ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. června 2010
o státní podpoře C 1/09 (ex NN 69/08), kterou Maďarsko poskytlo podniku MOL Nyrt.
(oznámeno pod číslem K(2010) 3553)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/88/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (1) ve věci podpory číslo C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky, a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 13. ledna 2009, na základě stížnosti obdržené dne 14. listopadu 2007, zahájila Komise formální vyšetřovací řízení týkající se opatření, která zavedlo Maďarsko a která údajně představují státní podporu zvýhodňující společnost Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; dále jen „MOL“).
(2)
Dne 8. dubna 2009 předložilo Maďarsko své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(3)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 28. března 2009 (3). Připomínky podaly dvě zúčastněné strany: MOL a Maďarská těžební unie (Magyar Bányászati Szövetség), obě dne 27. dubna 2009.
(4)
Komise postoupila tyto připomínky Maďarsku v dopise ze dne 2. června 2009. V dopise ze dne 3. července 2009 Maďarsko uvedlo, že k připomínkám zúčastněných stran nemá žádné poznámky.
(5)
Komise si dne 21. září 2009 a 12. ledna 2010 vyžádala od maďarských orgánů další informace a Maďarsko odpovědělo v dopisech ze dne 19. října 2009 a 9. února 2010.
II. PŘÍJEMCE
(6)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost se sídlem v maďarské Budapešti. Mezi hlavní činnosti společnosti MOL na maďarském trhu patří: průzkum a těžba ropy a zemního plynu; výroba zemního plynu; rafinace, přeprava, skladování a distribuce ropných produktů v maloobchodní i velkoobchodní síti; přeprava zemního plynu a výroba a prodej olefinů a polyolefinů. Součástí skupiny MOL (k níž MOL náleží) je také několik dalších maďarských a zahraničních dceřiných společností (4).
(7)
V Maďarsku a na Slovensku zastává skupina MOL vedoucí pozici na trhu v každé ze svých hlavních činností. V roce 2008 činily čisté tržby společnosti MOL přibližně 6,8 miliardy EUR a skupiny MOL přibližně 13 miliard EUR (5). V tomtéž roce činil jejich provozní zisk přibližně 400 milionů EUR resp. 732 milionů EUR.
III. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Všeobecná pravidla, podle nichž se řídí těžební činnosti v Maďarsku, jsou stanovena v zákoně o těžbě z roku 1993 (dále jen „horní zákon“) (6), který zároveň upravuje těžební činnosti (sondování, průzkum a těžbu) v oblasti uhlovodíků (tj. ropa a zemní plyn).
(9)
Tento horní zákon rozlišuje těžební činnosti prováděné na základě dvou různých právních nástrojů: i) koncese (7) a ii) povolení (8).
-
V případě koncese uzavře ministr, který má na starosti těžbu (dále jen „příslušný ministr“), smlouvu (9) s úspěšným uchazečem veřejného výběrového řízení (10) na těžbu v „uzavřené oblasti“.
-
Jiná situace platí pro „otevřené oblasti“ (11), kde báňský úřad nemůže odmítnout udělit povolení k těžbě, jestliže uchazeč splní všechny zákonem stanovené podmínky (12).
(10)
Podle definice uvedené v horním zákoně (13) jsou uzavřené oblasti vyhrazené pro těžební činnosti na základě koncese. Tudíž jakákoli jiná oblast než uzavřená se kvalifikuje jako otevřená oblast. Podle vysvětlení, které podalo Maďarsko, bylo původním záměrem klasifikovat všechna pole jako uzavřené oblasti podléhající koncesi. Otevřené oblasti, ve kterých se předpokládalo menší bohatství nerostných surovin, měly být spíše výjimkou. V těchto případech se předpokládalo, že taková pole mají nižší hodnotu, a ve veřejném výběrovém řízení se neočekávaly žádné nabídky.
(11)
Horní zákon také stanoví, že těžba nerostných surovin podléhá poplatkům za těžbu, které se odvádějí státu a jejichž výše činí určité procento hodnoty vytěžených surovin (14). Poplatky za těžbu se liší v závislosti na příslušném režimu:
-
V případě koncesí se výše poplatků za těžbu stanoví ve smlouvě o koncesi (15).
-
V případě těžby nerostných surovin na základě povolení se výše poplatků řídí horním zákonem (16). Do ledna 2008 činily poplatky za těžbu uhlovodíků 12 % u polí otevřených od 1. ledna 1998 a J % u polí, na kterých byla zahájena těžba před 1. lednem 1998 (17). Činitel „J“ se vypočítal podle vzorce na základě historických cen zemního plynu, vytěženého množství a hodnoty. Jeho minimální hodnota byla stanovena na 12 %.
(12)
Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona stanoví, že pokud těžební společnost podléhající režimu povolení nespustí těžbu do pěti let od data, kdy jí báňský úřad povolení udělil, může být právo na těžbu odebráno (18).
(13)
Tento oddíl také umožňuje tuto lhůtu prodloužit smlouvou uzavřenou mezi příslušným ministrem a těžební společností (19). Tento oddíl stanoví tři různé druhy poplatků, které je třeba hradit v případě prodloužení práva na těžbu:
a)
za prvé je třeba hradit poplatky za prodloužení za pole, kde prozatím těžba neprobíhá, dokud nebude těžba skutečně zahájena. Tento poplatek činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu vypočtených na základě stanoveného hypotetického množství nerostných surovin, jelikož tyto poplatky musejí být odváděny v době, kdy se ještě na daném poli nezačalo skutečně těžit;
b)
za druhé, jestliže se žádost o prodloužení týká více než dvou polí, musí být výše poplatků za prodloužení (zvýšených poplatků za těžbu) použita na všechna těžební pole společnosti;
c)
za třetí, jestliže se prodloužení týká více než pěti polí, může být navíc účtován jednorázový poplatek (20).
(14)
Dne 19. září 2005 zažádala společnost MOL o prodloužení práva na těžbu na dvanáct svých uhlovodíkových polí, které ji bylo v minulosti uděleno na základě povolení a na kterých nezačala s těžbou ve stanoveném termínu. Dne 22. prosince 2005 společnost MOL a ministr uzavřeli v souladu s oddílem 26/A odst. 5 horního zákona smlouvu o prodloužení za těchto podmínek:
a) Poplatky za prodloužení: Dvanáct povolení k těžbě, která byla předmětem žádosti, bylo prodlouženo o pět let (tj. společnost MOL získala o pět let více na zahájení těžby na těchto polích). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za každý rok z těchto pěti let prodloužení na základě 12 % poplatků za těžbu, které byly platné v dané době, a násobku („c“) v rozmezí od 1,020 do 1,050. Výsledné poplatky za prodloužení jsou uvedené níže v tabulce 1 (21). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za pětiletou dobu prodloužení. Pokud byla pole skutečně otevřena, uplatnily se stanovené poplatky na zbylou část patnáctiletého období jako poplatky za těžbu za pole, kterých se prodloužení týkalo (22).
b) Rozšíření navýšených poplatků na všechna těžební pole: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než dvě pole, musely být navýšené poplatky (které se rovnají poplatkům za prodloužení, jak je uvedeno v tabulce 1) uplatněny na následujících patnáct let, tj. do roku 2020, na všechna pole společnosti MOL, na něž se vztahuje povolení a která byla otevřena po 1. lednu 1998. Na pole otevřená před 1. lednem 1998 se vztahuje činitel „J“ vynásobený násobkem „c“ (23).
c) Pevně stanovené poplatky za těžbu: Strany se rovněž výslovně dohodly, že stanovené poplatky za těžbu zůstanou platné po celou dobu trvání smlouvy (tj. do roku 2020), bez ohledu na případné změny horního zákona (24).
d) Jednorázová platba: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než pět polí, byl ve smlouvě rovněž stanoven jednorázový poplatek (25) ve výši 20 miliard HUF (26).
e) Výpovědní doložka: Ve smlouvě bylo stanoveno, že není možné ji jednostranně upravovat (pouze dohodou obou stran). Jednou ze stran může být vypovězena pouze v případě změny vlastnictví společnosti MOL (minimálně 25 % akcií společnosti).
(15)
Rozhodnutím ze dne 23. prosince 2005 báňský úřad prodloužil práva na těžbu společnosti MOL na požadovaných dvanáct polí a rozšířil zvýšené poplatky tak, aby se vztahovaly na všechna pole společnosti.
(16)
V rámci novely (27) horního zákona, která nabyla účinku dne 8. ledna 2008 (28) (dále jen „novela z roku 2008“), byly poplatky za těžbu pro určité kategorie uhlovodíků značně navýšeny. Tato novelizace neovlivnila výši poplatků za těžbu jiných druhů nerostných surovin. Oddíl 5 pozměňujícího zákona stanovil rozdílné poplatky za těžbu v závislosti na: i) datu otevření těžebního pole; ii) množství vytěžených uhlovodíků a iii) ceně ropy v daném okamžiku.
-
Pro pole, na kterých byla zahájena těžba mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008, byly stanoveny poplatky za těžbu ve výši 30 %.
-
Na pole otevřená po 1. lednu 2008 se vztahují různé sazby (12 %, 20 % nebo 30 %) v závislosti na množství vytěžených uhlovodíků.
-
Pro doly, ve kterých byla těžba zahájena před 1. lednem 1998, se použije činitel „J“, přičemž jeho minimální výše je stanovena na 30 %.
Kromě toho všechny tyto sazby podléhají příplatku v závislosti na ceně ropy: +3 %, jestliže cena ropy přesáhne 80 USD/bbl, nebo + 6 %, jestliže přesáhne 90 USD/bbl (dále jen „doložka Brent“). Zvláštní sazby se vztahují například na náročné těžební podmínky (12 %) a vysoce inertní plyn (8 %).
(17)
Tyto sazby poplatků za těžbu byly platné v období od 8. ledna 2008 do 23. ledna 2009 a vztahovaly se na všechny těžební společnosti, které prováděly těžbu v těžebních lokalitách na základě povolení, včetně těch, jež povolení získaly do ledna 2008, kdy vstoupila novela horního zákona v platnost. Dne 23. ledna 2009 (poté, co Komise vydala rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení) vstoupila v platnost nová změna horního zákona, která snížila poplatky za těžbu v případě polí, na nichž byla těžba zahájena v období od 1. ledna 1998 do 1. ledna 2008, zpět na 12 % (přičemž „doložka Brent“ byla zachována) (29). Poplatky za těžbu u ostatních druhů polí zůstaly stejné jako ve znění horního zákona platném v roce 2008.
(18)
V tabulce 2 jsou shrnuty platné poplatky za těžbu v režimu povolení podle různých znění horního zákona.
Tabulka 2
Souhrn platných poplatků za těžbu v režimu povolení podle horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J %
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená po 1. lednu 2008
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
„J“ se vypočítá podle vzorce, který je založen na historických cenách zemního plynu, vytěženém množství a hodnotě, viz odstavec 11.
IV. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(19)
Údajnou státní podporu, která je předmětem šetření, představuje smlouva o prodloužení, která byla uzavřena dne 22. prosince 2005 mezi společností MOL a maďarským státem a která společnost do jisté míry osvobodila od zvýšených poplatků za těžbu vztahujících se na těžbu uhlovodíků, jež byly stanoveny následnou novelizací maďarského horního zákona. Vzhledem ke způsobu, jakým byla smlouva a následná novelizace zákona navržena, považuje je Komise za součást stejného opatření (dále jen „opatření“) a rozhodnutí o zahájení řízení posuzovalo jejich společný dopad.
(20)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k předběžnému závěru, že následkem smlouvy o prodloužení je společnost MOL chráněna v případě budoucích změn poplatků za těžbu a konkrétně změn stanovených v následné novele horního zákona z roku 2008. Takto je společnost zvýhodněna oproti svým konkurentům, kteří podnikají na základě stávajícího režimu povolení, a jelikož předtím neuzavřeli podobnou smlouvu o prodloužení, musejí nyní platit nové zvýšené poplatky za těžbu. V předběžném posouzení Komise dospěla k názoru, že toto opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, a neshledala žádné důvody, na základě kterých by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem, jelikož zde podle všeho nelze uplatnit žádnou odchylku.
(21)
Další podrobnosti jsou uvedeny v rozhodnutí o zahájení řízení, které je nedílnou součástí tohoto rozhodnutí.
V. PŘIPOMÍNKY ZE STRANY MAĎARSKA
(22)
Mezi hlavní argumenty Maďarska týkající se kumulativních kritérií definujících státní podporu patří: i) neexistence selektivity a ii) neexistence jakékoli výhody pro údajného příjemce.
(23)
Pokud jde o selektivitu, maďarské orgány v zásadě namítají, že toto opatření není selektivní, protože uzavřením smlouvy o prodloužení společnost MOL přešla pod jiný režim, který se liší od režimu povolení.
(24)
Za prvé Maďarsko potvrzuje, že se režim koncese a povolení liší, a zdůrazňuje, že v případě koncese může těžební společnost ve své koncesní nabídce navrhnout vyšší poplatek, než jaký je uveden v oznámení o výběrovém řízení, zatímco v případě režimu povolení výši poplatku stanoví horní zákon. Maďarsko dále argumentuje, že zároveň s těmito režimy bylo potřeba najít nové „kvazikoncesní“ řešení, které stanoví poplatky za těžbu v samostatné smlouvě mimo koncesní systém. Dle Maďarska je možné smlouvu o prodloužení podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona vnímat jako vhodný právní základ pro takové „kvazikoncesní“ řešení, kterým se právo na těžbu účinně vyjme z režimu povolení a založí na smluvní bázi.
(25)
Maďarsko dále uvádí, že smlouva o prodloužení přímo vyplývá z logiky horního zákona. Podle Maďarska je stanovení poplatků za těžbu na dobu trvání smlouvy o prodloužení přirozená součást smlouvy, jak je uvedeno v oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, a smlouva o prodloužení by nemohla být za jiných podmínek uzavřena. Kromě toho, všechny ostatní těžební společnosti mohou očekávat stejné jednání, takže v případě společnosti MOL nedošlo k žádnému preferenčnímu zacházení.
(26)
Konkrétně oddíl 20 odst. 11 horního zákona stanoví, že poplatky za těžbu jsou poplatky stanovené ve: i) smlouvě o koncesi; ii) horním zákoně nebo iii) smlouvě o prodloužení. Maďarské orgány tudíž argumentují, že horní zákon výslovně povoluje, aby poplatky stanovené ve smlouvě o povolení zůstaly nezměněny i v případě, že dojde ke změnám právních předpisů. Maďarské orgány se domnívají, že je to jasně uvedeno v horním zákoně, tj. v oddíle 26/A odst. 5, který stanoví, že zvýšené poplatky činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu (30). Maďarsko tudíž tvrdí, že maďarský zákon vylučuje použití jakéhokoli vyššího poplatku.
