ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. dubna 2011
o opatřeních učiněných Dánskem (C 2/03) ve prospěch TV2/Danmark
(oznámeno pod číslem K(2011) 2612)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/839/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky (2), a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 5. dubna 2000 obdržela Komise stížnost dánské komerční televizní společnosti SBS Broadcasting SA/TvDanmark (dále jen „SBS/TvDanmark“) týkající se státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2/DANMARK (dále jen „TV2 (3)“). Jednání se stěžovatelem proběhlo dne 3. května 2000. Dopisy ze dne 28. února 2001, 3. května 2001 a 11. prosince 2001 předložil stěžovatel dodatečné informace.
(2)
Dopisem ze dne 5. června 2002 zaslaly útvary Komise dánským orgánům žádost o informace, na kterou dánské orgány odpověděly dopisem ze dne 10. července 2002. Jednání s dánskými orgány proběhla dne 25. října 2002 a 19. listopadu 2002. Dodatečné informace byly zaslány dopisy ze dne 19. listopadu 2002 a 3. prosince 2002.
(3)
Dopisem ze dne 24. ledna 2003 (4) informovala Komise Dánsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ohledně státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 14. března 2003 (5). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k opatřením vyjádřily.
(5)
Komise obdržela vyjádření dánských orgánů dopisem ze dne 24. března 2003. Komise dále obdržela vyjádření řady zúčastněných stran. TvDanmark zaslala vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Evropské sdružení komerčních televizních společností (Association of Commercial Television in Europe - ACT) zaslalo vyjádření dopisem ze dne 14. dubna 2003. Komerční televizní společnosti Antena 3 TV a Gestevisión Telecinco zaslaly svá vyjádření dne 16. dubna 2003. Komerční televizní společnost TV3 předložila své vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Komise tato vyjádření zaslala Dánsku, jež na ně reagovalo dopisem ze dne 12. září 2003.
(6)
Komise obdržela další informace od stěžovatele dopisy ze dne 15. prosince 2003 a 6. ledna 2004. Dne 17. prosince 2003 proběhlo jednání mezi stěžovatelem a útvary Komise s cílem vyjasnit informace předložené stěžovatelem v dopisu ze dne 15. prosince 2003. Komise postoupila informace dánské vládě, která na ně reagovala dopisem ze dne 15. března 2004. Jednání mezi dánskými orgány a útvary Komise proběhlo dne 9. února 2004.
(7)
Dne 19. května 2004 přijala Komise rozhodnutí o veřejných prostředcích poskytnutých mezi rokem 1995 a rokem 2002 společnosti TV2 formou koncesionářských poplatků a jiných opatření (6). Rozhodnutí dospělo k závěru, že podpora je slučitelná se společným trhem s výjimkou částky 628,2 milionu DKK (přibližně 84,3 milionu EUR), kterou je nutno vrátit včetně úroků („rozhodnutí o vrácení“).
(8)
Proti rozhodnutí Komise o vrácení následně podaly odvolání jak TV2 a dánské orgány, tak soukromé televizní společnosti Viasat a SBS/Tv Danmark.
(9)
Dánské orgány rozhodnutí Komise o vrácení provedly. TV2 ve skutečnosti vrátila částku 1 050 milionů DKK (7).
(10)
Provedené vrácení vedlo v TV2 k finanční krizi. Dánsko proto v roce 2004 oznámilo rekapitalizaci TV2.
(11)
Rozhodnutím ze dne 6. října 2004 (8) Komise schválila rozhodnutí dánské vlády o rekapitalizaci TV2 navýšením jejího kapitálu o 440 milionů DKK a přeměnou státní půjčky ve výši 394 milionů DKK na majetkovou účast („rekapitalizační opatření“). Toto rozhodnutí napadly dvě žaloby podané společnostmi SBS a Viasat.
(12)
Dne 22. října 2008 (9) Soud prvního stupně (nyní Tribunál) sice potvrdil rozsah pověření veřejnou službou společnosti TV2, ale rozhodnutí Komise o vrácení zrušil (dále jen „rozsudek Soudu“). Proti tomuto rozsudku nebylo podáno žádné odvolání.
(13)
Následkem rozsudku Soudu musela Komise přijmout nové rozhodnutí, protože je znovu otevřeno formální vyšetřovací řízení, jež se týká období 1995-2002.
(14)
Soudní řízení ve věci rekapitalizace k tomu vedlo k usnesení Soudu prvního stupně (10) ze dne 24. září 2009 (dále jen „usnesení Soudu“), jež prohlásilo žalobu ve věci T-12/05 za bezpředmětnou. Podle bodu odůvodnění č. 35 usnesení Soudu existuje totiž úzká vazba mezi rozhodnutím o vrácení a rozhodnutím o rekapitalizaci. Vzhledem ke zrušení rozhodnutí o vrácení Soud prvního stupně proto rozhodl, že rekapitalizační rozhodnutí ztratilo jakoukoliv podstatu a smysl. Soud uvedl, že „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí, je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S (11)“. Zrušení rozhodnutí o vrácení proto vyžaduje „nové přezkoumání všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2“. Proti tomuto usnesení nebylo podáno žádné odvolání.
(15)
V souladu s rozsudkem Soudu musela Komise v tomto rozhodnutí zohlednit při svém posouzení opatření přijatá dánskými orgány v roce 2004 následkem vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(16)
Jak vyplývá z 13., 14. a 15. bodu odůvodnění uvedených výše, toto rozhodnutí se týká pouze státních opatření ve prospěch TV2 za období 1995-2002 a Komise navíc v souladu s rozsudkem Soudu prvního stupně při svém posouzení v rámci tohoto rozhodnutí zohlední také rekapitalizační opatření z roku 2004, která vyplynula z vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(17)
Dopisem ze dne 20. března 2009 požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(18)
Poté, co dánské orgány požádaly o různá prodloužení lhůty na odpověď, zaslaly své vyjádření dne 26. června 2009. V příloze svého dopisu dánské orgány předložily také připomínky TV2.
(19)
S dánskými orgány a/nebo TV2 byla zorganizována různá jednání, počítaje v to dne 25. srpna 2009, 7. února 2011 a 4. března 2011.
(20)
Komise rovněž zaslala dodatečné žádosti o informace, počítaje v to žádosti ze dne 22. září 2010, 28. října 2010, 19. listopadu 2010 a 14. ledna 2011, na které dánské orgány odpověděly zejména dne 17. listopadu 2010, 30. listopadu 2010, 3. února 2011, 24. února 2011 a 7. března 2011. V březnu a dubnu 2011 dánské orgány také předložily různé podklady týkající se případu.
(21)
Komise rovněž obdržela vyjádření třetích stran, a to zejména SBS/TvDanmark dne 7. února 2011.
(22)
Je také nutno zaznamenat, že dne 4. srpna 2008 Komise přijala rozhodnutí, že nevznese námitky proti záchranné podpoře ve prospěch TV2 formou úvěru ve výši 1 000 milionů DKK (12). Proti tomuto rozhodnutí podala odvolání konkurenční společnost MTG/Viasat. Tribunál rozhodl pozastavit řízení, dokud Komise nepřijme ve věci restrukturalizace své rozhodnutí (13).
(23)
Dne 4. února 2009 Dánsko oznámilo Komisi na základě čl. 108 odst. 3 SFEU restrukturalizační plán týkající se TV2 Danmark A/S (dále jen „restrukturalizační případ“). Dopisem ze dne 2. července 2009 Komise Dánsku oznámila, že v záležitosti restrukturalizačního plánu zahájila řízení (14).
(24)
Vyšetřování Komise v záležitosti restrukturalizace probíhalo souběžně s posuzováním v rámci této věci a rozhodnutí Komise ve věci restrukturalizace bude přijato souběžně a zároveň s tímto rozhodnutím.
II. PODROBNÝ POPIS
II.1 VNITROSTÁTNÍ POZADÍ PŘÍPADU
II.1.1 DÁNSKÝ TELEVIZNÍ TRH BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(25)
Během období 1995-2002 působily v Dánsku dvě veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a to konkrétně Danmarks Radio („DR“) a TV2. Společnost DR byla téměř výlučně financována koncesionářskými poplatky. TV2 byla financována částečně z koncesionářských poplatků ale také z příjmů z reklamy.
(26)
TV2 byla založena v roce 1986 (15) jako nezávislý autonomní subjekt financovaný vládními úvěry. Společnost zahájila celostátní vysílání dne 1. října 1988. Provozovala pozemní kanál TV2 a v roce 2000 kromě toho začala provozovat satelitní kanál TV2 Zulu. Koncem roku 2002 se z veřejnoprávního kanálu TV2 Zulu stal komerční placený televizní kanál. Vláda kromě toho schválila osm stanic jako regionální stanice TV2. TV2 měla vysílat programy z regionálních stanic TV2 na svém celoplošném pozemním kanálu.
(27)
Během období 1995-2002 působily na dánském trhu celostátních televizí kromě dvou veřejnoprávních televizních společností dvě komerční stanice, a to TvDanmark a TV3/3+. Komerční televizní společnosti konkurovaly společnosti TV2 na celostátním trhu televizní reklamy. TvDanmark je součástí SBS Broadcasting SA a vysílala v Dánsku na dvou kanálech. Od roku 1997 provozovala TvDanmark kanál TvDanmark2 prostřednictvím sítě sestávající z 10 lokálních komerčních televizních stanic a od roku 2000 provozovala na základě britského povolení k vysílání satelitní kanál TvDanmark1. Satelitní kanály TV3 a 3 + začaly vysílat v roce 1992. Jsou součástí Modern Times Group (MTG).
II.1.2 PRÁVNÍ POŽADAVKY BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(28)
Zákonná ustanovení upravující veřejnou službu, jež byla v platnosti ve vyšetřovaném období 1995-2002, jsou stanovena v po sobě následujících verzích zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o rozhlasovém a televizním vysílání“) (16).
(29)
Úkolem TV2 je poskytovat a šířit celostátní a regionální televizní programy. Rozšiřování může probíhat prostřednictvím rádiových zařízení, včetně satelitních nebo kabelových systémů. Předpisy týkající se povinností TV2 vydává ministerstvo kultury.
(30)
TV2 plní povinnosti veřejné služby. Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (17) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu.
(31)
Jak je uvedeno v rozsudku Soudu (18), přesné definice úkolů veřejné služby společnosti TV2 se časem vyvíjely, ale ve všech případech tyto definice závazků veřejné služby, které přináležely TV2 během různých vyšetřovaných období, požadují „kvalitu, všestrannost a rozmanitost“, jež jsou zásadními kvalitativní požadavky na službu veřejnoprávního vysílání, jímž byla TV2 pověřena.
(32)
Další definici veřejné služby lze najít ve stanovách TV2. Stanovy například upřesňují povinnosti TV2 při vysílání, pokud jde o umění a kulturu, dánskou filmovou produkci, programy pro děti, mládež a etnické menšiny. TV2 je rovněž povinna vysílat sdělení branně bezpečnostního charakteru.
(33)
Veřejné služby plněné TV2 jsou financovány podílem společnosti na koncesionářských poplatcích, příjmem z reklamy vysílané na TV2 a dalšími příjmy. Verze zákona o rozhlasovém a televizním vysílání z roku 1994 (19) stanovila, že kolektivní činnosti TV2 jsou financovány částkami převedenými z fondu TV2 v souladu s rámcovými rozpočty vypracovanými ministerstvem kultury, příjmy z prodeje programů a jinými příspěvky, dotacemi atd. Je nutno zaznamenat, že v roce 1995 a 1996 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků a příjmů z reklamy ze zvláštního fondu (fond TV2) (20).
(34)
Požadavky na vysílání komerčních televizních stanic, které přesahuje vysílání v jednotlivé místní oblasti, stanoví kapitola 5 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Kapitola 6 pojednává o provozování lokálního rozhlasového a televizního vysílání. Tyto požadavky se týkají hlavně získání povolení. Programové požadavky na držitele povolení stanoví vládní nařízení č. 874 o evropském obsahu a č. 1349 o místních rozhlasových a televizních stanicích (21). Podle těchto nařízení musí síťové stanice, které získaly povolení k místnímu televiznímu vysílání, vysílat lokální programy po dobu alespoň jedné hodiny denně a produkovat značnou část svých programů v dánštině nebo pro dánské publikum. Protože TV3, 3 + a první kanál stanice TvDanmark vysílají na základě britského povolení k vysílání, platí tato pravidla pouze pro TvDanmark2.
II.1.3 KOMERČNÍ ČINNOSTI TV2
(35)
TV2 vykonávala v období 1995-2002 řadu komerčních činností, protože za tím účelem získala počínaje 1. lednem 1997 (22) samostatný právní základ. Tyto činnosti mohly zahrnovat komerční využívání technického zařízení, vytváření nových společností nebo kapitálové investice do stávajících společností. Během období 1995-2002 tyto činnosti m.j. zahrnovaly reklamy, prodej programů, pronájem vysílacích stožárů, merchandising, internetové aktivity, další prodej práv na vysílání sportovních pořadů atd.
(36)
Počínaje lednem 2001 musela TV2 vést oddělené účetnictví pro své veřejnoprávní podnikání na jedné straně a „ostatní podnikání“ na straně druhé, pokud posledně jmenované přesáhlo 5 % obratu a 3 miliony DKK za rok. Muselo být uplatňováno úplné nákladové účetnictví, stanovení cen neveřejnoprávních služeb/produktů muselo být založeno na tržních podmínkách a převádění kapitálu mezi veřejnoprávním podnikáním a ostatním podnikáním muselo probíhat v souladu se zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství a nesmělo zahrnovat prostředky z koncesionářských poplatků (23).
II.2 OPATŘENÍ
(37)
TV2 získávala mezi rokem 1995 a rokem 2002 příjmy z koncesionářských poplatků.
(38)
Ministr kultury stanoví na jeden nebo několik roků najednou výši koncesionářského poplatku, jehož jsou plátci majitelé rozhlasových a televizních přijímačů (24). Televizní koncesionářský poplatek vybírá DR a na základě rozhodnutí ministra kultury v rámci dohody o médiích uzavřené s dánským parlamentem jsou příjmy z koncesionářských poplatků poté rozděleny mezi DR a TV2.
(39)
Ministr kultury stanoví pravidla týkající se vzniku a ukončení povinnosti uhradit koncesionářské poplatky, lhůt splatnosti a výběru, upomínacích poplatků atd. V případě nezaplacení včas nabíhají úroky podle zákona o úrocích. Poplatky a nezaplacené částky může vybírat dánská hypoteční banka. Nezaplacená částka může být např. strhnuta ze mzdy dotčené osoby v souladu s předpisy o výběru osobních daní stanovených v zákonu o srážkové dani.
(40)
Do roku 1997 pocházely příjmy TV2 (příjmy z reklamy a koncesionářských poplatků) z fondu TV2. Od roku 1997 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků přímo od DR.
(41)
V roce 1995 a roce 1996 dostávala TV2 příjmy z reklamy z fondu TV2 (25).
(42)
TV2 kromě toho dostala z rozhlasového fondu 58 milionů DKK za své rostoucí závazky v oblasti dánské filmové produkce.
(43)
V roce 1997, když byl fond TV2 zrušen, z něj TV2 dostala navíc 167 milionů DKK na investici do digitalizace svého produkčního systému a 50 milionů DKK na pokrytí provozních nákladů.
(44)
TV2 kromě toho byla podle zákona o společnostech osvobozena od placení daně z příjmu právnických osob. Výhoda plynoucí pro TV2 z tohoto osvobození dosáhla za vyšetřované období částky 159,4 milionu DKK. V lednu 2001 zavedl dánský stát mechanizmus, který zamezil důsledkům osvobození od daně pro komerční činnosti TV2. TV2 musela převést 30 % přebytku ze své neveřejnoprávní služby na činnosti v oblasti služby veřejné. Tato sazba odpovídá běžné sazbě daně z příjmů právnických osob, kterou Dánsko zavedlo v roce 2000.
(45)
Náklady na rozběh činnosti a na provozní ztrátu společnosti TV2 v počátečním období byly financovány ze státních úvěrů. Podle původních úvěrových smluv měla TV2 platit úroky z půjčeného kapitálu a splatit celou úvěrovou jistinu. TV2 ovšem byla po celé vyšetřované období osvobozena od placení úroků a využívala moratoria na úvěrové splátky. Výhoda z bezúročných úvěrů s odloženým splácením na rozběh činnosti a z úvěrů na provoz během vyšetřovaného období činí 341,8 milionu DKK.
(46)
Až do konce roku 1996 poskytovala vláda záruky za úvěry, které si fond TV2 bral na financování provozu TV2. Když byl fond zrušen, byly státem zaručené úvěry převedeny na TV2. Výhoda plynoucí pro TV2 z této záruky činí 9,8 milionu DKK.
(47)
Během vyšetřovaného období mělo Dánsko přístup ke třem pozemním vysílacím frekvencím s celostátním pokrytím, které byly vyhrazeny pro veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti. Jedna frekvence byla vyhrazena pro TV2, druhá pro DR a třetí byla určena pro digitální televizní vysílání.
(48)
TV2 platila poplatek za užívání vyhrazené celostátní vysílací frekvence Radě pro IT a telekomunikace, jež je státním orgánem spadajícím pod ministerstvo pro výzkum, technologii a vývoj (26). Výše tohoto poplatku byla stanovena v dánském zákonu o rozpočtu. Během vyšetřovaného období zaplatila TV2 na poplatcích za frekvenci ročně mezi 2 a 4 miliony DKK.
(49)
Dánsko mělo rovněž přístup k frekvencím s pouze regionálním pokrytím. V roce 1997 zavedla vláda možnost propojit regionální frekvence za účelem širšího pokrytí (vysílací síť). V období 1998-2001 musely všechny lokální komerční televizní stanice s povolením vysílat v síťovém systému platit státu roční poplatek (27). Regionální stanice TV2 tyto poplatky platit nemusely, protože vysílají ve „volných oknech“ na celostátní frekvenci TV2. Komerční televizní společnost TvDanmark byla jediným provozovatelem, který tento poplatek za svůj druhý kanál platil. Celkový poplatek, který TvDanmark zaplatila, činí 85,0 milionu DKK.
(50)
Vlastníci anténových zařízení mají povinnost přenášet programy veřejné služby TV2 přes svá zařízení (povinný přenos - must-carry).
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH STRAN A DÁNSKA
(51)
Zaprvé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise různé připomínky zúčastněných stran. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(52)
TvDanmark považovala poskytnutí celostátní vysílací frekvence státem za státní podporu, protože se stát vzdává příjmů z tohoto nedostatkového aktiva. Konkurenti pronikají nejvýše na 77 % území. TvDanmark poznamenala, že skutečnost, že poplatek za využívání síťového systému byl požadován pouze od TVDanmark2 a nikoliv od lokálních stanic TV2, i když jsou obě tyto televizní společnosti z hospodářského a obchodního hlediska ve stejném postavení, představuje státní podporu pro lokální stanice TV2. Podle ACT, Antena 3 TV a Telecinco vyžaduje zásada neutrality ES týkající se prostředků přenosu, aby poplatku podléhaly všechny druhy vysílacích sítí.
(53)
ACT, Antena 3 TV a Telecinco s ohledem na osvobození od placení daně z příjmů právnických osob poznamenaly, že povinnost odvádět 30 % ze zisku z komerční činnosti na činnost TV2 v oblasti poskytování služeb veřejného zájmu nelze považovat za odpovídající odvodu daně z příjmů právnických osob státu, protože narušuje hospodářskou soutěž na televizním trhu.
(54)
Různé třetí strany se domnívaly, že definici služby veřejného zájmu, jež je v náplni práce TV2, nelze považovat za odůvodněnou. Kritizována byla rovněž skutečnost, že by byly splněny podmínky pověření a proporcionality. TvDanmark zejména poznamenala, že výpočet nadměrného vyrovnání prováděný Komisí by měl zohlednit prospěch, který TV2 získala díky osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročným úvěrům s odložením splátek, státním zárukám za provozní úvěry a bezplatné vysílací frekvenci. TvDanmark uvedla, že obecné výkyvy trhu v oblasti příjmů z televizní reklamy jsou omezené a neopravňují posílení kapitálu TV2.
(55)
Pokud jde o reklamní trh, TvDanmark uvedla, že cenová politika TV2 neumožňuje komerčním provozovatelům pokrýt jejich náklady na jednotlivou službu. TvDanmark musí stanovit cenu svých TRP přibližně o 30-40 % níže než TV2, aby byla tržně přijatelná (TRP nebo GRP společnosti TV2 mají vyšší hodnotu kvůli lepšímu územnímu pokrytí) (28). Kvůli jedinečnému postavení TV2 z hlediska pokrytí a rozpočtu na programy vloží inzerent vždy určitou část svého rozpočtu do TV2, aby získal co největší dopad z hlediska počtu kontaktů, míry zasažení a/nebo dané četnosti v rámci rozpočtu. TvDanmark předložila číselné údaje, které prokazují, že její činnost byla od období 1997-2002 ztrátová, a tvrdí, že nekalá soutěž ze strany TV2 ji zbavila možnosti vytvářet dostatečné příjmy. TvDanmark rovněž předložila analýzu tvorby cen na dánském trhu televizní reklamy vypracovanou Copenhagen Economics. Zpráva porovnala průměrné a mezní ceny na trhu a došla k závěru, že hospodářská soutěž existuje pouze v oblasti reziduální poptávky, a srovnávání by proto mělo být založeno na mezních cenách. TvDanmark kromě toho předložila údaje srovnávající ceny za reklamu u TV2 s cenami v jiných druzích médií a jiných zemích.
(56)
Společnost TV3 uvedla, že kvůli tomu, aby byla tržně přijatelná, byla nucena poskytovat za umístění reklam velké slevy, protože TV2 nabízí mezní mimořádnou slevu na část rozpočtů na televizní reklamu, která inzerentům zbývá, pokud inzerenti i tuto část umístí u TV2.
(57)
Zadruhé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dánských orgánů. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(58)
Dánské orgány se domnívaly, že vysílací frekvence vyhrazené TV2 nelze považovat za zvýhodnění, protože lokální televizní stanice mají také vysílací frekvence, které jsou jim vyhrazeny. TV2 se proto nedostalo zvláštního zacházení. Společnost TV2 za používání frekvence platila stejně jako ostatní stanice.
(59)
Pokud jde o osvobození od daně z příjmů právnických osob, dánské orgány uvedly, že zisk z komerční činnosti byl celkem omezený a že metoda, jež byla zvolena za účelem neutralizace osvobození TV2 od daně z příjmů právnických osob ve vztahu ke komerčním činnostem, zabránila tomu, aby tyto činnosti získaly z tohoto osvobození finanční prospěch.
(60)
Pokud jde o otázku proporcionality, dánské orgány uvedly, že převod částky 167 milionů DKK z fondu TV2 byl přidělen na digitalizaci vysílací sítě. Tuto částku proto nelze označovat za volný vlastní kapitál.
(61)
Dánské orgány rovněž uvedly, že přebytek za období 1995-2002 odrážel vzhledem k obratu TV2 přiměřenou míru návratnosti. Kromě toho existovala potřeba kapitálu jako tlumiče pro případ náhlého propadu příjmů z reklamy a TV2 nesměla ze zákona přijímat úvěry přesahující 4 % jejího ročního obratu. Podle dánských orgánů k tomu stát jednal v souladu se „zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství“, protože vlastní kapitál TV2 nepřesáhl míru, kterou by běžný tržní investor poskytl. Takový kapitál není v rozporu se Smlouvou, pokud se kapitál nepoužije ke křížovému dotování komerčních aktivit TV2.
(62)
Pokud jde o chování TV2 na reklamním trhu, dánské orgány poznamenaly, že TV2 důsledně určovala své ceny tak, aby dosáhla co největších příjmů. Ceny byly stanoveny výlučně na základě nabídky a poptávky. Určovaly se jednou ročně na základě odhadu prováděného reklamním oddělením TV2, který se týkal komerčního počtu diváků (věková skupina 21-50 let), programových plánů, hospodářského vývoje a stavu hospodářské soutěže na trhu. Součástí tohoto odhadu nebyly provozní náklady TV2 a ani částka z koncesionářských poplatků. TV2 měla na dánském trhu nejvyšší ceny, a tak se nemůže jednat o snižování cen, jež by vedlo k narůstající potřebě státních prostředků.
(63)
Dánské úřady předložily zprávu RBB Economics o hospodářské soutěži na dánském trhu v oblasti televizní reklamy. Zpráva dospěla k závěru, že průměrné čisté ceny TV2 byly ve skutečnosti vyšší než ceny jejích konkurentů a že rozdíly mezi cenami za reklamu u společností TV2 a TvDanmark se daly vysvětlit rozdíly v jejich relativní úspěšnosti z hlediska programové nabídky a schopnosti přitáhnout diváky.
(64)
Zatřetí, následkem rozsudku požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(65)
Dánské orgány zaslaly své připomínky a předložily rovněž vyjádření TV2. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(66)
Pokud jde o příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996, dánské orgány a TV2 tvrdily, že dánský stát nemá nad těmito částkami žádnou kontrolu, a že je proto nelze považovat za státní prostředky. Pokud jde o číselné údaje, dánské orgány nepotvrdily částky uváděné Komisí, ale spíše vysvětlily, že výpočet částek za reklamu za roky 1995 a 1996 by měl zohlednit skutečnost, že část finančních prostředků z fondu TV2 byla použita k financování regionálních stanic TV2 a že tato část mohla být financována pouze z koncesionářských poplatků. Dánské orgány přesto vyjádřily souhlas s tím, že pro výpočet čistých nákladů služby veřejného zájmu by se měl v každém případě zohlednit příjem z reklamy a že tento příjem představuje příjem vytvořený činnostmi v oblasti služby veřejného zájmu.
(67)
Dánské orgány a TV2 se dále odvolaly na rozsudek Soudu a tvrdily, že jsou splněny podmínky rozsudku ve věci Altmark ze dne 24. července 2003 (29). V této souvislosti dánské orgány připomenuly, že stejně jako ve věci BUPA (30) se případ TV2 týká okolností, jež existovaly již přede dnem vynesení rozsudku ve věci Altmark. Domnívaly se, že podmínky rozsudku ve věci Altmark musí být uplatněny v souladu s jejich duchem a účelem tak, aby mohly být zohledněny zvláštní okolnosti případu. Uvedly, že v souladu s nimi z rozsudku vyplývá, že jediný požadavek, který Soud dánskému státu uložil, je, že by měl „v podstatě“ vyhovět podmínkám Altmark.
(68)
Konkrétněji se dánské orgány a TV2 domnívaly, že postup použitý ke stanovení koncesionářského poplatku byl transparentní a splňoval požadavky druhého kritéria Altmark alespoň ve své podstatě, což je podle nich na základě rozhodnutí Soudu dostačující. Domnívaly se, že třetí kritérium bylo rovněž splněno, protože TV2 bylo umožněno dosáhnout přiměřeného zisku. Pokud jde o čtvrtou podmínku rozsudku ve věci Altmark, zdůraznily různé kontroly, jimž TV2 podléhá, a odvolaly se také na judikaturu ve věci BUPA a rozsudek Soudu s tvrzením, že tato zkouška by měla být v tomto konkrétním případě do určité míry zmírněna či splněna pouze ve své podstatě. Na základě věci Chronopost (31) rovněž zdůraznily, že v praxi nelze porovnávat TV2 s běžným, dobře provozovaným podnikem. Dánské orgány také zůstaly u svého názoru, že vyrovnání by splnilo zkoušku investora v podmínkách tržního hospodářství.
(69)
Dánské orgány a TV2 byly dále názoru, že státní podpora by měla být prohlášena za slučitelnou. Vysvětlily postup, který vedl k navýšení základu kapitálu v TV2, a zdůraznily různé důvody, proč byl tento kapitál nutný k tomu, aby TV2 splnila své úkoly veřejné služby.
(70)
Po rozsudku Soudu předložily připomínky také některé třetí strany. V podstatě vysvětlily, proč by podmínky rozsudku ve věci Altmark neměly být považovány za splněné, a to zejména kvůli skutečnosti, že hospodářské zprávy předložené Soudu nejsou dostatečné k tomu, aby prokázaly splnění druhého a čtvrtého kritéria. Zdůraznily rovněž, že by Komise měla zůstat u svého závěru ze zrušeného rozhodnutí o vrácení, tj. že podpora nebyla slučitelná.
IV. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
IV.1 STÁTNÍ PODPORA VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(71)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(72)
Komise musí posoudit, zda výše popsaná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.1. PŘÍTOMNOST STÁTNÍCH PROSTŘEDKŮ A PŘIČITATELNOST STÁTU
(73)
Komise musí posoudit, zda dotčená opatření mají dopad na státní prostředky.
(74)
Pokud jde o koncesionářský poplatek, Komise bere na vědomí zjištění Soudu v jeho rozsudku (32). Platí zejména následující: částka je stanovena dánskými orgány; povinnost uhradit koncesionářský poplatek nevyplývá ze smluvního vztahu mezi TV2 a osobou povinnou k poplatku, ale z pouhého vlastnictví televizního nebo rozhlasového přijímače; je-li to nutné, je koncesionářský poplatek vybírán v souladu s předpisy o vybírání osobních daní; a konečně podíl TV2 na příjmu z koncesionářských poplatků stanoví dánské orgány. Soud dospěl k závěru, že prostředky z koncesionářských poplatků jsou dánským orgánům k dispozici a jsou pod jejich kontrolou, a že proto představují státní prostředky.
(75)
Pokud jde o příjmy z reklamy v letech 1995 a 1996, Soud ve svém rozsudku zdůraznil, že koncesionářský poplatek a příjmy z reklamy jsou svou povahou dvě odlišné záležitosti (33).
(76)
V tomto ohledu se Soud ve svém rozsudku (34) domníval, že ze strany Komise došlo k chybnému uvažování, když se domnívala, že příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 je nutno považovat za státní prostředky.
(77)
Podle rozsudku ve věci Preussen Elektra (35) musí Komise prokázat, zda lze příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 označit za státní prostředky. Za tímto účelem musí posoudit, zda měl dánský stát nad těmito příjmy z reklamy kontrolu.
(78)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí následující skutečnosti, které jsou důležité pro rozhodnutí, zda příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 představují státní prostředky.
(79)
V roce 1995 a 1996 obdržela TV2 příjmy z reklamy od fondu TV2, který je sám obdržel od TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame byl samostatný, státem vlastněný subjekt nezávislý na TV2. Společnost byla zřízena, aby jednala jako zprostředkovatel pro prodej reklamy na TV2 na komerčním základě (36). TV2 Reklame měla s inzerenty smluvní vztah.
(81)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky z TV2 Reklame do fondu TV2. O převodu místo toho rozhodoval dánský stát (37). Ministr kultury měl za úkol rozhodnout o části zisků TV2 Reklame, které měly být převedeny do fondu TV2. Takové rozhodnutí bylo přijímáno pro jeden nebo více roků najednou a po schválení dánským parlamentem (stálým parlamentním výborem pro finance). Ministr kultury mohl po schválení finančním výborem rozhodnout, že nepřevedený zisk bude použit ke splacení předešlé státní záruky ve prospěch TV2 Reklame nebo ke kulturním účelům.
(82)
Ve skutečnosti byly v roce 1995 a 1996 převedeny do fondu TV2 všechny finanční prostředky TV2 Reklame.
(83)
Fond TV2 byl založen s cílem poskytovat TV2 příjmy pocházející z koncesionářských poplatků a z výnosů z reklamy. Fond TV2 patřil ke skupině TV2. Byl spravován správní radou TV2.
(84)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky fondu TV2 do TV2 na ročním základě. O převodu do TV2 místo toho rozhodoval dánský stát. Fond TV2 měl ve skutečnosti zákonnou povinnost převádět prostředky ve prospěch TV2 podle rámcových rozpočtů, které připravoval ministr kultury (38).
(85)
Ve skutečnosti nedostala TV2 v roce 1995 a 1996 z fondu TV2 všechny příjmy z reklamy.
(86)
V rámci fondu TV2 navíc neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy na jedné straně a pro koncesionářské poplatky na straně druhé. Příjmy nepřevedené na TV2 se hromadily ve fondu TV2. Na TV2 byly převedeny v okamžiku, kdy byl fond TV2 zrušen.
(87)
Podle TV2 a dánských orgánů patřily příjmy z reklamy TV2, která na ně údajně měla právní nárok. Odvolávaly se při tom na dopis ministra spravedlnosti ze dne 22. listopadu 2003, ve kterém se uvádělo, že prostředky fondu TV2 lze použít pouze na pokrytí činností TV2. Podle TV2 a dánských orgánů proto existovala zákonná povinnost převádět případně příjmy z reklamy z fondu TV2 na TV2. Avšak jak je ukázáno výše, neexistovala žádná zákonná povinnost převést na TV2 všechny příjmy z reklamy a záleželo na konkrétním rozhodnutí ministra, zda a v jaké výši se mají finanční prostředky na TV2 převést.
