ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. listopadu 2011
o státní podpoře C 28/10, kterou poskytlo Portugalsko v rámci režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(oznámeno pod číslem C(2011) 7756)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/532/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory, kterou zavedlo Portugalsko ve formě režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (dále jen „režim“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 12. ledna 2009 oznámilo Portugalsko režim pojištění krátkodobých vývozních úvěrů podle oddílu 5.1 sdělení Komise „Dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize“ (2) (dále jen „dočasný rámec“).
(3)
Ačkoliv byl režim původně oznámen jako pojištění krátkodobých vývozních úvěrů pro země OECD, vztahuje se rovněž na transakce v rámci domácího obchodu.
(4)
Jelikož portugalské orgány potvrdily, že se režim používá od ledna 2009, Komise Portugalsko dopisem ze dne 19. dubna 2010 informovala o převedení režimu do registru neoznámené podpory.
(5)
Dopisem ze dne 27. října 2010 Komise Portugalsko informovala o zahájení vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU v souvislosti s tímto režimem.
(6)
Dopisem ze dne 29. listopadu 2010 zaslaly portugalské orgány své připomínky k dopisu Komise ze dne 27. října 2010. Připojily dopisy dvou pojistitelů úvěrů (CESCE a COSEC) ze dne 22. listopadu 2010 a 23. listopadu 2010.
(7)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 9. dubna 2011 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k režimu vyjádřily. Nebyly obdrženy žádné připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. CÍL
(8)
Portugalské orgány tvrdily, že současná hospodářská krize znamená vyšší riziko u obchodních operací. To má zase za následek konzervativnější postoj pojistitelů úvěrů, což se projevuje ve výši pojistného krytí pro rizika spojená s obchodními operacemi.
(9)
Cílem režimu je napravit selhání trhu projevující se v nedostupnosti pojištění úvěrů a pomoci obnovit důvěru v trh s pojištěním úvěrů.
(10)
Těchto cílů je dosahováno tím, že vývozcům a společnostem, jež se dočasně potýkají s nedostupností pojistného krytí úvěrů na soukromém trhu pro transakce s kupujícími ze zemí OECD nebo pro transakce v rámci domácího obchodu, je poskytováno pojistné krytí úvěrů.
(11)
Podle portugalských orgánů se odvětví pojišťovnictví od roku 2008 značně zmenšilo, což má za následek nedostupnost pojistného krytí. Ke dni 30. září 2010 se celková hodnota pojištěného portfolia snížila v období od 31. prosince 2009 do 31. prosince 2009 o 32,84 % a v období od 31. prosince 2008 do 30. září 2010 o dalších 22,4 %. Celková hodnota pojistného portfolia v roce 2010 klesla na 15,9 miliardy EUR z hodnoty ve výši 30,6 miliardy EUR na konci roku 2008. Počet pojištěných podniků se snížil z 3 709 na konci roku 2008 na 2 290 v září 2010. Dopisy pojistitelů byly předloženy s cílem zdůvodnit nutnost zachování režimu do konce roku 2010, a to navzdory tvrzením v dopisech, že maximální výše pojistného krytí poskytnutého na základě režimu nebude dosaženo. Tyto dopisy objasňovaly potřebu režimu odkazem na vyšší riziko u pojištění vývozních úvěrů v důsledku celkové hospodářské situace v době překonávání krize, s následným růstem cen a snižováním krytí poskytovaného v některých odvětvích soukromými pojistiteli.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD
(12)
Vnitrostátním právním základem režimu je legislativní nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativní nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007).
2.3. PROVÁDĚJÍCÍ SUBJEKT
(13)
Režim provádí tito soukromí pojistitelé úvěrů, kteří působí na portugalském trhu: COSEC, CESCE, Coface a Credito y Caución.
2.4. PŘÍJEMci
(14)
Podle informací, které portugalské orgány poskytly dne 26. listopadu 2010, se do října 2010 k režimu přihlásilo 399 příjemců.
(15)
V následujících tabulkách je uvedeno rozdělení úvěrových limitů poskytnutých do října 2010:
(16)
Využití podle zprostředkujících pojistitelů:
Pojišťovna
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Celkem
399
100
211 630 292
100
(17)
Rozdělení na domácí transakce a vývozní transakce podle velikosti trhu v říjnu 2010 (v EUR):
Skutečně využitý úvěrový limit 1 (4)
Hodnota (v EUR)
(%)
Transakce domácího obchodu
137 175 542
73,20
Vývozní transakce
50 221 841
26,80
Celkem
187 397 383
100
(18)
Rozdělení podle velikosti příjemců:
Velikost příjemce
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota (v EUR)
(%)
Velké podniky
126
31,58
101 135 009
47,79
Střední podniky
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikropodniky/malé podniky
115
28,82
38 987 665
18,42
Celkem
399
100
211 630 292
100
2.5. PODMÍNKY UPLATNĚNÍ REŽIMU
(19)
Režim se vztahuje na obchodní rizika (například platební neschopnost a přetrvávající neplacení) spojená s vývozními transakcemi se zeměmi OECD a rizika související s transakcemi v rámci domácího obchodu pro období trvající méně než dva roky.
(20)
Veřejné pojištění funguje jako finanční nástroj pro sdílení rizik se soukromými pojistiteli („připojištění“). Poskytuje se pouze jako doplněk k pojištění sjednanému se soukromým pojistitelem.
(21)
Veřejné pojištění se podle portugalských orgánů poskytuje za zcela stejných podmínek jako soukromé pojištění. Částka pokrytá veřejným pojištěním proto nemůže být vyšší než částka pokrytá soukromým pojistitelem. Příslušné pojistné se však rovná 60 % pojistného, které účtuje soukromý pojistitel. Příslušná průměrná sazba na základě režimu představovala 0,21 % obratu, zatímco tržní sazba, kterou účtují soukromí pojistitelé, představovala v roce 2009 průměrně 0,36 % obratu. I průměrné tržní sazby (ve výši 0,23 % v roce 2007 a 0,24 % v roce 2008) byly od roku 2009 vyšší než příslušná průměrná sazba v rámci režimu.
(22)
V případě výskytu pojistné události jsou částky náhrady rozděleny mezi stát a soukromého pojistitele, který poskytuje základní pojištění, a to úměrně podílu celkového zaručeného krytí, tj. podílu kvóty. Poskytování náhrady vyřizuje soukromý pojistitel.
2.6. DOBA TRVÁNÍ
(23)
Režim byl oznámen dne 12. ledna 2009 na dobu od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Komisi nebylo oznámeno prodloužení režimu.
2.7. ROZPOČET
(24)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí maximální výše záruky pro jednoho příjemce 1,5 milionu EUR.
(25)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí celkový rozpočet režimu pro domácí i vývozní transakce 2 miliardy EUR (5).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE O ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(26)
V rozhodnutí ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla Komise předběžné posouzení a vyslovila pochybnosti ohledně slučitelnosti režimu s vnitřním trhem. Pochybnosti vyslovené v uvedeném rozhodnutí se týkaly:
-
uplatňování režimu na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, při němž je cena záruky nižší než úroveň, která se obvykle vyžaduje podle sdělení Komise o krátkodobém pojištění vývozních úvěrů (6) (dále jen „sdělení“). Komise vyslovila pochybnosti, zda bylo protiplnění nezbytné a přiměřené k dosažení cíle vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže, které to má za následek,
-
uplatňování režimu na domácí transakce. Komise vyslovila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost opatření, a opět zpochybnila cenu, která byla stanovena za poskytnutou záruku.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(27)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že tvrzení Komise, že společnosti, na něž se režim vztahuje, mají výhodu, která by jinak nebyla dostupná, není v souladu s cíli stanovenými v dočasném rámci. Aby prokázaly selhání trhu, portugalské orgány odkazují na poměr ztráty, který v roce 2008 dosáhl rekordní výše 102 %, navzdory skutečnosti, že se počet podniků, na něž se pojištění vztahovalo, na konci roku 2009 snížil o 29,41 % v porovnání s koncem roku 2008 a do konce září 2010 o dalších 12,53 %. Hodnota pojištěného portfolia klesla na konci roku 2009 v porovnání s koncem roku 2008 o 32,84 % a do září 2010 o dalších 22,36 %. Portugalsko rovněž tvrdí, že i ostatní členské státy přijaly podobné režimy.
(28)
Pokud jde o selektivní povahu výhody, Portugalsko uvedlo, že režim není selektivní, nýbrž že představuje opatření obecné povahy, které nemá za následek diskriminaci v rámci odvětví ani mezi odvětvími. Portugalsko rovněž namítá, že Komise nestanovila, co představuje obecné opatření. Podle Portugalska neexistenci diskriminace prokazuje: i) uplatňování režimu rovněž na společnosti z ostatních členských států, které působí v Portugalsku; ii) schválení žádostí o účast v režimu všech čtyř pojistitelů působících v Portugalsku, přičemž všichni jsou přinejmenším částečně ve vlastnictví zahraničních subjektů; iii) nezměnění potřeb v oblasti financování během krize; iv) významný příjemce podpory na základě režimu, kterým byl v říjnu 2010 segment operací týkajících se vnitrostátního trhu (73,2 %); v) možnost všech podniků působících v Portugalsku využít režim, a to nezávisle na tom, zda povaha jejich činností souvisí s obchodováním se zbožím (režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „ostatní služby - kromě obchodu“, a to s částkami ve výši 2 155 000 EUR, 471 500 EUR resp. 4 580 000 EUR), ačkoliv vývozní úvěry vzhledem ke své povaze souvisí především s transakcemi se zbožím. Model připojištění není mimoto podle Portugalska zdrojem diskriminace, jelikož žádnému podniku nebrání v tom, aby si takovéto pojištění sjednal se soukromým pojistitelem. Orgány veřejné správy se zcela spoléhají na posouzení rizik provedené soukromými pojistiteli. Rovněž maximální limit stanovený pro jednotlivé pojištění nebrání podle portugalských orgánů v přístupu velkým podnikům, které režim využívají (47,79 % s ohledem na hodnotu operací v porovnání s 33,79 % u středních podniků a 18,42 % u malých podniků, avšak pouze 31,58 %, pokud jde o počet příjemců, na rozdíl od 39,60 % u středních podniků a 28,82 % u malých podniků). Tento maximální limit má zajistit, aby byly použité státní prostředky úměrné sledovaným cílům a aby bylo riziko náležitě rozloženo, a současně umožnit přístup k režimu většímu počtu podniků. Skutečnost, že maximální částka stanovená pro režim nebyla využita, představuje podle portugalských orgánů důkaz o neexistenci diskriminace velkých podniků. Portugalsko zpochybňuje taktéž souvislost mezi judikaturou, kterou Komise uvedla v 36. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a diskriminací. Portugalsko lituje, že Komise nestanovila kritéria, která musí opatření splňovat, aby se považovalo za opatření obecné povahy.
(29)
Portugalsko odůvodnilo nižší ceny v rámci režimu v porovnání se soukromým pojištěním tím, že lze zaznamenat negativní výběr, jelikož se podniky rozhodují pro zajištění méně rizikových operací v rámci režimu a rizikovější operace ponechávají pro krytí soukromým pojištěním. V tomto ohledu by odůvodnění Komise nebylo podle portugalských orgánů relevantní v oblasti vývozních úvěrů, kde se riziko nezvyšuje s výší úvěru, jak je tomu u bankovních úvěrů. Podle portugalských orgánů prokazuje nízké riziko rovněž skutečnost, že se k říjnu 2010 objem pohledávek nahromaděných v režimu zvýšil pouze o 0,26 % celkové hodnoty sjednaného pojištění. Ceny stanovené za státní záruku mimoto podle portugalských orgánů odpovídají tržním cenám před krizí, a proto neposkytují příjemcům výhodu.
(30)
Podle portugalských orgánů režim nezpůsobuje narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, jelikož i) se vztahuje rovněž na vnitrostátní operace; ii) náklady na pojištění se v jednotlivých členských státech liší, jak prokazují různé ceny pojištění, a ii) tento druh služby není na trhu dostupný.
5. PŘIPOMÍNKY OSTATNÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(31)
Po zveřejnění rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. dubna 2011 neobdržela Komise žádné připomínky třetích stran.
6. POSOUZENÍ
6.1. HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(32)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí:
Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(33)
Aby byl použitelný čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba, aby bylo možno opatření přičíst státu, aby bylo provedeno ze státních prostředků, ovlivňovalo obchod mezi členskými státy a narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že poskytuje určitým podnikům selektivní výhodu.
