ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. února 2011
o státní podpoře C 58/06 (ex NN 98/05) Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr
(oznámeno pod číslem K(2011) 632)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/501/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1)
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 21. prosince 2006 sdělila Komise Německu rozhodnutí pokládat „starý systém financování“ dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (dále jen „svaz VRR“) za existující podporu. Součástí rozhodnutí bylo zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ohledně „nového systému financování“ (3) VRFR, na jehož základě je podniku Rheinische Bahngesellschaft AG (dále jen „podnik RBG“) a podniku Bahnen der Stadt Monheim GmbH (dále jen „podnik BSM“) vyplácena kompenzace za plnění závazků veřejné služby. Komise Německo současně vyzvala k podání připomínek. Na žádost Německa se dne 1. února 2007 konala schůzka. Své připomínky Německo předložilo dne 18. dubna 2007 a 4. května 2007.
(2)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo dne 31. března 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(3)
Připomínky Komise obdržela od jediné zúčastněné strany a dopisem ze dne 29. května 2007 je postoupila Německu. Příležitosti vyjádřit se k těmto připomínkám ve lhůtě jednoho měsíce využilo Německo dopisem ze dne 29. června 2007.
(4)
Na žádost Německa se dne 31. ledna 2008 konala další schůzka, v návaznosti na niž Německo dne 5. května 2008 a 3. července 2008 v souladu s žádostí Komise předložilo další údaje.
(5)
Dopisy ze dne 2. října 2007, 30. ledna 2008 a 4. dubna 2008 poskytla zúčastněná strana bližší vysvětlení ke své původní argumentaci.
(6)
Dopisem ze dne 10. července 2008 požádala Komise Německo o další vysvětlení k předloženým informacím; Německo dále dostalo příležitost reagovat ve lhůtě jednoho měsíce na další vysvětlení, jež podala zúčastněná strana. Své odpovědi předložilo Německo dopisem ze dne 5. srpna 2008 a 30. září 2008.
(7)
Dopisem ze dne 16. prosince 2009 vyzvala Komise Německo a zúčastněnou stranu, aby jí do 10. ledna 2010 předložily stanoviska ke slučitelnosti předmětných opatření s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 (5). Uvedenou lhůtu Komise na žádost Německa a zúčastněné strany prodloužila do 12. ledna 2010. Německo své stanovisko předložilo dopisem ze dne 12. ledna 2010. Zúčastněná strana nepředložila ve lhůtě stanovisko žádné a dopisem ze dne 13. ledna 2010 Komisi sdělila, že již nemá o účast v řízení zájem.
(8)
Dopisem ze dne 12. ledna 2010 Německo Komisi dále sdělilo, že byly jak akty, jimiž bylo podnikům RBG a BMS svěřeno provozování služeb v rámci závazků veřejné služby, tak nový systém financování svazu VRR změněny, tak aby bylo dosaženo jejich souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007.
2. ÚČASTNÍCI ŘÍZENÍ
(9)
Svaz VRR zřídilo několik měst a okresů v oblasti Porýní a Porúří, aby splnilo svou povinnost v oblasti plánování a organizace místní hromadné dopravy na svém území s tím, že za poskytování veřejných dopravních služeb vyplácelo kompenzace. Svaz VRR tvoří dva právně oddělené veřejnoprávní subjekty, a to účelové sdružení Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (dále jen „účelové sdružení ZV VRR“) (6) a veřejnoprávní dopravní svaz Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR (dále jen „dopravní svaz VRR AöR“) (7).
(10)
Za účelem financování kompenzací, jež jsou vypláceny jako protiplnění za závazky veřejné služby, je účelové sdružení ZV VRR oprávněno vybírat od členských měst a okresů poplatky vypočtené na poměrném základě. Právní základ výběru těchto poměrných poplatků tvoří ustanovení § 19 a 20 stanov účelového sdružení Verkehrsverbund Rhein-Ruhr ze dne 21. června 2006 ve znění z 10. prosince 2008 (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr vom 21. Juni 2006 in der Fassung vom 10. Dezember 2008, dále jen „stanovy účelového sdružení ZV VRR“) (8).
(11)
Podniky RBG (9) a BSM (10), jež jsou předmětnými opatřeními pravděpodobně zvýhodněny, působí v oblasti místní veřejné (autobusové, tramvajové a železniční) dopravy ve spádové oblasti Düsseldorfu. Jejich trasy patří do veřejné dopravní sítě svazu VRR.
(12)
Podniky RBG a BSM obsluhují tratě místní hromadné dopravy na základě povolení, které vydala düsseldorfská krajská vláda v souladu se zákonem o přepravě osob (Personenbeförderungsgesetz, „PBefG“), zejména v souladu s ustanovením § 13 uvedeného zákona. Toto povolení zakládá výlučné právo žadatele obsluhovat danou trasu. Jako protiplnění musí podnik, jemuž je toto povolení vydáno, poskytovat dopravní služby místní hromadné dopravy v souladu s podmínkami, jež povolení stanoví; jedná se zejména o četnost obsluhy, počet obsluhovaných kilometrů a další kvalitativní parametry.
3. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
3.1 NÁZEV, VYČLENĚNÉ PROSTŘEDKY A DOBA TRVÁNÍ
(13)
Název: Finanzielle Unterstützung für die BSM und die RBG (Finanční podpora pro podniky BSM a RBG).
(14)
Na předmětné opatření jsou v případě podniku BSM vyčleněny prostředky ve výši mezi […] mil. EUR a […] mil. EUR ročně a v případě podniku RBG mezi […] mil. EUR a […] mil. EUR ročně. Prostředky vyčleněné na vyplácení kompenzací v souladu s finanční směrnicí a se smlouvou o ovládnutí a odvodu zisku pocházejí z veřejných zdrojů. Účinnost této finanční směrnice a smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku je stanovena na dobu neurčitou.
3.2 PŘÍJEMCI A CÍL
(15)
Příjemci předmětných kompenzací jsou oba uvedené podniky, RBG a BSM.
(16)
Cílem opatření je zajistit v zájmu obyvatelstva obslužnost místní hromadnou dopravou v přiměřeném rozsahu. Podle § 4 stanov účelového sdružení ZV VRR spočívá cíl spolupráce mezi spolkovou zemí Severní Porýní-Vestfálsko, svazem VRR a dopravními podniky v tom, zvýšit atraktivitu místní hromadné dopravy; tomuto cíli má sloužit koordinované plánování a koncepce nabídky služeb, jednotné a cenově příznivé tarify, koordinované poskytování informací cestujícím s přihlédnutím k potřebám osob s postižením, jakož i jednotné kvalitativní standardy.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
4.1 PŘEDMĚT ŘÍZENÍ
(17)
Rozhodnutí o zahájení řízení se týká pouze těch kompenzací vyplacených podnikům RBG a BSM, jež byly poskytnuty v rámci „nového systému financování“ zřízeného rozhodnutím svazu VRR ze dne 28. června 2005 a jsou vázány na plnění závazků veřejné služby v oblasti služeb autobusové a tramvajové dopravy. Toto závěrečné rozhodnutí se tudíž týká pouze uvedených kompenzací vyplacených podnikům RBG a BSM.
4.2 NOVÝ SYSTÉM FINANCOVÁNÍ
(18)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení Komise konstatovala existenci dvou souborů opatření k financování podniků RBG a BSM:
-
financování dopravních podniků v Porýní a Porúří, např. podniků RBG a BSM, ze strany svazu VRR a
-
křížové subvencování podniků RBG a BSM ze strany městských holdingových společností měst Düsseldorf a Monheim.
(19)
Právní základ obou souborů opatření tvoří směrnice o financování místní veřejné silniční osobní dopravy v dopravním svazu Porýní a Porúří ze dne 28. června 2005 (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, dále jen „finanční směrnice“) a její přílohy (11).
(20)
V případě druhého souboru opatření tvoří právní základ navíc dvoustranné smlouvy, jednak mezi podnikem RBG a holdingovou společností města Düsseldorf, jednak mezi podnikem BSM a městem Monheim.
4.2.1 FINANCOVÁNÍ PODNIKŮ RBG A BSM ZE STRANY SVAZU VRR
(21)
Svaz VRR vyplácí podnikům, jež na jeho území poskytují veřejné dopravní služby, částečnou náhradu jejich nákladů. Systém financování platný od roku 1990 (dále jen „starý systém financování“) byl rozhodnutím ze dne 28. června 2005 nahrazen novým, výrazně pozměněným systémem (dále jen „nový systém financování“).
(22)
Tento nový systém financování byl naposledy pozměněn dne 10. září 2009 v souvislosti s tím, že dne 3. prosince 2009 mělo vstoupit v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007.
(23)
Reforma schválená dne 28. června 2005 měla za cíl uvést v soulad systém financování svazu VRR s rozsudkem ve věci Altmark (12). V odstavcích 5.4.3 až 5.4.5 finanční směrnice je popsán způsob, jakým je třeba rozsudek ve věci Altmark, zejména čtvrté kritérium, naplnit. Podle odstavce 5.4.3 je výše subvencí určována na základě analýzy nákladů průměrného, dobře řízeného podniku, který je adekvátním způsobem vybaven dopravními prostředky tak, aby dokázal plnit uložené závazky veřejné služby. Podle odstavce 5.4.4 stanoví svaz VRR na základě této analýzy každoročně parametry pro výpočet kompenzací v jednotlivých níže popsaných kategoriích; příloha 9 finanční směrnice stanoví metodu, jak tyto parametry aktualizovat (resp. indexovat). Odstavec 5.4.5 stanoví, že jsou kompenzace omezeny na náklady, jež příslušným podnikům při plnění závazků veřejné služby prokazatelně vznikají, a že parametry pro výpočet kompenzací pravidelně přezkoumává znalec.
(24)
Nový systém financování je podrobně popsán ve finanční směrnici a jejích přílohách.
(25)
Podle odstavce 2.1 finanční směrnice financuje svaz VRR plnění závazků veřejné služby na svém území. Odstavce 2.2.1 až 2.2.4 stanoví čtyři kategorie nákladů, jež může svaz VRR financovat. Tyto kategorie, jež jsou podrobněji vysvětleny v příloze 1 finanční směrnice, jsou popsány níže (použité zkratky odpovídají číslování nákladových kategorií ve finanční směrnici):
(26)
a)
náklady na zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury (dále jen „nákladová kategorie 1“): do této kategorie patří náklady na výstavbu a údržbu infrastrukturních zařízení pevně spojených s danou lokalitou a bezpečnostních a navigačních systémů, jimiž jsou tato zařízení vybavena. Pojem „infrastruktura“ zahrnuje tramvajové koleje, vyhrazené autobusové pruhy, zařízení P&R, autobusové zastávky, nádraží, garáže, dílny a bezpečnostní a navigační systémy. Spadají sem i náklady na personál, jehož je k plnění vyjmenovaných úkolů zapotřebí.
(27)
b)
Režijní a distribuční náklady vynaložené na popud svazu či zadavatele (dále jen „nákladová kategorie 2“): do této kategorie spadají veškeré vícenáklady, jež dopravním podnikům vznikají z titulu členství ve svazu VRR. Tyto náklady jsou dány centralizovaným plánováním a koordinací, marketingem, finančním řízením, distribucí a kontrolou poskytnutých služeb.
(28)
c)
Kvalitativní požadavky na vozidla dodržované na popud svazu či zadavatele (dále jen „nákladová kategorie 3“): do této kategorie jsou řazeny veškeré vícenáklady vzniklé v souvislosti s dodržováním kvalitativních požadavků na vozidla. Dopravní podniky mohou žádat o úhradu vícenákladů na pořízení klimatizovaných vozidel, uzavřených televizních okruhů, nízkopodlažní techniky, pohonu na plyn, výtahů pro osoby s postižením či motorů šetrnějších k životnímu prostředí.
(29)
d)
Dopravní plnění navíc či jiná plnění v oblasti provozu poskytnutá z popudu svazu či zadavatele. Tato kategorie se člení na tři podkategorie:
I.
vícenáklady vzniklé z titulu závazku uloženého bezprostředně zadavatelem či svazem VRR, jenž spočívá v poskytování nelukrativních služeb v době slabého provozu (dále jen „nákladová kategorie 4a“),
II.
sociálněpolitické závazky ve spojení s provozním zadáním, jež stanovil podílník (13) (dále jen „nákladová kategorie 4b“); a dále
III.
provozní, resp. systémová zadání - zadání stanovená zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě a jež vede k ekonomické újmě (dále jen „nákladová kategorie 4c“).
(30)
Podle finanční směrnice mohou veřejné dopravní podniky za poskytování veřejných dopravních služeb požadovat kompenzaci. Žádost musí obsahovat podklady uvedené v oddílu 5, 7 a 8 finanční směrnice, např. výpočet nákladů na plnění závazků veřejné služby a uvedení případných finančních prostředků z jiných zdrojů. Žádost o kompenzaci musí dopravní podniky předložit nejpozději 31. října roku, jenž předchází počátku plnění závazků veřejné služby.
(31)
Na základě informací, jež dopravní podniky podle odstavců 5.4.2 a přílohy 2 finanční směrnice předloží, vypočte svaz VRR kompenzaci, jejíž výše musí odpovídat nákladům, které by plněním týchž závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku. Následně vydá svaz VRR finanční výměr. Tento právně závazný výměr potvrzuje akt svěření provozu veřejných služeb danému podniku a stanoví kompenzaci v každé ze čtyř nákladových kategorií. Na konci roku musí veřejný dopravní podnik písemně doložit, jaké příjmy a náklady mu plněním závazků veřejné služby vznikly. Svaz VRR tento doklad přezkoumá a následně vydá druhý závazný správní výměr, jenž stanoví přesnou částku, kterou daný podnik jako kompenzaci obdrží.
4.2.2 FINANCOVÁNÍ PODNIKŮ RBG A BSM V RÁMCI KŘÍŽOVÉHO SUBVENCOVÁNÍ
(32)
Stanovy účelového sdružení ZV VRR upravují možnost, aby města a okresy, jež vlastní nějaký dopravní podnik, tomuto podniku vyplatily kompenzaci přímo a její výši si odečetly od poměrného poplatku, který účelovému sdružení odvádějí.
(33)
Ustanovení § 19 stanov účelového sdružení upravuje pět forem těchto přímých plateb:
-
dobrovolná přímá a nepřímá plnění města či okresu, včetně výnosů z cenných papírů, které toto město či okres do dopravního podniku vložil,
-
dobrovolná plnění třetích osob,
-
křížové subvencování na základě smluv o rozdělení příjmů, je-li dopravní podnik součástí holdingové společnosti a jsou-li jeho ztráty hrazeny ze zisků jiných podniků, např. dodavatelů energie a médií,
-
rozdělení zisku podniků, v nichž daný dopravní podnik drží účasti či podíly,
-
rozdíl mezi poměrným poplatkem a celkovým záporným hospodářským výsledkem dopravního podniku.
(34)
Částky vyplacené podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR jsou zohledňovány při výpočtu kompenzace, kterou danému dopravnímu podniku vyplácí svaz VRR. Podle oddílu 8 finanční směrnice svaz VRR žádost podniku o financování zamítne, pokud (komunální) podílník využil jedné či více z možností podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR. Tato částka je odečtena od plateb, na něž má dopravní podnik podle finanční směrnice nárok.
(35)
Jak město Düsseldorf, tak město Monheim možností podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR využilo a uzavřelo smlouvu s podnikem RBG, resp. podnikem BSM. Tyto smlouvy jsou popsány v následujících oddílech.
(36)
Údajné křížové subvencování podniku RBG ze strany podniku Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: Podle informací, jež předložil původní stěžovatel, převádí podnik Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH zřejmě zisky, jichž dosahují finančně úspěšné společnosti jeho holdingu (Stadtwerke Düsseldorf AG a Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH), ztrátovým dceřiným podnikům RBG a Bädergesellschaft Düsseldorf; děje se tak na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku.
(37)
Údajné křížové subvencování podniku RBG ze strany města Düsseldorf: Komise dále na základě údajů, jež předložil původní stěžovatel, poukázala na přímé subvence, jež podnik RBG obdržel od města Düsseldorf. Tyto subvence pocházejí zřejmě z dividend, jež byly městu Düsseldorf vyplaceny z jeho akciového podílu v podniku RWE AG ve výši 1,1 %.
(38)
Roční platby města Düsseldorf ve prospěch podniku RBG: V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Německo uvedlo, že podniky Stadtwerke Düsseldorf AG a Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (jenž od 18. června 2007 působí pod obchodní firmou Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, dále jen „holdingová společnost“) mezi sebou nikdy neuzavřely smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Holdingová společnost však podniku RBG ročně vyplácí částky za plnění závazků veřejné služby a svaz VRR tyto platby při výpočtu kompenzací za plnění závazků veřejné služby zohledňuje. Německo dále uvedlo, že jsou dividendy z akcií podniku RWE vypláceny městu, a nikoli podniku RBG.
(39)
Křížové subvencování podniku BSM: Původní stěžovatel dále uvedl, že jsou ze zisků posledně uvedeného podniku financovány roční ztráty podniku BSM; děje se tak na základě smlouvy mezi podnikem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH a podnikem Elektrizitätswerke der Stadt Monheim GmbH. BSM je 100 % dceřiným podnikem podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (14).
(40)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Německo uvedlo, že dne 27. října 1987 uzavřely podniky BSM a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, jež nabyla účinnosti dne 1. ledna 1988. Podle § 4 odst. 1 uvedené smlouvy vyplácí BSM podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH svůj veškerý zisk a získává od něj úhradu svých veškerých ztrát.
4.3 POCHYBNOSTI KOMISE O KOMPENZACÍCH VYPLÁCENÝCH PODNIKŮM RBG A BSM NA ZÁKLADĚ „NOVÉHO SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ“
4.3.1 EXISTENCE PODPORY
(41)
Pokud jde o existenci podpory, dospěla Komise na počátku formálního vyšetřovacího řízení k závěru, že jsou obě předmětná opatření spojena s vynakládáním státních prostředků a lze je přičíst státu.
(42)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vysvětlila, že podle názoru Německa nevedou předmětná finanční opatření k poskytnutí selektivní ekonomické výhody, neboť jsou splněna všechna čtyři kritéria dle rozsudku ve věci Altmark a tato finanční opatření nemohou narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Na základě informací, jež Německo během předběžného šetření předložilo, však Komise vyjádřila tyto pochybnosti:
(43)
V souvislosti s prvním kritériem dle rozsudku ve věci Altmark dospěla Komise k předběžnému závěru, že členským podnikům svazu VRR byl na základě povolení obsluhovat autobusové a tramvajové trasy, která jim vydal příslušný regionální orgán, uložen závazek veřejné služby.
(44)
Pokud jde o druhé kritérium dle rozsudku ve věci Altmark, vyvolala pochybnosti Komise otázka, zdali závazku veřejné služby skutečně odpovídají všechny čtyři nákladové kategorie a je-li tento závazek jednoznačně definován. Nejasnost panovala i v tom, zdali alespoň část nákladů na předmětná opatření nehradí dané podniky ve svém vlastním podnikatelském zájmu a zdali by tato část neměla být hrazena pouze z vybraného jízdného. Komise dále konstatovala, že Německo nepředložilo k parametrům ani k metodě výpočtu kompenzací podrobnosti.
(45)
V rozhodnutí o zahájení řízení nemohla Komise vyloučit, že je tato kompenzace vyšší nežli částka potřebná k úplnému či částečnému pokrytí nákladů na plnění závazků veřejné služby (třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark).
(46)
Vzhledem k tomu, že byla povolení pro členské dopravní podniky svazu VRR vydána bezprostředně bez vyhlášení veřejné soutěže, vyjádřila Komise pochybnost, je-li splněno čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark. Neměla dost informací, aby mohla posoudit, zdali kompenzace vypočtená z průměrných nákladů všech podniků, jež jsou financovány prostřednictvím svazu VRR, odpovídá nákladům, které by vznikly dobře řízenému podniku, který dává k dispozici dopravní prostředky.
(47)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise názor, že financování předmětných opatření ovlivňuje obchod mezi členskými státy a že narušuje či by mohlo narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
4.3.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(48)
Jelikož nemohla Komise vyloučit existenci státní podpory, zkoumala její případnou slučitelnost s vnitřním trhem podle článku 93 SFEU.
(49)
Podle rozsudku ve věci Altmark nelze článek 93 SFEU použít přímo, nýbrž jen prostřednictvím tří nařízení Rady, jež byla na jeho základě přijata (15). Komise tedy vycházela z toho, že právní rámec pro posouzení slučitelnosti závazků veřejné služby s vnitřním trhem tvoří nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (16) a nařízení Rady (EHS) č. 1107/70 ze dne 4. června 1970 o poskytování podpor dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (17).
(50)
V rozhodnutí o zahájení řízení vycházela Komise z toho, že Německo vyjmulo dané dopravní služby z oblasti působnosti nařízení (EHS) č. 1191/69 a že použitelný právní rámec představuje pouze nařízení (EHS) č. 1107/70.
(51)
Ohledně slučitelnosti podpory s ustanovením čl. 3 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1107/70 vyjádřila Komise pochybnost, zdali závazky, za nějž jsou podnikům BSM a RBM vypláceny kompenzace, představují závazky veřejné služby a zdali vyplácené částky odpovídají nákladům, jež při plnění těchto závazků vznikají.
5. STANOVISKO NĚMECKA (18)
5.1 ROZSAH ŘÍZENÍ
(52)
Německo nejprve předložilo informace o kontextu, v němž byl nový systém financování uplatňován. Vysvětlilo zejména, že starý systém financování zůstal v platnosti do konce roku 2005 (31. prosince 2005). Nový systém financování schválený 28. června 2005 vstoupil v platnost 1. ledna 2006.
(53)
Německo zdůraznilo, že podnět došlý na počátku probíhajícího řízení podalo dopisem ze dne 27. ledna 1999 město Langenfeld, jež podnět obnovilo dne 21. ledna 2004. Řízení Komise se tak mělo podle názoru Německa týkat pouze starého systému financování, jenž platil do konce roku 2005. Rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně nového systému financování Německo zpochybnilo. Podle jeho názoru neprovedla Komise vzhledem k neexistenci podnětu, který by se týkal nového systému financování platného od roku 2006, dostatečně podrobné předběžné posouzení, a Německo tak nemělo příležitost objasnit dosud otevřené body.
5.2 NOVÝ SYSTÉM FINANCOVÁNÍ PLATNÝ OD ROKU 2006
(54)
Podle názoru Německa je nový systém financování koncipován tak, aby zajišťoval soulad se všemi čtyřmi kritérii podle rozsudku ve věci Altmark. Za tímto účelem se při výpočtu kompenzací, jež svaz VRR dopravním podnikům za plnění závazků veřejné služby vyplácí, přihlíží ke všem finančním tokům - přímým platbám a křížovým subvencím.
5.3 VYMEZENÍ ZÁVAZKŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY (PRVNÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(55)
Německo se vyjádřilo k pochybnostem Komise ohledně vymezení závazků veřejné služby a pověřovacího aktu (bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení) a dále ohledně nákladových kategorií 1, 2, 3 a 4 (bod 62-71 téhož rozhodnutí).
5.3.1 POVĚŘOVACÍ AKT
(56)
K otázce, musí-li členské dopravní podniky svazu VRR skutečně plnit jednoznačně vymezené závazky veřejné služby, Německo upřesnilo, že povolení obsluhovat autobusové a tramvajové trasy, jež byla vydána podle zákona o přepravě osob (19), nepředstavují jediný právní základ. Tyto závazky veřejné služby jsou dále upřesněny v plánech místní dopravy (20), resp. po přechodnou dobu od vstupu „nového systému financování“ v platnost (21) v rozhodnutích příslušných městských a okresních zastupitelstev a v odpovídajících finančních výměrech, jež svaz VRR vydává na základě své finanční směrnice. Ke svěření plnění závazků veřejné služby danému podniku tak dochází na základě trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice).
(57)
Pokud jde o podnik RBG, schválilo zastupitelstvo města Düsseldorf nový systém financování svazu VRR usnesením ze dne 15. prosince 2005. Podle usnesení vychází plán místní dopravy města Düsseldorf rovněž z finanční směrnice, jež je součástí nového systému financování. Plán místní dopravy na léta 2002-2007 schválilo zastupitelstvo města Düsseldorf dne 20. března 2003. Pro podnik RBG dále platí plány místní dopravy sousedních měst a okresů (okresu Rhein-Kreis Neuss, města Neuss a okresu Mettmann). Všechny tyto dopravní plány obsahují ustanovení o síti, kterou musí podnik RBG zajistit (služby a infrastrukturu). Pro autobusové a (pozemí a podzemní) tramvajové trasy, jež RBG provozuje, má tento podnik k dispozici povolení vydaná podle zákona o přepravě osob.
(58)
V případě podniku BSM schválilo nový systém financování svazu VRR zastupitelstvo města Monheim usnesením ze dne 10. listopadu 2005 a obvodní zastupitelstvo okresu Mettmann usnesením ze dne 19. prosince 2005. Druhé uvedené usnesení dále stanoví, že s novým systémem financování musí být v uveden v soulad plán místní dopravy okresu Mettmann (22). Tento plán na rok 2004 upravuje síť (služeb a infrastruktury), kterou má podnik BSM zajistit. K autobusovým trasám, jež podnik BSM obsluhuje, byla vydána povolení na základě zákona o přepravě osob.
5.3.2 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 1: ZAJIŠTĚNÍ DOPRAVNÍ OBSLUŽNOSTI A ÚDRŽBY INFRASTRUKTURY:
(59)
Německo upřesnilo, že k poskytování veřejných dopravních služeb musí být podnik vybaven vozidly. Infrastrukturu k poskytování těchto služeb zajišťuje v Německu i ostatních členských státech zpravidla stát. Podle názoru Německa tak zajišťování této infrastruktury nepředstavuje hospodářskou výhodu. Německo dále zdůrazňuje, že svaz VRR financuje u této infrastruktury pouze údržbu, nikoli však výstavbu. Náklady na údržbu navíc svaz nefinancuje v plné výši, nýbrž jen náklady fixní (variabilní náklady na užívání infrastruktury předmětem kompenzace nejsou). Německo předložilo analýzu nadrámcových plnění, jež musí podniky za účelem splnění závazků veřejné služby poskytovat. Tato analýza uvádí několik kritérií, zejména využívání infrastrukturní kapacity. Příjmy, jež z užívání infrastruktury plynou (např. příjmy z reklamy), jsou při výpočtu těchto vícenákladů odečteny.