(88)
Pokud jde o TV2, je nutno dodat, že tato společnost neměla žádné smluvní vztahy s konečnými inzerenty a neměla žádný vliv na činnosti v oblasti reklamy (39). Dánská vláda potvrdila, že výhledové příjmy z reklamy na následující rok byly stanoveny nezávisle na TV2.
(89)
Na základě výše uvedených informací se Komise domnívá, že ministr měl kontrolu nad částkami, které se nacházely ve společnosti TV2 Reklame a ve fondu TV2. Konkrétně i) dánský stát rozhodoval, zda se má část nebo všechny příjmy z reklamy převést do fondu TV2 a na TV2; ii) v roce 1995 a 1996 nezískala TV2 všechny příjmy z reklamy a iii) se všechny nepřevedené příjmy z reklamy hromadily ve fondu TV2, kde se ve skutečnosti smíchaly s koncesionářskými poplatky.
(90)
Z těchto důvodů se Komise domnívá, že v tomto konkrétním případě představují příjmy z reklamy za rok 1995 a 1996, které byly převedeny na TV2 přes společnost TV2 Reklame a fond TV2, státní prostředky.
(91)
V každém případě by se výše státní podpory, kterou by bylo možno prohlásit za slučitelnou, nelišila v případě, kdy by příjmy z reklamy nebyly označeny za státní prostředky (quod non). V souladu s ustálenou praxí Komise a jak je uvedeno ve sdělení o vysílání z roku 2001 (40), příjmy z veřejné služby, jako jsou příjmy z reklamy, musí být zohledněny při výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu, tj. i v případě, že nejsou považovány za státní prostředky, protože tyto příjmy snižují potřebu financování z veřejných prostředků. Dánské orgány tento názor sdílejí (41).
(92)
Je nutno dodat, že převod ad-hoc finančních prostředků z rozhlasového fondu na TV2 se týká příjmů z koncesionářských poplatků, které byly dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. To samé platí pro převod ad-hoc finančních prostředků z fondu TV2, když byl zrušen, protože vedle prvků uvedených v souvislosti s kontrolou dánského státu nad fondem TV2 byly prostředky fondu TV2 uvolněné v okamžiku jeho zrušení dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. Jelikož prostředky zůstávaly pod veřejnou kontrolou, je na ně nutno také pohlížet jako na státní prostředky. Protože jsou příjmy z reklamy považovány za státní prostředky a protože o převodu na TV2 v době zrušení fondu rozhodl stát, nemá na tento závěr v žádném případě vliv tvrzení dánských orgánů, že paušální částka převedená na TV2 v souvislosti se zrušením fondu pochází výlučně z příjmů za reklamu.
(93)
Pokud jde o další státní opatření, Komise je názoru, že v osvobození od daně z příjmů právnických osob jsou obsaženy veřejné prostředky, protože ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (42).
(94)
Bezúročné úvěry s odložením splátek poskytnuté TV2 jsou udělovány přímo státem a přidělovány z veřejného rozpočtu. Zřeknutím se úroků a splátek u těchto úvěrů přichází dánský stát o příjmy, a tyto finanční prostředky proto představují prostředky státní. Kromě toho dánský stát ručí za provozní úvěry. Prospěch ze státní záruky spočívá v tom, že riziko spojené se zárukou nese stát. Skutečnost, že riziko nese stát, by měla být běžně odměněna přiměřenou prémií. Zřekne-li se stát takové odměny, jedná se jak o zvýhodnění TV2, tak o úbytek státních prostředků (43).
(95)
Stát navíc pro TV2 vyhradil celostátní vysílací frekvenci, za niž TV2 platí státnímu subjektu poplatek. Roční poplatek placený TV2 se ve vyšetřovaném období pohyboval mezi 2 a 4 miliony DKK.
(96)
Při neexistujícím základu pro srovnání poplatku placeného za celostátní vysílací frekvenci, lze tento poplatek porovnat pouze s poplatkem placeným za povolení pokrýt větší část obyvatelstva prostřednictvím síťového systému. Poplatek placený TV2 za frekvenci s celostátním pokrytím je výrazně nižší, než poplatek za síťový systém uložený TvDanmark, který se pohybuje mezi 5 miliony DKK v roce 1997 a 30 miliony DKK v roce 2001, ačkoliv síť regionálních frekvencí TvDanmark dosahuje pokrytí pouze v míře 77 %. TV2 tak mohla pokrýt větší část dánského obyvatelstva za nižší cenu.
(97)
Komise je proto názoru, že poplatek za vysílací frekvenci neodráží tržní podmínky a že tím, že stát nepožadoval za aktivum tržní sazbu, se zřekl příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu.
(98)
Protože TV2 nevysílá za použití systému lokálních frekvencí s cílem vytvořit celostátní síť, není naopak povinna platit poplatek za síťový systém. Protože stát nemohl oprávněně tento poplatek od TV2 vybírat, nezřekl se příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu, a nedošlo tak k žádnému dopadu na státní prostředky.
(99)
Stejně tak Komise není schopna zjistit žádné státní prostředky v právním ustanovení, kterým jsou vlastníci anténových zařízení povinni přenášet programy veřejných služeb pomocí těchto zařízení (must-carry), protože zde stát nepřichází o žádný příjem a ani aktivně nepřevádí finanční prostředky těmto subjektům. TV2 tak má sice prospěch z ustanovení o přístupu, ale nezískává přitom žádnou výhodu ze státních prostředků (44).
(100)
Všechna výše uvedená opatření jsou přičitatelná dánskému státu, protože, jak je popsáno výše, obsahují v té či oné podobě rozhodnutí přijaté dánským státem.
IV.1.2. SELEKTIVNÍ ZVÝHODNĚNÍ A NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(101)
Komise se domnívá, že příjmy z koncesionářského poplatku, převody z fondu TV2 (včetně příjmů za reklamu v letech 1995 a 1996) a rozhlasového fondu, osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročné úvěry s odložením splátek, státní záruka u provozních úvěrů a přístup k celostátní frekvenci za výhodných podmínek poskytují TV2 hospodářskou a finanční výhodu, která zbavuje tuto společnost provozních nákladů, které by za obvyklých okolností musel nést její rozpočet. Konkurenti TV2 navíc stejné finanční prostředky neobdrželi.
(102)
Státní opatření, kterými se vyrovnávají čisté dodatečné náklady služby obecného hospodářského zájmu, se nicméně za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nepokládají, jsou-li splněny čtyři podmínky vysvětlené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (45):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(103)
Jak bude dále rozvedeno v části tohoto rozhodnutí věnované slučitelnosti (viz 160. bod odůvodnění a následující tohoto rozhodnutí), z rozsudku Soudního dvora vyplývá, že první podmínka rozsudku ve věci Altmark je splněna.
(104)
Pokud jde o druhé kritérium Altmark, podle kterého parametry, na jejichž základě je vyrovnání za plnění veřejné služby vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, musí Komise posoudit právní a hospodářské podmínky, kterými se během vyšetřovaného období řídilo stanovení výše příjmů z koncesionářského poplatku vyplácených TV2. V tomto ohledu Komise zaznamenává, že postup byl následující.
(105)
Podle bodů 29 a 30 dopisu dánských orgánů ze dne 24. března 2003 určoval zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, jenž platil během vyšetřovaného období (46), způsob, jakým byla stanice TV2 jako celek financována (koncesionářský poplatek, příjmy z reklamy a jiné zdroje příjmů), a stanovil, že ministr kultury určuje podíl TV2 a DR na koncesionářských poplatcích, a tím i výši vyrovnání, jež bylo poskytováno TV2. Je nutno připomenout, že za roky 1995 a 1996 obdržela TV2 svůj podíl na koncesionářských poplatcích od fondu TV2.
(106)
V souladu s ustálenou praxí byla výše tohoto vyrovnání stanovena ministrem po konzultacích s finančním výborem dánského parlamentu a v rámci dohody o médiích uzavřené s většinou politických stran v dánském parlamentu. V dotčeném období byly uzavřeny tři dohody o médiích: dohoda o médiích na období 1994-1997 uzavřená dne 16. září 1993, dohoda o médiích na období 1997-2000 uzavřená dne 10. května 1996 a dohoda o médiích na období 2001-2004 uzavřená dne 28. března 2000.
(107)
Příjem z koncesionářských poplatků tak byl stanoven na celkem dlouhé období. Během vyšetřovaného období neprošlo vyrovnání poskytované TV2 žádnou následnou revizí, a to ani v době, kdy příjem TV2 poklesl. Například ačkoliv příjem TV2 z reklamy se v roce 1999 výrazně snížil, nedošlo k úpravě vyrovnání, ve které by se tato skutečnost odrazila.
(108)
Podle dánských orgánů bylo vyrovnání stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz.
(109)
V roce 1995 a v roce 1999 provedla auditorská společnost KPMG hloubkové hospodářské analýzy. KPMG pomáhala monitorovací skupina složená ze zástupců vedoucích subjektů na trhu, a to v případě zprávy z roku 1999 také ze zástupců konkurentů TV2. Pozornost se zejména zaměřila na údaje o možných příjmech z jiných zdrojů než z koncesionářských poplatků, jako byly např. příjmy z reklamy.
(110)
V bodech 164 a 165 svého dopisu ze dne 24. března 2003 dánské orgány uvedly, že konzultační studie KPMG, které se snažily odhadnout co nejpravděpodobnější vývoj obratu v oblasti reklamy na dánském reklamním trhu a zdroje příjmů TV2 a určit nejistoty spojené s těmito odhady, byly vypracovány, aby dánské vládě a dánskému parlamentu poskytly lepší základ pro jejich rozhodování při stanovení a rozdělení koncesionářských poplatků během jednání o mediální politice.
(111)
Podle dánských orgánů byly podklady použité pro stanovení vyrovnání veřejně dostupné. Dohody o médiích byly zveřejněny v tisku a úředním oznámení parlamentních zápisů (Folketingstidende). Právní předpisy, kterými se prováděly dohody o médiích, byly zveřejněny v dánském Úředním věstníku (Lovtidende). Spolu s výše uvedenými hospodářskými analýzami byly rovněž zveřejněny účty TV2.
(112)
Vzhledem k rozsudku musí Komise posoudit, zda by výše popsaný postup nemohl vést k tomu, že by bylo splněno druhé kritérium ve věci Altmark.
(113)
Na jedné straně bere Komise na vědomí, že Soud ve svém rozsudku (47) uvedl, že „(…) je možné, že dotčený postup pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byl objektivní a transparentní vzhledem zejména ke skutečnosti, že byl zapojen dánský parlament, že postup byl založen na hospodářských analýzách vypracovaných auditorskou společností za pomoci monitorovací skupiny, na jejíž práci se podíleli konkurenti TV2, a že tyto analýzy byly zveřejněny stejně jako roční účetní závěrky TV2. V souladu s tím se nedá vyloučit, že by seriózní analýza tohoto postupu mohla dojít k závěru, že Dánské království ještě před tím, než Soudní dvůr stanovil podmínky v rozsudku ve věci Altmark, splnilo v zásadě druhou z těchto podmínek“. K tomu, jak rozhodl Soud, „výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byla vypočítána na základě konkrétního předpokladu, že TV2 bude mít nadále prospěch z ostatních státních opatření (48)“ (např. osvobození od daně atd.).
(114)
Komise zastává názor, že zapojení dánského parlamentu do postupu vedoucímu ke stanovení koncesionářských poplatků zajistilo do jisté míry určitou úroveň transparentnosti a objektivity. O dohodách o médiích, které určily částku koncesionářských poplatků, již měla obdržet TV2, bylo navíc rozhodnuto předem na několik let a během vyšetřovaného období nedošlo nikdy později k úpravě vyrovnání ve prospěch TV2.
(115)
Hospodářské zprávy vypracované KPMG ovšem pouze předpověděly výši příjmů z reklamy náležejících TV2 (tj. stranu příjmů). Pokud jde o stranu nákladů při stanovení vyrovnání, uvedené hospodářské zprávy nezaujaly stanovisko a Komisi se zdá, že dohody o médiích byly založeny pouze na indexaci nákladů, které TV2 měla v předchozích letech. Dánské orgány totiž uvedly, že vyrovnání bylo stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz, které ovšem posuzovaly pouze stranu příjmů a netýkaly se období krytého dohodou o médiích uzavřenou dne 16. září 1993.
(116)
Nikde k tomu nejsou uvedeny parametry, na jejichž základě se mělo vyrovnání vypočítávat. Výše vyrovnání byla stanovena předem, ovšem druhé kritérium Altmark stanoví, že parametry, na jejichž základě je vyrovnání za poskytování veřejné služby vypočteno, musejí být samy o sobě stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem.
(117)
Na základě výše uvedených skutečností se proto Komise domnívá, že druhé kritérium Altmark není splněno. V každém případě platí, že kritéria Altmark jsou kumulativní, a Komise soudí, že čtvrté kritérium splněno není (viz níže).
(118)
Podle čtvrtého kritéria Altmark, „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(119)
V tomto konkrétním případě nebyl poskytovatel veřejné služby TV2 vybrán v řízení o zadání veřejné zakázky. Jelikož veřejná soutěž neproběhla, Komise musí posoudit, zda úroveň vyrovnání byla stanovena na základě nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(120)
Hospodářské a právní podmínky, jimiž se řídilo stanovení vyrovnání ve prospěch TV2, byly popsány výše. Vzhledem k rozsudku a při zohlednění skutečnosti, že Soud uvedl, že součástí postupu zavedeného Dánským královstvím pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 v období 1995-2002 byly mimo jiné hospodářské analýzy vypracované za pomoci konkurentů TV2, musí Komise při posouzení, zda bylo porovnání nákladů TV2 provedeno s náklady průměrného, správně řízeného provozovatele, zohlednit zejména zprávy KPMG z roku 1995 a roku 1999.
(121)
Zprávy vypracované poradenskou společností KPMG zvažují pro jednotlivá období koncesionářských poplatků různé scénáře vývoje na reklamním trhu. Zprávy neobsahují žádné informace o společnosti TV2 jako takové (např. o jejím finančním stavu nebo jejích provozních nákladech), ale dokládají, jak by se příjmy z reklamy mohly vyvíjet a jaká část všeobecného reklamního trhu by mohla vyústit v příjmy TV2. Tím, že poskytly odhady nejpravděpodobnějšího vývoje obratu z reklamy na dánském reklamním trhu a že zjistily nejistoty spojené s těmito odhady, se tyto zprávy staly součástí postupu, jímž se dánské orgány řídily při stanovení koncesionářských poplatků, které měly být poskytnuty TV2.
(122)
Zprávy KPMG neposuzovaly žádné náklady TV2, ani náklady ostatních provozovatelů, ale samy se omezovaly na posouzení vývoje na reklamním trhu a podílu TV2 na příjmech z reklamy. Je nutno také poznamenat, že se tyto zprávy netýkaly prvních roků vyšetřovaného období, které pokrývala dohoda o médiích z roku 1993.
(123)
Do vypracování těchto zpráv byly do určité míry zapojeni konkurenti. U zprávy z roku 1995 se v dokumentu říká, že byly zapojeny „četné zúčastněné strany“, aniž je ze zprávy jasné, o jaké zúčastněné strany se jednalo. Zpráva KPMG z roku 1999 zmiňuje monitorovací skupinu odborníků, ve které skutečně působili konkurenti TV2. Ovšem skutečnost, že hospodářské zprávy byly do určité míry vypracovány za pomoci konkurentů TV2, sama o sobě neznamená, že byla provedena analýza nákladů konkurentů.
(124)
Jinými slovy, tyto zprávy neobsahují analýzu nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby, ale spíše pojednávají o obecnějších otázkách výhledů reklamního trhu a výše budoucích příjmů TV2 z reklamy. Je nutno také dodat, že ceny na reklamním trhu se netvoří pouze na základě nákladů, ale na základě různých prvků, jako je podíl na počtu diváků.
(125)
Dánské orgány a TV2 ve spojení se čtvrtou podmínkou ve věci Altmark uvádějí také právní a věcné argumenty.
(126)
Zaprvé, Dánsko se odvolává na věc BUPA a tvrdí, že čtvrtá podmínka ve věci Altmark není nutně použitelná, nebo alespoň že by Komise měla vzhledem k rozsudku Soudu pouze posoudit, zda je splněna ve své podstatě. Komise zastává názor, že v případě BUPA byla situace velmi vymezená v tom smyslu, že dotčený projekt, který se týkal poskytování zdravotních služeb, nebyl spojen s náklady, tj. na rozdíl od jiných odvětví veřejných služeb byl systém založen na rizikových profilech zákazníků. Za takových okolností proto subjekt nemohl provozovat účinně svou činnost, pokud by pracoval na vlastní náklady. U veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností je ovšem výpočet vyrovnání na základě nákladů a příjmů možný.
(127)
Zadruhé, Dánsko s odkazem na věc Chronopost (49) tvrdí, že poskytovatele veřejné služby jako TV2 nelze srovnávat se soukromým subjektem. Komise je ale názoru, že na rozdíl od otázky rozdělení nákladů v souvislostech posouzení slučitelnosti, o což šlo ve věci Chronopost, spočívá podstata čtvrtého kritéria Altmark přesně v tom, že při neprovedení veřejné soutěže se musí provést srovnání nákladů na poskytnutou veřejnou služby s náklady, které by vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky.
(128)
Dánsko k tomu tvrdí, že Národní auditní úřad prováděl jako součást stálého dohledu nad TV2 audity jejich účtů z finančního hlediska a z hlediska řízení a že docházelo ke stálým kontrolám, které se rovněž zaměřovaly na hlediska efektivnosti. Komise se ale domnívá, že skutečnost, že roční účetní závěrky podléhaly schválení ministerstva kultury, není dostatečná k tomu, aby se prokázalo, že náklady TV2 odpovídají nákladům průměrného, správně řízeného podniku. Navíc lze pochybovat o tom, že kontroly ex-post mohou být z hlediska splnění čtvrtého kritéria relevantní, pokud nebyla před stanovením výše vyrovnání provedena žádná analýza nákladů.
(129)
Dánské orgány se navíc odvolávají na zprávu dánského Národního auditního úřadu z roku 2000, která do určité míry porovnala vývoj produktivity TV2 s vývojem produktivity DR a zahraničních veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ a Norsk Riksringkastning „NRK“). V této zprávě dospěl Národní auditní úřad ke zjištění, že jak DR, tak TV2 zlepšily mezi rokem 1990 a 1999 svou produktivitu. DR snížil své náklady spojené s premiérovými vysíláními ve větší míře než TV2, ale v roce 1999 byly hodinové náklady DR na premiérové vysílání přesto o 53 % vyšší než náklady TV2. Hodinové náklady na vysílání byly u DR v roce 1999 přibližně o 29 % vyšší než u TV2. Národní auditní úřad se také domníval, že vývoj produktivity u DR a TV2 byl lepší nebo se rovnal vývoji produktivity u ostatních třech veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností.
(130)
Tato zpráva ale není na prokázání splnění čtvrté podmínky dostatečná.
(131)
Zpráva je totiž z pozdější doby než dohody o médiích, které stanovily výši vyrovnání, a nemůže tak prokázat, že toto vyrovnání bylo stanoveno na základě nákladů, které by vynaložil průměrný podnik při plnění úkolů veřejné služby.
(132)
Zpráva se dále vztahuje na ostatní veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a netýká se tak nákladů „průměrného“ podniku. Není tak například prokázáno, že náklady společnosti DR, která nesmí vytvářet finanční prostředky prostřednictvím reklamy a u níž je úroveň vyrovnání stanovena podle stejné dohody o médiích jako v případě TV2, jsou stejné jako náklady průměrného podniku. Pro účely čtvrtého kritéria Altmark proto není možno na základě srovnání s náklady DR dospět k žádnému závěru.
(133)
Pokud jde o srovnání se zahraničními veřejnoprávními rozhlasovými a televizními společnostmi, zpráva k tomu pouze srovnává vývoj produktivity TV2 s jednou z ostatních veřejnoprávních společností, ale nevyjadřuje názor ohledně úrovně efektivity jako takové, a tak ani o samotných nákladech. Důvodů pro pomalejší vývoj produktivity může být totiž celá řada, a to včetně skutečnosti, že efektivita jako taková byla na počátku vyšší, nebo skutečnosti, že televizní společnost nemohla prodloužit svůj vysílací čas. Například bod 51 zprávy uvádí, že „během dotčeného období měly BBC a SVT téměř stejný vývoj nákladů, tj. růst o přibližně 50 % v reálném vyjádření, zatímco náklady NRK vzrostly o přibližně 60 % v reálném vyjádření. Jak je uvedeno výše, náklady DR v reálném vyjádření vzrostly o 23 % a náklady TV2 o 63 %. Protože, jak již bylo zmíněno, délka vysílání SVT a BBC nevzrostla stejně jako u jiných televizních společností, tento vývoj nákladů znamená, že SVT a BBC nezlepšily svou produktivitu stejným způsobem jako ostatní tři veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti“.
(134)
Komise bere také na vědomí, že bod 50 zprávy uvádí následující: „Protože Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal účty zahraničních veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, mohou existovat rozdíly mezi činnostmi těchto společností a mezi metodami výpočtu používanými pro jednotlivé účetní položky. Znamená to, že použité náklady a z nich odvozené jednotkové náklady se nemusí nutně vztahovat ke stejným činnostem a že nebyly nutně vypočteny podle stejných účetních zásad. Vyplývá z toho, že úrovně jednotkových nákladů se jako takové nedají ke srovnání použít. Protože smyslem zahrnutí zahraničních rozhlasových a televizních společností je porovnat spíše ‚vývoj‘ produktivity než její úroveň jako takovou, zaujal Národní auditní úřad stanovisko, že údaje týkající se zahraničních televizních společností mohou přesto ve své stávající podobě posloužit jako přiměřený ukazatel vývoje“. Bod 53 zprávy rovněž uvádí, že „Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal příčiny výše uvedeného vývoje, protože, jak je zmíněno výše, vývoj zjištěných jednotkových nákladů závisí na obsahu programu nabízeného televizními společnostmi a protože analýza každopádně předpokládá, že se kvalita neměnila. Jelikož to představuje bezprostřední potíž při srovnávání dotčených veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, zjištění analýzy by se měla vykládat s jistou obezřetností. V tomto ohledu ministerstvo kultury prohlásilo, že souhlasí s popsaným vývojem jednotkových nákladů a že porovnání jednotkových nákladů DR, TV2 a zahraničních rozhlasových a televizních společností je nutno vykládat s jistou obezřetností“.
(135)
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Komise proto zastává názor, že zpráva neprokazuje, že náklady TV2 představují náklady, které by průměrný, správně řízený podnik vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(136)
Na základě výše uvedených skutečností Komise na závěr soudí, že čtvrté kritérium Altmark není splněno, a protože jsou tato kritéria kumulativní, nesplňuje vyrovnání poskytnuté TV2 podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark. Jak bude prokázáno níže, Komise každopádně soudí, že toto vyrovnání lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(137)
Komise musí také posoudit, zda by dotčená opatření mohla splnit zkoušku „investora v tržním hospodářství“. Dánské orgány a TV2 tvrdí, že opatření nelze označit za státní podporu, protože splňují podmínky zkoušky investora v tržním hospodářství. Domnívají se zejména, že v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství bylo zcela oprávněné ponechat přebytek TV2 k navýšení kapitálu.
(138)
V tomto ohledu je nutno předběžně poznamenat, že otázka, zda by bylo možno opatření odůvodnit v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství, je jiná než otázka, zda by bylo možno opatření považovat za nutná pro plnění úkolů veřejné služby (viz níže posouzení slučitelnosti), tj. skutečnost, že k výkonu svých úkolů veřejné služby by TV2 mohla potřebovat určitou míru rezerv a kapitálu, ještě neznamená, že by soukromý investor ponechal tyto finanční prostředky ve společnosti a nevyžadoval by dividendy.
(139)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise stanovit, zda by se za podobných okolností dalo od soukromého investora srovnatelného velikostí se subjekty, které spravují veřejný sektor, očekávat, že přistoupí ke vkladům kapitálu stejného rozsahu (50). Ačkoliv jednání soukromého investora, s nímž je nutno porovnávat zásah veřejného investora, nemusí být jednáním běžného investora, který vynakládá kapitál s cílem dosáhnout poměrně krátkodobě zisku, musí být alespoň jednáním soukromé holdingové společnosti nebo soukromé skupiny podniků sledujících strukturální politiku a vedených vyhlídkou na ziskovost v dlouhodobějším časovém úseku.
(140)
Podle ustálené judikatury musí být dále zkouška investora v tržním hospodářství provedena v okamžiku přijetí rozhodnutí a ne následně (ex-post) (51).
(141)
Jelikož je v tomto konkrétním případě Dánsko jediným akcionářem společnosti TV2, je také prvním a posledním věřitelem, kterého je nutno v případě úpadku společnosti vyplatit. Z hlediska investora by tak dánský stát mohl usilovat o návratnost své investice tím, že by požadoval odměnu v podobě úroku z půjčky nebo výnosu z kapitálového podílu.
(142)
V tomto ohledu Komise zaznamenává, že během dotčeného období se Dánsko zřeklo nároku na placení úroků a umožnilo, aby úvěry zůstaly bez splátek. Dánský stát navíc nepožadoval žádnou odměnu z kapitálu, který se v TV2 nahromadil. Dánský stát proto nevyžadoval obvyklou návratnost své investice, jak by věřitel nebo majitel společnosti běžně učinil.
(143)
Dánské orgány dále nepředložily žádné přijatelné prvky pro odůvodnění, proč mělo ze strategického hlediska smysl reinvestovat přebytek do TV2 místo toho, aby požadovaly odměnu v podobě úroků nebo dividend. Takové rozhodnutí by za běžných okolností učinil investor pouze tehdy, pokud by se domníval, že opětovné investování vytvoří u jeho původní investice přidanou hodnotu.
(144)
V tomto konkrétním případě není prokázáno, že by existoval podnikatelský plán nebo zřetelná vypracovaná podnikatelská strategie, která by ukazovala, že tomu tak bylo. Neexistují ani žádné jiné náznaky, které by svědčily o tom, že TV2 plánovala rozvinout své činnosti tak, aby podobnou přidanou hodnotu vytvořila. Komise se tímto tvrzením nesnaží spoléhat na formální argumenty, aby odmítla tvrzení dánských orgánů o zkoušce investora v tržním hospodářství, ale pouze posuzuje, zda by se investor v tržním hospodářství rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 na základě podkladů, které měl k dispozici v okamžiku, kdy by toto rozhodnutí přijímal. Při zohlednění informací dostupných v okamžiku, kdy byly finanční prostředky ponechány v TV2 (52), a nezávisle na ohledech spojených s potřebami úkolů veřejné služby, které zajišťovala TV2 a na které by nebral ohled soukromý investor, se Komise přesto domnívá, že neexistoval žádný podnikatelský plán, investiční projekt nebo jiný prvek, na jejichž základě by se racionální soukromý investor domníval, že by reinvestování vytvořilo u jeho původní investice přidanou hodnotu, a že by se rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 místo toho, aby požadoval odměnu.
(145)
Dánské orgány kromě toho použily jako ukazatel výnos z obratu, aby prokázaly, že při reinvestování finančních prostředků do TV2 jednaly jako soukromý investor. V tomto konkrétním případě je ovšem nutno zdůraznit, že dánská vláda jedná ve skutečnosti jako finančník TV2 v tom smyslu, že jí poskytuje na pokrytí části jejích provozních nákladů značné výnosy. Výše těchto výnosů má přímý dopad na výsledky, jichž je TV2 schopna dosáhnout. V praxi lze koeficient výkonnosti zlepšit pouhým navýšením částky státních finančních prostředků. Protože nadměrné finanční prostředky vedou také k neefektivitě a ta zase k většímu čerpání státních prostředků, není zdaleka jisté, že zvýšené financování vede k odpovídajícím lepším výsledkům.
(146)
Chování dánských orgánů proto nelze považovat za chování investora v tržním hospodářství. Jak bude prokázáno níže, Komise ale každopádně soudí, že vyrovnání lze považovat za slučitelné. Jak již bylo zmíněno, zkouška investora v tržním hospodářství je jinou otázkou než otázka, zda bylo pro dánský stát odůvodnitelné ponechat přebytek v TV2 za účelem vytvoření kapitálu nutného pro úkoly veřejné služby.
(147)
Komise na závěr soudí, že během vyšetřovaného období opatření upřednostňovala TV2. Na trhu televizního vysílání se TV2 nachází v hospodářské soutěži s ostatními televizními společnostmi, kterým se stejného zvýhodnění nedostalo. Opatření je proto nutno považovat za selektivní a narušující hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.3. OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(148)
Státní opatření spadají pod ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. To nastává vždy, když jsou dotčené činnosti součástí obchodní výměny uvnitř Společenství.
(149)
Soudní dvůr vypracoval rozsáhlý výklad tohoto pojmu. Podle judikatury Soudního dvora, pokud státní podpora posílí postavení určitého podniku ve srovnání s ostatními podniky zapojenými do hospodářské soutěže v obchodu v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za dotčené touto podporou (53). Skutečnost, že příslušný podnik nepůsobí v oblasti vývozu, nevylučuje možnost ovlivnění obchodu. Poskytne-li členský stát určitému podniku podporu, mohou být díky podpoře zachovány vnitrostátní činnosti nebo mohou dokonce vzrůst, což ve svém důsledku snižuje možnosti jiných podniků na trh proniknout. Podpora tak umožňuje příjemci zachovat si podíl na trhu, který by jinak mohli získat konkurenti z jiných členských států (54).
(150)
V bodě 18 sdělení o vysílání Komise s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedla, že „lze obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Rovněž reklama v případě veřejných vysílacích organizací, které mají oprávnění prodávat vysílací čas pro reklamu, má přeshraniční účinek, zejména u jazykově stejnorodých oblastí přes hranice jednotlivých států. Kromě toho se vlastnická struktura soukromých vysílacích organizací může rozšířit na více členských států.“
(151)
Komise v tomto případě zaznamenává, že TV2 vyvíjí činnost na mezinárodním trhu a vyměňuje televizní programy (55). Nachází se v přímé hospodářské soutěži se soukromými televizními společnostmi, které vyvíjejí činnost na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu. Finanční prostředky vložené do organizace TV2 poskytly této společnosti konkurenční zvýhodnění při získávání audiovizuálních práv a při investování do programů, které mohou být následně prodávány. Opatření podpory k tomu dostala TV2 do výhodného postavení ve srovnání s jejími konkurenty v rámci Evropské unie, protože oslabila jejich možnosti, aby sami do Dánska pronikli.
(152)
Komise proto dochází k závěru, že opatření ve prospěch TV2 ovlivnila obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.4. ZÁVĚR
(153)
Protože jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise dochází k závěru, že výše popsaná opatření ve prospěch TV2 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(154)
Jelikož TV2 začala vysílat v roce 1989, byla všechna opatření poskytnuta TV2 po přistoupení Dánska k Evropské unii. Z tohoto důvodu představují opatření včetně koncesionářského poplatku novou státní podporu (a ne stávající ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU).
IV.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(155)
Komise soudí, že čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 písm. a), b), c) a d) SFEU nejsou zjevně použitelné a ani dánské orgány či TV2 v tomto ohledu netvrdily opak.
(156)
Komise proto posoudí, zda by nebylo možno použít čl. 106 odst. 2 SFEU.
(157)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(158)
Aby opatření mohlo využít této odchylky, musí být splněny následující podmínky:
-
příslušná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková jasně definována členským státem („definice“),
-
členský stát musí příslušný podnik výslovně pověřit poskytováním této služby („pověření“),
-
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě musí bránit plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, a výjimka z těchto pravidel nesmí ovlivňovat rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie („proporcionalita“).
(159)
Sdělení Komise z roku 2001 o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (56) (dále jen „sdělení o vysílání“) stanoví zásady a metody, které má Komise v úmyslu uplatňovat v odvětví rozhlasového a televizního vysílání, aby zajistila soulad s výše uvedenými podmínkami.
IV.2.1. DEFINICE
(160)
Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (57) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu. Veřejná služba v oblasti vysílání je podrobněji vymezena ve stanovách TV2, které uvádějí, že TV2 musí veškerému dánskému obyvatelstvu poskytovat programy skládající se ze zpravodajských, všeobecně informačních, vzdělávacích, uměleckých a zábavných pořadů (58).