Státní prostředky
(34)
Jak je objasněno v rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, pojištění je poskytováno přímo státem a případné ztráty vyplývající z režimu ovlivňují státní rozpočet. Režim proto zahrnuje státní prostředky. Použití státních prostředků Portugalsko nezpochybnilo.
Selektivní výhoda pro pojistitele
(35)
Komise analyzovala trhy s pojištěním vývozních úvěrů ve svých rozhodnutích o režimech pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (7). Sazby pojistného na trhu s pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů jsou ve smlouvách obvykle stanoveny na dobu nejméně jednoho roku. Jakákoli změna ceny nabízeného krytí je proto účinná až s určitou časovou prodlevou. Tržní praxe je mimoto taková, že se nabídka pojištění úvěrů upravuje zvyšováním či snižováním výše nabízeného úvěru, a nikoli změnou sazby, která se za pojištění účtuje. Tato praxe byla zaznamenána rovněž od počátku finanční krize, jak dokládají dopisy o odmítnutí krytí, které zaslalo Portugalsko, a dopisy o odmítnutí krytí v jiných případech režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (8). Dopisy pojistitelů o odmítnutí krytí obvykle vývozcům jako alternativu nenabízejí vyšší cenu krytí u určitých kupujících. Z důkazů vyplývá, že v důsledku finanční krize soukromí pojistitelé významně snížili nabízené krytí a často je úplně zrušili. Výše uvedené skutečnosti potvrzují další údaje, které poskytly tržní subjekty (9). Hospodářská soutěž mezi pojistiteli je proto založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Prostřednictvím opatření stát reagoval na poptávku, kterou neuspokojovaly stávající soukromé hospodářské subjekty. Na konkurenčním trhu bez zásahu státu by však na poptávku reagoval nový hospodářský subjekt, který by poskytl dodatečné pojistné krytí. Cílem zásahu státu bylo proto chránit tržní postavení soukromých hospodářských subjektů, které již působí na portugalském trhu.
(36)
Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů je produkt, jehož prostřednictvím pojistitel přebírá obchodní a politické riziko nedodržení závazku kupujícího v rámci obchodní transakce. Převzetí obchodních rizik souvisejících s obchodními transakcemi nabízejí rovněž banky, a to prostřednictvím dokumentárního akreditivu a faktoringu. Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, které nabízejí úvěrové pojišťovny, a dokumentární akreditiv nabízený bankami představují náhrady na straně poptávky na trhu pro ochranu před obchodními riziky plynoucími z obchodních transakcí. V případě neexistence zásahu státu by se mohli vývozci přinejmenším v určité míře uchýlit k dokumentárnímu akreditivu, který nabízejí banky (10). Vzhledem k možné nahraditelnosti mezi pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů nabízeným pojistiteli a dokumentárním akreditivem nabízeným bankami znamená opatření výhodu ve prospěch odvětví pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, jelikož přispívá k zachování podílu pojistitelů vývozních úvěrů na trhu pro ochranu před obchodními a politickými riziky obchodních transakcí. Jelikož banky nejsou způsobilé pro využití režimu, na jehož základě je veřejné pojištění nabízeno pouze jako doplněk k pojištění, které poskytují soukromí pojistitelé, je tato výhoda selektivní.
(37)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že opatření poskytuje pojistitelům selektivní výhodu.
Selektivní výhoda pro vývozce a tuzemské obchodní společnosti
(38)
Vývozci a obchodní společnosti přihlášené k režimu platí pojistné, které je nižší než tržní pojistné. To má za následek posílení postavení společností využívajících režim v porovnání se společnostmi, které pojistné krytí potenciálně získají pouze u soukromých pojistitelů za tržní cenu. Má se za to, že samotné posílení postavení některých účastníků trhu v porovnání s jejich konkurenty ve srovnatelné situaci prostřednictvím opatření určitého režimu představuje výhodu (11). V daném případě by posílení postavení těchto příjemců nebylo ve stejné míře možné bez zásahu státu.
(39)
Jak potvrdilo Portugalsko, toto krytí není na trhu k dispozici (přinejmenším ve stejném rozsahu) pro rizika, na něž se režim vztahuje. Společnosti využívající režim mají proto dvojí výhodu v podobě přístupu k pojistnému krytí, jež by jinak nebylo dostupné: mají prospěch nejen z nižšího pojistného, než je tržní cena, nýbrž rovněž z existence dodatečného pojištění.
(40)
Portugalský režim je ve skutečnosti selektivní.
(41)
Prvním náznakem, že režim je selektivní, je skutečnost, že společnostmi, které opatření využívají, jsou téměř výhradně společnosti obchodující se zbožím, zatímco společnosti, které poskytují služby, jej využívají mnohem méně. V rámci formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že neexistují žádné právní překážky, které by společnostem, jež nevykonávají obchodní činnosti, znemožňovaly režim využít, a že režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „jiné služby - kromě obchodu“. Portugalsko však rovněž připouští, že se pojištění vývozních úvěrů vzhledem ke své povaze týká především transakcí se zbožím. Na společnosti, které poskytují dopravní a jiné služby, připadala k říjnu 2010 pouze 2,4 % pojištění poskytnutého na základě režimu. Vzhledem k tomu, že na podniky, které poskytují služby, připadalo pouze 8 z celkového počtu 361 podniků využívajících režim a přibližně 1,25 % úvěrových limitů, je zřejmé, že dotyčné opatření v zásadě podporuje společnosti obchodující se zbožím.
(42)
Existují další prvky, které prokazují, že režim je ve skutečnosti selektivní.
(43)
Za prvé, navzdory tvrzení portugalských orgánů, že režim má obecnou povahu, jelikož příjemci jsou stanoveni pomocí objektivních kritérií, která nevedou k diskriminaci subjektů z ostatních členských států, podmínky stanovené v rámci režimu poskytují při výběru příjemců určitý prostor pro uvážení. Režim používá model „připojištění“, na jehož základě jsou pro režim způsobilé pouze společnosti, které mají sjednaný úvěrový limit u soukromého pojistitele, zatímco společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrů zcela odmítnou poskytnout krytí, nejsou pro „připojištění“ způsobilé. Režim ponechává zcela na soukromých společnostech, aby posoudily způsobilost pro pojištění. V případě neexistence jednotných a objektivních kritérií pro stanovení rizika spojeného s transakcemi, které provádí každý vývozce nebo obchodník, poskytuje režim soukromým subjektům určitou volnost při posuzování úvěruschopnosti společností, které mohou požádat o pojistné krytí. Soudní dvůr měl za to, že aby se opatření považovalo za neselektivní, mělo by být založeno na kritériu uplatnění, které je objektivní, bez jakéhokoli zeměpisného nebo odvětvového zohlednění, a mělo by být v souladu s cílem opatření (12). V daném případě vede neexistence objektivních kritérií pro rozhodování o poskytnutí soukromého pojistného krytí k možné diskriminaci mezi příjemci, kteří jsou ve srovnatelné skutkové situaci (13).
(44)
Za druhé, i kdyby se kritéria pro přístup k režimu považovala za objektivní, Soudní dvůr rozhodl, že samotná existence objektivních kritérií nevylučuje selektivní povahu opatření, pokud má dotyčné opatření za následek zvýhodnění určitých podniků na úkor jiných. Soudní dvůr uvedl, že „skutečnost, že podpora není zaměřena na jednoho či více konkrétních příjemců, kteří jsou stanoveni předem, nýbrž že se na ni vztahuje řada objektivních kritérií, na jejichž základě může být v rámci předem stanovených celkových přidělených rozpočtových prostředků poskytnuta neomezenému počtu příjemců, kteří nejsou zprvu jednotlivě identifikováni, nemůže postačovat k tomu, aby byla zpochybněna selektivní povaha opatření, a tudíž je hodnoceno jakožto státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy [čl. 107 odst. 1 SFEU]. Tato situace nanejvýš znamená, že dotyčné opatření nepředstavuje jednotlivou podporu. Nevylučuje to však, aby bylo veřejné opatření považováno za systém podpory představující selektivní (a tudíž zvláštní) opatření, pokud vzhledem ke kritériím, jimiž se řídí jeho uplatňování, zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby na úkor ostatních“ (14). Podle Soudního dvora proto nelze zásahy státu posuzovat podle jejich účelu nebo cílů, nýbrž podle jejich účinků (15). V daném případě je režim ve skutečnosti selektivní.
(45)
Za třetí, aby bylo opatření obecné povahy, musí být nejen založeno na objektivních a horizontálních kritériích, nýbrž nesmí být rovněž omezeno časově nebo s ohledem na oblast působnosti. Navzdory tvrzení Portugalska, že režim má obecnou povahu, je tento režim omezen z hlediska času i oblasti působnosti, včetně samotné povahy modelu připojištění, jak bylo objasněno v 43. bodě odůvodnění.
(46)
Kritéria režimu nejsou rovněž v souladu s cílem a logikou opatření (16). I kdyby soukromí pojistitelé uplatňovali režim objektivně, na základě režimu jsou způsobilé pouze společnosti, u nichž během krize došlo k snížení jejich pojistného krytí. Společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrové limity zcela zrušili, jsou z režimu vyloučeny. Navzdory cíli režimu, kterým je odstranit údajnou nedostupnost pojištění na soukromém trhu, se režim nevztahuje na společnosti, které jsou omezením možnosti soukromého pojištění na trhu zasaženy nejvíce. V tomto ohledu není návrh opatření vhodný k odstranění zjištěného selhání trhu.
(47)
Na základě výše uvedených úvah jsou výhody, které jsou poskytnuty vývozcům a obchodním společnostem přihlášeným k režimu, selektivní.
Ovlivnění obchodu a narušení hospodářské soutěže
(48)
Co se týká ovlivnění obchodu, režim se vztahuje na vývozní transakce a domácí transakce s obchodovatelným zbožím.
(49)
Zahrnutím domácích transakcí může režim potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými sáty v míře, která by mohla značně narušit obchodní toky, například přesměrováním ekonomických činností od vývozu k domácím transakcím.
(50)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, podle judikatury Soudního dvora poukazuje samotná skutečnost, že konkurenceschopnost určitého podniku by byla posílena vůči soutěžícím podnikům získáním hospodářské výhody, kterou by jinak při svém běžném podnikání nezískal, na riziko narušení hospodářské soutěže (17).
(51)
Jelikož se režim vztahuje na vývoz, přičemž jsou zahrnuty ostatní členské státy, opatření jednoznačně ovlivňuje obchodní toky mezi členskými státy, jelikož příjemcům usnadňuje vykonávání vývozní činnosti.
(52)
Režim ovlivňuje obchod rovněž tím, že zahrnuje domácí transakce. Podle ustálené judikatury je nutno mít za to, že pokud podpora poskytnutá určitým členským státem posílí postavení společnosti vůči ostatním soutěžícím společnostem při obchodování v rámci Unie, ovlivňuje tato podpora obchod. V tomto ohledu může k určení toho, zda má podpora skutečný nebo potenciální dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy, sloužit skutečnost, že určité hospodářské odvětví bylo na úrovni EU liberalizováno. Navíc není nutné, aby se společnost, která je příjemcem podpory, sama podílela na obchodu v rámci Unie. Podpora poskytnutá členským státem určité společnosti může přispět k zachování či zvýšení činnosti na domácím trhu s tím, že společnosti usazené v ostatních členských státech mají méně možností proniknout na trh dotyčného členského státu. Posílení určitého podniku, který se až dosud na obchodu v rámci Unie nepodílel, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu (18).
(53)
V daném případě opatření zvýhodňuje společnosti, které působí v různých odvětvích, jež jsou otevřena obchodu v rámci Evropské unie. I zvýhodnění domácích transakcí společností, které působí pouze na portugalském trhu, tudíž ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(54)
Účelem opatření je mimoto podporovat komerční obchodní činnosti společností usazených v Portugalsku na rozdíl od podniků usazených v ostatních členských státech. Opatření proto může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Závěr
(55)
Tento režim proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podporu lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splní jednu z výjimek stanovených ve Smlouvě.
6.2. SLUČITELNOST PODPORY PRO POJISTITELE
(56)
Komise ve svém sdělení stanovila podmínky, za nichž lze podporu pro pojistitele ve formě státem podporovaných režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů považovat za slučitelnou. V souvislosti s finanční krizí stanoví podmínky pro použití sdělení dočasný rámec.
(57)
V bodě 2.5 sdělení v pozměněném znění (19) jsou „obchodovatelná rizika“ vymezena jako obchodní a politická rizika veřejných i neveřejných dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze (20) sdělení. Finanční výhody poskytnuté pojistitelům vývozních úvěrů, kteří uzavřou transakci považovanou za obchodovatelné riziko či poskytnou krytí pro takovouto transakci, jsou obvykle zakázány.
