ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de setembro de 2011
relativa à medida C 35/10 (ex N 302/10) que a Dinamarca tenciona executar sob a forma de taxas de imposição aplicáveis aos jogos de azar em linha no âmbito da Lei relativa à tributação dos jogos de azar da Dinamarca
[notificada com o número C(2011) 6499]
(Apenas faz fé o texto em língua dinamarquesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/140/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações nos termos dos referidos artigos (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando que:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em 6 de julho de 2010, as autoridades dinamarquesas notificaram, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a proposta legislativa L 203 relativa à tributação dos jogos de azar («Lei relativa à tributação dos jogos de azar» (2)), adotada em 25 de junho de 2010, por razões de segurança jurídica. A Comissão solicitou novas informações, em cartas de 11 de agosto de 2010 e de 22 de setembro de 2010. As autoridades dinamarquesas forneceram as informações solicitadas por carta de 20 de outubro de 2010.
(2)
A Comissão recebeu também duas denúncias distintas respeitantes à Lei relativa à tributação dos jogos de azar. A primeira foi apresentada pela Associação dos operadores de máquinas de jogo da Dinamarca (DAB), em 23 de julho de 2010. A segunda denúncia foi apresentada por um operador de casinos físicos, «the Royal Casino», em 6 de agosto de 2010. As duas denúncias foram transmitidas às autoridades dinamarquesas em 23 de setembro de 2010, para que estas apresentassem as suas observações. As autoridades dinamarquesas apresentaram as suas observações por carta de 20 de outubro de 2010.
(3)
Em 10 de novembro de 2010 realizou-se em Bruxelas uma reunião com as autoridades dinamarquesas para discutir a notificação e as duas denúncias acima referidas. No decurso dessa reunião, as autoridades dinamarquesas apresentaram uma nota intitulada «O dilema criado pelo processo de auxílio estatal pendente», em que anunciavam também a sua intenção de adiar a entrada em vigor da lei notificada até que a Comissão adotasse uma decisão (3).
(4)
Por decisão de 14 de dezembro de 2010, a Comissão informou a Dinamarca de que decidira dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente à medida notificada. A decisão da Comissão de dar início ao procedimento (a seguir designada «decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar observações.
(5)
As autoridades dinamarquesas apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento por carta de 14 de janeiro de 2011.
(6)
No total, 17 partes interessadas apresentaram observações, entre 11 de fevereiro e 22 de fevereiro de 2011 (5). Estas observações foram transmitidas em 16 de março de 2011 à Dinamarca, tendo-lhe sido dada a oportunidade de se pronunciar. A Comissão recebeu as observações da Dinamarca por carta de 14 de abril de 2011.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(7)
Na sequência do início do processo por infração e do envio de um parecer fundamentado, em 23 de março de 2007, relativo às restrições à livre prestação de serviços de apostas desportivas na Dinamarca (6), o Governo dinamarquês decidira proceder a uma reforma da legislação nacional em vigor aplicável aos serviços de jogos de azar e de apostas e substituir o regime de monopólio existente por um regime regulamentado e em parte liberalizado. A liberalização foi considerada necessária, entre outras razões, para respeitar a legislação da UE e dar resposta aos riscos colocados pelos serviços ilegais de jogo em linha oferecidos por prestadores de serviços de jogos de azar em linha localizados noutras jurisdições.
(8)
A Lei relativa à tributação dos jogos de azar notificada faz parte de um pacote legislativo introduzido para liberalizar o setor dos jogos de azar (7). Nos termos do artigo 1.o da Lei relativa aos jogos de azar, o objetivo global desta nova reforma da legislação aplicável ao setor é o seguinte:
-
manter o consumo de jogos de azar a um nível moderado,
-
proteger os jovens e outras pessoas vulneráveis da exploração ou da dependência dos jogos de azar,
-
proteger os jogadores, assegurando que os jogos de azar sejam fornecidos de forma razoável, fiável e transparente, e
-
garantir a ordem pública e evitar que os jogos de azar sejam utilizados para finalidades criminosas.
(9)
Nos termos da Lei relativa aos jogos de azar, «a exploração ou a organização de jogos de azar exigem uma licença, salvo disposição em contrário na presente Lei ou noutra legislação». Além disso, a exploração ou a organização de jogos de azar estão sujeitas ao pagamento de um imposto (artigo 1.o da Lei relativa à tributação dos jogos de azar).
(10)
O artigo 5.o da Lei relativa aos jogos de azar define os jogos de azar como abrangendo as seguintes atividades: i) lotarias, ii) modalidades afins de jogos de azar e iii) apostas.
(11)
As modalidades afins de jogos de azar abrangem as «atividades em que um participante tem a possibilidade de ganhar um prémio e em que a probabilidade de ganhar depende de uma combinação de perícia e de sorte». Os jogos de azar e modalidades afins incluem assim jogos que são oferecidos com frequência nos casinos, tais como roleta, póquer, bacará, «blackjack» e máquinas de jogo que pagam prémios em dinheiro.
(12)
O artigo 5.o da Lei relativa aos jogos de azar define os jogos de azar em linha como «jogos de azar em que participam um jogador e um operador que presta serviços de jogo, utilizando a comunicação à distância». Na mesma disposição, os jogos de azar em casinos físicos são definidos como «jogos de azar em que participam um jogador e um operador que presta serviços de jogo, ou um agente desse operador, presentes fisicamente no local de jogo». Os serviços de apostas são definidos como «atividades em que um participante tem possibilidade de ganhar um prémio e em que é feita uma aposta sobre o resultado de um acontecimento futuro ou sobre a ocorrência de um acontecimento futuro».
(13)
Nos termos dos artigos 2.o a 17.o da Lei relativa à tributação dos jogos de azar, os jogos sujeitos a tributação são os seguintes: i) lotarias, incluindo lotarias por frações e lotarias em benefício de organizações sem fins lucrativos; ii) apostas, incluindo as apostas mútuas locais; iii) casinos físicos; iv) casinos em linha; v) máquinas de jogo que pagam prémios em dinheiro, instaladas em salas de jogos, cafés, bares, etc.; e vi) jogos sem apostas.
(14)
A Lei relativa à tributação dos jogos de azar estabelece taxas de imposição diferentes, conforme os serviços de jogo são prestados em casinos em linha ou em casinos físicos.
(15)
Nos termos do artigo 10.o da Lei relativa à tributação dos jogos de azar, os titulares de licenças de exploração de jogos em casinos físicos estão sujeitos a uma taxa de base de 45 % das suas receitas brutas das atividades de jogo («RBJ» - apostas deduzidos os prémios), menos o valor das fichas das gorjetas, e a uma taxa adicional de 30 % sobre as RBJ (menos o valor das fichas das gorjetas) superiores a 4 milhões de DKK (calculado mensalmente) (8).
(16)
Nos termos do artigo 11.o da Lei relativa à tributação dos jogos de azar, os titulares de uma licença de exploração de jogos num casino em linha estão sujeitos a uma taxa de imposição de 20 % das suas RBJ.
(17)
Os titulares de uma licença de exploração de máquinas de jogo que pagam prémios em dinheiro («slot machines»), instaladas em salas de jogos, cafés, bares, etc., estão sujeitos a uma taxa de imposição de 41 % das suas RBJ. É cobrada uma taxa de imposição adicional de 30 % sobre as RBJ superiores a 30 000 DKK de máquinas de jogo instaladas em cafés, bares, etc., e sobre as RBJ superiores a 250 000 DKK de máquinas de jogo instaladas em salas de jogos (9).
(18)
No que se refere às taxas da licença, a Lei relativa aos jogos de azar prevê que os operadores que requeiram uma licença de exploração de apostas ou de jogos de casino em linha pagarão uma taxa de 250 000 DKK (ou de 350 000 DKK, se requererem simultaneamente uma licença de exploração de apostas e de jogos de casino em linha) e uma taxa de licença anual que variará entre 50 000 DKK e um máximo de 1 500 000 DKK, em função das receitas dos jogos.
(19)
Nos termos da Lei relativa aos jogos de azar, os operadores que prestam serviços de jogo em linha devem estar estabelecidos na Dinamarca ou, caso estejam sedeados noutro Estado-Membro da UE ou do EEE, devem nomear um representante aprovado (artigo 27.o).
3. RAZÕES PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(20)
A Comissão deu início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente à medida em causa devido ao facto de esta ser suscetível de implicar auxílios estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(21)
Nomeadamente, a Comissão entendeu que a medida poderia ser considerada seletiva, à luz da jurisprudência. Recordou que a apreciação da seletividade de uma medida fiscal exige uma análise que permita determinar se uma dada medida favorece certas empresas, em comparação com outras empresas que se encontrem numa situação comparável, em termos de direito e de facto, à luz do objetivo prosseguido pelo regime em questão (10).
(22)
Atendendo à natureza dos jogos disponíveis em linha e em estabelecimentos físicos, à experiência social proporcionada pelos jogos de azar dos dois tipos e aos perfis socioeconómicos dos consumidores, a Comissão tinha dúvidas de que as diferenças entre os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos fossem suficientemente importantes para que os dois tipos de jogos não pudessem ser comparáveis em termos de direito ou de facto, para efeitos do seu tratamento fiscal nos termos da Lei relativa à tributação dos jogos de azar.
(23)
Por outro lado, nessa fase do procedimento a Comissão entendeu que a medida deveria ser considerada, prima facie, como sendo seletiva e que as autoridades dinamarquesas não tinham conseguido estabelecer que a medida podia ser justificada pela lógica do regime fiscal.
(24)
No que se refere a este ponto, as autoridades dinamarquesas argumentavam que a taxa de imposição sobre os jogos de azar em linha refletia o necessário equilíbrio entre, por um lado, a realização do objetivo de proteção dos jogadores previsto na legislação dinamarquesa relativa aos jogos de azar e, por outro, a capacidade para fazer face à concorrência de outros operadores em linha, estabelecidos noutros países onde as taxas de imposição eram mais baixas.
