trinta partes interessadas fazem referência a disposições (89) que já não se encontram em vigor no sistema contabilístico espanhol actual. Por força da Lei n.o 16/2007, de 4 de Julho de 2007, que reforma e adapta o direito comercial no domínio da contabilidade para efeitos da harmonização contabilística internacional com base na legislação da União, e do Real Decreto n.o 1514/2007, de 16 de Novembro de 2007, que aprova o plano geral de contabilidade, já não é permitida, do ponto de vista contabilístico, a amortização do goodwill nem do goodwill financeiro. Estas alterações à legislação espanhola em matéria de contabilidade estão em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1606/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Julho de 2002, relativo à aplicação das normas internacionais de contabilidade (90). Por conseguinte, à luz destas considerações, a medida em questão constitui uma excepção às regras contabilísticas normalmente aplicáveis em Espanha.
(122)
Contudo, dada a natureza fiscal da medida contestada, a existência de uma excepção deve ser avaliada em comparação com o sistema fiscal de referência e não apenas com base da contabilidade. Neste contexto, a Comissão observa que o sistema fiscal espanhol nunca autorizou a amortização do goodwill financeiro, salvo ao abrigo do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS. Em particular, este tipo de amortização não é autorizado para as operações nacionais. Esta situação é demonstrada pelos seguintes elementos:
(123)
Para efeitos do sistema fiscal espanhol, o goodwill apenas pode ser contabilizado em separado após uma concentração de empresas (91), que se materializa em caso de aquisição ou transmissão dos activos associados a uma actividade independente, ou na sequência de uma concentração de empresas no plano jurídico. Nesses casos, o goodwill traduz-se na diferença contabilística entre o custo de aquisição e o valor de mercado dos activos que constituem a actividade adquirida ou detida pela empresa resultante da concentração. Quando a aquisição da actividade de uma empresa se processa por via da aquisição de acções da empresa, como previsto na medida em questão, apenas existe goodwill se posteriormente a empresa adquirente concentrar as suas actividades com as da empresa adquirente, sobre a qual passará a exercer o controlo.
(124)
No entanto, nos termos da medida contestada, não é necessário o controlo, nem a concentração das duas empresas. Basta a mera aquisição de uma participação mínima de 5 %. Assim, permitir que o goodwill financeiro, que corresponde ao goodwill que seria contabilizado em caso de concentração das empresas, seja indicada em separado - sem sequer ter havido uma concentração de empresas - constitui uma derrogação do sistema de referência. Importa salientar que a derrogação não se deve ao período de tempo ao longo do qual o goodwill financeiro é amortizado em comparação com o período aplicável ao goodwill tradicional (92), mas sim ao tratamento diferente que é aplicado às transacções nacionais e transfronteiras. A medida em questão não pode ser considerada uma regra contabilística geral nova de direito próprio, dado não ser permitida a amortização do goodwill financeiro resultante da aquisição de participações em empresas nacionais.
(125)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que a medida contestada constitui uma excepção face ao sistema de referência. Como será demonstrado nos pontos 153 a 163, a Comissão considera que nem as autoridades espanholas, nem as trinta partes interessadas apresentaram argumentos suficientemente convincentes para alterar esta conclusão.
A.1.3. Existência de uma vantagem
(126)
Nos termos do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS, parte do goodwill financeiro resultante da aquisição de participações em empresas estrangeiras pode ser deduzido à matéria colectável, a título de excepção ao sistema de referência. Por conseguinte, ao reduzir a carga fiscal do beneficiário, o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS confere a esse beneficiário uma vantagem económica. Essa vantagem económica reveste a forma de uma redução dos impostos a que as empresas visadas estariam normalmente sujeitas. Essa redução é proporcional à diferença entre o preço de aquisição e o valor de mercado dos activos contabilizados subjacentes às participações adquiridas.
(127)
O montante exacto da vantagem respeitante ao preço de aquisição corresponde ao valor actual líquido da redução da carga fiscal proporcionada pela amortização e que é dedutível ao longo do período de amortização subsequente à aquisição. Por conseguinte, está dependente da taxa de imposto sobre o rendimento das sociedades nos anos em questão e da taxa de desconto aplicável.
(128)
Caso as participações adquiridas sejam revendidas, parte da referida vantagem é recuperada através da tributação das mais-valias. Com efeito, ao permitir a amortização do goodwill financeiro no caso da participação na empresa estrangeira em questão ser revendida, o montante deduzido dará origem a um aumento das mais-valias tributadas no momento da venda. No entanto, mesmo na eventualidade destas circunstâncias incertas, a vantagem não desapareceria por completo, pois a tributação a posteriori não tem em conta o custo de liquidez. Conforme salientaram - e bem - as duas partes, de um ponto de vista económico, o montante da vantagem é, no mínimo, semelhante ao de uma linha de crédito isenta de juros que permite até vinte levantamentos anuais da vigésima parte do goodwill financeiro, enquanto as participações estiverem registadas no balanço do contribuinte.
(129)
Veja-se um exemplo hipotético, já mencionado pela Comissão na decisão de início do procedimento: uma participação adquirida em 2002 pressuporia uma vantagem correspondente a 20,6 % do montante do goodwill financeiro, assumindo uma taxa de desconto de 5 % (93) e considerando a actual estrutura de taxas de imposto sobre o rendimento das sociedades até 2022, tal como estabelecida na Lei n.o 35/2006 (94). Os terceiros não contestaram estes valores. Em caso de revenda das participações adquiridas, a vantagem corresponderia aos juros que o contribuinte teria de suportar em relação a uma linha de crédito com as características descritas no considerando anterior.
(130)
Por último, a Comissão não pode aceitar os pontos de vista manifestados pelas autoridades espanholas e pelas trinta partes interessadas de que o beneficiário final da medida em questão seria unicamente o vendedor da participação numa empresa estrangeira, dado receber um preço mais elevado. A Comissão refuta este argumento após ter avaliado o efeito da medida em questão, em conformidade com a sua redacção actual. Em primeiro lugar, não há nenhuma garantia de que a vantagem seja total ou parcialmente repercutida no vendedor. Em segundo lugar, o preço de aquisição resulta de uma série de elementos diferentes e não apenas da medida contestada. Em terceiro lugar, mesmo se estivessem reunidas as duas condições anteriores, o contribuinte espanhol beneficiário da medida contestada deve continuar a ser considerado o beneficiário da medida. Com efeito, mesmo que a vantagem económica seja repercutida no vendedor, a medida em questão continua a conferir ao adquirente uma maior capacidade para propor um preço mais elevado, o que assume uma importância primordial no caso de uma operação de aquisição concorrencial.
(131)
Por conseguinte, a Comissão deve concluir que, em qualquer caso, a medida em questão proporciona uma vantagem no momento da aquisição de participações estrangeiras.
A.1.4. Justificação da medida pela lógica do sistema fiscal espanhol
(132)
A Comissão considera que, segundo a jurisprudência constante do Tribunal (95), as medidas que estabeleçam uma diferenciação entre empresas não configuram auxílio estatal nos casos em que essa diferenciação seja inerente à natureza ou à estrutura geral do sistema que integram. Esta justificação, baseada na natureza ou na estrutura geral do sistema fiscal, reflecte a coerência de uma medida fiscal específica com a lógica interna do sistema fiscal em geral.
(133)
Em relação a este aspecto, a Comissão considera, em primeiro lugar, que as autoridades espanholas não demonstraram que a medida impugnada teria como efeito a eliminação da dupla tributação. Na realidade, o regime não estabelece condições para comprovar que o vendedor foi efectivamente tributado pelas mais-valias resultantes da transmissão da participação, embora tal seja uma condição para a amortização do goodwill resultante de uma concentração de empresas (96). Importa salientar que, embora as autoridades espanholas afirmem não ser competentes para exercer controlo sobre um vendedor estrangeiro que realize operações fora do território espanhol, a Comissão assinala que esta condição é necessária para a aplicação de outras disposições fiscais espanholas (97), mas não para a medida contestada.