(161)
Komise bere na vědomí, že Soudní dvůr přijal v rozsudku (59) stanovisko ohledně veřejné služby, kterou musí TV2 ze zákona poskytovat.
(162)
Zaprvé je nutno připomenout, že členské státy mají široký prostor pro uvážení při vymezení toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu, a Komise tudíž může zpochybnit definici těchto služeb vytvořenou členským státem pouze v případě zjevného pochybení (60).
(163)
Jak je k tomu uvedeno v odstavci 33 sdělení o vysílání, spadá definice poslání veřejné služby veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti do pravomoci členských států.
(164)
Pokud jde konkrétněji o služby obecného veřejného zájmu, judikatura Soudního dvora uznala, že členské státy mohou oprávněně definovat takové služby tak, aby zahrnovaly obecné programy (61).
(165)
Když členské státy v Amsterodamském protokolu (62) prohlásily, „že systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“, odkazovaly přímo na veřejnoprávní systémy rozhlasového a televizního vysílání, které zavedly a pověřily vysíláním obecných televizních programů pro veškeré obyvatelstvo těchto států.
(166)
Ve svém rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že pravomoc členských států definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce a kvalitativně, aby se pokrylo vysílaní široké škály programů, nemůže být popírána, stejně jako možnost členských států uchýlit se při financování služeb obecného hospodářského zájmu k financování prostřednictvím reklamy (63).
(167)
Možnost členského státu definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce, se zahrnutím vysílání obecných programů, nemůže být zpochybněna skutečností, že veřejnoprávní rozhlasová a televizní společnost vykonává krom toho obchodní činnosti, zejména prodej vysílacího času pro reklamu. Otázka definice poslání veřejné služby se totiž nesmí zaměňovat s otázkou finančního mechanismu, který byl vybrán pro poskytování těchto služeb (64).
(168)
Soud k tomu ujasnil, že Komise nemusí srovnávat programy TV2 s programy komerčních kanálů. Učinit prostřednictvím srovnávací analýzy programů definici vysílací služby obecného hospodářského zájmu závislou na škále programů nabízených komerčními televizními společnostmi by znamenalo připravit členské státy o jejich pravomoc definovat veřejnou službu. Definice služby obecného hospodářského zájmu by tak ve skutečnosti závisela při konečné analýze na komerčních provozovatelích a jejich rozhodnutí, zda vysílat či nevysílat určité programy.
(169)
Soudní dvůr (65) také potvrdil, že povinnosti uložené komerčním televizním společnostem nejsou srovnatelné s povinnostmi veřejné služby uloženými TV2. Záměrem těchto povinností veřejné služby je poskytovat veškerému dánskému obyvatelstvu pestrý televizní program, který odpovídá požadavkům kvality, všestrannosti a rozmanitosti. Tyto povinnosti veřejné služby podmiňují celou televizní činnost TV2 způsobem více omezujícím, než činí minimální povinnosti stanovené dánským zákonem pro poskytnutí povolení vysílat.
(170)
Soudní dvůr proto dospěl k závěru (66), že „definice použitá dánskými orgány je jistě široká, jelikož v důsledku své zejména kvalitativní povahy ponechává vysílací organizaci volnost, aby stanovila skladbu programů. Přesto se nedopouští nepřesnosti. Naopak pověření TV2 je zcela jasné a přesné: poskytovat celé dánské populaci pestrý televizní program zaměřující se na kvalitu, všestrannost a rozmanitost“.
(171)
Na základě výše uvedených skutečností a s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví televizního vysílání Komise považuje z hlediska výkladových ustanovení protokolu „širokou“ definici, jež pověřuje danou televizní společnost úkolem poskytovat vyváženou a rozmanitou programovou nabídku v souladu s jejím posláním, za oprávněnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Taková definice by odpovídala záměru uspokojovat demokratické, společenské a kulturní potřeby jednotlivých společností a zachovat mediální pluralitu včetně kulturní a jazykové rozmanitosti.
(172)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že lze přijmout definici veřejné služby poskytované společností TV2.
(173)
Je nutno dodat, že během vyšetřovaného období TV2 provozovala internetové stránky jako součást svého úkolu veřejné služby. Internetové stránky informují uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2. Komise může souhlasit s tím, že internetové stránky TV2, jež se omezují na informování uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2, spadají mezi úkoly TV2 v oblasti vysílání v rámci veřejné služby. Zahrnutí provozování těchto stránek do poslání veřejné služby proto neobsahuje zjevné pochybení. TV2 kromě toho provozovala komerční internetové stránky s hrami atd. Tuto komerční internetovou službu TV2 je nutno považovat za čistě obchodní činnosti, protože nabízí interaktivní produkty na osobní žádost, jako jsou hry nebo „chat rooms“, které se neliší od podobných komerčních produktů. Tyto činnosti se proto nacházejí mimo rámec veřejné služby poskytované TV2.
IV.2.2. POVĚŘENÍ
(174)
Aby poslání veřejné služby mohlo využít odchylky podle čl. 106 odst. 2 SFEU, musí jím být TV2 pověřena na základě úředního aktu. Komise bere na vědomí, že zákon o rozhlasovém a televizním vysílání (67) formálně pověřil TV2 úkolem veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Komise bere rovněž na vědomí rozsudek, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že „je zjevné, že TV2 má takový úkol [úkol veřejné služby]“ (68).
(175)
Jelikož právní definice nedostatečně ujasňuje, jaké další služby jsou povoleny jako veřejná služby, je nutno, aby veřejnoprávní televizní společnost získala formální předchozí souhlas s každou činností, kterou si TV2 přeje zahájit jako veřejnou službu. Komise bere na vědomí, že v období 1995-2002 TV2 neposkytovala takové další služby kromě rámce svých úkolů vysílání v oblasti veřejné služby. Internetové stránky nabízející služby, jako jsou hry, byly totiž provozovány jako obchodní činnost, zatímco internetové stránky, které pouze informovaly uživatele o televizních programech TV2 vysílaných v rámci veřejné služby, nelze od služby vysílání oddělit. Komise proto dochází k závěru, že v období 1995-2002 byla TV2 pověřena úkolem vysílání v rámci veřejné služby řádným způsobem.
(176)
Jak je však uvedeno v odstavcích 41 až 43 sdělení o vysílání z roku 2001, nestačí, aby veřejnoprávní televizní společnost byla formálně pověřena poskytováním veřejné služby, je rovněž nezbytné, aby veřejná služby byla poskytována tak, jak se v pověřovacím aktu předpokládá. Jelikož není úkolem Komise, aby posuzovala plnění jakýchkoliv norem kvality, je žádoucí, aby existoval vhodný dohlížecí orgán, přičemž je na členském státu, aby zvolil mechanizmus, který by zajistil účinný dohled, a to za podmínky, že je příslušný orgán nezávislý na pověřeném podniku.
(177)
V těchto souvislostech Komise bere na vědomí, že v roce 2000 provedl Národní auditní úřad zvláštní šetření ohledně podstaty a povahy povinností TV2 v oblasti veřejné služby a také, jak jsou tyto povinnosti ve skutečnosti plněny. Při tomto šetření nebyly zjištěny žádné nedostatky v plnění závazků TV2 při poskytování veřejné služby. V období 2001-2002 navíc existovala Rada veřejné služby, aby zajistila plnění závazků TV2 v oblasti veřejné služby, ačkoliv tento subjekt během krátkého období své existence nevydal v tomto ohledu žádnou zprávu. Komise nemá ani žádné náznaky o tom, že TV2 neplnila své závazky nebo že by její jednání bylo takové, že by jí poskytovaná služba již nemohla být považována za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(178)
Pokud jde o finanční kontrolu služby veřejného vysílání, Komise bere na vědomí, že Národní auditní úřad provedl audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv Národní auditní úřad neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu.
(179)
Pokud jde o přiměřenost, má Komise pravomoc toto posouzení provést. Komise bere na vědomí, že směrnice o transparentnosti byla v Dánsku provedena. Komise obdržela od dánských orgánů údaje nutné k tomu, aby byla schopna posoudit, zda státní financování bylo či nebylo přiměřené.
IV.2.3. PROPORCIONALITA
(180)
Podle rozsudku a sdělení o vysílání z roku 2001 má posouzení proporcionality, jež musí Komise provést, dvě stránky.
(181)
Zaprvé musí Komise vypočítat čisté náklady vynaložené na úkoly veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, a ověřit, zda u těchto nákladů došlo či nedošlo k nadměrnému vyrovnání z hlediska potřeb tohoto subjektu při plnění úkolů veřejné služby.
(182)
Zadruhé musí Komise analyzovat chování TV2 na reklamním trhu. Podle sdělení o vysílání z roku 2001 by totiž veřejnoprávní televizní společnost do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů. Komise proto soudí, že kdykoliv veřejnoprávní televizní stanice sníží ceny za činnosti, které nejsou veřejnou službou, níže, než je nutné k pokrytí nákladů na tuto službu, které by za podobných okolností musel schopný soukromý provozovatel obvykle pokrýt, znamená to, že by mohlo dojít k nadměrnému vyrovnání za plnění povinností veřejné služby.
1. Výše státní podpory a posouzení nadměrného vyrovnání
(183)
Podle směrnice o transparentnosti (69) mají členské státy vést oddělené účty pro veřejnou službu a činnosti, které nejsou veřejnou službou. Náklady a příjmy mají být řádně zaúčtovány na základě jasně stanovených a objektivních zásad nákladového účetnictví.
(184)
Komise přijala názor, že v odvětví vysílání nemůže být oddělené vedení účtů na straně nákladů jednoznačné nebo vůbec proveditelné, protože různé činností sdílejí stejné vstupy. V tomto odvětví mohou členské státy považovat celý program televizních společností za pokrytý posláním veřejné služby, zároveň však umožňovat jeho obchodní využití (70).
(185)
V tomto rozhodnutí musí Komise nejprve zjistit náklady na službu obecného hospodářského zájmu, kterou plnila TV2.
(186)
Jelikož TV2 vyvíjí také obchodní činnosti, musí vést pro své různé činnosti oddělené účetnictví. Od roku 2001 byla TV2 ze zákona povinna vést oddělené účetnictví pro svou veřejnou službu na jedné straně a pro své obchodní činnosti na straně druhé.
(187)
Při výpočtu čistých nákladů musí Komise odečíst z hrubých nákladů na veřejnou službu všechny čisté zisky z komerčního využití činnosti v oblasti veřejné služby. Dánské orgány poskytly číselné údaje v souladu s metodou uvedenou v bodě 56 sdělení o vysílání, aby doložily výkonnost TV2 u komerčních činností a činností v oblasti veřejné služby. Ukazuje se, že většina komerčních činností TV2 sdílela stejný vstup jako činnosti v oblasti veřejných služeb. Důsledkem bylo, že se neprovádělo žádné smysluplné přidělování nákladů k těmto komerčním činnostem. K výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu Komise v takovém případě odečte čisté příjmy z komerčního využití. Za oddělitelné od veřejné služby lze považovat pouze činnosti při komerčním využívání internetu. Ztráty, které TV2 vykazovala u komerčních internetových činností od jejich zahájení v roce 1997, dosahují výše […] (71) milionů DKK.
(188)
Ke zjištění čistých nákladů vynaložených na veřejnou službu Komise poté odečetla od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu příjmy vytvořené činností v oblasti veřejné služby (příjem z reklamy a jiné výnosy z komerční činnosti). Poté bylo od čistých nákladů na veřejnou službu odečteno státní financování v hotovosti. Tento výpočet je znázorněn v níže uvedené tabulce.
(189)
Je nutno poznamenat, že bez ohledu na četné žádosti Komise o poskytnutí přesných částek u výnosů z reklamy za roky 1995 a 1996, nebyly dánské orgány a TV2 schopny předložit jasné a jednoznačné číselné údaje.
(190)
Ve své odpovědi ze dne 26. června 2009 dánské orgány uvedly, že nejsou s to potvrdit, že příjem z reklamy, který TV2 obdržela z fondu TV2, dosáhl v roce 1995 částky 400,1 milionu DKK a v roce 1996 částky 337,7 milionu DKK.
(191)
Ve své odpovědi TV2 uvedla, že i) fond TV2 obdržel v roce 1995 a v roce 1996 zaprvé finanční prostředky od TV2 Reklame (824 a 904,5 milionu DKK) a zadruhé koncesionářské poplatky od státu (330,3 a 356,3 milionu DKK) a že ii) fond TV2 převedl TV2 v roce 1995 částku 730,4 milionu DKK a v roce 1996 částku 694 milionů DKK a regionální stanicím TV2 ve stejných rocích částky 269,6 a 275 milionů DKK. Účelem částek převedených do fondu TV2 bylo pokrýt finanční potřeby TV2 a jejích regionálních stanic.
(192)
Ve svých odpovědích ze dne 26. června 2009, 17. listopadu 2010 a 30. listopadu 2010 dánské orgány k tomu potvrdily argumentaci TV2, podle které byly regionální stanice TV2, jež neměly žádné jiné komerční příjmy, ve skutečnosti zcela financovány pomocí prostředků z koncesionářských poplatků, a proto všechny částky převáděné každoročně regionálním stanicím TV2 mohly pocházet pouze z koncesionářských poplatků převedených do fondu TV2. Taková argumentace znamená, že prostředky z koncesionářských poplatků převedených TV2 lze považovat za rovnající se nejvyšší možné částce koncesionářských poplatků, které byly každý dotčený rok převedeny do fondu TV2, a to po odečtení všech částek převedených regionálním stanicím TV2. Stejně tak dánské orgány a TV2 tvrdí, že to znamená, že drtivá většina finančních prostředků převedených z fondu TV2 společnosti TV2 v roce 1995 a v roce 1996 spočívala v čistých příjmech z reklamy. Taková argumentace znamená, že podle dánských orgánů obdržela TV2 v roce 1995 60,7 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků (zůstatek po odečtení finančních prostředků přidělených regionům) a 669,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy (zůstatek) a v roce 1996 částku 81,3 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků a částku 612,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy.
(193)
Komise není argumentací TV2 a dánských orgánů ohledně výše příjmů z reklamy za období 1995-1996 přesvědčena. Komise zejména zaznamenává, že v rámci fondu TV2 neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy a pro koncesionářské poplatky a že všechny tyto příjmy byly kvůli tomu promíchány. Komise vyjadřuje politování nad tím, že dánské orgány nepředložily jasné a jednoznačné číselné údaje o výši příjmů z reklamy v roce 1995 a v roce 1996. Komise se ale domnívá, že v tomto konkrétním případě není nutno vést v této otázce další vyšetřování, protože tato otázka nepředstavuje důležitý problém, jelikož Komise, jak již bylo uvedeno dříve, soudí, že příjmy z reklamy za období 1995-1996 představují státní prostředky a že se každopádně musí odečíst od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu. Příjmy z reklamy převedené fondem TV2 v roce 1995 a 1996 jsou proto v níže uvedené tabulce uváděny ve stejné řádce jako koncesionářské poplatky.
(194)
Je nutno také poznamenat, že Komise zahrnula do období 1997-2002 koncesionářské poplatky, které byly převedeny na regionální stanice TV2 přes společnost TV2. Protože tyto částky obdržela TV2 a poté je převedla na regiony, Komise se domnívá, že se musí do výpočtů zahrnout jak jako příjmy, tak jako výdaje, což ve skutečnosti znamená, že na níže uvedený výpočet Komise nemají žádný vliv.
(195)
Pokud jde o kapitál vložený do TV2 za účelem digitalizace, je v roce 1997 vykazován jako příjem. Odpovídající odpočty byly zohledněny v okamžiku, kdy k investici došlo. U nákladů na digitalizaci se totiž jedná o náklady na veřejnou službu. Aby nedošlo k dvojímu započtení stejných nákladů, byly od hrubých nákladů na veřejnou službu odečteny odpisy odpovídající uskutečněným investicím. Nehledě na kritiku TV2 v tomto bodě zastává Komise názor, že v souladu s ustálenou praxí při výpočtech státního vyrovnání je nutno zohlednit příjmy od státu nebo z veřejného fondu v roce, kdy byly poskytnuty, a ne v roce, kdy byly vynaloženy nebo použity.
Tabulka 1
Náklady na veřejnou službu a opatření vyrovnání v období 1995-2002 podle výpisu z účtů
(v milionech DKK)
Rok
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Hrubé náklady na poskytování veřejné služby
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investice do digitalizace
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Čisté příjmy z reklamy získané TV2 přímo
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Ostatní příjmy
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Čisté náklady na poskytování veřejné služby
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Koncesionářské poplatky a čisté příjmy z reklamy obdržené v období 1995-1996 z fondu TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Převod při zrušení rozhlasového fondu
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Převod při zrušení fondu TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
i) výše zmíněné koncesionářské poplatky a příjmy z fondu TV2 a rozhlasového fondu a ii) čisté náklady na poskytování veřejné služby - celkem
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Zdroj: roční výkaz zisků a ztrát TV2.
(196)
Jak lze vyvodit z výše uvedené tabulky, financování přesahuje náklady o 628,2 milionu DKK (84,4 milionu EUR).
(197)
Komise bere na vědomí skutečnost, že se TvDanmark domnívá, že při posuzování nadměrného vyrovnání je nutno také zohlednit další opatření ve prospěch TV2, jako je osvobození od placení úroků a daní a přístup k celostátní vysílací frekvenci za výhodných podmínek. Tyto výhody jsou shrnuty v níže uvedené tabulce:
Tabulka 2
Odhadovaný prospěch z osvobození od daně, zřeknutí se úroků a z vysílací frekvence
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Osvobození od daně z příjmů právnických osob
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Narostlé úroky u úvěrů na rozběh činnosti
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Státní záruka u provozních úvěrů
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Poplatek za vysílací frekvenci (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Celkem
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komise souhlasí s tím, že v tomto vyšetřování je nutno brát na tato opatření zřetel. Při výpočtech nadměrného vyrovnání je však není vhodné zahrnout do výpočtu tabulky 1. V souladu se stanoviskem Komise ve věci RAI (73) lze tyto dodatečné zisky považovat za vyrovnání nákladů, které by jinak musely být financovány. Pro výpočet proporcionality státního financování nákladů vynaložených na plnění úkolu veřejné služby se tedy na tyto dodatečné výhody nemá brát zřetel, protože povinnost zaplatit dotčené náklady by úměrně zvýšila původní náklady na veřejnou službu svěřenou TV2. Z hlediska čistého výsledku by nedošlo k žádnému rozdílu. Je ovšem nutno zajistit, aby z těchto výhod měla prospěch pouze veřejná služba a aby tyto výhody nepřesáhly do komerčních činností. Tato otázka je řešena níže v 234. až 237. bodu odůvodnění.
(199)
Dánské orgány a TV2 předložily různé argumenty, aby odůvodnily nadměrné financování vypočítané v 196. bodě odůvodnění. Podle rozsudku musí Komise zejména posoudit, zda bylo nadměrné financování ve skutečnosti nutné k tomu, aby TV2 byla schopna plnit své úkoly veřejné služby.
(200)
V tomto ohledu je nejprve nutno poznamenat, že Amsterodamský protokol (74) zdůraznil zvláštnosti odvětví rozhlasového a televizního vysílání ve srovnání s jinými službami obecného hospodářského zájmu, protože „systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“. Při posuzování slučitelnosti v tomto rozhodnutí musí Komise na tyto zvláštnosti brát ohled.
(201)
Komise k tomu v předchozích rozhodnutích souhlasila s tím, že k zachování poskytování veřejné služby televizními společnostmi je odůvodněna určitá struktura kapitálu. Například ve věci rakouského rozhlasového a televizního vysílání (75) Komise prohlásila, že „podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES ve výkladu Amsterodamského protokolu mohou členské státy v zásadě poskytnout veřejné financování provozovatelům veřejnoprávního vysílání v míře nutné pro zachování výkonu veřejné služby. To se týká nejenom provozních nákladů na výkon služby obecného hospodářského zájmu ale také vlastního kapitálu“.
(202)
Jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku (76), „Komise se nemůže opírat o údajný nedostatek kontroly, aby nařídila navrácení celé částky, o níž Dánské království tvrdí, že představuje rezervu nezbytnou pro veřejnou službu, jestliže byl možný důkladný přezkum všech právních a hospodářských podmínek, za kterých byla vytvořena tato rezerva během období šetření, s ohledem na informace, které měla Komise k dispozici, a jestliže při neexistenci takového přezkumu nebylo možné se platně vyslovit k otázce, zda tato rezerva byla celá, nebo pouze částečně skutečně nezbytná pro veřejnou službu“.
(203)
Soudní dvůr dodal (77), že čistě formální požadavek jako nutnost, aby rezervy byly specifické a průhledné, nemůže odůvodnit příkaz k navrácení, a že skutečnost, že TV2 nikdy nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (78).
(204)
Komise proto musí posoudit všechny prvky, jichž použily dánské orgány ke stanovení vyrovnání poskytnutého TV2 v období 1995-2002 a k rozhodnutí o vytvoření rezerv. V tomto ohledu je postup stanovení koncesionářských poplatků posouzen výše v 105. bodu odůvodnění a následujících.
(205)
Pokud jde o skutečnosti, které vedly dánské orgány k vytvoření rezerv pro plnění úkolů veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, je nutno zohlednit následující prvky předložené dánskými orgány.
(206)
Při vzniku TV2 v roce 1998 nebyl vložen žádný kapitál. Provoz TV2 byl financován pouze pomocí úvěru na rozběh činnosti ve výši 510,8 milionu DKK, který umožnil zakoupit výrobní vybavení TV2, budovy atd. TV2 byla proto kapitálově slabá, protože byla kapitalizována neobvykle vysokými úvěry a neobvykle slabým vlastním kapitálem. Výsledkem bylo, že velmi brzo čelila finančním potížím.
(207)
Audit státních účtů (Rigsrevisionen), což je nezávislý orgán dánského parlamentu, má za úkol provádět jak audity účtů, tak audity řízení. V roce 1995 dospěl k závěru, že podstatnou část finančních problémů TV2 lze přisoudit skutečnosti, že stanice byla založena bez vložení kapitálu (79). Audit státních účtů zejména doporučil, že by stát měl přeměnou úvěrů na rozběh činnosti vložit do TV2 kapitál v přibližné výši 530 milionů DKK. Tím by TV2 získala vlastní kapitál v přibližné výši 350 milionů DKK a míru solventnosti okolo 50 %. Doporučená míra solventnosti ve výši přibližně 50 % odpovídala míře solventnosti podniků v soukromém vlastnictví jako TV2 Norge (Norsko) a TV4 (Švédsko).
(208)
Následkem této zprávy požádali státní auditoři, což jsou členové dánského parlamentu pověření odpovědností za kritický audit mimo jiné účtů státem vlastněných podniků, ministerstvo financí o vyjádření k otázce, zda má TV2 navýšit vlastní kapitál. Ministerstvo financí ve svém vyjádření ze srpna 1995, jež bylo připraveno jako odpověď na návrh Auditu státních účtů, že by TV2 měla mít vlastní kapitál, uvedlo, že „jak při zakládání nového podniku, tak při přeměně stávajících podniků vlastněných státem je nutno zajistit, aby podnik měl potřebný kapitálový základ. Zároveň je ale nutno zajistit, že stát neposkytne nadměrný vklad kapitálu, protože to zaprvé pro stát znamená zbytečný výdaj a zadruhé by to podniku mohlo poskytnout bezdůvodné zvýhodnění v hospodářské soutěži. Je proto nutno zajistit, aby podnik nebyl ani podkapitalizován, ani překapitalizován“. Na tomto základě se dánský stát domníval, že by v TV2 měl být navýšen vlastní kapitál. Bylo ale přijato rozhodnutí, že se stát nebude podílet na vytvoření kapitálu jednorázově. Místo toho měla TV2 vytvořit nutný vlastní kapitál sama pomocí stávajících přebytků.
(209)
Povinnost kapitálového základu se odrazila ve stanovách TV2 z roku 1997. Od roku 1997 stanovy TV2 jasně uvádějí, že počínaje rokem 2001 bude volný vlastní kapitál TV2 dosahovat přinejmenším částky 200 milionů DKK a že tato částka bude používána k vyrovnání provozních ztrát této televizní společnosti (80). Vládní nařízení ze dne 18. srpna 1997 uvedlo, že pro financování možných provozních ztrát musí volný vlastní kapitál TV2, tj. vlastní kapitál po odečtení rezerv a dalších vázaných zdrojů, dosáhnout do konce roku 2000 přinejmenším částky 200 milionů DKK. Volný vlastní kapitál bude navyšován tak, aby koncem roku 1998 dosáhl přinejmenším částky 50 milionů DKK a na konci roku 1999 přinejmenším částky 100 milionů DKK. Počínaje rokem 2001 musí být volný vlastní kapitál podle posledního stavu účtů vždy přinejmenším ve výši 200 milionů DKK. Pokud se dá očekávat, že vlastní kapitál klesne pod uvedené částky, je záležitost předložena ministru kultury. Ministr kultury může ve zvláštních případech a po konzultaci s Rigsrevisionen souhlasit s nižší úrovní vlastního kapitálu a ke svému souhlasu může připojit konkrétní podmínky.
(210)
Vládní nařízení z roku 1997 vydané ministrem a nařizující minimální úroveň volného vlastního kapitálu bylo zveřejněno v dánské Sbírce zákonů (Lovtidende). Počínaje rokem 1998 bylo k tomu v souladu s požadavky stanov navyšování vlastního kapitálu uváděno zejména ve zveřejňované roční účetní závěrce TV2.
(211)
Podle dánských orgánů by nesplnění požadavku stanov na minimální kapitál ve výši 200 milionů DKK zřejmě znamenalo, že by TV2 byla převedena pod státní správu.
(212)
Komise zastává názor, že stěžejní otázkou je určit, zda a do jaké míry byl základ vlastního kapitálu dosažený pomocí vyrovnání nutný pro provádění úkolů veřejné služby TV2.
(213)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti, jež vysvětlují postup a důvody, které vedly k navýšení rezerv TV2 v podobě základu vlastního kapitálu, a vzhledem k rozsudku Soudního dvora Komise soudí, že navýšení rezerv bylo pro plnění úkolů veřejné služby TV2 skutečně nutné.
(214)
Komise má přesto pochybnosti o tom, zda celá částka rezerv byla skutečně oprávněná a nutná, tj. zda celá výše základu vlastního kapitálu dosažená na konci roku 2002 byla skutečně nutná pro plnění úkolů veřejné služby TV2.
(215)
Komise zastává názor, že výše základu vlastního kapitálu, již lze považovat za přiměřenou a nutnou pro zajištění provádění veřejné služby, závisí na skutečnostech a právním rámci každého jednotlivého případu.
(216)
Pokud jde o základ vlastního kapitálu TV2, má Komise k dispozici následující číselné údaje:
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Vázaný vlastní kapitál (digitalizace)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Nevázaný vlastní kapitál
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Vlastní kapitál celkem
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Závazky celkem
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Míra solventnosti (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
K 31. prosinci 2002 vytvořila TV2 vlastní kapitál ve výši 550,5 milionu DKK, a to při započtení 72 milionů DKK vázaného vlastního kapitálu (digitalizace), což odpovídá míře solventnosti ve výši 34 %. Nevázaný vlastní kapitál dosáhl na konci roku 2002 výše 478,5 milionu DKK.
(218)
Komise zaprvé konstatuje, že se u části kapitálu nejednalo o volný vlastní kapitál. Podle účetní závěrky TV2 za rok 1997 (82) totiž Rada pro média „Medieforliget“ rozhodla, že TV2 musí do konce roku 2000 digitalizovat svá výrobní zařízení. Na digitalizaci jak TV2, tak regionálních stanic byla vyčleněna částka ve výši 300 milionů DKK. V roce 1997 byla za tímto účelem TV2 převedena částka 167 milionů DKK. Komise proto zastává názor, že tato částka byla pro potřeby veřejné služby TV2 nutná. Skutečnost, že k datu účinnosti 1. ledna 2003 byly finanční prostředky, které nebyly investovány do digitalizace (tj. zůstatek ve výši 72 milionů DKK), nakonec uvolněny, tento závěr nezpochybňuje, protože tyto částky byly během vyšetřovaného období v účtech TV2 zcela jasně vyčleněny jako vázaný vlastní kapitál a mohly by být použity pouze na digitalizaci, a jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku, skutečnost, že TV2 nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (83).
(219)
Je nutno také poznamenat, že k 31. prosinci 1994 byl vlastní kapitál TV2 záporný ve výši téměř 156 milionů DKK (tj. na začátku období, kterého se týká toto rozhodnutí) a že v roce 1995 a roce 1996 měla TV2 zápornou míru solventnosti a záporný vlastní kapitál, což vysvětluje, proč byl na konci roku 2002 celkový vlastní kapitál nižší než obdržené vyrovnání. TV2 měla nevázaný vlastní kapitál, který přesahoval požadovanou minimální prahovou hodnotu ve výši 200 milionů DKK, až na konci roku 2000.
(220)
Za účelem prokázání, že úroveň vlastního kapitálu TV2 byla oprávněná, dánské orgány předložily prohlášení ze dne 18. listopadu 2002 vypracované PricewaterhouseCoopers. V tomto prohlášení se uvádí, že míra solventnosti TV2 byla na konci vyšetřovaného období nižší než míry solventnosti skandinávských televizních společností srovnatelných s TV2 z hlediska velikosti, činností, struktury a trhů, na nichž působí. Míra solventnosti TV2 byla například nižší než u TV2 Norge (36 %) a značně nižší než u TV4 (Švédsko), u níž dosahovala výše 65 %, to znamená dvojnásobku míry solventnosti TV2. Podle prohlášení byla míra solventnosti TV2 nižší než u jejích protějšků, a nelze ji proto považovat za přemrštěnou. Prohlášení rovněž uvádí, že neexistuje žádný důvod se domnívat, že struktura kapitálu nebyla u srovnatelných televizních společností optimalizována. PricewaterhouseCoopers také uvádí, že míra solventnosti pod 30 % po delší dobu by byla neobvyklá a společnost by se stala citlivou na výkyvy v příjmech.
(221)
Toto srovnání s jinými provozovateli je nutno brát obezřetně, protože tyto provozovatelé neplní stejné úkoly veřejné služby jako TV2, nejsou financováni stejným způsobem a nemají stejný právní status. Toto prohlášení nicméně o něčem vypovídá a lze jej spolu s jinými prvky zohlednit.
(222)
Komise v tomto ohledu bere na vědomí, že dánské orgány předložily informace, jež prokazují, že během období, jehož se týká toto vyšetřování, plánovaly změnit právní status TV2, zapsat ji do obchodního rejstříku jako soukromou akciovou společnost a privatizovat. Jako součást postupu při zapsání TV2 do obchodního rejstříku bylo také analyzováno, jak postupně odstranit převádění koncesionářských poplatků, protože dánské orgány měly v úmyslu zrušit po privatizaci TV2 financování jejich prostřednictvím.
(223)
Kvůli splnění těchto záměrů navázala dánská vláda v červnu 2002 dohodu s parlamentní většinou o úplné liberalizaci dánské mediální politiky. Podle této dohody mělo dojít k přeměně TV2 za účelem její privatizace co nejdříve. Byla provedena analýza finančního základu pro zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti. V létě roku 2002 jmenoval ministr kultury řídicí skupinu složenou ze zástupců ministerstva kultury, financí a „Kammeradvokaten“ s cílem vyjasnit hospodářské východisko pro privatizaci TV2 a její zapsání do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti. Na podporu své činnosti najala řídicí skupina auditní společnost a finančního poradce, aby mohla například vypočítat úroveň potřebného vlastního kapitálu TV2. Auditní společnost dospěla k závěru, že by měl být vlastní kapitál TV2 stanoven na 640 milionů DKK.
(224)
Zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti a stanovení jejího vlastního kapitálu schválil finanční výbor parlamentu (Folketing). Ke změně právního statusu TV2 a jejímu zapsání do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti došlo se zpětnou platností k 1. lednu 2003. Po změně právního statusu TV2 a její přeměny v akciovou společnost byla zrušena řada opatření v její prospěch, jako byly bezúročné půjčky s odkladem splátek a osvobození od daně. V roce 2005 byla privatizace sice odložena, ale TV2 po roce 2004 již nedostávala koncesionářské poplatky.
(225)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že skutečnost, že během poslední části období, kterého se týká toto vyšetřování, dánské orgány již plánovaly změnit zejména právní status TV s potřebou zajistit určitý základ vlastního kapitálu, která to provází, musí být spolu s dalšími prvky Komisí při jejím posuzování slučitelnosti rezerv zohledněna.
