ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření C 36/07 (ex NN 25/07) Německa ve prospěch společnosti Deutsche Post AG
(oznámeno pod číslem C(2012) 184)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/636/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1) a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po výzvě zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše uvedených článků (2) a s ohledem na jejich stanoviska,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
I.1 Řízení o státní podpoře
I.1.1 Rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999 a záporné rozhodnutí z roku 2002
(1)
V roce 1994 podala společnost United Parcel Service (dále jen „UPS“) stížnost, v níž tvrdí, že společnosti Deutsche Bundespost POSTDIENST (dále jen „POSTDIENST“) byly poskytnuty protiprávní podpory.
(2)
Poté, co bylo dne 23. října 1999 zahájeno řízení o státní podpoře (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení 1999“), podalo Německo dne 16. září 1999 připomínky. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení 1999 obdržela Komise připomínky 14 zúčastněných stran, které byly dopisem ze dne 15. prosince 1999 sděleny spolkové vládě, aby dostala příležitost zaujmout k těmto připomínkám stanovisko. Německo odpovědělo dopisem ze dne 1. února 2000, který byl zaregistrován při doručení dne 2. února 2000.
(3)
Komise dne 19. června 2002 přijala záporné rozhodnutí (3) (dále jen „záporné rozhodnutí 2002“), v němž uvedla, že společnost POSTDIENST a její nástupce Deutsche Post AG (dále jen „DPAG“, zatímco POSTDIENST a DPAG jsou dále spolu označovány jako „Deutsche Post“) účtovaly ceny balíkových zásilek doručovaných ode dveří ke dveřím pod úrovní přírůstkových nákladů a že tato agresivní cenová politika nespadala do povinnosti veřejné služby společnosti Deutsche Post. Tímto vzniklé ztráty ve výši 572 mil. EUR byly nakonec v rozporu s články 106 a 107 SFEU financovány ze státních prostředků, které byly společnosti Deutsche Post poskytnuty v různých formách (např. státní vyrovnávací platby od sesterské společnosti Deutsche Bundespost TELEKOM (dále jen „TELEKOM“), státní úvěrové záruky a státní podpora na financování penzí poštovních úředníků (dále jen „dotování penzí“)).
(4)
Na žádost Komise si Německo od DPAG vyžádalo vrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve výši 572 mil. EUR. Deutsche Post podala proti rozhodnutí odvolání k soudům Unie.
(5)
Tribunál ve svém rozsudku z roku 2008 (4) prohlásil záporné rozhodnutí 2002 za neplatné, neboť Komise neprovedla obsáhlou analýzu všech výnosů a nákladů souvisejících s univerzálními službami, aby zjistila, zda Deutsche Post obdržela nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(6)
Poté Německo společnosti Deutsche Post opět vyplatilo vymáhanou státní podporu ve výši 572 mil. EUR včetně úroků.
(7)
Dne 2. září 2010 Soudní dvůr zamítl odvolání Komise proti rozhodnutí Tribunálu (5).
I.1.2 Další stížnosti po záporném rozhodnutí 2002
(8)
Dne 13. května 2004 podala UPS další stížnost, podle které byly po záporném rozhodnutí 2002 společnosti Deutsche Post poskytnuty protiprávní podpory. UPS zastávala názor, že v záporném rozhodnutí 2002 nebyla prověřena všechna opatření uvedená v původní stížnosti z roku 1994 a že finanční výhody poskytnuté společnosti Deutsche Post výrazně překračují podporu ve výši 572 mil. EUR neslučitelnou s pravidly pro státní podpory. Dále se domnívá, že Deutsche Post používala státní prostředky na rozšíření svých operací v oblasti balíkových zásilek (např. přebíráním jiných podniků) a prodej služeb svým dceřiným společnostem Postbank AG a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (dále jen „DPEED“), které poskytovaly bankovní služby příp. marketing firemních balíkových zásilek pod značkou DHL, za nepřiměřeně nízké převodní ceny.
(9)
Ve dnech 9. listopadu 2004 a 1. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 2. prosince 2004 a 3. června 2005.
(10)
Dne 16. července 2004 podala společnost TNT Post AG & Co KG (dále jen „TNT“) stížnost, v níž i ona uváděla, že Deutsche Post prodávala společnosti Postbank AG služby za nepřiměřeně nízké převodní ceny. TNT tvrdila, že Postbank AG platila za poskytnuté služby pouze variabilní náklady, zatímco Deutsche Post k financování společných fixních nákladů na distribuční síť využívala v plném rozsahu výnosy ze svého monopolu v oblasti listovních zásilek.
(11)
Ve dnech 11. listopadu 2004 a 25. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 17. prosince 2004 a 23. června 2005.
I.1.3 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(12)
Poté, co Komise obdržela další stížnosti, informovala Německo dopisem ze dne 12. září 2007 (6) (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007“) o rozšíření řízení zahájeného v roce 1999. Cílem rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 bylo zahrnout do řízení všechny nově doručené informace a podrobně přezkoumat veškerá případná narušení hospodářské soutěže vyplývající ze státních opatření ve prospěch Deutsche Post (bližší informace ke státním vyrovnávacím platbám, státním zárukám, dotování penzí a exkluzivní licenci na poskytování listovních služeb viz oddíl I.1.14).
(13)
Podle názoru Komise bylo třeba přesně rekonstruovat účetnictví Deutsche Post v období 1990 až 2007, aby se vyjasnily dopady státních opatření na výnosy a náklady různých služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
I.1.4 Připomínky Německa k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(14)
Německo předložilo připomínky dne 14. prosince 2007 a Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání (viz též oddíl I.3.1).
I.1.5 Připomínky zúčastněných stran k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a stanovisko Německa k těmto připomínkám
(15)
Dne 16. listopadu 2007 předložily své připomínky UPS a TNT.
(16)
Poté, co Německo dne 20. prosince 2007 požádalo o prodloužení lhůty, předložila spolková vláda dne 12. března 2008 své stanovisko k připomínkám TNT a UPS.
I.1.6 Výběr externího znalce
(17)
Komise dne 23. ledna 2008 zveřejnila nabídkové řízení na vypracování posudku, který by Komisi pomohl zjistit, zda Deutsche Post v období 1990-2007 neobdržela nadměrné vyrovnání za svou povinnost poskytovat univerzální služby (7).
(18)
Dne 18. června 2008 uzavřela Komise smlouvu se společností WIK Consult GmbH, která se specializuje na nákladové účetnictví v poštovním odvětví.
I.1.7 Připomínky Německa k přiměřené délce období šetření
(19)
V dopisech ze dne 10. června 2008 a 18. června 2008 vyjádřilo Německo svůj nesouhlas s délkou období šetření (1990-2007), které Komise zvolila, a zastávalo názor, že stačí omezit šetření na roky 1990 až 1994, kdy byly státní vyrovnávací platby poskytnuty; v tomto období byly ztráty vyšší než státní vyrovnávací platby, takže Deutsche Post neobdržela žádné nadměrné vyrovnání. Podle rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8) (dále jen „rámec Společenství z roku 2005“) je poskytnutí účetních údajů za období po roce 1994 nepoměrné, neboť období pro výpočet nadměrného vyrovnání je omezen na čtyři roky.
(20)
Německo dne 27. června 2008 předložilo právní posudek o povinnosti Komise prošetřit jednotlivě všechny státní vyrovnávací platby, státní záruky a dotování penzí (9). Dále Německo tvrdilo, že kontrola účetních údajů není pro posouzení státních záruk a dotování penzí nutná.
(21)
Stejný postoj zastávalo Německo i vůči útvarům Komise na schůzkách ve dnech 29. května 2008 a 15. července 2008.
I.1.8 Žádost o informace ze dne 17. července 2008
(22)
Komise dne 17. července 2008 zaslala Německu žádost o informace týkající se všech státních opatření, která jsou předmětem šetření, včetně dotazníku ohledně výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007. Žádost o informace byla vypracována ve spolupráci s WIK Consult. Německo dne 5. srpna 2008 požádalo o neurčité prodloužení lhůty, neboť se nejprve musí ověřit dostupnost určitých údajů.
I.1.9 Upomínky ze dne 12. a 22. srpna 2008
(23)
Komise dne 12. srpna 2008 vysvětlila, proč musela proběhnout kontrola výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007, a trvala na předložení požadovaných informací.
(24)
Ve svém sdělení ze dne 14. srpna 2008 Německo opět tvrdilo, že není důvod prošetřovat výnosy a ztráty Deutsche Post za období po roce 1994. Dne 22. srpna 2008 si Komise pro případ, že Německo nepředloží požadované informace, vyhradila právo vydat příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10).
(25)
Ve sdělení ze dne 29. září 2008 Německo předložilo výsledky dalšího právního posudku (doručeného dne 2. října 2008), aby podložilo svůj postoj, že analýza účetnictví po roce 1994 není nutná a že přiměřeným obdobím šetření je období 1990-1994 (11).
(26)
Německo dne 28. října 2008 předložilo informace o státních zárukách a dotování penzí.
I.1.10 Příkaz k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008
(27)
Komise neakceptovala argumenty Německa a trvala na tom, že bylo nutné provést analýzu do roku 2007, aby byly v plném rozsahu posouzeny dopady poskytnutých státních opatření na hospodářskou soutěž. V návaznosti na obě upomínky z 12. srpna 2008 a 22. srpna 2008 Komise vydala dne 30. října 2008 příkaz k poskytnutí informací, kterým Německo formálně vyzvala k předložení všech potřebných účetních údajů za celé období 1990-2007.
(28)
Německo a Deutsche Post zpochybnily platnost příkazu k poskytnutí informací (viz Oddíl I.3.2).
(29)
Německo dne 27. listopadu 2008 předložilo požadované účetní údaje za období 1990-1994. Ve dnech 5. a 16. prosince 2008 Německo účetní údaje předložené dne 27. listopadu 2008 aktualizovalo.
I.1.11 Předložení účetních údajů za období 1990-2007
(30)
Po schůzce státního tajemníka pana Pfaffenbacha, předsedy představenstva DPAG pana Appela a člena Komise odpovědného za politiku hospodářské soutěže, která proběhla dne 6. února 2009, Německo a Deutsche Post souhlasily s poskytnutím účetních údajů za období po roce 1994.
(31)
Dne 3. března 2009 Německo předložilo první soubor účetních údajů za celé období šetření 1990-2007.
(32)
Setkání zástupců Deutsche Post a útvarů Komise proběhla dne 3. března 2009 v Bruselu, jakož i ve dnech 12. března 2009, 2. dubna 2009, 28. května 2009, 23. června 2009 a 18. září 2009 v Bonnu. Německo předložilo odpovídající vysvětlení od Deutsche Post ve dnech 26. března 2009, 7. května 2009 a 22. června 2009.
(33)
V návaznosti na tato setkání a celou řadu otázek, které útvary Komise položily společnosti Deutsche Post ve dnech 4. června 2009 a 30. července 2009, Německo ve dnech 9. července 2009, 31. července 2009, 17. srpna 2009, 8. září 2009, 10. září 2009 a 15. října 2009 poskytlo aktualizované účetní údaje a další objasňující informace.
(34)
Ve dnech 16. a 24. září 2009 předložily útvary Komise další otázky, na které Německo odpovědělo dne 14. října 2009.
I.1.12 Předložení posudku od společnosti WIK
(35)
Z důvodu zpoždění při předkládání účetních údajů musela být smlouva s WIK Consult několikrát prodloužena. Dne 9. listopadu 2009 WIK Consult nakonec předložila svůj posudek (dále jen „posudek WIK“).
(36)
Ve dnech 14. a 21. ledna 2010 Německo předložilo k posudku WIK připomínky. Dne 11. února 2010 předložilo Německo posudek vypracovaný společností KPMG (dále jen „posudek KPMG“) o právní povaze odvodů (12), které musela Deutsche Post zaplatit spolkovému státu do roku 1995, a posudek vypracovaný firmou Deloitte (13) (dále jen „posudek Deloitte-I“) o referenční hodnotě „přiměřeného“ zisku použité za základ v posudku WIK.
(37)
Dne 23. dubna 2010 předložilo Německo další studii Deloitte (dále jen „posudek Deloitte-II“) o výši přiměřeného zisku, ze kterého se má vycházet v případě univerzálních služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
(38)
Dne 9. srpna 2010 Německo předložilo další připomínky k výpočtu nadměrného vyrovnání a k použití zásady investora v tržním hospodářství při posuzování státních vyrovnávacích plateb.
I.1.13 Připomínky následující po prohlášení záporného rozhodnutí 2002 za neplatné
(39)
Dne 5. listopadu 2010 předložilo Německo další právní posudek, který se zabývá významem rozsudku ve věci Komise v. Deutsche Post, C-399/08, (viz oddíl I.3.5) pro probíhající šetření ve věci státní podpory (14).
I.1.14 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011
(40)
Dopisem ze dne 10. května 2011 oznámila Komise Německu své rozhodnutí rozšířit řízení zahájené v roce 1999 a rozšířené v roce 2007 podle čl. 108 odst. 2 SFEU, aby byly důkladně prošetřeny dotace na penze, které Deutsche Post čerpala od roku 1995 (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011“).
(41)
Poté, co Německo nejprve dne 23. května 2011 požádalo o prodloužení lhůty, předložilo dne 29. července 2011 své stanovisko, jakož i další posudky o nutnosti výpočtu nadměrného vyrovnání na důkaz údajného vzájemného dotování (15), o srovnání nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post s náklady na sociální zabezpečení obvyklými na trhu (16) a o výši nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post, která překračuje tržní úroveň (17).
(42)
Dne 4. října 2011 předložila své připomínky UPS. Iniciativa Free and Fair Postal Initiative (dále jen „FFPI“) předložila stanovisko dne 5. října 2011, spolkový svaz Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (dále jen „BIEK“) dne 7. října 2011. Komise dne 13. října 2011 postoupila stanoviska zúčastněných stran Německu.
(43)
Německo předložilo připomínky ke stanoviskům zúčastněných stran dne 14. listopadu 2011.
(44)
Komise dne 18. listopadu 2011 zaslala další žádost o informace týkající se podrobností financování nároků na důchod po roce 2007. Německo odpovědělo dopisy ze dne 2. a 19. ledna 2012. Komise dne 16. prosince 2011 předložila Německu posudek na téma referenční hodnota pro zisk (18) od společnosti Charles River Associates (dále jen „posudek CRA“), k němuž Německo zaujalo stanovisko dne 16. ledna 2012.
I.2 Řízení podle článku 102 SFEU
(45)
Na základě stížnosti UPS z roku 1994 Komise zjistila, že Deutsche Post v období 1990-1995 porušila článek 102 SFEU svou dravou cenovou politikou u přepravy balíkových zásilek mezi podnikem a spotřebitelem. Společnosti Deutsche Post byla uložena pokuta ve výši 24 mil. EUR (19).
(46)
Dne 22. dubna 2004 podala UPS na základě článku 102 SFEU další stížnost ohledně zneužití dominantního postavení ze strany Deutsche Post. Podle UPS Deutsche Post účtovala za své regulované listovní služby přemrštěné ceny.
(47)
Během svého šetření obdržela Komise dne 5. listopadu 2004 podklady k rozhodnutí německého poštovního regulačního orgánu (dále jen „poštovní regulační orgán“) o cenovém limitu pro regulované listovní služby společnosti Deutsche Post za období od 1. ledna 2003 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“). Dopisem ze dne 13. června 2007 Německo vyjádřilo souhlas s použitím těchto podkladů v řízení o státní podpoře.
(48)
Komise dne 25. března 2008 rozhodla ukončit kartelové řízení, neboť podle jejího názoru nebylo pravděpodobné, že by bylo možné prokázat takové porušení článku 102 SFEU (20).
I.3 Soudní řízení
I.3.1 Věc T-421/07 Deutsche Post AG v. Komise
(49)
Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání a přitom uvedla, že záporné rozhodnutí z roku 2002 navodilo oprávněnou důvěru, že Komise své šetření již neobnoví.
(50)
Soud dne 8. prosince 2011 toto odvolání zamítl jako nepřípustné (21).
I.3.2 Věc T-570/08 Deutsche Post AG v. Komise a věc T-571/08 Německo v. Komise
(51)
Německo a Deutsche Post napadly příkaz Komise k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008, neboť podle jejich názoru jsou v rámci tohoto příkazu požadovány irelevantní informace a pro Deutsche Post je splnění tohoto příkazu spojeno s nepřiměřenou zátěží.
(52)
Dne 16. července 2010 prohlásil Tribunál obě žaloby za nepřípustné, neboť vydáním příkazu k poskytnutí informací nebyla porušena ani procesní práva Deutsche Post, ani procesní práva Německa.
I.3.3 Věc C-463/10 P Deutsche Post AG v. Komise a věc C-475/10 P Německo v. Komise
(53)
Dne 27. září 2010 se Deutsche Post a Německo proti tomuto rozsudku Tribunálu odvolaly a nadále zastávaly názor, že příkaz k poskytnutí informací porušil jejich práva. Dne 13. října 2011 Soudní dvůr rozsudek Tribunálu ze dne 16. července 2010 zrušil (22). Věc byla proto vrácena Tribunálu a řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.4 Věc T-344/10 UPS v. Komise
(54)
UPS podala dne 20. srpna 2010 žalobu k Tribunálu a tvrdila, že se Komise vzhledem k šetření státní podpory z roku 2007 dopustila protiprávní nečinnosti. Jelikož od vydání rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 uplynuly již téměř tři roky, měla Komise dostatek příležitostí příslušná opatření prověřit a posoudit skutkovou a právní situaci, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí a vyšetřovací řízení uzavřít. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.5 Věc T-388/11 Deutsche Post AG v. Komise
(55)
Deutsche Post dne 22. července 2011 napadla rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 s odůvodněním, že se Komise zjevně zmýlila, když ve svém předběžném posouzení prohlásila dotování penzí za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a za novou podporu ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
II. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍCH OPATŘENÍ
(56)
Deutsche Post od roku 1989 obdržela státní podporu v podobě různých opatření:
-
státní financování nároků na důchod na základě:
-
zákona o osobním právu (Personalrechtsgesetz) z roku 1994 (23) (dále jen „PostPersRG 1994“)
-
státní vyrovnávací platby a záruky na základě:
-
zákona o organizaci pošty (Postverfassungsgesetz) z roku 1989 (24) (dále jen „PostVerfG 1989“)
-
zákona o reorganizaci pošty (Postumwandlungsgesetz) z roku 1994 (25) (dále jen „PostUmwG 1994“)
-
exkluzivní licence a regulace cen na základě:
-
zákona o poštovním systému (Gesetz über das Postwesen) z roku 1989 (26) (dále jen „PostG 1989“)
-
zákona o poštách z roku 1997 (Postgesetz) (dále jen „PostG 1997“)
II.1 Dotování penzí v souvislosti se sociálními dávkami a systémy příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky a soukromé zaměstnance
(57)
Dotování penzí pokrývá od roku 1995 velkou část plateb penzí pro úředníky Deutsche Post v důchodu. Aby bylo možné v posouzení v plném rozsahu zachytit dopady dotování penzí, jsou v následujících oddílech podrobněji popsány sociální dávky a sociální příspěvky úředníků a porovnány se zákonným pojištěním na sociální zabezpečení pro zaměstnance soukromého sektoru (dále jen „soukromí zaměstnanci“).
II.1.1 Sociální dávky pro úředníky
(58)
Úředníci mají nárok na penzijní pojištění a podporu v případě onemocnění a potřeby péče. Dávky pro úředníky Deutsche Post odpovídají dávkám, které jsou poskytovány všem ostatním úředníkům.
-
Výše penzí je podle § 14 BeamtVG (27) stanovena předem jako určité procento z posledních platů úředníka. Tak např. úředníci, kteří odešli do důchodu v roce 2010 a odpracovali požadovaný počet let, obdrží penzi, která odpovídá 71,75 % jejich posledních platů.
-
Úředníci mají nárok na proplacení 50-70 % nákladů na zdravotní péči a musí si hradit sami pouze náklady překračující toto procento. Přesné rozdělení nákladů na zdravotní péči závisí na různých kritériích, např. na počtu dětí. Úředníci mohou buď uzavřít dobrovolné dodatečné připojištění nebo si svůj podíl na nákladech na zdravotní péči hradit sami.
II.1.2 Financování sociálních dávek pro úředníky POSTDIENST v období 1989-1994
(59)
Po první poštovní reformě v roce 1989 musely POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 v plné výši financovat výplaty penzí a náklady na zdravotní péči pro úředníky v důchodu, kteří byli zařazeni do příslušných podniků na základě svých bývalých činností. Podle tohoto ustanovení uplatňují úředníci své nároky i nadále vůči státu, který však může celkovou částku požadovat od společností POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK.
II.1.3 Financování sociálních dávek pro úředníky DPAG od roku 1995
(60)
V rámci druhé poštovní reformy z roku 1994 byli úředníci, kteří pracovali u POSTDIENST, převedeni podle § 2 odst. 1 PostPersRG 1994 na DPAG. Přitom si úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 ponechali své právní postavení. Podle § 1 odst. 1 PostPersRG 1994 převzala DPAG od spolkového státu všechna práva a povinnosti zaměstnavatele a podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 všechny majetkoprávní nároky úředníků.
(61)
Podle § 15 PostPersRG 1994 převzal výplaty důchodů a nákladů na zdravotní péči úředníkům v důchodu nově vytvořený penzijní fond pro úředníky Deutsche Post. Dne 1. července 2001 byly sloučeny penzijní fondy pro Deutsche Post, Deutsche Telekom AG a Postbank AG do penzijního fondu pro zaměstnance pošty (Postbeamtenversorgungskasse) (dále označované pro celé období od 1. ledna 1995 společně jako „penzijní fond“).
(62)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Od roku 2000 musí Deutsche Post do penzijního fondu zaplatit na základě § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 roční příspěvek ve výši 33 % skutečných příjmů úředníků (tzn. příjmů, které dosahovaly od 735 mil. EUR v roce 2000 až 540 mil. EUR v roce 2010).
(63)
Dotování penzí kryje podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 zbývající deficit (tj. rozdíl mezi penzemi vyplacenými úředníkům v důchodu a příspěvkem Deutsche Post do penzijního fondu). Dotování penzí se zvýšilo z částky 151 mil. EUR (1995) na 3,203 mld. EUR (2010) a činilo v období 1995-2010 celkem 37,121 mld. EUR.
Obrázek 1
Financování penzijního fondu (v mil. EUR)
II.1.4 Zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance a penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance Deutsche Post
(64)
Soukromí zaměstnanci jsou povinni platit příspěvky na sociální zabezpečení a musí uzavřít následující čtyři pojistky: důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (28). Zákonné systémy sociálního zabezpečení pro soukromé zaměstnance předpokládají v oblasti důchodového a zdravotního pojištění jinou pojistnou ochranu než systém platný pro úředníky:
-
Výše důchodu není vypočítána jako procentuální podíl z posledního měsíčního platu, nýbrž z průměrného platu za celý život.
-
Výdaje na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče jsou plně hrazeny.
(65)
Také ve financování sociálních dávek existují značné rozdíly v porovnání s režimem platným pro úředníky: zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance je financováno z příspěvků zaměstnance a zaměstnavatele během pracovního života zaměstnance (dále jen „příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení“). Celková sazba příspěvků je formálně rozdělena na podíl zaměstnance a podíl zaměstnavatele, přičemž každý činí asi polovinu celkové sazby. Zaměstnavatel však má formální povinnost odvádět celou sazbu příspěvků do systémů sociálního zabezpečení.
Obrázek 2
Příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení v procentech hrubého platu soukromých zaměstnanců (viz též příloha)
(66)
Z obrázku 2 vyplývá, že sazby příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení od roku 1995 kolísaly mezi 38 % až 42 % hrubého platu (= čistý plat + podíl zaměstnance). Podíly zaměstnanců a zaměstnavatelů na příspěvcích do systému sociálního zabezpečení dosahovaly 19 % až 21 % hrubého platu (podrobnější časová posloupnost je uvedena v příloze).
(67)
Soukromí zaměstnanci Deutsche Post využívali nejen zákonného pojistného na sociální zabezpečení, nýbrž také penzijního připojištění. Soukromým zaměstnancům zaměstnaným před rokem 1997 bylo nabídnuto penzijní připojištění, díky němuž by dostávali důchod srovnatelný s penzí úředníků. Penzijní připojištění tak pokrývalo rozdíl mezi zákonnou penzí ze sociálního zabezpečení soukromých zaměstnanců, která odpovídá určité procentuální sazbě průměrného příjmu za celý život, a penzí úředníka, která odpovídá určitému procentu posledních mezd. Přesná pravidla jsou uvedena ve stanovách úřadu pro správu důchodů německé spolkové pošty (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) (dále jen „VAP“) (29).
(68)
Deutsche Post financovala doplňkovou penzi pro soukromé zaměstnance v důchodu do roku 1997 příspěvkem ve výši [5 % až 10 %] (30) hrubého platu aktivních soukromých zaměstnanců. Od roku 1997 Deutsche Post vytvářela rezervy na pokrytí neuhrazených závazků VAP (viz též popis zátěže # 4 v oddíle II.3.1.3).
(69)
Od roku 1997 bylo nově zaměstnaným soukromým zaměstnancům nabídnuto výrazně snížené penzijní připojištění, na které Deutsche Post v období 1997-2007 přispěla částkou ve výši [0 % a 5 %] hrubého platu.
II.2 Státní vyrovnávací platby a záruky na pozadí exkluzivní licence a povinnosti Deutsche Post poskytovat univerzální poštovní službu
II.2.1 Exkluzivní licence do roku 2007
(70)
Před rokem 1998 bylo zřizování a provozování zařízení pro placené poskytování listovních služeb podle § 2 PostG 1989 vyhrazeno výlučně společnosti Deutsche Post. Jiné poštovní služby, jako je doručování balíků, novin nebo časopisů, nebyly vyhrazeny společnosti Deutsche Post a podléhaly hospodářské soutěži. Podle § 37 PostVerfG 1989 musí být zisky z těchto vyhrazených listovních služeb použity k financování ztrát v oblasti univerzálních služeb nabízených na trzích otevřených hospodářské soutěži. Podle § 4 PTRegG 1994 (31) byl za schvalování poplatků za vyhrazené listovní služby odpovědný spolkový ministr pošt a telekomunikací.
(71)
Po vstupu zákona PostG 1997 v platnost v roce 1998 se objem služeb vyhrazených společnosti Deutsche Post postupně snižoval. Podle § 51 PostG 1997 se exkluzivní licence Deutsche Post v roce 1997 vztahovala na doručování listovních zásilek a adresovaných katalogů s hmotností do 200 g, avšak následně se hmotnostní limit postupně snižoval a v roce 2006 byl stanoven na 50 g. Exkluzivní licence vypršela dne 31. prosince 2007.
II.2.2 Povinnost poskytovat univerzální poštovní služby do roku 2007
(72)
Povinnost poskytovat univerzální služby byla společnosti Deutsche Post formálně uložena dvěma právními akty:
-
Nařízením o povinných poštovních službách (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (dále jen „PPflLV“) byla Deutsche Post ustanovena poskytovatelem univerzálních poštovních služeb v oblasti listovních zásilek a balíků do hmotnosti až 20 kg a pověřena poskytováním odpovídajících služeb za jednotné poplatky v celém Německu.
-
Zákonem PostG 1997 a doprovodným prováděcím nařízením z roku 1999 (33) (dále jen „nařízení o univerzálních službách z roku 1999“ (Universaldienstleistungsverordnung)) bylo pověření DPAG poskytovat univerzální služby prodlouženo.
(73)
V § 11 PostG 1997 jsou univerzální služby definovány jako minimální nabídka poštovních služeb, které se mají poskytovat na území celého státu za dostupné ceny. Tyto služby zahrnují doručování listovních zásilek, adresovaných balíků, jejichž hmotnost nepřesahuje 20 kg, knih, katalogů, novin a časopisů (dále jen „univerzální služby“).
(74)
V nařízení o univerzálních službách z roku 1999 jsou stanoveny minimální požadavky na kvalitu univerzální služby:
-
Na území celého Německa musí být k dispozici nejméně 12 000 poštovních úřadů.
-
V ročním průměru musí být 80 % listovních zásilek a balíků doručeno ve stanovené lhůtě (jeden pracovní den u listovních zásilek a dva pracovní dny u balíků), přičemž zásilky se musí doručovat nejméně jednou každý pracovní den.
-
Obecně sice platí, že univerzální služby musí být cenově dostupné, DPAG však musela účtovat jednotné ceny za listovní služby, které poskytovala v rámci exkluzivní licence, jejíž platnost vypršela v roce 2007. DPAG ovšem má v případě vyhrazených služeb při stanovování cen určitou flexibilitu, jelikož může uzavírat cenové dohody s jednotlivými zákazníky, kteří při každém podání zásilek odesílají nejméně 50 kusů.
(75)
Na základě § 52 PostG 1997 bylo pověření DPAG poskytováním univerzálních služeb prodlouženo až do 31. prosince 2007, tj. do zrušení exkluzivní licence na listovní služby. Po vypršení exkluzivní licence nebyl povinností univerzální služby pověřen žádný poštovní provozovatel v Německu, což znamená, že by univerzální poštovní služby měli poskytovat všichni poskytovatelé poštovních služeb („tržní síly“). Jestliže je jisté nebo lze předpokládat, že univerzální služba není poskytována dostatečně nebo přiměřeně, nabízí PostG 1997 právní prostředky, aby bylo poskytování těchto služeb zajištěno.
(76)
Jak lze vyčíst z posudku WIK (viz obrázek 3), připadalo 88 % celkových výnosů v letech 1990 až 2007 na univerzální služby. Velká část univerzálních listovních služeb podléhala na základě dominantního postavení Deutsche Post cenové regulaci (viz oddíl II.2.1). Vedle těchto regulovaných služeb, které představovaly okolo 62 % celkových výnosů, poskytovala Deutsche Post v konkurenci s jinými poskytovateli univerzální balíkové služby (15 % celkových výnosů), jakož i další cenově neregulované univerzální listovní služby (11 % celkových výnosů).
(77)
Kromě toho Deutsche Post nabízela rovněž komerční služby (např. retailové bankovní služby pro Postbank, distribuční služby pro Telekom, doručování adresných reklamních zásilek). Deutsche Post dosáhla v období 1990-2007 poskytováním komerčních služeb 12 % celkových výnosů.
II.2.3 Státní vyrovnávací platby
(78)
Deutsche Bundespost byla od svého založení v roce 1950 zvláštním majetkem spolkového státu. Podle německého správního práva nemá zvláštní majetek právní subjektivitu nezávislou na státu, ale má vlastní rozpočet a neručí za obecné dluhy státu.
(79)
První poštovní reforma z roku 1989 předpokládala, že se zvláštní majetek rozčlení na tři dílčí oblasti - POSTDIENST, POSTBANK a TELEKOM, které byly klasifikovány jako „veřejné podniky“, avšak stále ještě neměly právní subjektivitu nezávislou na státu.
(80)
Podle § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989 měly tyto tři podniky v jednotlivých službách zpravidla vytvořit zisk na pokrytí všech nákladů, přičemž bylo mezi těmito třemi podniky přípustné křížové financování, pokud z povinnosti univerzální služby vyplynuly ztráty. Na tomto základě obdržela POSTDIENST od společnosti TELEKOM v období 1990-1993 celkem 2,844 mld. EUR na pokrytí svých ztrát.
(81)
Během druhé poštovní reformy byly tři dílčí oblasti zvláštního majetku k 1. lednu 1995 přeměněny na akciové společnosti: Ze společnosti POSTDIENST vznikla DPAG, z POSTBANK se stala Postbank AG a z TELEKOM se stala Telekom AG. Podle § 2 odst. 2 PostUmwG 1994 převzala Telekom AG všechny úvěrové závazky, které se týkaly zvláštního majetku jako celku, avšak obdržela právo uplatňovat regres vůči DPAG a Postbank AG do té míry, do jaké bylo možné přičíst úvěrové závazky jejich právním předchůdcům.
(82)
Podle § 7 PostUmwG 1994 však právo (vyplývající z § 2 odst. 2 PostUmwG 1994) Telekom AG uplatňovat regres vůči DPAG ve výši ztrát vzniklých společnosti POSTDIENST vypršelo dne 31. prosince 1994. Na základě toho došlo k transferu majetku v hodnotě 2,822 mld. EUR ze společnosti Telekom AG do DPAG. Podle názoru Německa byl tento transfer z Telekom AG - stejně jako dřívější vyrovnávací platby na základě § 37 odst. 3 PostVerfG 1989 - pro DPAG pro plnění její povinnosti univerzální služby nevyhnutelný.
(83)
V období 1990-1995 obdržela POSTDIENST celkem 5,666 mld. EUR jako kompenzaci za povinnost poskytovat univerzální služby.
II.2.4 Státní záruka za dluhopisy vydané před rokem 1995
(84)
Od roku 1953 mají podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953 (34) dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako státní dluhopisy. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po založení tří dílčích oblastí v roce 1989 nevydávala POSTDIENST dluhopisy samostatně; POSTBANK spravovala odpovídající transakce samostatně pro všechny podniky Deutsche Bundespost. Dluhopisy pak byly přidělovány společnostem POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK vždy podle jejich aktuální finanční potřeby.
(86)
Po roce 1995 ručilo Německo podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 i nadále za splnění všech závazků, které převzala Deutsche Bundespost před rokem 1995 a které pak byly převedeny na POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK. Německo však nijak neručilo za dluhopisy, které DPAG vydala později.
II.3 Výnosy z regulovaných služeb jako dodatečné vyrovnání za náklady na penze a čisté náklady spojené s univerzálními službami
(87)
Podle zákona PostG 1997 je dozorem nad vyhrazenými a liberalizovanými trhy s listovními zásilkami pověřena agentura Bundesnetzagentur (dále jen „poštovní regulační orgán“). Podle § 19 PostG 1997 je poštovní regulační orgán odpovědný za regulaci poplatků, které Deutsche Post vybírá na trzích s listovními zásilkami, na nichž má dominantní postavení. Deutsche Post měla dominantní postavení nejen v oblasti vyhrazených služeb (podle § 51 PostG 1997), nýbrž také v oblasti téměř veškerých dalších listovních služeb, které již byly otevřeny hospodářské soutěži. Cenová regulace může probíhat buď ex ante stanovením cenového limitu nebo ex post v rámci cenových kontrol.
(88)
Z průzkumů trhu prováděných poštovním regulačním orgánem vyplývá, že Deutsche Post držela na trzích s regulovanými listovními službami průměrně podíl 90 až 97 %. Ve své poslední zprávě vyjadřuje poštovní regulační orgán politování, že se postupným otvíráním trhů zahájeným roku 1997 nepodařilo na německém trhu s listovními zásilkami vytvořit fungující hospodářskou soutěž (35).
(89)
Deutsche Post dosáhla velké části celkových výnosů regulovanými listovními službami (např. přibližně 62 % celkových výnosů v období 1990-2007 (viz obrázek 3) a přibližně 56 % celkových výnosů v období 2008-2010).
(90)
Všechny ostatní univerzální a komerční služby, které nespadají pod §§ 19-27 PostG 1997 (36) o regulaci poplatků, budou dále označovány jako „cenově neregulované služby“.
(91)
Pro cenově regulované listovní služby je v § 20 odst. 1 a 2 PostG 1997 stanoveno, že poplatky musí odrážet náklady na účinné poskytování služeb. Kdykoli je to objektivně odůvodněné, musí poštovní regulační orgán mimo jiné přiměřeně zohlednit:
-
náklady na celostátní poskytování poštovní služeb a
-
náklady na financování penzí a zdravotního pojištění pro zaměstnance, kteří byli převedeni do společnosti POSTDIENST.
(92)
Na základě § 57 PostG 1997 a obecných pokynů spolkového ministra hospodářství a technologií ze dne 27. března 2000 byly ke dni 31. prosince 2002 regulované ceny zmrazeny na úrovni z roku 1997.
II.3.1 Rozhodnutí o cenových limitech 2002
(93)
Úplně první rozhodnutí ohledně cenového limitu na regulované odměny za listovní služby za období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“) přijal poštovní regulační úřad až v roce 2002. Tzv. „regulace cenových stropů“ je postupem k regulaci cen celého souboru služeb, při němž se namísto kontroly jednotlivých cen za každou službu stanoví jako horní hranice vážený průměr všech cen v příslušném souboru. Podle § 19 PostG 1997 se stanovení cenových limitů ex ante vztahovalo na všechny poštovní služby, v jejichž případě měla Deutsche Post dominantní postavení na trhu.
(94)
Pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002 Deutsche Post předložila poštovnímu regulačnímu orgánu poprvé výnosové a nákladové regulační účty (dále jen „REK 2002“), které se vztahují na období 1998-2006. Výnosové a nákladové regulační účty vycházely z výsledků dosažených do roku 2001 a z prognóz na další roky.
(95)
V roce 2002 Deutsche Post uplatnila tzv. „zátěž“ za povinnost univerzální služby, jakož i za zaměstnání úředníků a soukromých zaměstnanců převzatých od společnosti POSTDIENST. U této zátěže se jedná o náklady, které by podle Deutsche Post bez povinnosti poskytovat univerzální služby a bez převzetí zaměstnanců a infrastruktury od společnosti POSTDIENST nevznikly (viz podrobný seznam v tabulce 1).
Tabulka 1
Zátěž schválená v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (v mil. EUR, jmenovité hodnoty)
#
Zátěž z rozhodnutí o cenových limitech 2002
Průměrná zátěž (1998-2006) v mil. EUR
%
1
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na platy
(…)
(…)
2
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
(…)
3
Zátěž v oblasti infrastruktury - pobočky
(…)
(…)
4
Penzijní připojištění pro zaměstnance (VAP)
(…)
(…)
5
Zátěž v oblasti infrastruktury - přeprava
(…)
(…)
6
Náklady na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personální restrukturalizace
(…)
(…)
8
Pokrytí ztrát zdravotního pojištění pro úředníky
(…)
(…)
Průměrná celková zátěž
(…)
100 %
(96)
Poštovní regulační orgán nakonec akceptoval tvrzení Deutsche Post, že by jí tato zátěž bez povinnosti poskytovat univerzální služby (zátěž # 3 a 5, náklady na univerzální služby), případně bez povinnosti převzít úředníky a soukromé zaměstnance společnosti POSTDIENST (zátěž # 1, 2, 4, 6, 7 a 8) nevznikla. Poštovní regulační úřad poté schválil vyšší regulované odměny za listovní služby, aby mohla být průměrná roční zátěž uplatňovaná za období 2002-2006 ve výši […] mld. EUR financována z výnosů docílených regulovanými listovními službami. Podle rozhodnutí o cenových limitech 2002 se veškerá zátěž (100 %) přidělí cenám, pro které se stanovuje limit ex ante.
II.3.1.1 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy (zátěž # 1)
(97)
Zátěž # 1 představuje uplatňovanou část základních platů poštovních zaměstnanců, která překračuje průměr dosahovaný v tomto odvětví. Deutsche Post stanovila jako referenční hodnotu pro platy, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, platy, které byly dohodnuty s odbory v kolektivní smlouvě o odměnách pro nové zaměstnance přijaté po roce 2002. Při výpočtu zátěže # 1 se však tato referenční hodnota používá na všechny zaměstnance. Kromě toho se používá jako základ v předkládaných kalkulacích nákladů a výkonů se zpětnou platností do roku 1998.
II.3.1.2 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 2)
(98)
Poštovní regulační orgán rovněž souhlasil s tvrzením Deutsche Post, že musela svým soukromým zaměstnancům a úředníkům hradit vyšší příspěvky na sociální zabezpečení, než obvykle platí konkurenti ze soukromého sektoru svým soukromým zaměstnancům.
(99)
Deutsche Post ve svých výpočtech vychází ze sazby příspěvku na sociální zabezpečení, která je ve srovnání s konkurencí považována jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance za obvyklou (dále jen „sazba příspěvků REK“). Tato sazba příspěvků REK je definována jako součet
-
podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení na jednoho soukromého zaměstnance (19 až 21 %, což - jak ukazuje obrázek - odpovídá asi polovině celkové sazby příspěvku na sociální zabezpečení),
-
příspěvku na úrazové pojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 2001 obsažen v sazbě příspěvku REK) a
-
příspěvku na penzijní připojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 1997 obsažen v sazbě příspěvku REK, neboť příspěvek na penzijní připojištění v této výši je ve srovnání s konkurencí považován za obvyklý. Tato sazba vychází z penzijního připojištění, které Deutsche Post nabízí od roku 1997 nově přijímaným soukromým zaměstnancům).
(100)
Z regulovaných výnosů jsou financovány všechny příspěvky na sociální zabezpečení, které překračují sazbu příspěvku REK (dále jen „ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení“). Tabulka 2 ukazuje na příkladu výpočtu ve srovnání s konkurencí neobvyklých příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky v roce 2001, že skutečné příspěvky na sociální zabezpečení pro úředníky byly téměř dvojnásobné v porovnání s příspěvky na sociální zabezpečení obvyklými ve srovnání s konkurencí a vyplývajícími ze sazby příspěvku REK.
Tabulka 2
Výpočet nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, pro úředníky v roce 2001 podle REK 2002 (v mil. EUR)
% skutečných příjmů
(1)
Sazba příspěvku do penzijního fondu
33 %
(2)
Součet příjmů úředníků
(…)
(3)
=(1)*(2)
Příspěvek do penzijního fondu
(…)
(4)
Náklady na zdravotní péči
(…)
(5)
=(3)+(4)
Vzniklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[40 % až 45 %]
(6)
Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení
20,43 %
(7)
Úrazové pojištění
(…)
(8)
Penzijní připojištění
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Sazba příspěvků REK
(…)
(10)
=(2)*(9)
Náklady na sociální zabezpečení podle referenční hodnoty REK
(…)
[20 % až 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[15 % až 20 %]
(101)
Vzniklé příspěvky na sociální zabezpečení zahrnují příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu ve výši 33 % skutečných platů aktivních úředníků (příp. roční paušální platby ve výši 2,045 mld. EUR v období 1995-1999), jakož i příspěvky na náklady na zdravotní péči pro úředníky. V roce 2001 činily příspěvky na sociální zabezpečení celkem [40 % až 45 %] skutečných příjmů úředníků.
(102)
I když je sazba příspěvku na sociální zabezpečení definována jako procentuální sazba hrubého platu soukromých zaměstnanců (čistý plat + podíl zaměstnance na příspěvku na sociální zabezpečení), Deutsche Post počítá referenční hodnotu REK tak, že sazbu příspěvku REK ve výši [20 % až 25 %] násobí skutečnými platy úředníků.
II.3.1.3 Penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance (zátěž # 4)
(103)
Zátěž # 4 má vyrovnat vytvoření rezerv na závazky vzniklé před rokem 1997 z penzijního připojištění VAP pro soukromé zaměstnance Deutsche Post.
(104)
Jak je vysvětleno v oddíle II.1.4., bylo soukromým zaměstnancům Deutsche Post zaměstnaným před rokem 1997 nabídnuto penzijní připojištění, aby jim byl zaručen důchod srovnatelný s penzí úředníků. Společnost POSTDIENST však nevytvořila odpovídající rezervy na budoucí výplaty penzí. Až po založení DPAG byly v rozvaze vytvořeny rezervy ve výši 8,153 mld. EUR.
II.3.1.4 Další ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 6, 7 a 8)
(105)
Zátěž # 6 zahrnuje příspěvek Deutsche Post Spolkovému úřadu pro pošty a telekomunikace (BanstPT), který poskytuje určité sociální služby (např. sociální byty) úředníkům a soukromým zaměstnancům převedeným ze společnosti POSTDIENST. Zátěž # 7 se vztahuje na příspěvky Deutsche Post na pokrytí ztráty zdravotního pojištění pro úředníky. Zátěž # 8 (personální restrukturalizace) se týká jak úředníků, tak soukromých zaměstnanců.
II.3.1.5 Zátěž spojená s univerzálními službami (# 3 a 5)
(106)
Tato zátěž odráží úspory nákladů, kterých mohla Deutsche Post dosáhnout, kdyby činnost své sítě poboček a sítě doručování balíků uspořádala na základě komerčních úvah. Úspory nákladů se například vypočítají na základě hypotetického počtu poboček, které by Deutsche Post provozovala bez povinnosti poskytovat univerzální služby.
II.3.2 Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 a 2011
(107)
Poštovní regulační orgán dne 7. listopadu 2007 schválil cenový limit na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2007“). Dne 14. listopadu 2011 schválil cenový limit platný pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2011“).
(108)
Od rozhodnutí o cenových limitech 2007 se ceny za zasílání více než 50 dopisů již nekontrolují ex ante, nýbrž jsou předmětem cenové kontroly ex post podle § 25 PostG 1997 (37). Ceny všech ostatních poštovních služeb, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, se i nadále schvalují ex ante podle § 19 PostG 1997.
(109)
Komise v rámci tohoto rozhodnutí označuje služby, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu a které podléhají buď cenové kontrole ex ante podle § 19 PostG 1997, anebo cenové kontrole ex post podle § 25 PostG 1997, jako „cenově regulované služby“. Všechny ostatní služby, u nichž Deutsche Post nemá dominantní postavení na trhu a které nepodléhají žádné cenové kontrole, se označují jako „cenově neregulované služby“.
(110)
Deutsche Post kromě toho uplatnila zátěž, která jí vznikla z mzdových nákladů a nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, v důsledku převzetí zaměstnanců POSTDIENST (např. průměrně […] mil.EUR od roku 2008 za zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení), jakož i zátěž vyplývající z povinnosti poskytovat univerzální služby. Poštovní regulační orgán, stejně jako již v případě rozhodnutí o cenových limitech 2002, opět schválil úhradu této zátěže z regulovaných výnosů, a proto stanovil odpovídající vyšší cenový limit. Uznání této zátěže poštovním regulačním orgánem v rozhodnutích o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2009 se tudíž ve vztahu k cenově neregulovaným službám nemění.
II.4 Finanční výsledky DPAG
(111)
Finanční výsledky DPAG za období 1995-2006 jsou uvedeny na obrázku 2 rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007. Zatímco v letech 1995-1999 bylo dosaženo smíšených výsledků (v některých letech byly zaznamenány ztráty, v jiných zisky), mohla DPAG v letech 2000-2006 vykazovat stabilní zisky ve výši 1 až 2 mld. EUR před zdaněním.
(112)
V letech 2007-2010 dosáhla DPAG těchto čistých zisků: 1,8 mld. EUR (2007), -2,0 mld. EUR (2008), 0,7 mld. EUR (2009) a 2,6 mld. EUR (2010).
(113)
Uveřejněné rozvahy DPAG neumožňují přiřadit zisky různým službám. Není tudíž možné na základě uveřejněných rozvah zjistit, zda byly cenově regulované univerzální služby celkově ztrátové nebo ziskové.
III. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(114)
Jak potvrdil Tribunál ve svém rozsudku ve věci T-421/07 (38), jsou všechna opatření zkoumaná od rozhodnutí o zahájení řízení v roce 1999 předmětem řízení, které pokračovalo na základě rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
III.1. Dotování penzí
(115)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 bylo zjištěno, že dotování penzí představuje novou podporu, neboť Deutsche Post musela před penzijní reformou v roce 1995 financovat náklady na penze v plném objemu z vlastních prostředků. Kromě toho se v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zamítlo tvrzení Německa, které se opíralo o rozsudek Combus (39), že dotování penzí není podporou.
(116)
Při šetření, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem (např. v souladu s rozhodnutím Komise o francouzské La Poste (40) (dále jen „rozhodnutí La Poste“)), bylo v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zohledněno, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, byly kompenzovány nejen dotováním penzí, nýbrž také z regulovaných výnosů (např. zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení).
(117)
Z výpočtů provedených v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, v nichž byly zohledněny oba prvky kompenzace, vyplynulo, že Deutsche Post mohla skutečně použít sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jsou o 10 až 14 procentních bodů nižší než celkové sazby příspěvků na sociální zabezpečení (podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) placených soukromými konkurenty.
(118)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 byly proto vyjádřeny pochybnosti, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
III.2 Kompenzace za poskytování univerzálních služeb
(119)
Německo se při odůvodňování slučitelnosti státních vyrovnávacích plateb a státních záruk jako kompenzace za povinnost poskytovat univerzální služby opírá o čl. 106 odst. 2 SFEU.
(120)
Na základě rozsudku Altmark (41) zastávala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007 názor, že státní vyrovnávací platby a státní záruky představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(121)
Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 vyjádřila pochybnosti, zda byly státní vyrovnávací platby a záruky za plnění povinnosti poskytovat univerzální služby potřebné a přiměřené účelu. Podle názoru Komise se muselo zejména prošetřit přidělení nákladů na univerzální služby, případně na komerční služby podle zásad zakotvených v rámci Společenství z roku 2005. Kromě toho měla také pochybnosti ohledně výpočtu přiměřeného zisku, při kterém bylo třeba zohlednit průměrnou ziskovost v tomto odvětví a rizikové pozice Deutsche Post.
IV. POSUDEK WIK
(122)
Vypracování posudku WIK bylo zadáno s cílem podpořit Komisi při kontrole účetnictví Deutsche Post za období 1990-2007, aby se zjistilo, zda Deutsche Post neobdržela za povinnost poskytovat univerzální služby nadměrné vyrovnání. Společnosti WIK Consult GmbH byly uloženy zejména tyto úkoly:
-
stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk,
-
přezkum vnitřního přidělení nákladů a dohod o převodních cenách a
-
výpočet nadměrného vyrovnání za čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
IV.1 Popis výnosových a nákladových regulačních účtů předložených v roce 2009
(123)
V reakci na příkaz k poskytnutí informací, který Komise vydala dne 30. října 2008, Německo v roce 2009 předložilo úplný soubor údajů o výnosových a nákladových regulačních účtech za období 1990-2007 (dále jen „REK 2009“).
IV.1.1 Výnosy
(124)
Výnosy Deutschen Post lze rozdělit podle těchto tří široce pojatých kategorií:
-
Regulované univerzální listovní služby (62 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Tyto cenově regulované listovní služby zahrnují všechny univerzální služby, které se nabízejí na trzích, na kterých měla Deutsche Post dominantní postavení, včetně služeb, u kterých profitovala z udělení exkluzivní licence. Výnos z těchto služeb představoval v období 1990-2007 62 % celkového zisku Deutsche Post (42).
-
Neregulované univerzální služby (26 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Univerzální balíkové služby byly vždy poskytovány na trzích otevřených hospodářské soutěži, na kterých měla Deutsche Post pouze průměrný, 30 % podíl. V období 1990-2007 tyto univerzální balíkové služby tvořily 15 % celkových zisků Deutsche Post.
Výnosy z cenově neregulovaných univerzálních listovních služeb (např. katalogy, přeshraniční zásilky) představovaly asi 11 % celkových výnosů Deutsche Post.
-
Neregulované komerční služby (12 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Deutsche Post využívala síť svých poboček nejenom pro distribuci poštovních služeb, nýbrž i pro prodej produktů a služeb podniku Postbank AG a - v menší míře - podniku Deutsche Telekom. Prostřednictvím těchto komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 6 % ze svých celkových výnosů.
Komerční balíkové a listovní služby (např. zásilky s adresnou reklamou) představovaly asi 4 % z celkových výnosů Deutsche Post.
Deutsche Post dále poskytovala řadu různých služeb, např. ve své funkci holdingové společnosti pro své mezinárodní dceřiné společnosti, které působí v jiných oblastech podnikání (např. DANZAS, DHL). Prostřednictvím těchto dalších komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 2 % svých celkových výnosů.
Obrázek 3
Průměrný podíl na výnosech v období 1990-2007 (na základě jmenovitých hodnot)
(125)
Předmětem posudku společnosti WIK jsou pouze komerční služby, které poskytoval právnický subjekt DPAG a předchůdce POSTDIENST v souvislosti s univerzální službou. Komerční služby (např. celosvětová přeprava expresních zásilek ze stany DHL), které poskytovaly jiné právnické subjekty v rámci Deutsche Post World Net (dále jen „DPWN“), předmětem posudku nebyly.