(134)
Em segundo lugar, a medida contestada também não constitui um mecanismo para evitar a dupla tributação de futuros dividendos, que seriam tributados com a realização de lucros futuros, não devendo assim ser tributados duas vezes quando forem distribuídos à empresa que detém uma participação significativa, cuja aquisição implicou o pagamento de um goodwill financeiro. De facto, a medida contestada não estabelece qualquer relação entre os dividendos recebidos e a dedução por ela permitida. Pelo contrário, os dividendos recebidos de uma participação significativa já beneficiam tanto da isenção prevista no artigo 21.o do TRLIS, como da neutralidade da tributação directa estabelecida no artigo 32.o do TRLIS para evitar a dupla tributação internacional. Neste contexto, a amortização do goodwill financeiro configura uma vantagem adicional, resultante da aquisição de participações significativas em empresas estrangeiras.
(135)
Em terceiro lugar, as autoridades espanholas não demonstraram que a medida em questão seria uma extensão das regras relativas às imparidades, que pressupõem a existência de provas objectivas de prejuízos com base num cálculo pormenorizado e objectivo, o que não é exigido pela medida contestada. Pelo contrário, o artigo 12.o, n.o 3, do TRLIS permite deduções parciais pela depreciação de participações em empresas nacionais e estrangeiras, que não estejam cotadas num mercado secundário, em relação a imparidades que ocorram entre o início e o fim do exercício fiscal. A medida contestada que, para os beneficiários, é compatível com o artigo 12.o, n.o 3, do TRLIS (98), permite outras deduções em montante superior à redução do valor contabilístico teórico associado à imparidade.
(136)
Em quarto lugar, a Comissão observa que o goodwill financeiro resultante da aquisição de participações em empresas espanholas não pode ser amortizado, ao passo que a diferença relativamente ao do goodwill financeiro resultante da aquisição de participações em empresas estrangeiras pode ser amortizada em determinadas condições. O tratamento fiscal diferenciado que é aplicado ao goodwill financeiro resultante da aquisição de participações em empresas estrangeiras e em empresas nacionais constitui uma diferenciação introduzida pela medida em questão, que não é necessária nem proporcionada, atendendo à lógica do sistema fiscal. De facto, a Comissão considera desproporcionado que o regime em apreço aplique uma tributação nominal e efectiva substancialmente diferente a empresas em situações comparáveis, pelo simples motivo de algumas delas se terem interessado por oportunidades de investimento no estrangeiro.
(137)
Por outro lado, a Comissão entende que as observações de uma das trinta partes interessadas (99) significam que mesmo o raciocínio subjacente à fundamentação apresentada pela Espanha seria contrária à lógica do sistema fiscal espanhol. Efectivamente, segundo as referidas observações, em caso de uma concentração transfronteira de empresas, o mais provável é que o goodwill daí decorrente se situaria no estrangeiro e, mais concretamente, na empresa estabelecida a título permanente no estrangeiro resultante da dissolução da empresa visada. Por conseguinte, ainda no que respeita às referidas observações, mesmo em caso de concentração transfronteiras de empresas, a Espanha não permitiria que o goodwill fosse aí amortizado por este não se encontrar situado neste país. Além disso, a Comissão observa que existem outras diferenças nas condições que se aplicam a cada uma destas duas situações. Com efeito, segundo a medida contestada, as aquisições de participações efectuadas antes de 1.1.2002 não são tidas em conta para o cálculo da base passível de amortização. Não obstante, numa situação de concentração de empresas, essa data-limite não é aplicável para calcular o goodwill. Por outro lado, em caso de concentração de empresas, o contribuinte deve provar que o principal objectivo da concentração tem uma natureza económica, a fim de evitar as concentrações que visem apenas obter vantagens fiscais (100), enquanto a medida contestada só confere vantagens fiscais. As autoridades espanholas não forneceram quaisquer argumentos convincentes que justifiquem estas diferenças, pelo que não se pode considerar que a medida seja devidamente justificada pela lógica do sistema fiscal espanhol.
(138)
Por último, as autoridades espanholas também argumentam que a medida contestada se justifica pelo princípio da neutralidade que deve ser aplicado no contexto do imposto sobre o rendimento das sociedades (101). De facto, na exposição de motivos da Lei do imposto sobre o rendimento das sociedades (102) em vigor à data de introdução da medida em questão, era feita uma referência muito clara a este princípio. A este respeito, a Comissão observa que o «princípio da competitividade» (103) invocado pelas autoridades espanholas, que fazem referência expressa a «um aumento das exportações», constitui uma das forças motrizes dessa reforma. Neste contexto, convém recordar que, de acordo com anteriores decisões da Comissão (104), é desproporcionado aplicar uma tributação efectiva diferente a empresas em situações comparáveis, pelo simples motivo de estarem envolvidas em actividades de exportação se interessarem por oportunidades de investimento no estrangeiro. Além disso, a Comissão recorda o acórdão do Tribunal (105), segundo o qual «[…] se os princípios da igualdade perante o imposto e da capacidade contributiva integram seguramente os fundamentos do sistema fiscal espanhol, os mesmos não impõem que contribuintes colocados em situações diferentes sejam tratados de modo idêntico».
(139)
Face ao atrás exposto, a Comissão considera que o princípio da neutralidade não justifica a medida em questão. Na realidade, como também salientaram as duas partes, o facto de a aquisição de uma participação minoritária de 5 % efectuada após uma determinada data beneficiar da medida contestada demonstra que a medida abrangeria certas situações sem qualquer tipo de semelhança. Deste modo, poder-se-ia alegar que, ao abrigo do sistema de referência, situações factual e juridicamente diferentes são sujeitas a um tratamento idêntico. A Comissão considera, portanto, que o princípio da neutralidade não pode ser invocado para justificar a medida em questão.
(140)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o carácter de vantagem selectiva do regime fiscal em questão não se justifica pela natureza deste sistema fiscal. Por conseguinte, deve considerar-se que a medida contestada inclui um elemento discriminatório, sob a forma de uma limitação relativamente ao país em que ocorre a operação a que o benefício fiscal é aplicável, não sendo esta discriminação justificada pela lógica do sistema fiscal espanhol.
A.2. Aspecto complementar: análise da medida contestada segundo um sistema de referência inspirado na argumentação apresentada pelas autoridades espanholas
(141)
Apesar de a Comissão considerar, tal como acima exposto, que os argumentos das autoridades espanholas se baseiam numa análise incorrecta da legislação efectivamente existente em países terceiros, tal como na decisão anterior, a Comissão analisou também a medida contestada segundo um sistema de referência hipotético, inspirado na argumentação apresentada pelas autoridades espanholas.
(142)
As autoridades espanholas explicaram que o objectivo da medida contestada consiste em evitar uma diferença no tratamento fiscal de uma aquisição seguida de uma concentração de empresas a título oneroso, por um lado, e uma aquisição de uma participação sem concentração de empresas, por outro. Nesta base, o âmbito do regime contestado limitar-se-ia à aquisição de participações significativas em empresas não estabelecidas em território espanhol, devido à existência de alguns obstáculos que tornariam mais difícil realizar uma concentração de empresas transfronteiras do que uma concentração a nível nacional (106). Em virtude da existência desses obstáculos, os contribuintes espanhóis que investissem no estrangeiro estariam, jurídica e factualmente, numa situação diferente dos contribuintes que investem em Espanha. De facto, as autoridades espanholas declaram que (107): «Em resumo, a mera natureza diferencial de determinadas medidas fiscais não implica necessariamente que configurem auxílio estatal, dado que essas medidas também necessitam de ser analisadas para determinar se são necessárias ou úteis para a eficiência do sistema fiscal, conforme estabelece a Comunicação da Comissão. Por conseguinte, o sistema fiscal espanhol prevê diferentes regimes fiscais para situações objectivamente diferentes, como sucede em caso de aquisições de participações significativas em empresas estrangeiras face a aquisições de participações em empresas espanholas (impossibilidade de realizar operações de concentração, assunção dos riscos, etc.), a fim de atingir a neutralidade fiscal imposta pela legislação espanhola e pelo próprio direito da União, bem como para garantir uma lógica coerente e eficaz do sistema fiscal espanhol». Deste modo, seria necessário aplicar um tratamento fiscal específico às aquisições de participações transfronteiras, a fim de assegurar a neutralidade do sistema fiscal espanhol e evitar um tratamento mais favorável das aquisições de participações em empresas espanholas. Por conseguinte, as autoridades espanholas e as trinta partes interessadas consideram que o quadro de referência correcto para a avaliação da medida em questão seria o tratamento fiscal do goodwill relativo à aquisição de participações em empresas estrangeiras.