(226)
V souladu se svým postupem při přijímání rozhodnutí má Komise v zásadě vstřícný přístup k přeměně státních subjektů, které hospodářsky soutěží s obchodními podniky, na obchodní společnosti, protože tato přeměna může ve svém důsledku omezit narušování hospodářské soutěže tím, že nahradí neomezené státní výhody omezenou výší vlastního kapitálu, a tím, že jasně odliší mezi úlohou státu jako orgánu veřejné moci a podnikatelem, který požaduje návratnost své investice.
(227)
Spolu s jinými prvky, které je nutno zohlednit, Komise navíc soudí, že na úroveň rezerv TV2 se musí nahlížet vzhledem k výkyvům v příjmech z reklamního trhu.
(228)
TV2 byla totiž citlivá na výchylky v příjmech, které jsou nevyhnutelným aspektem reklamního trhu. Například jen za rok 1998-1999 zažila TV2 pokles v příjmech z reklamy ve výši přibližně 104 milionů DKK. Podle dánských orgánů je TV2 schopna čelit podobným poklesům takového rozsahu pouze za předpokladu, že bude mít značnou výši volného vlastního kapitálu, protože příjmy z koncesionářských poplatku byly stanoveny na několik let dopředu. I když TV2 byla méně závislá na příjmech z reklamy než TV2 Norge a TV4, které nemají možnost využívat koncesionářské poplatky, představovalo přesto financování prostřednictvím příjmů z reklamy během dotčeného období důležitý zdroj financování provozu TV2.
(229)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí, že Soudní dvůr ve svém rozsudku (84) upřesnil, že „skutečnost, že TV2 nemusela čerpat v roce 1999 ze svých rezerv, neznamená, že by tyto rezervy měly být považovány za nepřiměřené ve srovnání s jejími potřebami veřejné služby. Je totiž v samotné povaze rezervy vytvořené k řešení nepředvídaných událostí, že nemusí být nutně použita“.
(230)
Komise souhlasí s dánskými orgány v tom, že posouzení potřeb TV2 musí navíc zahrnovat skutečnost, že TV2 měla během roku a mezi různými roky výrazné výchylky v hotovosti, protože hlavní sportovní události jako olympijské hry se konají pouze v intervalech několika let a programová práva se obvykle nabízejí v rámci víceletých smluv. Z výroční zprávy za rok 1995 (85) například vyplývá, že přebytek za rok 1995 byl převeden na rok 1996, aby se pokryl očekávaný schodek v tomto roce, kdy došlo k mimořádně vysokým výdajům v souvislosti s olympijskými hrami a mistrovstvím Evropy v kopané.
(231)
K tomu je také nutno vzít na vědomí, že během vyšetřovaného období neměla TV2 možnost financování prostřednictvím běžných úvěrů. Úvěry na rozběh činnosti byly povoleny až do výše 4 % příjmů podle posledního stavu účtů. Všechny ostatní formy půjček, záruk a finančního pronájmu měla TV2 zakázány s výjimkou běžného provozního úvěru. Důsledkem omezených možností TV2 financovat se pomocí půjček bylo, že její potřeby hotovosti byly v zásadě uspokojovány hotovostí z provozu.
(232)
Úroveň vlastního kapitálu je konečně zřejmá ze zveřejněných účtů. Během dotčeného období provedl generální auditor audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv generální auditor neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu. Jak stanovil Soudní dvůr ve svém rozsudku (86), skutečnost, že auditní subjekt neměl sám oprávnění k tomu, aby zabránil nadměrnému vyrovnání, neumožňuje vyvodit závěr, že dánské orgány kontrolu neprováděly. Dánské orgány naopak uvedly, že pokud by Národní auditní úřad dospěl k závěru, že je základní kapitál příliš velký, mohlo to vést například k tomu, že v příští dohodě o médiích by došlo ke snížení příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2.
(233)
Na základě výše uvedených skutečností shrnutých do společného souboru nepřímých důkazů Komise k první části posouzení proporcionality soudí, že v tomto velmi zvláštním případě a vzhledem k Amsterodamskému protokolu a rozsudku Soudního dvora byla výše vlastního kapitálu vytvořeného na konci roku 2002 (tj. 550 milionů DKK) nutná pro plnění úkolů veřejné služby společností TV2. Částka ve výši 628 milionů DKK obdržená za tímto účelem byla proto přiměřená a nutná na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
(234)
Ačkoliv toto rozhodnutí posuzuje jako možnou státní podporu poskytnutou TV2 v roce 2003 a v roce 2004 pouze rekapitalizační opatření, Komise bere rovněž na vědomí, že dánské orgány předložily informace dokládající, že v roce 2004 dosáhl vlastní kapitál TV2 výše 640 milionů DKK. Do komerčních činností bylo investováno 96 milionů DKK a nelze zjistit, zda se jednalo o financování z vlastního kapitálu nebo z vnějších zdrojů. Pokud se vyjde z předpokladu, že byl použit pouze vlastní kapitál, znamenalo by to, že pro vysílací činnosti TV2 v oblasti veřejné služby bylo dostupných 544 milionů DKK vlastního kapitálu.
(235)
V souvislosti s výše uvedeným 198. bodem odůvodnění je nutno poznamenat, že TV vykonává rovněž řadu komerčních činností. Z hlediska všech činností TV2 se jedná o okrajovou záležitost. Náklady na tyto obchodní činnosti byly přidělovány na základě metody uvedené ve sdělení o vysílání z roku 2001 (87), kde se uvádí, že v rozporu s přístupem obecně zavedeným v jiných odvětvích veřejných služeb se náklady, které lze v plné míře připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě. Sdělení o vysílání z roku 2001 soudilo, že při plném rozdělení těchto nákladů mezi obě činnosti je nebezpečí, že toto rozdělení bude svévolné a nebude smysluplné. Pokud jde o zvýhodnění, které má TV2 kvůli přístupu k vysílací frekvenci, Komise podotýká, že je nedílně spjato s úkolem zajišťovat veřejné služby. Komise také soudí, že v souladu se sdělením o vysílání lze finanční náklady (zisk z úroků) plně přiřadit k činnostem veřejné služby.
(236)
Za účelem neutralizování důsledků osvobození od daně, jehož využívají činnosti veřejné služby, se 30 % zisků z obchodní činnosti převádí na veřejnou službu. To se provádí teprve od roku 2001. Komise proto uznává, že mohlo dojít k narušení televizního trhu v tom, že TV2 při stanovení svých obchodních cen nemusela brát ohled na daň z příjmů právnických osob. V budoucnu by ovšem toto zvýhodnění díky „neutralizačnímu“ mechanizmu nemělo nadále existovat, protože podíl převodu odpovídá současné daňové sazbě. Pokud jde o minulost, nepředstavuje tato skutečnost pro stanovení výše nadměrného vyrovnání potíž, protože veškerý příjem z těchto obchodních činností byl použit na snížení čistých nákladů na veřejnou službu.
(237)
TV2 vykazovala ztrátové obchodní internetové činnosti. Jelikož tyto činnosti nepatří k úkolu veřejné služby v oblasti vysílání, není možné žádné státní financování. Protože kromě toho neexistují žádné jiné činnosti, které byly vykonávány na samostatném základě (stand-alone basis), neexistují ani žádné přebytky z obchodních činností, kterými by se daly krýt ztráty internetových činností.
2. Posouzení chování TV2 na reklamním trhu
(238)
V bodě 58 sdělení o vysílání se uvádí, že „veřejnoprávní vysílací organizace by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů (…). Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby (…)“.
(239)
TvDanmark předložila informace, které dokládají, že není schopna pokrýt samostatné náklady na své televizní činnosti z cen za reklamu, které si účtuje TV2. TvDanmark porovnává své náklady s cenami za reklamu u TRP 21-50, které si účtovala TV2.
(240)
Aby bylo možno uznat opodstatnění tohoto porovnání, musí Komise nejprve zjistit, zda se lze či nelze domnívat, že se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2, a zda se jedná či nejedná o schopného provozovatele.
(241)
Zaprvé musí Komise posoudit, zda se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2. Komise konstatuje následující skutečnosti. Během vyšetřovaného období se sledovanost TV2 pohybuje okolo 35 %, zatímco odpovídající údaj je u TvDanmark přibližně 15 %. Podíl na reklamním trhu se rovněž výrazně liší. Podíl TV2 na trhu se pohybuje okolo 60 %, zatímco u TvDanmark okolo 8 %. Obrat TV2 v oblasti reklamy byl přibližně pětinásobkem obratu TvDanmark. Kromě toho je TV2 jedinou stanicí, která pokrývá 100 % obyvatelstva, zatímco TvDanmark2 pokrývá 77 % a TvDanmark1 ještě méně. Na základě výše uvedených skutečností Komise soudí, že TvDanmark nelze přímo srovnávat s TV2.
(242)
Zadruhé musí Komise zjistit, zda je TvDanmark schopným tržním provozovatelem. Schopného provozovatele lze zjistit pomocí analýzy obecně používaných klíčových údajů a porovnáním výsledků provozovatele s průměrnými výsledky dosahovanými v členském státě. Analýza musí zohlednit různou velikost podniků a jejich konkrétní strukturu nákladů. O provozovatelích vysílání na dánském trhu se ale nedá říci, že by byli v podobné situaci, aby bylo možno provést přímé srovnání koeficientů výkonnosti. Komise proto zastává názor, že provedení analýzy těchto koeficientů na dánském trhu není v tomto konkrétním případě vhodné.
(243)
Komise místo toho provedla analýzu údajů o finančních výsledcích TvDanmark a SBS Broadcasting. Na základě své analýzy není Komise schopna s jistotou stanovit, zda vzniklé ztráty pocházejí z vysokých původních nákladů nutných na rozběh činností, ze kterých se TvDanmark dosud nedokázala vzchopit, nebo zda TvDanmark nevykonává ve skutečnosti svou činnost efektivně. Přes četné žádosti nebyla Komise schopna získat údaje o finančních výsledcích třetího provozovatele, konkrétně TV3, aby mohla provést srovnání se třetím subjektem na trhu. Komise proto nemůže dospět s jistotou k závěru, zda jsou ztráty TvDanmark výsledkem cenové politiky TV2 nebo zda jsou zapříčiněny jinými faktory, které může TvDanmark ovlivnit.
(244)
Protože tedy Komise nemůže s jistotou určit, zda je či není TvDanmark schopným provozovatelem a protože přímé srovnání dvou provozovatelů není možné, je názoru, že výše zadaná zkouška není v tomto konkrétním případě průkazná.
(245)
Komise se proto rozhodla podrobit cenovou politiku TV2 a dostupné údaje o reklamním trhu další analýze, aby byla schopna posoudit, zda TV2 jednala či nejednala tak, aby ve vyšetřovaném období maximalizovala své příjmy z reklamy.
(246)
Zaprvé, Komise porovnala ceny dvou provozovatelů a analyzovala cenovou politiku TV2. Analýza se zaměřuje na období 1998-2002, tedy na období, o němž stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 začala na reklamním trhu uplatňovat cenový „dumping“. Zadruhé, Komise analyzovala dánské výdaje na reklamu s ohledem na EU a zejména na ostatní skandinávské země. Zatřetí, Komise provedla porovnání kontaktních cen (tj. pořizovacích cen na třicet sekund vystavení tisíci diváků) napříč skandinávskými zeměmi a druhy médií.
(247)
Komise bere na vědomí, že chování TV2 na reklamním trhu bylo předmětem vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže. Dánská Rada pro hospodářskou soutěž dne 21. prosince 2005 rozhodla, že TV2 porušila článek 102 SFEU a odpovídající vnitrostátní právní předpisy tím, že na reklamním trhu prosazovala slevy zvyšující věrnost. Toto rozhodnutí bylo zrušeno odvolacím soudem pro hospodářskou soutěž dne 1. listopadu 2006, a poté dne 22. června 2009 potvrzeno vyšším soudem východního Dánska. Proti poslednímu rozhodnutí bylo podáno odvolání u nejvyššího soudu, který dne 18. března 2011 usnesení vyššího soudu potvrdil. Tento případ následoval po předchozím z 29. listopadu 2000, kdy dánská Rada pro hospodářskou soutěž shledala, že slevy TV2 v roce 2000 byly nekorektní. Komise v tomto ohledu konstatuje, že se vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže týká období 2000-2005, a tedy pouze posledního roku období vyšetřovaného v tomto rozhodnutí. Věrností sleva zejména nepotřebuje křížové dotace ve smyslu sdělení o vysílání z roku 2001 (tj. „Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby“). Ve skutečnosti, a jak je vysvětleno níže, TV2 v průměru stanovovala ceny za vysílání reklamy výrazně vyšší než její konkurenti. Věrnostní slevy k tomu znamenají, že zákazníci investují do TV2 větší část svých rozpočtů na reklamu, než by tak učinili za jiných okolností. Obvinění proto vlastně znamená, že TV2 zvýšila své příjmy z reklamy pomocí slev, což ve skutečnosti vedlo k menší potřebě koncesionářských poplatků. Komise každopádně není rozhodnutími dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže vázána.
(248)
Sledovanost a složení diváků, programové obsahy, regulační omezení času na vysílání reklamy a mechanizmus financování stanic jsou faktory, které ovlivňují povahu hospodářské soutěže na reklamním trhu. Ceny se proto liší podle jednotlivých televizních společností. Televizní stanice rovněž prodávají celou škálu odlišených „produktů“, které navíc dosahují různých cen (88).
(249)
Ceny uplatňované stanicemi zahrnují výrazné slevy. Porovnávat ceny za televizní vysílání reklam uvedené v cenících proto nemá význam. Většina televizní reklamy (přibližně 90 % veškeré celostátně vysílané reklamy) probíhá v rámci celoročních dohod, na jejichž základě televizní kanály poskytují roční slevy. K tomu existuje řada dalších slev (pro nové inzerenty, pro méně atraktivní umístění reklam, další množstevní slevy atd.). Vyjednání a zprostředkování dohod provádějí tzv. mediální agentury.
(250)
Aby bylo možné porovnat různé stanice, je nutno stanovit průměr různých uplatňovaných cen. Níže uvedená tabulka uvádí průměrné ceny pro cílovou skupinu TRP 21-50. Tyto ceny byly získány vydělením obratu relevantních stanic z celostátního vysílacího prostoru pro reklamy počtem získaných TRP 21-50, jak je ukázáno níže (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Rozdíl
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP (90) TvDanmark jako podíl CPP TV2
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Průměrné náklady na bod (CPP) společnosti TV2 za TRP 21-50 vyvážený pokrytím (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark jako podíl na vyváženém CPP TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Podle výše uvedených údajů byla cena TvDanmark za TRP 21-50 asi o 30-40 % nižší než cena TV2. Jak Komise tvrdila ve svém rozhodnutí o státní podpoře ve prospěch France 2 a France 3, existuje na trhu s televizní reklamou pozitivní vztah mezi průměrným počtem kontaktů a průměrnou čistou cenou za kontakt (91). Rozdíl v cenách různých televizních společností by proto bylo možno vysvětlit relativně silným postavením stanic z hlediska jejich schopnosti dosáhnout vysokého počtu diváků. V takové situaci je důležité zjistit, zda skutečné cenové rozdíly odrážejí či neodrážejí podmínky na trhu.
(252)
Na rozdíl od situace ve Francii lze v tomto konkrétním případě analyzovat pozorované skutečnosti pouze u dvou provozovatelů vysílání. Sklon lineární regresní přímky se proto vypočítá na základě cen těchto dvou provozovatelů a nebude mít příliš vysoký statistický význam. S tím výsledkem, že nebude možno dospět k žádnému závěru o tom, zda je sklon přímky „přiměřený“ či není.
(253)
Za účelem ověření, zda lze či nelze o skutečném rozdílu v cenách mezi oběma provozovateli prohlásit, že odráží tržní podmínky, je nutno kvůli neutralizaci dominantnějšího postavení TV na trhu uplatnit opravný koeficient. Vyvažující koeficient byl odvozen z výpočtů mediálních agentur a odráží rozdíl v zasáhnutí požadované cílové skupiny, kterého lze dosáhnout při zakoupení 100 TRP 21-50 u TvDanmark a TV2. TvDanmark se nachází lehce pod 70 % zasažení dosahovaného TV2 (při zakoupení 100 TRP 21-50). Při použití tohoto koeficientu se ceny téměř sbližují. Lze konstatovat, že ceny TV2 jsou stále o něco vyšší než ceny TvDanmark. Zdálo by se proto, že rozdíl v cenách jako by odrážel tržní podmínky. K tomuto výsledku je ovšem nutno přistupovat obezřetně, protože je nutno mít na mysli, že podobný opravný koeficient zřejmě není schopen vyvážit všechny rozdíly mezi stanicemi.
(254)
Komise bere rovněž na vědomí, že stěžovatel trvá na tom, že skutečná hospodářská soutěž na trhu televizní reklamy neprobíhá ani na úrovni ceníku, ani na úrovni průměrných cen GRP či TRP, jak je uváděno výše. Místo toho TvDanmark tvrdí, že si provozovatelé vysílání ve skutečnosti konkurují u tzv. mezních cen. Tyto mezní ceny údajně vznikají z dominantnějšího postavení TV2 na trhu. Aby inzerenti dosáhli cílů své kampaně, jsou nuceni kupovat určitou část ratingových bodů výlučně u TV2. U těchto tzv. podmezních jednotek neprobíhá žádná hospodářská soutěž, a TV2 je zde proto schopna dosahovat nadměrných zisků. V důsledku toho si provozovatelé konkurovali u zbývajících ratingových bodů, a tudíž i mezních cen. TvDanmark tvrdí, že tyto ceny byly dokonce nižší než průměrné ceny uváděné výše v tabulkách.
(255)
Odhlédne-li se od otázky, zda je toto tvrzení pravdivé, Komise se domnívá, že takové chování by bylo kvůli silnému postavení TV2 na trhu možné. Ovšem toto vyšetřování má zjistit, zda se TV2 na trhu chovala či nechovala tak, aby se pokoušela maximalizovat své příjmy. V tomto ohledu nelze vyloučit, že TV2 udržovala své ceny na nízké úrovni, aby si uchovala vysoký podíl na trhu, avšak toto chování není v rozporu se snahou maximalizovat příjmy.
(256)
Z výše uvedeného lze stanovit, že během vyšetřovaného období byly ceny TV2 vyšší než ceny TvDanmark. Je také zřejmé, že skutečná úroveň cen v tomto období klesala, i když ceny uváděné v cenících stoupaly. TV2 výrazně zvýšila úroveň slev, jež poskytovala.
(257)
Na základě analýzy cen ovšem nelze zjistit, zda vývoj v cenách skutečně přispěl či nepřispěl k poklesu celkových příjmů z reklamy, a tím ke zvýšení potřeby státního financování. Za účelem vyřešení této otázky Komise provedla níže uvedenou analýzu cenové politiky TV2 a jejích důsledků pro všeobecnou úroveň příjmů z reklamy, jichž TV2 dosahovala.
(258)
Jak je vysvětleno v níže uvedených bodech odůvodnění, TV2 během vyšetřovaného období provedla řadu zvýšení cen a jejich srážek (poskytováním vyšších slev). Níže uvedená tabulka přináší přehled vývoje všeobecné úrovně příjmů TV2 z reklamy během období 1998-2002, tzn. období, o kterém stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 stlačovala na dánském trhu ceny (údaje v milionech DKK).
1998
1999
2000
2001
2002
Příjmy z celostátně vysílané reklamy
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
V roce 1997 přijala TV2 strategické rozhodnutí, že v roce 1998 nebude zvyšovat využívání své kapacity, ale naopak zvýší své ceny. K dalšímu zvýšení cen došlo v roce 1999. Dánské orgány prohlašují, že hospodářská soutěž se v roce 1999 tak vyostřila, že TV2 na zvýšení cen doplatila a její příjem z reklamy poklesl oproti předchozímu roku přibližně o 10 %.
(260)
V roce 2000 TV2 očekávala zostření hospodářské soutěže a své ceny nezvýšila. Kvůli novému systému slev, který TV2 zavedla, došlo ale k poklesu skutečných cen. Výsledkem bylo, že TV2 zvýšila využívání svých kapacit oproti předchozímu roku o 33 %. Cenová opatření vedla k tomu, že se zvýšil obrat TV2 u celostátně vysílané reklamy o 8,4 %. V roce 2001 TV2 své ceny opět zvýšila. Bez ohledu na zvýšení cen kleslo využívání kapacit a příjmy TV2 z reklamy na úroveň roku 1999. V roce 2002 uplatnila TV2 další cenové srážky a čelila mírnému poklesu celkového obratu. Celkový obrat na reklamním trhu ovšem klesl v ještě větší míře.
(261)
Na základě výše uvedeného lze dospět k závěru, že používání rozsáhlých slev vedlo ke snížení skutečné úrovně cen. TV2 dokázala tento pokles v cenách vyrovnat zvýšeným využíváním svých kapacit. Konkurence stejnou možnost neměla, protože neměla v oblasti kapacit k dispozici stejné rezervy. Aby byla tržně přijatelná, byla nucena držet krok s TV2. Během let, kdy TV2 své ceny zvyšovala, docházelo k poklesu jejího celkového obratu z vysílání reklamy. Když TV2 své ceny snižovala, byla naopak schopna svůj celkový obrat zvyšovat. Komise proto dochází k závěru, že srážky v cenách, jež uplatňovala TV2, vedly ve skutečnosti ke zvýšení celkových příjmů. Cenová politika TV2 tudíž zřejmě neprokazuje, že se společnost nesnažila maximalizovat své příjmy.
(262)
Srovnání cen dánských provozovatelů vysílání a analýza cenové politiky TV2 nepřinášejí žádné doklady o tom, zda celkové ceny na dánském trhu televizní reklamy byly či nebyly příliš nízké. Podobně pokleslá úroveň cen mohla být důsledkem toho, že TV2 využívala svého dominantního postavení ke snížení celkové úrovně výdajů na televizní reklamu pod konkurenceschopnou úroveň.
(263)
Kvůli objasnění této otázky Komise provedla analýzu hospodářských údajů z reklamního trhu ve všech zemích EU a porovnala je s Dánskem. Protože dánský trh televizní reklamy lze nejlépe srovnávat s ostatními severoevropskými zeměmi, provedla Komise také porovnání údajů mezi Dánskem a ostatními severskými zeměmi (Finsko, Švédsko a Norsko) (92). Klíčové údaje o výdajích na televizní reklamu, které byly analyzovány, jsou: 1) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu, 2) výdaje na televizní reklamu na jednoho obyvatele a 3) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na hrubém domácím produktu (HDP). Následující tabulka přináší přehled těchto klíčových údajů:
Klíčové číselné údaje o výdajích na televizní reklamu v Dánsku, EU a ostatních severských zemích
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu (v %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Sev.
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Výdaje na televizní reklamu na obyvatele (v EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Sev.
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na HDP (v ‰)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Sev.
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Zdroj: Evropská audiovizuální observatoř, Eurostat.
(264)
Z výše uvedené tabulky lze vyvodit, že podíl televizní reklamy na celkových výdajích na reklamu byl v Dánsku (27 %) ve srovnání s průměrem v EU (37 %) nižší. Údaje však ukazují, že mezi severní a jižní Evropou existuje obecná dělicí čára (93). V jižních členských státech jsou výdaje na televizní reklamu podstatně vyšší než v severních členských zemích (94). Stejný stav lze konstatovat u výdajů na televizní reklamu vyjádřených jako podíl na HDP (95). Také výdaje na televizní reklamu na obyvatele vykazují výrazné rozdíly mezi členskými státy (96). Při srovnání těchto poměrů v rámci severských zemí odpovídají dánské údaje situaci v severských zemích.
(265)
S ohledem na výše uvedené dochází Komise k závěru, že neexistuje jasný a jednoznačný doklad o tom, že by dánský trh televizní reklamy byl systematicky a důsledně utlumován cenovou politikou TV2.
(266)
Stěžovatel předložil rovněž údaje o porovnání kontaktních cen (vyjádřených v CPM (97)) uplatňovaných v rámci daného typu média v různých zemích a napříč typy médií v dané konkrétní zemi. Údaje předložené stěžovatelem porovnávají náklady na kontaktování 1 000 jednotlivců reklamou za použití buď tisku, nebo televize, a to v Dánsku, Norsku a Švédsku (98).
(267)
Tyto údaje ukazují, že televizní reklama je v Dánsku levnější než ve Švédsku a Norsku (99), zatímco u tištěných médií je tomu naopak (100).
(268)
Komise však nemůže ověřit spolehlivost předložených informací a žádné podobné údaje nejsou veřejně dostupné. Vzhledem k tomu, že tyto informace jsou spíše omezené a nezohledňují případné kulturní rozdíly, Komise nemůže dospět k opodstatněnému závěru o úrovni kontaktních cen u různých médií ve skandinávských zemích.
(269)
Komise proto dochází k závěru, že TV2 měla na dánském trhu během vyšetřovaného období nejvyšší ceny a byla schopna stanovit cenu za svůj produkt o 15 až 40 % vyšší než její konkurenti v závislosti na zasažení příslušné cílové skupiny. Ve srovnání se Švédskem a Norskem jsou ceny v Dánsku přibližně o 20 % nižší.
(270)
Vzhledem k výše provedeným analýzám dochází Komise k závěru, že z hlediska státní podpory neexistují žádné jasné důkazy o tom, že se TV2 nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že by její chování na reklamním trhu vedlo ke zvýšené potřebě financování ze státních prostředků.
V. ZÁVĚR
Komise shledává, že Dánsko poskytlo dotčenou podporu neoprávněně, a porušilo tak čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora a na základě výše uvedených skutečností Komise ale soudí, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora je nutno posoudit, zda by výše uvedené zjištění nemohlo vést k nadměrnému vyrovnání ve prospěch TV2, protože částka ve výši 628 milionů DKK, kterou v roce 2004 získal dánský stát zpět od TV2 i s úroky, je nyní považována za slučitelnou a mohla by být státem společnosti TV2 vrácena. Vzhledem k rekapitalizačním opatřením, ke kterým ve skutečnosti došlo v roce 2004 (věc N 313/2004) kvůli finančním potřebám TV2 po vrácení uvedené částky, si je možno představit, že by podobné zpětné proplacení obsahovalo riziko nadměrného vyrovnání. Jak je možno vyvodit z bodů odůvodnění č. 34 a 35 rozsudku Soudního dvora a vzhledem ke skutečnosti, že dánské orgány nedovolily TV2 vyhlásit úpadek, byla povinnost vrátit uvedenou částku nutným předpokladem pro rekapitalizační opatření z roku 2004. Jak stanovil Soud v bodě odůvodnění č. 43 svého rozsudku, „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí [zrušené rozhodnutí a rozhodnutí o rekapitalizaci], je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S. Zrušení rozhodnutí 2006/217 proto pro Komisi znamená nové posouzení všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S“. Kvůli jejich úzké vazbě v důsledku záležitosti vrácení je nutno nahlížet na rekapitalizační opatření z roku 2004 ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou poskytnutou v období 1995-2002 tak, aby se zajistilo, že nedojde k žádnému nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2.
V tomto ohledu konstatuje Komise následující. Po rozhodnutí o vrácení získaly dánské orgány ve skutečnosti zpět částku 1 050 milionů DKK (tj. více než 628 milionů DKK a úroky). Jak je uvedeno v rozsudku Soudu, následkem jeho zrušení rozhodnutí o vrácení zmizel důvod k vrácení částky ve výši 628 milionů DKK navýšené o úroky. Dánské orgány ale předložily prohlášení, v němž uvádějí, že se samy zavázaly nevracet TV2 zpětně získané finanční prostředky nebo, v případě splnění určitých kumulativních podmínek, vrátit TV2 částku, jež by odpovídala nejvýše rozdílu mezi částkou (včetně úroků), kterou TV2 skutečně vrátila za období 1995-2002, a částkou odpovídající rekapitalizačním opatřením. Na základě výše uvedeného příslibu proto neexistuje nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou za období 1995-2002 a ve spojení s rekapitalizačními opatřeními z roku 2004, což je v souladu s rozsudkem Soudu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření učiněná Dánskem ve prospěch TV2/DANMARK mezi rokem 1995 a rokem 2002 formou prostředků z koncesionářských poplatků a dalších opatření uvedených v tomto rozhodnutí jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. dubna 2011.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de Abril de 2011
relativa às medidas adoptadas pela Dinamarca (C 2/03) a favor da TV2/Danmark
[notificada com o número C(2011) 2612]
(Apenas faz fé o texto na língua dinamarquesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/839/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações, em conformidade com as disposições acima referidas (2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 5 de Abril de 2000, a Comissão recebeu uma denúncia da empresa comercial de radiodifusão dinamarquesa SBS Broadcasting SA/TVDanmark («SBS/TVDanmark») relativamente ao financiamento estatal do organismo de radiodifusão público dinamarquês TV2/Danmark (a seguir, «TV2» (3)). Em 3 de Maio de 2000 teve lugar uma reunião com o autor da denúncia. Por cartas de 28 de Fevereiro, 3 de Maio e 11 de Dezembro de 2001, o autor da denúncia apresentou informações adicionais.
(2)
Por carta de 5 de Junho de 2002, os serviços da Comissão enviaram um pedido de informações às autoridades dinamarquesas, que responderam por carta de 10 de Julho de 2002. Realizaram-se duas reuniões com as autoridades dinamarquesas em 25 de Outubro e 19 de Novembro de 2002. Por cartas de 19 de Novembro e 3 de Dezembro de 2002, foram recebidas informações adicionais.
(3)
Por carta de 24 de Janeiro de 2003 (4), a Comissão informou a Dinamarca de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente ao financiamento público do organismo de radiodifusão público dinamarquês TV2.
(4)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 14 de Março de 2003 (5). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações relativamente às medidas.
(5)
A Comissão recebeu observações das autoridades dinamarquesas por carta de 24 de Março de 2003. Além disso, a Comissão recebeu observações de várias partes interessadas. A TVDanmark apresentou observações por carta de 14 de Abril de 2003. A «Association of Commercial Television in Europe» (ACT) comunicou as suas observações por carta de 14 de Abril de 2003. Os organismos de radiodifusão comerciais Antena 3 TV e Gestevisión Telecinco apresentaram observações em 16 de Abril de 2003. O organismo comercial de radiodifusão TV 3 apresentou as suas observações por carta de 14 de Abril de 2003. A Comissão transmitiu estas observações à Dinamarca, que respondeu por carta de 12 de Setembro de 2003.
(6)
A Comissão recebeu informações adicionais do autor da denúncia por cartas de 15 de Dezembro de 2003 e 6 de Janeiro de 2004. Realizou-se uma reunião entre o autor da denúncia e os serviços da Comissão em 17 de Dezembro de 2003, a fim de clarificar as informações apresentadas na carta do autor da denúncia de 15 de Dezembro de 2003. A Comissão transmitiu as informações ao Governo dinamarquês, que respondeu por carta de 15 de Março de 2004. Realizou-se uma reunião entre as autoridades dinamarquesas e os serviços da Comissão em 9 de Fevereiro de 2004.
(7)
Em 19 de Maio de 2004, a Comissão adoptou a decisão relativa ao financiamento público concedido entre 1995 e 2002 à TV2 sob a forma de recursos provenientes de taxas de televisão e outras medidas (6). Na sua decisão, a Comissão concluiu que o auxílio era compatível com o mercado interno, à excepção de um montante de 628,2 milhões de DKK (aproximadamente 84,3 milhões de EUR), que tinha de ser recuperado juntamente com os juros (a «decisão de recuperação»).
(8)
A decisão de recuperação adoptada pela Comissão foi posteriormente objecto de um recurso interposto, perante o Tribunal de Justiça, pela TV2, as autoridades dinamarquesas, bem como pelos organismos de radiodifusão privados Viasat e SBS/TV Danmark.
(9)
As autoridades dinamarquesas executaram a decisão de recuperação adoptada pela Comissão. Na prática, a TV2 reembolsou 1 050 milhões de DKK (7).
(10)
Este reembolso provocou uma crise financeira na TV2. Por conseguinte, em 2004, a Dinamarca notificou uma decisão relativa à recapitalização da TV2.
(11)
Por decisão de 6 de Outubro de 2004 (8), a Comissão autorizou a decisão do Governo dinamarquês de proceder à recapitalização da TV2 através de um aumento do seu capital no montante de 440 milhões de DKK e da conversão de um empréstimo estatal de 394 milhões de DKK em capitais próprios (as «medidas de recapitalização»). Essa decisão foi objecto de recursos interpostos pela SBS e pela Viasat.
(12)
Em 22 de Outubro de 2008 (9), embora confirmando o âmbito do mandato de serviço público da TV2, o Tribunal de Primeira Instância (actualmente Tribunal Geral) anulou a decisão de recuperação adoptada pela Comissão (o «acórdão»). Este acórdão não foi contestado.
