ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de Julho de 2010
relativa ao regime de auxílios C 38/09 (ex NN 58/09) que a Espanha tenciona conceder à Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[notificada com o número C(2010) 4925]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/1/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta o Protocolo n.o 29 relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações, em conformidade com o disposto nas referidas disposições (2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 22 de Junho de 2009, a Comissão recebeu uma denúncia relativa aos planos do Governo espanhol de alterar o sistema de financiamento do organismo público nacional de rádio e televisão, Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Em 5 de Agosto de 2009, a Comissão solicitou informações a Espanha sobre esta alteração, em especial sobre a relação entre os novos impostos e o financiamento da RTVE. Em 1 de Setembro de 2009, entrou em vigor a nova Lei 8/2009, de 28 de Agosto de 2009, relativa ao financiamento da Corporación de Radio y Televisión Española (3), através da qual é alterada a Lei 17/2006, de 5 de Junho de 2006, relativa ao serviço de rádio e televisão propriedade do Estado (4). Em 21 de Setembro e 22 e 26 de Outubro de 2009 a Espanha apresentou à Comissão as informações solicitadas sobre o regime.
(2)
Por carta de 2 de Dezembro de 2009, a Comissão informou a Espanha da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) no tocante a essa medida. A Decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (5). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida de auxílio em questão.
(3)
A Espanha respondeu à decisão de dar início ao procedimento por carta de 21 de Dezembro de 2009. A Comissão recebeu observações de diversas partes interessadas, tendo-as transmitido à Espanha, dando-lhe a oportunidade de apresentar observações sobre as mesmas. A Comissão recebeu as observações espanholas por carta de 23 de Março de 2010.
(4)
A Comissão solicitou informações adicionais por cartas de 19 de Fevereiro e 19 de Maio de 2010; as autoridades espanholas enviaram as suas respostas por cartas de 22 de Março e 31 de Maio de 2010.
(5)
Em 18 de Março de 2010, a Comissão deu início a um processo de infracção enviando uma carta de notificação para cumprir nos termos do artigo 258.o do TFUE, visto considerar que o imposto sobre as comunicações electrónicas era contrário ao disposto no artigo 12.o da Directiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações electrónicas (Directiva autorização) (6), que estabelece regras precisas relativas às taxas administrativas que os Estados-Membros podem aplicar às empresas que prestam um serviço de telecomunicações ou fornecem uma rede desse tipo. A investigação relativa ao auxílio estatal não prejudica o processo de infracção.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
(6)
O sistema actual de financiamento do serviço público espanhol de radiodifusão prestado pela RTVE, estabelecido na Lei 17/2006, foi aprovado pela Comissão através de decisões adoptadas em 2005 e 2007 (7). A Lei 17/2006 confia à RTVE uma missão de serviço público. O título I da Lei (em especial, os artigos 2.o e 3.o) define a missão de serviço público da RTVE e precisa que os serviços de rádio e televisão serão desempenhados, respectivamente, pelas empresas RNE (Radio Nacional de España) e RTVE (Radio Televisión Española). O título II, capítulo IV, regula as condições do quadro financeiro e económico em que a RTVE desempenhará as suas tarefas de serviço público. Em especial, o artigo 33.o dispõe que a RTVE receberá anualmente uma compensação orçamental pelo cumprimento das suas obrigações de serviço público. Esta compensação não pode exceder o custo líquido do serviço público prestado pela RTVE e pela RNE, respectivamente. O título II, capítulo VI, regula o controlo externo, que é exercido pelo Parlamento, pela autoridade audiovisual e pelo Tribunal de Contas.
(7)
As despesas anuais orçamentadas de funcionamento da RTVE foram de 1 177 milhões de EUR em 2007, 1 222 milhões de EUR em 2008 e 1 146 milhões de EUR em 2009. Durante estes últimos exercícios a RTVE recebeu uma compensação anual pelo serviço público de cerca de 500 milhões de EUR: 575 milhões de EUR em 2006, 433 milhões de EUR em 2007 e 500 milhões de EUR em 2008. Em 2009, no entanto, a compensação elevou-se a 726 milhões de EUR, num contexto caracterizado pela redução das receitas da publicidade.
(8)
A Lei 8/2009 altera a Lei 17/2006 no que se refere à definição da missão de serviço público e às possíveis actividades comerciais da RTVE, acrescentando elementos adicionais à missão de serviço público aprovada pela Comissão em 2005. Em especial, limita o montante gasto com a aquisição de direitos de emissão dos eventos desportivos de interesse geral ou de grande interesse para a sociedade, com exclusão dos jogos Olímpicos e Paraolímpicos, a 10 % do orçamento anual total de fornecimentos, compras e serviços de terceiros [artigo 9.o, n.o 1, alínea i)]. Estabelece obrigações em relação à programação infantil [artigo 9.o, n.o 1, alínea d)] e limita a 52 filmes por ano a emissão de filmes realizados pelas grandes produtoras cinematográficas internacionais em horário de grande audiência [artigo 9.o, n.o 1, alínea m)].
(9)
Em especial, a nova lei estabelece que, até ao final de 2009, a publicidade, a televenda, os patrocínios ou os serviços de acesso pago deixarão de ser utilizados como fonte de receitas. Estas receitas comerciais serão substituídas por fundos gerados pelas imposições existentes ou novas aplicadas aos organismos comerciais de radiodifusão e aos operadores de telecomunicações. A Espanha espera que a medida reduza a pressão exercida sobre os operadores comerciais, aumente as suas receitas da publicidade e elimine uma fonte potencial de distorção do mercado. A RTVE manterá como fontes de receitas comerciais a prestação de serviços a terceiros e a venda das suas produções próprias (no total, cerca de 25 milhões de EUR).
(10)
Até agora, as receitas anuais provenientes da publicidade rondavam os 600 milhões de EUR (667 milhões de EUR em 2007 e 565 milhões de EUR em 2008). Com o desaparecimento destas receitas comerciais, os custos líquidos da missão de serviço público de radiodifusão da RTVE serão praticamente idênticos às despesas anuais de funcionamento orçamentadas do organismo de radiodifusão. Por conseguinte, a Espanha tenciona compensar a supressão dessas receitas aumentando a sua própria contribuição a partir de fundos públicos até igualar as despesas anuais de funcionamento orçamentadas da RTVE, deduzindo unicamente as restantes receitas comerciais de pequeno montante mencionadas no ponto anterior (25 milhões de EUR).