(143)
Não obstante, a Comissão observa que, mesmo segundo este sistema de referência alternativo que pode ser definido como o tratamento fiscal do goodwill e do goodwill financeiro resultante da aquisição de uma participação numa empresa residente num outro país que não a Espanha, a medida contestada continua a constituir uma derrogação que não é justificada pela lógica do sistema fiscal espanhol. Com efeito, o facto de a aquisição de uma participação minoritária de 5 %, efectuada após uma determinada data, beneficiar da medida contestada demonstra que esta abrangeria certas situações que não apresentam qualquer semelhança significativa com outras transacções em que é pelo menos exigido um controlo maioritário. Deste modo, cabe afirmar que, segundo este sistema alternativo hipotético de referência, é aplicado um tratamento idêntico a situações que são diferentes, tanto do ponto de vista factual como jurídico. Por conseguinte, a Comissão considera que a medida contestada constitui uma excepção, mesmo de acordo com este sistema de referência alternativo e que não pode ser invocado o princípio da neutralidade para justificá-la.
B. Presença de recursos estatais
(144)
A medida pressupõe a utilização de recursos estatais, pois traduz-se na perda de receitas fiscais pelo montante correspondente à redução das obrigações fiscais das empresas sujeitas a tributação em Espanha que adquirem participações significativas em empresas estrangeiras, por um período mínimo de 20 anos após a aquisição.
(145)
A perda de receitas fiscais mitiga os encargos que normalmente recaem sobre o orçamento de uma empresa pelo que, sem constituírem subvenções no sentido estrito da palavra, têm um carácter e efeitos semelhantes. De igual modo, uma medida que permite a certas empresas beneficiar de uma redução fiscal ou diferir o pagamento de impostos equivale, normalmente, a um auxílio estatal. Do ponto de vista orçamental e em conformidade com a jurisprudência do Tribunal (108) e com a Comunicação da Comissão (109), a medida contestada implica a perda de receitas fiscais para o Estado em resultado da redução da matéria colectável, o que é considerado equivalente à utilização de recursos estatais.
(146)
Por estes motivos, a Comissão considera que a medida em questão implica a utilização de recursos estatais.
C. Distorção da concorrência e do comércio entre Estados-Membros
(147)
Segundo a jurisprudência do Tribunal (110), «Para efeitos da qualificação de uma medida como auxílio de Estado proibido, não é necessário demonstrar uma incidência real do auxílio sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros e uma distorção efectiva da concorrência, mas apenas examinar se o auxílio é susceptível de afectar essas trocas e de falsear a concorrência. Em especial, quando um auxílio concedido por um Estado-Membro reforça a posição de uma empresa relativamente às demais empresas concorrentes nas trocas comerciais no território da União, deve entender-se que tais trocas comerciais são influenciadas pelo auxílio. […] Por outro lado, não é necessário que a própria empresa beneficiária participe nas trocas comerciais no território da União». O auxílio concedido por um Estado-Membro a uma empresa pode ajudar a manter ou a incrementar a actividade nacional, por forma a que as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros tenham menos oportunidades de entrar no mercado do Estado-Membro em causa. Além disso, segundo a jurisprudência constante (111), para uma medida falsear a concorrência basta que o beneficiário do auxílio concorra com outras empresas em mercados abertos à concorrência. A Comissão considera que estão preenchidas as condições estabelecidas na jurisprudência pelas razões em seguida referidas.
(148)
Em primeiro lugar, a medida contestada proporciona uma vantagem em termos de financiamento e, por conseguinte, reforça a posição da unidade económica que pode ser formada pelo beneficiário e pela empresa participada. Nesse contexto e em conformidade com a jurisprudência do Tribunal (112), o mero facto de uma empresa deter participações de controlo numa empresa participada e exercer efectivamente esse controlo através de uma participação directa ou indirecta na sua gestão deve ser encarado como uma participação na actividade económica exercida pela empresa controlada.
(149)
Em segundo lugar, a medida em questão poderá falsear a concorrência, sobretudo entre concorrentes europeus, nomeadamente por conceder um benefício fiscal às empresas espanholas que adquiram participações significativas em empresas visadas. Esta análise é confirmada pelo facto de várias empresas se terem queixado ou manifestado a opinião, após a decisão de início do procedimento, de que a medida em questão proporciona uma vantagem significativa que incentiva as empresas espanholas a realizarem operações de concentração, em especial no quadro de leilões. Estas intervenções confirmam, no mínimo, que uma série de empresas não espanholas considera que a sua posição no mercado é afectada pela medida em questão, independentemente de as suas exposições circunstanciadas em relação à existência de auxílio serem ou não correctas.
(150)
Por último, a Comissão gostaria de salientar que a vantagem selectiva é atribuída a empresas que são sujeitos passivos em Espanha e não a favor da actividade realizada fora da União pelos contribuintes espanhóis. Com efeito, a erosão da matéria colectável resulta da actividade económica tributável em Espanha. Por conseguinte, a vantagem é concedida directamente a favor da actividade do beneficiário realizada em Espanha e não ao estabelecimento permanente fora da União. Deste modo, à luz deste facto, a Comissão considera que no caso em consideração, não pode ser alegado que a vantagem não é susceptível de falsear a concorrência nem o comércio entre os Estados-Membros pelo facto de a medida impugnada ser aplicável a países terceiros. O facto de a vantagem ser concedida sob reserva de condições objectivas relacionadas com transacções com países fora da União não impede que o efeito da medida se traduza numa erosão da matéria colectável resultante de uma actividade económica desenvolvida no mercado interno.
(151)
Por conseguinte, a Comissão conclui que a medida em questão pode afectar o comércio entre os Estados-Membros e falsear a concorrência, sobretudo no mercado interno, através da potencial melhoria das condições de exploração dos beneficiários directamente envolvidos em actividades económicas tributáveis em Espanha.
D. Reacção da Comissão às observações recebidas
(152)
Antes de apresentar as suas conclusões quanto à qualificação da medida, a Comissão considera adequado proceder a uma análise mais aprofundada de determinados argumentos aventados pelas autoridades espanholas e pelos terceiros interessados que não foram ainda abordados, explícita ou implicitamente, nas secções relativas à apreciação do regime (pontos 96 et seq).
D.1. Reacção face aos dados extraídos das declarações fiscais de 2006 e às observações sobre o acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-501/00
(153)
No que respeita aos dados extraídos das declarações fiscais de 2006 pelas autoridades espanholas a fim de demonstrar que a medida contestada (113) não é selectiva, a Comissão salienta a falta de rigor geral da informação apresentada. Em primeiro lugar, os dados apresentam a distribuição dos beneficiários por categoria (actividade, volume de negócios), mas não indicam se os beneficiários em causa representam uma pequena ou uma grande proporção de cada uma das categorias visadas. Em segundo lugar, embora as estatísticas baseadas no volume de negócios dos beneficiários fossem susceptíveis de ser um indicador interessante para demonstrar que a medida contestada se aplica a todas as empresas em Espanha, importa salientar que a medida em questão se prende com a aquisição de participações. Este tipo de investimento não é necessariamente gerador de um volume de negócios significativo, o que implica, por exemplo, que as sociedades detentoras podem estar incluídas como PME nos dados em questão. Por conseguinte, para que os dados possam ser considerados relevantes, seria necessário ter em conta outros indicadores, como o valor total do balanço, bem como se os beneficiários podem consolidar a sua matéria colectável com outros contribuintes espanhóis. Em terceiro lugar, os dados parecem ser pouco representativos, pois não contêm qualquer indicação do nível das participações adquiridas (maioritárias ou apenas minoritárias) pelos beneficiários. Por último, os dados recebidos não fornecem qualquer indicação que permita determinar se são cumpridas as condições da Recomendação da Comissão de 2003 relativa às PME (114). Por conseguinte, a Comissão considera que a sua conclusão de que a medida de auxílio é selectiva devido às características da legislação relevante não é posta em causa pelos dados parciais e pouco representativos que foram fornecidos pelas autoridades espanholas.
