ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. dubna 2012
o státní podpoře SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), kterou Německo poskytlo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg
(oznámeno pod číslem C(2012) 2557)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/485/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily v souladu s výše uvedeným článkem (2), a s ohledem na jejich stanovisko,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise se na základě stížnosti, kterou dne 23. února 2008 podala Saria Bio-Industries AG & Co KG (dále jen „stěžovatelka“), dozvěděla o tom, že Německo hradilo účelovému sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „ZT“) přeúčtovávané náklady.
(2)
Komise dopisem ze dne 20. července 2010 informovala Německo o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení Komise zveřejnila dne 26. října 2010 v Úředním věstníku Evropské unie a vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek (3).
(3)
Dne 25. listopadu 2010 Komise obdržela připomínky stěžovatelky. V souladu se schválenými žádostmi o prodloužení lhůty pro předložení připomínek ze dne 20. srpna 2010 a dne 18. listopadu 2010 předložilo Německo připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, jakož i vyjádření k připomínkám stěžovatelky, a to postupně ve dnech 3. března 2011, 1. dubna 2011, 4. dubna 2011, 16. května 2011, 15. července 2011 a 9. listopadu 2011.
(4)
ZT zaslalo Komisi své písemné připomínky dne 4. dubna 2011. Třebaže se zúčastněné strany podle čl. 20 odst. 1 ve spojení s článkem 6 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (4), vyzývají, aby své připomínky předložily nejpozději do jednoho měsíce po zveřejnění v Úředním věstníku, předložilo ZT své připomínky teprve po čtyřech měsících. Komise může připomínky, které byly účastníky řízení zaslány opožděně, zohlednit pouze ve zvláštních odůvodněných případech (5) Komise neshledala, že by dopis ZT odpovídající odůvodnění obsahoval, ani že by takové odůvodnění vyplývalo z dalších okolností. Komise proto dopisem ze dne 18. dubna 2011 ZT sdělila, že zohlednění jeho připomínek v rámci formálního vyšetřovacího řízení z uvedeného důvodu porušuje ustanovení jednacího řádu a znamenalo by neospravedlnitelný diskriminující přístup k účastníkům řízení. Při vypracování tohoto rozhodnutí Komise přesto vycházela ze všech informací obsažených v připomínkách ZT.
(5)
Souběžně s formálním vyšetřovacím řízením probíhajícím u Komise stěžovatelka vedla vnitrostátní soudní řízení v Německu a na ZT podala žalobu u správního soudu Verwaltungsgericht Trier. Verwaltungsgericht Trier vynesl dne 2. prosince 2008 rozsudek, podle kterého představuje úhrada přeúčtovaných nákladů státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Pokud jde o požadavek navrácení protiprávní podpory, Verwaltungsgericht rozhodl, že ZT nemusí vrátit částku, kterou získalo v letech 2005-2008, a to z důvodu mimořádných okolností, kvůli kterým by navrácení podpory bylo nepřiměřené.
(6)
Jak stěžovatelka, tak i ZT podaly proti rozsudku Verwaltungsgericht Trier kasační opravný prostředek k vrchnímu správnímu soudu Oberverwaltungsgericht Koblenz. Rozsudkem ze dne 24. listopadu 2009 Oberverwaltungsgericht potvrdil rozsudek Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Stěžovatelka a ZT podaly proti rozsudku Oberverwaltungsgericht Koblenz opravný prostředek „Revision“ ke spolkovému správnímu soudu Bundesverwaltungsgericht (dále jen „BVerwG“). Rozsudkem ze dne 16. prosince 2010 (6) BVerwG opravný prostředek „Revision“ stěžovatelky zamítl, pozměnil rozsudek Oberverwaltungsgericht Koblenz a žaloby celkově odmítl, neboť podle jeho názoru byla žaloba, pokud jde o období 2005-2009, nepřípustná a projednávaná úhrada přeúčtovaných nákladů za rok 2010 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Právní rámec
2.1.1 Unijní právní předpisy
(8)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009 ze dne 21. října 2009 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu a získané produkty, které nejsou určeny k lidské spotřebě, a o zrušení nařízení (ES) č. 1774/2002 (nařízení o vedlejších produktech živočišného původu) (7) upravuje odvoz, přepravu, skladování, zpracování a použití nebo odstranění vedlejších produktů živočišného původu, aby se zabránilo, že tyto produkty budou představovat riziko pro zdraví lidí a zvířat. Tyto předpisy mají bránit mj. vzniku přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) a dalších přenosných nákaz zvířat, např. klasického moru prasat a slintavky a kulhavky.
(9)
Oddíl 4 nařízení (ES) č. 1069/2009 rozlišuje v rámci vedlejších produktů živočišného původu v závislosti na specifických rizicích pro zdraví lidí a zvířat následující tři kategorie:
a)
Materiál kategorie 1 vykazuje značná rizika, jež jsou spojena zejména s TSE a obsahem určitých zakázaných látek a látek znečišťujících životní prostředí. Do této kategorie patří mj. části těl zvířat podezřelých z nákazy TSE nebo zvířat, u nichž byla přítomnost TSE potvrzena, a dále směsi materiálu kategorie 1 s materiálem kategorie 2 či 3. Tento materiál je třeba neškodně odstranit spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata ani do technických produktů.
b)
Rovněž materiál kategorie 2 vykazuje značná rizika, neboť k němu patří uhynulá hospodářská zvířata a další materiál, jenž obsahuje určité zakázané či znečišťující látky. Tento materiál je nutno neškodně odstraňovat spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata. V mnoha případech jej však lze použít jako hnojivo nebo pro technické účely.
c)
Materiál kategorie 3 obsahuje mj. části těl poražených zvířat, které jsou sice prohlášeny za nevhodné k lidské spotřebě, avšak nevykazují žádné příznaky onemocnění přenosného na člověka či zvířata. Patří sem dále materiál živočišného původu, který je k lidské spotřebě vhodný, avšak je z ekonomických důvodů používán pro jiné účely, např. jako krmivo pro hospodářská zvířata.
(10)
Nařízení (ES) č. 1069/2009, jež z velké části odpovídá předchozímu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 (8), stanoví v případě materiálu kategorie 1 a 2 mj. zákaz jeho dovozu a vývozu a dále povinnost, aby zařízení, jež provádějí neškodné odstraňování materiálu, získala předchozí povolení od příslušného orgánu, jenž je povinen toto nařízení uplatňovat. U materiálu kategorie 1 a 2 nařízení (ES) č. 1069/2009 dále obsahuje zvláštní ustanovení o kontrole jeho neškodného odstraňování. Nad tento rámec však nelze z nařízení odvodit úpravu způsobu, jakým má být neškodné odstraňování tohoto materiálu ekonomicky organizováno. Nařízení (ES) č. 1069/2009 tedy nestanoví, že toto neškodné odstraňování materiálu smí na určitém území provádět pouze jediný podnik, jak je tomu v případě Německa.
2.1.2 Vnitrostátní právní předpisy
(11)
Podle § 3 prováděcího zákona k předpisům Společenství o zpracování a neškodném odstraňování vedlejších produktů živočišného původu, které nejsou určeny k lidské spotřebě (něm.: Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9), dále jen „TierNebG“) je v Německu povinnost provádět neškodné odstraňování a zpracování materiálu kategorie 1 a 2, tzv. „povinných komodit“, uložena okresům a městům. Tuto funkci mohou tyto subjekty plnit samy nebo jejím plněním pověřit třetí osoby.
(12)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, tzv. „volných komodit“, může provádět každý zpracovatelský podnik za předpokladu, že jsou dodržena ustanovení nařízení (ES) č. 1069/2009.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Účelové sdružení ZT je veřejnoprávní korporace, jež byla založena v roce 1979 na základě § 1 a 2 prováděcího zákona země Porýní-Falc k TierNebG (10) (dále jen „TierNebGAG RP“). Členy sdružení jsou dnes všechny okresy a větší města v Porýní-Falci a Sársku a další dva okresy v Hesensku: Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (srv. § 1 stanov sdružení).
(14)
Na základě § 2 stanov je ZT svými členy pověřeno vykonávat veškerá práva a povinnosti, jež jsou těmto okresům a městům jakožto osobám povinným k neškodnému odstraňování materiálu svěřeny podle § 3 TierNebG ve spojení s příslušnými zemskými zákony.
(15)
Podle německé právní úpravy nemůže být proti účelovému sdružení vzhledem k jeho právnímu postavení veřejnoprávní korporace vedeno insolvenční řízení. Jeho členové však mohou rozhodnout o jeho zrušení.
2.3 Neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu
2.3.1 Činnost sdružení ZT
(16)
ZT neplní pouze povinnost provádět na svém spádovém území neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, kterou mu ukládají stanovy (dále jen „materiál sdružení“ nebo „vlastní materiál“), nýbrž odstraňuje tento materiál rovněž ze sousedících spolkových zemí Bádensko-Württembersko a Hesensko (viz podrobný popis v bodu odůvodnění (20) a násl.). Sdružení dále odstraňuje materiál kategorie 3 (dále společně jen „cizí materiál“).
(17)
Jak vyplývá z níže uvedené tabulky, zpracovávalo sdružení v minulosti velké objemy cizího materiálu. V uplynulých letech připadala na tento materiál v průměru téměř polovina zpracovávaného objemu.
Tabulka 1
Objemy zpracovávané sdružením ZT v letech 1998-2009
Materiál sdružení
Cizí materiál
Bádensko-Württembersko
Severní a střední Hesensko
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Volné komodity kategorie 3
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Celkem
1998
Tun
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tun
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tun
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tun
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tun
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tun
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tun
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tun
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tun
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tun
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tun
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tun
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Průměr za
Tun
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
období 1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Vlastní materiál sdružení je tvořen uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem. Sdružení zde provádí jak jeho sběr, tak zpracování (v dalším textu je sběr a zpracování společně označováno jako „neškodné odstraňování“). Vzniklé náklady hradí ZT z vybíraných poplatků, jejichž výše je v případě uhynulých hospodářských zvířat i jatečního odpadu vyměřována odlišně.
(19)
Vzhledem k tomu, že se s materiálem 3 volně obchoduje na trhu, sjednává ZT za jeho neškodné odstraňování úplatu podle soukromého práva. Zatímco většina soukromých sanačních podniků provádí neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, aby z jeho zpracování (např. na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu) dosáhla při prodeji vyššího výnosu, zpracovává sdružení ZT tento materiál společně s povinnými komoditami, neboť nemá k dispozici separátní zařízení. Ze zpracování povinných komodit tak může získat jen méně kvalitní konečné produkty, např. olej a tuky, s nimiž lze docílit nižší výnosy.
(20)
Od roku 2000 zpracovává ZT rovněž materiál kategorie 1 a 2 z Bádensko-Württemberska. Za tímto účelem sjednalo ZT s účelovým sdružením Zweckverband Neckar-Franken veřejnoprávní účelovou dohodu, podle níž provádí Zweckverband Neckar-Franken sběr materiálu na místě a materiál následně předává ZT ke zpracování.
(21)
ZT se dále v roce 2007 úspěšně ucházelo o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování povinných komodit v okresech severního a středního Hesenska ve veřejné soutěži. Předtím, než ZT k 1. dubnu 2009 neškodné odstraňování materiálu zahájilo, prováděla tuto činnost jedna ze společností v koncernu stěžovatelky.
(22)
Vytížení vlastních kapacit tedy ZT nedosahovalo pouze zpracováváním vlastního materiálu, jenž spadal do kategorie 1 a 2. Sdružení se totiž značně angažovalo i mimo svou působnost, kterou vymezují jeho stanovy, když zpracovávalo též volně obchodovatelný materiál kategorie 3 a dále materiál kategorie 1 a 2 z území mimo svou spádovou oblast. V letech 2002-2008 se v případě jím zpracovávaného materiálu jednalo pouze z 54-58 % o vlastní materiál kategorie 1 a 2. V roce 2009 tento podíl - mj. vlivem přibrání materiálu ze severního a středního Hesenska - výrazně poklesl na 39 %, takže nedosahoval ani poloviny zpracovávaného objemu.
2.3.2 Kapacita zařízení ZT
(23)
Sdružení ZT má dvě zařízení na neškodné odstraňování materiálu, a to v Rivenichu a Sandersmühle. Při běžném provozu běží obě zařízení v průměru na 2 směny 5 dní v týdnu (v 5denním 2směnném provozu). Za tuto dobu lze týdně zpracovat nejvýše 2 160 tun. Tato kapacita běžného provozu v průměru postačovala na zpracování objemu 88 000 tun ročně (tj. 1 700 tun týdně), jenž vznikal v posledních letech.
(24)
Stejně jako jiné podniky na neškodné odstraňování materiálu má i ZT nevyužitou provozní kapacitu, která je dána nevyužitými směnami přes týden a o víkendech při běžném provozu. Tyto nevyužité provozní kapacity lze využít v případě nákazy ke zpracování dalších těl hospodářských zvířat.