(11)
O artigo 3.o, n.o 2, da nova Lei prevê, como receitas totais anuais da RTVE para 2010 e 2011, um valor máximo de 1 200 milhões de EUR, estabelecendo um aumento máximo de 1 % desse montante para o período 2012-2014 e, para os anos posteriores, um aumento baseado na evolução anual do índice de preços ao consumo. Ao definir estes montantes, a Espanha calculou, em comparação com as despesas anuais orçamentadas da RTVE nos anos anteriores, despesas anuais adicionais de 104 milhões de EUR para preencher, com outras produções audiovisuais, o tempo de emissão reservado anteriormente à publicidade.
(12)
Segundo a programação orçamental da Espanha, este montante global de receitas anuais será composto por dotações do Orçamento Geral do Estado, em conformidade com o regime previsto na Lei 17/2006, num montante de cerca de 500 milhões de EUR, o que está em consonância com o montante concedido em anos anteriores, e por novas receitas geradas pelas três medidas fiscais introduzidas ou alteradas pelos artigos 4.o, 5.o e 6.o da nova Lei:
a)
Um imposto de 3 % das receitas dos operadores de televisão de acesso gratuito e de 1,5 % das receitas dos operadores de televisão de acesso pago. Estas contribuições não poderão exceder 15 % (no que respeita à televisão de acesso gratuito) e 20 % (em relação à televisão de acesso pago) do apoio total anual concedido à RTVE. Quaisquer receitas fiscais que excedam estas percentagens reverterão para o Orçamento Geral do Estado. Este imposto aplica-se unicamente a entidades estabelecidas em Espanha. Os serviços importados de um outro Estado-Membro não estão sujeitos a este imposto.
b)
Um imposto do 0,9 % das receitas brutas de exploração (excluídas as obtidas no mercado grossista de referência) dos operadores de serviços de telecomunicações inscritos no registo da autoridade reguladora de telecomunicações de Espanha, a Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, num dos serviços seguintes: telefonia fixa, telefonia móvel e acesso à internet. Os operadores sujeitos ao pagamento do imposto devem desenvolver actividades a nível nacional ou em mais do que uma Comunidade Autónoma e devem prestar serviços audiovisuais ou qualquer outro serviço que inclua publicidade. Esta contribuição não poderá exceder 25 % do apoio total concedido anualmente à RTVE. Quaisquer receitas fiscais que excedam esta percentagem reverterão para o Orçamento Geral do Estado. Este imposto aplica-se unicamente a entidades estabelecidas em Espanha. Os serviços importados de um outro Estado-Membro não estão sujeitos a este imposto.
c)
Uma percentagem do 80 %, com um montante máximo de 330 milhões de EUR, das receitas do imposto já existente sobre o espectro de radiofrequências, em conformidade com o estabelecido na Lei 32/2003, de 3 de Novembro de 2003. A parte restante reverterá para o Orçamento Geral do Estado. Esta percentagem pode ser alterada em conformidade com as leis do Orçamento Geral do Estado.
(13)
Os artigos 5.o e 6.o da Lei 17/2006 estabelecem expressamente que os impostos aplicados à televisão comercial e aos operadores de telecomunicações são cobrados «com o objectivo de contribuir para o financiamento da RTVE». Além disso, o preâmbulo estabelece expressamente este nexo entre os novos impostos e a compensação financeira necessária para que a RTVE possa retirar-se do mercado da publicidade.
(14)
Se as receitas destas três fontes de imposição não forem suficientes para cobrir a diferença de 700 milhões de EUR entre a compensação tradicional pelo serviço público (500 milhões de EUR) e os custos globais de funcionamento da RTVE, que até agora tem sido coberta pelas receitas comerciais, o artigo 2.o, n.o 2, da Lei 8/2009 prevê que os fundos em falta provirão do Orçamento Geral do Estado, em aplicação do artigo 33.o da Lei 17/2006, que obriga o Governo a cobrir os custos líquidos das obrigações de serviço público da RTVE. Por conseguinte, o financiamento dos custos líquidos dos serviços públicos prestados pela RTVE será garantido até um montante máximo de 1 200 milhões de EUR, independentemente das receitas geradas pelos impostos.
(15)
A Espanha confirmou que a contribuição proveniente dos impostos aplicados aos organismos de radiodifusão televisiva e aos operadores de telecomunicações não deve ser necessariamente utilizada apenas para financiar a RTVE. A Espanha estabeleceu os montantes máximos que podem provir dos impostos. Quaisquer receitas excedentárias reverterão para o Orçamento Geral do Estado, podendo ser utilizadas para cobrir outras despesas. Além disso, até esses montantes máximos, as autoridades espanholas podem decidir qual o montante proveniente dos impostos que, na prática, será destinado à RTVE. Segundo a programação orçamental para 2010, por exemplo, menos de metade da contribuição máxima possível será afectada à RTVE.
(16)
Para evitar a sobrecompensação, a nova lei prevê, no seu artigo 8.o, um fundo de reserva para o qual reverterá a parte das receitas afectadas pelo Governo que excede os custos líquidos efectivos da obrigação de serviço público. Esta reserva limita-se a 10 % das despesas anuais orçamentadas da RTVE. As receitas que ultrapassem esse limite de 10 % serão devolvidas ao Tesouro. A reserva será utilizada para cobrir possíveis perdas de exercícios anteriores. Se não tiver sido gasta ao fim de quatro anos, será recuperada, através de uma redução equivalente da compensação pela obrigação de serviço público do ano seguinte.
(17)
Além disso, em conformidade com os artigos 37.o e 39.o a 41.o da Lei 17/2006, o controlo externo realizado pelos auditores, pela Intervención General de la Administración del Estado, pelo Parlamento, pela autoridade audiovisual e pelo Tribunal de Contas garantirá que a RTVE não receba uma compensação que exceda os custos líquidos efectivos acrescidos da reserva de 10 %. As receitas das poucas actividades comerciais restantes serão abatidas à compensação de serviço público (artigo 7.o, n.o 1, da Lei 8/2009).
(18)
Na presente decisão são analisados os aspectos das alterações introduzidas no actual sistema de financiamento da RTVE relativamente aos quais a Comissão manifestou dúvidas na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação.