(154)
Contudo, mesmo que os argumentos apresentados pelas autoridades espanholas tivessem sido complementados com elementos comprovativos adicionais, tal não eliminaria a natureza selectiva da medida impugnada, pois somente certas empresas beneficiam efectivamente da medida, o que remete para o acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-501/00 Reino de Espanha/Comissão (115). Com efeito, no que respeita à classificação da medida pelas autoridades espanholas como uma medida geral (116) por ser aplicável a qualquer empresa estabelecida em Espanha, vale a pena recordar o teor do referido acórdão. O processo também incidia sobre uma excepção ao imposto espanhol sobre o rendimento das empresas, mais concretamente, uma medida intitulada «dedução por actividades de exportação». As autoridades espanholas defenderam perante o tribunal que esse regime era aplicável a qualquer empresa com domicílio fiscal em Espanha. No entanto, o Tribunal considerou que a dedução fiscal «apenas pode aproveitar a uma categoria de empresas, a saber, as que têm actividades de exportação e realizam determinados investimentos visados pelas medidas controvertidas» (117). A Comissão considera que, no caso em apreço, a medida contestada visa favorecer a exportação de capital para fora de Espanha, a fim de reforçar a posição das empresas espanholas no estrangeiro e, assim, reforçar a competitividade dos beneficiários do regime.
(155)
A este respeito, vale a pena referir que, segundo o Tribunal de Justiça, «para justificar as medidas controvertidas relativamente à natureza ou à economia do sistema fiscal em que se inserem, não é no entanto suficiente afirmar que elas se destinam a promover as trocas comerciais internacionais. É certo que tal finalidade constitui um objectivo económico, mas não se comprovou que a mesma corresponda a uma lógica global do sistema fiscal em vigor […]. Do mesmo modo, a circunstância de as medidas controvertidas prosseguirem um objectivo de política comercial ou industrial, como a promoção das trocas comerciais internacionais através do apoio aos investimentos no estrangeiro, não é suficiente para as subtrair de imediato à qualificação de “auxílios” na acepção do artigo 4.o, alínea c), CA.» (118). No presente caso, as autoridades espanholas limitaram-se a declarar que a medida contestada visa promover o comércio internacional e a consolidação das empresas, sem demonstrarem que essa medida se justifica pela lógica do sistema. Face ao atrás exposto, a Comissão confirma a sua análise de que a medida em questão é selectiva.
D.2. Reacção às observações sobre a prática da Comissão
(156)
No que respeita à referência efectuada à alegada interpretação inovadora do conceito de selectividade no presente processo, importa salientar, em primeiro lugar, que esta abordagem está em total conformidade com a prática decisória da Comissão e a jurisprudência do Tribunal descritas no ponto 109. Tão-pouco a abordagem no presente caso se afasta da decisão da Comissão N 480/2007 (119) a que as autoridades espanholas fazem alusão. De facto, a referida decisão teve em conta a natureza específica do objectivo prosseguido, tendo remetido (120) para a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu intitulada «Para uma utilização mais eficaz dos incentivos fiscais em favor da investigação e do desenvolvimento (I&D)» (121). No caso em apreço, a medida contestada não visa um objectivo semelhante. Além disso, ao contrário do caso em consideração, a medida espanhola que foi objecto da decisão da Comissão N 480/2007 não estabelecia qualquer distinção entre transacções nacionais e internacionais.
(157)
Por último, no que respeita à derrogação do sistema espanhol de tributação do rendimento das sociedades resultante da aplicação das directivas (122), como a Directiva relativa às sociedades-mãe e sociedades afiliadas ou a Directiva relativa aos pagamentos transfronteiras de juros e royalties, a Comissão considera que a situação decorrente da aplicação das referidas directivas é inteiramente coerente com o raciocínio desenvolvido na presente decisão. Com efeito, na sequência da harmonização no âmbito da Comunidade, as operações transfronteiras no espaço comunitário e no território de cada Estado-Membro devem ser consideradas como estando numa situação jurídica e factual comparável Além disso, a Comissão gostaria de realçar que o Tribunal Geral declarou que (123)«na fase actual do direito da União, a fiscalidade directa inclui-se na competência dos Estados-Membros, embora seja jurisprudência assente que estes devem exercer essa competência respeitando o referido direito (ver, nomeadamente, acórdão de 14 de Setembro de 1999, Gschwind, C-391/97, p. I-5451, ponto 20) e, por consequência, abster-se de tomar, neste contexto, qualquer medida susceptível de constituir um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno».
D.3. Reacção às observações sobre o artigo 65.o, n.o 1, alínea a), do TFUE
(158)
Como já salientado, é preciso ter em mente que, apesar de a fiscalidade directa ser da competência dos Estados-Membros, essa competência deve ser exercida em conformidade com o direito da União (124), nomeadamente as disposições do TFUE relativas aos auxílios estatais. O artigo 65.o, n.o 1, alínea a), do TFUE apenas limita o âmbito de aplicação do artigo 63.o do TFUE e não afecta de modo algum a aplicação das normas do TFUE relativas a auxílios estatais, nomeadamente as que conferem competências de controlo à Comissão neste domínio.
(159)
Além disso, o artigo 65.o do Tratado, invocado pelas autoridades espanholas, deve ser interpretado em articulação com o artigo 63.o do TFUE, que proíbe as restrições à circulação de capitais entre Estados-Membros. De facto, o artigo 65.o, n.o 1, do TFUE estabelece que «o disposto no artigo 63.o não prejudica o direito de os Estados-Membros: a) Aplicarem as disposições pertinentes do seu direito fiscal que estabeleçam uma distinção entre contribuintes que não se encontrem em idêntica situação no que se refere ao seu lugar de residência ou ao lugar em que o seu capital é investido».
(160)
A possibilidade concedida aos Estados-Membros pelo artigo 65.o, n.o 1, alínea a) do TFUE, nomeadamente, de aplicarem as disposições pertinentes da sua legislação fiscal que estabeleçam uma distinção entre contribuintes em função do seu lugar de residência ou do lugar em que o seu capital é investido, foi já confirmada pelo Tribunal. Segundo a jurisprudência anterior à entrada em vigor do artigo 65.o, n.o 1, alínea a), do TFUE, as disposições da legislação fiscal nacional que estabeleçam determinadas distinções baseadas, em particular, no local de residência dos contribuintes, podem ser compatíveis com o direito da União, desde que se apliquem a situações que não sejam objectivamente comparáveis (125) ou que possam ser justificadas por razões imperiosas de interesse geral, em particular no que toca à coerência do sistema fiscal (126). Em qualquer dos casos, objectivos de natureza puramente económica não podem constituir uma razão imperiosa de interesse geral susceptível de justificar uma restrição a uma liberdade fundamental garantida pelo TFUE (127).
(161)
Também no que se refere ao período posterior à entrada em vigor do artigo 65.o, n.o 1, alínea a), do TFUE, o Tribunal já examinou a eventual existência de situações objectivamente comparáveis que pudessem justificar uma legislação que restringisse a livre circulação de capitais. Com referência a determinadas legislações fiscais que tinham por efeito dissuadir os contribuintes residentes num Estado-Membro de investirem os seus capitais em sociedades estabelecidas noutro Estado-Membro e que também produziam um efeito restritivo relativamente a estas últimas, na medida em que constituíam para elas um obstáculo à mobilização de capitais nesse Estado-Membro, o Tribunal tem defendido sistematicamente que essas legislações não podem ser justificadas pela diferença de situação objectiva que pode servir de base a uma diferença de tratamento fiscal, em conformidade com o artigo 65.o, n.o 1, alínea a), do TFUE (128).
(162)
De qualquer modo, é preciso ter presente que o artigo 65.o, n.o 3, do TFUE esclarece que as disposições de direito nacional visadas pelo artigo 65.o, n.o 1, alínea a), do TFUE não podem constituir nem um meio de discriminação arbitrária, nem uma restrição dissimulada à livre circulação dos capitais e dos pagamentos (129).
(163)
Face ao atrás exposto e, nomeadamente, atendendo ao facto de não existirem obstáculos jurídicos expressos nalguns dos países terceiros em que é aplicado o regime contestado, a Comissão considera que, no presente processo, as aquisições de participações em empresas nacionais e as aquisições de participações em empresas estabelecidas em todos os demais Estados-Membros, bem como em alguns dos países terceiros em que não foram encontrados obstáculos jurídicos expressos, estão, pelas razões atrás salientadas, numa situação objectivamente comparável e que não existem razões imperiosas de interesse geral que possam justificar um tratamento diferente dos contribuintes em função do local em que o seu capital é investido.