(27)
Pokud jde o údajnou neexistenci zvýhodnění, Maďarsko uvádí, že nerostné suroviny jsou majetkem státu, který přechází do soukromého vlastnictví prostřednictvím těžebních společností, jež získaly právo na těžbu za úhradu příslušných poplatků. Maďarsko v této souvislosti zmiňuje podobnost s rozsudkem ve věci Ryanair a trvá na tom, že tuto konkrétní činnost státu lze srovnávat s činností tržního subjektu, i když stát zastává roli orgánu veřejné moci (31).
(28)
Maďarsko popírá, že by poplatky za těžbu představovaly určitý druh daně, a definuje je jako cenu placenou za těžbu nerostných surovin nebo státní podíl. Maďarsko zdůrazňuje, že skutečnost, že je tento poplatek stanoven v zákoně, nepředstavuje rozhodný důvod vedoucí k závěru, že se jedná o určitý druh daně.
(29)
Maďarsko kromě toho vysvětluje, že tři různé platební závazky v souladu se smlouvou o prodloužení (tj. poplatky za prodloužení, zvýšené poplatky za těžbu rozšířené na všechna pole a jednorázová platba), které vyplývají z příslušných ustanovení horního zákona, by neměly být chápány jako kompenzace státu za ušlý zisk, na nějž má v každém případě nárok. Podle Maďarska lze tyto platby z pohledu státu vnímat jako dodatečný příjem, za který se stát zříká svého práva nabídnout pole v rámci výběrového řízení v režimu koncese, se zřetelem na související rizika a možné výnosy.
(30)
Maďarsko zdůrazňuje, že po diskutované změně horního zákona nemusel žádný další tržní subjekt ve skutečnosti zaplatit vyšší poplatek za těžbu než společnost MOL, jelikož v daném období do kategorií s vyššími poplatky za těžbu nespadal žádný soutěžitel.
Tabulka 3
Roční platby poplatků za těžbu společnosti MOL (skutečné a hypotetické)
v milionech HUF
Platební položka
Skutečné: podle smlouvy o prodloužení
Hypotetické: podle platného horního zákona
Rozdíl
Čistá aktuální hodnota rozdílu v roce 2009
2005
Jednorázová platba (32)
[…] (35)
(…)
20 000,0
28 064,5
2006
Poplatek za 2 prodloužení (33)
(…)
(…)
835,8
1 092,1
Poplatek za těžbu 3 (34)
(…)
(…)
5 755,7
7 520,0
Celkem
(…)
(…)
6 591,6
8 612,1
2007
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
769,7
926,5
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
3 428,0
4 126,4
Celkem
(…)
(…)
4 197,7
5 052,9
2008
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
345,8
382,9
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-28 444,7
-31 498,5
Celkem
(…)
(…)
-28 099,0
-31 115,6
2009
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
211,2
211,2
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-1 942,1
-1 942,1
Celkem
(…)
(…)
-1 730,9
-1 730,9
CELKOVÝ SOUČET
(…)
(…)
959,5
8 883,0
Částky vycházejí z údajů, které poskytly maďarské orgány.
(31)
Maďarsko dále poukazuje na to, že na základě smlouvy o prodloužení za danou dobu a s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy, včetně poplatků za prodloužení a jednorázové platby, společnost MOL ve skutečnosti zaplatila státu více, než kolik by zaplatila bez smlouvy o prodloužení, tj. podle horního zákona. Porovnání skutečné výše úhrad provedených společností MOL a hypotetických plateb je uvedeno v tabulce 3 výše. Údaje poskytly maďarské orgány.
(32)
Podle Maďarska těžební společnosti oprávněně očekávají předvídatelnost poplatků za těžbu, které by se tudíž v průběhu času neměly měnit. Na tom byly založeny úvahy, které stály v pozadí novelizace horního zákona, jelikož přestože se poplatky za těžbu následkem této novely změnily, ve skutečnosti zde neexistovala žádná společnost, jejíž poplatky za těžbu by tato změna ovlivnila. Podle Maďarska by novelizace horního zákona mohla naznačovat, že by stát mohl změnit poplatky za těžbu pro pole, na kterých již těžba probíhá. Novela z roku 2008 však byla výsledkem kompromisu učiněného na základě jednání, která přijetí horního zákona předcházela. Tak byla implicitně přijata skutečnost, že mohou existovat legitimní očekávání. Těžební společnost tedy může legitimně očekávat, že stát jednostranně nezvýší žádný z těchto poplatků. Maďarsko se tedy domnívá, že systém horního zákona a konkrétních ustanovení v něm obsažených zahrnuje požadavek, aby poplatky za těžbu zůstaly v průběhu platnosti smlouvy nezměněné.
(33)
Závěrem maďarské orgány vysvětlují, že „výpovědní doložka“ je založena na důvodech národní bezpečnosti.
VI. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(34)
Komise obdržela připomínky od těchto zúčastněných stran: MOL (příjemce údajného opatření podpory) a Maďarská těžební unie, které je společnost MOL členem. Připomínky obou zúčastněných stran byly ve stejném duchu jako připomínky Maďarska a jejich poznámky do značné míry odpovídaly připomínkám, které uvedlo Maďarsko.
(35)
Společnost MOL, údajný příjemce dotyčného opatření, uvádí, že na maďarském trhu těžby uhlovodíků se jí nedostalo žádného preferenčního zacházení, ačkoli Komise v rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí opak. Většinu poplatků za těžbu, jež společnost MOL odvádí maďarskému státu, tvoří poplatky za těžbu ve výši J % (tj. těžba byla zahájena před 1. lednem 1998), což v praxi znamená, že společnost MOL platí 64-75 %, zatímco konkurenti (kteří zahájili těžbu později a těží na malých polích) musejí hradit pouze 12 % poplatky.
(36)
Uzavření smlouvy o prodloužení navíc znamenalo, že společnost MOL státu zaplatila více (s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy o prodloužení), než by bývala zaplatila bez této smlouvy, pouze na základě původního znění horního zákona.
(37)
Co se týče tvrzení Komise, že smlouvu o prodloužení nelze považovat za obdobu koncese, protože podléhá režimu povolení, společnost MOL uvedla, že prodloužení práva na těžbu nepodléhá povolení na základě jednostranného rozhodnutí státu, ale pouze po dohodě s těžební společností. Pokud by účelem dotčeného právního předpisu bylo ponechat tuto záležitost na úvaze státu, bylo by příslušné ustanovení koncipováno jinak. Z tohoto znění horního zákona vyplývá, že legislativním záměrem bylo považovat smlouvu o prodloužení za obdobu koncesí.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise namítá, že tvrzení maďarských orgánů, že změna horního zákona byla nezbytná pro zajištění vyšších příjmů, je v rozporu se skutečností, že společnost MOL byla ve skutečnosti od zvýšených poplatků osvobozena.
(39)
Společnost MOL zde žádný rozpor nevidí. Na jedné straně tato společnost na základě smlouvy o prodloužení státu zaplatila více, než by bývala zaplatila podle horního zákona. Společnost MOL rovněž platí velmi vysoké poplatky za těžbu za pole podléhající poplatkům dle činitele J. Změna horního zákona by zároveň mohla mít dopad na pole otevřená v budoucnu.
(40)
Společnost MOL tvrdí, že složky platby za prodloužení v žádném případě nepředstavují pokutu, jak naznačuje Komise. Horní zákon rovněž stanoví sankce/pokuty za provozování těžební činnosti v rozporu s horním zákonem. Poplatky podle smlouvy o prodloužení představují výsledek jednání mezi těžební společností a státem. Uzavření této smlouvy nebylo povinné: těžební společnost se mohla rozhodnout, že smlouvu neuzavře, čímž by ztratila právo na těžbu, a poté se zúčastnit veřejného výběrového řízení, v rámci kterého by nakonec mohla právo na těžbu získat levněji.
(41)
Srovnávat společnost MOL, jež takovou smlouvu o prodloužení uzavřela, se soutěžiteli, kteří podnikají v režimu povolení, je zavádějící. Společnost MOL dále zdůrazňuje, že splnila všechny své povinnosti a jednala v souladu s právními předpisy.
(42)
MOL rovněž nesouhlasí s názorem Komise, že násobitel „c“ je příliš nízký (jelikož je nižší než zákonná hranice ve výši 1,2násobku). Mělo by se také vzít v úvahu, že se zvýšené poplatky za těžbu týkaly téměř 150 polí, a tudíž zvýšené poplatky přinesly státu výrazně vyšší příjmy z těžby.
(43)
Konečně, pokud jde o argument Komise, že je společnost MOL zvýhodňována tím, že nepodléhá doložce Brent, společnost připomíná, že činitel J je také citlivý na ceny.
(44)
Maďarská těžební unie (dále jen „těžební unie“) zastupuje společnosti, které se zabývají těžební činností nebo činnostmi s těžbou souvisejícími. Jejím hlavním cílem je zlepšit celkový provozní rámec pro provádění těžebních činností v Maďarsku, sledovat legislativní postupy a jednat v zájmu svých členů. V současné době má 66 členů, včetně společnosti MOL. Předsedou rady těžební unie je vyšší řídicí pracovník společnosti MOL (36).
(45)
Podle těžební unie těžební společnosti oprávněně očekávají, že se výše poplatků za těžbu u polí, která jsou již otevřená, nebude měnit. Stát tudíž nemůže poplatky jednostranně zvyšovat „retroaktivně“ (tj. za pole, která jsou již v provozu). Těžební unie tento názor vyjádřila v souvislosti s návrhem zákona, který předcházel novelizaci horního zákona, a podle těžební unie byla tato zásada při změně horního zákona zohledněna. Konečné znění nebylo rozporováno, protože pokud jde o jeho účinek, nezvyšuje poplatky za těžbu na polích, kde již byla těžba zahájena.
(46)
Pokud jde o obecnou charakteristiku a hospodářské podmínky těžebního trhu, vysvětluje těžební unie, že doba trvání těžebních projektů je relativně dlouhá. Mezi započetím průzkumu a skutečnou těžbou může uběhnout 10-15 let. V této fázi má těžební společnost jen výdaje; příjem začíná vykazovat až po spuštění těžby. Dále zde existuje nevyhnutelné geologické riziko, jelikož není jasné, jestli bude průzkum úspěšný. Proto je nutné projekty plánovat s největší pečlivostí. Ziskovost projektu závisí na řadě faktorů. Vzhledem k četným rizikům se v tomto odvětví očekává, že alespoň ta, která může ovlivnit stát, zůstanou během trvání projektu stabilní, tj. legislativní rámec nebo poplatky za těžbu. Vzhledem ke zvláštní charakteristice tohoto odvětví hrají struktury financování v projektech důležitou roli. Věřitelé projekty neustále podrobně zkoumají a mohou financování ukončit, pokud se podmínky výrazně změní.
(47)
Proto v zemích s vysokým politickým rizikem uzavírá těžební společnost se státem smlouvu, která se řídí soukromým právem. Ve stabilních oblastech, jako je západní Evropa, nejsou takové smlouvy potřeba, protože lze předpokládat, že stát nebude právní rámec neustále měnit. Stabilitu, pokud jde o státní podíl, očekávají jak těžební společnosti, tak věřitelé. Bez této stability by bylo riziko projektu vyšší; země se stabilní hospodářskou politikou si nemůže dovolit časté změny politiky, protože by tak těžařské podniky odradila.
(48)
Těžební unie dále poukazuje na to, že zásady právní jistoty a ochrany získaných práv jsou zakotveny v judikatuře evropských soudů a v maďarské ústavě. Proto maďarský zákonodárce nemá právo zvyšovat poplatky za těžbu za pole, která jsou již v provozu, jelikož právní předpisy musejí být předvídatelné. Těžební unie se navíc domnívá, že „stálost“ poplatků za těžbu představuje získané právo.
(49)
Další argument, který uvádí těžební unie, je zákaz diskriminace. Zejména nesmí existovat žádná diskriminace mezi společnostmi podnikajícími na základě koncese a těmi, které fungují na základě systému povolení. Maďarský zákonodárce proto není oprávněn poplatky za těžbu zvyšovat „zpětně“ za pole, která jsou již otevřená. Evropský soudní dvůr v řadě rozsudků vysvětluje, že právní jistota je základním prvkem práva Evropské unie. Právní předpisy musejí být jednoznačné, přesné a předvídatelné, zejména mají-li negativní dopad na jednotlivce nebo společnosti (viz citovaná judikatura). Těžební unie dále namítá, že zásada právní jistoty a získaných práv je rovněž zakotvena v maďarské ústavě, a závěrem dodává, že na základě práva Evropské unie a ústavních zásad musí být právní předpisy předvídatelné.
(50)
Těžební unie závěrem dodává, že zásada ochrany získaných práv vyplývá ze zásady právní jistoty. Zásada ochrany získaných práv je při vnitrostátních a mezinárodních legislativních postupech řídících těžební práva dodržována. Ostatní členské státy EU mají rovněž stabilní právní předpisy týkající se těžby, které se často nemění.
VII. EXISTENCE PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(51)
S cílem zjistit, zda opatření představuje státní podporu, musí Komise posoudit, zda sporné opatření splňuje podmínky čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Tento článek stanoví, že: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“ S ohledem na toto ustanovení Komise níže posoudí, zda sporné opatření představuje státní podporu.
(52)
Za prvé je třeba připomenout, že opatření může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU bez ohledu na svou právní formu. I když byla smlouva o prodloužení uzavřena v souladu s příslušnými ustanoveními horního zákona a i když je na Maďarsku, aby stanovilo výši poplatku v zákoně, neznamená to samo o sobě, že jsou tyto kroky nebo jejich důsledky slučitelné s pravidly EU v oblasti státní podpory. Skutečnost, že je opatření slučitelné s vnitrostátním právem, nemá vliv na jeho slučitelnost s pravidly v oblasti státní podpory stanovenými ve Smlouvě o fungování EU.
(53)
Mimo to, jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, se Komise nedomnívá, že by nějaký aspekt této věci, tj. příslušná ustanovení horního zákona, smlouva o prodloužení a změna horního zákona, byl sám o sobě v rozporu s pravidly v oblasti státní podpory. Naopak Komise v této věci považuje celý sled kroků státu za „opatření“ a posuzuje dopad smlouvy o prodloužení společně s následnými změnami horního zákona.
(54)
Pokud jde o argumenty Maďarska, že poplatky za těžbu nepředstavují daň, ale podíl státu, Komise podotýká, že tento argument je z pohledu posuzování státní podpory irelevantní. Pravidla v oblasti státní podpory se uplatní na všechny druhy nákladů, které podnikům vznikají a od nichž jsou na základě státního opatření osvobozeny. V každém případě je třeba poznamenat, že vydávání správních povolení pro těžbu nerostných a uhlovodíkových surovin se jeví jako typická role orgánu veřejné moci; platby za taková povolení jsou srovnatelné s daněmi nebo správními poplatky.
