ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
ve věci opatření SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finsko Finavia, Airpro a Ryanair na letišti Tampere-Pirkkala
(oznámeno pod číslem C(2012) 5036)
(Pouze finské a švédské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/664/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly své připomínky (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V únoru 2005 obdržela Komise stížnost finské letecké společnosti Blue1 Oy („Blue1“), která je dceřinou společností společnosti SAS Group. Společnost Blue1 mj. tvrdila, že společnost Ryanair Ltd („Ryanair“) získává podporu v podobě podprůměrných letištních poplatků, jež jsou jí účtovány na letišti Tampere-Pirkkala („letiště TMP“ nebo „letiště“).
(2)
Ve spojitosti s touto stížností požádala Komise Finsko dopisy ze dne 2. března 2005 a 23. května 2006 o další údaje. Finsko odpovědělo dopisy ze dne 27. dubna 2005 a 27. července 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 Komise Finsko vyrozuměla o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) (2) („rozhodnutí zahájit řízení“) ve věci smlouvy mezi společnostmi Airpro Oy a Ryanair a nízkonákladové strategie, kterou na letišti TMP uplatňovaly společnosti Finavia a Airpro Oy. Připomínky k rozhodnutí zahájit řízení podalo Finsko dne 28. listopadu 2007.
(4)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce ode dne zveřejnění podaly k předmětnému opatření své připomínky.
(5)
Připomínky ve věci Komise obdržela od čtyř zúčastněných stran (Ryanair, společnost SAS Group, Air France a Sdružení evropských leteckých společností) a dopisem ze dne 13. února 2008 je předala Finsku. Finsko se k připomínkám vyjádřilo dne 15. dubna 2008.
(6)
Dopisem ze dne 25. června 2010 si Komise vyžádala další informace. Finsko odpovědělo dopisem ze dne 1. července 2010. Dopisem ze dne 5. dubna 2011 si Komise vyžádala další informace k financování letiště. Finsko odpovědělo dopisem ze dne 5. května 2011, avšak v neúplném rozsahu. Komise proto zaslala Finsku upomínku podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (4). Finsko odpovědělo dopisem ze dne 15. června 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
2.1. Okolnosti vyšetřování
(7)
Letiště TMP se nachází ve městě Pirkkala 13 kilometrů jihozápadně od města Tampere v jižním Finsku. Jedná se o třetí největší letiště ve Finsku (měřeno podle počtu cestujících, viz tabulka v 10. bodě odůvodnění). Kromě odbavování civilních letů slouží letiště i jako základna finského letectva.
(8)
Letiště TMP má dva terminály k odbavování plánovaných letů pro cestující:
-
terminál 1 (též „T1“) byl vybudován v roce 1998 a aktuálně jej využívají letecké společnosti Finnair, Flybe, SAS, Blue1 a Air Baltic. Jeho kapacita v roce 2003 činila 550 000 cestujících ročně;
-
terminál 2 (též „T2“), jejž původně využívala společnost DHL jako nákladový hangár, byl (poté, co se v roce 2002 uvolnil) přebudován na nízkonákladový terminál. T2 v současnosti slouží pouze společnosti Ryanair a jeho kapacita dosahuje 425 000 cestujících ročně.
(9)
Vlastníkem a provozovatelem letiště TMP - s výjimkou terminálu 2 - je společnost Finavia Oyj (5) („Finavia“). Terminál 2 Finavia pronajímá své dceřiné společnosti Airpro Oy (6) („Airpro“), která terminál provozuje a poskytuje zde služby pozemního odbavení. Společnost Airpro dále uzavřela se společností Ryanair smlouvu […] (7) na období od 3. dubna 2003.
(10)
Pohyb cestujících na letišti se mezi lety 2003 a 2010 zvýšil z 304 025 na 617 397 osob s tím, že tento vývoj je dán nárůstem počtu cestujících na terminálu 2. Podíl cestujících, jež na letišti TMP přepravil v roce 2010 Ryanair, činil zhruba […]. Vývoj počtu cestujících na tomto letišti v letech 2003-2010 shrnuje následující tabulka:
Rok
Počet cestujících na T1
Počet cestujících na T2
Celkový počet cestujících na letišti TMP
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. Opatření, jež jsou předmětem vyšetřování, a původní posouzení ze strany Komise
(11)
V rozhodnutí zahájit řízení byly nadneseny tyto otázky:
-
za prvé, zdali společnost Finavia jednala jako investor v tržním hospodářství, když se rozhodla přestavět nákladový hangár na nízkonákladový terminál 2, v kterémžto případě toto investiční rozhodnutí neznamená poskytnutí státní podpory ve prospěch společnosti Airpro; není-li tomu tak, je nutno určit, lze-li takovou podporu posoudit jako slučitelnou s vnitřním trhem; a
-
za druhé, zdali by podobnou smlouvu jako společnosti Airpro a Ryanair uzavřel hospodářský subjekt v tržním hospodářství („tržní subjekt“); není-li tomu tak, je nutno určit, zdali lze podporu, která je s takovou smlouvou spojena, posoudit jako slučitelnou s vnitřním trhem.
(12)
V souvislosti s první otázkou vyjádřila Komise pochybnosti, zdali se společnost Finavia při svém rozhodnutí přebudovat nákladový hangár na nízkonákladový terminál řídila perspektivou dlouhodobé výnosnosti. Komise měla dále pochybnosti, zdali by investice do přeměny hangáru, jež tato společnost realizovala, nebylo rovněž možno pokládat za selektivní výhodu pro společnost Airpro, kterou by Airpro nemohla za obvyklých tržních podmínek získat.
(13)
V souvislosti s druhou otázkou musela Komise posoudit, zdali se jednání společnosti Airpro v tomto zvláštním případě řídilo perspektivou dlouhodobé výnosnosti a zdali zvýhodnění, jehož se údajně dostalo Ryanairu, nebylo možno jinak získat za obvyklých tržních podmínek. Komise vyjádřila zejména pochybnosti, zdali se „paušální poplatek“, jejž Ryanair hradil, odvíjel od nákladů na poskytování služeb, jež mu poskytovala společnost Airpro. Finsko nepředložilo Komisi ani znění smlouvy s Ryanairem, ani podnikatelský záměr, který by vyhodnocoval její ekonomickou přínosnost z pohledu společnosti Airpro. Ve svém rozhodnutí zahájit řízení tedy Komise vyjádřila pochybnosti, zdali se chování společnosti Airpro řídilo perspektivou dlouhodobé výnosnosti. V souladu s tím nebylo možno vyloučit, že smlouva znamenala pro Ryanair zvýhodnění, kterého by se mu v obvyklých tržních podmínkách nedostalo.
(14)
Komise vyjádřila pochybnosti, zdali podmínky slučitelnosti, jež stanoví pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (8) („pokyny pro odvětví letecké dopravy z roku 2005“), byly v tomto případě splněny a zdali by bylo možné předmětná opatření státní podpory prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
3. PŘIPOMÍNKY FINSKA
3.1. Nízkonákladová strategie společností Finavia a Airpro na letišti TMP
(15)
Finsko své vyjádření uvedlo informacemi o pozadí nízkonákladové strategie, kterou společnosti Finavia a Airpro na letišti TMP sledovaly. Uvedlo, že terminál 2 byl vybudován v roce 1979 pro účely dočasného užívání jako letištní budova. V roce 1995 byl přestavěn na nákladový hangár vhodný pro nákladní dopravu a využívat jej začalo DHL. V roce 2002, když DHL svou nájemní smlouvu ukončilo, se terminál uvolnil.
(16)
Finsko uvedlo, že jelikož se společnosti Finavia nepodařilo přilákat do Tampere další nákladní dopravce ani hangár pronajmout, rozhodla se přebudovat jej na nízkonákladový terminál vhodný k poskytování základních služeb pozemního odbavení. Původní náklady na výstavbu T2 byly tou dobou již odepsány a jeho modernizace si žádala jen menší stavební úpravy (9). Investiční náklady na modernizaci T2 ve výši 760 612 EUR jsou rozepsány v tabulce níže:
Modernizační práce
Investiční náklady v EUR
Projekční práce
[…]
Kopie, povolení, cesty
[…]
Stavební inženýring
[…]
Topení, potrubí, klimatizace
[…]
Elektrické rozvody
[…]
Instalace nízkého napětí
[…]
Dopravníky
[…]
Bezpečnostní detekční zařízení
[…]
Částka celkem
760 612
(17)
S ohledem na výše uvedenou kalkulaci Finsko uvedlo, že i kdyby byla společnost Finavia schopna nalézt pro T2 jiného nájemce, který by budovu užíval jako nákladový hangár, bylo by přesto nutné provést určité stavební práce v hodnotě zhruba 100 000 EUR. Dopravníky navíc mohou najít vždy využití na jiných letištích společnosti Finavia.
(18)
Finsko dále uvedlo, že záměrem společnosti Finavia bylo dát nový nízkonákladový terminál k dispozici všem leteckým společnostem, jež by byly ochotny akceptovat nižší kvalitu služeb. Úroveň služeb a zařízení na terminálu 1 a 2 letiště TMP je porovnána v následující tabulce:
Terminál 1 (T1)
Terminál 2 (T2)
Provozní model
Tradiční model: registraci cestujících, bezpečnostní kontroly, přepravu, třídění, nakládku a vykládku zavazadel provádějí různé profesní skupiny a společnosti.
Nízkonákladový model: veškeré úkoly různých profesních skupin na terminálu 1 (např. registraci cestujících, bezpečnostní kontroly, nakládku a vykládku zavazadel) provádějí tytéž osoby. Výkon těchto funkcí je soustředěn na omezené ploše terminálu, takže je zapotřebí jen minimum pracovníků a pohyb cestujících je rychlejší.
Kapacita pozemního odbavení
Tři až pět současných vzletů či přistání (v závislosti na typu letadla).
Jeden odlet za hodinu.
Zařízení
Zařízení poskytují dobré služby, mj. promyšlený systém přepravy zavazadel, příjemné prostory pro čekání, kde jsou poskytovány související služby, zařízení, jež splňují potřeby několika poskytovatelů pozemního odbavení, atd.
Základní zařízení, jež odpovídají zejména skladovým standardům (např. betonové podlahy) a mají jen několik oken.
(19)
Jelikož mohl terminál 2 poskytovat služby pozemního odbavení pouze jednomu odlétajícímu letadlu za hodinu, byl podle údajů Finska vhodný pouze pro dopravce, kteří nabízeli přímé lety velkými letadly. Současně v zájmu optimalizace využití svých zaměstnanců požadoval provozovatel terminálu po leteckých společnostech, aby uzavřely dlouhodobé smlouvy a smlouvy o letových řádech; na rozdíl od terminálu 1 např. nebylo vždy možné provozovat lety v časech, jež letecké společnosti požadovaly. Podle Finska umožnila tato optimalizace výdajů na zaměstnance a poskytovaná úroveň služeb ušetřit oproti T1 náklady ve výši zhruba […].
(20)
Finsko uvedlo, že před zahájením modernizace T2 a přijetím jeho nízkonákladové strategie věc několikrát na svých schůzích projednávalo představenstvo společnosti Finavia. Pro tento účel byl zpracován i podnikatelský záměr, jehož nejhorší scénář pro modernizaci T2 a realizaci nízkonákladové strategie shrnuje tabulka níže: […]
(21)
Podle sdělení Finska tento předem zpracovaný podnikatelský záměr vycházel z opatrných předpokladů, v jejichž rámci byly pro poslední roky uvažovaného období podhodnoceny očekávané příjmy a nadhodnoceny náklady. Ostatní scénáře očekávaly, že bude nízkonákladová strategie ještě výnosnější. Paušální poplatky, jež měly uživatelské letecké společnosti na T2 odvádět, se v různých scénářích pohybovaly mezi […] za průletové odbavení letadla. Vzhledem k tomu, že o nízkonákladové strategii rozhodlo představenstvo společnosti Finavia na bázi výpočtů a studií, není toto rozhodnutí přičitatelné státu. Opatření nebyla výsledkem požadavků ani příkazů orgánů, ani se žádné orgány neúčastnily jejich přijímání.
(22)
Podle sdělení Finska postupovaly společnosti Finavia a Airpro v souladu s podnikatelskými zásadami a svou činnost financovaly ze servisních poplatků a příjmů, jež plynuly od cestujících a z dalších podnikatelských činností. Ani jedna z těchto společností zejména neobdržela prostředky ze státního rozpočtu: obě svou činnost vykonávaly se ziskem a každoročně jeho část vyplácely státu v souladu s jeho požadavky.