E. Conclusão sobre a classificação da medida contestada
(164)
Dado que o sistema se aplica tanto no território da União (ver decisão anterior) como a um determinado número de situações no seu exterior, em que não foi identificado qualquer obstáculo jurídico expresso, a Comissão considera que a medida contestada, no que se refere a todos os seus elementos e também no que respeita às aquisições fora da União, reúne todas as condições previstas no artigo 87.o, n.o 1, do Tratado e deve, portanto, ser considerada um auxílio estatal.
(165)
Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (130), a Comissão deseja reiterar que o objectivo da presente decisão não consiste em estabelecer as condições que tornariam possível que o Estado-Membro interessado evitasse a classificação da medida em questão como auxílio estatal. Este aspecto é sobretudo uma questão que deveria ter sido objecto de diálogo entre as autoridades espanholas e a Comissão, no quadro da notificação do regime em causa, antes da sua entrada em vigor.
F. Compatibilidade
(166)
Conforme consta da decisão de início do procedimento, a Comissão considera que nenhuma das excepções previstas no artigo 107.o, n.os 2 e 3, do TFUE é aplicável ao regime de auxílio em questão.
(167)
Ao longo do procedimento, as autoridades espanholas e as trinta partes interessadas expuseram os seus argumentos no sentido de demonstrar que as excepções previstas no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE seriam aplicáveis ao caso em questão (131). As duas partes consideravam que nenhuma das disposições do artigo 107.o, n.os 2 ou 3, do TFUE se aplicavam ao caso em consideração.
(168)
As excepções previstas no artigo 107.o, n.o 2, do TFUE, relativas a auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais, auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários e auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha, não se aplicam neste caso.
(169)
De igual forma, também não se aplica a excepção prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), que autoriza os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, pois a medida não está condicionada à realização de qualquer tipo de actividade em regiões específicas (132).
(170)
Do mesmo modo, não se pode considerar que a medida contestada, que foi adoptada em 2001, fomente a realização de um projecto de interesse europeu comum ou sane uma perturbação grave da economia espanhola, conforme prevê o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), nem que tenha por objectivo a promoção da cultura e da conservação do património em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea d).
(171)
Por último, a medida em questão deve ser examinada à luz do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), que prevê a autorização dos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. A este respeito, importa observar, em primeiro lugar, que a medida em questão não se insere em nenhum dos enquadramentos ou orientações que definem as condições para que determinados tipos de auxílio sejam considerados compatíveis com o mercado interno.
(172)
Em relação aos argumentos apresentados pelas autoridades espanholas e pelas trinta partes interessadas com base no Plano de acção no domínio dos auxílios estatais de 2005 (133), que consideram que determinadas medidas podem ser compatíveis caso se destinem essencialmente a dar resposta a uma deficiência do mercado, a Comissão observa que as alegadas dificuldades gerais para realizar concentrações transfronteiras não podem ser consideradas uma deficiência do mercado.
(173)
O facto de uma empresa específica não conseguir realizar um determinado projecto ou transacção sem apoio não significa necessariamente que existe uma deficiência de mercado. Só é possível considerar que existe uma deficiência de mercado nos casos em que as forças de mercado não conseguem, por si só, assegurar um funcionamento eficiente, ou seja, quando não são realizados todos os ganhos potenciais da transacção.
(174)
A Comissão não contesta que os custos de algumas transacções podem ser muito superiores aos custos de outras. No entanto, dado que são custos reais que reflectem rigorosamente a natureza dos projectos sob consideração (ou seja, custos relacionados com a localização geográfica ou com o enquadramento jurídico diferente em que se irão realizar), é eficiente que as empresas tenham plenamente em conta esses custos aquando da tomada das suas decisões. Caso contrário, ignorar esses custos reais ou compensá-los com auxílios estatais poderia levar a ineficiências. O mesmo tipo de diferenças a nível dos custos reais também surge quando se comparam diferentes transacções realizadas no interior de um país e quando se comparam transacções transfronteiras, e a existência dessas diferenças não implica a ocorrência de ineficiências no mercado.
(175)
Os exemplos apresentados pelas autoridades espanholas quanto a alegados custos acrescidos para a realização de transacções internacionais em comparação com as transacções nacionais estão todos relacionados com os custos reais das transacções, os quais devem ser integralmente tidos em conta pelos operadores no mercado, a fim de ser assegurado um funcionamento eficiente.
(176)
Para existir uma deficiência do mercado, seria necessário, essencialmente, que existissem efeitos externos (efeitos indirectos positivos) criados pelas operações ou por informações importantes incompletas ou assimétricas que impedissem a realização de operações que, de outro modo, seriam eficientes. Embora esses efeitos possam, em teoria, estar presentes em determinadas operações, tanto nacionais como internacionais (por exemplo, no contexto de programas conjuntos de I&D), não podem ser considerados inerentes a todas as operações internacionais, muito menos às operações do tipo em questão. Neste contexto, a Comissão considera inaceitável o argumento relacionado com as deficiências do mercado.
(177)
Além disso, é de recordar que, ao avaliar a compatibilidade dos auxílios com o mercado interno, a Comissão pondera o impacto positivo da medida para alcançar um objectivo de interesse comum e compara-o com os seus potenciais efeitos secundários negativos, tais como as distorções do comércio e da concorrência. O Plano de acção no domínio dos auxílios estatais, baseado na prática existente, formalizou um «teste de equilíbrio» em três etapas. As duas primeiras etapas abordam os efeitos positivos dos auxílios estatais e a terceira incide sobre os efeitos negativos e sobre o equilíbrio entre os efeitos positivos e negativos. O «teste de equilíbrio» articula-se em torno de três questões:
a)
avaliar se o auxílio visa um objectivo específico de interesse comum (por exemplo, crescimento, emprego, coesão, ambiente ou segurança energética);
b)
avaliar se o auxílio é adequado para atingir o objectivo de interesse comum, ou seja, se o auxílio proposto corrige a deficiência do mercado ou atinge outro objectivo. Para este efeito, é necessário verificar se:
i)
o auxílio estatal é um instrumento político adequado,
ii)
existe um efeito de incentivo, nomeadamente se o auxílio altera o comportamento das empresas,
iii)
a medida é proporcionada, ou seja, se seria possível alcançar a mesma mudança de comportamento com menos auxílio;
c)
avaliar se as distorções da concorrência e o efeito no comércio são limitados, para que o balanço global seja positivo.
(178)
Em primeiro lugar, é necessário avaliar se o objectivo visado pelo auxílio pode efectivamente ser considerado de interesse comum. Apesar de o alegado objectivo consistir em promover a integração no mercado único, no presente processo o objectivo visado pelo auxílio não está bem definido, pois vai além da integração no mercado, nomeadamente ao fomentar o crescimento das empresas espanholas no mercado europeu.
(179)
A segunda etapa requer que se avalie se o auxílio é adequado para atingir o objectivo específico de interesse comum. Mais concretamente, o auxílio estatal deve alterar o comportamento de uma empresa beneficiária, para que esta participe em actividades que concorram para o objectivo de interesse comum, as quais não realizaria sem o auxílio ou que realizaria de uma forma limitada ou diferente. As autoridades espanholas e as trinta partes interessadas não apresentaram argumentos específicos que demonstrassem a probabilidade de se vir a produzir este efeito de incentivo.
(180)
A terceira pergunta versa os efeitos negativos do auxílio estatal. Mesmo que um auxílio seja adequado para atingir um objectivo de interesse comum, um auxílio concedido a uma determinada empresa ou sector económico pode causar fortes distorções da concorrência e do comércio entre Estados-Membros. A este respeito, as trinta partes interessadas consideram que o regime de auxílios não tem um impacto na competitividade das empresas sujeitas a imposto sobre o rendimento das sociedades em Espanha, pois o efeito financeiro da aplicação do artigo 12.o, n.o 5, seria negligenciável. No entanto, conforme foi indicado atrás, nos pontos 126 et seq., há sérias indicações de que o efeito do artigo 12.o, n.o 5, está longe de ser negligenciável. Além disso, dado que o regime de auxílios só é aplicável às transacções relativas a participações estrangeiras, tem o efeito claro de centrar as distorções da concorrência nos mercados externos.
(181)
A última etapa da análise de compatibilidade consiste em avaliar se os eventuais efeitos positivos do auxílio superam os negativos. Conforme já referido, no presente processo, as autoridades espanholas e as trinta partes interessadas não demonstraram a existência de um objectivo específico com claros efeitos positivos. Consideram, em termos gerais, que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS cumpre o objectivo da União de fomentar as operações transfronteiras, sem proceder à avaliação dos efeitos negativos potenciais e efectivos da medida contestada. De qualquer modo, mesmo assumindo que o efeito positivo da medida se traduz na promoção das operações transfronteiras através da eliminação dos obstáculos a essas operações, a Comissão considera que os efeitos positivos da medida não compensam os seus efeitos negativos, em particular porque o âmbito da medida é impreciso e indiscriminado.