IV.1.2 Výpočet zátěže v REK 2009
(126)
Oproti výnosovým a nákladovým regulačním účtům, které Deutsche Post předložila regulačnímu orgánu pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002, 2007 a 2011, obsahují REK 2009, které regulační orgán nikdy neobdržel, významně vyšší částku týkající se zátěže, kterou Deutsche Post přiřazuje regulovaným službám.
(127)
Na základě REK 2009 Deutsche Post uplatňuje pro období 1990-2006 průměrnou zátěž ve výši […] miliard EUR; v REK 2002 to bylo miliard […] EUR.
Obrázek 4
Srovnání zátěže spojené s univerzálními službami podle REK 2009 se zátěží, která byla schválena v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (roční průměr, jmenovitá hodnota v milionech EUR)
(…)
(128)
Zatímco se výše zátěže # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) a zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) v REK 2002 a REK 2009 významně neliší, výše zátěže # 1 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy) se téměř […]. Na rozdíl od REK 2002 již Deutsche Post nevychází při výpočtu „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“ z platů podle tarifní smlouvy o mzdách jako referenční hodnoty, nýbrž z minimální mzdy pro poštovní odvětví, jehož základem je nařízení Spolkového ministerstva práce z roku 2007 (dále jen „minimální mzda 2007“). Toto nařízení však Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht) prohlásil za protiprávní a nařízení proto nenabylo platnosti.
(129)
Kromě toho uplatňuje Deutsche Post v REK 2009 novou zátěž „infrastruktura - listovní zásilky“, která zahrnuje inkrementální náklady spojené s šestým doručovacím dnem (v průměru […] milionů EUR za rok). Tento výpočet vychází z hypotetického předpokladu, že by Deutsche Post bez svého závazku poskytovat univerzální služby doručovala poštu nikoli v šesti dnech, nýbrž pouze v pěti dnech.
(130)
Výše zátěže # 3 (zátěž „infrastruktura - pobočky“) je vypočítána jinak než v REK 2002. Nyní zahrnuje domnělé úspory nákladů, kterých by bylo možné dosáhnout, kdyby se všechny poštovní úřady od roku 1990 provozovaly jako agentury. Zátěž # 3 je vypočítána na základě poplatku, který Deutsche Post zaplatila v roce 2007 třetím stranám za distribuční služby.
IV.1.3 Rozpětí zisku v REK 2009
(131)
Přidělení zátěže k cenově regulovaným univerzálním listovním službám u neregulovaných služeb významně snižuje výši nákladů, jako jsou např. náklady na mzdy či sociální zabezpečení. Takové přerozdělení má za následek výrazně kladné rozpětí zisku ve výši zhruba [15 % až 25 %] u komerčních služeb a ztráty ve výši téměř [0 % bis 10 %] u cenově regulovaných listovních služeb.
(132)
Deutsche Post vykazuje ve svých ročních závěrkách u divize listovních služeb velmi vysoké zisky (viz také oddíl V.3), které však více než pohltí zátěž přenesenou z neregulovaných služeb na služby regulované.
Obrázek 5
Průměrné výnosy z prodeje na základě REK 2009
(…)
IV.2 Stanovení referenčních hodnot za účelem zjištění přiměřeného zisku
IV.2.1 Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post: Technologicky nenáročné obchody a nízké obchodní riziko
(133)
Před stanovením referenčních hodnot za účelem zjištění „přiměřeného“ zisku a posouzení přidělení nákladů je nutné vypracovat analýzu hodnotového řetězce a převzatých obchodních rizik. Pouze v případě, že jsou známy funkce a rizika, lze hledat skupinu „srovnatelných“ podniků a vypočíst referenční hodnoty pro přiměřený zisk, který byl přidělen Deutsche Post.
IV.2.1.1 Hodnotový řetězec obchodní divize využívající nenáročné technologie
(134)
Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post lze rozdělit na dvě hlavní funkce:
-
celoněmecká síť pro doručování listovních zásilek a balíků,
-
celoněmecká síť poštovních poboček.
(135)
Logistika sítě pro doručování listovních zásilek a balíků je obchodní divize, která využívá nenáročné technologie a nevyžaduje si rozsáhlou výzkumnou a vývojovou činnost. Proto všichni ostatní provozovatelé v tomto odvětví pracují srovnatelným, standardizovaným způsobem. Takové činnosti se často označují jako „rutinní funkce“. O rutinním charakteru těchto činností svědčí rovněž skutečnost, že jejich provádění zadává Deutsche Post ve velké míře externě. To platí rovněž pro distribuční služby poskytované prostřednictvím celoněmecké sítě poboček, jejichž poskytování se rovněž čím dál více zadává externě.
(136)
Kromě těchto rutinních funkcí jsou nejdůležitějšími nehmotnými hodnotami podniku Deutsche Post zákaznická základna, obchodní značka a silné postavení na trhu, především na trzích s listovními zásilkami. Posudek WIK však zastává názor, že tyto nehmotné hodnoty nevznikly v první řadě díky úsilí a investicím podniku Deutsche Post, nýbrž v mnohem větší míře je důvodem dřívější exkluzivní licence tohoto podniku. Deutsche Post totiž nemusela významně investovat do marketingu, ale až do roku 2007 se mohla spolehnout na své právně zaručené postavení na trhu. Proto by za tyto nehmotné hodnoty neměla podniku Deutsche Post příslušet žádné poplatky.
IV.2.1.2 Nízké riziko z důvodu státních opatření
(137)
V porovnání se svými konkurenty byla Deutsche Post v oblasti regulovaných i v oblasti neregulovaných služeb vystavena z více důvodů nižšímu riziku.
(138)
Zaprvé, byla Deutsche Post až do roku 2007 ze zákona chráněna monopolem na listovní zásilky. Kromě toho profitovala Deutsche Post z 90 % podílu na trhu, pokud jde o všechny regulované listovní služby, a ze skutečnosti, že hospodářská soutěž neexistovala, nebo existovala pouze v malé míře. Výnosy z těchto cenově regulovaných služeb tvořily téměř dvě třetiny výnosů Deutsche Post.
(139)
Zadruhé, povolil poštovní regulační orgán u regulovaných listovních služeb horní cenovou hranici. Tato horní hranice byla stanovena vyšší, než jsou náklady efektivního podniku, mj. údajně proto, aby se vyvážily ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady v oblasti cenově neregulovaných služeb. Žádný konkurent DPAG neměl exkluzivní licenci či dominantní postavení na trhu, které by mu umožnilo křížové financování nákladů na sociální zabezpečení. Proto vedla exkluzivní licence, popř. dominantní postavení na trhu k výraznému snížení obchodních rizik nejenom v oblasti regulovaných, nýbrž i v oblasti cenově neregulovaných univerzálních služeb a komerčních služeb.
(140)
Zatřetí, vedla jiná státní opatření jak v oblasti univerzálních služeb, tak i v oblasti komerčních služeb rovněž k významnému snížení rizika: státní vyrovnávací platby totiž vyvážily ztráty z počátku devadesátých let minulého století a státní záruky umožnily Deutsche Post získávat kapitál za stejnou úrokovou míru jako spolkový stát, i přes její obtížnou finanční situaci, která trvala od začátku devadesátých let do roku 1995.
(141)
Celkově byla Deutsche Post vystavena výrazně nižším tržním a nákladovým rizikům než její konkurenti, neboť nemusela sama budovat svou zákaznickou základnu a nárůst nákladů mohla vyrovnávat zvýšením regulovaných poplatků. Na základě těchto argumentů došel posudek WIK k závěru, že nejvhodnějšími srovnatelnými konkurenty jsou poštovní společnosti, které vykonávají pouze rutinní funkce (např. neinvestují významně do marketingu a obchodní značky) a které nejsou vystaveny vysokému obchodnímu riziku (např. mají k dispozici dlouhodobé smlouvy).
IV.2.2 Kvantifikace referenčních hodnot pro přiměřený zisk
(142)
Na základě výsledků analýzy funkcí a rizik se v rámci posudku WIK hledaly ve finančních databázích (např. také v databázi ORBIS, která zahrnuje asi 10 milionů podniků z celého světa) srovnatelní poskytovatelé poštovních služeb. Srovnatelné podniky, které na konkurenčních trzích nabízejí poštovní služby, se zjišťují kontrolovaným postupem kvantitativního a kvalitativního výběru.
(143)
Pro posudek WIK byla vybrána skupina 26 srovnatelných podniků, které působí především v oblasti balíkových služeb a vykonávají typické rutinní činnosti poskytovatelů poštovních služeb. Všichni srovnatelní konkurenti pocházeli z hospodářského odvětví „Poštovní a kurýrní služby“ (kód NACE (43) 641).
(144)
V této souvislosti je důležité si uvědomit, že počet srovnatelných konkurentů je omezený, neboť soukromé podniky vzhledem k exkluzivní licenci zavedeného provozovatele, která platila pro významnou část listovních služeb, doposud listovní služby neposkytovaly ve větším rozsahu. Kromě toho byli z posudku WIK jako srovnatelné podniky vyloučeni zavedení poskytovatelé poštovních služeb z jiných zemí, neboť byli - stejně jako Deutsche Post - chráněni exkluzivní licencí a nepůsobili v první řadě na konkurenčních trzích.
(145)
Ke zjištění „přiměřeného“ zisku se v posudku WIK používá výnos z prodeje (return-on-sales, dále jen „ROS“), ke kterému se dojde vydělením účetního zisku (zisk před zohledněním úroků a daní („EBIT“)) obratem. Navíc je v posudku WIK vypočítán (např. EBIT jako procento z celkového kapitálu) výnos z vlastního kapitálu (return-on-asset; dále jen „ROA“), aby byla k dispozici referenční hodnota pro zjištění přiměřeného zisku.
Tabulka 3
Referenční hodnoty ROS a ROA z posudku WIK
Výnos z prodeje
(ROS)
Výnos z vlastního kapitálu
(ROA)
Medián
3,48 %
7,33 %
Horní hranice (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z vybraného vzorku podniků vyplývá, že medián ROS činil v konkurenční části poštovního odvětví v období 1998-2007 3,48 %. Posudek WIK však uvádí nejenom medián výnosu, nýbrž i horní hranici pro přiměřený zisk, tj. třetí kvartil zisku srovnatelných konkurentů, který odpovídá ROS ve výši 6,77 %. To, jinak řečeno, znamená, že 75 % srovnatelných konkurentů dosahuje zisku, který je nižší než ROS činící 6,77 % (44).
(147)
Pokud jde o výnosy z prodeje, z posudku WIK vyplývá medián ROA ve výši 7,33 % a horní hranice ve výši 13,41 %.
(148)
Protože je Deutsche Post vystavena významně nižšímu riziku než srovnatelné podniky, které působí na trzích, na kterých vládne velká konkurence (např. na trhu s expresními balíky), zastává posudek WIK názor, že medián ROS ve výši 3,48 % je pro přiměřený zisk podniku Deutsche Post opatrná a konzervativní referenční hodnota a že použití vyšší hodnoty až do třetího kvartilu ROS ve výši 6,77 % se nedoporučuje. Podle posudku by byla zdůvodnitelná dokonce nižší referenční hodnota, neboť medián ROS ve výši 3,48 % se promítá v ROA ve výši 7,33 %, který stále ještě výrazně překračuje bezrizikovou úrokovou míru.
IV.3 Kontrola přidělení nákladů
(149)
Posudek WIK kritizuje přidělení zátěže v REK 2009, protože marže ROS komerčních služeb činící asi [15 % až 25 %] výrazně překračují průměr dosahovaný v tomto odvětví (45). Protože soukromí konkurenti i přes značně nižší rozpětí zisku dosahují profitu, dospívá posudek WIK k závěru, že by měl být komerčním službám podniku Deutsche Post přidělen vyšší podíl na nákladech, a proto by se mělo u regulovaných služeb vycházet z náležitě nižší zátěže.
(150)
Posudek WIK proto došel k výsledku, že všechny komerční služby, i přes náklady, které musejí nést, dosahují stále ještě zisku, který odpovídá mediánu ROS konkurentů ve výši 3,48 %. Posudek tedy vychází u regulovaných služeb pro období 1990-2007 z průměrné roční zátěže, která je o […] milionů EUR nižší.
(151)
Velká část komerčních distribučních služeb byla poskytována sdruženým podnikům Postbank a Telekom, a proto posudek WIK také zkoumá, zda konečné ceny vyúčtované oběma podnikům odpovídaly cenám na trhu a mohou být tedy považovány za vhodnou referenční hodnotu pro náklady, které by měly nést komerční distribuční služby. Na základě dostupných důkazů zastává posudek WIK názor, že smlouvy mezi Deutsche Post a oběma sdruženými podniky odrážejí podmínky, se kterými by souhlasily rovněž i nezávislé třetí strany. Protože podniky POSTBANK a TELEKOM na začátku devadesátých let v podstatě neměly možnost využívat externích distribučních sítí, dohodly se na tom, že si vzniklé náklady rozdělí. Když však bylo v pozdějších letech pro Postbank a Telekom snazší nalézt jiné distribuční sítě a náklady na síť univerzálních služeb klesly, byla daná smlouva změněna a dohodnut poplatek odvíjející se od výše výnosů, který více odpovídal standardní smlouvě na poskytování distribučních služeb (46).
IV.4 Korekce REK 2009
(152)
Posudek WIK provedl několik korekcí REK 2009 podle této metody:
Tabulka 4
Metoda výpočtu použitá v posudku WIK pro každoroční nepřiměřeně vysoké zisky na základě REK 2009
Výnosy z univerzálních služeb
-
Náklady na univerzální služby
-
Přiměřený zisk
+
Státní vyrovnávací platby
Nepřiměřeně vysoké zisky
IV.4.1 Korekce výnosů z univerzální služby
(153)
Deutsche Post prodala velkou část svého nemovitého majetku (např. nemovitosti, které již z důvodu restrukturalizace provozu pošty nebyly zapotřebí). Tyto výnosy by měly být přiděleny univerzální službě, neboť tato služba využívala aktiva nejvíce a pronajala je komerčním službám.
(154)
Z důvodu této korekce se výnosy z univerzální služby za celé období 1990-2007 zvyšují ročně průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2 Korekce nákladů na poskytování univerzálních služeb
IV.4.2.1 Rozdělení nákladového účetnictví
(155)
V REK 2009 je vyúčtování interních převodních cen nesprávně rozděleno: u univerzální služby není uveden dosažený celkový zisk, neboť zisky z určitých funkcí (př. poboček) nejsou rozlišeny na univerzální služby a na komerční služby (např. náklady na jednotlivé služby), nýbrž jsou sloučeny a vykázány jako komerční zisky. Deutsche Post proto nemohla předložit oddělené účetnictví, jak stanoví směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (47).
(156)
Zatímco za období do roku 1997 Deutsche Post předložila přibližné rozdělení interního nákladového účetnictví, muselo být nákladové účetnictví za období od roku 1997 v posudku WIK opraveno; náklady chybně umístěné v položce univerzální služby byly přesunuty do nákladového účetnictví komerčních služeb.
(157)
Tato příslušná oprava vedla ke snížení ročních nákladů na univerzální služby v období 1998-2007 o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.2.2 Korekce přidělení zátěže k cenově regulovaným a cenově neregulovaným službám
(158)
Jak již bylo uvedeno, posudek WIK neopravuje každou zátěž odděleně. Místo toho při novém výpočtu jako základ používá konečné ceny komerčních služeb, které byly posouzeny jako solidní referenční hodnota pro určení průměrných nákladů v daném odvětví. Všechny nepřiměřeně vysoké zisky z komerčních služeb (48) jsou tedy použity na financování původně uplatňované zátěže. Za celé období 1990-2007 se částka spojená se zátěží ročně snížila průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2.3 Podrozvahové náklady na doplňkové penzijní připojištění (zátěž # 4)
(159)
V podobě zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) na sebe Deutsche Post vzala náklady, které nejsou uvedeny v jejích rozvahách. Protože se referenční hodnota ROS zjišťuje na základě výnosových a nákladových regulačních účtů „srovnatelných konkurentů“, lze v případě nákladového účetnictví podniku Deutsche Post zohlednit pouze ty náklady, které připouští také vnitrostátní účetní standardy či mezinárodní účetní standardy (IAS). Proto nelze dodatečné náklady, které obvykle nejsou součástí prohlášení IAS, akceptovat jako položku nákladů a musí být financovány ze stanoveného rozpětí zisku (referenční hodnoty).
(160)
Tato příslušná korekce vede ke snížení nákladů na zátěž # 4 (doplňkové penzijní připojištění) za celé období 1990-2007 ročně o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.3 Oprava nákladů na kapitál na přiměřený zisk
(161)
Deutsche Post zahrnula do REK 2009 náklady na kapitál, které původně v těchto výnosových a nákladových regulačních účtech nebyly, např. náklady na […] a […]. V posudku WIK jsou náklady na […] a […] zrušeny a nahrazeny referenční hodnotou pro přiměřený zisk.
IV.4.3.1 Období 1996 až 2007
(162)
Přiměřený zisk se zjišťuje na základě opravených výnosů z univerzálních služeb a referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, z čehož vyplývá roční přiměřený zisk činící průměrně […] milionů EUR. Průměrné roční náklady na kapitál ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se v REK 2009 ruší.
(163)
Obzvláště pozoruhodné je, že přiměřený zisk, který se vypočítává pomocí referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, je v porovnání s REK 2009 v absolutním vyčíslení vyšší než náklady na kapitál uplatňované podnikem Deutsche Post (např. náklady na úroky, které byly vypočítány na základě interního ROS činícího asi […] vloženého vlastního kapitálu, a vyšší náklady na odpisy založené na tržní hodnotě).
IV.4.3.2 Období 1990 až 1995
(164)
Podle § 63 odst. 1 ústavního zákona o poštovních službách (Postverfassungsgesetz, PostVerfG) musela Deutsche Post do roku 1995 platit spolkové vládě takzvané odvody (49), které činily asi 5,838 miliard EUR, popř. 8 % obratu. Výměnou za to však byla Deutsche Post podle § 63 odst. 4 PostVerfG zbavena závazku vyplácet dividendy překračující výši odvodů.
(165)
Posudek WIK proto výslovně odmítá pro období do roku 1995 dodatečně zohlednit „přiměřený zisk“, neboť tyto odvody již plně pokryly náklady na vlastní kapitál podniku Deutsche Post. Průměrné roční náklady na kapitál podniku Deutsche Post ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se tedy v REK 2009 ruší a náklady na univerzální služby se odpovídajícím způsobem snižují.
IV.4.4 Závěry
(166)
Jak REK 2009, tak i posudek WIK ukazují, že do roku 1996 výnosy z univerzálních služeb nepostačovaly pokrýt náklady na univerzální služby. Přestože podle REK 2009 Deutsche Post - dokonce i při zohlednění státních vyrovnávacích plateb - vykazovala pro celé období do roku 2007 kumulovaný schodek, dochází posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby byly tak vysoké, že Deutsche Post mohla v roce 1997 dosáhnout hranici rentability.
(167)
Podle REK 2009 se rentabilita univerzálních služeb do roku 1999 téměř nezvýšila a teprve od roku 2000 je možné konstatovat, že výnosy z univerzálních služeb v průměru pokrývají náklady. Posudek WIK oproti tomu u univerzálních služeb ukazuje od roku 2000 významné zisky, které výrazně překračují medián ROS ve výši 3,48 %, ačkoli v případě univerzálních balíkových služeb bylo dosaženo pouze podprůměrného výnosu z prodeje ve výši […] (viz obrázek 6).
Obrázek 6
Srovnání ročních nepřiměřeně vysokých zisků z univerzálních služeb v období 1990-2007 (v milionech EUR, jmenovité hodnoty)
V. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(168)
Zúčastněné strany předložily stanoviska k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011. Tento oddíl shrnuje nejdůležitější tvrzení, která byla ohledně těchto rozhodnutí předložena.
V.1 Exkluzivní licence na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí
(169)
TNT zpochybňuje, že by Deutsche Post zaplatila poplatek za exkluzivní licenci na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí. Podle § 43 PostG 1997 přísluší pravomoc vydávat poštovní známky s nátiskem „Deutschland“ výhradně Spolkovému ministerstvu financí. Provozovatel poštovních služeb, který požádá o používání takových poštovních známek, musí zaplatit poplatek a převzít výlohy. Podle § 54 PostG 1997 měla Deutsche Post AG až do 31. prosince 2007 na poštovní známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí exkluzivní licenci.
(170)
Pokud Deutsche Post skutečně používala známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí, aniž by za to zaplatila poplatek, pak by to podle tvrzení TNT představovalo protiprávní státní podporu.
(171)
Komise konstatuje, že v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 se toto opatření neposuzovalo. Proto není předmětem tohoto rozhodnutí.
V.2 Dotování penzí
(172)
Podle názoru UPS byla Deutsche Post poskytnuta výhoda, neboť byla zčásti zproštěna platebních závazků z období před rokem 1995. Protože běžný provozovatel musí nést náklady na penze sám, měla Deutsche Post oproti svým konkurentům lepší postavení. Dále UPS souhlasí s tvrzením Komise, že projednávanou podporu nelze považovat za stávající podporu, neboť se postavení podniku Deutsche Post zásadně změnilo a byla zavedena nová zákonná ustanovení, podle kterých byla Deutsche Post zčásti zproštěna svého závazku převzít náklady na penze svých úředníků. Podle názoru UPS nepředstavují takové zásadní změny systému jednoduchou změnu čistě formální a správní povahy.
(173)
UPS vítá předběžný závěr Komise, podle kterého nelze takové dotování penzí považovat za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Vzhledem k dlouhodobé rentabilitě, jakož i exkluzivní licenci, kterou Deutsche Post měla, vyvstává oprávněná otázka, zda je skutečně nutné zčásti zbavit Deutsche Post závazků v souvislosti se zděděnou zátěží. Poskytnutá dotace navíc není přiměřená, pokud jde o cíl společného zájmu, který prý Německo sleduje, zejména proto, že zděděná zátěž byla vyrovnána prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby a dotování penzí. UPS zdůrazňuje, že důkazní břemeno ohledně přiměřenosti opatření nese spolková vláda. Německo prý dosud přesně nevysvětlilo přiměřenost výhod, které měla Deutsche Post z daného opatření.
(174)
Podle UPS měla Deutsche Post díky podpoře možnost vybudovat si lepší postavení, a to nejen v Německu, ale i na jiných evropských trzích, na kterých konkuruje s jinými poskytovateli poštovních služeb, jako je např. UPS. Protože Deutsche Post mohla s pomocí dotování penzí posílit své postavení v komerční oblasti na úkor jiných zúčastněných, poškodilo prý toto narušení hospodářské soutěže konkurenty podniku Deutsche Post.
(175)
UPS požaduje, aby Komise přezkoumala všechny dotace na financování nároků na penze, které uvádí rozhodnutí o rozšíření formálního vyšetřovacího řízení z roku 2011 na období 2007-2011, i ohledně jejich nutnosti a přiměřenosti, a navíc prošetřila, zda Deutsche Post stále ještě získává státní podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU protiprávní.
(176)
UPS vyzývá dále Komisi, aby podrobněji popsala, jak došla k závěru, že podpory poskytnuté podniku Deutsche Post nejsou slučitelné s vnitřním trhem. UPS zejména žádá o kopii posudku WIK, aby mohl sám posoudit, do jaké míry byly v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 při posuzování dotování penzí zohledněny výsledky posudku WIK.
V.3 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(177)
UPS plně podporuje šetření Komise a zcela souhlasí s posouzením, které bylo provedeno v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a hodnotilo vyrovnávací platbu za poskytování univerzálních služeb. Kromě toho UPS předložilo aktualizované znění (50) zprávy odborníků NERA z října 2006 (51), na kterou Komise odkazuje v 58. bodě odůvodnění rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
(178)
Zatímco zpráva odborníků NERA z roku 2006 odhaduje průměrné výnosy z kapitálu u divize listovních služeb podniku DPWN v období po roku 1999 na více než 20 % (52), přepracované znění posudku uvádí, že výnosy z kapitálu v období 2000-2005 dokonce překročily 50 %. Pro období od roku 2003 do roku 2005 se výnosy z kapitálu odhadují dokonce na více než 100 %. UPS dospěl k závěru, že zisky extrémně ziskové divize regulovaných listovních služeb byly více než dostačující, aby pokryly ztráty univerzálních služeb.
(179)
Podle UPS kromě toho nákladové účetnictví podniku Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu a odhad rentability a zátěže ve vyhrazené oblasti. Proto je nutné provést důkladnou analýzu přiřazení nákladů k regulovaným službám, univerzálním službám a komerčním službám. Všechny výhody, které byly podniku Deutsche Post poskytnuty na pokrytí zděděné zátěže (např. kapitálové injekce Německa ve prospěch Deutsche Post v roce 1995 a přenesení aktiv ve formě nemovitostí a infrastruktury) by měly být zohledněny při zjišťování výše podpory a rozsahu nadměrného vyrovnání.
(180)
UPS se domnívá, že pokud jde o dohody o interních převodních cenách, které uzavřely sdružené podniky, musí i nadále v souladu s rozsudkem ve věci Chronopost (53) platit zásada tržního odstupu (arm’s length principle). Komise má proto přezkoumat smlouvu mezi Deutsche Post a DPEED, zejména dohody o cenách, které jsou v ní obsažené.
V.4 Nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby
(181)
Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 plně podpořil FFPI: Podle FFPI jsou zákonné a správní změny, které mají za důsledek vyšší náklady na penze, běžným obchodním rizikem, které může mít rovněž dopad na rentabilitu podniku. Protože podniky, které fungují za běžných tržních podmínek, musí takové dodatečné náklady financovat z vlastních zdrojů, neměla ani Deutsche Post od Německa získat dotace na penze.
(182)
FFPI dále poukazuje na to, že Deutsche Post ve své výroční zprávě z roku 2000 obzvláště vyzdvihla význam reformy důchodového zabezpečení a v tomto rámci prohlásila, že zasílání pošty obchodním zákazníkům zaznamenalo nárůst zisku před započtením daní, úroků a odpisů (EBITA) o 98,6 %, a to především z důvodu malého objemu příspěvků do penzijního fondu úředníků. Penzijní reforma tedy nemůže být považována za málo významnou či za převážně správní opatření.
(183)
Ze studie, kterou FFPI nechal provést v období od roku 2001 do roku 2008, vyplývá, že poštovné platné v Německu v roce 2009 pro standardní listovní zásilku do 20 g patřilo k nejdražším. Oproti tomu byla cena poštovného za zaslání balíků do 500 g relativně nízká, což svědčí o křížovém dotování.
(184)
FFPI je přesvědčen, že cílem podpory podniku Deutsche Post nebylo posílení růstu německého poštovního trhu, popř. určitých poštovních služeb. FFPI tvrdí, že během zkoumaného období byla Deutsche Post rentabilním podnikem, který mohl na německém trhu posilovat své vedoucí postavení i svou výkonnost a obchodní činnost. Proto by dotování penzí nemělo být považováno za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V.5 Rozpětí zisku
(185)
BIEK zastává názor, že ostatní poskytovatele poštovních služeb poškozovala praxe podniku Deutsche Post, v rámci které využíval svého dominantního postavení na určitých trzích s listovními zásilkami ke křížovému financování nákladů na listovní a balíkové služby, které jsou poskytovány na trzích, na kterých vládne silná konkurence. Protože Deutsche Post mohla zvyšovat ceny na trzích, pro které měla exkluzivní licenci a na nichž má i nadále více než 90 % podíl, je Deutsche Post podle BIEK schopna křížově financovat náklady na trzích, na kterých vládne silná konkurence.
(186)
BIEK dále tvrdí, že Deutsche Post i přes údajnou zděděnou zátěž dosáhla značně vyšších zisků než srovnatelné podniky v jiných evropských státech; svědčí o tom mj. marže ROS od 10 % do 20 % v oblasti zasílání poštovních zásilek na domácím trhu. Toto rozpětí zisku by mohlo být případně zkresleno a vydáváno za nižší, neboť vnitrostátní zasílání poštovních zásilek zahrnuje také balíkové služby, u kterých je rozpětí zisku v průměru nižší než u listovních služeb.
(187)
Pokud jde o údajné vyšší náklady na platy, jak tvrdí Deutsche Post, BIEK upozorňuje, že Deutsche Post pro výpočet platů, jež musí na rozdíl od svých konkurentů vyplácet, použila jako referenční hodnotu průměrné mzdy v odvětví dopravy. BIEK tvrdí, že Komise sice z těchto čísel jako referenční hodnoty vycházela při svých výpočtech v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, musí však uvážit, že konkurenti podniku Deutsche Post vyplácejí platy, které jsou nejméně o 15 % vyšší než průměrné platy v odvětví dopravy. Údajné dodatečné náklady na platby jsou tedy značně nižší, než tvrdí Deutsche Post. Podle BIEK je důvodem zbývajícího rozdílu v nákladech na platy nikoli zděděná zátěž, nýbrž spíše velikost podniku Deutsche Post a jeho dominantní postavení na trhu.
(188)
BIEK tvrdí, že zděděná zátěž podniku Deutsche Post (včetně nákladů na penze) byla navíc více než dostatečně vyrovnána prostřednictvím vyšších regulovaných poplatků za listovní služby. Opatření podpory, které má Komise posoudit, prý měla za následek, že v oblasti listovních služeb dosud neexistuje hospodářská soutěž a hospodářská soutěž u balíkových služeb je značně narušena.
VI. STANOVISKA NĚMECKA
VI.1 Stanovisko k dotování penzí
VI.1.1 Z důvodu vyrovnávacích plateb za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nevznikla žádná finanční výhoda
(189)
Německo odkazuje na rozsudek ve věci Combus (54) a zastává názor, že veřejné platby, které byly v rámci privatizace vyplaceny poskytovatelům univerzálních služeb, kteří dříve byli ve státním vlastnictví, jako vyrovnávací platby za náklady na penze, jejichž výše překračuje obvyklé platy vyplácené soukromými konkurenty, nepředstavují podporu.
(190)
Německo souhlasí s Komisí, že náklady podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení by měly být srovnány s náklady na sociální zabezpečení, které nesou konkurenti. Toto srovnání má však být provedeno již na základě čl. 107 odst. 1 SFEU, a nikoli až ve fázi posuzování slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
VI.1.2 Ve srovnání se situací před rokem 1995 nevznikla finanční výhoda
(191)
Podle názoru Německa nebyla Deutsche Post dotováním penzí zčásti zbavena nákladů, které se obvykle musí hradit z vlastních zdrojů. Podniku Deutsche Post proto nevznikla žádná výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(192)
Zaprvé, Německo tvrdí, že podle § 46 PostVerfG 1989 byli úředníci, které Deutsche Post převzala v roce 1989, i nadále ve službě spolkového státu. I po druhé reformě pošty v roce 1995 prý byli úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a podle článku 143b, který byl nově vložen do ústavy, i nadále ve službě spolkového státu.
(193)
Protože výlučným dlužníkem těchto nároků na penze vždy byla spolková vláda, neměla Deutsche Post nikdy právní povinnost použít své vlastní zdroje.
(194)
I kdyby pro Deutsche Post podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 existoval závazek financovat nároky na penze úředníků, Německo přesto trvá na tom, že toto ustanovení o penzích (stejně jako závazek platit odvody podle § 63 PostVerfG 1989) bylo „interní“ opatření a sloužilo k mobilizaci zdrojů ze spolkového rozpočtu. Ustanovení prý nepředstavuje závazek podniku Deutsche Post vůči úředníkům.
(195)
I po druhé poštovní reformě z roku 1995 byl spolkový stát podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a §§ 14 a 16 PostPersRG 1994 i nadále výlučným dlužníkem úředníků s nárokem na penzi. Závazek podniku Deutsche Post platit příspěvky do penzijního fondu úředníků vyplývající z § 16 odst. 1 PostPersRG, tedy - stejně jako závazek podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 - snížil pouze náklady spolkového rozpočtu. Tyto závazky nijak nezměnily výlučnou povinnost spolkového státu ohledně penzí.
(196)
Z občanskoprávního hlediska ani nebylo možné, aby spolková vláda své závazky ohledně financování penzí úředníků přenesla na DPAG, která byla nově založena v roce 1995. Pokud jsou stávající závazky ohledně penzí přeneseny na právně nezávislou dceřinou společnost, zůstává podle zásad občanského práva za majetkoprávní nároky třetích stran i nadále odpovědná mateřská společnost.
(197)
Německo dále tvrdí, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji, aby mohla financovat zátěž spojenou s penzemi. Na jedné straně POSTDIENST před rokem 1995 vždy vykazoval schodky, které musel spolkový stát vyrovnávat prostřednictvím převodů ve výši 5,6 miliardy EUR. Na druhé straně činily závazky vzniklé v souvislosti s penzemi v okamžiku, kdy se v roce 1995 POSTDIENST přeměnil na DPAG, asi […] miliard EUR. S takovou výši závazků na straně pasiv v rozvaze prý nebylo možné, aby byla DPAG založena jako soukromoprávní podnik, neboť spolková vláda nedala k dispozici příslušnou kapitálovou vybavenost, která by DPAG propůjčila potřebnou hospodářskou solidnost.
VI.1.3 Dotování penzí je existující podpora podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(198)
Pokud by bylo dotování penzí označeno za státní podporu, je ji podle názoru Německa třeba považovat podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 za existující podporu, neboť od roku 1953, tj. od okamžiku vstupu v platnost příslušného ustanovení v německé ústavě, je stát výlučným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo trvá na tom, že ani první reforma pošty z roku 1989 ani druhá poštovní reforma z roku 1995 na tomto závazku státu ohledně důchodového zabezpečení a závazku financovat nároky na penze nic nezměnily. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(199)
Německo dále odkazuje na prohlášení Komise před soudem ve věci T-266/02. Podle Německa z 54. bodu odůvodnění rozsudku jasně vyplývá, že Komise „měla v rámci napadeného rozhodnutí za to, že žalobkyni výhodu poskytly pouze platby provedené DB-Telekom“ (55).
(200)
Německo z tohoto prohlášení vyvozuje, že Komise tím také prohlásila, že pokud jde o dotování penzí, nevznikla finanční výhoda. Podle Německa tak Komise ve smyslu článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999 přijala „rozhodnutí nevznášet námitky“. Takové pozitivní rozhodnutí by kromě toho podle čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení (ES) č. 659/1999 znamenalo, že se v případě dotování penzí jedná o existující podporu.
VI.1.4 Dotování penzí je vyrovnávací platba za zděděnou zátěž, která je podle čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelná s vnitřním trhem
(201)
S ohledem na argumenty Komise uvedené v rozhodnutí La-Poste zastává Německo názor, že dotování penzí je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a zdůvodňuje to následovně:
-
Deutsche Post poskytovala příspěvky na sociální zabezpečení, které byly bez výjimky vyšší než příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
-
Komparativní výhoda, kterou Komise zjistila, není správná, neboť její výpočet vychází z předpokladu, že cenově regulované služby pokrývají uplatňovanou zátěž # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení). La Poste refinancovala své náklady na sociální zabezpečení - stejně jako ostatní zavedení poskytovatelé poštovních služeb - prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby, což však Komise ve svém rozhodnutí La-Poste nezohlednila.
-
Třebaže Německo v zásadě souhlasí s tím, že by výnosy z cenově regulovaných služeb měly pokrýt uplatňovanou zátěž, Komise nedokázala, že by regulační orgán vyhověl žádosti Deutsche Post financovat náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Komise prý také nedokázala, že regulované výnosy byly skutečně dostatečně vysoké, aby z nich mohly být tyto náklady financovány.
(202)
Německo dále upozorňuje, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Royal Mail (56) zdůraznila, jak je důležité, aby se v zájmu dalšího jednotného přijímání rozhodnutí uznávaly náklady dřívějších státních podniků na penze pomocí jednotných kritérií. Komise proto musí zohlednit také své rozhodnutí La-Poste a své předběžné hodnocení ve věci Royal Mail. V případě Royal Mail Komise proti vyrovnávací platbě za schodky u penzí nevznesla žádné námitky, ačkoli ze zprávy Hooper z roku 2008 vyplývá, že náklady podniku Royal Mail na penze byly z části pokrývány pomocí vyšších regulovaných poplatků za poštovní služby.
VI.1.4.1 Základem referenční hodnoty by měly být náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé
(203)
S odvoláním na posudek prof. Ehlermanna ze dne 19. července 2011 (57) Německo tvrdí, že se Komise při výpočtu referenční hodnoty pro náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení dopustila dvou chyb.
(204)
Podle Německa by do referenční hodnoty neměl být zahrnut podíl hrazený zaměstnancem, neboť v soukromém sektoru není zaměstnavatel ze zákona povinný tento podíl hrazený zaměstnancem převzít. Zaměstnavatel v soukromém sektoru by platbu celkových příspěvků na sociální zabezpečení převzal pouze ze správních důvodů, ze zákona k tomu však povinen není. Pokud by se při výpočtu referenční hodnoty zohlednil podíl hrazený zaměstnancem, odporovalo by to rovněž dosavadní praxi přijímání rozhodnutí (srov. rozhodnutí La-Poste).
(205)
Jako základ pro výpočet referenční hodnoty pro náklady na sociální zabezpečení by měly být použity na trhu obvyklé platy (58), neboť platy úředníků jsou výrazně vyšší než průměrné platy na trhu.
VI.1.4.2 Výnosy z regulovaných služeb nepostačují na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(206)
Na prvním místě Německo zdůrazňuje, že předpoklad, že zátěž # 2 bude plně pokryta z cenově regulovaných výnosů, je čistě hypotetický, neboť není možné konstatovat, zda byly regulované ceny skutečně zvýšeny proto, aby vyrovnaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady. Na jedné straně prý z rozhodnutí o cenových limitech 2002 nevyplývá, zda a v jakém rozsahu zohlednil poštovní regulační orgán uplatňovanou zátěž spojenou s náklady, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Na druhé straně prý byly ceny do roku 2002 udržovány na úrovni schválené v roce 1997; není prý možné konstatovat, zda tyto ceny zahrnovaly vyrovnávací platbu za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(207)
Německo tvrdí, že nepostačuje vysvětlit, že v oblasti neregulovaných služeb platily pro Deutsche Post nižší sazby příspěvků na sociální zabezpečení než pro konkurenty. Rovněž musí být přezkoumáno, zda byly regulované služby skutečně s to financovat ze svých výnosů uplatňovanou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením, která je neobvyklá ve srovnání s konkurencí.
(208)
Finanční výhoda vzniklá ve prospěch Deutsche Post na základě vyrovnávací platby za její náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, by existovala pouze tehdy, pokud by vyrovnávací platby vyplacené podniku Deutsche Post byly vyšší než celkové náklady na sociální zabezpečení úředníků, které Deutsche Post nese.
(209)
Německo lituje, že chybí obsáhlý výpočet, ze kterého by bylo jasné, zda s ohledem na náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které nese podnik Deutsche Post a které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, celkově došlo k nadměrnému či nedostatečnému vyrovnání. Německo zdůrazňuje, že takový výpočet je nutný proto, aby bylo možné konstatovat, zda vznikla finanční výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
a) Podle odborného posudku byly náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, vyrovnány nedostatečně
(210)
S cílem napravit tento stav předložilo Německo posudek prof. Webera (59), aby doložilo, že Deutsche Post měla v souvislosti s tím, že zaměstnává úředníky, nevýhodu vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení. V posudku je nejprve vysvětleno, o jakou částku překračují náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které Deutsche Post skutečně nese, náklady na sociální zabezpečení pro zaměstnance, které nesou soukromí konkurenti (v posudku jsou označeny jako „náklady DPAG na sociální zabezpečení, které překračují úroveň na trhu“, popř. „strukturální nevýhoda“). V posudku prof. Webera jsou tyto náklady, které překračují úroveň na trhu, srovnány s vyrovnávací platbou za zátěž # 2.
(211)
Jak ukazuje tabulka 5, posudek zahrnuje do nákladů na sociální zabezpečení, které vznikají v souvislosti se zaměstnáváním úředníků, platby podniku Deutsche Post do penzijního fondu úředníků a ostatní sociální náklady, např. příspěvky na zdravotní náklady, jakož i úrazové pojištění a ostatní pojištění.
(212)
Náklady na sociální zabezpečení spojené se zaměstnáváním zaměstnanců posudek definuje následovně: Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zákonné důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče vynásobený „ve srovnání s konkurencí obvyklými“ platy (např. minimální mzda z roku 2007 u většiny úředníků).
(213)
Náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jsou náklady vzniklé podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení úředníků, které překračují referenční hodnotu pro náklady na sociální zabezpečení, která byla definována na základě podílu zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zaměstnance.
Tabulka 5
Výpočet čistého výsledku podle německého odborného posudku
-
Platby do penzijního fondu
-
ostatní náklady na sociální zabezpečení
+
„ve srovnání s konkurencí obvyklé“ náklady na sociální zabezpečení jako referenční hodnota (základ tvoří podíl zaměstnavatele na sociálním zabezpečení a „ve srovnání s konkurencí obvyklé“ platy (např. minimální mzda z roku 2007))
ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
+
vyrovnávací platby z regulovaných výnosů (zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklá zátěž spojená se sociálním zabezpečením)
Čistý výsledek (nedostatečné či nadměrné vyrovnání)
(214)
Z výpočtů vyplývá, že v období 1995-2007 vyrovnání u zátěže # 2 na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nepostačovalo. V posudku se dokonce tvrdí, že nedostatečné vyrovnání ve prospěch Deutsche Post dosahovalo […] miliard EUR. Prof. Weber dospěl k závěru, že Deutsche Post neobdržela pro své náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, dostatečnou vyrovnávací platbu, a to i v případě, že by cenově regulované výnosy zahrnovaly zátěž # 2.
b) Podle REK 2009 výnosy z cenově regulované oblasti nepostačovaly na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(215)
Německo tvrdí, že dokud u cenově regulovaných služeb vznikají ztráty, které nepřekračují náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nelze konstatovat, že regulované zisky skutečně tyto náklady vyrovnávají. Německo proto předložilo stanovisko z posudku (60), které se opírá o REK 2009, s cílem ukázat, že ztráty byly u cenově regulovaných služeb bez výjimky vyšší než náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(216)
Výpočty vycházejí z REK 2009 a u cenově regulovaných služeb předpokládají jako přiměřený zisk ROS ve výši 7 % (zohledněn je rovněž posudek Deloitte-II, o kterém podrobněji pojednává oddíl VI.3.2). Po odečtení tohoto přiměřeného zisku činí ztráta u cenově regulovaných služeb […] miliard EUR, a v období 1995-2007 tak překračuje uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Zisky z cenově regulovaných služeb tedy nebyly dostatečně vysoké, aby pokryly předmětné náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VI.2 Připomínky k vyrovnávacím platbám za poskytování univerzálních služeb
VI.2.1 Státní vyrovnávací platby
(217)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepředstavují výhodu pro Deutsche Post, neboť se v případě těchto plateb ve výši 5 666 miliardy EUR jednalo výhradně o vyrovnávací platby za odvody ve výši 5,838 miliardy EUR, které Deutsche Post musela platit do roku 1995.
(218)
Jak vyplývá z rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007, důvodem těchto odvodů byl dřívější způsob správy pošty, v rámci které existovala povinnost odvádět spolkovému státu ročně asi 10 % provozních výnosů podniku. V období 1989-1995 byly tyto odvody podle § 63 odst. 1 PostVerfG postupně zrušeny. Do roku 1993 musela Deutsche Post odvádět 10 % svých provozních výnosů. Od roku 1993 se výše těchto odvodů postupně snižovala, např. na 10 % provozních výnosů minus 153 milionů EUR v roce 1993. V roce 1994 činily odvody 70 % objemu odvodů z roku 1993. V roce 1995 zaplatila Deutsche Post 50 % z částky odvodů z roku 1993. Celkem Deutsche Post v období 1990-1995 zaplatila odvody ve výši 5,838 miliardy EUR.
(219)
Podle § 63 odst. 4 PostVerfG musely být od odvodů odečteny platby dividend. Komise vzhledem k tomuto ustanovení a k osvobození od přímých a nepřímých daní v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 konstatovala, že tyto odvody musí být považovány za náhradu za osvobození od přímých a nepřímých daní, jakož i za protiplnění za financování, které poskytl spolkový stát jako akcionář.
(220)
Německo na toto konstatování reagovalo a předložilo posudek KPMG, podle kterého nelze odvody považovat za náhradu za daně a dividendy, a to z více důvodů.
(221)
Podle posudku KPMG nelze tyto odvody zařadit mezi daně, neboť se výše těchto odvodů od roku 1931 určovala podle výše provozních výnosů. Proto by bývaly musely být placeny i v letech, ve kterých Deutsche Post vykazovala ztráty. Oproti tomu se výše daní z příjmu podniků určuje podle skutečně dosaženého ročního zisku. Zařazení odvodů mezi daně by tak odporovalo ústavnímu požadavku, podle kterého jsou příjmy podniků zdaňovány podle výkonnosti.
(222)
Také srovnání odvodů s daní z obratu není podle posudku správné. U daně z obratu zahrnuje daňová povinnost také odpočet za obdržené platby, což je u odvodů jinak, takže se výpočet odvodů značně liší od zjištění skutečné povinnosti podniku odvádět daň z obratu.
(223)
Německo dále tvrdí, že odvody nelze zařadit mezi dividendy. Vyplácení dividend souvisí s výsledky příslušného předchozího účetního období, popř. předchozích let. V letech 1990-1995 však Deutsche Post nedosáhla zisků a odvody přesto platila. Tyto odvody proto nejsou dividendy.
(224)
Posudek KPMG dochází k závěru, že odvody nelze zařadit mezi daně či dividendy; podle posudku se spíše jedná o odvod sui generis, který je povinna platit pouze Deutsche Post a její nástupnické podniky.
(225)
S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá předpoklad Komise, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Protože státní vyrovnávací platby prý pouze snížily náklady Deutsche Post na odvody, nevznikla jí tím žádná výhoda, takže se u těchto plateb nejedná o státní podporu.
(226)
Kromě toho Německo uvádí další dva důvody, proč dané státní vyrovnávací platby nepředstavují podporu: zaprvé, jsou prý tyto státní vyrovnávací platby v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, a to vzhledem ke značné návratnosti investic (return on investment, ROI) dosažené v pozdějších letech a vzhledem k vysokým výnosům, kterých Deutsche Post dosáhla svým vstupem na burzu cenných papírů. Zadruhé, státní vyrovnávací platby nepředstavují státní podporu, protože kumulované ztráty univerzálních služeb byly jak podle REK 2009, tak i podle posudku WIK od roku 1990 do 1994 roku vyšší než státní vyrovnávací platby. Deutsche Post tedy za poskytování služeb v rámci své povinnosti univerzální služby podle Německa neobdržela dostatečně vysoké vyrovnávací platby.
VI.2.2 Státní záruka
(227)
Německo tvrdí, že pokračující poskytování záruky spolkového státu podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 pro dluhopisy vydané před rokem 1995 nepředstavovalo po roce 1995 selektivní výhodu ve prospěch Deutsche Post, a to z více důvodů.
(228)
Každý podnik v soukromém sektoru nepřestává v případě oddělení dceřiné společnosti ručit za závazky, které jeho dceřiná společnost přijala. I v případě odprodání těchto závazků třetí straně, nepřestává podnik v soukromém sektoru ručit za své zbývající závazky. Německo dále upozorňuje na skutečnost, že původní státní záruka za dané dluhopisy byla nutná pouze proto, že POSTDIENST neměl vlastní právní subjektivitu. Ustanovení § 40 PostVerfG 1989, podle kterého mají dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako dluhopisy spolkového státu, má pouze deklaratorní charakter.
(229)
Zadruhé, pro DPAG nevznikla z převzetí dluhopisů podniku POSTDIENST žádná výhoda, neboť DPAG se mohla v roce 1995 refinancovat za nižší úrokovou sazbu. Dluhopisy POSTDIENST měly k 1. lednu 1995 hodnotu celkem 931 milionů EUR, přičemž úroková míra činila průměrně 7,17 % se zbytkovou splatností 8,8 let. Protože krátkodobá úroková míra činila dne 1. ledna 1995 5 % až 5,5 %, vzniklo DPAG nákladové znevýhodnění ve výši 1,7 %, což se projevilo ve vyšších ročních nákladech na úroky ve výši asi 15,3 milionu EUR.
(230)
Zatřetí, na základě srovnání průměrné úrokové míry na trhu platné pro dluhové nástroje upsané soukromými podniky a úrokové míry pro dluhové nástroje POSTDIENST ze dne, kdy byly tyto nástroje původně vydány, si POSTDIENST podle názoru Německa vypůjčil kapitál za úrokovou míru, která byla průměrně vyšší než průměrná úroková míra na trhu. Německo neprovedlo obsáhlé šetření, nýbrž pouze porovnalo úrokovou míru u určitých dluhových nástrojů POSTDIENST s agregovaným průměrem na trhu.
(231)
Německo kromě toho tvrdí, že státní záruky představují existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Protože Deutsche Bundespost byla do konce roku 1994 součástí veřejné správy, považují se tyto dluhové nástroje od jejího založení v roce 1950 za dluh státu. Jestliže by Deutsche Post díky této státní záruce vznikla výhoda, pokud jde o úrokovou míru, musela by být považována za existující podporu. Německo odkazuje také na rozhodnutí Komise ve věci EDF (61), ve kterém byla podobná záruka posouzena jako existující podpora.
VI.2.3 Exkluzivní licence
(232)
Německo tvrdí, že podle rozsudku ve věci PreussenElektra (62) se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní podporu.
(233)
Protože se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní zdroje, údajně nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby by mohly být pouze předmětem řízení podle článku 102 SFEU.
VI.3 Stanovisko spolkové vlády k posudku WIK
VI.3.1 Posudek WIK potvrzuje nutnost státních vyrovnávacích plateb jako kompenzace za čisté náklady spojené s povinností univerzální služby do roku 1995
(234)
Přes veškeré metodické námitky má Německo za to, že posudek WIK potvrzuje názor Německa, podle něhož byly státní vyrovnávací platby jako kompenzace za ztráty, jež Deutsche Post v období 1990-1995 vykázala z důvodu poskytování univerzálních služeb, nutné.
(235)
Veškeré nadměrné zisky po roce 1995 nelze brát v potaz, jelikož státní vyrovnávací platby byly vyčerpány na čisté náklady spojené s povinností univerzální služby, které musela Deutsche Post nést do roku 1995. Prohlášení záporného rozhodnutí z roku 2002 Tribunálem za neplatné rovněž potvrdilo, že něco, co již „vyčerpáno“ bylo, nelze vyčerpat podruhé. Jelikož státní vyrovnávací platby již byly vyčerpány na uhrazení ztrát vzniklých do roku 1995, nemohly být použity později k financování nadměrných zisků.
VI.3.2 Chybné stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk
(236)
S ohledem na posudek Deloitte spočívá hlavní námitka Německa v tom, že posudek WIK při stanovení referenční hodnoty bral v potaz příliš mnoho malých podniků. Jako srovnatelné podniky měly sloužit především velké společnosti v oblasti balíkových služeb a logistiky, jejichž sítě lze co do velikosti a komplexnosti srovnat se sítěmi Deutsche Post (63).
(237)
Posudek Deloitte-II vychází z toho, že odpovídajícími srovnatelnými společnostmi pro Deutsche Post jsou podniky v odvětví balíkových zásilek a poštovních služeb, jež disponují rozsáhlými a komplexními sítěmi pro vyzvedávání a doručování zásilek. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, jež jsou pro poštovní sítě typické, jsou velké podniky pro účely srovnání relevantnější než podniky malé. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by mohly do určité míry sloužit jako srovnatelné podniky, jelikož používají stejná aktiva.
(238)
V posudku-Deloitte II se tak za srovnatelné podniky považují pouze společnosti s ročním obratem přesahujícím 100 milionů EUR. Tímto způsobem se dospěje k pouze malé skupině srovnatelných podniků. Jedná se o velké mezinárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb (UPS, FedEx a TNT Express) a jiné poskytovatele poštovních služeb (převážně ze Spojených států a Spojeného království).