(19)
Como a Comissão afirmou, a principal característica das alterações introduzidas no financiamento da RTVE e o abandono quase total das suas actividades comerciais implicam que a parte das receitas da RTVE geradas até agora por tais actividades comerciais será substituída pelas receitas provenientes dos impostos introduzidos ou alterados especificamente para o efeito. Depreende-se das referências inequívocas constantes da Lei 8/2009 que o montante dos impostos foi estabelecido com o objectivo de cobrir uma percentagem predeterminada do financiamento da RTVE. Este nexo entre o financiamento e as receitas obtidas com os novos impostos sugere que existe uma relação de afectação obrigatória entre os impostos e o auxílio concedido à RTVE, ou seja, que as receitas dos impostos se destinam obrigatoriamente a financiar o auxílio à RTVE e têm um impacto directo sobre o montante desse auxílio.
(20)
Decorre de jurisprudência estabelecida do Tribunal que, quando o método de financiamento faz parte integrante de uma medida de auxílio, a Comissão deve necessariamente ter em conta tal método ao analisar a medida (8). Se um imposto destinado especificamente a financiar um auxílio se revelar contrário a outras disposições do Tratado, a Comissão não pode declarar o regime de auxílio de que faz parte esse imposto compatível com o mercado interno. Consequentemente, o método utilizado para financiar um auxílio pode tornar todo o regime de auxílios incompatível com o mercado interno.
(21)
Por conseguinte, a Comissão expressou dúvidas sobre o facto de os novos impostos fazerem ou não parte integrante da medida. Em caso afirmativo, a sua compatibilidade com o Tratado teria que ser apreciada pela Comissão e as conclusões a que se chegasse afectariam a legalidade geral do regime de auxílios. Esta preocupação parecia justificada, sobretudo tendo em conta que a Comissão tinha dúvidas quanto à compatibilidade, com a Directiva 2002/20/CE (9), dos novos impostos aplicados às empresas que prestam serviços de telefonia fixa, telefonia móvel e acesso à internet.
(22)
Outra questão que suscitava dúvidas à Comissão consistia no facto de saber se, após a reforma do sistema de financiamento, a Espanha tinha estabelecido salvaguardas suficientes para evitar uma possível sobrecompensação. A supressão da publicidade pode influenciar os custos do organismo de radiodifusão, tornando a sua programação menos dependente de considerações comerciais.
(23)
Além disso, o sistema de financiamento da RTVE devia prever um procedimento adequado para determinar antecipadamente se os novos serviços do organismo público de radiodifusão RTVE cumprem as condições materiais do Protocolo de Amesterdão (10). As informações apresentadas pela Espanha não permitiram à Comissão examinar se a Espanha dispunha já de tal mecanismo.
III. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(24)
Foram recebidas observações de quinze partes interessadas: organismos comerciais de radiodifusão (TF1 e Association of Commercial Television in Europe [ACT]), operadores de televisão de acesso pago (DTS e Canal Satélite), prestadores de serviços de internet e telefonia (redtel, ONO e AETIC), operadores de televisão por cabo (Cable Europe) e anunciantes. Algumas delas solicitaram que a sua identidade não fosse revelada.
(25)
A maioria das partes interessadas denunciava a ilegalidade dos novos impostos que, na sua opinião, iriam falsear a concorrência entre a televisão pública e privada, entre a televisão de acesso gratuito e a televisão de acesso pago ou entre os operadores que fornecem exclusivamente serviços de telecomunicações e outros operadores de serviços de telecomunicações que também oferecem serviços audiovisuais. Também apresentavam dúvidas no que respeita à compatibilidade do imposto sobre as comunicações electrónicas com o artigo 12.o da Directiva 2002/20/CE (Directiva autorização) (11).
(26)
Os organismos de radiodifusão e os prestadores de serviços de acesso à internet questionaram igualmente a compatibilidade da definição da missão de serviço público da RTVE. Na sua opinião, padeceria de falta de precisão e seria demasiado generosa em relação à aquisição dos direitos de emissão de eventos desportivos especiais ou filmes realizados por grandes produtoras internacionais. Em especial, a TF1 alegou que não tinha sido estabelecido qualquer controlo ex ante no que se refere à introdução de novos serviços públicos significativos por parte da RTVE.
(27)
No que respeita à possível relação de afectação obrigatória entre o imposto e o auxílio, os organismos de radiodifusão e os prestadores de serviços de internet alegaram que as receitas dos novos impostos teriam um impacto directo sobre o auxílio. Manifestaram especial preocupação pelo facto de o aumento das receitas fiscais poder levar ao pagamento, à RTVE, de uma compensação superior aos custos líquidos da prestação do serviço público.
(28)
No que respeita à proporcionalidade do auxílio, vários operadores de televisão e da internet consideraram que existia um risco de sobrecompensação. O orçamento de 1 200 milhões de EUR previsto para RTVE, em conformidade com a Lei 8/2009, não estaria baseado num cálculo adequado dos custos líquidos do serviço público. As despesas anuais correntes orçamentadas da RTVE constituiriam uma base arbitrária, que não distinguiria entre as actividades comerciais e as actividades de serviço público. Em especial, o planeamento não teria em conta a redução de custos resultante da supressão da publicidade, visto que deixaria de ser necessário que os programas atraíssem grandes audiências. Deste modo, a produção dos programas culturais, por exemplo, seria menos onerosa. Em contrapartida, outros operadores temiam que a RTVE passasse a gastar mais em programas de alto preço.
(29)
Consideraram também que poderia existir uma sobrecompensação pelo facto de a perda de receitas publicitárias da RTVE passar a ser integralmente coberta por recursos do Estado. Esta compensação seria calculada utilizando como base os exercícios precedentes, numa altura em que a crise económica provocou uma diminuição das receitas comerciais em 2010 e, por conseguinte, uma diminuição das receitas globais da RTVE. Não seria justo que, com a abolição do financiamento duplo, a RTVE obtivesse receitas garantidas, independentes das receitas comerciais variáveis.
(30)
Os organismos de radiodifusão questionaram ainda a existência de um sistema eficaz de controlo orçamental que garanta que os fundos públicos apenas cubram os custos líquidos da prestação do serviço público.