(23)
Podle sdělení Finska rozhodovalo o výkonnostních cílech společnosti Finavia ministerstvo dopravy a spojů. Tyto výkonnostní cíle se však týkají skupiny jako celku, zatímco individuální podnikatelská rozhodnutí přijímala společnost na základě vlastní úvahy. V uplynulých několika letech (2003 až 2005) pro ni platil požadavek výnosnosti zhruba 4 % z investovaného kapitálu. Výkonnost společnosti je shrnuta v tabulce níže:
Hlavní finanční ukazatele společnost Finavia v milionech EUR (skutečné údaje)
Rok
2003
2004
2005
Příjmy
219
234
243
Zisk
17
15
22
Dividendy vyplacené státu
6
5
10
(24)
Finsko uvedlo, že společnost Finavia nesestavuje účetní závěrky pro jednotlivá letiště, neboť všechna její letiště jsou součástí téže právnické osoby. Nicméně od roku 2000 společnost o jednotlivých letištích shromažďuje specifické údaje, a to na základě svých interních propočtů (podle konkrétních dat). Tyto údaje se opírají o trendy ve vývoji objemů na jednotlivých letištích a souvisejících příjmů a dále o náklady na zdroje využívané na letištích, zejména na personál, nakupované služby a odpisy stálých aktiv. Celkovou výkonnost společnosti Finavia na letišti TMP (s výjimkou služeb, jež poskytovala společnost Airpro), shrnuje tabulka níže: […]
(25)
Kromě výsledků podnikatelské činnosti se na finančních výsledcích společnosti Finavia na letišti TMP podílejí též činnosti, jež spadají do kompetence veřejné správy a k nimž patří např. řízení letového provozu a užívání dráhy pro vojenské účely. Podle sdělení Finska musí být tato dráha pro vojenské účely k dispozici 24 hodin denně, 365 dní v roce. Dráha byla pro tyto účely skutečně využívána (v rozsahu nejméně 30 % ze skutečných pohybů letadel ročně). Náklady na řízení letového provozu činily zhruba […]. Ve výše uvedených číselných údajích je zohledněno nájemné, jež společnosti hradilo Airpro za užívání T2, jakož i přistávací a další letištní poplatky za služby poskytované uživatelům T2 z řad leteckých společností.
(26)
Ke společnosti Airpro Finsko dále uvedlo, že se jedná o společnost s ručením omezeným a samostatný právní subjekt. Její skutečné finanční výsledky z činnosti na letišti TMP shrnuje níže uvedená tabulka: […]
(27)
Ve finančních výsledcích společnosti Airpro na letišti TMP jsou zohledněny náklady, např. nájemné za T2 na letišti TMP, vlastní náklady společnosti Airpro na personál a vybavení a náklady na služby, jež poskytuje společnost Finavia. V účetních závěrkách jsou zohledněny příjmy, např. paušální poplatek, jejž hradí Ryanair, parkovací poplatky a další příjmy z podnikatelské činnosti.
(28)
Z uvedených důvodů Finsko tvrdilo, že společnosti Finavia a Airpro jednaly jako investoři v tržním hospodářství, když se rozhodly uplatňovat nízkonákladovou strategii a přebudovat nákladový hangár na nízkonákladový terminál pro odbavování cestujících.
(29)
Finsko uvedlo, že i kdyby bylo financování modernizace T2 pokládáno za státní podporu, bylo by na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU slučitelné s vnitřním trhem, neboť splňovalo kritéria slučitelnosti podle pokynů pro odvětví letecké dopravy z roku 2005.
(30)
Dle sdělení Finska lze mít za to, že opatření splňují cíle v obecném zájmu, což je podle něj dáno nejen povahou obecného zájmu, kterou provozování letiště má, nýbrž také tím, že jsou dopravní spojení v regionu diverzifikována způsobem, který uspokojuje potřeby rezidentů a společnosti. Podle Finska tedy byly stavební úpravy terminálu 2 přiměřené svému účelu i dosaženému výsledku.
(31)
K doplnění Finsko uvádí, že provozování letiště má svá specifika, jež je nutno zohlednit. Např. letiště TMP pomáhá v souladu s cílem Unie zlepšit mobilitu na přetížených letištích. Provoz letiště TMP též přispívá k regionálně vyváženému rozvoji v tak řídce obydlené zemi, jakou Finsko je. V této souvislosti je zejména důležité zaručit dopravní spojení z odlehlejších finských regionů do Evropy, neboť jiné způsoby dopravy nejsou schůdnou alternativou. Náklady vynaložené na výstavbu terminálu byly přiměřené svému účelu a nezbytné. Předmětná infrastruktura měla podle podnikatelských záměrů i skutečných číselných údajů dostatečné střednědobé vyhlídky na to, že bude využita. Terminál 2 je k dispozici všem leteckým společnostem, a to za nediskriminačních a rovných podmínek. Doposud však o něj kromě Ryanairu neprojevila zájem žádná letecká společnost.
(32)
Podle údajů Finska neovlivňuje předmětná infrastruktura obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se zájmy Unie. Letiště TMP je malé, a předmětné opatření má na úrovni Unie tedy jen nevýznamný dopad. Nad případným negativním dopadem opatření na úrovni Unie navíc převažují výhody, které z něj plynou pro region.
3.2. Smlouva o nájmu T2 na letišti TMP mezi společnostmi Finavia a Airpro
(33)
Podle sdělení Finska uzavřely společnosti Finavia a Airpro na nájem terminálu 2 dne 23. února 2003 smlouvu s dobou účinnosti od 1. dubna 2003 do 31. března 2013 (dále též „nájemní smlouva“). Přestože náklady na modernizaci původně hradila Finavia, měla jí společnost Airpro tyto náklady kompenzovat v rámci nájemného. Finsko předložilo též kopii nájemní smlouvy.
(34)
Podle nájemní smlouvy hradí Airpro za užívání tohoto zařízení nájemné ve výši […] měsíčně spolu s DPH ve výši […]. Celkové měsíční nájemné včetně DPH tak činí […]. Podle smlouvy zahrnuje tato částka kromě základního nájemného též náklady na přestavbu nákladového hangáru na nízkonákladový terminál pro odbavování cestujících spolu se souvisejícími úroky.
(35)
Jak Finsko uvedlo, stavební úpravy T2 v době uzavírání nájemní smlouvy stále probíhaly, takže aby bylo možno určit výši nájemného, musely být náklady na modernizaci odhadnuty. Tento odhad činil 700 000 EUR a očekávalo se, že v měsíčním nájemném bude tato částka zohledněna ve výši zhruba […]. Kromě nákladů na modernizaci společnost Finavia odhadla i náklady na dodatečné práce a úpravy po zahájení provozu T2 ve výši přibližně […], které se v měsíčním nájemném promítnou ve výši […]. V souladu s výše uvedenými propočty kompenzovala společnost Airpro Finavii tyto náklady na stavební úpravy T2 měsíčním nájemným ve výši […].
(36)
Měsíční nájemné, jež společnost Airpro hradí, není podle vyjádření Finska nižší nežli nájemné tržní, nýbrž fakticky vyšší, než kolik hradil předchozí nájemce DHL. DHL za užívání tohoto zařízení platilo měsíčně nájem […] bez DPH, tedy přibližně […] (10). Při sazbě DPH ve výši […] tak celkové měsíční nájemné včetně DPH dosahovalo […], tedy zhruba […].
(37)
Finsko dále poznamenalo, že pokud by nebyla realizována nízkonákladová strategie a pokud by nebyl nákladový hangár přebudován na nízkonákladový terminál, bylo možné, že by terminál 2 zůstal neobsazený, což by letišti TMP zkomplikovalo finanční situaci.
3.3. Realizace nízkonákladové strategie společnosti Airpro a smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair ze dne 3. dubna 2003
(38)
K realizaci nízkonákladové strategie společnosti Airpro Finsko uvedlo, že jednání s leteckými společnostmi započala ještě před touto fází. Např. s Ryanairem probíhala jednání po několik let, než bylo o nízkonákladové strategii letiště TMP rozhodnuto.
(39)
Podle sdělení Finska byla nabídka, kterou společnost Airpro rozeslala několika leteckým společnostem s výzvou, aby zvážily činnost na tomto nízkonákladovém terminálu, pouze jednou ze součástí marketingové strategie ohledně T2. Terminál 2 letiště TMP byl několik let od roku 2002 aktivně nabízen potenciálním zákazníkům na veletrhu Routes (11). Vycházelo se z toho, že na zahájení činnosti na tomto terminálu budou mít kromě Ryanairu zájem i další letecké společnosti.
(40)
Finsko předložilo kopii marketingové nabídky. Tento dokument uvádí poplatky na T2, např. poplatek za pozemní odbavení a užívání terminálu, jehož výše závisí na použitém typu letadla. Kromě poplatků na T2 měly letecké společnosti hradit běžné přistávací a bezpečnostní poplatky, jakož i poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů.
(41)
Finsko předložilo kopii smlouvy, kterou dne 3. dubna 2003 spolu uzavřely společnosti Airpro a Ryanair na dobu […] („smlouva“). Smlouva upravuje provozní a finanční podmínky, za nichž má Ryanair zahájit a provozovat komerční lety z T2 na letišti TMP a na toto letiště. Smlouva nabyla účinnosti dnem po svém podpisu (tj. 4. dubna 2003) a skončí k […].
(42)
Za služby letiště TMP má Ryanair počínaje 4. dubnem 2003 hradit za každé průletové odbavení letadla (odlet a přistání) jednotný poplatek, tj. paušální poplatek za každé letadlo typu B737-800 nebo jinou variantu letadel B737 s maximální vzletovou hmotností (12)67 000 kg. Tento poplatek zahrnuje přistávací a vzletový poplatek, poplatky za osvětlení, poplatky za hluk a noční příplatky, poplatek za přibližovací a letištní služby řízení letů, poplatky za odbavení na rampě a za odbavení cestujících včetně poplatků za ochranu a bezpečnost a za služby cestujícím.
(43)
Jak vyplývá z níže uvedených souhrnů, závisí výše paušálního poplatku na tom, jak velkou frekvenci letů na letišti Ryanair realizuje, a na roce uzavření smlouvy: […]
(44)
Ve smlouvě se Ryanair zavazuje zahájit činnost na letišti TMP s četností […] průletových odbavení letadla denně. Ryanair dále sjednává, že v předstihu […] oznámí, pokud by se měl počet průletových odbavení za den na letišti snížit.
(45)
[…]
(46)
Podle smlouvy Ryanair očekával, že bude mít na letišti TMP během prvních 12 měsíců zhruba […] a během následujících 12 měsíců zhruba […] odletových cestujících.
(47)
Podle smlouvy dosahuje T2 na letišti TMP maximální kapacity mezi 7.00 hodin a 24.00 hodin, a to ve výši jednoho průletového odbavení letadla za hodinu. Na letovém řádu se mají Ryanair a Airpro dohodnout předem.
(48)
Airpro bude na dobře přístupném místě v hlavním letištním terminálu (T1) provozovat přepážku služeb cestujícím a nabídne cestujícím Ryanairu možnost provádět rezervace. Podle smlouvy hradí Ryanair společnosti Airpro provizi ve výši […] % ze všech svých letů (bez daní, poplatků a dalších odvodů), jež Airpro prodá a jež jsou uhrazeny debitní či úvěrovou kartou.
(49)
Smlouva obsahuje i ujednání na léto 2003, kdy měla na letišti TMP probíhat potřebná údržba dráhy a kdy mělo být letiště uzavřeno pro veškerou dopravu. Během tohoto období měla být doprava z TMP odkláněna na letiště Pori s tím, že společnost Airpro měla pro cestující Ryanairu zajišťovat autobusovou přepravu.
(50)
Podle sdělení Finska má smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair komerční charakter a neobsahuje prvky státní podpory. Možnost sjednat se společností Airpro podobné smluvní podmínky, jaké získal Ryanair, měly i další letecké společnosti. Např. propagační brožura „The Case for Tampere-Pirkkala Airport“ zpracovaná pro veletrh v roce 2004 zdůrazňuje fakt, že je terminál 2 otevřen všem dopravcům, neboť tou dobou měl volnou kapacitu pro další dvě letecké společnosti.
(51)
Finsko dále vyjádřilo názor, že poplatky, jež Ryanair na letišti TMP hradí, jsou kalkulovány podle nákladů a generují společnostem Airpro a Finavia z jejich činnosti na letišti TMP zisk. Společnost Airpro vybírá od Ryanairu jednak poplatky za služby, jež mu poskytuje sama, jednak za služby, jež poskytuje Finavia. Poplatky z činnosti Ryanairu na letišti, která je zaznamenávána v letecké informační příručce („AIP“) (13) společnosti Finavia, společnost Airpro Finavii následně vyplácí. Případné rozdíly v poplatcích se odvíjejí od povahy a rozsahu daných služeb.
(52)
Finsko uvedlo, že všechny letecké společnosti, jež letiště TMP užívají, hradí za služby téže kvality tytéž poplatky. Například poplatek za služby cestujícím vybíraný za služby na T2 je dán kvalitou těchto služeb, jež jsou na tomto terminálu poskytovány. Ve výběru poplatků za služby pro cestující, který je vyznačen na letence Ryanairu a který tato společnost vybírá od svých cestujících, nehrají společnosti Finavia ani Airpro žádnou roli. Na rozdíl od tvrzení společnosti Blue1 není Ryanair osvobozen od úhrady poplatku za služby cestujícím. Dokladem toho, že Ryanair musí hradit za služby poskytované společností Airpro poplatek, je skutečnost, že je činnost společnosti Airpro na T2 zisková.