(55)
Konečně, pokud jde o výpovědní doložku, se Komise domnívá, že se nejedná o otázku státní podpory. Skutečnost, že je ve smlouvě uvedeno, že může být vypovězena, jestliže třetí strana získá podíl ve společnosti MOL přesahující 25 %, je opatření, které nezahrnuje státní prostředky.
(56)
Aby bylo možné opatření považovat za státní podporu, musí být zvláštní nebo selektivní v tom, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(57)
Podle judikatury Soudního dvora (37), pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je zásadní při posuzování státní podpory, čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření „zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci.
(58)
Soudní dvůr v řadě případů rovněž rozhodl, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státní podpory, ale definuje je podle jejich účinků (38).
(59)
Pojem „státní podpora“ se ovšem nezahrnuje na státní opatření, které rozlišuje mezi podniky, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo vnitřního uspořádání systému, do něhož tato opatření patří.
(60)
Komise nesouhlasí s argumentací maďarských orgánů a zúčastněných stran týkající se neexistence selektivity.
(61)
Aby bylo možné zjistit, jestli je příslušné opatření selektivní, musí být definován odpovídající referenční systém (39).
(62)
V daném případě Komise za odpovídající referenční systém pro posuzování považuje režim povolení. Společnost MOL se nemusela účastnit výběrového řízení na získání koncese v uzavřené oblasti. Namísto toho získala právo na těžbu na svá pole podléhající režimu povolení a soutěží s účastníky trhu, kteří podnikají v rámci tohoto režimu. Smlouva o prodloužení je součástí režimu povolení. Pouhá skutečnost, že společnost MOL nedokázala spustit těžbu ve stanovené lhůtě a musela zažádat o smlouvu o prodloužení, nemůže mít za následek změnu referenčního systému. Přijetí takového argumentu by vedlo k situaci, ve které je jedné společnosti poskytováno individuální zacházení jako v případě režimu koncese, ale bez veřejného výběrového řízení.
(63)
Maďarské orgány se ve skutečnosti mohou volně rozhodnout, má-li být pole v režimu koncese nebo povolení. Čili když maďarské orgány chtějí poskytnout práva na těžbu na základě smlouvy, mohou zvolit transparentní postup udělení koncese, jehož součástí je veřejné výběrové řízení. Komise nemůže uznat, že by neprůhledná takzvaná „kvazikoncese“, která se nyní uplatňuje pouze v případě jedné společnosti (MOL), mohla být chápána jako samostatný referenční systém.
(64)
Maďarsko mělo navíc velkou volnost v případě prodlužování povolení nebo následné změny příslušných ustanovení horního zákona (i přes vědomí, jaké výhody by to přineslo společnosti MOL jakožto jedinému zástupci na trhu s uhlovodíky, který uzavřel smlouvu o prodloužení). Maďarsko mělo možnost poplatky za těžbu kdykoli vymezit, tj. mohlo se rozhodnout horní zákon vůbec neupravovat. Z pohledu účinků sledu kroků je jasné, že tento sled jednoznačně zvýhodnil jeden konkrétní podnik.
(65)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že referenčním systémem je režim povolení.
(66)
V rámci režimu povolení je smlouva o prodloužení jasně selektivní. Dokonce i samy maďarské orgány potvrzují, že strany mají při dojednávání podmínek této smlouvy jistý manévrovací prostor pro stanovení různých složek platby a navíc mají možnost rozhodnout se smlouvu neuzavřít vůbec. Bylo tudíž pouze na uvážení maďarských orgánů, jestli takovouto smlouvu se společností MOL (nebo s jakýmkoli jiným účastníkem trhu) uzavřou, nebo ne (40).
(67)
Takové zacházení nelze vysvětlovat pomocí logiky nebo povahy systému. Na jedné straně se poplatky za těžbu ukládají, aby zajistily státu příjem z vytěžené hodnoty. Na druhé straně se podle smlouvy o prodloužení hradí jednotlivé složky platby jako zvláštní poplatek za prodloužení. V tomto případě však uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci. Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 využívat nižší poplatky za těžbu v podstatě na všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří také podléhají režimu povolení a kteří těžbu spustili včas, a tudíž neuzavírali žádnou smlouvu o prodloužení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(68)
Toto byla jediná smlouva o prodloužení uzavřená na těžbu uhlovodíků. Společnost MOL uvedla, že existují další smlouvy o prodloužení na těžbu pevných nerostných surovin. Komise podotýká, že toto se týká jiných druhů nerostných surovin, které podle horního zákona podléhají jiným poplatkům za těžbu než uhlovodíky. Je rovněž nutno poznamenat, že v případě pevných nerostných surovin nedošlo v rámci novelizace horního zákona k žádné změně (tj. účastníci trhu, kteří takovou smlouvu uzavřeli, nebyli ovlivněni stejným „sledem opatření“, a tudíž nezískali žádnou výhodu).
(69)
Na základě výše uvedeného, navzdory argumentům, které Maďarsko předložilo, se Komise domnívá, že sled kroků, tj. znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, na základě toho uzavřená smlouva o prodloužení a následná změna horního zákona, je selektivní ve prospěch společnosti MOL.
(70)
Společné účinky sledu opatření způsobily, že z držitelů povolení k těžbě uděleného v souladu s oddílem 5 horního zákona pouze společnost MOL podléhala zvláštnímu režimu, který ji chránil před jakýmkoli zvýšením poplatků za těžbu, jež se běžně odvádí za těžbu uhlovodíků.
(71)
Závěrem, vzhledem k širokému prostoru při schvalování smlouvy o prodloužení a s ohledem na fakt, že je výjimka ve skutečnosti určena pro jedinou společnost, je kritérium selektivity splněno.
(72)
Na rozdíl od tvrzení maďarských orgánů je Komise toho názoru, že stát nevykonává výdělečnou činnost prostřednictvím udělování povolení pro těžební činnosti. Udělování správních koncesí nebo povolení k těžbě spíše souvisí s výkonem moci, která náleží veřejnému orgánu, protože tuto činnost nemůže vykonávat soukromý subjekt (41). V Maďarsku - stejně jako v ostatních členských státech EU - není původním vlastníkem nerostných surovin žádný soukromý subjekt. Právní systémy členských států obecně přisuzují kontrolu nad nerostným bohatstvím orgánům veřejné moci (42). Rozhodnutí povolit společnosti těžbu nerostných zdrojů formou, kterou si členský stát zvolí, a oproti úhradě určitých poplatků je tudíž z důvodu jeho povahy a pravidel úkolem orgánů veřejné moci a lze označit jako projev moci veřejných orgánů. Zásah Maďarska za účelem podrobit těžební činnost správnímu dozoru slouží obecnému zájmu, a nikoli zájmům komerčním. Toto jednání je tedy nutné považovat za formu státního zásahu orgánem veřejné moci, přičemž tento zásah se liší od jednání soukromého investora v tržním hospodářství (43).
(73)
I kdyby v tomto případě bylo povolení k těžbě považováno za hospodářskou činnost, jejímž prostřednictvím stát sleduje komerční účely (což není), Komise podotýká, že neexistuje žádná jasná a přímá souvislost z hlediska peněz mezi výší poplatků za těžbu, které Maďarsko stanovilo pro společnost MOL, a hodnotou povolení k těžbě. Odůvodnění Maďarska, jmenovitě, že při uzavírání smlouvy o prodloužení jednalo jako tržní subjekt, není podloženo. Konkrétně nic nenaznačuje, že by ve veřejném výběrovém řízení na těchto dvanáct polí (na která by nebylo povolení prodlouženo) konkurent nepředložil vyšší nabídku. Maďarsko rovněž nepředložilo žádný důkaz, že při uzavírání smlouvy o prodloužení vzalo v potaz všechny příslušné faktory a rizika z komerčního pohledu, tj. všechny součásti platby ve smlouvě o prodloužení, možné vyšší poplatky stanovené horním zákonem do roku 2020, trvání smlouvy a možné soutěžitele.
(74)
Maďarsko dále tvrdí, že po sporné změně horního zákona ve skutečnosti žádný další účastník trhu nemusel platit vyšší poplatky než společnost MOL, protože do kategorií s vyššími poplatky za těžbu ve skutečnosti v daném období nespadali žádní soutěžitelé.
Tabulka 4
Souhrn platných poplatků za těžbu před a po změně horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Poplatky za pole, na která se vztahuje smlouva MOL,
platné do roku 2020
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J % (46)
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J % c (47)
(minimálně 12 %)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Těžba zahájená po 1. lednu 2008 (44)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
(75)
Tento argument musí být odmítnut.
(76)
Výše uvedená tabulka 4 výše shrnuje rozsah, v jakém na základě smlouvy o prodloužení a následné novelizace horního zákona společnost MOL hradila nižší poplatky, než jaké stanovil horní zákon.
(77)
Za prvé z údajů, které poskytly maďarské orgány, vyplývá, že ve skutečnosti zde bylo několik podniků provozujících pole na základě režimu povolení, na které se v období mezi 8. lednem 2008 a 23. lednem 2009 vztahovaly vyšší poplatky za těžbu, než hradila společnost MOL, v důsledku první novely horního zákona a rovněž od 23. ledna 2009 do dnešního dne v důsledku druhé novely horního zákona. Z vysvětlení, která maďarské orgány poskytly, vyplývá, že v roce 2008 zde na polích v režimu povolení těžily kromě společnosti MOL i další podniky, jež v důsledku uplatnění doložky Brent platily více než 12 % (mezi 14,24 % a 18 %) (48).
(78)
Za druhé, přestože maďarské orgány tvrdí, že zde existují pouze soutěžitelé, kteří provozují nebo se chystají provozovat menší pole (tj. s výtěžností menší než 500 m3 nebo 200 kt), Komise podotýká, že i kdyby tato malá pole spadala do kategorie 12 %, přesto musí v příslušných případech zaplatit přirážku Brent. Takto by poplatky za těžbu mohly stoupnout až na 18 %. Komise znovu připomíná, že účinek opatření spočívá v tom, že společnost MOL nepodléhá doložce Brent stanovené v horním zákoně pro všechny ostatní subjekty.
(79)
Za třetí, pokud jde o aktuální obecné tržní prostředí v Maďarsku, těžbou uhlovodíků se zde zabývá několik těžebních společností. Dále zde existuje několik společností, které provádějí průzkum a které by mohly otevřít pole a konkurovat společnosti MOL. Jakékoli nově vstupující subjekty v rámci režimu povolení budou podléhat zákonným poplatkům za těžbu a budou muset konkurovat společnosti MOL, která jako jediná nemusí za svá těžební pole platit poplatky, jež ukládá obecný režim povolení, a vztahují se na ni poplatky nižší.
(80)
Za čtvrté, Komise podotýká, že společnost MOL ve skutečnosti podléhá poplatkům ve výši zhruba 12,24 % nejenom za dvanáct polí, na která získala prodloužení, ale za všechna svá těžební pole otevřená po 1. lednu 1998, jež v době uzavření smlouvy v roce 2005 provozovala v režimu povolení, a poplatkům ve výši J % za všechna pole zprovozněná před 1. lednem 1998. Poplatky společnosti MOL jsou navíc stanoveny ve výši 12,24 % až do roku 2020. Takto získala společnost MOL výhodu v případě většiny svých polí v režimu povolení na značně dlouhou dobu.
(81)
Za páté, kdyby se hypoteticky báňský úřad rozhodl, že prodloužení na zmíněných dvanáct polí neudělí, všechna ostatní pole společnosti MOL v režimu povolení by následně rovněž podléhala podstatně vyšším poplatkům za těžbu, což by znamenalo vyšší příjmy pro stát (49). Navíc, jak bylo uvedeno v odstavci 73, stát mohl vypsat veřejné výběrové řízení na získání koncese na těchto dvanáct polí, u kterých by nebylo povolení prodlouženo, a mohl takto možná obdržet od konkurence vyšší nabídku.
(82)
Pokud jde o argument Maďarska, že společnost MOL platila v letech 2006 a 2007 vyšší poplatky za těžbu, konkrétně 12,24 %, Komise podotýká, že tento argument je irelevantní.
(83)
Za prvé, důvodem byla skutečnost, že společnost MOL musela uhradit stanovené zvýšení poplatků za těžbu (z 12 % na 12,24 %) stejně jako jakákoli jiná společnost, která by chtěla prodloužit povolení na těžbu. V tomto ohledu se společnosti MOL dostalo standardního zacházení a nebyla nijak znevýhodněna. V tomto okamžiku se ani neprojevilo zvýhodnění společnosti MOL. K tomu došlo až po první novele horního zákona, tedy od 8. ledna 2008.
(84)
Navíc v roce 2008 společnost MOL zaplatila o 28,4 miliardy HUF a v roce 2009 o 1,9 miliardy HUF méně na poplatcích za těžbu na polích, na nichž se již těžilo, než by bývala zaplatila, kdyby podléhala znění horního zákona, které bylo v té době v platnosti.
(85)
Pokud jde o další složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona (tj. poplatky za prodloužení a jednorázová platba), tyto částky byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. Tyto složky platby ani nelze považovat za „zálohu“ na poplatky za těžbu splatné v následujících obdobích. Znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona je v tomto ohledu jasné. Konkrétně stanoví, že „společnost zaplatí poplatky, pokud jí je prodloužení uděleno“. Dvě další součásti souvisejí s počtem polí, na která bylo prodloužení uděleno. Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona tudíž jasně vytváří spojitost mezi prodloužením a platební povinností.
(86)
Podle judikatury podpora poskytnutá podniku nemůže být kompenzována poplatkem uloženým stejnému podniku, který představuje zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející s opatřením, jež představuje státní podporu (50). V dotyčném případě, jak je uvedeno v odstavci (85), představují složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona poplatek za prodloužení, který lze chápat jako zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející se změnou zákonných poplatků v režimu povolení. A konečně Komise poukazuje na to, že uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci.
(87)
Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 hradit nižší poplatky za těžbu v podstatě za všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří neuzavřeli smlouvu o prodloužení, protože těžbu zahájili včas, a také podléhají režimu povolení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(88)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že toto opatření přineslo společnosti MOL výhodu. Chrání společnost MOL před náklady, které by jí jinak vznikly. Účinek smlouvy o prodloužení společně s následnou úpravou horního zákona vytvořily výhodu, kterou společnost získala.
(89)
Opatření zahrnuje ušlé příjmy, na které by stát měl jinak nárok, a tudíž je hrazeno ze státních prostředků.
(90)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost a je vymezena jako podnik. Soutěží s dalšími podniky, které nevyužívají stejnou výhodu. Z tohoto důvodu dané opatření narušuje hospodářskou soutěž. Společnost MOL navíc působí v odvětví, ve kterém probíhá obchod mezi členskými státy, a tudíž je rovněž splněno kritérium vlivu na obchod v rámci Evropské unie.