IV. OBSERVAÇÕES DA ESPANHA
(31)
Como observação preliminar, a Espanha contesta o facto de a Comissão apreciar, no âmbito do presente procedimento, as questões da proporcionalidade e da existência de um controlo ex ante para os novos serviços significativos. Estes aspectos faziam parte do actual regime de financiamento da RTVE, tal como foi aprovado pela Comissão em 2005 e 2007. Não obstante, a decisão de dar início ao presente procedimento baseia-se na classificação da reforma do sistema de financiamento como um novo auxílio, na acepção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (12). O elemento de «novo auxílio» estaria limitado à reforma do financiamento mediante a introdução de novos impostos e não alteraria nem afectaria os demais elementos do regime em vigor. Por conseguinte, esses outros elementos continuariam a constituir um auxílio existente e não deveriam ser objecto, no presente procedimento, de apreciação por parte da Comissão.
(32)
No que respeita à questão da afectação do imposto, a Espanha alega que os novos impostos não seriam parte integrante do auxílio nem teriam um impacto directo sobre o seu montante. A Espanha sublinhou que, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, da Lei 8/2009, em articulação com o artigo 33.o da Lei 17/2006, o único factor para definir o montante do financiamento público concedido à RTVE consiste nos custos líquidos do serviço público, independentemente das receitas obtidas com os impostos. As previsões dos custos do serviço público não têm em conta as receitas geradas pelos impostos, baseando-se antes nos custos desse serviço nos exercícios anteriores.
(33)
A Espanha confirmou que a contribuição proveniente dos impostos aplicados aos organismos de radiodifusão televisiva e aos operadores de telecomunicações não é simplesmente canalizada para a RTVE. Pelo contrário, as receitas provenientes dos impostos serão transferidas para o Orçamento Geral do Estado (Tesouro Público), a partir do qual serão efectuados todos os pagamentos à RTVE. A Espanha fixou limites máximos para a contribuição proveniente dos impostos. Quaisquer receitas excedentárias reverterão para o Orçamento Geral do Estado, podendo assim ser canalizadas para outros fins. Além disso, abaixo desses limites máximos, a Espanha poderá estabelecer a percentagem do imposto que, realmente, decide afectar à RTVE. Por exemplo, a programação orçamental para 2010 prevê que seja afectada à RTVE menos de metade da contribuição máxima possível.
(34)
Segundo as autoridades espanholas, o facto de as receitas obtidas com os novos impostos serem superiores ou inferiores ao previsto não provocará alterações nos montantes previstos para a compensação relativa ao serviço público. Se as receitas das novas fontes de imposição forem insuficientes para cobrir o défice de financiamento provocado pela supressão da publicidade, os recursos necessários seriam obtidos a partir do Orçamento Geral do Estado, em conformidade com o artigo 33.o da Lei 17/2006. Quaisquer receitas excedentárias reverterão para o Orçamento Geral do Estado. Por último, quaisquer receitas excedentárias superiores ao limite máximo de 1 200 milhões de EUR estabelecido no artigo 3.o, n.o 2, da Lei 8/2009 seriam transferidas para o Tesouro Público. Assim, o financiamento global previsto para a missão de serviço público da RTVE não dependeria dos montantes das receitas fiscais específicas, mas seria de qualquer forma assegurado pelo Orçamento Geral do Estado.
(35)
No que respeita à proporcionalidade do auxílio, a Espanha alegou que o princípio de cobertura do custo líquido seria aplicado. Em conformidade com o artigo 33.o, n.o 1, da Lei 17/2006, alterada pela Lei 8/2009, os custos líquidos são o único parâmetro que determina o montante efectivo do auxílio. Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, e do artigo 8.o, n.o 2, da Lei 8/2009, o Orçamento Geral do Estado proporcionará os fundos necessários se as receitas obtidas com os impostos forem insuficientes ou, caso contrário, receberá quaisquer receitas excedentárias, excepto no que se refere à eventual sobrecompensação de 10 % dos custos anuais orçamentados, contemplada no artigo 8.o, n.os 1 e 2.
(36)
A Espanha considera não ter agido de forma arbitrária no que respeita à adequação da programação orçamental anual de 1 200 milhões de EUR para os próximos exercícios. Este montante baseia-se nos custos anuais orçamentados, incorridos pela RTVE para cumprir a sua obrigação de serviço público. Estas obrigações não sofreram uma tal alteração que seja de esperar uma redução das despesas. Pelo contrário, os autores da denúncia negligenciaram o facto de que, segundo os cálculos, a RTVE tem de investir 104 milhões de EUR em produções adicionais para preencher o tempo de emissão libertado pela supressão dos anúncios.
(37)
Não seria também correcto considerar que, após a supressão da publicidade, a RTVE deixaria de ter de captar grandes audiências, podendo portanto reduzir as despesas de produção e oferecer programas menos interessantes. Nos termos da sua missão de serviço público, a RTVE estaria obrigada a manter uma presença e uma audiência destacadas e consideráveis entre os canais de televisão, a fim de cumprir eficazmente a sua missão.
(38)
Por último, em conformidade com o artigo 37.o da Lei 17/2006, o controlo orçamental ex post eficaz da RTVE seria assegurado pela auditoria interna, pelo exame da Intervención General de la Administración del Estado e pela auditoria externa a realizar por uma empresa privada especializada (KPMG). Além disso, nos termos dos artigos 39.o e 40.o dessa Lei, o Parlamento e a autoridade audiovisual garantem o controlo do cumprimento da missão de serviço público da RTVE e supervisionam a sua contabilidade anual. Por último, a RTVE está sujeita ao controlo do Tribunal de Contas.
(39)
No que respeita à existência de um controlo ex ante relativo à introdução de novos serviços significativos, a Espanha indicou que tal procedimento está estabelecido no artigo 41.o, n.o 3, da Lei Geral 7/2010 de 31 de Março de 2010, relativa à Comunicação Audiovisual (13). O Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, o organismo espanhol independente de supervisão e regulação da radiodifusão pública, foi incumbido de proceder a este controlo ex ante, que consiste numa consulta pública das partes interessadas, na publicação dos respectivos resultados e na avaliação do efeito global de cada novo serviço sobre o mercado. Além disso, as autoridades espanholas assinalaram a sua intenção de concluir com a RTVE, até 1 de Novembro de 2010, um contrato-programa no qual será estabelecida a definição de serviço novo significativo. Segundo o projecto do contrato-programa, entende-se por serviço novo significativo uma oferta nova e claramente diferenciada dos serviços já existentes, que podem ser classificados como mercado de produtos de referência, susceptível de ter um efeito sobre o mercado, em especial em termos de impacto na procura.
V. APRECIAÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO
(40)
Em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, relativo aos auxílios concedidos pelos Estados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(41)
Os recursos financeiros incluídos no sistema espanhol de financiamento da RTVE são encaminhados para o Orçamento Geral do Estado, de onde posteriormente são libertados. Constituem uma transferência directa de recursos públicos a favor de uma empresa específica, a que os seus concorrentes não têm acesso. Por conseguinte, a RTVE beneficia de uma vantagem selectiva.
(42)
Não obstante, nas observações apresentadas antes do início do procedimento, a Espanha afirmou que a reforma não afectava o comércio entre os Estados-Membros, visto que a RTVE não desenvolvia actividades fora do território espanhol. No entanto, quando um auxílio concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais dentro da União, estas trocas comerciais devem ser consideradas como estando influenciadas pelo auxílio, mesmo que a própria empresa beneficiária não participe nas exportações (14). De igual modo, quando um Estado-Membro concede auxílios a empresas que operam no sector dos serviços e da distribuição, não é necessário que as empresas beneficiárias exerçam, elas próprias, as suas actividades fora do referido Estado-Membro para que os auxílios influenciem as trocas dentro da União (15).
(43)
Tendo em conta este princípio, as Comunicações da Comissão relativas à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão de 2001 e 2009 referem que: «Pode também considerar-se que o financiamento pelo Estado de organismos de radiodifusão de serviço público afecta geralmente o comércio entre Estados-Membros. […] É o que acontece claramente em relação à aquisição e à venda de direitos de programas, que frequentemente se realiza a nível internacional. […] Por outro lado, a estrutura de propriedade dos organismos de radiodifusão comerciais pode alargar-se a mais de um Estado-Membro» (16).
(44)
A própria RTVE desenvolve actividades nos mercados internacionais (venda de programas e aquisição de direitos de difusão de programas). Através da União Europeia de Radiotelevisão, procede ao intercâmbio de programas de televisão e participa no sistema Eurovisão (17). Além disso, no âmbito da aquisição e venda de direitos de difusão de programas, a RTVE está directamente em concorrência com organismos de radiodifusão comerciais que desenvolvem actividades no mercado nacional e internacional de radiodifusão e que possuem uma estrutura de propriedade internacional. Desta forma, mesmo sem as actividades comerciais que a RTVE desenvolveu até Agosto de 2009, o auxílio concedido a esta empresa é susceptível de falsear a concorrência no mercado espanhol, afectando o comércio entre Estados-Membros. A Comissão estabeleceu já este princípio nas Decisões E 8/2005 e NN 8/2007.
(45)
A Comissão considerou ainda a possibilidade de as medidas de financiamento poderem ser consideradas uma mera compensação pelas obrigações de serviço público que não conferisse uma vantagem financeira à RTVE, na acepção do acórdão do Tribunal de Justiça no processo Altmark (18). A RTVE é uma empresa a quem foi confiada a prestação de um serviço de interesse económico geral (SIEG), ou seja, o serviço público de radiodifusão. As medidas estatais que compensam os custos líquidos adicionais de um SIEG não são classificadas como auxílios estatais se estiverem preenchidas todas as condições estabelecidas nesse acórdão. Em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve ser efectivamente incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas; em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente; em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações; em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não for efectuada através de um processo de concurso público que permita seleccionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a colectividade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada para cumprir as obrigações de serviço público, teria suportado para cumprir estas obrigações.
(46)
Se as subvenções públicas concedidas a empresas expressamente encarregadas de obrigações de serviço público para compensar os custos ocasionados pelo cumprimento dessas obrigações não preenchem todas estas condições, são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE devendo ser consideradas um auxílio estatal na acepção da mesma disposição (19).
(47)
A RTVE foi encarregada da prestação do serviço público de radiodifusão tal como definido nas Leis 17/2006 e 8/2009. Contudo, foi designada como operador desse serviço público por lei, e não através de um concurso público. Além disso, as autoridades espanholas também não determinaram o montante da compensação necessária com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada, teria suportado para cumprir estas obrigações. A compensação é determinada anualmente, com base nos custos líquidos correntes, sem utilizar como referência uma empresa bem gerida. Os parâmetros com base nos quais seria calculada a compensação não seriam estabelecidos previamente de forma objectiva e transparente. Por conseguinte, não se encontram preenchidas todas as condições estabelecidas pelo Tribunal e as medidas em análise são consideradas auxílios estatais na acepção artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (20).
(48)
A Espanha não notificou a nova medida de auxílio. Afirma que não constitui uma alteração significativa do regime de auxílios existente, alterado em conformidade com a decisão da Comissão no processo E8/2005, na acepção do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE e que, por isso, não constitui um novo auxílio que exija notificação.
(49)
Nos termos do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, entende-se por «novo auxílio» quaisquer auxílios que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente. Nos termos do artigo 4.o do Regulamento de aplicação (CE) n.o 794/2004, não se consideram alterações de auxílios existentes as modificações que sejam de natureza puramente formal ou administrativa e que não afectem a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado interno, nem os aumentos até 20 % do orçamento inicial de um regime de auxílios existente.
(50)
Para que uma alteração de um regime existente possa ser classificada como «novo auxílio», a alteração do sistema deve ser substancial, ou seja, têm de ser alteradas as suas características básicas, o que aconteceria se, por exemplo, fossem introduzidas alterações no objectivo perseguido, na base utilizada para estabelecer o imposto, nas pessoas ou organismos afectados ou, em geral, na sua fonte de financiamento (21). No caso em apreço, as fontes de financiamento da RTVE foram significativamente alteradas. As novas fontes de financiamento também implicam que o financiamento ligado à publicidade (que não constituía um auxílio) seja agora concedido pelo Estado (constituindo um auxílio). Este forte aumento no montante de auxílio e a passagem de um sistema duplo para um sistema único de financiamento indiciam claramente a existência de um novo auxílio.