(13)
Na sequência do acórdão, a Comissão deve adoptar uma nova decisão, uma vez que foi reiniciado o procedimento formal de investigação referente ao período 1995-2002.
(14)
Além disso, no âmbito do processo relativo à recapitalização, o Tribunal Geral proferiu a um despacho (10) (o «despacho»), que declarou ser desnecessária a adopção de uma decisão. No n.o 35 dos fundamentos, o Tribunal concluiu que existe uma relação estreita entre a decisão de recuperação e a decisão de recapitalização. Por conseguinte, o Tribunal Geral estabeleceu que a anulação da decisão de recuperação tornava a decisão de recapitalização destituída de conteúdo e sentido. O Tribunal considerou: «Embora as circunstâncias específicas do presente processo levassem a Comissão a adoptar duas decisões, afigura-se que as decisões em causa constituem dois aspectos da mesma questão jurídica relativa à classificação como auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE e, em caso afirmativo, à determinação da sua compatibilidade com o mercado comum, das medidas aplicadas pelo Reino da Dinamarca a favor da TV2 e, subsequentemente, da TV2 A/S» (11). A anulação da decisão de recuperação exige, portanto, «um exame totalmente renovado de todas as medidas aplicadas pelo Reino da Dinamarca a favor da TV2». O despacho não foi contestado.
(15)
Em conformidade com o despacho proferido pelo Tribunal, a Comissão deve ter em conta, na sua apreciação da presente decisão, as medidas que foram aplicadas pelas autoridades dinamarquesas em 2004 na sequência do reembolso exigido pela decisão de recuperação anulada.
(16)
Resulta dos considerandos 13, 14 e 15 que a presente decisão inclui apenas os auxílios estatais a favor da TV2 concedidos no período 1995-2002 mas, em conformidade com o despacho do Tribunal, a Comissão terá em conta, na sua apreciação no âmbito da presente decisão, as medidas de recapitalização adoptadas em 2004, na sequência do reembolso exigido pela decisão de recuperação anulada.
(17)
Por carta de 20 de Março de 2009, a Comissão solicitou às autoridades dinamarquesas que facultassem a sua análise sobre as implicações do acórdão para o processo.
(18)
Após ter solicitado diversas prorrogações de prazo, as autoridades dinamarquesas transmitiram as suas observações em 26 de Junho de 2009. Em anexo à sua carta, as autoridades dinamarquesas apresentaram também observações da TV2.
(19)
A Comissão organizou várias reuniões com as autoridades dinamarquesas e/ou a TV2, nomeadamente em 25 de Agosto de 2009, 7 de Fevereiro e 4 de Março de 2011.
(20)
A Comissão enviou também pedidos de informações adicionais, nomeadamente em 22 de Setembro, 28 de Outubro e 19 de Novembro de 2010, e em 14 de Janeiro de 2011, tendo as autoridades dinamarquesas respondido em 17 e 30 de Novembro de 2010, 3 e 24 de Fevereiro e 7 de Março de 2011. As autoridades dinamarquesas apresentaram também diversos elementos em Março e Abril de 2011.
(21)
A Comissão recebeu igualmente observações de terceiros, em especial da SBS/TV Danmark, em 7 de Fevereiro de 2011.
(22)
Em 4 de Agosto de 2008, a Comissão adoptou uma decisão de não levantar objecções relativamente ao auxílio de emergência a conceder à TV2 sob a forma de uma linha de crédito no montante de 1 000 milhões de DKK (12). Esta decisão foi objecto de um recurso interposto pelo concorrente da TV2 MTG/Viasat. O Tribunal Geral decidiu suspender a instância até à adopção da decisão da Comissão no processo de reestruturação (13).
(23)
Em 4 de Fevereiro de 2009, a Dinamarca notificou à Comissão, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, um plano de reestruturação relativamente à TV2 Danmark A/S (a seguir, o «processo de reestruturação»). Por carta de 2 de Julho de 2009, a Comissão informou a Dinamarca de que tinha dado início a um procedimento relativo ao regime de auxílio à reestruturação (14).
(24)
A investigação da Comissão no processo de reestruturação decorreu paralelamente à apreciação do caso em apreço, pelo que a sua decisão no processo de reestruturação será adoptada em paralelo e em simultâneo com a presente decisão.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
II.1. ANTECEDENTES A NÍVEL NACIONAL
II.1.1 O MERCADO DINAMARQUÊS DE RADIODIFUSÃO NO PERÍODO 1995-2002
(25)
No período 1995-2002, operavam na Dinamarca dois organismos públicos de radiodifusão, designadamente a Danmarks Radio («DR») e a TV2. A DR era quase integralmente financiada através de uma taxa de licença. A TV2 era parcialmente financiada através de taxas de televisão, mas também através das receitas provenientes da publicidade.
(26)
A TV2 foi criada em 1986 (15), como uma instituição autónoma independente financiada por empréstimos públicos. A empresa iniciou as suas emissões a nível nacional em 1 de Outubro de 1988. Emitia o canal terrestre TV2 e em 2000 começou também a emitir o canal TV2 Zulu por satélite. No final de 2002, a TV2 Zulu, um canal de serviço público, passou a canal comercial de televisão mediante pagamento. Além disso, o Governo aprovou oito canais, enquanto canais regionais da TV2. A TV2 devia emitir programas dos canais regionais da TV2 no seu canal terrestre a nível nacional.
(27)
No período de 1995-2002, para além dos organismos públicos de radiodifusão, dois organismos de radiodifusão comercial, a TVDanmark e a TV3/3+, operavam a nível nacional no mercado dinamarquês da radiodifusão televisiva. Os organismos de radiodifusão comerciais estavam em concorrência com a TV2 no mercado publicitário televisivo de cobertura nacional. A TVDanmark faz parte da SBS Broadcasting S.A. e emitia dois canais na Dinamarca. A partir de 1997, emitia o canal TVDanmark2 através de uma rede de 10 emissoras de televisão comerciais locais e, a partir de 2000, passou a emitir um canal por satélite com uma autorização britânica, a TVDanmark1. Os canais por satélite TV3 e 3 + iniciaram as suas emissões em 1992. Estes canais fazem parte do Modern Times Group (MTG).
II.1.2 REQUISITOS LEGAIS NO PERÍODO 1995-2002
(28)
As disposições legislativas que regem a atribuição de serviço público durante o período de referência, entre 1995 e 2002, constam das sucessivas versões da lei relativa à rádio e televisão (a seguir, «Lei relativa à radiodifusão») (16).
(29)
A missão da TV2 consiste em produzir e emitir programas de televisão de cobertura nacional e regional. A distribuição pode efectuar-se através de equipamento de rádio, incluindo satélite ou sistemas por cabo. Compete ao Ministro da Cultura elaborar as regras relativas às obrigações de serviço público da TV2.
(30)
A TV2 tem obrigações de serviço público. Em conformidade com a Lei relativa à radiodifusão (de 1994, versão em vigor no período em apreço) (17), a TV2 é uma instituição independente cujo objecto consiste em fornecer e distribuir programas de televisão de cobertura nacional e regional através de actividades independentes em matéria de programação. A programação deve principalmente respeitar os princípios de qualidade, universalidade e diversidade. No planeamento dos programas destinados aos canais regionais da TV2, deve ser dada prioridade à componente regional.
(31)
Tal como referido no acórdão do Tribunal (18), a definição exacta da missão de serviço público da TV2 evoluiu ao longo do tempo mas, de qualquer modo, todas as definições durante os diferentes períodos examinados incluem as mesmas exigências de «qualidade, universalidade e diversidade», essenciais, em termos qualitativos, para o serviço público de radiodifusão confiado à TV2.
(32)
Nos estatutos da TV2 figura uma definição adicional da missão de serviço público, que estabelece, por exemplo, as obrigações de radiodifusão no que diz respeito às artes e à cultura, à produção de filmes dinamarqueses, à programação para crianças, jovens e minorias étnicas. A TV2 é igualmente obrigada a divulgar alertas à população.
(33)
Os serviços públicos da TV2 são financiados através da sua parte nas taxas de televisão, das receitas provenientes da publicidade e de outras receitas. A versão da Lei relativa à radiodifusão em vigor em 1994 (19) estabelece que as actividades da TV2 são financiadas através de recursos transferidos a partir do fundo da TV2 em conformidade com o quadro orçamental estabelecido pelo Ministro da Cultura, de receitas provenientes da venda de programas e de outras contribuições, subsídios, etc. Convém salientar que, em 1995 e 1996, a TV2 recebia a sua parte das receitas das taxas de televisão e as receitas de publicidade a partir de um fundo especial (o fundo TV2) (20).
(34)
O capítulo 5 da Lei relativa à radiodifusão obriga as estações de televisão comercial a transmitir para um território que ultrapasse uma única zona local. O capítulo 6 é aplicável aos serviços locais de rádio e televisão. Estas disposições referem-se principalmente à obtenção da autorização de radiodifusão. Os requisitos em termos de programação a que estão sujeitos os titulares de autorizações são estabelecidos nos Decretos n.o 874, relativo aos programas europeus, e n.o 1349, relativo às actividades de rádio e televisão locais (21). De acordo com estes diplomas, as estações de uma rede que tenham obtido uma autorização de televisão local devem emitir programas locais durante pelo menos uma hora por dia e produzir uma parte significativa da sua programação em dinamarquês ou para uma audiência dinamarquesa. Uma vez que a TV3, a 3 + e o Canal 1 da TVDanmark emitem mediante autorização britânica, estas regras são apenas aplicáveis à TVDanmark2.
II.1.3 ACTIVIDADES COMERCIAIS DA TV2
(35)
Durante o período 1995-2002, a TV2, depois de dispor de uma base jurídica distinta para este efeito a partir de 1 de Janeiro de 1997 (22), realizou uma série de actividades comerciais, nomeadamente a exploração do seu equipamento técnico, a criação de novas empresas ou investimentos de capital em empresas existentes. Durante o referido período, estas actividades incluíram publicidade, venda de programas, aluguer de antenas, produtos publicitários, actividades na Internet, revenda de direitos desportivos, etc.
(36)
A partir de Janeiro de 2001, a TV2 passou a ter a obrigação de manter uma contabilidade separada entre as suas actividades de serviço público e «quaisquer outras actividades» se estas últimas ultrapassarem 5 % do volume de negócios e três milhões de DKK por ano. Neste contexto, teve de ser efectuada uma contabilização dos custos totais, os preços dos produtos e serviços não públicos passaram a basear-se nas condições de mercado e as transferências de capital entre o serviço público e outras empresas passaram a ser efectuadas em conformidade com o princípio de um investidor numa economia de mercado e não podiam implicar recursos provenientes das taxas de televisão (23).
II.2. AS MEDIDAS
(37)
Entre 1995 e 2002, a TV2 recebeu receitas provenientes das taxas de televisão.
(38)
O Ministro da Cultura determina, por um ou vários anos, o montante da taxa de televisão a pagar pelos proprietários de receptores de rádio e aparelhos de televisão (24). A taxa é cobrada pela DR e as receitas são posteriormente distribuídas entre a DR e a TV2, com base numa decisão do Ministro da Cultura nos termos de um acordo sobre os meios de comunicação social celebrado com o Parlamento dinamarquês.
(39)
O Ministro da Cultura estabelece as regras relativas ao início e termo da obrigação de pagamento de taxas de televisão, às datas de pagamento e cobrança coerciva, às penalizações por atrasos, etc. Em casos de atraso de pagamento, acrescerão juros em conformidade com a lei relativa aos juros. As taxas e os encargos devidos podem ser cobrados pelo Hypotekenbank (banco de crédito hipotecário da Dinamarca). Os montantes não pagos podem, por exemplo, ser retidos directamente do salário da pessoa em causa, de acordo com as regras relativas à cobrança de impostos pessoais, tal como estabelecido na Lei relativa à retenção na fonte.
(40)
Até 1997, a TV2 recebia as suas receitas (receitas de publicidade e das taxas de televisão) através do fundo da TV2. A partir de 1997, a TV2 recebeu a sua parte das receitas relativas às taxas de televisão directamente da DR.
(41)
Em 1995 e 1996, a TV2 recebeu receitas de publicidade do fundo da TV2 (25).
(42)
Além disso, a TV2 recebeu 58 milhões de DKK do fundo da rádio devido ao reforço da sua participação na produção de filmes dinamarqueses.
(43)
Acresce que em 1997, quando o fundo da TV2 foi liquidado, a TV2 recebeu deste fundo 167 milhões de DKK para investimentos na digitalização dos seus sistemas de produção e 50 milhões de DKK para cobrir os custos de funcionamento.
(44)
A TV2 beneficiou, além disso, de uma isenção do pagamento do imposto sobre as sociedades ao abrigo da lei das sociedades. O benefício para a TV2 decorrente desta isenção, durante o período objecto da investigação, eleva-se a 159,4 milhões de DKK. Em Janeiro de 2001, o Estado dinamarquês introduziu um mecanismo destinado a neutralizar o efeito da isenção do imposto nas actividades comerciais da TV2. A TV2 teve de transferir 30 % do excedente anual do seu serviço não público para as suas actividades de serviço público. Essa taxa corresponde à taxa normalizada do imposto sobre as sociedades que a Dinamarca criou em 2000.
(45)
Os empréstimos públicos financiaram os custos de instalação e o défice de funcionamento da TV2 durante o período inicial de funcionamento. Segundo os contratos de empréstimo iniciais, a TV2 devia pagar juros sobre o capital e reembolsar a totalidade do capital dos empréstimos. Contudo, durante todo o período de referência, a TV2 esteve isenta do pagamento de juros e beneficiou de uma moratória relativamente ao reembolso dos empréstimos. O benefício resultante da isenção de juros e do reembolso do capital dos empréstimos à instalação e exploração durante o período de referência eleva-se a 341,8 milhões de DKK.
(46)
Até final de 1996, o Governo prestou garantias para empréstimos assumidos pelo fundo da TV2 a fim de financiar o funcionamento desta estação. O montante dos empréstimos garantidos foi transferido para a TV2 quando o fundo foi liquidado. O benefício para a TV2 resultante desta garantia eleva-se a 9,8 milhões de DKK.
(47)
Durante o período de referência, a Dinamarca tinha acesso a três frequências de transmissão terrestre com cobertura nacional, que estavam reservadas para os organismos públicos de radiodifusão. Uma frequência estava reservada para a TV2, uma segunda frequência para a DR e uma terceira frequência para a televisão digital.
(48)
A TV2 pagou direitos pela utilização da frequência de emissão de cobertura nacional reservada à National IT e à Telecom Agency, uma agência estatal dependente do Ministério da Investigação, Tecnologia e Desenvolvimento (26). O montante destes direitos está estabelecido na Lei das Finanças dinamarquesa. Durante o período objecto da investigação, a TV2 pagou entre dois milhões e quatro milhões de DKK anuais de taxas relativas à utilização de frequências.
(49)
A Dinamarca também tem acesso a frequências com cobertura exclusivamente regional. Em 1997, o Governo introduziu a possibilidade de juntar as frequências regionais, a fim de obter uma maior cobertura (rede). No período 1998-2001, as estações de televisão comercial locais que obtiveram uma licença para emitir em rede tiveram de pagar uma taxa anual ao Estado (27). Os serviços regionais da TV2 não eram obrigados a pagar essas taxas, uma vez que as suas emissões utilizavam a frequência de cobertura nacional da TV2. A estação de televisão comercial TVDanmark era o único operador que pagava estas taxas pelo seu segundo canal. O montante total pago elevou-se a 85 milhões de DKK.
(50)
Os proprietários de antenas colectivas são obrigados a difundir os programas de serviço público da TV2 através das respectivas instalações.
III. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS INTERESSADOS E DA DINAMARCA
(51)
Em primeiro lugar, na sequência da sua decisão de início do procedimento formal de investigação, a Comissão recebeu observações de terceiros interessados. Os principais elementos das referidas observações apresentam-se a seguir, resumidamente.
(52)
A TVDanmark considerou que a disponibilização pelo Estado de uma frequência de transmissão a nível nacional constituía um auxílio estatal, uma vez que o Estado renuncia a todas as receitas deste activo raro. Os concorrentes tinham apenas uma penetração máxima de 77 %. A TVDanmark observou que o facto de as taxas de rede serem apenas cobradas à TVDanmark2 e não às estações locais da TV2, apesar de estarem económica e comercialmente na mesma situação, constitui um auxílio estatal concedido às referidas estações locais da TV2. De acordo com a ACT, a Antena 3 TV e a Telecinco, o princípio de neutralidade do direito comunitário relativamente aos meios de transmissão exige que as taxas sejam impostas a qualquer tipo de rede.
(53)
A ACT, a Antena 3 TV e a Telecinco referiram, em relação à isenção do imposto sobre as sociedades, que a obrigação da TV2 de transferir 30 % dos lucros relativos às actividades comerciais para as suas actividades públicas não pode ser considerada equivalente ao pagamento de um imposto sobre as sociedades ao Estado, uma vez que falseia a concorrência do mercado televisivo.
(54)
Diversos terceiros interessados consideraram que a definição de serviço público da TV2 não pode ser tida como legítima. Também foi contestado o facto de as condições de atribuição do mandato e de proporcionalidade se encontrarem cumpridas. Em especial, a TVDanmark referiu que, no seu cálculo da sobrecompensação, a Comissão devia ter em conta os benefícios da TV2 decorrentes da isenção do imposto sobre as sociedades, da isenção dos juros e do reembolso do capital dos empréstimos à instalação, da garantia estatal para os empréstimos ao funcionamento e da utilização gratuita de frequências de transmissão. A TVDanmark alegou que, em geral, as flutuações das receitas publicitárias da televisão são limitadas e não justificam a constituição de um capital próprio da TV2.
(55)
A TVDanmark alegou, relativamente ao mercado publicitário, que a política de preços da TV2 não permite que os operadores comerciais recuperem os seus custos próprios. A TVDanmark deve fixar o preço dos seus TRP a um nível cerca de 30-40 % inferior ao da TV2, a fim de garantir a aceitação no mercado (os TRP ou GRP da TV2 são mais valiosos, visto que a sua cobertura é melhor) (28). Devido à posição única da TV2 em termos de cobertura e orçamento de programação, um anunciante colocará sempre uma certa parte do seu orçamento na TV2 a fim de obter um impacto máximo em termos de número de contactos, nível de cobertura e/ou uma frequência no âmbito de um determinado orçamento. A TVDanmark apresentou dados que ilustram que as suas operações registaram prejuízos a partir de 1997-2002, alegando que a concorrência desleal da TV2 impede a TVDanmark de gerar receitas suficientes. A TVDanmark apresentou também uma análise dos preços no mercado dinamarquês da publicidade televisiva, elaborada pela Copenhagen Economics. Esta análise comparava os preços médios e marginais do mercado e concluía que apenas existe concorrência a nível da procura residual, pelo que a comparação devia basear-se nos preços marginais. Para além disso, a TVDanmark apresentou dados que comparavam os preços da publicidade da TV2 com os preços de outros tipos de meios de comunicação e de outros países.
(56)
A TV3 alegou que tinha de conceder descontos muito elevados para o seu espaço publicitário a fim de garantir aceitação no mercado, pelo facto de a TV2 oferecer um desconto marginal suplementar para a parte restante do orçamento publicitário televisivo dos anunciantes se estes o colocassem igualmente junto da TV2.
(57)
Em segundo lugar, na sequência da sua decisão de início do procedimento formal de investigação, a Comissão também recebeu observações das autoridades dinamarquesas. Os principais elementos das referidas observações apresentam-se a seguir, resumidamente.
(58)
As autoridades dinamarquesas consideraram que as frequências de transmissão para a TV2 não podiam ser consideradas uma vantagem, uma vez que as estações de televisão locais também beneficiavam das frequências de transmissão que lhes eram reservadas. Por conseguinte, a TV2 não recebeu qualquer tratamento especial. Tal como as outras estações, a TV2 tem pago taxas pela utilização da frequência.
(59)
Relativamente à isenção do imposto sobre as sociedades, as autoridades dinamarquesas observaram que os lucros decorrentes das actividades comerciais foram bastante reduzidos e que o método escolhido para neutralizar o efeito da isenção do imposto sobre as sociedades de que a TV2 beneficia sobre as actividades comerciais impedia que estas actividades obtivessem quaisquer benefícios financeiros da isenção.
(60)
No que diz respeito à proporcionalidade, as autoridades dinamarquesas observaram que a transferência de 167 milhões de DKK do fundo da TV2 foi afectada à digitalização da rede da radiodifusão, pelo que este montante não pode ser considerado como capital próprio disponível.
(61)
As autoridades dinamarquesas revelaram ainda que o excedente referente ao período 1995-2002 reflectia apenas uma taxa de rendibilidade razoável em relação ao volume de negócios da TV2. Além disso, o capital era necessário como amortecedor em caso de uma súbita queda das receitas de publicidade e a TV2 não estava legalmente autorizada a contrair empréstimos superiores a 4 % do seu volume de negócios anual. Por outro lado, segundo as autoridades dinamarquesas, o Estado agiu de acordo com o «princípio do investidor normal numa economia de mercado», uma vez que o capital próprio da TV2 não ultrapassou o que um investidor normal de mercado teria injectado. Esse capital não é contrário ao Tratado, na medida em que não é utilizado para conceder subvenções cruzadas às actividades comerciais da TV2.
(62)
Relativamente ao comportamento da TV2 no mercado da publicidade, as autoridades dinamarquesas alegaram que a TV2 tem vindo sempre a fixar os seus preços de forma a maximizar as receitas. Os preços são determinados apenas com base na oferta e na procura e são fixados anualmente com base nas estimativas do departamento de publicidade da TV2 relativas ao índice de audiência comercial (21-50 anos), à programação, à evolução económica e à situação da concorrência no mercado. Os custos de funcionamento da TV2 e o montante das receitas provenientes das taxas de televisão não constituíam factores da estimativa. Os preços da TV2 eram os mais elevados do mercado, pelo que é impossível afirmar que a TV2 diminuiu os preços artificialmente, dando origem a uma maior necessidade de financiamento estatal.
(63)
As autoridades dinamarquesas apresentaram um relatório elaborado pela RBB Economics relativo à concorrência no mercado dinamarquês da publicidade televisiva. O relatório concluiu que os preços líquidos médios cobrados pela TV2 eram efectivamente superiores aos preços cobrados pelos seus concorrentes e que as diferenças nas taxas de publicidade cobradas pela TV2 e pela TVDanmark se explicavam pelas diferenças na sua posição relativa em termos de programação e de capacidade de atrair espectadores.
(64)
Em terceiro lugar, na sequência do acórdão, a Comissão solicitou às autoridades dinamarquesas que facultassem a sua análise das implicações do acórdão para o processo.
(65)
As autoridades dinamarquesas transmitiram as suas observações e apresentaram também as observações da TV2. Os principais elementos das referidas observações apresentam-se a seguir, resumidamente.
(66)
No que diz respeito às receitas publicitárias de 1995 e 1996, as autoridades dinamarquesas e a TV2 sustentam que o Estado dinamarquês não controlava esses montantes e, por conseguinte, tais receitas não deviam ser consideradas recursos estatais. As autoridades dinamarquesas não confirmaram os montantes apresentados pela Comissão, mas explicaram que o cálculo das receitas de publicidade em 1995 e 1996 devia ter em conta o facto de que parte do capital proveniente do fundo TV2 era utilizado para financiar a TV2 regional, e que essa parte podia apenas ser financiada pelas licenças. Não obstante, as autoridades dinamarquesas concordaram que, de qualquer modo, as receitas publicitárias deviam ser tidas em conta para efeitos do cálculo dos custos líquidos da missão de serviço público e que constituíam receitas geradas por actividades de serviço público.
(67)
Além disso, as autoridades dinamarquesas e a TV2 invocaram o acórdão do Tribunal para afirmar que as condições estabelecidas no acórdão Altmark, de 24 de Julho de 2003 (29), estavam preenchidas. Neste contexto, recordaram que, tal como o processo BUPA (30), o processo TV2 refere-se a circunstâncias já existentes antes da data do acórdão Altmark. Consideraram que as condições Altmark devem ser aplicadas de acordo com o espírito e a finalidade das mesmas, de modo a ter em conta o quadro factual específico do processo em causa. Afirmaram ainda que, em sua opinião, decorre do acórdão que o Tribunal apenas exige ao Estado dinamarquês que respeite, «no essencial», as condições Altmark.
(68)
Mais precisamente, as autoridades dinamarquesas e a TV2 consideram que o procedimento aplicado para estabelecer o preço da taxa de televisão foi transparente e cumpriu os requisitos estabelecidos na segunda condição Altmark, pelo menos no essencial, o que, em sua opinião, é suficiente com base no acórdão do Tribunal. Consideram que a terceira condição também foi cumprida, na medida em que a TV2 estava autorizada a obter um lucro razoável. No que respeita à quarta condição Altmark, sublinharam os controlos estritos aplicados à TV2, e basearam-se na jurisprudência BUPA e no acórdão do Tribunal para afirmar que esta condição devia, em certa medida, ser menos rigorosa neste caso específico, ou devia ser apenas cumprida no essencial. Citando o processo Chronopost (31), salientaram ainda que, na prática, não é possível comparar a TV2 a uma empresa média bem gerida. As autoridades dinamarquesas sustentaram ainda que, em sua opinião, a compensação devia ser aceite de acordo com o critério do investidor numa economia de mercado.
(69)
Além disso, as autoridades dinamarquesas e a TV2 consideram que os auxílios estatais deviam ser declarados compatíveis. Explicaram o processo que levou à constituição do capital próprio da TV2 e sublinharam as várias razões por que este capital era necessário para que a TV2 cumprisse a sua missão de serviço público.
(70)
Alguns terceiros apresentaram também observações na sequência do acórdão do Tribunal. Explicaram, no essencial, que as condições Altmark não se deviam considerar preenchidas, em especial porque os relatórios de cariz económico referidos pelo Tribunal não eram suficientes para demonstrar o cumprimento das segunda e quarta condições. Salientaram também que a Comissão devia manter a conclusão a que chegara na decisão de recuperação anulada, ou seja, que os auxílios não eram compatíveis.
IV. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS
IV.1. AUXÍLIOS ESTATAIS NA ACEPÇÃO DO ARTIGO 107, N.O 1, DO TFUE
(71)
O artigo 107, n.o 1, do TFUE estabelece: «Salvo disposição em contrário prevista nos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(72)
A Comissão deve apreciar se as medidas supramencionadas constituem auxílios estatais na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
IV.1.1. RECURSOS ESTATAIS E IMPUTABILIDADE AO ESTADO
(73)
A Comissão deve apreciar se as medidas em causa envolvem recursos estatais.
(74)
No que respeita às taxas de televisão, a Comissão regista as conclusões do Tribunal de Justiça no seu acórdão (32). Em especial, que o montante é fixado pelas autoridades dinamarquesas, que a obrigação de pagar as taxas não decorre de um vínculo contratual entre a TV2 e o respectivo devedor mas da simples detenção de um posto de televisão ou de rádio, que a sua cobrança é efectuada, sendo caso disso, de acordo com as regras que regem a cobrança dos impostos e que, por último, são as autoridades dinamarquesas que determinam a parte da taxa a transferir para a TV2. O Tribunal concluiu que os recursos provenientes das taxas de televisão estão à disposição e sob controlo das autoridades dinamarquesas, pelo que constituem recursos estatais.
(75)
No que respeita às receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996, o Tribunal de Justiça salientou no seu acórdão que as receitas provenientes das licenças de televisão e da publicidade são de natureza diferente (33).
(76)
A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou no seu acórdão (34) que a Comissão não fundamentou devidamente a razão por que as receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996 deviam ser consideradas recursos estatais.
(77)
À luz do acórdão PreussenElektra (35), a Comissão deve demonstrar se as receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996 podem ser consideradas recursos estatais. Para o efeito, tem de apreciar se as receitas em causa se encontravam sob controlo do Estado dinamarquês.
(78)
Neste contexto, a Comissão regista os seguintes elementos que são pertinentes para determinar se as receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996 configuram recursos estatais.
(79)
Em 1995 e 1996, a TV2 recebeu as receitas publicitárias do fundo TV2, que, por sua vez, as recebeu da TV2 Reklame A/S.
(80)
A TV2 Reklame era uma sociedade estatal distinta independente da TV2. A empresa foi criada para actuar enquanto agente de vendas de publicidade na TV2 numa base comercial (36). A TV2 Reklame mantinha uma relação contratual com os anunciantes seus clientes.
(81)
Não havia qualquer obrigação de transferir as receitas da TV2 Reklame para o fundo da TV2. Era ao Estado dinamarquês que cabia decidir de tal transferência (37). O Ministro da Cultura decidia sobre a parte dos lucros da TV2 Reklame que devia ser transferida para o fundo da TV2. Essa decisão era tomada por um ou vários anos, com a aprovação do Parlamento dinamarquês (Comissão de Finanças). O Ministro da Cultura podia decidir que a parte dos lucros não transferida fosse utilizada para o reembolso de garantias estatais anteriormente emitidas a favor da TV2 Reklame ou para fins culturais.
(82)
Na prática, em 1995 e 1996, o montante total dos lucros da TV2 Reklame foi transferido para o fundo da TV2.
(83)
O fundo da TV2 foi criado com o objectivo de disponibilizar receitas à TV2 provenientes das licenças de televisão e da publicidade. O fundo da TV2 pertencia ao grupo TV2 e era administrado pelo Conselho de Administração da TV2.
(84)
Não havia qualquer obrigação de transferir anualmente os montantes do fundo da TV2 para a TV2. A decisão sobre as transferências para a TV2 cabia ao Estado dinamarquês. Com efeito, o fundo da TV2 tinha a obrigação legal de transferir recursos para a TV2 em conformidade com o quadro orçamental previsto pelo Ministro da Cultura (38).
(85)
Na prática, em 1995 e 1996, a TV2 não recebeu todas as receitas publicitárias do fundo da TV2.
(86)
Além disso, no âmbito do fundo da TV2 não era mantida uma contabilidade separada entre as receitas publicitárias e as provenientes das taxas de televisão. As receitas que não eram transferidas para a TV2 eram acumuladas no fundo da TV2. Foram posteriormente transferidas para a TV2 quando o fundo da TV2 foi liquidado.
(87)
Segundo a TV2 e as autoridades dinamarquesas, as receitas publicitárias pertenciam à TV2, que a elas tinha legitimamente direito. Recordaram a carta do Ministro da Justiça, de 22 de Novembro de 2003, na qual se referia que os recursos do fundo da TV2 só podiam ser utilizados para cobrir actividades da TV2. Segundo a TV2 e as autoridades dinamarquesas, havia portanto uma obrigação legal de transferir, em última análise, as receitas publicitárias do fundo da TV2 para a TV2. Contudo, como ficou anteriormente demonstrado, não havia qualquer obrigação legal de transferir a totalidade das receitas publicitárias para a TV2, cabendo na prática ao Ministro decidir se deviam ser transferidos fundos para a TV2 e qual o seu montante.
(88)
No que respeita à TV2, importa acrescentar que esta não tinha qualquer relação contratual com os anunciantes, nem tinha qualquer influência nas actividades de publicidade (39). O Governo dinamarquês confirmou que as estimativas relativas às receitas publicitárias para o ano seguinte eram determinadas independentemente da TV2.
(89)
Com base no que precede, a Comissão considera que o Ministro controlava os recursos da TV2 Reklame e do fundo da TV2. Em especial, i) o Estado dinamarquês decidia se o fundo da TV2 devia transferir para a TV2 uma parte ou a totalidade das receitas publicitárias; ii) em 1995 e 1996, a TV2 não recebeu a totalidade das receitas publicitárias; iii) as receitas publicitárias que não eram transferidas eram acumuladas no fundo da TV2, onde, na prática, vinham juntar-se às receitas das taxas de televisão.
(90)
Por estas razões, a Comissão considera que, no caso em apreço, as receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996, transferidas para a TV2 através da TV2 Reklame e do fundo da TV2, constituem recursos estatais.
(91)
De qualquer modo, o montante do auxílio estatal susceptível de ser declarado compatível não seria diferente se as receitas publicitárias não fossem consideradas recursos estatais (o que não é o caso). Com efeito, em conformidade com a prática decisória constante da Comissão e com a Comunicação relativa à radiodifusão de 2001 (40), as receitas decorrentes do serviço público, como as receitas publicitárias, devem ser tidas em conta no cálculo dos custos líquidos de serviço público, ou seja, mesmo que não sejam consideradas recursos estatais, tais receitas diminuem a necessidade de financiamento público. As autoridades dinamarquesas partilham este ponto de vista (41).