(53)
Společnost Finavia vybírá prostřednictvím společnosti Airpro na letišti TMP od Ryanairu níže uvedené poplatky v celkové výši […]:
-
přistávací poplatek (14): […]
-
poplatek za letové navigační služby: […]
(54)
K poplatku za letové navigační služby Finsko uvedlo, že jeho výše závisí na hmotnosti letadla, délce letu a obsahu využitých služeb. Zisk společnosti Finavia zahrnuje též roční poplatek za traťovou službu (15), jenž za rok 2006 činil zhruba […] a měl se zvyšovat spolu s tím, jak by Ryanair zvyšoval četnost provozovaných letů.
(55)
Finsko dále uvedlo, že za rok 2005 dosáhl provozní zisk z činnosti Ryanairu na letišti TMP celkem […]. V neposlední řadě uvedlo, že se Ryanair ve smlouvě rovněž zavázal zvyšovat objem dopravy a plnit smluvní cíle ohledně počtu cestujících.
4. VYJÁDŘENÍ TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise obdržela vyjádření čtyř zúčastněných stran.
4.1. Ryanair
(57)
Ryanair úvodem svého vyjádření ze dne 16. listopadu 2007 uvedl, že zahájení formálního vyšetřovacího řízení je podle jeho názoru nespravedlivé a zbytečné. Vyjádřil politování nad tím, že mu Komise nedala možnost účastnit se předběžného posouzení.
(58)
Ve věci samé Ryanair vyjádřil názor, že se Komise měla opírat o běžná obchodní ujednání a rozhodnout, že smlouva je v souladu se zásadou tržního subjektu, a tedy neobsahuje prvky státní podpory. Jelikož podle názoru Ryanairu mají společnosti Finavia i Airpro z jeho přítomnosti na letišti TMP prospěch, jednají obě jako tržní subjekty a financování T2 není spojeno s žádnou podporou.
(59)
Ohledně rozvoje nízkonákladového terminálu na letišti TMP Ryanair poukázal na probíhající projekty, v jejichž rámci mají být služby poskytované na letištích v Unii diferencovány s cílem lépe vyhovět potřebám nízkonákladových leteckých společností a jejich cestujících. Tato diferencovaná úroveň služeb na letištích vede k diferenciaci poplatků, jež hradí letecké společnosti. Mezi prvními, kdo přijali model diferencované úrovně služeb na témže letišti, bylo TMP. Ryanair potvrdil, že provozovatel tohoto letiště Finavia rozhodl budovat T2 na bázi solidního podnikatelského záměru, jenž byl rychle realizován a vedl ke zvýšení provozovatelových příjmů. Rozvoj nízkonákladového terminálu, pokud jde o činnost společnosti Finavia na letišti TMP, tak podle názoru Ryanairu neobsahuje prvky státní podpory.
(60)
V souvislosti se správou T2 Ryanair uvedl, že konkurence mezi terminály na témže letišti přinesla zvýšení efektivity a redukci nákladů. Vyšší normy efektivity na T2 vedly podle jeho názoru též ke zefektivnění činnosti T1, a to ku prospěchu všech leteckých společností, jež letiště užívaly. Podle informací Ryanairu pronajímá společnost Airpro terminál na komerční bázi. Společnost Finavia navíc profituje jak z vyššího objemu dopravy na letišti, tak z vyšších příjmů z přistávacích poplatků a poplatků za řízení letového provozu. Podle názoru Ryanairu tedy obchodní smlouvy mezi společnostmi Finavia a Airpro, pokud jde o správu T2, neobsahují prvky státní podpory.
(61)
Ohledně své smlouvy se společností Airpro Ryanair nejprve odkázal na svůj podnikatelský model založený na zvyšování efektivity, z nějž mohou následně profitovat cestující v podobě nižších leteckých tarifů. Paušální poplatek, jejž Ryanair na letišti TMP hradí, zahrnuje všechny poplatky, jež jsou leteckým společnostem užívajícím tohoto letiště účtovány. Diferenciace poplatků za užívání T2 je dána odlišnou úrovní poskytovaných služeb. Ke slevě z letištních poplatků poskytnuté za navýšení četnosti letů Ryanair uvedl, že se jedná o běžný komerční postup uplatňovaný ve všech odvětvích. Většina podmínek jeho smlouvy se společností Airpro o užívání T2 je obecně použitelná na všechny letecké společnosti, jež jsou ochotny z tohoto terminálu létat, a smlouva tedy nemá podle jeho názoru selektivní charakter. Ryanair dále uvedl, že z jeho přítomnosti na letišti TMP mají prospěch Finavia i Airpro.
4.2. SAS Group
(62)
SAS Group předložila své připomínky dopisem ze dne 16. listopadu 2007. Toto podání se podle jejího vyjádření soustředí na vazbu mezi společnostmi Finavia a Airpro, na náklady na přestavbu T2 a na příznivější zacházení se společností Ryanair na letišti TMP.
(63)
K vazbě mezi společnostmi Finavia a Airpro společnost SAS Group uvedla, že generální ředitel letiště TMP byl v době, kdy Finavia rozhodla pronajmout T2 společnosti Airpro, členem představenstva společnosti Airpro. Těsná vazba mezi oběma společnostmi je patrná i z publikace pod názvem Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.
(64)
Podle tvrzení společnosti SAS Group poskytuje společnost Finavia terminálu 2 křížové subvence, jež financuje z příjmů z terminálu 1. Podle názoru SAS Group zejména nejsou na T2 hrazeny žádné poplatky za služby cestujícím. Společnost Airpro si též ponechává příjmy z parkoviště v sousedství T2, které spravuje. Parkovací poplatky na parkovišti vedle T2 jsou přitom dvojnásobné než poplatky na T1.
(65)
K nákladům na služby poskytované na terminálu 2 společnost SAS Group uvedla, že jí Finsko neposkytlo k těmto informacím přístup. SAS Group nemá údaje o tom, zdali jsou terminál 2 či letiště TMP ziskové a zdali společnost Airpro platí za infrastrukturu, kterou jí společnost Finavia poskytuje. Společnost Finavia například pořídila pro T2 bezpečnostní detekční zařízení. SAS Group uvedla, že podle sdělení Finska a společnosti Airpro je cenová hladina na T2 odvozena z úrovně služeb. Dodala, že se úroveň služeb běžně odvíjí od koncepce pozemního odbavení, na níž se určitá letecká společnost dohodne se společností, jež pozemní odbavení provádí, nikoli však od prostoru či zařízení, jež jsou k dispozici.
(66)
Podle dalšího tvrzení společnosti SAS Group zvýhodňují ujednání o T2 na letišti TMP jeden určitý podnikatelský model a jsou jednoznačně v rozporu s ustanovením čl. 107 odst. 1 SFEU.
4.3. Air France
(67)
Společnost Air France předložila připomínky dopisem ze dne 16. listopadu 2007. Své podání uvedla popisem své podnikatelské situace ve Finsku s tím, že na letiště TMP ani z něj neprovozuje žádné lety. Na základě ujednání o společném označování linek se společností Finnair však provozuje pět denních letů mezi pařížským letištěm Charlese de Gaulla a letištěm v Helsinkách (situovaným zhruba 180 km od letiště TMP).
(68)
Společnost Air France dle svého vyjádření přivítala pokyny pro odvětví letecké dopravy z roku 2005 i předběžné posouzení, jež Komise ve spojitosti s finančními ujednáními na letišti TMP provedla. Podle jejího názoru znamená výjimka z úhrady poplatku za služby cestujícím pro Ryanair zvýhodnění a má jednoznačně diskriminační charakter, takže by neměla být pokládána za slučitelnou s vnitřním trhem.
4.4. Sdružení evropských leteckých společností
(69)
Sdružení evropských leteckých společností („AEA“) předložilo připomínky dopisem ze dne 16. listopadu 2007. Tyto připomínky se odvíjely ve stejném duchu jako vyjádření společnosti SAS Group a Air France.
5. VYJÁDŘENÍ FINSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(70)
Finsko obdrželo připomínky všech čtyř zúčastněných stran.
(71)
K připomínkám Ryanairu Finsko poznamenalo, že se tato letecká společnost vyjadřovala jak k obecnému vývoji na trhu letecké dopravy v Evropě, tak k vývoji na letišti TMP. V této souvislosti Finsko odkázalo na svá dřívější podání, jež předložilo po zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(72)
Finsko dále poznamenalo, že připomínky společnosti SAS Group nastolují nové otázky, které je třeba vyjasnit. Jak Finsko již ve svém dřívějším podání uvedlo, je Airpro z právního hlediska samostatnou společností a nemá prospěch z žádné podpory, kterou by jí poskytoval jeho vlastník Finavia.
(73)
Finsko uvedlo, že generální ředitel letiště TMP nebyl v době, kdy se podepisovala nájemní smlouva, členem představenstva Airpro. Tuto funkci v představenstvu totiž zastával pouze v době od května 2003 do dubna 2007. K propagační publikaci o letišti TMP a jeho nízkonákladové strategii Finsko uvedlo, že z těchto marketingových činností nelze předčasně usuzovat na právní ani ekonomické vazby mezi příslušnými společnostmi. Společnost SAS Group, jež provozovala lety z T1 na letišti TMP, publikace nezmiňovala proto, že jejím účelem bylo propagovat nízkonákladovou strategii tohoto letiště.
(74)
K tvrzením společnosti SAS Group o možném křížovém subvencování mezi T2 a T1 na letišti TMP Finsko uvedlo, že již předložilo důkazy o tom, že je činnost společnosti Airpro na letišti TMP zisková a že tato společnost nedostává od Finavie žádné subvence.
(75)
K úpravám na infrastruktuře v rámci modernizace T2 Finsko uvedlo, že tyto náklady spolu s úroky pokrývá nájemné, jež společnost Airpro hradí Finavii. V nájemném jsou dle vyjádření Finska zohledněny i náklady na pořízení bezpečnostního detekčního zařízení pro T2. Parkoviště v okolí T2 je součástí areálu, jejž si společnost Airpro najímá. Tato společnost může výši poplatků stanovovat svobodně, pokud tak činí transparentním způsobem.
(76)
Pokud jde o tvrzení SAS o stanovování odlišných cen na terminálu 2 letiště TMP, odkázalo Finsko na své připomínky k zahájení řízení.
6. EXISTENCE PODPORY
(77)
Jak uvádí ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“
(78)
Kritéria čl. 107 odst. 1 platí kumulativně. Podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU představuje určité opatření pouze v případě, jsou-li splněny všechny níže uvedené podmínky. Finanční podpora musí:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
6.1. Představují finanční ujednání ve spojitosti s realizací nízkonákladové strategie na letišti TMP státní podporu?
(79)
Při posuzování otázky, nejsou-li prvky podpory obsaženy ve finančních ujednáních ve spojitosti s nízkonákladovou strategií na letišti TMP, zejména pak ve spojitosti s přestavbou uvolněného nákladového hangáru na nízkonákladový terminál a s následnou nájemní smlouvou sjednanou se společností Airpro, musí Komise posoudit, zdali by tatáž či podobná ujednání jako Finavia sjednal za podobných podmínek investor v tržním hospodářství (16).
(80)
Podle zásad zakotvených v ustálené judikatuře musí Komise porovnat chování společnosti Finavia s investorem v tržním hospodářství, jehož chování může být vedeno perspektivou dlouhodobé výnosnosti (17). Podle rozsudku ve věci Charleroi navíc má Komise povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext (18). Jinými slovy musí Komise při své analýze, jíž podrobuje rozhodnutí společnosti Finavia o modernizaci nákladového hangáru na letišti TMP a o plánované realizaci nízkonákladové strategie na tomto letišti, uplatnit ucelený přístup, při němž zohlední všechny relevantní skutečnosti.
(81)
Ve svém rozsudku ve věci Stardust Marine Soudní dvůr totiž prohlásil, že „[…] pro zjištění, zda se stát choval jako investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci“ (19).
(82)
K tomu, aby mohla Komise posoudit, je-li splněno kritérium investora v tržním hospodářství, musí se vrátit do kontextu období, kdy se Finavia rozhodla modernizovat uvolněný nákladový hangár a následně jej pronajmout společnosti Airpro. Tímto obdobím je počátek roku 2003. Komise též musí své posouzení založit na informacích a předpokladech, jež měl daný hospodářský subjekt k dispozici, když rozhodoval o finančních ujednáních ve spojitosti s realizací nízkonákladové strategie.
(83)
Finsko argumentuje tím, že společnost Finavia jednala racionálně, a své tvrzení dokládá kopií předem sestaveného podnikatelského záměru této společnosti, jakož i skutečnými výsledky, jichž Finavia a Airpro na letišti TMP dosáhly.
(84)
Komise v této souvislosti poznamenává, že se nákladový hangár na letišti TMP uprázdnil poté, co svou nájemní smlouvu zde ukončilo DHL. Finavia na nájemném ztrácela měsíčně zhruba […]. Po několika měsících bylo zřejmé, že se jí nepodaří přilákat na letiště TMP další leteckou nákladní společnost. Navíc nízkonákladové letecké společnosti nebyly ochotny využívat na letišti terminál 1, neboť náklady na služby pozemního odbavení překračovaly částku, kterou byly ochotny akceptovat. Prognózy pro odvětví letecké dopravy na rok 2002 však slibovaly výrazný růstový potenciál nízkonákladových dopravců (např. Ryanairu) ve výši zhruba 30 % ročně.