2.3.2.1 Krátkodobě nevyužité provozní kapacity
(25)
Podle údajů ZT lze po krátké období 6-12 týdnů provozovat uvedená zařízení ve 3 směnách 7 dní v týdnu (v 7denním 3směnném provozu). Krátkodobě tak lze využít kapacity až 4 536 tun týdně. Vzhledem k opotřebení strojů a k únavě personálu však nelze nepřetržitý 3směnný provoz 7 dní v týdnu praktikovat dlouhodobě.
(26)
V krátkodobém období až 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou 2 376 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.3.2.2 Dlouhodobě nevyužité provozní kapacity
(27)
V dlouhodobějším měřítku lze materiál vzniklý navíc v případě nákazy zpracovávat pomocí zařízení nejvýše ve 3 směnách po 5 dní v týdnu (v 5denním 3směnném provozu). Víkend je totiž v případě dlouhodobě vyššího vytížení nutno vyčlenit na údržbu. Týdně tak lze zpracovat až 3 240 tun.
(28)
V období nad 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou v objemu 1 080 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.4 Přeúčtovávání nákladů a veřejná zakázka
(29)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení ZT plyne od jeho členů (okresů a měst), má svůj právní základ ve stanovách sdružení. Účelem této úhrady je kompenzovat náklady, jež nejsou pokryty příjmy (srv. § 9 odst. 1 stanov sdružení).
(30)
Přesná výše této úhrady přeúčtovávaných nákladů je stanovována na základě každoročně přijímaného rozpočtového usnesení, jež předem schvaluje valná hromada členů. Po jeho přijetí je ZT oprávněno o úhradu přeúčtovaných nákladů požádat formou správního aktu.
(31)
V únoru 2010 byly stanovy sdružení se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Až do této doby neobsahovaly kromě § 9 odst. 1 žádné ustanovení o použití a výpočtu této úhrady. V únoru 2010 však do nich byla zapracována níže uvedená ustanovení:
(32)
Podle § 9 odst. 2 stanov sdružení upravují úhradu přeúčtovaných nákladů od nynějška předem stanovy. Dále se stanoví, že lze tuto úhradu požadovat pouze za účelem kompenzace nákladů, které vznikají z plnění delegované povinnosti provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a z udržování rezervy pro případ nákazy.
(33)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení se tato kapacita, kterou je nutno pro případ nákazy udržovat, stanoví od roku 2009 na 7 110 tun, které je nutno zpracovat během 6 týdnů (v přepočtu tedy 6krát 1 185 tun týdně). Při určování rozsahu rezervy pro případ nákazy bylo přihlédnuto ke skutečnosti, že kromě kapacit sdružení ZT jsou k dispozici další, alternativní kapacity k neškodnému odstraňování materiálu o objemu 5 000 tun ročně, jež lze v případě nákazy využít. Náklady na udržování rezervy pro případ nákazy jsou stanovovány předem v příslušném hospodářském plánu. Do těchto nákladů lze přitom zahrnout výlučně jen poměrné fixní náklady (odpisy, daně, pojištění, úroky z cizího kapitálu), náklady na externí údržbu a poměrné personální náklady, jež na udržování trvalé provozní pohotovosti připadají. Náklady za udržování kapacity, která rezervě pro případ nákazy odpovídá, jsou vykazovány na zvláštních účtech odděleně od ostatních nákladů podniku. Jednotlivé náklady jsou rozpočítávány poměrně podle podílu na příslušné kapacitě.
(34)
Ve prospěch sdružení ZT byly od jeho založení v roce 1979 až do roku 2011 vyplaceny úhrady přeúčtovaných nákladů ve výši 66 493 680 EUR. Od roku 1998 obdrželo ZT v jednotlivých letech tyto částky:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 až 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) ročně
2002 až 2008
:
2 250 000 EUR ročně
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Za období 1998-2011 tak tyto úhrady přeúčtovaných nákladů dosáhly 30 932 198 EUR.
(36)
Podle předložených výkazů zisku a ztráty dosáhlo ZT v letech 1998-2009 kumulované ztráty ve výši 4 562 795 EUR; tento údaj již zohledňuje získané úhrady přeúčtovaných nákladů. Bez započtení těchto úhrad, jež dosahovaly 26 757 292 EUR, dosáhla kumulovaná ztráta za období 1998-2009 výše 31 320 678 EUR. Tyto úhrady tak nepostačovaly k plnému pokrytí kumulovaných ztrát.
2.5 Schválená státní podpora v souvislosti s testy TSE, uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem
(37)
Podle čl. 191 odst. 2 SFEU platí pro neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišního původu v zásadě princip „znečišťovatel platí“. O řádné neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu se tedy musí starat v prvé řadě zemědělci a jatka, kteří musí nést i související náklady (12).
(38)
V důsledku krize vyvolané nákazou TSE však bylo nutno zajistit řádnou manipulaci s uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem, jež představují materiál kategorie 1 a 2, a pomoci zemědělcům prostřednictvím státní podpory. Příslušnou úpravu vymezila Komise v pokynech Společenství týkajících se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad ze dne 24. prosince 2002 (dále jen „pokyny TSE“) (13). Tato úprava byla rozpracována a zpřísněna v oddílu V.B.4 pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (dále jen „pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013) (14).
(39)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě vyžadují, aby náklady na odstraňování vedlejších produktů živočišného původu hradil znečišťovatel (15), za určitých úzce vymezených podmínek však povolují státní podporu pro testy na TSE a pro likvidaci uhynulých zvířat (16). V případě likvidace jatečního odpadu povolit podporu v zásadě nelze (17). Navíc je podpora slučitelná s vnitřním trhem pouze v případě, kdy je prokazatelně poskytnuta ve prospěch zemědělců, a nikoli navazujících výrobních podniků (např. jatek či zařízení na likvidaci uhynulých zvířat) (18) .
2.5.1 Rozhodnutí Komise ze dne 29. ledna 2004 ve věci NN 33/03
(40)
V roce 2004 schválila Komise několik opatření podpory na odvrácení nebezpečí TSE v Porýní-Falci. Německo tato opatření předem oznámilo v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, s pokyny TSE a s pokyny Společenství ze dne 12. srpna 2000 pro státní podporu v odvětví zemědělství (19). Pro účely těchto opatření, jež měla zabránit šíření BSE, byly zemědělcům mj. nahrazeny dodatečné náklady na odstranění rizikového materiálu, které jim vznikly zavedením zákazu používat do krmiva skotu masovou a kostní moučku.
(41)
Vedle dalších opatření schválila Komise jednorázovou podporu ve výši 100 % nákladů na odstranění specifikovaného rizikového jatečního odpadu, který vznikl v důsledku zákazu zkrmovat na spádovém území sdružení v období od října 2000 do září 2001 masovou moučku. Za příjemce této podpory přitom nebylo pokládáno sdružení ZT, nýbrž jatka.
2.5.2 Rozhodnutí Komise ze dne 6. července 2004 ve věci N 15/04
(42)
Prostřednictvím druhé podpory, která byla schválena rovněž v roce 2004, měli zemědělci v Porýní-Falci obdržet kompenzaci nákladů na sběr a zpracování uhynulých zvířat, za něž platili příspěvky do Tierseuchenkasse (fondu pojištění proti nákazám zvířat) (20). Poplatky, jež ZT účtuje za sběr a zpracování uhynulých hospodářských zvířat ze svého spádového území, hradí stejným dílem spolkové země (Porýní-Falc, Hesensko a Sársko), členové sdružení a fondy pojištění Tierseuchenkassen příslušných zemí. V případě nákladů na zpracování však musí chovatelé dobytka hradit vlastní příspěvek ve výši 25 %.
(43)
Podporu, která je vyplácena přímo sdružení ZT, schválila Komise na období od 1. ledna 1999 do 31. prosince 2013. Podpora je schválena pod podmínkou, že prospěch z ní budou mít výlučně zemědělci a že nebude kumulována s jinými druhy podpory.
(44)
Vzhledem k tomu, že podpora kompenzuje poměrnou část předem stanovených poplatků (100 % za sběr a 75 % za zpracování), dospěla Komise k závěru, že prospěch z ní mají výlučně zemědělci a že sdružení ZT nevzniká ekonomická výhoda.
2.5.3 Vztah schválené podpory NN 33/03 a N 15/04 k úhradě přeúčtovávaných nákladů
(45)
Obě schválená opatření podpory (dále jen „zemědělská podpora“) jsou v účetnictví ZT zachycena jako příjmy. Ve ztrátách, jež sdružení vykazuje před započtením úhrad přeúčtovávaných nákladů a jež jsou uvedeny v bodu odůvodnění (36), jsou tedy již zohledněny příjmy ZT v podobě zemědělské podpory.
(46)
Z uvedeného vyplývá, že ZT své zbývající ztráty hradí nejen ze zemědělské podpory, nýbrž i z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
Podle názoru stěžovatelky by nemohlo sdružení ZT ekonomicky přežít, pokud by jeho členové prostřednictvím úhrady přeúčtovávaných nákladů nehradili ztráty, jež sdružení každoročně z neškodného odstraňování jeho vlastního materiálu i materiálu cizího vznikaly. ZT, jež má podle tvrzení stěžovatelky na neškodné odstraňování svého vlastního materiálu monopol, a tedy není vystaveno konkurenci, nabízí na otevřených trzích cizího materiálu ceny, jež nedosahují tržní úrovně. Cenová politika sdružení je zaměřena jen na to, aby byla vytížena jeho zařízení, jejichž kapacity by jinak zůstaly z velké části nevyužity.
(48)
Stěžovatelka se domnívá, že v důsledku úhrady přeúčtovávaných nákladů dochází ve vícero ohledech k narušení hospodářské soutěže. Zejména pak na adresu ZT kritizuje cenotvorbu jednak v případě materiálu kategorie 3, jednak v případě nabídky do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku:
a)
Sdružení ZT údajně vyžaduje za neškodné odstraňování jatečního odpadu nikoli poplatky, které by odpovídaly zpracovanému objemu, nýbrž pevnou cenu na jedno zvíře. Pro menší jatka, jimž separace materiálu kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2 způsobuje vyšší náklady nežli jatkám větším a vybavenějším, je tak zajímavější separaci neprovádět a materiál kategorie 3 spolu s jatečním odpadem kategorie 1 a 2 předávat ZT. ZT tedy nenabízí neškodné odstraňování jatečního odpadu za ceny, které by pokrývaly jeho náklady, neboť do svých poplatků nezapočítává dodatečné náklady na současné zpracování materiálu kategorie 3.
b)
Soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku mohlo ZT vyhrát údajně jen proto, že mělo své fixní náklady na rezervaci kapacity již pokryty díky přeúčtovávání nákladů, a mohlo tedy nabízet nižší poplatky.
(49)
Německo oproti tomu zastává názor, že je přeúčtovávání nutné k pokrytí nákladů, jež sdružení ZT vznikají ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy. K doložení tohoto stanoviska předložilo Německo znalecký posudek výzkumného ústavu Fraunhofer (21) z března 2007 (dále jen „posudek ústavu Fraunhofer“). Tento posudek má prokázat, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy tvoří zhruba 50 % celkových nákladů na kapacitu. Přeúčtovávání je podle Německa nezbytné i k pokrytí nákladů na sanaci starých provozů.
(50)
Ve svém předběžném posouzení Komise nejprve konstatovala, že úhrada přeúčtovaných nákladů přináší sdružení ZT v zásadě ekonomickou výhodu, neboť snižuje jeho běžné výdaje, a že jsou naplněny rovněž ostatní znaky státní podpory.
(51)
Poukázala na to, že jsou podobné státní podpory na provoz zpravidla zakázány. Následně vyjádřila pochybnosti o tom, do jaké míry lze úhradu přeúčtovávaných nákladů odůvodnit jako vyrovnávací platbu za udržování rezervy pro případ nákazy. Komise přitom vycházela ze všech čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark (22):
a)
Podnik příjemce musí být skutečně pověřen plněním závazků veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasným způsobem definovány.
b)
Parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
c)
Kompenzace nesmí překračovat nutné částky pro pokrytí všech nebo částečných nákladů způsobených plněním závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a dále rozumně stanovených marží pro tato plnění.
d)
Není-li podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní vybrat uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku.
(52)
Pokud jde o otázku, zdali se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, je-li na udržování rezervy pro případ nákazy veřejný zájem dán, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ mají povinnost k neškodnému odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu zemědělci, kterým je výše uvedenou státní podporou, kterou schválila Komise, odpovídajícím způsobem i poskytována pomoc. Navíc je sporné, je-li přeúčtovávání nákladů nezbytné. Praxe z jiných německých spolkových zemí totiž ukazuje, že zařízení soukromých provozovatelů mají dostatečnou kapacitu pro případ nákaz zvířat, aniž by za její udržování dostávali vyrovnávací platbu navíc.