(239)
V období 1998-2007 se u této srovnatelné skupiny dospělo k mediánu ROS ve výši 7,4 % a třetímu kvartilu ROS ve výši 12 %, což představuje horní hranici pro přiměřený zisk. U větší srovnatelné skupiny 18 logistických společností a 19 provozovatelů přepravy zboží dospělo k mediánu ROS mezi 4,6 % a 5,7 %, nicméně v posudku Deloitte-II byly ohledně srovnatelnosti těchto podniků s Deutsche Post vyjádřeny určité pochybnosti.
(240)
Na základě údajů ohledně obou srovnatelných skupin se v posudku Deloitte-II doporučuje rozpětí ROS mezi 6,1 % a 11,7 % jako referenční hodnota pro přiměřený zisk.
(241)
Pokud jde o stanovení rozpětí přiměřeného zisku na základě srovnatelné skupiny, poukazuje posudek Deloitte-II na to, že přiměřený zisk je v případě, kdy se pro něj jako referenční hodnota použije prosté víceleté ROS, stanoven jako příliš nízký, jelikož i) mezi jednotlivými roky dochází k významným a systematickým výkyvům a ii) mezi podniky ze stejného odvětví mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o jejich ziskovost. Při použití příliš nízké referenční hodnoty pro přiměřený zisk existuje riziko neprovedení účinných investic.
(242)
Jak je již zdůrazněno v posudku Deloitte-I, je v posudku WIK při stanovování referenční hodnoty pro přiměřený zisk na základě mediánu srovnatelných podniků zcela pominuta vyšší efektivita, jíž Deutsche Post dosáhla z převážné části po roce 1990. V souladu s body 14 a 18 rámce Společenství z roku 2005 by však měla být u přiměřeného zisku zavedena „kritéria, která se budou mimo jiné týkat i kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.“
(243)
Podle toho by se měla referenční hodnota pro přiměřený zisk zakládat na ročním rozpětí. Zisky, jež se blíží horní hranici rozpětí či jej dokonce přesahují, by mohly naznačovat, že průměrný podnik překročil referenční hodnotu díky lepším provozním či obchodním výsledkům. Tyto zisky by měly regulační orgány povolovat, a takto motivovat k dalšímu zvyšování efektivity.
(244)
Německo také podotýká, že výše přiměřeného zisku musí být v souladu s dřívějšími rozhodnutími, v nichž bylo pro železniční a autobusové společnosti schváleno rozpětí ROS mezi 7 % a 8 % (64).
VI.3.3 Nepřiměřené přidělení a ocenění nákladů
(245)
Německo znovu zdůrazňuje, že jakékoliv nové přidělení zátěže spojené s univerzální službou ke komerčním službám není z věcného ani právního hlediska udržitelné. Podle článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (65) mají být veškeré další čisté náklady vzniklé při plnění povinnosti univerzální služby financovány z výnosů monopolu v oblasti listovních zásilek a nikoliv z výnosů komerčních služeb.
(246)
Německo mimo to zastává stanovisko, že určité náklady Deutsche Post jsou v posudku WIK podhodnoceny:
-
Odvody, jež musela Deutsche Post platit do roku 1995, měly být odečteny jako náklady a neměly být použity jako zástupná hodnota pro kapitálové náklady, případně pro přiměřený zisk. S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá zjištění posudku WIK, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody by pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Spolu se stanovením přiměřeného zisku jako odměny za investovaný kapitál proto odvody měly být zohledněny jako náklady na univerzální službu.
-
V případě nákladů na odpisy se mělo vycházet z realistických hodnot dlouhodobých aktiv uvedených v daňovém účetnictví, a nikoliv z nízkých účetních hodnot v roční účetní závěrce.
-
V plném rozsahu měly být zohledněny náklady na platby doplňkových důchodů pro soukromé zaměstnance.
VI.4 Stanovisko k připomínkám třetích stran
VI.4.1 Dotování penzí
(247)
Německo připomíná, že Deutsche Post nebyla v roce 1995 ani právně vázána, ani z hospodářského hlediska s to převzít penzijní závazky. Ve smyslu rozhodnutí Komise ve věci Poste Italiane (66) tak náklady na penze představovaly dluhy státu. Dotování penzí nijak Deutsche Post finančně nezvýhodnilo.
(248)
Zatímco UPS zdůrazňuje, že běžný provozovatel musí nést vlastní náklady na penze sám, Německo tvrdí, že se u nákladů na penze úředníků jednalo o náklady, jež byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které nelze srovnávat s příspěvky na sociální zabezpečení, jež za své zaměstnance odváděli konkurenti Deutsche Post. Ti odváděli do systému sociálního zabezpečení pouze příspěvky zaměstnavatele a nemuseli nést na základě stávajících penzijních nároků žádnou zděděnou zátěž.
(249)
Německo zdůrazňuje, že je třeba provést výpočet nadměrné vyrovnávací platby, jelikož stanoviska UPS a FFPI vycházela z předpokladu, že takový výpočet provede Komise, aby nadměrnou vyrovnávací platbu pro Deutsche Post prokázala
VI.4.2 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(250)
S poukazem na zprávu odborníků NERA z roku 2006 Německo zdůrazňuje, že sama Komise ve spojení s věcí státní podpory COMP/37.821 vycházela z toho, že výnosy z kapitálu, jež pro divizi listovních služeb podniku DPWN odhaduje zpráva odborníků NERA, nepostačují k tomu, aby byla pro účely článku 102 SFEU prokázána existence nepřiměřeně vysokých poplatků za listovní služby.
(251)
V obecné rovině se Německo domnívá, že výnosy z kapitálu nejsou pro zjištění nadměrných zisků vhodné. Při nižší kapitálové náročnosti může jít vysoký výnos z kapitálu ruku v ruce s nižším výnosem z prodeje. Jelikož se většina rizik pojí s příjmy a náklady, je - zejména u podniků s nízkou kapitálovou náročností - vhodným měřítkem ke zjištění nadměrného zisku výnos z prodeje. Pokud se - tak jako ve zprávě odborníků NERA - použije jako pomocné měřítko zisku výnos z prodeje, vyjde najevo, že Deutsche Post měla vyšší výnos z prodeje než Royal Mail, avšak mnohem nižší než TNT. Výnosy z prodeje, jež zpráva odborníků NERA odhaduje u divize listovních služeb DPWN, tak zdaleka nedosahovaly referenční hodnoty pro nadměrné zisky.
(252)
Německo proto zastává stanovisko, že zpráva odborníků NERA z roku 2006 ani její aktualizované znění nemají pro vyšetřování ve věci státní podpory význam a neposkytují dostatečné důkazy o existenci nadměrných zisků.
(253)
Proti tvrzení UPS, podle něhož nákladové účetnictví Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu výnosů a zátěže univerzální služby, se Německo ohrazuje tím, že nákladové účetnictví bylo zkontrolováno a schváleno auditory i poštovním regulačním orgánem a že je v souladu s ustanoveními směrnice 97/67/ES.
(254)
Pokud jde o dohody o převodních cenách mezi Deutsche Post a DPEED, zdůrazňuje Německo, že tyto dohody splňují požadavky rozhodnutí o kartelové dohodě z roku 2001. Deutsche Post podávala Komisi pravidelné zprávy o jejich dodržování. Ze strany Komise dosud nezazněly žádné námitky.
(255)
Kromě toho Německo vznáší námitku proti zařazení převodů majetku (aktiva v podobě nemovitostí a infrastruktury) na Deutsche Post, jež provedlo Německo v roce 1995, do výpočtu nadměrné vyrovnávací platby. Německo v této záležitosti poskytlo příslušné informace již v rámci svých připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999. Jelikož Komise nevznesla v záporném rozhodnutí z roku 2002 proti těmto opatřením námitky ani je nijak nezmínila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007, nemohou být tyto převody majetku předmětem nynějšího vyšetřování.
VI.4.3 Výše platů
(256)
Německo souhlasí s tím, aby byly jako referenční hodnota pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádějí konkurenti Deutsche Post, použity tržní platy. Taková referenční hodnota je však v rozporu s rozhodnutím o rozšíření řízení z roku 2011, jelikož Komise k výpočtu příspěvků na sociální zabezpečení odvedených konkurenty Deutsche Post používá upravené hrubé platy úředníků, a nikoliv platy tržní. Podle posudku prof. Webera odpovídá tržní plat přibližně […] % hrubého platu úředníků. Použití upravených hrubých platů úředníků jako referenční hodnoty pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení proto není vhodné.
(257)
Podle Německa nelze uznat předpoklad BIEK, že Deutsche Post použila jako referenční hodnotu pro výpočet nákladů na platy, jež musí oproti svým konkurentům nést, dohodnuté mzdy v odvětví dopravy. Z posudku prof. Webera vyplývá, že Deutsche Post vypočítala tržní platy na základě platů skutečně vyplácených jejími konkurenty.
VII. POSOUZENÍ DOTOVÁNÍ PENZÍ Z HLEDISKA STÁTNÍ PODPORY
VII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(258)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(259)
Dotování penzí se opírá § 16 PostPersG 1994 a je financováno ze státního rozpočtu, takže jej lze přičítat státu a je ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU poskytováno ze státních prostředků. Jelikož dotování penzí je určeno pouze penzijnímu fondu a jeho účelem je snížit Deutsche Post náklady na penze úředníků, a Deutsche Post z něj tedy má prospěch, je selektivní.
VII.1.1 Finanční zvýhodnění na základě penzijní reformy z roku 1995
(260)
Na základě rozsudku ve věci Combus Německo tvrdí, že z dotování penzí žádná finanční výhoda neplyne, jelikož toto dotování zbavilo Deutsche Post nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(261)
Ke zjištění toho, zda byla prostřednictvím dotování penzí poskytnuta selektivní finanční výhoda, je třeba posoudit, zda jím byla Deutsche Post zbavena nákladů, jež by určitý podnik v obvyklém případě musel nést sám, čímž bylo narušeno běžné fungování tržních sil (67).
(262)
Komise nemůže argumentaci Německa založenou na rozsudku ve věci Combus přijmout. Poukazuje na to, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Různé rozsudky Soudního dvora vyvracejí teorii, že na opatření na kompenzaci strukturálního znevýhodnění nelze pohlížet jako na státní podpory. Podle příslušné ustálené judikatury Soudního dvora je existenci podpory nutno posuzovat z hlediska dopadů a nikoliv z hlediska příčin nebo cílů státního opatření (68). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pod pojem podpory spadají i výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují náklady, jež obvykle nese podnik (69). Podle Soudního dvora navíc náklady na odměny zaměstnanců zatěžují rozpočet podniků již ze své podstaty, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv či nikoliv (70). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že státní opatření má kompenzovat dodatečné náklady, k automatickému vyloučení existence podpory nepostačuje (71).
(263)
Podle Komise jsou náklady spojené s plněním platebních závazků, jež podniku náleží podle pracovněprávních předpisů nebo kolektivních smluv s odbory, tj. například náklady na penze, součástí běžných nákladů, jež musí podnik pokrýt z vlastních zdrojů (72). Tyto náklady musí být považovány za náklady vyplývající z hospodářské činnosti podniku (73). V tomto ohledu nehraje roli, zda podnik nese penzijní náklady formou přímého financování penzí svých bývalých zaměstnanců (jako v případě úředníků zaměstnaných u Deutsche Post) nebo formou příspěvku do důchodového pojištění soukromých zaměstnanců, kde jsou pak tyto příspěvky použity k financování důchodů všech soukromých zaměstnanců. Rozhodující je, že podniky tím či oním způsobem nesou penzijní náklady v plném rozsahu.
(264)
Komise dále poznamenává, že Deutsche Bundespost má od svého založení v roce 1950 právní formu „zvláštního majetku“ (Sondervermögen). „Zvláštní majetek“ sice není samostatným právním subjektem, ale má vlastní rozpočtové řízení a účetnictví (§ 3 PostVwG 1953 a § 48 HGrG (74)). Podle správních předpisů platných pro státní orgány musí jejich rozpočtový plán zahrnovat výdaje na zaměstnance, mezi něž patří i náklady na penze bývalých úředníků těchto státních orgánů, kteří odešli do důchodu (§ 10 HGrG). Deutsche Post tak od roku 1950 hradila tyto náklady ze svých výnosů. Podle § 15 PostVwG 1953 jsou dotace ze spolkové pokladny pro Deutsche Post výslovně zakázány. Toto ustanovení bylo přejato do § 37 odst. 1 PostVerfG 1989.
(265)
V PostVerfG 1989 je tato povinnost potvrzena v oddíle o personálních a sociálních otázkách. Podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 byla Deutsche Post povinna financovat všechny náklady včetně penzí pro své úředníky z vlastních zdrojů.
(266)
Po druhé reformě pošty v roce 1995 náležely platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků nadále Deutsche Post (podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994), částečně však byla Deutsche Post osvobozena od úhrady nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 odváděla Deutsche Post za roky 1995 až 1999 do penzijního fondu roční paušální částku ve výši 2,045 miliardy EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 byly roční paušální částky od roku 2000 nahrazeny příspěvkem ve výši 33 % úhrnu platů úředníků. Kromě toho přebírá podle stejného ustanovení zbývající náklady na penze od roku 1995 spolkový stát. Na obrázku č. 1 jsou znázorněny roční platby ze spolkového rozpočtu za jednotlivé roky počínaje rokem 1995 a částkou 151 milionů EUR.
(267)
Z toho vyplývá, že argumenty, jimiž chce Německo prokázat, že DPAG musela nést vyšší náklady na penze než její soukromí konkurenti., nejsou pro otázku, zda dotování penzí představuje státní podporu, relevantní; měly by však být zohledněny v rámci posuzování slučitelnosti.
(268)
Německo uvedlo, že při posuzování, zda pro Deutsche Post z dotování penzí plynulo zvýhodnění, je třeba příspěvek odváděný Deutsche Post do penzijního fondu porovnat s podílem soukromých zaměstnavatelů na příspěvcích do důchodového pojištění bez podílu zaměstnanců. Tento argument se týká slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ale pro úplnost je třeba na tomto místě zaprvé poznamenat, že zaměstnavatel je povinen odvádět na sociální zabezpečení podíl zaměstnance na celkovém příspěvku, který je nutné za tohoto zaměstnance zaplatit z jeho hrubého platu. Zadruhé - a to je podstatnější - je v případě, kdy členský stát sníží zaměstnancům určitého podniku zátěž, kterou by jinak museli nést sami, příslušný zaměstnavatel zvýhodněn, jelikož se tímto opatřením snižuje rozdíl mezi hrubým a čistým platem. Zaměstnavatelé tak mohou zaměstnávat, případně udržet zaměstnance za nižší hrubé platy. Zvýhodnění v souvislosti s podílem zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení proto zároveň představuje i zvýhodnění pro zaměstnavatele.
(269)
Německo dále argumentovalo, že pro Deutsche Post vyplývá finanční výhoda z vyrovnávacích plateb za její - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - náklady na sociální zabezpečení pouze v případě, pokud by tyto vyrovnávací platby pro Deutsche Post převyšovaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post musela za své úředníky v cenově regulovaném i neregulovaném odvětví nést. Komise připomíná, že skutečnost, že opatření má podobu vyrovnávací platby, předem nevylučuje, že toto opatření představuje státní podporu, a odkazuje na 260. bod odůvodnění.
(270)
Německo trvá na svém stanovisku, že subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků byl vždy spolkový stát. Jelikož penzijní reforma z roku 1995 na závazku spolkového státu vůči úředníkům nic nezměnila, nevzniká Deutsche Post dotováním penzí žádná finanční výhoda.
(271)
Není pochyb o tom, že před rokem 1995 i po něm ručil za financování nároků na penze úředníků v konečném důsledku spolkový stát, ačkoliv Komise by chtěla poznamenat, že podle § 3 PostVwG 1953 a § 2 PostVerfG 1989 ručí za závazky „zvláštního majetku“ jednoznačně pouze „zvláštní majetek“. Platby penzí však byly do roku 1995 podle platných poštovních i obecných právních předpisů zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost. Tyto platby musely být hrazeny v plné výši z dosažených výnosů „zvláštního majetku“. Pro posouzení opatření z hlediska státní podpory není rozhodující, kdo v konečném důsledku ručí za financování nároků na penze úředníků. Rozhodujícím faktorem je, kdo je musel podle platné právní úpravy financovat za běžných okolností. Podle PostVwG 1953, HGrG a PostVerfG 1989 jednoznačně náleží tato povinnost v plném rozsahu Deutsche Post.
(272)
Náklady na penze mimo to představují pro každý podnik bez ohledu na to, zda je veřejný nebo soukromý či zda má či nemá právní subjektivitu, běžné provozní náklady. Jak mezi členskými státy, tak uvnitř členských států se rozvinula široká řada mechanismů financování penzí. Uplatňují se různé systémy, často podle okamžiku nástupu do zaměstnání. Deutsche Post tak musí za své zaměstnance, včetně svých úředníků, nést náklady na penze stejným způsobem jako jiné podniky. Rozdíl ve způsobu financování penzí úředníků a důchodů soukromých zaměstnanců nemá na povinnost Deutsche Post započítávat financování penzí do svých běžných provozních nákladů vliv. Přijetí argumentace Německa by znamenalo, že stát může veřejným podnikům snížit náklady, jež souvisejí s jejich běžným provozem.
(273)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji na financování nároků na penze svých úředníků, opomíjí skutečnost, že posouzení existence finanční výhody je na hospodářské výkonnosti podniku nezávislé.
(274)
Jelikož penzijní reforma z roku 1995 částečně Deutsche Post zbavila povinnosti financovat nároky na penze svých úředníků, vyplynula pro Deutsche Post finanční výhoda.
VII.1.2 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(275)
Podpora poskytnutá členským státem ovlivňuje obchod uvnitř Unie, pokud v rámci tohoto obchodu posiluje postavení určitého podniku proti jeho konkurentům. K tomu, aby určité opatření narušovalo hospodářskou soutěž a ovlivňovalo obchod mezi členskými státy, postačuje podle ustálené judikatury (75) pouze skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trhu otevřeném hospodářské soutěži.
(276)
V Německu byly trhy v případě balíkových zásilek, novin a časopisů vždy otevřeny hospodářské soutěži. Na těchto trzích společnost POSTDIENST vždy soutěžila s jinými podniky, a to i z jiných členských států (jako např. UPS, FedEx, TNT Express, GLS či DPD). Od roku 1998 do roku 2007 DPAG postupně přicházela o exkluzivní licenci na listovní zásilky. Po otevření trhu hospodářské soutěži na něj vstoupily nové podniky. Proto podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy a může narušovat hospodářskou soutěž.
(277)
V tomto ohledu Komise rovněž poznamenává, že Deutsche Post a její holdingová společnost DPWN začaly v roce 1997 přebírat balíkové služby na evropských a mezinárodních trzích: již v roce 1999 měla DPWN na evropských trzích v oblasti balíkových a expresních kurýrních služeb vedoucí postavení s ročními výnosy ve výši cca 4,6 mld. EUR. Převzetím DHL v roce 1998 rozšířila DPWN svou působnost na Asii a Severní Ameriku. Po dalších převzetích v oblasti logistiky (např. společnosti Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) se DPWN stala jedním největších poskytovatelů služeb letecké a námořní nákladní dopravy a globálních logistických služeb. Kromě toho začala DPWN působit i na poštovních trzích mimo Německo (např. převzetí podniku Unipost ve Španělsku a podniku Williams Lee ve Spojeném království). V letech 1998 až 2007 DPWN získala podniky v celkové hodnotě přibližně 21 mld. EUR (76).
(278)
Komise proto dochází k závěru, že dotování penzí představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(279)
Podle názoru Německa má být dotování penzí, pokud se má vůbec v jeho případě jednat o podporu, považováno za existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Německo tvrdí, že od vstupu příslušného ustanovení v německé ústavě v roce 1953 v platnost je stát konečným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo nadále zastává stanovisko, že zřízení penzijního fondu na této povinnosti nic nezměnilo.
(280)
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 zahrnuje pojem existující podpory všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm.
(281)
Podle platných poštovních i obecných právních předpisů byly platby penzí do roku 1995 zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost a musely být v plné výši hrazeny z dosažených výnosů „zvláštního majetku“ (pro podrobné posouzení těchto předpisů viz body odůvodnění 262 a 263). Před druhou poštovní reformou v roce 1995 proto byla Deutsche Post povinna financovat výdaje na penze svých úředníků z vlastních zdrojů, a nedostávala žádnou podporu, která by byla určena na snížení penzijních nákladů Deutsche Post.
(282)
Založení DPAG a zřízení poštovního penzijního fondu v roce 1995 znamenalo zcela novou úpravu financování penzí úředníků. Po této druhé poštovní reformě v roce 1995 převzala Deutsche Post základní platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994, částečně však byla zbavena nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 a 2 PostPersRG 1994 již Deutsche Post nebyla povinna financovat náklady na penze prostřednictvím paušálních plateb (období 1995-1999) či stanovených příspěvků (od roku 2000). Zbývající deficit byl od té doby kryt dotováním penzí.
(283)
Proto se u dotování penzí jedná o novou podporu, jelikož bylo zavedeno v roce 1995.
(284)
Pokud jde o odkaz Německa na prohlášení Komise ve věci T-266/02, poukazuje Komise nejdříve na to, že Tribunál v bodě 54 rozsudku představuje stanovisko Německa (a nikoliv, jak uvádí Německo, stanovisko Komise). Z bodu 54 rozsudku vyplývá, že v záporném rozhodnutí z roku 2002 nebylo i podle názoru Německa dotování penzí posuzováno. V bodě 61 rozsudku je uvedeno stanovisko Komise:
„Komise zaprvé namítá, že … v rámci napadeného rozhodnutí měla za to, že byly relevantní pouze platby provedené DB-Telekom.“
(285)
Rozsudek tedy nepodporuje stanovisko Německa, že prohlášením zmocněnce Komise bylo dotování penzí implicitně povoleno. V každém případě je zjevné, že takové prohlášení by nemohlo mít tento účinek.
(286)
Nadto Tribunál ve věci T-421/07 (77) rozhodl, že předmětem rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení z roku 1999 bylo i dotování penzí a že řízení ohledně tohoto opatření nebylo záporným rozhodnutím z roku 2002 ukončeno.
(287)
Jelikož Komise nikdy nepřijala žádné rozhodnutí, podle něhož by dotování penzí nepředstavovalo podporu nebo by představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem, dochází Komise k závěru, že dotování penzí představuje nové opatření podpory.
VII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(288)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU jednoznačně nelze použít.
(289)
Komise vzala v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 do úvahy možnost, že dotování penzí jakožto vyrovnávací platba za poskytování veřejných služeb podle čl. 106 odst. 2 SFEU by mohlo být alespoň částečně slučitelné s vnitřním trhem. Ve své odpovědi na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Německo zdůraznilo, že dotování penzí by v případě, že představuje podporu, mělo být posuzováno nikoliv na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, nýbrž na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 Komise dále popsala metodu pro posouzení slučitelnosti dotování penzí na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, k čemuž Německo sdělilo své připomínky.
(290)
Podle judikatury Soudního dvora (78) je na členském státu, aby uvedl možné důvody pro slučitelnost s vnitřním trhem a prokázal, že předpoklady pro tuto slučitelnost jsou splněny. Z uvedeného rozsudku zejména vyplývá, že Komise v této věci není povinna slučitelnost dotování penzí s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU posuzovat, pokud členský stát a příjemce dotací případné posouzení slučitelnosti na uvedeném základě výslovně odmítnou.
(291)
Komise proto posoudí, zda se v případě dotování penzí jedná o podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU mohou být za slučitelné s vnitřním trhem prohlášeny podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(292)
Podle judikatury může Komise státní podpory prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, pokud přispívají k dosažení cíle společného zájmu (79), jsou pro dosažení tohoto cíle nezbytné (80) a pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (přiměřenost).
VII.3.1 Otevření trhu v poštovním odvětví jako cíl společného zájmu
(293)
Poštovní služby přispívají k sociální, hospodářské a územní soudržnosti v Unii. Otevření poštovních služeb hospodářské soutěži, jež na úrovni EU započalo v roce 1998, vedlo ke zvýšení kvality a účinnosti a k lepší orientaci na uživatele (81). Otevření trhu umožnilo vytvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Přispívá tak k cíli vytváření vnitřního trhu stanovenému v čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU.
(294)
Poté, co se v roce 1995 Deutsche Post přeměnila na akciovou společnost, nezaměstnala žádné další úředníky. Závazky v oblasti sociálních dávek pro úředníky tak mají svůj původ v době před otevřením poštovního trhu hospodářské soutěži. Jsou srovnatelné s tzv. „uvízlými náklady“ vyplývajícími ze závazků, jež byly přijaty před počátkem otevírání trhu a kterým již v konkurenčním tržním prostředí nelze za stejných podmínek dostát, jelikož zavedený provozovatel již není s to přenést příslušné náklady na uživatele. Pokud by Deutsche Post nebyla bývala alespoň částečně této „zděděné“ zátěže zbavena, bývala musela by trh opustit.
(295)
Komise uznala, že k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie musí dojít za přijatelných hospodářských podmínek (82). Proto v řadě svých rozhodnutí povolila státní podpory, kterými členské státy zavedeným provozovatelům uleví od části zděděné zátěže v oblasti penzijních závazků (83).
VII.3.2 Nutnost a přiměřenost dotování penzí
(296)
Komise zastávala ve své rozhodovací praxi stanovisko, že snížení penzijních nákladů je třeba omezit na takovou míru, jež je nezbytná k vyrovnání sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jako náklady nese zavedený provozovatel, se sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u jeho konkurentů (84).
(297)
V nynější věci Komise uznává, že Deutsche Post by bez státního zásahu, kterým je osvobozena od části penzijních závazků vůči svým úředníkům, nebyla schopna se prosadit vůči svým konkurentům. Zátěž z minulosti spojená se sociálním zabezpečením, kterou její konkurenti nést nemusí, by ji mohla donutit opustit části trhu poštovních služeb podléhající hospodářské soutěži.
(298)
V rozhodnutí La Poste Komise poprvé posuzovala nutnost a přiměřenost opatření podpory, kterým se snižovaly náklady na penze úředníků zaměstnaných před otevřením trhu. V uvedeném rozhodnutí Komise zjišťovala, zda dotování penzí vyrovnává výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení mezi zavedeným provozovatelem a ostatními podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek (85).
(299)
V nynějším rozhodnutí bude Komise postupovat stejným způsobem. Analýza Komise bude probíhat ve třech krocích:
-
Nejdříve Komise zjistí výši příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek.
-
Následně musí zjistit výši příspěvků na sociální zabezpečení, které za své úředníky odvádí Deutsche Post.
-
Nakonec musí ověřit, zda jsou zjištěné příspěvky stejně vysoké.
VII.3.2.1 Výše příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek
(300)
Výše příspěvků na sociální zabezpečení se určí pomocí dvou faktorů: sazby příspěvků a platového základu, na který se sazba použije.
a) Výpočet referenční sazby
(301)
Soukromí konkurenti musí podíl zaměstnavatele i podíl zaměstnance financovat ze svých výnosů. Jak vyplývá z obrázku 2, pohybovala se celková sazba příspěvků od roku 1995 mezi 38 % a 42 % hrubého platu soukromého zaměstnance (hrubý plat = čistý plat + podíl zaměstnance). Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení se v obou případech pohyboval mezi 19 % a 21 % hrubého platu (pro podrobnější časové posloupnosti viz příloha).
(302)
Na rozdíl od podílu soukromých zaměstnanců na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnuje podíl úředníků pouze 30 % až 50 % jejich nákladů na zdravotní péči, avšak žádné další příspěvky na jejich penzijní náklady a náklady na zdravotní či dlouhodobou péči. Příspěvek Deutsche Post tak přesahuje podíl soukromého zaměstnavatele a zahrnuje celkové penzijní náklady i zbývající náklady na zdravotní a dlouhodobou péči.
(303)
Při stanovování příslušné referenční sazby pro Deutsche Post je třeba přihlédnout k tomu, že příspěvek úředníků je nižší než příspěvek soukromých zaměstnanců.
(304)
Pokud jde o příspěvek úředníků na jejich náklady na zdravotní a dlouhodobou péči, jenž dosahuje 30 % až 50 %, lze předpokládat, že svými hospodářskými dopady vesměs odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zákonné zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (jenž např. v roce 2006 činil 8,50 % hrubého platu soukromých zaměstnanců).
(305)
Jelikož úředníci neplatí žádné příspěvky na zákonné důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, musí Deutsche Post převzít příslušnou částku, aby skutečně odváděla příspěvky na sociální zabezpečení ve výši odpovídající příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež musí soukromý podnik financovat ze svých výnosů.
(306)
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post (dále jen „referenční sazba“) musí proto - tak, jak je znázorněno v tabulce - zahrnovat celkové sazby příspěvků (= podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, jakož i podíl zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
Obrázek 7
Stanovení referenční sazby příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post
(307)
Jak vyplývá z obrázku 8, pohybovala se referenční sazba v letech 2003-2010 mezi 30 % a 34,1 % hrubého platu soukromých zaměstnanců (86).
(308)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele. Jak ale ukazuje následující zjednodušený příklad (založený na sazbách příspěvků v roce 2006), vyplývala by pro Deutsche Post v porovnání se soukromými konkurenty výrazná výhoda, pokud by referenční sazba odpovídala pouze podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení:
1)
Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí úředníkovi, příp. soukromému zaměstnanci stejný čistý plat ve výši 79,5 EUR.
2)
Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení činí v obou případech 20,5 % hrubého platu soukromého zaměstnance. Sečtou-li se čistý plat 79,5 EUR a podíl zaměstnance 20,5 EUR, činí výsledný hrubý plat 100 EUR. Celkově tak příspěvky na sociální zabezpečení dosahují 41 EUR (= 41 % hrubého platu soukromého zaměstnance).
3)
Německo zastává názor, že Deutsche Post by měla platit pouze podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, který doplňuje příspěvek úředníka na náklady na zdravotní péči (jež jsou jako příspěvek soukromého zaměstnance na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče stanoveny na 7,5 EUR).
4)
Německo počítá podíl zaměstnavatele na základě příslušného platu úředníka, který činí 87 EUR (součet čistého platu 79,5 EUR a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči 7,5 EUR). Náklady na sociální zabezpečení tak jsou součtem 17,8 EUR (podíl zaměstnavatele 20,5 % z příslušného platu úředníka 87 EUR) a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči ve výši 7,5 EUR.
5)
Podle propočtů Německa by náklady na sociální zabezpečení úředníků činily pouze 25,3 EUR oproti 41 EUR v případě soukromých zaměstnanců.
(309)
Třebaže Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí tentýž čistý plat, musela by Deutsche Post nést náklady na sociální zabezpečení dosahující pouze 62 % příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení u soukromých zaměstnanců, pokud je podíl zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnut v referenční hodnotě.
(310)
Dále je třeba konstatovat, že podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení (od roku 1995 mezi 19 % a 21 %) byl rovněž značně nižší než sazba příspěvků 33 % z příslušných platů úředníků, jež je v poštovním zákoně z roku 1995 stanovena jako referenční hodnota pro příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu. Německý zákonodárce tedy nezamýšlel, že by Deutsche Post měla financovat pouze podíl zaměstnavatele, nýbrž ukládal Deutsche Post podstatně vyšší příspěvek na pokrytí nákladů na penze úředníků i převzetí zbývajících nákladů na sociální zabezpečení (např. příspěvku na náklady na zdravotní péči úředníků).
(311)
Proto Komise odmítá použití podílu zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení jako referenční sazby, jelikož úředníci - na rozdíl od soukromých zaměstnanců - nepřispívají povinně na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky v každém případě zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že Deutsche Post i soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
b) Výpočet platového základu
(312)
Jelikož by se výše příspěvků na sociální zabezpečení, jež za své úředníky platí Deutsche Post, měla rovnat výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež odvádějí soukromí konkurenti, je důležité, aby pro Deutsche Post platila nejen stejně vysoká sazba příspěvků, ale také aby tato sazba byla použita na odpovídající platový základ. Jak bylo znázorněno na výše uvedeném příkladu, vede výpočet podílu zaměstnavatele ve výši 20,5 % na základě příslušných platů úředníků k příspěvku činícímu 17,8 EUR, zatímco soukromý konkurent musí odvádět 20,5 EUR (20,5 % na základě hrubého platu ve výši 100 EUR).
(313)
Proto je třeba stanovit hrubý plat úředníků, který bude představovat ekvivalent platového základu pro hrubý plat soukromých zaměstnanců. Předpokládá se, že příspěvek úředníků na náklady na zdravotní péči odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Zbývající rozdíl mezi hrubým platem a skutečným platem tak představuje podíl zaměstnance na příspěvcích na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Pomocí následující rovnice se provede přepočet skutečného platu na hrubý plat, jenž odpovídá hrubému platu soukromých zaměstnanců.
Tabulka 6
Výpočet hrubého platu úředníků (na základě sazeb příspěvků v roce 2006)
Hrubý plat úředníků =
(314)
Vezmou-li se v potaz například sazby příspěvků v roce 2006, je hrubý plat úředníků o 15 % vyšší než jejich skutečný plat. Tento procentní podíl tak vyčísluje chybu, ke které by došlo, pokud by se jako základ pro výpočet příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení oproti zákonným příspěvkům soukromých konkurentů použil skutečný plat namísto platu hrubého. Je to znázorněno ve výše uvedeném 308. bodě odůvodnění, jelikož podíl zaměstnavatele ve výši 20,5 EUR, jenž se správně odvíjí od hrubého platu, převyšuje o 15 % podíl zaměstnavatele ve výši 17,8 EUR v případě, kdy by se nesprávně jako základ použil skutečný plat.
(315)
Komise má proto za to, že referenční sazba pro příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení musí být založena na příspěvku zaměstnavatele a příspěvku zaměstnance na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti a na příspěvku zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Referenční sazba musí být použita na hrubý plat úředníků (jak je stanoveno v tabulce 6).
VII.3.2.2 Příspěvky na sociální zabezpečení, které za své zaměstnance odvádí Deutsche Post
(316)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 odvádí Deutsche Post od roku 2000 sazbu ve výši 33 %. Tato sazba se použije na skutečný plat úředníků.
(317)
Při přezkumu nutnosti a přiměřenosti podpory je však třeba zohlednit skutečnost, že Deutsche Post nemusí z ekonomického hlediska odvádět do penzijního fondu celou částku ve výši 2,045 mld. EUR, tj. 33 % skutečných platů. V této souvislosti je třeba podle Komise rozlišovat mezi obdobím 1995-2002 a obdobím od roku 2003 po současnost.
a) Příspěvek Deutsche Post v období 1995-2002
(318)
Německo tvrdí, že zejména s ohledem na roční paušální platby v celkové výši 2,045 mld. EUR odváděné v období 1995-1999 do penzijního fondu byly příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení vyšší než příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které museli platit konkurenti. Proto Deutsche Post v období do roku 1999, ale i během celého zkoumaného období odváděla přinejmenším stejně vysoké, ne-li vyšší příspěvky než soukromé podniky. Nelze tedy zjistit, že Deutsche Post byla díky dotování penzí ve výhodnější pozici než její konkurenti. Komise musí tuto argumentaci odmítnout, jelikož se v ní nepřihlíží k příslušným regulačním ustanovením německých orgánů týkajícím se pokrytí nákladů na cenově neregulované služby.
(319)
Komise v nynějším rozhodnutí shledává, že Deutsche Post byla na cenově neregulovaných trzích ve výhodnějším postavení než její konkurenti, jelikož část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení úředníků zaměstnaných v uvedených službách nenesly tyto služby samy. Místo toho byla tato část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení přidána k cenově regulovaným službám, jejichž výnosy byly udržovány na dostatečně vysoké úrovni, aby z nich mohly být financovány i náklady dodatečně připočtené k nákladům vzniklým za samotné cenově regulované služby.
(320)
Z interního účetnictví Deutsche Post po roce 1995 vyplývá, že Deutsche Post cenově neregulovaným službám přidělovala pouze příspěvky na sociální zabezpečení ve výši založené na sazbě příspěvků REK. REK 2002 i navazující REK tuto praxi potvrzují. Cenově neregulované služby byly proto zvýhodněny jak před rokem 1999, tak i po něm, jelikož byly jednoznačně osvobozeny od vzniklých nákladů.
(321)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post vzniklo na cenově regulovaných trzích komparativní znevýhodnění, jelikož musela v období 1995-1999 prostřednictvím odváděných paušálních plateb financovat vyšší náklady na sociální zabezpečení, není podpořeno fakty. Zaprvé měla Deutsche Post stále na většinu svých regulovaných služeb exkluzivní licenci. Zadruhé byly, a to je ještě důležitější, poplatky za služby podléhající exkluzivní licenci dostatečně vysoké, takže bylo možné přenést tyto náklady na uživatele závislé na těchto službách.
(322)
V období do roku 1995 vycházela regulace poplatků z nařízení o poštovní službě (Postdienstverordnung) (87) ze dne 24. června 1991, podle něhož musely být poplatky za monopol vyvážené. Ve správní praxi v tom byly zahrnuty i náklady na penze. V období 1995-1997 vycházela regulace poplatků ze zákona o regulaci telekomunikací a poštovních služeb (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens) ze dne 14. září 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Podle § 4 ve spojení s § 2 a § 7 uvedeného zákona směly být z výnosů z cenově regulované oblasti pokryty nejen náklady vzniklé v rámci cenově regulovaných služeb včetně příspěvků do penzijního fondu, ale i financovány náklady cenově neregulovaných služeb.
(323)
Jak vyplývá z ročních závěrek Deutsche Post, zůstaly regulované poplatky při penzijní reformě z roku 1995 na stejné úrovni, jaká platila v době, kdy Deutsche Post ještě musela nést celkové náklady na penze. Zatímco později byly náklady na penze buď omezeny na výši paušální částky (v období 1995-1999), nebo (od roku 2000) stanoveny na 33 % celkového, rok od roku klesajícího objemu platů úředníků, nebyly regulované poplatky odpovídajícím způsobem sníženy tak, aby nadále pokrývaly pouze příspěvky na sociální zabezpečení, jež odpovídaly příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které platili konkurenti. Jelikož příspěvky do penzijního fondu stanovené do roku 1999 (2,045 mld. EUR ročně) zůstaly přibližně na úrovni nákladů na penze v roce 1994, hospodářská situace se pro Deutsche Post s ohledem na pokrytí penzijních nákladů z cenově regulovaných služeb nezměnila. Výše výnosů Deutsche Post i její příspěvek do penzijního fondu zůstaly v rovnováze.
(324)
PostG 1997 jasně stanoví, že regulované poplatky mají pokrývat nejen náklady na efektivní poskytování služeb, nýbrž také zátěž vyplývající např. z nákladů na sociální zabezpečení úředníků. V PostG 1997 je proto výslovně uznáno, že výnosy z cenově regulované oblasti mají být stanoveny tak, aby bylo zajištěno pokrytí veškerých paušálních plateb. Jelikož podle německého zákonodárce zřejmě tehdejší výše regulovaných poplatků požadavky PostG 1997 splňovala, rozhodl, že ceny zůstanou do roku 1999 na úrovni z roku 1997. Tehdejší ministr hospodářství a technologií následně dne 27. března 2000 rozhodl, že poplatky schválené dne 1. září 1997 zůstanou v platnosti do 31. prosince 2002.
(325)
Regulované poplatky tak byly ponechány na historicky vysoké úrovni, a nebyly tedy sníženy na úroveň, při níž by Deutsche Post vzniklo komparativní znevýhodnění.
(326)
Od roku 2000 se Deutsche Post nacházela ve srovnání se svými konkurenty v ještě výhodnějším postavení, jelikož stanovené příspěvky do penzijního fondu byly sníženy na 33 % skutečných platů úředníků. Z této výše vyplývá v absolutním vyjádření snížení nákladů z 2,045 mld. EUR na 735 mil. EUR (a na částku ještě nižší v následujících letech, kdy počet úředníků klesal a kdy byl tento vývoj jen částečně vyrovnáván nárůstem platů). Jelikož byly regulované poplatky ponechány na historicky vysoké úrovni, mohla Deutsche Post od roku 2000 v rámci svých cenově regulovaných služeb dosáhnout značných zisků.
(327)
Při přezkumu rentability Deutsche Post v oblasti cenově regulovaných služeb za celé období 1995-2002 dochází posudek WIK k závěru, že Deutsche Post např. do roku 1999 i přes paušální platby do penzijního fondu nevznikly z poskytování cenově regulovaných služeb žádné ztráty. Od roku 2000 vykazuje posudek WIK dokonce výrazně pozitivní výsledky.
(328)
Proto musí Komise odmítnout tvrzení Německa, že Deutsche Post byla s ohledem na pokrytí příspěvků na sociální zabezpečení v rámci cenově regulovaných služeb oproti svým konkurentům znevýhodněna a že dotování penzí před rokem 2002 bylo nutné a přiměřené.
(329)
Bez ohledu na výše uvedené musí Komise připustit, že nemá v tomto případě k dispozici dostačující důkazní materiál k určení přesné výše příspěvků na sociální zabezpečení, které Deutsche Post v letech 1995-2002 odvedla. Komise má za to, že takové vyčíslení nemůže být založeno na dodatečném zjištění toho, že určitý podíl nákladů na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb byl přesunut, aby byl financován z výnosů z cenově regulované oblasti, a že Deutsche Post nebyla celkově v rámci právní úpravy o penzijním fondu znevýhodněna, jelikož výnosy z cenově regulované oblasti byly ve skutečnosti dostatečně vysoké na to, aby pokryly její příspěvky do penzijního fondu včetně přesunuté zátěže. Stejně omezená je i možnost stanovení metody, podle níž by členský stát mohl vypočítat výši příspěvků za toto období. Po posouzení právního základu, který platil pro regulované poplatky v období 1995-2002, Komise konstatuje, že z právních předpisů nelze s jistotou odvodit, jak příslušné orgány předem rozhodovaly o složení regulovaných poplatků. Zejména nelze v tomto případě s jistotou prokázat, že příslušné orgány v okamžiku stanovení regulovaných poplatků ve výši, jež přesunuté náklady fakticky v konečném důsledku pokrývala, vyčlenily ve svých rozhodnutích určitý podíl regulovaných poplatků jednoznačně na pokrytí částky uplatňované zátěže z cenově neregulovaných služeb.
(330)
Na rozdíl od rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011, v nichž poštovní regulační orgán tuto zátěž výslovně potvrdil a povolil, by mohlo být toto dřívější faktické pokrytí odvíjet od úvah orgánů příslušných pro stanovení poplatků v souvislosti s vývojem složek nákladů nebo jiných podnikových proměnných. Toto dřívější faktické pokrytí proto v tomto případě nepostačuje k tomu, aby bylo možné přesně a s jistotou určit, do jaké míry příslušné orgány regulované poplatky zvýšily, aby zohlednily uplatňovanou zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb.
(331)
V případě období od 1. ledna 2003 lze z rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011 jasně vyvodit, jak poštovní regulační orgán stanovoval složení regulovaných poplatků. Regulované poplatky byly jednoznačně stanoveny na vyšší úrovni, aby bylo možné zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb pokrýt z výnosů z cenově regulované oblasti.
b) Příspěvek Deutsche Post od roku 2003
(332)
Podle PostG 1997 může Deutsche Post od regulačního orgánu požadovat, aby při stanovování přípustné výše výnosů z exkluzivní licence a z cenově neregulovaných služeb započítal do nákladů, jež mají být přeneseny na uživatele, kromě jiného i „ve srovnání s konkurencí neobvyklou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením“, jakož i náklady na účinné poskytování univerzální služby. Poštovní regulační orgán tuto metodu poprvé použil v rozhodnutí o cenových limitech v roce 2002. Poštovní regulační orgán povolil zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, jež nebyly ve srovnání s konkurencí obvyklé, i v rozhodnutích o cenových limitech z roku 2007 a 2011. Okolnost, že cenové kontrole ex ante podléhá pouze část regulovaných služeb, na posouzení Komise nic nemění. Na základě svého dominantního postavení byla Deutsche Post nadále oprávněna k přenesení veškeré zátěže. V tomto ohledu na věci nic nemění, zda regulační orgán vykonává svou kontrolu ex ante nebo ex post.
(333)
Poštovní regulační orgán žádosti Deutsche Post, aby zátěž # 2 (vzniklé náklady na sociální zabezpečení nad rámec sazby příspěvků REK) byla refinancována z výnosů z cenově regulovaných služeb, vždy vyhověl. Tak byly při zjišťování nákladů na sociální zabezpečení, neobvyklých ve srovnání s konkurencí, (zátěž # 2) za rok 2001 porovnány vzniklé příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení jejích úředníků činící [40 % až 45 %] skutečných platů (88) s referenční hodnotou REK. Tato referenční hodnota se skládá z podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, úrazové pojištění a penzijní připojištění, jež dohromady tvoří [20 % až 25 %] skutečných platů.
(334)
Tento rozdíl mezi oběma sazbami ve výši [15 % až 20 %] skutečného platu úředníka byl zahrnut do zátěže # 2 a byl financován z výnosů z cenově regulovaných služeb (srov. tabulka 2).
(335)
Z ekonomického hlediska proto sazba příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení nečiní 33 % skutečných platů, nýbrž pouze [20 % až 25 %]. Od roku 2003 je zbývající část přenesena na závislé spotřebitele, kteří musí platit poplatky pokrývající náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení u služeb, na něž měla Deutsche Post do roku 2007 exkluzivní licenci, případně u univerzálních služeb, ve kterých měla Deutsche Post dominantní postavení.
(336)
Při porovnávání sazby příspěvků použité na skutečné platy s výší příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádí konkurent, musí být skutečný plat přepočítán na hrubý plat úředníka.
(337)
Skutečný plat činí [85 % až 90 %] hrubého platu úředníků (89). Na tomto základě odpovídá [20 % až 25 %] skutečného platu [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu.
(338)
V důsledku omezení příspěvku deutsche Post do penzijního fondu na 33 % a povolení zátěže # 2 poštovním regulačním orgánem platí Deutsche post příspěvky na sociální zabezpečení ve výši [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu úředníků.
VII.3.2.3 Srovnání
a) Období 1995-2002
(339)
Výnosy z poplatků, které Deutsche Post uplatňovala ve vyhrazeném odvětví, výrazně snížily v letech 1995-2002 skutečnou ekonomickou zátěž jejího příspěvku na pokrytí jejích nákladů na sociální zabezpečení. Při absenci výslovně vykazovaného prvku poplatků však může Komise pouze konstatovat, že výše příspěvku Deutsche Post zůstala nižší než referenční sazba. Komise není s to vypočítat přesný rozdíl mezi oběma úrovněmi ani určit metodu, podle níž by tento výpočet mohl provést členský stát.
b) Období od roku 2003
(340)
Pokud jde o srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou, je třeba poznamenat, že sazba příspěvků REK vychází ze skutečných platů úředníků, jež v porovnání s hrubou mzdou soukromých zaměstnanců představují příliš nízký platový základ. Sazba příspěvků REK musí být proto nově vypočítána jako procentní podíl hrubých platů úředníků.
(341)
Ze srovnání pro rok 2006 vyplývá, že - oproti referenční sazbě ve výši 33,5 % - příspěvky na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb ve skutečnosti činily [17,5 až 22,5] % hrubých platů úředníků (příp. [20 až 25] % skutečných platů úředníků). Pokud jde o sazby příspěvků na sociální zabezpečení, profitovala tedy Deutsche Post v roce 2006 z komparativní výhody ve výši [10 až 15]% hrubých platů úředníků.
Tabulka 7
Srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post v roce 2006
Sazba příspěvků na sociální zabezpečení
Sazba příspěvků REK
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post
jako procentuální podíl z
hrubého platu soukromých zaměstnanců
hrubého platu úředníků
hrubého platu úředníků
Podíl zaměstnavatele
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Podíl zaměstnance
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
9,75 %
Penzijní připojištění
[0 % až 5 %]
Úrazové pojištění
[0 % až 5 %]
Sazba příspěvku
[17,5 % až 22,5 %]
33,50 %
(342)
Podle tabulky 7 činí referenční sazba pro Deutsche Post 33,5 % hrubého platu úředníků a je o [10-15] procentních bodů vyšší než úroveň, kterou Deutsche Post skutečně hradila.
(343)
Rozdíl o [10 až 15] procentních bodů za rok 2006 je vyšší než nominální [8-13]% rozdíl mezi referenční sazbou ve výši 33,5 % a sazbou příspěvků REK, která činí [20-25] %. Rozdíl zahrnuje příplatek odpovídající [2-3] procentním bodům, který zohledňuje skutečnost, že nominální sazba příspěvků REK ve výši [20-25] % je nesprávně založena na skutečném platu úředníků a nikoliv na hrubém platu úředníků, který je rovnocenný hrubému platu soukromých zaměstnanců.
VII.3.2.4 Předběžný závěr týkající se nutnosti a přiměřenosti
(344)
Dotování penzí, které kryje potřebu financování penzijního fondu nad rámec příspěvku na sociální zabezpečení ve výši 33 % skutečného platu úředníků Deutsche Post, není nutné ani přiměřené z těchto důvodů:
1)
V období 1995-2002 vznikly Deutsche Post skutečné náklady, které byly nižší než referenční hodnota; přesný rozdíl však nelze stanovit.
2)
Deutsche Post od roku 2003 hradila náklady v průměrné výši [17,5-22,5] % hrubého platu svých úředníků, zatímco průměrná referenční sazba činí 32 % hrubého platu úředníků; zbývající náklady hradili uživatelé, neboť výnosy povolené podle regulace cenových stropů zahrnují zátěž vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které pokrývají zbývajících [10-15] % hrubého platu úředníků.
(345)
Pro rozdíl v sazbách od roku 2003 je dvojí vysvětlení:
1)
Výše zákonného pojistného na sociální zabezpečení, kterou hradí podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek, činí 41 % hrubého platu. Pro účely srovnání s příspěvky, které Deutsche Post platí na sociální zabezpečení svých úředníků, je nutné provést opravu, která přihlíží k tomu, že úředníci platí 30 % až 50 % svých nákladů na zdravotní a dlouhodobou péči sami. Tato část, kterou hradí úředníci, je rovnocenná podílu zaměstnanců na nákladech na zdravotní a dlouhodobou péči odpovídajícímu 7,5 % hrubých platů.
2)
Příspěvek Deutsche Post se určuje na základě skutečných platů a nikoliv hrubých platů úředníků. Referenční hodnota úředníků Deutsche Post tedy činí 33,5 % hrubého platu. Vyplývající snížení, které tuto hodnotu přesahuje, není v zásadě ani nutné, ani přiměřené.
(346)
U období 1995-2002 není možné stanovit přesně poměr snížení, které přesahuje výši, již lze přijmout jako nutnou a přiměřenou. Od roku 2003 tento poměr odpovídá [10-15] % hrubého platu.
VII.3.2.5 Vliv zvláštního konkurenčního a regulačního prostředí na kritéria nutnosti a přiměřenosti
(347)
Posouzení nutnosti a přiměřenosti dotování penzí však musí přihlížet k tomu, že se jedná o zvláště konkurenční a regulační prostředí.
(348)
Jak je vysvětleno v oddíle II.2.1, disponovala Deutsche Post ke dni 31. prosince 2007 exkluzivní licencí na doručování určitých listovních zásilek. Podle § 52 PostG 1997 byla až do tohoto data pověřena povinností univerzální služby podle kapitoly 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (90) a § 11 PostG 1997. Od 1. ledna 2008 poskytuje Deutsche Post univerzální služby dobrovolně.
(349)
Dokud Deutsche Post disponovala exkluzivní licencí na určité poštovní zásilky, nemohli její konkurenti na této části poštovního trhu nabízet své služby. Skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil Deutsche Post v plném rozsahu a částkou překračující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů refinancovat tu část nákladů na sociální zabezpečení úředníků, která vyplývala z poskytování služeb podle exkluzivní licence, pomocí vyšších poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.
(350)
Povinnost univerzální služby je odůvodněna tím, že by poštovní provozovatelé v prostředí konkurenčního trhu určité služby ve venkovských nebo vzdálených oblastech buď vůbec neposkytovali, nebo by je poskytovali za nadměrné ceny. Proto musí členské státy podle článku 4 směrnice 97/67/ES zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě na celém území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
(351)
V tomto ohledu ukládají německé právní předpisy ukládají zvláštní povinnost všem poštovním provozovatelům, kteří mají dominantní postavení na trhu, pro nějž platí povinnost univerzální služby. Podle § 2 PDLV (91) musí tito poskytovatelé zajišťovat služby na daném trhu za stejných podmínek pro všechny uživatele. Dominantní postavení na trhu měla a této povinnosti dosud podléhala pouze Deutsche Post.