(85)
Komise dále poznamenává, že prázdný nákladový hangár byl v plné výši odepsán a že náklady na modernizaci v rámci jeho přestavby na nízkonákladový terminál pro cestující činily 760 612 EUR. I kdyby k této přestavbě na terminál pro cestující nedošlo, musela by Finavia i tak provést některé modernizační práce v hodnotě přibližně 100 000 EUR.
(86)
Finavia byla navíc povinna udržovat po 24 hodin denně, 365 dní v roce dráhu letiště TMP k dispozici pro vojenské účely. Nárůst objemu dopravy na letišti tak mohl určitě přinést lepší alokaci zdrojů a odbourat případné nadměrné kapacity. Diverzifikace leteckých společností, jež by letiště používaly, mohla též omezit podnikatelská rizika na letišti (např. riziko nevyužité kapacity v případě, že by jedna z nich ukončila činnost) a zefektivnit využití dráhy.
(87)
Tuto situaci popisuje podnikatelský záměru Finavie k realizaci nízkonákladové strategie. Jak uvádí jeho scénář pro nejhorší případ, očekával se od investičního záměru pozitivní přínos: průměrná zisková marže (20) měla dosáhnout přibližně […] (viz tabulka ve 20. bodě odůvodnění)), což podle údajů Komise zhruba odpovídá ziskovým maržím na jiných letištích v Unii (21). Komise dále poznamenává, že tento předem sestavený podnikatelský záměr vycházel z opatrných předpokladů, neboť pro poslední roky uvažovaného období podhodnocoval příjmy a nadhodnocoval náklady. Záměr navíc nepřihlížel k zisku, jejž Finavia generovala z přistávacích poplatků, neboť tyto náklady byly odečteny od očekávaných příjmů. Náklady na modernizaci a náležité protiplnění za investovaný kapitál se navíc v plné výši promítaly do nájemného, jež Finavii hradila společnost Airpro a jež bylo rovněž odečteno od očekávaných příjmů.
(88)
K posouzení nízkonákladové strategie společností Finavia a Airpro na bázi integrovaného přístupu zkonsolidoval Komisí ustavený znalec příjmy a náklady, jež předem sestavený podnikatelský záměr (v základním scénáři) uvažoval. Do příjmů znalec zahrnul zejména platby mezi společnostmi (např. nájemné, jež Finavii za užívání T2 hradila společnost Airpro, přistávací poplatky a poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů). Propočty příjmů a nákladů spojených s realizací výše popsané nízkonákladové strategie na letišti TMP a příspěvek této strategie k zisku před úroky a zdaněním (EBIT) na konsolidované bázi (tj. za Finavii i Airpro) v následujících deseti letech shrnuje tabulka níže. […] (22)
(89)
Komise poznamenává, že vzhledem k předem sestavenému podnikatelskému záměru a kladné čisté současné hodnotě (23) bylo rozhodnutí společnosti Finavia realizovat na letišti TMP nízkonákladovou strategii v souladu s tím, jak by postupoval investor v tržním hospodářství. Kladná čistá současná hodnota nízkonákladové strategie zvýšila společnosti Finavia hodnotu jejího vlastního kapitálu. Komise dále poznamenává, že jak předpoklady, na nichž předem sestavený podnikatelský záměr stál, tak očekávané výsledky nízkonákladové strategie jsou dále potvrzeny v podobě pozitivních výsledků, jichž dosáhla společnost Airpro ze své činnosti na letišti TMP (viz zejména tabulka v 26. bodě odůvodnění). Jsou-li pak uvažovány celkové finanční výsledky letiště TMP (včetně finančních výsledků společností Airpro a Finavia z činnosti na letišti TMP, viz tabulky ve 24. a 26. bodě odůvodnění), dosáhla činnost celého letiště díky provozování nízkonákladového terminálu ziskovosti.
(90)
S ohledem na výše uvedené může Komise vyvodit závěr, že rozhodnutí společnosti Finavia realizovat na letišti TMP nízkonákladovou strategii i související finanční ujednání splňují zásadu investora v tržním hospodářství, a tedy s nimi není spojeno žádné ekonomické zvýhodnění, jež by nebylo v souladu s obvyklými tržními podmínkami.
(91)
Jelikož není splněno jedno z kumulativních kritérií čl. 107 odst. 1 SFEU, dospívá Komise k názoru, že rozhodnutí společnosti Finavia realizovat na letišti TMP nízkonákladovou strategii a související finanční ujednání neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(92)
K případnému křížovému subvencování společnosti Airpro společností Finavia (např. formou ušlých příjmů z nájemného nebo náhrady provozních ztrát) Komise poznamenává, že jelikož i) veškerá finanční ujednání ohledně nízkonákladové strategie na letišti TMP vycházejí z předem sestaveného podnikatelského záměru v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství ii) společnost Airpro hradí za užívání T2 tržní nájemné, iii) náklady na činnost této společnosti na letišti TMP jsou v plné výši pokryty z poplatků, které hradí uživatelské letecké společnosti na T2 (tj. Ryanair), a jelikož iv) činnost společnosti Finavia na letišti TMP je zisková pouze díky provozování T2, lze křížové subvencování společnosti Airpro společností Finavia vyloučit.
6.2. Představuje smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair státní podporu?
(93)
K smlouvě mezi společnostmi Airpro a Ryanair Finsko uvedlo, že společnost Airpro jednala způsobem, jaký by v podobné situaci zvolil tržní subjekt. Je-li tomu skutečně tak, pak Ryanair nebyl smlouvou zvýhodněn a o státní podporu se nejedná.
(94)
Při posuzování otázky, byla-li smlouva uzavřena za obvyklých tržních podmínek, musí Komise zhodnotit, zdali by tatáž nebo podobná obchodní ujednání jako Airpro uzavřelo za podobných okolností letiště, které funguje v obvyklých podmínkách tržního hospodářství a řídí se perspektivou dlouhodobé výnosnosti (24). Komise musí dále analyzovat očekávaný dopad, jakou smlouva na činnost společností Airpro a Finavia na letišti TMP má, přičemž musí uplatnit ucelený přístup a při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti (25).
(95)
K tomu, aby mohla Komise posoudit splnění zásady soukromého investora, musí se vrátit do kontextu období, kdy byla smlouva podepsána. Své posouzení tedy musí založit na informacích a předpokladech, jež měl daný hospodářský subjekt v době podpisu smlouvy k dispozici. Smlouvu s Ryanairem podepsala společnost Airpro dne 3. dubna 2003 na dobu účinnosti […].
(96)
Ve smlouvě se Ryanair zavazuje zahájit činnost na letišti TMP s četností […] průletových odbavení letadla denně. Za těchto předpokladů Ryanair očekával, že bude mít na letišti TMP během prvních 12 měsíců zhruba […] a během následujících 12 měsíců zhruba […] odletových cestujících. Smlouva obsahuje sazebník poplatků za průletové odbavení letadla, jež jsou odstupňovány podle počtu denních letů (viz zejména tabulky ve 43. bodě odůvodnění). Průměrná cena za jedno průletové odbavení (při třech letech za den) činí […]. V následující tabulce jsou porovnány poplatky, jež hradily letecké společnosti užívající T1 na letišti TMP, s průměrnou cenou, kterou hradil Ryanair.
Poskytovaná služba
Letištní poplatky na terminálu 1 (T1) v EUR
Letištní poplatky hrazené Ryanairem (průměrný poplatek) na terminálu 2 (T2)
Přistávací poplatek
442
442
Poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů
92
92
Bezpečnostní poplatek
410
410
Terminálové služby (pro cestující) a pozemní odbavení
[…]
[…]
Celková cena za průletové odbavení letadla
[…]
[…]
(97)
Komise poznamenává, že Ryanair hradí tytéž přistávací, bezpečnostní poplatky a poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů jako letecké společnosti, jež na letišti TMP užívají T1. Podle údajů Finska není Ryanair osvobozen od poplatku za služby cestujícím. Jediný cenový rozdíl je dán u poplatků, jež Ryanair hradí za terminálové služby (pro cestující) a za pozemní odbavení. Současně však platí, že jsou služby, které jsou Ryanairu a jeho cestujícím na T2 poskytovány, na kvalitativně nižší úrovni nežli služby poskytované na T1. Výsledná úspora na souvisejících nákladech, zejména osobních, činí zhruba […] z celkových nákladů společnosti Airpro (včetně nájemného, přistávacích poplatků a poplatků za přibližovací a letištní služby řízení letů, jež jsou hrazeny společnosti Finavia). Na rozdíl od T1 je na T2 udržován nízký počet zaměstnanců a tito zaměstnanci vykonávají celou řadu činností spojených s registrací cestujících, bezpečnostními kontrolami a pozemním vybavením. Podle údajů, jež letiště poskytlo znalci ustavenému Komisí, jsou osobní náklady na T2 o zhruba […] nižší než v případě T1. Komise dále poznamenává, že letištní poplatky, jež Ryanair hradí za terminálové služby (pro cestující) a za pozemní odbavení, jsou nižší než poplatky na T1 jen o zhruba […]. Rozdíl mezi úsporami na nákladech (přibližně […]) a diference v poplatcích, jež letecké společnosti na obou terminálech hradí (zhruba […]), jsou výrazem dodatečné ziskové marže, kterou generuje Airpro (přibližně […], viz též tabulka ve 20. bodě odůvodnění). Komise tedy dospívá k názoru, že rozdíl mezi poplatky, jež hradí Ryanair na T2, a poplatky hrazenými na T1 je opodstatněný.
(98)
Na základě výše uvedeného byla společnost Airpro s to sestavit prognózu příjmů, jež by smlouva s Ryanairem generovala. Předpokládala při tom, že v roce 1 bude Ryanair realizovat […] průletových odbavení letadla za den při obsazenosti […]; od roku 2 se počítalo s tím, že po zbývající dobu účinnosti smlouvy bude Ryanair při téže obsazenosti jako v roce 1 realizovat […] průletových odbavení za den. Výsledek propočtů zohledňuje příjmy, které společnosti Airpro plynuly z činností v oblasti letecké dopravy i z činností mimo tuto oblast (příjmy z parkoviště atd.). Náklady této společnosti za dobu účinnosti smlouvy byly odhadnuty z předpokládaných nákladů na realizaci nízkonákladové strategie na letišti TMP. Například osobní náklady měly podle očekávání dosáhnout […] za průletové odbavení (a […], počítáno podle počtu denně odbavených letů).
(99)
Propočty příjmů a nákladů, jež plynou ze smlouvy, a kladný příspěvek k výši vlastního kapitálu společnosti Airpro, který tato smlouva měla za dobu své účinnosti generovat, shrnuje tabulka níže. Propočty se opírají o podnikatelský záměr, jejž předložilo Finsko, a o výše uvedené předpoklady. […] (26)
(100)
Komise konstatuje, že během doby své účinnosti měla smlouva s Ryanairem podle očekávání generovat kladný příspěvek k výši vlastního kapitálu společnosti Airpro a její čistá současná hodnota měla dosáhnout 0,5 milionu EUR. Dále se očekávalo, že činnost společností Airpro a Finavia na letišti TMP bude po celou dobu účinnosti smlouvy dosahovat celkově kladné čisté současné hodnoty.
(101)
Komise dále poznamenává, že z příjmů ze smlouvy jsou pokryty jednak všechny náklady společnosti Airpro na letišti TMP, jednak všechny náklady společnosti Finavia se smlouvou spojené. Zohlednění plné výše nákladů v tomto případě znamená, že byly uvažovány náklady na kapitál (tj. odpisy letištní infrastruktury) a náklady provozní (např. osobní náklady, energie, materiál atd.). Zohledněny jsou i náklady na bezpečnostní a ochranná opatření, u nichž by se mohlo jednat o opatření, která spadají do kompetence veřejné správy a která by nebyla pokládána za hospodářskou činnost ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Vypočtená současná čistá hodnota je tedy podhodnocena, a pozitivní příspěvek smlouvy tedy opravdu může být dokonce vyšší.
(102)
Komise poznamenává, že na základě předem sestaveného podnikatelského záměru bylo rozhodnutí společnosti Airpro jakožto dceřiné společnosti Finavie uzavřít s Ryanairem předmětnou smlouvu v souladu s tím, jak by postupoval investor v tržním hospodářství. Komise dále poznamenává, že jak předpoklady, na nichž stál předem sestavený podnikatelský záměr, tak očekávané výsledky smlouvy byly dále potvrzeny v podobě faktických pozitivních výsledků, jež společnost Airpro ze své činnosti na letišti TMP dosáhla (viz zejména tabulka v 26. bodě odůvodnění). Jak vyplývá z celkových skutečných finančních výsledků letiště TMP (do nichž jsou zahrnuty finanční výsledky společností Airpro a Finavia z činnosti na letišti TMP, viz zejména tabulky ve 24. a 26. bodě odůvodnění), dosáhlo ziskovosti nejen provozování nízkonákladového terminálu, nýbrž i činnost letiště jako celek.
(103)
S ohledem na výše uvedené Komise dospívá k závěru, že rozhodnutí společnosti Airpro uzavřít s Ryanairem předmětnou smlouvu splňuje zásadu investora v tržním hospodářství, a tedy s ním není spojeno žádné ekonomické zvýhodnění, jež by nebylo v souladu s obvyklými tržními podmínkami.