(60)
Podle zákona o přepravě osob a jeho prováděcích předpisů (23) jsou podniky RBG a BSM povinny infrastrukturu potřebnou k provozování dopravních služeb, pro něž byla těmto podnikům vydána povolení, udržovat v provozuschopném stavu v souladu s určitými kvalitativními požadavky (zejména pokud jde o vybavení zastávek). Nad rámec těchto právních předpisů platí pro oba podniky další požadavky, jež stanoví směrnice o vybavení zastávek svazu VRR 08/1991 (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) a aktuálně platné plány místní dopravy. V případě podniku RBG se tyto požadavky týkají např. dynamického systému informací pro cestující na 192 zastávkách a počítačem podporovaného systému monitorování provozu. V případě BSM se tyto další požadavky týkají bezpečnosti, informací na zastávkách, pohodlí cestujících a čistoty.
5.3.3 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 2: REŽIJNÍ A DISTRIBUČNÍ NÁKLADY VYNALOŽENÉ NA POPUD SVAZU ČI ZADAVATELE
(61)
Další vysvětlení Německa se týkalo jednak uvedené kategorie nákladů, do níž spadají režijní a distribuční náklady (např. servis předplatného, zajišťování parkovacích míst P + R pro cestující, kteří dojíždějí, a reklama na tato místa, dále podpora pořadatelů velkých akcí a call center), jednak rozdělení příjmů a dalších koordinačních činností. Příjmy související s touto nákladovou kategorií jsou odečítány, tak aby bylo možno určit výši vícenákladů vzniklých v důsledku úředně uloženého nadrámcového plnění.
(62)
Pro tuto kategorii neplatí žádné právní požadavky. Podniky RBG a BSM musí tyto povinnosti plnit v rámci dohody o spolupráci a dohody o rozdělení příjmů, které uzavřely se svazem VRR a které jsou předpokladem jejich účasti na systému financování svazu VRR. Podrobnosti k uvedeným povinnostem stanoví směrnice k dohodě o spolupráci. V souladu s plánem místní dopravy okresu Mettmann musí oba uvedené podniky plnit další povinnosti zařazené do této kategorie. Posledním stupněm pověřovacího aktu je pak příslušný finanční výměr svazu VRR.
5.3.4 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 3: KVALITATIVNÍ POŽADAVKY NA VOZIDLA DODRŽOVANÉ NA POPUD SVAZU ČI ZADAVATELE
(63)
Podle upřesňujícího vysvětlení Německa vyplývají vícenáklady spojené s kvalitativními požadavky na vozidla z požadavků, jež stanovil svaz VRR či zadavatelé. Jedná se např. o vozidla ekologicky šetrnější, než stanoví zákonné předpisy, či o používání klimatizovaných a nízkopodlažních vozidel. Tyto požadavky mohou stanovit pro celý svaz VRR nebo na místní úrovni příslušná města či okresy. Pro výpočet hodnoty nadrámcových plnění, která podniky místní veřejné dopravy poskytují, platí tytéž zásady jako v případě předchozích nákladových kategorií.
(64)
Plán místní dopravy města Düsseldorf ukládá podniku RBG povinnost investovat do nízkopodlažních a ekologicky zvláště šetrných vozidel. Zastupitelstvo města Düsseldorf tomuto podniku dále uložilo povinnost zabudovat do svých vozidel se vznětovým motorem filtry částic. Podle plánu místní dopravy okresu Mettmann musí podnik BSM investovat do nízkopodlažních vozidel.
5.3.5 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 4: NADRÁMCOVÁ DOPRAVNÍ PLNĚNÍ ČI JINÁ PLNĚNÍ V OBLASTI PROVOZU POSKYTNUTÁ Z POPUDU SVAZU ČI ZADAVATELE
(65)
Podle vysvětlení Německa se tato kategorie skládá ze tří jednoznačně vymezených podkategorií:
(66)
i)
Nákladová kategorie 4a: vícenáklady na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - zadání stanovené zadavatelem či svazem: Jak Německo uvedlo, nejsou služby poskytované dle zadání zadavatele v době slabého provozu (24) lukrativní. Tyto služby jsou však v zájmu dostupnosti dopravních služeb úředně předepsány (svazem VRR nebo příslušným městem či okresem) jako závazné. Závazky podniku RBG poskytovat dopravní služby v dobách slabého provozu jsou zakotveny v plánech místní dopravy města Düsseldorf, okresu Rhein-Kreis Neuss a okresu Mettmann. Podnik BSM je podle vydaných povolení a plánu místní dopravy okresu Mettmann povinen poskytovat dopravní služby v dobách slabého provozu. Posledním stupněm pověřovacího aktu je pak příslušný finanční výměr svazu VRR.
(67)
ii)
Nákladová kategorie 4b: sociálněpolitické závazky v provozní oblasti - zadání stanovené podílníkem: k této kategorii Německo upřesnilo, že jsou podniky RBG a BSM povinny uplatňovat kolektivní smlouvu vyjednanou se Svazem komunálních zaměstnavatelů Severního Porýní-Vestfálska a že důsledkem toho jsou vyšší průměrné tabulkové platy. Městské podniky jsou dále podle kolektivních smluv, které soukromé podniky v tomto odvětví zpravidla neuzavírají, povinny nabízet zaměstnanecké penzijní pojištění či na toto pojištění přispívat. Na základě členství ve (veřejném) systému připojištění musí podnik RBG hradit do tohoto systému za své zaměstnance příspěvky. Nabízet zaměstnanecké penzijní pojištění je podle zvláštní kolektivní smlouvy povinen i podnik BSM. Tyto náklady jsou určeny jako rozdíl mezi referenční mzdovou tabulkou (mzdovou tabulkou TV-N, skupiny V, stupně 2, která je obsažena v kolektivní smlouvě a kterou zpravidla používají soukromé podniky) a skutečnou mzdou včetně skutečných nákladů navíc na zaměstnanecké penzijní pojištění.
(68)
iii)
Nákladová kategorie 4c: ostatní provozní, resp. systémová zadání - zadání stanovená zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě a jež vede k ekonomické újmě. Podle údajů Německa se v tomto případě jedná o otevřenou kategorii nákladů, které lze kompenzovat na základě individuálně prokazované ekonomické újmy, která je způsobena plněním provozních požadavků či zadání pro oblast místní veřejné dopravy (např. zvláštních požadavků na ochranu životního prostředí či nabídkou doplňkových služeb u příležitosti velkých veřejných akcí). Podle vysvětlení Německa tento druh zadání pro podnik RBG ani BSM neplatí.
5.4 PARAMETRY, NA JEJICHŽ ZÁKLADĚ BUDE KOMPENZACE VYPOČTENA (DRUHÉ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(69)
Na začátku svých připomínek objasnilo Německo postup při stanovení parametrů používaných k výpočtu kompenzací a předložilo příslušné informace.
(70)
U parametrů pro vypočtení kompenzací rozlišuje Německo mezi různými nákladovými kategoriemi.
(71)
V souvislosti se zajištěním dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury (nákladová kategorie 1) Německo upřesňuje, že svaz VRR používá jako parametr při výpočtu kompenzace určitou částku na kilometr železniční nebo silniční sítě v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví.
(72)
Pokud jde o režijní a distribuční náklady vynaložené na popud svazu či zadavatele (nákladová kategorie 2), Německo udává, že při výpočtu kompenzace používá svaz VRR v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví určitou příjmovou částku z tržeb za prodej vlastních výrobků a služeb.
(73)
U kvalitativních požadavků na vozidla dodržovaných na popud svazu či zadavatele (nákladová kategorie 3) Německo upřesňuje, že se v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví u parametru pro výpočet kompenzace jedná o určitou částku, která je podložená minimální kvalitou standardního vozidla.
(74)
U nadrámcového dopravního plnění či jiných plnění v oblasti provozu poskytnutých z popudu svazu či zadavatele (nákladová kategorie 4) rozlišuje Německo tři podkategorie.
(75)
U první podkategorie „vícenáklady na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - úkoly stanovené zadavatelem či svazem“ (nákladová kategorie 4a) používá svaz VRR k výpočtu kompenzace parametr, který je založen na rozdílu mezi mezními výnosy a mezními náklady na kilometr. Tento parametr se mění v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví.
(76)
U druhé podkategorie slouží jako parametr částka, která vyplyne ze srovnání vyšších mezd s opatřeními určité kolektivní dohody („TV-N, skupina V, stupeň 2“) (nákladová kategorie 4b), která obsahuje téměř stejnou mzdovou tabulkou. Na základě tohoto parametru bude v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví určena částka na jednoho cestujícího.
(77)
Německo udává, že zbylé požadavky související s provozem či systémem uloženým příslušným orgánem nebo svazem VRR, jež se zdůvodňují na individuálním základě a vedou k ekonomické újmě (nákladová kategorie 4c), se nakonec vypočítávají vždy jednotlivě, pokud jsou řádně zdokumentovány.
5.5 ŽÁDNÉ NADMĚRNÉ KOMPENZACE (TŘETÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(78)
Podle vysvětlení Německa musí všechny dopravní podniky svazu VRR v zájmu prokázání, že v souvislosti se závazky veřejné služby nedochází k žádným nadměrným kompenzacím, předložit každoroční doklady o použití.
(79)
Z těchto dokladů o použití musí vyplynout skutečné náklady (výdaje minus příjmy), které vznikly při plnění závazků veřejné služby, a ty pak budou prověřeny finančním kontrolorem a svazem VRR, pokud jde o jejich správnost a úplnost. Pokud svaz VRR z těchto dokladů o použití zjistí, že došlo k nadměrné kompenzaci, budou podle tvrzení Německa tyto nadměrné prostředky vyžádány zpět.
(80)
V souvislosti s tímto zpětným vyžádáním je třeba rozlišovat mezi kompenzacemi udělenými svazem VRR na základě správního aktu a přímými kompenzacemi vyplacenými dopravnímu podniku podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR.
(81)
V prvním případě je správní akt ve finanční směrnici označen jako pozitivní finanční výměr. Podle oddílu 7.4.1 finanční směrnice nařizuje navrácení nadměrných finančních prostředků sám svaz VRR.
(82)
V druhém případě vydá svaz VRR podle oddílu 7.4.1 finanční směrnice nejprve negativní finanční výměr nebo závazné sdělení o výši přípustných kompenzačních částek. Pro tento případ počítá oddíl 8.3 finanční směrnice s tím, že svaz VRR informuje město nebo okres, které/který je podílníkem dopravního podniku, o tom, že je povinno/povinnen nadměrné finanční prostředky vyžádat zpět.
5.6 PRŮMĚRNÝ, SPRÁVNĚ ŘÍZENÝ A DOPRAVNÍMI PROSTŘEDKY PŘIMĚŘENĚ VYBAVENÝ PODNIK (TŘETÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(83)
Německo objasňuje, že - navzdory připomínkám Komise v rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení - se při stanovování parametrů výpočtu kompenzace za poskytnutí veřejných služeb zohledňují veškeré dostupné informace od veřejných a soukromých dopravních podniků uvnitř oblasti svazu VRR či mimo ni. Svaz VRR vypočítal náklady (tj. požadované údaje), které vyplývají z činností průměrného, správně řízeného podniku v rámci plnění závazků veřejné služby stanovených ve třech prvních kategoriích, za pomoci svého vlastního znalce/účetního kontrolora znalce společnosti Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (dále jen „IVT“). Společnost IVT disponuje díky srovnávací analýze údaji pocházejícími z řady dopravních podniků se sídlem v Německu a Rakousku. Požadované údaje byly při zohlednění určitých (např. regionálních) zvláštností upraveny svazem VRR. Požadované údaje se u čtvrté kategorie vypočítávají na základě zohlednění určitých regionálních tržních údajů.
(84)
Svaz VRR nakonec u jednotlivých nákladových kategorií stanoví marži průměrných tržních cen. Tyto požadované údaje byly vypočteny pro rok 2003 a aktualizovány jednak podle rejstříků v souladu s přílohou 9 finanční směrnice (ustanovení týkající se „vývoje na straně nákladů“), a jednak podle zvyšování/snižování objemu a strukturálních změn.
(85)
Německo zvlášť zdůrazňuje, že podle jeho názoru skutečnost, že určitý podnik plní závazky veřejné služby (tím, že svým zaměstnancům například na základě sociálněpolitických rozhodnutí vyplácí vyšší mzdy), neumožňuje závěr, že tento podnik není dobře řízen.
5.7 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(86)
Německo je toho názoru, že veřejné financování nákladů na údržbu neovlivňuje obchod mezi členskými státy, neboť tuto infrastrukturu užívají výlučně příjemci těchto finančních prostředků. Financováním nákladů na údržbu není dále poškozen žádný konkrétní a hospodářské soutěži otevřený trh, tj. místní regionální trh s dopravou, neboť systém financování svazu VRR zabraňuje tomu, aby dopravní podniky použily prostředky vázané na náklady na údržbu infrastruktury (u trhů uzavřených hospodářské soutěži) na trhu otevřeném hospodářské soutěži. Kromě toho musí veřejné dopravní podniky u jednotlivých nákladových kategorií vést oddělené účetnictví.
5.8 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(87)
Německo zaujme stanovisko k slučitelnosti domnělé státní podpory pouze u druhé podkategorie čtvrté kategorie, tj. u sociálněpolitických závazků v provozní oblasti na základě zadání stanovených podílníkem (25), neboť dle jeho názoru neexistuje žádná státní podpora ve prospěch podniku RBG či podniku BSM. Německo uvádí, že kompenzace vyšších mzdových nákladů je v každém případě na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU slučitelná s vnitřním trhem.
5.9 SLUČITELNOST S VNITŘNÍM TRHEM NA ZÁKLADĚ NAŘÍZENÍ (ES) Č. 1370/2007
(88)
Dne 3. prosince 2009 vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007, a proto Komise Německo vyzvala, aby na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 zaujalo stanovisko k slučitelnosti „nového systému financování“ s vnitřním trhem.
(89)
Německo je zásadně toho názoru, že Komise by měla posuzovat slučitelnost „nového systému financování“ s vnitřním trhem na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 až od 3. prosince 2009.
(90)
Dále Německo uvádí, že „nový systém financování“ - pokud by představoval státní podporu - je slučitelný také s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007.
(91)
Německo kromě toho informovalo Komisi o následujících opatřeních „nového systému financování“, pomocí kterých by tento systém měl být přizpůsoben požadavkům nařízení č. 1370/2007:
(92)
a)
Pověření závazky veřejné služby Závazky veřejné služby, které byly uloženy podniku RBG (usnesením příslušného orgánu ze dne 25. června 2005) a podniku BSM (usnesením příslušného orgánu ze dne 26. listopadu 2009), byly shrnuty v jediné smlouvě o veřejných službách omezené na dobu trvání deseti let.
(93)
b)
Úprava přílohy nařízení Rady (ES) č. 1370/2007 Čistý finanční dopad bude vypočten v souladu s ustanoveními přílohy nařízení (ES) č. 1370/2007.
6. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(94)
Komise obdržela poznámky pouze od jedné zúčastněné strany, která požádala o zachování důvěrnosti. Původní stěžovatel, město Langenfeld, žádné připomínky nepředložil.
(95)
Zúčastněná strana zpochybňuje zjištění Komise, podle nějž „starý systém financování“ představuje existující státní podporu.
(96)
Ke křížovým subvencím zúčastněná strana poznamenává, že se zde jedná o praxi obyčejně označovanou jako „komunální svaz podniků“ („kommunaler Querverbund“), která je společná řadě holdingových společností v Německu, ale která je podle údajů zúčastněné strany zpochybněna rozsudkem spolkového finančního dvora (26). Podle názoru zúčastněné strany nemůže být vzhledem k automatickému odvodu vyloučena nadměrná kompenzace v případě, že dojde k takové křížové subvenci na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku. Zúčastněná strana popírá, že by svaz VRR při praktickém provádění svého systému financování skutečně křížové subvence zohledňoval a v důsledku toho odpovídajícím způsobem přizpůsoboval své finanční příspěvky.
(97)
Vzhledem k financování ze strany svazu VRR zúčastněná strana vysvětluje, že z důvodů uvedených dále není nový systém financování svazu VRR v praxi prováděn způsobem odpovídajícím finanční směrnici.
(98)
Podle údajů zúčastněné strany se závazky veřejné služby stanovují neprůhledným způsobem ve spolupráci s dopravními podniky. Trojí pověřovací akt musí splnit stejné požadavky na transparentnost jako jediný pověřovací akt. Podle názoru zúčastněné strany nelze povolení udělená v souladu se zákonem o přepravě osob zpravidla považovat za uložení závazku veřejné služby, neboť se tak děje z iniciativy daných dopravních podniků, které tímto způsobem určují podmínky poskytování služeb. Kromě toho může dopravní podnik sám později požádat o přizpůsobení povolení. Zúčastněná strana je dále toho názoru, že plány místní dopravy nepředstavují žádný pověřovací akt, neboť se jejich prostřednictvím neukládá žádný závazek veřejné služby, nýbrž vytyčují pouze velmi obecné politické cíle.
(99)
K zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury zúčastněná strana uvádí, že závazky nejsou nijak přesně definovány a předkládán bývá pouze soubor zcela obecně financovatelných opatření. Zúčastněná strana dále vysvětluje, že velká část investic v rámci této kategorie je běžně prováděna dopravními podniky v jejich vlastním hospodářském zájmu.
(100)
U režijních a distribučních nákladů vynaložených na popud svazu či zadavatele zúčastněná strana tvrdí, že režijní a distribuční náklady spojené s účastí na dopravním svazu, jakým je svaz VRR, tvoří aspekt obecných hospodářských rámcových podmínek v tomto odvětví. Žádný z dopravních podniků neprovádí v praxi svou činnost mimo dopravní svaz. Podle názoru zúčastněné strany je proto splnění režijních a distribučních nákladů vynaložených na popud svazu nutným předpokladem pro udělení povolení, které by jinak příslušný orgán zamítl. Účast na dopravním svazu přináší konec konců určité hospodářské výhody, např. úspory vyplývající z velikosti svazu.
(101)
U kvalitativních požadavků na vozidla dodržovaných na popud svazu či zadavatele zúčastněná strana namítá, že v novém systému financování není přesně definováno, jaký druh vozidla by samotné dopravní podniky zakoupily ve vlastním hospodářském zájmu.
(102)
U vícenákladů na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - úkolů stanovených zadavatelem či svazem zúčastněná strana vysvětluje, že tento druh služeb by při dobrém plánování bylo možné nabídnout za mezní náklady, neboť podle názoru zúčastněné strany musí dopravní podnik svoji potřebu vozidel a personálu spočítat podle potřeby v době špičky.
(103)
U sociálněpolitických závazků v provozní oblasti na základě zadání stanovených podílníkem zúčastněná strana namítá, že vznik vyšších nákladů na zaměstnance nelze považovat za závazek veřejné služby nebo za službu obecného hospodářského zájmu, neboť nesouvisí s poskytováním dopravních služeb.
(104)
U provozních, resp. systémových zadání - zadání stanovených zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě, jež vedou k ekonomické nevýhodě, zúčastněná strana tvrdí, že je nelze považovat za závazek veřejné služby a že se u nich nejedná o zadání pro dopravní podniky.
(105)
V souvislosti s druhým kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana zdůrazňuje, že v novém systému financování svazu VRR pro druhou a třetí podkategorii čtvrté kategorie závazků veřejné služby neexistuje žádný společný systém pro stanovení parametrů. Podle údajů zúčastněné strany nemohou soutěžící u žádné z kategorií ověřit správnost stanovení parametrů, neboť ty se nezveřejňují. K tomu se o rozpočtu svazu VRR na rok 2006 hlasovalo teprve v únoru/březnu roku 2006. To poukazuje na to, že parametry pro rok 2006 nebyly určeny předem.
(106)
V souvislosti s třetím kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana uvádí, že závazky veřejné služby nelze sledovat zcela odděleně od podnikatelských činností dopravních podniků. Nadto je u každé kategorie zapotřebí individuálně ověřit nadměrné kompenzace. Podle názoru zúčastněné strany nový systém financování nezajišťuje, že případné příjmy či jiné hospodářské výhody, jež jsou spojené se závazkem veřejné služby, budou u různých kategorií zohledněny. Ke křížovým subvencím dochází automaticky, a proto není v silách systému financování svazu VRR zabránit nadměrným kompenzacím.
(107)
V souvislosti s čtvrtým kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana uvádí, že na základě jí dostupných informací nemůže posoudit přiměřenost srovnávací metody používané svazem VRR. Celkový počet podniků, jejichž údaje byly srovnávány, nerozhoduje o tom, zda tyto srovnávací údaje odráží náklady typického, dobře řízeného podniku. To závisí spíše na konkrétním výběru podniků a správném vyhodnocení údajů z různých druhů podniků.
(108)
Vzhledem k ovlivnění hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy zúčastněná strana sdílí odhad Komise, podle něhož opatření představují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
(109)
V daném případě je dle názoru zúčastněné strany možné použít nařízení (EHS) č. 1191/69. Německo nevyužilo možnosti vyjmout dané služby z oblasti působnosti nařízení. Zdůvodnění Spolkového správního soudu, který rozhodl protikladně, je chybné. Podle názoru zúčastněné strany sporná opatření neodpovídají ustanovením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nejsou proto slučitelná s vnitřním trhem.
(110)
Zúčastněná strana vznáší obecnou námitku, že svaz VRR nedisponuje prostředky nezbytnými k dohledu na dodržování ustanovení nového systému financování. Svaz VRR proto nemůže zaručit splnění čtvrtého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark.
(111)
Závěrem se zúčastněná strana zvláště ve svých pozdějších připomínkách zabývá podrobně způsobem, kterým se svaz VRR financuje z příspěvků svých členských měst a okresů.
7. PŘIPOMÍNKY NĚMECKA K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(112)
Německo nejdříve namítlo, že Komisi předložilo veškeré potřebné informace, a proto nejsou připomínky k tvrzením zúčastněné strany nutné. Později však Německo zaujalo stanovisko k určitým tvrzením zúčastněné strany.
(113)
Německo objasňuje, že rozpočet svazu VRR není pro vlastní pověření závazky veřejné služby a stanovení parametrů relevantní. V současnosti neexistuje žádná povinnost zveřejňovat údaje ke stanovení parametrů používaných při výpočtu kompenzací.
(114)
Německo odporuje tvrzení zúčastněné strany, že služby v době slabého provozu mohou být poskytovány za mezní náklady. Nadto popírá, že účast na dopravním svazu představuje obecný předpoklad pro poskytování veřejných dopravních služeb.
(115)
Německo zdůrazňuje, že příjmy, které při plnění závazků veřejné služby u různých kategorií vznikají, jsou jednotlivým kategoriím přidělovány skutečně správně a že by svaz VRR v každém případě nadměrně vysoké zisky přezkoumal.
(116)
Německo objasňuje, že se přenesení závazku k dodržení vyšších kvalitativních standardů vozidel na plány místní přepravy cestujících opírá o rozhodnutí příslušných městských a okresních rad a finanční směrnice svazu VRR.
(117)
Ke křížovým subvencím Německo zdůrazňuje, že přenos zisků a ztrát se děje automaticky pouze v rámci účetnictví, netýká se však plateb samotných.
8. ROZSAH ŘÍZENÍ A KONEČNÉHO ROZHODNUTÍ
(118)
V daném případě Německo tvrdilo, že Komise není oprávněná učinit rozhodnutí podle čl. 6 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (27) (nyní článek 108 SFEU), neboť se stížnost města Langenfeld původně týkala starého systému financování, na který se nynější formální vyšetřování nevztahuje.
(119)
Komise poukazuje na to, že postupovala v souladu s ustanoveními čl. 10 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které jí ukládá povinnost prověřit každou jí dostupnou informaci, pokud jde o nepřípustné státní podpory, bez ohledu na jejich zdroj. Nadto provedla předběžné posouzení v souladu s jejími závazky podle čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999.
(120)
Komisi se proto nezapovídá vynést v daném případě rozhodnutí o ukončení formálního vyšetřovacího řízení týkajícího se nového systému financování. Komise kromě toho poukazuje na to, že se nynější vyšetřování na starý systém financování nevztahuje.
(121)
U financování potřebného k plnění závazku veřejné služby vycházela Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z toho, že „nový systém financování“ vstoupil v platnost dne 28. června 2005, tedy v den, kdy padlo rozhodnutí o jeho uplatnění.
(122)
Jak však Německo během formálního vyšetřovacího řízení objasnilo, nevstoupil nový systém financování v platnost rozhodnutím učiněným dne 28. června 2005, nýbrž teprve dne 1. ledna 2006.
(123)
Komise tak mohla dospět k závěru, že starý systém financování platil až do 31. prosince 2005. Jak již Komise uvedla ve svém rozhodnutí ze dne 20. prosince 2006, u starého systému financování se jedná o existující státní podporu. Komise proto omezuje své posouzení na období od 1. ledna 2006.
(124)
Německo Komisi sdělilo, že vzhledem ke vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007 byl nový systém financování změněn v září roku 2009. Ve finanční směrnici byly změněny především pověřovací akty a pravidla upravující udělování kompenzací.
(125)
Komise je toho názoru, že si nemůže vytvořit konečný názor o existenci státní podpory a možné slučitelnosti změněného nového systému financování s nařízením (ES) č. 1370/2007, aniž by Německu předtím poskytla možnost vyjádřit své připomínky k pochybnostem Komise ohledně provedených změn.
(126)
Komise proto omezí toto závěrečné rozhodnutí na kompenzace vyplacené podnikům RBG a BSM, jež byly poskytnuty na základě nového systému financování a smluv o rozdělení příjmů pro období let 2006 až 2009, aniž by zaujala stanovisko k finanční směrnici změněné roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 a k pověřovacímu aktu změněnému roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007. Komise si vyhrazuje právo posoudit finanční směrnici změněnou roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 a pověřovací akt změněný roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 v případě, že vzniknou pochyby o jejich slučitelnosti s předpisy EU o státních podporách.
9. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(127)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
9.1 STÁTNÍ PROSTŘEDKY A PŘIČITATELNOST STÁTU
(128)
V zájmu posouzení poskytnutí státních prostředků a jejich přičitatelnosti je třeba rozlišovat mezi kompenzacemi svazu VRR ve prospěch dopravních podniků na základě finanční směrnice na jedné straně a přímými platbami ve prospěch dopravních podniků na základě ustanovení § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR na straně druhé.
(129)
V případě kompenzací svazu VRR ve prospěch dopravních podniků na základě finanční směrnice Komise tvrdí, že svaz VRR je veřejnoprávní institucí financovanou z finančních příspěvků, které svazu VRR odvádí města a okresy, jež jsou jeho členy. Komise proto dospěla k závěru, že tyto příspěvky jsou placeny ze státních prostředků. Svaz VRR je součástí regionální správy. Jeho finanční výměry je proto také třeba přičíst státu.
(130)
U přímých plateb ve prospěch dopravních podniků na základě ustanovení § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR ve spojení se smlouvami o rozdělení příjmů Komise zjišťuje, že veřejným podnikům či institucím je třeba přičíst všech pět možností, které tento režim stanoví.
(131)
Komise konstatuje, že platby podnikům RBG a BSM prováděné na základě smluv o rozdělení příjmů resp. dohod mezi podílníky pochází rovněž od veřejných podniků. Město Düsseldorf drží 100 % podílů v podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH a město Monheim drží 100 % podílů v podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Z tohoto důvodu a nezávisle na statusu právního subjektu či na jiném právním statusu jsou oba podniky veřejným podnikem ve smyslu čl. 2 odst. b) směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (28).
(132)
Komise proto dospěla k závěru, že platby podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH resp. podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH na účet podniku RBG resp. podniku BSM jsou financovány ze státních prostředků.
(133)
Soudní dvůr ovšem také rozhodl, že i přes schopnost státu kontrolovat veřejný podnik a mít na jeho činnost hlavní vliv se nelze beze všeho domnívat, že tato kontrola bude v konkrétním případě skutečně prováděna. Veřejný podnik může v závislosti na míře samostatnosti, kterou mu stát ponechá, jednat více méně nezávisle. Pouhá skutečnost, že veřejný podnik podléhá státní kontrole, proto nestačí k tomu, aby se opatření tohoto podniku, jako jsou předmětná finanční podpůrná opatření, přičetla státu. Kromě toho je zapotřebí prověřit, zda je možno vycházet z toho, že se státní orgány nějakým způsobem podílely na vydání těchto opatření. V tomto ohledu Soudní dvůr již vzal v úvahu skutečnost, že přičitatelnost podpůrného opatření přijatého veřejným podnikem státu lze odvodit ze souboru indicií vyplývajících z okolností daného případu a ze souvislostí, za nichž k tomuto opatření došlo (29).
(134)
Takovými indiciemi mohou být začlenění veřejného podniku do struktur veřejné správy, druh jeho činnosti a její provádění na trhu za normálních podmínek hospodářské soutěže se soukromými hospodářskými účastníky, právní status podniku (tedy zda podléhá veřejnému právu nebo obecnému právu obchodních společností), intenzita dohledu vedení podniku ze strany státních orgánů nebo každá další indicie, která odkazuje na podíl orgánu nebo na nepravděpodobnost chybějícího podílu na vydání opatření, přičemž je třeba zohlednit také jejich rozsah, obsah či podmínky (30).
(135)
V souvislosti s poskytováním veřejných dopravních služeb Komise za prvé konstatuje, že tyto činnosti mají zásadní význam v rámci oblastí politik, jako jsou dopravní politika, regionální hospodářský rozvoj nebo městské a územní plánování. Orgány se zpravidla na rozhodnutích ohledně kompenzací za závazek veřejné služby nepodílí.
(136)
V souvislosti s dohledem nad činnostmi podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH a podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH Komise zadruhé zjišťuje, že podle nejnovějších dostupných informací sedm z deseti členů dozorčí rady podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH jsou členové městské rady města Düsseldorf (31) a že všech sedm členů dozorčí rady podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH jsou členy městské rady města Monheim (32). V obou případech je starosta členem dozorčí rady.
(137)
Komise zjišťuje zatřetí, že platby uskutečněné na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku podléhaly povolení dozorčí rady podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Přesuny kapitálu podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH vyžadují rovněž povolení jeho dozorčí rady.
(138)
Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že rozhodnutí jednotlivých holdingových podniků města Düsseldorf a města Monheim o poskytnutí finančních prostředků podnikům RBG a BSM musí být přičtena státu.
(139)
Z tohoto důvodu dospěla Komise k závěru, že opatření jsou financována ze státních prostředků a jsou přičitatelná Německu.
9.2 SELEKTIVNÍ HOSPODÁŘSKÁ VÝHODA
(140)
Dále je třeba zjistit, zda opatření poskytují podnikům RBG a BSM selektivní hospodářskou výhodu.
(141)
Z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že „jestliže má být státní zásah považován za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby, takže tyto podniky ve skutečnosti nejsou finančně zvýhodněny, a účinkem uvedeného zásahu tedy není poskytnout těmto podnikům výhodnější soutěžní postavení oproti konkurenčním podnikům, nespadá takový zásah do působnosti čl. 92 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 1 SFEU). Nicméně, aby v konkrétním případě takové vyrovnání nebylo kvalifikováno jako státní podpora, musí být splněny určité podmínky“ (33).
(142)
K tomu Německo udává, že financování podniků RBG a BSM ze zmíněných opatření - jak financování prostřednictvím křížových subvencí resp. přímého financování od veřejných podílníků na jednotlivých podnicích, tak přímé financování svazem VRR - odpovídá čtyřem kritériím dle rozsudku ve věci Altmark, a proto ho nelze považovat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
9.2.1 PODNIK PŘIJÍMAJÍCÍ KOMPENZACI JE SKUTEČNĚ POVĚŘEN PLNĚNÍM JASNĚ DEFINOVANÝCH ZÁVAZKŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(143)
Zaprvé je podle výše uvedeného rozsudku třeba stanovit, zda byl „podnik-příjemce skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby“ a zda byly tyto povinnosti „jasně definovány“.
(144)
V daném případě byly podniky RBG a BSM pověřeny plněním závazků veřejné služby prostřednictvím tzv. trojího pověřovacího aktu; u tohoto trojího pověřovacího aktu se jedná o:
-
povolení daná düsseldorfskou krajskou vládou,
-
plány místní přepravy cestujících města Düsseldorf, města Neuss, porýnského okresu Neuss a okresu Mettmann,
-
konkrétní pozitivní a negativní finanční výměry o výši přípustných kompenzací, které vydává svaz VRR na základě oddílu 7.2 finanční směrnice.
(145)
Německo předložilo Komisi kopie těchto aktů.
(146)
V reakci na připomínky zúčastněné strany Komise konstatuje, že ke splnění prvního kritéria dle rozsudku ve věci Altmark není nezbytně nutné, aby závazek veřejné služby byl převeden jediným aktem, i když by to vedlo k větší transparentnosti.
(147)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zastávala názor, že v daném případě závazek veřejné služby zahrnuje poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají a po železnici na základě povolení udělených podnikům RBG a BSM podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob (viz bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení).
(148)
Komise dále konstatuje, že závazek veřejné služby podniků RBG a BSM k přepravě osob vyplývá jak z uděleného povolení, tak ze závazku k dodržování plánů místní přepravy cestujících, pokud jde o intenzitu, trasy a další požadavky; ve finančním výměru svazu VRR uděleném na základě finanční směrnice jsou tyto podmínky dále rozvedeny.
(149)
Komise proto dospěla k závěru, že v daném případě závazek veřejné služby zahrnuje celkové poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají a po železnici na základě povolení udělených podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob, jimiž disponují podniky RBG a BSM (viz bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení).
(150)
To znamená, že se závazek veřejné služby neomezuje jen na čtyři nákladové kategorie, za něž dopravní podniky mohou žádat kompenzaci, nýbrž se vztahuje i na zajištění dopravních služeb v době špičky. Definice čtyř nákladových kategorií, za něž dopravní podniky mohou žádat kompenzaci, je relevantní pouze při posuzování slučitelnosti druhého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark.
(151)
Komise proto dospěla k závěru, že závazek veřejné služby, který podniky RBG a BSM musí plnit - tj. veškeré dopravní služby stanovené v povoleních a plánech místní přepravy cestujících -, je trojím pověřovacím aktem jasně a jednoznačně stanoven.
9.2.2 PARAMETRY, NA JEJICHŽ ZÁKLADĚ JE VYROVNÁNÍ VYPOČTENO, MUSEJÍ BÝT PŘEDEM STANOVENY OBJEKTIVNÍM A TRANSPARENTNÍM ZPŮSOBEM
(152)
Za druhé musí Komise zjistit, zda „parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem“.
(153)
Komise poukazuje na to, že pro splnění druhého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark se nevyžaduje, aby přesná částka kompenzace byla stanovena předem, pokud metodika a příslušné parametry pro výpočet této částky budou předem stanoveny způsobem, který neponechá žádný prostor pro pozdější odchylky činěné z důvodu přehodnocení.
(154)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochyby o tom, zda všechny čtyři nákladové kategorie, u nichž finanční směrnice počítá s kompenzacemi, se skutečně vztahují na závazek veřejné služby, zda je tento závazek jasně definován a zda alespoň část nákladů, které spadají pod tyto nákladové kategorie, by ve svém vlastním hospodářském zájmu neměly nést podniky samy (viz body 61 až 75 rozhodnutí o zahájení řízení). Německo a zúčastněná strana předložily k tomuto bodu další informace.
(155)
Komise nejprve konstatuje, že čtyři nákladové kategorie navzdory znění finanční směrnice nepředstavují žádný závazek veřejné služby (viz také výše oddíl o plnění prvního kritéria dle rozsudku ve věci Altmark) (34), nýbrž stanovují nákladové kategorie, za něž dopravní podniky mohou požádat o kompenzaci. Nepokrývají všechny nákladové kategorie určitého dopravního podniku. Především nezahrnují ani zajištění vozového parku (nýbrž pouze dodatečné požadavky na kvalitu), ani konkurenceschopné mzdy, které jsou vypláceny na lukrativních úsecích v dobách dopravní špičky. Tento bod bude předmětem dalšího posouzení také v oddíle posuzujícím třetí a čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark.
(156)
Komise musí dále přezkoumat každý bod, u něhož vyjádřila své pochyby, a posoudit ho vzhledem k obdrženým připomínkám. Pochyby Komise se týkaly těchto bodů:
-
Odpovídají nákladové kategorie nákladům, které vznikají v důsledku plnění závazků veřejné služby?
-
Je možné zahrnout otevřenou nákladovou kategorii, jak je tomu v případě finanční směrnice?
-
Jsou parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem?
(157)
Nákladová kategorie 1: Zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury:
(158)
Z informací dodatečně poskytnutých Německem může Komise usoudit, že se kompenzace za tuto nákladovou kategorii omezuje na infrastrukturu, která je potřebná k poskytování veřejných služeb hromadné autobusové, tramvajové a železniční dopravy na základě povolení udělených podnikům RBG a BSM podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob. Co se týče přesné definice infrastruktury, Komise konstatuje, že trojí pověřovací akt jasně stanoví, jakou infrastrukturu musí dopravní podniky zajistit.
(159)
U nákladové kategorie 2 nevyjádřila Komise žádné pochyby.
(160)
Nákladová kategorie 3: Kvalitativní požadavky na vozidla dodržované na popud svazu či zadavatele
(161)
U tohoto bodu Komise konstatuje, že Německo prokázalo, že dopravní podniky by nezakoupily vozidla s požadovaným standardem kvality, neboť by možné vyšší příjmy, kterých by mohlo být docíleno díky lepší kvalitě služeb, nestačily na pokrytí dodatečných nákladů.
(162)
Nákladová kategorie 4: Nadrámcová dopravní plnění či jiná plnění v oblasti provozu poskytnutá z popudu svazu či zadavatele
(163)
U tohoto bodu Komise konstatovala, že Německo v případě služeb v době slabého provozu prokázalo, že by je dopravní podniky ve svém vlastním hospodářském zájmu neposkytly.
(164)
Druhá pochybnost u tohoto bodu se týkala skutečnosti, že třetí podkategorie nákladové kategorie 4 byla otevřenou nákladovou kategorií, prostřednictvím které dopravní podniky mohou požádat o kompenzace ostatních úkolů v provozní oblasti resp. úkolů systémových (úkolů stanovených zadavatelem či svazem), jež se prokazují na individuálním základě a vedou k ekonomické nevýhodě.
(165)
Komise k tomu konstatuje, že podle sdělení Německa podniky RBG a BSM neobdržely žádné kompenzace v rámci této podkategorie.
(166)
V příloze 2 a 8 finanční směrnice je stanovena metoda výpočtu kompenzací, na které mají jednotlivé dopravní podniky nárok.
(167)
Příloha 2 obsahuje podrobný popis čtyř nákladových kategorií i dotazníkové listy, jež mají svazu VRR zprostředkovat informace, na jejichž podkladě může vypočíst kompenzaci za každou ze čtyř nákladových kategorií u každého z provozovaných odvětví dopravy (autobusové, tramvajové a železniční). Je v ní obsažen popis informací potřebných pro výpočet nákladů za zajištěnou infrastrukturu (nákladová kategorie 1), za režijní a provozní úkoly (nákladová kategorie 2), za dodatečné standardy kvality vozidel (nákladová kategorie 3), za jízdy v době slabého provozu (nákladová kategorie 4a) a za sociálněpolitické závazky v rámci kolektivních smluv (nákladová kategorie 4b).
(168)
Náklady, které dopravním podnikům vznikají v důsledku každého z možných opatření spadajících pod čtyři nákladové kategorie, je zapotřebí přidělit. Příloha 2 obsahuje jak definici použitelných nákladových kategorií podle účetních zásad, tak i dotazníkové listy, které jsou dopravní podniky povinny používat při udávání svých běžných nákladů. V příloze 2 však nejsou udány žádné přesné parametry v eurech. Dokonce se zdůrazňuje, že parametry pro každou oblast obsluhy a provozní odvětví musí být stanoveny individuálně.
(169)
Výpočet kompenzací, jež spadají pod nákladové kategorie 1, 2 a 3, musí probíhat na základě nákladových kategorií určených k účtování a při zohlednění nákladů na materiál a energie, pronájem a leasing a režijních nákladů, jakož i odpisů a úroků. U první podkategorie nákladové kategorie 4 používá svaz VRR parametr pro výpočet kompenzace, který je založen na rozdílu mezi mezními příjmy a mezními náklady na kilometr ujetý užitkovým vozidlem a řídí se provozním odvětvím a oblastí obsluhy. U druhé podkategorie nákladové kategorie 4 - sociálněpolitické závazky v oblasti obsluhy (podle zadání stanovených podílníkem) - je parametrem sazba nákladů, která se určí na základě srovnání vyšších mezd s ustanoveními určité kolektivní smlouvy („TV-N, skupina V, stupeň 2“). Tato částka se určuje na řidiče (při odečtení cizích podniků a řidičů zaměstnaných po 1. lednu 2006, čili po prvním použití kolektivní smlouvy TV-N) a rozlišuje se podle oblasti obsluhy a provozního odvětví, neboť různé dopravní podniky vyjednaly rozdílné kolektivní smlouvy a sociální dávky.
(170)
Výchozí údaje pochází z roku 2003 a byly aktualizovány podle rejstříků v souladu s přílohou 9 finanční směrnice (ustanovení týkající se „vývoje na straně nákladů“). Příloha 9 obsahuje řadu indicií, jež jsou přiřazeny vždy určitému druhu nákladů a vybírány tak, že odráží co nejvěrněji cenový vývoj určitého druhu nákladů.
(171)
Německo předalo Komisi negativní finanční výměry, které byly podnikům RBG a BSM předány svazem VRR podle oddílu 7.4.2 finanční směrnice. Finanční výměry obsahují ke každé nákladové kategorii tyto informace: parametry v eurech na jednotku výkonu; počet jednotek výkonu; kompenzační částku, která je definována jakožto výsledek parametrů na jednotku výkonu a počtu jednotek výkonu.
(172)
Pro ilustraci jsou v posloupném řazení uvedeny parametry pro podnik RBG určené na provoz městské dráhy v roce 2007 (35):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
(Bedienungsgebiet = místní síť; Baustein = kategorie nákladů; Parameter in EUR je Leistungseinheit = parametr v EUR na výkonnostní jednotku; Leistungseinheit = výkonnostní jednotka; Ausgleichsbetrag in EUR = kompenzace v EUR; Summe = suma)
(173)
Zkratky BS 1-4c se týkají jednotlivých nákladových kategorií. U každé ze čtyř nákladových kategorií se stanoví určitý parametr v eurech pro každé z provozních odvětví podniků BSM a RBG (v tomto případě pro městskou dráhu). Tento parametr se poté vynásobí očekávaným počtem jednotek výkonu. Takto získaná částka je určena jako předběžná kompenzační částka.
(174)
Komise proto dospěla k závěru, že metoda, kterou svaz VRR používá v doručených finančních výměrech podniků RBG a BSM pro výpočet kompenzací, je založena na objektivně, transparentně a předem stanovených parametrech.
(175)
Komise proto dospěla k závěru, že druhé kritérium dle rozsudku ve věci Altmark bylo splněno.
9.2.3 ŽÁDNÉ NADMĚRNÉ KOMPENZACE
(176)
Třetí podmínkou uvedenou v rozsudku ve věci Altmark je to, že vyrovnávací platba nepřevyšuje to, „co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(177)
Komise je toho názoru, že v souvislosti s plněním tohoto kritéria je nejprve třeba posoudit, zda nadměrná kompenzace může být vyloučena pouze na základě negativních finančních výměrů, které podnikům RBG a BSM vystavil svaz VRR. Pokud by tomu tak nebylo, posoudí Komise následně, zda Německo doložilo, že konkrétní použití v letech 2006 až 2009 ve spojení se stávajícími smlouvami mezi podniky a obcemi, v jejichž vlastnictví se podniky nachází, postačí k tomu, aby se vyloučila nadměrná kompenzace podniků RBG a BSM.
(178)
Komise konstatuje, že postup při poskytování kompenzace je v oddílech 5, 7 a 8 finanční směrnice podrobně představen. Dopravní podniky musí podat svoji žádost o kompenzaci nejpozději do 31. října roku, který předchází začátku plnění závazku veřejné služby. V oddíle 5.4 finanční směrnice je stanovena maximální výše kompenzací, na které má podnik nárok. Za tímto účelem jsou stanoveny mezní hranice, a to kompenzací, finanční částky a dostupných finančních prostředků.
(179)
Kompenzace bude vypočtena na základě údajů definovaných v příloze 2 finanční směrnice pro každou ze čtyř nákladových kategorií. Na základě informací, jež dopravní podniky podle přílohy 2 předložily, vypočte svaz VRR parametry, ve kterých se musí odrážet náklady, které by při plnění týchž závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, a které jsou vykázány ve finančních výměrech.
(180)
Za finanční částku platí finanční prostředky, které má k dispozici daná obec. Ty se případně navyšují o veškeré přebytky, kterých daný dopravní podnik dosáhl činnostmi, které nespadají do čtyř nákladových kategorií.
(181)
Dostupné finanční prostředky se definují jako rozdíl mezi kompenzací a výší financování.
(182)
Svaz VRR učiní předběžné rozhodnutí o kompenzaci, na kterou má daný dopravní podnik nárok, a vyplácí ji ve čtyřech částečných splátkách dne 15. února, 15. května, 15. srpna a 15. listopadu. Platba uskutečňovaná dne 15. února se provádí na základě výměru pro předchozí rok; změny se zohlední v částečné splátce prováděné dne 15. května (viz oddíl 7.3 finanční směrnice).
(183)
Zvláštní pravidla platí pro podniky, jako jsou podniky RBG a BSM, jež dostávají své kompenzace na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku resp. smlouvy s jejich holdingovou společností. V těchto případech svaz VRR vydá zamítavé rozhodnutí. V rozhodnutí je uvedena výše kompenzace, na kterou má podnik nárok. Finanční směrnice počítá s možností, že takové podniky mohou požádat o závazné sdělení o výši přípustných kompenzací (viz bod 7.2 finanční směrnice).
(184)
V tomto případě počítá finanční směrnice kromě toho s tím, že v případě důležitosti podpory musí podnik přijímající podporu spolu s obcí, která je jeho vlastníkem, předem učinit opatření bránící nadměrným kompenzacím. Zatím nebyla učiněna žádná odpovídající opatření, neboť Německo je toho názoru, že předmětná opatření nepředstavují žádnou státní podporu.
(185)
Dopravní podniky mají každý rok povinnost uvést skutečné náklady, které jim při plnění závazků veřejné služby vznikly. Svaz VRR tyto údaje posoudí a v případě, že předem vypočtená kompenzace převyšuje skutečné náklady, nařídí navrácení přebytků.
(186)
Komise má za to, že nynější samotné znění finanční směrnice z následujících důvodů nestačí na to, aby se předešlo nadměrným kompenzacím podniků RBG a BSM:
a)
Výnosy z lukrativních dopravních služeb v době dopravní špičky se nezohledňují: Podle nynějšího znění finanční směrnice platí za závazky veřejné služby jen ty závazky uložené podnikům, které spadají pod čtyři nákladové kategorie, u nichž finanční směrnice počítá s kompenzacemi. Výpočet kompenzace zohledňuje výnosy ze služeb spadajících pod čtyři nákladové kategorie, tj. zejména ze služeb v době slabého provozu a v odlehlých oblastech; vyjmuty jsou však výnosy z lukrativních dopravních služeb v době špičky.
b)
Neexistuje žádný mechanismus pro navrácení nadměrných kompenzací obdržených na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku V současné podobě finanční směrnice stanoví rozdílný přístup k podnikům, které přijímají kompenzace od svazu VRR, a podnikům, které dostávají kompenzace ve formě smluv o ovládnutí a odvodu zisku. Zatímco v prvním případě disponují podniky kompenzací vypočtenou podle finanční směrnice, dostane se podnikům v druhém případě plné pokrytí jejich nákladů. Podniky jsou oprávněny k tomu, aby si ponechaly rozdíl mezi svými skutečnými ztrátami a částkou, která jim přísluší na základě finanční směrnice, neboť neexistuje žádný právně závazný postup, který by svaz VRR opravňoval k požadavku na vrácení tohoto rozdílu.
(187)
Kompenzace za závazky veřejné služby může v daném případě proběhnout přímo z příspěvků veřejného podílníka dotyčných podniků, na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku a/nebo od svazu VRR. Komise konstatuje, že třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark nepředpisuje, že platby musí proběhnout prostřednictvím organizačního orgánu - v tomto případě svazu VRR. Musí však být zaručeno, že každoroční kompenzace nepřekročí částku potřebnou k pokrytí všech nákladů skutečně spojených s závazkem veřejné služby.
(188)
Ve finančních výměrech je stanoveno, že v nich stanovená částka je za předpokladu dodatečného posouzení skutečně vzniklých nákladů nejvyšší částkou, kterou je třeba zaplatit. Za maximální finanční částku platí finanční prostředky, které má určitá obec k dispozici.
(189)
Dopravní podniky mají každý rok povinnost uvést skutečné náklady, které jim při plnění závazků veřejné služby vznikly. Dodatečné posouzení odráží skutečné náklady, které u každého provozního odvětví vznikly v každé ze čtyř kategorií. Částka dodatečně zjištěných nákladů bude poté srovnána s částkou předběžně udaných nákladů Aby se umožnilo srovnání, bude dodatečný výpočet zaznamenán ve finančních výměrech, jejichž struktura odpovídá předběžným finančním výměrům. Jak Německo udává, u podniků RBG a BSM se vystavují předběžné a dodatečné finanční výměry na každý rok, který je nutno posoudit. Svaz VRR tyto údaje posoudí a v případě, že předběžná kompenzace převyšuje skutečné náklady, nařídí navrácení přebytku. U nadměrných kompenzací nebo metody žádosti o navrácení nadbytečných prostředků však finanční směrnice nestanoví žádný podrobný režim.
(190)
V případě období od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2009 musí proto Komise prověřit, zda podniky RBG a BSM neobdržely určitou kompenzaci. Německo předalo Komisi informace týkající se skutečných plateb vyplacených podnikům RBG a BSM. Nadto Německo Komisi poskytlo každoroční výpočty zisků a ztrát podniků RBG a BSM. Příjmy a náklady každého podniku každoročně prověřují auditoři, kteří také potvrdili jednotlivé roční uzávěrky.
(191)
V roce 2006 vznikly podniku RBG ztráty v rozsahu 65 milionů EUR (36). Ztráty byly uhrazeny jejich převzetím spolkovou zemí Severní Porýní-Vestfálsko a svazem VRR ve výši 64,1 milionu EUR. Tato částka je o 7 milionů EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. V roce 2007 činily nutné kompenzace, jež spolková země Severní Porýní-Vestfálsko a svaz VRR podniku RBG vyplatily, celkem 52,2 milionu EUR. Tato částka je o 17,5 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. Podnik RBG dosáhl v roce 2007 nulového bilančního zisku. V roce 2008 obdržel podnik RBG za plnění závazků veřejné služby kompenzace ve výši 41,9 milionu EUR, jež pokryly jeho ztráty, čímž podnik RBG dosáhl nulový bilanční zisk. Tato částka je o 14,1 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. V roce 2009 obdržel podnik RBG za plnění závazků veřejné služby kompenzace ve výši 45,3 milionu EUR, jež pokryly jeho ztráty, čímž podnik RBG dosáhl nulový bilanční zisk. Tato částka je o 11,4 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok.
(192)
V letech 2006-2009 činily ztráty podniku BSM ve veřejné přepravě cestujících tyto částky […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (37) (2008) a […] EUR (2009). Při srovnání těchto ztrát s částkami stanovenými ve finančních výměrech Komise zjistila, že ztráty podniku BSM ve veřejné přepravě cestujících přesahují částky stanovené ve finančních výměrech. Celkové ztráty - tj. částka obnosů schválených ve finančních výměrech a dodatečné ztráty - byly pokryty smlouvou o ovládnutí a odvodu zisku s podnikem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH tak, aby byl roční přebytek/schodek podniku BSM nulový.