(58)
V bodě 3.1 sdělení je uvedeno, že faktory, které mohou narušovat hospodářskou soutěž ve prospěch veřejných nebo veřejně podporovaných pojistitelů vývozních úvěrů, kteří kryjí obchodovatelná rizika, zahrnují právní a faktické státní záruky půjček nebo ztrát. Záruky tohoto druhu umožňují pojistitelům vypůjčit si s úrokovou sazbou nižší, než je úroková sazba běžná na trhu, anebo jim umožní vypůjčit si finanční prostředky vůbec. Kromě toho státní záruky zbavují pojistitele nutnosti zajistit se na soukromém trhu.
(59)
Co se týká zemí, které nejsou uvedeny v příloze sdělení, tato rizika jsou „neobchodovatelná“ ve smyslu sdělení a na veřejnou podporu určenou na jejich krytí se sdělení nevztahuje.
(60)
V bodě 4.2 sdělení je stanoveno, že „obchodovatelná rizika“ nemohou být kryta pojištěním vývozních úvěrů s podporou členských států. V bodě 4.4 sdělení je však uvedeno, že za určitých okolností mohou být tato rizika dočasně pojištěna veřejnými nebo veřejně podporovanými pojistiteli vývozních úvěrů. Zejména se v něm uvádí, že se rizika dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze sdělení, považují za dočasně neobchodovatelná pouze tehdy, pokud lze prokázat, že není dostupné soukromé pojistné krytí pro rizika, která jsou obecně považována za obchodovatelná. Členské státy, které chtějí využít tuto únikovou doložku, musí poskytnout zprávu o trhu a poskytnout důkazy předložené dvěma velkými, známými mezinárodními pojistiteli vývozních úvěrů a jedním vnitrostátním pojistitelem úvěrů, přičemž zmíněná zpráva i důkazy prokazují, že krytí rizik není na soukromém trhu pojištění k dispozici. Veřejně podporovaný pojistitel vývozních úvěrů musí mimoto pokud možno sjednotit pojistné sazby pro takováto neobchodovatelná rizika s pojistnými sazbami, které si za srovnatelná rizika účtují soukromí pojistitelé vývozních úvěrů, a poskytnout popis podmínek, které veřejný pojistitel vývozních úvěrů hodlá použít ke krytí daných rizik.
(61)
V zájmu urychlení postupu zjednodušil dočasný rámec do 31. prosince 2010 důkazy, které musí členské státy předložit, aby prokázaly nedostupnost krytí. Za tímto účelem musely členské státy poskytnout důkazy předložené jedním velkým známým mezinárodním soukromým pojistitelem vývozních úvěrů a vnitrostátním pojistitelem úvěrů nebo alespoň čtyřmi zavedenými vývozci na domácím trhu. Platnost dočasného rámce byla prodloužena do 31. prosince 2011 (21).
Nedostupnost krytí
(62)
Portugalsko předložilo řadu dopisů od vývozců, které prokazují, že jim u mnoha transakcí bylo odmítnuto krytí. Komise však v dopisech, které poskytly portugalské orgány, nenašla dostatečný důkaz o nedostupnosti krytí. Důvody uvedené v těchto dopisech jsou buď důvěrné, nebo se v nich výslovně uvádí, že důvodem odmítnutí je nedostatečná likvidita či špatná finanční situace zákazníka, což je běžná obchodní praxe na řádně fungujícím pojistném trhu. Portugalsko ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení poskytlo údaje, které prokazují snížení počtu podniků, jež uzavřely pojištění (na konci roku 2009 činil pokles v porovnání s předchozím rokem 29,41 % a do září 2010 došlo k poklesu o dalších 12,53 %), a rovněž snížení hodnoty pojištěného portfolia (32,84 % pokles na konci roku 2009 v porovnání s předchozím rokem a do září 2010 pokles o dalších 22,36 %). Ze dvou dopisů soukromých pojistitelů, které Portugalsko poskytlo s odkazem na nedostupnost krytí na soukromém trhu, se v jednom z nich (dopis CESCE ze dne 22. listopadu 2010) uvádí, že se kvůli poklesu na nákupních trzích snížily rovněž potřeby podniků v oblasti financování. Údajné snížení pojištěných objemů proto není dostatečným důkazem nedostupnosti krytí na trhu.
(63)
Je-li na soukromém trhu krytí skutečně nedostupné a stane-li se dostupným v případě, že částečné krytí poskytne stát, mohlo by to být známkou toho, že pojistitelé obdrželi státní podporu. Jelikož se trh přizpůsobuje především s ohledem na množství úvěrů, nikoli ceny (jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění), dostupnost úvěrů vyplývající ze státní podpory umožňuje hospodářským subjektům, které již působí na trhu, udržet si své postavení.
Sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(64)
Sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazby, kterou stejnému zákazníkovi účtuje za krytí soukromý pojistitel. V rozporu s tvrzeními Portugalska lze riziko převedené v rámci režimu na stát považovat za vyšší než riziko, které kryje soukromý pojistitel samostatně. Je nutno připomenout, že se riziko nezaplacení zvyšuje s tím, jak se zvyšuje pojištěná částka. V případě vyšší částky pojistného krytí by proto vývozce souhlasil s uzavřením více obchodních transakcí s daným kupujícím. Celkový objem transakcí by mohl přesáhnout schopnost kupujícího splatit dotyčnou částku.
(65)
Portugalské orgány se domnívají, že riziko dodatečných transakcí je nižší vzhledem k tomu, že se vývozce, který získal omezené pojistné krytí, pojistí nejprve s ohledem na nejrizikovější kupující; při vyšším krytí by se vývozce postupně pojišťoval s ohledem na méně rizikové kupující. Toto tvrzení však přehlíží skutečnost, že úvěrové limity jsou poskytnuty pro jednotlivého kupujícího, a vývozce tudíž nemá možnost použít celý poskytnutý limit výhradně pro nejméně věrohodné kupující.
(66)
Tvrzení portugalských orgánů, že dodatečné pojištěné transakce jsou méně rizikové než transakce pojištěné soukromým pojistitelem, by mimoto vedlo k závěru, že soukromí pojistitelé akceptují při dané výši pojistného vyšší riziko, přičemž při stejné výši pojistného odmítají pojistit transakce s nižším rizikem. Pokud by bylo toto tvrzení pravdivé, pojistil by racionálně jednající soukromý pojistitel více transakcí, což by zvýšilo jeho příjmy z pojistného a současně snížilo riziko. Jinými slovy, tvrzení portugalských orgánů by naznačovalo neracionální chování soukromých pojistitelů, kteří by souhlasili s pojištěním rizikovější části portfolia místo méně rizikové části. Toto tvrzení proto nelze uznat.
(67)
V důsledku vyššího rizika, na něž se opatření vztahuje, je stát vystaven vyšší očekávané konečné ztrátě než soukromý pojistitel, když poskytuje počáteční krytí a stanoví jeho cenu samostatně. V případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění odrážet vyšší riziko možného nadměrného krytí. Tvrzení portugalských orgánů, podle něhož podniky provádějí negativní výběr, což zajišťuje, že rizikovější operace jsou kryty soukromým pojištěním, není doloženo žádnými konkrétními údaji ani známou tržní praxí. Nejběžnější forma soukromého pojištění vývozních úvěrů (pojištění na základě celkového obratu) vyžaduje, aby v rámci pojištění bylo pokryto celé portfolio prodejů na úvěr. Pojištěná společnost proto nemůže pojišťovat svá rizika selektivně. Komise se domnívá, že by cena doplňkového pojištění měla zohledňovat vyšší úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být vyšší než cena, kterou za základní krytí účtují soukromí pojistitelé.
(68)
V daném případě jsou sazby účtované v rámci režimu nižší než stávající sazby na trhu s pojištěním vývozních úvěrů, což Portugalsko potvrdilo ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Tato cena je rovněž nižší než tržní sazby v letech 2007 a 2008. Z tohoto důvodu není potvrzeno ani tvrzení portugalských orgánů, podle něhož cena odpovídá tržním sazbám před krizí. Cena by měla mimoto zohledňovat úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být ve skutečnosti vyšší než tržní cena.
(69)
Na základě výše uvedených skutečností není režim vztahující se na pojistitele slučitelný se sdělením a dočasným rámcem.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY PRO VÝVOZCE A TUZEMSKÉ OBCHODNÍ SPOLEČNOSTI
6.3.1. Slučitelnost opatření zaměřeného na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(70)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež je použitelné za běžných tržních podmínek, a ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, které je použitelné v době vážné poruchy v hospodářství, umožňují považovat podpory za určitých podmínek za slučitelné s vnitřním trhem.
(71)
Komise připomíná, že podle judikatury je nutno čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU vykládat restriktivně a musí se jednat o nápravu poruchy v celém hospodářství některého členského státu (22).
(72)
V souladu se zásadami stanovenými v dočasném rámci (bod 5.1), jehož platnost byla prodloužena do 31. prosince 2012, musí opatření podpory splňovat níže uvedená kritéria, aby byla považována za slučitelná:
a.
Vhodnost
Podpora musí být dobře cílená, aby účinně splnila cíl, kterým je náprava vážné poruchy v hospodářství. Tak tomu není v případě, není-li opatření k odstranění poruchy vhodné.
b.
Nezbytnost
Opatření podpory musí být svou výší a formou nezbytné k dosažení cíle. Musí se tudíž jednat o minimální částku, která je nezbytná k dosažení cíle, a opatření musí mít formu, která je k nápravě poruchy nejvhodnější. Jinými slovy, pokud by k nápravě vážné poruchy v celém hospodářství postačovala nižší částka podpory nebo opatření ve formě, která méně narušuje hospodářskou soutěž, nebylo by dotyčné opatření nezbytné. Tato analýza je potvrzena v ustálené judikatuře Soudního dvora (23).
c.
Přiměřenost
Kladné účinky opatření je nutno náležitě uvážit s ohledem na narušení hospodářské soutěže, aby bylo narušení omezeno na minimum nezbytné k dosažení cílů těchto opatření. V čl. 107 odst. 1 SFEU jsou zakázána veškerá selektivní veřejná opatření, která mohou narušit obchod mezi členskými státy. Jakékoli odchylka podle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, jež povoluje státní podporu, musí zajistit, aby byla tato podpora omezena na to, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
Vhodnost
(73)
Jak je objasněno v 46. bodě odůvodnění, návrh režimu vylučuje společnosti, které jsou krizí zasaženy nejvíce, a režim proto není vhodný k odstranění údajného selhání trhu v podobě nedostupnosti soukromého krytí.
Nezbytnost a přiměřenost: sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(74)
Jak je uvedeno v 62. bodě odůvodnění, ačkoliv informace, které poskytlo Portugalsko, naznačují napětí na soukromém trhu s pojištěním úvěrů, neprokazují nedostupnost krytí. Nelze proto zjistit nezbytnost zásahu státu.
(75)
Jak je objasněno v 21. a 64. bodě odůvodnění, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi účtují za krytí soukromí pojistitelé.
76)
Jak je vysvětleno v 65. až 67. bodě odůvodnění, v případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění zohledňovat vyšší riziko možného nadměrného krytí.
(77)
Cíle, kterým je poskytnutí údajně nedostupného pojistného krytí, by mohlo být dosaženo rovněž prostřednictvím režimu s cenou stanovenou tak, aby odrážela riziko, které převzal stát. Stanovení ceny v rámci režimu na základě nižšího pojistného, než je pojistné, které by za obdobná rizika účtoval trh, není přiměřené cíli režimu.
(78)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze část režimu týkající se pojištění vývozních úvěrů považovat za slučitelnou podporu pro vývozce podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a dočasného rámce.
(79)
Co se týká čl. 107 odst. 3 písm. c), stejně jako v analýze slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) platí všechna tvrzení ohledně vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti. Podpora pro pojistitele vývozních úvěrů na základě režimu proto mění podmínky obchodu v míře, jež je v rozporu se společným zájmem.