(25)
Além disso, tendo em conta a referência feita pelas autoridades dinamarquesas aos objetivos gerais prosseguidos pela Lei relativa aos jogos de azar (ver ponto 8), a Comissão considerou que esses objetivos pareciam ser de caráter geral e exteriores ao regime fiscal. Uma vez que decorre de jurisprudência estabelecida que só são pertinentes os objetivos intrínsecos de um regime fiscal, a Comissão considerou que as autoridades dinamarquesas não tinham justificado suficientemente a sua alegação de que a seletividade da medida fiscal em causa era exigida pela lógica do sistema fiscal.
(26)
Por outro lado, a Comissão considerou que a lei notificada implicava uma vantagem fiscal, conferida através da utilização de recursos estatais, uma vez que a perda de receitas fiscais conferia uma vantagem aos operadores de jogos de azar em linha, sob a forma de uma taxa de imposição substancialmente mais baixa. Além disso, uma vez que a medida confere uma vantagem económica seletiva aos operadores de jogos de azar em linha que prestam os seus serviços na Dinamarca, pode afetar as trocas comerciais no mercado interno e falsear a concorrência.
(27)
Finalmente, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a medida notificada poder ser abrangida por qualquer das derrogações previstas no artigo 107.o, n.os 2 e 3, do TFUE.
4. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES DINAMARQUESAS
(28)
Por carta de 14 de janeiro de 2011, as autoridades dinamarquesas apresentaram as suas observações sobre a decisão da Comissão de dar início ao procedimento.
(29)
As autoridades dinamarquesas, com base numa lista de diferenças económicas e factuais entre os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos estabelecida na sua notificação, reiteraram a sua opinião de que os jogos de azar em linha deviam ser considerados como uma atividade diferente dos jogos de azar em estabelecimentos físicos.
(30)
Segundo as autoridades dinamarquesas, o software utilizado em alguns jogos eletrónicos disponíveis em casinos físicos e o que é utilizado nos casinos em linha não é idêntico. Além de as plataformas e os fornecedores não serem os mesmos, argumentaram que há diferenças importantes entre esses jogos eletrónicos, uma vez que os jogos de casinos físicos exigem a presença física dos jogadores. Essa presença física implica vários custos (por exemplo, transportes, taxas de entrada, taxas de vestiário, despesas com alimentos ou bebidas) que não são incorridos nos jogos em linha.
(31)
Na opinião das autoridades dinamarquesas, o facto de vários Estados-Membros proibirem os jogos de azar em linha, autorizando os serviços de jogos de azar em casinos físicos, reflete as diferenças existentes na prestação dos dois tipos de serviços.
(32)
Além disso, as autoridades dinamarquesas argumentaram que a Comissão não tinha tido em conta as conclusões do seu estudo de 2006 intitulado «Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union» (11), segundo as quais os casinos em linha e os casinos físicos deviam ser considerados como mercados distintos.
(33)
As autoridades dinamarquesas sublinharam também que a avaliação da Comissão se centrava apenas nos casinos físicos e não tinha em conta as máquinas de jogo (ou seja, «slot machines», mas não roleta, «blackjack», póquer, etc.) instaladas em cafés, bares, etc., ou em salas de jogos.
(34)
No que se refere à justificação das medidas em virtude da lógica do regime fiscal, as autoridades dinamarquesas alegam que a Comissão pode ter interpretado incorretamente o objetivo da medida notificada. A medida em causa não se destina a preservar a competitividade internacional do setor de jogos de azar dinamarquês, mas antes a realizar os quatro objetivos estabelecidos na legislação (manter o consumo de jogos de azar a um nível moderado; proteger os jovens e outras pessoas vulneráveis da exploração ou da dependência dos jogos de azar; proteger os jogadores, assegurando que os jogos de azar sejam fornecidos de forma razoável, fiável e transparente; e garantir a ordem pública e evitar que os jogos de azar sejam utilizados para finalidades criminosas).
(35)
No que se refere às taxas de imposição diferentes aplicáveis aos jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos, as autoridades dinamarquesas explicaram que se confrontavam com um dilema legislativo e regulamentar. Por um lado, não podiam continuar a manter uma situação de monopólio e a adiar a liberalização do mercado do jogo em linha. Por outro lado, a fixação de uma taxa de imposição uniforme para as atividades de jogo em linha e em estabelecimentos físicos comprometeria os objetivos estratégicos prosseguidos pelo Governo neste domínio.
(36)
As autoridades dinamarquesas argumentaram em especial que a fixação de uma taxa de imposição uniforme para todas as atividades de jogo constituiria uma solução pouco coerente, independentemente do modelo fiscal adotado. A opção por um modelo baseado numa taxa de imposição uniforme mais baixa, de 20 %, criaria um forte incentivo à prática do jogo em casinos físicos, o que seria contrário ao interesse geral de proteção dos consumidores.
(37)
Em contrapartida, um modelo baseado numa taxa de imposição uniforme mais elevada, semelhante à que é aplicada aos jogos de azar em estabelecimentos físicos, dissuadiria os operadores em linha de requerer uma licença para prestar serviços a partir da Dinamarca, comprometendo assim os objetivos de liberalização consagrados na lei. Tal iria também contra o interesse geral de proteção dos consumidores, uma vez que não seria possível controlar eficazmente os jogos de azar em linha.
(38)
Em apoio da sua posição, as autoridades dinamarquesas apresentaram em 6 de março de 2010 aos porta-vozes dos grupos parlamentares dos partidos políticos representados no Parlamento dinamarquês um memorando do Ministério dos Assuntos Fiscais relativo ao nível da taxa de imposição a aplicar (12). Demonstra-se no memorando que o atual tratamento fiscal diferenciado deve ser considerado como o resultado de um exercício de equilíbrio destinado, por um lado, a assegurar o respeito da legislação e, por outro lado, a maximizar a receita fiscal e a manter a prática do jogo a um nível moderado.
(39)
Neste contexto, as autoridades dinamarquesas consideraram que deveriam ser tidas também em conta a concorrência internacional e a natureza global do setor do jogo em linha. As autoridades dinamarquesas referiam a este respeito o «Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union», segundo o qual os custos das atividades dos operadores do setor do jogo no território nacional não deveriam ser superiores aos custos das atividades dos operadores do setor do jogo a nível internacional, a fim de ser mais atraente para consumidores e fornecedores que os serviços de jogo em linha sejam prestados a partir das suas próprias jurisdições, e não a partir de outros países (13).
(40)
As autoridades dinamarquesas alegavam também que o princípio definido pelo Tribunal de Justiça no processo Salzgitter, segundo o qual a Comissão não deveria comparar o nível da taxa de imposição notificado com os níveis aplicáveis noutros Estados-Membros, para determinar se a medida notificada constitui um auxílio estatal (14), não é aplicável à Lei notificada, uma vez que o tratamento fiscal diferenciado aplicado às atividades de jogo em estabelecimentos físicos e em linha se baseia exclusivamente em considerações fiscais de ordem interna. O Governo dinamarquês não teve em conta, em especial, as taxas de imposição aplicáveis noutros Estados-Membros, a fim de reforçar a competitividade do setor dinamarquês dos jogos de azar, limitando-se a tentar atingir um equilíbrio adequado com os quatro objetivos estratégicos acima referidos da lei notificada.
(41)
Além disso, as autoridades dinamarquesas alegaram que a Comissão tinha interpretado incorretamente o processo Salzgitter, pois tinha-se baseado nesse processo não para avaliar a natureza seletiva da medida notificada, mas antes para analisar se a seletividade da medida notificada podia ser considerada justificada.
(42)
Pelas razões referidas acima, as autoridades dinamarquesas entendem que a medida fiscal notificada, caso seja considerada seletiva, seria justificada pela lógica do regime fiscal.
5. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(43)
A Comissão recebeu observações de 17 terceiros interessados, incluindo os autores das denúncias: sete associações (15), sete empresas (16) e três Estados-Membros (17).
(44)
No que se refere à seletividade da medida, algumas partes interessadas alegam que os casinos em linha e os casinos físicos se não encontram numa situação comparável em termos de direito ou de facto, porque essas empresas não exercem a sua atividade no mesmo mercado e, por consequência, a medida fiscal não se desvia do regime fiscal geralmente aplicável. Portanto, a medida fiscal não deve ser considerada seletiva.
(45)
Em apoio desta posição, as partes interessadas alegam que os produtos oferecidos pelos casinos físicos e pelos casinos em linha são substancialmente diferentes. As atividades oferecidas pelos casinos físicos constituem uma experiência social em que, ao contrário do que acontece no jogo em linha, os contactos sociais, a presença física e o ambiente físico constituem um elemento central da experiência de jogo. Além disso, o jogo em casinos físicos deve ser considerado como fazendo parte de uma experiência de entretenimento global, completada por outras atividades como as que são oferecidas pelos restaurantes, bares, centros de congressos e serviços de hotelaria.
(46)
Além disso, essas partes interessadas alegam que as atividades de jogo em estabelecimentos físicos e em linha não colocam os mesmos riscos de dependência. Esta posição é apoiada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, que defende que «as características próprias da oferta de jogos de fortuna e azar pela Internet podem, da mesma forma, revelar-se uma fonte de riscos de natureza diferente e com uma importância acrescida em matéria de proteção dos consumidores» (18). É também feita referência ao estudo sobre os jogos de azar publicado pelo Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), segundo o qual os jogos de azar em linha colocam um risco efetivo de dependência que, no entanto, deve ser combatido através de um mercado de jogo em linha regulado.