(193)
Komise konstatuje, že převzetí dodatečných ztrát není založeno na novém systému financování, ale výhradně na smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla uzavřena před otevřením trhu pro autobusovou dopravu v některých členských státech v roce 1995. Toto otevření trhu bylo vlastním rozhodnutím členských států, a proto smlouva o ovládnutí a odvodu zisku - pokud by měla být podporou (38) - podle čl. 1 písm. b) bodu v procesního nařízení představuje existující podporu.
(194)
Komise konstatuje, že trh pro služby přepravy cestujících byl otevřen prostřednictvím právních předpisů Unie dne 3. prosince 2009 se vstupem v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Podle čl. 1 písm. b) bodu v nařízení (ES) č. 659/1999 platí v důsledku liberalizace činností na základě právního aktu Unie všechny existující podpory pro služby přepravy cestujících od tohoto data jako nové podpory. Z důvodů rozvedených v bodech 114 až 124 pokrývá tento výměr pouze období do doby vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007.
(195)
Díky tomu může Komise pro období mezi roky 2006 a 2009 konstatovat, že podniky BSM a RBG neobdržely na základě nového systému financování žádné nadměrné kompenzace a že třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark je tím vzhledem k platbám na základě nového systému financování splněno.
9.2.4 PRŮMĚRNÝ, SPRÁVNĚ ŘÍZENÝ A DOPRAVNÍMI PROSTŘEDKY PŘIMĚŘENĚ VYBAVENÝ PODNIK
(196)
A konečně rozsudek ve věci Altmark předpokládá, že „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, [je] úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(197)
Pověření sporným závazkem veřejné služby neproběhlo ani u podniku RBG, ani u podniku BSM v rámci otevřeného, transparentního a nediskriminačního výběrového řízení. V souvislosti s otázkou, zda byl splněn čtvrtý předpoklad zmíněný v rozsudku ve věci Altmark, musí Komise prověřit druhou, rozsudkem stanovenou možnost, podle níž je třeba vypočítat úroveň vyrovnání na základě analýzy nákladů průměrného, správně řízeného a dopravními prostředky přiměřeně vybaveného podniku.
(198)
Německo uvádí, že parametry používané při výpočtu kompenzací jsou stanoveny na základě průměrných nákladů všech podniků, které spadají pod nový systém financování svazu VRR.
(199)
V průběhu formálního vyšetřování Německo sdělilo, že svaz VRR odvodil náklady, jež při plnění závazku veřejné služby, který spadá pod čtyři nákladové kategorie, vznikají průměrnému, správně řízenému a dopravními prostředky přiměřeně vybavenému podniku, ze statistických údajů svého znalce. Při zohlednění určitých (např. regionálních) zvláštností byly údaje poté upraveny svazem VRR. Svaz VRR nakonec u jednotlivých nákladových kategorií stanoví marži průměrných tržních cen.
(200)
V této souvislosti Komise zaprvé konstatuje, že cílem použití statistických údajů je zajistit, aby byla kompenzace stanovena podle nákladů průměrného podniku.
(201)
Zadruhé disponují všichni poskytovatelé veřejných dopravních služeb povolením, příp. smlouvou o veřejných službách a musejí splnit určité požadavky, jež jim byly uloženy na základě povolení resp. smluv (např. v zájmu splnění nezbytných požadavků na kvalitu musí být přiměřeně vybaveni dopravními prostředky).
(202)
Jak je však stanoveno v rozhodnutí o zahájení řízení, nemůže použití statistických údajů o nákladech na dopravu samo o sobě vést k závěru, že provozovatelé dopravy, kteří akceptovali požadavek poskytovat služby podle těchto parametrů, musí být považováni za řádně řízené podniky. Statistické údaje, které sloužily jako základ pro stanovení uvedené částky, se týkaly pouze skutečných nákladů na dopravní obslužnost v různých regionech (Německu a Rakousku) v roce 2003. Není proto prokázáno, že průměrná výše těchto nákladů představuje náklady dobře fungujícího podniku. Komise dospěla k tomuto závěru také v konečných rozhodnutích ve věci C 3/08 - dopravní podniky v Jihomoravském kraji (39) a ve věci C 16/07 - Postbus AG (40). Důvody uvedené v posledním rozhodnutí v bodech 85 a 86 platí i pro toto rozhodnutí.
(203)
Komise dále konstatuje, že statistické údaje byly zjištěny za rok 2003 a poté každoročně aktualizovány v souladu s rejstříkem podle přílohy 9 finanční směrnice, jakož i podle zvyšování/snižování objemu a strukturálních změn. U vývoje na straně nákladů se budou převážně používat metody, které u košíku místní veřejné silniční osobní dopravy používá sdružení německých dopravních podniků, jakož i údaje spolkového statistického úřadu. Takový způsob aktualizace údajů však nemůže souhrným způsobem odrážet nárůst efektivity, kterého odvětví v mezičase dosáhlo.
(204)
Komise nakonec konstatuje, že ze skutečnosti, že finanční směrnice počítá s nákladovou kategorií 4b (kompenzace za tyto vícenáklady, jež vznikají na základě politicky vyvolaného použití osobních tarifů, které převyšují náklady modelů odměňování, jež jsou na trhu běžné), lze odvodit, že dopravní podniky v rámci svazu VRR vyplácí mzdy, které jsou vyšší než běžné tržní mzdy. Německo potvrdilo, že podniky RBG a BSM takové mzdy vyplácejí a přijímají kompenzace v rámci nákladové kategorie 4b.
(205)
Celkově vzato z důkazů, jež Komise obdržela, nevyplývá, že výše kompenzací byla vypočtena na základě srovnání nákladů vzniklých podnikům RBG a BSM s náklady dobře řízeného podniku. Výše kompenzací tak nebyla vypočtena na základě přihlédnutí k dobře řízenému podniku.
(206)
Komise proto dospěla k závěru, že u plateb, které byly vyplaceny podnikům RBG a BSM jakožto kompenzace za plnění závazků veřejné služby, nebylo splněno čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark.
9.2.5 ZÁVĚR
(207)
Z důvodu nesplnění čtvrtého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark dospěla Komise k názoru, že systém financování v daném případě vedl k hospodářskému zvýhodnění podniků RBG a BSM.
9.3 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(208)
Systém financování by mohl vést k narušení hospodářské soutěže, neboť finanční prostředky z veřejných zdrojů posilují pozici podniků pověřených závazkem veřejné služby a umožňují jim využít tyto výhody k prodloužení svěření provozu veřejných služeb, zatímco konkurenti v případě zájmu o svěření provozu veřejných služeb tyto výhody použít nemohou. Skutečnost, že podniky jsou potencionálně vedeny jako interní podniky, nezabrání možným dopadům na hospodářskou soutěž, neboť tyto podniky spolu s dalšími veřejnými a soukromými podniky působí na jednom trhu.
(209)
Podniky, které dostávají finanční prostředky, by nadto mohly těchto výhod využít v hospodářské soutěži s jinými podniky na jiných trzích.
9.4 OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(210)
Podle ustálené judikatury je třeba považovat obchod mezi členskými státy za narušený, pokud opatření spojené se zvýhodněním posiluje pozici podniku ve srovnání s jeho konkurenty při obchodování v rámci Unie (41). Takové posílení pozice zvýhodněného podniku v soutěži s jinými podniky při obchodování v rámci Unie nejen narušuje hospodářskou soutěž (či hrozí ji narušit), ale také poškozuje obchod mezi členskými státy (42).
(211)
Z tohoto důvodu je třeba prověřit, zda finanční prostředky poskytnuté svazem VRR dopravním podnikům RBG a BSM představují hospodářskou výhodu, která posiluje jejich pozici ve srovnání s jejími konkurenty při obchodování v rámci Unie.
(212)
Komise nejprve poukazuje na to, že trh služeb přepravy cestujících v Německu, na němž tyto podniky působí, je otevřen konkurenci podniků z jiných členských států (43).
(213)
Ve svém rozsudku ve věci Altmark stanovil Tribunál dále toto:
„77.
V tomto ohledu je třeba nejprve poukázat na to, že není nijak vyloučeno, že veřejná dotace udělená podniku, který poskytuje pouze místní nebo regionální dopravní služby a neposkytuje dopravní služby mimo svůj domovský stát, by nicméně mohla mít vliv na obchod mezi členskými státy.
78.
Jestliže členský stát poskytne podniku veřejnou dotaci, může být totiž díky této dotaci poskytování dopravních služeb uvedeným podnikem zachováno nebo rozšířeno s tím důsledkem, že příležitosti podniků usazených v jiných členských státech poskytovat své dopravní služby na trhu tohoto státu se zmenšují …“ (44).
(214)
Komise dále konstatuje, že financování dopravních podniků RBG a BSM svazem VRR z veřejných zdrojů, jež je spojeno s hospodářskou výhodou, zlepšuje jejich finanční situaci. Díky této posílené finanční situaci mají možnost i nadále poskytovat dopravní služby. Tato situace vede mimo jiné k tomu, že se zmenšují šance jiných podniků z Německa a dalších členských států nabízet své dopravní služby na trhu, na němž působí tyto dva dopravní podniky (ve spádové oblasti Düsseldorfu), i když je to právně možné.
(215)
Komise dospěla proto k závěru, že financování podniků RBG a BSM jako kompenzace za plnění závazků veřejné služby posiluje jejich pozici vůči konkurenci při obchodování v rámci Unie, a proto narušuje obchod mezi členskými státy.
9.5 ZÁVĚR
(216)
Komise proto dospěla k závěru, že se v případě finančních prostředků poskytnutých podnikům RBG a BSM za plnění závazků veřejné služby jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(217)
Článek 93 SFEU stanoví podmínky slučitelnosti podpor, které jsou uděleny v souvislosti s podporou dopravy nebo převzetím závazků veřejné služby v oblasti dopravy.
(218)
Komise konstatuje, že čl. 106 odst. 2 nemůže být v daném případě použit u podniků v oblasti veřejné dopravy, neboť článek 93 představuje vůči čl. 106 odst. 2 lex specialis (45).
(219)
Podle rozsudku ve věci Altmark (46) nemohl být článek 93 SFEU použit bezprostředně, nýbrž pouze na základě nařízení Rady, zejména nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (EHS) č. 1107/70.
(220)
Dne 3. prosince 2009 vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Tímto nařízením byla současně zrušena nařízení (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70.
(221)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 se vztahuje na kompenzace za závazky veřejné služby, jež se týkají veřejné přepravy cestujících po železnici a jiných druhů dopravy po kolejnicích, jakož i po silnici. Z tohoto důvodu musí Komise posoudit slučitelnost předmětných opatření s vnitřním trhem na základě nařízení (ES) č. 1370/2007, které představovalo v době rozhodnutí Komise platný právní akt.
(222)
V nařízení (ES) č. 1370/2007 jsou stanoveny podmínky, za kterých příslušný orgán může vyplatit kompenzaci za závazky veřejné služby ve formě služeb přepravy cestujících, jež jsou poskytovány na základě smluv o veřejných službách. V daném případě proběhlo svěření plnění závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice).
(223)
Komise dále konstatuje, že v daném případě zúčastněná strana nepopřela použitelnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Komise kromě toho konstatuje, že Německo je toho názoru, že nařízení (ES) č. 1370/2007 by mělo být používáno zásadně pouze v případě kompenzací, které byly poskytnuty po 3. prosinci 2009.
(224)
Po posouzení tvrzení předložených Německem však Komise dospěla k závěru, že ta nezpochybňují použití předpisů o podporách ratione temporis, podle kterých Komise musí opřít svá zdůvodnění o právní předpisy, jež byly platné v době rozhodnutí. Komise je toho názoru, že je třeba prověřit smlouvy o veřejných službách na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 z těchto důvodů:
(225)
Komise nejprve konstatuje, že samotné nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje způsoby svého vstupu v platnost a stanoví své použití ratione temporis. Podle článku 12 nařízení (ES) č. 1370/2007 vstoupilo toto nařízení v platnost dne 3. prosince 2009. Podle čl. 10 odst. 1 se k tomuto datu zrušuje nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise tak již nemůže opřít své posouzení o nařízení (EHS) č. 1191/69, jež v době vynesení rozhodnutí již nebylo v platnosti, nýbrž musí je založit na nařízení (ES) č. 1370/2007.
(226)
Zadruhé Komise konstatuje, že nařízení (ES) č. 1370/2007 neobsahuje žádné odkazy na to, že by nebylo použitelné pro smlouvy o veřejných službách, které byly zadány ještě před jeho vstupem v platnost. Ustanovení čl. 8 odst. 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 obsahuje přechodná opatření u zakázek, jež byly přiděleny před vstupem v platnost nařízení. Toto ustanovení představuje v podstatě výjimku z použití čl. 8 odst. 2 nařízení, který se týká použití předpisů stanovených v článku 5, které upravují přidělování zakázek. Je nutné konstatovat, že v přechodném období by nebyla zapotřebí výjimečná opatření ohledně přidělování zakázek, pokud by smlouvy o veřejných službách, které byly přiděleny před vstupem v platnost nařízení, nespadaly do jeho oblasti působnosti. Článek 8 tak naopak potvrzuje, že se ostatní ustanovení nařízení na tyto zakázky vztahují.
(227)
Zatřetí Komise poukazuje na to, že v daném případě nelze použít oznámení Komise o stanovení použitelných pravidel pro hodnocení nezákonné státní podpory (47). V tomto oznámení je výslovně stanoveno, že se nedotkne výkladu nařízení Rady a Komise v oblasti státních podpor. Nařízení (ES) č. 1370/2007 však stanoví pravidla pro jejich použití v čase.
(228)
Začtvrté Komise zdůrazňuje, že Soudní dvůr také potvrdil zásadu, podle níž se nové pravidlo okamžitě použije na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti dřívějšího pravidla. Rovněž rozhodl, že zásada ochrany legitimního očekávání nemůže být natolik rozšířena, aby obecně bránila použití nového pravidla na budoucí účinky situací, které vznikly za platnosti dřívějšího pravidla (48).
(229)
Za páté Soudní dvůr rozhodl, že hmotněprávní pravidla Společenství musejí být vykládána jako vztahující se na situace vzniklé před jejich vstupem v platnost pouze tehdy, pokud z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim musí být přiznán takový účinek (49). Tato poslední podmínka je, jak je rozvedeno v bodě 228, v případě nařízení (ES) č. 1370/2007 jednoznačně splněna.
(230)
Za šesté Komise kromě toho konstatuje, že Soudní dvůr dospěl ve stejném rozsudku mimo jiné k závěru, že v případě, že se právní režim platný v okamžiku oznámení úmyslu o poskytnutí podpory ze strany členského státu změní ještě před rozhodnutím Komise, musí se Komise rozhodovat na základě nových předpisů (50). Soudní dvůr dále rozvedl, že oznámením zamýšlené podpory ze strany členského státu se nevytváří žádná definitivní právní situace a žádná ochrana legitimního očekávání, což by mělo za následek, že by Komise rozhodovala o slučitelnosti těchto podpor s vnitřním trhem na základě pravidel platných v okamžiku tohoto oznámení. V důsledku toho by vznikl rozpor, když by se členskému státu, který naopak svou oznamovací povinnost nesplnil, povolilo, aby přidělením nezákonné státní podpory vytvořil definitivní právní situaci.
(231)
V daném případě se proto použije nařízení (ES) č. 1370/2007 (51).
10.1 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM NA ZÁKLADĚ NAŘÍZENÍ (ES) Č. 1370/2007
(232)
Podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí být „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením slučitelné se společným trhem“. Komise dále zkoumá, zda finanční směrnice a kompenzace vyplacené na jejím základě podnikům RBG a BSM splňují ustanovení podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(233)
Podle čl. 3 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 platí: „Pokud příslušný orgán rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace jakékoli povahy za plnění závazků veřejné služby jím vybranému provozovateli, provede to v rámci smlouvy o veřejných službách.“
(234)
V daném případě proběhlo svěření plněním závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice). Komise proto dospěla k závěru, že článek 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 je naplněn.
(235)
V článku 4 nařízení (ES) č. 1370/2007 je stanoven tento povinný obsah smluv o veřejných službách:
(236)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) - jasně vymezené závazky veřejné služby: Jak je rozvedeno v oddíle 8.2.1, byly podniky RBG a BSM pověřeny jasně vymezenými zakázkami veřejných služeb.
(237)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) - ukazatele, na základě kterých se vypočítá platba kompenzace, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, který zabraňuje nadměrnému poskytnutí kompenzací: Podle oddílu 9.2.2 se v negativním finančním výměru stanoví ukazatele kompenzací objektivním a transparentním způsobem udáním nejvyšší částky u každé nákladové kategorie pro každé provozní odvětví předtím, než dojde k plnění závazku veřejné služby.
(238)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 - způsoby rozdělování nákladů a příjmů: Na základě výše jmenovaných ukazatelů existují způsoby rozdělování nákladů a příjmů, jež se vztahují na čtyři nákladové kategorie, kterých se kompenzace týká. U každé ze čtyř různých kategorií závazků veřejné služby budou náklady a výnosy přiděleny na oddělené účty, přičemž se použijí účetní zásady platné podle německého práva a nezávislý znalec spolu se svazem VRR budou provádět každoroční audit.
(239)
Ustanovení čl. 4 odst. 3 - omezení doby trvání smluv o veřejných službách na maximálně deset let v případě autokarové a autobusové dopravy a maximálně patnáct let v případě služeb v přepravě cestujících po železnici nebo jinými druhy drážní dopravy: Původně proběhlo svěření závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice). Po vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007 byly závazky veřejné služby uložené dopravním podnikům sloučeny v jediném aktu na dobu trvání omezenou na deset let. Na smlouvy o veřejných službách, jež existovaly již před vstupem v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007, se vztahují přechodná opatření. Podle čl. 8 odst. 3 písm. d) nařízení (ES) č. 1370/2007 mohou smlouvy o veřejných službách, jež byly zadány od 26. července 2000 a přede dnem 3. prosince 2009 na základě jiného řízení než spravedlivého nabídkového řízení, zůstat v platnosti po plánovanou dobu trvání, pokud je jejich doba trvání omezená a srovnatelná s dobou trvání podle článku 4. V daném případě byla smlouva zadána v období uvedeném v čl. 8 odst. 3 písm. d), aniž by se konalo řízení pro zadávání zakázek. Z tohoto důvodu platí omezená doba trvání podle článku 4. Doba trvání smlouvy je nyní omezena na deset let; proto je v souladu s pravidly podle čl. 4 odst. 3.
(240)
Ustanovení čl. 4 odst. 5 - požadavek na splnění určitých sociálních norem Použitelné kolektivní smlouvy jsou uvedeny v jednotlivých aktech, neboť podniky RBG a BSM jsou povinny uplatňovat kolektivní smlouvu vyjednanou se Svazem komunálních zaměstnavatelů Severního Porýní-Vestfálska.
(241)
Ustanovení čl. 4 odst. 6 - požadavek na splnění určitých norem kvality Ustanovení k normám kvality jsou uvedena v jednotlivých pověřovacích aktech.
(242)
Na základě údajů v bodech 54 a dále je Komise toho názoru, že trojí pověřovací akt obsahuje veškerá ustanovení podle článku 4 nařízení (ES) č. 1370/2007.
(243)
V článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007 jsou stanovena ustanovení upravující zadávání smluv o veřejných službách. Podle přechodných ustanovení čl. 8 odst. 2 nařízení (ES) č. 1370/2007 však musí zadávání smluv o veřejné dopravě po železnici a silnici probíhat v souladu s článkem 5 teprve od 3. prosince 2019. Ustanovení článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007 proto v daném případě nelze použít.
(244)
Komise opět upozorňuje Německo na to, že členské státy musejí během tohoto přechodného období učinit opatření k postupnému uplatnění článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007.
(245)
Podle čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí veškeré kompenzace odpovídat ustanovením článku 4 a přílohy nařízení.
(246)
Komise odkazuje nejprve na to, že, jak bylo uvedeno výše, v daném případě byla naplněna všechna ustanovení článku 4.
(247)
V příloze nařízení (ES) č. 1370/2007 se stanoví, že kompenzace nesmí překročit částku, která odpovídá finančnímu obnosu složenému z následujících faktorů: nákladů vzniklých v souvislosti se závazkem veřejné služby, minus zisky z tarifu, minus jakékoli kladné finanční dopady vzniklé v rámci sítě provozované v souvislosti s daným závazkem (závazky) veřejné služby, plus přiměřený zisk. V příloze je dále stanoveno, že výpočet nákladů a příjmů musí být proveden v souladu s platnými účetními a daňovými zásadami. Dále musí účetnictví z důvodů transparentnosti probíhat odděleně.
(248)
V daném případě Komise konstatuje, že kompenzace za závazky veřejné služby, jak je uvedeno v oddíle 9.2.3, probíhá v souladu s ustanoveními přílohy a že kompenzace nevedly ke vzniku nadměrné kompenzace. Ze zjištění výnosů z úhrad za používání, příjmů, jiných kladných finančních účinků a z nákladů spojených se závazkem veřejné služby vyplynulo, že podnikům BSM a RBG vznikly z důvodu plnění závazků veřejné služby každoroční ztráty. Tyto ztráty byly v letech 2006 až 2009 vždy pokryty z kompenzací, čímž se docílilo dosažení nulového bilančního zisku.
(249)
Komise dále konstatuje, že v daném případě podniky nedosáhly žádného přiměřeného zisku. Nadto se prověřují náklady a příjmy přiřazené k závazkům veřejné služby tak, aby byly v souladu s platnými účetními a daňovými zásadami. Za účelem větší transparentnosti probíhá u služeb, které spadají pod závazek veřejné služby, a u činností, jež pod tento závazek nespadají, oddělené účtování předmětných podniků.
(250)
Na základě výše uvedeného dospěla Komise k závěru, že kompenzace za závazky veřejné služby brání nadměrným kompenzacím a jsou v souladu s ustanoveními článků 4 a 6 nařízení (ES) č. 1370/2007 a jeho přílohou.
(251)
Proto se Komise domnívá, že v daném případě byly splněny obecné zásady pro právní posuzování slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jak je uvedeno výše. Komise dále konstatuje, že posouzení kompenzace za závazky veřejné služby ve prospěch podniků RBG a BSM podle nařízení (ES) č. 1107/70 by vedlo ke stejným závěrům.
(252)
Komise tak dospěla k závěru, že podpora poskytnutá ve prospěch podniků RBG a BSM podle článku 93 SFEU a čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 je slučitelná s vnitřním trhem.
11. ZÁVĚR
(253)
Komise dospěla k závěru, že podpora podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 a článku 93 SFEU je slučitelná s vnitřním trhem. Komise poukazuje na to, že toto rozhodnutí se týká slučitelnosti opatření ve formě státních podpor s vnitřním trhem a že toto posouzení nepředjímá posuzování Komise týkající se používání právních předpisů Unie pro veřejné zakázky a koncese v tomto případě.
(254)
Komise poukazuje na to, že podle ustálené judikatury Tribunálu může zkoumat slučitelnost určité státní podpory s vnitřním trhem nezávisle na možném porušení jiného právního předpisu Unie, pokud tento jiný právní předpis není spojen s předmětem podpory natolik úzce, že by oddělené zkoumání nebylo možné.
(255)
V daném případě Komise konstatuje, že by možné porušení pravidel pro veřejné zakázky a koncese, jako např. předmětné udělení povolení určených podnikům BSM a RBG, nezpůsobilo nutně narušení hospodářskou soutěž, které by v důsledku této podpory mohlo ještě zesílit. Toto rozhodnutí je tím omezeno na posouzení státních podpor,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpory, jež v letech 2006-2009 Německo poskytlo podniku Rheinbahn AG a podniku Bahnen der Stadt Monheim na základě směrnice o financování místní veřejné silniční osobní dopravy v dopravním svazu Porýní a Porúří, jsou podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 a článku 93 Smlouvy o fungování Evropské unie slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 23. února 2011.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 23 de Fevereiro de 2011
relativa ao auxílio estatal C 58/06 (ex NN 98/05) concedido pela Alemanha a favor das empresas Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e Rheinische Bahngesellschaft (RBG) no Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
[notificada com o número C(2011) 632]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/501/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2 (1),
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com os artigos (2) acima citados e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 21 de Dezembro de 2006, a Comissão informou a Alemanha da sua decisão de considerar que o «anterior sistema de financiamento» da Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (Rede de Transportes do Reno-Rur, a seguir denominada «VRR») constituía um auxílio existente e de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente ao «actual sistema de financiamento» (3) da VRR, com base no qual as empresas Rheinische Bahngesellschaft AG («RBG») e Bahnen der Stadt Monheim GmbH («BSM») receberam compensações por obrigações de serviço público. Na mesma carta, a Comissão solicitou à Alemanha que apresentasse as suas observações. A pedido da Alemanha, foi organizada uma reunião em 1 de Fevereiro de 2007. A Alemanha enviou as suas observações em 18 de Abril e 4 de Maio de 2007.
(2)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 31 de Março de 2007 (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas em análise no prazo de um mês após a data de publicação.
(3)
A Comissão recebeu observações de uma parte interessada, tendo-as transmitido à Alemanha por carta de 29 de Maio de 2007. Foi concedido à Alemanha o prazo de um mês para responder a estas observações. A Comissão recebeu as observações da Alemanha por carta de 29 de Junho de 2007.
(4)
A pedido da Alemanha, realizou-se uma nova reunião em 31 de Janeiro de 2008, no seguimento da qual, e conforme solicitado pela Comissão, a Alemanha enviou informações adicionais em 5 de Maio e 3 de Julho de 2008.
(5)
Por cartas de 2 de Outubro de 2007, 30 de Janeiro de 2008 e 4 de Abril de 2008, a parte interessada apresentou novos esclarecimentos relativamente às suas observações iniciais.
(6)
Por carta de 10 de Julho de 2008, a Comissão solicitou à Alemanha novos esclarecimentos sobre as informações apresentadas, tendo sido dada à Alemanha a oportunidade de, no prazo de um mês, responder aos esclarecimentos adicionais fornecidos pela parte interessada. A Alemanha respondeu por meio de cartas de 5 de Agosto e 30 de Setembro de 2008.