(51)
Por outro lado, embora seja certo que o artigo 1.o, alínea c), do Regulamento processual estabelece que as alterações de auxílios existentes devem ser consideradas um novo auxílio, essa disposição significa que não é «qualquer auxílio existente alterado que deve ser considerado novo auxílio, mas unicamente a alteração enquanto tal que é susceptível de ser qualificada de novo auxílio», como sublinhou o Tribunal de Primeira Instância no processo Gibraltar (22). O Tribunal indicou a seguir que «é unicamente na hipótese de a alteração afectar o regime inicial na sua essência que esse regime se transforma num novo regime de auxílios. Ora, não é possível tal alteração substancial quando o elemento novo é claramente destacável do regime inicial» (23).
(52)
Resulta desta jurisprudência e legislação que as alterações que não afectam a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio também não afectam a essência do auxílio e, por isso, não alteram a classificação da medida como auxílio existente. Por outro lado, se uma alteração afecta a essência de um regime, mas não ao ponto de exigir uma nova apreciação dos seus restantes elementos, a alteração pode ser objecto de uma apreciação independente, sem referência aos restantes elementos do regime. Neste caso, a obrigação de notificação e de revisão por parte da Comissão aplica-se unicamente à alteração.
(53)
As três medidas fiscais que foram introduzidas ou alteradas através dos artigos 4.o, 5.o e 6.o da Lei 8/2009 são dissociáveis do actual regime de financiamento da RTVE. Ainda que as novas fontes de financiamento possam afectar a legalidade do regime enquanto tal, não afectam a apreciação dos restantes elementos do auxílio concedido à RTVE nem o efeito que o auxílio possa ter sobre o mercado.
(54)
Os novos elementos do auxílio, ou seja, os novos impostos, podem criar novos auxílios, uma vez que não correspondem a nenhuma das situações contempladas no artigo 1.o, alínea b), do Regulamento n.o 659/1999. Com efeito, foram criados por leis aprovadas após a entrada em vigor do Tratado, não constituem um auxílio individual concedido no contexto de um regime de auxílios autorizado, não foram autorizados nos termos do artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 659/1999 nem foram concedidos dez anos antes do primeiro acto praticado pela Comissão e, finalmente, são aplicáveis a sectores abertos à concorrência no momento da sua entrada em vigor. Em segundo lugar, mesmo que se admita como hipótese o argumento das autoridades espanholas segundo o qual os novos elementos do auxílio devem ser considerados uma alteração do regime de financiamento existente, afigura-se que a forma de financiamento dos recursos adicionais da RTVE constituiria uma alteração substancial do regime de financiamento existente no que se refere à fonte de tal financiamento. O regime existente não incluía os impostos específicos que devem ser cobrados em benefício da RTVE, cuja legalidade é susceptível de afectar a compatibilidade de todo o auxílio.
(55)
Como se indicava na decisão de início do procedimento, as alterações no financiamento da RTVE suscitaram dúvidas à Comissão quanto ao seu efeito na compatibilidade global do financiamento da RTVE com o Tratado e tornaram necessária uma apreciação adicional por parte da Comissão. Por conseguinte, estas alterações deviam ter sido formalmente notificadas à Comissão. Como já referido, a classificação como novo auxílio aplica-se exclusivamente à alteração enquanto tal. Desta forma, a Comissão deu início ao procedimento unicamente com o objectivo de apreciar a qualidade de tais alterações e as suas consequências em relação à compatibilidade do auxílio.
(56)
A Comissão aprecia os auxílios aos organismos públicos de radiodifusão sob a forma de compensação pelo cumprimento de uma missão de serviço público em conformidade com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, baseando-se nos critérios estabelecidos na Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão de 2001 (Comunicação relativa à radiodifusão de 2001) (24). Em conformidade com a Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente e com o ponto 100 da Comunicação relativa à radiodifusão de 2009, no caso de novos auxílios não notificados, a nova Comunicação apenas se aplica se o auxílio em causa tiver sido concedido após a sua publicação, em 27 de Outubro de 2009. Contudo, no presente caso, o novo regime de auxílios foi introduzido com a entrada em vigor da Lei, em 1 de Setembro de 2009. Por conseguinte, o novo regime de financiamento será apreciado com base na Comunicação de 2001 e na prática decisória posterior da Comissão (25).
(57)
Para que a uma medida beneficie da derrogação prevista no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE é necessário que se encontrem preenchidas, cumulativamente, as condições seguintes:
a)
O serviço em questão deve ser um serviço de interesse económico geral e ser claramente definido enquanto tal pelo Estado-Membro (definição);
b)
À empresa em questão deve ser expressamente confiado pelo Estado-Membro o fornecimento desse serviço (atribuições);
c)
A aplicação das regras da concorrência do Tratado (neste caso, a proibição relativa aos auxílios estatais) deve impedir o desempenho de determinadas funções atribuídas à empresa e a excepção dessas funções não deve afectar o desenvolvimento do comércio em medida contrária aos interesses da União (proporcionalidade) (26).
(58)
No caso concreto da radiodifusão pública, esta abordagem deve ser adaptada à luz das disposições interpretativas do Protocolo de Amesterdão, que faz referência à «missão de serviço público, tal como tenha sido confiada, definida e organizada por cada um dos Estados-Membros» (definição e atribuições) e estabelece uma derrogação às regras do Tratado no que se refere ao financiamento dos serviços públicos de radiodifusão «na medida em que esse financiamento seja concedido aos organismos de radiodifusão para efeitos do cumprimento da missão de serviço público, […] e […] não afecte as condições das trocas comerciais, nem a concorrência na União de forma que contrarie o interesse comum, devendo ser tida em conta a realização da missão desse serviço público» (proporcionalidade) (27).
(59)
Na sua Decisão sobre o financiamento da RTVE nos processos E8/2005 e NN 8/2007, a Comissão considerou a definição da missão de serviço público prevista na Lei 17/2006 compatível com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. O artigo 9.o da Lei 8/2009 tem implicações para esta definição ao acrescentar obrigações e restrições adicionais ao conteúdo da radiodifusão da RTVE. Por conseguinte, continua a estar preenchido o critério relativo à definição adequada da missão de serviço público. Além disso, o facto de retirar a RTVE do mercado da publicidade televisiva pode contribuir para o reforço da missão de serviço público, tornando a programação menos dependente de considerações comerciais e das flutuações das receitas comerciais.
(60)
Pelas razões atrás expostas, na Decisão de início do procedimento a Comissão não expressou dúvidas sobre estes aspectos do financiamento da RTVE.