(91)
Na základě výše uvedených argumentů se Komise domnívá, že dané opatření splňuje kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Za těchto okolností je nutné považovat dotčené opatření za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
VIII. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(92)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování EU stanoví výjimky z obecného pravidla, že je státní podpora neslučitelná s vnitřním trhem, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 1.
(93)
Níže Komise posuzuje slučitelnost daného opatření podle uvedených výjimek. Je třeba poznamenat, že Maďarsko neuvedlo žádné argumenty, pokud jde o slučitelnost s vnitřním trhem.
(94)
Dále je třeba také poznamenat, že toto opatření má za následek snížení nákladů, které by jinak společnosti MOL vznikaly, a proto musí být považováno za provozní podporu.
(95)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 Smlouvy o fungování EU se v tomto případě neuplatní, protože toto opatření není sociální povahy, neposkytuje se individuálním spotřebitelům, není určeno k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a neposkytuje se hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením Německa.
(96)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(97)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. a) „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem. Celé území Maďarska bylo považováno za takovou oblast v době přistoupení a většina jeho regionů má stále na takovou pomoc nárok (51).
(98)
Slučitelnost státní podpory pro podporované oblasti se řídí pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (52). Podle pokynů k regionální podpoře může být státní podpora v zásadě schválena pouze pro investiční náklady (53). Jak již bylo uvedeno výše, zmíněnou podporu nelze považovat za investiční podporu. Co se týče provozní podpory, toto opatření nepřispívá k rozvoji žádné činnosti nebo žádné hospodářské oblasti a není v čase omezeno, ani klesající nebo proporční vzhledem k tomu, co je potřebné pro nápravu určitých konkrétních hospodářských situací (54).
(99)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy o fungování EU.
(100)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“, mohou být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem.
(101)
Komise podotýká, že sporná podpora není určena k tomu, aby napomohla uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu, a Komise rovněž neshledala žádné důkazy, že by byla určena k tomu, aby napravila vážnou poruchu v maďarském hospodářství.
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU.
(103)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování EU podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví mohou být prohlášeny za slučitelné se smlouvou o fungování EU, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v EU v míře odporující společnému zájmu. Toto se na dotčený případ zjevně nevztahuje.
(104)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování EU umožňují schválení státní podpory, která má usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, která vysvětlují, jak bude používat výjimku uvedenou v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(105)
Komise se však domnívá, že na základě povahy a charakteru této podpory nelze výjimky podle těchto pokynů a sdělení v této věci uplatnit. Maďarsko navíc netvrdí, že by tato podpora mohla být slučitelná v souladu s uvedenými pravidly.
(106)
Posuzovaná podpora tedy představuje neslučitelnou státní podporu.
IX. OPRÁVNĚNÁ OČEKÁVÁNÍ, ZÍSKANÁ PRÁVA A DISKRIMINACE
(107)
Přestože Komise nezpochybňuje argument, že předvídatelnost lze obecně chápat jako pobídku k investování, je nutné poznamenat, že s ohledem na imperativní charakter kontroly státní podpory prováděné Komisí na základě článku 108 Smlouvy o fungování EU mohou podniky, které jsou příjemci podpory, mít v zásadě legitimní důvěru, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že tato podpora byla poskytnuta při dodržení postupu udělování státní podpory (55). V tomto ohledu nemá žádný příjemce právo odvolávat se na dobrou víru, aby obhájil získaná práva a vyhnul se vracení podpory (56).
(108)
Je pravda, že Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání se vztahuje na každý procesní subjekt, u kterého vzbudil orgán Evropské unie podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správním orgánem (57). V tomto případě žádný orgán EU společnosti MOL neposkytl žádné záruky, které by mohly ospravedlnit legitimní očekávání.
(109)
Je rovněž pravda, že se příjemce neprávem udělené podpory může odvolávat na výjimečné okolnosti, na jejichž základě by mohl oprávněně očekávat, že podpora je v souladu s právem, a proto odmítnout tuto podporu vrátit. V tomto případě však žádné výjimečné okolnosti neexistují. Naopak novela horního zákona z roku 2008 ukazuje, že se těžební společnosti v zásadě nemohou spolehnout na to, že se zákon nebude žádným způsobem měnit.
(110)
Komise poukazuje na to, že výše poplatků za těžbu vztahující se na pole, která jsou již v provozu, byla v poslední době upravena dvakrát, konkrétně ke dni 8. ledna 2008 a 23. ledna 2009. Za prvé je třeba zdůraznit, že novela horního zákona z roku 2008 byla určena pro stávající povolení k těžbě. Na to jasně poukazuje skutečnost, že znění horního zákona z roku 2008 rovněž zahrnuje podmínky povolení udělených před rokem 2008. Pro tato povolení byly poplatky upraveny od okamžiku, kdy vstoupil nový horní zákon v platnost. To dokazuje, že držitelé povolení nemohou legitimně očekávat ani nezískali právo na to, že se výše těžebních poplatků v průběhu období, na které jim bylo povolení uděleno, nezmění.
(111)
V rozporu s tím, co tvrdí Maďarsko a další zúčastněné strany, judikatura EU potvrzuje, že není možné věřit v neexistenci jakýchkoli legislativních změn (58). Legislativní změny rovněž nelze vyloučit ani na základě zásady právní jistoty.
(112)
Pokud jde o argument diskriminace, je nutné jej rovněž odmítnout. Zvýšení poplatku není diskriminační, je-li uplatněno na každého, zejména protože v rámci daného režimu neexistuje žádné rozlišování, tj. nerozlišuje se mezi podniky, které podléhají povolení.
X. NAVRÁCENÍ
(113)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise poté, co zjistila, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (59). Povinnost členského státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou se společným trhem, slouží podle stálé judikatury Soudního dvora k obnovení dřívějšího stavu (60). Podle Soudního dvora je tohoto cíle dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (61).
(114)
V souladu s touto judikaturou se v článku 14 nařízení Rady (ES) č. 659/99 stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“ (62).
(115)
Jelikož dotčené opatření musí být považováno za protiprávní a neslučitelnou podporu, musí být tato podpora vrácena za účelem obnovení stavu, který na trhu existoval před udělením podpory. Příjemce tudíž musí vrátit částku, která se vypočítává od data, kdy mu byla výhoda udělena, tj. odkdy mohl příjemce příslušnou podporu využívat, a uhradit úroky z vymáhané podpory do úplného vrácení podpory.
(116)
V tomto případě musí být opatření považováno za sled kroků, které stát učinil. Díky smlouvě o prodloužení byla společnost MOL chráněna před budoucím zvyšováním zákonných poplatků za těžbu. Výhoda pro společnost MOL se projevila, když nabyla účinku první novela horního zákona, což bylo dne 8. ledna 2008. Toto je datum, od kterého byla společnost MOL de facto zbavena zátěže plynoucí z vyšších poplatků, a tudíž zvýhodněna oproti své konkurenci.
(117)
Jak bylo objasněno v odstavci 61-65, odpovídajícím referenčním systémem je systém ostatních účastníků trhu, kteří podnikají na základě režimu povolení. Výhodu tedy představuje rozdíl mezi skutečnou výší poplatků za těžbu, kterou společnost MOL uhradila po změně horního zákona za pole, na nichž již probíhala těžba a jež podléhala režimu povolení, a výší poplatků, kterou stanovil horní zákon.
(118)
Jak již bylo uvedeno v odstavci 85 výše, Komise zastává názor, že ostatní složky platby ve smlouvě (poplatky za prodloužení a jednorázová platba) byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. To znamená, že je nelze brát v potaz při výpočtu výhody.
Tabulka 5
Shrnutí skutečné a hypotetické výše poplatků za těžbu společnosti MOL za příslušné období
Platby poplatků za těžbu
Skutečné (63)
(podle smlouvy o prodloužení) v milionech HUF
Hypotetické
(podle platného horního zákona) v milionech HUF
Rozdíl v milionech HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Rozdíl tedy činí 28,4 miliardy HUF za rok 2008 a 1,9 miliardy HUF za rok 2009, tj. celkem 30,3 miliardy HUF, jak je uvedeno v tabulce 5. Toto je částka, kterou by Maďarsko mělo od společnosti MOL vymáhat, plus úroky z vymáhané podpory. Vráceny by měly být i částky za rok 2010, v jejichž případě ještě nejsou k dispozici žádné údaje.
(120)
Rozdíl ve výši ušlých poplatků mezi lety 2008 a 2009 vznikl v důsledku skutečnosti, že poté, co dne 23. ledna 2009 vstoupila v platnost druhá novela horního zákona, byl pro některá pole, tedy pro pole otevřená mezi lety 1998 a 2008 alespoň částečně obnoven právní stav, který byl před novelou z roku 2008.
XI. ZÁVĚR
(121)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že opatření ve prospěch společnosti MOL, tedy účinky smlouvy o prodloužení spolu s novelou horního zákona z roku 2008, představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
(122)
Jelikož musí být opatření považováno za protiprávní a neslučitelnou státní podporu, musí společnost MOL tuto podporu vrátit za účelem obnovení situace, která na trhu existovala před udělením této podpory.
(123)
Částka, kterou musí společnost vrátit, činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, z hlediska poplatků za těžbu, které již byly uhrazeny, musí Maďarsko vypočítat částku, jež má být vrácena, stejným způsobem jako pro roky 2008 a 2009, dokud nebude opatření zrušeno,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Kombinace pevně stanoveného poplatku za těžbu vymezeného ve smlouvě o prodloužení uzavřené mezi maďarským státem a společností MOL Nyrt. dne 22. prosince 2005 a následných změn zákona č. XLVIII z roku 1993 o těžbě představuje státní podporu pro společnost MOL Nyrt. ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
2. Státní podpora uvedená v čl. 1 odst. 1, kterou Maďarsko protiprávně udělilo společnosti MOL Nyrt. v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, je neslučitelná s vnitřním trhem.
3. Maďarsko zastaví poskytování státní podpory uvedené v odstavci 1 do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 2
1. Maďarsko zajistí navrácení podpory uvedené v článku 1 od příjemce.
2. Celková výše státní podpory činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, musí Maďarsko vypočítat částku podpory do data zrušení opatření.
3. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány příjemci k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
4. Výše úroků je vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 pozměněného nařízením (ES) č. 271/2008.
Článek 3
1. Podpora uvedená v článku 1 se získá zpět okamžitě a účinně.
2. Maďarsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Maďarsko Komisi následující informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky z vymáhané podpory), která má být od příjemce získána zpět, včetně výpočtu výše podpory za rok 2010;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Maďarsko informuje Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provádění tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 1 zcela získána zpět. Na žádost Komise neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané podpory, které již byly od příjemce získány zpět.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice.
V Bruselu dne 9. června 2010.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 9 de Junho de 2010
relativa ao auxílio estatal C 1/09 (ex NN 69/08) concedido pela Hungria a favor da MOL Nyrt.
[notificada com o número C(2010) 3553]
(Apenas faz fé o texto em língua húngara)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/88/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta a decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado (1) no que se refere ao auxílio n.o C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições acima referidas, e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 13 de Janeiro de 2009, na sequência de uma denúncia recebida em 14 de Novembro de 2007, a Comissão deu início a um procedimento formal de investigação sobre as medidas adoptadas pela Hungria que, alegadamente, constituíam um auxílio estatal a favor de uma empresa denominada Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., a seguir denominada «MOL»).
(2)
A Hungria apresentou as suas observações quanto à decisão da Comissão de dar início ao procedimento em 8 de Abril de 2009.
(3)
A decisão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 28 de Março de 2009 (3). Em 27 de Abril de 2009, foram recebidas observações de duas partes interessadas: a MOL e a Associação da Indústria Extractiva da Hungria (Magyar Bányászati Szövetség).
(4)
A Comissão transmitiu as observações à Hungria, por carta de 2 de Junho de 2009. Por carta de 3 de Julho do mesmo ano, a Hungria declarou não ter comentários a comunicar em relação às observações das partes interessadas.
(5)
A Comissão solicitou informações suplementares às autoridades húngaras, em 21 de Setembro de 2009 e em 12 de Janeiro de 2010, tendo a Hungria respondido por cartas de 19 de Outubro de 2009 e de 9 de Fevereiro de 2010.
II. O BENEFICIÁRIO
(6)
A MOL é uma empresa integrada de petróleo e gás natural, com sede em Budapeste, na Hungria. As principais actividades da MOL no mercado húngaro incluem: a prospecção e extracção de petróleo bruto e gás natural, o fabrico de produtos à base de gás, a refinação, transporte, armazenamento e distribuição de produtos petrolíferos a nível retalhista e grossista, o transporte de gás natural e a produção e venda de olefinas e poliolefinas. Além disso, o Grupo MOL (ao qual a MOL pertence) integra ainda várias outras filiais húngaras e estrangeiras (4).
(7)
O Grupo MOL é líder de mercado na Hungria e na Eslováquia em cada uma das suas principais actividades. Em 2008, o valor das vendas líquidas da MOL e do Grupo MOL rondou os 6,8 mil milhões e os 13 mil milhões de EUR, respectivamente (5). No mesmo ano, os respectivos lucros de exploração elevaram-se a cerca de 400 milhões e 732 milhões de EUR.
III. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(8)
As disposições gerais que regem as actividades extractivas na Hungria estão previstas na Lei relativa à indústria extractiva de 1993 (6) (a seguir denominada «Lei relativa à indústria extractiva»), a qual regula ainda as actividades extractivas (prospecção, exploração e extracção) relativas aos hidrocarbonetos (ou seja, petróleo bruto e gás natural).
(9)
A Lei relativa à indústria extractiva estabelece uma distinção entre as actividades extractivas desenvolvidas com base em dois instrumentos jurídicos diferentes: i) a concessão (7) e a ii) autorização (8).
-
no caso de uma concessão, o ministro responsável pela indústria extractiva (a seguir denominado «ministro competente») celebra um contrato (9) com o proponente que ganhe um concurso público (10) para a exploração de uma «área de reserva»,
-
nas «áreas em campo livre» a situação é diferente (11), uma vez que a Autoridade das Minas não pode recusar a autorização do direito de exploração, no caso de o requerente preencher as condições previstas na lei (12).
(10)
Nos termos do estabelecido na Lei relativa à indústria extractiva (13), as áreas de reserva são dedicadas às actividades extractivas, com base numa concessão. Por conseguinte, qualquer área que não seja uma área de reserva é considerada uma área em campo livre. De acordo com a explicação fornecida pela Hungria, a intenção inicial seria a de classificar todos esses terrenos como áreas de reserva abertas para concessão. As áreas em campo livre, consideradas menos ricas em minerais, seriam a excepção. Nesses casos, como os terrenos eram considerados menos valiosos, não se esperavam ofertas num concurso público.