6.3.2. Slučitelnost režimu s ohledem na operace týkající se pojištění domácího obchodu
(80)
Pokud jde o uplatnění režimu na domácí transakce, pojištění domácího obchodu pod tržní cenu může obchodní transakce odchýlit od vývozu ve prospěch domácích transakcí a může mít významný dopad na dovoz. Za běžných tržních podmínek je proto státní podpora ve prospěch operací v rámci domácího obchodu přísně zakázána. Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) a b) SFEU však umožňují považovat za určitých podmínek podpory za slučitelné s vnitřním trhem. V této souvislosti stanoví kritéria pro slučitelnost opatření podpory v podobě pojištění krátkodobých vývozních úvěrů sdělení a dočasný rámec. Sdělení a dočasný rámec se však nevztahují na transakce v rámci domácího obchodu.
(81)
Portugalsko však režim oznámilo podle dočasného rámce v souvislosti se současnou finanční krizí. Je proto nutno zjistit, zda by vzhledem k dalekosáhlým důsledkům současné hospodářské krize bylo možno režim považovat za slučitelný přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU. Pokud ne, je poté nutno analyzovat, zda lze opatření považovat za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c).
(82)
Co se týká slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, toto ustanovení Komisi umožňuje prohlásit podpory za slučitelné s vnitřním trhem, pokud mají „napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(83)
Komise znovu opakuje, že ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU je nutno uplatňovat restriktivně a že se musí jednat o nápravu poruchy, která se týká celého hospodářství některého členského státu (24). Komise rovněž připomíná, že (jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění) opatření musí splňovat zásady vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti.
(84)
Opatření bylo zavedeno v souvislosti se současnou finanční krizí a je časově omezené.
(85)
Komise obdržela dopisy od vývozců a soukromých pojistitelů, které poukazují na snížení pojistného krytí u domácích transakcí. Portugalské orgány tvrdí, že poměr ztráty vzrostl na 102 %. Toto tvrzení však není přesvědčivé, jelikož růst vykazuje stálou tendenci od roku 2004, jak prokazují připomínky podané portugalskými orgány. Toto trvalé zvyšování poměru ztráty již před propuknutím finanční krize může naznačovat nikoli selhání trhu v oblasti financování domácího obchodu, nýbrž spíše strukturální problém na trhu. Komise proto nenašla žádné důkazy, že režim je vhodný k nápravě vážné poruchy v hospodářství, a má za to, že režim nelze prohlásit za slučitelný podle dočasného rámce nebo na základě čl. 107 odst. 3 písm. b).
(86)
Pokud jde o slučitelnost opatření podle sdělení a čl. 107 odst. 3 písm. c), cílem režimu je odstranit nedostupnost krytí na pojistném trhu. Jelikož se však jedná o režim připojištění, který při výběru příjemce ponechává soukromým pojistitelům určitý prostor pro uvážení, vylučuje režim potenciálně z krytí společnosti, které jsou ve srovnatelné skutkové situaci jako společnosti, na něž se režim vztahuje, byly však krizí zasaženy více. V případě těchto vyloučených společností by bylo pojistné krytí zcela zrušeno na rozdíl od pouze částečného zrušení. Opatření mimoto příjemcům poskytuje nejen dodatečné krytí, nýbrž rovněž výhodu v podobě ceny, jelikož pojistné je nižší než tržní sazby. Jak již bylo uvedeno, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi za krytí účtuje soukromý pojistitel, přičemž skutečnost, že limit krytí je zvýšen na dvojnásobek původního limitu, znamená vyšší riziko, které není v pojistném zohledněno. Výše ceny v rámci režimu není odůvodněná s ohledem na nutnost odstranit nedostupnost pojistného krytí. Vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže není režim přiměřený k dosažení uvedeného cíle.
(87)
Komise proto dospěla k závěru, že státní podpora poskytnutá operacím týkajícím se pojištění domácího obchodu nesplňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) nebo c) SFEU a není slučitelná s vnitřním trhem.
7. ZÁVĚR
(88)
Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že režim poskytuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, kterou nelze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
(89)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 (25) je stanoveno, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Navráceny musí být pouze podpory, které nejsou slučitelné s vnitřním trhem.
(90)
Cíl navrácení podpory spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Tohoto cíle je dosaženo, jakmile je neslučitelná podpora vrácena příjemci, kteří tak ztratí výhodu, kterou měli vůči svým soutěžitelům. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení hospodářské výhody poskytnuté příjemcům.
(91)
Za účelem přesného vyčíslení výše podpory je vzhledem ke skutečnosti, že pro odměnu za státní krytí není k dispozici odpovídající tržní cena, nutno stanovit náležitou referenční hodnotu. Jak je uvedeno v první odrážce bodu 4.2 sdělení Komise o zárukách (26), lze „grantový ekvivalent“ záruky za půjčku v daném roce vypočítat stejným způsobem jako grantový ekvivalent zvýhodněné půjčky. Výši podpory lze proto vypočítat jako rozdíl mezi teoretickou tržní sazbou a sazbou získanou na základě státní záruky po odečtení zaplaceného pojistného.
(92)
Pokud jde o podporu pro pojistitele, výhoda má podobu zachování podílu pojistitelů na trhu. V případě neexistence podpory mohl pojistné krytí poskytovat jiný účastník trhu. Jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění, hospodářská soutěž na trhu je založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Tržní praxe je mimoto taková, že se stanoví průměrná cena za celé portfolio, které je poté pojištěno u téhož pojistitele (27), aby se zamezilo účelovému využívání ze strany pojištěných společností. K účelovému využívání by mohlo dojít, pokud by pojištěná společnost platila průměrnou cenu pouze za zákazníky s vysokým rizikem a nepojistila by zákazníky s nižším rizikem, nebo zákazníky s nízkým rizikem pojistila u jiného pojistitele. Pokud by proto vývozcům poskytl krytí pro veškeré požadované úvěrové limity jiný účastník trhu, a to i za vyšší cenu, vývozci by pravděpodobně přesunuli veškeré své pojistné smlouvy k alternativnímu poskytovateli pojištění. Výhodou v peněžním vyjádření je ziskové rozpětí dosažené u objemu pojištěného jednotlivým soukromým pojistitelem snížené o náklady spojené s tímto objemem. Tyto prvky převedené na zisky, kterých dosáhli soukromí pojistitelé účastnící se režimu za období, během něhož stát poskytoval připojištění, by v případě neexistence režimu zaznamenal jiný účastník trhu. Podpora ve prospěch pojistitelů je proto vyčíslena jako zisky, kterých pojistitelé účastnící se režimu dosáhli za období, během něhož byl režim zaveden, v důsledku pojištění jednotlivých vývozců a domácích obchodních společností přihlášených k režimu. Výhoda pro zákazníky, kteří se přihlásili k režimu, by měla být vypočítána na úrovni jednotlivého pojistitele účastnícího se režimu a v případě, že zisk přesahuje částku de minimis, by měla být vrácena.
(93)
Co se týká vývozců, příjemci by měli za státní krytí zaplatit odměnu podle tržních podmínek. Výši podpory je proto nutno vypočítat jako rozdíl mezi skutečnou tržní sazbou upravenou o změnu v úrovni rizika. Komise vypracovala metodu pro výpočet částky, jež má být navrácena (která je vysvětlena v příloze tohoto rozhodnutí), a to na základě přiměřených předpokladů a běžné tržní praxe. Podle této metody činí teoretická tržní cena za krytí poskytnuté státem 110 % ceny (vyjádřené jako sazba pojistného) účtované soukromým pojistitelem v případě každého jednotlivého vývozce. Jelikož cena účtovaná v rámci režimu činí 60 % pojistného účtovaného soukromým pojistitelem, rovná se částka, jež má být získána zpět v případě jednotlivých transakcí, částce, kterou stát účtoval v rámci režimu, vynásobené 5/6.
(94)
Částka uvedená v 93. bodě odůvodnění představuje částku, která má být vrácena, k níž se připočítají úroky narostlé ode dne, kdy byla podpora poskytnuta příjemcům (datum vydání jednotlivých záruk), do dne jejího skutečného navrácení. Úroky z částky, která má být navrácena, se vypočítají jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (28), ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (29).
(95)
Toto rozhodnutí musí být provedeno neprodleně, zejména s ohledem na navrácení veškerých jednotlivých podpor poskytnutých na základě režimu s výjimkou podpor, které splňují podmínky stanovené v nařízeních přijatých podle článků 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (30) nebo v jiném schváleném režimu podpory, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora obsažená v režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů na základě použití legislativního nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativního nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007), kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté na základě režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí podpory splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v jiném schváleném režimu podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory.
Článek 3
1. Portugalsko získá od příjemců zpět neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 ve znění nařízení (ES) č. 271/2008.
4. Portugalsko okamžitě zruší režim uvedený v článku 1 a s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší rovněž veškeré dosud neprovedené platby podpory na základě režimu uvedeného v článku 1.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu na základě režimu uvedeného v článku 1, a celkové částky podpory obdržené jednotlivými příjemci;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 23. listopadu 2011.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 23 de novembro de 2011
relativa ao auxílio estatal C 28/10 executado por Portugal sob a forma de um regime de seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo
[notificada com o número C(2011) 7756]
(Apenas faz fé o texto em língua portuguesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/532/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos das referidas disposições (1),
Considerando o seguinte:
(1)
A presente decisão diz respeito ao auxílio estatal concedido por Portugal sob a forma de um regime de seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo (adiante «o regime»).
1. ASPETOS PROCEDIMENTAIS
(2)
Em 12 de janeiro de 2009, Portugal notificou um regime de seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo nos termos da secção 5.1 da Comunicação da Comissão intitulada «Quadro comunitário temporário relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica» (2) (adiante «o Quadro Temporário»).
(3)
Muito embora o regime tivesse sido inicialmente notificado como um auxílio sob a forma de seguro de crédito relativo a operações de exportação garantidas a curto prazo para países da OCDE, o regime abrange também operações comerciais no mercado nacional.
(4)
Na medida em que as autoridades portuguesas confirmaram a aplicação do regime desde janeiro de 2009, a Comissão informou Portugal, por ofício de 19 de abril de 2010, que o regime havia sido transferido para o registo de auxílios não notificados.
(5)
Por ofício de 27 de outubro de 2010, a Comissão comunicou a Portugal que havia sido dado início a uma investigação, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), relativamente ao regime.
(6)
Por ofício de 29 de novembro de 2010, as autoridades portuguesas apresentaram as suas observações ao ofício da Comissão de 27 de outubro de 2010. No quadro dessa correspondência, transmitiram igualmente cartas de duas seguradoras de crédito (CESCE e COSEC), de 22 e 23 de novembro de 2010, respetivamente.
(7)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 9 de abril de 2011 (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o regime de auxílio, não tendo sido recebidas quaisquer observações.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
2.1. OBJETIVO
(8)
Segundo as autoridades portuguesas, a crise financeira atual resultou num maior risco para as operações comerciais. Tal conduziu, por seu turno, a uma atitude cada vez mais conservadora por parte das seguradoras de crédito, com reflexos a nível da disponibilidade da concessão de uma cobertura de seguro do risco inerente à realização de operações comerciais.
(9)
O objetivo do regime consiste em obviar a uma deficiência do mercado devida à indisponibilidade de seguro de crédito e ajudar a restabelecer a confiança no mercado do seguro de crédito.
(10)
Estes objetivos são prosseguidos mediante a concessão de uma cobertura de seguro de crédito a empresas exportadoras e a empresas que se confrontam temporariamente com a indisponibilidade dessa cobertura de seguro no mercado privado para as operações com empresas sediadas em países da OCDE, ou de cobertura para as operações no mercado nacional.
(11)
As autoridades portuguesas alegaram que desde 2008 o sector de seguros registou uma importante contração, que resultou na indisponibilidade de cobertura. Assim, o valor total da carteira de seguros diminuiu de 32,84 % desde 31 de dezembro de 2008 até 31 de dezembro de 2009 e de mais 22,4 % desde 31 de dezembro de 2009 até 30 de setembro de 2010. Em montantes absolutos, o valor total da carteira de seguros desceu de 30,6 mil milhões EUR no final de 2008 para 15,9 mil milhões EUR em 30 de setembro de 2010. O número de segurados passou de 3 709 empresas no final de 2008 para 2 290 em setembro de 2010. Para justificar a necessidade de manter o regime até ao final de 2010, foram ainda fornecidas cartas de seguradoras, apesar de se indicar nessas cartas que não seria atingido o montante máximo da cobertura concedida pelo regime. Estas cartas justificaram a necessidade do referido regime fazendo referência ao aumento do risco do seguro de crédito à exportação, devido à situação económica geral prevalecente neste período de retoma na sequência da crise, com o consequente aumento dos preços e a redução da cobertura pelas seguradoras privadas em determinados sectores.