(92)
Convém acrescentar que a transferência ad hoc de recursos para a TV2 a partir do fundo da rádio diz respeito às receitas provenientes das taxas de televisão que foram disponibilizadas à TV2 após uma decisão estatal. O mesmo acontece com a transferência ad hoc de recursos a partir do fundo TV2 quando este foi liquidado, uma vez que, além do facto de o Estado dinamarquês exercer controlo sobre o fundo da TV2, como acima mencionado, os recursos do fundo TV2 só foram disponibilizados à TV2 na sequência de uma decisão do Estado. Por conseguinte, uma vez que os recursos permaneceram sob controlo público, devem ser considerados recursos estatais. Como as receitas publicitárias são consideradas recursos estatais e como, de qualquer modo, a transferência para a TV2 aquando da liquidação foi decidida pelo Estado, o argumento das autoridades dinamarquesas segundo o qual o montante fixo transferido para a TV2 relacionado aquando da liquidação do fundo da TV2 provém exclusivamente das receitas publicitárias não altera em nada a conclusão da Comissão.
(93)
No que diz respeito às outras medidas estatais, a Comissão considera que a isenção do imposto sobre as sociedades implica a utilização de recursos públicos, já que a renúncia às receitas fiscais é equivalente à utilização de recursos estatais na forma de despesas fiscais (42).
(94)
Os empréstimos isentos de juros e de reembolso do capital concedidos à TV2 são directamente atribuídos pelo Estado com base numa dotação do orçamento público. Ao renunciar aos juros e ao reembolso destes empréstimos, o Estado dinamarquês renuncia a receitas, pelo que estes fundos constituem recursos estatais. Além disso, é o Estado dinamarquês que garante os empréstimos ao funcionamento. A vantagem proporcionada por uma garantia estatal reside no facto de o risco associado à garantia ser assumido pelo Estado. Esta assunção do risco por parte do Estado deveria normalmente ser remunerada através de um prémio adequado. Quando o Estado renuncia a este prémio, existe simultaneamente um benefício para a TV2 e uma utilização de recursos do Estado (43).
(95)
Além disso, o Estado reservou uma frequência de transmissão de cobertura nacional para a TV2, relativamente à qual paga uma taxa de utilização de frequência a um organismo público. A taxa anual que a TV2 pagou oscilou entre dois milhões e quatro milhões de DKK durante o período em apreço.
(96)
Na ausência de uma base de comparação da taxa paga pela utilização da frequência nacional, essa taxa só pode ser comparada com a taxa paga pela autorização de atingir uma parte mais vasta da população através da criação de uma rede. A taxa de utilização de frequência paga pela TV2 para a cobertura a nível nacional é significativamente inferior à taxa de rede que foi imposta à TVDanmark, que variou entre cinco milhões de DKK em 1997 e 30 milhões de DKK em 2001, apesar de a rede das frequências regionais da TVDanmark apenas atingir uma cobertura de 77 %. Deste modo, a TV2 conseguiu atingir uma parte mais vasta da população dinamarquesa a um preço inferior.
(97)
Por conseguinte, a Comissão considera que a taxa de utilização de frequência não reflecte as condições de mercado. Ao não exigir uma taxa de mercado por este activo, o Estado renunciou a receitas que deveriam ter sido cobradas a favor do orçamento do Estado.
(98)
Ao invés, como a TV2 não emite em redes locais para constituir uma rede nacional, não é responsável pelo pagamento da taxa de rede. Como o Estado não podia legalmente cobrar esta taxa à TV2, não renunciou a receitas a favor do orçamento estatal e, por conseguinte, não estão neste caso envolvidos quaisquer recursos estatais.
(99)
De igual modo, a Comissão não identifica quaisquer recursos estatais na disposição legal que obriga os proprietários de instalações de antenas colectivas a difundirem os programas do serviço público, uma vez que o Estado não está a renunciar a quaisquer receitas nem a transferir activamente fundos para esses operadores. Assim, esta regra de acesso, não confere à TV2 uma vantagem financeira proveniente de recursos estatais (44).
(100)
Todas as medidas supramencionadas são imputáveis ao Estado dinamarquês, uma vez que, tal como anteriormente exposto, implicaram de algum modo uma decisão por parte do Estado dinamarquês.
IV.1.2. VANTAGEM SELECTIVA E DISTORÇÃO DA CONCORRÊNCIA
(101)
A Comissão considera que as receitas provenientes das licenças de televisão, das transferências do fundo da TV2 (incluindo as receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996) e do fundo da rádio, a isenção do imposto sobre as sociedades, os empréstimos isentos de juros e de reembolso do capital e a garantia estatal para os empréstimos ao funcionamento, bem como o acesso a uma frequência de cobertura nacional atribuída em condições vantajosas, conferem uma vantagem económica e financeira à TV2 que a liberta dos custos de funcionamento que teria normalmente de suportar através do seu orçamento. Além disso, os concorrentes da TV2 não receberam os mesmos fundos.
(102)
Contudo, as medidas estatais que compensam os custos líquidos adicionais de um serviço de interesse económico geral (SIEG) não são consideradas auxílios estatais, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, se estiverem preenchidas as quatro condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Altmarkt (45):
-
em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve efectivamente ser encarregada do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem ser claramente definidas,
-
em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente,
-
em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as respectivas receitas, assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações,
-
em quarto lugar, quando a escolha da empresa encarregada do cumprimento das obrigações de serviço público não for efectuada através de um processo de concurso público, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável pela execução destas obrigações.
(103)
Como será desenvolvido em pormenor na parte da presente decisão referente à compatibilidade das medidas (ver considerandos 160 e seguintes da presente decisão), decorre do acórdão do Tribunal de Justiça que está cumprida a primeira condição Altmark.
(104)
No que respeita à segunda condição Altmark, segundo a qual os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente, a Comissão deve apreciar as condições económicas e jurídicas, em que foi determinado o montante das receitas das taxas de televisão a pagar à TV2 durante o período objecto da investigação. A este respeito, a Comissão salienta que o procedimento foi o seguinte:
(105)
De acordo com os pontos 29 e 30 da carta das autoridades dinamarquesas de 24 de Março de 2003, a Lei relativa à radiodifusão em vigor durante o período em análise (46) previa as modalidades de financiamento da TV2 no seu conjunto (licenças de televisão, receitas publicitárias e outras fontes de receitas) e estabelecia que o Ministro da Cultura devia determinar a parte das receitas das taxas de televisão a distribuir entre a TV2 e a DR e, por conseguinte, o montante da compensação a conceder à TV2. Convém salientar que, em relação aos anos de 1995 e 1996, a TV2 recebeu a sua parte das receitas provenientes das taxas de televisão a partir do fundo TV2.
(106)
De acordo com a prática estabelecida, o valor da compensação foi determinado pelo Ministro em concertação com a Comissão de Finanças do Parlamento dinamarquês, no âmbito de um acordo sobre os meios de comunicação celebrado com a maioria dos partidos políticos com assento no Parlamento dinamarquês. Relativamente ao período em causa, existiam três acordos sobre os meios de comunicação: o acordo relativo aos meios de comunicação social para o período 1994-1997, concluído em 16 de Setembro de 1993, o acordo relativo aos meios de comunicação social para o período 1997-2000, concluído em 10 de Maio de 1996 e o acordo relativo aos meios de comunicação social para o período 2001-2004, concluído em 28 de Março de 2000.
(107)
Assim, as receitas provenientes das taxas de televisão foram estabelecidas para um período bastante longo. Durante o período em apreço, a compensação concedida à TV2 não foi objecto de qualquer revisão posterior, mesmo quando se registaram quedas nas receitas da TV2. A título de exemplo, embora as receitas publicitárias da TV2 registassem uma queda significativa em 1999, a compensação não foi ajustada de forma a ter em conta esse facto.
(108)
Segundo as autoridades dinamarquesas, a compensação foi determinada com base na indexação dos preços e salários da contabilidade orçamental da TV2, bem como em análises económicas.
(109)
Em 1995 e 1999, foram realizadas análises económicas aprofundadas pelo gabinete de auditoria KPMG, assistido, em relação ao relatório de 1999, por um grupo de acompanhamento constituído por representantes dos principais operadores do mercado, incluindo concorrentes da TV2. Foi prestada especial atenção às informações relativas a potenciais receitas provenientes de outras fontes de rendimento que não as taxas de televisão como, por exemplo, as receitas publicitárias.
(110)
Nos pontos 164 e 165 da sua carta de 24 de Março de 2003, as autoridades dinamarquesas invocaram que os estudos de consultoria da KPMG, que deviam prever a evolução mais provável do volume de negócios da publicidade no mercado da publicidade dinamarquês e as fontes de receitas da TV2, bem como identificar os riscos associados a essas estimativas, foram elaborados com vista a proporcionar ao Governo e ao Parlamento dinamarquês uma base mais fiável para adoptarem as suas decisões de definição e distribuição das receitas provenientes das taxas de televisão durante as negociações sobre a política de comunicação social.
(111)
Segundo as autoridades dinamarquesas, os documentos utilizados para determinar a compensação foram divulgados ao público. Os acordos sobre os meios de comunicação social foram publicados em comunicados de imprensa e no Diário Oficial das Sessões do Parlamento (Folketingstidende). A legislação de execução dos acordos relativos aos meios de comunicação social foi publicada no Jornal Oficial dinamarquês (Lovtidende). As contas da TV2 também foram publicadas, juntamente com as análises económicas supramencionadas.
(112)
À luz do acórdão do Tribunal, a Comissão deve apreciar se o procedimento anteriormente descrito permite concluir que a segunda condição Altmark foi cumprida.
(113)
Por outro lado, a Comissão regista que, no seu acórdão (47), o Tribunal de Justiça referiu que «[…] não se pode excluir que as modalidades de fixação do montante da taxa atribuído à TV2, acima referidas, pudessem constituir modalidades objectivas e transparentes, uma vez que implicavam, nomeadamente, a intervenção do parlamento dinamarquês, assentavam em análises económicas efectuadas por um gabinete de auditoria assistido por um grupo de acompanhamento composto por peritos e em que participavam concorrentes da TV2, e que essas análises eram, tal como as contas anuais da TV2, publicadas. Consequentemente, não se pode excluir que uma análise séria dessas modalidades tivesse eventualmente levado à conclusão de que o Reino da Dinamarca tinha, antes mesmo de o Tribunal de Justiça enunciar os requisitos Altmark, garantido, no essencial, a observância do segundo desses requisitos». Além disso, como indicado pelo Tribunal, «o montante da taxa atribuído à TV2 era calculado partindo do pressuposto de que essas outras medidas estatais em benefício desse organismos de radiodifusão se mantinham (48)» (nomeadamente a isenção fiscal, etc.).
(114)
A Comissão considera que a intervenção do Parlamento dinamarquês no processo de definição da taxa de televisão, assegurou um certo nível de transparência e objectividade. Além disso, os acordos relativos aos meios de comunicação social, que fixaram o montante receitas provenientes das taxas de televisão a afectar à TV2, foram concluídos com vários anos de antecedência e, posteriormente, durante o período objecto da investigação, a compensação da TV2 nunca foi ajustada.
(115)
Contudo, os relatórios económicos elaborados pela KPMG só previam o montante das receitas publicitárias a atribuir TV2 (ou seja, a parte das receitas). Os relatórios são omissos no que respeita aos aspectos do custos no cálculo da compensação e, segundo a Comissão, os acordos relativos aos meios de comunicação social basearam-se apenas na indexação dos custos suportados pela TV2 nos anos anteriores. Com efeito, as autoridades dinamarquesas referiram que a compensação foi determinada com base na indexação dos preços e salários do orçamento e contas da TV2, bem como nas análises económicas que só avaliaram os aspectos das receitas e não contemplaram o período abrangido pelo acordo relativo aos meios de comunicação social concluído em 16 de Setembro de 1993.
(116)
Além disso, não foram indicados os parâmetros com base nos quais a compensação devia ser calculada. O montante da compensação foi determinado previamente, mas a segunda condição Altmark prevê que os parâmetros com base nos quais a compensação é calculada devem ser estabelecidos previamente de forma objectiva e transparente.
(117)
Com base no que precede, a Comissão considera que a segunda condição Altmark não foi preenchida. De qualquer modo, as condições Altmark são cumulativas e, de acordo com a apreciação da Comissão, a quarta condição não se encontra preenchida (ver abaixo).
(118)
De acordo com o quarto critério Altmark, «o fornecedor de serviço público deve ser escolhido através de um processo de concurso público ou, então, o nível da compensação necessária [deve ser] determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações».
(119)
No caso em apreço, o fornecedor de serviço público, a TV2, não foi escolhido através de um concurso público. Na ausência de concurso, a Comissão deve portanto verificar se o nível de compensação foi determinado com base nos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção teria suportado para cumprir estas obrigações.
(120)
As condições económicas e jurídicas em que a compensação concedida à TV2 foi estabelecida foram anteriormente descritas. À luz do acórdão do Tribunal e tendo em conta o facto de este ter concluído que o procedimento seguido pelo Reino da Dinamarca para determinar o montante das receitas provenientes de taxas de televisão a pagar à TV2 entre 1995 e 2002 incluía, nomeadamente, análises económicas elaboradas com recurso a concorrentes da TV2, a Comissão deve, em especial, ter em conta os relatórios da KPMG referentes a 1995 e 1999 para avaliar se os custos da TV2 foram comparados com os custos suportados por um operador médio bem gerido.
(121)
Os relatórios da KPMG consideram diversos cenários sobre a evolução do mercado da publicidade nos períodos relativos às taxas de televisão correspondentes. Os relatórios não incluem quaisquer informações sobre a TV2 enquanto tal (por exemplo, sobre a sua situação financeira ou custos de funcionamento), mas ilustram de que forma as receitas publicitárias poderiam evoluir e a parte do volume de negócios do mercado publicitário em geral que seria susceptível de gerar receitas para a TV2. Pelo facto de apresentarem uma estimativa da evolução mais provável do volume de negócios do mercado publicitário dinamarquês e de identificarem os riscos associados a essas estimativas, estes relatórios fizeram parte do método seguido pelas autoridades dinamarquesas para determinar as taxas de televisão a conceder à TV2.
(122)
Os relatórios da KPMG não avaliam os custos da TV2 ou os custos de outros operadores, limitando-se a considerar a evolução do mercado da publicidade e a parte da TV2 das receitas publicitárias. Importa ainda salientar que estes relatórios não se referem aos primeiros anos do período em análise, que foram abrangidos pelo acordo relativo aos meios de comunicação social de 1993.
(123)
Em certa medida, os concorrentes participaram na elaboração dos relatórios. O relatório de 1995 refere que «várias partes interessadas» participaram, mas não as identifica claramente. O relatório da KPMG de 1999 menciona um grupo de acompanhamento composto por peritos do qual faziam parte concorrentes da TV2. Contudo, o facto de os relatórios económicos terem sido elaborados, em certa medida, com a ajuda de concorrentes da TV2 não demonstra por si só que tenha sido realizada uma análise dos custos dos concorrentes.
(124)
Por outras palavras, estes relatórios não incluem uma análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção teria suportado para cumprir as obrigações de serviço público, mas abordavam a questão mais geral das perspectivas futuras do mercado da publicidade das receitas publicitárias futuras da TV2. Cabe ainda acrescentar que os preços no mercado da publicidade são determinados com base em diferentes elementos, nomeadamente as quotas de audiência, e não apenas com base nos custos.
(125)
As autoridades dinamarquesas e a TV2 também invocaram argumentos de facto e de direito em relação à quarta condição Altmark.
(126)
Em primeiro lugar, a Dinamarca refere-se ao processo BUPA, alegando que a quarta condição Altmark não se aplica necessariamente ou, pelo menos, que a Comissão, à luz do acórdão do Tribunal de Justiça, deve apenas apreciar se a referida condição se encontra preenchida no essencial. A Comissão considera que, no processo BUPA, a situação era muito específica, visto que o regime em causa, relativo à prestação de serviços de saúde, não estava relacionado com custos, ou seja, ao contrário de outros sectores de serviços públicos, o sistema baseava-se no perfil de risco dos clientes. Nesse caso, não era possível o operador melhorar a sua eficácia com base nos custos. Contudo, em relação aos organismos de radiodifusão de serviço público, é possível calcular a compensação com base nos custos e nas receitas.
(127)
Em segundo lugar, referindo-se ao processo Chronopost (49), a Dinamarca alega que um prestador de serviço público como a TV2 não pode ser comparado a um operador privado. Contudo, a Comissão considera que, contrariamente à questão da afectação dos custos no contexto de uma apreciação da compatibilidade, que estava em causa no processo Chronopost, o essencial, na quarta condição Altmark, é precisamente que, na ausência de concurso, os custos do serviço público fornecido devem ser comparados com os custos suportados por uma empresa média bem gerida e adequadamente equipada com meios de produção.
(128)
Além disso, a Dinamarca argumenta que, no âmbito do acompanhamento constante da TV2, o Tribunal de Contas (Rigsrevision) efectuou auditorias administrativas e financeiras das contas da TV2, e que eram efectuados controlos regulares que também incidiam sobre questões de eficiência. Contudo, a Comissão considera que o facto de as contas da TV2 serem submetidas à aprovação do Ministro da Cultura, não é suficiente para demonstrar que os custos da TV2 são equivalente aos de uma empresa média gerida. Além disso, não é seguro que os controlos ex post sejam pertinentes para verificar o cumprimento da quarta condição se não foi efectuada uma análise dos custos antes da fixação da compensação.
(129)
As autoridades dinamarquesas invocaram, em especial, o relatório do Tribunal de Contas dinamarquês de 2000 no qual a evolução da produtividade da TV2 era, em certa medida, comparada com a da DR e a de organismos de radiodifusão de serviço público estrangeiros (British Broadcasting Corporation (BBC), Sveriges Television (SVT) e Norsk Riksringkastning (NRK). Neste relatório, o Tribunal de Contas concluiu que tanto a DR como a TV2 aumentaram a sua produtividade entre 1990 e 1999. A DR diminuiu, mais do que a TV2, os seus custos horários associados à primeira difusão, mas em 1999 tais custos eram ainda superiores ao da TV2 em 53 %. Em 1999, os custos horários de emissão da DR eram superiores aos da TV2 em cerca do 29 %. O Tribunal de Contas considerou igualmente que a evolução da sua produtividade da DR e da TV2 era mais favorável ou semelhante à evolução da produtividade dos outros três organismos de serviço público.
(130)
Contudo, este relatório não é suficiente para demonstrar que a quarta condição foi preenchida.
(131)
Com efeito, e relatório é posterior aos acordos relativos aos meios de comunicação social que fixam o montante da compensação e, por conseguinte, não demonstra que a compensação tenha sido determinada com base nos custos que uma empresa média teria incorrido para cumprir a sua missão de serviço público.
(132)
Além disso, o relatório estabelece uma comparação com outros organismos de radiodifusão de serviço público e, por conseguinte, não se refere aos custos de um organismo de radiodifusão «médio». Por exemplo, não demonstra que os custos da DR, que não é autorizada a gerar receitas através de publicidade e cujo nível de compensação é determinado nos termos do mesmo acordo relativo aos meios de comunicação que a TV2, sejam equivalentes aos de uma empresa média. Para efeitos da quarta condição Altmark, não é portanto possível retirar conclusões através da comparação com os custos da DR.
(133)
Além disso, no que respeita à comparação com organismos de radiodifusão de serviço público estrangeiros, o relatório apenas compara a evolução da produtividade da TV2 com a de outros organismos de radiodifusão públicos, mas não se pronuncia sobre o nível de eficiência enquanto tal, por conseguinte, sobre os próprios custos. Em especial, um aumento inferior da produtividade pode dever-se a muitas razões, incluindo o facto de a eficiência ser superior no início do período, ou o facto de o organismo de radiodifusão não ter possibilidade de aumentar o seu tempo de emissão. Por exemplo, no ponto 51 do relatório, afirma-se que «Durante o período em questão, a BBC e a SVT registaram uma evolução de custos praticamente idêntica, ou seja, um aumento de cerca de 50 %, em termos reais, enquanto os custos da NRK aumentaram cerca de 60 %, em termos reais. Tal como anteriormente mencionado, os custos da DR aumentaram 23 %, em termos reais, e os da TV 263 %. Tal como já referido, visto que o tempo de emissão da SVT e da BBC não aumentou tanto como o dos outros organismos de radiodifusão, este aumento dos custos indicava que a SVT e a BBC não melhoraram a sua produtividade na mesma medida que os outros três organismos de radiodifusão de serviço público».
(134)
A Comissão salienta ainda que no ponto 50 do relatório é referido o seguinte: «Como o Tribunal de Contas não examinou as contas dos organismos de radiodifusão de serviço público estrangeiros em pormenor, poderá haver diferenças entre as actividades destes organismos de radiodifusão e entre os métodos de cálculo utilizados para elementos contabilísticos individuais. Tal significa que os custos utilizados, e os custos unitários deles derivados, não se referem forçosamente a actividades idênticas e que não foram necessariamente calculados segundo princípios contabilísticos idênticos. Consequentemente, os níveis de custos unitários não se prestam a uma comparação directa. Uma vez que, ao incluir os organismos de radiodifusão estrangeiros se pretende comparar a “evolução” da produtividade e não o nível de produtividade enquanto tal, o Tribunal de Contas considerou que os dados relativos aos organismos de radiodifusão televisiva estrangeiros podem, no entanto, na sua forma actual, constituir um indicador razoável dessa evolução». No ponto 53 do relatório, é também referido: «O Tribunal de Contas não examinou em pormenor as causas das evoluções supramencionadas uma vez que, tal como já referido, a evolução dos custos unitários depende do conteúdo da programação oferecido pelos organismos de radiodifusão e porque a análise pressupõe, pelo menos, que a qualidade tenha permanecido inalterada. Dado que esta situação coloca uma dificuldade imediata para estabelecer comparações entre os organismos de radiodifusão de serviço público em causa, as conclusões da análise devem ser interpretadas com uma certa prudência. A este respeito, o Ministro da Cultura afirmou que concorda com a evolução dos custos unitários indicada e que a comparação dos custos unitários da DR, da TV 2 e dos organismos de radiodifusão de serviço público estrangeiros deve ser interpretada com alguma prudência».
(135)
Pelas razões anteriormente expostas, a Comissão considera que o relatório não demonstra que os custos suportados pela TV2 eram equivalentes aos que teria suportado uma empresa média bem gerida para realizar a sua missão de serviço público.
(136)
Em suma, com base no que precede, a Comissão considera que a quarta condição Altmark não foi preenchida e, como tais condições são cumulativas, a compensação concedida à TV2 não preenche as condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Altmark. De qualquer modo, como será demonstrado a seguir, segundo a Comissão, pode considerar-se que a compensação é compatível com o mercado interno.
(137)
A Comissão deve igualmente apreciar se as medidas em causa podiam preencher o «critério do investidor privado numa economia de mercado». As autoridades dinamarquesas e a TV2 argumentaram que as medidas não podem ser consideradas auxílios estatais, uma vez que estão preenchidas as condições do princípio do investidor privado numa economia de mercado. Em especial, consideram que de acordo com este princípio se justificava perfeitamente deixar o excedente na TV2 de modo a permitir a constituição de capital.
(138)
A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que a questão de saber se as medidas se justificavam de acordo com o princípio do investidor privado numa economia de mercado é diferente da questão de saber se as medidas se podiam considerar necessárias para o cumprimento das obrigações de serviço públicos (ver a apreciação da compatibilidade, a seguir), ou seja, o facto de a TV2 dever necessariamente dispor de um determinado nível de reservas e de capital para cumprir as suas obrigações de serviço público não implica que um investidor privado tivesse investido na empresa sem exigir uma rendibilidade do seu capital.
(139)
A Comissão, em linha com a jurisprudência estabelecida, deve determinar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado de uma dimensão comparável à dos organismos que gerem o sector público estaria disposto a proceder a injecções de capital da mesma importância (50). Embora o comportamento de um investidor privado que está a ser comparado com o comportamento do investidor público não deva forçosamente ser o de um investidor normal que investe os seus capitais para realizar lucros num prazo relativamente curto, deve, pelo menos, ser o de uma holding privada ou de um grupo privado de empresas que prossiga uma política estrutural orientada por perspectivas de rentabilidade a mais longo prazo.
(140)
Além disso, de acordo com jurisprudência estabelecida, o princípio do investidor privado numa economia de mercado deve ser aplicado momento em que é tomada a decisão e não posteriormente (51).
(141)
No caso em apreço, uma vez que a Dinamarca é o único accionista da TV2, o Estado dinamarquês é simultaneamente o primeiro e o último credor a ser reembolsado em caso de falência da empresa. Assim, do ponto de vista de um investidor, o Estado dinamarquês poderia ter procurado obter um rendimento para o seu investimento, exigindo ser remunerado sob a forma de juros relativamente a um empréstimo ou sob a forma de rendimento do capital investido.
(142)
A este respeito, a Comissão salienta que, no período em causa, a Dinamarca renunciou ao seu direito ao pagamento de juros e autorizou uma moratória relativamente ao reembolso. Por outro lado, o Estado dinamarquês não exigiu qualquer remuneração sobre o capital que foi constituído na TV2. Por conseguinte, o Estado dinamarquês não exigiu um rendimento normal do seu investimento como um credor ou um proprietário de uma empresa normalmente faria.
(143)
Além disso, as autoridades dinamarquesas não apresentaram elementos válidos que justificassem por que faria sentido, em termos estratégicos, reinvestir o excedente na TV2, em vez de exigir uma remuneração através de juros ou dividendos. Normalmente, um investidor só tomaria essa decisão se pensasse que o reinvestimento poderia aumentar o valor do seu investimento inicial.
(144)
No caso presente, não ficou demonstrado que existisse um plano de actividades ou uma estratégia empresarial clara que indicasse que era esse o caso. Além disso, também nada indica que a TV2 tencionava desenvolver as suas actividades para gerar esse valor acrescentado. Com isto, a Comissão não procura invocar argumentos excessivamente formais para rejeitar a argumentação das autoridades dinamarquesas sobre o princípio do investidor privado numa economia de mercado, mas pretende apenas determinar se um investidor privado numa economia de mercado teria decidido deixar os fundos na TV2 com base nas informações de que dispunha na altura em que tomou essa decisão. Contudo, tendo em conta as informações disponíveis no momento em que os fundos foram deixados na TV2 (52), e independentemente de quaisquer considerações sobre as obrigações de serviço público da TV2, que não teriam de ser tomadas em conta por um investidor privado, a Comissão considera que não existia um plano de actividades, nem um projecto de investimento nem ainda qualquer outro elemento com base no qual um investidor privado racional tivesse considerado que o reinvestimento aumentaria o valor do seu investimento inicial e, consequentemente, tivesse decidido deixar o capital na TV2, em vez de exigir um rendimento do seu investimento.
(145)
Além disso, as autoridades dinamarquesas utilizaram a rendibilidade do volume de negócios como referência para demonstrar que agiram como um investidor privado ao reinvestirem o capital na TV2. Contudo, no caso presente, importa sublinhar que o Governo dinamarquês já funciona como financiador da TV2, na medida em que lhe concede fundos significativos para cobrir uma parte dos custos de funcionamento. O montante destes fundos influencia directamente os resultados que a TV2 tem capacidade de obter. Na prática, tais resultados podem ter melhorado apenas pelo aumento do montante do financiamento do Estado. No entanto, uma vez que o financiamento excessivo provoca também normalmente ineficiências, contribuindo para uma maior utilização de recursos estatais, não é de forma alguma certo que o aumento do financiamento permitisse uma melhoria equivalente dos resultados.
(146)
Assim, o comportamento das autoridades dinamarquesas não pode ser considerado o de um investidor numa economia de mercado. De qualquer modo, como se demonstrará a seguir, a Comissão considera que a compensação pode ser considerada compatível. Tal como já referido, a questão do princípio do investidor privado numa economia de mercado é diferente da questão de saber se se justifica que o Estado dinamarquês tivesse deixado o excedente na TV2 de modo a constituir o capital necessário para o cumprimento das suas obrigações de serviço público.
(147)
Concluindo, a Comissão considera que, durante o período objecto da investigação, a TV2 foi favorecida pelas medidas. No mercado da radiodifusão televisiva, a TV2 concorre com outros organismos de radiodifusão que não beneficiaram das mesmas vantagens. Por conseguinte, as medidas devem ser consideradas selectivas e susceptíveis de falsear a concorrência, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
IV.1.3. EFEITO SOBRE AS TROCAS COMERCIAIS
(148)
As medidas estatais são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE na medida em que afectam o comércio entre os Estados-Membros. Tal acontece quando as actividades em causa são objecto de comércio intracomunitário.
(149)
O Tribunal de Justiça desenvolveu uma ampla interpretação deste conceito. É jurisprudência estabelecida que, sempre que um auxílio reforça a posição de uma empresa em comparação com outras empresas concorrentes no comércio intracomunitário, deve considerar-se que estas últimas são afectadas pelo auxílio (53). O facto de a empresa em questão não realizar exportações não exclui que o comércio possa ter sido afectado. Quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, as actividades internas podem ser mantidas ou mesmo incrementadas devido ao auxílio, que por sua vez diminui a possibilidade de outras empresas se estabelecerem no mercado. Por conseguinte, o auxílio permite que o beneficiário mantenha uma quota de mercado que de outra forma poderia ter sido conquistada por concorrentes de outros Estados-Membros (54).
(150)
No ponto 18 da Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão, referindo-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça, afirmou que «pode considerar-se que o financiamento de organismos de radiodifusão de serviço público afecta geralmente o comércio entre Estados-Membros. É o que acontece claramente em relação à aquisição e à venda de direitos de programas, que frequentemente se realiza a nível internacional. Também a publicidade, relativamente a organismos de radiodifusão públicos a que se permite vender espaço publicitário, tem um efeito transfronteiras, especialmente no que diz respeito às áreas linguísticas homogéneas através das fronteiras nacionais. Por outro lado, a estrutura de propriedade dos organismos de radiodifusão comerciais pode alargar-se a mais de um Estado-Membro».
(151)
Neste caso, a Comissão salienta que a TV2 participa no mercado internacional e troca programas de televisão (55). A TV2 está em concorrência directa com organismos de radiodifusão comerciais que desenvolvem actividades no mercado internacional de radiodifusão e que têm uma estrutura de propriedade internacional. Os meios financeiros colocados à disposição da TV2 proporcionaram-lhe uma vantagem concorrencial na aquisição de direitos audiovisuais e no investimento em programas que posteriormente podiam ser vendidos. Além disso, os auxílios colocaram a TV2 numa situação favorável em comparação com os seus concorrentes na União Europeia diminuindo as possibilidades de estes últimos se estabelecerem na Dinamarca.
(152)
Por conseguinte, a Comissão conclui que as medidas concedidas à TV2 afectaram o comércio entre os Estados-Membros na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
IV.1.4. CONCLUSÃO
(153)
Uma vez que todas as condições do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE se encontram preenchidas, a Comissão conclui que as medidas supramencionadas concedidas à TV2 devem ser consideradas auxílios estatais na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(154)
Tendo em conta que a TV2 começou as suas emissões em 1989, todas as medidas a favor da TV2, foram adoptadas após a adesão da Dinamarca à União Europeia. Por esta razão, todas as medidas, incluindo a taxa de televisão, constituem novos auxílios estatais (e não auxílios existentes na acepção do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE).
IV.2. COMPATIBILIDADE DOS AUXÍLIOS COM O MERCADO INTERNO
(155)
A Comissão considera que o artigo 107.o, n.o 2, e o artigo 107.o, n.o 3, alíneas a), b), c) e d), do TFUE não são claramente aplicáveis e nem as autoridades dinamarquesas nem a TV2 apresentaram argumentos a este respeito.
(156)
Por conseguinte, a Comissão irá apreciar se o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE pode ser aplicável.
(157)
Nos termos do artigo 106.o, n.o 2, TFUE, «as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto nos Tratados, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da União».
(158)
Para que uma medida beneficie desta derrogação, é necessário que estejam preenchidas todas as seguintes condições:
-
o serviço em questão deve ser um serviço de interesse económico geral («SIEG») e claramente definido enquanto tal pelo Estado-Membro («definição»),
-
à empresa em questão deve ser expressamente confiado pelo Estado-Membro o fornecimento desse serviço («atribuições»),
-
a aplicação das regras de concorrência do Tratado deve impedir o desempenho de funções específicas atribuídas à empresa e a isenção de tais regras não deve afectar o desenvolvimento do comércio numa medida contrária aos interesses da União («proporcionalidade»).
(159)
A Comunicação relativa à radiodifusão de 2001 (56) estabelece os princípios e os métodos que a Comissão tenciona aplicar a fim de garantir o cumprimento das condições supramencionadas.