(11)
A Lei relativa à indústria extractiva estabelece ainda que a extracção de recursos minerais está sujeita ao pagamento, ao Estado, de uma taxa aplicável às actividades extractivas correspondente a uma percentagem do valor dos recursos minerais extraídos (14). Esta taxa de exploração difere consoante o regime aplicável:
-
no caso das concessões, o montante da taxa de exploração é estabelecido no acordo de concessão (15).
-
em relação aos recursos minerais extraídos mediante autorização, a taxa é regulada pela Lei relativa à indústria extractiva (16). Até Janeiro de 2008, a taxa aplicável às actividades de extracção de hidrocarbonetos, mediante autorização, era de 12 % para os campos cuja exploração teve início após 1 de Janeiro de 1998, e de J % para os campos cuja exploração teve início antes desta data (17). O factor «J» devia ser calculado de acordo com uma fórmula baseada nos preços tradicionais do gás natural, bem como na quantidade e no valor dos recursos extraídos, sendo o seu valor mínimo fixado em 12 %.
(12)
Em conformidade com a Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva, se uma empresa abrangida pelo regime de autorização não iniciar as actividades de extracção no prazo de cinco anos a contar da data de concessão da autorização pela Autoridade das Minas, o direito de exploração é revogado (18).
(13)
A referida Secção prevê ainda a possibilidade de prorrogação deste prazo, mediante acordo entre o ministro competente e a empresa de exploração mineira (19). A disposição prevê o pagamento de três taxas diferentes, no caso de concessão da prorrogação do direito de exploração:
a)
Em primeiro lugar, deve ser paga uma taxa adicional pelos campos inactivos enquanto as operações de exploração não são efectivamente iniciadas. Esta taxa corresponde no máximo a 1,2 vezes a taxa inicialmente aplicável às actividades de extracção, calculada com base na quantidade previsível de recursos minerais extraídos, dado que este encargo deve ser pago numa altura em que ainda não foram desenvolvidas actividades de produção no campo;
b)
Em segundo lugar, se o pedido de prorrogação disser respeito a mais de dois campos, o nível da taxa de prorrogação (a taxa acrescida) deve ser aplicado a todos os campos explorados pela empresa;
c)
Em terceiro lugar, se a prorrogação disser respeito a mais de cinco campos, poderá ser cobrado um encargo único adicional (20).
(14)
Em 19 de Setembro de 2005, a MOL solicitou a prorrogação do direito de exploração mineira para doze dos seus campos de hidrocarbonetos, anteriormente obtido mediante autorização, e nas quais não havia ainda iniciado a exploração no prazo previsto para o efeito. Em 22 de Dezembro de 2005, a MOL e o ministro competente celebraram um acordo de prorrogação com base no disposto na Secção 26-A, n.o 5 da Lei relativa à indústria extractiva, nos seguintes termos:
a) Taxa de prorrogação: As doze autorizações de exploração objecto do pedido foram prorrogadas por cinco anos (ou seja, a MOL teria cinco anos suplementares para iniciar as actividades de extracção nesses campos). A taxa de prorrogação foi calculada para cada um dos cinco anos do período de prorrogação com base na taxa de exploração de 12 %, em vigor na altura, e num coeficiente multiplicador («c»), que oscilava entre 1,020 e 1,050; as taxas de prorrogação a seguir enumeradas no quadro 1 (21) resultaram deste cálculo. A taxa de prorrogação foi determinada para os cinco anos do período de prorrogação. Se os campos começassem a ser explorados, a taxa determinada deveria ser aplicada ao restante período de quinze anos, correspondendo à taxa de exploração prevista para os campos abrangidos pela prorrogação (22);
b) Extensão da taxa acrescida a todos os campos: Uma vez que a prorrogação do direito de exploração foi solicitada para mais de dois campos, a taxa acrescida (que corresponde à taxa de prorrogação, como mostra o quadro 1) devia ser aplicada nos quinze anos seguintes, ou seja, até 2020, a todos os campos da MOL explorados mediante autorização que haviam iniciado as actividades após 1 de Janeiro de 1998. No que diz respeito aos campos cujas actividades tiveram início antes de 1 de Janeiro de 1998, aplica-se o factor «J» multiplicado por «c» (23).
c) Taxa de exploração fixa: As partes também acordaram expressamente que a taxa de exploração determinada continuaria a ser aplicável durante todo o período de vigência do contrato (ou seja, até 2020), independentemente de quaisquer alterações à Lei relativa à indústria extractiva (24).
d) Pagamento único: Uma vez que a prorrogação do direito de exploração foi solicitada para mais de cinco campos, foi igualmente estabelecido no acordo (25) um pagamento único de 20 mil milhões de forints húngaros (26).
e) Cláusula de rescisão: O acordo estipulava que não poderia ser unilateralmente alterado (mas apenas com o acordo de ambas as partes). Só poderia ser rescindido por uma das partes no caso de mudança de propriedade na MOL (pelo menos 25 % das participações sociais).
(15)
Por decisão de 23 de Dezembro de 2005, a Autoridade das Minas prorrogou os direitos de exploração da MOL para os doze campos objecto do pedido e determinou a aplicação da taxa acrescida a todos os campos da empresa.
(16)
Uma alteração (27) à Lei relativa à indústria extractiva, que produziu efeitos em 8 de Janeiro de 2008 (28) (seguidamente denominada «alteração de 2008»), aumentou consideravelmente a taxa de exploração relativa a certas categorias de hidrocarbonetos. A taxa de exploração relativa a outros tipos de minerais não foi abrangida por esta alteração. A Secção 5 da Lei de alteração estabeleceu uma taxa de exploração diferenciada, em função de: i) a data de início das actividades de extracção no campo; ii) a quantidade de hidrocarbonetos extraídos, e iii) o preço do petróleo bruto na altura.
-
foi estipulada uma taxa de exploração de 30 % para os campos cujas actividades de extracção tiveram início entre 1 de Janeiro de 1998 e 1 de Janeiro de 2008,
-
em relação aos campos cujas actividades foram iniciadas após 1 de Janeiro de 2008, são aplicáveis taxas diferenciadas (12 %, 20 % ou 30 %) em função da quantidade de hidrocarbonetos extraída,
-
em relação às minas cuja produção teve início antes de 1 de Janeiro de 1998, utiliza-se o factor «J», sendo o valor mínimo da taxa fixado em 30 %.
Além disso, todas estas taxas estão sujeitas a uma sobretaxa que depende do preço do petróleo bruto: +3 % se o preço do petróleo bruto for superior a 80 USD/barril, ou + 6 % se for superior a 90 USD/barril (a seguir denominada «cláusula Brent»). Estão previstas taxas especiais aplicáveis, por exemplo, em condições de extracção difíceis (12 %) e de elevada concentração de gases inertes (8 %).
(17)
Estas taxas de exploração vigoraram entre 8 de Janeiro de 2008 e 23 de Janeiro de 2009 e foram aplicadas a todas as empresas de exploração mineira com actividades em locais de exploração ao abrigo de autorizações, incluindo as que obtiveram autorizações antes de Janeiro de 2008, altura da entrada em vigor das alterações à Lei relativa à indústria extractiva. Em 23 de Janeiro de 2009, entrou em vigor uma nova alteração à Lei relativa à indústria extractiva (após a decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação), reduzindo a taxa de exploração relativa aos campos cujas actividades de produção tiveram início entre 1 de Janeiro de 1998 e 1 de Janeiro de 2008 para os anteriores 12 % (embora mantendo a «Cláusula Brent») (29). A taxa de exploração aplicável a outros tipos de campos manteve-se conforme a prevista na Lei relativa à indústria extractiva em vigor em 2008.
(18)
O quadro 2 apresenta sucintamente as taxas de exploração aplicáveis ao abrigo do regime de autorização, consoante as diferentes versões da Lei relativa à indústria extractiva.
Quadro 2
Resumo das taxas de exploração aplicáveis no âmbito regime de autorização previsto na Lei relativa à indústria extractiva
Taxa aplicável até 2008
Taxa aplicável em 2008
Taxa aplicável a partir de 23 de Janeiro de 2009
Início da produção antes de 1 de Janeiro de 1998
J %
(mínimo: 12 %)
J %
(mínimo de 30 %, +3 % ou 6 % cláusula Brent)
J %
(mínimo de 30 %, +3 % ou 6 % cláusula Brent)
Início da produção entre 1 de Janeiro de 1998 e 1 de Janeiro de 2008
12 %
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Início da produção após 1 de Janeiro de 2008
Campos de gás natural com uma produção anual inferior a 300m m3
Campos de petróleo com uma produção anual inferior 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Campos de gás natural com uma produção anual entre 300-500m m3
Campos de petróleo com uma produção anual entre 50-200 kt
20 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
20 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Campos de gás natural com uma produção anual superior a 500m m3
Campos de petróleo com uma produção anual superior a 200 kt
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Hidrocarbonetos com condições especiais de exploração mineira
12 %
12 %
Elevada concentração de gases inertes
8 %
8 %
O factor «J» deve ser calculado de acordo com uma fórmula baseada nos preços tradicionais do gás natural, nas quantidades extraídas e no valor; ver considerando 11.
IV. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(19)
A alegada medida de auxílio estatal em apreço consiste no acordo de prorrogação celebrado em 22 de Dezembro de 2005 entre a MOL e o Estado húngaro, que concedeu a esta empresa uma isenção parcial da taxa acrescida aplicável às actividades extractivas no domínio dos hidrocarbonetos, decorrente de uma alteração posterior da Lei húngara relativa à indústria extractiva. A Comissão entendeu que, devido à forma como foram concebidos, o acordo e a alteração integram a mesma medida («a medida»), tendo, na decisão de início do procedimento, sido considerado o seu impacto conjunto.
(20)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu, a título preliminar, que, na sequência do acordo de prorrogação, a MOL ficou protegida de futuras alterações da taxa de exploração e, em especial, das previstas na subsequente alteração, de 2008, da Lei relativa à indústria extractiva. Assim, a empresa foi favorecida em relação aos seus concorrentes que exercem a actividade ao abrigo do regime de autorização vigente e que, pelo facto de não terem celebrado previamente um acordo de prorrogação idêntico, tiveram de pagar as novas taxas de exploração acrescidas. Na sua apreciação preliminar, a Comissão considerou que a medida constituía um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e que não existiam motivos para considerar que a medida fosse compatível com o mercado interno, visto não ser aplicável nenhuma das derrogações previstas.
(21)
Da decisão de início do procedimento, que deve ser considerada parte integrante da presente decisão, constam outros aspectos a ter em conta.
V. OBSERVAÇÕES DA HUNGRIA
(22)
Os principais argumentos da Hungria no que diz respeito aos critérios cumulativos que definem um auxílio estatal consistem: i) na ausência de selectividade e ii) na ausência de qualquer vantagem para o alegado beneficiário.
(23)
No que se refere à selectividade, as autoridades húngaras argumentam basicamente que a medida não é selectiva, já que, ao celebrar o acordo de prorrogação, a MOL ficou sujeita a um regime diferente do regime de autorização.
(24)
Em primeiro lugar, a Hungria confirma que há uma diferença entre os regimes de concessão e de autorização, realçando que no caso da concessão a empresa de exploração mineira pode, na sua proposta, oferecer uma taxa superior à estabelecida no aviso do concurso público, enquanto no regime de autorização a taxa é estabelecida pela Lei relativa à indústria extractiva. A Hungria argumenta ainda que, a par destes dois regimes, houve a necessidade de criar uma solução de «quase-concessão», que estabelece a taxa de exploração num contrato individual celebrado fora do sistema de concessão. Na perspectiva da Hungria, o acordo de prorrogação previsto na Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva, pode ser considerado uma base jurídica adequada para essa solução de «quase concessão», que, na prática, retira o direito de exploração do âmbito do regime de autorização e o integra numa base contratual.
(25)
A Hungria acrescenta que o acordo de prorrogação decorre directamente da lógica da Lei relativa à indústria extractiva. De acordo com o Estado húngaro, a fixação da taxa de exploração para todo o período de vigência do acordo de prorrogação constitui um elemento natural do acordo previsto na Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva e a prorrogação não poderia ter sido acordada noutros termos. Além disso, todas as outras empresas de exploração mineira poderiam ter expectativas idênticas, pelo que a MOL não beneficou de tratamento preferencial.
(26)
Em especial, a Secção 20, n.o 11, da Lei relativa à indústria extractiva determina que a taxa de exploração é a taxa prevista: i) no acordo de concessão; ii) na Lei relativa à indústria extractiva, ou iii) no acordo de prorrogação. Por conseguinte, as autoridades húngaras argumentam que a Lei relativa à indústria extractiva permite expressamente que a taxa fixada ao abrigo de um acordo de prorrogação se mantenha inalterada, mesmo no caso de alterações à legislação. No entender das autoridades húngaras, este princípio está claramente estabelecido na Lei relativa à indústria extractiva, ou seja, na Secção 26-A, n.o 5, de acordo com a qual a taxa acrescida corresponde, no máximo, a 1,2 vezes da taxa de exploração inicial (30). Assim, defende a Hungria, a Lei húngara impede a aplicação de qualquer taxa superior.
(27)
No que diz respeito à inexistência de uma vantagem, a Hungria esclarece que os recursos minerais são propriedade do Estado e tornam-se propriedade privada através das actividades extractivas desenvolvidas por empresas titulares de direitos de exploração adquiridos mediante pagamento. A Hungria cita o caso Ryanair como caso análogo e sustenta que esta actividade específica do Estado é análoga à de um operador económico no mercado, mesmo quando o Estado actua investido de poderes de autoridade (31).
(28)
A Hungria nega que a taxa de exploração seja uma espécie de imposto, definindo-a como a contrapartida paga pela extracção dos minerais, ou a quota do Estado. A Hungria salienta que o facto de a taxa ser fixada por lei não constitui um motivo decisivo para se concluir tratar-se de uma espécie de imposto.
(29)
Além disso, a Hungria afirma também que as três diferentes obrigações de pagamento nos termos do acordo de prorrogação (ou seja, a taxa de prorrogação, a taxa de exploração acrescida e o pagamento único) decorrentes das disposições pertinentes da Lei relativa à indústria extractiva não devem ser consideradas uma compensação pela renúncia do Estado a receitas a que tem direito em qualquer caso. Segundo a Hungria, do ponto de vista do Estado, estes pagamentos podem ser vistos como receitas adicionais, em troca das quais o Estado renuncia ao seu direito de submeter os campos a concurso público ao abrigo do regime de concessão, tendo em consideração os riscos associados e as receitas potenciais.
(30)
A Hungria salienta que, na sequência da contestada alteração da Lei relativa à indústria extractiva, nenhum outro participante no mercado foi realmente obrigado a pagar uma taxa de exploração superior à taxa paga pela MOL, uma vez que, no período em causa, não existiam concorrentes abrangidos pelas categorias em que são aplicadas taxas de exploração mais elevadas.