(47)
Algumas partes interessadas alegaram igualmente que existe uma segmentação do mercado de jogos de azar, baseada nos diferentes canais de distribuição, que constituiria um elemento pertinente para estabelecer a distinção entre os diferentes mercados relevantes. A este respeito, referem um parecer da autoridade da concorrência francesa de 20 de janeiro de 2011 em que se observava que os jogos de azar em linha podem ser diferenciados dos jogos de azar em clubes ou pontos de venda (20).
(48)
Algumas partes interessadas observaram também que os operadores do setor dos jogos de azar que exercem a sua atividade em estabelecimentos físicos estão sujeitos a uma pressão concorrencial limitada na zona geográfica específica onde oferecem os seus jogos. Os operadores em linha, pelo contrário, enfrentam uma concorrência feroz por parte dos outros operadores em linha. Em especial, atendendo a que os jogos de azar em casinos físicos estão ligados a um local físico, os consumidores devem deslocar-se fisicamente até ao local relevante. Por exemplo, na Dinamarca existem apenas seis locais onde os casinos físicos podem exercer as suas atividades. Em contrapartida, as atividades de jogo em linha permitem que os jogadores tenham acesso a grande número de jogos, oferecidos por diferentes operadores internacionais. Essa concorrência intensa entre casinos em linha é ainda exacerbada pela existência de sítios Internet especializados que comparam a oferta dos vários operadores que prestam serviços de jogo em linha e de numerosos blogues e fóruns que permitem que os jogadores comparem os produtos, os preços e os serviços oferecidos pelos diferentes operadores em linha.
(49)
Por outro lado, essas partes interessadas sublinham que as margens de lucro associadas ao jogo em linha são significativamente inferiores às que estão associadas ao jogo em estabelecimentos físicos, atendendo à concorrência feroz existente entre operadores em linha e à inexistência dessa concorrência entre casinos físicos. Assim, as margens de lucro dos casinos em linha são significativamente inferiores em termos de rácios de pagamento, ou seja, a percentagem dos montantes apostados que é reembolsada aos consumidores. Além disso, os casinos físicos podem oferecer produtos paralelos, beneficiando assim das receitas adicionais de, por exemplo, hotéis, bares ou restaurantes dos casinos, que não existem num ambiente em linha. Por consequência, uma vez que os operadores de jogos de azar em estabelecimentos físicos podem obter lucros mais elevados do que os operadores em linha, a diferença entre as taxas de imposição seria justificada pelo princípio da «capacidade financeira de pagamento», segundo o qual quem tem capacidade para suportar encargos fiscais mais elevados deve pagar mais impostos.
(50)
Além dos argumentos referidos acima, algumas partes interessadas alegaram também que mesmo que a medida dinamarquesa fosse considerada seletiva, o critério da seletividade seria justificado pela natureza e a economia geral do regime fiscal. O objetivo da taxa de imposição diferenciada dinamarquesa consistiria em assegurar que os operadores em linha requeressem uma licença dinamarquesa e, portanto, passassem a pagar de futuro impostos na Dinamarca, garantindo simultaneamente a realização dos objetivos de proteção dos consumidores previstos na legislação dinamarquesa relativa aos jogos de azar.
(51)
Neste contexto, algumas partes interessadas fizeram referência à Comunicação de 1998 da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade direta das empresas (21), segundo a qual a razão de ser do sistema fiscal é cobrar receitas destinadas a financiar as despesas do Estado. Nesta base, consideraram que o objetivo de otimização da receita fiscal obtida através da oferta de jogos de azar em linha aos residentes na Dinamarca não seria atingido se a taxa de imposição aplicada aos jogos de azar em linha, nos termos da lei notificada, fosse mais elevada.
(52)
Ao contrário dos argumentos referidos acima, outras partes interessadas (principalmente operadores de casinos físicos) apresentaram observações contra a posição adotada pelas autoridades dinamarquesas.
(53)
Estas partes interessadas alegavam essencialmente que o regime fiscal dinamarquês deveria ser considerado seletivo, uma vez que introduz uma diferença entre o tratamento fiscal aplicado a dois grupos de empresas que se encontram numa situação comparável, em termos de direito e de facto, à luz dos objetivos da medida. Estas partes alegam que os casinos em linha e os casinos físicos exercem atividades que concorrem entre si no mesmo mercado e que, portanto, se encontram em situações comparáveis.
(54)
Em apoio desta posição, as partes interessadas alegam que os jogos disponibilizados nos casinos em linha e nos casinos físicos são semelhantes. As regras desses jogos são as mesmas e as interações virtuais com os «croupiers» ou com os outros jogadores em linha são comparáveis às interações reais verificadas nos casinos físicos. Os fabricantes de máquinas de jogo de casinos físicos produziriam os mesmos modelos para utilização em linha ou em casinos físicos. Portanto, do ponto de vista técnico, os jogos de casino oferecidos em linha ou fora de linha seriam idênticos, em termos de plataformas tecnológicas, descrições, características, formatos e parâmetros.
(55)
As partes interessadas alegam ainda que os perfis dos consumidores de casinos em linha e de casinos físicos são comparáveis. Por consequência, esse aspeto dos perfis dos consumidores não poderia ser utilizado como um argumento pertinente para estabelecer uma distinção entre os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos.
(56)
Algumas partes interessadas referiram que os jogos de azar em linha não devem ser considerados como uma atividade diferente dos jogos de azar em estabelecimentos físicos, mas apenas como outro canal através do qual são oferecidos jogos aos jogadores.
(57)
Além dos argumentos referidos acima, as partes interessadas são também de opinião de que o atual mercado do jogo deve ser considerado como um único mercado, que está a sofrer uma mudança importante, caracterizada por uma deslocação substancial dos jogadores dos casinos físicos para os casinos em linha. Várias razões possíveis explicam esta evolução recente, tais como a utilização crescente da Internet, os baixos custos de funcionamento dos casinos em linha, a todos os níveis (instalações, pessoal e custos fixos) e o facto de os casinos em linha proporcionarem um acesso ilimitado ao jogo em linha, vinte e quatro horas por dia e em qualquer local, na sequência do desenvolvimento constante de novas tecnologias.
(58)
As partes interessadas preveem que esta transferência da quota de mercado dos jogos de azar em estabelecimentos físicos para os casinos em linha se intensificará no futuro, na sequência do ritmo acelerado do progresso tecnológico, de iniciativas comerciais e da penetração no mercado que caracteriza o setor do comércio eletrónico, que conferiu grande dinamismo e capacidade de transformação a este setor da indústria do jogo. Neste contexto, referem também as conclusões do advogado-geral Bot no processo Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), segundo as quais o impacto dos novos meios eletrónicos de comunicação é de tal ordem que os jogos de fortuna ou azar e os jogos a dinheiro, que só estavam acessíveis em locais precisos, podem agora ser praticados a qualquer hora e em qualquer lugar, na sequência da evolução de novas tecnologias como os telefones, a televisão interativa e a Internet.
(59)
É também feita referência ao estudo de 2006 da Comissão intitulado «Study on Gambling Services in the Internal Market of the European Union» (23). Segundo esse estudo, o futuro dos jogos de azar de casino basear-se-á cada vez mais em máquinas de jogo acessíveis através de servidores, à medida que as máquinas de jogo evoluem cada vez mais no sentido de software de jogos descarregado da Internet (24). Esta evolução caracterizar-se-á pelo desenvolvimento de novos locais de jogo híbridos.
(60)
Com base no argumento que precede, as partes interessadas concluem que a medida é seletiva, uma vez que os casinos em linha e os casinos físicos exercem atividades que se encontram numa situação comparável, em termos de direito e de facto. Essa seletividade tão-pouco pode ser justificada pela lógica do regime fiscal. Consideram também que a aplicação de uma taxa de imposição mais elevada não dissuadiria os operadores de jogos de azar em linha de requererem uma licença na Dinamarca.
(61)
Por outro lado, a referência das autoridades dinamarquesas aos regimes fiscais nacionais de outros Estados-Membros para justificar a necessidade de atrair os operadores de casinos em linha não é pertinente, pois decorre de jurisprudência estabelecida que qualquer justificação se deve basear exclusivamente no regime nacional (25). Além disso, o argumento das autoridades dinamarquesas de que a redução da taxa de imposição aplicável a certas empresas é necessária para tornar o mercado mais concorrencial tem sido constantemente rejeitado pelos tribunais.
6. COMENTÁRIOS DA DINAMARCA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(62)
Ao mesmo tempo que reiteram a sua opinião de que a medida notificada não é seletiva e não constitui um auxílio estatal, as autoridades dinamarquesas observam que todos os Governos intervenientes apoiam a sua posição de que é necessário, numa perspetiva regulamentar, estabelecer uma distinção entre os casinos em linha e os casinos físicos.
(63)
Observam também que a metodologia utilizada para definir o mercado relevante para efeitos dos artigos 101.o e 102.o do TFUE se destina a ser aplicada às empresas privadas e que se baseia numa apreciação da substituibilidade do produto do ponto de vista da oferta e da procura, não devendo, portanto, ser aplicada para efeitos de apreciação de um auxílio estatal. A aplicação dessa metodologia ultrapassaria os limites das regras relativas aos auxílios estatais que, no caso vertente, estão a ser aplicadas aos poderes soberanos de um Estado-Membro em matéria de fiscalidade.
(64)
Na opinião das autoridades dinamarquesas, os jogos de azar em linha devem ser distinguidos dos jogos de azar em casinos físicos. Neste contexto, referem também a posição adotada pela Comissão num processo de concentração, de acordo com a qual as máquinas de jogo (máquinas de «jackpot», máquinas de fichas e máquinas do diversão que pagam prémios em dinheiro ou outros prémios) constituem um mercado de produto distinto (26). Referem também, entre outras, a decisão adotada pela Autoridade da Concorrência francesa segundo a qual o jogo de póquer em casinos físicos não integra o mesmo mercado que o jogo de póquer em linha, uma vez que o jogo de póquer em casinos físicos implica autocontrolo pessoal, observação dos outros jogadores, custos mais elevados e limitações do ponto de vista geográfico (27). Fazem também referência a uma decisão relativa a um processo de concentração adotada pelo British Office of Fair Trading, em que é estabelecida uma distinção entre as agências de apostas titulares de licenças, por um lado, e as apostas telefónicas ou pela Internet, por outro lado (28).