(182)
Em conclusão, a Comissão considera, nomeadamente no quadro da análise em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), que os benefícios fiscais concedidos por força da medida em questão não estão relacionados com o investimento, a criação de emprego ou projectos específicos. Limitam-se a isentar as empresas visadas de encargos normalmente suportados por essas empresas, pelo que devem ser considerados auxílios ao funcionamento. Regra geral, os auxílios ao funcionamento não se inserem no âmbito do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, pois falseiam a concorrência nos sectores em que são concedidos, sendo simultaneamente incapazes, pela sua natureza, de atingir qualquer um dos objectivos estabelecidos nessa disposição (134). Em conformidade com a prática normal da Comissão, o presente auxílio não pode ser considerado compatível com o mercado interno, dado que não facilita o desenvolvimento de actividades ou regiões económicas, nem é limitado no tempo, nem é degressivo ou proporcional ao que seria necessário para solucionar uma desvantagem económica específica nas regiões em causa. O resultado do «teste de equilíbrio» confirma esta análise.
(183)
Face ao atrás exposto, deve-se concluir que todo o regime de auxílio em questão, igualmente na medida em que é aplicável às aquisições fora da União, é incompatível com o mercado interno.
G. Recuperação
(184)
A medida contestada foi aplicada sem ter sido previamente notificada à Comissão nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. A medida constitui, por conseguinte, um auxílio estatal ilegal.
(185)
Os auxílios estatais concedidos ilegalmente, declarados incompatíveis com o mercado interno, devem ser recuperados junto dos beneficiários nos termos do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (135). Com a recuperação dos auxílios, é restabelecida, na medida do possível, a situação de concorrência que prevalecia antes da concessão dos auxílios. Nenhum argumento apresentado pelas autoridades espanholas ou pelas trinta partes interessadas justifica um afastamento geral em relação a este princípio básico.
(186)
Não obstante, o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 prevê que «a Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito da União». A jurisprudência do Tribunal de Justiça e a prática da Comissão estabelecem, nomeadamente, que o facto de ser ordenada a recuperação do auxílio viola um princípio geral do direito da União sempre que, na sequência da acção da Comissão, o beneficiário de uma medida tem uma confiança legítima de que o auxílio foi concedido em conformidade com a legislação da União (136).
(187)
No acórdão proferido no processo Fórum 187 (137), o Tribunal declarou que «o direito de fazer valer o princípio da protecção da confiança legítima se estende a todo o particular em cuja esfera jurídica uma instituição comunitária fez nascer esperanças fundadas. Além disso, não se pode invocar uma violação deste princípio na falta de garantias precisas que lhe tenham sido fornecidas pela Administração. Do mesmo modo, quando um operador económico prudente e avisado estiver em condições de prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses, não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio».
(188)
As autoridades espanholas e as trinta partes interessadas invocaram basicamente a existência de confiança legítima com base, em primeiro lugar, em determinadas respostas da Comissão a perguntas parlamentares escritas e, em segundo lugar, na alegada semelhança do regime de auxílios com anteriores medidas que foram declaradas compatíveis pela Comissão. Em terceiro lugar, as autoridades espanholas e as trinta partes interessadas consideram que o princípio da confiança legítima implica que a Comissão não pode ordenar a recuperação das deduções já realizadas, nem da totalidade das deduções por efectuar, durante o período de 20 anos estabelecido pelo TRLIS.
(189)
No que respeita à alegada semelhança entre o regime de auxílios e outras medidas, consideradas como não constituindo auxílios estatais, a Comissão entende que o regime de auxílios é substancialmente diferente das medidas avaliadas pela sua decisão de 1984 relativa aos centros de coordenação belgas (138). A medida em questão tem um âmbito de aplicação diferente, pois não visa actividades dentro de um grupo, como no caso dos centros de coordenação belgas. Além disso, a medida impugnada tem uma estrutura diferente, que a torna selectiva, nomeadamente por apenas ser aplicável a transacções associadas a países estrangeiros.
(190)
No que respeita ao impacto das declarações da Comissão na confiança legítima dos beneficiários, a Comissão considera que se deve estabelecer uma distinção entre dois períodos: a) o período com início na data de entrada em vigor da medida em 1 de Janeiro de 2002 até à data de publicação da decisão de início do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia em 21 de Dezembro de 2007, e b) o período posterior à publicação da decisão de início do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia.
(191)
No que diz respeito ao primeiro período, a Comissão reconhece as suas respostas às perguntas parlamentares dos deputados Erik Mejier e Sharon Bowles quanto à eventual natureza de auxílio estatal da medida em questão. Mais concretamente, a pergunta parlamentar do deputado Erik Meijer obteve, em 19 de Janeiro de 2006, a seguinte resposta de um Comissário em nome da Comissão: «A Comissão não está em condições de confirmar se as elevadas ofertas das empresas espanholas se devem à legislação fiscal espanhola, que permite que as empresas amortizem o goodwill mais rapidamente do que as homólogas francesas ou italianas. A Comissão pode, contudo, confirmar que as referidas legislações nacionais não são abrangidas pelo âmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais, pois constituem regras gerais de depreciação que são aplicáveis a todas as empresas com sede em território espanhol» (139). Em 17 de Fevereiro de 2006, a pergunta parlamentar da deputada Sharon Bowles obteve a seguinte resposta de um Comissário em nome da Comissão: «Segundo as informações de que a Comissão dispõe, tudo indica que as regras (fiscais) espanholas relativas à amortização de goodwill são aplicáveis a todas as empresas espanholas, públicas ou privadas, independentemente da sua dimensão, sector ou forma jurídica, pois constituem regras gerais de depreciação. Por conseguinte, não parecem estar abrangidas pelo âmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais» (140).
(192)
Por meio destas declarações ao Parlamento, a Comissão deu garantias específicas, incondicionais e coerentes que fizeram surgir nos beneficiários da medida em questão expectativas fundadas de que o regime de amortização do goodwill era legal, no sentido de não se enquadrar no âmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais (141), e que quaisquer vantagens dele derivadas não estariam, portanto, sujeitas a ulteriores procedimentos de recuperação. Embora as referidas declarações não correspondam a uma decisão formal da Comissão de que o regime de amortizações não configura auxílio estatal, o seu efeito foi equivalente em termos da criação de confiança legítima, em especial tendo em conta o facto de os procedimentos aplicáveis de garantia do respeito pelo princípio da colegialidade terem sido seguidos neste caso. Dado que o conceito de auxílio de Estado é um conceito objectivo (142) e a Comissão não tem qualquer poder discricionário relativamente à sua interpretação - ao contrário do que sucede na avaliação da compatibilidade - qualquer declaração precisa e incondicional em nome da Comissão no sentido de que uma medida nacional não deve ser considerada auxílio estatal será, naturalmente, entendida como uma afirmação de que a medida não era um auxílio desde o início (ou seja, ainda antes das declarações em questão). Qualquer empresa que anteriormente se encontrasse numa situação de incerteza quanto à possibilidade de ser sujeita, no futuro, a um processo de recuperação, nos termos das regras relativas a auxílios estatais, no que se refere às vantagens obtidas ao abrigo do regime de amortização do goodwill resultantes de transacções efectuadas antes das declarações da Comissão, poderia inferir dessas declarações que a incerteza era infundada, pois não seria de esperar que demonstrasse mais diligência do que a Comissão a este respeito. Nestas circunstâncias específicas, e tendo em conta que o direito da União não exige que se demonstre um nexo de causalidade entre as garantias dadas por uma instituição comunitária e o comportamento dos cidadãos ou empresas a que as garantias sejam aplicáveis (143), qualquer empresário diligente poderia ter a expectativa razoável de que a Comissão não viria posteriormente a ordenar uma recuperação (144) no que respeita a medidas em relação às quais a própria Comissão tivesse, em declarações a outra instituição comunitária, classificado como não sendo auxílios estatais, independentemente da data de realização da operação que beneficiou da medida de auxílio.