Quadro
Pagamentos anuais da taxa de exploração efectuados pela MOL (reais e hipotéticos)
(em milhões de forints húngaros)
Tipo de pagamento
Efectivo: ao abrigo do acordo de prorrogação
Hipotético: ao abrigo da Lei relativa à indústria extractiva em vigor
Diferença
Valor actual líquido da diferença em 2009
2005
Pagamento único (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Taxa de prorrogação (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Taxa de exploração (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Total
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Taxa de prorrogação
[…]
[…]
769,7
926,5
Taxa de exploração
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Total
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Taxa de prorrogação
[…]
[…]
345,8
382,9
Taxa de exploração
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Total
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Taxa de prorrogação
[…]
[…]
211,2
211,2
Taxa de exploração
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
Total
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
TOTAL GERAL
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Os valores baseiam-se em elementos fornecidos pelas autoridades húngaras.
(31)
Além disso, a Hungria argumenta que, na sequência do acordo de prorrogação, ao longo dos anos e tendo em conta todas as componentes do acordo, incluindo a taxa de prorrogação e o pagamento único, na realidade a MOL, pagou mais ao Estado, em termos absolutos, do que teria pago caso o acordo de prorrogação não tivesse sido celebrado, ou seja, ao abrigo da Lei relativa à indústria extractiva. Os pagamentos efectivamente efectuados pela MOL em comparação com os pagamentos hipotéticos são apresentados no quadro 3 supra. Os valores foram fornecidos pelas autoridades húngaras.
(32)
No entender da Hungria, as empresas de exploração mineira têm expectativas legítimas no que diz respeito à previsibilidade da taxa de exploração, pelo que esta deve permanecer invariável ao longo do tempo. Foi este o princípio subjacente à alteração da Lei relativa à indústria extractiva, uma vez que, apesar de a taxa de exploração ter sido alterada, na realidade não houve registo de qualquer empresa de exploração mineira cuja taxa de exploração tivesse mudado na sequência da alteração. Segundo a Hungria, as alterações introduzidas na Lei relativa à indústria extractiva poderiam sugerir que o Estado podia alterar a taxa relativa aos campos que já se encontravam em actividade. Porém, a alteração de 2008 resultou de um compromisso obtido durante as negociações que antecederam a aprovação da Lei relativa à indústria extractiva. Deste modo, estava implicitamente aceite que existiam expectativas legítimas. Por conseguinte, uma empresa de exploração mineira pode legitimamente esperar que o Estado não aumente unilateralmente nenhuma destas taxas. A Hungria conclui que o sistema da Lei relativa à indústria extractiva e as suas disposições específicas implicam que as taxas de exploração permaneçam inalteradas durante toda a vigência do contrato.
(33)
Por último, as autoridades húngaras esclarecem que a «cláusula de rescisão» assenta em razões de segurança nacional.
VI. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS INTERESSADOS
(34)
A Comissão recebeu observações das seguintes partes interessadas: a MOL, a beneficiária da alegada medida de auxílio, e a Associação da Indústria Extractiva da Hungria, da qual a MOL é membro. Ambas as partes interessadas apresentaram observações no mesmo sentido das comunicadas pela Hungria, pelo que as suas observações se sobrepõem, em certa medida às das autoridades húngaras.
(35)
A MOL, alegada beneficiária da medida em questão, defende que, contrariamente à argumentação da Comissão apresentada na decisão de início do procedimento, não beneficiou de qualquer tratamento preferencial no mercado húngaro de extracção de hidrocarbonetos. A maior parte das taxas de exploração pagas pela MOL ao Estado húngaro resulta da exploração de campos sujeitos à taxa J % (ou seja, cujas actividades tiveram início antes de 1 de Janeiro de 1998), o que na prática significa que a MOL paga entre 64 % e 75 %, enquanto os seus concorrentes (que começaram a produção numa fase posterior e exploram pequenos campos) estão apenas sujeitos à taxa de 12 %.
(36)
Além disso, a conclusão do acordo de prorrogação implicou que a MOL tivesse pago mais ao Estado (tendo em conta todas as componentes desse acordo) do que teria pago, se o acordo não tivesse sido celebrado, apenas com base na Lei relativa à indústria extractiva.
(37)
Quanto à alegação da Comissão, de que o acordo de prorrogação não pode ser considerado análogo a uma concessão, pelo facto de estar sujeito ao regime de autorização, a MOL faz notar que a prorrogação do direito de exploração mineira não é um direito sujeito a autorização com base numa decisão unilateral do Estado, mas que carece de um acordo prévio com a empresa de exploração mineira. Se a legislação tivesse como objectivo deixar esta matéria à discrição do Estado, a disposição pertinente teria sido regidida de forma diferente. A redacção da Lei relativa à indústria extractiva mostra que o legislador pretendeu tratar o acordo de prorrogação de forma análoga às concessões.
(38)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão alega que existe uma contradição entre a argumentação das autoridades húngaras, no sentido de que a alteração da Lei relativa à indústria extractiva era necessária para obter mais receitas, e o facto de a MOL, na prática, beneficiar de isenção do pagamento das taxas acrescidas.
(39)
Na perspectiva da MOL, esta afirmação não é contraditória. Por um lado, a empresa pagou mais ao Estado, no âmbito do acordo de prorrogação, do que teria pago ao abrigo da Lei relativa à indústria extractiva. Por outro, a MOL paga taxas de exploração muito elevadas relativamente aos campos em que é aplicável o factor J. Além disso, a alteração da Lei relativa à indústria extractiva poderia produzir efeitos nos campos em que venham a ser iniciadas actividades no futuro.
(40)
A MOL sustenta que as componentes do pagamento da prorrogação não constituem, de forma alguma, uma coima, como a Comissão sugere. A Lei relativa à indústria extractiva também prevê sanções/coimas para os casos em que a actividade mineira é desenvolvida em violação da Lei relativa à indústria extractiva. As taxas previstas pelo acordo de prorrogação decorrem de um processo de negociação entre a empresa de exploração mineira e o Estado. A celebração do contrato não era obrigatória: a empresa de exploração mineira também podia ter optado por não o celebrar, perder o direito de exploração e, posteriormente, apresentar uma proposta no âmbito de um processo de concurso público, através do qual poderia, eventualmente, obter o direito de exploração a um custo inferior.
(41)
É enganador comparar a MOL, que celebrou o referido acordo de prorrogação, com outros concorrentes que exercem a sua actividade ao abrigo do regime de autorização. Além disso, a MOL salienta que cumpriu todas as suas obrigações, bem como todas as disposições legislativas.
(42)
A MOL contesta também a opinião da Comissão de que o coeficiente multiplicador «c» é demasiado baixo (dado ser inferior ao limite de 1,2 vezes previsto na lei). Refere que importa igualmente considerar que a taxa de exploração acrescida se aplicava a cerca de 150 campos, pelo que contribuiu para um aumento substancial das receitas do Estado provenientes das actividades extractivas.
(43)
Por último, no que diz respeito ao argumento da Comissão, de que a MOL beneficiou de tratamento preferencial pelo facto de não ter sido sujeita à Cláusula Brent, a empresa sublinha que o factor J também depende das oscilações dos preços.
(44)
A Associação da Indústria Extractiva da Hungria (a seguir designada «Associação da Indústria Extractiva») representa as empresas dedicadas às actividades extractivas ou afins. O seu principal objectivo consiste em melhorar o quadro operacional global do exercício das actividades extractivas na Hungria, acompanhar os procedimentos legislativos e defender os interesses dos seus membros. Tem actualmente 66 membros, incluindo a MOL. O Presidente do Conselho de Administração da Associação da Indústria Extractiva é um quadro superior da MOL (36).
(45)
No entender da Associação da Indústria Extractiva, as empresas de exploração mineira têm expectativas legítimas quanto ao facto de a taxa de exploração permanecer inalterada para os campos já em actividade. Assim, o Estado não pode unilateralmente aumentar as taxas com «efeitos retroactivos» (ou seja, em relação aos campos já em actividade). A Associação da Indústria Extractiva manifestou esta opinião no contexto do projecto-lei que precedeu a alteração da Lei relativa à indústria extractiva e, segundo a associação, este princípio foi tido em conta aquando dessa alteração. O texto final não era contraditório, dado que, de facto, não implica um aumento da taxa de exploração no caso das actividades já iniciadas.
(46)
No que diz respeito às características gerais e às condições económicas do mercado da exploração mineira, a Associação da Indústria Extractiva refere que o tempo de duração dos projectos de mineração é relativamente longo. Entre o início da exploração e a extracção efectiva pode decorrer um período de 10 a 15 anos. Durante esta fase, a empresa de exploração mineira contabiliza unicamente custos, só começando a obter receitas após iniciada a actividade de extracção. Além disso, persiste um risco geológico inerente, uma vez que há sempre uma incerteza quanto ao sucesso da exploração. Assim, os projectos devem ser planeados com o maior cuidado. A rendibilidade de um projecto depende de diversos factores. Atendendo aos múltiplos riscos, a indústria espera que pelo menos os factores susceptíveis de ser influenciados pelo Estado permaneçam estáveis durante o período de vida do projecto, nomeadamente o quadro legislativo ou a taxa de exploração. Tendo em conta as características específicas do sector, as estruturas de financiamento têm um importante papel nos projectos. Os credores analisam constantemente os projectos, podendo mesmo retirar o financiamento se as condições forem substancialmente alteradas.
(47)
Assim, nos países em que existe um risco político elevado, a empresa de exploração mineira e o Estado celebram um contrato regulado pelo direito privado. Nas regiões estáveis, como a Europa Ocidental, esses acordos não são necessários, já que se parte do princípio de que o Estado não altera ocasionalmente o quadro jurídico. Tanto a empresa de exploração mineira como os credores têm expectativas de estabilidade no que diz respeito à participação do Estado. Sem esta estabilidade o risco do projecto aumentaria. Não convém que um país com uma política económica estável altere frequentemente as suas políticas, já que isso iria afastar as empresas de exploração mineira.
(48)
A Associação da Indústria Extractiva assinala ainda que os princípios da segurança jurídica e de protecção dos direitos adquiridos estão consagrados na jurisprudência dos tribunais europeus e na Constituição húngara. Assim, o legislador húngaro não pode aumentar as taxas de exploração para os campos já em actividade, visto que a legislação deve ser previsível. Além disso, a Associação da Indústria Extractiva considera também que a «estabilidade» da taxa de exploração é um direito adquirido.
(49)
Outro argumento apresentado pela Associação da Indústria Extractiva é a proibição da discriminação. Em especial, não deve haver discriminação entre intervenientes no mercado que operam em regime de concessão e os que são abrangidos pelo sistema de autorização. Assim, o legislador húngaro não tem o direito de aumentar as taxas de exploração com «efeitos retroactivos», para os campos já em actividade. O Tribunal de Justiça Europeu tem afirmado em vários acórdãos que a segurança jurídica é um elemento fundamental do direito da UE. A legislação deve ser inequívoca, precisa e previsível, sobretudo quando produz efeitos negativos em indivíduos ou empresas (ver a jurisprudência citada). A Associação da Indústria Extractiva prossegue a sua argumentação, alegando que os princípios da segurança jurídica e dos direitos adquiridos estão igualmente consagrados na Constituição húngara, concluindo que, nos termos do direito da UE e dos princípios constitucionais, a legislação deve ser previsível.
(50)
A Associação da Indústria Extractiva acrescenta, por último, que o princípio da protecção dos direitos adquiridos decorre do princípio da segurança jurídica. Este princípio da protecção dos direitos adquiridos tem sido observado no âmbito dos procedimentos legislativos nacionais e internacionais que regem os direitos de exploração mineira. Outros Estados-Membros da UE têm igualmente uma legislação estável em matéria de exploração mineira, que não é alterada frequentemente.
VII. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO NA ACEPÇÃO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE
(51)
A fim de verificar se uma medida constitui um auxílio estatal, a Comissão tem de apreciar se a medida controvertida preenche as condições previstas no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Nos termos desta disposição: «Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções». Em seguida, à luz desta disposição, a Comissão aprecia se a medida controvertida constitui um auxílio estatal.
(52)
Em primeiro lugar, importa recordar que uma medida pode constituir um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, independentemente da forma jurídica que assuma. Mesmo que o acordo de prorrogação tenha sido celebrado em conformidade com as disposições pertinentes da Lei relativa à indústria extractiva, e mesmo que caiba à Hungria fixar a taxa de exploração por via legislativa, tal não significa, por si, que estas acções, ou os seus efeitos, sejam compatíveis com as regras da UE em matéria de auxílios estatais. O facto de uma medida ser compatível com o direito nacional não implica a sua compatibilidade com as regras do TFUE relativas aos auxílios estatais.
(53)
Além disso, como já foi afirmado na decisão de início do procedimento, a Comissão não considera que qualquer um dos elementos do processo, isoladamente, ou seja, as disposições pertinentes da Lei relativa à indústria extractiva, o acordo de prorrogação e a alteração da Lei relativa à indústria extractiva, seja contrário às regras relativas aos auxílios estatais. Ao invés, no presente caso, a Comissão considera toda a sequência das acções do Estado como «a medida» e avalia o efeito do acordo de prorrogação conjuntamente com as alterações introduzidas posteriormente na Lei relativa à indústria extractiva.
(54)
No que se refere às alegações da Hungria, de que a taxa de exploração não é um imposto, mas a participação do Estado, a Comissão observa que este argumento é irrelevante, do ponto de vista da apreciação do auxílio estatal. As regras relativas aos auxílios estatais são aplicáveis a todos os tipos de custos que devem ser suportados pelas empresas e dos quais estão isentas através de um auxílio estatal. Em todo o caso, importa observar que a autorização administrativa de exploração dos recursos minerais e hidrocarbonetos se afigura como uma competência típica de uma autoridade pública. Os pagamentos devidos por tais autorizações são similares a um imposto ou a uma taxa administrativa.
(55)
Por último, no que respeita à cláusula de rescisão a Comissão considera que não se trata de um auxílio estatal. O facto de o acordo estabelecer que o contrato termina se um terceiro adquirir mais de 25 % da MOL é uma medida que não envolve recursos estatais.
(56)
Para ser considerada um auxílio estatal, uma medida deve ser específica ou selectiva, na medida em que favorece apenas certas empresas ou certas produções.
(57)
Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (37), no que respeita à apreciação da condição de selectividade, constitutiva do conceito de auxílio de Estado, o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE impõe que se determine se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de «favorecer certas empresas ou certas produções», relativamente a outras que, à luz do objectivo prosseguido pelo referido regime, se encontrem numa situação factual e jurídica comparável.