(53)
Komise dále vyjádřila pochybnost o tom, zdali stanovy sdružení ZT splňují požadavky na transparentní pověřovací akt, neboť před rokem 2010 nebylo udržování rezervy pro případ nákazy vymezeno náležitým způsobem jako jeden ze závazků veřejné služby, jež mělo ZT plnit, a nebyly uvedeny ani potřebné parametry pro výpočet souvisejících nákladů.
(54)
Pokud jde o nezbytnost poskytovat vyrovnávací platbu, vznesla Komise otázku, zdali úhrada přeúčtovávaných nákladů nemá ve skutečnosti financovat ztráty z nerentabilních nevyužitých kapacit. Je sporné, je-li další přeúčtovávání nutné, když v jiných spolkových zemích hradí veškeré náklady prostřednictvím poplatků znečišťovatelé.
(55)
Vzhledem k tomu, že sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži, je sporné, jedná-li se o průměrný, dobře řízený podnik.
(56)
Komise tedy dochází k předběžnému závěru, že je nutno detailně přezkoumat, je-li přeúčtovávání nákladů ZT na udržování rezervy pro případ nákazy skutečně nezbytné, nebo zdali by trh sám v případě nákazy neposkytl zařízení s dostatkem volných kapacit.
(57)
V neposlední řadě Komise zpochybnila tvrzení Německa, podle nějž lze úhradu přeúčtovaných nákladů odůvodnit jako kompenzaci nákladů na sanaci starých provozů. Podle bodu 132 pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí z 1. dubna 2008 (dále jen „pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí) (23) lze takovou podporu pokládat za slučitelnou se společným trhem v zásadě jen tehdy, nelze-li příjemce učinit odpovědným podle právních předpisů členského státu, což v tomto případě zřejmě neplatí.
4. ŘÍZENÍ PŘED VNITROSTÁTNÍMI SOUDY
(58)
Ve svém rozsudku z 16. prosince 2010 BVerwG konstatuje, že přeúčtování nákladů za rok 2010 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť jsou splněna kritéria z rozsudku Altmark. K úhradě přeúčtovaných nákladů z dřívějšího období se soud nevyjádřil, neboť žalobu v části týkající se úhrad přeúčtovaných nákladů z období před rokem 2010 nepokládal za přípustnou.
4.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(59)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování vedlejších živočišných produktů podle nařízení o vedlejších produktech živočišného původu a § 3 odst. 1 TierNebG službu obecného hospodářského zájmu a zahrnuje i udržování rezervy pro případ nákazy.
(60)
BVerwG rozlišuje mezi kapacitami, jež jsou používány pro běžný provoz, včetně kapacit nevyužitých z provozních důvodů („nevyužitá provozní kapacita“), a kapacitou, která zůstává zpravidla nevyužita. Pokud by úhrada přeúčtovávaných nákladů pokrývala náklady na běžnou kapacitu včetně nevyužité provozní kapacity, pak by se BVerwG připojil k názoru, že s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ představuje tato úhrada státní podporu.
(61)
Pokud by však tato úhrada pokrývala náklady na nevyužité kapacity, které jsou udržovány výhradně pro případ nákazy, pak by státní podporu podle názoru soudu nepředstavovala. Přitom není důležité, že tato nevyužitá kapacita může být větší, než vyžaduje provoz, neboť z podstaty věci vyplývá, že zpravidla využívána není. Jiný závěr by bylo nutno vyvodit pouze v případě indicií, že je tato nevyužitá kapacita využívána i v běžném provozu (např. na neškodné odstraňování materiálu kategorie 3). Taková situace však zjevně není dána, a proto se v případě přeúčtovávání nákladů jedná výhradně o kompenzaci nákladů, jež plynou ze závazku veřejné služby udržovat rezervu pro případ nákazy.
4.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(62)
Ke kritériu transparentnosti BVerwG konstatuje, že dne 2. února 2010, tedy bezprostředně před vydáním výměrů přeúčtovávaných nákladů za rok 2010, došlo ke změně stanov sdružení. Soud dospěl k závěru, že § 9 stanov z roku 2010 specifikoval, že toto přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
4.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(63)
Díky změněnému § 9 stanov sdružení je podle názoru soudu zajištěno, že přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
(64)
Navíc se v případě rozhodnutí o dimenzování této rezervní kapacity nejedná o vnitropodnikové rozhodnutí, které by muselo být přijímáno na základě ekonomické rentability této kapacity. Udržování rezervy pro případ nákazy je přirozeně nerentabilní, neboť náklady na tuto nevyužitou kapacitu nejsou souměřitelné s pravděpodobností propuknutí takové nákazy na velkém území.
4.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(65)
Čtvrté kritérium nelze podle názoru BVerwG na daný případ použít, neboť neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 probíhá odděleně od odstraňování materiálu kategorie 3. Podle názoru soudu se veřejné a komerční služby ZT nepřekrývají, zatímco v případu Altmark byla soukromému autobusovému podniku uložena celá řada závazků veřejné služby (např. pokud jde o počet zastávek a o jízdní řád). Tyto závazky pak výrazně měnily způsob poskytování související dopravní služby. Úhrady přeúčtovaných nákladů ve prospěch ZT tedy sloužily ke kompenzaci nákladů veřejné služby, která je poskytována mimo trh.
(66)
BVerwG dále zastává názor, že veřejnoprávní subjekt smí své úkoly, jež spadají do sféry obecného zájmu, plnit sám, aniž by byl nucen se obracet na soukromé poskytovatele služeb. S ohledem na judikaturu Soudního dvora v oblasti veřejných zakázek BVerwG konstatuje, že má veřejnoprávní subjekt právo se rozhodnout, zdali určitý úkol splní svými vlastními prostředky, nebo si tyto prostředky opatří na trhu (24).
5. VYJÁDŘENÍ STĚŽOVATELKY
5.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(67)
Stěžovatelka uvádí, že je-li udržována rezerva pro případ nákazy, pak se s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ nejedná o službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(68)
Jakožto znečišťovatele lze snadno identifikovat zemědělce a jatka: zemědělci totiž profitují z účinného potírání nákaz zvířat, které mohou představovat riziko pro jejich stáda, a tedy jejich majetek. Jatka zase mohou díky rychlému a účinnému boji proti těmto nákazám vykonávat v běžném rozsahu svou podnikatelskou činnost.
(69)
Zásadu „znečišťovatel platí“ uznávají též příslušné německé zákony, v nichž jsou za znečišťovatele, kteří musí hradit náklady na neškodné odstranění daného materiálu, zpravidla označováni zemědělci a jatka (25).
5.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(70)
Podle tvrzení stěžovatelky začalo sdružení ZT uvádět, že bylo udržováním rezervy pro případ nákazy pověřeno již od počátku, teprve poté, co byla zahájena řízení před vnitrostátními soudy a co své šetření zahájila i Komise. Předtím, než byly v roce 2010 změněny stanovy ZT, neexistovalo ani výslovné zadání, aby ZT takovou rezervu udržovalo, ani nebyly předem stanoveny parametry výpočtu vyrovnávací platby.
5.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(71)
Stěžovatelka tvrdí, že zařízením na neškodné odstraňování těl zvířat nevznikaly v důsledku pověření udržovat rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady.
5.3.1 Rezerva pro případ nákazy je pokryta nevyužitou provozní kapacitou
(72)
Zařízení na neškodné odstraňování těl zvířat jsou podle tvrzení stěžovatelky v Německu provozována zpravidla 5 či 6 dní v týdnu v 2směnném provozu s tím, že odchylky činí +/- 5 %, měřeno v hodinách provozu. Vlivem sezónních výkyvů běží v době silné poptávky 3směnný provoz, který je v době slabé poptávky opět omezen na provoz 5denní ve 2 směnách. Böckenhoffův znalecký posudek (26) dokazuje, že díky třetí směně během týdne a dalším směnám o víkendech lze udržovat dostatečnou rezervu pro případ nákazy s cílem zvládnout v takovém případě vyšší přísun materiálu.
(73)
Potřebnou rezervu pro případ nákazy tedy lze pokrýt pomocí nevyužité provozní kapacity, která je dána při běžném provozu zařízení. Stěžovatelka zdůrazňuje, že se z uvedeného důvodu sama nikdy necítila nucena realizovat za účelem udržování dostatečné rezervy takového druhu další investice.
(74)
Uvádí dále, že je při plánování kapacit zařízení na neškodné odstraňování materiálu nutno zohlednit kapacity sousedních spolkových zemí. V případě propuknutí nákazy ve velkém měřítku lze totiž využít kapacity jiných spolkových zemí, aby bylo možno zvládnout krátkodobý nárůst potřeby kapacit. Převozu materiálu kategorie 1 a 2 nebrání žádné zákonné předpisy. Příslušné německé právní předpisy (27) naopak stanoví, že lze v případě nákazy využít kapacit sousedních území jakožto možnosti, která se nabízí při řešení nedostatečné zpracovatelské kapacity.
5.3.2 Celkové náklady lze financovat pravidelnými příjmy z poplatků
(75)
Podle údajů stěžovatelky jsou náklady na veškeré kapacity zpravidla financovány z příjmů z poplatků, jež podniku pověřenému neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 plynou z jeho běžné podnikatelské činnosti. Vzhledem k tomu, že jsou náklady na nevyužité provozní kapacity pevnou součástí nákladů daného provozního zařízení, lze je do výpočtu těchto poplatků zahrnout. Stěžovatelka přitom odkazuje mj. na rozsudek BVerwG (28), který specifikuje, že náklady na věcně opodstatněné kapacitní rezervy lze do poplatků započítávat.
(76)
V deseti z šestnácti spolkových zemí (Berlín, Braniborsko, Brémy, Dolní Sasko, Durynsko, Hamburk, Meklenbursko-Přední Pomořansko, Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko a Šlesvicko-Holštýnsko) jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny výlučně podniky v soukromém vlastnictví. V některých z těchto spolkových zemí, např. v Dolním Sasku, Severním Porýní-Vestfálsku a Šlesvicku-Holštýnsku, se přitom nacházejí regiony se zvláště vysokým stavem hospodářských zvířat. V Bavorsku a Hesensku jsou tímto úkolem pověřeny podniky v soukromém vlastnictví jen zčásti.
(77)
Ve spolkových zemích, v nichž jsou neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeny stěžovatelka či její podniky ve skupině, tedy v Durynsku, Meklenbursku-Předním Pomořansku a Sasku-Anhaltsku, stanovují maximální roční kapacitu, kterou je příslušné zařízení povinno udržovat, společně příslušný orgán a daný pověřený podnik. Tyto kapacity jsou pokládány za dostatečné na to, aby dokázaly v případě nákazy zvládnout vyšší poptávku. V některých soutěžích o veřejné zakázky v Severním Porýní-Vestfálsku je podle informací stěžovatelky rozsah rezervy pro případ nákazy uváděn v podmínkách soutěže. Jako příklad stěžovatelka uvádí soutěž o veřejnou zakázku v okrese Steinfurt, v níž byla výše této rezervy stanovena na 5 % stavu hospodářských zvířat za minulý rok. Poplatky za neškodné odstraňování materiálu jsou kalkulovány tak, aby byly celkové fixní náklady příslušných zařízení plně refinancovány z poplatků, jež jsou zemědělcům a jatkám fakturovány.
(78)
Praxe z ostatních spolkových zemí tedy podle tvrzení stěžovatelky ukazuje, že je celkové náklady zařízení na neškodné odstraňování materiálu - včetně nákladů na rezervu pro případ nákazy - možno plně financovat z příjmů z poplatků, takže není nutné, aby veřejný sektor hradil další vyrovnávací platby.
5.3.3 Skutečné použití úhrady přeúčtovaných nákladů ze strany ZT
(79)
Stěžovatelka uvádí, že ZT nepoužívá úhradu přeúčtovaných nákladů pouze k financování ztrát z běžného provozu, nýbrž i k financování ztrát z udržování nadměrných kapacit, jež jsou později využívány pro jiné účely než účely sdružení.
5.3.3.1 Využití údajné rezervy pro případ nákazy k plnění veřejné zakázky pro severní a střední Hesensko
(80)
Ze srovnání údajů o nevyužité kapacitě, jež ve svém posudku uvádí ústav Fraunhofer (29) a jež v nabídce do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku v roce 2009 uvádí ZT, podle stěžovatelky vyplývá, že tato nevyužitá kapacita ZT v průběhu času zřetelně klesá: Zatímco podle posudku ústavu Fraunhofer činila tato nevyužitá kapacita (a tedy i údajně nezbytná rezerva pro případ nákazy) v roce 2005 ještě zhruba 50 % celkové kapacity, vyplývá z nabídky ZT pro severní a střední Hesensko, že do roku 2009 klesla na pouhých 35 %.