(104)
Vzhledem k tomu, že nejsou splněna kumulativní kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU, dospívá Komise k názoru, že smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair ze dne 3. dubna 2003 neobsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření, jež přijaly společnosti Finavia Oyj a Airpro Oy a jež spočívala ve finančních ujednáních o realizaci nízkonákladové strategie na letišti Tampere-Pirkkala, zejména náklady na modernizaci terminálu 2 a nájemní smlouva na terminál 2, kterou spolu dne 23. února 2003 společnosti Finavia Oyj a Airpro Oy uzavřely, nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Smlouva mezi společnostmi Airpro Oy a Ryanair Ltd ze dne 3. dubna 2003 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Finské republice.
V Bruselu dne 25. července 2012.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de julho de 2012
relativa à medida SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finlândia Finavia, Airpro e Ryanair no aeroporto de Tampere-Pirkkala
[notificada com o número C(2012) 5036]
(Apenas fazem fé os textos nas línguas finlandesa e sueca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2013/664/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1),
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em fevereiro de 2005, a Comissão recebeu uma denúncia da Blue1 Oy («Blue1»), uma companhia aérea finlandesa que faz parte do Grupo SAS. A Blue1 alegou, designadamente, que a Ryanair Ltd («Ryanair») estava a ser objeto de auxílio graças a taxas aeroportuárias inferiores à média no aeroporto de Tampere-Pirkkala («aeroporto de TMP» ou «aeroporto»).
(2)
Por cartas de 2 de março de 2005 e 23 de maio de 2006, a Comissão solicitou à Finlândia que facultasse informações adicionais no que respeita à denúncia. A Finlândia respondeu por cartas de 27 de abril de 2005 e 27 de julho de 2006.
(3)
Por carta de 10 de julho de 2007, a Comissão informou a Finlândia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) (2) («decisão de início») relativamente ao acordo entre a Airpro Oy e a Ryanair e à estratégia adotada pelo Finavia e a Airpro Oy em relação às empresas de baixo custo no aeroporto de TMP. Em 28 de novembro de 2007, a Finlândia transmitiu as suas observações sobre a abertura do procedimento.
(4)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida em causa no prazo de um mês a contar da data de publicação.
(5)
A Comissão recebeu observações sobre este assunto de quatro partes interessadas (Ryanair, Grupo SAS, Air France e a Associação das Companhias Aéreas Europeias). Transmitiu essas observações à Finlândia por carta de 13 de fevereiro de 2008. A Finlândia transmitiu as suas observações em 15 de abril de 2008.
(6)
Por carta de 25 de junho de 2010, a Comissão solicitou novas informações. As autoridades finlandesas responderam por carta de 1 de julho de 2010. Por carta de 5 de abril de 2011, a Comissão solicitou informações complementares sobre o financiamento do aeroporto. As autoridades finlandesas responderam por carta de 5 de maio de 2011. No entanto, a resposta da Finlândia estava incompleta, pelo que a Comissão enviou uma carta de insistência em conformidade com o artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (4). As autoridades finlandesas responderam por carta de 15 de junho de 2011.
2. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E MOTIVOS QUE CONDUZIRAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
2.1. Contexto da investigação
(7)
O aeroporto de TMP situa-se em Pirkkala, 13 quilómetros a sudoeste da cidade de Tampere, no sul da Finlândia. É o terceiro maior aeroporto da Finlândia (em número de passageiros, ver o quadro no considerando 10). Para além da aviação civil, o aeroporto funciona ainda como base da Força Aérea finlandesa.
(8)
O aeroporto de TMP tem dois terminais para serviços regulares de passageiros:
-
o Terminal 1 («T1») foi construído em 1998 e é atualmente utilizado pela Finnair, Flybe, SAS, Blue1 e a Air Baltic. Em 2003, o T1 tinha uma capacidade anual de 550 000 passageiros.
-
O Terminal 2 (T2) foi inicialmente utilizado como hangar de carga pela DHL e (após ficar desocupado em 2002) foi transformado em terminal de baixo custo. Atualmente, o T2 é utilizado exclusivamente pela Ryanair. A capacidade deste terminal é de 425 000 passageiros por ano.
(9)
Com exceção do T2, o aeroporto de TMP é detido e explorado pela Finavia Oyj (5) («Finavia»). A Finavia deu o T2 de arrendamento à sua filial Airpro Oy (6) («Airpro»). A Airpro explora o terminal, no qual presta serviços de assistência em escala. Além disso, a Airpro celebrou um contrato com a Ryanair […] (7), em vigor desde 3 de abril de 2003.
(10)
O tráfego de passageiros no aeroporto aumento de 304 025 em 2003 para 617 397 em 2010, em virtude do aumento do número de passageiros no T2. Em 2010, a quota de passageiros da Ryanair no aeroporto de TMP ascendeu a cerca de […]. O quadro seguinte resume a evolução do número de passageiros no aeroporto de TMP entre 2003 e 2010:
Ano
Número de passageiros, T1
Número de passageiros, T2
Número total de passageiros no aeroporto de TMP
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. Medidas objeto de inquérito e primeira avaliação pela Comissão
(11)
A decisão de início levantou as seguintes questões:
-
em primeiro lugar, averiguar se a Finavia atuou como um investidor privado numa economia de mercado quando decidiu converter um hangar de carga no T2, um terminal de baixo custo e, em caso afirmativo, se uma tal decisão de investimento não incluiu qualquer elemento de auxílio estatal a favor da Airpro, ou, em caso negativo, se esse auxílio podia ser declarado compatível com o mercado interno; e
-
em segundo lugar, se um operador privado numa economia de mercado teria decidido celebrar um acordo semelhante ao da Airpro com a Ryanair e, em caso negativo, se o auxílio constante do acordo podia ser declarado compatível com o mercado interno.
(12)
No que diz respeito à primeira questão, a Comissão manifestou dúvidas de que a Finavia se tivesse orientado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo quando decidiu transformar o hangar de carga num terminal de baixo custo. Além disso, a Comissão interrogou-se se os investimentos da Finavia para transformar este antigo hangar de carga num terminal de baixo custo poderiam também constituir uma vantagem económica seletiva a favor da Airpro que não seria obtida em condições normais de mercado.
(13)
Relativamente à segunda questão, a Comissão teve de examinar se, neste caso específico, o comportamento da Airpro tinha sido motivado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo e se a vantagem de que a Ryanair alegadamente beneficiara não teria podido ser obtida em condições normais de mercado. A Comissão manifestou sobretudo dúvidas quanto ao facto de a «taxa global» paga pela Ryanair se basear nos custos dos serviços prestados pela Airpro a esta companhia aérea. Por outro lado, a Finlândia não forneceu à Comissão as condições do acordo com a Ryanair nem o plano de atividades onde se avaliava a rentabilidade do acordo para a Airpro. Por conseguinte, na sua decisão de início, a Comissão manifestou dúvidas sobre se o comportamento da Airpro fora orientado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo. Desta forma, não pôde excluir-se que a celebração do acordo tenha fornecido à Ryanair uma vantagem de que esta empresa não beneficiaria em condições normais de mercado.
(14)
A Comissão levantou dúvidas sobre se as condições de compatibilidade estabelecidas na Comunicação da Comissão sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (8) («orientações de 2005 para a aviação civil») tinham sido respeitadas no caso em apreço e se a medida de auxílio estatal podia ser declarada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
3. OBSERVAÇÕES DA FINLÂNDIA
3.1. Estratégia adotada pela Finavia e a Airpro no aeroporto de TMP em relação às empresas de baixo custo
(15)
A Finlândia iniciou as suas observações facultando informação de caráter geral sobre a estratégia adotada pela Finavia e a Airpro no aeroporto de TMP em relação às empresas de baixo custo. A Finlândia explicou que o T2 foi construído em 1979 para efeitos de utilização temporária como edifício de aeroporto. Em 1995, foi transformado em hangar de carga adequado a operações de transporte de mercadorias, sendo utilizado pela DHL. Em 2002, o acordo de locação da DHL chegou a termo e o terminal ficou desocupado.
(16)
A Finlândia afirmou que, uma vez que a Finavia não conseguira atrair outro transportador de carga para Tampere nem arrendar o hangar, decidira converter o hangar num terminal de baixo custo, com capacidade para serviços elementares de assistência em escala. Nessa altura, os custos iniciais de construção do T2 tinham já sido amortizados e a reconversão do terminal exigiu apenas pequenas obras de renovação (9). O quadro seguinte especifica os custos de investimento da reconversão do T2, que ascenderam a 760 612 euros.
Obras de reconversão
Custos de investimento em euros
Planificação
[…]
Documentação, autorizações, deslocações
[…]
Engenharia civil
[…]
Aquecimento/ canalização/ ar condicionado
[…]
Eletricidade
[…]
Instalações de baixa tensão
[…]
Tapetes rolantes
[…]
Equipamento de rastreio de segurança
[…]
Montante total
760 612
(17)
À luz dos cálculos anteriores, a Finlândia assinalou que mesmo que a Finavia tivesse conseguido encontrar outro locatário que utilizasse o T2 como hangar de carga, teria sido necessário efetuar determinadas obras de engenharia civil cujo valor rondaria os 100 000 euros. Além disso, os tapetes rolantes poderiam ser utilizados em qualquer outro aeroporto da Finavia.
(18)
A Finlândia acrescentou que a Finavia tencionava franquear o novo terminal de baixo custo a todas as companhias aéreas que estivessem dispostas a aceitar a menor qualidade dos serviços. O quadro seguinte faz uma comparação do nível dos serviços e das instalações nos terminais T1 e T2 do aeroporto de TMP:
Terminal 1 (T1)
Terminal 2 (T2)
Modelo de exploração:
Modelo tradicional: Operações de check-in, controlos de segurança, transporte, triagem, carregamento e descarregamento de bagagens efetuadas por diferentes categorias profissionais e empresas.
Modelo de baixo custo: as mesmas pessoas desempenham todas as tarefas das diferentes categorias profissionais no T1, tais como operações de check-in, controlos de segurança, carregamento e descarregamento de bagagem. As funções são executadas numa zona restrita do terminal, que requer apenas um número mínimo de pessoal e permite acelerar os fluxos de passageiros.
Capacidade dos serviços de assistência em escala
Três a cinco (em função do tipo de aeronave) descolagens e aterragens simultâneas.
Partida de um avião por hora.
Instalações
Instalações que oferecem um bom nível de serviços e incluem um sistema sofisticado de transporte de bagagem, salas de espera confortáveis com serviços conexos, instalações para responder às necessidades dos diversos prestadores de serviços de assistência em escala, etc.
Instalações elementares que correspondem essencialmente a padrões de armazém (por exemplo, chão de cimento), com apenas algumas janelas.
(19)
Segundo a Finlândia, como o T2 só tinha capacidade para prestar serviços de assistência em escala para a partida de um avião por hora, este terminal só era adequado a transportadoras aéreas de ponto a ponto que utilizassem aeronaves de grande porte. Além disso, a fim de otimizar a utilização dos recursos humanos, o operador do terminal exigia que as companhias aéreas celebrassem acordos de longa duração, bem como acordos de horários, ao abrigo dos quais, por exemplo, os voos nem sempre se poderiam realizar nas faixas horárias solicitadas pelas companhias aéreas, ao contrário do que se verificava no T1. A Finlândia afirmou que a otimização das despesas com os recursos humanos e os níveis de serviços prestados permitiu poupanças de custos de aproximadamente […] em comparação com o T1.
(20)
A Finlândia afirmou que antes do início das obras de reconversão do T2 e da adoção de uma estratégia de baixo custo nesse terminal, a questão fora debatida diversas vezes nas reuniões do conselho de administração da Finavia. Para o efeito, foi elaborado um plano de atividades. O quadro seguinte faz um resumo do plano de atividades (cenário mais desfavorável) relativo à reconversão do T2 e à aplicação da estratégia de baixo custo: […]
(21)
A Finlândia assinalou que o plano de atividades ex ante se baseou em pressupostos prudentes, que levou a que se subestimassem as receitas e se sobrestimassem os custos previstos nos últimos anos do período considerado. Outros cenários permitiam prever que a estratégia de baixo custo seria ainda mais rentável. Nos vários cenários, a taxa global paga pelas companhias aéreas que utilizavam o T2 variava entre […] por escala de aeronave. Visto que a decisão sobre a estratégia de baixo custo foi tomada pelo conselho de administração da Finavia com base em cálculos e estudos, esta não era imputável ao Estado. As medidas não foram tomadas na sequência de requisitos ou ordens das autoridades, nem estas últimas estiveram envolvidas na adoção das medidas.
(22)
A Finlândia assinalou que a Finavia e a Airpro funcionavam de acordo com princípios comerciais e financiavam as suas operações a partir de taxas de serviço e receitas cobradas aos clientes e de outras operações comerciais. Era de notar que nem a Finavia nem a Airpro tinham recebido financiamento proveniente do orçamento de Estado: realizavam a sua atividade de forma rentável e distribuíam anualmente parte dos seus lucros ao Estado, em conformidade com as obrigações que lhes incumbiam em matéria de lucros.