(193)
Por conseguinte, a Comissão conclui que alguns beneficiários da medida impugnada podiam ter confiança legítima de que o auxílio não seria recuperado e, assim, não exige a recuperação do benefício fiscal concedido a esses beneficiários no quadro de quaisquer participações detidas por uma empresa adquirente espanhola, directa ou indirectamente, numa empresa estrangeira antes da data de publicação (145), no Jornal Oficial da União Europeia, da decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, que possam ter beneficiado da medida impugnada.
(194)
Para além destas considerações, que são idênticas às formuladas pela Comissão na sua decisão anterior, a Comissão considera que é necessário ter em conta uma série de elementos adicionais.
(195)
Com efeito, em conformidade com o ponto 117 da decisão anterior, muito embora a Comissão tenha considerado que as autoridades espanholas e as trinta partes interessadas não apresentaram provas suficientes que justificassem a diferença no tratamento fiscal de operações respeitantes a participações em empresas espanholas e operações entre empresas estabelecidas na União, a Comissão declarou que não pode a priori excluir por completo esta diferenciação no que respeita às operações que envolvam países terceiros. De facto, fora da Comunidade, poderão subsistir barreiras jurídicas à concentração de empresas transfronteiras, o que colocaria as operações transfronteiras numa situação jurídica e factual diferente das transacções intracomunitárias. Por conseguinte, as aquisições extracomunitárias que tenham eventualmente levado à amortização do goodwill para efeitos fiscais, tal como no caso de uma participação maioritária, podem ser excluídas desta vantagem fiscal, dado ser impossível realizar concentrações de empresas neste contexto. A amortização da diferença relativamente ao valor do goodwill financeiro resultante destas transacções, fora do enquadramento jurídico e factual da Comunidade, poderá ser necessária para garantir a neutralidade fiscal. A Comissão concluiu a sua análise, tendo declarado no ponto 119 da decisão anterior, disponível no sítio Web da Comissão desde o início de Janeiro de 2010, que «Neste contexto, a Comissão mantém o procedimento lançado pela decisão de início do procedimento de 10 de Outubro de 2007 no que se refere às aquisições extracomunitárias face a novos elementos que as autoridades espanholas se comprometeram a fornecer a respeito dos obstáculos às operações de concentração transfronteiras a nível extracomunitário. Por conseguinte, o procedimento iniciado em 10 de Outubro de 2007 continua a decorrer em relação às aquisições de participações transfronteiras a nível extracomunitário».
(196)
Nos pontos 115 a 119 da decisão anterior, a Comissão assinalou que poderia ser possível uma diferenciação entre as operações de aquisição efectuadas na União e as realizadas no seu exterior. Mais concretamente, a Comissão observou que «poderão subsistir barreiras jurídicas à concentração de empresas transfronteiras, o que colocaria as operações transfronteiras numa situação jurídica e factual diferente das transacções intracomunitárias». As referências aos critérios ligados aos «obstáculos jurídicos» e à «maioria do capital social» são, nestas circunstâncias específicas, particularmente pertinentes.
(197)
À luz destes elementos específicos e particulares do presente processo, a Comissão considera que a declaração contida no ponto 117 da decisão anterior podia ter gerado confiança legítima no que se refere à aplicação do regime de auxílio contestado às transacções de empresas espanholas naqueles países terceiros em que existem «obstáculos jurídicos» expressos às concentrações transfronteiras de empresas e em que a empresa espanhola em causa havia adquirido a «maioria do capital social», independentemente do facto de a transacção ter sido realizada ou não previamente à adopção da presente decisão.
(198)
Com base nas informações apresentadas pelas autoridades espanholas nos relatórios e sem prejuízo da qualificação do regime contestado como um auxílio estatal e da sua aplicação a transacções individuais pelas razões delineadas no ponto 107, a Comissão observa que, entre os países analisados, a legislação vigente em dois deles, a saber, a Índia e a China, apresenta obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas.
(199)
À luz das conclusões expostas nos pontos 119 e 120, a Comissão conclui que, no que respeita às transacções relativas a estes dois países, os beneficiários da medida contestada que tivessem adquirido uma participação maioritária podiam ter confiança legítima de que o auxílio não seria recuperado.
(200)
Um tratamento idêntico será aplicado aos beneficiários que tenham realizado uma transacção noutros países terceiros, que tenham adquirido uma participação maioritária e que possam apresentar elementos suficientes que demonstrem a existência de um obstáculo jurídico expresso, na acepção da presente decisão, na legislação desse país terceiro. Em relação aos países mencionados nos relatórios, a Comissão terá em conta o facto de, com base nas informações prestadas pelas autoridades espanholas, não ter sido possível determinar a existência desses obstáculos, embora esteja disposta a examinar novos elementos de prova pertinentes.
(201)
Em relação aos beneficiários que invoquem a confiança legítima com base nas declarações da Comissão aos deputados do Parlamento Europeu ou na decisão anterior, a Comissão considera igualmente que todos esses beneficiários devem continuar a usufruir dos benefícios da medida impugnada, até ao termo do período de amortização nela previsto. A Comissão reconhece que as operações foram projectadas e os investimentos realizados com base numa confiança razoável e legítima quanto a um certo grau de continuidade das condições económicas, incluindo a medida impugnada. Por conseguinte, em conformidade com a anterior jurisprudência do Tribunal de Justiça e a prática da Comissão (146), na falta de um interesse público imperativo (147), a Comissão considera que os beneficiários devem ser autorizados a continuar a beneficiar das vantagens da medida impugnada durante todo o período de amortização previsto pelo artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS.
(202)
Além disso, a Comissão considera que deve ser previsto um período de transição razoável para as empresas que beneficiem do princípio da confiança legítima e que já tivessem adquirido, numa perspectiva de longo prazo, direitos em empresas estrangeiras e que, à data de publicação da decisão de início do procedimento, ainda não tivessem detido esses direitos por um período ininterrupto de, pelo menos, um ano (confiança legítima resultante das declarações da Comissão aos deputados do Parlamento Europeu) ou à data de publicação da presente decisão (confiança legítima resultante da decisão anterior). Por conseguinte, a Comissão entende que deve ser considerado que as empresas que cumprissem todas as outras condições pertinentes do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS em 21 de Dezembro de 2007 ou, respectivamente, à data de publicação da presente decisão no Jornal Oficial da União Europeia, com excepção da condição de deterem as participações há pelo menos um ano ininterruptamente, devem também beneficiar do princípio da confiança legítima, caso detivessem esses direitos há pelo menos um ano, ininterruptamente, em 21 de Dezembro de 2008 ou, respectivamente, um ano após a publicação da presente decisão.
(203)
Em contrapartida, nos casos em que uma empresa adquirente espanhola beneficie do princípio da confiança legítima, qualquer auxílio incompatível será recuperado junto do beneficiário, salvo se, em primeiro lugar, uma empresa adquirente espanhola tiver assumido uma obrigação irrevogável de manutenção dos referidos direitos antes de 21 de Dezembro de 2007 (confiança legítima resultante das declarações da Comissão aos deputados do Parlamento Europeu) ou antes da data de publicação da presente decisão (confiança legítima resultante da decisão anterior); em segundo lugar, se o contrato contiver uma condição suspensiva associada ao facto de a operação em causa estar sujeita à autorização obrigatória de uma autoridade reguladora e, em terceiro lugar, se a operação tiver sido notificada antes de 21 de Dezembro de 2007 (confiança legítima resultante das declarações da Comissão aos deputados do Parlamento Europeu) ou antes da data de publicação da presente decisão (confiança legítima resultante da decisão anterior).
(204)
A Comissão considera ainda que a medida em questão não constitui um auxílio se, no momento em que os beneficiários usufruíram dos benefícios, estivessem reunidas todas as condições previstas num acto legislativo adoptado nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 994/98 dea Comissão (148) e aplicável à data da dedução fiscal.
(205)
À luz de todas as considerações acima e conforme assinalado na decisão anterior, num dado ano e em relação a um determinado beneficiário, o montante exacto do auxílio corresponde ao valor actual líquido da redução da carga fiscal proporcionada pela amortização prevista no artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS. Por conseguinte, está dependente da taxa de imposto sobre o rendimento das sociedades nos anos em questão e da taxa de desconto aplicável.
(206)
Num dado ano e em relação a um determinado beneficiário, o valor nominal do auxílio corresponde à redução de impostos proporcionada pela aplicação do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS em relação aos direitos detidos em empresas estrangeiras que não cumpram as condições descritas nos pontos anteriores.