(65)
No que se refere às diferenças entre os mercados do produto, as autoridades dinamarquesas observam que, segundo numerosos intervenientes, nos estabelecimentos de jogo são oferecidos serviços adicionais, significativamente mais dispendiosos. As autoridades dinamarquesas reiteraram a sua opinião de que, do ponto de vista sociológico, os jogadores à distância e em estabelecimentos físicos são consumidores de tipos diferentes, como se observa também no documento recente da Comissão intitulado «Livro Verde sobre o jogo em linha no mercado interno», de 24 de março de 2011, em que se refere que o perfil dos jogadores em linha parece ser diferente do dos clientes dos casinos ou das casas de apostas tradicionais (29).
(66)
As autoridades dinamarquesas reiteram também que o rácio de pagamento é significativamente mais elevado para os operadores em linha, devido aos seus custos de funcionamento mais baixos. Observam ainda que existem disparidades entre os casinos em linha e os casinos físicos no que se refere aos aspetos técnicos do software utilizado, às diferentes regulamentações em matéria de concessão de licenças e à posição dominante, a nível local, dos casinos físicos.
(67)
As autoridades dinamarquesas contestam também a forma como certas partes interessadas interpretam as conclusões do advogado-geral Bot no processo Liga Portuguesa, referidas acima. Observam que essas conclusões, que foram apresentadas no contexto da livre prestação de serviços, estão em consonância com a ideia de que se deve considerar que os operadores de jogos de azar à distância se encontram numa situação de direito e de facto diferente da dos operadores de jogos de azar em casinos físicos.
(68)
Contudo, as autoridades dinamarquesas reconhecem que certos tipos de serviços de jogo em linha podem constituir uma forma de venda diferente, como é o caso dos serviços de apostas.
(69)
No que se refere às finalidades da lei notificada, as autoridades dinamarquesas rejeitam o argumento de certas partes interessadas de que a lei notificada se destina a atrair operadores de jogos de azar estrangeiros. Os objetivos do Governo são os enumerados na Lei relativa aos jogos de azar. Além disso, o objetivo geral da nova lei continua a ser o mesmo, ou seja, gerar receitas através dos jogos de azar, tal como qualquer outro sistema semelhante de cobrança de receitas destinadas a financiar as despesas do Estado.
(70)
As autoridades dinamarquesas concordam também com a opinião expressa por algumas partes interessadas de que a capacidade de pagamento do contribuinte pode ser considerada como uma justificação válida. No caso vertente, a capacidade financeira dos operadores de jogos de azar em linha seria de facto significativamente inferior.
(71)
Finalmente, as autoridades dinamarquesas observam que o regime fiscal aplicável aos jogos de azar foi concebido de modo a obter receitas o mais elevadas possível. Portanto, a taxa de imposição mais baixa aplicável aos jogos de azar em linha refletiria a necessidade de obter um equilíbrio entre os quatro objetivos estipulados na lei notificada e a necessidade de maximizar a receita fiscal.
7. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
7.1. Existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(72)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
7.1.1. Recursos estatais
(73)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE requer que a medida seja concedida por um Estado-Membro ou proveniente de recursos estatais. Uma perda de receitas fiscais é equivalente ao consumo de recursos estatais, sob a forma de despesa fiscal.
(74)
No caso em apreço, a presença de recursos estatais não foi contestada por nenhuma das partes: nem pelas autoridades dinamarquesas, nem pelos autores das denúncias nem ainda pelas partes interessadas.
(75)
Ao autorizarem os operadores de jogos de azar em linha a pagarem impostos à taxa relativamente baixa de 20 % das suas RBJ (30), as autoridades dinamarquesas renunciam a receitas que constituem recursos estatais. Por consequência, a Comissão é de opinião que a medida em causa implica uma perda de recursos estatais e, portanto, é concedida através de recursos estatais.
7.1.2. Vantagem
(76)
A medida deve também conferir uma vantagem financeira ao beneficiário. O conceito de vantagem financeira abrange não só os benefícios positivos, como também as intervenções que, sob formas diversas, atenuam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa (31).
(77)
No caso em apreço, a existência de uma vantagem não foi contestada por nenhuma das partes: nem pelas autoridades dinamarquesas, nem pelos autores das denúncias nem ainda pelas partes interessadas.
(78)
Nos termos da Lei relativa à tributação dos jogos de azar, as empresas de jogos de azar em linha são tributadas a uma taxa de 20 % das suas RBJ. Esta taxa é substancialmente inferior à taxa aplicável aos operadores de jogos de azar em casinos físicos. Por consequência, as empresas de jogos de azar em linha beneficiam de uma vantagem, sob a forma de encargos fiscais mais baixos. Daí resulta que a medida em análise implica uma vantagem para as empresas que prestam serviços de jogo em linha.
7.1.3. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais
(79)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a medida deve afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falsear ou ameaçar falsear a concorrência. No caso em apreço, os prestadores de serviços de jogo em linha que se estabelecem na Dinamarca estarão expostos à concorrência e participarão no comércio intracomunitário. Por consequência, a Lei relativa à tributação dos jogos de azar, que prevê um tratamento fiscal favorável para as empresas dinamarquesas que prestam serviços de jogo em linha, afeta necessariamente as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falseia ou ameaça falsear a concorrência.
7.1.4. Seletividade
(80)
A fim de ser qualificada como um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a medida deve ser considerada seletiva, na medida em que favorece certas empresas ou certas produções.
(81)
A interpretação de seletividade estabelecida na jurisprudência é a seguinte: uma medida é seletiva «se se destinar a isentar parcialmente as empresas dos encargos pecuniários resultantes da aplicação normal do sistema geral das contribuições obrigatórias impostas pela lei» (32). Daí resulta que a medida é seletiva quando constitui uma derrogação à aplicação do quadro fiscal geral. De acordo com uma jurisprudência constante, o que deve ser apreciado é se uma medida estatal é suscetível de favorecer certas empresas relativamente a outras que, à luz do objetivo prosseguido pelo regime em causa, se encontrem numa situação factual e jurídica comparável (33).
(82)
De acordo com jurisprudência, quando se considera que uma medida introduz uma diferenciação em relação ao regime fiscal geral, essa medida deve ser analisada, para determinar se essa diferenciação resulta da natureza ou da estrutura do regime fiscal em que se insere (34). Ou seja, por outras palavras, a questão consiste em determinar se a medida em causa, que prima facie parece ser seletiva, se justifica pela lógica do regime fiscal (35).
(83)
No caso em apreço, o regime de referência deve ser definido como o regime fiscal aplicável às atividades de jogo dinamarquesas. A Lei relativa à tributação dos jogos de azar destina-se a regular o pagamento de imposições sobre todas as atividades de jogos de azar exploradas ou organizadas na Dinamarca, tanto as atividades em linha como em estabelecimentos físicos. Portanto, é em função deste regime fiscal de referência que a medida em causa (ou seja, o tratamento fiscal diferenciado a favor das atividades de jogo em linha) deve ser apreciada.
(84)
Dado que a lei notificada prevê que os titulares de uma licença de exploração de jogos de azar em casinos em linha estão sujeitos a uma taxa de imposição de 20 % das suas RBJ, ao passo que os titulares de uma licença de exploração de jogos de azar em casinos físicos estão sujeitos a uma taxa de imposição de base de 45 % das suas RBJ e a uma taxa adicional de 30 % das RBJ, coloca-se a questão de saber se os operadores de jogos de azar em linha e em casinos físicos, que estão sujeitos a taxas de imposição diferentes, se encontram numa situação comparável, em termos de direito e de facto.
(85)
No que se refere a este ponto, as autoridades dinamarquesas têm defendido sempre que as atividades de jogo em linha e em casinos físicos não são comparáveis, em termos de direito e de facto, do ponto de vista das plataformas, dos custos, das margens financeiras, da experiência social, dos fornecedores ou dos produtos.
(86)
Além disso, tal como outras partes interessadas, sublinharam as diferenças substanciais existentes entre as duas categorias de operadores, por referência à concorrência feroz com que se confrontam os casinos em linha, em comparação com a ausência de concorrência de que beneficiam os operadores de casinos físicos.
(87)
Apesar das várias diferenças objetivas que existem entre os operadores de jogos em linha e em casinos físicos (tais como a presença física, em comparação com a presença à distância), a Comissão considera que as diferenças referidas acima entre os casinos em linha e os casinos físicos não são suficientes para estabelecer uma distinção substancial e decisiva, em termos de direito e de facto, entre os dois tipos de empresas.
(88)
Neste contexto, a Comissão observa que os jogos explorados pelos operadores de jogos em linha e em casinos físicos são equivalentes. Estes jogos - incluindo roleta, bacará, «punto banco», «blackjack», póquer e jogos em máquinas de jogo - integram a mesma atividade de jogo, independentemente do seu contexto, em linha ou em casino físico. Além disso, os jogos de casino explorados em linha ou em casino físico parecem ser comparáveis do ponto de vista técnico, em termos das plataformas tecnológicas, formatos e parâmetros.
(89)
Neste contexto, a Comissão considera que, no que se refere à tributação das atividades de jogo, os jogos de azar em linha podem ser considerados como um outro canal de distribuição de atividades de jogo de tipo semelhante. Em apoio desta posição, a Comissão chama a atenção para os esforços substanciais desenvolvidos pelos casinos em linha para simular a experiência de jogo em casinos físicos, a fim de que os jogadores em linha tenham a sensação de que estão a jogar num ambiente de casino físico, e não em ambientes virtuais.