(58)
O Tribunal decidiu já também em numerosas ocasiões que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não distingue as intervenções em causa de acordo com as suas causas ou os objectivos, mas define-as em função dos seus efeitos (38).
(59)
O conceito de auxílio estatal não se aplica, no entanto, a medidas de apoio estatal que estabelecem uma diferenciação entre empresas sempre que essa diferenciação resulta da natureza ou da economia global do sistema de que fazem parte.
(60)
A Comissão rejeita os argumentos das autoridades húngaras e das partes interessadas sobre a ausência de selectividade.
(61)
A fim de determinar se uma medida é selectiva, deve ser definido o quadro de referência aplicável (39).
(62)
No caso em apreço, a Comissão considera que o quadro de referência aplicável para a apreciação é o regime de autorização. A MOL não teve de participar num concurso público para obter uma concessão numa área de reserva. Pelo contrário, obteve o direito de exploração mineira para os seus campos ao abrigo do regime de autorização e concorre com os intervenientes no mercado abrangidos por este regime. O acordo de prorrogação integra o regime de autorização. O mero facto de a MOL não ter conseguido iniciar a actividade de extracção no prazo estipulado e necessitar de solicitar a celebração de um acordo de prorrogação, não pode resultar numa alteração do quadro de referência. A aceitação de tal argumento levaria a uma situação em que é dado um tratamento individual a uma empresa, como acontece no regime de concessão, mas sem ser realizado um concurso público.
(63)
Na verdade, cabe às autoridades húngaras a decisão de determinar se o campo é explorado sob o regime de autorização ou de concessão. Assim, se as autoridades húngaras pretendem atribuir direitos de exploração numa base contratual, podem optar por um processo de concessão transparente, o que implica um processo de concurso público. A Comissão não pode aceitar que um processo opaco, como a chamada «quase-concessão», que actualmente se aplica apenas a uma empresa (MOL), possa ser considerado um quadro de referência diferente.
(64)
Além disso, a Hungria dispunha de uma ampla margem de apreciação para prorrogar a autorização, bem como para, posteriormente, alterar as disposições pertinentes da Lei relativa à indústria extractiva (apesar de saber que tal traria vantagens considerávais para a MOL, dado que esta empresa era a única interveniente no mercado de hidrocarbonetos que tinha celebrado um acordo de prorrogação). A Hungria podia determinar a taxa de exploração a qualquer momento, ou seja, podia até ter decidido não alterar a Lei relativa à indústria extractiva. Do ponto de vista dos seus efeitos, a sequência dos actos favoreceu inequivocamente uma determinada empresa.
(65)
Atendendo ao que precede, a Comissão conclui que o quadro de referência é o regime de autorização.
(66)
No quadro do regime de autorização, o acordo de prorrogação é claramente selectivo. Na verdade, como as próprias autoridades húngaras confirmam, as partes, ao negociaram as condições do acordo, dispunham de uma certa margem de manobra para estipular as diferentes componentes do pagamento e, mais relevante ainda, podiam até decidir não celebrar o acordo. Por conseguinte, as autoridades húngaras dispunham de uma margem discriccionária para celebrar tal acordo com a MOL (ou com qualquer outro interveniente no mercado) (40).
(67)
Tal tratamento não pode ser explicado pela lógica e a economia do sistema. Por um lado, as taxas de exploração são aplicadas com vista a assegurar receitas para o Estado em função do valor dos recursos extraídos. Por outro lado, as componentes do pagamento nos termos do acordo de prorrogação constituem um encargo suplementar, devido como contrapartida da prorrogação. Todavia, no presente caso, a celebração do acordo de prorrogação e o consequente aumento das taxas cobradas à MOL conduziram a uma situação paradoxal em que a MOL, pelo facto de não ter iniciado a produção no prazo previsto, beneficiará até 2020 de taxas de exploração mais baixas para quase todos os seus campos, ao abrigo do regime de autorização, enquanto os seus concorrentes, igualmente abrangidos por este regime e que iniciaram as actividades de produção no prazo fixado, pelo que não celebraram qualquer acordo de prorrogação, têm de pagar taxas mais elevadas impostas por lei.
(68)
Este foi o único acordo de prorrogação celebrado para os hidrocarbonetos. A MOL salienta que estão em vigor outros acordos de prorrogação relativos aos minerais sólidos. A Comissão, porém, faz notar que essa situação diz respeito a outros tipos de minerais, que estão sujeitos a uma taxa de exploração diferente prevista na Lei relativa à indústria extractiva, e não aos hidrocarbonetos. Importa ainda salientar que a alteração à Lei relativa à indústria extractiva não introduziu qualquer alteração na taxa de exploração dos minerais sólidos (ou seja, os intervenientes no mercado que celebraram esse acordo não foram afectados pela mesma «sequência de medidas» e, por conseguinte, não obtiveram qualquer vantagem).
(69)
Com base no que precede, e apesar dos argumentos apresentados pela Hungria, a Comissão considera que a sequência dos actos, ou seja, a redacção da Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva, o acordo de prorrogação celebrado nessa base e a subsequente alteração da Lei relativa à indústria extractiva, foi selectiva a favor da MOL.
(70)
Dos efeitos combinados da sequência de medidas resulta que, dos titulares de autorizações de exploração concedidas ao abrigo da Secção 5 da Lei relativa à indústria extractiva, apenas a MOL beneficiou de um regime especial que a protegeu dos aumentos das taxas de exploração geralmente cobradas pela extracção de hidrocarbonetos.
(71)
Em conclusão, devido à ampla margem discriccionária, no que se refere à celebração de um acordo de prorrogação e atendendo ao facto de a isenção favorecer, efectivamente, uma empresa individual, a medida preenche o critério da selectividade.
(72)
Contrariamente aos argumentos das autoridades húngaras, a Comissão defende que o Estado não exerce uma actividade económica pelo facto de autorizar actividades extractivas. Mais, a outorga de concessões administrativas ou de autorizações de exploração faz parte do exercício de poderes geralmente detidos por uma autoridade pública, porque esta actividade não pode, à partida, ser exercida por um agente privado (41). Na Hungria, como em outros Estados-Membros da UE, nenhum agente privado é o proprietário inicial dos recursos minerais. Os sistemas jurídicos dos Estados-Membros geralmente atribuem o controlo dos recursos naturais às autoridades públicas (42). Assim, a decisão de autorizar uma empresa a explorar recursos minerais, da forma que o Estado-Membro escolhe e contra o pagamento de determinadas taxas é, pela sua natureza e regime, um assunto da competência das autoridades públicas, podendo ser qualificado como exercício de poderes de autoridade pública. A intervenção da Hungria ao submeter a actividade mineira a supervisão administrativa serve o interesse geral e não interesses comerciais. Este comportamento deve, por conseguinte, ser considerado uma forma de intervenção estatal por uma autoridade pública não conforme com o comportamento de um investidor privado numa economia de mercado (43).
(73)
Mesmo que, neste caso, a autorização de exploração fosse considerada uma actividade económica desenvolvida pelo Estado com fins comerciais (o que não é o caso), a Comissão salienta que não existe uma relação clara e directa em termos monetários entre o nível das taxas de exploração fixadas pela Hungria para a MOL e o valor da autorização de exploração mineira. O argumento da Hungria, nomeadamente de que agiu como um operador no mercado ao celebrar o acordo de prorrogação, é desprovido de fundamento. Em especial, nada indica que se a concessão relativa aos doze campos tivesse sido atribuída por concurso (pelo que não teria sido prorrogada) não teria resultado numa oferta superior de um concorrente. A Hungria não conseguiu igualmente demonstrar que, ao celebrar o acordo de prorrogação, teve em conta todos os factores e riscos pertinentes do ponto de vista comercial, ou seja, todas as componentes do pagamento previstas no acordo, os possíveis aumentos das taxas previstos na Lei relativa à indústria extractiva até 2020, a duração do acordo e os possíveis concorrentes.
(74)
A Hungria argumenta ainda que, após a controversa alteração da Lei relativa à indústria extractiva, nenhum outro participante no mercado teve de pagar uma taxa superior à da MOL, porque, na realidade, no período em causa, não surgiram outros concorrentes abrangidos pela categorias com taxas de exploração mais elevadas.
Quadro 4
Resumo das taxas de exploração aplicáveis antes e depois das alterações da Lei relativa à indústria extractiva
Taxa aplicável até 2008
Taxa aplicável em 2008
Taxa aplicável a partir de 23 de Janeiro de 2009
Taxa aplicável aos campos abrangidos pelo contrato da MOL
Aplicável até 2020
Início da produção antes de 1 de Janeiro de 1998
J % (46)
(pelo menos 12 %)
J %
(pelo menos 30 %, +3 % ou 6 % cláusula Brent)
J %
(pelo menos 30 %, +3 % ou 6 % cláusula Brent)
J % x c (47)
(pelo menos 12 %)
Início da produção entre 1 de Janeiro de 1998 e 1 de Janeiro de 2008
12 %
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 % x c
(~ 12,24 % (45))
Início da produção após 1 de Janeiro de 2008 (44)
Campos de gás natural com uma produção anual inferior a 300m m3
Campos de petróleo com uma produção anual inferior a 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 % x c
(~ 12,24 % (45))
Campos de gás natural com produção anual entre 300-500m m3
Campos de petróleo com uma produção anual entre 50-200 kt
20 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
20 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Campos de gás natural com uma produção anual superior a 500m m3
Campos de petróleo com uma produção anual superior a 200 kt
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Hidrocarbonetos com condições especiais de exploração
12 %
12 %
Elevada concentração de gases inertes
8 %
8 %
(75)
Este argumento não pode ser aceite.
(76)
O quadro 4 supra resume em que medida o acordo de prorrogação e a subsequente alteração da Lei relativa à indústria extractiva contribuíram para que as taxas aplicáveis à MOL fossem inferiores às determinadas pela Lei relativa à indústria extractiva.
(77)
Em primeiro lugar, os elementos apresentados pelas autoridades húngaras mostram que, de facto, alguns intervenientes no mercado a explorar campos ao abrigo do regime de autorização tinham estado sujeitos ao pagamento de taxas de exploração superiores às pagas pela MOL, entre 8 de Janeiro de 2008 e 23 de Janeiro de 2009, devido à primeira alteração da Lei relativa à indústria extractiva, e também desde 23 de Janeiro de 2009 até este momento, devido à segunda alteração da mesma Lei. As declarações das autoridades húngaras mostram que, em 2008, alguns campos explorados por outras empresas que não a MOL, ao abrigo do regime de autorização, pagaram mais do que 12 % (entre 14,24 % e 18 %) devido à aplicação da cláusula Brent (48).
(78)
Em segundo lugar, apesar de as autoridades húngaras alegarem que alguns concorrentes exploram ou se prevê que venham a explorar apenas campos mais pequenos (produzindo menos do que 500m3 ou 200kt), a Comissão observa que, mesmo que estes campos mais pequenos fossem abrangidos pela categoria dos 12 %, teriam, de qualquer modo, que pagar a margem da cláusula Brent, sempre que aplicável, o que poderia levar a uma taxa de exploração até aos 18 %. A Comissão recorda uma vez mais que, em resultado das medidas, a MOL não é sujeita à cláusula Brent prevista na Lei relativa à indústria extractiva para todos os outros operadores.
(79)
Em terceiro lugar, no que diz respeito ao actual ambiente geral do mercado na Hungria, existem várias empresas de exploração mineira implicadas em actividades de extracção de hidrocarbonetos. Além disso, existem várias empresas de exploração que podem iniciar actividades nos campos e tornarem-se concorrentes da MOL. Quaisquer novos operadores ao abrigo do regime de autorização estarão sujeitos à taxa de exploração prevista na lei e enfrentarão a concorrência da MOL, a única empresa cujos campos estão isentos da taxa aplicável ao abrigo do regime geral de autorização e se encontram sujeitos a níveis de taxas inferiores.
(80)
Em quarto lugar, a Comissão salienta que é um facto a MOL ter estado sujeita a uma taxa de cerca de 12,24 %, aplicável não apenas aos doze campos relativamente aos quais foi concedida a prorrogação, mas também a todos os seus campos cujas actividades tiveram início após 1 de Janeiro de 1998 e que eram explorados mediante o regime de autorização à data do acordo de 2005, e a uma taxa de J % aplicável a todos os campos cuja exploração teve início antes de 1 de Janeiro de 1998. Além disso, a taxa a pagar pela MOL está fixada pelo acordo de prorrogação em 12,24 % até 2020. Por conseguinte, existe uma vantagem para a MOL, relativamente à maioria dos seus campos sob o regime de autorização, durante um período considerável.
(81)
Em quinto lugar, se por hipótese a Autoridade das Minas não tivesse concordado com a prorrogação para os doze campos, todos os outros campos da MOL abrangidos pelo regime de autorização ficariam também sujeitos a uma taxa de exploração consideravelmente mais elevada, o que se poderia traduzir num aumento das receitas para o Estado (49). Além disso, como referido no considerando 73, o Estado poderia ter lançado um concurso público para a concessão dos doze campos que não beneficiassem da prorrogação e poderia eventualmente obter dessa forma um proposta mais elevada de um concorrente.
(82)
No que diz respeito ao argumento da Hungria de que a MOL pagou uma taxa de exploração mais elevada, nomeadamente de 12,24 %, em 2006 e 2007, a Comissão observa que se trata de uma questão irrelevante.
(83)
Em primeiro lugar, tal deveu-se ao facto de a MOL ter de pagar o aumento determinado da taxa de exploração (de 12 % para 12,24 %), tal como teria feito qualquer outra empresa que pretendesse a prorrogação da sua autorização de exploração. A este respeito, a MOL recebeu o mesmo tratamento e não foi colocada em desvantagem. Além disso, a vantagem da MOL não se tinha ainda concretizado: tal acabou por acontecer aquando da primeira alteração da Lei relativa à indústria extractiva, ou seja, a partir de 8 de Janeiro de 2008.
(84)
Além disso, em 2008, a MOL pagou, em taxas de exploração dos seus campos em produção, menos 28,4 mil milhões de forints húngaros e, em 2009, menos 1,9 mil milhões de forints húngaros, do que teria de pagar se estivesse sujeita à Lei relativa à indústria extractiva em vigor na altura.
(85)
No que diz respeito às outras componentes do pagamento previstas na Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva (a taxa de prorrogação e o pagamento único), estas foram pagas como contrapartida da prorrogação e não como contrapartida do direito de beneficiar de taxas inferiores às taxas aplicáveis aos seus concorrentes. Estas componentes do pagamento também não podem ser consideradas como «pagamento por conta» de taxas de exploração futuras. O texto da Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva é claro a este respeito. Refere, nomeadamente, que «a empresa pagará uma taxa se for concedida uma prorrogação». Os outros dois elementos estão relacionados com o número de campos relativamente aos quais foi concedida prorrogação. Assim, a Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva estabelece claramente uma ligação entre a prorrogação e a obrigação de pagamento.