(7)
Por carta de 16 de Dezembro de 2009, a Comissão solicitou à Alemanha e à parte interessada que enviassem, até 10 de Janeiro de 2010, as suas observações sobre a compatibilidade das medidas em análise com o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 1191/69 e (CEE) n.o 1107/70 do Conselho (5). A Alemanha e a parte interessada solicitaram a prorrogação do prazo. A Comissão prolongou o prazo a ambas as partes, até 12 de Janeiro de 2010. A Comissão recebeu as observações da Alemanha por carta de 12 de Janeiro de 2010. A parte interessada não enviou quaisquer observações dentro do prazo concedido. Por carta de 13 de Janeiro de 2010, a parte interessada informou a Comissão de que já não estava interessada em participar no procedimento.
(8)
Na sua carta de 12 de Janeiro de 2010, a Alemanha informou a Comissão de que tinha alterado os mandatos de responsabilidades da RBG e da BSM e o actual sistema de financiamento da VRR, com vista ao cumprimento do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
2. AS PARTES
(9)
A VRR foi criada por diversas cidades e distritos da zona do Reno-Rur como um mecanismo que lhes permitia cumprir a sua missão de planeamento e organização dos transportes públicos de passageiros ao nível local, dentro dos seus respectivos territórios, bem como obter o pagamento de compensações de serviço público pela prestação de serviços públicos de transporte. A VRR é composta por dois organismos de direito público distintos, a saber, a Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr («ZV VRR») (6) e a Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR («VRR AöR») (7).
(10)
A ZV VRR está autorizada a cobrar contribuições às cidades e distritos que dela façam parte, de modo a financiar a compensação das obrigações de serviço público. A base jurídica das quotizações são os artigos 19.o e 20.o dos estatutos da ZV VRR (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr), de 21 de Junho de 2006, conforme alteração de 10 de Dezembro de 2008 («os Estatutos da ZV VRR»). (8)
(11)
A RBG (9) e a BSM (10), as alegadas beneficiárias das medidas em apreço, são ambas empresas de transporte público (autocarro, eléctrico e comboio) da zona de Düsseldorf. As rotas que exploram fazem parte da rede de transportes públicos da VRR.
(12)
A RBG e a BSM exploram as suas rotas de transporte público de passageiros com base em licenças que lhes foram concedidas pelas autoridades regionais competentes de Düsseldorf ao abrigo da Lei sobre o transporte de passageiros (Personenbeförderungsgesetz - «PBefG»), mais especificamente, o artigo 13.o da PBefG. As licenças concedem direitos exclusivos de exploração ao detentor, ficando a empresa detentora da licença, em contrapartida, obrigada a prestar serviços públicos de transporte ao abrigo das condições definidas na licença, que estipulam, nomeadamente, a frequência, os quilómetros de cobertura e outros parâmetros de qualidade.
3. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
3.1. DESIGNAÇÃO, ORÇAMENTO, DURAÇÃO
(13)
Designação: Apoio financeiro à BSM e à RBG.
(14)
O orçamento anual oscila entre […] (11) e […] milhões de EUR para a BSM e entre […] e […] milhões de EUR para a RBG. O orçamento para compensações ao abrigo das orientações de financiamento e dos acordos de controlo e distribuição de resultados é proveniente de recursos públicos. As orientações de financiamento e os acordos de controlo e distribuição de resultados têm duração ilimitada.
3.2. BENEFICIÁRIOS E OBJECTIVO
(15)
As beneficiárias das compensações em apreço são as empresas RBG e BSM.
(16)
O objectivo das medidas é proporcionar à população transportes públicos de passageiros adequados. A colaboração entre o Land da Renânia do Norte-Vestefália, a VRR e as transportadoras tem por objectivo aumentar o carácter atractivo do transporte público de passageiros, conforme disposto no artigo 4.o dos estatutos da ZV VRR. Pretende-se alcançar esse objectivo através da coordenação do planeamento e de um sistema de transportes articulado, com tarifários uniformes e abordáveis, através de informação articulada aos passageiros - tendo também em consideração as necessidades das pessoas com deficiência - e através de normas uniformizadas de qualidade.
4. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
4.1. ÂMBITO DO PROCEDIMENTO
(17)
A decisão de dar início ao procedimento diz respeito apenas aos pagamentos de compensações à RBG e à BSM com base no actual sistema de financiamento estabelecido pela Decisão da VRR de 28 de Junho de 2005 e relativo às obrigações de serviço público nos serviços de transporte por autocarro e eléctrico. Assim sendo, o âmbito desta Decisão final está igualmente limitado a estas compensações pagas à RBG e à BSM.
4.2. O ACTUAL SISTEMA DE FINANCIAMENTO
(18)
Na sua decisão de iniciar o procedimento formal de investigação, a Comissão identificou os dois conjuntos seguintes de medidas de financiamento relativamente à RBG e BSM:
-
o financiamento de empresas de transporte da zona do Reno-Rur, como a RBG e a BSM, pela VRR, e
-
a subvenção cruzada da RBG e da BSM pelas empresas municipais de holding das cidades de Düsseldorf e de Monheim.
(19)
A base jurídica para os dois conjuntos de medidas é as Orientações relativas ao financiamento de transportes públicos na VRR (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr- «as Orientações de Financiamento»), adoptadas em 28 de Junho de 2005, e respectivos anexos (12).
(20)
Relativamente ao segundo conjunto de medidas de financiamento, a base jurídica pode ser encontrada igualmente em contratos bilaterais concluídos entre a RBG e a BSM e as empresas municipais de holding das cidades de Düsseldorf e Monheim.
4.2.1. O FINANCIAMENTO DA RBG E DA BSM PELA VRR
(21)
A VRR procede ao pagamento às empresas que exploram serviços de transportes públicos no seu território como forma de cobrir parte dos seus custos. Por decisão de 28 de Junho de 2005, o sistema de financiamento que tinha vindo a ser aplicado desde 1990 (o «anterior sistema de financiamento») foi substituído por um novo sistema, com alterações substanciais (o «actual sistema de financiamento»).
(22)
O actual sistema de financiamento sofreu a sua última alteração em 10 de Setembro de 2009 de modo a adaptar-se à entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 em 3 de Dezembro de 2009.
(23)
A reforma do sistema de financiamento da VRR que teve lugar em 28 de Junho de 2005 decorreu do desejo de colocar o sistema de financiamento em consonância com o acórdão do Tribunal de Justiça relativo ao processo Altmark (13). Os pontos 5.4.3 a 5.4.5 das Orientações de Financiamento especificam de que modo o acórdão Altmark, especialmente o quarto critério, deve ser aplicado. O ponto 5.4.3 prevê que o montante de subvenção seja definido com base numa análise dos custos de uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de transporte para poder satisfazer as obrigações de serviço público impostas. O ponto 5.4.4 prevê que, com base nesta análise, a VRR desenvolva parâmetros que permitam calcular anualmente as compensações para cada uma das quatro categorias abaixo descritas; o anexo 9 das Orientações de Financiamento apresenta um método de actualização (ou indexação) desses parâmetros. O ponto 5.4.5 prevê que as subvenções a cada empresa sejam limitadas aos custos reais suportados pela empresa no cumprimento das suas obrigações de serviço público, tendo em conta as respectivas receitas, e que os parâmetros de cálculo das compensações sejam regularmente analisados e verificados por um auditor.
(24)
O actual sistema de financiamento é descrito em pormenor nas Orientações de Financiamento e respectivos anexos.
(25)
De acordo com o ponto 2.1 das Orientações de Financiamento, a VRR financia o cumprimento das obrigações de serviço público no seu território. Os pontos 2.2.1 a 2.2.4 definem as quatro categorias de custos que podem ser objecto de financiamento pela VRR. Estas categorias são definidas em maior detalhe no anexo 1 das Orientações de Financiamento. As quatro categorias são as seguintes (as abreviaturas utilizadas correspondem à numeração das categorias de custos nas Orientações de Financiamento):
(26)
a)
Fornecimento de infra-estruturas (a seguir designada como «categoria de custos 1»): Esta categoria congrega os custos resultantes da construção e manutenção de instalações fixas, assim como os sistemas de segurança e navegação associados a essas instalações fixas. «Infra-estruturas» inclui linhas de eléctrico, faixas de autocarros, estações com parques de estacionamento, paragens, terminais, garagens e estações de manutenção de autocarros, bem como sistemas de navegação e segurança. Esta categoria inclui ainda os custos com o pessoal necessário para desempenhar estas funções.
(27)
b)
Funções de gestão e marketing impostas pela VRR ou pela autoridade local competente (a seguir designada como «categoria de custos 2»): Esta categoria congrega todos os custos adicionais em que as empresas de transporte incorrem devido à sua participação na VRR. Os custos adicionais decorrem da centralização do planeamento e da coordenação, do marketing e da gestão financeira, das vendas de produtos e do controlo de operações.
(28)
c)
Padrões de qualidade dos veículos impostos pela VRR ou pela autoridade local competente (a seguir designada como «categoria de custos 3»): Esta categoria inclui todos os custos adicionais decorrentes das exigências ao nível dos veículos e material circulante. As transportadoras podem candidatar-se ao reembolso de despesas adicionais resultantes da aquisição de veículos com ar condicionado, videovigilância, chão rebaixado, motores a gás, sistema de elevação para pessoas com deficiência ou motores menos poluentes.
(29)
d)
Serviços complementares de transporte ou outros serviços relacionados com a exploração impostos pela VRR ou pela autoridade local competente. Esta categoria tem três subcategorias:
I.
Custos adicionais de serviços não rentáveis em períodos fora das horas de ponta directamente impostos pela autoridade local competente ou pela VRR (a seguir designados como «categoria de custos 4a»);
II.
Obrigações sociais relacionadas com as actividades impostas pelos accionistas (14) (a seguir designadas como «categoria de custos 4b»); e
III.
Requisitos relativos ao funcionamento ou inerentes ao sistema imposto pela autoridade local competente ou pela VRR individualmente justificados e que comportem uma desvantagem económica (a seguir designados como «categoria de custos 4c»).
(30)
De acordo com as Orientações de Financiamento, os operadores de transportes públicos podem candidatar-se a compensações pela prestação de serviços de transporte público. A candidatura deve conter os elementos obrigatórios descritos nas secções 5, 7 e 8 das Orientações de Financiamento, como os cálculos subjacentes relativos ao cumprimento da obrigação de serviço público, e eventuais pagamentos de terceiros. As transportadoras têm de apresentar o seu pedido de compensação até 31 de Outubro do ano precedente ao ano para o qual estão a solicitar a compensação.
(31)
Com base nas informações apresentadas pelas transportadoras ao abrigo do ponto 5.4.2 das Orientações de Financiamento e do seu anexo 2, a VRR efectua o cálculo da compensação, que deve reflectir os custos em que teria incorrido uma empresa de dimensão média e bem gerida no cumprimento das mesmas obrigações. A VRR procede então à emissão de uma notificação de financiamento (Finanzierungsbescheid). Este acto legalmente vinculativo confirma o mandato e estabelece os pagamentos compensatórios para cada uma das quatro categorias de financiamento. No final de cada ano o operador do serviço público tem de justificar, por escrito, os rendimentos obtidos e os custos decorrentes do cumprimento das suas obrigações de serviço público, que são verificados pela VRR. Nesta altura será então emitida uma segunda decisão administrativa vinculativa, que estabelece o montante preciso que o operador irá receber como compensação.
4.2.2. O FINANCIAMENTO DA RBG E DA BSM ATRAVÉS DE SUBVENÇÕES CRUZADAS
(32)
Os estatutos da ZV VRR prevêem a possibilidade de as cidades e distritos que dispõem de transportadoras próprias poderem compensar directamente as suas empresas e deduzir o montante correspondente das contribuições devidas à ZV VRR.
(33)
O artigo 19.o dos estatutos da ZV VRR estabelece cinco formas distintas que estes pagamentos directos podem assumir, nomeadamente:
-
contribuições voluntárias directas e indirectas por parte da cidade ou distrito, incluindo o pagamento de dividendos sobre acções que a cidade ou distrito detenha sobre a empresa de transportes;
-
contribuições voluntárias de terceiros;
-
subvenções cruzadas sob a forma de acordos de controlo e distribuição de resultados, em situações em que as transportadoras façam parte de uma sociedade gestora de participações (holding) e as suas perdas sejam cobertas pelos lucros de outras empresas, por exemplo empresas de electricidade ou gás;
-
pagamento de dividendos de empresas nas quais a transportadora detenha participações ou acções;
-
a diferença entre a contribuição e as perdas totais da empresa transportadora.
(34)
Os montantes pagos ao abrigo do disposto no artigo 19.o dos estatutos da ZV VRR são tidos em consideração no cálculo da compensação paga pela VRR à empresa de transportes. O ponto 8 das Orientações de Financiamento estabelece que o pedido de financiamento de uma empresa de transportes à VRR deve ser recusado quando a accionista (municipal) tenha recorrido a uma ou mais das opções previstas no artigo 19.o dos estatutos da ZV VRR. O montante será deduzido dos pagamentos a que a empresa de transporte tenha direito ao abrigo das Orientações de Financiamento.
(35)
Tanto a cidade de Düsseldorf como a de Monheim recorreram às possibilidades previstas no artigo 19.o dos estatutos da ZV VRR, tendo celebrado acordos com a RBG e a BSM. Estes acordos são descritos nos considerandos seguintes.
(36)
A alegada subvenção cruzada da RBG pela Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: de acordo com as informações prestadas pelo autor da denúncia inicial, a Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH estava aparentemente, com base nos acordos de distribuição de resultados, a transferir os lucros obtidos pelas suas empresas Stadtwerke Düsseldorf AG e Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH para as suas filiais que não apresentavam lucros, a RBG e a Bädergesellschaft Düsseldorf.
(37)
A alegada subvenção cruzada da RBG pela cidade de Düsseldorf: para além disso, de acordo com as informações fornecidas pelo autor da denúncia inicial, a Comissão referiu ainda as subvenções directamente concedidas à RBG pela cidade de Düsseldorf. Aparentemente estas subvenções eram concedidas através dos dividendos que o município de Düsseldorf recebeu devido à sua participação de 1,1 % no capital da RWE AG.
(38)
Pagamentos anuais do município de Düsseldorf à RBG: na sua resposta à decisão de início do procedimento, a Alemanha afirmou que nunca tinha existido qualquer acordo de controlo e distribuição de resultados entre a Stadtwerke Düsseldorf AG e a Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (a partir de 18 de Junho de 2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH - «a sociedade holding»). Não obstante, foram efectuados pagamentos anuais à RBG pela sociedade holding relativos ao cumprimento da obrigação de serviço público e tais pagamentos foram tidos em consideração pela VRR no cálculo da compensação pela obrigação de serviço público. As autoridades alemãs referiram ainda que os dividendos das participações na RWE revertem para o orçamento da cidade, não sendo transferidos para a RBG.
(39)
A subvenção cruzada da BSM: segundo as informações prestadas pelo autor da denúncia inicial, com base num acordo entre a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH e a Elektrizitätswerke der Stadt Monheim GmbH, os lucros desta última são utilizados para financiar as perdas anuais da BSM. A BSM é uma filial detida a 100 % pela Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
Na sua resposta à decisão de início do procedimento, a Alemanha declarou que tinha sido celebrado um acordo de controlo e distribuição de resultados entre a BSM e a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH em 27 de Outubro de 1987, com entrada em vigor em 1 de Janeiro de 1988. Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, deste acordo, todos os lucros obtidos pela BSM devem ser transferidos para a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH e, em paralelo, esta última deve compensar todas as perdas incorridas pela BSM.
4.3. DÚVIDAS EXPRESSAS PELA COMISSÃO RELATIVAMENTE AOS PAGAMENTOS DE COMPENSAÇÕES À RBG E À BSM NO QUADRO DO ACTUAL SISTEMA DE FINANCIAMENTO
4.3.1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL
(41)
Relativamente à existência de auxílio estatal, a Comissão concluiu no início do procedimento formal de investigação que ambas as medidas em apreço envolvem recursos estatais e são imputáveis ao Estado.
(42)
Na decisão de dar início à investigação, a Comissão explicou que a Alemanha considerava que as medidas de financiamento em análise não conferiam uma vantagem económica selectiva, porquanto preenchem os quatro critérios definidos no âmbito do processo Altmark e não são susceptíveis de criar distorções de concorrência nem de afectar as trocas entre Estados-Membros. Não obstante, com base nas informações fornecidas pela Alemanha durante o decorrer da análise preliminar, a Comissão expressou as seguintes dúvidas relativamente a esta matéria.
(43)
No que diz respeito ao primeiro critério Altmark, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que as empresas a operar na VRR têm efectivamente uma obrigação de serviço público imposta através das licenças de exploração de rotas de autocarros e eléctricos, que lhes foram concedidas pela autoridade regional competente.
(44)
Relativamente ao segundo critério Altmark, a Comissão expressou dúvidas sobre se as quatro categorias de custos constituíam elas próprias uma obrigação de serviço público e se as obrigações de serviço público teriam sido claramente definidas. Não ficou também esclarecido se pelo menos uma parte dos custos das medidas em análise deveria ser suportada pelas empresas no seu próprio interesse comercial, devendo, portanto, ser cobertas unicamente com recurso às receitas obtidas com a venda de bilhetes. A Comissão salientou ainda que a Alemanha não forneceu as informações detalhadas necessárias relativamente aos parâmetros e ao método de cálculo da compensação.
(45)
Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão não estava em posição de excluir a possibilidade de a compensação ter excedido o valor necessário para cobrir integralmente ou em parte os custos decorrentes do cumprimento das obrigações de serviço público (terceiro critério Altmark).
(46)
Uma vez que as licenças foram concedidas às empresas de transportes para operar na VVR por meio de ajuste directo, sem recurso a concurso público, a Comissão expressou dúvidas quanto ao cumprimento do quarto critério Altmark. Não dispunha de informação suficiente para poder avaliar se o cálculo da compensação estabelecida com base nos custos médios de todas as empresas objecto de financiamento por parte da VRR correspondia ao nível de custos de uma empresa de dimensão média e bem gerida que fornece meios de transporte.
(47)
Na decisão de dar início ao procedimento a Comissão considerou que o financiamento das medidas em análise pode afectar as trocas entre os Estados-Membros e falsear ou ameaçar falsear a concorrência no seio do mercado interno.
4.3.2. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO COM O MERCADO INTERNO
(48)
Tendo concluído que não se pode excluir a existência de um auxílio estatal, a Comissão analisou a eventual compatibilidade com o mercado interno com base no artigo 93.o do TFUE.
(49)
De acordo com o acórdão Altmark, o artigo 93.o do TFUE não pode ser aplicado directamente, mas apenas por via dos três regulamentos do Conselho adoptados com base no Tratado (16). Por conseguinte, foi considerado que o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (17) e o Regulamento (CEE) n.o 1107/70 do Conselho, de 4 de Junho de 1970, relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (18) constituem o quadro jurídico aplicável à apreciação da compatibilidade das obrigações de serviço público.
(50)
A Comissão considerou, na decisão de dar início ao procedimento, que a Alemanha tinha excluído os serviços de transporte relevantes do âmbito de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, pelo que apenas o Regulamento (CEE) n.o 1107/70 constituiria o quadro jurídico aplicável.
(51)
Em relação à compatibilidade do auxílio ao abrigo do artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1107/70, a Comissão expressou dúvidas se as obrigações pelas quais a BSM e a RBG receberam compensação constituíam obrigações de serviço público e se os montantes pagos correspondiam aos custos suportados com o cumprimento dessas obrigações.
5. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA (19)
5.1. ÂMBITO DO PROCEDIMENTO
(52)
A Alemanha iniciou as suas observações fornecendo informações gerais sobre a execução do sistema de financiamento actual. Indicou, em particular, que o sistema de financiamento anterior se tinha mantido em vigor até ao final de 2005 (31 de Dezembro de 2005). O sistema de financiamento actual, que foi alvo de decisão em 28 de Junho de 2005, só entrou em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2006.
(53)
A Alemanha sublinhou que a denúncia apresentada no início do presente procedimento tinha sido efectuada pela cidade de Langenfeld por carta de 27 de Janeiro de 1999, tendo sido renovada em 21 de Janeiro de 2004. Assim sendo, na perspectiva da Alemanha, o procedimento da Comissão deveria estar apenas relacionado com o sistema de financiamento anterior, que esteve em vigor até ao final de 2005. A Alemanha contestou a decisão da Comissão de iniciar o procedimento formal de investigação relativamente ao sistema de financiamento actual. Alega que, na ausência de uma denúncia especificamente relacionada com o actual sistema de financiamento aplicado a partir de 2006, a Comissão não procedeu a uma apreciação preliminar suficientemente pormenorizada, pelo que, consequentemente, não foi dada à Alemanha a oportunidade de clarificar as questões ainda em aberto.
5.2. O ACTUAL SISTEMA DE FINANCIAMENTO EM VIGOR DESDE 2006
(54)
A Alemanha explicou que o actual sistema de financiamento foi concebido de modo a assegurar o cumprimento dos quatro critérios Altmark. Para este efeito, todos os fluxos financeiros, quer se tratem de pagamentos directos ou de subvenções cruzadas, foram tomados em consideração no cálculo das compensações de serviço público pagas às empresas de transportes pela VRR.
5.3. DEFINIÇÃO DAS OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO (PRIMEIRO CRITÉRIO ALTMARK)
(55)
A Alemanha respondeu às dúvidas da Comissão relativamente à definição das obrigações de serviço público e do acto de atribuição de responsabilidades (considerando 61 da decisão de início de procedimento), e relativamente às categorias de custos 1, 2, 3 e 4 (considerandos 62 a 71 da decisão de início de procedimento).
5.3.1. MANDATO
(56)
Quanto à questão de saber se é realmente exigido às empresas de transportes a operar na VRR que cumpram obrigações de serviço público claramente definidas, a Alemanha afirmou que as licenças (20) emitidas para a exploração de rotas de autocarros e eléctricos ao abrigo da Lei sobre o transporte de passageiros (Personenbeförderungsgesetz - PBefG) não constituem a única base jurídica a aplicar. Além desta lei, o Plano Local de Transportes Públicos (Nahverkehrsplan) (21) ou, durante o período de transição após a entrada em vigor do sistema de financiamento actual (22), as decisões dos respectivos conselhos municipais e distritais e as respectivas notificações de financiamento emitidas pela VRR com base nas suas Orientações de Financiamento, ajudam a clarificar as obrigações de serviço público. As obrigações de serviço público são, assim, impostas através de um acto de atribuição de responsabilidades tripartido (ou seja, através das licenças, dos Planos Locais de Transportes Públicos e da respectiva notificação de financiamento emitida pela VRR com base nas suas Orientações de Financiamento).
(57)
No que diz respeito à RBG, o conselho municipal de Düsseldorf aprovou o sistema de financiamento actual da VRR por decisão de 15 de Dezembro de 2005, na qual estabelece ainda que o seu Plano Local de Transportes Públicos se baseará nas Orientações de Financiamento que fazem parte do sistema de financiamento actual. O Plano Local de Transportes Públicos 2002-2007 foi aprovado pelo conselho municipal de Düsseldorf em 20 de Março de 2003. A RBG também está sujeita aos Planos Locais de Transportes Públicos das cidades e distritos circundantes (o distrito de Neuss no Reno, a cidade de Neuss, o distrito de Mettmann). Todos estes Planos Locais de Transportes Públicos contêm disposições sobre a rede (serviços e infra-estruturas) a ser fornecida pela RBG. A RBG é titular de licenças ao abrigo da PBefG para as rotas de autocarros e eléctricos (de superfície e subterrâneos) que explora.
(58)
Relativamente à BSM, o conselho municipal de Monheim e o conselho distrital de Mettmann aprovaram o actual sistema de financiamento da VRR por decisões de 10 de Novembro de 2005 e de 19 de Dezembro de 2005, respectivamente. A última decisão prevê também que o Plano Local de Transportes Públicos do distrito de Mettmann (23) seja alinhado com o actual sistema de financiamento. O Plano Local de Transportes Públicos de 2004 para o distrito de Mettmann contém disposições sobre a rede (serviços e infra-estruturas) a ser fornecida pela BSM. A BSM é titular de licenças ao abrigo da PBefG para as rotas de autocarro que explora.
5.3.2. CATEGORIA DE CUSTOS 1: FORNECIMENTO DE INFRA-ESTRUTURAS
(59)
A Alemanha afirmou que, para poder explorar serviços de transporte público, uma empresa tem de estar equipada com veículos. Salientou que na Alemanha, como em todos os restantes Estados-Membros, as infra-estruturas utilizadas para a prestação de serviços de transporte público são habitualmente fornecidas pelo Estado. Assim sendo, a Alemanha considera que o fornecimento de infra-estruturas não confere aos operadores em análise qualquer vantagem económica. Salientou ainda que a VRR está apenas a financiar a manutenção e não a construção das infra-estruturas. Para além disso, a VRR não financia integralmente os custos de manutenção, mas apenas os custos fixos (os custos variáveis da utilização da infra-estrutura não são alvo de compensações). A Alemanha apresentou uma análise dos encargos adicionais decorrentes da obrigação de serviço público, tendo em consideração vários critérios, nomeadamente a utilização da capacidade das infra-estruturas. As receitas decorrentes da utilização das infra-estruturas (por exemplo, a publicidade) foram deduzidas do cálculo dos custos adicionais.
(60)
Nos termos da PBefG e das suas disposições de execução (24), a RBG e a BSM são obrigadas a manter determinados padrões de qualidade das infra-estruturas necessárias à exploração dos serviços de transporte para os quais dispõem de uma licença (especialmente no que se refere aos equipamentos das paragens). Ambas as empresas estão sujeitas a requisitos adicionais que vão para além das exigências legais mencionadas, que constam das orientações da VRR relativamente aos equipamentos das paragens (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) e dos respectivos Planos Locais de Transportes Públicos aplicáveis. Para a RBG isto significa, por exemplo, a existência de um sistema dinâmico de informações aos passageiros em 192 das paragens existentes, bem como um sistema informatizado de controlo das operações. Os requisitos adicionais relativos à BSM estão relacionados com a segurança, a informação nas paragens, o conforto e a higiene.