2.2. FUNDAMENTO JURÍDICO
(12)
O fundamento jurídico nacional para o regime é o Decreto-Lei n.o 175/2008 - Criação do Finova, de 26 de agosto de 2008, bem como o Decreto-Lei n.o 211/98, de 16 de julho de 1998, que estabelece as regras aplicáveis às sociedades de garantia mútua (tal como modificado pelos Decretos-Lei n.o 19/2001, de 30 de janeiro de 2001, e n.o 309-A/2007, de 7 de setembro de 2007).
2.3. ENTIDADE EXECUTORA
(13)
O regime é executado através das seguintes seguradoras privadas de crédito ativas no mercado português: COSEC, CESCE, COFACE e Credito y Caución.
2.4. BENEFICIÁRIOS
(14)
Segundo as informações apresentadas em 26 de novembro de 2010 pelas autoridades portuguesas, 399 beneficiários recorreram ao regime até outubro de 2010.
(15)
A segmentação dos limites de crédito concedidos até outubro de 2010 é a seguir reproduzida:
(16)
Utilização por companhia de seguros intermediária:
Companhia de seguros
Beneficiários
Limite de crédito em EUR
Número
(%)
Valor
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
C
28
7,02
6 929 700
3,27
Total
399
100
211 630 292
100
(17)
Repartição da dimensão do mercado em euros, em outubro de 2010, entre operações nacionais e de exportação:
Limite de crédito efectivamente utilizado (4)
Valor (EUR)
(%)
Operações comerciais nacionais
137 175 542
73,20
Operações de exportação
50 221 841
26,80
Total
187 397 383
100
(18)
Repartição por dimensão do beneficiário:
Dimensão do beneficiário
Beneficiários
Limite de crédito em EUR
Número
(%)
Valor (EUR)
(%)
Grandes empresas
126
31,58
101 135 009
47,79
Médias empresas
158
39,60
71 507 618
33,79
Pequenas e micro empresas
115
28,82
38 987 665
18,42
Total
399
100
211 630 292
100
2.5. MODALIDADES E CONDIÇÕES DE APLICAÇÃO DO REGIME
(19)
O regime cobre riscos comerciais (tais como a insolvência e o não pagamento prolongado) associados a operações de exportação, por períodos inferiores a dois anos, para países da OCDE e riscos associados a operações comerciais nacionais.
(20)
A cobertura pelo sector público é atribuída em regime de partilha de risco («cobertura complementar») com as seguradoras privadas, sendo apenas atribuída em complemento da cobertura prestada por um operador privado.
(21)
A cobertura pelo sector público é atribuída, de acordo com as autoridades portuguesas, rigorosamente nos mesmos termos e condições que o seguro privado. Deste modo, o montante coberto pelo seguro público não pode exceder, em caso algum, o montante coberto pela seguradora privada. No entanto, o prémio de seguro aplicável ao abrigo do regime é equivalente a apenas 60 % do prémio cobrado pelas seguradoras privadas. A taxa média aplicável ao abrigo do regime correspondia a 0,21 % do volume das operações, enquanto a taxa de mercado aplicada pelas seguradoras privadas representava, em média, 0,36 % do volume das operações em 2009. Mesmo as taxas médias de mercado cobradas pelas seguradoras privadas em 2007 e 2008 - de 0,23 % e 0,24 % respetivamente - eram mais elevadas do que a taxa média aplicável ao abrigo do regime a partir de 2009.
(22)
Em caso de ocorrência do sinistro coberto pelo seguro, os montantes recuperados são repartidos entre o Estado e a seguradora privada que presta a cobertura de base, proporcionalmente à sua percentagem no total da cobertura garantida, isto é, à quota-parte. O processo de recuperação é gerido pela seguradora privada.
2.6. DURAÇÃO
(23)
O regime foi notificado em 12 de janeiro de 2009, prevendo-se a sua vigência a partir de 1 de janeiro de 2009 até 31 de dezembro de 2010. Não foi notificada qualquer prorrogação à Comissão.
2.7. ORÇAMENTO
(24)
De acordo com as informações apresentadas à Comissão pelas autoridades portuguesas, o montante máximo da garantia por cada beneficiário é de 1,5 milhões EUR.
(25)
De acordo com as informações apresentadas à Comissão pelas autoridades portuguesas, o orçamento global do regime, abrangendo tanto as operações nacionais como as exportações, ascende a 2 mil milhões EUR (5).
3. DECISÃO DA COMISSÃO RELATIVA AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(26)
Na sua decisão de 27 de outubro de 2010 em que deu início ao procedimento formal de investigação, a Comissão apresentou a sua apreciação preliminar e manifestou dúvidas quanto à compatibilidade do regime em causa com o mercado interno. As dúvidas expressas nessa decisão referiam-se à:
-
aplicação do regime de seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo, em que o preço da cobertura de seguro foi fixado a um nível inferior ao normalmente exigido em conformidade com a Comunicação da Comissão sobre o seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo (6) (adiante «Comunicação»). A Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a redução no nível da remuneração ser necessária e proporcionada face ao objetivo a alcançar pelo regime, tendo em conta as potenciais distorções da concorrência daí decorrentes.
-
aplicação do regime às operações nacionais. A Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade da medida em causa e questionou, uma vez mais, o preço da cobertura de seguro prestada.
4. OBSERVAÇÕES DE PORTUGAL
(27)
Nas suas observações no contexto do procedimento formal de investigação, as autoridades portuguesas argumentaram que a afirmação da Comissão, segundo a qual as empresas abrangidas pelo regime beneficiam de uma vantagem que não disporiam de outro modo, não se coaduna com os objetivos enunciados no Quadro Temporário. Para demonstrar a deficiência do mercado, as autoridades portuguesas fazem referência ao rácio de perdas, que tinha atingido um nível sem precedentes de 102 % em 2008, apesar de o número de empresas cobertas por um seguro ter descido 29,41 % no fim de 2009 comparando com o fim de 2008, e novamente 12,53 % até fim de setembro de 2010. O valor da carteira de seguros tinha diminuído 32,84 % no fim de 2009 comparando com o fim de 2008, e outros 22,36 % até setembro de 2010. Portugal argumenta, além disso, que outros Estados-Membros adoptaram regimes semelhantes.
(28)
Quanto à natureza seletiva da vantagem, as autoridade portuguesas sustentam que o regime não é seletivo, constituindo ao invés uma medida de carácter geral que não pressupõe qualquer discriminação intra-sectorial ou trans-sectorial. Portugal lamenta igualmente a ausência de uma definição, por parte da Comissão, do que se deve entender por medida de carácter geral. As autoridades portuguesas sustentam que a ausência de discriminação é comprovada pelo seguinte: i) aplicação do regime igualmente a empresas de outros Estados-Membros, com atividades em Portugal; ii) aceitação de pedidos relativos ao regime apresentados pelas quatro seguradoras que desenvolvem actividades em Portugal, cujo capital social é detido, pelo menos em parte, por entidades estrangeiras; iii) ausência de uma alteração nas necessidades de financiamento durante a crise; iv) o facto de o principal beneficiário do regime ser, com referência a outubro de 2010, o segmento das operações relativas ao mercado nacional (73,2 %); v) a possibilidade de o regime reverter em benefício de todas as empresas que operam em Portugal, independentemente de as suas atividades estarem ou não ligadas ao sector do comércio de bens (os sectores da construção, dos transportes e outros serviços, excluindo o comércio, beneficiaram do regime nos montantes de 2 155 000, 471 500 e 4 580 000 EUR, respetivamente), muito embora, pela sua natureza, os créditos à exportação digam sobretudo respeito a transações de bens. Além disso, o modelo de cobertura complementar não deveria ser considerado como uma fonte de discriminação, segundo Portugal, uma vez que não impede as empresas de procederem à negociação de uma apólice de cobertura com uma seguradora privada. As autoridades públicas baseiam-se exclusivamente na avaliação do risco efectuada pelas seguradoras privadas. Além disso, de acordo com as autoridades portuguesas, o limite máximo fixado por seguro não impede o seu acesso por parte das grandes empresas, as quais têm vindo a beneficiar do regime (47,79 % em termos de valor das operações, face a 33,79 % para as empresas médias e 18,42 % para as pequenas empresas, mas somente 31,58 % em termos de número de beneficiários, contra 39,60 % de empresas médias e 28,82 % de pequenas empresas). Esse limite máximo destina-se a garantir que os recursos estatais consagrados a este regime sejam proporcionados aos objetivos prosseguidos, bem como a garantir uma diversificação adequada do risco, assegurando simultaneamente o acesso ao regime por um maior número de empresas. O facto de o montante máximo do regime não ter sido utilizado comprova a ausência de discriminação relativamente às grandes empresas, segundo as autoridades portuguesas. Por último, Portugal questiona a existência de qualquer ligação entre a jurisprudência referida pela Comissão no considerando 36 da sua decisão de dar início a um procedimento e a discriminação. Portugal lamenta que a Comissão não tenha estabelecido os critérios que uma medida deve preencher para que possa ser considerada como assumindo um carácter geral.
(29)
Portugal justifica os prémios mais baixos do seguro oferecido no âmbito do regime, comparativamente aos prémios do seguro privado, pelo facto de se verificar uma seleção negativa, uma vez que as empresas optam por proceder ao seguro das operações de menor risco ao abrigo do regime, deixando a cobertura das operações de risco mais elevado para as seguradoras privadas. Neste contexto, segundo as autoridades portuguesas, a lógica da Comissão não seria pertinente no sector do crédito à exportação, no qual o risco não aumenta com o montante do crédito, contrariamente ao que sucede com os créditos bancários. O baixo risco é também comprovado, segundo as autoridades portuguesas, pelo facto de, até outubro de 2010, o volume dos sinistros acumulados no âmbito do regime ter apenas alcançado 0,26 % do valor total da cobertura de seguros contratada. Além disso, os preços fixados para a cobertura concedida pelo Estado correspondem, de acordo com as autoridades portuguesas, aos preços de mercado antes da crise e não pressupõem assim uma vantagem para os beneficiários.
(30)
Por outro lado, de acordo com as autoridades portuguesas, o regime não suscita distorções da concorrência entre os Estados-Membros, pelas seguintes razões: i) abrange igualmente as operações nacionais; ii) os custos de seguro divergem nos Estados-Membros, conforme comprovado pelos diferentes prémios de seguro; iii) o tipo de serviço prestado não se encontra disponível no mercado.
5. OBSERVAÇÕES DE OUTROS INTERESSADOS
(31)
A Comissão não recebeu quaisquer observações de terceiros, na sequência da publicação da decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação no Jornal Oficial da União Europeia de 9 de abril de 2011.
6. APRECIAÇÃO
6.1. QUALIFICAÇÃO DAS MEDIDAS COMO AUXÍLIOS ESTATAIS
(32)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE estabelece o seguinte:
«Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
.
(33)
Para que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE seja aplicável, a medida de auxílio deve ser imputável ao Estado e ser concedida através de recursos estatais, afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falsear a concorrência no mercado interno ao conferir uma vantagem seletiva a certas empresas.
Recursos estatais
(34)
Tal como explicado na decisão da Comissão de 27 de outubro de 2010 que dá início ao procedimento formal de investigação, o seguro é prestado directamente pelo Estado e eventuais perdas decorrentes do regime afectam o orçamento nacional. Consequentemente, o regime envolve recursos estatais. O envolvimento de recursos estatais não é contestado por Portugal.
Vantagem seletiva para as seguradoras
(35)
A Comissão analisou os mercados de seguro de crédito à exportação nas suas decisões relativas aos regimes de seguro de crédito de exportação em operações garantidas a curto prazo (7). Os prémios no mercado de seguro de crédito à exportação relativos a estas operações são normalmente fixados por via contratual por períodos de pelo menos um ano. Por conseguinte, qualquer alteração nos preços da cobertura proposta apenas produz efeito com um certo desfasamento temporal. Além disso, a prática do mercado consiste em adaptar o fornecimento de seguro de crédito mediante o aumento ou a diminuição dos montantes dos limites de crédito propostos, sem alterar unicamente o prémio cobrado pela cobertura. Esta prática também foi observada desde o início da crise financeira, como demonstrado pelas cartas de recusa de cobertura enviadas por Portugal e as cartas de recusa enviadas em outros casos de regimes de seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo (8). Em geral, as cartas de recusa por parte das seguradoras não oferecem aos exportadores como alternativa um preço mais elevado para a cobertura de certos compradores. As provas existentes mostram que, em consequência da crise financeira, as seguradoras privadas diminuíram a cobertura proposta num grau muito importante, muitas vezes retirando-a na íntegra. Outros dados fornecidos por participantes no mercado confirmam a análise precedente (9). Deste modo, a concorrência entre as seguradoras baseia-se principalmente nos montantes de cobertura concedidos e não nos preços cobrados. Através da medida, o Estado respondeu à procura no mercado que não teria sido coberta pelos atuais operadores privados. No entanto, num mercado competitivo em que não se verifique intervenção estatal, um novo operador teria respondido à procura existente mediante a concessão de cobertura de seguro adicional. Por conseguinte, o efeito da intervenção do Estado foi o de proteger as posições de mercado das seguradoras privadas já ativas no mercado português.