(81)
Za předpokladu, že bylo ZT skutečně pověřeno úkolem, aby udržovalo rezervu pro případ nákazy, a že přiměřenou výši této rezervy představuje 50 % průměrné kapacity ZT (jak konstatuje posudek ústavu Fraunhofer), pak by toto sdružení nebylo ani s to účastnit se soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku, ani přebírat další závazky k neškodnému odstraňování materiálu v Bádensku-Württembersku.
(82)
Nicméně vzhledem k tomu, že ZT v uvedené soutěži v severním Hesensku danou zakázku skutečně získalo a že se zavázalo poskytovat další plnění v oblasti neškodného odstraňování materiálu, využilo ZT nutně část údajně nezbytné rezervy pro případ nákazy na svůj běžný provoz. Je tedy zřejmé, že z úhrady přeúčtovaných nákladů financovalo náklady na nevyužitou kapacitu, kterou nepotřebovalo k udržování uvedené rezervy.
5.3.3.2 Financování přebytečných nevyužitých kapacit
(83)
Stěžovatelka srovnává stávající nevyužitou kapacitu ZT s nevyužitými kapacitami, které jsou k dispozici v jiných spolkových zemích. Dospívá k závěru, že zohledníme-li různé stavy hospodářských zvířat, pak nevyužité kapacity ZT překračují nevyužité kapacity v jiných spolkových zemích, které jsou k dispozici jako rezerva pro případ nákazy, o čtyř- až pětinásobek. Přeúčtováváním nákladů jsou tedy financovány nevyužité kapacity, které jsou oproti praxi v jiných spolkových zemích výrazně vyšší nežli potřebná rezerva pro případ nákazy. Těchto nadměrných nevyužitých kapacit pak může ZT následně využít pro jiné účely, než jaké vymezují jeho stanovy, např. pro účast v soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku.
5.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(84)
Stěžovatelka uvádí, že na rozdíl od praxe ve většině jiných spolkových zemí nezískalo ZT danou zakázku v rámci veřejné soutěže. Navíc nebyla provedena žádná analýza, která by porovnala náklady ZT s náklady průměrného, dobře řízeného podniku.
(85)
Přitom z právního hlediska nebránilo podle názoru stěžovatelky nic tomu, aby v Porýní-Falci soutěž o veřejnou zakázku proběhla.
5.5 Narušení hospodářské soutěže na cizích trzích ZT
5.5.1 V soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku podalo ZT nabídku pod úrovní skutečných nákladů
(86)
Podle stěžovatelky lze narušení hospodářské soutěže, které je důsledkem úhrady přeúčtovávaných nákladů, doložit na průběhu soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku:
(87)
Před vypsáním soutěže byl neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 v tomto regionu pověřen podnik Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (dále jen „TBA Schäfer“), který je podnikem ve skupině stěžovatelky. V soutěži o veřejnou zakázku v roce 2009 se však podnik TBA Schäfer nemohl proti sdružení ZT prosadit. Zatímco sám totiž musel nabídku předložit na základě úplných nákladů, mohlo sdružení ZT nabídnout poplatky, které nedosahovaly úrovně nákladů, neboť část jeho nákladů na kapacitu již byla financována z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
(88)
Další doklad toho, že sdružení ZT v soutěži o veřejnou zakázku v severním Hesensku podalo nabídku na cenu pod úrovní nákladů, vyplývá z porovnání s poplatky, které toto sdružení vybírá na svém spádovém území. Tento poplatek činí 328 EUR za tunu, zatímco v nabídce ve veřejné soutěži v severním Hesensku uvedlo ZT pouhých 208 EUR za tunu. Náklady na sběr materiálu se na obou územích nijak výrazně neliší, a proto není zřejmé, jak může ZT nabízet přesně tutéž službu v severním Hesensku za poplatky, které jsou zhruba o třetinu nižší než poplatky na jeho vlastním spádovém území.
(89)
Vzhledem k tomu, že nákladová základna podniku TBA Schäfer byla známa z dřívějších soutěží o veřejné zakázky, bylo pro sdružení ZT snadné podat nabídku na 208 EUR za tunu, tedy o pouhá 4 EUR nižší, než na kolik zněla nabídka podniku TBA Schäfer ve výši 212 EUR za tunu, a tím soutěž vyhrát.
5.5.2 Poplatky sdružení ZT za neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 jsou pod úrovní skutečných nákladů
(90)
Stěžovatelka potvrzuje, že je v důsledku politiky paušálních cen, kterou ZT v Porýní-Falci sleduje, deformován ekonomický stimul k tomu, aby jatka oddělovala materiál kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2. Značný objem materiálu kategorie 3, který by mohl být jinak zpracován na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu, je tak odstraňován společně s méněcenným materiálem kategorie 1 a 2 (30).
(91)
Navíc je objem materiálu kategorie 3, který se vlivem cenové politiky sdružení ZT dostává mimo trh, vyšší, než předpokládala Komise ve svém předběžném posouzení trhu. V 33. bodu odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení je uvedeno, že k oddělování materiálu kategorie 3 dochází v Porýní-Falci v 72 % případů všech porážek. Tento údaj však vychází výlučně z počtu porážek. Pokud bychom zohlednili, že při porážce skotu vzniká materiálu kategorie 3 podstatně více nežli při porážce prasat, zjistili bychom, že je z něj oddělováno pouze 45 %. Narušení trhu v důsledku cenové politiky sdružení ZT je tedy ještě výraznější, než se doposud předpokládalo.
6. VYJÁDŘENÍ SDRUŽENÍ ZT
(92)
Vyjádření sdružení ZT je v relevantní argumentaci totožné s vyjádřením Německa, které je shrnuto v následujícím oddíle. V zájmu eliminace opakování proto není vyjádření sdružení ZT znovu reprodukováno.
7. VYJÁDŘENÍ NĚMECKA
(93)
Německo popírá, že by úhrada přeúčtovávaných nákladů, kterou stanovy sdružení ZT upravují, představovala nedovolenou podporu, neboť jsou naplněna kritéria z rozsudku ve věci Altmark. Podle Německa je tato podpora slučitelná s vnitřním trhem, neboť přeúčtovávané náklady nejsou vyšší nežli náklady na udržování rezervy pro případ nákazy a na sanaci starých provozů.
7.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(94)
Německo úvodem konstatuje, že udržování rezervy pro případ nákazy představuje službu obecného hospodářského zájmu. Tento argument opírá o skutečnost, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o povinnost obcí.
(95)
Tyto územní celky pověřily plněním této povinnosti sdružení ZT jakožto veřejnoprávní korporaci způsobilou k právům a povinnostem. Obecný hospodářský zájem spočívá v daném případě v tom, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 slouží ochraně lidského zdraví, což platí zejména v případě nákazy.
(96)
Proti sdružení ZT přitom nehovoří skutečnost, že jeho financování umožňovaly rovněž pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013. Tyto předpisy totiž upravují pouze financování nákladů na neškodné odstraňování mrtvých těl zvířat (uhynulých hospodářských zvířat), neupravují však financování nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy. V případě úhrady přeúčtovávaných nákladů se tedy ani nemůže jednat o kumulaci se schválenou státní podporou na testy TSE.
(97)
Navíc lze v případě neškodného odstraňování uhynulých hospodářských zvířat identifikovat jakožto znečišťovatele zemědělce, zatímco v případě nákladů na rezervu pro případ nákazy již není identifikace znečišťovatelů tak jednoznačná.
7.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(98)
Podle tvrzení Německa je sdružení ZT neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeno na základě TierNebGAG RP od roku 1979.
(99)
Stanovami sdružení, jež byly změněny dne 1. února 2010, byl určen rozsah potřebné rezervy pro případ nákazy a parametry výpočtu čistých nákladů. Základem pro tyto propočty byl posudek ústavu Fraunhofer.
(100)
Německo zdůrazňuje, že úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT od jeho členů plynuly, byly objektivně a transparentně stanoveny již před změnou stanov v roce 2010. Shromáždění členů ZT se zejména ve veřejném řízení usneslo na hospodářském plánu na uvedený rok ve formě stanov, které schválil dozorčí orgán a které byly zveřejněny v zemských věstnících Porýní-Falci a Hesenska a v úředním věstníku Sárska.
7.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(101)
Podle názoru Německa je udržovaná rezerva pro případ nákazy nezbytná k zajištění ochrany lidského zdraví v případě, že by došlo k propuknutí nákazy.
7.3.1 Posudek o rozsahu rezervy pro případ nákazy
(102)
Rozsah rezervy pro případ nákazy je podle vyjádření Německa určen ve stanovách sdružení ve znění změn z 2. února 2010 na základě posudku ústavu Fraunhofer. Po zahájení řízení si Německo vyžádalo další znalecký posudek (31) Ústavu pro strukturální výzkum a plánování v intenzivních zemědělských oblastech (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten) (dále jen „posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc“).
(103)
Posudek ústavu Fraunhofer odhaduje objem materiálu, s nímž je nutno počítat v případě různých scénářů, v nichž uvažuje i pravděpodobnost jejich naplnění. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc sleduje metodicky podrobný přístup, s jehož pomocí modeluje jednotlivé scénáře rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(104)
Obě studie dospěly k závěru, že stávající celkové kapacity sdružení ZT stačí na to, aby vedle běžného objemu jeho vlastního materiálu i materiálu cizího v průměrné výši 1 700 tun týdně dokázaly zpracovat i objemy, které jsou důsledkem jak krátkodobých, tak déle trvajících epidemií.
7.3.1.1 Krátkodobé epidemie
(105)
Z posudku ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa vyplývá, že v případě krátkodobých epidemií, kdy je po dobu 2-5 dnů třeba počítat s až 200 tunami denně navíc, lze tento materiál vzniklý navíc zpracovat bez problémů. Zpracováván by byl společně s běžným objemem za využití stávající týdenní nevyužité kapacity až 1 523 tun ve 3směnném provozu po dobu 5 dnů, aniž by bylo zapotřebí organizovat mimořádné směny o víkendu.
(106)
I v případě epidemií, jež by zasahovaly větší části spádového území sdružení, se ukazuje, že by oněch 1 300 až 1 800 tun týdně navíc, které by vznikaly po dobu 8 týdnů, bylo možno zpracovat, pokud by byly zorganizovány směny o víkendu, a bylo by tak možno využít krátkodobě nevyužitých kapacit až 2 819 tun týdně (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.2 Dlouhodobé epidemie
(107)
Tento scénář vychází ze situace, jež vyvstala v roce 2001 ve Velké Británii. Předpokládá, že na celém spádovém území sdružení vypukne nákaza slintavky a kulhavky a poraženo je 10 % zvířat. Podle scénáře by bylo nutno během 18 týdnů odstranit v průměru 1 300 tun týdně. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa ukazuje, že by zařízení ZT byla schopna dlouhodobě zpracovávat vedle běžného objemu rovněž tento objem, a to v 5denním 3směnném provozu (viz tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.3 Závěry z předložených studií
(108)
Předložené studie podle názoru Německa dokládají, že celkové stávající kapacity v případě 5denního 3směnného provozu postačují na to, aby vedle běžného objemu zpracovaly i objemy vzniklé navíc v případě krátkodobých i déle trvajících epidemií. Přitom není podle většiny scénářů vůbec zapotřebí organizovat mimořádné směny, které přicházejí v úvahu ještě o víkendech v případě plného provozu po dobu 6-12 týdnů.
(109)
Studie vyvozují závěr, že má sdružení ZT v případě 5denního 3směnného provozu celkově dostatečnou kapacitu na to, aby dokázalo zpracovat běžný objem i materiál, s nímž je nutno počítat v případě déle trvajících epidemií. Aktuálně dostupnou celkovou kapacitu tedy nelze hodnotit jako předimenzovanou, nýbrž jako přiměřenou potřebám.
7.3.2 Náklady na rezervu pro případ nákazy
(110)
Propočty nákladů na rezervu pro případ nákazy, jež Německo předložilo, se řídí přístupem, který sleduje posudek ústavu Fraunhofer. Náklady na kapacitu jsou tedy mezi běžný provoz a rezervu rozděleny podle průměrného vytížení celkové kapacity, která je k dispozici v 5denním 3směnném provozu. Platí, že v průměru využívá ZT při běžném provozu svou celkovou kapacitu, kterou má k dispozici při 5denním 3směnném provozu, zhruba z 50 %.
(111)
Vzhledem k této vytíženosti je běžnému provozu a rezervě pro případ nákazy přiřazeno po zhruba 50 % nákladů na kapacitu na sběr a zpracování materiálu (32). Náklady na udržování uvedené rezervy tedy dosahují následující výše:
Tabulka 2
Náklady na rezervu pro případ nákazy v období 2000-2009 podle výpočtu Německa
(v EUR)
Náklady na rezervu pro případ nákazy
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Průměr
2 784 282
(112)
Je nutno vzít v úvahu, že v letech 2000 a 2001 bylo rezervě pro případ nákazy přiřazeno jen zhruba 45 % nákladů na kapacitu a že v roce 2009 byla tato rezerva snížena o zhruba pětinu v důsledku přijetí zakázky pro severní a střední Hesensko. Za roky 1998 a 1999 není propočet nákladů na rezervu k dispozici.