5.3.3. CATEGORIA DE CUSTOS 2: TAREFAS DE GESTÃO E MARKETING IMPOSTAS PELA VRR OU PELA AUTORIDADE LOCAL COMPETENTE
(61)
A Alemanha apresentou esclarecimentos adicionais relativamente a esta categoria de custos, que inclui essencialmente custos decorrentes de actividades de venda a retalho e marketing (por exemplo, apoio para assinaturas mensais, disponibilização de instalações para os passageiros de deslocações pendulares, como parques de estacionamento, e respectiva publicidade, apoio aos organizadores de grandes eventos, centros de atendimento telefónico), afectação das receitas e outras tarefas de coordenação. As receitas imputáveis são deduzidas de modo a calcular os custos relacionados com o encargo adicional imposto pelas autoridades públicas nesta categoria.
(62)
Não existem requisitos legais correspondentes a esta categoria. Em virtude de um acordo de cooperação e de um acordo de afectação de receitas que celebraram com a VRR e que constituem pré-requisitos para a sua inclusão no sistema de financiamento da VRR, a RGB e a BSM são obrigadas a desempenhar estas tarefas. As orientações do acordo de cooperação incluem os pormenores de tais tarefas. Tanto a RBG como a BSM estão sujeitas ao desempenho de outras tarefas incluídas nesta categoria ao abrigo dos termos do Plano Local de Transportes Públicos do distrito de Mettmann. A respectiva notificação de financiamento emitida pela VRR deve ser considerada como a última fase do acto de atribuição de responsabilidades.
5.3.4. CATEGORIA DE CUSTOS 3: PADRÕES DE QUALIDADE DOS VEÍCULOS IMPOSTOS PELA VRR OU PELA AUTORIDADE LOCAL COMPETENTE
(63)
Segundo os esclarecimentos prestados pela Alemanha, os custos adicionais relacionados com os padrões de qualidade dos veículos derivam dos requisitos fixados pela VRR e/ou pelas autoridades locais. Tais requisitos de qualidade prendem-se, por exemplo, com a utilização de veículos amigos do ambiente com padrões acima dos legalmente exigidos, ou com a utilização de veículos com ar condicionado ou piso rebaixado. Estes requisitos podem ser estabelecidos para toda a zona da VRR ou apenas a um nível local pelas respectivas cidades ou distritos. Os princípios das categorias anteriores aplicam-se ao cálculo dos encargos adicionais sobre as empresas de transportes públicos.
(64)
O Plano Local de Transportes Públicos da cidade de Düsseldorf obriga a RBG a investir em veículos com o piso rebaixado e em veículos mais respeitadores do ambiente. Para além disso, o conselho municipal de Düsseldorf obrigou ainda a RBG a instalar filtros de partículas nos seus veículos com motores a diesel. Ao abrigo do Plano Local de Transportes Públicos do distrito de Mettmann, a BSM deverá investir em veículos de piso rebaixado.
5.3.5. CATEGORIA DE CUSTOS 4: SERVIÇOS COMPLEMENTARES DE TRANSPORTE OU OUTROS SERVIÇOS RELACIONADOS COM A EXPLORAÇÃO IMPOSTOS PELA VRR OU PELA AUTORIDADE LOCAL COMPETENTE
(65)
A Alemanha referiu que esta categoria é composta por três subcategorias claramente definidas:
(66)
i)
Categoria de custos 4a: custos adicionais para assegurar serviços não rentáveis em períodos fora das horas de ponta impostos pela autoridade local competente ou pela VRR: a Alemanha explicou que os serviços de transportes públicos exigidos pelas autoridades públicas e prestados fora das horas de ponta (25) não são rentáveis. No entanto, estes serviços são exigidos pelas autoridades públicas (a VRR ou as respectivas cidades e distritos) devido a questões de acessibilidade dos serviços de transporte. As obrigações de fornecimento de serviços de transporte fora das horas de ponta por parte da RBG encontram-se estabelecidas nos Planos Locais de Transportes Públicos da cidade de Düsseldorf, do distrito de Neuss no Reno e do distrito de Mettmann. A BSM é obrigada a fornecer serviços de transporte fora das horas de ponta em virtude das licenças que lhe foram concedidas e do Plano Local de Transportes Públicos do distrito de Mettmann. A respectiva notificação de financiamento emitida pela VRR deve ser considerada como a última fase do acto de atribuição de responsabilidades.
(67)
ii)
Categoria de custos 4b: obrigações sociais relacionadas com a exploração impostas pelos accionistas: relativamente a esta categoria, a Alemanha explicou que a RBG e a BSM são forçadas a aplicar a convenção colectiva celebrada pela Associação de Empregadores Municipais da Renânia do Norte-Vestefália (Kommunaler Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen), da qual resulta um nível salarial superior à média. Por outro lado, por força das convenções colectivas, que não são habitualmente celebradas pelas empresas privadas do sector, as empresas municipais são igualmente obrigadas a dispor de e/ou a contribuir para regimes de pensões profissionais. Em virtude da sua participação num fundo complementar de pensões (público), a RBG tem de efectuar contribuições para este fundo em nome dos seus trabalhadores. De igual modo, a BSM é forçada a dispor de um regime de pensões profissionais com base na convenção colectiva existente. Os custos são calculados com base na diferença entre o nível salarial de referência (o nível salarial previsto na convenção colectiva da TV-N, grupo V, fase 2, normalmente aplicado pelas empresas privadas) e o salário realmente pago, que inclui também os custos adicionais do regime de pensões da empresa.
(68)
iii)
Categoria de custos 4c: outros requisitos ligados à exploração ou inerentes ao sistema imposto pela autoridade local competente ou pela VRR individualmente justificados e que comportam uma desvantagem económica: a Alemanha explicou que se trata de uma categoria aberta ao abrigo da qual, com base numa justificação específica, pode ser atribuída compensação por desvantagens económicas decorrentes de requisitos relativos à exploração de um sistema de transportes públicos (por exemplo, requisitos específicos relativos à protecção do ambiente e à oferta de serviços adicionais por ocasião de grandes eventos públicos). A Alemanha salientou que a RBG e a BSM não estão sujeitas e este tipo de requisitos.
5.4. PARÂMETROS QUE SERVEM DE BASE AO CÁLCULO DA COMPENSAÇÃO (SEGUNDO CRITÉRIO ALTMARK)
(69)
A Alemanha iniciou as suas observações com a disponibilização de informações e a descrição do processo de estabelecimento dos parâmetros para o cálculo da compensação.
(70)
Relativamente aos parâmetros aplicados ao cálculo da compensação, a Alemanha diferenciou as diversas categorias de custos.
(71)
No que se refere ao fornecimento de infra-estruturas (categoria de custos 1, a Alemanha referiu que a VRR utiliza, como parâmetro para o cálculo da compensação, determinado valor - específico de cada rede local (Bedienungsgebiet) e de cada modo de exploração (Betriebszweig) - por quilómetro de carris ou estradas usados para os serviços de transporte.
(72)
Relativamente às tarefas de gestão e marketing impostas pela VRR ou pela autoridade local competente (categoria de custos 2), segundo a Alemanha, a VRR utiliza, como parâmetro para o cálculo da compensação, determinado montante de tarifas em relação às receitas líquidas de aumento das tarifas que são específicas de cada rede local e de cada modo de exploração.
(73)
No que diz respeito aos padrões de qualidade dos veículos impostos pela VRR ou pela autoridade local competente (categoria de custos 3), a Alemanha referiu que o parâmetro para cálculo da compensação consiste num determinado valor calculado com base num veículo com um padrão de qualidade mínimo, sendo o valor específico de cada rede local e de cada modo de exploração.
(74)
Quanto aos serviços complementares de transporte ou outros serviços relacionados com a exploração impostos pela VRR ou pela autoridade local competente (categoria de custos 4), a Alemanha distinguiu três subcategorias.
(75)
Para a primeira subcategoria, nomeadamente os custos adicionais dos serviços não rentáveis em períodos fora das horas de ponta impostos pela autoridade local competente ou pela VRR (categoria de custos 4a), a VRR aplica um parâmetro para o cálculo da compensação que é baseado na diferença entre as receitas marginais e os custos marginais por quilómetro, o qual é específico de cada rede local e de cada modo de exploração.
(76)
Relativamente à segunda subcategoria, o parâmetro consiste num valor que é estabelecido por comparação entre o nível salarial mais alto e as disposições da convenção colectiva relevante («TV-N, grupo V, fase 2») (categoria de custos 4b), que é considerada como contendo quase os mesmos níveis salariais, determinando-se seguidamente um valor por condutor específico de cada rede local e de cada modo de exploração.
(77)
Finalmente, segundo a Alemanha, os outros requisitos ligados à exploração ou inerentes ao sistema imposto pela autoridade local competente ou pela VRR individualmente justificados e que comportam uma desvantagem económica (categoria de custos 4c) são sempre calculados numa base individual, desde que devidamente documentados.
5.5. AUSÊNCIA DE SOBRECOMPENSAÇÃO (TERCEIRO CRITÉRIO ALTMARK)
(78)
A Alemanha explicou que a VRR exige a todas as empresas que dela fazem parte a apresentação de relatórios anuais sobre os fundos utilizados, com vista a evitar a existência de sobrecompensação das obrigações de serviço público.
(79)
Estes relatórios devem conter os custos efectivos (despesas menos receitas) suportados no cumprimento das obrigações de serviço público, sendo posteriormente verificados por um revisor oficial de contas e pela VRR quanto à sua exactidão e integridade. Caso a VRR verifique, com base nesses relatórios, que ocorreu sobrecompensação, esse montante em excesso deve, segundo a Alemanha, ser recuperado.
(80)
Para a recuperação, torna-se necessário distinguir entre a compensação paga pela VRR com base numa decisão administrativa e a compensação paga directamente à empresa de transportes com base no artigo 19.o dos estatutos da ZV VRR.
(81)
No primeiro caso, a decisão administrativa denomina-se «notificação de financiamento positiva» (positiver Finanzierungsbescheid) nos termos das Orientações de Financiamento. Nos termos do ponto 7.4.1 das Orientações de Financiamento, a própria VRR solicita o reembolso de qualquer sobrecompensação.
(82)
No último caso, a VRR emite inicialmente uma «notificação de financiamento negativa» (ablehnender Finanzierungsbescheid) nos termos do ponto 7.4.2 das Orientações de Financiamento ou uma «notificação vinculativa do montante de compensação admissível». Nesta situação, o ponto 8.3 das Orientações de Financiamento estipula que a VRR tem de informar a cidade ou o distrito que detém a empresa de transporte de que é obrigada a recuperar a sobrecompensação.
5.6. EMPRESA MÉDIA, BEM GERIDA E ADEQUADAMENTE EQUIPADA EM MEIOS DE TRANSPORTE (QUARTO CRITÉRIO ALTMARK)
(83)
Ao contrário da observação da Comissão na decisão de início do procedimento formal de investigação, a Alemanha referiu que os parâmetros para o cálculo da compensação de serviço público estão estabelecidos e têm em consideração toda a informação disponível proveniente de empresas de transporte públicas e privadas dentro e fora da área da VRR. A VRR estabeleceu, com a colaboração do seu próprio perito/auditor, a Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (a «IVT» ou «o perito»), os custos (ou seja, os dados-alvo) que resultam de actividades desenvolvidas no cumprimento das obrigações de serviço público nas primeiras três categorias, para uma empresa média bem gerida. A IVT dispõe de dados comparativos de um grande número de empresas de transporte sedeadas na Alemanha e na Áustria decorrentes de uma análise comparativa. Os dados-alvo foram ajustados pela VRR tendo em consideração determinadas especificidades (por exemplo, regionais). Os dados-alvo para a quarta categoria são estabelecidos por referência a determinados dados do mercado regional.
(84)
No final da análise, a VRR define uma margem dos preços médios de mercado das diferentes categorias de custos. Estes dados-alvo foram fixados para o ano de 2003 e são actualizados através da aplicação de um índice, nos termos do anexo 9 das Orientações de Financiamento (disposições relativas à «evolução do nível de preços ao longo do tempo»), e de acordo com os aumentos/decréscimos de volume e alterações das estruturas.
(85)
A Alemanha sublinhou em particular que, na sua opinião, o facto de uma empresa estar a cumprir uma obrigação de serviço público (como, por exemplo, pagar aos seus empregados acima do nível salarial normal devido a decisões de política social) não deve levar à conclusão de que uma empresa não é bem gerida.
5.7. DISTORÇÕES DA CONCORRÊNCIA E EFEITO SOBRE AS TROCAS COMERCIAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS
(86)
A Alemanha expressou a opinião de que o financiamento público dos custos de manutenção das infra-estruturas não afecta as trocas comerciais entre os Estados-Membros uma vez que estas infra-estruturas são exclusivamente utilizadas pelo beneficiário do financiamento. Argumenta ainda que o financiamento dos custos de manutenção das infra-estruturas não afecta um mercado distinto aberto à concorrência, neste caso o mercado de transportes local regional, porque o sistema de financiamento da VRR impede que o financiamento destinado aos custos de manutenção das infra-estruturas (onde o mercado é fechado à concorrência) seja usado pelas empresas de transportes no mercado aberto à concorrência. Para além disso, é exigido aos operadores de transportes públicos a apresentação de contas separadas para as diferentes categorias de custos.
5.8. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO COM O MERCADO INTERNO
(87)
Sendo da opinião de que não existe um auxílio estatal a favor da RBG ou da BSM, a Alemanha apresentou as suas observações sobre a compatibilidade do alegado auxílio apenas relativamente à segunda subcategoria da quarta categoria, isto é as obrigações sociais relacionadas com a exploração impostas pelo accionista (26). Argumentou que a compensação dos níveis salariais mais altos é, de qualquer modo, compatível com o mercado interno com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
5.9. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO COM BASE NO REGULAMENTO (CE) N.o 1370/2007
(88)
Uma vez que o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 entrou em vigor em 3 de Dezembro de 2009, a Comissão solicitou à Alemanha que enviasse as suas observações sobre a compatibilidade do sistema de financiamento actual com o mercado interno, com base no Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(89)
Em princípio, a opinião da Alemanha era que a Comissão devia apreciar a compatibilidade do sistema de financiamento actual com base no Regulamento (CE) n.o 1370/2007 apenas a partir de 3 de Dezembro de 2009.
(90)
A Alemanha argumentava ainda que o sistema de financiamento actual, caso envolvesse auxílio estatal, era compatível com as disposições do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(91)
A Alemanha informou igualmente a Comissão sobre os seguintes ajustes efectuados ao sistema de financiamento actual, de modo a observar os requisitos do Regulamento (CE) n.o 1370/2007:
(92)
a)
Atribuição da missão de serviço público: as obrigações de serviço público impostas à RBG (decisão da autoridade competente de 25 de Junho de 2009) e à BSM (decisão da autoridade competente de 26 de Novembro de 2009) foram resumidas num contrato de serviço público único com a duração limitada de dez anos.
(93)
b)
Aplicação do anexo ao Regulamento (CE) n.o 1370/2007: o efeito financeiro líquido será calculado em consonância com as disposições do anexo ao Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
6. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(94)
A Comissão recebeu observações de uma parte interessada, que solicitou tratamento confidencial. O autor da denúncia inicial, a cidade de Langenfeld, não apresentou quaisquer observações.
(95)
A parte interessada contestou a conclusão da Comissão de que o anterior sistema de financiamento constituía um auxílio existente.
(96)
Relativamente ao financiamento através de subvenções cruzadas, a parte interessada referiu que se trata de uma prática, conhecida por «kommunaler Querverbund», comum num grande número de empresas municipais na Alemanha, a qual, segundo essa parte, foi posta em causa por um acórdão do Tribunal Federal Financeiro alemão (Bundesfinanzhof) (27). Na opinião deste interessado, nos casos em que a subvenção cruzada tem lugar através de um acordo de controlo e distribuição de resultados, não existe forma de impedir a sobrecompensação em virtude do carácter automático da transferência de fundos. O interessado em causa contestou que a VRR tenha realmente em conta a subvenção cruzada ao aplicar o seu sistema de financiamento na prática e que, consequentemente, a VRR ajuste os seus montantes de financiamento em conformidade.
(97)
Relativamente ao financiamento pela VRR, o interessado em causa argumentou que o actual sistema de financiamento da VRR não é aplicado na prática do modo como se encontra formulado nas Orientações de Financiamento, pelas razões que se seguem.
(98)
Segundo o interessado em causa, as obrigações de serviço público são definidas de modo pouco transparente em colaboração com as próprias empresas de transportes. Argumenta que um acto de atribuição tripartido tem de cumprir o requisito de clareza do mesmo modo que um acto único. Considera que, de modo geral, as licenças ao abrigo do PBefG não podem ser consideradas como uma imposição de obrigação de serviço público porque são concedidas por iniciativa da empresa de transportes envolvida, que define portanto as condições do seu serviço. Para além disso, a própria empresa de transporte pode solicitar um ajuste posterior da licença. O interessado em causa considera também que os Planos Locais de Transportes Públicos não constituem um acto de atribuição, uma vez que não impõem quaisquer obrigações, definindo apenas, de modo geral, objectivos de política.
(99)
Em relação ao fornecimento de infra-estruturas, o interessado em causa referiu que não existe uma definição precisa das obrigações e que apenas é veiculado um quadro de medidas susceptíveis de poderem ser financiadas de modo geral. Acrescenta ainda o interessado que a maior parte do investimento nesta categoria seria normalmente efectuado pelas empresas de transporte no seu próprio interesse económico.
(100)
Relativamente às tarefas de gestão e marketing impostas pela VRR ou pela autoridade local competente, o interessado argumenta que as tarefas de gestão e de marketing ligadas à participação numa associação de transportes como a VRR são um aspecto do enquadramento económico geral do sector. Na prática, nenhuma empresa de transporte opera fora do sistema de uma associação de transportes. Assim, sendo, segundo o interessado em causa, a execução das tarefas de gestão e marketing impostas por uma associação de transportes é um pré-requisito necessário para obter uma licença que, de outro modo, seria recusada pela autoridade competente. Finalmente, a participação numa associação de transportes comporta determinados benefícios económicos, designadamente economias de escala.
(101)
No que diz respeito aos padrões de qualidade dos veículos impostos pela VRR ou pela autoridade local competente, o interessado refere que o actual sistema de financiamento não define exactamente o tipo de veículos que seriam adquiridos pelas empresas de transporte exclusivamente no seu próprio interesse económico.
(102)
Em termos dos custos adicionais de serviços não rentáveis em períodos fora das horas de ponta directamente impostos pela autoridade local competente ou pela VRR, o interessado refere que tais serviços podem ser prestados com um custo marginal quando bem planeados e que a empresa de transportes pode calcular como lhe aprouver as necessidades de veículos e de pessoal em função das necessidades à hora de ponta.
(103)
Relativamente às obrigações sociais relacionadas com a exploração impostas pelo accionista, o interessado refere que suportar custos de pessoal mais elevados não pode ser considerado como uma obrigação de serviço público ou de serviço de interesse económico geral, uma vez que esse facto não está relacionado com a prestação de serviços de transporte.
(104)
No que diz respeito aos outros requisitos ligados à exploração ou inerentes ao sistema imposto pela autoridade local competente ou pela VRR individualmente justificados e que comportam uma desvantagem económica, o interessado alega que não podem ser considerados como obrigações de serviço público e que não são efectivamente impostos às empresas de transportes.
(105)
No que se refere ao segundo critério Altmark, o interessado salienta que no actual sistema de financiamento da VRR não existe qualquer sistema comum de definição de parâmetros aplicável à segunda e à terceira subcategorias da quarta categoria das obrigações de serviço público. Segundo o interessado em causa, a correcção do estabelecimento dos parâmetros de todas as categorias não pode ser verificada pelos concorrentes, uma vez que esses parâmetros não são publicados. Acresce ainda que o orçamento da VRR para 2006 só foi votado em Fevereiro/Março de 2006. Segundo este interessado, isto indicia que os parâmetros para 2006 não tinham sido previamente estabelecidos.
(106)
No que concerne ao terceiro critério Altmark, o interessado refere que as obrigações de serviço público não podem ser avaliadas de forma totalmente independente das actividades comerciais das empresas de transporte. Mais ainda, a sobrecompensação deve ser avaliada separadamente para cada uma das categorias. Na sua opinião, o actual sistema de financiamento não assegura que as receitas relevantes ou outras vantagens económicas relativas às obrigações de serviço público sejam tomadas em consideração nas diversas categorias. O carácter automático do mecanismo de subvenções cruzadas torna impossível impedir a sobrecompensação no sistema de financiamento da VRR.
(107)
Relativamente ao quarto critério Altmark, o interessado em causa refere que, com base na informação de que dispõe, não se encontra em posição de avaliar a adequação do método de aferição (benchmarking) utilizado pela VRR. Refere ainda que o número total de empresas cujos dados comparativos são analisados não é decisivo para determinar se esses dados comparativos reflectem ou não os custos de uma empresa média, bem gerida. Na sua opinião, a selecção correcta das empresas e a adequada ponderação dos dados provenientes de diferentes tipos de empresas seria o mais importante.
(108)
Quanto ao efeito sobre a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros, o interessado concorda com a apreciação preliminar da Comissão e, consequentemente, considera que as medidas constituem um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(109)
Na opinião do interessado em causa, o Regulamento (CE) n.o 1191/69 é aplicável ao caso em apreço. A Alemanha não fez uso da possibilidade de isentar os serviços em análise do âmbito deste regulamento. A linha de raciocínio da BVerwG, que decidiu em sentido contrário, está errada. Na opinião do interessado, as medidas em questão não observam as disposições do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, pelo que não são compatíveis com o mercado interno.
(110)
Em termos gerais, o interessado argumenta que a VRR não dispõe dos meios necessários para controlar o cumprimento das disposições do actual sistema de financiamento. Como tal, a VRR não pode assegurar o cumprimento do quarto critério Altmark.
(111)
Finalmente, o interessado comentou pormenorizadamente, em especial na sua última comunicação, a forma como a VRR é financiada através das contribuições que cobra às cidades e distritos que dela fazem parte.
7. POSIÇÃO DA ALEMANHA RELATIVAMENTE ÀS OBSERTVAÇÕES DA PARTE INTERESSADA
(112)
A Alemanha inicia as suas observações referindo que forneceu à Comissão todas as informações necessárias, pelo que não havia necessidade de comentar os aspectos levantados pela parte interessada nas suas observações. Não obstante, numa fase posterior, a Alemanha acabou por responder a certas observações efectuadas pelo interessado.
(113)
A Alemanha referiu que o orçamento da VRR não tem qualquer relevância para a efectiva atribuição da obrigação de serviço público ou para a definição dos parâmetros. Explicou ainda que não existe actualmente qualquer exigência de publicação de dados sobre a fixação dos parâmetros para o cálculo da compensação.
(114)
A Alemanha contesta a afirmação feita pelo interessado de que os serviços fora das horas de ponta possam ser explorados a um custo marginal. Contesta ainda que a participação numa associação de transportes seja um pré-requisito geral para o desenvolvimento de actividades de transporte público.
(115)
A Alemanha sublinha que as receitas ligadas às actividades de prestação das obrigações de serviço público em diferentes categorias são de facto atribuídas correctamente às respectivas categorias e que a VRR procederia, de qualquer modo, a uma análise em caso de lucros demasiado altos.
(116)
A Alemanha deixou claro que a atribuição da obrigação de dispor de veículos com padrões de qualidade mais elevados decorre dos Planos Locais de Transportes Públicos, de decisões tomadas pelos conselhos municipais ou distritais competentes e das Orientações de Financiamento da VRR.
(117)
Relativamente à subvenção cruzada, a Alemanha sublinhou que o elemento automático dos acordos de distribuição de resultados se reflecte apenas em termos contabilísticos e que o pagamento efectivo dos valores não tem lugar automaticamente.
8. ÂMBITO DO PROCEDIMENTO E DA DECISÃO FINAL
(118)
No caso em apreço, a Alemanha argumentou que, como a denúncia da cidade de Langenfeld se referia ao anterior sistema de financiamento, que não foi objecto do presente procedimento formal de investigação, a Comissão não pode emitir uma decisão nos termos do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE [actual artigo 108.o do TFUE] (28).
(119)
A Comissão salienta que agiu em conformidade com as disposições do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, uma vez que deve examinar todas as informações de que tenha conhecimento relativas a um auxílio alegadamente ilegal, qualquer que seja a sua fonte. Para além disso, efectuou também uma apreciação preliminar conforme previsto no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(120)
Assim, a Comissão não está impedida de tomar uma decisão no presente caso para encerrar o procedimento de investigação relativamente ao actual sistema de financiamento. A Comissão observa ainda que a presente investigação não se relaciona com o anterior sistema de financiamento.
(121)
No que concerne ao financiamento do cumprimento de uma obrigação de serviço público, a Comissão assumiu na decisão de dar início ao procedimento que o actual sistema de financiamento entrou em vigor em 28 de Junho de 2005, ou seja, na data em que foi adoptada a decisão de o executar.
(122)
Não obstante, a Alemanha tornou claro durante o procedimento formal de investigação que o actual sistema de financiamento não entrou em vigor à data de adopção da decisão, em 28 de Junho de 2005, mas apenas em 1 de Janeiro de 2006.
(123)
A Comissão pode assim concluir que o anterior sistema de financiamento permaneceu em vigor até 31 de Dezembro de 2005. Conforme já explicado pela Comissão, na sua decisão de 20 de Dezembro de 2006, o anterior sistema de financiamento constitui um auxílio existente. Em conformidade, a Comissão irá limitar a sua apreciação ao período que se inicia em 1 de Janeiro de 2006.
(124)
A Alemanha informou a Comissão de que o actual sistema de financiamento sofreu alterações em Setembro de 2009, à luz da entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, especialmente no que se refere aos mandatos e às regras de compensação das Orientações de Financiamento.
(125)
A Comissão considera que não é possível assumir uma posição definitiva sobre a existência de um auxílio estatal e sobre a eventual compatibilidade do actual sistema de financiamento assim alterado com o Regulamento (CE) n.o 1370/2007, sem primeiro dar à Alemanha a oportunidade de tecer observações sobre as potenciais preocupações da Comissão no que se refere às alterações.