(36)
O seguro de crédito em operações garantidas a curto prazo é um produto em que a seguradora procede à assunção do risco comercial e político de incumprimento pelo adquirente numa transação comercial. Os bancos também propõem a assunção dos riscos comerciais das operações comerciais através do crédito documentário e da cessão financeira. O seguro de crédito à exportação destas operações proposto pelas seguradoras e o crédito documentário proposto pelos bancos são substitutos relativamente à procura no mercado de proteção contra o risco comercial das operações comerciais. Na ausência de intervenção estatal, as empresas exportadoras poderiam ter recorrido, pelo menos em certa medida, ao crédito documentário (carta de crédito) proposto pelos bancos (10). Devido à substituibilidade entre o seguro de crédito à exportação oferecido pelas seguradoras e o crédito documentário oferecido pelos bancos, a medida pressupõe uma vantagem a favor do sector de fornecedores de seguro de crédito à exportação nestas operações, uma vez que contribui para manter a quota de mercado das companhias de seguro de crédito à exportação no mercado de proteção contra os riscos comercial e político das operações comerciais. Uma vez que os bancos não são elegíveis para efeito do regime, que só oferece seguro público como complemento da cobertura cedida pelas seguradoras privadas, a vantagem é seletiva.
(37)
Visto o que precede, a Comissão conclui que a medida confere uma vantagem seletiva às seguradoras.
Vantagem seletiva para as empresas exportadoras e as empresas empenhadas no comércio nacional
(38)
As empresas exportadoras e as empresas comerciais que recorrem ao regime pagam um prémio que é inferior ao preço de mercado. Isto conduz a um reforço da posição das empresas que beneficiam do regime em relação às que poderiam, potencialmente, beneficiar apenas de uma cobertura junto das seguradoras privadas ao preço de mercado. Foi considerado que o simples reforço de alguns operadores de mercado em relação aos seus concorrentes, numa situação comparável, na sequência da operação de um regime estatal constitui uma vantagem (11). No presente caso, o reforço da posição desses beneficiários não teria sido possível, no mesmo grau, sem a intervenção do Estado.
(39)
Além disso, como afirmado pelas autoridades portuguesas, a cobertura não se encontra disponível no mercado, pelo menos num grau equivalente, no que respeita aos riscos cobertos pelo regime. Deste modo, as empresas que beneficiam do regime dispõem de uma dupla vantagem, sob a forma de um acesso a uma cobertura de seguro que, de outro modo, não seria disponibilizada: não só beneficiam assim de um prémio mais baixo do que o preço de mercado, como beneficiam igualmente da existência de uma cobertura adicional.
(40)
O regime português é de facto seletivo.
(41)
Uma indicação inicial da natureza seletiva do regime relaciona-se com o facto de as empresas que beneficiam da medida serem quase exclusivamente empresas que negociam bens, enquanto que as empresas que fornecem serviços beneficiam muito menos dessa medida. No contexto do procedimento de investigação formal, as autoridades portuguesas observam que não há barreiras legais que impeçam empresas não envolvidas em atividades comerciais de beneficiar do regime, e que sectores como a «construção», o «transporte», e «outros serviços (excluindo o comércio)» beneficiaram da medida. No entanto, Portugal também admite que «por natureza, os seguros de crédito se relacionam essencialmente com a comercialização de bens». De facto, as empresas que fornecem transportes e outros serviços representaram só 2,4 % do montante de seguro prestado ao abrigo do regime até outubro de 2010. Sendo que as empresas que fornecem serviços só representaram 8 do total de 361 empresas beneficiárias do regime e cerca de 1,25 % da parte de limites de crédito, é claro que a medida em causa apoiou essencialmente as empresas que comercializam bens.
(42)
Há outros elementos que mostram que o regime é realmente de facto seletivo.
(43)
Em primeiro lugar, não obstante o argumento das autoridades portuguesas de que o regime tem um carácter geral porque os beneficiários são definidos através de critérios objetivos que não implicam qualquer discriminação face a entidades de outros Estados-Membros, as condições fixadas no âmbito do regime conferem uma certa margem de apreciação na escolha dos beneficiários. O regime aplica o modelo de «cobertura complementar», segundo o qual somente as empresas que disponham de um limite de crédito junto de uma seguradora privada são elegíveis para beneficiar do regime, enquanto que as empresas às quais as seguradoras privadas de crédito recusam qualquer tipo de cobertura não são elegíveis para esta «cobertura complementar». O regime deixa a apreciação da elegibilidade para efeitos de cobertura exclusivamente às seguradoras privadas. Na ausência de critérios objetivos e uniformes para determinar o risco compreendido nas transações em que participa cada exportador ou comerciante nacional, o regime concede a seguradoras privadas uma certa margem de manobra na apreciação da fiabilidade creditícia das empresas que serão elegíveis para efeitos de cobertura pelo regime. Segundo o Tribunal de Justiça, para ser considerada como não seletiva, uma medida deve basear-se num critério de aplicação que seja objetivo, sem nenhuma consideração de ordem geográfica ou sectorial e que, além disso, seja consentâneo com o objetivo da medida (12). No caso presente, a ausência de critérios objetivos aplicáveis à decisão de concessão de uma cobertura do sector privado suscita uma discriminação potencial entre empresas que se encontram numa situação factual comparável (13).
(44)
Em segundo lugar, mesmo que os critérios de acesso ao regime devessem ser considerados objetivos, o Tribunal de Justiça considerou que a simples existência de critérios objetivos não exclui a natureza seletiva da medida quando esta última tem como efeito favorecer certas empresas em detrimento de outras. Assim, o Tribunal de Justiça julgou que, «[o] facto de o auxílio não visar um ou vários beneficiários específicos previamente definidos, estando sujeito a um conjunto de critérios objetivos nos termos dos quais pode ser concedido, no âmbito de um envelope orçamental pré-determinado, a um número indefinido de beneficiários, não inicialmente individualizados, não é com efeito suficiente para pôr em causa a natureza seletiva da medida e, em consequência, a sua qualificação como auxílio de Estado, na aceção do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado. Tal circunstância significa, no melhor dos casos, que a medida em causa não é um auxílio individual. Não exclui, em contrapartida, que essa intervenção pública deva ser considerada como um regime de auxílio constitutivo de uma medida seletiva, e, em consequência, específica, se, em virtude dos seus critérios de aplicação, conceder um benefício a determinadas empresas ou a determinadas produções, com exclusão de outras» (14). Por conseguinte, de acordo com o Tribunal de Justiça, as intervenções estatais não devem ser apreciadas em função das suas causas ou objetivos, mas sim dos seus efeitos (15). No caso em consideração, o regime é de facto seletivo.
(45)
Em terceiro lugar, uma medida de carácter geral deve não só basear-se em critérios objetivos e horizontais, como deve igualmente não ser excessivamente limitada no tempo, nem no que se refere ao seu âmbito de aplicação. O regime, não obstante Portugal insistir no seu carácter geral, é limitado tanto no tempo como em termos do seu âmbito de aplicação, nomeadamente pela própria natureza do modelo de cobertura complementar, como explicado no considerando 43.
(46)
Enfim, os critérios previstos pelo regime não se coadunam com o objetivo e a lógica da medida (16). Mesmo que o regime fosse aplicado de forma objetiva pelas seguradoras privadas, só seriam elegíveis para beneficiar do mesmo as empresas cuja cobertura fosse reduzida durante a crise. As empresas em relação às quais as seguradoras privadas cancelaram completamente os limites de crédito são dele excluídas. Por conseguinte, apesar de o objetivo do regime consistir em suprir uma alegada indisponibilidade de cobertura no mercado privado, não permite abranger as empresas mais gravemente afectadas pela redução da capacidade das seguradoras privadas no mercado. Neste sentido, a conceção da medida não é adequada para suprir a deficiência de mercado identificada.
(47)
Tendo em conta o que precede, pode concluir-se que as vantagens conferidas às empresas exportadoras e às empresas comerciais que recorrem ao regime têm um carácter seletivo.
Efeito sobre as trocas comerciais e distorção da concorrência
(48)
Relativamente ao efeito sobre o comércio, o regime aplica-se aos créditos à exportação e às operações no mercado nacional que envolvem bens transaccionáveis.
(49)
Dado assegurar igualmente a cobertura de operações no mercado nacional, o regime pode potencialmente afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros, na medida em que pode provocar distorções significativas dos fluxos comerciais, por exemplo, ao desviar atividades económicas da exportação para o comércio nacional.
(50)
No que respeita à distorção da concorrência, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o simples facto de a posição concorrencial de uma empresa ser reforçada em relação a outras empresas concorrentes, em virtude da concessão de uma vantagem económica que a empresa em causa não teria obtido no âmbito das suas operações normais, aponta para uma possível distorção da concorrência (17).
(51)
Na medida em que o regime se aplica às exportações, incluindo para outros Estados- membros, a medida afecta obviamente os fluxos de comércio entre Estados-Membros, facilitando o exercício de uma atividade de exportação pelos beneficiários.
(52)
O regime afecta também o comércio na medida em que abrange as transações nacionais. De acordo com uma jurisprudência bem estabelecida, quando um auxílio conferido por um Estado-Membro fortalece a posição de uma empresa comparativamente com outras empresas em concorrência no comércio intra-União, este último deve ser considerado como afectado por esse auxílio. A esse respeito, o facto de um sector económico ter sido liberalizado ao nível da União pode servir para determinar que o auxílio tem um efeito real ou potencial sobre a concorrência e afecta o comércio entre os Estados-Membros. Adicionalmente, não é necessário que a empresa beneficiária esteja ela mesma implicada no comércio intra-União. Um auxílio conferido por um Estado membro a uma empresa pode contribuir para manter ou incrementar a atividade no mercado nacional, tendo como resultado que empresas estabelecidas noutro Estado membro têm menos oportunidades para penetrar no mercado do Estado-Membro em questão. Além disso, o reforço de uma empresa que, até esse momento, não estava envolvida no comércio intra-União pode colocar essa empresa numa posição que lhe permita entrar no mercado de outro Estado-Membro (18).
(53)
No presente caso, a medida beneficia empresas ativas em vários sectores abertos ao comércio na União europeia. Por isso, mesmo as vantagens conferidas no que respeita a transações nacionais a empresas ativas unicamente no mercado português afectam o comércio entre Estados membros.
(54)
Além disso, o objetivo da medida é o de apoiar as atividades comerciais das empresas estabelecidas em Portugal, face a empresas estabelecidas em outros Estados-Membros. A medida pode, por conseguinte, falsear a concorrência no mercado interno.
Conclusão
(55)
Por conseguinte, o regime constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Esse auxílio pode ser considerado compatível com o mercado interno se puder beneficiar de uma das derrogações previstas no Tratado.
6.2. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO ÀS SEGURADORAS
(56)
A Comissão determinou na sua Comunicação as condições em que os auxílios às seguradoras, que assumam a forma de regimes estatais de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo, são compatíveis com o mercado interno. O Quadro Temporário enuncia as condições para a aplicação da Comunicação no contexto da crise financeira.
(57)
O ponto 2.5 da Comunicação, tal como modificada (19), define «riscos negociáveis» como os riscos comerciais e políticos relativos a devedores públicos e não públicos estabelecidos nos países enumerados no seu anexo (20). As vantagens financeiras a favor das seguradoras de crédito à exportação que participam numa operação qualificada como um risco negociável, ou que asseguram a respectiva cobertura, são normalmente proibidas.
(58)
De acordo com o ponto 3.1 da Comunicação, os fatores que podem falsear a concorrência entre as seguradoras de crédito à exportação privadas e as seguradoras públicas ou objecto de apoio público que cobrem riscos negociáveis incluem as garantias do Estado de jure e de facto, relativamente a empréstimos contraídos ou a perdas. Uma garantia deste tipo permite às seguradoras contraírem empréstimos a taxas inferiores às taxas normais de mercado ou simplesmente contraírem empréstimos. Além disso, suprimem a necessidade de as seguradoras procederem, elas próprias, a um resseguro no mercado privado.