IV.2.1. DEFINIÇÃO
(160)
De acordo com a Lei relativa à radiodifusão (1994) (57), a TV2 é uma instituição independente cujo objecto consiste em produzir e difundir programas de televisão de cobertura nacional e regional através de actividades independentes em matéria de programação. A programação deve basear-se principalmente nos princípios da qualidade, universalidade e diversidade. No planeamento dos programas destinados aos canais regionais da TV2, deve ser dada prioridade à componente regional. Nos estatutos da TV2, é especificada mais pormenorizadamente a missão de serviço público, que estabelece a sua obrigação de fornecer programas que incluam a cobertura de notícias, informações, entretenimento, arte e cultura, a toda a população dinamarquesa (58).
(161)
A Comissão regista que, no seu acórdão (59), o Tribunal de Justiça se pronunciou sobre o serviço público que a TV2 é legalmente obrigada a fornecer.
(162)
Em primeiro lugar, o Tribunal recordou que os Estados-Membros dispõem de um amplo poder de apreciação quanto à definição do que consideram ser serviços de interesse económico geral e, por conseguinte, a definição desses serviços por um Estado-Membro só pode ser posta em causa pela Comissão em caso de erro manifesto (60).
(163)
Além disso, tal como referido no ponto 33 da Comunicação relativa à radiodifusão, incumbe aos Estados-Membros definir a missão de serviço público de um organismo público de radiodifusão.
(164)
No que se refere mais concretamente aos SIEG no domínio da radiodifusão, a jurisprudência do Tribunal reconheceu que os Estados-Membros podiam legitimamente definir um SIEG que abrangesse a difusão de uma programação generalista (61).
(165)
Por outro lado, quando no Protocolo de Amesterdão (62) os Estados-Membros afirmaram que «a radiodifusão de serviço público nos Estados-Membros se encontra directamente associada às necessidades de natureza democrática, social e cultural de cada sociedade, bem como à necessidade de preservar o pluralismo nos meios de comunicação social», referiam-se directamente aos sistemas de radiodifusão de serviço público que tinham criado e aos organismos encarregues da radiodifusão de programas televisivos generalistas para toda a população desses Estados.
(166)
No seu acórdão, o Tribunal de Justiça esclareceu que a competência dos Estados-Membros para definir o SIEG da radiodifusão em termos amplos e qualitativos, de modo a abranger a difusão de um vasto leque de programas, não pode ser contestada, como não pode ser contestada a possibilidade de esses Estados-Membros recorrerem, para o financiamento desse SIEG, ao financiamento publicitário (63).
(167)
A possibilidade de um Estado-Membro definir o SIEG da radiodifusão em termos amplos, incluindo a difusão de uma programação generalista, não pode ser posta em causa pelo facto de o organismo de radiodifusão de serviço público exercer, por outro lado, actividades comerciais, designadamente a venda de espaços publicitários. Com efeito, a questão da definição de atribuições de serviço público não deve ser confundida com a questão do mecanismo de financiamento escolhido para fornecer tais serviços (64).
(168)
Além disso, o Tribunal de Justiça esclareceu que a Comissão não tem de proceder a um estudo comparativo da programação da TV2 com a dos canais comerciais. Fazer assim depender, através de uma análise comparativa das programações, a definição do SIEG da radiodifusão do perímetro da programação dos organismos de radiodifusão comerciais teria por efeito privar os Estados-Membros da sua competência para definir o serviço público. Com efeito, a definição do SIEG depende, em última instância, dos operadores comerciais e das suas decisões de emitirem ou não determinados programas.
(169)
O Tribunal de Justiça (65) também confirmou que as obrigações impostas aos organismos de radiodifusão comerciais não são comparáveis às obrigações de serviço público impostas à TV2. Estas destinam-se a proporcionar a toda a população dinamarquesa uma programação variada e que satisfaça as exigências de qualidade, de universalidade e de diversidade. Condicionam a actividade televisiva da TV2 no seu todo, de forma mais vinculativa do que as obrigações mínimas previstas pela lei dinamarquesa para a concessão de uma autorização de radiodifusão.
(170)
Por conseguinte, o Tribunal concluiu (66) que «a definição adoptada pelas autoridades dinamarquesas é ampla, uma vez que, sendo de natureza essencialmente qualitativa, deixa o organismo de radiodifusão livre para estabelecer a sua grelha de programas. Mas não é por isso que cometeu a imprecisão que lhe imputam os recorrentes. Pelo contrário, o mandato da TV2 é perfeitamente claro e preciso: propor a toda a população dinamarquesa uma programação televisiva variada, que procura ser de qualidade, universal e diversificada».
(171)
Com base no que precede e tendo em conta a natureza específica do sector de radiodifusão, a Comissão considera que uma definição «ampla» que confia a um determinado organismo de radiodifusão a tarefa de fornecer uma programação equilibrada e variada de acordo com a sua missão, tendo em conta as disposições interpretativas do protocolo, é legitima nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Tal definição estaria em consonância com o objectivo de satisfazer as necessidades democráticas, sociais e culturais de uma determinada sociedade e de garantir o pluralismo, incluindo a diversidade cultural e linguística.
(172)
Por conseguinte, com base no que precede, a Comissão considera que a definição de serviço público apresentada pela TV2 pode ser aceite.
(173)
Importa acrescentar que, durante o período em apreço, a TV2 explorou um sítio Internet no âmbito da sua missão de serviço público. O sítio Internet informa os utilizadores relativamente aos programas televisivos de serviço público da TV2. A Comissão pode aceitar que o sítio internet da TV2, que se limita a informar o utilizador sobre os programas de televisão de serviço público da TV2, seja abrangido pelo âmbito da missão de radiodifusão de serviço público da TV2. Por conseguinte, o facto de a exploração deste sítio ser considerada parte da missão de serviço público não constitui um erro manifesto. Além disso, a TV2 explorou um sítio Internet comercial com jogos, etc. Este serviço internet comercial da TV2 deve ser considerado uma actividade puramente comercial, uma vez que oferece produtos interactivos mediante pedidos individuais, como jogos ou «salas de conversa», que não são diferentes de produtos comerciais semelhantes. Por conseguinte, estas actividades não são abrangidas pelo âmbito de serviço público da TV2.
IV.2.2. ATRIBUIÇÕES
(174)
A fim de beneficiar da isenção, ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, a missão de serviço público devia ter sido confiada à TV2 através de um acto oficial. A Comissão regista que a Lei relativa à radiodifusão (67) confia formalmente à TV2 uma missão de radiodifusão de serviço público. A Comissão regista ainda o acórdão em que o Tribunal de Justiça declarou: «É evidente que a TV2 está investida dessa função [a função de serviço público]» (68).
(175)
Contudo, uma vez que a definição da lei não estabelece de forma suficientemente clara quais os outros tipos de serviços que são autorizados enquanto serviço público, é necessário que seja previamente conferido um mandato formal ao organismo de radiodifusão público para qualquer actividade adicional que a TV2 pretender lançar enquanto serviço público. A Comissão observa que, no período objecto da investigação, a TV2 não forneceu quaisquer outros serviços para além da sua missão de radiodifusão de serviço público. Com efeito, o sítio Internet que oferece outros serviços, tais como jogos, na exploração como actividade comercial, enquanto o sítio Internet que informava simplesmente o utilizador sobre os programas de televisão de serviço público da TV2 pode ser considerado parte da sua missão de radiodifusão de serviço público, uma vez que não pode ser separado do serviço de radiodifusão. Por conseguinte, a Comissão conclui que, a função de radiodifusão de serviço público foi correctamente atribuída à TV2 durante o período em apreço.
(176)
Contudo, tal como referido nos pontos 41 a 43 da Comunicação relativa à radiodifusão, não só o serviço público deve ser formalmente atribuído ao organismo de radiodifusão, como é igualmente necessário que o serviço público seja realmente fornecido tal como previsto no acto oficial de atribuição. Uma vez que não incumbe à Comissão apreciar o cumprimento de quaisquer normas de qualidade, é desejável que exista uma autoridade de supervisão apropriada, sendo da competência do Estado-Membro escolher o mecanismo para garantir um controlo efectivo, desde que a autoridade seja independente da empresa a quem foi confiado o serviço.
(177)
Neste contexto, a Comissão observa que, em 2000, foi realizada pelo serviço nacional de auditoria uma investigação específica quanto à substância e à natureza das obrigações de serviço público da TV2, bem como à forma como foram cumpridas na prática. Esta investigação não detectou qualquer incumprimento, por parte da TV2, das suas obrigações de serviço público. Além disso, entre 2001 e 2002, existiu um Conselho de serviço público que tinha por objectivo garantir o cumprimento das obrigações de serviço público por parte da TV2, apesar de esse organismo nunca ter publicado quaisquer relatórios relativos a esta matéria durante a sua breve existência. A Comissão não dispõe também de quaisquer indicações de que a TV2 não tenha cumprido as suas obrigações ou que o seu desempenho não tenha sido tal que as suas actividades devessem deixar de ser consideradas um SIEG ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, TFUE.
(178)
No que diz respeito ao controlo financeiro do serviço público de radiodifusão, a Comissão salienta que o serviço nacional de auditoria procedeu a auditorias das contas da TV2 durante a totalidade do período objecto da investigação. Estas auditorias incluíram auditorias financeiras e de gestão, apesar de o Tribunal de Contas não dispor de quaisquer poderes para impedir uma sobrecompensação dos custos de serviço público da TV2.
(179)
Contudo a Comissão tem competências para apreciar a proporcionalidade do auxílio estatal. A Comissão salienta que a Directiva Transparência foi transposta na Dinamarca. A Comissão recebeu também dados das autoridades dinamarquesas que lhe permitem determinar se o financiamento estatal é proporcionado.
IV.2.3. PROPORCIONALIDADE
(180)
À luz do acórdão do Tribunal e da Comunicação relativa à radiodifusão de 2001, a avaliação da proporcionalidade que a Comissão deve realizar engloba dois aspectos.
(181)
Em primeiro lugar, a Comissão deve calcular os custos líquidos da missão de serviço público confiada à TV2 e verificar se estes custos foram ou não sobrecompensados face às suas necessidades para cumprir as funções de serviço público.
(182)
Em segundo lugar, a Comissão deve analisar o comportamento da TV2 no mercado publicitário. Com efeito, de acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão de 2001, na medida em que uma quebra das suas receitas seria coberta por auxílios estatais, um organismo de radiodifusão de serviço público podia ser um incentivo para reduzir os preços de publicidade ou de outras actividades de serviço não público no mercado, de forma a diminuir as receitas dos concorrentes. Por conseguinte, a Comissão considera que, sempre que um organismo de radiodifusão de serviço público reduz os preços das actividades de serviço não público abaixo do necessário para recuperar os custos autónomos que um operador comercial eficiente numa situação semelhante teria normalmente de recuperar, tal prática indicaria a presença de uma sobrecompensação das obrigações de serviço público.
1. Montante de auxílio estatal e avaliação da sobrecompensação
(183)
Em conformidade com o disposto na Directiva relativa à transparência (69), os Estados-Membros são obrigados a manter contas distintas para as actividades de serviço público e as actividades não pertencentes ao serviço público. Os custos e receitas devem ser correctamente afectados com base em princípios contabilísticos claramente estabelecidos e objectivos.
(184)
A Comissão considerou que, no sector da radiodifusão, a separação das contas pode não ser fácil ou mesmo exequível do ponto de vista dos custos, uma vez que actividades diferentes partilham os mesmos «factores de produção». Neste sector, os Estados-Membros podem considerar que toda a programação dos organismos de radiodifusão abrangida pelas atribuições de serviço público, permitindo simultaneamente a sua exploração comercial (70).
(185)
Na presente decisão, a Comissão deve determinar, em primeiro lugar, os custos do SIEG fornecido pela TV2.
(186)
Como a TV2 desenvolve também actividades comerciais, deve manter contas separadas para as suas diferentes actividades. Desde 2001, a TV2 é obrigada por lei a manter contas separadas do seu serviço público e das suas actividades comerciais.
(187)
Ao calcular os custos líquidos, a Comissão tem de deduzir dos custos brutos do serviço público todos os benefícios líquidos decorrentes da exploração comercial da actividade de serviço público. As autoridades dinamarquesas forneceram dados em conformidade com o método apresentado no ponto 56 da Comunicação relativa à radiodifusão, a fim de demonstrar os resultados das actividades de serviço público e das actividades comerciais da TV2. Os dados revelam que a maior parte das actividades comerciais da TV2 partilharam os mesmos factores de produção que as actividades de serviço público. Consequentemente, não foi possível afectar de forma correcta quaisquer custos a estas actividades comerciais. Nestes casos, a Comissão deduz as receitas líquidas da exploração comercial a fim de calcular os custos líquidos do serviço público. As actividades comerciais de Internet constituem as únicas actividades que podem ser consideradas separáveis das actividades de serviço público. Os prejuízos que a TV2 sofreu nas actividades comerciais via Internet desde o seu início, em 1997, elevam-se a […] (71) milhões de DKK.
(188)
Desde modo, a Comissão deduziu as receitas geradas pelas actividades de serviço público (receitas de publicidade e outras receitas comerciais) dos custos brutos do serviço público, a fim de obter os custos líquidos do serviço público. O financiamento público em numerário foi assim deduzido dos custos líquidos do serviço público. Este cálculo é apresentado no quadro apresentado abaixo.
(189)
Convém salientar que apesar de vários pedidos da Comissão no sentido de ser fornecido o montante exacto das receitas publicitárias de 1995 e 1996, as autoridades dinamarquesas e a TV2 não forneceram dados claros e inequívocos a esse respeito.
(190)
Na sua resposta de 26 de Junho de 2009, as autoridades dinamarquesas referiram que não podiam confirmar que as receitas publicitárias que a TV2 recebeu do fundo TV2 ascenderam a 400,1 milhões de DKK em 1995 e a 337,7 milhões de DKK em 1996.
(191)
Na sua resposta, a TV2 indicou que, em 1995 e 1996, i) o fundo da TV2 recebeu receitas de publicidade da TV2 Reklame (824 e 904,5 milhões de DKK) e licenças de televisão do Estado (330,3 e 356,3 milhões de DKK), e que ii) o fundo TV2 transferiu 730,4 e 694 milhões de DKK para a TV2, e 269,6 e 275 milhões de DKK para a TV2 regiões. Os montantes transferidos para o fundo TV2 destinaram-se a cobrir necessidades de financiamento da TV2 e das suas estações regionais.
(192)
Para além disso, nas suas respostas de 26 de Junho de 2009, 17 de Novembro de 2010 e 30 de Novembro de 2010, as autoridades dinamarquesas confirmaram a argumentação da TV2 de que, sem outras receitas comerciais, as estações regionais da TV2 eram de facto totalmente financiados através de licenças de televisão, pelo que as quantias transferidas anualmente para as estações regionais da TV2 apenas podiam resultar dos recursos provenientes das taxas de televisão transferidos para o fundo TV2. Esse argumento implica que os recursos provenientes das taxas de televisão transferidos para a TV2 podem ser considerados equivalentes ao montante máximo das taxas de televisão que, em todos os anos em causa, era transferido para o fundo da TV2, após dedução de eventuais montantes transferidos para as estações regionais da TV2. As autoridades dinamarquesas e a TV2 afirmam que tal significa que a maior parte dos fundos transferidos do fundo da TV2 para a TV2 em 1995 e 1996 consistiam em receitas líquidas de publicidade. Segundo as autoridades dinamarquesas, esta argumentação implicaria que em 1995, a TV2 recebeu 60,7 milhões de DKK correspondentes a taxas de televisão (valor líquido após dedução das transferências para as regiões) e 669,7 milhões de DKK correspondentes a receitas publicitárias (valor líquido), e em 1996, 81,3 milhões de DKK correspondentes a taxas de televisão e 612,7 milhões de DKK correspondentes a receitas publicitárias.
(193)
A Comissão não está convencida da justeza da argumentação da TV2 e das autoridades dinamarquesas sobre o montante das receitas publicitárias relativas ao período 1995-1996. Em especial, a Comissão salienta que no fundo da TV2 não se mantinham contas separadas para as receitas publicitárias e as taxas de televisão e, por conseguinte, essas receitas não se distinguiam. A Comissão lamenta que as autoridades dinamarquesas não tenham apresentado dados claros e inequívocos relativos aos montantes das receitas publicitárias de 1995 e 1996. Contudo, a Comissão considera que, neste caso específico, não é necessário examinar a questão em maior profundidade, uma vez que não suscita qualquer problema importante. Conforme anteriormente referido, a Comissão considera que as receitas provenientes da publicidade no período 1995-1996 constituem recursos estatais que, de qualquer modo, devem ser deduzidas dos custos brutos das actividades de serviço público. Por conseguinte, no quadro abaixo, as receitas provenientes da publicidade transferidas pelo fundo TV2 em 1995 e 1996 são indicadas na mesma linha que as taxas de televisão.
(194)
Há ainda que salientar que, no período compreendido entre 1997 e 2002, a Comissão incluiu as taxas de televisão que foram transferidas para a TV2 regiões através da TV2. A Comissão considera que, uma vez que estas quantias foram recebidas pela TV2 e posteriormente transferidas para as regiões, devem ser simultaneamente incluídas nos cálculos como receitas e despesas, o que na prática implica que não influenciam o cálculo da Comissão apresentado a seguir.
(195)
A injecção de capital concedida à TV2 para efeitos de digitalização, é apresentada em 1997 como receitas. As reduções correspondentes foram tomadas em consideração como custos aquando da realização dos investimentos. Com efeito, os custos relativos à digitalização são custos de serviço público. Para evitar incluir os mesmos custos duas vezes, a amortização correspondente aos investimentos foi deduzida dos custos brutos das actividades de serviço público. Apesar das críticas da TV2 sobre esta matéria, a Comissão considera que, em conformidade com sua prática constante no que respeita ao cálculo da compensação estatal, as receitas provenientes do Estado ou de um fundo público devem ser tidas em conta no ano em que foram concedidas e não no ano em que foram gastas ou utilizadas.
Quadro 1
Custos do serviço público e medidas de compensação 1995-2002 de acordo com as contas
(em milhões de DKK)
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Custos brutos do serviço público
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investimento em digitalização
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Receitas líquidas de publicidade directamente recebidas pela TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Outras receitas
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Custos líquidos do serviço público
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Taxa de televisão e receitas líquidas de publicidade recebidas em 1995-1996 do fundo da TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Transferência aquando da liquidação do Fundo da rádio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Transferência aquando da liquidação do Fundo da TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Total i) das licenças de televisão e receitas supramencionadas dos fundos da TV2 e da rádio, e ii) custos líquidos do serviço público
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Fonte: Demonstração de resultados anuais da TV2
(196)
Tal como se pode deduzir do quadro acima, o financiamento ultrapassa os custos em 628,2 milhões de DKK (84,4 milhões de EUR).
(197)
A Comissão regista o facto de a TVDanmark considerar que, na avaliação da sobrecompensação, também devem ser tidas em conta as outras medidas que beneficiaram a TV2, como a isenção do pagamento de juros e de impostos, bem como o acesso a uma frequência de cobertura nacional em condições vantajosas. Estas vantagens são resumidas no quadro seguinte:
Quadro 2
Vantagens estimadas resultantes da isenção de impostos, do não pagamento de juros e da frequência de emissão
(em milhões de DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Isenção de imposto sobre as sociedades
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Juros do empréstimo à constituição da empresa
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garantia estatal para os empréstimos ao funcionamento
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Taxas da frequência de emissão (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Total
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
A Comissão concorda com o facto de estas medidas deverem ser tomadas em consideração na presente investigação. Contudo, para efeitos do cálculo da sobrecompensação, não se afigura adequado incluí-las no cálculo do quadro 1. Em consonância com a posição da Comissão no processo RAI (73), estas vantagens adicionais podem ser consideradas como custos compensatórios que de outro modo deveriam ser financiados. Assim, para apreciar a proporcionalidade do financiamento estatal dos custos do serviço público, estas vantagens adicionais não devem ser incluídas, uma vez que se esses custos tivessem sido suportados, teriam aumentado proporcionalmente os custos iniciais do serviço público conferido à TV2. Em termos de resultado líquido, não se verificaria qualquer diferença. Todavia, deve garantir-se que essas vantagens apenas beneficiaram a missão de serviço público e não as actividades comerciais. Esta questão é abordada nos considerandos 235 a 237.
(199)
As autoridades dinamarquesas e a TV2 apresentaram diversos argumentos para justificar o financiamento excessivo, calculado no considerando 196. Em especial, à luz do acórdão do Tribunal, a Comissão deve apreciar se o financiamento excessivo era efectivamente necessário para que a TV2 pudesse cumprir a sua missão de serviço público.
(200)
A este respeito, importa assinalar, em primeiro lugar, que o Protocolo de Amesterdão (74) sublinhou as características específicas do sector da radiodifusão comparativamente a outros SIEG, uma vez que «o serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros se encontra directamente associado às necessidades de natureza democrática, social e cultural de cada sociedade, bem como à necessidade de preservar o pluralismo nos meios de comunicação social». Na sua apreciação da compatibilidade no âmbito da presente decisão, a Comissão deve tomar em consideração estas características específicas.
(201)
Além disso, em decisões anteriores, a Comissão aceitou que uma certa base de capital próprio se justificava para garantir a prestação de serviço público pelos organismos de radiodifusão. Por exemplo, no processo da radiodifusão austríaca (75), a Comissão afirmou: «Nos termos do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE, tal como interpretado pelo Protocolo de Amesterdão, os Estados-Membros podem, em princípio, conceder aos organismos de radiodifusão de serviço público o financiamento público necessário para assegurar a execução desse serviço público. Trata-se não apenas dos custos de funcionamento da execução do SIEG, mas também de capital social».
(202)
Como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão (76), «a Comissão não se pode basear numa alegada insuficiência de controlo, para ordenar a recuperação de todas as quantias reclamadas, pelo Reino da Dinamarca, por constituírem uma reserva necessária ao serviço público, uma vez que uma análise séria de todas as condições jurídicas e económicas que presidiram à constituição dessa reserva durante o período de inquérito era perfeitamente possível, tendo em conta os elementos informativos de que a Comissão dispunha, e que, no caso de essa análise não ser levada a cabo, não era possível tomar validamente posição sobre a questão de saber se essa reserva era, no todo ou mesmo apenas em parte, efectivamente necessária ao serviço público».
(203)
O Tribunal de Justiça acrescentou (77) que exigências puramente formais, como a obrigação de as reservas serem específicas e transparentes, não são susceptíveis de justificar uma ordem de recuperação, e o facto de a TV2 não ter tido de recorrer às suas reservas não leva à conclusão de que estas deviam ser consideradas desproporcionadas em relação às suas necessidades de financiamento para o fornecimento do serviço público (78).
(204)
Por conseguinte, a Comissão deve apreciar todos os factores utilizados pelas autoridades dinamarquesas quando fixaram a compensação concedida à TV2 no período 1995-2002 e quando decidiram constituir reservas. A este respeito, a Comissão remete para a sua apreciação do procedimento de fixação da taxa de televisão, no considerando 105.
(205)
No que respeita aos elementos que levaram as autoridades dinamarquesas a constituir uma reserva para o cumprimento das obrigações de serviço público da TV2, devem ser tidos em conta os seguintes elementos apresentados pelas autoridades dinamarquesas.
(206)
Aquando da constituição da TV2 em 1988, não foi injectado capital. As operações da TV2 foram financiadas apenas através da concessão de um empréstimo para a constituição da empresa no montante de 510,8 milhões de DKK, que permitiu a aquisição do equipamento de produção da TV2, edifícios, etc. Por conseguinte, a TV2 foi pouco capitalizada, através de empréstimos anormalmente avultados e de capitais próprios anormalmente baixos. Em consequência, a TV2 deparou-se rapidamente com dificuldades financeiras.
(207)
O Tribunal de Contas (Rigsrevisionen), é uma instituição autónoma sob a tutela do Parlamento dinamarquês encarregada da auditoria das contas e da auditoria de gestão. Em 1995, concluiu que uma parte substancial dos problemas financeiros da TV2 podia atribuir-se ao facto de a estação ter sido constituída sem uma injecção de capital (79). O Tribunal de Contas recomendou, em especial, que o Estado devia injectar aproximadamente 530 milhões de DKK de fundos próprios na TV2 através da conversão dos empréstimos à constituição da empresa. Tal conferiria à TV2 capitais próprios no valor de cerca de 350 milhões de DKK e um rácio de solvabilidade de cerca de 50 %. O rácio de solvabilidade recomendado de cerca de 50 % era equivalente ao de empresas privadas como a TV2 Norge (Noruega) e a TV4 (Suécia).
(208)
Na sequência deste relatório, os auditores públicos - deputados do Parlamento dinamarquês incumbidos de proceder a uma importante auditoria nomeadamente das contas das empresas públicas - solicitaram ao Ministério das Finanças uma parecer sobre a necessidade de reforço do capital próprio da TV2. O Ministério das Finanças, na sua declaração de Agosto de 1995, elaborada em resposta à proposta do Tribunal de Contas de que a TV2 devia dispor de capital próprio, afirmou: «Não só na constituição de novas empresas como também na conversão de empresas públicas existentes, há que assegurar que a empresa disponha da base de capital necessária. Mas, ao mesmo tempo, o Estado não deve proceder a uma injecção de capital demasiado elevada, porque tal representaria uma despesa desnecessária para o Estado e poderia também conferir à empresa uma vantagem concorrencial desleal. Assim, há que assegurar que a empresa não seja subcapitalizada nem sobrecapitalizada». Nesta base, o Estado dinamarquês considerou que era necessário reforçar o capital da TV2. Contudo, ficou decidido que o Estado não deveria injectar todo o capital de uma só vez. Seria preferível a própria TV2 reforçar o capital necessário através dos excedentes correntes.
(209)
A obrigação de manter uma base de capital foi incluída nos estatutos da TV2 em 1997. A partir desta data, os estatutos da TV2 determinavam claramente que, a partir de 2001, o capital próprio disponível da TV2 se deveria elevar a pelo menos 200 milhões de DKK e que este montante seria utilizado para compensar as perdas de exploração do organismo de radiodifusão (80). O decreto de 18 de Agosto de 1997 determinou que, para o financiamento de possíveis perdas de exploração, o capital próprio disponível, ou seja, o capital próprio menos as reservas e outros recursos imobilizados devia ascender a pelo menos 200 milhões de DKK no final de 2000. Os capitais próprios disponíveis seriam reforçados, a fim de atingirem pelo menos 50 milhões de DKK no final de 1998 e 100 milhões de DKK, no mínimo, no final de 1999. A partir de 2001, o capital próprio disponível devia situar-se sempre em pelo menos 200 milhões de DKK, de acordo com as contas mais recentes. Se as previsões indicassem que o capital próprio poderia baixar a um nível inferior aos montantes referidos, a questão seria apresentada ao Ministro da Cultura. Em casos excepcionais e após ter consultado o Tribunal de Contas (Rigsrevisionen), o Ministro da Cultura podia aceitar um nível de capital próprio inferior, eventualmente sujeito a condições específicas.
(210)
O decreto de 1997 do Ministro da Cultura relativo ao nível mínimo de capital próprio disponível foi publicado no Jornal Oficial dinamarquês (Lovtidende). Além disso, a partir de 1998, a constituição de capital, em conformidade com os requisitos dos Estatutos, passou a ser expressamente referida nas contas anuais publicadas da TV2.
(211)
Segundo as autoridades dinamarquesas, a não observância da obrigação, decorrente dos estatutos, de constituir capitais próprios no montante mínimo de 200 milhões DKK, levaria provavelmente a colocar a TV2 sob a tutela do Estado.
(212)
A Comissão considera que é primordial determinar se, e em que medida, a base de capital próprio obtida através da compensação era efectivamente necessária para a execução da missão de serviço público da TV2.
(213)
Tendo em conta os elementos supramencionados que explicaram o procedimento e as razões que levaram à constituição das reservas da TV2 sob a forma de uma base de capital, e à luz do acórdão do Tribunal, a Comissão considera que a constituição de uma reserva era efectivamente necessária para o cumprimento das obrigações de serviço público da TV2.
(214)
Contudo, a Comissão tem dúvidas quanto ao facto de o montante total das reservas ser efectivamente justificado e necessário, ou seja, quanto ao facto de o montante total da base de capital próprio constituída no final de 2002 ser efectivamente necessário para a execução das obrigações de serviço público da TV2.
(215)
A Comissão considera que o nível da base de capitais próprios susceptível de ser considerado proporcionado e necessário para garantir a prestação do serviço público depende dos factos e do enquadramento jurídico de cada caso específico.
(216)
Relativamente à base de capitais próprios da TV2, os dados de que a Comissão dispõe são apresentadas no quadro seguinte:
(em milhões de DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Capital imobilizado (digitalização)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Capital disponível
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Total do capital próprio
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Total do passivo
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Rácio de solvabilidade (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Em 31 de Dezembro de 2002, a TV2 tinha constituído capitais próprios num montante de 550,5 milhões de DKK, incluindo 72 milhões de DKK de capital próprio imobilizado (digitalização), o que corresponde a um rácio de solvabilidade de 34 %. No final de 2002, o montante de capital próprio disponível elevava-se a 478,5 milhões de DKK.
(218)
A Comissão observa, em primeiro lugar, que parte do capital não correspondia a capital disponível. Com efeito, de acordo com as contas anuais da TV2 de 1997 (82), o Comité dos Meios de Comunicação Social, «Medieforliget», decidiu que a TV2 devia digitalizar o seu equipamento de produção antes do final de 2000. Foram reservados 300 milhões de DKK para a digitalização da TV2 e das estações regionais. Em 1997, foram transferidos 167 milhões de DKK para a TV2 para este efeito. Por conseguinte, a Comissão considera que este montante era necessário para cobrir as obrigações de serviço público da TV2. O facto de o capital que não foi investido na digitalização (ou seja, os restantes 72 milhões de DKK) ter sido libertado, em última análise, em 1 de Janeiro de 2003, não põe em causa esta conclusão, uma vez que durante o período objecto da investigação, essas quantias figuravam claramente nas contas da TV2, como capital imobilizado que só podia ser utilizado para efeitos de digitalização e, tal como referido pelo Tribunal no seu acórdão, o facto de a TV2 não ter tido de recorrer às suas reservas não leva à conclusão de que estas deviam ser consideradas desproporcionadas em relação às suas necessidades de serviço público (83).
(219)
Importa também salientar que o capital próprio da TV2 apresentava um saldo negativo de praticamente 156 milhões de DKK em 31 de Dezembro de 1994 (ou seja, no início do período abrangido pela presente decisão) e que, em 1995 e 1996, a TV2 apresentava um rácio de solvabilidade negativo e um montante de capitais próprios negativo, o que explicava por que o total do capital próprio no final de 2002 era inferior à compensação recebida. Foi só no final de 2000 que o montante de capitais próprios disponíveis da TV2 atingiu um nível superior ao mínimo obrigatório de 200 milhões de DKK.
(220)
A fim de demonstrar que o nível de capitais próprios da TV2 se justificava, as autoridades dinamarquesas apresentaram um parecer elaborado pela PricewaterhouseCoopers, em 18 de Novembro de 2002. Neste parecer, é referido que o rácio de solvência da TV2, no final do período objecto da investigação, era inferior ao dos organismos de radiodifusão escandinavos comparáveis à TV2 em termos de dimensão, actividades, estrutura e mercados em que desenvolviam as suas actividades. A título de exemplo, o rácio de solvência da TV2 era inferior ao da TV2 Norge (36 %) e consideravelmente inferior ao da TV4 (Suécia), que se elevava a 65 %, ou seja, sensivelmente o dobro do da TV2. Segundo o parecer, o rácio de solvabilidade da TV2 era inferior ao dos seus homólogos, pelo que não pode considerar-se excessivo. O parecer refere também que nada permitia supor que a estrutura do capital dos organismos de radiodifusão comparáveis não fosse optimizada. A PricewaterhouseCoopers referiu ainda que um rácio de solvabilidade inferior a 30 % seria ineficaz ao longo do tempo e tornaria a empresa vulnerável às flutuações das receitas.
(221)
Esta comparação com outros operadores deve ser utilizada com uma certa prudência, já que estes operadores não realizam as mesmas funções de serviço público que a TV2, não são financiados nos mesmos moldes e não têm o mesmo estatuto jurídico. No entanto, este parecer constitui uma indicação e pode ser tido em conta juntamente com outros elementos.