7.3.3 Financování nákladů na rezervu pro případ nákazy z úhrad přeúčtovávaných nákladů
(113)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení od jeho členů plyne, je podle vyjádření Německa za sledované období s výjimkou roku 2009 nižší, než kolik činí náklady na rezervu pro případ nákazy uvedené v tabulce 2. V roce 2009 se konečná výše úhrady těmto nákladům rovnala.
(114)
Německo uvádí, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy nejsou zakalkulovány do poplatku účtovaného uživatelům, neboť to neumožňuje zákon. Podle § 7 zákona Porýní-Falce o odvodech obcím (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, dále jen „KAG RP“) sice mohou územní korporace k pokrytí nákladů vybírat od uživatelů veřejných zařízení protiplnění v podobě poplatků, přitom však nesmí mezi plněním, jež dané zařízení poskytuje, a výší poplatku vznikat zjevný nepoměr. Podle § 8 KAG RP se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů. Podle vyjádření Německa lze však poplatky vybírat pouze za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, nikoli za udržování rezervy pro případ nákazy. Tato rezerva totiž není udržována v podobě protiplnění v zájmu jednotlivého poplatníka, nýbrž pro účely potírání budoucích rizik v zájmu veřejnosti.
7.3.4 Financování v jiných spolkových zemích
(115)
Na žádost Komise provedlo Německo celostátní průzkum praxe, jež panuje při určování a financování rezervy pro případ nákazy.
(116)
Odhlédneme-li od spádového území ZT, je ve všech spolkových zemích tato rezerva pokrývána z nevyužitých provozních kapacit, které jsou k dispozici přes týden a o víkendu. Podle Böckenhoffova znaleckého posudku nejsou zpravidla realizovány žádné další investice do kapacit, jež by měly sloužit potírání nákaz. Jako rezerva pro případ nákazy postačují stávající nevyužité kapacity z třetí směny přes týden a o víkendu. Nově se nyní používají alternativní metody výpočtu, jež se opírají o znalecké posudky (např. posudek ústavu ISPA pro Dolní Sasko (33)) nebo o dohody s příslušnými zájmovými skupinami. Zůstává však u základního poznatku Böckenhoffova znaleckého posudku, podle nějž není nutné, aby byly realizovány další investice do nevyužívaných kapacit.
(117)
Nevyužité provozní kapacity jsou financovány z poplatků nebo úplat (v závislosti na právní formě provozovatele). Klíč, podle nějž jsou tyto kapacity rozdělovány mezi neškodné odstraňování uhynulých zvířat a jateční odpad, je přitom upraven různým způsobem.
(118)
Pokud jde o podporu zemědělcům při neškodném odstraňování uhynulých zvířat podle pokynů TSE a podle pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013, financuje většina spolkových zemí poplatky za neškodné odstraňování uhynulých zvířat z 67 % až 75 %.
a)
Bádensko-Württembersko a Severní Porýní-Vestfálsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylých 75 % nákladů na zpracování a 100 % nákladů na sběr je financováno z prostředků veřejného sektoru (okresů a spolkových zemí).
b)
Sasko-Anhaltsko, Durynsko a Braniborsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na sběr a 33 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylou část (75 % nákladů na sběr a 67 % nákladů na zpracování) hradí veřejný sektor.
c)
Bavorsko, Porýní-Falc a Sársko: Na úhradě nákladů na sběr se po jedné třetině podílejí okresy, fond pojištění Tierseuchenkasse a spolková země. Náklady na zpracování financují z 66 % veřejný sektor, z 25 % majitelé zvířat a z 8 % Tierseuchenkasse.
d)
V Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 25 % majitelé zvířat, z 8 % Tierseuchenkasse a z 66 % veřejný sektor.
e)
V Dolním Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 60 % Tierseuchenkasse a ze 40 % veřejný sektor. 25 % nákladů na zpracování přeúčtovává Tierseuchenkasse majitelům zvířat.
f)
Ve Šlesvicku-Holštýnsku hradí náklady na sběr i zpracování ze 100 % Tierseuchenkasse.
g)
V Meklenbursku-Předním Pomořansku hradí náklady na sběr a zpracování ze 100 % majitelé zvířat.
(119)
Z tohoto přehledu podle názoru Německa vyplývá, že je nepodstatné, zdali jsou náklady na rezervu pro případ nákazy zakalkulovány do poplatků a úplat, nebo zdali jsou tyto náklady financovány prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, jako je tomu v případě Porýní-Falce. Rozhodující je, kdo tyto náklady skutečně hradí. Ukazuje se tak, že velkou část nákladů na rezervu financuje veřejný sektor prostřednictvím podpory poskytované podle pokynů TSE či pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
7.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(120)
Německo zastává názor, že právo Unie nestanoví povinnost otevírat prostřednictvím veřejných soutěží trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Uvedené potvrdil rovněž Soudní dvůr (34).
7.5 Žádné narušení hospodářské soutěže na trzích mimo sdružení ZT
(121)
Německo je toho názoru, že v tomto případě k narušení hospodářské soutěže na trzích nedošlo.
7.5.1 Neškodné odstraňování volných komodit prostřednictvím sdružení ZT bez křížových dotací
(122)
Německo se domnívá, že v případě materiálu kategorie 3 nedošlo využitím přeúčtovávání nákladů ze strany sdružení ZT k narušení hospodářské soutěže, neboť se nejedná o křížovou dotaci:
a)
Z ročních uzávěrek sdružení ZT jasně vyplývá, že ze zpracování odděleného materiálu kategorie 3 sdružení ZT již léta získává značné příspěvky na úhradu, čímž je křížová dotace vyloučena.
b)
Je-li materiál kategorie 3 dodáván spolu s materiálem kategorie 1 a 2, započítají se směsi (podle váhy) do poplatků již předem. To znamená, že do výše poplatků stanovené pravidly pro poplatky jsou již předem zahrnuty vypočítané objemy smíchaného materiálu dané kategorie.
(123)
Neexistuje žádný podklad pro tvrzení hlavní stěžovatelky, že z důvodu cenové politiky sdružení ZT se odděluje pouze 45 % materiálu kategorie 3. Sdružení ZT nikdy nezpracovalo tak velké objemy materiálu kategorie 3, což by potvrdil i náhled do příslušných statistických údajů. V případě roku 2009 lze potvrdit míru oddělení ve výši 72 %, kterou Komise uvedla při zahájení řízení.
(124)
Kromě toho lze ještě také poukázat na to, že ve spádové oblasti sdružení probíhá 85 % porážek v šesti podnicích, které oddělování materiálu provádějí v co nejširším rozsahu. Stěžovatelka v těchto podnicích pracuje a dostává od nich oddělený materiál kategorie 3. Stěžovatelka má tak přístup k trhům s materiálem kategorie 3 a má na těchto trzích velmi vysoký podíl.
7.5.2 Vypsání soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku
(125)
Skutečnost, že sdružení ZT v severním a středním Hesensku požaduje jinou úhradu než ve spádové oblasti sdružení, ještě není důvodem k narušení hospodářské soutěže. Rozdíly ve financování lze vysvětlit na základě rozdílných zákonných požadavků pro jejich výpočet. V Německu je neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišného původu kategorie 1 a 2 podle § 3 odst. 1 TierNebG v zásadě povinností příslušných územních korporací v souladu s právními předpisy spolkové země. Financování může být proto v jednotlivých předpisech na spolkové či obecní úrovni upraveno rozdílně.
(126)
Pokud vedlejší produkty živočišného původu neodstraňuje subjekt, který je za to ze zákona odpovědný, ale někdo třetí, na něhož byla tato povinnost přenesena (jako v severním a středním Hesensku), pak by se předpisy pro výpočet neřídily podle právě platného zákona o obecních poplatcích, nýbrž podle „Pokynů pro stanovení cen na základě vlastních nákladů (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten, dále jen „LSP“) (35).
(127)
Zejména pokud jde o výši úrokových nákladů, které lze započítat do poplatků či úplat, existují velké rozdíly mezi KAG RP a LSP, které se vztahují na sdružení ZT, neboť sdružení ZT své investice financovalo velkou měrou prostřednictvím úvěrů, za něž každý rok platí úroky v nezanedbatelné výši.
(128)
Zatímco podle § 8 KAG PR mohlo sdružení ZT tyto skutečné úrokové náklady započítat do výpočtu poplatků, dovoloval LPS u úplat v severním a středním Hesensku stanovit pouze vypočítané úroky vzhledem k průměrné hodnotě kapitálu nutného pro provoz podniku. Tím bylo znemožněno další přepočítávání veškerých vzniklých úrokových plateb.
(129)
Rovněž stížnost stěžovatelky, že ve veřejné soutěži v severním a středním Hesensku nezískal podnik TBA Schäfer veřejnou zakázku kvůli křížové dotaci udělené prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, postrádá jakékoli zdůvodnění. Vyšší nabídku podniku TBA Schäfer lze vysvětlit tak, že podnik TBA Schäfer odhadl příliš nízké produkční výnosy a musí dodatečně platit vyšší administrativní náklady a vyšší úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny. Sdružení ZT naopak odhadlo výši produkčních výnosů správně, a protože není součástí koncernu, nemusí odvádět žádné podnikové úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny.
7.6 Sanace starých provozů
(130)
Německo uvádí, že část úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT dostává, slouží k pokrytí nákladů na sanaci dvou starých lokalit, Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied.
(131)
Na obou lokalitách došlo v důsledku nasazení uhlovodíku ze strany bývalých majitelů či provozovatelů k znečištění půdy a podzemních vod. Obě lokality přešly do vlastnictví sdružení ZT při jeho založení v roce 1979.
(132)
Sdružení ZT mělo povinnost odstranit znečištění na základě sanačních rozhodnutí krajského úřadu v Koblenci ze dne 21. dubna 1997 a 31. března 1998. Na základě dodatečného rozhodnutí dne 13. července 2001 došlo k uložení ještě dalších podmínek týkajících se závazku sanace lokality Sprendlingen-Gensingen. Náklady na sanaci u obou lokalit činily v období 1998-2010 celkem 2 413 049 EUR.
7.6.1 Lokalita Sprendling-Gensingen
(133)
Německo uznává, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 31. března 1998 sdružení ZT v podstatě ručí za náklady na sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen. Z hlediska pravidel pro státní podporu však nelze ospravedlnit, aby za náklady na sanaci v plné výši ručilo pouze sdružení ZT, neboť podle novější německé judikatury by neomezené ručení vedlo k nerovnému zacházení v porovnání se soukromými podniky.
(134)
Po rozhodnutí Spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (36) by podle vnitrostátního práva soukromý podnik ručil pouze v míře, která je pro něj únosná. Tato míra je podle Spolkového ústavního soudu naplněna, když ručení překročí hodnotu pozemku. Ručení, které tuto míru překročí, nelze považovat za přiměřené stanovení obsahu a mezí za účelem ochrany vlastnictví zaručené v čl. 14 odst. 2 druhé větě německé ústavy. Sdružení ZT se však coby právnická osoba veřejného práva nemůže odvolávat na práva, která podle německé ústavy přísluší soukromým osobám, a proto se na něj toto omezení míry ručení nevztahuje.
(135)
Podle Německa vykazuje stará lokalita Sprendlingen-Gensingen zápornou tržní hodnotu, jelikož se rozvaha ze dne 31. prosince 2009 opírá o odhadovanou účetní hodnotu ve výši 128 500 EUR, ale náklady na sanaci, jejichž celková částka dosáhla mezitím výše 1 542 316 EUR, tuto hodnotu překročily. Tím byla uvedená míra ručení překročena.
(136)
Financování nákladů na sanaci překračující míru ručení prostřednictvím přeúčtovávání nákladů je třeba považovat za slučitelnou státní podporu podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, neboť soukromé podniky musí ručit pouze za náklady na sanaci do výše tržní hodnoty pozemku.
7.6.2 Lokalita Sohrschied
(137)
Ačkoli bylo sdružení ZT coby znečišťovatel zavázáno k ručení sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997, má Německo pochybnosti, zda by podle německého práva bývalo bylo sdružení ZT povinno převzít náklady za sanaci škod, které byly způsobeny bývalým vlastníkem či provozovatelem. Tyto skutečnosti jsou však staré více než 30 let, a proto se již otázky týkající se ručení nedají zodpovědět jednoznačným způsobem.
(138)
Německo má za to, že přeúčtovávání nákladů v rozsahu, v jakém přispívá na náklady na sanaci lokality Sohrschied, představuje slučitelnou formu státní podpory podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, protože sdružení ZT nebylo sanací vázáno.
(139)
Dalším argumentem Německa je, že také lokalita Sohrschied vykazuje zápornou tržní hodnotu, a proto je i v tomto případě již uvedená míra ručení překročena.