(59)
No que diz respeito aos países não enumerados no anexo à Comunicação, tais riscos são «não negociáveis» na acepção desta última, pelo que o apoio estatal a favor do seguro destes riscos não é coberto pela referida Comunicação.
(60)
Resulta do ponto 4.2 da Comunicação que os «riscos negociáveis» não podem ser cobertos pelo seguro de crédito à exportação com o apoio dos Estados membros. No entanto, o ponto 4.4 da Comunicação prevê a possibilidade de, sob certas condições, esses riscos serem a título temporário cobertos por seguradores de crédito à exportação públicos ou apoiados por entidades públicas Em especial, prevê que os riscos incorridos no que se refere aos devedores estabelecidos nos países enumerados no seu anexo só são considerados «não negociáveis» a título temporário se puder ser demonstrada a indisponibilidade de cobertura por parte das empresas privadas no que respeita aos riscos normalmente considerados como «negociáveis». Os Estados-Membros que pretendam recorrer a essa derrogação devem fornecer um relatório de mercado e apresentar elementos de prova de duas grandes seguradoras de crédito privado à exportação, reconhecidas internacionalmente, bem como de uma seguradora de crédito nacional, que demonstrem a indisponibilidade de cobertura dos riscos no mercado de seguro privado. Além disso, a seguradora de crédito à exportação que beneficia de apoio público deve, na medida do possível, alinhar os prémios que pratica para tais «riscos não negociáveis» pelas taxas aplicadas pelas seguradoras de crédito à exportação privadas em relação ao tipo de risco em questão e apresentar uma descrição das condições que a seguradora de crédito à exportação pública tenciona aplicar em relação a esses riscos.
(61)
No intuito de acelerar o procedimento, o Quadro Temporário simplificou, até 31 de dezembro de 2010, os elementos de prova que os Estados-Membros devem apresentar para demonstrar a indisponibilidade de cobertura. Para esse efeito, os Estados-Membros devem apresentar elementos de prova fornecidos por uma grande seguradora privada de crédito à exportação reconhecida internacionalmente e uma seguradora de crédito nacional ou por pelo menos quatro empresas exportadoras bem estabelecidas no mercado nacional. O Quadro Temporário foi prorrogado até 31 de dezembro de 2011 (21).
Indisponibilidade de cobertura
(62)
Portugal apresentou uma série de cartas de empresas exportadoras que demonstram que lhes tinha sido recusada a cobertura de um certo número de operações. No entanto, a Comissão considera que cartas transmitidas pelas autoridades portuguesas não constituem elementos comprovativos suficientes da indisponibilidade geral de cobertura de seguro. Na verdade, essas cartas ou afirmam que os motivos para a recusa são confidenciais ou indicam expressamente que a recusa se deve a uma liquidez e situação financeira insuficientes do cliente, o que corresponde a uma prática comercial normal num mercado segurador que funcione correctamente. Portugal forneceu dados, na sua resposta à decisão da Comissão de 27 de outubro de 2010 de dar início a um procedimento formal de investigação, que revelam um declínio no número de empresas que contrataram seguros (existe um declínio de 29,41 % até ao final de 2009, em comparação com o ano anterior, e novamente de 12,53 % até setembro de 2010), bem como um declínio do valor da carteira de seguros (existe um declínio de 32,84 % até ao final de 2009, em comparação com o ano anterior, e novamente de 22,36 % até setembro de 2010). No entanto, das duas cartas de seguradoras privadas apresentadas por Portugal, apontando para a indisponibilidade de cobertura no mercado privado, uma delas (da CESCE, com data de 22 de novembro de 2010) afirma que as necessidades de financiamento das empresas também diminuíram devido a uma redução dos mercados adquirentes. Por conseguinte, a alegada redução dos volumes cobertos pelo seguro não comprova de forma suficiente a indisponibilidade de cobertura de seguro de crédito no mercado.
(63)
Por outro lado, se existe uma indisponibilidade efectiva de cobertura no mercado privado e essa cobertura passa a estar disponível quando o Estado concede uma cobertura parcial, tal facto pode indicar que as companhias de seguros beneficiaram de auxílio estatal. Uma vez que a posição competitiva dos atores no mercado é determinada em grande parte pela sua capacidade de oferecer uma cobertura de seguro de crédito, como explicado no considerando 35, a disponibilidade de crédito que decorre do apoio estatal permite aos atores já presentes no mercado manter a sua posição.
Alinhamento dos prémios com as taxas praticadas pelas seguradoras de crédito privadas
(64)
Os prémios aplicados ao abrigo do regime correspondem a 60 % do prémio aplicado por uma seguradora privada para proporcionar cobertura ao mesmo cliente. A esse respeito, contrariamente ao alegado por Portugal, o risco transferido para o Estado ao abrigo do regime deve ser considerado mais elevado do que o risco coberto pela seguradora privada de forma isolada. Importa recordar que o risco de incumprimento aumenta em função do montante coberto pelo seguro. Assim, se dispuser de um mais elevado montante de cobertura pelo seguro, o exportador aceitará concluir um maior número de operações comerciais com um dado adquirente. O volume total das operações pode exceder a capacidade de reembolso deste último.
(65)
As autoridades portuguesas afirmam que o risco envolvido em operações adicionais é mais reduzido, por entenderem que uma empresa exportadora que tenha obtido uma cobertura do limite de crédito optará por cobrir primeiro as transações com os adquirentes de maior risco; com uma cobertura mais alargada, a empresa exportadora cobrirá progressivamente as operações com adquirentes de risco inferior. Contudo, esse argumento ignora o facto de os limites de crédito serem concedidos globalmente a cada cliente, pelo que a empresa exportadora não dispõe da opção de consagrar o limite de crédito de que dispõe para cobrir exclusivamente transações com os compradores de menor fiabilidade creditícia.
(66)
Além disso, o argumento das autoridades portuguesas de que as operações adicionais cobertas pelo seguro apresentam um risco inferior ao das operações cobertas por uma seguradora privada, levaria a concluir que as seguradoras privadas aceitariam um risco mais elevado em contrapartida de um dado nível de prémio, apesar de recusarem a cobertura de operações de risco inferior por um prémio de nível idêntico. Se esse argumento fosse correcto, uma seguradora privada racional asseguraria a cobertura de um maior número de operações, o que aumentaria as suas receitas decorrentes do nível de prémio estipulado e diminuiria simultaneamente o risco. Por outras palavras, o argumento das autoridades portuguesas apontaria para um comportamento irracional por parte das seguradoras privadas, que aceitariam proceder ao seguro da parte da carteira que apresenta um risco mais elevado, em vez da parte caracterizada por um menor risco. Por conseguinte, esse argumento não pode ser aceite.
(67)
Em consequência do maior risco coberto pelo regime de auxílio, a exposição às perdas finais potencialmente mais elevadas será assumido, em derradeira instância, pelo Estado e não pela seguradora privada que concede e fixa o preço da cobertura inicial de forma isolada. Por conseguinte, no caso de um regime de cobertura complementar em que a decisão de alargar a cobertura só é tomada uma vez fixado o prémio relativo ao limite do seguro de crédito inicial, o preço da cobertura complementar deve reflectir o risco mais elevado decorrente do eventual excesso de cobertura. O argumento das autoridades portuguesas, segundo o qual a empresa exportadora optaria por uma seleção negativa garantindo que a cobertura das operações de maior risco é assegurada pelas seguradoras privadas, não é confirmado por quaisquer dados concretos, nem pelas práticas conhecidas do mercado. A forma mais comum de seguro do crédito em operações garantidas a curto prazo proposta pelas seguradoras privadas (apólice relativa ao volume total de negócios) exige que a apólice cubra toda a carteira de vendas a crédito de um cliente. Deste modo, o cliente segurado não pode optar por cobrir os riscos de um modo seletivo. A Comissão considera que o preço do seguro complementar devia ter tido em conta o grau mais elevado de risco assumido. Por isso, os prémios fixados deveriam ter-se situado a um nível superior aos prémios aplicados à cobertura de base fornecida pelas seguradoras privadas.
(68)
No presente caso, os prémios praticados ao abrigo do regime são mais baixos do que as atuais taxas do mercado do seguro de crédito à exportação, o que é confirmado por Portugal na sua resposta à decisão da Comissão, de 27 de outubro de 2010, de dar início a um procedimento formal de investigação. Tais prémios são igualmente inferiores às taxas de mercado vigentes em 2007 e 2008. Por esse motivo, é igualmente refutado o argumento apresentado pelas autoridades portuguesas, segundo o qual os referidos prémios correspondem aos que eram praticados no mercado antes da crise. Além disso, o prémio deve também ter em conta o nível mais elevado de risco assumido. Por conseguinte, os prémios fixados deveriam efectivamente situar-se a um nível superior ao dos prémios praticados no mercado.
(69)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o regime em análise, tal como aplicado às seguradoras, é incompatível com a Comunicação e com o Quadro Temporário.
6.3. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO CONCEDIDO ÀS EMPRESAS EXPORTADORAS
6.3.1. Compatibilidade da medida relativa ao seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo
(70)
O artigo 107.o, n.o 3, alínea c), aplicável em condições normais de mercado, e o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE, aplicável em períodos de perturbação grave da economia, permitem que o auxílio seja considerado compatível com o mercado interno em determinadas circunstâncias.
(71)
A Comissão recorda que, de acordo com a jurisprudência o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE deve ser interpretado de forma restritiva e que a perturbação em questão deve afectar o conjunto da economia do Estado-Membro (22).
(72)
Em consonância com os princípios estabelecidos no Quadro Temporário (ponto 5.1), prorrogado até 31 de dezembro de 2012, a fim de serem consideradas compatíveis, as medidas de auxílio devem preencher os seguintes critérios:
a)
Adequação
O auxílio deve ser bem orientado, a fim de poder alcançar de forma efectiva o objetivo de sanar uma perturbação grave da economia. Não é o caso se a medida não for adequada para sanar essa perturbação.
b)
Necessidade
A medida de auxílio deve, em termos de montante e de forma, ser necessária para alcançar o objetivo. Deste modo, o seu montante deve ser o mínimo necessário para alcançar o objetivo e a sua forma deve ser a mais adequada para sanar a perturbação. Por outras palavras, se um montante mais reduzido de auxílio ou uma medida suscetível de provocar menos distorções forem suficientes para sanar uma perturbação grave do conjunto da economia, a medida em questão não seria necessária. A pertinência desta análise é confirmada pela jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (23).
c)
Proporcionalidade
Os efeitos positivos das medidas devem compensar de forma adequada as distorções da concorrência, por forma a que estas sejam limitadas ao mínimo necessário para atingir os objetivos visados pelas medidas. O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE proíbe todas as medidas estatais seletivas suscetíveis de distorcerem o comércio entre Estados-Membros. Qualquer derrogação concedida ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE, que autorize auxílios estatais, deve assegurar que tais auxílios sejam limitados ao necessário para atingir os objetivos declarados.
Adequação
(73)
Como explicado no considerando 46, a concepção do regime exclui as empresas mais gravemente afectadas pela crise, pelo que não se trata de um regime adequado para suprir a alegada deficiência do mercado no que respeita à indisponibilidade de cobertura por parte das seguradoras privadas.
Necessidade e proporcionalidade: alinhamento dos prémios com os praticados pelas seguradoras de crédito privadas
(74)
Como supramencionado no considerando 62, apesar de as informações prestadas por Portugal apontarem para a existência de tensões no mercado dos seguros de crédito privados, elas não demonstram a indisponibilidade de cobertura. Daí que não possa ser dada come estabelecida a necessidade de uma intervenção do Estado.
(75)
Como já mencionado nos considerandos 21 e 64, os prémios aplicados ao abrigo do regime correspondem a 60 % dos prémios praticados pelas seguradoras privadas para assegurar a cobertura do mesmo cliente.
(76)
Como explicado supra nos considerandos 65 a 67, no caso de um regime de cobertura complementar em que a decisão de alargar a cobertura só é tomada uma vez fixado o prémio relativo ao limite do seguro de crédito inicial, o preço dessa cobertura complementar deve reflectir o risco mais elevado de um eventual excesso de cobertura.
(77)
O objetivo de assegurar a cobertura de seguro alegadamente indisponível no mercado poderia ser igualmente alcançado através de um regime cujos preços fossem de molde a reflectir o risco subjacente assumido pelo Estado. Por isso, o facto de o regime aplicar prémios inferiores aos praticados no mercado para riscos semelhantes não é proporcionado ao objetivo prosseguido pelo regime.