(222)
A Comissão salienta a este respeito que as autoridades dinamarquesas apresentaram informações que comprovam que durante a última parte do período abrangido pela presente investigação tinham a intenção de alterar o estatuto jurídico da TV2, converter a TV2 numa sociedade anónima de direito privado e proceder à sua privatização. No âmbito do processo de conversão da TV2, também foi analisada a forma de suprimir gradualmente o financiamento proveniente das taxas de televisão, uma vez que as autoridades dinamarquesas pretendiam a sua supressão após a privatização da TV2.
(223)
Para o efeito, em Junho de 2002, o Governo dinamarquês celebrou um acordo com a maioria parlamentar sobre a liberalização completa da política de comunicação social dinamarquesa. Nos termos deste acordo, a TV2 seria convertida com vista à sua privatização logo que possível. Foi realizada uma análise das bases financeiras da conversão da TV2 em sociedade anónima de direito privado. No Verão de 2002, o Ministro da Cultura nomeou um comité director com representantes do Ministério da Cultura, do Ministério das Finanças e o Procurador-Geral («Kammeradvokaten») a fim de clarificar a base económica da privatização da TV2 e da sua conversão em sociedade comercial. Para apoiar o seu trabalho, o comité director contratou uma empresa de auditoria e um consultor financeiro, nomeadamente para calcular o nível de capitais próprios de que a TV2 necessitava. A empresa de auditoria concluiu que o capital próprio da TV2 devia ser fixado em 640 milhões de DKK.
(224)
A constituição da TV2 como sociedade anónima e a fixação do seu capital próprio foi aprovada pela Comissão de Finanças do Parlamento (Folketing). A conversão da TV2 em sociedade anónima de direito privado teve lugar com efeitos retroactivos a partir de 1 de Janeiro de 2003. Na sequência da alteração do estatuto jurídico da TV2 e da sua conversão, foram suprimidas várias medidas a favor da TV2, tais como os empréstimos isentos de pagamento de juros e de reembolso do capital e a isenção fiscal. Em 2005, a privatização foi adiada, mas a TV2 deixou de receber receitas provenientes de taxas de televisão depois de 2004.
(225)
Com base nos elementos supramencionados, a Comissão considera que, na sua apreciação da compatibilidade das reservas, deve ter em conta, entre outros elementos, o facto de, durante o período abrangido pela presente investigação, as autoridades dinamarquesas já tencionarem alterar o estatuto jurídico da TV2, com as necessidades de capital próprio que tal implica.
(226)
Em conformidade com a sua prática decisória, a Comissão adopta, em princípio, uma posição favorável em relação à conversão em sociedades anónimas de entidades públicas que concorrem com empresas comerciais, já que são susceptíveis de reduzir as distorções da concorrência pelo facto de substituírem as vantagens ilimitadas concedidas pelo Estado por montantes limitados de capitais próprios e de marcarem uma distinção clara entre o papel do Estado enquanto autoridade pública e o seu papel enquanto empresário que exige um retorno do seu investimento.
(227)
Além disso, entre os outros elementos que devem ser tidos em conta, a Comissão considera que o nível das reservas da TV2 deve ser considerado à luz das flutuações das receitas do mercado da publicidade.
(228)
Com efeito, a TV2 era vulnerável às flutuações das receitas, um aspecto inevitável do mercado da publicidade. A título de exemplo, no período de um ano (1998-1999), a TV2 registou uma quebra das suas receitas de publicidade de cerca de 104 milhões de DKK. Segundo as autoridades dinamarquesas, a TV2 só pode ter capacidade de fazer face a quebras dessa importância se dispuser de um montante muito considerável de capitais próprios disponíveis, uma vez que as receitas provenientes das taxas de televisão foram estabelecidas previamente para vários anos. Apesar de a TV2 estar menos dependente das receitas publicitárias do que a TV2 Norge e a TV4, que não beneficiam de receitas provenientes de taxas de televisão, o financiamento através de receitas publicitárias constituía no entanto, no período em causa, uma importante fonte de financiamento das operações da TV2.
(229)
A este respeito, a Comissão regista que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão (84), clarificou: «O facto de a TV2 não ter tido de recorrer às suas reservas em 1999 não leva à conclusão de que estas deviam ser consideradas desproporcionadas em relação às suas necessidades de serviço público. Com efeito, faz parte da própria natureza de uma reserva constituída para fazer face a riscos não ter de ser forçosamente utilizada».
(230)
A Comissão concorda com as autoridades dinamarquesas quanto ao facto de a apreciação das necessidades da TV2 dever, além disso, tomar em consideração o facto de a TV2 estar sujeita a flutuações de liquidez significativas tanto ao longo de um mesmo ano como entre os diferentes anos, já que os grandes eventos desportivos, como os Jogos Olímpicos, só têm lugar a intervalos de vários anos, e os direitos de difusão são geralmente objecto de contratos plurianuais. Por exemplo, no relatório anual de 1995 (85), verifica-se que o excedente de 1995 foi transitado para 1996 para cobrir o défice previsto para esse ano, em que se registaram despesas especialmente elevadas relativas aos Jogos Olímpicos e o Campeonato Europeu de Futebol.
(231)
Além disso, importa salientar que durante o período objecto da investigação, a TV2 não tinha acesso a financiamento de financiamento através de empréstimos normais. Os empréstimos ao investimento eram autorizados até um montante correspondente a 4 % das receitas, de acordo com as últimas contas de resultados. Para além dos créditos gerais ao funcionamento, a TV2 não tinha cesso a nenhuma outra forma de empréstimo, garantia ou locação financeira. Em consequência da capacidade limitada de financiamento da TV2 através de empréstimos, as necessidades de liquidez da empresa tinham de ser em princípio cobertas pela liquidez de funcionamento.
(232)
Por último, o nível de capital próprio é apresentado nas contas publicadas. Durante o período em causa, o Auditor General procedeu a uma auditoria das contas da TV2. Estas auditorias incluíram auditorias financeiras e auditorias de gestão, apesar de o Auditor Geral não dispor de poderes para impedir uma sobrecompensação dos custos do serviço público da TV2. Tal como referido pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão (86), a circunstância de o próprio órgão de auditoria não ter o poder de impedir uma sobrecompensação não permite concluir que não havia controlo por parte das autoridades dinamarquesas. Pelo contrário, as autoridades dinamarquesas referiram que, se o Tribunal de Contas tivesse concluído que a base de capital era excessiva, tal poderia ter conduzido a uma diminuição dos recursos provenientes das taxas de televisão a pagar à TV2 no âmbito do acordo seguinte relativo aos meios de comunicação social.
(233)
Com base no conjunto dos elementos atrás expostos, a Comissão considera que, em relação à primeira parte da apreciação da proporcionalidade, neste caso específico e à luz do Protocolo de Amesterdão e do acórdão do Tribunal de Justiça, o montante de capital próprio constituído no final de 2002 (ou seja, 550 milhões de DKK) foi necessário para o cumprimento das obrigações de serviço público da TV2. O montante de 628 milhões de DKK recebidos para esse efeito satisfaz, por conseguinte, as condições de proporcionalidade e necessidade nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(234)
Embora a presente decisão não examine a eventual concessão de auxílios estatais à TV2 em 2003 e 2004, para além das medidas de recapitalização, a Comissão observa ainda que as autoridades dinamarquesas apresentaram informações que demonstram o facto de, em 2004, os capitais próprios da TV2 se elevarem a 640 milhões de DKK. Foi investido um montante de 96 milhões de DKK em actividades comerciais, não sendo possível determinar se essas actividades foram financiadas através de capital próprio ou de um investimento externo. Presumindo que foi apenas utilizado capital próprio, tal implicaria que a TV2 dispunha de um montante de 544 milhões de DKK em capitais próprios para realizar as suas actividades de radiodifusão de serviço público.
(235)
Relativamente ao considerando 198, convém salientar que a TV2 também executa várias actividades comerciais. Face ao total das suas actividades, estas são de importância marginal: Os custos relativos a estas actividades comerciais foram afectados com base no método apresentado na Comunicação relativa à radiodifusão de 2001 (87), que refere que, contrariamente à abordagem utilizada noutros sectores de serviços públicos, os custos que são afectados na totalidade às actividades de serviço público, embora beneficiando também as actividades comerciais, não necessitam de ser divididos entre ambas e podem ser totalmente afectados ao serviço público. A Comunicação relativa à radiodifusão de 2001 considerou que uma distribuição total destes custos entre as duas actividades corria o risco de ser arbitrária e sem sentido. Quanto à vantagem que a TV2 retira do acesso à frequência de emissão, a Comissão salienta que tal vantagem é indissociável do serviço público. A Comissão considera também que, em conformidade com a Comunicação relativa à radiodifusão, os custos de financiamento (vantagens em termos de juros) podem ser totalmente afectados às actividades de serviço público.
(236)
Para neutralizar o efeito da isenção fiscal de que beneficiam as actividades de serviço público, 30 % dos lucros das actividades comerciais são transferidos para o serviço público. Tal só aconteceu desde 2001. Assim, a Comissão reconhece que pode ter existido uma distorção no mercado da radiodifusão, na medida em que a TV2 não teve de tomar em consideração a taxa do imposto sobre as sociedades na fixação dos seus preços comerciais. Contudo, esta vantagem deve deixar de existir no futuro, dado que a parte da transferência corresponde à taxa do imposto efectiva, devido a este mecanismo de «neutralização». Quanto ao passado, esta situação não suscita quaisquer problemas no estabelecimento do montante da sobrecompensação, uma vez que o total das receitas das actividades comerciais foi utilizado para reduzir os custos líquidos do serviço público.
(237)
A TV2 desenvolveu actividades comerciais na Internet com prejuízo. Uma vez que estas actividades não são abrangidas pelo âmbito da missão de serviço público de radiodifusão, não é possível qualquer financiamento estatal. Além disso, uma vez que não existem quaisquer outras actividades desenvolvidas numa base «autónoma», não se verificam excedentes a nível das actividades comerciais que permitam cobrir os prejuízos na Internet.
2. Apreciação do comportamento da TV2 no mercado de radiodifusão
(238)
No ponto 58 da Comunicação relativa à radiodifusão refere-se que «os organismos de radiodifusão de serviço público, na medida em que receitas mais baixas são cobertas por auxílios estatais, podem ter um incentivo para reduzir os preços de publicidade ou de outras actividades de serviço não público no mercado, de forma a diminuir as receitas dos concorrentes […]. Quando um organismo de radiodifusão de serviço público reduz os preços das actividades de serviço não público abaixo do necessário para recuperar os custos autónomos que um operador comercial eficiente teria normalmente de suportar numa situação semelhante, tal prática indicaria a presença de sobrecompensação das obrigações de serviço público […]».
(239)
A TVDanmark forneceu informações que mostram que não poderia cobrir os custos autónomos das suas actividades televisivas através dos preços que a TV2 cobra em matéria de publicidade. A TVDanmark compara os seus custos com os preços de publicidade TRP 21-50 que a TV2 tem cobrado.
(240)
Para que esta comparação seja válida, a Comissão deve, numa primeira fase, determinar se a TVDanmark pode ou não ser considerada como uma empresa numa situação semelhante à da TV2 e se é um operador eficiente.
(241)
Em primeiro lugar, a Comissão deve verificar se a TVDanmark se encontra numa situação semelhante à da TV2. A Comissão observa o seguinte: no período objecto da investigação, a taxa de audiência da TV2 situava-se aproximadamente em 35 %, enquanto a da TVDanmark era de cerca de 15 %. As quotas do mercado da publicidade divergem também de forma significativa. A quota de mercado da TV2 situava-se em aproximadamente 60 %, enquanto a da TVDanmark era de cerca de 8 %. O volume de negócios da publicidade da TV2 era aproximadamente cinco vezes superior ao da TVDanmark. Além disso, a TV2 é a única estação a atingir 100 % da população, enquanto a TVDanmark2 tem uma cobertura de 77 % e a da TVDanmark1 é ainda inferior. Com base nos elementos supramencionados, a TVDanmark não pode ser directamente comparada à TV2.
(242)
Em segundo lugar, a Comissão deve estabelecer se a TVDanmark é ou não um operador de mercado eficiente. Para tal deve ser realizada uma análise dos rácios de contabilidade geralmente utilizados e uma comparação dos resultados do operador com os resultados médios registados no Estado-Membro. A análise deve tomar em consideração a diferente dimensão das empresas e a sua estrutura específica a nível dos custos. Contudo, tal como foi já referido, não se pode afirmar que os operadores no mercado dinamarquês se encontram numa situação semelhante que permita uma comparação directa com os rácios de desempenho. Por conseguinte, a Comissão considera que, no caso em apreço, não se afigura apropriada uma análise desses rácios no mercado dinamarquês.
(243)
Em vez disso, a Comissão analisou os dados relativos ao desempenho financeiro da TVDanmark e da SBS Broadcasting. Em resultado da sua análise, a Comissão não pode estabelecer com segurança se os prejuízos incorridos resultam dos elevados custos iniciais da TVDanmark necessários para o arranque das actividades que não foram ainda recuperados ou se a TVDanmark não é na realidade um operador eficiente. Apesar dos vários pedidos, a Comissão não conseguiu obter dados relativos ao desempenho financeiro do terceiro operador, a TV3, que teriam permitido uma comparação com o terceiro operador no mercado. Consequentemente, a Comissão não pode concluir com segurança se os prejuízos da TVDanmark resultam do comportamento da TV2 em matéria de fixação de preços ou se são causados por outros factores influenciados pela própria TVDanmark.
(244)
Deste modo, como não se pode estabelecer com segurança se a TVDanmark é um operador eficiente e uma vez que não é possível uma comparação directa dos dois operadores, a Comissão considera que tal apreciação não é concludente no presente caso.
(245)
Por conseguinte, a Comissão decidiu proceder a uma análise mais pormenorizada das políticas de fixação de preços da TV2 e dos dados disponíveis relativos ao mercado da publicidade, a fim de determinar se a TV2 agiu de forma a maximizar as suas receitas de publicidade durante o período objecto da investigação.
(246)
Em primeiro lugar, a Comissão comparou os preços dos dois operadores e analisou as políticas de fixação de preços da TV2, centrando-se no período de 1998-2002 em que, segundo o autor da denúncia, a TV2 começou a reduzir os preços no mercado da publicidade. Em segundo lugar, analisou as despesas de publicidade dinamarquesas em relação com a UE e, em especial, com os outros países escandinavos. Em terceiro lugar, procedeu a uma análise dos preços de contacto em todos os países escandinavos e em relação a todos os tipos de meios de comunicação social.
(247)
A Comissão observa que o comportamento da TV2 no mercado da publicidade está a ser investigado pelas autoridades de concorrência dinamarquesas. Em 21 de Dezembro de 2005, a autoridade de concorrência dinamarquesa adoptou uma decisão segundo a qual a TV2 tinha violado o artigo 102.o do TFUE, e as disposições legislativas nacionais correspondentes, ao impor descontos de fidelidade no mercado da publicidade. Esta decisão foi anulada pelo Tribunal de Primeira Instância da Concorrência, em 1 de Novembro de 2006, mas posteriormente confirmada no processo de recurso para o Tribunal de Recurso da Dinamarca Oriental, em 22 de Junho de 2009. A sentença deste último foi objecto de recurso perante o Supremo Tribunal, que confirmou a decisão do Tribunal de Recurso em 18 de Março de 2011. Este processo veio na sequência de uma decisão de 29 de Novembro de 2000, em que a autoridade de concorrência dinamarquesa concluiu que os descontos da TV2 em relação a 2000 constituíam um abuso de posição dominante. A este respeito, a Comissão observa que a investigação das autoridades de concorrência dinamarquesas se refere ao período 2000-2005, abrangendo, por conseguinte, apenas os últimos anos do período objecto da presente decisão. Em especial, um desconto de fidelidade não implica necessariamente a existência de subsídios cruzados na acepção da Comunicação relativa à radiodifusão de 2001 (ou seja: «Quando um organismo de radiodifusão de serviço público reduz os preços das actividades de serviço não público abaixo do necessário para recuperar os custos autónomos que um operador comercial eficiente teria normalmente de suportar numa situação semelhante, tal prática indicaria a presença de sobrecompensação das obrigações de serviço público»). Com efeito, tal como explicado a seguir, em média, os preços de publicidade da TV2 situavam-se significativamente acima dos preços dos seus concorrentes. Além disso, os descontos de fidelidade implicavam que os clientes colocassem, junto da TV2, uma parte substancialmente mais elevada dos seus orçamentos anuais de publicidade do que provavelmente teriam feito noutras circunstâncias. Assim, esta alegação implica que a TV2 aumentou as suas receitas publicitárias através de um regime de descontos, que teria efectivamente contribuído para reduzir a necessidade de financiamento a partir das taxas de televisão. De qualquer modo, a Comissão não está vinculada às decisões das autoridades de concorrência dinamarquesas.
(248)
As quotas de audiência e a composição, o conteúdo da programação, as regras relativas às horas de emissão de publicidade e o mecanismo de financiamento dos canais constituem factores que afectam a natureza da concorrência no mercado da publicidade. Por conseguinte, os preços variam também entre os diferentes organismos de radiodifusão. Os canais vendem também uma gama de «produtos» diferenciada que atingem preços diferentes (88).
(249)
Os preços cobrados pelos canais incluem descontos significativos. Por conseguinte, não é relevante comparar os preços das tabelas de publicidade televisiva. A publicidade televisiva é predominantemente (aproximadamente 90 % de toda a publicidade a nível nacional) regida por acordos anuais com base nos quais os canais de televisão concedem reduções anuais. Além disso, são concedidos outros descontos (para novos anunciantes, faixas horárias de publicidade menos atractivas, reduções adicionais em termos de volume, etc.). As denominadas «agências de publicidade» negoceiam e concluem estes acordos.
(250)
A fim de comparar as diferentes estações, deve estabelecer-se uma média dos diferentes preços cobrados. O quadro que se segue apresenta os preços médios do grupo-alvo TRP 21-50. Estes preços foram calculados dividindo o volume de negócios dos spots publicitários nacionais das estações relevantes pelo número de TRP 21-50 nacionais realizados (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Diferença
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP da TVDanmark em percentagem do CPP da TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
CPP médio da TV2 para TRP 21-50 ponderado pela cobertura (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP da TVDanmark em percentagem do CPP ponderado da TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
De acordo com os dados supramencionados, o preço de TRP 21-50 da TVDanmark é aproximadamente inferior, em 30-40 %, ao da TV2. Tal como a Comissão estabeleceu na sua decisão relativa aos auxílios estatais a favor da France 2 e da France 3, existe uma relação positiva entre o número médio de contactos e o preço líquido médio por contacto no mercado publicitário televisivo (91). Por conseguinte, uma diferença de preços entre organismos de radiodifusão poderia explicar-se através da sua capacidade relativa para atrair espectadores. Neste tipo de situações, é relevante estabelecer se a diferença de preços existente reflecte ou não as condições do mercado.
(252)
Ao contrário da situação em França, no presente caso só podem ser analisadas as observações relativas a dois operadores. Consequentemente, a inclinação da linha da regressão linear será calculada com base nos preços destes dois operadores e terá uma importância reduzida do ponto de vista estatístico. Por conseguinte, não será possível chegar a quaisquer conclusões sobre o facto de a inclinação da linha ser ou não «adequada».
(253)
Assim, a fim de verificar se se pode afirmar que as diferenças de preços efectivas entre os dois operadores reflectem as condições de mercado, foi aplicado um coeficiente de correcção para tentar neutralizar a posição superior da TV2 no mercado. Este factor de ponderação resultou dos cálculos das agências de comunicação social e reflecte a diferença de cobertura que se pode conseguir no grupo-alvo adquirindo 100 TRP 21-50 da TVDanmark e da TV2. A TVDanmark tem, em média, uma cobertura ligeiramente inferior a 70 % da cobertura da TV2 (ao adquirir 100 TRP 21-50). Ao aplicar este factor, os preços são mais convergentes, embora de qualquer forma o preço da TV2 continue a ser ligeiramente superior ao da TVDanmark. Por conseguinte, afigura-se que a diferença de preços reflecte as condições de mercado. No entanto, esta conclusão deve ser tratada com prudência, uma vez que um coeficiente de correcção de tipo não pode ter em conta todas as diferenças entre as estações.
(254)
A Comissão observa também que o autor da denúncia alega que a concorrência no mercado publicitário televisivo não se verifica, na realidade a nível dos preços de tabela nem dos preços médios GRP e TRP como acima referido. Por outro lado, a TVDanmark alega que os operadores estão em concorrência a nível dos denominados preços marginais. Estes preços marginais teriam resultado da posição mais forte da TV2 no mercado. Para que os anunciantes atinjam os seus objectivos de campanha, têm de adquirir uma certa fracção de «rating points» exclusivamente à TV2. Uma vez que nestas unidades, denominadas inframarginais, não se verifica qualquer concorrência, a TV2 conseguia obter lucros suplementares. Desta forma, os operadores estão em concorrência nos restantes «rating points» e, por conseguinte, nos preços marginais. A TVDanmark alega que estes preços foram ainda mais baixos do que os preços médios que constam do quadro anterior.
(255)
Deixando de lado a questão de saber até que ponto esta afirmação é correcta, a Comissão considera que seria possível um comportamento deste tipo devido à posição forte da TV2 no mercado. Contudo, a presente investigação deve determinar se o comportamento da TV2 no mercado publicitário foi ou não susceptível de maximizar as suas receitas. Neste contexto, não pode excluir-se que a TV2 tenha mantido os seus preços baixos a fim de conservar uma quota de mercado elevada, o que não significa que a empresa não tentou maximizar as receitas.
(256)
Do que precede, pode estabelecer-se que os preços da TV2 foram superiores aos da TVDanmark durante o período objecto da investigação. É igualmente óbvio que, apesar dos aumentos dos preços de tabela, o nível dos preços efectivos diminuiu durante este período. A TV2 aumentou significativamente o nível dos descontos que concedeu.
(257)
Contudo, com base numa análise dos preços, não se pode determinar se a evolução dos preços contribuiu ou não, efectivamente, para diminuir as receitas totais provenientes da publicidade, aumentando dessa forma a necessidade de financiamento estatal. Para abordar esta questão, a Comissão analisou o comportamento da TV2 a nível da fixação dos preços e as consequências deste comportamento sobre o nível global das suas receitas publicitárias.
(258)
Tal como se explica no considerando seguinte, durante o período objecto da investigação, a TV2 aplicou uma série de aumentos e de reduções dos preços (através de descontos mais elevados). O quadro que se segue apresenta uma panorâmica da evolução do nível global das receitas de publicidade da TV2 durante o período 1998-2002, durante o qual o autor da denúncia alega que a TV2 provocou uma diminuição do preços no mercado dinamarquês (em milhões de DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Receitas da publicidade a nível nacional
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Em 1997, a TV2 tomou a decisão estratégica de não aumentar a taxa de utilização da capacidade, mas de aumentar os seus preços em 1998. Verificou-se um outro aumento de preços em 1999. As autoridades dinamarquesas alegam que em 1999 a concorrência se tinha tornado tão intensa que a TV2 registou dificuldades em resultado dos aumentos dos preços, tendo as suas receitas publicitárias diminuído cerca de 10 % em relação ao ano anterior.
(260)
Em 2000, a TV2 previa que a concorrência se intensificasse significativamente e não aumentou os seus preços. Com efeito, os preços reais diminuíram, devido ao novo sistema de descontos introduzido pela TV2. Como consequência, a TV2 aumentou a sua taxa de utilização da capacidade em 33 % em relação ao ano anterior. No entanto, as medidas em termos de preços conduziram a um aumento de 8,4 % do volume de negócios proveniente da publicidade. Em 2001, a TV2 aumentou uma vez mais os seus preços. Apesar do aumento dos preços, as receitas provenientes da publicidade e a utilização de capacidades diminuíram para o nível de 1999. Em 2002, a TV2 aplicou uma outra redução de preços e registou uma ligeira diminuição no volume de negócios total. Todavia, o volume de negócios relativamente ao mercado global da publicidade diminuiu ainda mais.
(261)
Tendo em conta o que precede, pode concluir-se que a aplicação alargada de descontos deu origem a uma diminuição do nível efectivo dos preços. A TV2 conseguiu compensar essa diminuição de preços aumentando a taxa de capacidade. Uma vez que os seus concorrentes não dispunham da mesma reserva de capacidade, não tiveram essa opção. A fim de sobreviver no mercado, tiveram de seguir o comportamento da TV2. Durante anos, quando a TV2 aumentava os seus preços, o seu volume de negócios total proveniente da publicidade diminuía. Em contrapartida, quando a TV2 reduzia os seus preços, conseguia aumentar o seu volume de negócios total. Por conseguinte, a Comissão conclui que as reduções de preços aplicadas pela TV2 deram na realidade origem a receitas globais mais elevadas. Como consequência, não se pode afirmar que o comportamento da TV2 em matéria de fixação dos preços indicaria que a empresa não tentou maximizar as suas receitas.
(262)
Uma comparação dos preços entre os operadores dinamarqueses e uma análise do comportamento da TV2 em matéria de preços não fornece indicações quanto a saber se os preços globais no mercado da publicidade televisiva dinamarquês eram demasiado baixos. Este nível reduzido de preços podia resultar do facto de a TV2 ter utilizado a sua posição de líder para diminuir o nível global das despesas de publicidade televisiva abaixo do nível que se registaria em condições normais de concorrência.
(263)
Para abordar esta questão, a Comissão analisou os dados económicos relativos ao mercado publicitário em todos os países da UE, comparando-os com os da Dinamarca. Uma vez que a publicidade televisiva dinamarquesa pode ser mais facilmente comparável à de outros países nórdicos, a Comissão comparou igualmente os dados da Dinamarca e de outros países nórdicos (Finlândia, Suécia e Noruega) (92). Os principais elementos das despesas de publicidade televisiva analisados foram os seguintes: 1) despesas de publicidade televisiva, percentagem das despesas de publicidade totais; 2) despesas de publicidade televisiva per capita; 3) despesas de publicidade televisiva em percentagem do PIB. O quadro 5 apresenta uma panorâmica destes elementos essenciais:
Principais elementos relativos às despesas de publicidade televisiva na Dinamarca, na UE e nos outros países nórdicos
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Despesas de publicidade televisiva em percentagem das despesas de publicidade totais
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
UE
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Países nórdicos
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Custos publicitários televisivos per capita (em EUR)
DK
39
44
48
51
46
47
44
UE
37
40
45
49
53
60
58
Países nórdicos
32
36
41
44
45
54
49
Custos publicitários televisivos em permilagem do PIB (em permilagem)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
UE
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Países nórdicos
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Fonte: Observatório Europeu do Audiovisual, Eurostat.
(264)
Pode deduzir-se do quadro anterior, que a percentagem da publicidade televisiva relativamente às despesas de publicidade totais foi inferior na Dinamarca (27 %) em comparação com a média da UE (37 %). Contudo, os dados revelam também que existe uma linha de demarcação geral entre o Norte e o Sul da Europa (93). Nos Estados-Membros do Sul, as despesas de publicidade televisiva são consideravelmente mais elevadas do que nos Estados-Membros do Norte (94). Pode verificar-se a mesma tendência no que se refere às despesas de publicidade televisiva em percentagem do PIB (95). Do mesmo modo, as despesas de publicidade televisiva per capita revelam uma grande diferença entre os Estados-Membros (96). No contexto dos países nórdicos, o padrão de despesas dinamarquês está em conformidade com o dos outros países.
(265)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que não existem elementos de prova claros e inequívocos de que o mercado de publicidade televisiva da Dinamarca tenha sistemática e constantemente registadouma diminuição dos preços devido à política de preços da TV2.
(266)
O autor da denúncia apresentou igualmente dados comparativos relativos aos preços de contacto (expressos em CPM (97) num mesmo tipo de meio de comunicação em diferentes países e em todos os tipos de meios de comunicação de um determinado país. Os dados apresentados pelo autor da denúncia comparam os custos necessários para atingir 1 000 pessoas com um anúncio na imprensa ou na televisão na Dinamarca, na Noruega e Suécia (98).
(267)
Os dados revelam que a publicidade televisiva é menos dispendiosa na Dinamarca do que na Suécia e na Noruega (99), enquanto em relação aos meios de comunicação impressos acontece exactamente o contrário (100).
(268)
Contudo, a Comissão não pode verificar a fiabilidade dos dados fornecidos e esses dados não são divulgados ao público. Por conseguinte, considerando que a informação é bastante limitada e não tem em conta eventuais diferenças culturais, a Comissão não pode extrair quaisquer conclusões válidas sobre o nível dos preços de contacto para os diferentes meios de comunicação social nos países escandinavos.
(269)
Assim, a Comissão conclui que a TV2 tinha tido os preços mais elevados no mercado dinamarquês durante o período objecto da investigação, dado que podia fixar o preço dos seus produtos 15 a 40 % acima do dos seus concorrentes, consoante a dimensão do grupo-alvo relevante. Em comparação com a Suécia e com a Noruega, os preços são aproximadamente 20 % mais baixos na Dinamarca.
(270)
Tendo em conta estas análises, a Comissão conclui que, de um ponto de vista dos auxílios estatais, não existem actualmente quaisquer elementos de prova claros que demonstrem que a TV2 não tentou maximizar as suas receitas publicitárias e que este comportamento no mercado da publicidade conduziu a uma maior necessidade de financiamento estatal.
V. CONCLUSÃO
A Comissão conclui que a Dinamarca concedeu um auxílio de forma ilegal, em infracção ao artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Contudo, à luz do acórdão do Tribunal de Justiça, e tendo em conta o que precede, a Comissão considera que o auxílio é compatível com o mercado interno com base no artigo 106.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
À luz do acórdão do Tribunal de Justiça, há que examinar se a conclusão anterior pode ter por consequência uma sobrecompensação da TV2, pelo facto de o montante de 628 milhões de DKK, reclamado em 2004 pelo Estado dinamarquês à TV2, acrescido de juros, ser agora considerado compatível e poder ser reembolsado pelo Estado à TV2. Poderá presumir-se que esse reembolso dê lugar a uma sobrecompensação, atendendo às medidas de recapitalização que na prática foram adoptadas em 2004 (processo N 313/2004) devido às necessidades financeiras da TV2 após a recuperação. Tal como decorre dos pontos 34 e 35 do despacho do Tribunal, dado que as autoridades dinamarquesas decidiram não permitir que a TV2 entrasse em processo de falência, a obrigação de recuperação constituía efectivamente a premissa necessária das medidas de recapitalização de 2004. Tal como referido pelo Tribunal de Justiça no n.o 43 do seu despacho: «Embora as circunstâncias específicas do presente processo levassem a Comissão a adoptar duas decisões [a decisão de anulação da recuperação e a decisão de recapitalização], afigura-se que tais decisões constituem dois aspectos da mesma questão jurídica relativa à classificação como auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE e, em caso afirmativo, à determinação da sua compatibilidade com o mercado comum, das medidas aplicadas pelo Reino da Dinamarca a favor da TV2 e, subsequentemente, da TV2 A/S. A anulação da decisão 2006/217 exige, portanto, um exame totalmente renovado pela Comissão de todas as medidas aplicadas pelo Reino da Dinamarca a favor da TV2 e, subsequentemente, da TV2 A/S». Devido à ligação estreita decorrente da questão da recuperação, as medidas de recapitalização de 2004 a favor da TV2 devem ser consideradas em articulação com o auxílio estatal concedido entre 1995 e 2002 de modo a assegurar que não existe um risco de sobrecompensação da TV2.
A este respeito, a Comissão salienta o seguinte. Na sequência da decisão de recuperação, as autoridades dinamarquesas recuperaram, na prática, 1 050 milhões de DKK (ou seja, mais do que os 628 milhões de DKK acrescidos de juros). Tal como referido no despacho do Tribunal, na sequência da anulação pelo Tribunal da decisão de recuperação, o motivo que levou à recuperação do montante de 628 milhões de DKK, acrescido de juros, deixou de existir. Contudo, as autoridades dinamarquesas apresentaram uma declaração em que se comprometiam a não restituir o montante recuperado à TV2 ou, caso se verificassem determinadas condições cumulativas, a restituir à TV2 um montante correspondente, no máximo, à diferença entre o montante (incluindo juros) efectivamente recuperado da TV2 em relação ao período de 1995-2002 e o montante das medidas de recapitalização. Com base no referido compromisso e em conformidade com o despacho do Tribunal não existe, por conseguinte, um risco de sobrecompensação da TV2 em relação ao auxílio estatal referente ao período 1995-2002, considerado em articulação com as medidas de recapitalização de 2004,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal concedido entre 1995 e 2002 pela Dinamarca à TV2/Danmark, sob a forma de recursos provenientes das taxas de televisão e de outras medidas descritas na presente decisãok, é compatível com o mercado interno na acepção do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O Reino da Dinamarca é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de Abril de 2011.