8. HODNOCENÍ OBECNÝCH PŘEDPOKLADŮ EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU (BEZ OHLEDU NA KRITÉRIA PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(140)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
8.1 Přeúčtovávání nákladů financované ze státních prostředků
(141)
Německo nepopírá, že se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů ze strany členů sdružení ZT jedná o státní prostředky. Členové sdružení ZT jsou okresy a města v Porýní-Falci, v Sársku a Hesensku. Od roku 1979 vybírá sdružení ZT od svých členů na základě správních aktů úhradu přeúčtovaných nákladů, a proto se toto opatření rovná přímému převodu státních prostředků. Protože se jedná o správní akty, jsou úhrady přeúčtovaných nákladů přičitatelné státu.
8.2 Hospodářské zvýhodnění sdružení ZT
(142)
Příjemce podpory musí být nejprve podnikem. Pojem „podnik“ zahrnuje jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení tohoto subjektu a způsobu jeho financování. Tato definice se vztahuje jak na soukromé, tak na veřejné podniky (37). Hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu, a to zpravidla za úplatu (38). Sdružení ZT je podnikem, neboť nabízí služby na odstranění určitých vedlejších produktů živočišného původu za úplatu.
(143)
Úhrady přeúčtovávaných nákladů v zásadě přinášejí sdružení ZT ekonomickou výhodu, neboť snižují jeho běžné výdaje a není za ně poskytováno žádné přiměřené protiplnění. Německo však uvádí, že tyto úhrady měly pouze kompenzovat náklady, jež sdružení ZT vznikaly ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy, a že sdružení přitom žádná ekonomická výhoda nevznikala.
(144)
V rozsudku ve věci Altmark Soudní dvůr konstatoval, že kompenzace za plnění závazků veřejné služby nepředstavuje státní podporu, tj. nepřináší příjemci výhodu, jsou-li kumulativně splněna určitá kritéria (39).
(145)
Vzhledem k významu, jaký rozsudek ve věci Altmark pro tento případ má, je argumentace Německa, podle níž jsou kritéria z tohoto rozsudku splněna, předmětem samostatného a podrobného posouzení v oddílu 9.
8.3 Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod mezi členskými státy
(146)
Německo zastává názor, že trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ze spádového území není otevřen hospodářské soutěži, takže lze narušení hospodářské soutěže i ovlivnění obchodu mezi členskými státy vyloučit.
(147)
Komise úvodem konstatuje, že je neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 předmětem regionálního monopolu. Nicméně většina příslušných územních korporací tento monopol zadává v podobě soutěží o veřejné zakázky, a daný trh tedy je tedy předmětem hospodářské soutěže. Potvrzením této skutečnosti je v daném případě soutěž o veřejnou zakázku vypsaná v severním a středním Hesensku.
(148)
V souladu s rozhodnutím Komise ze dne 23. února 2011 o státní podpoře Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr C 58/06 (ex NN 98/05) (40) je Komise toho názoru, že je trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 otevřen hospodářské soutěži. Územním korporacím, jež jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny, dávají právo Unie i vnitrostátní právní předpisy možnost volby, zdali na uvedeném trhu vyhledají prostřednictvím veřejné soutěže vhodného dodavatele, jehož tímto úkolem pověří, nebo zdali se o tuto činnost postarají samy v rámci interního řešení (41). Bez ohledu na argumentaci Německa, podle níž sdružení ZT splňuje kritéria pro interní zadání předmětných činností (42), tak úhrada přeúčtovávaných nákladů posiluje finanční pozici ZT oproti jiným potenciálním dodavatelům. Vzhledem k tomu, že se soutěží o veřejné zakázky mohou ucházet dodavatelé ze všech členských států, může tato úhrada rovněž ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(149)
Rovněž ekonomické výhody, jež z úhrady přeúčtovávaných nákladů plynou, mohou posilovat postavení ZT na trzích, na nichž toto sdružení přímo konkuruje jiným dodavatelům (neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku).
8.4 Předběžný závěr o existenci podpory
(150)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů naplňuje znaky veřejné podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V následujícím oddílu je důkladnému zkoumání podrobena argumentace Německa, podle níž jsou naplněny podmínky podle rozsudku ve věci Altmark.
9. POSOUZENÍ KRITÉRIÍ PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK V RÁMCI ČL. 107 ODST. 1 SFEU
9.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(151)
Podle prvního kritéria uvedeného rozsudku musí být příjemce skutečně pověřen výkonem závazků veřejné služby a tyto závazky musí být jasně definovány.
(152)
Úvodem je třeba upřesnit, že pro účely posouzení je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2011.
(153)
Před změnou svých stanov, k níž došlo 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009, bylo ZT pověřeno pouze všeobecně neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2. Původní stanovy mu neukládaly žádnou povinnost udržovat rezervu pro případ nákazy, takže nebyl dán ani jednoznačně vymezený závazek udržovat rezervu pro případ nákazy ve smyslu prvního kritéria Altmark.
(154)
Na základě změny stanov je nyní sdružení ZT kromě závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2 též výslovně uložen závazek udržovat rezervu pro případ nákazy.
(155)
Komise v další argumentaci prokáže, že ani existencí závazku ZT provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, ani existencí závazku téhož sdružení udržovat rezervu pro případ nákazy nelze odůvodnit úhradu přeúčtovávaných nákladů jakožto vyrovnávací platbu státu ve smyslu prvního kritéria Altmark.
9.1.1 Závazek provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2
9.1.1.1 Neexistence služby obecného hospodářského zájmu
(156)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 na základě nařízení (ES) č. 1069/2009 a § 3 odst. 1 TierNebG závazek veřejné služby, a tedy službu obecného hospodářského zájmu. BVerwG přitom přikládá zvláštní význam skutečnosti, že se v případě neškodného odstraňování materiálu podle německého práva jedná o povinnost veřejného sektoru, a vychází z toho, že ZT jedná v tomto ohledu na základě přenesení veřejné pravomoci. BVerwG je toho názoru, že tento závazek veřejné služby zahrnuje též udržování rezervy pro případ nákazy (43).
(157)
Německo tento názor sdílí a uvádí dále, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a udržování rezervy pro případ nákazy slouží ochraně lidského zdraví.
(158)
Vzhledem k tomu, že se u neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o závazek veřejné služby, má podle názoru BVerwG a Německa úhrada přeúčtovávaných nákladů své odůvodnění, neboť se jedná o státní vyrovnávací platbu, jež má kompenzovat náklady, které sdružení ZT z těchto závazků plynou.
(159)
Jak se uvádí rovněž v bodu 13 rámce Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec k vyrovnávacím platbám) (44), mají členské státy podle ustálené judikatury Soudního dvora velký prostor k vlastnímu uvážení otázky, které druhy plnění lze pokládat za služby obecného hospodářského zájmu, ledaže se jedná o odvětví, pro něž platí příslušné zvláštní předpisy Unie.
(160)
Soudní dvůr ve své judikatuře zdůraznil, že je obecný hospodářský zájem dán pouze v případě, pokud se tento zájem zvláštní měrou odlišuje od zájmu na jiných činnostech hospodářského života (45).
(161)
Ve věci GEMO se poté Soudní dvůr zabýval otázkou, zdali mají zemědělci a jatka nést veškeré náklady na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu, nebo zdali smí část těchto nákladů převzít stát s odůvodněním, že se jedná o službu obecného hospodářského zájmu. V příslušném rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že mají veškeré náklady hradit sami zemědělci a jatka (46).
(162)
Soudní dvůr konstatoval, že finanční zátěž, která tímto neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu vzniká, představuje nákladový faktor, který je s hospodářskou činností zemědělců a jatek nevyhnutelně spojen. V důsledku činností, jež tyto podniky vykonávají, vznikají nepoužitelné a především pro životní prostředí škodlivé produkty a rezidua, které je jejich původce povinen neškodně odstranit.
(163)
Vlivem zásahů státních subjektů, jejichž cílem je zemědělce a jatka této zátěže zprostit, tak vzniká ekonomická výhoda, která může narušit hospodářskou soutěž. Přestože stát při úhradě těchto nákladů na odstraňování materiálu sleduje cíl na poli veřejného zdraví, nemění to nic na existenci ekonomického zvýhodnění zemědělců a jatek. Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU totiž podle ustálené judikatury nerozlišuje podle důvodů a cílů státních intervenčních opatření, nýbrž podle jejich účinků (47).
(164)
Pokyny Společenství týkající se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad (C 324/2002, s. 2) (do roku 2006), bod 27 a 37, a dále pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (C 319/2006, s. 1), oddíl V.B.4, rovněž potvrzují, že o náležitou likvidaci uhynulého dobytka jsou povinni se postarat příslušní majitelé, resp. výrobci vedlejších produktů živočišného původu a že podle zásady „znečišťovatel platí“ musí hradit náklady na tuto likvidaci. Výjimkou z tohoto pravidla jsou podle těchto dokumentů státní podpory, které jsou přípustné pouze ve zvláštních situacích (zejména v případě uhynulých zvířat).
(165)
Principiální platnost zásady „znečišťovatel platí“ potvrzují též právní předpisy spolkové země Porýní-Falc. Podle § 4 odst. 1 TierNebGAG lze náklady na odstraňování materiálu a související postupy uložit majitelům zvířat.
(166)
Z judikatury Soudního dvora, z nařízení (ES) č. 1069/2009, pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 vyplývají pro tento konkrétní případ následující závěry:
(167)
Za prvé je třeba konstatovat, že z hlediska existence služby obecného hospodářského zájmu není rozhodující, zdali členský stát definuje danou službu jako povinnost obcí. Je-li určitá služba prohlášena za povinnost obce, odpovídá tento akt přiznání výlučného práva. Pokud by byl správný právní názor BVerwG, mohl by členský stát prohlásit za povinnost obcí libovolnou službu, kterou by tak ustavil jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovýto výklad by však odebral veškerý „effet utile“ ustanovení článku 106 SFEU, jehož smysl a účel spočívá právě v tom, aby vyrovnávací platby bylo možno poskytovat pouze tehdy, jedná-li se o službu obecného hospodářského zájmu.
(168)
Podle názoru Komise je nutno rozlišovat mezi přiznáním výlučného práva na straně jedné a klasifikací určité služby jakožto služby obecného hospodářského zájmu na straně druhé.
(169)
Přiznání výlučného práva na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 může být omezením volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU. Takovéto omezení lze na základě článku 52 ve spojení s článkem 62 SFEU odůvodnit ochranou veřejného zdraví. Tím, že Německo a Porýní-Falc stanoví, že je na poli neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 odpovědný za určitý region vždy jen jeden podnik, chtějí zajistit, aby tento podnik podléhal zvlášť intenzivnímu dohledu, a zabezpečit tak ochranu veřejného zdraví.
(170)
Opatření, jež slouží ochraně veřejného zdraví, však není automaticky službou ve všeobecném veřejném zájmu; v tomto bodu Komise zastává odlišný názor než Německo a BVerwG.
(171)
Komise tedy nezpochybňuje, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o odstraňování odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní riziko pro zdraví. Nařízení (ES) č. 1069/2009 proto upravuje přísný systém kontroly zařízení, která odstraňování tohoto odpadu provádějí. Z plnění těchto předpisů vznikají těmto zařízením zajisté i náklady navíc, které však lze zakalkulovat do jejich poplatků a úplat.
(172)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 se v tomto ohledu neliší od odstraňování jiných druhů odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní zdravotní riziko. Náklady na neškodné odstraňování těchto odpadů musí obvykle hradit jejich původci, a nikoli veřejnost.
(173)
Obsahem služby je v daném případě neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Komise tedy musí přezkoumat, zdali se tato služba zvláštní měrou odlišuje od jiných činností hospodářského života, takže je předmětem obecného zájmu, a nikoli jen zájmu hospodářských subjektů, které z ní mají prospěch.
(174)
Podle názoru Komise se neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 svým obsahem od jiných činností hospodářského života v zásadě neliší. Z tohoto důvodu jej tak nemůže posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu.
(175)
Přísná kontrola, kterou předepisuje nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy - na rozdíl od názoru BVerwG - nevede k tomu, že je nutno toto neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pokládat za službu obecného hospodářského zájmu.
(176)
Dále platí, že je toto odvětví regulováno právem Unie. Jeho předpisy zejména stanoví, že náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 mají hradit znečišťovatelé. Není tedy dán důvod pro to, aby část těchto nákladů přebírala veřejnost, jak konstatoval Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO (48). Na základě této zvláštní úpravy v právu Unie již není dán prostor pro vnitrostátní právní předpisy, které neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 posuzují odchylně od práva Unie jako službu obecného hospodářského zájmu. Z uvedeného důvodu nelze danou činnost charakterizovat jakožto službu obecného hospodářského zájmu.