(78)
Tendo em conta o que precede, o regime, na parte em que prevê um seguro de crédito à exportação, não pode ser considerado um auxílio às empresas exportadoras compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE e do Quadro Temporário.
(79)
Importa notar que todos os argumentos relativos à adequação, à necessidade e à proporcionalidade que foram examinados nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b) do TFUE são a fortiori pertinentes no contexto da apreciação da compatibilidade da medida nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c). Por conseguinte, a Comissão conclui que o auxílio dado às empresas exportadoras pelo regime afecta as condições do comércio numa medida contrária ao interesse comum.
6.3.2. Compatibilidade do Regime no que diz respeito ao seguro de operações comerciais no mercado nacional
(80)
No que diz respeito à aplicação do regime a operações nacionais, o seguro de operações comerciais nacionais abaixo dos preços de mercado pode levar a que sejam privilegiadas as operações nacionais em detrimento das operações comerciais ligadas à exportação, com um impacto significativo sobre as importações. Por conseguinte, em condições normais de mercado, os auxílios de Estado a favor das operações comerciais no mercado nacional são estritamente proibidas. No entanto, as alíneas c) e b) do artigo 107.o, n.o 3 do TFUE permitem que um auxílio possa ser considerado compatível com o mercado interno, em determinadas circunstâncias. Neste contexto, a Comunicação e o Quadro Temporário estabelecem os critérios a preencher para assegurar a compatibilidade das medidas de auxílio sob a forma de seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo. Esses textos não são aplicáveis, todavia, ao seguro concedido às operações comerciais no mercado nacional.
(81)
Não obstante, Portugal notificou o regime no contexto da atual crise financeira ao abrigo do Quadro Temporário. Por conseguinte, é necessário determinar se, atendendo às profundas consequências da atual crise económica, o regime pode ser considerado compatível directamente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE. Se não for esse o caso, deve analisar-se se a medida pode ser considerada compatível nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c).
(82)
No que respeita à compatibilidade nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE, esta disposição permite à Comissão declarar compatíveis com o mercado interno os auxílios que visam «sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro».
(83)
A Comissão recorda que o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE deve ser interpretado de forma restritiva e que a perturbação em questão deve afectar o conjunto da economia do Estado-Membro (24). Recorda também que, como referido no considerando 73, a medida deve preencher os princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade.
(84)
A medida foi adoptada no contexto da atual crise financeira, sendo limitada no tempo.
(85)
A Comissão recebeu cartas de empresas exportadoras e de seguradoras privadas que apontam para uma redução na cobertura de seguro das operações nacionais. As autoridades portuguesas argumentam que o rácio de perdas aumentou para 102 %. No entanto, tal não é conclusivo, visto que o aumento corresponde a uma tendência constante desde 2004, conforme demonstrado pelas observações apresentadas pelas autoridades portuguesas. Este aumento constante do rácio de perdas, mesmo antes do início da crise financeira, é suscetível de ser indicativo não de uma deficiência do mercado em termos de financiamento das operações nacionais, mas de um problema estrutural do mercado. Por conseguinte, a Comissão não identificou elementos comprovativos de que o regime é adequado para sanar uma perturbação grave da economia, pelo que o regime não pode ser declarado compatível ao abrigo do Quadro temporário ou do artigo 107.o, n.o 3, alínea b).
(86)
No que se refere à compatibilidade da medida ao abrigo da Comunicação e do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), o objetivo do regime consiste em suprir a indisponibilidade de cobertura no mercado de seguros. Todavia, dado tratar-se de um regime de cobertura complementar que confere uma certa margem de manobra às seguradoras privadas na escolha dos beneficiários, o regime exclui potencialmente as empresas que se encontram numa situação de facto comparável às empresas abrangidas, mas que foram mais afectadas pela crise. A tais empresas excluídas, teria sido recusada qualquer tipo de cobertura de seguro, em contraposição à mera recusa parcial. Além disso, a medida não só prevê a concessão de uma cobertura adicional aos beneficiários, como lhes confere igualmente uma vantagem em termos de preços, uma vez que os prémios são inferiores aos praticados no mercado. De facto, como já foi referido, os prémios praticados ao abrigo do regime de auxílio estatal correspondem a 60 % dos prémios aplicados por uma seguradora privada para assegurar a cobertura do mesmo cliente, enquanto o facto de o limite de cobertura ser alargado para o dobro do limite inicial implica um risco mais elevado da cobertura assegurada pelo Estado, o que não é reflectido pelo prémio. Além disso, o nível de preços praticado ao abrigo do regime não se justifica à luz da necessidade de suprir a indisponibilidade de cobertura do seguro. O regime não é nem proporcionado nem apropriado para atingir os seus objetivos declarados e causa potenciais distorções da concorrência.
(87)
A Comissão conclui, portanto, que o auxílio estatal concedido sob a forma de seguro de operações comerciais no mercado nacional não preenche as condições estabelecidas nas alíneas b) e c) do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE e é incompatível com o mercado interno.
7. CONCLUSÃO
(88)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o regime concede um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE o qual não pode ser declarado compatível com o mercado interno.
8. RECUPERAÇÃO
(89)
Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (25), nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decide que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio junto dos beneficiários. Só serão recuperados os auxílios incompatíveis com o mercado interno.
(90)
A recuperação tem por finalidade restabelecer a situação que prevalecia antes da concessão dos auxílios. Isto é assegurado uma vez restituídos os auxílios incompatíveis pelos beneficiários, que renunciam assim às vantagens de que beneficiavam em relação aos seus concorrentes. O montante a recuperar deve ser de molde a eliminar a vantagem económica conferida aos beneficiários.
(91)
Para a quantificação exata do montante do auxílio, e uma vez que não há um preço de mercado para a remuneração da cobertura assegurada pelo Estado, deve ser definido um parâmetro de referência adequado. Tal como estabelecido no primeiro travessão do ponto 4.2 da Comunicação da Comissão relativa às garantias (26), o «equivalente-subvenção» de uma garantia de empréstimo num determinado ano pode ser calculado de forma idêntica ao equivalente-subvenção de um empréstimo em condições preferenciais. Daí que o montante do auxílio possa ser calculado como a diferença entre uma taxa teórica de mercado e a taxa obtida graças à garantia estatal, após dedução dos eventuais prémios pagos.
(92)
No que respeita ao auxílio às seguradoras, a vantagem assume a forma de manutenção das suas quotas de mercado. Na ausência de auxílio, a cobertura teria sido assegurada por outro operador no mercado. Em especial, como acima explicado no considerando 35, a concorrência no mercado verifica-se em grande medida em função da capacidade relativa dos atores de mercado em oferecer limites de de seguro de crédito e, em menor medida, do preço da cobertura concedida. Adicionalmente, a prática do mercado consiste em fixar um preço médio para a totalidade da carteira, que deverá ser então coberta pela mesma empresa seguradora (27), por forma a evitar que a empresa segurada utilize apenas o limite de cobertura no que diz respeito aos compradores que apresentam um risco maior («cherry picking»). O seguro seletivo das transações mais arriscadas poderia ocorrer se a empresa segurada pagasse um preço médio somente no que diz respeito aos seus compradores apresentando um risco mais elevado e não incluísse na carteira os compradores apresentando riscos menos elevados ou contratasse o seguro relativo a compradores de menor risco com outro fornecedor de proteção de crédito. Por isso, caso outro operador no mercado tivesse assegurado a cobertura às empresas exportadoras e/ou aos comerciantes no mercado nacional no que respeita à totalidade dos limites de crédito solicitados, muito embora a um preço mais elevado, seria provável que eles transferissem na íntegra as suas apólices de seguro para este operador. A vantagem em termos monetários é a margem de lucro realizada na cobertura do volume segurado por cada fornecedor de proteção de crédito, diminuída dos custos associados à cobertura deste volume. Estes elementos, traduzidos nos lucros realizados pelas seguradoras privadas que participaram no regime durante o período em que o Estado assegurou a cobertura complementar, teriam sido realizados por outro operador no mercado, na ausência do regime estatal. O auxílio a favor das seguradoras é assim quantificado como correspondendo aos lucros realizados pelas seguradoras que participaram no regime, durante a sua vigência, em resultado da cobertura das empresas exportadoras e das empresas comerciais no mercado nacional que recorreram ao regime. A vantagem que resulta da cobertura dos clientes que recorreram ao regime deve ser calculada a nível de cada seguradora individual que participou no regime e, na eventualidade de essa vantagem exceder o montante de minimis, deve ser recuperada.
(93)
Em relação às empresas exportadoras e às empresas empenhadas em transações nacionais, os beneficiários deveriam ter pago uma remuneração em condições de mercado em contrapartida da cobertura do Estado. O montante de auxílio deve, portanto, ser calculado como a diferença em relação a esse preço efectivamente praticado no mercado, adaptado por forma a ter em conta a alteração do grau de risco. A Comissão desenvolveu um método para o cálculo do montante a recuperar (explicado no anexo desta decisão), com base em pressupostos razoáveis e na prática corrente do mercado. Ao abrigo desse método, um preço de mercado teórico pela cobertura concedida pelo Estado equivale a 110 % do preço (em termos do prémio) aplicado pela seguradora privada no caso de cada empresa cliente. Visto que os prémios aplicados ao abrigo do regime correspondem a 60 % dos prémios cobrados pelas seguradoras privadas, o montante a recuperar em cada operação equivale ao montante cobrado pelo Estado, ao abrigo do regime, multiplicado por 5/6.
(94)
O montante referido no considerando 93 constitui o montante a recuperar, acrescido dos juros vencidos sobre esse montante a partir da data em que o auxílio foi colocado à disposição dos beneficiários (data das garantias individuais) até à sua recuperação efectiva. Os juros de recuperação serão calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no Capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (28), com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 271/2008 (29).
(95)
A presente decisão tem efeitos imediatos, em particular no que respeita à recuperação de todos os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime, com a exceção daqueles auxílios que preenchem as condições estabelecidas por Regulamentos adotados por força dos artigos 1.o e 2.o do Regulamento (CE) N.o 994/98 do Conselho (30), ou de qualquer outro regime de auxílio aprovado, até às intensidade máximas de auxílio ou até aos limites de minimis aplicáveis a esse tipo de auxílio.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O regime de seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo, criado por Portugal nos termos do Decreto-Lei n.o 175/2008 - Criação do Finova, de 26 de agosto de 2008, e do Decreto-Lei n.o 211/98 estabelecendo regras aplicáveis às sociedades de garantia mútua, de 16 de julho de 1998 (tal como modificado pelo Decreto-Lei n.o 19/2001, de 30 de janeiro de 2001, e pelo Decreto-Lei n.o 309-A/2007, de 7 de setembro de 2007), constitui um auxílio de Estado concedido ilegalmente, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.o
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.o que, à data da sua concessão, preencham as condições estabelecidas em Regulamento adoptado nos termos dos artigos 1.o ou 2.o do Regulamento (CE) n.o 994/98 ou em qualquer outro regime de auxílios aprovado, são compatíveis com o mercado interno, até às intensidades máximas de auxílio ou até aos limites de minimis aplicáveis a esse tipo de auxílio.
Artigo 3.o
1. Portugal deve proceder à recuperação do auxílio incompatível referido no artigo 1.o junto dos seus beneficiários.
2. Os montantes a recuperar vencem juros a partir da data em que o auxílio foi colocado à disposição do beneficiário e até à data da sua recuperação efectiva.
3. Os juros devem ser calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no Capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004, com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 271/2008.
4. Portugal deve pôr imediatamente termo ao regime referido no artigo 1.o e cancelar todos os pagamentos pendentes do auxílio concedido ao abrigo do regime referido no artigo 1.o, com efeitos a contar da data de notificação da presente decisão.
Artigo 4.o
1. A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.o deve ser imediata e efetiva.
2. Portugal deve garantir a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 5.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, Portugal deve fornecer à Comissão as seguintes informações:
a)
Lista dos beneficiários que receberam um auxílio ao abrigo do regime referido no artigo 1.o e o montante total de auxílio recebido por cada um deles;
b)
Montante total (capital e juros de recuperação) a recuperar junto de cada beneficiário;
c)
Descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
d)
Documentos comprovativos de que os beneficiários receberam ordem de reembolsar o auxílio.
2. Portugal manterá a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio mencionado no artigo 1.o. A pedido da Comissão, Portugal transmitir-lhe-á de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Portugal fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros de recuperação já reembolsados pelos beneficiários.
Artigo 6.o
A destinatária da presente decisão é a República Portuguesa.
Feito em Bruxelas, em 23 de novembro de 2011.