(126)
Consequentemente, sem ter em consideração as Orientações de Financiamento, alteradas em 2009 à luz do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, e os mandatos, alterados em 2009 à luz do mesmo regulamento, a Comissão limita a sua decisão final aos pagamentos de compensação efectuados à RBG e à BSM com base no actual sistema de financiamento e aos acordos de partilha de receitas para os anos de 2006 a 2009. A Comissão reserva-se o direito de apreciar as Orientações de Financiamento, alteradas em 2009 à luz do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, e os mandatos, alterados em 2009 à luz do mesmo regulamento, caso subsistam quaisquer dúvidas relativamente à sua observação das regras aplicáveis aos auxílios estatais da UE.
9. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL
(127)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE estabelece que «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
9.1. RECURSOS ESTATAIS E IMPUTABILIDADE AO ESTADO
(128)
Para a apreciação da existência de recursos estatais e da sua imputabilidade, torna-se necessário distinguir entre, por um lado, as compensações pagas pela VRR a empresas de transporte com base nas Orientações de Financiamento, e, por outro, os pagamentos directos efectuados a empresas de transporte com base no artigo 19.o dos estatutos da ZV VRR.
(129)
No que diz respeito às compensações pagas pela VRR a empresas de transporte com base nas Orientações de Financiamento, a Comissão observa que a VRR é um organismo público financiado por contribuições cobradas às cidades e distritos que dela são membros. Assim, a Comissão conclui que estes valores são pagos através de recursos estatais. A VRR faz parte da administração regional, pelo que as suas decisões de financiamento são também imputáveis ao Estado.
(130)
Relativamente aos pagamentos directos efectuados a empresas de transporte com base no artigo 19.o dos estatutos da ZV VRR em conjunto com os acordos de partilha de resultados, a Comissão constata que as cinco opções previstas neste documento provêm de empresas públicas ou de organismos públicos.
(131)
A Comissão observa que os pagamentos efectuados à RBG e à BSM através dos acordos de partilha de receitas ou dos acordos de accionistas provêm igualmente de empresas públicas. A cidade de Düsseldorf detém 100 % do capital da Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH e a cidade de Monheim detém 100 % do capital da Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Por este motivo, independentemente do seu estatuto como empresa, ou outro estatuto jurídico, ambas são empresas públicas na acepção do artigo 2.o, alínea b), da Directiva 2006/111/CE da Comissão, de 16 de Novembro de 2006, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas (29).
(132)
Por conseguinte, a Comissão conclui que os fundos pagos à RBG e à BSM através da Holding der Landeshaupstadt Düsseldorf GmbH e da Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH provêm de recursos estatais.
(133)
Não obstante, o Tribunal de Justiça declarou que, mesmo quando o Estado está em posição de controlar uma empresa pública e de exercer uma influência dominante sobre a sua gestão, o exercício efectivo desse controlo num determinado caso não pode ser automaticamente assumido. Uma empresa pública pode agir com maior ou menor independência consoante o nível de autonomia a que o Estado a autoriza. Assim sendo, o mero facto de uma empresa pública estar sob o controlo do Estado não é suficiente para que as medidas tomadas por essa empresa, como o financiamento das empresas em questão, possam ser consideradas como imputáveis ao Estado. É necessário examinar igualmente se se considera que as autoridades públicas estiveram envolvidas, de um ou outro modo, na adopção de tais medidas. Relativamente a este aspecto, o Tribunal considerou que a imputabilidade ao Estado de uma medida de auxílio adoptada por uma empresa pública pode ser deduzida de um conjunto de indícios resultantes das circunstâncias do caso concreto e do contexto no qual essa medida ocorreu (30).
(134)
Estes indícios podem ser, nomeadamente, a integração da empresa nas estruturas da administração pública, a natureza das suas actividades e o seu exercício no mercado em condições normais de concorrência com operadores privados, o estatuto jurídico da empresa (no sentido em que pode ser regulado pelo direito público ou pelo direito comum das sociedades), a intensidade da tutela exercida pelas autoridades públicas sobre a gestão da empresa. Podem ainda ser qualquer outro indício que demonstre, no caso concreto, a implicação ou a improbabilidade da não implicação das autoridades públicas na adopção de uma medida, atendendo igualmente ao alcance desta, ao seu conteúdo e às condições de que se reveste (31).
(135)
A Comissão observa, em primeiro lugar, que, em geral, no que respeita à exploração de serviços de transporte público, se trata de actividades que desempenham um papel fundamental em várias políticas: política de transportes, política de desenvolvimento económico e política de urbanismo e planeamento do território. As autoridades públicas em geral não se «isentam» de responsabilidades no que concerne à tomada de decisões sobre a compensação da obrigação de serviço público.
(136)
Em segundo lugar, relativamente à supervisão das actividades da Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH e da Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH por parte do Estado, a Comissão considera que, de acordo com a informação mais recente disponível, sete dos dez membros do conselho de supervisão da Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH são membros do conselho municipal de Düsseldorf (32) e que todos os sete membros do conselho de supervisão da Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH são membros do conselho municipal de Monheim (33). Em ambos os casos o presidente da câmara é um desses membros.
(137)
Em terceiro lugar, a Comissão assinala que os pagamentos desembolsados através de um acordo de controlo e distribuição de resultados foram sujeitos à aprovação do conselho de supervisão da Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. De igual modo, as transferências de capital da Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH exigem a aprovação do seu conselho de supervisão.
(138)
À luz do acima exposto, a Comissão conclui que as decisões de desembolso de pagamentos à RBG e à BSM pelas respectivas empresas holding da cidade de Düsseldorf e da cidade de Monheim são imputáveis ao Estado.
(139)
À luz do acima exposto, a Comissão conclui que as medidas são financiadas através de recursos do Estado e são imputáveis à Alemanha.
9.2. VANTAGEM ECONÓMICA SELECTIVA
(140)
Seguidamente deve estabelecer-se se as medidas concedem uma vantagem económica selectiva à RBG e à BSM.
(141)
Decorre do acórdão Altmark que «na medida em que uma intervenção estatal deva ser considerada uma compensação que representa a contrapartida das prestações efectuadas pelas empresas beneficiárias para cumprir obrigações de serviço público, de forma que estas empresas não beneficiam, na realidade, de uma vantagem financeira e que, portanto, a referida intervenção não tem por efeito colocar essas empresas numa posição concorrencial mais favorável em relação às empresas que lhes fazem concorrência, essa intervenção não cai sob a alçada do artigo 92.o, n.o 1, do Tratado [actual artigo 107.o, n.o 1, do TFUE]. Contudo, para que num caso concreto tal compensação possa escapar à qualificação de auxílio estatal, deve estar reunido um determinado número de condições» (34).
(142)
A este respeito, as autoridades alemãs alegam que o financiamento da RBG e da BSM através das medidas em apreço, tanto o financiamento obtido através de subvenção cruzada ou directamente pelos accionistas públicos das empresas em questão, como o financiamento directamente fornecido pela VRR, respeitam os quatro critérios do acórdão Altmark, pelo que não podem ser qualificados como auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
9.2.1. A EMPRESA BENEFICIÁRIA ESTÁ EFECTIVAMENTE ENCARREGADA DO CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO CLARAMENTE DEFINIDAS
(143)
Em primeiro lugar, segundo o acórdão acima referido, será necessário estabelecer se «a empresa beneficiária foi efectivamente encarregada do cumprimento de obrigações de serviço público e se estas obrigações foram claramente definidas».
(144)
No caso em apreço, a RBG e a BSM foram encarregadas do cumprimento de obrigações de serviço público em virtude do chamado mandato triplo, composto por:
-
as licenças emitidas pelo Governo Regional de Düsseldorf;
-
os Planos Locais de Transportes Públicos das cidades de Düsseldorf e Neuss, do Distrito de Neuss no Reno e do distrito de Mettmann; e
-
as respectivas notificações de financiamento positivas e negativas dos valores de compensação admissíveis, emitidas pela VRR com base no ponto 7.2. das Orientações de Financiamento.
(145)
As autoridades alemãs forneceram à Comissão cópias desses documentos.
(146)
Em resposta às observações do interessado, a Comissão considera que, apesar de se poder aumentar a transparência através da imposição da obrigação de serviço público por um acto único, tal não é estritamente necessário para cumprir o primeiro critério Altmark.
(147)
Na sua decisão de início do procedimento formal de investigação, a Comissão considerou que, no caso em apreço, a obrigação de serviço público compreende a prestação de serviços de transporte público de passageiros por autocarro, eléctrico e comboio com base nas licenças detidas pela RBG e a BSM nos termos dos n.os 8 e 13 da PBefG (ver considerando 61 da decisão de início do procedimento).
(148)
Acresce ainda que a Comissão considera que a obrigação de serviço público da RBG e da BSM de prestação de serviços de transporte de passageiros deriva das licenças obtidas, em conjunto com o requisito de execução dos Planos de Transportes Públicos Locais relativamente à frequência, rotas servidas e outras exigências. As notificações de financiamento da VRR com base nas Orientações de Financiamento fornecem mais pormenores relativamente a estas condições.
(149)
Assim sendo, a Comissão conclui que, no caso em apreço, a obrigação de serviço público compreende a prestação integral de serviços de transporte público de passageiros por autocarro, eléctrico e comboio com base nas licenças detidas pela RBG e a BSM nos termos dos n.os 8 e 13 da PBefG.
(150)
Tal significa que as obrigações de serviço público não se limitam às quatro categorias de custos relativamente às quais as empresas de transporte exigem compensação, mas incluem ainda a prestação de serviços de transporte em horas de ponta. A definição das quatro categorias relativamente às quais as empresas de transporte podem reclamar compensação aplica-se exclusivamente à apreciação do cumprimento do segundo critério Altmark.
(151)
Assim sendo, a Comissão conclui que o mandato triplo define clara e especificamente as obrigações de serviço público que a RBG e a BSM estão encarregadas de cumprir, a saber, todos os serviços de transporte definidos nas licenças e nos planos locais de transportes públicos.
9.2.2. OS PARÂMETROS COM BASE NOS QUAIS É CALCULADA A COMPENSAÇÃO FORAM PREVIAMENTE ESTABELECIDOS DE FORMA OBJECTIVA E TRANSPARENTE
(152)
Em segundo lugar, a Comissão deverá estabelecer se «os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação foram previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente».
(153)
A Comissão salienta que, para cumprir o segundo critério Altmark, não é necessário que o montante global exacto da compensação seja determinado previamente, desde que a metodologia e os respectivos parâmetros para o cálculo desse montante sejam estabelecidos previamente de forma que não permita ajustes discricionários posteriores.
(154)
Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão manifestou algumas dúvidas relativamente ao facto de as quatro categorias de custos para as quais as Orientações de Financiamento prevêem pagamentos de compensação estarem efectivamente relacionadas com uma obrigação de serviço público e de aquelas terem sido claramente definidas. Interrogou-se ainda se pelo menos uma parte dos custos abrangidos pelas categorias de custos não deveria ser suportada pelas empresas no seu próprio interesse comercial (ver considerandos 61 a 75 da decisão de início de procedimento). As autoridades alemãs e a parte interessada apresentaram informações adicionais relativamente a este ponto.
(155)
Em primeiro lugar, a Comissão observa que, contrariamente à redacção das Orientações de Financiamento, as quatro categorias de custos não constituem em si obrigações de serviço público (ver também a secção anterior relativamente ao cumprimento do primeiro critério Altmark) (35). Em vez disso definem categorias de custos relativamente aos quais as empresas de transportes podem solicitar compensação. Essas categorias de custos não abrangem todas as categorias de custos em que uma empresa de transportes pode incorrer. Excluem, nomeadamente, o fornecimento de veículos de transporte básicos (apenas os requisitos adicionais de qualidade são contemplados), bem como os salários competitivos pagos durante as horas de ponta em rotas comercialmente viáveis. Este aspecto será mencionado com maior pormenor nas secções dedicadas à apreciação do terceiro e quarto critérios Altmark.
(156)
A Comissão necessita ainda de analisar cada um dos pontos sobre os quais expressou dúvidas e apreciá-los à luz das observações recebidas. As dúvidas da Comissão prendiam-se com os seguintes pontos:
-
as categorias de custos correspondem a custos decorrentes do cumprimento de obrigações de serviço público?
-
será possível integrar, tal como fazem as Orientações de Financiamento, uma «categoria de custos aberta»?
-
os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação foram previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente?
(157)
Categoria de custos 1: Fornecimento de infra-estruturas
(158)
Com base nas informações adicionais fornecidas pela Alemanha, a Comissão pode concluir que a compensação paga a este título se limita às infra-estruturas necessárias para a prestação de serviços de transporte público de passageiros por autocarro, eléctrico e comboio, com base nas licenças detidas pela RBG e a BSM nos termos dos n.os 8 e 13 da PBefG. No que diz respeito à definição exacta das infra-estruturas, observa-se que o mandato triplo define claramente as infra-estruturas que têm de ser fornecidas pelas empresas de transporte.
(159)
A Comissão não expressou quaisquer dúvidas relativamente à categoria de custos 2.
(160)
Categoria de custos 3: Padrões de qualidade dos veículos impostos pela VRR ou pela autoridade local competente
(161)
Neste ponto, a Comissão chegou à conclusão de que a Alemanha demonstrou que as empresas de transporte não adquiririam veículos com o nível de qualidade exigido, uma vez que quaisquer receitas adicionais geradas pela melhor qualidade de serviço não seriam suficientes para cobrir os custos suplementares.
(162)
Categoria de custos 4: Serviços complementares de transporte ou outros serviços relacionados com a exploração impostos pela VRR ou pela autoridade local competente
(163)
Relativamente a este ponto, a Comissão conclui que, no que respeita aos serviços durante os períodos fora das horas de ponta, a Alemanha demonstrou que as empresas de transporte não os prestariam no seu próprio interesse comercial.
(164)
A segunda dúvida neste ponto prende-se com o facto de a terceira subcategoria da categoria de custos 4 ser uma categoria aberta, o que permitia às empresas de transporte exigirem uma compensação por quaisquer outros requisitos relacionados com o funcionamento ou inerentes ao sistema (imposto pela autoridade local competente ou pela VRR), desde que fossem individualmente justificados e que comportassem uma desvantagem económica.
(165)
Relativamente a esta questão, a Comissão nota que a Alemanha informou que a RBG e a BSM não receberam quaisquer compensações ao abrigo desta subcategoria.
(166)
O método de cálculo da compensação a que uma determinada empresa de transporte tem direito é descrito nos anexos 2 e 8 das Orientações de Financiamento.
(167)
O anexo 2 contém uma descrição detalhada das quatro categorias de custos, bem como dos formulários a preencher para comunicar à VRR as informações com base nas quais esta procede ao cálculo da compensação relativa a cada uma das quatro categorias de custos no que se refere aos diferentes serviços prestados (autocarro, eléctrico, comboio). Isto inclui uma descrição das informações necessárias para as infra-estruturas fornecidas (categoria de custos 1), para o cálculo dos custos das tarefas de gestão e marketing (categoria de custos 2), para o cálculo dos custos pelo cumprimento dos novos padrões de qualidade dos veículos (categoria de custos 3), para o cálculo dos custos dos serviços prestados fora das horas de ponta (categoria de custos 4a) e para o cálculo dos custos das obrigações sociais ao abrigo das convenções colectivas (categoria de custos 4b).
(168)
Os custos em que as empresas de transportes incorrem para cada uma das possíveis medidas aceites ao abrigo das quatro categorias de custos têm de ser imputados. O anexo 2 define as categorias de custos aplicáveis de acordo com as normas contabilísticas e contém formulários para as empresas de transportes comunicarem os seus custos correntes. Não contém, no entanto, quaisquer parâmetros exactos expressos em euros. Pelo contrário, sublinha que os parâmetros têm de ser estabelecidos individualmente para cada rede local e cada modo de exploração.
(169)
Relativamente às categorias de custos 1, 2 e 3, os custos têm de ser calculados recorrendo a categorias de custos contabilísticas e custos com materiais e energia, custos de aluguer ou locação, despesas administrativas, amortizações e juros. Para a primeira subcategoria da categoria de custos 4, a VRR utiliza um parâmetro para o cálculo da compensação que se baseia na diferença entre as receitas marginais e os custos marginais por quilómetro, o qual é específico para cada rede local e cada modo de exploração. Para a segunda subcategoria da categoria de custos 4, as obrigações sociais impostas pelo accionista, o parâmetro consiste num valor que é estabelecido através de comparação entre o nível salarial mais alto e as disposições da convenção colectiva relevante («TV-N, grupo V, fase 2»). Este valor é calculado por condutor (ajustado quanto a serviços subcontratados a empresas externas e aos condutores contratados após 1 de Janeiro de 2006 ou após a entrada em vigor do TV-N) e é específico de cada rede local e de cada modo de exploração, uma vez que as diferentes empresas de transportes públicos negociaram diferentes convenções colectivas e benefícios sociais complementares.
(170)
Os dados de referência são de 2003 e são actualizados nos termos do anexo 9 das Orientações de Financiamento (disposições relativas à «evolução do nível de preços ao longo do tempo»). O anexo 9 contém diversos índices, cada um ligado a um tipo específico de custos e seleccionados de modo a reflectir precisamente o aumento médio dos preços de determinada categoria de custos.
(171)
A Alemanha transmitiu à Comissão as notificações de financiamento negativas emitidas pela VRR à RBG e à BSM ao abrigo do ponto 7.4.2 das Orientações de Financiamento. As notificações de financiamento contêm a seguinte informação para cada categoria de custos: parâmetro em euros por unidade de custo; número de unidades de custo; valor de compensação definido como o produto do parâmetro por unidade de custo e o número de unidades de custo.
(172)
A título exemplificativo, em 2007, os parâmetros para a RBG pela exploração do «Stadtbahn» (comboio urbano) foram os seguintes (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Zona servida Baustein = Componente Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parâmetro em EUR por unidade funcional Leistungseinheit = Unidade funcional Ausgleichsbetrag in EUR = Montante da compensação em EUR Summe = Total]
(173)
«BS 1-4c» refere-se a cada uma das quatro categorias de custos. Para cada uma das quatro categorias de custos em cada sector de transporte (neste exemplo o «Stadtbahn») onde a BSM e a RBG desenvolvem actividades é fixado um parâmetro em euros. O parâmetro é seguidamente multiplicado pela unidade que se prevê gastar. O total obtido é o total estabelecido como valor de compensação ex ante.
(174)
Por conseguinte, a Comissão conclui que as notificações de financiamento emitidas pela VRR à RBG e à BSM contêm um cálculo da compensação que se baseia em parâmetros que foram estabelecidos previamente de modo objectivo e transparente
(175)
Por conseguinte, a Comissão conclui que o segundo critério Altmark se encontra satisfeito.
9.2.3. AUSÊNCIA DE SOBRECOMPENSAÇÃO
(176)
A terceira condição mencionada no acórdão Altmark é que «a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir, total ou parcialmente, os custos incorridos pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas e um lucro razoável pelo cumprimento dessas obrigações».
(177)
A Comissão considera que, relativamente ao cumprimento deste critério, será necessário verificar em primeiro lugar se as notificações de financiamento negativas emitidas pela VRR à RBG e à BSM possibilitam, por si só, a exclusão de qualquer sobrecompensação. Caso tal não aconteça, a Comissão avalia, numa segunda fase, se a Alemanha conseguiu demonstrar que a aplicação concreta durante os anos de 2006 a 2009, em conjugação com os acordos existentes entre as empresas e os municípios que as detêm, será suficiente para excluir qualquer sobrecompensação para a RBG e a BSM.
(178)
A Comissão nota que as secções 5, 7 e 8 das Orientações de Financiamento descrevem em detalhe o procedimento de concessão da compensação. As transportadoras têm de apresentar o seu pedido de compensação até 31 de Outubro do ano precedente ao ano para o qual estão a solicitar a compensação. O ponto 5.4 das Orientações de Financiamento fixa o montante máximo de compensação a que uma determinada empresa de transportes tem direito. Para este fim, prevê três limites máximos diferentes: o montante de compensação, o montante de financiamento e os recursos financeiros disponíveis.
(179)
O montante da compensação é calculado com base nas informações definidas no anexo 2 das Orientações de Financiamento para cada uma das quatro categorias de custos. Com base nas informações apresentadas pelas empresas de transportes ao abrigo do anexo 2, a VRR calcula determinados parâmetros que devem reflectir os custos que uma empresa média e bem gerida teria de suportar para cumprir as mesmas obrigações. Esses custos são registados nas notificações de financiamento.
(180)
O montante de financiamento é definido como o montante de fundos que se encontram disponíveis para um determinado município. São acrescidos de quaisquer lucros da empresa de transportes que resultem de actividades fora das quatro categorias de compensação.
(181)
Os recursos financeiros disponíveis são definidos como a diferença entre o montante da compensação e o montante de financiamento.
(182)
A VRR toma uma decisão preliminar relativamente à compensação a que uma empresa de transportes tem direito e desembolsa a compensação em quatro prestações, em 15 de Fevereiro, 15 de Maio, 15 de Agosto e 15 de Novembro. O desembolso de 15 de Fevereiro tem por base a decisão do ano anterior; quaisquer alterações são corrigidas na prestação paga em 15 de Maio (veja-se o ponto 7.3 das Orientações de Financiamento).
(183)
Para empresas como a RBG e a BSM, que recebem as suas compensações através de um acordo de controlo e distribuição de resultados ou através de um acordo com a sua sociedade holding, aplicam-se regras especiais. Nestes casos, a VRR tomará a decisão de recusar o pagamento da compensação. Esta decisão indica a compensação a que a empresa tem direito. Em alternativa, as Orientações de Financiamento prevêem que essa empresa possa solicitar uma comunicação vinculativa fixando a compensação a que tem direito (veja-se o ponto 7.2 das Orientações de Financiamento).
(184)
Relativamente a este último caso, as Orientações de Financiamento indicam que, sempre que a compensação constitua um auxílio estatal, a empresa beneficiária, em conjunto com o município que lhe deva pagar a compensação, devem tomar medidas antecipadas para evitar a sobrecompensação. Uma vez que a Alemanha considera que a presente medida não constitui um auxílio estatal, não foram até agora implementadas medidas preventivas desse tipo.
(185)
As empresas de transportes devem comunicar anualmente os custos reais em que incorreram no cumprimento das obrigações de serviço público. A VRR verifica esses relatórios e, caso a compensação calculada antecipadamente exceda os custos reais, ordena a restituição dos montantes pagos em excesso.
(186)
A Comissão considera que, com a sua actual redacção, as Orientações de Financiamento não são suficientes para garantir, por si só, a ausência de sobrecompensação à RBG e à BSM, pelas seguintes razões:
a)
Não são tomados em consideração os lucros de serviços de transporte economicamente viáveis em períodos de ponta: com a redacção actual, as Orientações de Financiamento consideram como obrigações de serviço público apenas as obrigações impostas às empresas relativamente às quatro categorias de custos para as quais as Orientações de Financiamento prevêem uma compensação. O cálculo da compensação toma em consideração receitas de serviços que são cobertos pelas quatro categorias de custos, designadamente os serviços em períodos fora da hora de ponta e para zonas remotas, mas exclui os lucros de serviços de transporte economicamente viáveis prestados em períodos de ponta;
b)
Ausência de mecanismo de reembolso para compensações recebidas ao abrigo de acordos de controlo e distribuição de resultados e de acordos de accionistas: na sua forma actual, as Orientações de Financiamento tratam as empresas de transporte que recebem compensação da VRR de modo diferente das empresas de transporte que recebem compensação ao abrigo de acordos de controlo e distribuição de resultados e de acordos de accionistas. Enquanto as primeiras apenas têm à sua disposição o montante correspondente à compensação calculada segundo as Orientações de Financiamento, as últimas obtêm cobertura integral dos seus custos. Têm o direito de manter qualquer diferença entre as suas perdas reais e o montante a que têm direito com base nas Orientações de Financiamento, uma vez que não existe qualquer procedimento legalmente vinculativo que permita à VRR obter o reembolso da diferença.
(187)
As compensações de serviço público no caso em apreço podem ser directamente desembolsadas através de contribuições dos accionistas públicos das empresas em questão, ao abrigo de um acordo de controlo e distribuição de resultados e/ou da VRR. A Comissão nota que, de modo a cumprir o terceiro critério Altmark, não existe qualquer requisito segundo o qual os pagamentos tenham de ser efectuados pela autoridade responsável, neste caso a VRR. Não obstante, terá de ser assegurado que a compensação anual não excede o necessário para cobrir todos os custos existentes relativamente à obrigação de serviço público.
(188)
As notificações de financiamento indicam que o montante que é nelas fixado constitui o montante máximo a ser pago, sujeito à verificação ex post dos custos reais suportados. O montante máximo de financiamento é definido como o montante de fundos que se encontram disponíveis para um determinado município.
(189)
As empresas de transportes devem comunicar anualmente os custos reais em que incorreram no cumprimento das obrigações de serviço público. A apreciação ex post reflecte os custos reais incorridos relativamente a cada uma das quatro categorias em cada um dos sectores de transporte. O total dos custos ex post é então comparado com o total dos cálculos obtido ex ante. O cálculo ex post é definido numa notificação de financiamento com a mesma estrutura que as notificações de financiamento ex ante, a fim de facilitar a comparação. Segundo a Alemanha, estas notificações de financiamento são definidas ex ante e ex post para a RBG e a BSM relativamente a cada um dos anos em análise. A VRR verifica esses relatórios e, caso a compensação calculada antecipadamente exceda os custos reais, ordena a restituição dos montantes pagos em excesso. No entanto, as Orientações de Financiamento não contêm quaisquer regras detalhadas sobre a sobrecompensação ou o método de reembolso de quaisquer pagamentos em excesso.
(190)
Assim sendo, para o período entre 1 de Janeiro de 2006 e 31 de Dezembro de 2009, a Comissão necessita verificar se a BSM e a RBG receberam qualquer sobrecompensação. A Alemanha forneceu à Comissão informações sobre os pagamentos efectivamente recebidos pela BSM e a RBG. Para este fim, enviou à Comissão as demonstrações de resultados anuais da RBG e da BSM. As receitas e custos de cada uma das empresas são verificados anualmente por revisores oficiais de contas que certificam igualmente os respectivos balanços anuais.