(61)
Uma característica essencial das alterações no financiamento da RTVE consiste no abandono quase completo das suas actividades comerciais, na passagem de um sistema de «financiamento duplo» através de fundos públicos e de receitas de actividades comerciais, para um sistema de «financiamento único», em que as actividades de radiodifusão são exclusiva ou quase exclusivamente financiadas através de fundos públicos, em conformidade com a distinção estabelecida no ponto 45 da Comunicação relativa à radiodifusão de 2001. Os Estados-Membros podem escolher se combinam diferentes fontes de financiamento e as respectivas modalidades. Não obstante, a parte das receitas da RTVE que até agora provinha de actividades comerciais não será simplesmente substituída por fundos provenientes do Orçamento Geral do Estado, em conformidade com o artigo 33.o da Lei 17/2006. Esta substituição será também acompanhada da introdução ou alteração de determinados impostos, com o objectivo específico de gerar as receitas necessárias.
(62)
O nexo estabelecido entre o financiamento e as receitas provenientes dos novos impostos sugere que receitas obtidas com tais impostos são afectadas ao financiamento do auxílio concedido a RTVE, o que terá um impacto directo no seu montante. Nos casos em que um imposto especificamente destinado a financiar auxílios se revela contrário a outras disposições do Tratado, a Comissão não pode declarar o regime de auxílios de que o imposto faz parte compatível com o mercado interno. Assim, o método segundo o qual um auxílio é financiado pode tornar todo o regime de auxílios incompatível com o mercado interno. Desta forma, tal como indicado nos pontos 21, 22 e 23, deve apreciar-se se no novo sistema de financiamento existe, de facto, uma relação de afectação obrigatória entre o auxílio e os impostos e se, por conseguinte, a Comissão deveria incluir os efeitos dos novos impostos na análise do auxílio estatal.
(63)
Não obstante, para que se possa considerar que uma imposição faz parte integrante de uma medida de auxílio, deve existir uma relação de afectação obrigatória entre a imposição e o auxílio, no sentido de o produto da imposição ser necessariamente destinado ao financiamento do auxílio e influenciar directamente a importância deste último (28).
(64)
Estas condições não se encontram preenchidas no caso em apreço. Como foi confirmado pela Espanha, o montante do auxílio concedido à RTVE é fixado tendo em conta unicamente as necessidades de financiamento da RTVE e os custos líquidos estimados da prestação do serviço público de radiodifusão. O financiamento recebido pela RTVE é, de facto e de direito, independente das receitas geradas pelos impostos, pois depende unicamente dos custos líquidos da obrigação do serviço público. Por um lado, as receitas obtidas com os impostos que se destinarão ao financiamento da RTVE não podem exceder os custos líquidos da obrigação de serviço público (qualquer receita que exceda esses custos será devolvida ao Orçamento Geral do Estado). Por outro lado, quando os custos líquidos da obrigação de serviço público forem superiores às receitas geradas pelos impostos em causa, a diferença será financiada por contribuições do Orçamento Geral do Estado. A obtenção de receitas superiores ou inferiores dos impostos não provocará alterações nos montantes previstos. Se as receitas geradas pelas novas fontes de imposição forem insuficientes para cobrir o défice de financiamento gerado pela supressão da publicidade, os fundos necessários seriam fornecidos pelo Orçamento Geral do Estado, em conformidade com o artigo 33.o da Lei 17/2006. Quaisquer receitas excedentárias reverterão para o Orçamento Geral do Estado. Portanto, o financiamento global previsto da missão de serviço público da RTVE não dependerá do valor das receitas da imposição específica, mas será, de qualquer forma, assegurado pelo Orçamento Geral do Estado.
(65)
O facto de o nexo entre os impostos e a finalidade para que foram introduzidos ter sido mencionado na exposição de motivos e na própria Lei não altera esta conclusão. A redacção da Lei («com o objectivo de contribuir para o financiamento da RTVE») não define a qualidade do nexo existente entre os impostos e o auxílio.
(66)
Desta forma, a Comissão conclui que as três medidas fiscais descritas no ponto 14 não fazem parte integrante do auxílio. A sua legalidade é irrelevante para efeitos de apreciação da compatibilidade do auxílio destinado à RTVE. As observações sobre a sua legalidade formuladas pelas partes interessadas não são também relevantes para a apreciação do auxílio estatal. Assim, o processo de infracção actualmente em curso em relação ao imposto sobre as comunicações electrónicas, por suposta violação do artigo 12.o da Directiva 2002/20/CE (Directiva autorização), não afecta a presente decisão.
(67)
No que diz respeito à proporcionalidade da compensação, de forma a não cobrir mais do que os custos líquidos do cumprimento das obrigações de serviço público da RTVE, a nova Lei prevê que quaisquer receitas da RTVE que ultrapassem os custos líquidos do serviço público, acrescidos de uma reserva adicional de 10 %, serão devolvidas ao Orçamento Geral do Estado. Durante um período máximo de quatro anos, poderá ser mantido um excedente de 10 % num fundo de reserva, para cobrir uma eventual subcompensação em exercícios anteriores ou custos excepcionais. Este mecanismo destinado a evitar sobrecompensações indevidas está em consonância com a prática decisória da Comissão (29).
(68)
A fim de garantir a proporcionalidade do auxílio, os Estados-Membros devem além disso estabelecer um mecanismo adequado que permita realizar um controlo regular e efectivo da utilização dos fundos públicos na missão de serviço público (30) e que garanta que o financiamento anual concedido pelo Estado não ultrapassa o custo líquido da obrigação de serviço público (31). A Espanha mantém em vigor o sistema de controlo externo introduzido pela Lei 17/2006, tal como descrito anteriormente e aprovado pela Comissão no âmbito da Decisão E8/2005, que permite determinar os custos líquidos da radiodifusão de serviço público.
(69)
Não obstante, dado que a supressão da publicidade pode ter um impacto nos custos do organismo de radiodifusão ao tornar a sua programação menos dependente de considerações comerciais, na Decisão de início do procedimento, a fim de eliminar qualquer possibilidade de sobrecompensação, a Comissão convidou a Espanha e as outras partes interessadas a formularem observações sobre o mecanismo de financiamento.