(90)
Em apoio da sua posição de que os jogos em linha e em estabelecimentos físicos não são atividades comparáveis, em termos de direito e de facto, as autoridades dinamarquesas referiam, entre outros argumentos, uma decisão do British Office of Fair Trading que estabelece uma distinção entre as agências de apostas titulares de uma licença, por um lado, e as apostas pelo telefone ou pela Internet, por outro lado (36). Porém, esta referência contradiz a posição das autoridades dinamarquesas segundo a qual as apostas em linha e fora de linha são serviços idênticos (37). Neste contexto, é também contraditório que as autoridades dinamarquesas considerem, por um lado, que os serviços de apostas em linha e fora de linha são atividades semelhantes, sujeitando-as ao mesmo tratamento fiscal e, por outro lado, que outros tipos de jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos são atividades distintas, sujeitando-as a taxas de imposição diferentes.
(91)
As autoridades dinamarquesas basearam-se também na decisão Candover-Cinven-Gala (38), em que se defendia que as máquinas de jogo (máquinas de «jackpot», máquinas de fichas e máquinas de diversão que pagam prémios em dinheiro ou outros prémios) constituíam um mercado do produto distinto (39). Porém, independentemente do facto de essa decisão não dizer respeito à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ou à questão da seletividade, deve observar-se que se refere também na decisão que as máquinas de jogo (máquinas de «jackpot», máquinas de fichas e máquinas de diversão que pagam prémios em dinheiro ou outros prémios), apesar de constituírem um mercado do produto distinto, podem ser consideradas como estando integradas no pacote dos jogos de azar, nos locais onde estão instaladas, ou seja, em casinos, clubes de bingo, salas de jogos, bares, casas de apostas, etc. (40).
(92)
As diferenças alegadas, em termos de perfis socioeconómicos dos consumidores, riscos de dependência ou evolução do mercado, são também insuficientes para demonstrar que os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos constituem dois tipos de atividades diferentes, que não são comparáveis em termos de direito ou de facto. Alguns dos estudos em que se baseiam tanto as autoridades dinamarquesas, como os autores das denúncias, parecem conter conclusões suficientes para apoiar teses opostas. Assim, no que se refere ao estudo de 2006 da Comissão Study of Gambling Services in the Internal Market (41), as autoridades dinamarquesas alegam que o estudo tende a demonstrar que os mercados em linha e em estabelecimentos físicos são distintos (42). Em contrapartida, o mesmo relatório é citado por algumas partes interessadas (43) para demonstrar que o mercado do jogo em linha não deve ser considerado como um novo mercado, mas antes como uma evolução do mesmo mercado do jogo, caracterizada pelo desenvolvimento de novos locais de jogos híbridos (44).
(93)
Um outro estudo da autoria do Centro Nacional de Investigação Social dinamarquês (45), que é citado pelas autoridades dinamarquesas e pelos autores das denúncias, está também na origem de afirmações contraditórias. Ao passo que as autoridades dinamarquesas alegam que os jogadores dos casinos físicos diferem dos dos casinos em linha em termos de idade, sexo e nível de instrução, os autores das denúncias, baseando-se no mesmo estudo, chegam à conclusão oposta, afirmando que o estudo demonstra que não há grandes diferenças entre os perfis dos consumidores que jogam em casinos físicos e em casinos em linha. Na sua opinião, o estudo demonstra que os jogadores que jogam tanto em casinos físicos, como em casinos em linha são tipicamente homens jovens, do grupo etário dos 18 aos 24 anos (46).
(94)
Com base no que precede, a Comissão conclui que os casinos em linha e os casinos físicos devem ser considerados comparáveis, em termos de direito e de facto. Dado que os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos colocam os mesmos riscos, a medida notificada abrange igualmente os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos. A medida em causa introduz um tratamento fiscal diferenciado, favorecendo os operadores de jogos de azar em linha, em detrimento dos de casinos físicos. Por consequência, a medida em apreço deve ser considerada, prima facie, como sendo seletiva, na aceção do artigo 107.o do TFUE, na medida em que constitui uma derrogação ao regime fiscal geral.
(95)
Deve ser avaliado à luz da jurisprudência existente se uma medida que, prima facie, parece ser seletiva pode ser justificada pela natureza ou economia geral do regime. A seletividade da medida pode justificar-se com base nos princípios orientadores ou na fundamentação económica do regime fiscal.
(96)
No que se refere a este ponto, as autoridades dinamarquesas alegaram que, devido às características específicas do setor em causa, o tratamento fiscal diferenciado a favor dos operadores de jogos de azar em linha constitui a única forma de garantir a eficácia do regime fiscal aplicável a esses operadores. A fixação de uma taxa de imposição mais elevada dissuadiria os operadores de jogos de azar em linha de requererem uma licença dinamarquesa, ao passo que a introdução de uma taxa de imposição mais baixa aplicável a todos os operadores seria contrária ao objetivo geral de manter os jogos de azar a um nível razoável.
(97)
As autoridades dinamarquesas afirmaram também que a capacidade financeira dos operadores de jogos em linha, que seria alegadamente mais baixa do que a dos operadores de casinos físicos, justificava as taxas de imposição diferentes aplicadas às duas categorias de operadores.
(98)
À luz dos argumentos acima referidos, a Comissão recorda que, de acordo com a jurisprudência (47) e com a Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade direta das empresas (48), um Estado-Membro deve estabelecer se a medida em consideração emana diretamente dos princípios fundadores ou orientadores do sistema fiscal. Uma justificação baseada na natureza ou na economia geral do sistema fiscal em causa constitui uma exceção ao princípio da proibição dos auxílios estatais e deve, consequentemente, ser entendida de maneira estrita (49).
(99)
Assim, compete às autoridades dinamarquesas provar que a medida fiscal em causa é justificada pela lógica do regime fiscal. Porém, as autoridades dinamarquesas não aduziram provas suficientes e convincentes em apoio da sua afirmação de que a redução da taxa de imposição aplicável a um segmento específico (operadores em linha) de uma categoria mais lata (operadores de jogos de azar), enquanto meio de assegurar que os primeiros requeiram uma licença, emana dos princípios e da lógica que estão na base do seu regime fiscal. Nomeadamente, o objetivo de atrair para a Dinamarca prestadores estrangeiros de serviços de jogos de azar e de os sujeitar às regras dinamarquesas deve ser considerado como um objetivo de política pública que não integra o âmbito da lógica do regime fiscal.
(100)
Da mesma forma, no que se refere à capacidade financeira alegadamente mais baixa dos operadores de jogos em linha, as autoridades dinamarquesas não provaram a existência de uma diferença de rentabilidade entre as atividades dos casinos em linha e dos casinos físicos que pudesse justificar o tratamento fiscal diferenciado. As autoridades dinamarquesas tão-pouco demonstraram que a capacidade financeira de pagamento seja um princípio consagrado no seu regime de fiscalidade direta das empresas que, no caso em apreço, possa servir de justificação ao tratamento fiscal diferenciado dos casinos em linha e dos casinos físicos.
(101)
Decorre do que precede que a Comissão não considera que a seletividade da lei notificada se justifique à luz da lógica do regime fiscal.
7.1.5. Conclusão
(102)
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE se encontram preenchidos e que a medida de aplicação de uma taxa de imposição mais baixa aos jogos de azar em linha constitui um auxílio estatal aos prestadores de serviços de jogos de azar em linha estabelecidos na Dinamarca.
7.2. Compatibilidade da medida com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE
(103)
O artigo 107.o, n.os 2 e 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia estabelece regras que estipulam em que situações determinadas medidas são compatíveis com o mercado interno e quais os tipos de auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno.
(104)
A Comissão considera que a medida em questão pode ser declarada compatível com o mercado interno, ao abrigo da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, que autoriza «… os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum».
(105)
A Comissão observa que a medida não é abrangida pelo âmbito de aplicação das orientações existentes relativas à aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Portanto, deve ser apreciada diretamente à luz dessa disposição do Tratado. Para ser compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, um auxílio deve prosseguir um objetivo de interesse comum e ser necessário e proporcionado. Para apreciar se um auxílio pode ser considerado compatível com o mercado comum, a Comissão compara os efeitos positivos dessa medida (atingir um objetivo de interesse comum) com os seus potenciais efeitos negativos (distorção da concorrência e das trocas comerciais). Esta análise baseia-se num exame em três etapas. Nas duas primeiras etapas são analisados os efeitos positivos do auxílio estatal e na terceira etapa são abordados os efeitos negativos e o equilíbrio entre os efeitos positivos e negativos (50). A análise é estruturada da seguinte forma:
1)
O auxílio tem um objetivo de interesse comum claramente definido?
2)
O auxílio destina-se verdadeiramente a realizar o objetivo de interesse comum, ou seja, o auxílio proposto permite solucionar a deficiência do mercado, ou a realizar outro objetivo? Nomeadamente:
a)
Um auxílio estatal constitui um instrumento adequado, ou existem outros instrumentos mais adequados?
b)
O auxílio tem um efeito de incentivo, isto é, o auxílio altera o comportamento dos beneficiários potenciais?
c)
O auxílio é proporcionado, isto é, a mesma mudança de comportamento poderia ser obtida com menos auxílios?
3)
As distorções da concorrência e os efeitos sobre o comércio são limitados, de forma a que o saldo global seja positivo?
7.2.1. Objetivo de interesse comum
(106)
As autoridades dinamarquesas explicaram que tinham decidido proceder a uma reforma da legislação em vigor em matéria de jogos de azar e serviços de apostas, para substituir o regime de monopólio existente por um regime regulamentado e em parte liberalizado. A liberalização tinha sido considerada necessária para, entre outras finalidades, cumprir a legislação da UE, após o início de um processo por infração e a emissão de um parecer fundamentado, em 23 de março de 2007 (51), e para dar resposta à ameaça colocada pelos serviços ilegais de jogo em linha oferecidos por prestadores de serviços de jogos de azar estabelecidos noutros países.