(177)
Pokud jde v neposlední řadě o argument Německa, podle nějž slouží neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ochraně lidského zdraví, budiž ještě jednou odkázáno na rozsudek ve věci GEMO, v němž Soudní dvůr konstatuje, že se čl. 107 odst. 1 SFEU netáže po důvodech a cílech státních intervencí, nýbrž tyto definuje na základě jejich účinků.
(178)
Z uvedeného vyplývá, že náklady, jež vyplývají z regulatorních předpisů pro výkon činnosti, např. - jako v tomto případě - z přísných předpisů o neškodném odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, má hradit v zásadě hospodářský subjekt, kterou danou činnost vykonává. Cíl ochrany lidského zdraví se odráží jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí výlučného práva s ohledem na volný pohyb služeb, jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí státní podpory zemědělcům, které jsou slučitelné se společným trhem.
(179)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 nemůže Německo posuzovat jako službu obecného hospodářského zájmu.
9.1.1.2 Podpůrná argumentace: Vyrovnávací platby nejsou v žádném případě zapotřebí
(180)
Komise podpůrně poukazuje na to, že imanentní součástí prvního kritéria podle rozsudku ve věci Altmark je též posouzení toho, je-li nezbytné za určitou službu obecného hospodářského zájmu hradit vyrovnávací platbu. I kdyby tedy neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 službu obecného hospodářského zájmu představovalo, je nutno vyrovnávací platbu přezkoumat z hlediska její nezbytnosti.
(181)
Německo a BVerwG ve své argumentaci přehlížejí skutečnost, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO ozřejmil, že závazky, jež převzaly podniky pověřené neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2, nejsou důvodem pro to, aby náklady, jež z těchto závazků plynou, kompenzoval stát v podobě vyrovnávacích plateb. Veškeré náklady z neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 musí hradit znečišťovatelé, neboť se jedná o náklady, jež jsou nevyhnutelně spjaty s hospodářskou činností zemědělců a jatek.
(182)
Podle rozhodnutí Soudního dvora nejsou dány důvody pro to, aby byly náklady z tohoto závazku plynoucí kompenzovány státní vyrovnávací platbou, neboť tyto náklady mají hradit znečišťovatelé.
(183)
Z přísné kontroly, kterou ukládá nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy nelze - na rozdíl od názoru BVerwG - odvodit, že je náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 možné pokrývat státními vyrovnávacími platbami.
(184)
Uvedené znamená, že z pouhé existence závazků veřejné služby nelze odvodit, že by byl dán důvod pro státní vyrovnávací platbu ke kompenzací nákladů, jež z těchto závazků vznikají.
(185)
Podle názoru Komise nemůže Německo obhajovat úhradu přeúčtovávaných nákladů jako státní vyrovnávací platbu za náklady, jež sdružení ZT vznikají ze závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ musí být veškeré náklady pokryty z poplatků, které ZT od znečišťovatelů vybírá.
9.1.2 Udržování rezervy pro případ nákazy
(186)
K otázce, lze-li rezervní kapacitu - posuzujeme-li ji izolovaně - klasifikovat jako službu obecného hospodářského zájmu, je nutno uvést následující. Podle německých právních předpisů musí podnik, který má na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 územní monopol, zajistit, aby byl schopen zvládnout i vyšší přísun materiálu v případě nákazy. Jak vyplývá ze srovnávacího přehledu situace v šestnácti spolkových zemích, jejž předložilo Německo, je uvedená nutnost ve všech regionech mimo spádové území ZT řešena tím způsobem, že dané podniky využívají svých zařízení ve třísměnném provozu a o víkendech a že materiál převážejí v případě potřeby do jiných spolkových zemí. V důsledku závazku udržovat rezervu pro případ nákazy tedy nevznikají žádné náklady navíc, neboť tuto rezervu lze pokrýt z nevyužitých provozních kapacit, které jsou již k dispozici.
(187)
I kdyby měly náklady navíc vzniknout, musely by být přeúčtovány na zemědělce a jatka, neboť se zvládání vyššího přísunu materiálu v období nákazy promítá do nákladů, jež jsou s provozováním zařízení na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 zpravidla spojeny.
(188)
Přitom není podstatné, že vlastníci, tj. územní korporace, aktem přenesení pravomocí uloží podniku, který jim patří, povinnost, aby takovou rezervu pro případ nákazy udržoval. Jsou totiž dány dva důvody, pro něž udržování rezervy pro případ nákazy nelze jako službu obecného hospodářského zájmu posoudit.
(189)
V případě, že nevyužité provozní kapacity, z jejichž udržování nevznikají žádné dodatečné náklady, nepostačují na vytvoření předepsané rezervy pro případ nákazy, takže ze závazku tuto rezervu udržovat vznikají další investiční náklady, je třeba tyto náklady v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ hradit z poplatků či úplat. V tomto bodu neexistuje rozdíl vůči argumentům ohledně odstraňování jiných druhů odpadu (viz podrobně body odůvodnění (156) až (185)).
(190)
V případě, že jsou udržovány větší nevyužité kapacity, než kolik jich je pro případ nákazy skutečně zapotřebí, není na udržování takto nadbytečné nevyužité kapacity dán žádný zájem veřejnosti.
(191)
V této souvislosti zastává BVerwG názor, že je z hlediska posouzení udržování rezervní kapacity nepodstatné, zdali ZT udržuje kapacity příliš velké, které skutečně nejsou vůbec zapotřebí. Rozhodnutí, zdali tyto nadměrné kapacity financovat, nebo zda prosazovat jejich redukci, je podle názoru BVerwG výlučně věcí územních korporací, neboť jde o jejich politickou odpovědnost, nikoli o právní úpravu státních podpor (49). S tímto argumentem nelze souhlasit, neboť zcela nepotřebné kapacity opravdu nemohou sloužit zájmům veřejnosti.
(192)
Jak ještě podrobněji rozvádí oddíl 9.3, z uvedené argumentace pro daný případ ZT vyplývá závěr, že předepsanou rezervu pro případ nákazy lze vytvořit ze stávajících nevyužitých provozních kapacit a že pro vyrovnávací platbu tak není v žádném případě dán důvod.
(193)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že jako službu obecného hospodářského zájmu nelze posoudit ani závazek udržovat rezervu pro případ nákazy. Podpůrně vyslovuje Komise názor, že úhrady přeúčtovávaných nákladů nelze v žádném případě odůvodnit tím, že se jedná o státní vyrovnávací platby.
9.1.3 Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3
(194)
Vzhledem k tomu, že ZT není pověřeno neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3, nelze tuto činnost již z tohoto důvodu posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovéto posouzení by neobstálo ani z důvodů uvedených v bodu 9.1.1.
9.1.4 Shrnutí
(195)
První kritérium z rozsudku ve věci Altmark tudíž není v tomto případě splněno.
(196)
Následující argumentace k druhému až čtvrtému kritériu je tedy uvedena jen podpůrně.
9.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(197)
Druhé kritérium podle rozsudku Altmark vyžaduje, aby parametry pro výpočet kompenzace byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Pokud tedy členský stát hradí ztráty určitého podniku, aniž by takové parametry předem určil, pak tím tento podnik zvýhodňuje ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(198)
V daném případě je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2012.
9.2.1 Období let 1979-2008
(199)
Stanovy schválené dne 28. října 1994 umožňovaly sdružení ZT, aby veškeré ztráty, jež vzniknou po ukončení účetního období, hradilo formou přeúčtování. Německo však uvádí, že z úhrad těchto přeúčtovaných nákladů měly být financovány náklady, které ZT vznikaly z povinnosti udržovat rezervu pro případ nákazy.
(200)
Stanovy z roku 1994 však neuvádějí nic ani k rozsahu této rezervy, kterou mělo ZT udržovat, ani k parametrům, jimiž se měl výpočet nákladů na tuto rezervu řídit. Vzniklá ztráta není objektivním měřítkem pro stanovení těchto nákladů, neboť výši ztráty ovlivňuje řada faktorů, které se samotnými náklady na udržování rezervy nesouvisejí.
(201)
Předem tedy nebyla stanovena žádná objektivní a transparentní metoda, která by umožňovala náklady na udržování rezervy vypočítat. Za období let 1979-2008 tedy nebylo druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark naplněno.
9.2.2 Období let 2009-2012
(202)
Stanovy sdružení byly dne 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Jejich § 10 odst. 2 nyní výslovně stanoví rozsah rezervy pro případ nákazy, kterou je nutno udržovat. Podle § 9 odst. 2 a podle § 10 odst. 4 mají být náklady na udržování rezervy pro případ nákazy, a tedy i výše přeúčtovávaných nákladů stanoveny před počátkem hospodářského roku formou rozpočtového usnesení.
(203)
Ustanovení § 10 odst. 5 nových stanov zavádí pravidla pro výpočet nákladů na udržování této rezervy. V souladu s posudkem ústavu Fraunhofer je přitom předepsané rezervě přiřazena poměrná část celkových nákladů na kapacitu. Parametry pro výpočet těchto nákladů jsou uvedeny ve stanovách sdružení a v každoročně přijímaných rozpočtových usneseních. Komise přezkoumala, že se v případě těchto parametrů jedná o objektivně doložitelné údaje a že je způsob jejich výpočtu prezentován jednoznačným a transparentním způsobem. Pro období počínaje rokem 2010 jsou tedy úhrady přeúčtovávaných nákladů stanovovány předem na základě objektivních a transparentních parametrů.
(204)
Požadavky na transparentnost výpočtu, jež stanoví druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark, jsou tedy za období 2010-2012 splněny. Budiž však současně poukázáno na to, že Komise sice uznává, že jsou tyto výpočty prováděny předem a při zajištění odpovídající transparentnosti, avšak použitý vzorec nepokládá za vhodný k tomu, aby zabránil nadměrné kompenzaci ve smyslu třetího kritéria podle rozsudku ve věci Altmark.
(205)
Pokud však jde o rok 2009, byla pravidla výpočtu těchto nákladů, rozpočtové usnesení i výše úhrady stanovena se zpětnou účinností, a nikoli předem. Kritérium Altmark tedy není za rok 2009 v žádném případě splněno.
9.3 Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(206)
Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark předepisuje, že kompenzace nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(207)
Při výpočtu nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se Komise opírá o metodiku čistých ušetřených nákladů (50). Přitom se čisté náklady, které jsou nebo by mohly být zapotřebí k splnění povinností veřejné služby, budou počítat jako rozdíl mezi čistými náklady poskytovatele služeb, které plynou z plnění povinností veřejné služby, a čistými náklady téhož poskytovatele služeb bez této povinnosti. Především je nutné dbát na to, aby byly správně vyhodnoceny náklady či příjmy, které by poskytovatel služeb nemusel nést či kterých by nemusel dosáhnout, kdyby neexistoval závazek k poskytování veřejné služby. Při výpočtu čistých nákladů by se měly posoudit výhody ve prospěch poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu, pokud možno včetně nehmotných výhod (51).
(208)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení ze dne 2. února 2010 se k rozsahu rezervy pro případ nákazy stanoví, že rezerva, kterou je nutné pro případ nákazy udržovat, činí 7 110 tun, které je nutno zpracovat během šesti týdnů. V přepočtu na tuny týdně se tak sdružení ZT musí připravit na to, aby v případě nákazy mohlo vedle běžného objemu během šesti týdnů zpracovat ještě dalších 1 185 tun týdně (52).
(209)
Německo namítá, že čisté náklady, které sdružení ZT z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy vznikly, byly vyrovnány prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů. I když stanovy sdružení obsahují výslovnou povinnost držet rezervu pro případ nákazy až od jejich změny dne 2. února 2010, muselo sdružení ZT držet odpovídající rezervu a nést s tím spojené náklady již dříve. Především kvůli předpisům o poplatcích platných v Porýní-Falci nemohlo sdružení ZT započítat tyto náklady do poplatků za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2.
(210)
Na základě znaleckého posudku ústavu Fraunhofer se čisté náklady na rezervu pro případ nákazy podle Německa rovnají zhruba polovině celkových nákladů na zařízení za období 2002-2009, neboť technicky možná kapacita zařízení je během týdne (tj. 5denního třísměnného provozu) vytížena z méně než 50 %.
(211)
Komise dále ukáže, že v rozporu s výpočty Německa nevznikly sdružení ZT žádné čisté náklady v předepsaném rozsahu vyplývající z držení rezervy pro případ nákazy. Německem uváděné náklady se na jedné straně skládají z nákladů na nevyužité provozní kapacity, které je třeba hradit z poplatků a úplat, a na druhé straně z nákladů na nevyužité kapacity vyplývající z nedostatečného vytížení zařízení.
9.3.1 Pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy nevyužitými provozními kapacitami sdružení ZT
(212)
Böckenhoffův znalecký posudek z roku 1991 se jako první zabýval otázkou, zda je pro zajištění dostatečných kapacit pro případ nákazy nutné vybudovat větší zařízení na neškodné odstraňování materiálu než v případě běžného provozu. Dochází k opačnému názoru, neboť zařízení na neškodné odstraňování materiálu při běžném provozu pracuje pět dní na dvě směny, přičemž se nevyužité provozní kapacity třetí směny považují za dostatečnou rezervu pro případ nákazy.