(70)
As partes interessadas expressaram preocupações pelo facto de considerarem provável o pagamento de uma sobrecompensação à RTVE. A programação orçamental para a RTVE, de 1 200 milhões de EUR por ano, não estaria baseada num cálculo adequado dos custos líquidos do serviço público. Não estabeleceria uma distinção entre actividades comerciais e actividades de serviço público nem teria em conta a diminuição dos custos resultante da supressão da publicidade, dado que os programas já não têm de captar grandes audiências e podem ser produzidos de forma menos onerosa. Além disso, a compensação total pela perda das receitas publicitárias seria calculada utilizando como base os exercícios precedentes, enquanto a crise económica provocou uma diminuição das receitas comerciais em 2010 e, por conseguinte, uma diminuição das receitas globais da RTVE. Não seria justo que, com a abolição do financiamento duplo, a RTVE obtivesse receitas garantidas, independentes das receitas comerciais variáveis. Expressaram ainda preocupações no que se refere ao controlo orçamental.
(71)
Não obstante, Espanha demonstrou que a programação orçamental continua em consonância com os custos anuais orçamentados nos exercícios anteriores e que nada permite supor que a mera abolição da publicidade possa proporcionar uma redução considerável dos custos, actualmente ou num futuro próximo. Continuará a ser exigido que a RTVE capte grandes audiências, e a eliminação dos anúncios provocará a necessidade de produções adicionais que deverão ser financiadas. Em comparação com os dados dos exercícios precedentes (1 177 milhões de EUR em 2007, 1 222 milhões de EUR em 2008 e 1 146 milhões de EUR em 2009) e tendo em conta tanto o custo adicional (104 milhões de EUR) das produções necessárias para preencher o tempo de emissão reservado anteriormente à publicidade, como as receitas comerciais restantes (estimadas em apenas cerca de 25 milhões de EUR), afigura-se que o limite de 1 200 milhões de EUR estabelecido na programação orçamental dos custos constitui um montante prudente e razoável para os custos anuais orçamentados relativos à compensação do serviço público. Além disso, o princípio da compensação dos custos líquidos efectivos de um organismo público de radiodifusão inclui necessariamente a sua protecção face às variações das receitas no mercado publicitário.
(72)
No que respeita ao controlo orçamental, a Espanha assinalou os mecanismos de controlo existentes, já estabelecidos na Lei 17/2006, descritos anteriormente no ponto 38. Para que o auxílio estatal não ultrapasse os custos líquidos da missão de serviço público, é assegurado um controlo orçamental ex post eficaz, em conformidade com o artigo 37.o da Lei 17/2006, através de uma auditoria interna, de uma análise pública a cargo da Intervención General de la Administración del Estado e de uma auditoria externa realizada por uma empresa privada de auditoria. Além disso, nos termos dos artigos 39.o e 40.o da Lei 17/2006, o Parlamento e a autoridade audiovisual garantem o controlo do cumprimento da missão de serviço público atribuída à RTVE e da sua contabilidade anual. Por último, a RTVE está sujeita ao controlo do Tribunal de Contas. As observações recebidas das partes interessadas não permitem supor que o referido sistema não esteja a ser aplicado adequadamente.
(73)
A Comissão considera que não existem indícios de que a compensação anual estimada relativa à obrigação de serviço público da RTVE ultrapasse os custos que, de forma razoável, se podem prever para tal serviço ou que essa compensação venha a ultrapassar os custos líquidos do serviço público.
(74)
Por outro lado, na decisão de início do procedimento, a Comissão perguntou às autoridades espanholas se dispunham de um quadro processual adequado para determinar ex ante se os novos serviços audiovisuais do organismo público de radiodifusão RTVE cumprem as condições materiais do Protocolo de Amesterdão (o denominado controlo ex ante) (32). As informações apresentadas até à data pelas autoridades espanholas não permitiram à Comissão analisar se a Espanha dispõe já de tal mecanismo. A Comissão concorda com a afirmação das autoridades espanholas segundo a qual, em princípio, este aspecto do financiamento da RTVE tinha sido objecto das decisões de 2005 e 2007, que diziam respeito à totalidade do sistema de financiamento da RTVE. Além disso, a Comissão está de acordo com o facto de o sistema não ter sido afectado pela introdução dos novos impostos que levaram ao início do presente procedimento.
(75)
Não obstante, nos termos das informações apresentadas pela Espanha, o artigo 41.o, n.o 3, da Lei 7/2010 (33) estabeleceu esse quadro processual e confiou ao Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, o organismo espanhol independente de supervisão e regulação da radiodifusão pública, a execução deste controlo, que consiste numa consulta pública das partes interessadas, na publicação dos respectivos resultados e na avaliação do efeito global de cada novo serviço sobre o mercado. No entanto, a Lei não inclui uma definição do que constitui um serviço novo significativo. Os Estados-Membros devem estabelecer os critérios pertinentes (34). Contudo, a Espanha indicou que, até 1 de Novembro de 2010, tenciona concluir um contrato-programa com a RTVE, que incluirá tal definição. Segundo o projecto do contrato-programa, entende-se por serviço novo significativo uma oferta nova e claramente diferenciada dos serviços já existentes, que podem ser classificados como mercado de produtos de referência, susceptível de ter um efeito sobre o mercado, em especial em termos de impacto na procura.
(76)
Por conseguinte, a Espanha deu cumprimento à sua obrigação de introduzir um controlo ex ante, e a Comissão regista que a Espanha tenciona também introduzir uma definição vinculativa de novo serviço significativo até 1 de Novembro de 2010. A Comissão assinala igualmente que este mecanismo não tinha sido estabelecido antes de 2010.
VI. CONCLUSÃO
(77)
A Comissão conclui que a Espanha aplicou ilegalmente a reforma do financiamento do organismo público de radiodifusão RVTE, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. No entanto, a Comissão conclui que não existe uma relação de afectação obrigatória entre os impostos cobrados e o financiamento do auxílio a favor da RTVE e que esses impostos não afectam a compatibilidade do auxílio com o Tratado. Além disso, a Espanha instituiu salvaguardas destinadas a evitar uma sobrecompensação da RTVE. Por último, a Comissão assinala que a Espanha criou um procedimento de controlo ex ante no que se refere à introdução de novos serviços significativos no quadro da missão de serviço público. Por conseguinte, o auxílio a favor do organismo público de radiodifusão RTVE continua a ser compatível com o Tratado,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O financiamento do organismo de radiodifusão de serviço público Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), alterado pela Espanha através da Lei 8/2009 relativa ao financiamento da RTVE, é compatível com o mercado interno na acepção do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de Julho de 2010.