(23)
A Finlândia afirmou que os objetivos de desempenho da Finavia foram decididos pelo Ministério dos Transportes e das Comunicações. Estes objetivos de desempenho dizem respeito, no entanto, ao grupo no seu conjunto, tendo cada decisão comercial sido adotada pela Finavia por sua própria iniciativa. Nos últimos anos (2003 a 2005), os requisitos em matéria de lucros da Finavia foram de, aproximadamente, 4 % do capital investido. O quadro seguinte apresenta um resumo do desempenho da Finavia:
Principais dados financeiros da Finavia, em milhões de euros (valores reais)
Ano
2003
2004
2005
Receitas
219
234
243
Lucros
17
15
22
Dividendos pagos ao Estado
6
5
10
(24)
A Finlândia comentou que a Finavia não elaborava demonstrações financeiras por aeroporto, porque todos os seus aeroportos faziam parte da mesma entidade jurídica. Todavia, desde 2000 a Finavia procedeu à recolha de informações relativas a cada aeroporto com base nos seus próprios cálculos internos (dados reais). Estas informações basearam-se nas tendências dos aeroportos em matéria de volume e nas receitas conexas, bem como nos custos dos recursos utilizados nos aeroportos, designadamente, pessoal, serviços contratados e a desvalorização dos ativos imobilizados. Os resultados globais da Finavia no aeroporto de TMP (excluindo serviços prestados pela Airpro) são apresentados resumidamente no quadro seguinte: […]
(25)
Para além das operações comerciais, os resultados financeiros da Finavia no aeroporto de TMP abrangeram igualmente operações que se inserem no âmbito da missão de serviço público, como o controlo do tráfego aéreo e a utilização da pista do aeroporto de TMP para fins militares. A Finlândia esclareceu que a pista do aeroporto de TMP tinha de estar disponível 24 horas por dia e 365 dias por ano para fins militares. A pista era efetivamente utilizada para fins militares (pelo menos 30 % do movimento anual efetivo de aeronaves). Os custos do controlo do tráfego aéreo ascenderam aproximadamente a […]. Os valores acima tiveram em conta a renda paga pela Airpro à Finavia pela utilização do T2 e as taxas de aterragem, bem como outras taxas aeroportuárias pelos serviços prestados às companhias aéreas que utilizam o T2.
(26)
No que diz respeito à Airpro, a Finlândia elucidou ainda que se tratava de uma sociedade de responsabilidade limitada juridicamente distinta da Finavia. O quadro seguinte apresenta resumidamente os resultados financeiros efetivos das operações da Airpro no aeroporto de TMP: […]
(27)
Os resultados financeiros da Airpro no aeroporto de TMP incluíam os custos da renda do T2 no aeroporto de TMP, os custos da Airpro em pessoal e equipamento e ainda os custos dos serviços prestados pela Finavia. As demonstrações financeiras incluíam receitas, tais como a taxa global paga pela Ryanair, as taxas de estacionamento e outras receitas comerciais.
(28)
Por conseguinte, a Finlândia argumentou que a Finavia e a Airpro agiram como investidores numa economia de mercado quando decidiram aplicar a estratégia de baixo custo e transformar o hangar de carga num terminal de transporte de passageiros de baixo custo.
(29)
A Finlândia alegou que mesmo que o financiamento da reconversão do T2 pudesse ser considerado um auxílio estatal, seria compatível nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, por respeitar os critérios de compatibilidade fixados nas orientações de 2005 para a aviação civil.
(30)
A Finlândia alegou igualmente que se podia considerar que as medidas respeitavam objetivos de interesse geral que, em seu entender, estavam não só relacionados com o caráter de interesse geral das operações aeroportuárias como também com a diversificação das ligações de tráfego na região, de uma forma que ia ao encontro das necessidades dos residentes e da sociedade. Para a Finlândia, por conseguinte, as alterações ao T2 foram proporcionais ao seu objetivo e aos resultados alcançados.
(31)
Além disso, a Finlândia afirmou que as operações aeroportuárias tinham características especiais que deviam ser tidas em conta. Por exemplo, o aeroporto de TMP contribuiu para melhorar a mobilidade nos aeroportos mais congestionados, em conformidade com o objetivo da União. A exploração do aeroporto contribuiu para um desenvolvimento regional equilibrado num país de fraca densidade populacional como a Finlândia. Neste contexto, revelou-se particularmente importante garantir as ligações de transporte das regiões mais remotas do país com a Europa, uma vez que os outros meios de transporte não constituíam uma alternativa viável. Os custos incorridos com a construção do terminal foram não só proporcionais ao objetivo como também necessários. Com base nos planos de atividades e nos valores reais, a infraestrutura em causa tinha suficientes perspetivas de utilização a médio prazo. O T2 foi aberto de forma justa e não discriminatória a todas as companhias aéreas. Todavia, até ao momento, a Ryanair foi a única companhia aérea que se mostrou interessada.
(32)
Segundo a Finlândia, a infraestrutura em questão não afetou as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse da União Europeia. Atendendo à pequena dimensão do aeroporto de TMP, o impacto das medidas a nível da União não foi significativo. Além disso, as vantagens das medidas para a região compensaram qualquer impacto negativo a nível da União.
3.2. Acordo de arrendamento do T2 no aeroporto de TMP entre a Finavia e a Airpro
(33)
A Finlândia informou que em 23 de fevereiro de 2003 a Finavia celebrou com a Airpro um acordo de arrendamento relativo ao T2 para o período entre 1 de abril de 2003 e 31 de março de 2013 (a seguir designado «acordo de arrendamento»). Apesar dos custos da reconversão terem sido inicialmente suportados pela Finavia, a Airpro reembolsaria a Finavia por estes custos no pagamento da renda. A Finlândia facultou igualmente uma cópia do acordo de arrendamento.
(34)
Ao abrigo deste acordo de arrendamento, a Airpro paga uma renda mensal no montante de […] mais […] de IVA pela utilização das instalações. Assim, a renda incluindo IVA ascende a […] por mês. O acordo prevê igualmente que, para além do montante de base, a renda inclua ainda os custos decorrentes da transformação do hangar de carga em terminal de transporte de passageiros de baixo custo, bem como os juros conexos.
(35)
A Finlândia referiu que aquando da celebração do acordo de arrendamento, o T2 estava ainda a ser transformado, pelo que foi necessário estimar os custos de reconversão do terminal para determinar o montante da renda. Os custos foram estimados em 700 000 euros, prevendo-se que a sua repercussão na renda mensal fosse de aproximadamente […]. Para além dos custos de reconversão estimados, a Finavia calculou ainda que os custos de obras e remodelações suplementares após o início da exploração do T2 seriam de aproximadamente […], e que a respetiva repercussão na renda mensal seria de […]. De acordo com os cálculos anteriores, a Airpro compensou a Finavia pelos custos suportados com as obras de renovação do T2 através de uma renda mensal no montante de […].
(36)
A Finlândia alegou que a renda mensal paga pela Airpro não era inferior ao preço de mercado. A renda paga pela Airpro era efetivamente superior à renda paga pelo locatário anterior, a DHL. A DHL pagara uma renda mensal no montante de […] excluindo IVA pela utilização das instalações, que correspondera aproximadamente a […] (10). A percentagem de IVA era de […], pelo que a renda mensal total incluindo IVA era de […], correspondendo a aproximadamente […].
(37)
A Finlândia sublinhou ainda que sem a aplicação da estratégia de baixo custo e a transformação do hangar de carga num terminal de baixo custo, o T2 teria permanecido desocupado, sobrecarregando as finanças do aeroporto de TMP.
3.3. Aplicação da estratégia de baixo custo pela Airpro e acordo de 3 de abril de 2003 entre a Airpro e a Ryanair
(38)
No que respeita à aplicação da estratégia de baixo custo pela Airpro, a Finlândia explicou que as negociações com as companhias aéreas se tinham iniciado anteriormente. Por exemplo, as negociações com a Ryanair estiveram em curso durante alguns anos antes da tomada de decisão de adotar uma estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP.
(39)
De acordo com a Finlândia, a carta que a Airpro enviou a diversas companhias aéreas convidando-as a considerar a possibilidade de operar no terminal de baixo custo foi apenas uma parte da estratégia de comercialização do T2. Desde 2002, o T2 do aeroporto de TMP foi ativamente comercializado durante vários anos na feira de rotas (11). Partiu-se do princípio de que outras companhias aéreas, para além da Ryanair, estariam igualmente interessadas em estabelecer as suas operações neste terminal.
(40)
A Finlândia facultou uma cópia da carta de comercialização, que indicava as taxas aplicáveis no T2, tais como as taxas dos serviços de assistência em escala e de utilização do terminal, cujo montante dependeria do tipo de aeronave utilizado. Para além das taxas aplicáveis no T2, as companhias aéreas devem ainda pagar as taxas habituais de aterragem e de navegação de terminal, bem como as taxas de segurança.
(41)
A Finlândia facultou uma cópia do acordo com um período de validade de […] celebrado entre a Airpro e a Ryanair em 3 de abril de 2003 («acordo»). O acordo define as condições operacionais e financeiras em que a Ryanair estabelece e explora voos comerciais de e para o T2 no aeroporto de TMP. O acordo entrou em vigor no dia seguinte ao da sua assinatura (ou seja, 4 de abril de 2003) e expira em […].
(42)
Pelos serviços prestados no aeroporto de TMP, a Ryanair deve pagar uma taxa única por cada escala de aeronave (partida e chegada), ou seja, uma taxa global por cada aeronave B737-800 ou outra variante da aeronave B-737, com um peso máximo de descolagem (MTOW) (12) de 67 000 kg a partir de 4 de abril de 2003. Incluem-se nesta taxa as taxas de aterragem e descolagem, as taxas de balizagem luminosa, as taxas sobre o ruído e navegação noturna, a taxa de terminal por serviços de navegação aérea de terminal e o custo das operações na pista e da assistência aos passageiros, incluindo encargos de segurança, e a taxa de passageiros.
(43)
Tal como se resume nos quadros seguintes, a taxa global depende das frequências diárias da Ryanair no aeroporto e do ano de vigência do acordo. […]
(44)
No acordo, a Ryanair comprometeu-se a iniciar as operações no aeroporto de TMP com […] escalas diárias. Além disso, comprometeu-se a comunicar […] qualquer redução do número de escalas diárias no aeroporto.
(45)
[…]
(46)
Ao abrigo do acordo, a Ryanair devia gerar aproximadamente […] passageiros à saída no aeroporto de TMP nos primeiros 12 meses e cerca de […] passageiros à saída nos 12 meses seguintes.
(47)
Nos termos do acordo, o T2 no aeroporto de TMP tem uma capacidade máxima de uma escala por hora entre as 7h00 e as 24h00 horas. A Ryanair e a Airpro acordariam previamente nos horários dos voos.
(48)
A Airpro exploraria um balcão de serviços para passageiros numa zona privilegiada do principal terminal do aeroporto (T1) e asseguraria serviços de reserva para os passageiros da Ryanair. Nos termos do acordo, a Ryanair pagaria à Airpro uma comissão à taxa de […] por todos os voos Ryanair (excluindo impostos, taxas e outros encargos) vendidos pela Airpro e pagos por cartão de débito/crédito.
(49)
O acordo previa ainda modalidades para o período de manutenção da pista do aeroporto de TMP, no verão de 2003, altura em que o aeroporto estaria encerrado ao tráfego. Nesse período, o tráfego do aeroporto de TMP seria desviado para o aeroporto de Pori e a Airpro asseguraria o transporte de autocarro para os passageiros da Ryanair.
(50)
Segundo a Finlândia, o acordo entre a Airpro e a Ryanair obedeceu a condições comerciais e não envolveu auxílios estatais. Outras companhias aéreas tiveram igualmente a possibilidade de estabelecer com a Airpro um acordo nas mesmas condições comerciais que as facultadas à Ryanair. Por exemplo, a brochura publicitária The Case for Tampere-Pirkkala Airport, elaborada para a feira comercial de 2004, destacava o facto de o T2 estar aberto a todos os operadores, uma vez que, na altura, o terminal ainda tinha capacidade para mais duas companhias aéreas.
(51)
A Finlândia considerou ainda que as taxas pagas pela Ryanair no aeroporto de TMP se baseavam nos custos e geraram ganhos económicos para as operações da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP. A Airpro cobrou à Ryanair taxas por serviços que prestou e ainda por serviços prestados pela Finavia. Posteriormente, a Airpro pagou à Finavia as taxas relativas às operações da Ryanair no aeroporto, em conformidade com a publicação de informação aeronáutica («PIA») (13) da Finavia. As eventuais diferenças nas taxas deviam-se à natureza e à escala dos serviços em causa.
(52)
A Finlândia assinalou que todas as companhias aéreas que utilizavam o aeroporto de TMP pagavam as mesmas taxas por serviços de igual qualidade. Por exemplo, a taxa de passageiros pelos serviços prestados no T2 era cobrada em função da qualidade dos serviços prestados no terminal. A Finavia e a Airpro não desempenharam qualquer papel na cobrança da taxa de serviço aos passageiros indicada nos bilhetes da Ryanair, que foi cobrada pela Ryanair aos seus passageiros. Ao contrário do que a Blue1 alegou, a Ryanair não estava isenta do pagamento da taxa de passageiros. O facto de as operações da Airpro no T2 serem rentáveis era prova de que a Ryanair tivera de pagar uma taxa pelos serviços prestados pela Airpro.