(107)
Até agora, o setor dinamarquês dos jogos de azar tem sido essencialmente um monopólio estatal, pois só tinha sido atribuída uma única licença, a uma empresa controlada pelo Estado, a Danske Spil A/S. Apesar de este quadro regulamentar proibir os operadores de serviços de jogos de azar em linha de comercializarem os seus serviços a consumidores residentes na Dinamarca, muitos operadores estabelecidos noutros Estados-Membros, mas também em países terceiros, ofereciam os seus serviços através de canais não localizados na Dinamarca, tais como canais de televisão por satélite transmitidos a partir do Reino Unido. As autoridades dinamarquesas declararam na sua notificação que não podiam na prática impor o cumprimento dessa proibição de comercialização junto de outros operadores de jogos de azar que comercializavam os seus serviços na Dinamarca porque, de acordo com a argumentação apresentada no âmbito dos processos instaurados nos tribunais dinamarqueses, o atual monopólio dinamarquês dos jogos de azar em linha constituía uma restrição à livre circulação dos serviços. Por consequência, mantinha-se uma situação insatisfatória, em que a legalidade do monopólio existente era contestada não só no âmbito de processos administrativos e judiciais, mas também através do fornecimento direto de serviços de jogos de azar em linha por parte de operadores não titulares de licenças, estabelecidos noutras jurisdições.
(108)
De acordo com a exposição de motivos que acompanhava a Lei relativa aos jogos de azar, o processo de liberalização justificava-se em consequência da recente evolução da tecnologia, pois a Dinamarca está agora inserida numa sociedade global da comunicação em que os consumidores têm acesso a grande variedade de serviços, oferecidos por operadores de diferentes jurisdições. Os jogos de azar desenvolveram-se muito nestes últimos dez anos, constituindo atualmente um importante produto à venda na Internet, nomeadamente após a introdução do póquer em linha. A Internet proporciona aos cidadãos dinamarqueses a oportunidade de comparar os produtos da Danske Spil com a gama de produtos oferecidos pelos operadores de jogos de azar em linha estabelecidos no Reino Unido, em Malta, em Gibraltar e noutros países. O número de clientes dinamarqueses de jogos em linha explorados por operadores internacionais tem crescido rapidamente nestes últimos anos. Como o explicam as autoridades dinamarquesas, o Governo receia que a oferta não regulamentada e não controlada de jogos de azar pudesse estar associada a efeitos negativos para a sociedade, sob a forma de criminalidade e perturbações da ordem pública, bem como da criação de dependência, para indivíduos vulneráveis. Por outro lado, os lucros da Danske Spil têm vindo a diminuir continuamente. Por conseguinte, as autoridades dinamarquesas deviam poder regulamentar e controlar os jogos de azar oferecidos aos cidadãos dinamarqueses, impondo-lhes um quadro controlado e evitando assim as consequências negativas para a sociedade.
(109)
Neste contexto, a Comissão recorda que o setor dos jogos de azar nunca foi sujeito a harmonização na União Europeia. Nos termos do artigo 2.o da Diretiva dos Serviços, os jogos de azar são mesmo expressamente excluídos do seu âmbito de aplicação (52). Contudo, apesar da inexistência de legislação secundária neste domínio, as atividades transfronteiriças de jogos de azar são suscetíveis de ser abrangidas pelo âmbito das liberdades fundamentais do Tratado, nomeadamente da liberdade de estabelecimento (artigo 49.o do TFUE) e da livre prestação de serviços (artigo 56.o do TFUE).
(110)
Em princípio, o artigo 56.o do TFUE exige a supressão de qualquer restrição à livre prestação de serviços, ainda que indistintamente aplicada a prestadores nacionais e de outros Estados-Membros, quando seja suscetível de impedir, entravar ou tornar menos atrativas as atividades do prestador estabelecido noutro Estado-Membro, onde presta legalmente serviços análogos (53). É também jurisprudência constante que a legislação de um Estado-Membro que proíbe um prestador estabelecido num Estado-Membro de oferecer serviços através da Internet a destinatários estabelecidos noutro Estado-Membro constitui uma restrição à livre prestação de serviços consagrada no artigo 56.o do TFUE (54). Além disso, a livre prestação de serviços beneficia tanto os prestadores, como os destinatários dos serviços (55).
(111)
No caso em apreço, embora a prestação de serviços de jogos de azar seja, em primeira instância, abrangida pelo âmbito das liberdades fundamentais do artigo 56.o do TFUE, a legislação dinamarquesa afeta também a liberdade de estabelecimento. Nos termos do artigo 27.o da Lei relativa aos jogos de azar, a Dinamarca exige que os prestadores de serviços de jogos de azar em linha estejam estabelecidos na Dinamarca ou, se são residentes de outro Estado-Membro da UE ou do EEE, que nomeiem um representante aprovado. As justificações apresentadas para as restrições da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços são as mesmas.
(112)
As restrições a estas liberdades fundamentais só são aceitáveis enquanto medidas excecionais, previstas expressamente no artigo 52.o do TFUE ou justificadas, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, por razões imperativas de interesse geral. O artigo 52.o, n.o 1, do TFUE autoriza as restrições justificadas por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.
(113)
No que se refere às atividades de jogos de azar, foi admitido pela jurisprudência um certo número de razões imperativas de interesse geral, tais como a proteção dos consumidores e a prevenção da fraude e da incitação dos cidadãos a uma despesa excessiva ligada ao jogo, bem como a prevenção das perturbações da ordem social em geral. Neste contexto, as particularidades de ordem moral, religiosa ou cultural, bem como as consequências moral e financeiramente prejudiciais para o indivíduo e para a sociedade que envolvem os jogos e as apostas, podem ser suscetíveis de justificar a existência na esfera jurídica das autoridades nacionais de um poder de apreciação bastante para determinar as exigências que a proteção do consumidor e da ordem social implica. Por conseguinte, essas restrições devem ser justificadas por razões imperativas de interesse geral, ser adequadas para garantir a realização do objetivo que prosseguem e não ultrapassar o que é necessário para atingir esse objetivo. Em todo o caso, devem ser aplicadas de maneira não discriminatória (56).
(114)
Observe-se, contudo, que a perda de receitas fiscais não se inclui nas razões enumeradas no artigo 52.o do TFUE ou aceites pela jurisprudência (57) e, portanto, não pode ser considerada uma razão imperativa de interesse geral suscetível de justificar uma medida que, em princípio, é contrária a uma liberdade fundamental.
(115)
No que se refere especificamente à justificação das restrições à prestação de serviços transfronteiriços de jogo a dinheiro, o Tribunal de Justiça declarou o seguinte (58):
«57.
Neste contexto, importa observar, […], que a legislação dos jogos de fortuna ou azar é um dos domínios em que há divergências consideráveis de ordem moral, religiosa e cultural entre os Estados-Membros. Na falta de harmonização comunitária na matéria, compete a cada Estado-Membro apreciar, nesses domínios, segundo a sua própria escala de valores, o que é exigido para assegurar a proteção dos interesses em questão.
58.
A mera circunstância de um Estado-Membro ter escolhido um sistema de proteção diferente do adotado por outro Estado-Membro não pode ter incidência na apreciação da necessidade e da proporcionalidade das disposições tomadas nessa matéria. Estas devem ser apreciadas apenas à luz dos objetivos prosseguidos pelas autoridades competentes do Estado-Membro interessado e do nível de proteção que as mesmas pretendem garantir.
59.
Os Estados-Membros têm, por consequência, a faculdade de fixar os objetivos da sua política em matéria de jogos de fortuna ou azar e, eventualmente, de definir com precisão o nível de proteção pretendido. No entanto, as restrições que impõem devem preencher as condições que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça a respeito da sua proporcionalidade (acórdão Placanica e outros, n.o 48).
[…]
69.
Importa referir, a este respeito, que o setor dos jogos de fortuna ou azar oferecidos na Internet não é objeto de harmonização comunitária. Por conseguinte, um Estado-Membro pode entender que o simples facto de um operador […] oferecer legalmente serviços nesse setor, na Internet, noutro Estado-Membro, onde tem a sede e já está, em princípio, sujeito aos requisitos legais e ao controlo por parte das autoridades competentes desse Estado-Membro, não pode ser considerado como uma garantia suficiente de proteção dos consumidores nacionais contra os riscos de fraude e de criminalidade, à luz das prováveis dificuldades encontradas, nesse contexto, pelas autoridades do Estado-Membro de estabelecimento, em avaliar as qualidades e a integridade profissionais dos operadores.
70.
Além disso, devido à falta de contacto direto entre o consumidor e o operador, os jogos de fortuna ou azar acessíveis na Internet comportam riscos de natureza diferente e de uma importância acrescida em relação aos mercados tradicionais desses jogos, no que se refere a eventuais fraudes cometidas pelos operadores contra os consumidores.»
(116)
Num acórdão recente, o Tribunal referiu em pormenor os riscos dos jogos de azar em linha (59):
«103.
Refira-se que as características próprias da oferta de jogos de fortuna e azar pela Internet podem, da mesma forma, revelar-se uma fonte de riscos de natureza diferente e com uma importância acrescida em matéria de proteção dos consumidores, e em particular dos jovens e das pessoas com particular propensão para o jogo ou suscetíveis de a desenvolver, face aos mercados tradicionais desses jogos. Além da falta de contacto direto entre o consumidor e o operador, acima referida, a particular facilidade e a permanência do acesso aos jogos propostos na Internet, bem como o volume e a frequência potencialmente elevados dessa oferta de caráter internacional, num ambiente que é além disso caracterizado por um isolamento do jogador, um anonimato e uma ausência de controlo social, constituem igualmente fatores suscetíveis de favorecer um desenvolvimento da dependência do jogo e das despesas excessivas a ele ligadas e, portanto, de aumentar as consequências sociais e morais negativas a ela associadas, tal como têm sido manifestadas por jurisprudência constante.