(352)
Od privatizace Deutsche Post neobdržela žádnou státní podporu jako náhradu za poskytování univerzálních služeb. Dostává však náhradu nákladů na poskytování univerzální služby z výnosů z cenově regulovaných služeb, pro které má dominantní postavení na trhu. Komise se domnívá, že při posuzování přiměřenosti a nutnosti dotování penzí je vhodné vzít tuto skutečnost v úvahu.
(353)
Komise proto dochází k závěru, že v těch případě nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které vyplývající z poskytování cenově regulovaných služeb, jež spadají do působnosti povinnosti univerzální služby a pro něž má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil v plném rozsahu a částkou přesahující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů financovat uvedené náklady na sociální zabezpečení pomocí poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit trh v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. Tento závěr se opírá zvláště konkurenční a regulační prostředí, v němž se tyto služby poskytují. Na jiné oblasti proto jeho platnost nelze rozšířit.
VII.3.3 Dílčí závěr
(354)
Lze proto vyslovit závěr, že Deutsche Post počínaje rokem 2003 platila za své úředníky působící v cenově neregulovaných služeb příspěvky na sociální zabezpečení, které byly o 11-14 procentních bodů nižší, než sazba, kterou hradili její konkurenti.
Obrázek 8
Komparativní výhoda ve vztahu k sazbě příspěvků na sociální zabezpečení oproti cenově neregulovaným službám (sazby příspěvků jako procentuelní podíl na hrubých platech úředníků).
(…)
(355)
Nízké příspěvky na sociální zabezpečení nejsou ani nutné ani přiměřené pro dosažení cíle postupného otevírání trhu s poštovními službami. Deutsche Post je na dotčených trzích vystavena ostré konkurenci dalších podniků. Komise se proto domnívá, že menší objem příspěvků na sociální zabezpečení ovlivňuje trh v rozsahu, který je v rozporu s obecným zájmem. Nelze jej proto označit za slučitelný s vnitřním trhem.
(356)
S vnitřním trhem neslučitelný podíl dotování penzí pro období od 1. ledna 2003 se vypočítá jako rozdíl mezi referenční sazbou a sazbou příspěvků REK, který se vynásobí celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách podle níže uvedeného vzorce:
Tabulka 8
Vzorec k výpočtu podpory neslučitelné s vnitřním trhem za období od 1. ledna 2003
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem =
=
(referenční sazba - sazba příspěvků REK)
×
Součet hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách
(357)
Podle dostupných údajů činí komparativní výhoda za období 2003-2010 [500-1 000] milionů EUR (viz příloha). Roční částka podpory neslučitelné s vnitřním trhem se v důsledku snížení počtu úředníků v tomto období snížila z […] milionů EUR v roce 2003 na […] milionů EUR v roce 2010.
VII.3.4 Odpověď na argumenty Německa
(358)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Komise vyslovila pochybnosti ohledně nutnosti a přiměřenosti dotování penzí, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení hrazené u cenově neregulovaných služeb byly o 11-14 % nižší než příspěvky hrazené soukromými konkurenty. Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 kvantifikovalo výslednou výhodu v rozmezí 100-200 milionů EUR za rok.
(359)
V reakci na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 vzneslo Německo dvě hlavní připomínky:
1)
Německo trvá na tom, že referenční sazba může být založena jen na podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jelikož soukromé podniky nejsou ze zákona povinny podíl zaměstnance platit. Referenční sazba by navíc měla zohledňovat skutečnost, že úroveň platů vyplácených u Deutsche Post byla vždy vyšší než „konkurenční úroveň“.
2)
Německo tvrdí, že Komise neprokázala, že jsou příjmy z cenově regulovaných univerzálních služeb jsou dostatečné k financování uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VII.3.4.1 Komise oprávněně zahrnuje příspěvek zaměstnanců do referenční sazby a nepřizpůsobuje výši platů „platům obvyklým ve srovnání s konkurencí“.
(360)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele.
(361)
Pokud jde o tento první argument, upozorňuje Komise, že úředníci nejsou oproti soukromým zaměstnanců povinni přispívat na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky nutně zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že jak Deutsche Post, tak soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
(362)
Německo dále trvá na tom, že referenční sazba není uplatňována ani na hrubé ani na skutečné platy úředníků, nýbrž pouze na „platy obvyklé ve srovnání s konkurencí“. V REK 2002, 2007 a 2011 měl podle názoru Deutsche Post „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ vycházet z platu podle tarifní smlouvy nebo z platu podle kolektivní smlouvy pro poštovní odvětví z roku 2003.
(363)
V REK 2009 je jako „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ uvedena minimální mzda z roku 2007, která je ještě nižší než plat podle tarifní smlouvy.
(364)
Německo tvrdí, že při tomto výpočtu je nutné vycházet z těchto „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, aby byly náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako u jejích konkurentů.
(365)
Komise nemůže tento argument přijmout, jelikož podpora musí být omezena na minimum nezbytné k zajištění toho, aby k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie došlo za přijatelných hospodářských podmínek.
(366)
Bylo by proto nepřiměřené zvýšit podporu v takové míře, že by Deutsche Post měla od roku 1995 hradit příspěvky na sociální pojištění pouze na základě „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, které nezohledňují podmínky na trhu práce v dřívějších letech. V hospodářství je běžné, že se liší platy zaměstnanců přijatých v různou dobu zavedenými podniky resp. novými podniky vstupujícími na trh.
(367)
Ve věci podpory France Telecom (92) Komise také odmítla argument Francie, že by sazba příspěvků na sociální zabezpečení založená na platech měla přihlížet také ke skutečnosti, že úředníci dostávají vyšší platy než zaměstnanci konkurentů. Komise v této souvislosti upozornila na to, že zavedený provozovatel měl díky úředníkům v době otevření trhu dobře kvalifikované a kompetentní zaměstnance, bez nichž by si nedokázal udržet své postavení na trhu. V každém případě by bylo zcela nepřirozené podrobně rozvádět jednotlivá znevýhodnění tradičního poštovního provozovatele a nepřihlížet k jeho značným výhodám, např. pokud jde o podíl na trhu, obchodní značku a zákaznickou základnu.
(368)
Z výpočtů Deutsche Post nelze důvěryhodně vyvodit, že by bez povinnosti zaměstnávat úředníky dosáhla vypočtených úspor z hlediska nákladů na platy. Dokonce i v případě, že by se status státních úředníků v roce 1995 skutečně změnil na status soukromých zaměstnanců, není uvedeno ani kolik úředníků bylo v roce 1995 nahrazeno soukromými zaměstnanci, ani na jaké platové úrovni. Už jen vzhledem k samotnému počtu úředníků zaměstnávaných Deutsche Post (93) v roce 1995 je nepravděpodobné, že by bylo od roku 1995 právně a ekonomicky možné nahradit všechny úředníky stejně produktivními soukromými zaměstnanci s nižšími platy.
(369)
Komise proto odmítá obě námitky Německa, pokud jde o referenční sazbu a platy.
VII.3.4.2 K argumentům Německa, že výnosy z cenově regulovaných cen nestačily na pokrytí uplatňované zátěže
(370)
Německo tvrdí, že Komise posuzovala pouze výši příspěvků na sociální zabezpečení za cenově neregulované služby a nepřezkoumala, zda zisky z regulovaných univerzálních služeb stačí k pokrytí uplatňované zátěže.
(371)
Argumenty Německa jsou dvojí: Zaprvé Komise neprokázala, že německý regulační orgán skutečně schválil zátěže uplatňované Deutsche Post. Zadruhé, Německo uvádí, že přestože regulační orgán tyto zátěže schválil, zisky z cenově regulovaných univerzálních služeb nebyly dostatečné k jejich financování. Aby prokázalo, že výnosy z cenově regulovaných služeb nestačily na pokrytí uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, a že se Deutsche Post za ve srovnání s náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nedostávalo dostatečné náhrady, Německo předložilo dva odborné posudky: vypracované Prof. Weberem a firmou CTcon.
a) Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002, 2007 a 2011 jsou založena na REK předložených Deutsche Post a schvalují všechny uplatňované zátěže
(372)
Existují doklady o tom, že od rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 poštovní regulační orgán schválil zátěže Deutsche Post a náležitě regulované poplatky tak, by tyto zátěže pokrývaly. Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2007 a 2011 také potvrzují, že poštovní regulační orgán přijal požadavky Deutsche Post a povolil, aby byly uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé, hrazeny z výnosů cenově regulovaných služeb.
b) Posudek Prof. Webera nepodporuje tvrzení, že výnosy z cenově regulovaných univerzálních služeb byly nedostatečné na pokrytí zátěží uplatňovaných Deutsche Post.
(373)
Posudek Prof. Webera se zabývá obdobím 1995 až 2010 a zdůrazňuje, že Deutsche Post přijímala nejen dotace na penze, ale také využívala plného krytí zátěže #2 výnosy z cenově regulovaných služeb (podrobný popis tohoto posudku je uveden v oddílu VI.1.4.2 a)).
(374)
Pro hodnocení odborného posudku je přínosné nejprve zopakovat pravidlo pro stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997 Tento zákon vyžaduje, aby cenové limity náležitě zohledňovaly náklady na účinné poskytování poštovních služeb, zátěže plynoucí z nákladů na poskytování univerzální poštovní služby a náklady ve spojení s převzetím nákladů na důchody zaměstnanců, které vyvstaly z právního následovnictví za Deutsche Bundespost.
Tabulka 9
Stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997
Cenové limity pro regulované služby =
=
náklady na účinné poskytování regulovaných služeb + zátěže
=
celkové náklady na regulované služby + zátěže vyplývající z cenově neregulovaných služeb
(375)
Poštovní regulační orgán stanovil regulované poplatky tak, aby příjmy pokrývaly náklady na „účinné poskytování“ cenově regulovaných služeb a schválené zátěže. Jinými slovy, regulované služby zcela financují nejen celkové náklady na regulované služby - bez ohledu na to, zda jsou označeny jako „zátěže“ nebo jako „náklady na účinné poskytování služeb“ - ale také část zátěže plynoucí z cenově neregulovaných služeb. § 20 odst. 2 PostG 1997 tedy zajišťuje, aby byly schválené zátěže zcela pokryty výnosy z cenově regulovaných služeb. V rozporu s tvrzením Německa tedy také zákon vyžaduje, aby za cenově regulované služby nedocházelo k nedostatečnému vyrovnání převzetím nákladů na sociální zabezpečení zaměstnanců v cenově neregulovaných službách, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(376)
Nejprve odborný posudek definuje náklady na sociální zabezpečení úředníků, které nejsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, jako rozdíl mezi všemi náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post za své úředníky hradí (platby do penzijního fondu, náklady na zdravotní péči, úrazové pojištění a různá další pojištění), a příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče na základě minimální mzdy z roku 2007. Poté tento rozdíl dále srovnává se zátěží #2.
(377)
Posudek Prof. Webera je napadnutelný ze dvou hledisek: Zaprvé, přehnaně nadhodnocuje náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí. Zadruhé, přehlíží skutečnost, že v důsledku uvedeného nadhodnocení zahrnují náklady, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, také náklady, na které Deutsche Post obdržela státní vyrovnávací platby, které nejsou přiděleny k zátěži # 2, nýbrž k jiným položkám nákladů. Podrobně se jedná o tyto nedostatky:
(378)
Zaprvé, posudek stanoví náklady na sociální zabezpečení, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, na základě podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení. Zátěž #2 je však vypočtena na základě sazby příspěvků REK. Jelikož je sazba příspěvků REK vyšší než podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení vypočtené v posudku vyšší než zátěž #2. Posudek proto nezohledňuje ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, které poštovní regulační orgán považuje za „náklady na účinné poskytování“.
(379)
Za druhé, posudek nezohledňuje skutečnost, že zátěž #1 (náklady na mzdy obvyklé ve srovnání s konkurencí) rovněž zahrnuje část nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé (např. vzhledem k rozdílu mezi skutečnými platy a referenční hodnotou pro úroveň platů, která je „ve srovnání s konkurencí obvyklá“), a že tyto náklady jsou proto financovány pomocí zátěže #1. Další náklady na sociální zabezpečení, které odborný posudek zohledňuje, jsou pokryty samostatnými zátěžemi (např. platby na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT) jsou hrazeny pomocí zátěže #6), a jsou tudíž vyrovnány. Zatímco je uvedena celková suma skutečných nákladů na sociální zabezpečení úředníků, neuvádí se, že jsou náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí hrazeny také jinými zátěžemi než pomocí zátěže #2.
(380)
Za třetí, je třeba přihlédnout k tomu, že zátěž #2 obsahuje náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance. Příspěvky na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance byly před rokem 2003 vyšší než referenční sazba REK, jelikož byly v těchto nákladech zahrnuty také úroky ve výši zhruba […] milionů EUR na penzijní připojištění soukromých zaměstnanců. Od roku 2003 jsou tyto náklady na úroky připočítávány k finančním nákladům a náklady na sociální zabezpečení vzniklé v souvislosti se soukromými zaměstnanci jsou tedy nižší než referenční sazba REK.
(381)
Jelikož posudek zahrnuje celou zátěž #2 jako vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vzniklo pro náklady na sociální zabezpečení úředníků před rokem 2003 nadměrné snížení a po roce 2003 nedostatečné snížení. Pro výpočet přiměřeného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků ze zátěže #2, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, je třeba u zátěže #2 posuzovat státní úředníky a soukromé zaměstnance odděleně.
(382)
Nedostatečné vyrovnání, které posudek zjistil, je proto zavádějící, neboť se přehlíží skutečnost, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - jsou kryty nejen zátěží #2 a že poštovní regulační orgán považoval vyšší podíl nákladů na sociální zabezpečení za náklady na „účinné poskytování“. Náležitou opravou chyb v odborném posudku, pokud jde o vyrovnání, se zátěže a náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vyrovnávají přesně podle § 20 odst. 2 PostG 1997.
(383)
Námitku Německa, že se Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 dopustila chyby, když vypočetla komparativní výhodu pouze pro cenově neregulované služby, je nutno odmítnout, protože podle § 20 odst. 2 PostG 1997 musí poštovní regulační orgán stanovit cenový limit tak, aby příjmy z cenově regulovaných služeb pokryly náklady na jejich účinné poskytování a schválené zátěže.
c) Absence důkazu nedostatečného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, podle posudku WIK
(384)
S odkazem na REK 2009 Německo tvrdí, že Deutsche Post trpěla od roku 1990 značnými ztrátami z cenově regulovaných služeb, jelikož výnosy z jejich poskytování zcela absorbovaly náklady na cenově regulované služby a čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby (94). Německo také proto odmítá argument Komise, že by zisky z cenově regulovaných služeb byly dostatečné k financování nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, na cenově neregulované služby.
(385)
Komise se zaprvé domnívá, že z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu po roce 2003 jasně vyplývá, že vyčlenil část výnosu z cenově regulovaných služeb na vyrovnání zátěže #2. Existence příspěvku z výnosů z cenově regulovaných služeb proto jednoznačně vyplývá z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu.
(386)
Zadruhé z posudku WIK v protikladu k REK 2009 vyplývá, že cenově regulované služby od roku 2000 dosahovaly značně pozitivního rozpětí zisku ve výši přesahující [6,5-8,5] % obratu.
Obrázek 9
Výpočet ROS pro cenově regulované služby na základě posudku WIK
(…)
Poznámka:
Výpočty jsou založeny na úpravách REK 2009 provedených v posudku WIK. Dále se vychází z toho, že cenově regulované služby pokrývají všechny ztráty cenově neregulovaných univerzálních služeb. Nižší zisk za rok 2007 lze připsat především mimořádně vysokým odpisům v oblasti nemovitostí.
(387)
Vyšší zisky od roku 2000 mají přímou souvislost se snížením příspěvků na penzijní pojištění podle penzijního zákona z roku 1995: Zatímco v roce 1999 Deutsche Post provedla roční paušální platbu ve výši 2,045 miliardy EUR, činil odpovídající částka v roce 2000 pouze 735 milionů EUR (33 % skutečných platů úředníků). Jelikož poštovní regulační orgán neupravil v roce 2000 regulované poplatky směrem dolů v souladu se snížením příspěvků na penzijní pojištění, zisky Deutsche Post se výrazně zvýšily. Dosažený zisk zůstal vysoký dokonce i po přijetí rozhodnutí o cenových limitech 2002, jelikož regulované poplatky nebyly sníženy dostatečně k tomu, aby odpovídaly nákladům na poskytování cenově regulovaných služeb.
(388)
Pokud jde o kritiku Německa ohledně posudku WIK, Komise shledává, že tento posudek poskytuje přesnější popis ekonomické situace Deutsche Post obecně a zisky z cenově regulovaných služeb, udává jako REK 2009. Je tomu tak z těchto důvodů:
i) Vhodnější přidělení nákladů komerčním službám
(389)
Podle rozsudku ve věci Chronopost musí komerční služby hradit své přímé náklady samy a musí poskytovat náležitý příspěvek na režijní náklady. Přiměřené rozdělení nákladů mezi jednotlivé služby lze prokázat buď pomocí vnějších referenčních hodnot (např. tržních cen) nebo pomocí vnitřních údajů o nákladech (95).
(390)
REK 2009 jsou založeny na zásadě stanovené v § 20 odst. 2 PostG 1997, podle níž by cenově neregulovaným službám měly být přisuzovány pouze náklady na účinné poskytování služeb, zatímco všechny zátěže (např. další náklady vyplývající z převzetí nákladů na důchody zaměstnanců Postdienst a čisté náklady spojené s povinností univerzální služby) musí být financovány z příjmů z cenově regulovaných služeb. V posudku WIK se však v návaznosti na přezkum REK 2009 ve srovnání s rentabilitou soukromých konkurentů uvádí, že Deutsche Post přisuzuje cenově regulovaným službám příliš vysoký podíl zátěží a naopak komerčním službám nedostatečné náklady.
(391)
Posouzení uplatňovaných - „ve srovnání s konkurencí obvyklých“ - referenčních hodnot, které Deutsche Post používala ke stanovení jednotlivých zátěží, potvrzuje zjištění posudku WIK: Jak je uvedeno výše, je sazba příspěvků REK k výpočtu zátěže #2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) příliš nízkou referenční hodnotou ve srovnání se zákonným pojistným na sociální zabezpečení, které musí platit konkurenti ze soukromého sektoru. Navíc se například v případě zátěže vyplývající ze sítě poštovních poboček jedná o čistě hypotetickou referenční hodnotu, jelikož nelze prokázat, že by Deutsche Post od roku 1990 sama bez povinnosti univerzální služby žádné poštovní pobočky neprovozovala. Stejně tak nelze prokázat, že by Deutsche Post mohla od roku 1990 fungovat výlučně s pracovníky, jimž by musela platit pouze plat na úrovni minimální mzdy z roku 2007.
(392)
Komise proto dochází k závěru, že posudek WIK představuje vhodnější základ ke stanovení nákladů, jež lze přisoudit komerčním službám.
(393)
Ocenění nákladů musí být navíc provedeno v souladu s všeobecně přijímanými účetními zásadami podle směrnice 97/67/ES a směrnice 2006/111/ES. V ročních uzávěrkách Deutsche Post nejsou uvedeny ani zvýšené náklady na odpisy ani výše nastavené dodatečné náklady na penze. Tyto náklady jsou - a to platí pro Deutsche Post i pro její konkurenty - běžně financovány z čistého zisku společnosti. Nové ocenění nákladů směrem výše by tudíž Deutsche Post oproti jejím konkurentům zvýhodnilo.
ii) Stanovení referenčních hodnot k výpočtu přiměřeného zisku s ohledem na rizikové postavení Deutsche Post
(394)
Zisky, kterých Deutsche Post od roku 2000 dosáhla, byly výrazně nad mediánem ROS ve výši 3,48 % uvedeném v posudku WIK a spodním ROS ve výši 6,1 % uvedeném v posudku Deloitte-II. Tvrzení Německa, že Deutsche Post utrpěla tak vážné ztráty, že nebyla schopná hradit zátěže zisky z cenově regulovaných služeb, proto nelze přijmout.
(395)
Dále je třeba kriticky nahlížet na posudek Deloitte-II, který vychází z malé srovnávací skupiny sestávající především z mezinárodních expresních balíkových služeb (např. UPS, FedEx, TNT Express). Doporučení vyslovené v posudku Deloitte-II pro přiměřené ziskové rozpětí použít spodní ROS ve výši 6,1 % a medián ROS ve výši 7,4 % přehlíží skutečnost, že Deutsche Post provozuje podnikání, které je nejen výrazně méně kapitálově náročné, ale také méně rizikové:
1)
Deutsche Post sama neprovozuje expresní balíkové služby. Ty provozuje její dceřiná společnost DHL.
2)
Listovní služby, které představují 75 % výnosů Deutsche Post, vyžadují daleko menší kapitálové investice ve srovnání s provozovateli mezinárodních balíkových služeb, protože hlavními náklady na doručování zásilek jsou platy listovních doručovatelů. Provozovatelé expresních balíkových služeb musí investovat daleko více do kapitálově náročného vybavení (96).
3)
Dominantní postavení Deutsche Post na trhu s listovními zásilkami bylo vytvořeno a upevněno díky exkluzivní licenci, která jí přinesla jistou zákaznickou základnu, aniž by musela provést zásadní investice do marketingu nebo obchodní značky. Naproti tomu mezinárodní provozovatelé balíkových služeb si museli vybudovat svou pozici na každém vnitrostátním trhu od základů, přičemž na vlastní riziko a náklady vytvořili některé velice dobře známé obchodní značky (97).
4)
Tržní a nákladová rizika Deutsche Post byla zajištěna státními opatřeními (98). Zejména cenová regulace zajistila, aby byly pokryty všechny zátěže cenově neregulovaných služeb (99).
(396)
Posudek WIK proto správně použil referenční sazbu pro zisk, která leží pod rozmezím doporučovaným v posudku Deloitte-II, a přihlédl by k tomu, že Deutsche Post podniká s nižší kapitálovou náročností a nižšími riziky, než provozovatelé mezinárodních expresních balíkových služeb. Není však nezbytné stanovit přesně úroveň referenční hodnoty zisku, protože dosažená průměrná rozpětí ROS ve výši 8,3 % jsou již vyšší než odhadovaný spodní ROS ve výši 6,1 % podle posudku Deloitte-II. Dokonce ani podle odborného posudku, který předložilo samo Německo, nebylo možné vyvodit, že by Deutsche Post od roku 2000 dostávala příliš nízké vyrovnání.
(397)
V každém případě lze kritice Německa týkající se posudku WIK jen těžko porozumět, jelikož medián ROS ve výši 3,48 % není nad úrovní zisku, který poštovní regulační orgán a Deutsche Post samy považovaly za přiměřený. Na jedné straně z referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 % obecně vyplývá vyšší zisk než kapitálové náklady (např. náklady na […] a […]), které Deutsche Post uplatňovala ve svých REK a které byly schváleny poštovným regulačním orgánem (viz oddíl IV.4.3.). Na druhé straně se v posudku WIK uváděný medián ROA ve výši 7,66 % pohybuje na podobné úrovni jako výnosy z kapitálu, které Deutsche Post […].
(398)
To, že se Německo odkazuje na rozpětí přiměřeného zisku v železniční a autobusové dopravě (výnosy z prodeje ve výši 7 %-8 %), nemá vliv na závěry ohledně referenční hodnoty ke stanovení přiměřeného zisku. Tato odvětví hospodářství jsou kapitálově náročnější, a vyžadují proto k pokrytí kapitálových nákladů vyšší výnosy z prodeje. Tyto údaje naopak potvrzují, že referenční hodnota pro přiměřený zisk uvedená v posudku Deloitte-II je více v souladu s průměrnou výší ROS u kapitálově náročného hospodářského odvětví než u hospodářského odvětví náročného z hlediska pracovních sil.
c) Závěry
(399)
Komise musí odmítnout tvrzení Německa, podle něhož výnosy z cenově regulovaného odvětví nestačí na pokrytí uplatňované zátěže plynoucí z nákladů na sociální pojištění, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Tvrzení Německa nelze podpořit ani pomocí REK 2009 ani odborným posudkem, který Německo předložilo.
(400)
Naopak je v rozhodnutích o cenových limitech 2002, 2007 a 2011 jednoznačně zdokumentováno, že poštovní regulační orgán schválil vyrovnání uváděných zátěží výnosy z cenově regulovaných služeb.
VII.3.5 Zrušení podpory neslučitelné s vnitřním trhem od 1. ledna 2013
(401)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora má Komise, pokud zjistila, že je určitá podpora neslučitelná s vnitřním trhem, pravomoc rozhodnout, že dotčený členský stát musí tuto podporu zrušit nebo změnit (100). Podle této judikatury slouží tato povinnost slouží k obnovení předchozí situace (101). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jestliže příjemce protiprávní podporu vrátil, ztratil tak výhodu, kterou využíval na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, čímž by byl obnoven stav před poskytnutím podpory (102).
(402)
V souladu s touto judikaturou čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví toto: „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“
(403)
Komise dále poznamenává, že se rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 a 2011 vztahují na období 1990-2007. V případě dotování penzí se však jedná o pokračující režim podpory, který neskončil v roce 2007. Také vyrovnávání zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb nebylo ukončeno v roce 2007. Německo ve svém sdělení z 2. ledna 2012 poskytlo údaje o dotování penzí a o dosažených výnosech z cenově regulovaných služeb, včetně roku 2010. Komise proto dochází k závěru, že navrácení neslučitelné části dotací na penze by nemělo být omezeno rokem 2007, nýbrž by mělo pokračovat až do data oznámení tohoto rozhodnutí.
(404)
S ohledem na výpočet prvků podpory, které již byly společnosti Deutsche Post poskytnuty, chce Komise nejprve podotknout, že podle judikatury Soudního dvora žádné ustanovení práva Unie od Komise nevyžaduje, aby při nařízení navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, stanovila přesnou částku podpory, která má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace, které jeho adresátovi umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (103).
(405)
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem musí být vypočtena s použitím vzorce v tabulce 8 na základě sazby příspěvků REK a referenční sazby (definice je uvedena v příloze a v tabulce 7 a na základě hrubého platu úředníků (definice je uvedena v tabulce 6. Z částky protiprávní podpory budou za každý rok poskytování stanoveny úroky, a to až do úplného navrácení podpory. Úroky se vypočítají v souladu s ustanoveními v kapitole V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (104).
(406)
Výpočty v příloze, které stanoví výši protiprávní podpory za období 2003-2010 (bez úroků) jsou založeny na předpokladu, že úředníci pracují v oblasti cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb ve stejném poměru. Dostupné údaje nevypovídají o přesném počtu úředníků, kteří působili v cenově regulovaných a cenově neregulovaných službách. Předpokládá se proto, že podíly výnosů z cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb jsou spolehlivou aproximací pro účely rozdělení nákladů na platy.
(407)
Přesnější údaje mohou proto vést k přesnějším výpočtům a změnit výsledky. Německo nedávno poskytlo ohledně celkové částky platů úředníků v cenově neregulovaných službách v období 1995-2007 nové údaje. Tyto údaje naznačují, že by se celková částka platů úředníků měla stanovovat podle rozdělení založeného na nákladech na zaměstnance Deutsche Post uvedených v REK. Výsledná celková částka platů úředníků stanovená tímto postupem by mohla být nižší než u odhadů na základě podílů na výnosech. Německo dne 2. a 19. ledna 2012 předložilo připomínky, které poukazují na to, že se poměrné rozdělení zátěží v rámci cenově regulovaných služeb a mezi cenově regulované a cenově neregulované služby, přinejmenším, pokud jde o rozhodnutí o cenovém limitu 2011 změnilo. Podle těchto údajů byla zřejmě od roku 2008 jedna část zátěže přisouzena cenově neregulovaným službám. Při provádění tohoto rozhodnutí bude přesná částka protiprávní podpory vypočtena společně s Německem s přihlédnutím k těmto připomínkám.
(408)
Komise navzdory všemu úsilí nedokázala vypracovat spolehlivé údaje, pokud jde o částku protiprávní podpory poskytnutou v období 1995-2002. Také zřejmě není možné uvést v tomto rozhodnutí parametry výpočtu, které by byly dostatečně přesné k tomu, aby členskému státu umožnily (samostatně nebo ve spolupráci s Komisí) provést konečný výpočet během provádění rozhodnutí. Za těchto zvláštních okolností respekt k právu členského státu na obhajobu a zásada právní jistoty představují překážky pro navrácení podpory podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(409)
Navracení podpory by proto mělo začínat 1. lednem 2003 a mělo by pokračovat, dokud nepřestane existovat komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
(410)
Pro období počínající dnem oznámení tohoto rozhodnutí je třeba zajistit, aby úroveň příspěvků na sociální zabezpečení založených na platech, které Deutsche Post platí za své úředníky, nebyla nižší než úroveň příspěvků, které platí konkurenti za soukromé zaměstnance. Při srovnání je třeba přihlížet k veškerým vyrovnáním, které Deutsche Post obdrží na základě regulace cen podle § 20 PostG.
VIII. POSOUZENÍ STÁTNÍCH VYROVNÁVACÍCH PLATEB
VIII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(411)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(412)
Státní vyrovnávací platby jsou státním zdrojem, jelikož byly poskytovány na základě § 37 a 40 PostVerfG 1989 a § 2 PostUmwG 1994 a byly financovány ze zdrojů veřejného podniku Telekom.
VIII.1.1 Finanční výhoda ze státních vyrovnávacích plateb
VIII.1.1.1 Tvrzení Německa, že odvod je třeba považovat za zvláštní zátěž
(413)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby by vyrovnaly pouze ty odvody, které představovaly náklady, jež by soukromí konkurenti běžně nemuseli hradit. Podle Německa se v případě odvodů jedná o poplatek „sui generis“ a nelze je řadit mezi daně či dividendy.
(414)
Deutsche Post musela v období 1924-1995 platit odvody ve výši od 6,6 % a 10 % obratu. Podle posudku KPMG Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) ve svém rozsudku ze dne 22. března 1984 přesně nedefinoval právní povahu odvodů, ale charakterizoval je jako příjem do veřejného rozpočtu („Erwerbseinkünften des Bundes“). Odvody byly dále popsány jako náklady („Kosten der Leistung“), které Deutsche Post platí za poskytování svých služeb.
(415)
Ačkoli Spolkový ústavní soud nedefinoval přesně, do jaké míry by měly být odvody považovány za náhradu daní či dividend, je jasné, že představovaly příjem do státního rozpočtu.
(416)
Zaprvé, mnohé členské státy používaly příjmy z poštovního a telekomunikačního monopolu jako zdroj příjmů do státního rozpočtu. Jelikož Bundespost a její předchůdci byli jakožto státní podniky do roku 1995 osvobozeni od daní, byl jim uložen poplatek sui generis jako další zdroj příjmů z těchto sektorů do státní rozpočtu. Požadovat od těchto monopolů odvody bylo z ekonomického hlediska rozumné. Uživatelé byli ochotni přijmout zvyšování poplatků, aniž by výrazně omezili využívání těchto služeb, takže mohlo být dosaženo vysokých příjmů do státního rozpočtu.
(417)
Zadruhé, Deutsche Post nebyla na rozdíl od soukromých podniků povinna platit ani přímé ani nepřímé daně a nebyla povinna vyplácet dividendy z poskytnutého kapitálu. Platby odvodů tedy představovaly pro stát způsob, jak mít z Deutsche Post příjmy - ať už v jeho roli daňového orgánu nebo podílníka. V tomto ohledu není důležité, zda odvody zcela odpovídají definicím určitých daní a dividend či nikoliv. V každém případě se u odvodů jedná o platby, které Deutsche Post musela odvádět od roku1924 a které představovaly příjmy do státního rozpočtu.
(418)
Konečně, lze uzavřít, že povinnost platit odvody byla v souladu s veřejným cílem dosáhnout ze státního monopolu zisk pro státní rozpočet, ať už v podobě daní nebo dividend. Odvody proto představovaly běžné náklady, které musela Deutsche Post financovat z vlastních prostředků.
VIII.1.1.2 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly v souladu s chováním soukromého investora
(419)
Německo tvrdí, že poskytování státních vyrovnávacích plateb se částečně rovnalo jednání soukromého investora, jelikož těmito platbami financovalo ziskové investice do sítě Deutsche Post.
(420)
Jelikož však byly státní vyrovnávací platby poskytovány na základě utrpěných ztrát a nikoliv investičních plánů, je jasné, že žádný soukromý investor by takovou investiční strategii nepřijal.
(421)
Pro Deutsche Post proto ze státních vyrovnávacích plateb vznikla finanční výhoda.
VIII.1.1.3 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly vyrovnáním čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby
(422)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepřestavovaly státní podporu, jelikož vyrovnávaly čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
(423)
V rozsudku Altmark (105) Soudní dvůr rozhodl, že vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby nepředstavují státní podporu pro účely článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria. Zaprvé, přijímající podnik musí být skutečně pověřen plněním povinnosti veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Zatřetí, vyrovnání nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Začtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní zvolit uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je přiměřeně vybaven dopravními prostředky.
(424)
Jelikož Deutsche Post nebyla vybrána na základě veřejného výběrového řízení a Německo neprokázalo, že jde o dobře řízený podnik, není čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark splněno.
VIII.1.2 Závěry o existenci podpory
(425)
Státní vyrovnávací platby byly poskytovány ze státních zdrojů a zmírňovaly u Deutsche Post náklady, které by za běžných podmínek soukromé podniky musely hradit samy. Německu se nepodařilo dokázat, že státní vyrovnávací platby splňují kritéria podle rozsudku Altmark, a proto by se neměly považovat za státní podporu.
(426)
Z důvodů objasněných v oddíle VII.1.2 je pravděpodobné, že státní vyrovnávací platby narušují hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivňují obchod.
(427)
Komise proto dochází k závěru, že státní vyrovnávací platby představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VIII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 3 SFEU
(428)
Státní vyrovnávací platby byly zavedeny § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989, a představují proto nové opatření podpory.
VIII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(429)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Smlouva však stanoví výjimku z těchto ustanovení, je-li splněna řada podmínek: za prvé musí stát oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu. Za druhé, pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu. Za třetí, musí být výjimka pro splnění svěřeného úkolu nezbytná a přiměřená danému účelu. Za čtvrté, rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(430)
Ve sděleních z roku 1996 resp. 2001 (106), (107) a v rámci Společenství z roku 2005 Komise vysvětluje uplatňování kritérií nutnosti a přiměřenosti s ohledem na výjimku podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Oddíl 2.4 rámce Společenství z roku 2005 je nejnovější kodifikací ustanovení o významu a působnosti těchto kritérií, která v minulosti důsledně uplatňoval Soudní dvůr, Tribunál i Komise.
(431)
Podle oddílu 2.4 rámce Společenství z roku 2005 musí být zohledněna nutnost a přiměřenost poskytovaného vyrovnání splněny následující zásady:
1)
Vyrovnání nepřesáhne nezbytnou výši pro krytí nákladů vzniklých z plnění povinnosti veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s ním souvisejícím, jakož i přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
2)
Vyrovnání zahrnuje veškeré výhody poskytované státem nebo prostřednictvím státních zdrojů v jakékoli formě - bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl.107 odst. 1 SFEU.
3)
Vyrovnání musí být skutečně použito na činnosti dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Vyrovnávací platby za plnění povinnosti veřejné služby, které jsou poskytovány na provádění služeb obecného hospodářského zájmu, ale ve skutečnosti jsou využívány na činnost na jiných trzích, nejsou oprávněné, a představují tedy neslučitelnou státní podporu.
(432)
Komise ve své rozhodovací praxi považovala státní vyrovnávací platby nákladů spojených s poskytováním univerzální služby za podporu slučitelnou s vnitřním trhem (resp. je za podporu nepovažovala), pokud byly platby nižší než vzniklé čisté náklady na univerzální službu (108).
VIII.3.1 Pověření poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu
(433)
Jednotlivé po sobě jdoucí směrnice a judikatura Soudního dvora (109) vždy uznávaly univerzální poskytování poštovních služeb za službu obecného hospodářského zájmu.
(434)
Deutsche Post byla do 31. prosince 2007 na sebe navazujícími zákony o poštách pověřena poskytováním univerzálních poštovních služeb.
VIII.3.2 Nutnost a přiměřenost státních vyrovnávacích plateb
(435)
Německo trvá na tom, že státní vyrovnávací platby byly přiměřeným vyrovnávacím opatřením, protože podle REK 2009 byly výrazně nižší než vzniklé čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995. Z REK 2009 vyplývá, že v roce 1995 chyběla Deutsche Post navzdory státním vyrovnávacím platbám na vyrovnání čistých kumulovaných nákladů na plnění povinnosti univerzální služby za období 1990-1995 částka […] mld. EUR.
(436)
Po úpravách přidělení nákladů a ocenění nákladů v REK 2009 došel posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby vyrovnávaly kumulované čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995 vyrovnaly.
(437)
Výpočty v posudku WIK ukazují, že v roce 1995 vyrovnání kumulované čisté náklady přesáhlo o [0-20] milionů EUR. Komise nicméně uznává, že kvalita údajů nákladového účetnictví za tyto roky je špatná. V posudku WIK se také jako kapitálové náklady uznávají pouze odvody, aniž by se přihlíželo k dalšímu přiměřenému zisku.
(438)
Z těchto dvou důvodů Komise shledává, že posudek WIK nelze použít jako základ pro odmítnutí tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby představují přiměřené vyrovnání nákladů Deutsche Post na plnění povinnosti univerzální služby.
Tabulka 10
Výpočet kumulovaných čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby a státních vyrovnávacích plateb (složený úrok 1995)
REK 2009
Posudek WIK
Kumulované čisté náklady
- […] miliard EUR
- […] miliard EUR
Státní vyrovnávací platby
+ 6,707 miliardy EUR
+ 6,707 miliardy EUR
Nadměrné resp. nedostatečné vyrovnání
- […] miliard EUR
+ [0 až 20] milionů EUR
(439)
Státní vyrovnávací platby jsou proto podle čl. 106 odst. 2 SFEU podporou slučitelnou s vnitřním trhem, neboť nepřesahují čisté náklady, které vznikly Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby.
IX. STÁTNÍ ZÁRUKA NA DLUHOPISY VYDANÉ PŘED ROKEM 1995 PŘEDSTAVUJE EXISTUJÍCÍ PODPORU PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(440)
Komise uvádí, že předpisy o státní záruce na dluhopisy byly zavedeny v roce 1953 podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení beze změny převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Jelikož byly státní záruky na dluhopisy zavedeny v roce 1953 a tedy před vstupem v platnost Smlouvy o EHS v roce 1958, jde o existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999.
(442)
Podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1995 tato existující podpora skončila. Skutečnost, že stát zůstal ručitelem za dluhopisy vydané před privatizací Deutsche Post, nepředstavuje novou podporu, protože tato výhoda byla Deutsche Post udělena v době, kdy byly dluhopisy vydány.
X. ZÁVĚRY
(443)
Komise shledává, že dotování penzí a státní vyrovnávací platby jsou opatřeními podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože ulevují Deutsche Post AG od nákladů, které by za běžných okolností měl hradit podnik sám.
(444)
Komise dále shledává, že Německo provádělo dotování penzí a státní vyrovnávací platby protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU. Státní záruka na dluhopisy, které Deutsche Post vydala před svou privatizací, představuje existující podporu, která byla zrušena v roce 1995.
(445)
Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože poskytovalo komparativní výhodu pro cenově neregulované služby vzhledem k tomu, že poštovní regulační orgán schválil financování zátěží výnosy z cenově regulovaných cen. Německo podniku Deutsche Post AG nepřiměřeně ulevilo od příspěvků na sociální zabezpečení, jelikož v rámci těchto opatření docházelo nejen k dotování penzí, ale bylo podniku Deutsche Post AG umožněno přenést na zákazníky cenově regulovaných služeb část nákladů na sociální zabezpečení cenově neregulovaných služeb, které by měl tento podnik hradit sám tak, jak to činí soukromí konkurenti.
(446)
Deutsche Post AG se díky opatřením na podporu v oblasti penzí nachází ve výhodném postavení oproti soukromým konkurentům, jelikož za své cenově neregulované služby musela nést nižší zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, než jsou náklady stanovené zákonem, které bezesporu vznikají soukromým konkurentům.
(447)
S vnitřním trhem neslučitelná podpora by se tedy měla vypočítat jako rozdíl mezi referenční sazbou, která uvádí příspěvky Deutsche Post AG na sociální zabezpečení pro cenově neregulované služby do souladu s příspěvky konkurentů, a sazbou příspěvků REK, které skutečně hradí Deutsche Post AG za své cenově neregulované služby, vynásobený celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách. Konkrétně by se měla podpora neslučitelná s vnitřním trhem vypočítat podle vzorce v tabulce 8 na základě definic sazby příspěvků REK a referenční sazby REK, jak je stanoveno v tabulce 7 a v příloze, a hrubých platů úředníků v tabulce 6.
(448)
S vnitřním trhem neslučitelná státní podpora, kterou měla Deutsche Post k dispozici od 1. ledna 2003, by měla být požadována zpět počínaje 1. lednem 2003 a konče datem, kdy konkurenční výhoda přestane existovat. Kromě toho by Německo mělo v zájmu zrušení komparativní výhody přijmout všechna nutná opatření k tomu, aby změnila zmírnění nákladů na penze vyplývající z dotování penzí a regulace poplatků.
(449)
Komise shledává, že se v případě státních vyrovnávacích plateb jedná o opatření podpory, které je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnávaly kumulované čisté náklady vzniklé Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ
Článek 1
1. Dotování penzí pro Deutsche Post AG představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU a Německo jej udělovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem, protože Německo v nepřiměřené míře přispívalo k financování penzí úředníků Deutsche Post AG, kteří odešli do důchodu.
Článek 2
Státní vyrovnávací platby, které přestavují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU pro Deutsche Post AG a které Německo poskytovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, jsou slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 3
Státní záruka přestavuje existující podporu ve prospěch Deutsche Post AG podle čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
Článek 4
1. Německo od Deutsche Post AG vyžádá zpět podporu neslučitelnou s vnitřním trhem uvedenou v článku 1, která je Deutsche Post AG poskytována od 1. ledna 2003 až do chvíle, kdy přestane existovat komparativní výhoda.
2. Částka, která má být podle odstavce 1 navrácena, zahrnuje úroky, jejichž výše se vypočítá ode dne, kdy byla podpora příjemci poskytnuta až do skutečného vrácení podpory.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (110), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. S účinkem od data oznámení tohoto rozhodnutí Německo zajistí, aby při zohlednění financování zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb schválených poštovním regulačním orgánem již Deutsche Post AG nevznikala komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
Článek 5
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem, jak je stanoveno v článku 4.
2. Německo zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Německo Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), která má být získána zpět od Deutsche Post AG;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady, z nichž vyplývá, že byl Deutsche Post AG doručen příkaz k navrácení podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Německo Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora neslučitelná s vnitřním trhem uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na základě jednoduché žádosti Komise předloží Německo okamžitě informace o již přijatých nebo plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Mimo jiné bude Německo poskytovat podrobné informace o částce podpory a úrocích, které Deutsche Post AG již vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. ledna 2012
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de janeiro de 2012
relativa à medida C 36/07 (ex NN 25/07) da Alemanha em favor da Deutsche Post AG
[notificada com o número C(2012) 184]
(Apenas faz fé o texto na língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/636/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com os artigos referidos (2) e tendo em conta essas observações,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
I.1. Procedimento relativo ao auxílio
I.1.1. Decisão «início do procedimento» de 1999 e decisão negativa de 2002
(1)
Em 1994, a United Parcel Service (a seguir designada «UPS») apresentou uma queixa alegando que tinham sido concedidos auxílios ilegais à Deutsche Bundespost POSTDIENST (a seguir designada «POSTDIENST»).
(2)
Depois de, em 23 de outubro de 1999, ter sido dado início a um procedimento relativo a um auxílio estatal (a seguir designado decisão «início do procedimento» de 1999), a Alemanha apresentou observações em 16 de setembro de 1999. Na sequência da publicação da decisão «início do procedimento» de 1999, a Comissão recebeu observações de 14 partes interessadas, as quais foram transmitidas por carta de 15 de dezembro de 1999 ao governo federal, a fim de lhe dar a oportunidade de apresentar as suas observações. A Alemanha respondeu por carta de 1 de fevereiro de 2000, que foi registada aquando da sua receção em 2 de fevereiro de 2000.
(3)
A Comissão adotou em 19 de junho de 2002 uma decisão negativa (3) (a seguir designada «decisão negativa de 2002»), na qual constatava que os preços do POSTDIENST e da sua sucessora Deutsche Post AG (a seguir designada «DPAG», sendo o POSTDIENST e a DPAG a seguir designadas em conjunto como «Deutsche Post») para os seus serviços porta a porta de encomendas postais eram inferiores aos custos adicionais específicos do serviço e que uma política de preços agressiva não faria parte da missão de serviço público da Deutsche Post. As perdas daí resultantes no valor de 572 milhões EUR foram financiadas em última instância, e em violação dos artigos 106.o e 107.o do TFUE, por recursos estatais atribuídos de várias formas à Deutsche Post (por exemplo, compensações estatais da empresa-irmã Deutsche Bundespost TELEKOM (a seguir designada «TELEKOM»), garantias de crédito do Estado e ajuda estatal para financiar as pensões dos funcionários públicos dos correios (a seguir designada «subvenção para pensões»).
(4)
A pedido da Comissão, a Alemanha recuperou da DPAG os auxílios estatais não compatíveis com o mercado interno no valor de 572 milhões EUR. A Deutsche Post recorreu da decisão junto dos tribunais da União.
(5)
O Tribunal da União Europeia (a seguir designado «Tribunal»), no seu acórdão de 2008 (4), declarou nula a decisão negativa de 2002, porque a Comissão não tinha procedido a uma análise exaustiva de todas as receitas e despesas induzidas pelo serviço universal para determinar se a Deutsche Post tinha sido sub ou sobrecompensada.
(6)
Em consequência, a Alemanha reembolsou à Deutsche Post o auxílio estatal recuperado de 572 milhões EUR acrescido de juros.
(7)
Em 2 de setembro de 2010, o Tribunal rejeitou o recurso interposto pela Comissão contra o acórdão do Tribunal (5).
I.1.2. Novas queixas após a decisão negativa de 2002
(8)
Em 13 de maio de 2004, a UPS apresentou uma nova queixa, alegando que, após a decisão negativa de 2002, tinham sido concedidos auxílios estatais ilegais à Deutsche Post. No entender da UPS, na decisão negativa de 2002 não tinham sido examinadas todas as medidas referidas na queixa inicial de 1994 e as vantagens financeiras concedidas à Deutsche Post excederiam significativamente o auxílio de 572 milhões EUR não compatível com as regras em matéria de auxílios estatais. A Deutsche Post utilizara recursos estatais para expandir as suas atividades no domínio das encomendas postais (por exemplo, através da aquisição de outras empresas) e para vender às suas filiais Postbank AG e Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (a seguir designadas «DPEED»), ativas, respetivamente, no setor dos serviços bancários e, sob a marca DHL, no setor dos serviços de encomendas postais, serviços a preços de transferência intragrupo considerados excessivamente baixos.
(9)
Em 9 de novembro de 2004 e 1 de abril de 2005, a Comissão enviou à Alemanha pedidos de informações. A Alemanha transmitiu as suas respostas em 2 de dezembro de 2004 e 3 de junho de 2005.
(10)
Em 16 de julho de 2004, a TNT Post AG & Co KG (a seguir designada «TNT») apresentou uma queixa, alegando que a Deutsche Post vendera ao Postbank AG serviços a preços de transferência intragrupo considerados excessivamente baixos. A TNT argumentou que o Postbank AG pagara apenas os custos variáveis dos serviços prestados, enquanto a Deutsche Post financiara na totalidade os custos fixos da rede de distribuição com as receitas do seu monopólio no domínio da distribuição de correio.
(11)
Em 11 de novembro de 2004 e 25 de abril de 2005, a Comissão enviou à Alemanha pedidos de informações. A Alemanha transmitiu as suas respostas em 17 de dezembro de 2004 e 23 de junho de 2005.
I.1.3. Decisão «alargamento» de 2007
(12)
Após novas queixas recebidas, a Comissão, por carta de 12 de setembro de 2007 (6) (a seguir designada «decisão “alargamento” de 2007»), informou a Alemanha sobre o alargamento do procedimento iniciado em 1999. O objetivo da decisão «alargamento» de 2007 era incluir no procedimento todas as novas informações recebidas e examinar em pormenor todas as distorções de concorrência eventualmente causadas pelas medidas de auxílio a favor da Deutsche Post (no ponto I.1.14 são apresentados mais em pormenor as compensações estatais, as garantias estatais, as subvenções para pensões e a licença exclusiva para a prestação de serviços de distribuição de correio).
(13)
De acordo com a Comissão, a contabilidade da Deutsche Post no período de 1990 a 2007 terá de ser exatamente reconstruída para esclarecer os efeitos das medidas estatais sobre as receitas e despesas dos vários serviços prestados pela Deutsche Post.
I.1.4. Observações da Alemanha sobre a decisão «alargamento» de 2007
(14)
A Alemanha apresentou as suas observações em 14 de dezembro de 2007 e a Deutsche Post recorreu da decisão «alargamento» de 2007 (ver também ponto I.3.1).
I.1.5. Observações das partes interessadas sobre a decisão «alargamento» de 2007 e observações da Alemanha em relação às mesmas
(15)
Em 16 de novembro de 2007, a UPS e a TNT apresentaram as suas observações.
(16)
Depois de a Alemanha ter solicitado em 20 de dezembro de 2007 uma prorrogação do prazo, o governo federal apresentou em 12 de março de 2008 as suas observações relativamente às observações da TNT e da UPS.
I.1.6. Seleção de um perito externo
(17)
Em 23 de janeiro de 2008, a Comissão publicou um anúncio de concurso para um parecer, a fim de permitir à Comissão determinar se, no período de 1990-2007, a Deutsche Post teria sido eventualmente sobrecompensada pelas suas obrigações de serviço universal (7).
(18)
Em 18 de junho de 2008, a Comissão assinou um contrato com a WIK Consult GmbH, uma empresa especializada em contabilidade de custos no setor postal.
I.1.7. Observações da Alemanha sobre a duração adequada do período de investigação
(19)
Por cartas de 10 de junho de 2008 e 18 de junho de 2008, a Alemanha opôs-se ao período de investigação (1990-2007) selecionado pela Comissão, argumentando que bastaria limitar a investigação aos anos de 1990 a 1994, período em que haviam sido concedidas as compensações estatais; nesse período, as perdas foram maiores do que as compensações estatais, pelo que a Deutsche Post não recebera qualquer sobrecompensação. De acordo com o enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público (8) (a seguir designado «enquadramento comunitário de 2005»), a disponibilização de dados contabilísticos para o período após 1994 é desproporcionada, uma vez que o período para o cálculo das sobrecompensações se limita a quatro anos.
(20)
Em 27 de junho de 2008, a Alemanha apresentou um parecer jurídico sobre a obrigação de a Comissão proceder a uma apreciação individual das compensações estatais, das garantias estatais e da subvenção para pensões (9). A Alemanha alegou ainda que o exame dos dados contabilísticos não era necessário para avaliar as garantias estatais e a subvenção para pensões.
(21)
A Alemanha defendeu a mesma posição face aos serviços da Comissão nas reuniões de 29 de maio de 2008 e 15 de julho de 2008.
I.1.8. Pedido de informações de 17 de julho de 2008
(22)
Em 17 de julho de 2008, a Comissão enviou um pedido de informações à Alemanha no que respeita a todas as medidas estatais a examinar, incluindo um questionário sobre as receitas e despesas da Deutsche Post no período de 1990-2007. O pedido de informações fora elaborado juntamente com a WIK Consult. Em 5 de agosto de 2008, a Alemanha solicitou uma prorrogação do prazo por tempo indeterminado, uma vez que era necessário examinar primeiro a disponibilidade de determinados dados.