(53)
A Finavia cobrou as seguintes taxas à Ryanair através da Airpro no aeroporto de TMP, num montante total de […]:
-
taxa de aterragem (14): […]
-
taxa de serviços de navegação aérea: […]
(54)
No que diz respeito às taxas de navegação aérea, a Finlândia afirmou que dependiam do peso da aeronave, da duração do voo e do conteúdo dos serviços utilizados. Nos lucros da Finavia estava também incluída uma taxa de rota anual (15) que ascendeu aproximadamente a […] em 2006 e que aumentaria com as frequências de voo suplementares operadas pela Ryanair.
(55)
A Finlândia esclareceu ainda que, em 2005, os ganhos de exploração decorrentes das operações da Ryanair no aeroporto de TMP totalizaram […]. Por último, a Finlândia argumentou que, ao abrigo do acordo, a Ryanair se comprometera a intensificar o tráfego e a atingir as metas em termos de passageiros nele definidas.
4. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(56)
A Comissão recebeu observações de quatro partes interessadas.
4.1. Ryanair
(57)
A Ryanair iniciou as suas observações, datadas de 16 de novembro de 2007, declarando que, no seu entender, a decisão de dar início a um procedimento formal de investigação era injusta e desnecessária. Lamentou também que a Comissão não tivesse concedido à Ryanair a possibilidade de participar no exame preliminar.
(58)
Pronunciando-se quanto à questão de fundo, a Ryanair considerou que a Comissão se deveria ter baseado nos acordos comerciais normais e ter decidido, nessa base, que o acordo em causa cumpria o princípio do operador numa economia de mercado, não implicando, assim, qualquer auxílio estatal. Como, no entender da Ryanair, tanto a Finavia como a Airpro beneficiaram da sua presença no aeroporto de TMP, ambas agiram enquanto operadores numa economia de mercado e o financiamento do T2 não conteve qualquer auxílio.
(59)
No que diz respeito ao desenvolvimento do terminal de baixo custo do aeroporto de TMP, a Ryanair explicou que houve projetos em curso para diferenciar os serviços prestados pelos aeroportos na União, a fim de satisfazer as necessidades das companhias aéreas de baixo custo e dos seus passageiros. O nível de serviços diferenciado prestado pelos aeroportos deu azo ao pagamento de taxas diferenciadas pelas companhias aéreas. O aeroporto de TMP foi dos primeiros a adotar o modelo de níveis de serviços diferenciados no mesmo aeroporto. A Ryanair confirmou que o operador do aeroporto, a Finavia, decidira desenvolver o T2 com base num plano de atividades sólido que foi rapidamente aplicado e resultou num aumento das receitas para a Finavia. Por conseguinte, a Ryanair considerou que o desenvolvimento do terminal de baixo custo não conteve qualquer elemento de auxílio estatal em benefício das atividades da Finavia no aeroporto de TMP.
(60)
No que diz respeito à gestão do T2, a Ryanair explicou que a concorrência entre terminais no mesmo aeroporto gerou uma maior eficiência e uma redução dos custos. No entender da Ryanair, os padrões mais elevados de eficiência no T2 melhoraram a eficiência do T1 em benefício de todas as companhias aéreas que utilizam o aeroporto. Tanto quanto lhe era dado saber, a Airpro arrendava o terminal em condições comerciais. A Finavia beneficiou ainda da intensificação do tráfego no aeroporto e do aumento das receitas provenientes das taxas de aterragem e de controlo do tráfego aéreo. Por conseguinte, a Ryanair considerava que não houvera qualquer auxílio estatal nos acordos comerciais entre a Finavia e a Airpro relativos à gestão do T2.
(61)
No que diz respeito ao acordo celebrado entre a Ryanair e a Airpro, a Ryanair começou por afirmar que o seu modelo empresarial se baseava no aumento da eficiência e que se repercutia nos passageiros sob a forma de taxas aéreas mais reduzidas. A taxa global paga no aeroporto de TMP incluía todas as taxas aplicáveis às companhias aéreas no aeroporto. As taxas diferenciadas cobradas pela utilização do T2 justificavam-se pelo nível dos serviços prestados. Quanto ao desconto nas taxas aeroportuárias relacionado com o aumento das frequências, a Ryanair argumentou tratar-se de um comportamento comercial normal aplicado em todos os setores. Na sua maioria, as condições do acordo entre a Ryanair e a Airpro no T2 eram aplicáveis na generalidade a todas as companhias aéreas dispostas a voar a partir do T2. Por conseguinte, a Ryanair considerou que o seu acordo com a Airpro não era seletivo. Mais argumentou que tanto a Finavia como a Airpro tiraram partido da sua presença no aeroporto de TMP.
4.2. Grupo SAS
(62)
O Grupo SAS apresentou as suas observações por carta datada de 16 de novembro de 2007. O Grupo SAS salientou o facto de as suas observações incidirem na relação entre a Finavia e a Airpro, nos custos da conversão do T2 e no tratamento preferencial da Ryanair no aeroporto de TMP.
(63)
No que diz respeito à relação entre a Finavia e a Airpro, o Grupo SAS afirmou que o diretor executivo do aeroporto de TMP era membro do conselho de administração da Airpro quando a Finavia tomou a decisão de arrendar o T2 à Airpro. Além disso, era evidente a estreita relação entre a Finavia e a Airpro na publicação Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.
(64)
O Grupo SAS argumentou que a Finavia estava a conceder subvenções cruzadas ao T2 com as receitas do T1. O Grupo SAS alegou em especial que não foram pagas quaisquer taxas de passageiros no T2. Além disso, a Airpro administrava o parque de estacionamento no exterior do T2 e arrecadou as respetivas receitas. As tarifas de estacionamento de automóveis no parque situado no exterior do T2 eram quase o dobro das tarifas cobradas no T1.
(65)
Relativamente aos custos dos serviços do T2, o Grupo SAS argumentou que a Finlândia não lhe facultara o acesso a esta informação. O Grupo SAS desconhecia se o T2 ou o aeroporto de TMP eram rentáveis e se a Airpro pagara pela infraestrutura facultada pela Finavia. Por exemplo, a Finavia adquirira equipamento de rastreio de segurança para o T2. O Grupo SAS afirmou que, segundo a Finlândia e a Airpro, o nível de preços no T2 estava relacionado com o nível dos serviços. O Grupo SAS argumentou que o nível dos serviços se baseava normalmente na modalidade dos serviços de assistência em escala acordada entre uma companhia aérea e a empresa responsável pela prestação dos referidos serviços de assistência em escala e não no espaço ou nas instalações disponíveis.
(66)
O Grupo SAS adiantou ainda que as disposições relativas ao T2 no aeroporto de TMP favoreciam um determinado modelo empresarial e contrariavam claramente o disposto no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
4.3. Air France
(67)
A Air France apresentou observações por carta de 16 de novembro de 2007. Em primeiro lugar, a Air France esclareceu a sua situação comercial na Finlândia. Na Finlândia, a Air France não explorava serviços de e para o aeroporto de TMP. Tinha, no entanto, cinco frequências diárias entre o aeroporto de Charles de Gaulle em Paris e o aeroporto de Helsínquia (localizado a cerca de 180 km do aeroporto de TMP) através de um acordo de partilha de códigos com a Finnair.
(68)
A Air France adiantou que subscrevera as orientações de 2005 para a aviação civil, bem como a avaliação preliminar do acordo financeiro no aeroporto de TMP efetuada pela Comissão. A Air France sublinhou que, em seu entender, a isenção do pagamento da taxa de passageiros concedia vantagens à Ryanair e era claramente discriminatória, pelo que não poderia ser considerada compatível com o mercado interno.
4.4. Associação das Companhias Aéreas Europeias
(69)
Por carta de 16 de novembro de 2007, a Associação das Companhias Aéreas Europeias («AEA») apresentou as suas observações, que estavam em total consonância com as observações do Grupo SAS e da Air France.
5. POSIÇÃO DA FINLÂNDIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(70)
A Finlândia recebeu as observações das quatro partes interessadas.
(71)
Relativamente às observações da Ryanair, a Finlândia assinalou que a companhia aérea comentara tanto a evolução geral do mercado da aviação na Europa como os desenvolvimentos no aeroporto de TMP. Neste contexto, a Finlândia remeteu para as observações que apresentou anteriormente na sequência do início do procedimento formal de inquérito.
(72)
A Finlândia referiu que as observações do Grupo SAS levantavam novas questões que deviam ser esclarecidas. A Finlândia reiterou que a Airpro era uma empresa juridicamente distinta e que não beneficiara de qualquer apoio da sua proprietária, a Finavia.
(73)
A Finlândia salientou que o diretor executivo do aeroporto de TMP não era membro do conselho de administração da Airpro na altura em que o contrato de arrendamento foi celebrado. O diretor executivo do aeroporto de TMP integrou o conselho de administração da Airpro apenas de maio de 2003 a abril de 2007. Quanto à brochura publicitária sobre o aeroporto de TMP e a sua estratégia de baixo custo, a Finlândia alegou que tais operações de marketing não poderiam prejudicar as relações jurídicas e económicas entre as empresas em causa. O Grupo SAS, que explorou serviços a partir do T1 no aeroporto de TMP, não foi mencionado na brochura porque esta se destinava a promover a estratégia de baixo custo do aeroporto de TMP.
(74)
Quanto às alegações do Grupo SAS sobre a eventual existência de subvenções cruzadas entre o T2 e o T1 no aeroporto de TMP, a Finlândia alegou que já apresentara elementos de prova de que as operações da Airpro no aeroporto de TMP eram rentáveis e que esta empresa não recebera quaisquer subvenções da Finavia.
(75)
No que diz respeito aos diferentes ajustamentos infraestruturais relativos à reconversão do T2, a Finlândia comentou que a renda paga pela Airpro à Finavia cobria estes custos e os respetivos juros. Relativamente à aquisição pela Finavia de equipamento de rastreio de segurança para o T2, a Finlândia afirmou que estes custos se refletiram no montante da renda. O parque de estacionamento no exterior do T2 fazia parte da zona cedida em arrendamento à Airpro, podendo esta fixar as respetivas tarifas, desde que o fizesse de forma transparente.
(76)
Por último, no que respeita às alegações da SAS sobre as estratégias de preços diferenciados no T2 do aeroporto de TMP, a Finlândia remeteu para as suas observações sobre o início do procedimento.
6. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIOS
(77)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE prevê que «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(78)
Os critérios definidos no artigo 107.o, n.o 1, são cumulativos. Uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE quando preenche cumulativamente as seguintes condições. Nomeadamente, as medidas de apoio financeiro devem:
-
ser concedidas pelo Estado ou através de recursos estatais;
-
favorecer certas empresas ou a produção de certos bens;
-
falsear ou ameaçar falsear a concorrência, e
-
afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
6.1. Os acordos financeiros no contexto da aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP constituem um auxílio estatal?
(79)
Para avaliar se existe uma componente de auxílio nos acordos financeiros relativos à estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP, sobretudo no que diz respeito à conversão de um hangar de carga desocupado num terminal de baixo custo e ao subsequente contrato de arrendamento com a Airpro, a Comissão deve examinar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado numa economia de mercado teria celebrado acordos comerciais idênticos ou semelhantes aos da Finavia (16).
(80)
De acordo com os princípios estabelecidos na jurisprudência, a Comissão deve comparar o comportamento da Finavia com o de um investidor numa economia de mercado que se oriente por perspetivas de rentabilidade a longo prazo (17). Além disso, segundo o acórdão Charleroi (18), a Comissão tem a obrigação de ter em conta, na avaliação das medidas controvertidas, todos os elementos pertinentes e o seu contexto. Por outras palavras, a Comissão deve analisar a decisão da Finavia de remodelar o hangar de carga no aeroporto de TMP e os planos de aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP pela Airpro com base numa abordagem integrada que tenha em conta todos os elementos das medidas em questão.
(81)
O Tribunal deliberou no acórdão Stardust Marine que, «[…] para averiguar se o Estado adotou ou não o comportamento de um investidor prudente numa economia de mercado, há que tomar como referência o contexto da época em que as medidas de apoio financeiro foram tomadas a fim de avaliar a racionalidade económica do comportamento do Estado e, portanto, não basear a apreciação numa situação posterior» (19).
(82)
Para poder aplicar o critério do investidor privado, a Comissão tem de se colocar no contexto do período em que a Finavia tomou a decisão de remodelar o hangar de carga desocupado e subsequentemente de o ceder em arrendamento à Airpro, ou seja, no início de 2003. A Comissão também deve basear a sua apreciação nas informações e premissas de que o operador dispunha quando foram tomadas as decisões relativas aos acordos financeiros para a aplicação da estratégia de baixo custo.
(83)
A Finlândia alega que a Finavia atuou de forma racional e fundamenta a sua argumentação numa cópia do plano de atividades ex-ante da Finavia e nos resultados efetivos da Finavia e da Airpro no aeroporto de TMP.