(207)
O valor actual é apurado mediante a aplicação da taxa de juro ao valor nominal, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (149), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 271/2008 (150) da Comissão.
(208)
Para o cálculo da carga fiscal dos beneficiários na ausência da medida de auxílio ilegal, as autoridades espanholas devem basear-se nas transacções realizadas no período que precedeu a publicação da decisão de início do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia (confiança legítima resultante das declarações da Comissão aos deputados do Parlamento Europeu) ou antes da data de publicação da presente decisão (confiança legítima resultante da decisão anterior), conforme indicado acima. Não é possível argumentar que, na ausência dessas vantagens ilegais, os beneficiários teriam estruturado as suas transacções de outra forma, a fim de reduzirem a sua carga fiscal. Conforme ficou bem patente no acórdão proferido pelo Tribunal no processo Unicredito (151), estas considerações hipotéticas não podem ser tidas em conta para efeitos de cálculo do auxílio.
VIII. CONCLUSÃO
(209)
A Comissão deve considerar, à luz da jurisprudência atrás mencionada e das especificidades do processo, que o artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS configura um regime de auxílios estatais na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, igualmente na medida em que seja aplicável às aquisições no exterior da União. A Comissão considera ainda que a medida contestada, tendo sido aplicada em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, configura um regime ilegal de auxílios estatais, na medida em que seja aplicável às aquisições intracomunitárias.
(210)
Não obstante, dada a existência de confiança legítima até à data de publicação da decisão de início do procedimento, a Comissão dispensa excepcionalmente do processo de recuperação e aceita que a aplicação possa prosseguir durante todo o período de amortização previsto no regime de auxílio no que respeita a quaisquer benefícios fiscais resultantes da aplicação do regime de auxílios em relação aos auxílios associados a participações detidas por uma empresa adquirente espanhola, directa ou indirectamente, numa empresa estrangeira antes da data de publicação no Jornal Oficial da União Europeia, da decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, salvo, em primeiro lugar, se antes de 21 de Dezembro de 2007 uma empresa adquirente espanhola tiver assumido uma obrigação irrevogável de manutenção dos referidos direitos; em segundo lugar, se o contrato previr uma condição suspensiva associada ao facto de a operação em causa estar sujeita à autorização obrigatória de uma autoridade reguladora e, em terceiro lugar, se a operação tiver sido notificada antes de 21 de Dezembro de 2007. Por outro lado, a Comissão deve renunciar à recuperação e aceita que a aplicação possa prosseguir durante todo o período de amortização previsto no regime de auxílio igualmente no que se refere a quaisquer vantagens fiscais resultantes da aplicação do regime de auxílio às operações de aquisição da maioria do capital social realizadas antes da publicação da presente decisão no que respeita a países terceiros, em que a existência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras seja devidamente fundamentada em conformidade com os princípios enunciados na presente decisão,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. O regime de auxílios aplicado pela Espanha ao abrigo do artigo 12.o, n.o 5, do Real Decreto Legislativo n.o 4/2004, de 5 de Março de 2004, que consolida as alterações efectuadas à Lei relativa ao imposto sobre o rendimento das sociedades de Espanha, ilegalmente adoptado pelo Reino de Espanha em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, é incompatível com o mercado interno no que respeita aos auxílios concedidos aos beneficiários em relação às aquisições no exterior da União.
2. Contudo, as deduções fiscais de que os beneficiários usufruíram em relação às aquisições fora da União, por força do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS, que estejam relacionadas com direitos detidos, directa ou indirectamente, em empresas estrangeiras que cumpriam as condições pertinentes do regime de auxílios em 21 de Dezembro de 2007, com excepção da condição de deterem as participações há pelo menos um ano ininterruptamente, podem continuar a ser aplicadas em relação a todo o período de amortização estabelecido pelo regime de auxílios
3. As deduções fiscais de que os beneficiários usufruíram em relação às aquisições fora da União, por força do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS, que estejam relacionadas com uma obrigação irrevogável, assumida antes de 21 de Dezembro de 2007, de manutenção dos referidos direitos, sempre que o contrato preveja uma condição suspensiva associada ao facto de a operação em causa estar sujeita à autorização obrigatória de uma autoridade reguladora e sempre que a operação tenha sido notificada antes de 21 de Dezembro de 2007, podem continuar a ser aplicadas em relação a todo o período de amortização estabelecido pelo regime de auxílios no que respeita à parte dos direitos detidos na data de levantamento da condição suspensiva.
4. De igual forma, as deduções fiscais usufruídas pelos beneficiários por força do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS aquando da realização de aquisições fora da União à data da publicação da presente decisão no Jornal Oficial da União Europeia, em relação às participações maioritárias detidas directa ou indirectamente em empresas estrangeiras estabelecidas na China, na Índia e noutros países em que tenha sido demonstrada ou seja possível demonstrar a existência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas, poderão continuar a ser aplicadas durante todo o período de amortização previsto pelo regime de auxílio.
5. As deduções fiscais de que os beneficiários usufruíram em relação às aquisições fora da União, por força do artigo 12.o, n.o 5, do TRLIS, que estejam relacionadas com uma obrigação irrevogável, assumida antes da publicação da presente decisão no Jornal Oficial da União Europeia, de manutenção dos referidos direitos em empresas estrangeiras estabelecidas na China, na Índia ou noutros países em que tenha sido demonstrada ou seja possível demonstrar a existência de obstáculos jurídicos expressos às concentrações transfronteiras de empresas, sempre que o contrato preveja uma condição suspensiva associada ao facto de a operação em causa estar sujeita à autorização obrigatória de uma autoridade reguladora e sempre que a operação tenha sido notificada antes da publicação da presente decisão no Jornal Oficial da União Europeia, podem continuar a ser aplicadas em relação a todo o período de amortização previsto pelo regime de auxílios, a partir da data de levantamento da condição suspensiva
Artigo 2.o
O auxílio individual atribuído ao abrigo do regime referido no artigo 1.o não constitui um auxílio se, à data da respectiva concessão, estiverem reunidas as condições previstas num regulamento adoptado nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 994/98, aplicável à data da concessão do auxílio
Artigo 3.o
O auxílio individual atribuído ao abrigo do regime referido no artigo 1.o que, à data da respectiva concessão, cumpra as condições previstas num regulamento adoptado nos termos do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 994/98, ou de qualquer outro regime de auxílios aprovado, é compatível com o mercado interno, até à intensidade máxima aplicável a esse tipo de auxílios.
Artigo 4.o
1. A Espanha recupera o auxílio incompatível, que corresponde à redução de impostos prevista no regime referido no artigo 1.o, n.o 1, junto dos beneficiários cujos direitos em empresas estrangeiras, adquiridos no quadro de aquisições fora da União, não cumpram as condições descritas no artigo 1.o, n.os 2 a 5.
2. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que foram colocados à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação.
3. Os juros serão calculados numa base composta, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004.
4. A Espanha suprimirá qualquer redução de impostos pendente prevista pelo regime referido no artigo 1.o, n.o 1, com efeitos a partir da data de aprovação da presente decisão, com excepção da redução associada aos direitos em empresas estrangeiras que cumpram as condições descritas no artigo 1.o, n.o 2.
Artigo 5.o
1. A recuperação dos auxílios concedidos no âmbito do regime referido no artigo 1.o é imediata e efectiva.
2. A Espanha toma as medidas adequadas para assegurar o cumprimento da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da sua notificação.
Artigo 6.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Espanha deve apresentar as seguintes informações:
a)
A lista dos beneficiários que receberam auxílios por força do regime referido no artigo 1.o e o montante total do auxílio recebido por cada beneficiário ao abrigo do regime;
b)
O montante total (capital e juros) a recuperar junto de cada beneficiário;
c)
A descrição pormenorizada das medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
d)
Os documentos comprovativos de que os beneficiários foram ordenados a reembolsar o auxílio.
2. A Espanha deve manter a Comissão informada acerca da evolução das medidas nacionais adoptadas para dar cumprimento à presente decisão, até ter sido concluído o processo de recuperação do auxílio concedido ao abrigo do regime referido no artigo 1.o. Deve apresentar imediatamente, a pedido da Comissão, as informações relativas às medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve também fornecer informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto dos beneficiários.
Artigo 7.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 12 de Janeiro de 2011.