104.
Por outro lado, há que observar que, tendo em conta o poder de apreciação de que dispõem os Estados-Membros na determinação do nível de proteção dos consumidores e da ordem social que tencionam garantir no setor dos jogos de fortuna e azar, não se exige que, para efeitos do critério da proporcionalidade, a medida restritiva aprovada pelas autoridades de um Estado-Membro corresponda a uma conceção partilhada por todos os Estados-Membros quanto às modalidades de proteção do interesse legítimo em causa (ver, por analogia, acórdão de 28 de abril de 2009, Comissão/Itália, C-518/06, Coletânea 2009, p. I-3491, n.os 83 e 84).
105.
Em face do exposto, há que admitir que uma medida de proibição de qualquer oferta de jogos de fortuna e azar pela Internet pode, em princípio, ser considerada adequada para a prossecução dos objetivos legítimos de prevenção da incitação a despesas excessivas ligadas ao jogo e de luta contra a dependência do jogo e ainda de proteção dos jovens, mesmo que a oferta desses jogos continue a ser autorizada em canais mais tradicionais.»
(117)
A falta de harmonização comunitária em matéria de jogos de azar e as abordagens diferentes adotadas pelos Estados-Membros no que se refere à gama de jogos permitidos e aos operadores autorizados a oferecê-los revelam uma imagem de um mercado interno muito fragmentado em matéria de prestação de serviços transfronteiriços de jogos de azar. Se, por um lado, alguns Estados-Membros restringem ou inclusivamente proíbem a oferta de certos jogos de azar, outros optaram por mercados mais abertos. Muitos Estados-Membros reviram também recentemente ou estão a rever a sua legislação no domínio dos jogos de azar, face ao crescimento dos serviços de jogo em linha.
(118)
As autoridades dinamarquesas não forneceram valores detalhados no que se refere à dimensão da prática de jogo ilegal por residentes na Dinamarca, porém observaram que o desenvolvimento do setor dos jogos de azar em linha era preocupante, quando considerado na perspetiva da sociedade.
(119)
Esta tendência é confirmada pelo Livro Verde da Comissão Europeia de março de 2011 (60). No documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o Livro Verde refere-se que as receitas brutas totais do jogo em linha na Dinamarca ascenderam em 2008 a 250 milhões de EUR, dos quais 14 % (ou seja, 34 milhões de EUR) diziam respeito a jogos de casino e 22 % (ou seja, 56 milhões de EUR) ao póquer (61). Por definição, tanto os jogos de casino, como o póquer em linha são atividades proibidas.
(120)
Estes valores tendem a aumentar. O Livro Verde refere que os jogos de azar em linha constituem o segmento do mercado do jogo que cresce mais rapidamente, tendo sido responsável em 2008 por 7,5 % das receitas anuais do mercado dos serviços de jogo (UE-27), e que se previa que a sua dimensão duplicasse até 2013 (62). Em segundo lugar, a percentagem do consumo nacional de jogos de azar que pode ser atribuída ao jogo em linha é estimada em 21,9 % para a Dinamarca, ou seja, é a segunda mais alta da UE, onde essa percentagem é em média de 7,5 % (63).
(121)
Tendo em conta a jurisprudência acima referida, bem como as características do mercado dos jogos de azar na UE, a Comissão é de opinião que os argumentos apresentados pelas autoridades dinamarquesas para justificar a adoção da medida notificada são fundamentados. Nomeadamente, a Comissão está ciente das características específicas das atividades em causa; os serviços de jogos de azar em linha prestados através da Internet transformaram o setor, criando um mercado global onde as fronteiras físicas se esbatem. Neste contexto, e como se refere no Livro Verde de 2011 (64), a Comissão sublinha também a necessidade de controlar o setor do jogo em linha, a fim de evitar as consequências negativas que o jogo em linha pode ter para os consumidores. Além do risco significativo de dependência do jogo em linha, comprovado por vários estudos sociais (65), deve ser dada especial atenção aos menores e a outras pessoas vulneráveis, incluindo os jogadores com baixos rendimentos, os jogadores com uma dependência do jogo anterior e os adultos jovens, que desconhecem os riscos associados aos problemas de jogo. A fim de proteger estas categorias de jogadores potenciais, os Estados-Membros devem poder controlar o setor dos jogos de azar em linha, por exemplo, impondo limites de idade ou condições de licenciamento, controlando os sistemas de processamento de pagamentos e limitando a comercialização ou a promoção do jogo em linha.
(122)
A reforma empreendida na Dinamarca, que esteve na origem da adoção da lei notificada, é pois conforme com o objetivo do Livro Verde da Comissão Europeia, de 24 de março de 2011, sobre o jogo em linha no mercado interno, que consistia em contribuir para o desenvolvimento, nos Estados-Membros, de um quadro jurídico para o jogo em linha que proporcionasse uma maior segurança jurídica para todas as partes interessadas (66). O Livro Verde dava resposta às conclusões do Conselho de dezembro de 2010, que se congratulava com a realização pela Comissão Europeia de uma vasta consulta sobre os jogos de azar e apostas em linha no mercado interno, que permitiria levar a cabo um debate aprofundado sobre as questões levantadas, especialmente pelos serviços de jogos em linha (67), bem como à resolução do Parlamento Europeu adotada em 10 de março de 2009, que instava a Comissão a estudar, em estreita cooperação com os governos nacionais, os efeitos económicos e não económicos dos serviços transfronteiriços de jogo a dinheiro (68). Sublinhe-se que a reforma legislativa aplicada através da lei notificada está em consonância com os objetivos defendidos pela Comissão, que a levaram a dar início a um processo por infração e a enviar um parecer fundamentado às autoridades dinamarquesas, em março de 2007 (69).
(123)
Por estas razões, a Comissão considera que a Lei relativa à tributação dos jogos de azar notificada, na medida em que liberalizará o mercado e permitirá que os operadores dinamarqueses e estrangeiros do setor dos jogos de azar em linha prestem os seus serviços aos residentes na Dinamarca, assegurando simultaneamente que preenchem as condições necessárias para serem licenciados pelas autoridades dinamarquesas, se destina a atingir um objetivo de interesse comum claramente definido.
7.2.2. Auxílio bem adaptado ao objetivo visado
(124)
Uma medida de auxílio é considerada necessária e proporcionada quando constitui um instrumento adequado para realizar o objetivo de interesse comum identificado, quando tem um efeito de incentivo para os beneficiários e quando não introduz distorções da concorrência desnecessárias.
(125)
O Governo dinamarquês decidiu liberalizar o mercado dinamarquês dos jogos de azar em linha e autorizar a atribuição de um número ilimitado de licenças de jogo em linha. Porém, a atribuição dessas licenças está sujeita a várias condições, relacionadas, entre outros aspetos, com a integridade profissional dos gestores da empresa que requer a licença. Para que a liberalização pudesse ser bem sucedida, o Governo dinamarquês decidiu também reduzir a tributação dos operadores em linha, mantendo apenas inalteradas as taxas de imposição aplicáveis aos operadores de estabelecimentos físicos. Neste contexto, os autores das denúncias argumentaram que a diminuição da taxa de imposição aplicável aos operadores em linha não constituía a solução mais adequada. Poderiam, por exemplo, ter sido utilizados instrumentos como o bloqueio de pagamentos e comunicações (instrumentos de proteção) para realizar os objetivos do processo de liberalização, sem necessidade de introduzir taxas de imposição mais baixas para os operadores em linha. Segundo os autores das denúncias, a Dinamarca poderia, assim, ter optado por impor o cumprimento da proibição do jogo em linha ilegal recorrendo ao bloqueio dos pagamentos e das comunicações (filtragem do sistema de nomes de domínio, bloqueio do Protocolo Internet e bloqueio dos pagamentos), ou limitando o número de licenças a atribuir.
(126)
No que se refere à utilização de «sistemas de bloqueio», no Livro Verde da Comissão refere-se que a eficiência dos sistemas de bloqueio depende de uma lista previamente definida e atualizada dos elementos a bloquear, assim como de sistemas de software eficientes. Porém, como o sublinharam as autoridades dinamarquesas, é duvidoso que esses sistemas de bloqueio produzam os resultados esperados, pois os jogadores em linha podem contornar o bloqueio do acesso à Internet passando a utilizar outras portas e a proibição de certos pagamentos poderia bloquear outras transações comerciais perfeitamente legítimas, para além dos pagamentos relacionados com apostas e prémios.
(127)
No que se refere à possibilidade de atribuição de um número limitado de licenças de jogo em linha, os efeitos dependerão do número de licenças a atribuir. Se esse número for reduzido, o pequeno número de concorrentes reduzirá a concorrência e influenciará a oferta, o que se traduzirá em custos mais elevados para os consumidores, sob a forma de rácios de pagamento mais baixos, em comparação com os que resultariam da atribuição de um número ilimitado de licenças. Um número reduzido de licenças limitaria também a variedade e a qualidade da escolha disponível para os consumidores no mercado e incentivaria os produtores a serem menos diligentes na resposta a dar às necessidades e desejos do consumidor (70). A limitação do número de licenças coloca também questões no que se refere aos critérios de determinação não arbitrária do número de licenças a atribuir, à forma de controlar o cumprimento dos requisitos de licenciamento e à escolha das instituições responsáveis por essa monitorização, bem como ao tratamento dos casos de ilegalidades, ou seja, às medidas a tomar em caso de prestação de serviços de jogo ilegais e a quem competirá tomar essas medidas (71).