I.1.9. Cartas de aviso de 12 e 22 de agosto de 2008
(23)
Em 12 de agosto de 2008, a Comissão explicou a necessidade do exame das receitas e despesas da Deutsche Post para o período de 1990-2007, e insistiu no envio das informações solicitadas.
(24)
Na sua comunicação de 14 de agosto de 2008, a Alemanha voltou a afirmar que não havia qualquer razão para examinar as receitas e perdas da Deutsche Post em relação ao período após 1994. Em 22 de agosto de 2008, a Comissão reservou-se o direito de, no caso de a Alemanha não enviar as informações solicitadas, propor uma injunção para prestação de informações em conformidade com o artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (10).
(25)
Na comunicação de 29 de setembro de 2008, a Alemanha apresentou os resultados de um novo parecer jurídico (entregue em 2 de outubro de 2008) em apoio da sua posição, segundo a qual não era necessária uma análise da contabilidade após 1994 e o período de investigação adequado era o de 1990-1994 (11).
(26)
Em 28 de outubro de 2008, a Alemanha enviou informações sobre as garantias estatais e a subvenção para pensões.
I.1.10. Injunção para prestação de informações de 30 de outubro de 2008
(27)
A Comissão não aceitou os argumentos da Alemanha e insistiu na necessidade de uma análise até 2007, a fim de avaliar na íntegra o impacto concorrencial das medidas estatais concedidas. A seguir às duas cartas de aviso de 12 e 22 de agosto de 2008, a Comissão emitiu em 30 de outubro de 2008 uma injunção para prestação de informações, solicitando formalmente à Alemanha a apresentação de todos os dados contabilísticos necessários para o período de 1990-2007.
(28)
A Alemanha e a Deutsche Post contestaram a validade da injunção para prestação de informações (ver ponto I.3.2).
(29)
Em 27 de novembro de 2008, a Alemanha facultou os dados contabilísticos solicitados relativos ao período de 1990-1994. Em 5 e 16 de dezembro de 2008, a Alemanha atualizou os dados contabilísticos enviados em 27 de novembro de 2008.
I.1.11. Apresentação de dados contabilísticos para o período de 1990-2007
(30)
Após uma reunião em 6 de fevereiro de 2009 entre o secretário de Estado alemão, Bernd Pfaffenbach, o presidente do conselho de administração da DPAG, Frank Appel, e o membro da Comissão responsável pela política de concorrência, a Alemanha e a Deutsche Post declaram-se dispostas a fornecer os dados contabilísticos relativos ao período após 1994.
(31)
Em 3 de março de 2009, a Alemanha enviou um primeiro conjunto de dados contabilísticos relativos a todo o período de investigação de 1990-2007.
(32)
Foram realizadas reuniões entre a Deutsche Post e os serviços da Comissão em 3 de março de 2009, em Bruxelas, e em 12 de março de 2009, 2 de abril de 2009, 28 de maio de 2009, 23 de junho de 2009 e 18 de setembro de 2009, em Bona. A Alemanha transmitiu as observações relevantes à Deutsche Post em 26 de março de 2009, 7 de maio de 2009 e 22 de junho de 2009.
(33)
Na sequência dessas reuniões e de uma série de perguntas dirigidas à Deutsche Post pelos serviços da Comissão em 4 de junho de 2009 e 30 de julho de 2009, a Alemanha enviou em 9 de julho de 2009, 31 de julho de 2009, 17 de agosto de 2009, 8 de setembro de 2009, 10 de setembro de 2009 e 15 de outubro de 2009 dados contabilísticos atualizados e outros esclarecimentos.
(34)
Em 16 e 24 de setembro de 2009, os serviços da Comissão dirigiram novas perguntas a que a Alemanha respondeu em 14 de outubro de 2009.
I.1.12. Apresentação do parecer da WIK Consult
(35)
Devido a atrasos na disponibilização dos dados contabilísticos, o contrato com a WIK Consult teve de ser prorrogado por várias vezes. Em 9 de novembro de 2009, a WIK Consult apresentou finalmente o seu parecer (a seguir designado «parecer WIK»).
(36)
Em 14 e 21 de janeiro de 2010, a Alemanha apresentou as suas observações em relação ao parecer WIK. Em 11 de fevereiro de 2010, a Alemanha apresentou um parecer elaborado pela KPMG (a seguir designado «parecer KPMG») sobre a natureza jurídica das Ablieferungen (12) (transferências) que a Deutsche Post tinha de pagar para o orçamento federal até 1995, e um parecer elaborado pela Deloitte (13) (a seguir designado «parecer Deloitte-I») sobre o valor de referência do lucro «razoável» subjacente ao parecer WIK.
(37)
Em 23 de abril de 2010, a Alemanha apresentou um novo parecer da Deloitte (a seguir designado «parecer Deloitte-II») sobre o valor do lucro razoável a utilizar nos serviços universais da Deutsche Post.
(38)
Em 9 de agosto de 2010, a Alemanha apresentou novas observações sobre o cálculo da sobrecompensação e sobre a aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado na avaliação das compensações estatais.
I.1.13. Pareceres na sequência da anulação da decisão negativa de 2002
(39)
Em 5 de novembro de 2010, a Alemanha apresentou um segundo parecer jurídico onde se aborda a importância do acórdão no processo C-399/08 Comissão/Deutsche Post (ver ponto I.3.5) para o procedimento de exame dos auxílios estatais em curso (14).
I.1.14. Decisão «alargamento» de 2011
(40)
Por carta de 10 de maio de 2011, a Alemanha comunicou à Comissão a sua decisão de alargar o procedimento iniciado em 1999 e alargado em 2007 de acordo com o artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, a fim de examinar em pormenor a subvenção para pensões recebida pela Deutsche Post desde 1995 (a seguir designada «decisão “alargamento” de 2011»).
(41)
Depois de um pedido inicial no sentido de uma prorrogação do prazo apresentado em 23 de maio de 2011, a Alemanha enviou em 29 de julho de 2011 as suas observações bem como um novo parecer sobre a necessidade de um cálculo da sobrecompensação para provar as alegadas subvenções cruzadas (15), sobre a comparação dos custos sociais efetivamente suportados pela Deutsche Post com os custos sociais habituais em condições de concorrência (16), bem como sobre o montante dos custos sociais para além do nível de mercado suportados pela Deutsche Post (17).
(42)
Em 4 de outubro de 2011, a UPS apresentou as suas observações. A Free and Fair Postal Initiative (a seguir designada «FFPI») apresentou as suas observações em 5 de outubro de 2011 e a Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (a seguir designada «BIEK») em 7 de outubro de 2011. A Comissão transmitiu à Alemanha as observações das partes interessadas em 13 de outubro de 2011.
(43)
Em 14 de novembro de 2011, a Alemanha tomou posição em relação às observações das partes interessadas.
(44)
Em 18 de novembro de 2011, a Comissão apresentou um novo pedido de informações sobre pormenores do financiamento dos direitos de pensão após 2007. A Alemanha respondeu por cartas de 2 e 19 de janeiro de 2012. Em 16 de dezembro de 2011, a Comissão enviou à Alemanha um parecer da Charles River Associates sobre o valor de referência do lucro (18) (a seguir designado «parecer CRA»), em relação ao qual a Alemanha tomou uma posição em 16 de janeiro de 2012.
I.2. Procedimento de acordo com o artigo 102.o do TFUE
(45)
Com base na queixa apresentada pela UPS em 1994, a Comissão constatou que a Deutsche Post no período de 1990-1995 violara o artigo 102.o do TFUE com a sua política de preços predatórios para as encomendas postais no segmento de empresas para consumidores. À Deutsche Post foi aplicada uma coima de 24 milhões EUR (19)
(46)
Em 22 de abril de 2004, a UPS apresentou uma nova queixa com base no artigo 102.o do TFUE por abuso de posição dominante por parte da Deutsche Post. Segundo a UPS, a Deutsche Post teria cobrado preços excessivos pelos seus serviços regulados de distribuição de correio.
(47)
Durante as suas investigações, a Comissão recebeu, em 5 de novembro de 2004, os documentos relativos à decisão da autoridade reguladora postal alemã (a seguir designada «autoridade reguladora postal») sobre o preço máximo para os serviços regulados de distribuição de correio da Deutsche Post para o período a partir de 1 de janeiro de 2003 (a seguir designada «decisão “preço máximo” de 2002»). Por carta de 13 de junho de 2007, a Alemanha deu o seu acordo à utilização desses documentos no procedimento de auxílio estatal.
(48)
Em 25 de março de 2008, a Comissão decidiu encerrar o processo antitrust, uma vez que, na sua opinião, eram poucas as probabilidades de se poder demonstrar uma tal infração ao abrigo do artigo 102.o do TFUE (20).
I.3. Processos judiciais
I.3.1. Processo T-421/07 Deutsche Post AG/Comissão
(49)
A Deutsche Post contestou a validade da decisão «alargamento» de 2007, alegando que a decisão negativa de 2002 criara expectativas legítimas de que a Comissão não iria retomar as suas investigações.
(50)
Em 8 de dezembro de 2011, o Tribunal rejeitou essa contestação como inadmissível (21).
I.3.2. Processo T-570/08 Deutsche Post AG/Comissão e processo T-571/08 Alemanha/Comissão
(51)
A Alemanha e a Deutsche Post contestaram a validade da injunção para prestação de informações da Comissão de 30 de outubro de 2008 pelo facto de considerarem irrelevantes as informações solicitadas no âmbito da injunção e de esta implicar encargos desproporcionados para a Deutsche Post.
(52)
Em 16 de julho de 2010, o Tribunal declarou os recursos inadmissíveis, uma vez que nem os direitos processuais da Deutsche Post nem os direitos processuais da Alemanha foram violados pela emissão da injunção para prestação de informações.
I.3.3. Processo C-463/10 P Deutsche Post AG/Comissão e processo C- 475/10 P Alemanha/Comissão
(53)
Em 27 de setembro de 2010, a Deutsche Post e a Alemanha recorreram do acórdão do Tribunal, sustentando mais uma vez a posição de que a injunção para prestação de informações infringira os seus direitos. Em 13 de outubro de 2011, o Tribunal de Justiça anulou o acórdão do Tribunal Geral de 16 de julho de 2010 (22). O processo foi remetido ao Tribunal Geral e ainda está pendente.
I.3.4. Processo T-344/10 UPS/Comissão
(54)
Em 20 de agosto de 2010, a UPS intentou uma ação no Tribunal Geral, alegando que a Comissão cometera uma omissão ilegal no que respeita à investigação do auxílio estatal de 2007. Uma vez que tinham decorrido quase três anos desde a decisão «alargamento» de 2007, a Comissão dispusera de amplas oportunidades para investigar as medidas em causa e para avaliar as circunstâncias de facto e de direito, a fim de adotar uma decisão final e encerrar o procedimento de investigação. O processo ainda está pendente.
I.3.5. Processo T-388/11 Deutsche Post AG/Comissão
(55)
Em 22 de julho de 2011, a Deutsche Post contestou a decisão «alargamento» de 2011, argumentando que a Comissão havia cometido um erro manifesto na sua apreciação preliminar da subvenção para pensões enquanto auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e enquanto novo auxílio na aceção do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE. O processo ainda está pendente.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS ESTATAIS
(56)
A Deutsche Post recebeu desde 1989 apoio estatal sob a forma de várias medidas:
-
Financiamento estatal de direitos de pensão com base no seguinte:
-
Postpersonalrechtsgesetz 1994 (23) (a seguir designada «PostPersRG de 1994»)
-
Compensações e garantias estatais com base no seguinte:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (a seguir designada «PostVerfG de 1989»)
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (a seguir designada «PostUmwG de 1994»)
-
Licença exclusiva e regulação de preços com base no seguinte:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (a seguir designada «PostG de 1989»)
-
Postgesetz 1997 (a seguir designada «PostG de 1997»).
II.1. Subvenção para pensões no contexto das prestações sociais e dos regimes de contribuição para os funcionários públicos e empregados privados
(57)
Desde 1995 a subvenção para pensões cobre uma parte importante das pensões dos funcionários públicos aposentados da Deutsche Post. Para compreender plenamente os efeitos da subvenção para pensões na avaliação, as secções seguintes descrevem com mais pormenor as prestações sociais e as contribuições para a segurança social dos funcionários públicos em comparação com os regimes legais de segurança social para os trabalhadores com um contrato de trabalho de direito privado (a seguir designados «empregados privados»).
II.1.1. Prestações sociais para funcionários públicos
(58)
Os funcionários públicos têm direito à pensão de velhice, bem como à assistência em caso de doença e dependência. As prestações para os funcionários públicos da Deutsche Post correspondem às prestações concedidas a todos os outros funcionários públicos.
-
De acordo com o artigo 14.o da BeamtVG (27), o nível da pensão é definido previamente numa determinada percentagem dos últimos salários do funcionário público. Assim, os funcionários públicos que se aposentaram em 2010 e que trabalharam o número de anos necessários recebem uma pensão igual a 71,75 % do seu último salário.
-
Os funcionários públicos têm direito a um reembolso de 50 % a 70 % das despesas de saúde e de dependência, tendo de pagar apenas as despesas remanescentes. A repartição exata das despesas de saúde depende de diversos critérios como, por exemplo, o número de filhos. Os funcionários públicos podem subscrever um seguro complementar voluntário ou pagar eles próprios a sua parte das despesas de saúde.
II.1.2. Financiamento das prestações sociais dos funcionários públicos do POSTDIENST no período de 1989 a 1994
(59)
Após a primeira reforma postal de 1989, em conformidade com o artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG de 1989, o POSTDIENST, a TELEKOM e o POSTBANK tiveram de financiar integralmente as pensões e as despesas de saúde dos funcionários públicos aposentados, que foram alocados às respetivas empresas com base nas anteriores atividades de cada um dos funcionários públicos. Segundo essa disposição, o direito dos funcionários públicos continua a existir face ao Estado, o qual, porém, pode exigir a totalidade do montante ao POSTDIENST, à TELEKOM e ao POSTBANK, respetivamente.
II.1.3. Financiamento das prestações sociais para funcionários públicos da DPAG» desde 1995
(60)
No âmbito da segunda reforma postal de 1994, os funcionários públicos que tinham trabalhado para o POSTDIENST foram, de acordo com o artigo 2.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, transferidos para a DPAG. Consequentemente, os funcionários públicos mantiveram, de acordo com o artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994, o seu estatuto jurídico. Em conformidade com o artigo 1.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, a DPAG assumiu todos os direitos e obrigações do Estado federal e, de acordo com o artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994, todos os direitos pecuniários dos funcionários públicos.
(61)
De acordo com o artigo 15.o da PostPersRG de 1994, o pagamento das prestações de pensão e de saúde aos funcionários públicos aposentados foi assumido por um fundo de pensões recém-criado para os funcionários públicos da Deutsche Post. Em 1 de julho de 2001, os fundos de pensões para a Deutsche Post, a Deutsche Telekom AG e o Postbank AG foram reunidos na Postbeamtenversorgungskasse (a seguir designados em conjunto para todo o período desde 1 de janeiro de 1995 por «fundo de pensões»).
(62)
De acordo com o artigo 16.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post teve de pagar para o fundo de pensões no período de 1995-1999 uma contribuição anual de 2,045 mil milhões EUR, ou seja, um total de 10,225 mil milhões EUR. A partir de 2000 e, com base no artigo 16.o, n.o 2, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post teve de transferir para o fundo de pensões uma contribuição anual de 33 % da soma dos salários dos funcionários públicos (ou seja, contribuições que variaram entre 735 milhões EUR em 2000 e 540 milhões EUR em 2010).
(63)
Em conformidade com o artigo 16.o, n.o 2, da PostPersRG de 1994, a subvenção para pensões cobre o défice remanescente (por exemplo, a diferença entre os pagamentos das pensões aos funcionários públicos aposentados e a contribuição da Deutsche Post para o fundo de pensões). A subvenção para pensões aumentou de 151 milhões EUR em 1995 para 3,203 mil milhões EUR em 2010, totalizando 37,121 mil milhões EUR no período de 1995-2010.
Figura 1
Financiamento do fundo de pensões (em milhões EUR)
II.1.4. Regimes legais de segurança social para empregados privados e seguro de pensão complementar para empregados privados da Deutsche Post
(64)
Os empregados privados têm de inscrever-se no regime de segurança social e de subscrever os seguintes quatro tipos de seguro: Seguro de reforma, de desemprego, de doença e de dependência (28). Os regimes legais de segurança social para empregados privados preveem no domínio do seguro de reforma e de doença uma cobertura diferente da do regime em vigor para os funcionários públicos:
-
O nível da reforma não é calculado como uma percentagem do último salário mensal, mas sim como a média dos salários ao longo da vida.
-
As despesas com o seguro de saúde e de dependência são totalmente cobertas.
(65)
Existem também importantes diferenças a nível do financiamento das prestações sociais em relação às regras aplicáveis aos funcionários públicos: os regimes legais de segurança social para empregados privados são financiados pelas contribuições pagas pelos empregados e empregadores durante a vida ativa do empregado (a seguir designadas «contribuições obrigatórias para a segurança social»). O total da taxa de contribuição é formalmente dividido na parte do trabalhador e na parte do empregador que perfazem, respetivamente, cerca de metade do total da contribuição. No entanto, o empregador tem a obrigação formal de transferir a totalidade da contribuição para os sistemas de segurança social.
Figura 2
Taxas de contribuição para os regimes legais de segurança social em percentagem do salário bruto dos empregados privados (ver também o anexo)
(66)
A figura 2 mostra que as taxas de contribuição para os regimes legais de segurança social oscilaram desde 1995 entre 38 % e 42 % do salário bruto (= salário líquido + parte do trabalhador). As partes do empregador e do trabalhador nas contribuições para a segurança social oscilaram entre 19 % e 21 % do salário bruto (ver em anexo uma série mais pormenorizada).
(67)
Os empregados privados da Deutsche Post beneficiaram não só dos regimes legais de segurança social mas também de um seguro de pensão complementar. Aos empregados privados recrutados antes de 1997 foi oferecido um seguro de pensão complementar que lhes permitiria receber uma pensão de nível semelhante à dos funcionários públicos. Por conseguinte, o seguro de pensão complementar cobria a diferença entre a pensão do regime legal de segurança social dos empregados privados, que corresponde a uma determinada percentagem da média dos salários ao longo da vida, e a pensão dos funcionários públicos, que corresponde a uma determinada percentagem do último salário. As regras pormenorizadas estão estabelecidas nos Estatutos da Versorgungsanstalt der deutschen Bundespost (a seguir designada «VAP») (29).
(68)
Até 1997, a Deutsche Post financiou a pensão complementar para os empregados privados aposentados através de uma contribuição que se elevou a cerca de [5 % a 10 %] (30) do salário bruto dos empregados privados ativos. A partir de 1997, a Deutsche Post constituiu provisões para as obrigações pendentes da VAP (ver também a descrição do encargo n.o 4 no ponto II.3.1.3).
(69)
A partir de 1997, aos novos empregados privados foi proposto um seguro de pensão complementar claramente reduzido, para o qual a Deutsche Post pagou uma contribuição de [0 % e 5 %] do salário bruto no período de 1997-2007.
II.2. Compensações estatais e garantias estatais no contexto da licença exclusiva da Deutsche Post e das obrigações de serviço postal universal da Deutsche Post
II.2.1. Licença exclusiva até 2007
(70)
Antes de 1998, o artigo 2.o da PostG de 1989 reservava para a Deutsche Post o direito exclusivo de estabelecer e manter instalações no domínio da distribuição de correio a título oneroso. Outros serviços postais - como a distribuição de encomendas postais, jornais ou revistas - não eram reservados para a Deutsche Post, estando sujeitos à concorrência. De acordo com o artigo 37.o da PostVerfG de 1989, os lucros obtidos com estes serviços reservados de distribuição de correio deviam ser utilizados para financiar as perdas registadas com os serviços universais oferecidos em mercados abertos à concorrência. De acordo com o artigo 4.o da PTRegG 1994 (31), a aprovação dos preços para os serviços reservados de distribuição de correio era da competência do ministro federal dos Correios e Telecomunicações.
(71)
Com a entrada em vigor da PostG 1997 em 1998, o âmbito dos serviços reservados à Deutsche Post foi sendo progressivamente reduzido. De acordo com o artigo 51.o da PostG 1997, a licença exclusiva da Deutsche Post abrangia em 1997 a distribuição de correio e os catálogos endereçados com peso inferior a 200 gramas, tendo em seguida o limite de peso vindo a ser sucessivamente reduzido e fixado em 50 gramas em 2006. A licença exclusiva terminou em 31 de dezembro de 2007.
II.2.2. Obrigação de serviço postal universal até 2007
(72)
As obrigações de serviço universal foram atribuídas formalmente à Deutsche Post por dois atos:
-
Pelo Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (a seguir designado «PPfLV»), a Deutsche Post foi designada como prestadora dos serviços postais universais no que respeita à distribuição de correio e encomendas postais não superiores a 20 kg, sendo a prestação desses serviços efetuada a tarifas uniformes em toda a Alemanha.
-
Pela PostG de 1997 e o regulamento de execução de 1999 (33) que a acompanhou (a seguir designado «regulamento “serviço universal” de 1999»), foi prorrogada a atribuição da prestação dos serviços universais à DPAG.
(73)
No artigo 11.o da PostG de 1997, os serviços universais são definidos como um conjunto básico de serviços postais que devem ser prestados a nível nacional a preços acessíveis. Esses serviços incluem a distribuição de correio, as encomendas endereçadas de peso não superior a 20 kg, bem como livros, catálogos, jornais e revistas (a seguir designados «serviços universais»)
(74)
No regulamento «serviço universal» de 1999, são definidos os requisitos mínimos de qualidade dos serviços universais.
-
Deve haver, pelo menos, 12 000 estações de correios localizadas em toda a Alemanha.
-
Em média anual, 80 % dos envios de correio e encomendas postais devem ser entregues dentro de certos limites de tempo (um dia útil para cartas e dois dias úteis para encomendas postais); além disso, as entregas devem ser efetuadas, pelo menos, uma vez por dia nos dias úteis.
-
Embora o requisito geral em matéria de preços do serviço universal seja a sua acessibilidade, a DPAG foi obrigada a cobrar preços uniformes para os serviços de distribuição de correio efetuados no âmbito de uma licença exclusiva que expirou em 2007. No entanto, a DPAG dispõe de um certo grau de flexibilidade na fixação dos preços no que se refere aos serviços reservados, pois pode celebrar acordos de preços individuais com clientes que enviam, pelo menos, 50 artigos por operação.
(75)
Pelo artigo 52.o da PostG de 1997, a atribuição à DPAG da prestação dos serviços universais foi prolongada até 31 de dezembro de 2007, ou seja, até à data de abolição da sua licença exclusiva para serviços de distribuição de correio. Desde a expiração da licença exclusiva, as obrigações de serviço universal não foram confiadas a nenhum operador postal na Alemanha, o que significa que todos os prestadores de serviços postais podem assegurar a prestação dos serviços postais universais» («forças de mercado»). Se se estabelecer ou houver razões para crer que um serviço universal não foi devida ou adequadamente prestado, a POSTG 1997 prevê instrumentos legais para garantir a prestação desses serviços.
(76)
Como se pode depreender do parecer Wik (ver figura 3), os serviços universais representaram cerca de 88 % do total das receitas no período de 1990 a 2007. A maior parte dos serviços universais de distribuição de correio esteve sujeita a uma regulação dos preços em virtude da posição dominante da Deutsche Post (ver ponto II.2.1). Para além destes serviços regulados, que representam cerca de 62 % das receitas totais, a Deutsche Post prestou, em concorrência com outros operadores, os serviços universais de encomendas postais (cerca de 15 % das receitas totais), bem como outros serviços universais não regulados de distribuição de correio (cerca de 11 % das receitas totais).
(77)
Além disso, a Deutsche Post também ofereceu serviços comerciais (por exemplo, serviços bancários de retalho para o Postbank, serviços de vendas para a Telekom, distribuição de correio não endereçado, etc.) No total, os serviços comerciais representaram 12 % do total das receitas da Deutsche Post no período de 1990-2007.
II.2.3. Compensações estatais
(78)
Desde a sua criação em 1950, a Deutsche Bundespost tem sido um Sondervermögen (ativo especial) do Estado federal. De acordo com o direito administrativo alemão, um Sondervermögen não têm personalidade jurídica independente do Estado, mas dispõe do seu próprio orçamento e não é responsável pelas dívidas gerais do Estado.
(79)
A primeira reforma postal de 1989 previu a divisão do Sondervermögen em três divisões - POSTDIENST, POSTBANK e TELEKOM - que foram qualificadas como «empresas públicas», mas sem personalidade jurídica independente do Estado.
(80)
De acordo com o artigo 37.o, n.os 2 e 3, da PostVerfG de 1989, embora cada serviço das três empresas devesse financiar plenamente os respetivos custos com receitas próprias, era permitido o financiamento cruzado entre as três empresas na medida em que as perdas resultassem das obrigações de serviço universal. Nessa base, entre 1990 e 1993, o POSTDIENST recebeu da TELECOM, no total, 2,844 milhões EUR para cobrir as suas perdas.
(81)
Na sequência da segunda reforma postal, as três divisões do Sondervermögen foram transformadas em 1 de janeiro de 1995 em sociedades anónimas: O POSTDIENST tornou-se na DPAG, o POSTBANK no Postbank AG e a TELEKOM na Telekom AG. De acordo com o artigo 2.o, n.o 2, da PostUmwG de 1994, a Telekom AG assumiu todos os créditos a pagar imputáveis ao Sondervermögen como um todo, mantendo o direito de regresso em relação à DPAG e ao Postbank AG, na medida em que os créditos a pagar fossem imputáveis aos seus predecessores legais.
(82)
No entanto, de acordo com o artigo 7.o da PostUmwG de 1994, em 31 de dezembro de 1994 expiraram os direitos de regresso (decorrentes do artigo 2.o, n.o 2, da PostUmwG de 1994) da Telekom AG em relação à DPAG no montante dos prejuízos acumulados do POSTDIENST. Isso implicou uma transferência de ativos da Telekom AG para a DPAG no valor de 2,822 mil milhões EUR. No entender da Alemanha, esta transferência da Telekom AG - tal como as compensações com base no artigo 37.o, n.o 3, da PostVerfG de 1989 - foi imprescindível para a DPAG cumprir as suas obrigações de serviço universal.
(83)
No período de 1990-1995, o POSTDIENST recebeu no total 5,666 mil milhões EUR a título de compensação pelas suas obrigações de serviço universal.
II.2.4. Garantia estatal para os títulos de dívida emitidos antes de 1995
(84)
Desde 1953, de acordo com o artigo 22.o, n.o 4, da PostVwG de 1953 (34), os títulos de dívida emitidos pela Deutsche Bundespost são equiparados aos títulos de dívida emitidos pelo Estado federal. Quando a PostVwG de 1953 foi revogada pela PostVerfG de 1989, esta disposição foi integrada no artigo 40.o da PostVerfG de 1989.
(85)
Após a criação das três divisões em 1989, o POSTDIENST deixou de emitir autonomamente os títulos de dívida, sendo as transações correspondentes geridas de forma autónoma pelo POSTBANK para todas as empresas da Deutsche Bundespost. Os títulos de dívida foram então atribuídos ao POSTDIENST, à TELEKOM e ao POSTBANK, de acordo com as respetivas necessidades de financiamento.
(86)
Após 1995, de acordo com o artigo 2.o, n.o 4, da PostUmwG de 1994, a Alemanha continuou a ser responsável por todos os títulos de dívida emitidos pela Deutsche Bundespost antes de 1995 e, em seguida, imputados ao POSTDIENST, à TELEKOM e ao POSTBANK. No entanto, a Alemanha não assumiu qualquer responsabilidade pelos títulos de dívida emitidos posteriormente pela DPAG.
II.3. Receitas dos serviços regulados como compensação adicional pelos custos com pensões e custos líquidos dos serviços universais
(87)
Na PostG de 1997, é confiada, além disso, à Bundesnetzagentur (a seguir designada como «autoridade reguladora postal») a fiscalização dos mercados reservados e liberalizados da distribuição de correio. De acordo com o artigo 19.o da PostG de 1997, a autoridade reguladora postal é responsável pela regulação dos preços cobrados pela Deutsche Post nos mercados da distribuição de correio onde esta detém uma posição dominante. A Deutsche Post detinha uma posição dominante não apenas nos serviços reservados (em conformidade com o artigo 51.o da PostG de 1997), mas também em quase todos os outros serviços de distribuição de correio que foram abertos à concorrência. A regulação de preços pode revestir a forma quer de uma limitação dos preços ex ante, quer de um controlo dos preços ex post.
(88)
De acordo com os estudos de mercado efetuados pela autoridade reguladora postal, a Deutsche Post possuía, em média, uma quota-parte de mercado de 90 % a 97 % no que respeita aos serviços regulados de distribuição de correio. No seu último relatório, a autoridade reguladora postal deplora o facto de a progressiva abertura dos mercados a partir de 1997 não ter conseguido criar uma concorrência suficientemente operacional no mercado alemão de distribuição de correio (35).
(89)
A maior parte das receitas totais da Deutsche Post foram realizadas com os serviços regulados de distribuição de correio (por exemplo, cerca de 62 % das receitas totais da Deutsche Post no período de 1990-2007 (ver figura 3) e cerca de 56 % das receitas totais realizadas no período de 2008-2010.
(90)
Todos os outros serviços universais e comerciais não abrangidos pelo âmbito de aplicação dos artigos 19.o a 27.o da PostG 1997 (36) relativa à regulação dos preços serão descritos como «serviços com preços não regulados»).
(91)
No que respeita aos serviços regulados de distribuição de correio, o artigo 20.o, n.os 1 e 2, da PostG de 1997 prevê que os preços se devem orientar pelos custos de uma prestação de serviços eficaz. No entanto, se os factos o justificarem, a autoridade reguladora postal deve ter em devida conta, nomeadamente o seguinte:
-
os custos de uma prestação universal dos serviços postais e
-
os custos com as prestações de reforma e de saúde para os empregados que foram transferidos do POSTDIENST.
(92)
Pelo artigo 57. da PostG de 1997 e por um decreto ministerial de 27 de março de 2000 do ministro federal da Economia e Tecnologia, os preços regulados foram congelados ao nível de 1997 até 31 de dezembro de 2002.
II.3.1. Decisão «preço máximo» de 2002
(93)
A primeira decisão da autoridade reguladora postal em relação ao limite máximo para os serviços de distribuição de correio a título oneroso para o período de 1 de janeiro de 2003 a 31 de dezembro de 2007 (a seguir designada «decisão “preço máximo” de 2002») foi tomada apenas em 2002. A chamada «regulação do preço máximo» é um sistema de regulação dos preços de um pacote de serviços, nos termos do qual, em vez de um controlo dos preços individuais para cada serviço, é fixado um limite máximo para a média ponderada de todos os preços incluídos no pacote. De acordo com o artigo 19.o da PostG de 1997, a regulação do preço máximo ex ante referia-se a todos os serviços postais em que a Deutsche Post detinha uma posição dominante.
(94)
Para efeitos da decisão «preço máximo» de 2002, a Deutsche Post transmitiu à autoridade reguladora postal pela primeira vez uma conta de receitas e despesas regulamentar (a seguir designada «RDR 2002») que cobria o período de 1998- 2006. A RDR baseia-se nos resultados obtidos até 2001 e em estimativas para os anos seguintes.
(95)
Em 2002, a Deutsche Post alegou os assim chamados «encargos» incorridos com as obrigações de serviço universal, bem como com o emprego dos funcionários públicos e empregados privados que foram transferidos do POSTDIENST. Segundo a Deutsche Post, estes encargos são os custos que não teriam surgido sem as obrigações de serviço universal e sem a absorção do pessoal e das infraestruturas do POSTDIENST (ver lista pormenorizada no quadro 1).
Quadro 1
Encargos aprovados no âmbito da decisão «preço máximo» de 2002 (em milhões EUR, valores nominais)
#
Encargos resultantes da decisão «preço máximo» de 2002
Encargo médio (1998-2006) (em milhões EUR)
%
1
Custos salariais inabituais em condições de concorrência
[…]
[…]
2
Custos sociais inabituais em condições de concorrência
[…]
[…]
3
Encargos com infraestruturas de estações de correio
[…]
[…]
4
Seguro de pensão complementar para empregados privados (VAP)
[…]
[…]
5
Encargos com infraestruturas de frete
[…]
[…]
6
Custos sociais e de saúde (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Reestruturação dos recursos humanos
[…]
[…]
8
Cobertura do défice do seguro de saúde dos funcionários públicos
[…]
[…]
Total dos encargos médios
[…]
100 %
(96)
A autoridade reguladora postal aceitou por fim a argumentação da Deutsche Post, segundo a qual esta não teria incorrido nesses encargos se não estivesse sujeita às obrigações de serviço universal (encargos n.os 3 e 5, custos do serviço universal) ou à obrigação de absorver os funcionários públicos e empregados privados do POSTDIENST (encargos n.os 1, 2, 4, 6, 7 e 8). A autoridade reguladora postal aprovou, por consequência, preços regulados mais elevados no setor da distribuição de correio para permitir financiar os alegados encargos médios anuais de […] mil milhões EUR para o período de 2002-2006 a partir das receitas obtidas com os serviços regulados de distribuição de correio. De acordo com a decisão «preço máximo» de 2002,100 % dos encargos são imputados aos preços em relação aos quais tinha sido fixado ex ante um limite máximo.
II.3.1.1. Salários de base inabituais em condições de concorrência (encargo n.o 1)
(97)
O encargo n.o 1 corresponde à alegada parte dos salários de base dos trabalhadores dos correios superior à media do setor. A Deutsche Post utilizou como valor de referência para os salários habituais em condições de concorrência os salários acordados com os sindicatos num acordo coletivo de trabalho (Entgelttarifvertrag) (a seguir designado «ETV”») para o pessoal recém-contratado após 2002. Para o cálculo do encargo n.o 1, esse valor de referência é, no entanto, aplicado a todo o pessoal. Além disso, é igualmente aplicado retroativamente até 1998 na contabilidade analítica e de gestão.
II.3.1.2. Custos sociais inabituais em condições de concorrência (encargo n.o 2)
(98)
A autoridade reguladora postal também aceitou a argumentação da Deutsche Post, segundo a qual esta teria tido de pagar no que respeita aos seus empregados privados e funcionários públicos contribuições para a segurança social superiores às que os concorrentes da economia privada teriam normalmente de pagar para os seus empregados privados.
(99)
A Deutsche Post baseia os seus cálculos numa taxa de contribuição para a segurança social que considera «habitual em condições de concorrência» tanto para os funcionários públicos como para os empregados privados (a seguir designada «taxa de contribuição RDR»). Esta taxa de contribuição RDR é definida como a soma do seguinte:
-
a parte do empregador nas contribuições para a segurança social para um empregado privado (cerca de 19 % a 21 %, o que equivale a praticamente a metade do total da taxa de contribuição para a segurança social, como indicado na figura 2),
-
a contribuição para o seguro contra acidentes ([0 % a 5 %]; no caso da Deutsche Post, esta contribuição está incluída desde 2001 na taxa de contribuição RDR), e
-
a contribuição para o seguro de pensão complementar ([0 % a 5 %]; no caso da Deutsche Post, esta contribuição está incluída desde 1997 na taxa de contribuição RDR, uma vez que uma contribuição para o seguro de pensão complementar neste montante é considerada «habitual em condições de concorrência». Esta taxa baseia-se no seguro de pensão complementar, oferecido pela Deutsche Post aos empregados privados recém-contratados desde 1997).
(100)
A partir das receitas reguladas são financiadas todas as contribuições para a segurança social para além da taxa de contribuição RDR (a seguir designadas «contribuições para a segurança social inabituais em condições de concorrência»). A exemplo do cálculo das contribuições para a segurança social inabituais em condições de concorrência no que respeita aos funcionários públicos em 2001, o quadro 2 mostra que as contribuições para a segurança social efetivas para os funcionários públicos são quase o dobro das contribuições para a segurança social baseadas na taxa de contribuição RDR e consideradas habituais em condições de concorrência.
Quadro 2
Cálculo dos custos sociais inabituais em condições de concorrência para os funcionários públicos em 2001 de acordo com a RDR 2002 (em milhões EUR)
% dos salários incorridos
(1)
Taxa de contribuição para o fundo de pensões
33 %
(2)
Soma dos salários dos funcionários públicos
[…]
(3)
=(1)*(2)
Contribuição para o fundo de pensões
[…]
(4)
Custos de saúde
[…]
(5)
=(3)+(4)
Custos sociais incorridos
[…]
[40 % a 45 %]
(6)
Parte do empregador nas contribuições para a segurança social
20,43 %
(7)
Seguro contra acidentes
[…]
(8)
Seguro de pensão complementar
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Taxa de contribuição RDR
[…]
(10)
=(2)*(9)
Custos sociais de referência RDR
[…]
[20 % a 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Custos sociais inabituais em condições de concorrência
[…]
[15 % a 20 %]
(101)
As contribuições para a segurança social incorridas abrangem a contribuição de 33 % dos salários dos funcionários públicos no ativo paga pela Deutsche Post (ou pagamentos fixos anuais de 2 045 mil milhões EUR no período de 1995-1999) para o fundo de pensões, bem como as contribuições para os custos de saúde dos funcionários públicos. Em 2001, no total, as contribuições para a segurança social incorridas elevaram-se a [40 % a 45 %] dos salários efetivos dos funcionários públicos.
(102)
Embora a taxa de contribuição para a segurança social seja definida em termos de percentagem do salário bruto dos empregados privados (salário líquido + parte do trabalhador na contribuição para a segurança social), a Deutsche Post calcula o valor de referência RDR multiplicando a taxa de contribuição RDR de [20 a 25 %] pelos salários brutos incorridos dos funcionários públicos.
II.3.1.3. Seguro de pensão complementar dos empregados privados (encargo n.o 4)
(103)
O encargo n.o 4 tem em vista criar uma compensação para a formação de provisões para os créditos a pagar anteriores a 1997 resultantes do seguro de pensão complementar (VAP) para os empregados privados da Deutsche Post.
(104)
Tal como explanado no ponto II.1.4, foi oferecido aos empregados privados da Deutsche Post contratados antes de 1997 um seguro de pensão complementar, para lhes garantir um reforma comparável à pensão dos funcionários públicos. O POSTDIENST, porém, não constituiu as provisões correspondentes para os futuros pagamentos das reformas. Só após a criação da DPAG é que foram constituídas provisões no montante de 8,153 milhões EUR.
II.3.1.4. Outros custos sociais inabituais em condições de concorrência (encargos n.os 6, 7 e 8)
(105)
O encargo n.o 6 contém a contribuição da Deutsche Post para a Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (Banstpt), que fornece certas prestações sociais (por exemplo, habitações sociais) para os funcionários públicos e empregados privados transferidos do POSTDIENST. O encargo n.o 7 inclui as contribuições da Deutsche Post para cobrir o défice do seguro de saúde dos funcionários públicos. O encargo n.o 8 (reestruturação do pessoal) refere-se tanto aos funcionários públicos como aos empregados privados.
II.3.1.5. Encargos de serviço universal (n.os 3 e 5)
(106)
Estes encargos refletem as poupanças de custos que a Deutsche Post poderia ter obtido se tivesse orientado a sua rede de estações de correio e de encomendas postais por considerações de natureza comercial. As poupanças de custos são, a título de exemplo, calculadas com base no número contrafactual de estações de correio que a Deutsche Post operaria sem as obrigações de serviço universal.
II.3.2. Decisões «preço máximo» de 2007 e 2011
(107)
Em 7 de novembro de 2007, a autoridade reguladora postal aprovou o preço máximo para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2008 e 31 de dezembro de 2011 (a seguir designada «decisão “preço máximo” de 2007»). Em 14 de novembro de 2011, a autoridade reguladora postal aprovou o preço máximo para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2012 e 31 de dezembro de 2013 (a seguir designada «decisão preço máximo de 2011»).
(108)
Desde a decisão «preço máximo» de 2007, os preços para o envio de mais de 50 cartas deixaram de ser controlados ex ante, sendo sujeitos a um controlo de preços ex post em conformidade com o artigo 25.o da PostG de 1997 (37). Os preços para todos os outros serviços postais onde a Deutsche Post detém uma posição dominante continuam a ser aprovados ex ante, em conformidade com o artigo 19.o da PostG de 1997.
(109)
No âmbito da presente decisão, a Comissão qualifica como «serviços com preços regulados» os serviços em relação aos quais a Deutsche Post detém uma posição dominante e que estão sujeitos a um controlo de preços ex ante, em conformidade com o artigo 19.o da PostG de 1997, ou a um controlo de preços ex post, em conformidade com o artigo 25.o da PostG de 1997. Todos os outros serviços em relação aos quais a Deutsche Post não detém uma posição dominante e que não estão sujeitos a qualquer controlo de preços são qualificados como «serviços com preços não regulados».
(110)
A Deutsche Post continuou a alegar os encargos que lhe advieram dos custos salariais e sociais inabituais em condições de concorrência no seguimento da absorção do pessoal do POSTDIENST (por exemplo, em média […] milhões EUR desde 2008 para o encargo n.o 2 - custos sociais inabituais em condições de concorrência), bem como os encargos em virtude das obrigações de serviço universal. Tal como no caso da decisão «preço máximo» de 2002, a autoridade reguladora postal aprovou de novo o financiamento desses encargos a partir das receitas reguladas, fixando o preço máximo a um nível correspondentemente mais elevado. O reconhecimento desses encargos pela autoridade reguladora postal nas decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2009 mantém-se, portanto, inalterado no que respeita aos serviços com preços não regulados.
II.4. Resultados financeiros da DPAG
(111)
Os resultados financeiros da DPAG nos anos de 1995 a 2006 são apresentados na figura 2 da decisão «alargamento» de 2007. Embora os resultados no período de 1995-1999 não tenham sido uniformes (perdas nalguns anos, lucros noutros), no período de 2000-2006 a DPAG conseguiu realizar constantemente lucros entre 1 e 2 mil milhões EUR antes de impostos.
(112)
No período de 2007-2010, a DPAG obteve os seguintes lucros líquidos: 1,8 mil milhões EUR (2007), -2,0 mil milhões EUR (2008), 0,7 mil milhões EUR (2009) e 2,6 mil milhões EUR (2010).
(113)
Os balanços publicados da DPAG não permitem uma afetação dos lucros pelos diferentes serviços. Por conseguinte, com base nos balanços publicados, não é possível determinar se no conjunto dos serviços universais com preços regulados se registaram défices ou lucros.
III. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(114)
Tal como confirmado pelo Tribunal no seu acórdão no processo T-421/07 (38), todas as medidas objeto de investigação desde a decisão «início do procedimento» de 1999 têm sido parte do procedimento que foi prosseguido pela decisão «alargamento» de 2007.
III.1. Subvenção para pensões
(115)
De acordo com a decisão «alargamento» de 2011, a subvenção para pensões constitui uma nova medida de auxílio porque a Deutsche Post antes da reforma das pensões de 1995 tinha de financiar inteiramente os custos com pensões a partir dos recursos próprios. Além disso, na decisão «alargamento» de 2011 foi rejeitada a argumentação da Alemanha com base no acórdão Combus (39), segundo a qual a subvenção para pensões não constituía um auxílio estatal.
(116)
No exame da compatibilidade com o mercado interno da subvenção para pensões enquanto compensação por custos «históricos» das pensões (por exemplo, em conformidade com a decisão da Comissão sobre a La Poste francesa (40) (a seguir designada «decisão La Poste»), a decisão «alargamento» de 2011 teve em conta o facto de os alegados custos sociais inabituais em condições de concorrência terem sido compensados não só pela subvenção para pensões mas também pelas receitas reguladas (por exemplo, encargo n.o 2 - contribuições para a segurança social inabituais em condições de concorrência).
(117)
De acordo com os cálculos apresentados na decisão «alargamento» de 2011 que tiveram em conta ambos os elementos de compensação, a Deutsche Post pôde efetivamente utilizar taxas de contribuição para a segurança social inferiores em 10 a 14 pontos percentuais ao total das taxas dos regimes legais de segurança social (parte do empregador + parte do trabalhador) dos concorrentes privados.
(118)
Na decisão «alargamento» de 2011 foram, por conseguinte, expressas dúvidas quanto à compatibilidade com o mercado interno da subvenção para pensões enquanto compensação pelos custos «históricos» das pensões, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
III.2. Compensação pela prestação de serviços universais
(119)
A Alemanha baseia-se no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE para justificar a compatibilidade das compensações estatais e das garantias estatais enquanto compensação pelas obrigações de serviço universal.
(120)
Com base no acórdão Altmark (41), na decisão «início do procedimento» de 2007, a Comissão considerou que as compensações estatais e as garantias estatais constituíam auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(121)
Na decisão «alargamento» de 2007, a Comissão exprimiu dúvidas quanto ao facto de as compensações estatais terem sido necessárias para o cumprimento das obrigações de serviço universal e adequadas para o efeito. No entender da Comissão, haverá que examinar, nomeadamente, a afetação de custos aos serviços universais e serviços comerciais de acordo com os princípios gerais estabelecidos no enquadramento comunitário de 2005. A Comissão tinha ainda dúvidas quanto à determinação de um lucro razoável, que teria de ter em conta a rendibilidade média da indústria e as posições de risco da Deutsche Post.
IV. PARECER WIK
(122)
O parecer WIK foi encomendado para ajudar a Comissão no exame das contas da Deutsche Post no período de 1990-2007, a fim de determinar se a Deutsche Post não teria sido sobrecompensada pelas suas obrigações de serviço universal. À WIK Consult GmbH foram confiadas em especial as seguintes tarefas:
-
Determinação do valor de referência para o lucro razoável,
-
Exame da alocação dos custos internos e acordos de preços de transferência intragrupo e
-
Cálculo da sobrecompensação para os custos líquidos das obrigações de serviço universal.
IV.1. Descrição da conta de receitas e despesas regulamentar de 2009
(123)
Na sequência da injunção para prestação de informações emitida pela Comissão em 30 de outubro de 2008, a Alemanha apresentou finalmente em 2009 uma série completa de contas de receitas e despesas regulamentares («RDR») para o período de 1990-2007 (a seguir designada «RDR 2009»).
IV.1.1. Receitas
(124)
As receitas da Deutsche Post podem ser dividas em três grandes categorias:
-
Serviços universais regulados de distribuição de correio (62 % das receitas totais no período de 1990-2007)
Os serviços de distribuição de correio com preços regulados abrangem todos os serviços universais prestados em mercados onde a Deutsche Post detinha uma posição de mercado dominante, incluindo os serviços em que beneficiava da concessão da licença exclusiva. No período de 1990-2007, estes serviços geraram 62 % das receitas totais da Deutsche Post (42).
-
Serviços universais não regulados (26 % das receitas totais no período de 1990-2007)
Os serviços universais de encomendas postais são sempre prestados em mercados abertos à concorrência onde a Deutsche Post apenas detém uma quota média de mercado de 30 %. No período de 1990-2007, os serviços universais de encomendas postais geraram 15 % das receitas totais da Deutsche Post.
Os serviços universais de distribuição de correio com preços não regulados (por exemplo, catálogos, correio transfronteiras) geraram cerca de 11 % das receitas totais da Deutsche Post.
-
Serviços comerciais não regulados (12 % das receitas totais no período de 1990-2007)
A Deutsche Post utilizou a sua rede de estações de correio não só para a venda de serviços postais, mas também para a venda de produtos e serviços do Postbank AG e - em menor medida - da Deutsche Telekom. Estes serviços comerciais de vendas geraram cerca de 6 % das receitas totais da Deutsche Post.
Os serviços comerciais de encomendas postais e distribuição de correio (por exemplo, publicidade endereçada) representam cerca de 4 % das receitas totais da Deutsche Post.
Além disso, a Deutsche Post prestou uma série de diferentes serviços, nomeadamente na sua qualidade de holding de filiais internacionais que operam noutras áreas de atividade (por exemplo, Danzas, DHL). Com estes outros serviços comerciais de vendas foram geradas cerca de 2 % das receitas totais da Deutsche Post.
Figura 3
Percentagem média das receitas no período de 1990-2007 (com base em valores nominais)
(125)
O parecer WIK cobre apenas os serviços comerciais prestados pela pessoa coletiva DPAG e a sua antecessora, o POSTDIENST, em conexão com o serviço universal. Os serviços comerciais (por exemplo, o correio expresso da DHL a nível mundial) prestados por outras pessoas coletivas no âmbito da Deutsche Post World Net (a seguir designada «DPWN») não foram objeto do parecer.
IV.1.2. Cálculo dos encargos na RDR 2009
(126)
Contrariamente à RDR que a Deutsche Post apresentou à autoridade reguladora para as decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011, a RDR 2009, que nunca foi apresentada à autoridade reguladora postal, contém um montante significativamente maior de encargos alocados pela Deutsche Post aos serviços regulados.
(127)
Com base na RDR 2009, a Deutsche Post alega um encargo médio de […] mil milhões EUR para o período de 1990-2006 em comparação com os […] mil milhões EUR indicados na RDR 2002.
Figura 4
Comparação dos encargos com serviços universais baseados na RDR 2009 com os encargos aprovados no âmbito da decisão «preço máximo» de 2002 (valor nominal médio anual em milhões EUR)
[…]
(128)
Enquanto no caso do encargo n.o 2 (custos sociais inabituais em condições de concorrência) e do encargo n.o 4 (seguro de pensão complementar) não há qualquer diferença substancial entre as RDR 2002 e 2009, o encargo n.o 1 (salários de base inabituais em condições de concorrência) quase […]. Contrariamente à RDR 2002, a Deutsche Post já não utiliza agora os salários ETV como valor de referência para os salários «habituais em condições de concorrência», mas sim o salário mínimo para o setor postal, baseado num regulamento do ministério federal do Trabalho de 2007 (a seguir designado «salário mínimo de 2007»). No entanto, note-se que este regulamento foi declarado ilegal pelo Tribunal Administrativo Federal, nunca tendo produzido efeitos.
(129)
Além disso, a Deutsche Post apresentou na RDR 2009 um novo encargo, «infraestrutura correio», que abrange os custos incrementais associados ao sexto dia de entrega (em média, […] milhões EUR por ano). O cálculo baseia-se na premissa contrafactual de que, sem as obrigações de serviço universal, a Deutsche Post apenas entregaria correio cinco dias por semana e não seis.
(130)
O encargo n.o 3 - encargo com infraestruturas de estações de correio - é calculado de forma diferente em relação à RDR 2002. O encargo abrange agora as supostas economias de custos que poderiam ter sido obtidas se todas as estações de correio fossem exploradas enquanto agências desde 1990. O encargo n.o 3 é calculado com base na remuneração paga, em 2007, pela Deutsche Post a terceiros por serviços de vendas.
IV.1.3. Margens de lucro na RDR 2009
(131)
A alocação dos encargos aos serviços universais de distribuição de correio com preços regulados alivia significativamente os serviços não regulados de custos como, por exemplo, os custos salariais e sociais. Esta realocação leva a margens de lucro claramente positivas de cerca de [15 % a 25 %] nos serviços comerciais e a perdas de quase [0 % a 10 %] nos serviços de distribuição de correio com preços regulados.
(132)
Embora a Deutsche Post apresente nas suas contas anuais lucros muito elevados na sua divisão «distribuição de correio» (ver também secção V.3), esses lucros são mais que consumidos pelos encargos transferidos dos serviços com preços não regulados para os serviços com preços regulados.
Figura 5
Retornos de vendas médios com base na RDR 2009
[…]
IV.2. Valor de referência para a determinação do lucro razoável
IV.2.1. Cadeia de valor da Deutsche Post: operações de baixa tecnologia e risco comercial reduzido
(133)
Para preparar o valor de referência para a determinação do lucro «razoável» e a avaliação da alocação de custos é necessária uma análise da cadeia de valor e dos riscos comerciais associados. Só se as características funcionais e de risco forem conhecidas é que é possível pesquisar um grupo de empresas «comparáveis» e calcular um valor de referência para o lucro razoável previsto para a Deutsche Post
IV.2.1.1. A cadeia de valor num setor comercial de baixa tecnologia
(134)
A cadeia de valor da Deutsche Post pode ser dividida em duas funções principais:
-
rede de entrega a nível nacional para envios de correio e encomendas postais
-
rede de estações de correio a nível do país.