(86)
Segundo a jurisprudência, o auxílio concedido a uma empresa não pode ser compensado pela imposição à mesma empresa de uma taxa, a qual representa um encargo especial e distinto, sem ligação com a medida que constitui o auxílio (50). No caso em apreço, tal como descrito no considerando 85, as outras componentes do pagamento previstas na Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva representam uma taxa devida pela prorrogação, o que pode ser considerado um encargo específico e distinto sem ligação com a posterior alteração das taxas previstas na lei ao abrigo do regime de autorização.
(87)
Finalmente, a Comissão salienta que a celebração do acordo de prorrogação e o posterior aumento das taxas para a Mol, conduziu a uma situação paradoxal em que a MOL, pelo facto de não ter iniciado a produção no prazo previsto, beneficiará até 2020 de taxas de exploração mais baixas para quase todos os seus campos ao abrigo do regime de autorização, enquanto os seus concorrentes, que não celebraram um acordo de prorrogação porque iniciaram a produção no prazo previsto e estão igualmente abrangidos pelo regime de autorização, têm de pagar taxas mais elevadas previstas na lei.
(88)
Com base no que precede, a Comissão conclui que a medida conferiu uma vantagem à MOL. Evita que a MOL suporte custos que, de outra forma, teria de suportar. O efeito combinado do acordo de prorrogação e da posterior alteração da Lei relativa à indústria extractiva resulta numa vantagem para a empresa.
(89)
A medida implica a perda de receitas a que o Estado teria direito, sendo, por conseguinte, concedida através de recursos estatais.
(90)
A MOL é uma sociedade integrada de petróleo e gás natural e é considerada uma empresa. Concorre com outras empresas que não beneficiam da mesma vantagem. Por conseguinte, a medida distorce a concorrência. Além disso, a MOL exerce actividades num sector em que existe comércio entre Estados-Membros, pelo que o critério da afectação do comércio no interior da União se encontra também preenchido.
(91)
Com base nos argumentos acima expostos, a Comissão considera que a medida preenche os critérios previstos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Nestas circunstâncias, a medida em apreço deve ser considerada um auxílio estatal, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
VIII. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO COM O MERCADO INTERNO
(92)
O artigo 107.o, n.os 2 e 3, do TFUE prevê derrogações à regra geral da incompatibilidade dos auxílios com o mercado interno, enunciada no artigo 107.o, n.o 1.
(93)
Em seguida, a Comissão aprecia a compatibilidade da medida à luz das referidas derrogações. Importa salientar que a Hungria não apresentou quaisquer argumentos no que diz respeito à compatibilidade com o mercado interno.
(94)
Além disso, há ainda a assinalar que a medida resulta numa redução de custos que deveriam ser normalmente suportados pela MOL, pelo que deve ser considerada um auxílio ao funcionamento.
(95)
As derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 2, do TFUE não se aplicam no caso em apreço, porque esta medida não é de natureza social, não é atribuída a consumidores individuais, nem se destina a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extradordinários ou a favorecer a economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão desta.
(96)
São estabelecidas outras derrogações no artigo 107.o, n.o 3, do TFUE.
(97)
O artigo 107.o, n.o 3, alinea a), estabelece que «os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego» podem ser considerados compatíveis com o mercado interno. Todo o território da Hungria foi considerado como uma região deste tipo na data de adesão, e a maioria das regiões pode ainda beneficiar de tais auxílios (51).
(98)
A compatibilidade dos auxílios estatais para as regiões assistidas é regulada pelas Orientações da Comissão relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (52) (a seguir designadadas «Orientações relativas aos auxílios regionais»). Nos termos das citadas Orientações, em princípio, os auxílios estatais só podem ser autorizados para custos de investimento (53). Como já anteriormente referido, o auxílio em causa não pode ser considerado um auxílio ao investimento. No que se refere aos auxílios ao funcionamento, a medida em causa não facilita o desenvolvimento de qualquer actividade ou região económica e não é limitado no tempo, degressivo ou proporcional na medida necessária para resolver as desvantagens económicas específicas (54).
(99)
Atendendo ao que precede, a Comissão conclui que o auxílio não pode beneficiar da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE.
(100)
O artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE estabelece que «os auxílios destinados a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro» podem ser declarados compatíveis com o mercado interno.
(101)
A Comissão observa que o auxílio em questão não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, nem encontrou a Comissão qualquer prova de que se destine a remediar uma perturbação grave na economia húngara.
(102)
Em vista do que precede, a Comissão conclui que o auxílio não pode beneficiar da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE.
(103)
O artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do TFUE estabelece que os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património podem ser considerados compatíveis com o TFUE, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum. Como é evidente, este critério não se aplica ao presente caso.
(104)
O artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE prevê a autorização de auxílios estatais destinados a facilitar o desenvolvimento económico de certas actividades ou regiões económicas quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. A Comissão adoptou diversas orientações e comunicações que explicam como aplicará a derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, do TFUE.
(105)
Contudo, a Comissão considera que, em virtude da natureza e características do auxílio, as derrogações previstas nas referidas orientações e comunicações não se aplicam no caso em apreço. Além disso, a Hungria não defendeu a compatibilidade do auxílio em aplicação destas regras.
(106)
Por conseguinte, a medida em apreço constitui um auxílio estatal incompatível.
IX. EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS, DIREITOS ADQUIRIDOS E DISCRIMINAÇÃO
(107)
Apesar de a Comissão não contestar o argumento de que a previsibilidade geralmente representa um incentivo para os investimentos, convém notar que, tendo em conta o carácter imperativo do contolo dos auxílios estatais pela Comissão nos termos artigo 108.o do TFUE, as empresas que beneficiam de um auxílio não poderão, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio, a menos que este tenha sido concedido no respeito do procedimento relativo aos auxílios estatais (55). A este respeito, nenhum beneficiário pode alegar a boa-fé para defender direitos adquiridos e evitar o reembolso do auxílio em causa (56).
(108)
É verdade que o Tribunal tem decidido reiteradamente que o direito de fazer valer o princípio da protecção da confiança legítimas se estende a todo o particular em cuja esfera jurídica uma instituição da União Europeia fez nascer esperanças fundadas. Além disso, não se pode invocar uma violação deste princípio na falta de garantias precisas que lhe tenham sido fornecidas pela Administração (57). No caso em apreço, nenhuma instituição da UE deu qualquer garantia à MOL que pudesse justificar uma confiança legítima.
(109)
É igualmente verdade que não deve excluir-se a possibilidade de um beneficiário de um auxílio ilegal invocar circunstâncias excepcionais, sobre as quais havia fundado expectativas legítimas quanto à regularidade do auxílio, e de se opor, por conseguinte, ao reembolso do mesmo. Contudo, não se verificam quaisquer circunstâncias excepcionais no caso em apreço. Pelo contrário, a alteração de 2008 da Lei relativa à indústria extractiva mostra que as empresas de exploração mineira não podem, em princípio, ter a garantia de que não se venham a verificar eventuais alterações na lei.
(110)
A Comissão salienta que a taxa de exploração para os campos já em actividade foi recentemente alterada por duas vezes, nomeadamente a partir de 8 de Janeiro de 2008 e a partir de 23 de Janeiro de 2009. Em primeiro lugar, convém salientar que a alteração de 2008 se destinava a ser aplicada às autorizações de exploração existentes. Isto é claramente evidenciado pelo facto de a redacção da Lei relativa à indústria extractiva de 2008 se referir igualmente às condições das autorizações concedidas antes de 2008. Em relação a estas autorizações, as taxas foram actualizadas a partir da entrada em vigor da nova Lei relativa à indústria extractiva. Isto prova que os titulares de autorizações não tinham uma confiança legítima ou um direito adquirido de que o nível das taxas cobradas permaneceria inalterado durante todo período de vigência das suas autorizações.
(111)
Contrariamente ao que é defendido pela Hungria e pelas outras partes interessadas, a jurisprudência da UE confirma que não se pode depositar a confiança na ausência total de alteração legislativa (58). De igual modo, também o princípio da segurança jurídica não impede que se verifiquem alterações legislativas.
(112)
O argumento da discriminação também não deve ser aceite. O aumento de taxas não é discriminatório se for aplicado a todos os interveninetes no sector, em especial porque não existe diferenciação no âmbito do regime, ou seja, não é estabelecida uma distinção entre as empresas que operam mediante autorização.
X. RECUPERAÇÃO
(113)
De acordo com o TFUE e a jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça, a Comissão tem competências, quando verifica a incompatibilidade de um auxílio com o mercado interno, para decidir que o Estado-Membro em causa o deve suprimir ou alterar (59). O Tribunal de Justiça tem também decidido de forma reiterada que a obrigação que incumbe ao Estado de suprimir um auxílio considerado pela Comissão como incompatível com o mercado interno visa restabelecer a situação anterior (60). O Tribunal de Justiça estabeleceu a este propósito que tal objectivo é alcançado quando o beneficiário tiver reembolsado os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, perdendo portanto a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio for restabelecida (61).
(114)
Na sequência desta jurisprudência, o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/99 do Conselho (62) prevê que «nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário».
(115)
Assim, dado que a medida em causa deve ser considerada um auxílio ilegal e incompatível, este deve ser recuperado, a fim de restabelecer a situação que existia no mercado anteriormente à sua concessão. O montante a recuperar deve, portanto, ser calculado a partir da data em que a vantagem reverteu a favor do beneficiário, ou seja, quando o auxílio foi colocado à sua disposição, acrescida de juros até à sua recuperação efectiva.
(116)
Neste caso, a medida deve ser considerada como uma sequência de actos por parte do Estado. Com o acordo de prorrogação, a MOL ficou protegida de futuros aumentos da taxa de exploração prevista na lei. O benefício para a MOL concretizou-se quando a primeira alteração à Lei relativa à indústria extractiva entrou em vigor, o que aconteceu em 8 de Janeiro de 2008. Esta é a data a partir da qual a MOL foi de facto eximida do encargo decorrente de taxas mais elevadas e, por consequência, favorecida face aos seus concorrentes.
(117)
Conforme exposto nos considerandos 61 a 65, o quadro de referência aplicável é o dos outros intervenientes no mercado que operam ao abrigo do regime de autorização. Por conseguinte, a vantagem consiste na diferença entre a taxa de exploração efectiva que a MOL pagou após a alteração da Lei relativa à indústria extractiva, relativa aos seus campos em actividade abrangidos pelo regime de autorização e as taxas previstas na Lei relativa à indústria extractiva.
(118)
Como já descrito no considerando 85 supra, a Comissão considera que as outras componentes do pagamento estabelecidas no acordo (a taxa de prorrogação e o pagamento único) foram pagas como contrapartida da prorrogação e não do direito de beneficiar de taxas inferiores às taxas aplicáveis aos seus concorrentes. Tal significa que não devem ser tidas em conta no cálculo da vantagem.
Quadro 5
Montante das taxas de exploração efectivas e hipotéticas devidas pela MOL no período relevante
Pagamentos relativos a taxas de exploração
Efectivos1 (63)
(conforme o acordo de prorrogação) milhões de forints húngaros
Hipotéticos
(conforme a Lei em vigor) milhões de forints húngaros
Diferença em milhões de forints húngaros
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
A diferença, como mostra o quadro 5, é portanto de 28,4 mil milhões de forints húngaros em 2008 e de 1,9 mil de milhões de forints húngaros em 2009, ou seja, 30,3 mil milhões de forints húngaros no total. Trata-se do montante que a Hungria terá de recuperar junto da MOL, acrescido de juros a título de recuperação. A recuperação deve aplicar-se também aos montantes de 2010, em relação aos quais não existem ainda valores disponíveis.
(120)
A diferença, em termos de grandeza, das taxas de exploração não recebidas entre 2008 e 2009 deve-se ao facto de, com a segunda alteração da Lei, que entrou em vigor em 23 de Janeiro de 2009 (após a decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação), ter sido reposta, pelo menos parcialmente, a situação jurídica anterior à alteração de 2008 em relação a determinados campos, ou seja, aos campos cujas actividades tiveram início entre 1998 e 2008.
XI. CONCLUSÃO
(121)
Com base no que precede, a Comissão conclui que a medida a favor da MOL, ou seja, a conjugação do acordo de prorrogação e da alteração introduzida em 2008 na Lei relativa à indústria extractiva, constitui um auxílio estatal incompatível com o mercado interno, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(122)
Dado que a medida deve ser considerada um auxílio ilegal e incompatível, o auxílio tem de ser recuperado junto da MOL, a fim de ser restabelecida a situação que existia no mercado anteriormente à sua concessão.
(123)
O montante a recuperar é de 28 444,70 milhões de forints húngaros relativos a 2008 e de 1 942,10 milhões de forints húngaros relativos a 2009. No que diz respeito a 2010 e relativamente aos pagamentos já efectuados relativos às taxas de exploração, o montante a recuperar deve ser calculado pela Hungria, da mesma forma que em relação a 2008 e 2009, até à supressão da medida,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. A conjugação da taxa de exploração fixa, determinada no acordo de prorrogação celebrado entre o Estado húngaro e a MOL Nyrt., em 22 de Dezembro de 2005, e as posteriores alterações da Lei XLVIII de 1993 relativa à indústria extractiva, constitui um auxílio estatal a favor da MOL Nyrt., na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
2. O auxílio estatal referido no artigo 1.o, n.o 1, concedido ilegalmente pela Hungria à MOL Nyrt., em violação do disposto no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, é incompatível com o mercado interno.
3. A Hungria abster-se-á de conceder o auxílio estatal referido no n.o 1, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão.
Artigo 2.o
1. A Hungria procederá à recuperação do auxílio referido no artigo 1.o junto do beneficiário.
2. O auxílio estatal eleva-se a 28 444,70 milhões de forints húngaros, em relação a 2008, e a 1 942,10 milhões de forints húngaros relativamente a 2009. No que diz respeito a 2010, o montante do auxílio será calculado pela Hungria até à supressão da medida.
3. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que o auxílio foi colocado à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação efectiva.
4. Os juros serão calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 271/2008.
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o será imediata e efectiva.
2. A Hungria assegurará a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 4.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Hungria fornecerá as seguintes informações à Comissão:
a)
O montante total (capital e juros a título de recuperação) a recuperar junto do beneficiário, incluindo o cálculo do montante do auxílio relativamente a 2010;
b)
Uma descrição pormenorizada das medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos que demonstrem que o beneficiário foi ordenado a reembolsar o auxílio.
2. A Hungria manterá a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adoptadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 1.o. A pedido da Comissão, a Hungria transmitir-lhe-á de imediato informações sobre as medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. A Hungria fornecerá ainda informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título de recuperação já reembolsados pelo beneficiário.
Artigo 5.o
A República da Hungria é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 9 de Junho de 2010.