(191)
Em 2006, a RBG sofreu perdas de 65 milhões de EUR (37). As perdas foram cobertas por assunção de perdas pelo Land da Renânia do Norte-Vestefália e pela VRR no montante de 64,1 milhões de EUR. Este montante é inferior em 7 milhões de EUR ao montante a que a RBG tinha direito segundo a notificação de financiamento da VRR. Em 2007, os pagamentos compensatórios globais efectuados à RBG pelo Land da Renânia do Norte-Vestefália e pela VRR ascenderam a 52,2 milhões de EUR. Este montante é inferior em 17,5 milhões de EUR ao montante a que a RBG tinha direito segundo a notificação de financiamento da VRR. A RBG obteve um lucro líquido de zero em 2007. Em 2008, a RBG recebeu pagamentos compensatórios do Land da Renânia do Norte-Vestefália e da VRR pelo cumprimento das obrigações de serviço público no valor de 41,9 milhões de EUR, que cobriram as suas perdas, tendo a RBG um lucro líquido de zero. Este montante é inferior em 14,1 milhões de EUR ao montante a que a RBG tinha direito segundo a notificação de financiamento da VRR. Em 2009, a RBG recebeu pagamentos compensatórios do Land da Renânia do Norte-Vestefália e da VRR pelo cumprimento das obrigações de serviço público no valor de 45,3 milhões de EUR, que cobriram as suas perdas, tendo a RBG um lucro líquido de zero. Este montante é inferior em 11,4 milhões de EUR ao montante a que a RBG tinha direito segundo a notificação de financiamento da VRR.
(192)
Nos anos 2006-2009, a BSM sofreu as seguintes perdas no sector do transporte público de passageiros: […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) e […] EUR (2009). Comparando estas perdas com os montantes fixados nas notificações de financiamento, a Comissão verificou que as perdas sofridas pela BSM no sector do transporte público de passageiros excederam os montantes estabelecidos nas notificações de financiamento. As perdas totais, ou seja, a soma dos montantes autorizados nas notificações de financiamento e as perdas adicionais, foram cobertas por assunção de perdas ao abrigo do acordo de controlo e distribuição de resultados existente com a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, dando origem a uma relação entre lucros anuais e perdas anuais de zero.
(193)
Relativamente à assunção das perdas adicionais, a Comissão salienta que esta se baseia exclusivamente no acordo de controlo e distribuição de resultados e não no sistema de financiamento actual. Este acordo de controlo e distribuição de resultados foi celebrado antes da abertura do mercado de transporte rodoviário por diversos Estados-Membros em 1995. Uma vez que esta abertura do mercado resultou de uma decisão espontânea dos Estados-Membros, o acordo de controlo e distribuição de resultados, caso venha a constituir auxílio (39), tornou-se num auxílio existente ao abrigo do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento Processual.
(194)
A Comissão salienta que o mercado dos transportes públicos de passageiros foi aberto à concorrência pela legislação da UE a partir de 3 de Dezembro de 2009, quando o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 entrou em vigor. Ao abrigo do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, em resultado da liberalização da actividade por força de um acto legislativo da UE, todos os auxílios existentes para o transporte público de passageiros tornaram-se assim novos auxílios a partir dessa data. Pelas razões acima apresentadas nos considerandos 114 a 124, a presente decisão abrange apenas o período até à entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o. 1370/2007.
(195)
Atendendo ao acima exposto, a Comissão conclui que, para o período de 2006 a 2009, a BSM e a RBG não receberam qualquer sobrecompensação com base no actual sistema de financiamento, tendo o terceiro critério Altmark sido cumprido relativamente aos pagamentos com base no sistema de financiamento actual.
9.2.4. EMPRESA MÉDIA, BEM GERIDA E ADEQUADAMENTE EQUIPADA EM MEIOS DE TRANSPORTE
(196)
Finalmente, o acórdão Altmark refere que «quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público … não é efectuada através de um processo de concurso público… o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações».
(197)
Nem a RBG nem a BSM foram encarregadas das obrigações de serviço público em apreço mediante um processo de concurso público aberto, transparente e não discriminatório. Consequentemente, a Comissão tem de analisar a segunda alternativa estabelecida no quarto critério Altmark, que define que o nível de compensação deve ser determinado com base numa análise dos custos de uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada.
(198)
A Alemanha argumenta que os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação são estabelecidos com base nos custos médios de todas as empresas objecto de financiamento pelo sistema da VRR.
(199)
Durante o procedimento formal de investigação a Alemanha referiu que a VRR estabelecia os custos suportados por uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de transporte para o desenvolvimento das actividades abrangidas pelas quatro categorias de custos, com base em dados estatísticos elaborados pelo seu perito. Estes dados seriam seguidamente ajustados pela VRR tendo em consideração determinadas especificidades (por exemplo, regionais). No final da análise, a VRR define uma margem dos preços médios de mercado nas diferentes categorias de custos.
(200)
Neste contexto, a Comissão salienta em primeiro lugar que a utilização de dados estatísticos tem por objectivo assegurar que a compensação foi estabelecida com referência aos custos de uma empresa média.
(201)
Em segundo lugar, todos os operadores que fornecem serviços públicos de transporte têm uma licença e/ou um contrato de serviço público e devem cumprir determinados requisitos que lhes são impostos pelas licenças e/ou contratos de serviço público (por exemplo, devem estar adequadamente equipados em meios de transporte para satisfazer os requisitos de qualidade necessários).
(202)
No entanto, conforme mencionado na decisão de início de procedimento, a utilização dos custos estatísticos dos transportes não pode per se levar à conclusão de que os operadores que acordaram fornecer serviços ao abrigo desses parâmetros devam ser considerados como transportadoras bem geridas. Os dados estatísticos que serviram de base ao estabelecimento deste montante referem-se apenas aos custos efectivos dos serviços de transporte em diferentes regiões (Alemanha e Áustria) em 2003. Deste modo, não existem provas de que uma média desses custos represente os custos que seriam suportados por uma empresa eficiente. A Comissão também chegou a esta conclusão no processo C 3/08 Southern Moravia Bus Companies (40) e no processo C 16/07 Postbus AG (41). As razões apresentadas nos considerandos 85 e 86 desta última decisão são também válidas para a presente decisão.
(203)
Além disso, a Comissão salienta que os dados estatísticos foram estabelecidos para o ano de 2003, tendo sido seguidamente actualizados anualmente de acordo com um índice, nos termos do anexo 9 das Orientações de Financiamento e com os aumentos/decréscimos de volume e alterações das estruturas. O índice recorre a um índice estatístico de preços através da aplicação de uma metodologia baseada num cabaz de produtos utilizados no sector dos serviços de transporte público pela Associação de Empresas de Transporte alemã (Verband deutscher Verkehrsunternehmen) usando dados do Instituto de Estatística da Alemanha. No entanto, tal procedimento de actualização não pode reflectir integralmente os ganhos de eficiência obtidos entretanto no sector.
(204)
Finalmente, a Comissão refere que a mera existência da categoria de custos 4b das Orientações de Financiamento (que permite a compensação de custos adicionais resultantes da aplicação politicamente induzida de níveis salariais acima dos níveis salariais normalmente praticados no mercado) indica que as empresas de transportes na VRR pagam salários acima dos salários habitualmente praticados no mercado. A Alemanha confirmou que a RBG e a BSM pagam estes salários e recebem compensações ao abrigo da categoria de custos 4b.
(205)
Em conclusão, as provas apresentadas à Comissão não demonstram que o nível de compensação tenha sido calculado por comparação dos custos suportados pela RBG e a BSM com os de uma empresa bem gerida. O nível de compensação não foi, portanto, calculado com referência a uma empresa bem gerida.
(206)
Por conseguinte, a Comissão conclui que o quarto critério Altmark não foi satisfeito relativamente aos pagamentos efectuados à RBG e à BSM a título de compensação pelo cumprimento de obrigações de serviço público.
9.2.5. CONCLUSÃO
(207)
Uma vez que o quarto critério Altmark não foi satisfeito, a Comissão considera que o sistema de financiamento em questão atribuiu uma vantagem económica à RBG e à BSM.
9.3. DISTORÇÃO DA CONCORRÊNCIA
(208)
O sistema de financiamento pode levar à distorção da concorrência, uma vez que o financiamento público reforça a posição dos operadores encarregados da obrigação de serviço público e permite-lhes utilizar essas vantagens para prolongar o seu mandato, enquanto os concorrentes não podem fazer uso dessas vantagens para procurarem obter uma vantagem semelhante. O facto de as empresas poderem ser qualificadas como empresas internas não impede um possível efeito sobre a concorrência, uma vez que estas empresas actuam no mercado em conjunto com outras empresas públicas e privadas.
(209)
Para além disso, os operadores que recebem financiamento podem usar estas vantagens para competir com outras empresas noutros mercados.
9.4. EFEITO SOBRE AS TROCAS COMERCIAIS ENTRE ESTADOS-MEMBROS
(210)
Segundo a jurisprudência constante, pode considerar-se que há um efeito sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros quando uma medida constituindo uma vantagem reforça a posição de uma empresa comparativamente a outras empresas que estão em concorrência no comércio intra-comunitário (42). Este reforço da posição da empresa beneficiária comparativamente a outras empresas que com ela estão em concorrência no comércio intra-comunitário irá não só (ameaçar) distorcer a concorrência, como também afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros (43).
(211)
Consequentemente, é necessário avaliar se o financiamento concedido às empresas de transporte RBG e BSM pela VRR constitui uma vantagem económica que reforça a posição destas empresas comparativamente a outras empresas que com elas estão em concorrência no comércio intra-União.
(212)
No início da análise, a Comissão relembrou que o mercado da prestação de serviços locais de transporte público na Alemanha, no qual estas empresas operam, é um mercado aberto à concorrência de empresas sedeadas noutros Estados-Membros (44).
(213)
O Tribunal de Justiça refere ainda no seu acórdão Altmark:
«77.
Quanto a este ponto, há que referir antes de mais que não está de forma alguma excluído que uma subvenção pública concedida a uma empresa que apenas fornece serviços de transporte local ou regional e não fornece serviços de transporte fora do Estado de origem possa, não obstante, ter influência sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
78.
Com efeito, quando um Estado-Membro concede uma subvenção pública a uma empresa, o fornecimento de serviços de transporte pela referida empresa pode por esse facto ser mantido ou aumentado, o que tem como consequência que as hipóteses de empresas estabelecidas noutros Estados-Membros fornecerem os seus serviços de transporte no mercado desse Estado são diminuídas…» (45).
(214)
A Comissão salienta ainda que o financiamento público concedido às empresas de transportes RBG e BSM pela VRR, que constitui uma vantagem económica para elas, reforça a sua situação financeira. Este reforço da situação financeira permite-lhes manter o fornecimento de serviços de transporte. Resulta ainda que outras empresas alemãs e de outros Estados-Membros têm menos possibilidades de fornecer os seus serviços de transporte no mercado abrangido por estas duas empresas de transporte (a zona de Düsseldorf), apesar de lhes ser legalmente permitido fazê-lo.
(215)
Assim sendo, a Comissão conclui que o financiamento da compensação de serviço público à RBG e à BSM reforça a sua posição comparativamente a outras empresas concorrentes no mercado da União Europeia, afectando, portanto, as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
9.5. CONCLUSÃO
(216)
Pelas razões acima apresentadas, a Comissão conclui que o financiamento concedido à RBG e à BSM pela VRR pelo cumprimento da obrigação de serviço público constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
10. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO COM O MERCADO INTERNO
(217)
O artigo 93.o do TFUE prevê condições de compatibilidade do auxílio concedido no quadro da coordenação dos transportes e a obrigação de serviço público nos transportes.
(218)
A Comissão salienta que, uma vez que o artigo 93.o constitui uma lex specialis relativamente ao artigo 106.o, n.o 2, este último artigo não pode ser aplicado às empresas públicas de transporte em questão (46).
(219)
Segundo o acórdão Altmark (47), o artigo 93.o do TFUE não pode ser aplicado directamente, mas apenas em virtude de regulamentos do Conselho, em particular o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 ou o Regulamento (CEE) n.o 1107/70.
(220)
O Regulamento (CE) n.o 1370/2007 entrou em vigor em 3 de Dezembro de 2009. Este regulamento revogou os Regulamentos (CEE) n.o 1191/69 e (CEE) n.o 1107/70.
(221)
O Regulamento (CE) n.o 1370/2007 aplica-se à compensação de obrigações de serviço público relativas a serviços de transporte público de passageiros por ferrovias e outros modos que usem carris, bem como aos transportes rodoviários. Assim sendo, a Comissão tem de avaliar a compatibilidade das medidas do processo em apreço com o mercado interno com base no Regulamento (CE) n.o 1370/2007, o instrumento em vigor à data da decisão da Comissão.
(222)
O Regulamento (CE) n.o 1370/2007 estabelece as condições ao abrigo das quais as autoridades competentes podem compensar as obrigações de serviço público de transporte de passageiros através de contratos de serviço público. No presente caso, as obrigações de serviço público foram impostas através do denominado mandato triplo (ou seja, através das licenças, dos Planos Locais de Transportes Públicos e da respectiva notificação de financiamento emitida pela VRR com base nas suas Orientações de Financiamento).
(223)
A Comissão observa ainda que a parte interessada não contestou no presente processo a aplicabilidade do Regulamento (CE) n.o 1370/2007. A Comissão salienta ainda que a Alemanha considera que o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 deveria, em princípio, ser aplicado apenas aos pagamentos efectuados a partir de 3 de Dezembro de 2009.
(224)
Contudo, após analisar os argumentos apresentados pela Alemanha, a Comissão chegou à conclusão que eles não põem em causa a aplicação ratione temporis das regras dos auxílios estatais, segundo a qual a Comissão deve basear o seu raciocínio no direito aplicável à data em que toma a sua decisão. A Comissão considera que os contratos de serviço público devem ser analisados à luz do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 pelas seguintes razões:
(225)
Em primeiro lugar, a Comissão observa que o próprio Regulamento (CE) n.o 1370/2007 prevê as modalidades da sua entrada em vigor e a sua aplicação ratione temporis. Em conformidade com o seu artigo 12.o, o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 entrou em vigor em 3 de Dezembro de 2009. Em virtude do seu artigo 10.o, n.o 1, o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 foi revogado nessa mesma data. Assim sendo, a Comissão não pode basear a sua apreciação no Regulamento (CEE) n.o 1191/69, uma vez que este já não se encontrava em vigor à data de adopção da sua decisão, devendo, pelo contrário, basear a sua apreciação no Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(226)
Em segundo lugar, a Comissão constata que o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 não contém qualquer indicação no sentido de não ser aplicável aos contratos de serviço público celebrados antes da sua entrada em vigor. O artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 estabelece disposições transitórias para os contratos adjudicados antes da entrada em vigor do Regulamento. Esta disposição constitui, na realidade, uma excepção à aplicação do artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento, que diz respeito à aplicação das disposições do artigo 5.o sobre a adjudicação de contratos. Deve salientar-se que estas disposições transitórias excepcionais relativas à adjudicação dos contratos não teriam sido necessárias se os contratos de serviço público adjudicados antes da entrada em vigor do Regulamento não estivessem abrangidos pelo seu âmbito de aplicação. Pelo contrário, o artigo 8.o confirma que as outras disposições do regulamento se aplicam a estes contratos.
(227)
Em terceiro lugar, a Comissão clarifica que a sua comunicação relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (48) não é aplicável no caso em apreço. Efectivamente, esta comunicação refere expressamente que em nada prejudica a interpretação dos regulamentos do Conselho e da Comissão em matéria de auxílios estatais. Por outro lado, o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 estabelece especificamente as regras da sua aplicação temporal.
(228)
Em quarto lugar, a Comissão sublinha que o Tribunal de Justiça confirmou o princípio segundo o qual uma nova norma se aplica imediatamente aos efeitos futuros de uma situação nascida na vigência da norma anterior. O Tribunal considerou igualmente que o princípio da protecção da confiança legítima não pode ser alargado a ponto de impedir, de uma forma genérica, a aplicação de uma norma nova aos efeitos futuros de situações nascidas na vigência da norma anterior (49).
(229)
Em quinto lugar, o Tribunal considerou que as normas de direito substantivo da União Europeia apenas devem ser interpretadas no sentido de que se referem a situações adquiridas antes da sua entrada em vigor na medida em que resulte claramente dos seus próprios termos, dos seus objectivos ou da sua sistemática que um tal efeito lhes deve ser atribuído (50). Conforme já indicado no considerando 228, esta última condição encontra-se manifestamente preenchida no caso do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(230)
Em sexto lugar, a Comissão observa igualmente que, no mesmo acórdão, o Tribunal concluiu que quando o regime jurídico que estava em vigor quando um Estado-Membro procedeu à notificação de um auxílio programado se altera antes de a Comissão tomar a sua decisão, incumbe a esta aplicar as regras em vigor no momento em que se pronuncia (51). O Tribunal clarificou também que a notificação por um Estado-Membro de um auxílio programado não gera uma situação jurídica definitivamente constituída e não confere uma confiança legítima que obrigue a Comissão a pronunciar-se sobre a sua compatibilidade com o mercado comum aplicando as regras vigentes à data em que esta notificação foi efectuada. Consequentemente, seria contraditório permitir que um Estado-Membro que não tivesse respeitado a obrigação de notificação pudesse estabelecer uma situação jurídica definitivamente constituída através da concessão de auxílios ilegais.
(231)
Consequentemente, o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 é aplicável ao caso em apreço (52).
10.1. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO COM O MERCADO INTERNO COM BASE NO REGULAMENTO (CE) N.o 1370/2007
(232)
Segundo o artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, «As compensações pelo serviço público relativo à exploração de serviços públicos de transporte de passageiros … pagas nos termos do presente regulamento, são compatíveis com o mercado comum». Seguidamente a Comissão irá apreciar se as Orientações de Financiamento e a compensação paga nessa base à RBG e à BSM preenchem os requisitos estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(233)
Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, «quando uma autoridade competente decida conceder ao operador da sua escolha um direito exclusivo e/ou uma compensação, qualquer que seja a sua natureza, em contrapartida da execução de obrigações de serviço público, deve fazê-lo no âmbito de um contrato de serviço público».
(234)
No caso vertente, as obrigações de serviço público foram impostas através do denominado mandato triplo (ou seja, através de licenças, dos Planos Locais de Transportes Públicos e da respectiva notificação de financiamento emitida pela VRR com base nas suas Orientações de Financiamento). Assim sendo, a Comissão conclui que o artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 foi observado.
(235)
O artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 estabelece o seguinte conteúdo obrigatório para os contratos de serviço público:
(236)
Artigo 4.o, n.o 1, alínea a) - Obrigação de serviço público claramente definida: conforme indicado na secção 8.2.1, a RBG e a BSM foram encarregadas de uma obrigação de serviço público claramente definida.
(237)
Artigo 4.o, n.o 1, alínea b) - Os parâmetros com base nos quais deve ser calculada a compensação devem ser estabelecidos antecipadamente e de modo objectivo e transparente, por forma a evitar sobrecompensações: conforme indicado na secção 9.2.2, os parâmetros de compensação são estabelecidos antes do cumprimento da obrigação de serviço público na notificação de financiamento negativa, de modo objectivo e transparente, definindo o montante máximo para cada uma das categorias de custos correspondente a cada zona de transporte.
(238)
Artigo 4.o, n.o 1, alínea c) e artigo 4.o, n.o 2 - Modalidades relativas à repartição dos custos e das receitas: com base nos parâmetros acima referidos, existem modalidades claras relativamente à repartição dos custos e receitas respeitantes às quatro categorias de custos para as quais é paga compensação. Os custos e receitas para cada uma das quatro categorias de obrigações de serviço público são repartidos separadamente, em contas separadas, utilizando os princípios contabilísticos em vigor ao abrigo da legislação alemã, sendo objecto de verificação anual por parte de revisores oficiais de contas e da VRR.
(239)
Artigo 4.o, n.o 3 - A duração dos contratos de serviço público é limitada a dez anos para os serviços de autocarro e de camioneta e a quinze anos para os serviços de transporte de passageiros por caminho-de-ferro propriamente dito ou por outros modos ferroviários: originalmente as obrigações de serviço público foram impostas através do denominado mandato triplo (ou seja, através de licenças, dos Planos Locais de Transportes Públicos e da respectiva notificação de financiamento emitida pela VRR com base nas suas Orientações de Financiamento). No seguimento da entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, essas obrigações foram resumidas num contrato de serviço público único para cada uma das empresas, com uma duração limitada de dez anos. Em relação aos contratos de serviço público que já tinham sido celebrados quando o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 entrou em vigor, aplicam-se as disposições transitórias. Nos termos do artigo 8.o, n.o 3, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, os contratos de serviço público celebrados a partir de 26 de Julho de 2000, e antes de 3 de Dezembro de 2009, com base num procedimento distinto do concurso podem manter-se em vigor até ao termo da sua duração, desde que esta seja limitada e comparável aos prazos especificados no artigo 4.o. No caso em apreço, o contrato foi celebrado no período mencionado no artigo 8.o, n.o 3, alínea d), sem procedimento de concurso. Por esse motivo, a duração limitada prevista no artigo 4.o é de aplicação. A duração do contrato encontra-se agora limitada a dez anos, observando-se assim os requisitos do artigo 4.o, n.o 3.
(240)
Artigo 4.o, n.o 5 - A obrigação de cumprimento de determinados padrões sociais: as convenções colectivas aplicáveis são indicadas nos respectivos actos legislativos, uma vez que a RBG e a BSM são obrigadas a aplicar as convenções colectivas celebradas pela Associação de Empregadores Municipais da Renânia do Norte-Vestefália.
(241)
Artigo 4.o, n.o 6 - A obrigação de respeitar determinados padrões de qualidade: as disposições relativas aos padrões de qualidade encontram-se mencionadas nos respectivos mandatos.
(242)
À luz das considerações veiculadas nos considerandos 54 et seq., a Comissão considera que o mandato triplo inclui todas as disposições vinculativas previstas no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(243)
O artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 contém disposições sobre a concessão de contratos de serviço público. Contudo, de acordo com as disposições do artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, relativas ao período transitório, a adjudicação de contratos de serviço público de transporte ferroviário e rodoviário devem dar cumprimento ao disposto no artigo 5.o apenas a partir de 3 de Dezembro de 2019, pelo que as disposições do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 não se aplicam ao caso em apreço.
(244)
A Comissão relembra à Alemanha que durante este período transitório, os Estados-Membros devem tomar medidas no sentido do cumprimento gradual do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(245)
Nos termos do artigo 6.o, n.o 1 do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, qualquer compensação deve obedecer às disposições estabelecidas no artigo 4.o e no anexo ao Regulamento.
(246)
A Comissão relembra, em primeiro lugar, e conforme acima explicado, que todas as disposições estabelecidas no artigo 4.o foram observadas no caso em apreço.
(247)
O anexo ao Regulamento (CE) n.o 1370/2007 estabelece que a compensação não pode exceder um montante que corresponda ao efeito financeiro decorrente da soma dos seguintes factores: custos incorridos em relação a uma obrigação de serviço público menos as receitas obtidas com a venda de bilhetes, menos as incidências financeiras positivas geradas na rede explorada ao abrigo da obrigação de serviço público, mais um lucro razoável. O anexo estabelece também que o cálculo dos custos e das receitas seja efectuado em conformidade com as normas contabilísticas e fiscais em vigor, bem como, para fins de maior transparência, que a contabilidade seja separada.
(248)
No caso em apreço, a Comissão salienta que a compensação de serviço público é calculada em consonância com os requisitos do anexo, acima descritos, na secção 9.2.3, e que os pagamentos da compensação não dão origem a uma sobrecompensação. Após calcular as receitas decorrentes da venda de bilhetes e outras receitas, as incidências financeiras positivas e os custos ligados à obrigação de serviço público, o resultado mostra que a BSM e a RBG incorreram num défice anual no cumprimento da obrigação de serviço público. Em cada um dos anos entre 2006-2009 este défice foi coberto por pagamentos de compensações, que levaram a um lucro líquido igual a zero.
(249)
A Comissão observa ainda que no caso em apreço as empresas em questão não tiveram um lucro razoável. Os custos e receitas atribuídos à obrigação de serviço público foram objecto de auditoria, pelo que estão em conformidade com as normas contabilísticas e fiscais em vigor. Para fins de transparência, as empresas em questão dispõem de contabilidade separada para as actividades abrangidas pela obrigação de serviço público e para as que são desenvolvidas fora do âmbito da obrigação de serviço público.
(250)
Atendendo ao acima exposto, a Comissão conclui que a compensação de serviço público não produz sobrecompensações e está em consonância com o disposto nos artigos 4.o e 6.o do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 e do seu respectivo anexo.
(251)
Assim, a Comissão considera que os princípios gerais que regem a apreciação da compatibilidade do auxílio são observados no caso em apreço. A Comissão observa ainda que uma apreciação da compensação de serviço público a favor da RBG e da BSM nos termos do Regulamento (CE) n.o 1107/70 levaria à mesma conclusão.
(252)
Consequentemente, a Comissão conclui que o auxílio a favor da RBG e da BSM é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 93.o do TFUE e do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
11. CONCLUSÃO
(253)
A Comissão considera que o auxílio é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 e do artigo 93.o do TFUE. Salienta que esta decisão se prende com a compatibilidade das medidas com o mercado interno enquanto auxílio estatal e que esta apreciação não antecipa a análise por parte da Comissão no que concerne à aplicação ao presente caso do direito da União Europeia relativo a contratos públicos e concessões.
(254)
A Comissão sublinha que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, pode proceder à apreciação da compatibilidade do auxílio estatal com o mercado interno independentemente de qualquer infracção de outras disposições do direito da União, desde que esta última não esteja ligada ao objecto do auxílio de modo indissociável, tornando impossível a sua apreciação em separado.
(255)
No caso em apreço, a Comissão observa que qualquer infracção às disposições relativas aos contratos públicos e às concessões, como a concessão de licenças à BSM e à RBG em questão, não tem obrigatoriamente um efeito de distorção da concorrência susceptível de dar origem a maior distorção da concorrência em resultado do auxílio. Por conseguinte, a presente decisão limita-se à análise do auxílio estatal,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal que a Alemanha concedeu a favor das empresas Rheinbahn AG e Bahnen der Stadt Monheim nos anos 2006-2009 com base no Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 e do artigo 93.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 23 de Fevereiro de 2011.