(135)
A logística de uma rede de distribuição de correio e encomendas postais é um setor comercial de baixa tecnologia que não requer grandes atividades em termos de investigação ou desenvolvimento. Portanto, todos os outros operadores no setor trabalham de uma forma comparável e estandardizada. Tais atividades são descritas frequentemente como «funções de rotina». A natureza de rotina destas atividades reflete-se também no facto de terem sido externalizadas em grande medida pela Deutsche Post. O mesmo se aplica também aos serviços de vendas prestados através da rede de estações de correio a nível nacional, que também têm vindo a ser cada vez mais externalizados.
(136)
Além dessas funções de rotina, os ativos incorpóreos mais importantes da Deutsche Post são a base de clientes, o nome de marca e a forte posição no mercado, sobretudo nos mercados de distribuição de correio. No parecer WIK, no entanto, considera-se que esses ativos incorpóreos não se devem, no essencial, aos esforços ou aos investimentos da Deutsche Post, mas sim, em muito maior medida, à sua anterior licença exclusiva. A Deutsche Post não tinha, assim, de fazer grandes investimentos em matéria de marketing, podendo basear-se até 2007 na sua posição de mercado legalmente garantida. Portanto, à Deutsche Post não devia ser permitida qualquer remuneração por esses ativos incorpóreos.
IV.2.1.2. Risco reduzido devido às medidas estatais
(137)
Por várias razões, a Deutsche Post estava exposta a um menor risco do que os seus concorrentes, tanto nos serviços com preços regulados como nos serviços com preços não regulados.
(138)
Em primeiro lugar, a Deutsche Post esteve protegida até 2007 por um monopólio legal nos serviços de distribuição de correio. Além disso, a Deutsche Post beneficiou em todos os serviços regulados de distribuição de correio de uma quota de mercado de 90 % e de uma concorrência inexistente ou, quando muito, fraca. Os serviços com preços regulados geraram quase dois terços das receitas da Deutsche Post.
(139)
Em segundo lugar, a autoridade reguladora postal aprovou um limite máximo de preço para os serviços regulados de distribuição de correio. Este limite máximo foi fixado acima dos custos de uma empresa eficiente, nomeadamente para compensar os custos alegadamente inabituais em condições de concorrência no setor dos serviços com preços não regulados. Nenhum concorrente da DPAG dispunha de uma licença exclusiva ou de uma posição dominante que lhe permitisse um financiamento cruzado dos custos sociais. Portanto, a licença exclusiva e a posição dominante, não só no setor dos serviços universais regulados como também no setor dos serviços universais não regulados e dos serviços comerciais, levaram a uma redução substancial dos riscos comerciais.
(140)
Em terceiro lugar, outras medidas estatais, tanto no setor dos serviços universais como no dos serviços comerciais, também levaram a uma redução significativa do risco. Assim, as compensações estatais neutralizaram as perdas no início dos anos 90, e as garantias estatais permitiram à Deutsche Post, apesar da sua difícil situação financeira no início dos anos 90, obter capital à mesma taxa de juro do governo federal até 1995.
(141)
Globalmente, a Deutsche Post foi confrontada com riscos de mercado e de custos significativamente inferiores aos dos seus concorrentes, uma vez que não teve de consolidar ela própria a sua base de clientes e pôde repercutir as subidas de custos através de um aumento dos preços regulados. Com base nesses argumentos, o parecer WIK conclui que os concorrentes comparáveis mais adequados seriam as empresas postais que apenas exercem funções de rotina (por exemplo, não investem em grande medida em marketing nem no nome de marca) e não estão expostas a um grande grau de risco (por exemplo, dispõem de contratos de longo prazo).
IV.2.2. Quantificação do valor de referência para um lucro razoável,
(142)
Com base nos resultados da análise funcional e de risco, foram pesquisadas no âmbito do parecer WIK em bases de dados financeiros (por exemplo, na base de dados ORBIS que cobre cerca de 10 milhões de empresas em todo o mundo) empresas postais comparáveis. Controlando as fases da seleção quantitativa e qualitativa, foi possível identificar empresas comparáveis que prestam serviços postais em mercados abertos à concorrência.
(143)
Para o parecer WIK foi selecionado um grupo de 26 empresas comparáveis que prestam serviços principalmente no ramo das encomendas postais e exercem as atividades de rotina típicas dos operadores postais. Todos os concorrentes comparáveis provinham do setor industrial «serviços postais e de correio» (código NACE (43) 641).
(144)
Neste contexto, note-se que o número dos concorrentes comparáveis é limitado, porque, devido à licença exclusiva do operador estabelecido que abrangia uma parte significativa dos serviços de distribuição de correio, as empresas privadas praticamente não prestaram até agora serviços em grande quantidade. Além disso, no parecer WIK os operadores postais estabelecidos de outros países são excluídos como empresas comparáveis, porque - tal como a Deutsche Post - estão protegidos por licenças exclusivas e não exercem a sua atividade primariamente em mercados abertos à concorrência.
(145)
Para determinar o lucro «razoável», o parecer WIK utiliza o retorno das vendas (return-on-sales, a seguir designado «ROS»), o qual corresponde ao lucro contabilístico [lucro antes de juros e impostos (EBIT)] dividido pelas vendas. Além disso, o parecer WIK calcula o retorno do capital próprio (return-on-assets, a seguir designado «ROA») (por exemplo, o EBIT como percentagem do capital total), para dispor de um valor de referência baseado no capital para determinar o lucro razoável.
Quadro 3
Valores de referência ROS e ROA segundo o parecer WIK
Retorno das vendas
(ROS)
Retorno do capital próprio
Mediana
3,48 %
7,33 %
Limite máximo (75.o percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Da amostra resulta que a mediana ROS na parte competitiva do setor postal foi de 3,48 % no período de 1998-2007. O parecer WIK inclui, porém, não só a mediana dos retornos, mas também um limite máximo para o lucro razoável, nomeadamente o terceiro quartil do lucro dos concorrentes comparáveis, que se situa num ROS de 6,77 %. Expresso de outro modo, isso significa que 75 % dos concorrentes comparáveis obtêm um lucro inferior a um ROS de 6,77 % (44)
(147)
No que respeita ao retorno do capital próprio, o parecer WIK apresenta uma mediana ROA de 7,33 % e um limite máximo de 13,41 %.
(148)
Uma vez que a Deutsche Post está exposta a um risco muito menor do que as empresas comparáveis que operam em mercados altamente competitivos (por exemplo, o mercado de encomendas expresso), o parecer WIK considera que a mediana ROS de 3,48 % representa um valor de referência prudente e conservador para o lucro razoável da Deutsche Post, não sendo de recomendar a utilização de um valor maior na parte até ao terceiro quartil ROS de 6,77 %. É inclusive defensável um valor de referência inferior, uma vez que a mediana ROS de 3,48 % se reflete num ROA de 7,33 %, que ainda seria claramente superior à taxa de juro isenta de risco.
IV.3. Exame da alocação de custos
(149)
No parecer WIK, é criticada a alocação de encargos efetuada na RDR 2009, porque as margens ROS de cerca de [15 % a 25 %] dos serviços comerciais são claramente superiores à média do setor (45). Uma vez que, apesar de margens de lucro significativamente inferiores, os concorrentes privados são rentáveis, o parecer WIK conclui que aos serviços comerciais da Deutsche Post devia ser alocada uma maior percentagem de custos, partindo, portanto, de encargos correspondentemente menores para os serviços regulados.
(150)
O parecer WIK conclui, assim, que, apesar dos custos suportados, todos os serviços comerciais ainda conseguem obter um lucro que corresponde à mediana ROS de 3,48 % dos concorrentes. Por conseguinte, no que respeita ao período de 1990-2007, em relação aos serviços regulados o parecer baseia-se num encargo médio anual inferior em […] milhões EUR.
(151)
Uma vez que uma grande parte dos serviços comerciais de vendas foi prestada para as empresas coligadas Postbank e Telekom, o parecer WIK também examina se os preços finais cobrados por ambas as empresas poderiam ser considerados preços de mercado e, portanto, como um valor de referência adequado para os custos a suportar pelos serviços comerciais de vendas. Com base nos elementos de prova disponíveis, o parecer WIK considera que os acordos entre a Deutsche Post e as duas empresas coligadas refletem as condições que partes terceiras independentes também teriam acordado. Uma vez que, no início dos anos 90, não tinham, em princípio, a possibilidade de utilizar redes externas de vendas, o POSTBANK e a TELEKOM acordaram em dividir os custos incorridos. No entanto, quando o Postbank e a Deutsche Telekom anos mais tarde puderam encontrar mais facilmente outras redes de distribuição, o contrato foi alterado para uma comissão baseada nas receitas, que correspondia mais a um contrato típico para a prestação de serviços de vendas (46).
IV.4. Ajustamento da RDR 2009
(152)
No parecer WIK são feitos vários ajustamentos da RDR 2009 de acordo com o seguinte método:
Quadro 4
Método de cálculo do parecer WIK para os lucros anuais excessivos com base na RDR 2009
Receitas do serviço universal
-
Custos do serviço universal
-
Lucro razoável
+
Compensações estatais
Lucros excessivos
IV.4.1. Ajustamento das receitas do serviço universal
(153)
A Deutsche Post vendeu uma grande parte dos seus imóveis (por exemplo, imóveis que já não eram necessários devido à reestruturação das operações postais). Essas receitas devem ser atribuídas ao serviço universal, porque este era o principal utilizador desses ativos e os alugou aos serviços comerciais.
(154)
Devido a esse ajustamento, as receitas do serviço universal em todo o período de 1990-2007 aumentaram anualmente em média […] milhões EUR.
IV.4.2. Ajustamento dos custos para a prestação do serviço universal
IV.4.2.1. Discriminação das contas de custos
(155)
A RDR 2009 não fornece uma discriminação correta dos preços de transferência intragrupo: No caso do serviço universal, não é indicado o total dos lucros obtidos, uma vez que os lucros provenientes de determinadas funções (por exemplo, estações de correio) não são discriminados por serviços universais e serviços comerciais (por exemplo, os custos de cada serviço), mas sim agregados e imputados como lucros comerciais. A Deutsche Post não podia, por isso, apresentar contas distintas, como é exigido na Diretiva 2006/111/CE da Comissão, de 16 de novembro de 2006, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas (47).
(156)
Embora a Deutsche Post tenha apresentado para os anos até 1997 uma desagregação aproximada das contas internas de custos, no parecer WIK as contas de custos tiveram de ser corrigidas a partir de 1997; custos erroneamente «estacionados» nos serviços universais foram transferidos para os serviços comerciais.
(157)
Com a correção correspondente, os custos anuais do serviço universal no período de 1998-2007 baixaram em média […] milhões EUR.
IV.4.2.2. Ajustamento da alocação dos encargos aos serviços com preços regulados e preços não regulados
(158)
Tal como explanado supra, o parecer WIK não corrige cada um dos encargos separadamente. Em vez disso, no novo cálculo são utilizados os preços finais dos serviços comerciais, considerados como um valor de referência sólido para os custos médios do setor. Consequentemente, são utilizados todos os lucros excessivos provenientes dos serviços comerciais (48) para o financiamento dos encargos inicialmente alegados. No período de 1990-2007, os encargos baixaram anualmente em média […] milhões EUR.
IV.4.2.3. Custos neutros em termos de resultados para o seguro de pensão complementar (encargo n.o 4)
(159)
Com o encargo n.o 4, o seguro de pensão complementar, a Deutsche Post assumiu custos que não são apresentados nas suas contas anuais. Uma vez que o valor de referência ROS é calculado com base na RDR dos «concorrentes comparáveis», nas contas de custos da Deutsche Post só podem ser considerados os custos permitidos nas normas nacionais de contabilidade ou nas normas internacionais de contabilidade (IAS). Portanto, os custos adicionais, que normalmente não são incluídos nas contas IAS, não podem ser aceites, e têm de ser financiados a partir da margem de lucro fixada (valor de referência).
(160)
Com o ajustamento correspondente, os custos do encargo n.o 4 (seguro de pensão complementar) baixam por ano em média […] milhões EUR no período de 1990-2007.
IV.4.3. Correção dos custos de capital no lucro razoável
(161)
A Deutsche Post imputou custos de capital à RDR 2009 que inicialmente não foram incluídos na RDR, por exemplo, custos para […] e […]. No parecer WIK, são eliminados tanto os custos para […] como para […] e substituídos pelo valor de referência para o lucro razoável.
IV.4.3.1. Período de 1996 a 2007
(162)
O lucro razoável é calculado com base nas receitas corrigidas provenientes dos serviços universais e no valor de referência ROS de 3,48 %, do que resulta um lucro razoável anual de, em média, […] milhões EUR. Os custo médios anuais de capital de […] milhões EUR (custos com juros de […] milhões EUR e amortizações regulamentares acrescidas de […] milhões EUR) são eliminados da RDR 2009.
(163)
Particularmente significativo é o facto de o lucro razoável, que é calculado com base no valor de referência ROS de 3,48 %, ser, em comparação com a RDR 2009, em termos absolutos, superior aos custos de capital alegados pela Deutsche Post (por exemplo, custos com juros, que foram calculados com base num ROS interno de cerca de […] do capital próprio utilizado e em custos de amortização acrescidos baseados no valor de mercado).
IV.4.3.2. Período de 1990 a 1995
(164)
De acordo com o artigo 63.o, n.o 1, da PostVerfG, a Deutsche Post teve de pagar até 1995 as chamadas Ablieferungen (49) ao governo federal, as quais se elevaram a cerca de 5,838 mil milhões EUR, ou seja, 8 % das vendas. Em contrapartida, a Deutsche Post foi libertada, de acordo com o artigo 63.o, n.o 4, da PostVerfG, da obrigação de pagar dividendos para além das Ablieferungen.
(165)
No parecer WIK, renuncia-se expressamente a ter ainda em conta um «lucro razoável» para o período até 1995, porque as Ablieferungen já cobriam inteiramente os custos do capital próprio da Deutsche Post. Por conseguinte, os custos de capital médios anuais da Deutsche Post de […] milhões EUR (custos com juros de […] milhões EUR e amortizações regulamentares acrescidas de […] milhões EUR) são eliminados da RDR 2009, sendo os custos dos serviços universais reduzidos em conformidade.
IV.4.4. Conclusões
(166)
Tanto a RDR 2009 como o parecer WIK mostram que, em 1996, as receitas dos serviços universais não foram suficientes para cobrir os custos do serviço universal. Embora a Deutsche Post de acordo com a RDR 2009, mesmo tendo em conta as compensações estatais, tenha registado um défice acumulado em todo o período até 2007, o parecer WIK chega à conclusão de que as compensações estatais foram de tal modo elevadas que permitiram à Deutsche Post atingir o limiar de rendibilidade em 1997.
(167)
De acordo com a RDR 2009, a rendibilidade dos serviços universais praticamente não aumentou até 1999, e só depois de 2000 é que as receitas provenientes dos serviços universais cobriram em média os custos. Em contrapartida, o parecer WIK mostra, a partir de 2000, lucros significativos nos serviços universais claramente acima da mediana ROS de 3,48 %, embora nos serviços de encomendas postais apenas se tenham obtido retornos das vendas inferiores à média de […] (ver figura 6).
Figura 6
Comparação dos lucros anuais excessivos dos serviços universais no período de 1990-2007 (em milhões EUR, valores nominais)
V. OBSERVAÇÕES DAS PARTES
(168)
As partes apresentaram as suas observações sobre a decisão «início do procedimento» de 1999, a decisão «alargamento» de 2007 e a decisão «alargamento» de 2011. Nesta secção, resumem-se as principais observações sobre as três decisões.
V.1. Licença exclusiva para a utilização dos selos postais emitidos pelo ministério federal das Finanças
(169)
A TNT duvida que a Deutsche Post tenha pago uma taxa pela licença exclusiva para a utilização dos selos postais emitidos pelo Ministério Federal das Finanças. De acordo com o artigo 43.o da PostG de 1997, o ministério federal das Finanças tem o direito exclusivo de emitir selos postais com a marca impressa «Alemanha». Um prestador de serviços postais que solicite a utilização de tais selos postais tem de pagar uma taxa e assumir os custos. De acordo com o artigo 54.o da PostG de 1997, a Deutsche Post AG dispôs até 31 de dezembro de 2007 da licença exclusiva para os selos postais emitidos pelo ministério federal das Finanças.
(170)
Se a Deutsche Post tiver utilizado efetivamente os selos postais emitidos pelo Ministério Federal das Finanças a título gratuito, isso constitui então, no entender da TNT, um auxílio estatal ilegal.
(171)
A Comissão observa que essa medida não foi abordada na decisão «início do procedimento» de 1999, na decisão «alargamento» de 2007 e na decisão «alargamento» de 2011. Não é, portanto, objeto da presente decisão.
V.2. Subvenção para pensões
(172)
No entender da UPS, a Deutsche Post beneficiou de uma vantagem, porque foi dispensada em parte das obrigações de pagamento existentes antes de 1995. Uma vez que os operadores normais têm de suportar os seus custos com pensões, a Deutsche Post encontrava-se em melhor posição do que os seus concorrentes. Além disso, a UPS concorda com a argumentação da Comissão de que o auxílio estatal em causa não pode ser considerado como um auxílio existente, uma vez que a posição da Deutsche Post tinha mudado essencialmente e haviam sido introduzidas novas disposições regulamentares, em virtude das quais a Deutsche Post é dispensada em parte das suas obrigações de assumir os custos com pensões dos seus funcionários públicos. No entender da UPS, tais alterações fundamentais de um sistema não podem ser consideradas como simples alterações de natureza puramente formal ou administrativa.
(173)
A UPS saúda a conclusão preliminar da Comissão de que a subvenção para pensões não pode ser considerada compatível com o mercado interno, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Dada a rendibilidade sustentada bem como a licença exclusiva da Deutsche Post, é legítimo questionar a necessidade de um alívio dos alegados custos «históricos». Além disso, a subvenção concedida não é adequadamente proporcional ao objetivo de interesse comum avançado pela Alemanha, em especial porque os custos «históricos» seriam compensados por preços mais elevados de distribuição de correio e pela subvenção para pensões. A UPS aponta que o ónus da prova para a proporcionalidade da medida cabe ao governo federal. A Alemanha não explicou até agora de forma precisa a proporcionalidade das vantagens que a medida traz para a Deutsche Post.
(174)
De acordo com a UPS, graças ao auxílio estatal foi possível à Deutsche Post posicionar-se melhor não só na Alemanha mas também noutros mercados europeus onde está em concorrência com outros prestadores de serviços postais como a UPS. Uma vez que a Deutsche Post conseguiu consolidar a sua posição na área comercial com a ajuda das subvenções para pensões em detrimento de outras partes interessadas, a distorção da concorrência afetou os concorrentes da Deutsche Post.
(175)
A UPS exige que a Comissão examine todas as subvenções para o financiamento de direitos de pensão, que são mencionadas na decisão de 2011 relativa ao alargamento do procedimento formal de investigação para o período de 2007-2011, inclusive no que respeita à sua necessidade e proporcionalidade, investigando, além disso, se a Deutsche Post ainda continua a receber auxílios estatais que seriam ilegais de acordo com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(176)
Além disso, a UPS insta a Comissão a explicar em detalhe como chegou à conclusão de que os auxílios estatais concedidos à Deutsche Post não eram compatíveis com o mercado interno. Em particular, a UPS pede o envio de um exemplar do parecer WIK para que possa fazer uma ideia sobre até que ponto os resultados deste foram utilizados para a avaliação da subvenção para pensões na decisão «alargamento» de 2011.
V.3. Compensação pela prestação de serviços universais
(177)
A UPS apoia plenamente a investigação da Comissão e subscreve sem restrições a avaliação da compensação pela prestação de serviços universais efetuada na decisão «alargamento» de 2007. Além disso, a UPS enviou uma versão atualizada (50) do relatório de peritos NERA, de outubro de 2006 (51), em que a Comissão se refere ao considerando 58 da decisão «alargamento» de 2007:
(178)
Enquanto no relatório de peritos NERA de 2006 se estimou, para o período após 1999, um retorno de capital médio para a divisão «distribuição de correio» da DPWN superior a 20 % (52), a versão atualizada do estudo parte de um retorno de capital mesmo superior a 50 % no período de 2000-2005. Para o período de 2003 a 2005, o retorno do capital foi estimado em mais de 100 %. A UPS chega à conclusão de que os lucros da divisão regulada da distribuição de correio, extremamente rentável, teriam sido mais que suficientes para cobrir as perdas do serviço universal.
(179)
Além disso, no entender da UPS, a contabilidade de custos da Deutsche Post não é uma boa base para uma análise e avaliação da rendibilidade e encargos do setor reservado. Por isso, há que realizar uma análise exaustiva da alocação de custos aos serviços regulados, serviços universais e serviços comerciais. Todas as vantagens concedidas à Deutsche Post para a cobertura dos seus custos «históricos», como, por exemplo, as injeções de capital da Alemanha para a Deutsche Post em 1995 e a transferência de ativos sob a forma de imóveis e infraestruturas, teriam de ser consideradas na determinação do montante do auxílio estatal e do montante da sobrecompensação.
(180)
No que respeita aos acordos relativos a preços internos de transferência intragrupo com as empresas associadas, a UPS tem, em conformidade com o acórdão Chronopost (53), de continuar a aplicar o princípio de plena concorrência (arm’s length principle). Por conseguinte, a Comissão deve examinar o acordo entre a Deutsche Post e a DPEED especialmente no que respeita aos acordos de preços nele estabelecidos.
V.4. Preços excessivos do correio
(181)
A FFPI apoia inteiramente a decisão «alargamento» de 2011. No entender da FFPI, as alterações legislativas e administrativas que têm como resultado custos com pensões mais elevados constituem um risco comercial normal que pode inclusive afetar a rendibilidade de uma empresa. Uma vez que as empresas que operam sob condições normais de mercado têm de financiar tais custos adicionais a partir dos seus próprios recursos, a Deutsche Post não devia ter recebido quaisquer subvenções para pensões da parte da Alemanha
(182)
Além disso, a FFPI aponta que a Deutsche Post no seu relatório anual de 2000 sublinhava especialmente a importância da reforma das suas pensões de velhice e explicado, nesse contexto, que o aumento de 98,6 % do EBITA (resultados de exploração antes de impostos, juros e amortizações) registado nos envios postais para clientes empresariais se devia sobretudo ao menor volume de contribuições para o fundo de pensões dos funcionários públicos. Consequentemente, a reforma das pensões não deve ser considerada como de somenos importância ou predominantemente de natureza administrativa.
(183)
De acordo com um estudo realizado pela FFPI de 2001 a 2008, o preço dos selos em vigor em 2009 na Alemanha para as cartas normalizadas até 20 gramas era dos mais elevados. Em contrapartida, os selos para o envio de encomendas postais até 500 g situavam-se no segmento inferior, o que sugere a existência de subsidiação cruzada.
(184)
A FFPI está convencida de que o apoio à Deutsche Post não se destinava a estimular o crescimento do mercado postal alemão ou de determinados serviços postais. Durante o período de investigação, a Deutsche Post foi uma empresa rentável que conseguiu reforçar a sua posição de liderança no mercado alemão, aumentar o seu desempenho e expandir as suas atividades. Por conseguinte, as subvenções para pensões não podem ser consideradas compatíveis com o mercado interno, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE
V.5. Margens de lucro
(185)
No entender da BIEK, a prática da Deutsche Post de utilizar a sua posição dominante em certos mercados de distribuição de correio para o financiamento cruzado dos custos dos serviços de distribuição de correio e de encomendas postais prestados em mercados mais competitivos foi feita em detrimento de outros operadores postais. Uma vez que, nos mercados em que dispunha de uma licença exclusiva e a sua quota de mercado continua a situar-se acima dos 90 %, podia aumentar os seus preços, a Deutsche Post estava em condições de financiar de forma cruzada os custos em mercados mais competitivos.
(186)
Além disso, a BIEK argumenta que, apesar dos alegados custos «históricos», a Deutsche Post obtém lucros consideravelmente superiores aos das empresas comparáveis noutros países europeus, como o mostram, nomeadamente, as margens ROS de 10 % a 20 % a nível dos envios nacionais. Esta margem de lucro até poderia estar distorcida no sentido da baixa, uma vez que os envios nacionais também abrangiam os serviços de encomendas postais onde a margem de lucro é, em média, inferior à dos serviços de distribuição de correio.
(187)
No que respeita aos custos salariais alegadamente mais elevados segundo a Deutsche Post, a BIEK assinala que a Deutsche Post utiliza os salários médios do setor dos transportes como valor de referência para o cálculo dos salários que tem de suportar em comparação com os seus concorrentes. A BIEK alega que, embora a Comissão tenha de facto utilizado esses números na sua decisão «alargamento» de 2011 como valor de referência para seus cálculos, tem dúvidas de que os concorrentes da Deutsche Post paguem salários pelo menos 15 % acima dos salários médios. Os custos salariais alegadamente mais elevados são, portanto, muito inferiores ao afirmado pela Deutsche Post. De acordo com a BIEK, a diferença restante nos custos salariais não deve ser imputada aos custos «históricos», mas sim à dimensão e à posição dominante da Deutsche Post.
(188)
Além disso, no entender da BIEK, os custos «históricos» da Deutsche Post, incluindo os custos com pensões, foram mais que compensados pelos preços regulados mais elevados da distribuição de correio. As medidas de auxílio objeto de avaliação pela Comissão teriam levado até agora a uma situação onde, em princípio, não existe concorrência nos serviços de distribuição de correio e a concorrência está significativamente distorcida nos serviços de encomendas postais.
VI. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA
VI.1. Observações sobre a subvenção para pensões
VI.1.1. Nenhuma vantagem financeira devido a compensação para custos sociais inabituais em condições de concorrência
(189)
Com base no acórdão Combus (54), a Alemanha considera que os pagamentos estatais efetuados no âmbito da privatização dos prestadores de serviço universal anteriormente na posse do Estado enquanto compensação pelos custos com pensões - que excedam o nível normalmente assumido pelos concorrentes privados - não constituem um auxílio.
(190)
A Alemanha concorda com a Comissão em que os custos sociais da Deutsche Post devem ser comparados com os custos sociais dos concorrentes. Esta comparação deve, no entanto, ser feita com base no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e não apenas mais tarde no decurso do exame da compatibilidade em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
VI.1.2. Nenhuma vantagem financeira em relação à situação antes de 1995
(191)
Segundo a Alemanha, a subvenção para pensões não aliviou a Deutsche Post de custos que normalmente teria de suportar a partir dos seus próprios recursos. A Deutsche Post não beneficiou, portanto, de nenhuma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. No entender da Alemanha, a Deutsche Post nunca esteve legalmente obrigada nem economicamente em condições de pagar as pensões dos funcionários públicos antes e depois de 1995.
(192)
Em primeiro lugar, a Alemanha alega que, de acordo com o artigo 46.o da PostVerfG de 1989, os funcionários públicos absorvidos pela Deutsche Post em 1989 continuavam ao serviço do Estado. Mesmo após a segundo reforma postal de 1995, os funcionários públicos da Deutsche Post continuaram, de acordo com o artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994 e do novo artigo 143.o, alínea b), recém-inserido na Lei Fundamental, ao serviço do Estado.
(193)
Uma vez que o governo federal foi sempre o único devedor dos direitos de pensão dos funcionários públicos, a Deutsche Post nunca teve a obrigação legal de utilizar os seus próprios recursos.
(194)
Mesmo se, de acordo com o artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG de 1989, a Deutsche Post fosse obrigada a financiar os direitos de pensão dos funcionários públicos, a Alemanha mantém que essa disposição em matéria de direitos (assim como a obrigação prevista no artigo 63.o da PostVerfG de 1989 em matéria de pagamento de Ablieferungen) era apenas uma «convenção interna» para obter receitas para o orçamento federal. Não implicava qualquer obrigação da Deutsche Post em relação aos funcionários públicos.
(195)
Mesmo após a segundo reforma postal de1995, o orçamento federal, ao abrigo do artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994 e dos artigos 14.o e 16.o da PostPersRG de 1994, continua a ser o único devedor em relação às pensões dos funcionários públicos. A obrigação imposta pelo artigo 16.o, n.o 1, da PostPersRG no sentido de a Deutsche Post contribuir para o fundo de pensões dos funcionários públicos da Post, bem como a obrigação ao abrigo do artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG de 1989, só aliviou, portanto, o orçamento federal. Não alterou em nada a obrigação exclusiva do orçamento federal em matéria de pensões.
(196)
Em termos de direito civil, também não seria possível ao governo federal transferir a sua obrigação em matéria de direitos de pensão dos funcionários públicos para a DPAG recém-criada em 1995. No caso de transferência das obrigações em matéria de pensões para uma filial juridicamente independente, a empresa-mãe, de acordo com os princípios do direito civil, continua a ser responsável pelo pagamento desses direitos pecuniários de terceiros.
(197)
Além disso, a Alemanha alega que a Deutsche Post nunca dispôs de fundos próprios suficientes para financiar os encargos com as pensões. Por um lado, antes de 1995 o POSTDIENST registou sempre défices, os quais tiveram de ser compensados por transferências públicas no valor de 5,6 mil milhões EUR. Por outro lado, no momento em que o POSTDIENST foi transformado na DPAG em 1995, os défices acumulados com pensões elevavam-se a cerca de […] mil milhões EUR Com tais dívidas no lado do passivo do balanço, não seria possível criar a DPAG como uma empresa de direito privado, uma vez que o governo federal não disponibilizara a base de capital correspondente para a necessária viabilidade económica da DPAG.
VI.1.3. A subvenção para pensões é um auxílio existente nos termos do artigo 108, n.o 1, do TFUE
(198)
No entender da Alemanha, se for classificada como um auxílio estatal, a subvenção para pensões deve ser considerada, de acordo com o artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, como um auxílio existente, pois o Estado é desde 1953, ou seja, desde a entrada em vigor da disposição relevante na Lei Fundamental alemã, o único devedor e o único responsável pelo financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos. A Alemanha sustenta que nem a primeira reforma postal de 1989 nem a segunda reforma postal de 1995 alteraram esta obrigação do Estado em matéria de financiamento dos direitos de pensão. A Alemanha considera que a Deutsche Post, tanto antes como depois de 1995, não tinha a obrigação legal nem estava economicamente em condições de pagar as pensões dos funcionários públicos.
(199)
Além disso, a Alemanha remete para uma afirmação da Comissão no Tribunal Geral no processo T-266/02. No entender da Alemanha, de acordo com o n.o 54 do acórdão, a Comissão «considerou no âmbito da decisão impugnada que apenas as transferências efetuadas pela DB-Telekom lhe tinham conferido uma vantagem» (55).
(200)
Com base nesta afirmação, a Alemanha conclui que a Comissão também negou a existência de uma vantagem financeira no que se refere à subvenção para pensões. Para a Alemanha, a Comissão decidiu assim, em conformidade com o artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, «não levantar objeções». Além disso, em conformidade com o artigo 1.o, alínea b), subalínea ii), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, uma tal decisão positiva significaria que, no caso da subvenção para pensões, se trataria de um auxílio existente.
VI.1.4. A subvenção para pensões é uma compensação por custos «históricos» compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE
(201)
À luz da argumentação da Comissão na decisão La Poste, a Alemanha considera que a subvenção para pensões é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, pelas seguintes razões:
-
A Deutsche Post pagou contribuições para a segurança social sem exceção superiores à contribuição do empregador para o seguro de reforma, de saúde e de dependência.
-
A vantagem comparativa determinada pela Comissão não é correta na medida em que o cálculo se baseia no pressuposto de que os serviços com preços regulados cobrem o alegado encargo n.o 2 (contribuições sociais inabituais em condições de concorrência). A La Poste - como outros operadores postais estabelecidos - também refinanciou os seus custos sociais por meio de preços de distribuição de correio mais elevados, facto que a Comissão, aliás, não teve em conta na sua decisão La Poste.
-
Embora a Alemanha concorde, em princípio, que as receitas dos serviços com preços regulados devem cobrir os alegados encargos, a Comissão não demonstrou que a autoridade reguladora tenha aprovado o pedido da Deutsche Post no sentido de financiar os custos sociais inabituais em condições de concorrência a partir das receitas reguladas, nem que as receitas reguladas tenham sido suficientemente elevadas para financiar esses custos sociais.
(202)
Além disso, a Alemanha recorda que, na sua decisão de início do procedimento relativa ao Royal Mail (56), a Comissão sublinhou que era importante, no interesse de decisões coerentes, avaliar os custos com pensões de ex-empresas estatais de acordo com critérios coerentes. Por conseguinte, a Comissão também deve ter em conta a sua decisão La Poste e a sua avaliação preliminar no caso do Royal Mail. Neste último caso, a Comissão não levantou objeções à compensação dos défices das pensões, apesar de o Relatório Hooper de 2008 mostrar que os custos com pensões do Royal Mail haviam sido cobertos em parte através de preços de distribuição de correio mais elevados.
VI.1.4.1. O valor de referência deve basear-se nos custos sociais habituais em condições de concorrência
(203)
Com base no parecer do Professor Ehlermann de 19 de julho de 2011 (57), a Alemanha alega que a Comissão cometeu dois erros no cálculo do valor de referência para os custos sociais da Deutsche Post.
(204)
No entender da Alemanha, a parte do trabalhador não deve ser incluída no valor de referência, uma vez que, no setor privado, um empregador não é legalmente obrigado a assumir a parte do trabalhador. Um empregador assumiria apenas por razões administrativas o pagamento do total das contribuições para a segurança social, embora tal não seja exigido por lei. A consideração da contribuição do trabalhador no valor de referência seria contrária à anterior prática de tomada de decisão (ver decisão La Poste).
(205)
Como base para o cálculo do valor de referência para os custos sociais devem ser utilizados os salários normais de mercado (58), uma vez que os salários dos funcionários públicos se situariam significativamente acima da média do mercado.
VI.1.4.2. As receitas dos serviços regulados não são suficientes para cobrir os custos sociais inabituais em condições de concorrência
(206)
Em primeiro lugar, a Alemanha sublinha que a premissa segundo a qual a plena cobertura do encargo n.o 2 a partir das receitas com preços regulados é puramente hipotética, uma vez que não é possível determinar se os preços regulados foram efetivamente aumentados para compensar os custos inabituais em condições de concorrência. Por um lado, a decisão «preço máximo» de 2002 não permite deduzir em que medida a autoridade reguladora postal teve em conta os alegados encargos para custos inabituais em condições de concorrência. Por outro lado, até 2002, os preços foram mantidos ao nível aprovado de 1997, não sendo possível determinar se esses preços incluíam uma compensação pelos custos sociais inabituais em condições de concorrência dos serviços não regulados.
(207)
A Alemanha alega que não basta mostrar que o setor com preços não regulados beneficiou de taxas de contribuição para a segurança social inferiores às dos concorrentes. Há que examinar também se os serviços regulados estavam efetivamente em condições de financiar os alegados encargos sociais inabituais em condições de concorrência a partir das suas receitas.
(208)
Só haveria uma vantagem financeira para a Deutsche Post em virtude da compensação pelos seus custos sociais inabituais em condições de concorrência se as prestações de compensação pagas à Deutsche Post fossem superiores ao total dos custos sociais suportados pela Deutsche Post com os seus funcionários públicos.
(209)
A Alemanha deplora a falta de um cálculo abrangente para estabelecer se, no total, há uma sobrecompensação ou uma subcompensação da Deutsche Post pelos seus custos sociais com os seus funcionários públicos. A Alemanha sublinha a necessidade desse cálculo para determinar se existe uma vantagem financeira, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
a) Segundo um parecer de peritos, existe uma subcompensação pelos custos sociais inabituais em condições de concorrência
(210)
Para corrigir esta situação, a Alemanha apresentou o parecer do professor Weber (59), a fim de demonstrar que os custos sociais associados ao emprego de funcionários públicos trouxeram uma desvantagem financeira para a Deutsche Post. Em primeiro lugar, o parecer mostra até que ponto os custos sociais efetivamente suportados pela Deutsche Post com funcionários públicos ultrapassam os custos sociais dos concorrentes privados com empregados (designados, no parecer, como «custos sociais da DPAG acima do nível do mercado» ou «desvantagem estrutural»). No parecer Weber, estes custos superiores ao nível de mercado são comparados com a compensação pelo encargo n.o 2.
(211)
Como se pode ver no quadro 5, o parecer inclui os pagamentos da Deutsche Post para o fundo de pensões dos funcionários públicos e outros custos sociais - por exemplo, contribuições para os custos de saúde e para o seguro contra acidentes e outros seguros - nos custos sociais resultantes do emprego de funcionários públicos.
(212)
Os custos sociais associados ao emprego dos empregados privados são definidos no parecer da seguinte forma: a parte do empregador nas contribuições para a segurança social para os regimes legais de seguro de reforma, de desemprego, de saúde e de dependência multiplicada pelos salários «habituais em condições de concorrência» (por exemplo, salário mínimo de 2007 para a maioria dos funcionários públicos).
(213)
Os custos sociais inabituais em condições de concorrência são os custos sociais com funcionários públicos suportados pela Deutsche Post que excedem os custos sociais de referência definidos com base na parte do trabalhador nas contribuições para a segurança social para empregados.
Quadro 5
Cálculo dos resultados líquidos de acordo com o parecer de peritos alemão
-
Pagamentos para o fundo de pensões
-
outros custos sociais
+
Custos sociais «habituais em condições de concorrência» como valor de referência [com base na parte do empregador na contribuição para a segurança social e nos salários«habituais em condições de concorrência»(por exemplo, salário mínimo de 2007)]
Custos sociais inabituais em condições de concorrência
+
Compensação a partir das receitas reguladas (encargo n.o 2 - encargos sociais inabituais em condições de concorrência)
Resultados líquidos (sub ou sobrecompensação)
(214)
Para o período de 1995-2007, os cálculos mostram que o encargo n.o 2 não é suficiente para cobrir os custos sociais inabituais em condições de concorrência. No parecer afirma-se mesmo que existe uma subcompensação da Deutsche Post no valor de […] mil milhões EUR. O perito conclui que, mesmo no caso de as receitas com preços regulados incluírem o encargo n.o 2, a Deutsche Post não teria recebido uma compensação suficiente pelos seus custos sociais inabituais em condições de concorrência.
b) Segundo a RDR 2009, as receitas do setor com preços regulados não eram suficientes para cobrir os custos sociais inabituais em condições de concorrência
(215)
A Alemanha alega que, enquanto nos serviços com preços regulados se registarem perdas que excedem os custos sociais inabituais em condições de concorrência, não se pode determinar se as receitas reguladas compensam efetivamente esses custos sociais. Por conseguinte, a Alemanha apresentou um parecer de um perito (60) baseado na RDR 2009 para mostrar que as perdas dos serviços com preços regulados foram sempre superiores aos custos sociais inabituais em condições de concorrência.
(216)
Os cálculos apoiam-se na RDR 2009 e assumem (com base no parecer Deloitte-II, que será tratado mais em pormenor no ponto VI.3.2) como lucro razoável um ROS de 7 % para os serviços com preços regulados. Após dedução do lucro razoável, os serviços com preços regulados apresentam uma perda de […] mil milhões EUR, que é, portanto, superior aos alegados custos sociais inabituais em condições de concorrência relativos ao período de 1995-2007. As receitas provenientes dos serviços com preços regulados não são, portanto, suficientes para cobrir os custos sociais inabituais em condições de concorrência em questão.
VI.2. Observações sobre a compensação pela prestação de serviços universais
VI.2.1. Compensações estatais
(217)
A Alemanha argumenta que as compensações estatais não proporcionaram qualquer vantagem financeira à Deutsche Post, uma vez que no caso dos pagamentos no montante de 5 666 mil milhões EUR apenas se trata de uma compensação pelas Ablieferungen de 5,838 mil milhões EUR, que a Deutsche Post tinha de pagar até 1995.
(218)
Tal como explanado na decisão «alargamento» de 2007, essas Ablieferungen tinham a sua origem na antiga administração postal, que devia transferir cerca de 10 % das suas receitas operacionais para o orçamento federal. No período de 1989-1995, essas Ablieferungen foram sendo suprimidas progressivamente de acordo com o artigo 63.o, n.o 1, da PostVerfG. Até 1993, a Deutsche Post teve de transferir 10 % das suas receitas operacionais. A partir de 1993, as Ablieferungen foram reduzidas gradualmente, por exemplo, para 10 % das receitas operacionais menos 153 milhões EUR em 1993. Em 1994, as Ablieferungen ascenderam a 70 % do volume de 1993. Em 1995, a Deutsche Post pagou 50 % do montante das Ablieferungen de 1993. No total, entre 1990 e 1995 a Deutsche Post pagou Ablieferungen no valor de 5,838 mil milhões EUR.
(219)
De acordo com o artigo 63.o, n.o 4, da PostVerfG, os pagamentos de dividendos têm de ser deduzidos das Ablieferungen. Tendo em conta esta disposição e a isenção de impostos diretos e indiretos, a Comissão, na decisão «alargamento» de 2007, constatou que as Ablieferungen deviam ser consideradas como um substituto da isenção de impostos diretos e indiretos, bem como uma remuneração pelo financiamento concedido pelo Estado federal enquanto acionista.
(220)
Em reação a esta constatação, a Alemanha apresentou o parecer KPMG, segundo o qual as Ablieferungen, por várias razões, não podiam ser consideradas como substituto de impostos ou dividendos.
(221)
De acordo com o parecer KPMG, contra uma classificação das Ablieferungen como imposto está o facto de estas serem calculadas desde 1931 com base no montante das receitas operacionais. Por conseguinte, tiveram de ser pagas inclusive nos anos em que a Deutsche Post registou perdas. Em contraste, o nível de imposto sobre as sociedades é calculado com base no lucro líquido anual efetivamente realizado. Uma classificação das Ablieferungen como imposto seria, assim, contrária ao princípio constitucional da tributação de acordo com o desempenho.
(222)
Segundo o parecer, uma comparação das Ablieferungen com o imposto sobre o volume de negócios não leva aos resultados desejados. No caso do imposto sobre o volume de negócios, a obrigação fiscal está associada também à dedução de impostos para serviços relacionados, o que não acontece com as Ablieferungen, de tal modo que o cálculo das Ablieferungen difere consideravelmente do cálculo da dívida efetiva em termos de imposto sobre o volume de negócios de uma empresa.
(223)
Além disso, a Alemanha alega que as Ablieferungen não podiam ser classificadas como dividendos. A distribuição de dividendos refere-se aos resultados do exercício anterior correspondente ou de exercícios anteriores. Embora não tenha realizado quaisquer lucros entre 1990 e 1995, a Deutsche Post não deixou de pagar as Ablieferungen, não podendo estas, portanto, ser classificadas como dividendos.
(224)
No parecer KPMG, concluiu-se que as Ablieferungen não podem ser classificadas como impostos ou dividendos, e que se trata antes de uma imposição «sui generis», a que estão sujeitas unicamente a Deutsche Bundespost e suas empresas sucessoras.
(225)
Referindo-se ao parecer KPMG, a Alemanha rejeita a premissa da Comissão de que as Ablieferungen podem ser utilizadas como substituto para o pagamento do imposto sobre os lucros e o pagamento de dividendos. A Alemanha insiste em que as Ablieferungen constituíam, para a Deutsche Post, um encargo não justificável tanto em termos factuais como económicos. Uma vez que as compensações estatais apenas tinham aliviado a Deutsche Post das Ablieferungen, a mesma não beneficiou, portanto, de nenhuma vantagem económica, pelo que esses pagamentos não constituem um auxílio estatal.
(226)
Em alternativa, a Alemanha apresenta duas outras razões pelas quais as compensações estatais não constituiriam um auxílio estatal. Em primeiro lugar, as compensações estatais, tendo em conta os retornos de investimento (ROI) significativos realizados em anos posteriores e as elevadas receitas obtidas pela Deutsche Post com a sua oferta pública inicial (IPO), estariam em linha com o princípio do investidor numa economia de mercado. Em segundo lugar, as compensações estatais não constituem um auxílio estatal, porque tanto a RDR 2009 como o parecer WIK mostram que as perdas acumuladas do serviço universal no período de 1990 a 1994 foram maiores do que as compensações estatais. A Deutsche Post não recebeu, portanto, uma compensação suficiente pela prestação dos serviços no âmbito das suas obrigações de serviço universal.
VI.2.2. Garantia estatal
(227)
A Alemanha alega que, por várias razões, a continuação da garantia estatal, de acordo com o artigo 2.o, n.o 4, da PostUmwG de 1994, para os títulos de dívida emitidos antes de 1995 não conferia nenhuma vantagem seletiva em favor da Deutsche Post após 1995.
(228)
Qualquer empresa privada continua responsável, inclusive no caso de separação de uma filial, pelas dívidas contraídas por essa filial. Mesmo após a venda dessas dívidas a um terceiro, uma empresa privada continua a ser responsável pelas suas dívidas remanescentes. Note-se ainda que a garantia estatal inicial para os títulos de dívida só foi necessária porque o POSTDIENST não tinha uma personalidade jurídica distinta. O artigo 40.o da PostVerfG de 1989, por força do qual os títulos de dívida emitidos pela Deutsche Bundespost são equiparados aos títulos de dívida emitidos pelo Estado federal, tem um caráter puramente declaratório.
(229)
Em segundo lugar, a DPAG não teria beneficiado de qualquer vantagem com a aquisição dos títulos de dívida pelo POSTDIENST, uma vez que em 1995 a DPAG se poderia ter refinanciado a taxas de juros mais baixas. Os títulos de dívida emitidos pelo POSTDIENST em 1 de janeiro de 1995 elevaram-se a um total de 931 milhões EUR a uma taxa de juros média de 7,17 % com 8,8 anos de maturidade. Uma vez que a taxa de juro de curto prazo em 1 de janeiro de 1995 se situava entre 5 % e 5,5 %, a desvantagem em termos de custos resultante para a DPAG foi de 1,7 %, o que se refletiu em maiores encargos anuais com juros de aproximadamente 15,3 milhões EUR.
(230)
Em terceiro lugar, com base na comparação das taxas de juros médias de mercado para os títulos de dívida emitidos por empresas privadas e as taxas de juros dos títulos de dívida do POSTDIENST no dia em que esses títulos foram inicialmente emitidos, o POSTDIENST, no entender da Alemanha, obteve capital a taxas de juros que, em média, foram superiores à média de mercado. A Alemanha não realizou nenhum estudo abrangente, tendo apenas comparado as taxas de juros para determinados títulos de dívida do POSTDIENST com a média de mercado agregada.
(231)
Em alternativa, a Alemanha alega que as garantias estatais constituiriam um auxílio existente nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Uma vez que, até ao final de 1994, a Deutsche Bundespost fazia parte da administração pública, os títulos de dívida desde a sua criação em 1950 eram considerados como dívida do Estado. Se a garantia estatal conferiu à Deutsche Post vantagens em termos de taxas de juros, elas deviam ser consideradas como um auxílio existente. A Alemanha também se refere à decisão da Comissão no caso da EDF (61), em que uma garantia similar foi considerada como auxílio existente.
VI.2.3. Licença exclusiva
(232)
A Alemanha argumenta que, à luz do acórdão PreussenElektra (62), as receitas da divisão regulada da distribuição de correio não constituem auxílios estatais.
(233)
Uma vez que as receitas da divisão regulada da distribuição de correio não constituem recursos estatais, os preços alegadamente excessivos da distribuição de correio só poderiam ser objeto de um processo em conformidade com o artigo 102.o do TFUE.
VI.3. Observações do governo federal em relação ao parecer WIK
VI.3.1. O parecer WIK confirma a necessidade das compensações estatais como compensação pelos custos líquidos das obrigações de serviço universal até 1995
(234)
Não obstante todas as objeções metodológicas, a Alemanha considera que o parecer WIK confirma o ponto de vista da Alemanha de que as compensações estatais eram necessárias para compensar as perdas registadas pela Deutsche Post no período de 1990-1995 em virtude das prestações de serviço universal.
(235)
Não se devia ter em conta quaisquer lucros excessivos após 1995, porque as compensações estatais foram absorvidas pelos custos líquidos suportados pela Deutsche Post até 1995 com as obrigações de serviço universal. A anulação da decisão negativa de 2002 pelo Tribunal também confirmou que algo que foi «absorvido» não pode ser «absorvido» uma segunda vez. Uma vez que as compensações estatais já tinham sido absorvidas pelas perdas acumuladas até 1995, as compensações estatais não podiam ter sido utilizadas mais tarde para financiar os lucros excessivos.
VI.3.2. Determinação incorreta do lucro razoável
(236)
Com base no parecer Deloitte, a principal objeção da Alemanha é que o parecer WIK inclui demasiadas pequenas empresas na avaliação comparativa. Como empresas comparáveis deviam ser utilizadas sobretudo grandes empresas no domínio dos serviços de encomendas postais e da logística, cujas redes são comparáveis em dimensão e complexidade à da Deutsche Post (63).
(237)
No parecer Deloitte-II, parte-se do princípio de que as empresas do setor das encomendas postais e do setor postal, que dispõem de uma rede complexa e grande de recolha e entrega, são empresas de comparação adequadas para a Deutsche Post. Dada a importância das vantagens em matéria de quantidade, dimensão e concentração típicas das redes de serviços postais, as grandes empresas são mais relevantes como empresas de comparação do que as pequenas. As empresas de expedição e de logística também seriam - até certo ponto - adequadas como empresas de comparação, pois utilizam bens de equipamento comparáveis.
(238)
No parecer Deloitte-II, são admitidas apenas empresas postais com um volume de negócios anual superior a 100 milhões EUR como empresas de comparação. Dessa forma, é utilizado apenas um pequeno grupo de seis empresas de comparação, nomeadamente as grandes multinacionais de serviços de encomendas por correio expresso (UPS, FedEx e TNT Express) e outros prestadores de serviços postais (sobretudo dos Estados Unidos e do Reino Unido).
(239)
Para este grupo de comparação, obtém-se, para o período de 1998-2007, uma mediana ROS de 7,4 % e um terceiro quartil ROS de 12 % como limite máximo para o lucro razoável. Um maior grupo de comparação, com 18 empresas de logística e 19 empresas de expedição, apresenta uma mediana ROS entre 4,6 % e 5,7 %, sendo, porém, expressas dúvidas no parecer Deloitte-II quanto à comparabilidade dessas empresas com a Deutsche Post.
(240)
Com base nos dados de ambos os grupos de comparação, o parecer Deloitte-II recomenda uma banda ROS entre 6,1 % e 11,7 % como valor de referência para o lucro razoável.
(241)
No que respeita à determinação da margem de lucro razoável com a ajuda do grupo de comparação, o parecer Deloitte-II observa que, caso o valor de referência para o lucro razoável se baseie num simples ROS multianual, o lucro razoável utilizado será muito baixo, porque, em primeiro lugar, entre dois anos consecutivos se registam variações significativas e sistemáticas e, em segundo lugar, entre empresas do mesmo setor podem existir diferenças significativas em termos de rendibilidade. Utilizando um valor de referência demasiado baixo para o lucro razoável corre-se o risco de não se realizar nenhum investimento eficiente.
(242)
Como já foi sublinhado no parecer Deloitte-I, ao utilizar a mediana das empresas de comparação como valor de referência para o lucro razoável, o parecer WIK ignora inteiramente os ganhos de eficiência alcançados na maior parte dos casos pela Deutsche Post a partir de 1990. De acordo com os pontos 14 e 18 do enquadramento comunitário de 2005, o lucro razoável devia também ter em conta «critérios de incentivo, nomeadamente em função da qualidade do serviço prestado e dos ganhos de produtividade».
(243)
Da mesma forma, o valor de referência para o lucro razoável devia basear-se numa banda anual. Os lucros que se situam na parte superior da banda ou que inclusive saem fora da mesma podem indicar que a empresa média superou o valor de referência devido a um melhor desempenho operacional ou comercial. Tais lucros deviam ser admitidos pelas autoridades reguladoras para continuar a fornecer incentivos para uma maior eficiência.