(128)
Tendo em conta todas estas considerações, a Comissão considera que a aplicação de uma taxa de imposição mais baixa às atividades de jogo em linha constitui um instrumento adequado para realizar os objetivos de liberalização da nova Lei relativa aos jogos de azar. A medida de auxílio assegurará que os operadores em linha que desejem prestar serviços de jogos de azar aos residentes na Dinamarca requeiram uma licença e cumpram a regulamentação nacional aplicável.
(129)
A Comissão considera que a medida de auxílio permitirá alterar o comportamento dos operadores estrangeiros que prestam serviços de jogos de azar em linha, uma vez que a taxa de imposição mais baixa constitui um incentivo a que esses operadores obtenham uma licença na Dinamarca, prestando assim pela primeira vez serviços de jogo em linha legais.
(130)
O auxílio é considerado proporcionado quando a mesma alteração do comportamento não poderia ter sido obtida com menos auxílios e com uma distorção mais limitada da concorrência. O montante do auxílio deve limitar-se ao mínimo necessário para a realização da atividade que é objeto do auxílio. No caso em apreço, a Comissão considera que as autoridades dinamarquesas conceberam a medida de forma a reduzir o eventual montante de auxílio estatal em causa e a minimizar as distorções da concorrência resultantes da medida.
(131)
No memorando sobre o nível de tributação a fixar, apresentado em 6 de março de 2010 pelo Ministro dinamarquês dos Assuntos Fiscais aos porta-vozes dos grupos parlamentares dos partidos políticos representados no Parlamento dinamarquês (72), a opção de aplicação da taxa de imposição mais baixa de 20 % das RBJ aos jogos de azar em linha foi justificada com base nos seguintes critérios:
a)
Os serviços de jogos de azar prestados ao abrigo de licenças dinamarquesas deviam ser adaptados à oferta atual dos prestadores estrangeiros de serviços de jogo em linha, ou seja, a taxa de imposição devia ser ajustada aos elevados rácios de pagamento oferecidos pelos prestadores estrangeiros de serviços de jogo em linha, induzindo-os a requerer uma licença;
b)
O número total de jogos oferecidos devia aumentar, o que levaria a um aumento global do volume de negócios;
c)
Os produtos de jogo deviam ser suficientemente atraentes para dissuadir os jogadores de jogar nos sítios dos operadores estrangeiros (ilegais);
d)
Deviam ser utilizados instrumentos de bloqueio, a fim de assegurar, em combinação com as medidas a) a c), que as atividades de jogos de azar nos sítios dos operadores ilegais fosse reduzida ao mínimo.
(132)
Neste memorando, as autoridades dinamarquesas observam que a legislação do Reino Unido, que se aproxima muito da regulamentação dinamarquesa, prevê a aplicação de uma taxa de imposição de 15 % ao jogo em linha. As autoridades dinamarquesas consideravam que a taxa de imposição aplicável ao jogo em linha poderia ser fixada a um nível mais elevado do que no Reino Unido, uma vez que a Dinamarca, ao contrário do Reino Unido, introduziria também medidas de bloqueio complementares destinadas a dificultar o acesso dos jogadores aos sítios de jogo em linha de operadores estrangeiros que não tivessem obtido uma licença dinamarquesa.
(133)
As autoridades dinamarquesas citam também os exemplos da França e da Itália, que liberalizaram os seus mercados e aplicaram taxas de imposição mais elevadas do que as do Reino Unido. As autoridades dinamarquesas observam que esses mercados são significativamente maiores do que o mercado dinamarquês. A dimensão do mercado pode ter um impacto sensível no interesse dos operadores em penetrarem num mercado, inclusive quando a taxa de imposição é mais elevada, pois os custos associados à organização de operações num novo mercado tendem a ser comparativamente mais altos no caso da entrada em mercados mais pequenos.
(134)
O memorando inclui uma simulação dos possíveis efeitos, em termos de receitas, de taxas de imposição de 15 %, 20 % e 25 %, tendo também em conta as possíveis alterações dos padrões de jogo dos jogadores e do comportamento dos operadores. O exercício de simulação conclui que uma taxa de imposição de 20 % deverá permitir que os prestadores de serviços de jogo considerem vantajoso requerer uma licença dinamarquesa e que sejam oferecidos serviços atraentes aos jogadores. A fixação de uma taxa mais elevada (por exemplo, 25 %) aumentaria a pressão sobre os rácios de pagamento, com o resultado de que os efeitos positivos, em termos de receitas, da taxa de 25 % poderiam ser inferiores aos de uma taxa de 20 %.
(135)
O legislador dinamarquês concluiu assim que a fixação de uma taxa de imposição mais elevada para os jogos de azar em linha teria provavelmente como resultado que os jogos não fossem suficientemente atraentes para os consumidores, o que levaria por seu turno a uma redução do volume de negócios que impediria a perspetiva imediata de aumento das receitas fiscais.
(136)
As conclusões extraídas pelo legislador dinamarquês relativamente ao nível de tributação mais adequado das atividades de jogos de azar em linha foram também confirmadas por um relatório de uma empresa de consultoria do setor, que concluiu que uma taxa de imposição de 20 % não implicaria que o Estado renunciasse a receitas que de outra forma teria recebido (73). Segundo esse relatório, tratava-se da taxa mais elevada economicamente viável; uma taxa mais elevada seria uma «taxa não rentável», ou seja, uma taxa de imposição demasiado elevada para que os operadores tivessem razões comerciais válidas para penetrar no mercado. A aplicação de uma taxa de imposição superior resultaria num decréscimo da receita fiscal.
(137)
À luz do que precede, a Comissão considera que a taxa de imposição de 20 % das RBJ aplicável aos operadores em linha não é inferior ao necessário para assegurar a realização dos objetivos da Lei relativa aos jogos de azar. Por conseguinte, a medida de auxílio satisfaz os requisitos de proporcionalidade estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça.
7.2.3. Impacto na concorrência e nas trocas comerciais entre os Estados-Membros
(138)
No que se refere ao impacto da medida de auxílio na concorrência e nas trocas comerciais, deve ser estabelecida uma distinção entre as possíveis distorções das trocas comerciais entre os Estados-Membros e as distorções da concorrência na Dinamarca, especialmente no que respeita aos operadores de jogo em estabelecimentos físicos existentes.
(139)
No que se refere às trocas comerciais entre os Estados-Membros, não são de esperar impactos negativos. A Lei relativa aos jogos de azar permite que os residentes na Dinamarca joguem legalmente nos sítios Internet dos operadores de jogo em linha titulares de licenças. O acesso a esses sítios Internet não se restringe aos utilizadores que residem na Dinamarca, estando disponível para os residentes de todos os Estados-Membros da UE, sob reserva das restrições impostas pela respetiva legislação nacional. Ao fixar a taxa de imposição aplicável aos operadores de jogos de azar em linha em 20 % das suas RBJ, a medida de auxílio dinamarquesa está, de um modo geral, em consonância com as taxas de imposição equivalentes aplicadas noutros Estados-Membros que reformaram já a sua legislação no domínio dos jogos de azar. Por exemplo, tanto a Bélgica, como o Reino Unido aplicam ao jogo em linha uma taxa de imposição de 15 % das RBJ, ao passo que outros Estados-Membros aplicam taxas ainda mais baixas (por exemplo, 5 % das RBJ na Estónia, 10 % na Letónia, 8,25 % na Finlândia). Só a Eslováquia aplica uma taxa de imposição mais elevada, de 27 % das RBJ.
(140)
No que se refere às distorções da concorrência na Dinamarca, a medida beneficiará potencialmente um número considerável de diferentes operadores de jogos de azar em linha, dinamarqueses e estrangeiros, que até agora estavam proibidos de prestar os seus serviços a residentes na Dinamarca. A Dinamarca apresentou uma lista de operadores de jogos de azar em linha que tinham já anunciado a sua intenção de requerer uma licença. Dado que até aqui só a empresa controlada pelo Estado estava autorizada a prestar serviços de jogos de azar em linha, a liberalização reforçará a concorrência global no mercado.
(141)
Apesar de a medida constituir um auxílio estatal e da aplicação da mesma poder ter repercussões para os operadores de jogo em estabelecimentos físicos, que são tributados a uma taxa que pôde atingir 75 % das suas RBJ, a Comissão considera que o balanço global da aplicação da medida é positivo.
(142)
Tal como já demonstrado, a fixação da taxa de imposição aplicável aos jogos de azar em linha ao mesmo nível ou a um nível semelhante ao da taxa aplicável aos operadores de jogo em estabelecimentos físicos estaria na origem de uma situação em que o setor e os jogadores não reagiriam à possibilidade de prestação de serviços de jogo legais no mercado dinamarquês, frustrando assim os objetivos de interesse comum identificados e prosseguidos pela Lei relativa aos jogos de azar.
(143).
Por conseguinte, a Comissão conclui que a medida é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
8. CONCLUSÃO
(144)
A Comissão considera que a lei notificada confere uma vantagem fiscal aos operadores de jogos de azar em linha que é concedida através de recursos estatais. A medida é considerada prima facie como sendo seletiva, uma vez que estabelece uma diferenciação entre os operadores de jogos de azar em linha e em casinos físicos que, à luz do objetivo prosseguido pela medida, se encontram em situação comparável, em termos de direito e de facto. As autoridades dinamarquesas não demonstraram que a seletividade prima facie da lei notificada seja justificada pela lógica do regime fiscal. Portanto, a lei notificada é considerada como um auxílio estatal, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(145)
Contudo, a Comissão considera que o auxílio preenche as condições necessárias para ser considerado compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A medida C 35/10 que a Dinamarca tenciona executar, sob a forma de taxas de imposição aplicáveis aos jogos de azar em linha no âmbito da Lei relativa à tributação dos jogos de azar na Dinamarca, é compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Consequentemente, a execução desta medida é autorizada.
Artigo 2.o
O Reino da Dinamarca é a destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de setembro de 2011.