(84)
Neste contexto, a Comissão assinala que o hangar de carga no aeroporto de TMP ficou desocupado após o termo do contrato de arrendamento da DHL. A Finavia perdeu assim uma renda mensal de aproximadamente […]. Após alguns meses, tornou-se evidente que a Finavia não conseguiria atrair outra companhia de serviços aéreos de carga para o aeroporto de TMP. Além disso as companhias aéreas de baixo custo não estavam preparadas para utilizar o Terminal 1 do aeroporto, porque os custos dos serviços de assistência em escala eram superiores ao que estas companhias estavam dispostas a pagar. No entanto, as estimativas para o setor do transporte aéreo em 2002 apontavam para um elevado potencial de crescimento das companhias de baixo custo como a Ryanair, de cerca de 30 % por ano.
(85)
A Comissão observa ainda que o hangar de carga desocupado estava totalmente amortizado e que os custos de reconversão para efeitos da transformação do hangar num terminal de transporte de passageiros de baixo custo ascendiam a 760 612 euros. Mesmo que o hangar não tivesse sido transformado num terminal de passageiros, a Finavia teria sido obrigada a realizar determinadas obras de reconversão num montante de cerca de 100 000 euros.
(86)
Além disso, a Finavia foi obrigada a manter a pista do aeroporto de TMP disponível 24 horas por dia e 365 dias por ano para fins militares. Por conseguinte, um aumento do tráfego no aeroporto poderia resultar numa melhor repartição dos recursos e na redução do excesso de capacidades. Em simultâneo, a diversificação das companhias aéreas que utilizavam o aeroporto poderia diminuir os riscos comerciais do aeroporto (por exemplo, o risco de não utilização das capacidades se uma das companhias aéreas cessasse as suas atividades) e tornar mais eficiente a utilização da pista.
(87)
Esta situação é exposta no plano de atividades da Finavia relativo à aplicação da estratégia de baixo custo. Conforme demonstrado no cenário mais desfavorável constante do plano de atividades da Finavia, esperava-se que o projeto de investimento tivesse uma contribuição positiva: previa-se que a margem de lucro média (20) rondasse […] (ver o quadro no considerando 20), o que, de acordo com os dados a que a Comissão teve acesso, está, em termos gerais, em consonância com as margens de lucro de outros aeroportos na União (21). A Comissão observa ainda que o plano de atividades ex ante se baseou em pressupostos prudentes, o que levou a que se subestimassem as receitas e se sobrestimassem os custos nos últimos anos do período considerado. Além disso, o plano de atividades ex ante não teve em conta os lucros da Finavia provenientes das taxas de aterragem, porque estes custos foram deduzidos das receitas previstas. Por outro lado, os custos de reconversão e uma remuneração adequada do capital investido estavam plenamente refletidos na renda paga pela Airpro à Finavia, que também foi deduzida das receitas previstas.
(88)
A fim de avaliar a estratégia de baixo custo da Finavia e da Airpro com base numa abordagem integrada, o perito da Comissão consolidou as receitas e os custos do plano de atividades ex ante (cenário de base). Em especial, foram tidos em conta como receitas os pagamentos entre empresas (tais como a renda paga pela Airpro à Finavia pela utilização do T2, as taxas de aterragem e as taxas de terminal por serviços de navegação aérea). O quadro seguinte resume os cálculos das receitas e dos custos relativos à aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP descrita a seguir e o respetivo contributo para resultados antes de juros e impostos («EBIT») a um nível consolidado (ou seja, para a Finavia e a Airpro) nos próximos dez anos: […] (22)
(89)
A Comissão observa que, com base no plano de atividades ex ante e no VAL (23) positivo, a decisão da Finavia de aplicar a estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP estava em consonância com o comportamento de um investidor numa economia de mercado. O VAL positivo da estratégia de baixo custo aumentou o valor do capital próprio da Finavia. A Comissão observa ainda que os pressupostos do plano de atividades ex ante e os resultados previstos da estratégia de baixo custo foram ainda sustentados pelos resultados positivos da atividade da Airpro no aeroporto de TMP (ver em especial o quadro no considerando 26). Além do mais, os resultados financeiros combinados do aeroporto de TMP (tendo em conta os resultados financeiros da atividade da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP, ver os quadros nos considerandos 24 e 26) mostram que, devido à exploração do terminal de baixo custo, toda a atividade do aeroporto foi lucrativa.
(90)
Atendendo ao acima exposto, a Comissão conclui que a decisão da Finavia de aplicar uma estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP e os acordos financeiros subjacentes estão em consonância com o critério do investidor numa economia de mercado e, por conseguinte, isentos de quaisquer vantagens económicas que não seriam obtidas em condições normais de mercado.
(91)
Como pelo menos um dos critérios cumulativos previstos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não se encontra preenchido, a Comissão considera que a decisão da Finavia de aplicar uma estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP e os acordos financeiros subjacentes não contêm qualquer auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(92)
Quanto à eventual concessão de subvenções cruzadas pela Finavia à Airpro (sob a forma de receitas de arrendamento não cobradas ou indemnizações por perdas de exploração), a Comissão assinala que uma vez que todos os acordos financeiros relativos à estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP se baseiam num plano de atividades ex ante em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado, que a Airpro paga uma renda ao preço de mercado pela utilização do T2 e que os custos integrais da atividade da Airpro no aeroporto de TMP são cobertos pelas taxas pagas pelas companhias aéreas que utilizam o T2 (por exemplo, a Ryanair) e, por último, que a atividade da Finavia no aeroporto de TMP só é lucrativa devido à exploração do T2, não se coloca a possibilidade de concessão de subvenções cruzadas pela Finavia à Airpro.
6.2. O acordo entre a Airpro e a Ryanair constitui um auxílio estatal?
(93)
No que diz respeito ao acordo entre a Airpro e a Ryanair, a Finlândia argumentou que a Airpro atuou como um investidor privado numa economia de mercado atuaria em situação semelhante. Sendo assim, a Ryanair não foi favorecida pelo acordo e não existe auxílio estatal.
(94)
Ao avaliar se o acordo foi celebrado em condições de mercado normais, a Comissão deve examinar se, em circunstâncias semelhantes, um aeroporto que fosse explorado em condições de economia de mercado normais e se orientasse por perspetivas de rentabilidade a longo prazo teria celebrado acordos comerciais idênticos ou semelhantes aos da Airpro (24). Além disso, a Comissão tem também de analisar o impacto previsto do acordo na atividade da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP com base numa abordagem integrada que tenha em conta todos os elementos da medida em questão (25).
(95)
Para poder aplicar o critério do investidor privado, a Comissão tem de se colocar no contexto do período em que o acordo foi assinado. A Comissão deve também basear a sua apreciação nas informações e premissas de que o operador dispunha nessa altura. A Airpro celebrou o acordo com a Ryanair em 3 de abril de 2003 por um período de vigência de […].
(96)
Nos termos do acordo, a Ryanair comprometeu-se a iniciar as operações no aeroporto de TMP com […] escalas diárias. Ao abrigo do acordo, a Ryanair devia gerar aproximadamente […] passageiros à saída no aeroporto de TMP nos primeiros 12 meses e cerca de […] passageiros à saída nos 12 meses seguintes. O acordo prevê uma tabela de taxas por escala em função do número de frequências diárias (ver em especial os quadros no considerando 43). O preço médio de uma escala (com base em três voos diários) é de […]. O quadro seguinte compara as taxas pagas pelas companhias aéreas que utilizam o T1 no aeroporto de TMP e o preço médio pago pela Ryanair:
Serviço prestado
Taxas aeroportuárias aplicáveis no Terminal 1 (T1), em euros
Taxas aeroportuárias pagas pela Ryanair (taxa média) no Terminal 2 (T2)
Taxa de aterragem
442
442
Taxas de terminal por serviços de navegação aérea
92
92
Taxa de segurança
410
410
Serviços prestados aos passageiros no terminal e serviços de assistência em escala
[…]
[…]
Preço total por escala
[…]
[…]
(97)
A Comissão observa que a Ryanair paga as mesmas taxas de aterragem, de terminal por serviços de navegação aérea e de segurança que as companhias aéreas que utilizam o T1 no aeroporto de TMP. De acordo com a informação prestada pela Finlândia, a Ryanair não está isenta do pagamento da taxa de passageiros. A única diferença no preço pago pela Ryanair diz respeito às taxas pagas pelos serviços prestados aos passageiros no terminal e os serviços de assistência em escala. No entanto, a qualidade dos serviços prestados à Ryanair e aos seus passageiros no T2 é inferior à qualidade dos serviços prestados no T1, e a redução alcançada em custos subjacentes, sobretudo em custos de recursos humanos, representa aproximadamente […] dos custos totais da Airpro (incluindo a renda, as taxas de aterragem e de terminal por serviços de navegação aérea pagas à Finavia). Ao contrário do T1, os números de trabalhadores no T2 são mantidos a um nível reduzido e estes devem realizar uma série de operações relacionadas com o check-in, os controlos de segurança e os serviços de assistência em escala. De acordo com a informação prestada pelo aeroporto ao perito da Comissão, os custos dos recursos humanos no T2 são de aproximadamente […], inferiores aos do T1. Além disso, a Comissão observa que as taxas aeroportuárias pagas pela Ryanair pelos serviços prestados aos passageiros no terminal e os serviços de assistência em escala são apenas cerca de […] inferiores às taxas pagas no T1. A divergência entre as poupanças de custos (cerca de […]) e a diferença no montante das taxas pagas pelas companhias aéreas que utilizam os dois terminais (aproximadamente […]) reflete a margem de lucro adicional gerada pela Airpro (cerca de […], ver também o quadro no considerando 20). Por conseguinte, a Comissão considera que se justifica a diferença entre as taxas pagas pela Ryanair no T2 e as pagas no T1.
(98)
Nesta base, a Airpro pôde prever as receitas geradas pelo acordo com a Ryanair. A Airpro calculou que no ano 1 a Ryanair faria […] escalas diárias com um índice de ocupação de […]; a partir do ano 2, previa-se que a Ryanair realizasse […] escalas diárias até ao termo da validade do contrato, com o mesmo índice de ocupação do ano 1. Os resultados têm em conta as receitas aeronáuticas e extra-aeronáuticas da Airpro (incluindo as receitas dos parques de estacionamento, etc.). Os custos da Airpro ao longo do período de vigência do acordo foram calculados através dos custos projetados relativos à aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP. Por exemplo, de acordo com as estimativas, os custos dos recursos humanos deveriam ascender a […] por escala (e […] se calculados com base nas escalas de aeronaves diárias).
(99)
O quadro seguinte resume os cálculos das receitas e dos custos relativos ao acordo e o contributo positivo do acordo para o valor do capital próprio da Airpro durante o seu período de vigência. Estes cálculos baseiam-se no plano de atividades fornecido pela Finlândia e nos pressupostos anteriormente descritos. […] (26)
(100)
A Comissão assinala que se esperava que durante o seu período de vigência o acordo com a Ryanair gerasse uma contribuição positiva para o valor do capital próprio da Airpro, com um VLA no montante de 0,5 milhões de euros. Além disso, previa-se que a atividade global da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP seria positiva durante o período de vigência do acordo.
(101)
A Comissão nota ainda que as receitas decorrentes do acordo cobrem todos os custos da Airpro no aeroporto de TMP e todos os custos da Finavia relacionados com o acordo. No caso em apreço, a abordagem dos custos completos inclui os custos do capital (ou seja, os custos de amortização das infraestruturas aeroportuárias) e os custos de funcionamento (designadamente, custos de recursos humanos, energia, materiais, etc.). Abrange ainda os custos das medidas de segurança, que se podem inserir no âmbito da missão de serviço público e que não constituem uma atividade económica na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Por conseguinte, o VLA calculado foi subestimado e a contribuição positiva do acordo poderá, de facto, ser ainda maior.
(102)
A Comissão verifica que, com base no plano de atividades ex ante, a decisão da Airpro, enquanto filial da Finavia, de celebrar o acordo em questão com a Ryanair estava em consonância com o comportamento de um investidor numa economia de mercado. A Comissão observa ainda que os pressupostos do plano de atividades ex ante e os resultados previstos do acordo foram ainda sustentados pelos resultados positivos da atividade da Airpro no aeroporto de TMP (ver em especial o quadro no considerando 26). Além do mais, os resultados financeiros combinados do aeroporto de TMP (tendo em conta os resultados financeiros da atividade da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP, ver os quadros nos considerandos 24 e 26) mostram que não só as atividades de exploração do terminal de baixo custo como também de todo o aeroporto foram lucrativas.
(103)
À luz do que precede, a Comissão conclui que a decisão da Airpro de celebrar o acordo em questão com a Ryanair está em consonância com o critério do investidor numa economia de mercado e, por conseguinte, isenta de quaisquer vantagens económicas que não seriam obtidas em condições normais de mercado.
(104)
Como os critérios cumulativos previstos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não se encontram preenchidos, a Comissão considera que o acordo de 3 de abril de 2003 entre a Airpro e a Ryanair não contém qualquer auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As medidas adotadas pela Finavia Oyj e a Airpro Oy que consistem nos acordos financeiros relativos à aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de Tampere-Pirkkala, em particular os custos de reconversão do Terminal 2 e o acordo de arrendamento do Terminal 2 celebrado entre a Finavia Oyj e a Airpro Oy em 23 de fevereiro de 2003, não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O acordo celebrado entre a Airpro Oy e a Ryanair Ltd em 3 de abril de 2003 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 3.o
A República da Finlândia é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de julho de 2012.