(244)
Além disso, a Alemanha assinala que o nível do lucro razoável deve estar em conformidade com decisões anteriores, que aprovaram um ROS entre 7 % e 8 % (64) para companhias ferroviárias e empresas de autocarros
VI.3.3. Alocação e avaliação de custos inadequadas
(245)
A Alemanha reitera que qualquer realocação dos encargos de serviço universal aos serviços comerciais não é sustentável tanto em termos factuais como legais. De acordo com o artigo 7.o da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1998, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço (65), quaisquer custos líquidos adicionais causados pelas obrigações de serviço universal devem ser financiados pelas receitas do monopólio de distribuição de correio e não a partir das receitas dos serviços comerciais.
(246)
Além disso, a Alemanha considera que o parecer WIK subestima determinados custos da Deutsche Post:
-
As Ablieferungen que a Deutsche Post teve de pagar até 1995 deviam ter sido deduzidas como custos e não utilizadas como substituto dos custos de capital ou do lucro razoável. Com base no parecer KPMG, a Alemanha rejeita a constatação incluída no parecer WIK de que as Ablieferungen podiam ser utilizadas como substituto dos pagamentos de imposto sobre os lucros e pagamentos de dividendos. A Alemanha insiste em que as Ablieferungen constituíam, para a Deutsche Post, um encargo não justificável tanto em termos factuais como económicos. Para além da abordagem de um lucro razoável como remuneração pelo capital empregue, as Ablieferungen deviam ter sido consideradas, portanto, como custos do serviço universal.
-
Os custos de amortização deviam ter sido baseados nos valores realistas de mercado dos ativos fixos indicados no balanço fiscal oficial e não nos valores contabilísticos mais baixos das contas anuais.
-
Os custos do pagamento das pensões complementares dos empregados privados deviam ter sido plenamente contemplados.
VI.4. Observações em relação às observações de terceiros
VI.4.1. Subvenção para pensões
(247)
A Alemanha recorda que a Deutsche Post não era legalmente obrigada nem estava em condições de assumir as obrigações em matéria de pensões em 1995. Por conseguinte, os custos com pensões representavam dívidas do Estado na aceção da decisão da Comissão relativa à Poste Italiane (66). As subvenções para pensões não concederam nenhuma vantagem financeira à Deutsche Post.
(248)
Enquanto a UPS sublinha que um operador normal tem de suportar os próprios custos com pensões, a Alemanha alega que os custos com pensões dos funcionários públicos são custos inabituais em condições de concorrência, que não podem ser comparados com as contribuições para a segurança social pagas pelos concorrentes da Deutsche Post para os seus empregados. Os últimos só pagam a parte do empregador para o sistema de segurança social e não têm de suportar custos «históricos» em virtude de direitos de pensão existentes.
(249)
A Alemanha sublinha a necessidade de um cálculo da sobrecompensação, uma vez que as observações da UPS e da FFPI partiram do pressuposto de que a Comissão efetuou um tal cálculo para provar que a Deutsche Post teria sido sobrecompensada.
VI.4.2. Compensação pela prestação de serviços universais
(250)
Referindo-se ao relatório de peritos NERA 2006, a Alemanha destaca que a própria Comissão, no contexto do processo de auxílio estatal COMP/37.821, partiu do princípio de que os retornos de capital estimados no relatório de peritos NERA para a divisão «distribuição de correio» não eram suficientes para provar a existência de preços excessivos no setor da distribuição de correio para efeitos do artigo 102.o do TFUE.
(251)
Em geral, a Alemanha considera que o retorno de capital não é adequado para a determinação dos lucros excessivos. A menor intensidade de capital poderia ser acompanhada de um elevado retorno de capital com um pequena retorno das vendas. Uma vez que a maior parte dos riscos provém das receitas e dos custos, especialmente para empresas com baixa intensidade de capital, a medida adequada para a determinação dos lucros excessivos será o retorno das vendas. Se, à semelhança do relatório de peritos NERA, for utilizado em alternativa o retorno das vendas como medida do lucro, então a Deutsche Post teve um retorno das vendas superior ao do Royal Mail, mas muito abaixo do retorno das vendas da TNT. Os retornos das vendas da divisão «distribuição de correio» da DPWN estimados no relatório de peritos NERA estariam, assim, muito abaixo do valor de referência para lucros excessivos.
(252)
A Alemanha considera, assim, que tanto o relatório de peritos NERA de 2006 como a sua versão atualizada não são relevantes para a investigação do auxílio estatal, não fornecendo qualquer prova suficiente da existência de lucros excessivos.
(253)
No que respeita à afirmação da UPS de que a conta de custos da Deutsche Post não é uma boa base para a análise das receitas e encargos do serviço universal, a Alemanha replica que a conta de custos foi examinada e aprovada por revisores de contas e pela autoridade reguladora postal. Além disso, está em conformidade com as disposições da Diretiva 97/67/CE.
(254)
No tocante aos acordos de preços de transferência intragrupo entre a Deutsche Post e a DPEED, a Alemanha salienta que esses acordos cumprem os requisitos da decisão antitrust de 2001. A Deutsche Post apresentou regularmente relatórios à Comissão sobre o seu cumprimento. Não houve até ao momento quaisquer objeções por parte da Comissão.
(255)
A Alemanha também se opõe à inclusão da transferência de ativos para a Deutsche Post efetuada pela Alemanha em 1995 (por exemplo, ativos sob a forma de imóveis e infraestruturas) no cálculo da sobrecompensação. A Alemanha já havia apresentado as informações pertinentes sobre o assunto aquando das suas observações sobre a decisão «início do procedimento» de 1999. Uma vez que a Comissão não levantou objeções contra a medida na decisão negativa de 2002, nem a referiu na sua decisão «início do procedimento» de 2007, as transferências de ativos não podem ser objeto da investigação em curso.
VI.4.3. Nível salarial
(256)
A Alemanha concorda que os salários normais de mercado sejam utilizados como valor de referência para o cálculo das contribuições para a segurança social pagas pelos concorrentes da Deutsche Post. Um tal valor de referência está, porém, em contradição com a decisão «alargamento» de 2011, uma vez que a Comissão utiliza os salários brutos corrigidos dos funcionários públicos, e não os salários normais de mercado, para calcular as contribuições para a segurança social pagas pelos concorrentes da Deutsche Post. De acordo com o parecer do professor Weber, o salário normal de mercado corresponde a cerca de […] % do salário bruto dos funcionários públicos. Não é, portanto, adequado utilizar os salários brutos corrigidos dos funcionários públicos como valor de referência para o cálculo das taxas de contribuição para a segurança social.
(257)
De acordo com a Alemanha, a premissa da BIEK, segunda a qual a Deutsche Post tinha utilizado os salários do setor de transportes como valor de referência para o cálculo dos salários por ela suportados em comparação com os seus concorrentes, não é defensável. O parecer do professor Weber mostra que a Deutsche Post calculou os salários normais de mercado com base nos salários efetivamente pagos pelos seus concorrentes.
VII. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO «SUBVENÇÃO PARA PENSÕES»
VII.1. Existência de auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(258)
De acordo com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.» Para determinar se uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão deve examinar o cumprimento dos seguintes critérios: a medida é atribuível ao Estado sendo utilizados recursos estatais, concede a determinadas empresas ou setores uma vantagem que falseia a concorrência e afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(259)
A subvenção para pensões baseia-se no artigo 16.o da PostPersG de 1994 e é financiada pelo orçamento do Estado, pelo que é imputável ao Estado e concedida a partir de recursos estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Uma vez que foi concedida ao fundo de pensões unicamente para aliviar a Deutsche Post dos custos com as pensões dos funcionários públicos, beneficiando, portanto, em última instância, a Deutsche Post, a subvenção para pensões é seletiva.
VII.1.1. Vantagem financeira devido à reforma das pensões de 1995
(260)
Com base no acórdão Combus, a Alemanha considera que a subvenção para pensões não proporciona qualquer vantagem financeira, uma vez que a subvenção não aliviou a Deutsche Post dos custos sociais inabituais em condições de concorrência.
(261)
Para determinar se a subvenção para pensões proporcionou uma vantagem financeira seletiva, é necessário examinar se a mesma aliviou a Deutsche Post de custos que uma empresa normalmente teria de suportar, impedindo assim que as forças do mercado produzissem as suas consequências normais (67)
(262)
A Comissão não pode aceitar o argumento da Alemanha com base no acórdão Combus: assinala que o acórdão Combus não foi confirmado pelo Tribunal de Justiça. Vários acórdãos do Tribunal contradizem a teoria segundo a qual as medidas que compensam uma desvantagem estrutural não podem ser consideradas um auxílio. De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal a este respeito, a existência de um auxílio deveria ser apreciada tendo em conta os efeitos e não as causas ou os objetivos das intervenções estatais (68). De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, o conceito de auxílio compreende também as intervenções das autoridades públicas que, sob formas diversas, atenuam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa (69). O Tribunal de Justiça indicou igualmente que os custos relativos à remuneração dos trabalhadores oneram, pela sua própria natureza, o orçamento das empresas, independentemente de saber se estes custos decorrem ou não de obrigações legais ou de acordos coletivos (70). Neste contexto, o Tribunal de Justiça declarou que o facto de as medidas estatais deverem compensar os custos adicionais não é suficiente para excluir à partida a presença de um auxílio (71)
(263)
A Comissão considera que os custos suportados por uma empresa devido a obrigações de pagamento ao abrigo da legislação laboral ou de acordos coletivos com os sindicatos, por exemplo, os custos com pensões, fazem parte dos custos normais de uma empresa que devem ser cobertos por recursos próprios (72). Estes custos devem ser considerados como parte da atividade económica da empresa (73). A este respeito não importa se a empresa suporta os custos com pensões através de um financiamento direto das pensões dos seus ex-funcionários (como acontece com os funcionários públicos da Deutsche Post) ou através do pagamento de uma contribuição para o seguro de reforma dos empregados privados, o qual, por sua vez, utiliza as contribuições pagas para financiar as pensões de todos os empregados privados. O elemento decisivo é se as empresas suportam, de uma forma ou de outra, o total dos custos com pensões.
(264)
Além disso, a Comissão observa que a Deutsche Bundespost, desde sua criação em 1950, possui a forma jurídica de um Sondervermögen. Embora um Sondervermögen não tenha personalidade jurídica distinta, dispõe do seu próprio orçamento e contabilidade [artigo 3.o da PostVwG de 1953 e artigo 48.o da HGrG (74)]. De acordo com as regras administrativas aplicáveis às entidades estatais, o seu orçamento deve conter os custos com pessoal, que incluem também os custos com pensões dos ex-funcionários públicos aposentados das entidades estatais (artigo 10.o da HGrG). Por conseguinte, a Deutsche Post financiou desde 1950 esses custos a partir das suas receitas. O artigo 15.o da PostVwG de 1953 proíbe expressamente quaisquer subvenções do orçamento federal à Deutsche Bundespost. Esta disposição foi incluída no artigo 37.o, n.o 1, da PostVerfG de 1989.
(265)
A PostVerfG de 1989 confirmou esta obrigação no seu capítulo relativo ao pessoal e benefícios sociais. De acordo com o artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG 1989, a Deutsche Post era obrigada a financiar todos os custos, incluindo as pensões dos seus funcionários públicos, a partir dos próprios recursos.
(266)
Após a segunda reforma postal de 1995, por força do artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post continuou a ser responsável pelo pagamento dos direitos pecuniários dos funcionários públicos, tendo sido, porém, aliviada em parte do pagamento dos custos com pensões dos funcionários públicos. De acordo com o artigo 16.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post pagou nos anos de 1995 a 1999 um montante fixo anual de 2,045 mil milhões EUR para o fundo de pensões. Em conformidade com o artigo 16.o, n.o 2, da PostPersRG de 1994, os montantes fixos anuais foram substituídos em 2000 por uma contribuição equivalente a 33 % da massa salarial dos funcionários públicos. O artigo 16.o, n.o 2, da Post PersRG 1994 estipula ainda que os custos remanescentes com pensões são assumidos pelo orçamento federal a partir de 1995. A figura 1 mostra os pagamentos anuais do orçamento federal para cada ano desde 1995, começando com 151 milhões EUR em 1995.
(267)
Do acima exposto resulta que os argumentos apresentados pela Alemanha como prova de que a DPAG teve de suportar custos com pensões superiores aos dos seus concorrentes privados são irrelevantes no que respeita à questão de saber se a subvenção para pensões satisfaz o elemento de auxílio, sendo, no entanto, tidos em consideração no âmbito da análise da compatibilidade.
(268)
Assim, a Alemanha alegou que, ao examinar se a Deutsche Post beneficiou de uma vantagem com a subvenção para pensões, se deve comparar a contribuição paga pela Deutsche Post para o fundo de pensões com a parte de um empregador privado nas contribuições para o seguro de reforma, com exclusão da parte do trabalhador. Embora este argumento se refira à compatibilidade da medida com o mercado interno, por uma questão de exaustividade, convém notar, por um lado, que o empregador é obrigado a pagar a parte do trabalhador na contribuição total para a segurança social desse trabalhador, com base no salário bruto do mesmo. Por outro lado, e fundamentalmente mais importante, quando um Estado-Membro alivia os trabalhadores de uma determinada empresa particular de um encargo que de outra forma teriam de suportar, isso traduz-se numa vantagem para o empregador em causa, uma vez que, com tal medida, é reduzida a diferença entre o salário bruto e líquido. Assim, é possível para o empregador recrutar ou manter trabalhadores inclusive com salários brutos mais baixos. As vantagens em termos da parte do trabalhador nas contribuições para a segurança social constituem, assim, simultaneamente, também uma vantagem para o empregador.
(269)
A Alemanha argumentou ainda que a compensação pelos respetivos custos sociais inabituais em condições de concorrência só representaria uma vantagem financeira para a Deutsche Post se as compensações pagas a esta fossem superiores ao total dos custos sociais inabituais em condições de concorrência que a Deutsche Post tinha de suportar pelos seus funcionários públicos nos setores com preços regulados e sem preços regulados. A Comissão recorda que o facto de se tratar de uma medida de compensação não exclui à partida que a mesma constitua um auxílio estatal, e remete para o considerando 260.
(270)
Além disso, a Alemanha mantém a opinião de que o financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos esteve sempre no fundo a cargo do orçamento federal. Uma vez que a reforma das pensões de 1995 não alterou em nada a responsabilidade do orçamento federal em relação aos funcionários públicos, a subvenção para pensões não traz qualquer vantagem financeira à Deutsche Post.
(271)
Não se contesta que, antes e depois de 1995, a garantia pelo financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos coube em última instância ao orçamento federal, embora, como a Comissão bem observa, de acordo com o artigo 3.o da PostVwG de 1953 e o artigo 2.o da PostVerfG de 1989, só o Sondervermögen e não o orçamento federal seja claramente responsável pelas dívidas do Sondervermögen. No entanto, até 1995, de acordo com a legislação postal e as disposições gerais em vigor, os pagamentos de pensões foram incluídos no orçamento do Sondervermögen da Deutsche Bundespost. Esses pagamentos tinham de ser cobertos na íntegra pelas receitas obtidas a partir do Sondervermögen. Para a apreciação dos auxílios estatais não é decisivo quem, em última instância, é responsável pelo financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos. Essencial é quem, de acordo com a legislação em vigor, tem normalmente a obrigação de os financiar. De acordo com a PostVwG de 1953, a HGrG e PostVerfG de 1989, essa obrigação cabe claramente e na íntegra à Deutsche Post.
(272)
Além disso, os custos com pensões representam para qualquer empresa, pública ou privada, com ou sem personalidade jurídica, custos operacionais. Tanto entre Estados-Membros como no interior dos Estados-Membros desenvolveu-se uma grande variedade de mecanismos de financiamento de pensões. Muitas vezes são utilizados sistemas diferentes, dependendo da altura de admissão das pessoas. Consequentemente, a Deutsche Post, como qualquer outra empresa, tem de suportar os custos com pensões do pessoal empregado, incluindo os seus funcionários públicos. O facto de a forma de financiamento das pensões dos funcionários públicos ser diferente da forma de financiamento das reformas dos empregados privados não afeta a obrigação de a Deutsche Post incluir o financiamento dos seus custos com pensões nos seus custos operacionais normais. Aceitar o argumento da Alemanha equivaleria a dizer que o Estado pode aliviar as empresas públicas de um fator de custos importante que está ligado ao seu normal funcionamento.
(273)
Por fim, quando a Alemanha argumenta que a Deutsche Post nunca dispôs de fundos próprios suficientes para o financiamento dos direitos de pensão dos seus funcionários públicos, está-se a escamotear o facto de a avaliação da existência de uma vantagem financeira ser independente do desempenho económico de uma empresa.
(274)
Uma vez que a reforma das pensões de 1995 aliviou em parte a Deutsche Post da obrigação de financiamento dos direitos de pensão dos seus funcionários públicos, a subvenção para pensões proporcionou à Deutsche Post uma vantagem financeira.
VII.1.2. Falseamento da concorrência e afetação das trocas comerciais
(275)
Um auxílio concedido por um Estado-Membro afeta as trocas comerciais na União se reforçar a posição de uma empresa face às empresas concorrentes no que respeita ao comércio no interior da União. De acordo com a jurisprudência constante (75), uma medida falseia a concorrência e afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros se o beneficiário do auxílio competir com outras empresas em mercados abertos à concorrência.
(276)
Na Alemanha, os mercados de encomendas postais, publicações periódicas e jornais estiveram sempre abertos à concorrência. Nestes mercados, o POSTDIENST esteve sempre em concorrência com outras empresas, inclusive de outros Estados-Membros (como, por exemplo, UPS, FedEx, TNT Express, GLS ou DPD). De 1998 a 2007, a DPAG foi perdendo gradualmente a sua licença exclusiva em matéria de distribuição de correio. Com a abertura do mercado à concorrência, entraram novas empresas no mercado. O auxílio estatal afeta, portanto, as trocas comerciais entre os Estados-Membros e é suscetível de falsear a concorrência.
(277)
Além disso, a Comissão observa a este respeito que a Deutsche Post e a sua holding DPWN começaram em 1997 a adquirir serviços de encomendas postais em mercados europeus e internacionais: em 1999, a DPWN já era líder de mercado nos mercados europeus de serviços de encomendas postais e de correio expresso com receitas anuais de cerca de 4,6 mil milhões EUR. Com a aquisição da DHL em 1998, a DPWN alargou o seu campo de atividade à Ásia e à América do Norte. Através de novas aquisições de empresas de logística (por exemplo, Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International), a DPWN tornou-se num dos maiores prestadores de serviços de frete aéreo e marítimo bem como de serviços de logística globais. Além disso, a DPWN está entretanto representada em mercados postais fora da Alemanha (por exemplo, aquisição de Unipost em Espanha e de Williams Lee no Reino Unido). Entre 1998 e 2007, a DPWN adquiriu empresas no valor total de cerca de 21 mil milhões EUR (76).
(278)
Portanto, a Comissão concluiu que a subvenção para pensões é um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
VII.2. Apreciação dos auxílios existentes nos termos do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE
(279)
No entender da Alemanha, se a subvenção para pensões constituir um auxílio estatal deve, quando muito, ser considerada então como um auxílio existente nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. A Alemanha argumenta que o Estado é, desde a entrada em vigor da disposição relevante na Lei Fundamental alemã em 1953, o último devedor e a parte responsável pelo financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos. A Alemanha mantém que a criação do fundo de pensões não mudou em nada esta obrigação.
(280)
De acordo com o artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, o conceito de auxílio existente abrange qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Tratado no respetivo Estado-Membro, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da data de entrada em vigor do Tratado e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data.
(281)
Até 1995, em conformidade com a legislação postal e as leis gerais, os pagamentos de pensões estavam contidos no orçamento do Sondervermögen da Deutsche Bundespost e tinham de ser cobertos na íntegra pelas receitas realizadas com o Sondervermögen (ver uma avaliação detalhada destas disposições nos considerandos 262 e 263). Antes da segunda reforma postal em 1995, a Deutsche Post era, portanto, obrigada a financiar os custos com pensões para os seus funcionários públicos a partir dos recursos próprios e não recebeu quaisquer auxílios destinados a aliviá-la dos custos com pensões.
(282)
A criação da DPAG e o estabelecimento do fundo de pensões em 1995 levaram a uma regulamentação completamente nova do financiamento das pensões para funcionários públicos. Após esta segunda reforma postal em 1995, por força do artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post assumiu, em princípio, a responsabilidade pelo pagamento dos direitos pecuniários dos funcionários públicos, tendo sido, porém, aliviada em parte do pagamento dos custos com pensões destes funcionários. De acordo com o artigo 16.o, n.os 1 e 2, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post já não era obrigada a financiar os custos com pensões para além dos pagamentos fixos (período de 1995-1999) ou das contribuições definidas (a partir de 2000). O défice remanescente tem sido coberto desde então pela subvenção para pensões.
(283)
Por conseguinte, a subvenção para pensões constitui um novo auxílio porque foi introduzida em 1995.
(284)
No que respeita à referência da Alemanha à declaração da Comissão no processo T-266/02, a Comissão observa, em primeiro lugar, que o Tribunal, no n.o 54 do acórdão, apresenta o ponto de vista da Alemanha (e não a posição da Comissão, como indicado pela Alemanha). O n.o 54 do acórdão mostra que, na decisão negativa de 2002, inclusive na opinião da Alemanha, não foi avaliada a subvenção para pensões. O n.o 61 do acórdão reflete a posição da Comissão:
«Em primeiro lugar, a Comissão responde que, no âmbito da decisão impugnada, apenas eram relevantes as transferências efetuadas pela DB-Telekom.»
(285)
O acórdão não apoia, portanto, o ponto de vista da Alemanha de que a declaração do agente da Comissão tinha aprovado implicitamente a subvenção para pensões. Em qualquer caso, é óbvio que uma tal declaração não podia ter esse efeito.
(286)
Além disso, o Tribunal, no processo T-421/07 (77), declarou que a decisão «início do procedimento» de 1999 também tinha por objeto a subvenção para pensões e que o procedimento relativo a essa medida não tinha terminado com a decisão negativa de 2002.
(287)
Uma vez que em momento algum a Comissão adotou uma decisão nos termos da qual a subvenção para pensões não constituía um auxílio ou era um auxílio compatível com o mercado interno, a Comissão conclui que a subvenção para pensões constitui uma nova medida de auxílio.
VII.3. Apreciação da compatibilidade com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE
(288)
As exceções previstas no artigo 107.o, n.o 2, do TFUE e no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a) e b), do TFUE são claramente não aplicáveis.
(289)
Na decisão «alargamento» de 2007, a Comissão considerou a possibilidade de a subvenção para pensões a título de compensação pela prestação de serviços públicos poder pelo menos parcialmente ser compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Na sua resposta à decisão «alargamento» de 2007, a Alemanha sublinhou que, no caso de constituir um auxílio, a subvenção para pensões devia ser avaliada com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE e não com base no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Na decisão «alargamento» de 2011, a Comissão descreveu ainda uma metodologia para avaliar a compatibilidade da subvenção para pensões com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, tendo a Alemanha apresentado observações a esse respeito.
(290)
De acordo com a jurisprudência do Tribunal (78), compete ao Estado-Membro apresentar as possíveis razões da compatibilidade com o mercado interno e demonstrar que estão reunidas as condições para uma tal compatibilidade. Desse acórdão resulta, a fortiori, que a Comissão, no caso em apreço, não é obrigada a avaliar a compatibilidade da subvenção para pensões com o mercado interno com base no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, se o Estado-Membro e o beneficiário da subvenção rejeitarem expressamente uma possível avaliação da compatibilidade nessa base.
(291)
Por conseguinte, a Comissão irá avaliar se a subvenção para pensões constitui um auxílio compatível com o mercado interno, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas podem ser considerados compatíveis com o mercado interno, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
(292)
De acordo com a jurisprudência, a Comissão pode declarar um auxílio estatal compatível com o mercado interno se esse auxílio contribui para a realização de um objetivo de interesse comum (79), é necessário para a consecução desse objetivo (80), e não altera desfavoravelmente as condições comerciais de forma contrária ao interesse comum (proporcionalidade).
VII.3.1. Abertura do mercado no setor postal como objetivo de interesse comum
(293)
Os serviços postais contribuem para a coesão social, económica e territorial na União. A abertura dos serviços postais à concorrência, iniciada a nível da UE em 1998, conduziu a um aumento da qualidade, a uma maior eficiência e a uma melhor orientação em função do utilizador (81). A abertura do mercado possibilitou o estabelecimento de um mercado interno para os serviços postais. Contribui, portanto, para o objetivo do estabelecimento do mercado interno definido no artigo 3.o, n.o 3, do TFUE.
(294)
Desde a sua transformação em 1995 numa sociedade anónima, a Deutsche Post não admitiu mais funcionários públicos. As obrigações em matéria de prestações sociais para funcionários públicos têm a sua origem, portanto, no período anterior à abertura do mercado postal à concorrência. São comparáveis aos chamados «custos ociosos», que têm a sua origem nas obrigações assumidas antes da abertura do mercado e que já não podem ser satisfeitas nas mesmas condições num ambiente de mercado competitivo, porque o operador estabelecido já não pode repercutir os custos correspondentes nos utilizadores. Se não tivesse sido pelo menos parcialmente aliviada desses custos «históricos», a Deutsche Post teria tido de sair do mercado.
(295)
A Comissão reconheceu que a transição gradual de uma situação de concorrência amplamente restrita para uma verdadeira concorrência a nível da UE deve decorrer em condições económicas aceitáveis (82). Por isso, numa série de decisões, aceitou que os Estados-Membros concedessem auxílios estatais para liberar o operador estabelecido de uma parte dos seus custos «históricos» no domínio das obrigações em matéria de pensões (83).
VII.3.2. Necessidade e proporcionalidade da subvenção para pensões
(296)
A Comissão defendeu, na sua prática em matéria de tomada de decisão, que o alívio no domínio dos custos com pensões deve ser limitado ao necessário para igualar a taxa de contribuição para a segurança social suportada pelo operador estabelecido como custos à taxa de contribuição para a segurança social paga pelos seus concorrentes (84).
(297)
No caso em apreço, a Comissão reconhece que a Deutsche Post, sem uma intervenção estatal para a libertar de uma parte das suas obrigações em matéria de pensões para com os seus funcionários públicos, não estaria em condições de se afirmar face aos seus concorrentes. Em virtude dos encargos sociais «históricos» que os seus concorrentes não têm de suportar, seria forçada a abandonar as partes sujeitas à concorrência do mercado para serviços postais.
(298)
Na decisão La Poste, a Comissão avaliou pela primeira vez a necessidade e a proporcionalidade de uma medida de auxílio que concedeu um alívio dos custos com pensões para funcionários recrutados antes da abertura do mercado. Nessa decisão, a Comissão examinou se a subvenção para pensões igualava o nível das contribuições obrigatórias para a segurança social do operador histórico ao das outras empresas do setor da distribuição de correio e das encomendas postais (85)
(299)
Na presente decisão, a Comissão aplicará a mesma abordagem. A avaliação da Comissão será feita em três etapas:
1)
Primeiramente, a Comissão determina o nível das contribuições para a segurança social das outras empresas no setor da distribuição de correio e encomendas postais.
2)
Em seguida, tem de estabelecer o nível das contribuições para a segurança social dos seus funcionários públicos suportado pela Deutsche Post.
3)
Por último, tem de verificar se o montante das duas contribuições é igual.
VII.3.2.1. Nível das contribuições para a segurança social das empresas do setor da distribuição de correio e das encomendas postais
(300)
O nível das contribuições para a segurança social é determinado por dois fatores: a taxa de contribuição e a base salarial que lhe é aplicada.
a) Cálculo da taxa de referência
(301)
Os concorrentes privados têm de financiar tanto a parte do empregador como a do trabalhador a partir das suas receitas. Como se pode ver na figura 2, o total da taxa de contribuição em 1995 situou-se entre 38 % e 42 % do salário bruto de alguns empregados privados (salário bruto = salário líquido + parte do trabalhador). As partes do empregador e do trabalhador na taxa de contribuição para a segurança social situaram-se entre 19 % e 21 % do salário bruto (ver o anexo para séries temporais mais detalhadas).
(302)
Ao contrário da parte dos empregados privados nas contribuições para a segurança social, a parte dos funcionários públicos abrange apenas 30 % a 50 % dos seus custos de saúde, sem quaisquer outras contribuições para os respetivos custos de pensão, saúde e dependência. A contribuição da Deutsche Post vai, portanto, além da parte dos empregadores privados e cobre todos os custos com pensões bem como os restantes custos de saúde e de dependência.
(303)
Na determinação de uma taxa de referência correspondente para a Deutsche Post é necessário, portanto, ter em conta que a contribuição dos funcionários públicos é inferior à dos empregados privados.
(304)
Pode-se assumir que a contribuição dos funcionários públicos de 30 % a 50 % para os seus custos de saúde e de dependência corresponde em larga medida, no seu impacto económico, à contribuição dos empregados privados para o seu regime legal de saúde e de dependência (que em 2006, por exemplo, se elevou a 8,50 % do salário bruto dos empregados privados).
(305)
Uma vez que os funcionários públicos não pagam quaisquer contribuições para os regimes legais de reforma e de desemprego, a Deutsche Post tem de assumir um montante correspondente, a fim de suportar efetivamente um nível de contribuições para a segurança social equivalente ao das contribuições para os regimes legais de segurança social que uma empresa privada tem de financiar a partir das suas receitas.
(306)
A taxa de referência para as contribuições para a segurança social da Deutsche Post (a seguir designada «taxa de referência») deve, portanto, como indicado no quadro, incluir o total das taxas de contribuição (= parte do empregador + parte do trabalhador) para o seguro de reforma e de desemprego, bem como a parte do empregador para o seguro de saúde e de dependência.
Figura 7
Determinação da taxa de referência para as contribuições para a segurança social da Deutsche Post
(307)
Como se pode ver na figura 8, a taxa de referência para o período de 2003-2010 situou-se entre 30 % e 34,1 % do salário bruto dos empregados privados (86).
(308)
A Alemanha objeta que uma taxa de referência acima da parte do empregador na taxa de contribuição para a segurança social colocaria a Deutsche Post em desvantagem relativamente aos concorrentes que apenas têm de pagar a parte do empregador. Como mostra o exemplo simplificado a seguir apresentado (com base nas taxas de contribuição de 2006), a Deutsche Post teria claramente uma vantagem em relação aos concorrentes privados se a taxa de referência correspondesse apenas à parte do empregador nas contribuições para a segurança social:
1)
A Deutsche Post e um concorrente privado pagam a um funcionário público ou a um empregado privado o mesmo salário líquido de 79,5 EUR.
2)
A parte do empregador e do trabalhador na taxa de contribuição para a segurança social eleva-se, respetivamente, a 20,5 % do salário bruto do empregado privado. Adicionando o salário líquido de 79,5 EUR e a parte do empregador de 20,5 EUR, chega-se a um salário bruto de 100 EUR. O total das contribuições para a segurança social eleva-se, assim, a 41 EUR (= 41 % do salário bruto dos trabalhadores privados).
3)
A Alemanha considera que a Deutsche Post devia assumir apenas a parte do empregador nas contribuições para a segurança social que acresce à contribuição dos funcionários públicos para os custos de saúde (que se assume ser igual à contribuição de 7,5 EUR dos empregados privados para o seguro de saúde e de dependência).
4)
A Alemanha calcula a parte do empregador com base no salário efetivo do funcionário público de 87 EUR (soma do salário líquido de 79,5 EUR e da contribuição do funcionário público para os custos de saúde de 7,5 EUR). Os custos sociais são, portanto, a soma de 17,8 EUR (parte do empregador de 20,5 % do salário efetivo do funcionário público de 87 EUR) e da contribuição de 7,5 EUR do funcionário público para os custos de saúde.
5)
Com base nos cálculos da Alemanha, os custos sociais do funcionário público elevar-se-iam apenas a 25,3 EUR face aos 41 EUR no caso de empregado privado.
(309)
Embora a Deutsche Post e o concorrente privado paguem o mesmo salário líquido, a Deutsche Post teria de suportar custos sociais que representam apenas cerca de 62 % das contribuições obrigatórias para a segurança social de um empregado privado, se a parte do empregado nas contribuições para a segurança social for incluída no valor de referência.
(310)
Note-se ainda que a parte do empregador na taxa de contribuição para a segurança social (desde 1995 entre 19 % e 21 %) se situou nitidamente abaixo da taxa de contribuição de 33 % dos salários dos funcionários públicos, que, na Lei das pensões de 1995, foi definida como valor de referência para a contribuição da Deutsche Post para o fundo de pensões. A intenção do legislador alemão não era, portanto, que a Deutsche Post apenas financiasse a parte do empregador, tendo imposto à Deutsche Post uma contribuição significativamente maior para os custos com pensões dos funcionários públicos bem como a assunção de todos os custos sociais remanescentes (por exemplo, contribuição para os custos de saúde dos funcionários públicos).
(311)
Por conseguinte, a Comissão rejeita a utilização da parte do empregador na taxa de contribuição para a segurança social como taxa de referência, uma vez que os funcionários públicos - ao contrário dos empregados privados - não são obrigados a contribuir para o seguro de pensão e de desemprego. Em qualquer caso, essas contribuições têm, assim, de ser incluídas na taxa de referência para garantir que tanto a Deutsche Post como os concorrentes privados suportam, direta ou indiretamente, o mesmo nível de contribuições.
b) Cálculo da base salarial
(312)
Uma vez que o nível das contribuições para a segurança social que a Deutsche Post tem de suportar com os seus funcionários públicos deve ser alinhado pelo nível das contribuições obrigatórias para a segurança social que os concorrentes privados têm de suportar, é importante que a Deutsche Post não só seja sujeita a uma taxa equivalente mas também que essa taxa seja aplicada a uma base salarial equivalente. Como se pode ver no exemplo acima, o cálculo da parte do empregador de 20,5 % com base nos salários efetivos dos funcionários públicos leva a uma contribuição de 17,8 EUR, enquanto o concorrente privado tem de suportar 20,5 EUR (20,5 % com base no salário bruto de 100 EUR).
(313)
É necessário, portanto, determinar um salário bruto dos funcionários públicos (a seguir designado «salário bruto dos funcionários públicos»), que propicie uma base salarial correspondente ao salário bruto dos empregados privados. Assume-se que a contribuição dos funcionários públicos para os custos de saúde corresponde à contribuição dos empregados privados para o seguro de saúde e de dependência. A diferença remanescente entre o salário bruto e o salário efetivo é, assim, igual à parte do trabalhador nas contribuições para o seguro de reforma e de desemprego. Com a fórmula a seguir, o salário efetivo é convertido num salário bruto correspondente ao salário bruto dos empregados privados.
Quadro 6
Cálculo do salário bruto dos funcionários públicos (com base nas taxas de contribuição de 2006)
Salário bruto dos funcionários públicos =
(314)
Se se considerarem as taxas de contribuição para a segurança social em 2006, o salário bruto dos funcionários públicos é superior em 15 % ao seu salário efetivo. Esta percentagem quantifica, portanto, o erro que surgiria se, para o cálculo das contribuições para a segurança social da Deutsche Post em comparação com as contribuições obrigatórias para a segurança social dos concorrentes privados, fosse utilizado como base o salário efetivo em vez do salário bruto. O exemplo apresentado no considerando 308 ilustra esse facto, uma vez que a parte do empregador de 20,5 EUR, que corretamente se baseia no salário bruto, é superior em 15 % à parte do empregador de 17,8 EUR, resultante da utilização incorreta do salário efetivo como base.
(315)
A Comissão considera, portanto, que a taxa de referência para as contribuições para a segurança social da Deutsche Post se deve basear na parte do empregador e do trabalhador para o seguro de reforma e de desemprego e na parte do trabalhador para o seguro de saúde e de dependência. A taxa de referência deve ser aplicada ao salário bruto dos funcionários públicos (como definido no quadro 6).
VII.3.2.2. Contribuições para a segurança social dos seus funcionários públicos suportadas pela Deutsche Post
(316)
De acordo com o artigo 16.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post teve de pagar uma contribuição anual de 2,045 mil milhões EUR para o fundo de pensões no período de 1995-1999, ou seja, um total de 10,225 mil milhões EUR. De acordo com o artigo 16.o, n.o 2, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post paga desde 2000 uma taxa de 33 %. Esta taxa é aplicada ao salário efetivo dos funcionários públicos.
(317)
O exame da necessidade e proporcionalidade do auxílio também deve levar em conta o facto de a Deutsche Post, de um ponto de vista económico, não ter de suportar a totalidade da contribuição para o fundo de pensões de 2,045 mil milhões EUR, correspondente aos 33 % dos salários incorridos. Neste contexto, a Comissão considera que é necessário distinguir entre o período de 1995 a 2002 e o de 2003 até hoje.
a) Contribuição da Deutsche Post no período de 1995-2002
(318)
A Alemanha alega que a Deutsche Post pagou, tendo em conta, nomeadamente, os pagamentos fixos anuais para o fundo de pensões no período de 1995 a 1999, um total de 2,045 mil milhões EUR em contribuições para a segurança social, o que ultrapassa as contribuições obrigatórias para a segurança social que os concorrentes privados tiveram de pagar. Por conseguinte, a Deutsche Post no período até 1999, mas também durante todo o período de investigação, pagou pelo menos contribuições tão altas como as das empresas privadas, senão mesmo maiores. Não seria possível, portanto, estabelecer que, graças à subvenção para pensões, a Deutsche Post estivesse numa posição mais favorável do que a dos seus concorrentes. A Comissão deve, assim, rejeitar esta argumentação, pois não tem em conta as disposições regulamentares específicas das autoridades alemãs no que respeita à cobertura dos custos dos serviços com preços não regulados.
(319)
Na presente decisão, a Comissão observa que a Deutsche Post, nos mercados dos serviços com preços não regulados, tem estado numa posição mais favorável que os seus concorrentes, porque uma parte dos custos sociais incorridos com os funcionários públicos que trabalham nesses serviços não é suportada por esses mesmos serviços. Em vez disso, esta parte dos custos sociais incorridos foi imputada aos serviços com preços regulados, cujas receitas foram mantidas a um nível suficientemente elevado para permitir o financiamento dos custos adicionais para além dos custos incorridos com os serviços com preços regulados.
(320)
A contabilidade interna da Deutsche Post desde 1995 mostra, assim, que aos serviços com preços não regulados a Deutsche Post alocou apenas contribuições para a segurança social num montante baseado na taxa de contribuição RDR. A RDR 2002 e as RDR seguintes confirmam essa prática. Houve, portanto, uma vantagem económica para os serviços com preços não regulados tanto antes como depois de 1999, uma vez que estes serviços estiveram claramente isentos de custos incorridos.
(321)
O argumento avançado pela Alemanha de que a Deutsche Post sofreu uma desvantagem comparativa nos mercados com preços regulados, porque, devido aos pagamentos fixos efetuados no período de 1995 a 1999, teve de financiar custos sociais mais elevados, não corresponde à realidade. Em primeiro lugar, a Deutsche Post continuou a dispor de uma licença exclusiva para a maioria dos seus serviços regulados. Em segundo lugar, e mais importante ainda, os preços dos serviços sujeitos à licença exclusiva foram fixados a um nível suficientemente elevado para repercutir esses custos nos consumidores cativos.
(322)
Para o período até 1995, o regime de preços baseou-se no regulamento relativo ao serviço postal (Postdienstverordnung) (87) de 24 de junho de 1991, segundo o qual os preços de monopólio deviam ser equilibrados. Na prática administrativa, isso excluía os custos com pensões. No período de 1995-1997, o regime de preços baseou-se na Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens de 14 de setembro de 1994 (BGBl. I p. 2325, 2371). De acordo com o artigo 4.o e em conjugação com os artigos 2.o e 7.o da referida lei, as receitas provenientes do setor com preços regulados deviam cobrir não só os custos incorridos com serviços com preços não regulados, incluindo as contribuições para o fundo de pensões, como também financiar os custos dos serviços não regulados.
(323)
Como se pode ver nas contas da Deutsche Post, na reforma das pensões de 1995, os preços regulados permaneceram ao nível anteriormente aplicável quando a Deutsche Post ainda tinha de arcar com o total dos custos com pensões. Enquanto os custos com pensões foram mais tarde (para o período de 1995-1999) limitados ao montante da quantia fixa ou (desde 2000) fixados em 33 % do volume dos salários dos funcionários públicos (que foi decrescendo de ano para ano), os preços regulados não foram reduzidos em conformidade para cobrir apenas mais contribuições para a segurança social correspondentes às contribuições obrigatórias para a segurança social pagas pelos concorrentes. Uma vez que as contribuições fixadas para o fundo de pensões até 1999 (2,045 mil milhões EUR por ano) permaneceram praticamente ao nível dos custos com pensões em 1994, a situação económica da Deutsche Post não mudou em termos de cobertura dos custos com pensões dos serviços com preços regulados. Tanto o montante das receitas da Deutsche Post como a sua contribuição para o fundo de pensões mantiveram-se em equilíbrio.
(324)
Segundo a PostG de 1997, é claro que os preços regulados não só devem cobrir os custos da prestação de serviços «eficiente», mas também os encargos, por exemplo, com os custos sociais dos funcionários públicos. Na PostG de 1997 reconhece-se, portanto, expressamente que as receitas do setor dos preços regulados devem ser fixadas de forma a assegurar a cobertura de todos os pagamentos fixos. Uma vez que, no seu entender, parecia que o montante dos preços regulados de então satisfazia os requisitos da PostG de 1997, o legislador alemão decidiu que os preços até 1999 se deviam manter ao nível de 1997. O então ministro da Economia e Tecnologia decidiu a seguir, em 27 de março de 2000, que os preços aprovados em 1 de setembro de 1997 deviam permanecer em vigor até 31 de dezembro de 2002
(325)
Os preços regulados foram, portanto, mantidos ao nível historicamente elevado, não tendo sido reduzidos para um nível que levaria a Deutsche Post a sofrer uma desvantagem comparativa.
(326)
Desde 2000, a Deutsche Post tem-se encontrado numa posição ainda mais favorável em relação aos seus concorrentes, uma vez que as contribuições definidas para o fundo de pensões foram reduzidas para 33 % dos salários efetivos dos funcionários públicos. Este montante corresponde, em termos absolutos, a uma redução dos custos de 2,045 mil milhões EUR para 735 milhões EUR (e a um montante ainda menor nos anos seguintes, pois o número de funcionários públicos diminuiu e esta evolução só parcialmente foi compensada pela subida dos salários). Uma vez que os preços regulados foram mantidos ao nível historicamente elevado, a Deutsche Post conseguiu, desde 2000, obter lucros substanciais nos serviços com preços regulados.
(327)
Ao analisar a rendibilidade da Deutsche Post no setor dos serviços com preços regulados em todo o período de 1995-2002, o relatório WIK concluiu que a Deutsche Post, por exemplo, até 1999, apesar dos pagamentos fixos para o fundo de pensões, não tinha sofrido quaisquer perdas com os serviços com preços regulados. A partir de 2000, o relatório WIK assinala mesmo resultados claramente positivos.
(328)
A Comissão tem, portanto, de rejeitar o argumento da Alemanha, segundo o qual a Deutsche Post estava em desvantagem no que respeita à cobertura das contribuições para a segurança social nos serviços com preços regulados em relação aos seus concorrentes e a subvenção para pensões antes de 2002 era necessária e proporcional.
(329)
Não obstante o acima exposto, a Comissão tem de admitir que, no caso em apreço, não dispões de elementos de prova suficientes para determinar o montante exato das contribuições para a segurança social pago pela Deutsche Post no período de 1995-2002. Mais considera que uma tal quantificação não se pode basear adequadamente na constatação posterior de que uma determinada proporção dos custos sociais dos serviços com preços não regulados foi desviada a fim de ser financiada pelas receitas provenientes do setor com preços regulados, e de que a Deutsche Post, no âmbito da regulamentação sobre o fundo de pensões, não teria tido no todo qualquer desvantagem, já que as receitas do setor com preços regulados tinham de facto sido fixadas a um nível suficientemente elevado para cobrir as suas contribuições para o fundo de pensões, incluindo os encargos desviados. Do mesmo modo, também não é possível estabelecer um método segundo o qual o Estado-Membro poderia calcular o montante das contribuições para esse período. Após uma análise da base jurídica para os preços regulados aplicáveis no período de 1995-2002, a Comissão considera que das disposições legais não se pode inferir de forma inequívoca de que modo é que as autoridades competentes decidiram a priori a composição dos preços regulados. Em particular, no presente caso, não se pode provar com certeza que, no momento da fixação dos preços regulados num nível que, em última análise, cobria de facto os custos desviados, as autoridades competentes tenham imputado claramente, nas suas decisões, uma determinada parte dos preços regulados à cobertura do montante dos alegados encargos dos serviços com preços não regulados.
(330)
Ao contrário das decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011, onde esses encargos foram expressamente confirmados e aprovados pela autoridade reguladora postal, esta cobertura de facto anterior poderia dever-se a considerações das autoridades competentes em matéria de fixação dos preços que têm a ver com a evolução de outras variáveis empresariais. Esta cobertura de facto anterior não é, por isso, suficiente para determinar com precisão e certeza até que ponto as autoridades competentes subiram os preços regulados para ter em conta os alegados encargos com os serviços com preços não regulados.
(331)
Em contrapartida, para o período a partir de 1 de janeiro de 2003, as decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011 permitem depreender claramente como é que a autoridade reguladora postal calculou a composição dos preços regulados. Os preços regulados foram claramente definidos a um nível mais elevado para cobrir os encargos dos serviços com preços não regulados a partir do setor com preços regulados.
b) Contribuição da Deutsche Post desde 2003
(332)
De acordo com a PostG de 1997, a Deutsche Post pode solicitar à autoridade reguladora que, ao definir o nível permitido de receitas provenientes da licença exclusiva e dos serviços regulados, inclua nos custos a repercutir nos consumidores, nomeadamente, os «encargos sociais inabituais em condições de concorrência» bem como os custos da prestação eficiente do serviço universal. Esse método foi aplicado pela autoridade reguladora postal pela primeira vez na decisão «preço máximo» de 2002. A autoridade reguladora postal aprovou os encargos resultantes da contribuição para a segurança social também nas decisões «preço máximo» de 2007 e 2011. O facto de apenas uma parte dos serviços com preços regulados estar sujeita ao controlo ex ante não altera em nada a avaliação da Comissão. A Deutsche Post estava, tal como antes, autorizada a repercutir o total do encargo graças à sua posição dominante. A esse respeito, não faz qualquer diferença se a autoridade reguladora postal exerce o seu controlo ex ante ou ex post.
(333)
A autoridade reguladora postal aprovou sempre a reivindicação da Deutsche Post de que o encargo n.o 2 (custos sociais incorridos para além da taxa de contribuição RDR) devia ser refinanciado pelas receitas do setor com preços regulados. Assim, ao determinar os custos sociais inabituais em condições de concorrência (encargo n.o 2) para 2001, as contribuições para a segurança social incorridas pela Deutsche Post com os seus funcionários públicos de [40 % a 45 %] dos salários incorridos (88) foram comparadas com o valor de referência RDR. Este valor de referência consiste na parte do empregador nas contribuições para a segurança social, no seguro contra acidentes e no seguro de pensão complementar que em conjunto perfazem [20 % a 25 %] dos salários incorridos.
(334)
Esta diferença entre as duas taxas de [15 % a 20 %] do salário efetivo dos funcionários públicos foi incluída no encargo n.o 2 e coberta pelas receitas provenientes do setor com preços regulados (ver quadro 2).
(335)
De um ponto de vista económico, a Deutsche Post não tem, portanto, de suportar uma taxa de 33 % dos salários incorridos, mas apenas uma taxa de contribuição de [20 % a 25 %].Desde 2003, a parte remanescente é suportada pelos consumidores cativos que têm de pagar tarifas calculadas para cobrir os custos sociais da Deutsche Post com serviços em relação aos quais a Deutsche Post detinha uma licença exclusiva até 2007, ou seja, para os serviços universais em relação aos quais a Deutsche Post goza de uma posição dominante.
(336)
Para comparar a taxa de contribuição aplicada aos salários incorridos com o nível das contribuições para a segurança social de um concorrente, é necessário converter o salário efetivo no salário bruto dos funcionários públicos.
(337)
O salário efetivo corresponde a [85 % e 90 %] do salário bruto dos funcionários públicos (89). Nessa base, [20 % a 25 %] dos salários incorridos correspondem a [17,5 % a 22,5 %] do salário bruto.
(338)
Em resultado da limitação a 33 % da contribuição da Deutsche Post para o fundo de pensões e da aprovação do encargo n.o 2 pela autoridade reguladora postal, a Deutsche Post paga assim contribuições para a segurança social de [17,5 % a 22,5 %] do salário bruto dos funcionários públicos.
VII.3.2.3. Comparação
a) O período de 1995-2002.
(339)
No período de 1995-2002, as receitas das tarifas aplicadas no setor reservado da Deutsche Post reduziram consideravelmente os encargos económicos reais da sua contribuição para a cobertura dos seus custos sociais. No entanto, na ausência de um elemento especificamente afetado das tarifas, a Comissão apenas pode estabelecer que o nível da contribuição da Deutsche Post se manteve abaixo da taxa de referência. A Comissão não está em condições de calcular a diferença exata entre ambos os níveis, nem de elaborar um método que permita ao Estado-Membro fazê-lo.
b) O período desde 2003
(340)
No que respeita à comparação da taxa de contribuição RDR com a taxa de referência, convém notar que a taxa de contribuição RDR se baseia nos salários efetivos dos funcionários públicos, que, em comparação com o salário bruto dos empregados privados, constituem uma base salarial demasiado reduzida. A taxa de contribuição RDR deve, portanto, ser recalculada como percentagem dos salários brutos dos funcionários públicos.
(341)
Da comparação relativamente a 2006 resulta que os serviços com preços não regulados suportaram efetivamente contribuições para a segurança social de [17,5 % a 22,5 %] dos salários brutos dos funcionários públicos (respetivamente [20 % a 25 %] dos salários efetivos dos funcionário públicos) comparativamente à taxa de referência de 33,5 %. Em termos de taxas de contribuição para a segurança social, a Deutsche Post beneficiou assim em 2006 de uma vantagem comparativa de [10 % a 15 %] dos salários brutos dos funcionários públicos.
Quadro 7
Comparação da taxa de contribuição RDR com a taxa de referência aplicável à contribuição para a segurança social da Deutsche Post em 2006
Taxa de contribuição para o regime legal da segurança social
Taxa de contribuição RDR
Taxa de referência para os encargos da Deutsche Post com a contribuição para a segurança social
em percentagem de
Salário bruto dos empregados privados
Salário bruto dos funcionários públicos
Salário bruto dos funcionários públicos
Parte do empregador
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Seguro de doença
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Seguro de dependência
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Seguro de desemprego
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Seguro de reforma
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Parte do empregado
20,50 %
Seguro de doença
6,65 %
Seguro de dependência
0,85 %
Seguro de desemprego
3,25 %
3,25 %
Seguro de reforma
9,75 %
9,75 %
Seguro de pensão complementar
[0 % a 5 %]
Seguro contra acidentes
[0 % a 5 %]
Taxa de contribuição
[17,5 % a 22,5 %]
33,50 %
(342)
De acordo com o quadro 7, a taxa de referência para a Deutsche Post é de 33,5 % do salário bruto dos funcionários públicos, situando-se [10 a 15] pontos percentuais acima do nível efetivamente suportado pela Deutsche Post.
(343)
A diferença de [10 a 15] pontos percentuais relativamente a 2006 é superior à diferença nominal de [8 a 13] % entre a taxa de referência de 33,5 % e a taxa de contribuição RDR [20 a 25] %. A diferença inclui um pagamento adicional de [2 a 3] pontos percentuais que tem em conta o facto de a taxa de contribuição nominal RDR [20 a 25] % se basear indevidamente no salário efetivo dos funcionários públicos e não no salário bruto dos funcionários públicos que corresponde ao salário bruto dos empregados privados.
VII.3.2.4. Conclusão preliminar sobre a necessidade e proporcionalidade
(344)
A subvenção para pensões, que permite cobrir as necessidades de financiamento do fundo de pensões para além da contribuição para a segurança social de 33 % dos salários efetivos dos funcionários públicos da Deutsche Post, não é necessária nem proporcional pelos seguintes motivos:
1)
Entre 1995 e 2002, a Deutsche Post suportou efetivamente custos inferiores ao valor de referência, embora a diferença exata não possa ser determinada.
2)
Desde 2003, a Deutsche Post suportou, em média, custos de cerca de [17,5 a 22,5] % do salário bruto dos seus funcionários públicos, enquanto o valor médio de referência se situa em 32 % do salário bruto dos funcionários públicos, os restantes custos foram suportados pelos utilizadores, uma vez que, de acordo com a regulação dos preços máximos, as receitas autorizadas contêm o encargo com custos sociais inabituais em condições de concorrência que cobrem os restantes [10 a 15] % do salário bruto dos funcionários públicos.
(345)
Para as taxas diferentes desde 2003 há duas explicações:
1)
As contribuições obrigatórias para a segurança social que as empresas pagam no setor da distribuição de correio e das encomendas postais situam-se em 41 % dos salários brutos. Para uma comparação com as contribuições sociais da Deutsche Post para os seus funcionários públicos é necessária uma correção, a fim de ter em conta o facto de os funcionários públicos suportarem 30 % a 50 % dos seus custos de saúde e de dependência. Esta parte a suportar pelos funcionários públicos deve ser equiparada à parte do trabalhador no seguro de saúde e de dependência no valor de 7,5 % dos salários brutos.
2)
A contribuição da Deutsche Post é calculada com base no salário efetivo e não no salário bruto dos funcionários públicos. O valor de referência para os funcionários públicos da Deutsche Post é, portanto, 33,5 % do salário bruto. O alívio para além desse nível não é, em princípio, necessário nem proporcional.
(346)
Para o período de 1995-2002, não é possível determinar com exatidão a parte do alívio para além do nível que pode ser aceite como necessário e proporcional. Desde 2003, esta parte corresponde a [10 a 15] % do salário bruto.
VII.3.2.5. Impacto do ambiente especialmente competitivo e regulatório sobre os critérios da necessidade e proporcionalidade
(347)
Ao avaliar a necessidade e a proporcionalidade da subvenção para pensões há, porém, que ter em conta o facto de se tratar de um ambiente especialmente competitivo e regulatório.
(348)
Conforme explicado no ponto II.2.1, a Deutsche Post dispôs, até 31 de dezembro de 2007, de uma licença exclusiva para certos serviços de distribuição de correio. Pelo artigo 52.o da PostG de 1997, foram-lhe confiadas até essa data as obrigações de serviço universal previstas no capítulo 2 da Diretiva 97/67/CE do Paralamento Europeu e do Conselho (90) e no artigo 11.o da PostG de 1997. Desde 1 de janeiro de 2008, a Deutsche Post continuou a assegurar o serviço universal numa base voluntária.
(349)
Enquanto a Deutsche Post dispôs da licença exclusiva para determinados serviços de distribuição de correio, os seus concorrentes não puderam propor os seus serviços nesta parte do mercado postal. O facto de a autoridade reguladora postal ter permitido à Deutsche Post, graças a tarifas mais elevadas nos serviços com preços regulados, refinanciar, plenamente e para além das contribuições sociais dos seus concorrentes, aquela parte dos custos sociais dos funcionários públicos postais que resultava dos serviços sujeitos à licença exclusiva não deveria ter afetado as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum.
(350)
As obrigações de serviço universal justificam-se pelo facto de um operador postal no caso de um mercado competitivo não oferecer ou oferecer apenas a preços não acessíveis determinados serviços em zonas rurais ou remotas. Por conseguinte, por força do artigo 4.o da Diretiva 97/67/CE, cada Estado-Membro deve assegurar que os utilizadores usufruam do direito a um serviço universal que envolva uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território, a preços acessíveis para todos os utilizadores.
(351)
A legislação alemã nesta matéria impõe uma obrigação especial a todos os operadores postais que gozam de uma posição dominante num mercado onde vigoram as obrigações de serviço universal. De acordo como artigo 2.o da PDLV (91), tais prestadores de serviços postais têm de disponibilizar os serviços neste mercado a todos os utilizadores nas mesmas condições. Até agora, só a Deutsche Post tem desfrutado de uma tal posição dominante e estado sujeita a essa obrigação.
(352)
Desde a sua privatização, a Deutsche Post não recebeu quaisquer auxílios estatais como compensação pelas prestações de serviço universal. No entanto, graças às receitas provenientes dos serviços com preços regulados onde detém uma posição dominante, recebe uma compensação pelos custos incorridos com as obrigações de serviço universal. Na avaliação da proporcionalidade e necessidade da subvenção para pensões, a Comissão considera que se deve ter em conta esse facto.
(353)
A Comissão conclui assim que, no caso dos custos sociais dos funcionários públicos postais associados à prestação de serviços com preços regulados (que estão sujeitos às obrigações de serviço universal e em relação aos quais a Deutsche Post desfruta de uma posição dominante), o facto de a autoridade reguladora postal ter aprovado o pleno financiamento desses custos sociais associados à prestação de serviços com preços regulados - mesmo se esses custos sociais forem superiores ao nível normalmente suportado pelos seus concorrentes - através de preços mais elevados não afeta as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum. Esta conclusão justifica-se pelo ambiente especialmente competitivo e regulatório em que esses serviços são prestados. Por conseguinte, não pode ser alargada a outros setores.
VII.3.3. Conclusão
(354)
Pode-se concluir que, a partir de 2003, no que respeita aos seus funcionários públicos que trabalham nos setores de serviços com preços não regulados, a Deutsche Post tem pago contribuições sociais 11 a 14 pontos percentuais abaixo das taxas de contribuição dos seus concorrentes.
Figura 8
Vantagem comparativa no que respeita à taxa de contribuição para a segurança social em relação a serviços com preços não regulados (taxas de contribuição em percentagem dos salários brutos dos funcionários públicos)
[…]
(355)
O baixo nível das contribuições sociais não é necessário nem proporcional para atingir o objetivo de uma abertura gradual do mercado dos serviços postais. Nos mercados em causa, a Deutsche Post está em concorrência acirrada com outros operadores. A Comissão considera que o nível inferior das contribuições sociais afeta as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum; não pode, portanto, ser declarado compatível com o mercado interno.
(356)
A parte da subvenção para pensões incompatível com o mercado interno para o período após 1 de janeiro de 2003 é calculada de acordo com a seguinte fórmula: a diferença entre a taxa de referência e a taxa de contribuição RDR multiplicada pela soma dos salários brutos dos funcionários públicos que trabalham em serviços com preços não regulados.
Quadro 8
Fórmula para o cálculo dos auxílios estatais incompatíveis com o mercado interno para o período após 1 de janeiro de 2003
Auxílio estatal não compatível com o mercado interno
=
(Taxa de referência - taxa de contribuição RDR
×
Soma dos salários brutos dos funcionários públicos que trabalham nos serviços com preços não regulados
(357)
Com base nos dados disponíveis, obtém-se para o período de 2003-2010 uma vantagem comparativa acumulada de [500 a 1 000] milhões EUR (ver anexo). Durante este período, o montante anual do auxílio não compatível com o mercado interno diminuiu de […] milhões EUR (2003) para […] milhões EUR (2010), devido à redução do número de funcionários públicos.
VII.3.4. Contra-argumentação relativamente às observações da Alemanha
(358)
A decisão «alargamento» de 2011 exprimiu dúvidas quanto à necessidade e proporcionalidade da subvenção para pensões, uma vez que para os serviços com preços não regulados foram pagas taxas de contribuição para a segurança social 11 a 14 % inferiores às dos concorrentes privados. Na decisão «alargamento» de 2011 a vantagem anual daí resultante foi cifrada em 100 a 200 milhões EUR.
(359)
Nas suas observações sobre a decisão «alargamento» de 2011, a Alemanha levantou duas objeções principais:
1)
A Alemanha insiste em que a taxa de referência só pode ser baseada na parte do empregador nas contribuições para a segurança social, uma vez que as empresas privadas não são por lei obrigadas a pagar a parte do trabalhador. Além disso, no que respeita ao valor de referência há que ter em conta o facto de o nível dos salários da Deutsche Post continuar a ser superior aos níveis «concorrenciais».
2)
A Alemanha afirma que a Comissão não provou que as receitas provenientes do serviço universal com preços regulados universais eram suficientes para financiar os alegados encargos de custos sociais inabituais em condições de concorrência.
VII.3.4.1. A Comissão tem razão em incluir as contribuições dos trabalhadores na taxa de referência e em renunciar à correção do nível de salário para um «salário habitual em condições de concorrência»
(360)
A Alemanha argumenta que um valor de referência fixado acima da parte do empregador na taxa de contribuição para a segurança social iria colocar a Deutsche Post em desvantagem relativamente aos concorrentes que apenas têm de pagar a parte do empregador.
(361)
Em relação a este primeiro argumento, a Comissão observa que os funcionários públicos - ao contrário dos empregados privados - não são obrigados a pagar contribuições para o seguro de reforma e de desemprego. Por conseguinte, essas contribuições têm necessariamente de ser incluídas na taxa de referência para garantir que a Deutsche Post e os concorrentes privados suportam, direta ou indiretamente, o mesmo nível de contribuições.
(362)
A Alemanha sustenta ainda que a taxa de referência não é aplicada nem ao salário bruto dos funcionários públicos nem aos salários efetivos dos funcionários públicos, mas apenas aos salários «habituais em condições de concorrência». Segundo a Deutsche Post, nas RDR 2002, 2007 e 2011, o «salário habitual em condições de concorrência» deveria orientar-se pelos salários ETV ou pelos contratos coletivos de trabalho no setor postal de 2003.
(363)
Na RDR 2009, o «salário habitual em condições de concorrência» é definido como o salário mínimo de 2007, que é ainda inferior ao salário ETV.
(364)
De acordo com a Alemanha, o cálculo tem de ser baseado nesses salários «habituais em condições de concorrência», a fim de colocar os custos sociais da Deutsche Post ao mesmo nível do dos seus concorrentes.
(365)
A Comissão não pode aceitar esta argumentação, uma vez que o auxílio se deve limitar ao mínimo necessário para assegurar que a transição gradual de uma situação de concorrência largamente restrita para uma concorrência verdadeira a nível da União ocorre em condições económicas aceitáveis.
(366)
Seria desproporcionado, portanto, aumentar o auxílio de forma a que a Deutsche Post, a partir de 1995, tivesse de financiar apenas os encargos sociais com base em salários «habituais em condições de concorrência» que não têm em conta as condições de mercado em anos anteriores. No mundo económico, é normal haver diferenças salariais em relação a empregados contratados em diferentes alturas por empresas estabelecidas ou por novos operadores no mercado.
(367)
No processo France Telecom (92), Comissão também rejeitou o argumento apresentado pela França de que, nas taxas de contribuição para a segurança social, se devia ter em conta o facto de os funcionários receberem salários mais elevados do que o pessoal contratado por concorrentes. Neste contexto, a Comissão salientou que, graças aos funcionários públicos, o operador estabelecido no momento da abertura do mercado dispunha de pessoal qualificado, sem o qual não teria sido capaz de manter a sua posição no mercado. Em qualquer caso, é totalmente artificial destacar as desvantagens específicas da empresa postal estabelecida e ignorar as vantagens consideráveis, por exemplo, em termos de quota de mercado, reconhecimento da marca e base de clientes.
(368)
Além disso, os cálculos da Deutsche Post não permitem estabelecer de forma credível que a Deutsche Post, sem a obrigação de empregar funcionários públicos, teria alcançado as poupanças calculadas a nível dos custos salariais. Mesmo assumindo que em 1995 os funcionários públicos tivessem efetivamente passado para um estatuto de empregados privados, não é possível estabelecer quantos funcionários públicos é que teriam sido substituídos por empregados privados em 1995 nem a que nível salarial. Só por si o grande número de funcionários públicos (93) empregues pela Deutsche Post em 1995 torna pouco plausível a assunção de que a partir de 1995 teria sido possível legal e economicamente substituir todos os funcionários públicos por empregados privados com produtividade igual e salários inferiores.
(369)
A Comissão rejeita, assim, as duas objeções da Alemanha no que respeita à taxa de referência e aos salários.
VII.3.4.2. Argumentação da Alemanha de que as receitas provenientes dos serviços com preços regulados não eram suficientes para financiar os alegados encargos
(370)
A Alemanha alega que a Comissão só avaliou o nível das contribuições sociais para os serviços com preços não regulados, não tendo examinado se os lucros dos serviços universais regulados eram suficientes para financiar os alegados encargos.
(371)
A Alemanha apresenta duas linhas de argumentação. Em primeiro lugar, a Comissão não terá provado que a autoridade reguladora alemã aprovou efetivamente os encargos alegados pela Deutsche Post. Em segundo lugar, no caso de a autoridade reguladora ter aprovado esses encargos, os lucros provenientes dos serviços universais com preços regulados não teriam sido suficientemente elevados para financiar esses encargos. A Alemanha apresentou dois estudos de especialistas, um parecer do professor Weber e outro de CTcon, para mostrar que as receitas provenientes dos serviços com preços regulados não foram suficientes para cobrir os alegados encargos com custos sociais inabituais em condições de concorrência, pelo que a Deutsche Post teria sido subcompensada no que respeita a esses custos sociais.
a) As decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011 baseiam-se nas RDR apresentadas pela Deutsche Post e aprovam todos os alegados encargos.
(372)
Desde a decisão «preço máximo» de 2002, está claramente documentado que a autoridade reguladora postal aprovou os encargos da Deutsche Post, tendo fixado em conformidade as tarifas reguladas a fim de cobrir esses encargos. As decisões «preço máximo» de 2007 e 2011 confirmam, além disso, que a autoridade reguladora postal aceitou o pedido da Deutsche Post e aprovou o facto de os alegados custos sociais inabituais em condições de concorrência serem financiados a partir das receitas dos serviços com preços regulados.
b) O parecer do professor Weber não suporta a alegação de que as receitas dos serviços universais com preços regulados não eram suficientes para cobrir os encargos alegados pela Deutsche Post.
(373)
O parecer do professor Weber refere-se ao período de 1995-2010 e sustenta que a Deutsche Post não só beneficiou da subvenção para pensões, como também da cobertura total do encargo n.o 2 a partir das receitas provenientes dos serviços com preços regulados [para uma descrição detalhada do parecer, ver secção VI.1.4.2 a)].
(374)
No âmbito da avaliação do parecer, convém, antes de mais, recordar a regra de fixação de preços prevista no artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997. De acordo com a mesma, o preço máximo deve ter adequadamente em conta os custos de uma prestação eficiente de serviços bem como os encargos derivados de uma prestação universal de serviços postais e os custos da assunção dos encargos com o seguro de pensão e de saúde para os empregados absorvidos em resultado da sucessão jurídica da Deutsche Post.
Quadro 9
Fixação de preços de acordo com o artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997
Preço máximo para os serviços regulados =
=
Custos de uma prestação eficiente de serviços regulados + encargos
=
Total dos custos dos serviços regulados + encargos dos serviços não regulados
(375)
A autoridade reguladora postal deve fixar as tarifas reguladas de modo a que as receitas cubram os custos da «prestação eficiente» dos serviços com preços regulados e os encargos aprovados. Dito de outra forma, isso significa que as tarifas reguladas cobrem integralmente não só os custos totais dos serviços com preços regulados, independentemente de estes serem imputados como «encargos» ou «custos da prestação eficiente de serviços», mas também a parte dos encargos resultantes dos serviços com preços não regulados. O artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997 garante que os encargos aprovados são totalmente cobertos pelas receitas provenientes dos serviços com preços regulados. Ao contrário da argumentação da Alemanha, a lei exclui, portanto, que os serviços com preços regulados sofram de uma subcompensação devido à assunção de custos sociais inabituais em condições de concorrência com empregados nos serviços com preços não regulados.
(376)
Em primeiro lugar, no parecer, os custos sociais inabituais em condições de concorrência dos funcionários públicos são definidos como a diferença entre todos os custos sociais da Deutsche Post com os seus funcionários públicos (pagamentos para o fundo de pensões bem como custos de saúde, seguro contra acidentes e outras prestações de seguro) e as contribuições do empregador para o seguro de saúde, de pensão e de dependência com base no salário mínimo de 2007. Num segundo passo, esta diferença é comparada com o encargo n.o 2.
(377)
O parecer do professor Weber é vulnerável em dois aspetos: Em primeiro lugar, os custos inabituais em condições de concorrência são definidos a um nível excessivamente elevado. Em segundo lugar, não se tem em conta o facto de os custos inabituais em condições de concorrência conterem também custos em relação aos quais a Deutsche Post recebeu uma compensação, e que não são imputados ao encargo n.o 2, mas sim a outras posições. Em pormenor, deve-se chamar a atenção para os seguintes pontos fracos:
(378)
Em primeiro lugar, no parecer os custos sociais inabituais em condições de concorrência são determinados com base na parte do empregador nas contribuições para a segurança social, embora o encargo n.o 2 seja calculado com base na taxa de contribuição RDR. Uma vez que a taxa de contribuição RDR é mais elevada que a parte do empregador nas contribuições para a segurança social, os custos sociais inabituais em condições de concorrência calculados no parecer são superiores ao encargo n.o 2. O parecer considera, portanto, como custos sociais inabituais em condições de concorrência os custos que a autoridade reguladora postal considera como custos da «prestação eficiente».
(379)
Em segundo lugar, o parecer ignora o fato de o encargo n.o 1 (custos salariais habituais em condições de concorrência) também conter uma parte dos custos sociais inabituais em condições de concorrência (por exemplo, devido às diferenças entre os salários incorridos e o valor de referência para o nível salarial «habitual em condições de concorrência») e de estes serem, portanto, financiados a partir do encargo n.o 1. Outros custos sociais que foram tidos em conta no parecer são cobertos por outros encargos (por exemplo, os pagamentos à BAnstPT imputados ao encargo n.o 6), sendo, portanto, compensados. Se, por um lado, é apresentada a soma de todos os custos sociais incorridos com os funcionários públicos, foi omitido, por outro, o facto de custos inabituais em condições de concorrência serem também cobertos por outros encargos como o encargo n.o 2.
(380)
Em terceiro lugar, convém notar que no encargo n.o 2 são incluídos os custos sociais inabituais em condições de concorrência tanto com funcionários públicos como com empregados privados. As contribuições para a segurança social dos empregados privados foram, antes de 2003, superiores à taxa de referência RDR, uma vez que nesses custos estavam contidos também juros no valor de aproximadamente […] milhões EUR para o seguro de pensão complementar dos empregados privados. Desde 2003, esses custos com juros passam a ser imputados aos custos financeiros, situando-se desde então os custos sociais incorridos com empregados privados abaixo da taxa de referência RDR.
(381)
Uma vez que, no parecer, o total do encargo n.o 2 é utilizado como compensação pelos custos sociais inabituais em condições de concorrência, no período anterior a 2003 registou-se um alívio excessivo e, a partir de 2003, um alívio insuficiente para os custos sociais dos funcionários públicos. Para poder determinar a compensação adequada dada pelo encargo n.o 2 aos custos sociais inabituais em condições de concorrência dos funcionários públicos, há que considerar separadamente no encargo n.o 2 os funcionários públicos e os empregados privados.
(382)
A subcompensação identificada no parecer é, portanto, errónea, uma vez que não teve em conta o facto de os alegados custos sociais inabituais em condições de concorrência não serem cobertos pelo encargo n.o 2, e de a autoridade reguladora postal considerar uma parte maior dos custos sociais como custos da «prestação eficiente». Uma correção adequada dos erros no parecer no que respeita à compensação permite igualizar exatamente os encargos e os custos sociais inabituais em condições de concorrência, como exigido no artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997.
(383)
A objeção da Alemanha, segundo a qual a Comissão na sua decisão «alargamento» de 2011 cometera o erro de determinar apenas a vantagem comparativa para o setor com preços não regulados, tem de ser rejeitada, pois, de acordo com o artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997, a autoridade reguladora postal tem de fixar o preço máximo de forma a que as receitas provenientes dos serviços com preços regulados cubram os custos da prestação eficiente de serviços regulados e os encargos aprovados.
c) Não há qualquer prova de subcompensação dos custos inabituais em condições de concorrência com base no parecer WIK
(384)
Referindo-se à RDR 2009, a Alemanha sustenta que a Deutsche Post tem registado desde 1990 défices significativos pelos seus serviços com preços regulados, uma vez que as receitas provenientes do setor regulado foram consumidas pelos custos dos serviços com preços regulados bem como pelos custos líquidos do cumprimento das suas obrigações de serviço universal (94). Também por esta razão, a Alemanha rejeita a argumentação da Comissão de que os lucros dos serviços com preços regulados teriam sido suficientes para financiar os custos sociais inabituais em condições de concorrência dos serviços com preços não regulados.
(385)
A Comissão considera a este respeito, em primeiro lugar, que as decisões da autoridade reguladora postal mostram claramente desde 2003 que esta imputou uma parte das receitas provenientes dos serviços com preços regulados como compensação pelo encargo n.o 2. A existência desta contribuição a partir das receitas dos serviços com preços regulados deve-se, portanto, claramente às decisões da autoridade reguladora postal.
(386)
Em segundo lugar, contrariamente à RDR 2009, o parecer WIK mostra que os serviços com preços regulados realizaram desde 2000 significativas margens de lucro positivas superiores a [6,5-8,5] % das vendas.
Figura 9
Cálculo da ROS para os serviços com preços regulados com base no parecer WIK
[…]
Nota:
Os cálculos baseiam-se nos ajustamentos efetuados à RDR 2009 no parecer WIK. Além disso, presume-se que os serviços com preços regulados cobrem todas as perdas dos serviços universais com preços não regulados. O menor lucro em 2007 deve-se sobretudo a um nível invulgarmente elevado de amortizações para a carteira de imóveis.
(387)
Os maiores lucros registados desde 2000 estão diretamente relacionados com a redução das contribuições para o seguro de pensão de acordo com a Lei das pensões de 1995: enquanto a Deutsche Post, em 1999, efetuou um pagamento fixo anual de 2,045 milhões EUR, em 2000 a contribuição equivalente foi de apenas cerca de 735 milhões EUR (33 % dos salários incorridos com funcionários públicos). Uma vez que a autoridade reguladora postal não corrigiu em baixa em 2000 as tarifas reguladas, em sintonia com as menores contribuições para as pensões, os lucros da Deutsche Post aumentaram significativamente. O lucro realizado manteve-se a um nível elevado mesmo depois da decisão «preço máximo» de 2002, uma vez que as tarifas reguladas não foram suficientemente reduzidas para corresponderem aos custos dos serviços com preços regulados.
(388)
No que respeita às críticas da Alemanha em relação ao parecer WIK, a Comissão considera que o parecer dá uma visão mais apropriada da situação económica da Deutsche Post, em geral, e dos lucros dos serviços com preços regulados, em especial, do que a RDR 2009. Isso pode ser justificado do seguinte modo:
i) Alocação mais adequada dos custos aos serviços comerciais
(389)
Em conformidade com o acórdão Chronopost, os serviços comerciais têm de suportar os seus próprios custos diretos e prestar uma contribuição adequada para os custos indiretos. A alocação adequada dos custos entre os diferentes serviços pode ser demonstrada quer por valores de referência externos (por exemplo, preços de mercado) quer por dados de custos internos (95).
(390)
A RDR 2009 baseia-se no princípio referido no artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997, segundo o qual aos serviços com preços não regulados devem ser alocados apenas os custos de uma prestação eficiente de serviços, enquanto todos os encargos (por exemplo, custos adicionais com a assunção dos encargos com o seguro de pensão e de saúde para os empregados do POSTDIENST e os custos líquidos das obrigações de serviço universal) têm de ser financiados a partir das receitas dos serviços com preços regulados. O parecer WIK, no entanto, após uma análise comparativa da RDR 2009 com a rendibilidade dos concorrentes privados, estabelece que a Deutsche Post imputa aos serviços com preços regulados uma parte demasiado grande dos encargos, não imputando custos suficientes aos serviços comerciais.
(391)
Um exame do alegado valor de referência «habitual em condições de concorrência» utilizado pela Deutsche Post para calcular os vários encargos confirma os resultados do parecer WIK: como indicado anteriormente, a taxa de contribuição RDR para calcular o encargo n.o 2 (custos sociais inabituais em condições de concorrência) é um valor de referência demasiado baixo em comparação com as contribuições obrigatórias para a segurança social que os concorrentes privados têm de pagar. Além disso, trata-se, por exemplo, no caso do encargo com infraestruturas de estações de correio, de um valor de referência puramente hipotético, uma vez que, sem as obrigações de serviço universal, a Deutsche Post não teria operado desde 1990 quaisquer estações de correio próprias. Do mesmo modo, não se pode provar que, a partir de 1990, a Deutsche Post pudesse realizar as suas atividades com trabalhadores aos quais tivesse de pagar apenas salários ao nível do salário mínimo de 2007.
(392)
A Comissão conclui, portanto, que o parecer WIK constitui uma base mais adequada para a determinação dos custos atribuíveis aos serviços comerciais.
(393)
A avaliação dos custos tem, além disso, de estar em linha com os princípios gerais de contabilidade previstos nas diretivas 97/67/CE e 2006/111/CE. Nas contas anuais da Deutsche Post não são incluídos os custos acrescidos com amortizações nem os custos adicionais com pensões. Tais custos - e isso aplica-se tanto à Deutsche Post como aos seus concorrentes - são normalmente financiados a partir dos lucros contabilísticos de uma empresa. Uma reavaliação em alta iria, portanto, favorecer a Deutsche Post em relação aos seus concorrentes.
ii) Valor de referência para a determinação do lucro razoável tendo em conta a posição de risco da Deutsche Post
(394)
Os lucros obtidos pela Deutsche Post desde 2000 foram claramente superiores à mediana ROS de 3,48 % no parecer WIK e inferiores à ROS de 6,1 % no parecer Deloitte-II. O argumento da Alemanha, segundo o qual a Deutsche Post teria sofrido perdas tão grandes que não poderia ter suportado os encargos com as receitas provenientes dos serviços com preços regulados, não pode, portanto, ser aceite.
(395)
Além disso, o parecer Deloitte-II, que se baseia num pequeno grupo de comparação constituído sobretudo por multinacionais de serviços de encomendas postais expresso (nomeadamente UPS, FedEx, TNT Express), deve ser considerado de uma forma crítica. A recomendação expressa no parecer Deloitte-II no sentido de utilizar uma margem de lucro razoável entre uma ROS inferior de 6,1 % e uma mediana ROS de 7,4 % não tem em conta o facto de a atividade da Deutsche Post ser não só menos capital-intensiva mas também de baixo risco:
1)
Os serviços expresso internacionais de encomendas postais não são prestados pela Deutsche Post propriamente dita, mas apenas pelas suas filiais DHL.
2)
Em comparação com os serviços de encomendas postais das multinacionais, os serviços de distribuição de correio com os quais a Deutsche Post obtém 75 % das suas receitas necessitam de muito menos capital, uma vez que os salários dos carteiros representam a maior rubrica de custos. Os serviços expresso de encomendas postais têm de investir muito mais em equipamento capital-intensivo (96).
3)
A posição dominante da Deutsche Post no mercado de distribuição de correio nasceu e foi consolidada em resultado da licença exclusiva, que conferiu uma base de clientes segura à Deutsche Post, a qual não tem de efetuar grandes investimentos em marketing ou nome de marca. Em contrapartida, os serviços de encomendas postais multinacionais tiveram de consolidar a sua posição em cada mercado nacional a partir do zero, tendo criado por sua própria conta e risco algumas das marcas mais conhecidas (97).
4)
Os riscos de mercado e de custos da Deutsche Post foram garantidos por medidas estatais (98). A regulação de preços contribuiu, em especial, para cobrir todos os encargos dos serviços com preços não regulados (99).
(396)
O parecer WIK utiliza, assim, corretamente um valor de referência para o lucro inferior à margem do Deloitte-II, a fim de ter em devida conta a menor intensidade de capital e o menor risco das atividades da Deutsche Post em comparação com os serviços de correio expresso das multinacionais. No entanto, não é necessário determinar o nível exato do lucro de referência, uma vez que as margens ROS médias de 8,3 % realizadas já se situam acima da ROS inferior de 6,1 % estimada no parecer Deloitte-II. Mesmo com base no parecer de peritos apresentado pela própria Alemanha não foi possível estabelecer que a Deutsche Post tenha recebido desde 2000 uma compensação demasiado baixa.
(397)
Em qualquer caso, a crítica da Alemanha ao parecer WIK é difícil de compreender porque a mediana ROS de 3,48 % não se situa acima do nível de lucro classificado como apropriado pela autoridade reguladora postal e a Deutsche Post. Por um lado, do valor de referência ROS de 3,48 % resulta, em termos absolutos, um lucro superior aos custos de capital alegados pela Deutsche Post na sua RDR e aprovados pela autoridade reguladora (por exemplo, custos de […] e […]) (ver ponto IV.4.3). Por outro lado, a mediana ROA de 7,66 % referida no parecer WIK é semelhante ao retorno de capital que a Deutsche Post […].
(398)
A referência da Alemanha a margens de lucro razoáveis nos serviços de caminhos-de-ferro e de autocarros (retornos das vendas de 7 % a 8 %) não afeta de modo algum as conclusões sobre a avaliação comparativa (benchmarking) para determinar o lucro razoável. Estes setores são mais capital-intensivos e requerem, portanto, retornos das vendas mais elevados para cobrir os custos de capital. Pelo contrário, esses números mostram que o valor de referência para o lucro razoável indicado no parecer Deloitte-II corresponde mais a uma ROS média de um setor capital-intensivo do que de um setor trabalho-intensivo.
c) Conclusões
(399)
A Comissão tem de rejeitar o argumento da Alemanha, segundo o qual as receitas provenientes dos serviços com preços não regulados não eram suficientes para cobrir os alegados encargos com custos sociais inabituais em condições de concorrência. A alegação da Alemanha não é suportada nem pelo parecer de peritos apresentado nem pela RDR 2009.
(400)
Pelo contrário, as decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011 documentam claramente que a autoridade reguladora postal aprovou sempre a compensação dos alegados encargos a partir das receitas provenientes dos serviços com preços regulados.
VII.3.5. Supressão dos auxílios estatais não compatíveis com o mercado interno a partir de 1 de janeiro de 2003
(401)
De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, ao verificar a incompatibilidade de um auxílio estatal com o mercado interno, a Comissão é competente para decidir se o Estado interessado deve suprimi-lo ou modificá-lo (100). De acordo com essa jurisprudência, uma tal obrigação tem em vista restabelecer a situação anterior (101). Nesse contexto, o Tribunal observou que esse objetivo é alcançado quando o beneficiário restitui o auxílio estatal ilegalmente concedido e perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio é reposta (102).
(402)
Na aceção desta jurisprudência, o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 estabelece o seguinte: «Nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário […]. A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário.»
(403)
A Comissão observa ainda que a decisão «alargamento» de 2007 e a decisão «alargamento» de 2011 se referem ao período de 1990-2007. A subvenção para pensões constitui, no entanto, um esquema contínuo para além de 2007. Do mesmo modo, a compensação pelos encargos a partir das receitas provenientes dos serviços com preços regulados também não foi suprimida em 2007. De facto, a comunicação da Alemanha de 2 de janeiro de 2012 continha dados sobre a subvenção para pensões e sobre as receitas provenientes dos preços, incluindo 2010. A Comissão conclui, portanto, que a recuperação da parte da subvenção para pensões não compatível com o mercado interno não devia terminar em 2007, mas sim continuar até à data de notificação da presente decisão.
(404)
No que respeita ao cálculo do elemento de auxílio que já está à disposição da Deutsche Post, convém sublinhar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nenhuma disposição do direito da União exige à Comissão que, ao ordenar a recuperação de um auxílio declarado incompatível com o mercado interno, defina o montante exato do auxílio a recuperar. Basta que a decisão da Comissão contenha indicações que permitam ao seu destinatário determinar por si próprio, sem dificuldades excessivas, esse montante (103).
(405)
Os auxílios não compatíveis com o mercado interno devem ser calculados de acordo com a fórmula indicada no quadro 8 com base na taxa de contribuição RDR e no valor de referência (ver definição no anexo e no quadro 7), bem como com base no salário bruto dos funcionários públicos (ver definição no quadro 6). Sobre os auxílios ilegais concedidos em cada um dos anos devem ser cobrados juros até ao reembolso. Os juros devem ser calculados em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (104).
(406)
Os cálculos apresentados no anexo, com os quais se determinaram os auxílios ilegais para os anos de 2003 a 2010 (sem juros), baseiam-se no pressuposto de que os funcionários públicos estavam empregados na mesma proporção no setor dos serviços com preços regulados e preços não regulados. Os dados disponíveis não dizem nada sobre o número exato de funcionários públicos que trabalham no setor dos serviços com preços regulados e preços não regulados. Parte-se, portanto, do princípio de que as partes das receitas provenientes de serviços com preços regulados e preços não regulados constituem uma primeira aproximação fiável para a repartição dos custos salariais.
(407)
Dados mais exatos podem, assim, levar a cálculos mais precisos e alterar os resultados. A Alemanha apresentou recentemente novos dados sobre a soma dos salários dos funcionários públicos nos serviços com preços não regulados entre 1995 e 2007. Estes dados sugerem que a soma dos salários dos funcionários públicos deve ser estimada por meio de uma repartição com base nos custos com pessoal da Deutsche Post indicados na RDR. Comparativamente à repartição baseada nas partes das receitas, uma tal abordagem poderia resultar numa menor soma dos salários dos funcionários públicos. Em 2 e 19 de janeiro de 2012, a Alemanha transmitiu observações que sugerem uma alteração da repartição relativa dos encargos no interior dos serviços com preços regulados e entre serviços com preços regulados e preços não regulados, pelo menos no que se refere à decisão preço máximo de 2011. De acordo com esses dados, desde 2008 uma parte dos encargos foi imputada aos serviços com preços não regulados. Na execução da presente decisão, o montante exato dos auxílios ilegais será calculado juntamente com a Alemanha, tendo em conta estas considerações.
(408)
Apesar de todos os esforços, a Comissão não conseguiu determinar quaisquer números fiáveis para os auxílios ilegais concedidos entre 1995 e 2002. Também não parece possível fornecer na presente decisão parâmetros de cálculo de tal modo precisos que permitisse ao Estado-Membro proceder aos cálculos finais durante a execução da decisão (individualmente ou em cooperação com a Comissão). Nessas circunstâncias especiais, os direitos de defesa do Estado-Membro bem como o princípio da segurança jurídica opõem-se, de acordo com o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, à recuperação, porque, ao abrigo dessa disposição, «a Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário».
(409)
Por conseguinte, a recuperação deve começar em 1 de janeiro de 2003 e terminar no momento em que já não existir a vantagem comparativa para os serviços com preços não regulados.
(410)
Relativamente ao período a partir do dia de notificação da presente decisão, há que garantir que o nível das contribuições para a segurança social relacionadas com os salários, que a Deutsche Post paga para os seus funcionários públicos, não é inferior ao nível das contribuições pagas pelos seus concorrentes para os empregados privados. Na comparação, deve-se ter em conta qualquer compensação que a Deutsche Post obtenha com base na regulação de preços ao abrigo do artigo 20.o da PostG.
VIII. APRECIAÇÃO DAS COMPENSAÇÕES ESTATAIS
VIII.1. Existência de auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(411)
De acordo com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.» Para determinar se uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão deve examinar o cumprimento dos seguintes critérios: a medida é atribuível ao Estado sendo utilizados recursos estatais, concede a determinadas empresas ou setores uma vantagem que falseia a concorrência e afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(412)
No caso das compensações estatais, trata-se de recursos estatais, pois são concedidos de acordo com o artigo 37.o e 40.o da PostVerfG de 1989 e do artigo 2.o da PostUmwG de 1994 e foram financiados a partir de recursos da empresa pública TELEKOM.
VIII.1.1. Vantagem financeira resultante das compensações estatais
VIII.1.1.1. Argumentação da Alemanha de que as Ablieferungen devem ser consideradas como um encargo especial
(413)
A Alemanha argumenta que as compensações estatais representavam apenas uma compensação pelas Ablieferungen, que eram custos que os concorrentes privados normalmente não teriam tido de suportar. No entender da Alemanha, as Ablieferungen são uma imposição «sui generis» que não pode ser classificada como imposto nem como dividendo.
(414)
A Deutsche Post tinha de pagar Ablieferungen entre 6,6 % e 10 % das vendas de 1924 a 1995. De acordo com o parecer KPMG, o Tribunal Constitucional Federal, no seu acórdão de 22 de março de 1984, não decidiu de forma definitiva a natureza jurídica das Ablieferungen, caracterizando-as como «rendimentos federais do trabalho»(Erwerbseinkünften des Bundes). As Ablieferungen também foram classificadas como «custos da prestação» («Kosten der Leistung») que a Deutsche Post tinha de pagar pela prestação dos seus serviços.
(415)
Embora o Tribunal Constitucional Federal não tenha definido exatamente em que medida as Ablieferungen devem ser consideradas como um substituto para um imposto ou um dividendo, é claro que as Ablieferungen geraram receitas para o orçamento federal.
(416)
Em primeiro lugar, muitos Estados-Membros utilizaram no passado as receitas do monopólio dos Correios e Telecomunicações como fonte de receitas para o orçamento do Estado. Uma vez que a BUNDESPOST e as suas antecessoras até 1995 não estavam sujeitas enquanto empresas públicas à obrigação fiscal geral, foi aplicada uma imposição «sui generis» para que estes setores também gerassem receitas para o orçamento federal. Além disso, em termos económicos, fazia sentido aplicar imposições a esses monopólios. Os utilizadores estavam dispostos a aceitar tarifas mais elevadas sem ter de restringir fortemente a sua utilização dos serviços, pelo que podiam ser geradas receitas elevadas para o orçamento federal.
(417)
Em segundo lugar, a Deutsche Post, ao contrário das empresas privadas, não estava direta ou indiretamente sujeita a impostos nem tinha de pagar dividendos pelo capital próprio disponibilizado. As Ablieferungen eram, portanto, a única forma de o governo federal - no seu papel de autoridade fiscal ou no seu papel de acionista - obter receitas da Deutsche Post. Se as Ablieferungen correspondiam exatamente às definições de determinados sistemas de impostos ou de dividendos não é relevante neste contexto. Em qualquer caso, as Ablieferungen eram pagamentos que a Deutsche Post tinha de efetuar desde 1924 e que geravam receitas para o orçamento federal.
(418)
Para concluir, pode-se afirmar que a obrigação de pagar Ablieferungen estava em sintonia com a finalidade pública de obter receitas de um monopólio estatal para o orçamento federal, seja na forma de impostos ou de dividendos. Por conseguinte, as Ablieferungen representam custos normais que a Deutsche Post tinha de financiar a partir dos seus recursos próprios.
VIII.1.1.2. Alegação da Alemanha de que as compensações estatais eram compatíveis com o comportamento de um investidor privado
(419)
A Alemanha alega que, ao conceder as compensações estatais, atuou em parte como um investidor privado, uma vez que os pagamentos foram utilizados para financiar investimentos rentáveis na rede da Deutsche Post.
(420)
No entanto, uma vez que as compensações estatais foram concedidas com base nas perdas acumuladas e não nos planos de investimento, é evidente que uma tal estratégia de investimento não teria sido adotada por nenhum investidor privado.
(421)
Consequentemente, as compensações estatais propiciaram à Deutsche Post uma vantagem financeira.
VIII.1.1.3. Alegação da Alemanha de que se trata de uma compensação pelos custos líquidos das obrigações de serviço universal
(422)
A Alemanha alega que as compensações estatais não constituíam um auxílio estatal pois compensavam os custos líquidos das obrigações de serviço universal.
(423)
No acórdão Altmark (105), o Tribunal de Justiça estipulou que as compensações que representam a contrapartida de obrigações de serviço público não constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o do TFUE se estiverem reunidas as seguintes quatro condições: Em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve efetivamente ser encarregada do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem ser claramente definidas. Em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente. Em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as respetivas receitas assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações. Em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não seja efetuada no âmbito de um processo de concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível da compensação necessário deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com os meios de transporte necessários, teria suportado.
(424)
Uma vez que a Deutsche Post não foi selecionada no âmbito de um processo de concurso público e a Alemanha não demonstrou que a Deutsche Post era uma empresa bem gerida, não se encontra reunida a quarta condição do acórdão Altmark.
VIII.1.2. Conclusões relativas à existência de auxílio
(425)
As compensações estatais foram concedidas através de recursos estatais e aliviaram a Deutsche Post de custos que as empresas privadas têm geralmente de suportar. A Alemanha não conseguiu provar que as compensações estatais cumprem os critérios Altmark e, portanto, não deviam ser classificadas como auxílios estatais.
(426)
Pelas razões apresentadas em VII.1.2, as compensações estatais são suscetíveis de falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais.
(427)
Por conseguinte, a Comissão conclui que as compensações estatais constituem um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
VIII.2. Apreciação de auxílios existentes nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE
(428)
As compensações estatais foram introduzidas pelo artigo 37.o, n.os 2 e 3, da PostVerfG de 1989, constituindo, portanto, uma nova medida de auxílio.
VIII.3. Apreciação da compatibilidade com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE
(429)
As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas, em conformidade com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, ao disposto neste Tratado, designadamente às regras de concorrência. No entanto, o Tratado prevê uma exceção para as disposições contratuais em caso de cumprimento de uma série de condições: Em primeiro lugar, deve existir um ato oficial através do qual o Estado atribui a uma empresa a responsabilidade pela execução de uma determinada tarefa. Em segundo lugar, a tarefa deve referir-se a um serviço de interesse económico geral. Em terceiro lugar, a exceção deve ser necessária e proporcional à execução das tarefas confiadas. Por fim, o desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afetado de maneira que contrarie os interesses da União.
(430)
Nas Comunicações de 1996 e 2001 (106), (107), bem como no Enquadramento comunitário de 2005, a Comissão explica como se deve aplicar o critério da necessidade e o critério da proporcionalidade no que respeita à exceção de acordo com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. No ponto 2.4 do Enquadramento comunitário de 2005, foram codificadas pela última vez as disposições sobre o significado e o alcance destes critérios, que, no passado, foram aplicados de forma coerente pelo Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral e a Comissão.
(431)
De acordo com o ponto 2.4 do Enquadramento comunitário de 2005, há que ter em conta os seguintes princípios no que respeita à necessidade e proporcionalidade da compensação concedida:
1)
O montante da compensação não pode ultrapassar o necessário para cobrir os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações.
2)
O montante da compensação inclui todas as vantagens concedidas pelo Estado ou obtidas através de recursos estatais, independentemente da forma que assumam - e independentemente da sua classificação para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
3)
A compensação deve ser efetivamente utilizada para a gestão do serviço de interesse económico geral em causa. As compensações concedidas para a gestão de um serviço de interesse económico geral, mas na prática utilizadas para atividades noutros mercados, são injustificadas, constituindo, por conseguinte, auxílios estatais incompatíveis com o mercado interno.
(432)
A Comissão, na sua prática de tomada de decisão, considerou as compensações estatais para custos do serviço universal como auxílios estatais compatíveis com o mercado interno (ou seja, não como auxílios estatais), na medida em que as compensações estatais fossem inferiores aos custos líquidos incorridos com o serviço universal (108).
VIII.3.1. Gestão de um serviço de interesse económico geral
(433)
Nas diretivas postais sucessivas, como também na jurisprudência do Tribunal de Justiça (109), a prestação universal de serviços postais foi sempre reconhecida como um serviço de interesse económico geral.
(434)
As sucessivas leis postais confiaram à Deutsche Post a prestação de serviços postais universais até 31 de dezembro de 2007.
VIII.3.2. Necessidade e proporcionalidade das compensações estatais
(435)
A Alemanha mantém que as compensações estatais constituem uma compensação razoável, porque, de acordo com a RDR 2009, entre 1990 e 1995 as mesmas se situaram significativamente abaixo dos custos líquidos incorridos com as obrigações de serviço universal. A RDR 2009 assinala que, em 1995, apesar das compensações estatais, a Deutsche Post foi objeto de uma subcompensação no valor de […] mil milhões EUR (valor atualizado de 1995) dos custos líquidos das obrigações de serviço universal acumulados relativos ao período de 1990-1995.
(436)
Após os ajustamentos da alocação dos custos e da avaliação dos custos na RDR 2009, o parecer WIK conclui que as compensações estatais igualaram os custos líquidos das obrigações de serviço universal acumulados relativos ao período de 1990-1995.
(437)
Os cálculos do parecer WIK mostram que a compensação excedeu os custos líquidos acumulados de 1995 em [0-20] milhões EUR. A Comissão reconhece, porém, a baixa qualidade dos dados contabilísticos para esses anos. Além disso, o parecer WIK apenas reconheceu as Ablieferungen como custos de capital, sem ter em conta qualquer outro lucro razoável.
(438)
Por ambas as razões, a Comissão observa que o parecer WIK não pode servir de base para a refutar a argumentação da Alemanha de que as compensações estatais constituem uma compensação adequada pelos custos do serviço universal da Deutsche Post.
Quadro 10
Cálculo dos custos líquidos acumulados das obrigações de serviço universal e das compensações estatais (valor atualizado de 1995)
RDR 2009
Parecer WIK
Custos líquidos acumulados
- […] mil milhões EUR
- […] mil milhões EUR
Compensações estatais
+ 6,707 mil milhões EUR
+ 6,707 mil milhões EUR
Sobre ou subcompensação
- […] mil milhões EUR
+ [0 a 20] milhões EUR
(439)
As compensações estatais são, portanto, auxílios compatíveis com o mercado interno por força do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, uma vez que não excedem os custos líquidos incorridos pela Deutsche Post com as obrigações de serviço universal.
IX. A GARANTIA ESTATAL PARA OS TÍTULOS DE DÍVIDA EMITIDOS ANTES DE 1995 CONSTITUI UM AUXÍLIO EXISTENTE AO ABRIGO DO ARTIGO 108.O, N.O 3, DO TFUE
(440)
A Comissão observa que as disposições sobre a garantia estatal para os títulos de dívida emitidos em 1953 foram introduzidas pelo artigo 22.o, n.o 4, da PostVwG de 1953. Quando a PostVwG de 1953 foi revogada pela PostVerfG de 1989, esta disposição foi integrada de forma inalterada no artigo 40.o da PostVerfG de 1989.
(441)
Uma vez que foi introduzida em 1953 e, portanto, antes da entrada em vigor do Tratado CEE de 1958, a garantia para os títulos de dívida constitui um auxílio existente de acordo com o artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho.
(442)
O artigo 2.o, n.o 4, da PostUmwG de 1995 pôs termo ao auxílio existente. O facto de o Estado federal continuar a ser o garante para os títulos de dívida emitidos antes da privatização da Deutsche Post não constitui um novo auxílio, porque a vantagem foi concedida à Deutsche Post no momento em que as obrigações de dívida foram emitidas.
X. CONCLUSÕES
(443)
A Comissão observa que a subvenção para pensões e as compensações estatais constituem medidas de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, pois aliviaram a Deutsche Post de custos que as empresas têm normalmente de suportar.
(444)
A Comissão observa ainda que a Alemanha implementou a subvenção para pensões e as compensações estatais em violação do artigo 108.o, n.o 2, do TFUE. A garantia estatal para os títulos de dívida emitidos pela Deutsche Post antes da sua privatização constitui um auxílio existente, o qual foi abolido em 1995.
(445)
De acordo com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, a subvenção para pensões não é compatível com o mercado interno, na medida em que concedeu uma vantagem comparativa aos serviços com preços não regulados, tendo em conta o financiamento dos encargos a partir das receitas dos serviços com preços regulados aprovado pela autoridade reguladora postal. A Alemanha aliviou a Deutsche Post de uma forma inadequada, pois, no âmbito das medidas de alívio das pensões, não só foi concedida a subvenção para pensões, mas, para além disso, a Deutsche Post AG foi autorizada a repercutir nos utilizadores dos serviços com preços regulados uma parte dos custos sociais dos serviços com preços não regulados, que, à semelhança dos concorrentes privados, ela própria teria de suportar.
(446)
Como resultado, as medidas de alívio das pensões colocaram a Deutsche Post AG em vantagem em relação aos concorrentes privados, uma vez que os encargos das contribuições sociais, que a Deutsche Post tinha de suportar pelos seus serviços com preços não regulados, são inferiores aos custos legais que os concorrentes privados têm obrigatoriamente de suportar.
(447)
Assim, o auxílio não compatível com o mercado interno deve ser definido como a diferença entre a taxa de referência - que igualiza as contribuições sociais da Deutsche Post AG para os serviços com preços não regulados às dos concorrentes - e a taxa de contribuição RDR - que a Deutsche Post AG tinha de suportar efetivamente para os serviços com preços não regulados -, multiplicada pelos salários brutos dos funcionários públicos que trabalham nos serviços com preços não regulados. Em especial, o auxílio não compatível com o mercado interno deve ser calculado com base nas definições da taxa de contribuição RDR e do valor de referência RDR constantes do quadro 7 e do anexo, bem como no salário bruto dos funcionários públicos indicado no quadro 6 de acordo com a fórmula apresentada do quadro 8.
(448)
O auxílio disponibilizado à Deutsche Post desde 1 de janeiro de 2003 e que não é compatível com o mercado interno deve ser recuperado a partir dessa data e até ao momento em que deixe de existir a vantagem comparativa. Além disso, a Alemanha deve tomar todas as medidas necessárias para alterar o alívio dos custos com pensões baseado na subvenção para pensões e na regulação tarifária de modo a abolir a vantagem comparativa.
(449)
A Comissão observa que as compensações estatais constituem um auxílio compatível com o mercado interno ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, pois compensam os custos líquidos acumulados da Deutsche Post com as obrigações de serviço universal,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. A subvenção para pensões atribuída à Deutsche Post constitui um auxílio ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e foi concedida pela Alemanha em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
2. A subvenção para pensões não é compatível com o mercado interno, na medida em que a Alemanha contribuiu de forma não adequada para o financiamento das pensões dos funcionários públicos aposentados da Deutsche Post AG.
Artigo 2.o
As compensações estatais, que constituem um auxílio para a Deutsche Post ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e foram concedidas pela Alemanha em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, são compatíveis com o mercado interno.
Artigo 3.o
A garantia estatal constitui um auxílio existente para a Deutsche Post AG, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, e do artigo 3.o do TFUE.
Artigo 4.o
1. A Alemanha deve recuperar da Deutsche Post AG o auxílio não compatível com o mercado interno referido no artigo 1.o, concedido ou a conceder à Deutsche Post AG desde 1 de janeiro de 2003 até ao momento em que a vantagem comparativa seja completamente abolida.
2. O montante a recuperar de acordo com o n.o 1 inclui os juros calculados desde o momento em que o auxílio foi disponibilizado ao beneficiário até ao seu reembolso efetivo.
3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 e no Regulamento (CE) n.o 271/2008 da Comissão (110) que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004.
4. A contar da data de notificação da presente decisão, a Alemanha deve garantir que a Deutsche Post AG deixa de beneficiar de uma vantagem comparativa para os serviços com preços não regulados em virtude do financiamento dos encargos a partir das receitas provenientes dos serviços com preços regulados aprovado pela autoridade reguladora postal.
Artigo 5.o
1. O auxílio referido no n.o 1 deve ser recuperado de forma imediata e efetiva, tal como previsto no artigo 4.o
2. A Alemanha deve garantir a execução da presente decisão no prazo de quatro meses a partir da data da sua notificação.
Artigo 6.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Alemanha deve comunicar as seguintes informações:
a)
O montante total (principal e juros) a recuperar da Deutsche Post AG;
b)
Uma descrição circunstanciada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos demonstrando que à Deutsche Post AG foi ordenado o reembolso do auxílio não compatível com o mercado interno.
2. A Alemanha deve manter a Comissão regularmente informada acerca da evolução das medidas nacionais tomadas para aplicar a presente decisão até que seja recuperado todo o auxílio não compatível com o mercado interno referido no artigo 1.o-O Estado-Membro deve transmitir imediatamente, mediante simples pedido da Comissão, qualquer informação sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve apresentar ainda informações pormenorizadas sobre os montantes de auxílio e juros já reembolsados pela Deutsche Post AG.
Artigo 7.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de janeiro de 2012.