(213)
Mnoho podniků odpovědných za neškodné odstraňování materiálu přistoupilo časem k tomu, že třetí směnu využívají částečně i za běžného provozu a při zvýšené zátěži pracují také v sobotu na jednu nebo na dvě směny. To znamená, že za běžného provozu dochází k většímu vytížení a v případě nákazy je nutné využít dostupných nevyužitých kapacit o víkendech.
(214)
Novější odborná literatura (53) však na základě podrobnějších propočtů jednotlivých scénářů potvrzuje základní teze Böckenhoffova znaleckého posudku, že pro zvládnutí nákazy nejsou zapotřebí žádné dodatečné investice do nevyužitých kapacit, nýbrž že stávající nevyužité kapacity třetí směny během týdne a víkendových směn dostačují k tomu, aby se odstranila těla hospodářských zvířat vzniklá dodatečně v důsledku nákazy. Vyšší vytíženost za běžného provozu se přitom bere na vědomí. Případy nákazy, které se při této příležitosti zkoumají, jsou většinou místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(215)
Také rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně předepsaná stanovami sdružení ze dne 2. února 2010, kterou musí mít sdružení ZT v případě nákazy k dispozici po dobu šesti týdnů, je koncipována pro místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat. Výše rezervy pro případ nákazy se opírá o znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc, v němž se tvrdí, že při krátkodobé nákaze je na spádovém území sdružení nutno počítat s dodatečným objemem těl hospodářských zvířat v uvedeném rozsahu.
(216)
Jak dokládá následující tabulka, je i v případě sdružení ZT - jako i v jiných spolkových zemích - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy pomocí krátkodobě dostupných nevyužitých provozních kapacit v noci a o víkendech. Nevyužitá provozní kapacita ve výši 2 376 tun týdně, která odpovídá 3směnnému 7dennímu provozu po dobu šesti týdnů, se rovná zhruba dvojnásobku předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně.
(217)
I kdyby se vycházelo z toho, že zařízení nejsou při 3směnnému 7dennímu provozu maximálně vytížena, nebo že nebudou v plném provozu celých sedm dní, existuje stále ještě dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy. Jak ukazuje srovnání předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně s kapacitami v zařízeních sdružení ZT (54), které nebyly podle znaleckého posudku ISPA pro Porýní-Falc využity, má sdružení ZT v noci a o víkendech k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit:
Tabulka 3
Stávající nevyužité kapacity sdružení ZT ve srovnání s předepsanou rezervou pro případ nákazy (na základě průměrného vytížení v období 1998-2009)
Provozní režim
Celková kapacita
Disponibilní nevyužité kapacity
Rezerva pro případ nákazy dle stanov sdružení
Nevyužité kapacity po odečtení rezervy pro případ nákazy
dané vytížením
provozní
celkové
celkové
2 směny 5 dní s max. kapacitou
2 160
443
443
3 směny 5 dní s max. kapacitou
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 směny 7 dní s běžnou kapacitou
3 864
443
1 704
2 147
962
3 směny 7 dní s max. kapacitou
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Údaje uvedené v tabulce potvrzují, že sdružení ZT - jako i podniky v jiných spolkových zemích - má k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí rezervy pro případ nákazy. Vytvořit dodatečné kapacity na udržování rezervy pro případ nákazy nemělo sdružení ZT tudíž nikdy zapotřebí. Z téhož důvodu nevznikly z této povinnosti sdružení ZT také žádné čisté náklady.
(219)
Německo však dále uvedlo, že z právních důvodů nemohlo sdružení ZT započítat náklady na nevyužité kapacity, jež se použijí jen v případě nákazy, do poplatků za neškodné odstraňování materiálu, neboť tato rezerva pro případ nákazy byla ve prospěch veřejnosti.
(220)
Výsledky konzultace spolkových zemí a smluv stěžovatelky však ukazují, že nezávisle na právní formě podniku neškodně odstraňujícího materiál či na uplatnitelných předpisech pro výpočet se veškeré náklady na kapacitu financují bez výjimky z příjmů podniku. To vyplývá jednoznačně také z § 8 KAG PR, podle nějž „se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům a pravidelné příspěvky odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů“. To znamená, že do poplatků je nutné poměrným způsobem započítat náklady na nevyužité provozní kapacity, neboť ty kauzálně souvisí s neškodným odstraňováním vlastního i cizího materiálu při běžném provozu.
(221)
BVerwG ve svém rozsudku také správně konstatuje, že náklady na nevyužité provozní kapacity je nutné hradit z příjmů z neškodného odstraňování vlastního i cizího materiálu (55). Pokud je tedy - jako v případě sdružení ZT - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy z nevyužitých provozních kapacit, neexistuje potřeba použít úhradu přeúčtovávaných nákladů.
(222)
Na zdůvodnění úhrady přeúčtovávaných nákladů Německo nakonec ještě uvedlo, že veškeré náklady na nevyužité provozní kapacity v rámci třetí směny během týdne vznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Bez této povinnosti by sdružení ZT mohlo využít svou maximální technickou kapacitu 5denního třísměnného provozu na 100 %.
(223)
Německo však nepředložilo žádný důkaz o tom, že by bez závazku držet rezervu pro případ nákazy už během týdne neexistovaly žádné nevyužité provozní kapacity. Spíše se ukazuje (např. ze znaleckého posudku ISPA pro Dolní Sasko), že i podniky, které neškodně odstraňují pouze materiál kategorie 3, a na které se proto nevztahuje žádný závazek držet rezervu pro případ nákazy, mají k dispozici značné nevyužité kapacity a veškeré náklady na ně hradí z úplat.
9.3.2 Stávající nevyužité kapacity překračují předepsanou výši rezervy pro případ nákazy
(224)
Jak vyplývá z tabulky 3, má sdružení ZT k dispozici daleko větší nevyužité kapacity, než jaké jsou nutné pro držení předepsané rezervy pro případ nákazy. Stávající nevyužité kapacity jsou krátkodobě více než dvakrát vyšší, než jaké by byly zapotřebí v případě nákazy. Obrázek 2 dokládá, že v některých letech zůstala dokonce i běžná kapacita 5denního 2směnného provozu nevyužita z 25 %. Náklady na nevyužité kapacity, jichž není na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy vůbec zapotřebí, nelze také započítat do čistých nákladů. Německem předložené výpočty čistých nákladů je nutné zamítnout i z tohoto důvodu, neboť se v nich k rezervě pro případ nákazy nesprávně připočítávají náklady na veškeré nevyužité kapacity.
(225)
Znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc a znalecký posudek ústavu Fraunhofer ukazují, že by stávající nevyužité kapacity sdružení ZT dokonce stačily na to, aby během tří měsíců zvládly rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi. Sdružení ZT však nebylo nikdy uloženo držet rezervu pro případ nákazy po dobu delší než šest týdnů. To znamená, že členové sdružení neumožnili ZT nikdy držet dlouhodobější rezervu pro případ nákazy na více než šest týdnů, jejímž cílem by bylo zvládnout déle trvající a na celou spolkovou zemi rozšířenou nákazu pouze za pomoci sdružení ZT. Srovnání týkající se kapacity nutné pro případ rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi je proto nepatřičné (56).
(226)
Skutečnost, že sdružení ZT má k dispozici kapacity, které překračují požadavky stanov sdružení, lze doložit i takto: Stanovy sdružení ZT ukládají povinnost zpracovávat vlastní materiál kategorie 1 a 2 v objemu, který se průměrně rovná zhruba 900 tunám týdně (57). Připočítá-li se ještě předepsaná rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně, potřebovalo by sdružení ZT zařízení s kapacitou 2 085 tun týdně při třísměnném 7denním provozu, aby splnilo svou povinnost uloženou stanovami sdružení.
(227)
Ve skutečnosti však má sdružení ZT k dispozici zařízení s maximální kapacitou ve výši 4 536 tun týdně. Sdružení ZT tak provozuje zařízení s dvojnásobnou kapacitou, než jaká by byla zapotřebí ke splnění úkolů uložených ve stanovách sdružení. Z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy nemohou sdružení ZT vznikat žádné čisté náklady, protože má k dispozici mnohem vyšší kapacity, než jakých je k splnění jeho veřejných zakázek zapotřebí.
9.3.3 Shrnutí
(228)
Závěrečným zjištěním proto je, že se Německu nepodařilo dokázat, že sdružení ZT vznikly čisté náklady z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Z posouzení plyne, že z úhrad přeúčtovávaných nákladů se hradí nevyužité kapacity, k nimž dochází buď ve spojitosti s běžným provozem (a proto se mají hradit z poplatků a úplat za tyto služby), anebo proto, že provozní zařízení sdružení ZT nejsou dostatečně vytížena.
9.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(229)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark praví, že není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil ve stejném odvětví při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(230)
Čtyři kritéria podle rozsudku ve věci Altmark představují předpoklady pro výjimku ze zásady, podle níž vyrovnávací platby představují zvýhodnění. Důkazním břemenem ve prospěch jejich dodržení je proto zatížen členský stát.
(231)
Sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži a Německo nepředložilo ani důkaz o tom, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik. Německo tak neprokázalo splnění čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark. Vysoké poplatky za neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat v Porýní-Falci a nutnost financování prostřednictvím přeúčtovávání nákladů (což se v žádné jiné spolkové zemi neděje) poukazují takříkajíc na to, že sdružení ZT není žádným průměrným, dobře řízeným podnikem.
(232)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark tudíž není splněno.
(233)
Názorem BVerwG je, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark nelze na sdružení ZT použít, neboť přeúčtovávání nákladů neslouží k vyrovnání dodatečných nákladů vzniklých tím, že v rámci jinak tržní činnosti došlo k převzetí povinnosti veřejného zájmu, nýbrž k financování veřejné služby poskytované mimo trh, která je plněna na základě přenesení veřejné pravomoci. Skutečnost, že je povinnost poskytovat tuto službu plněna na základě přenesení veřejné pravomoci, plyne podle BVerwG z politického rozhodnutí územních korporací, jež jsou členy sdružení, zadat neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 interním postupem. Tuto interpretaci BVerwG opírá o rozsudek Soudního dvora ve věci Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark podle BVerwG předpokládá, že plněním závazku veřejné služby musí být pověřen soukromý podnik. Tento předpoklad však zadání zakázky interním postupem nesplňuje, a proto nelze čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark uplatnit na podnik, který obdržel zakázku na základě interního postupu (59).
(235)
Komise v tomto ohledu nesdílí právní názor BVerwG. Ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark zaprvé nevyplývá nic, co by protiřečilo jeho uplatnění na případ zadání zakázky interním postupem. Naopak: uvedením obou možností (buď veřejná soutěž, nebo analýza nákladů, které by měl průměrný, dobře řízený podnik) Soudní dvůr naznačuje, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark lze uplatnit i v případě, že žádná veřejná soutěž neproběhla, tedy zejména v situaci zadání zakázky interním postupem.
(236)
Zadruhé se rozsudek ve věci Stadtreinigung Hamburg týká pouze otázky, kdy existuje povinnost vypsat veřejnou soutěž a kdy ne. Odtud však nelze vyvozovat žádné závěry týkající se pravidel pro státní podporu. Naopak: druhá možnost vyplývající ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark se týká právě situace, kdy neexistuje povinnost k vypsání veřejné soutěže.
(237)
Zatřetí vychází BVerwG z toho, že sdružení ZT v důsledku svého územního monopolu nekonkuruje jiným podnikům a že tak pravděpodobně nedochází k žádnému narušení hospodářské soutěže. Narušení hospodářské soutěže však představuje samostatný znak skutkové podstaty pojmu státní podpory, který se liší od znaku skutkové podstaty hospodářského zvýhodnění, v souvislosti s nímž došlo k formulování čtyř kritérií podle rozsudku ve věci Altmark. Znak skutkové podstaty narušení hospodářské soutěže je v předmětném případě naplněn (viz oddíl 8.3). V bodě 37 sdělení o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (dále jen „sdělení SGEI“) (60) poukázala Komise výslovně na to, že zadání zakázky interním postupem nevylučuje možnost narušení hospodářské soutěže.
(238)
Důraz, který BVerwG klade na skutečnost, že sdružení ZT vykonává své činnosti na základě přenesení veřejné pravomoci, nastoluje nakonec otázku, zda BVerwG odmítá použitelnost čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark proto, že vychází z faktu, že sdružení ZT nevykonává žádnou hospodářskou činnost. Ani to však nesouhlasí: sdružení ZT nabízí služby za úplatu, a vykonává tak hospodářskou činnost (viz oddíl 8.2). To Komise výslovně potvrdila rovněž v bodě 13 sdělení SGEI.
9.5 Závěr týkající se existence hospodářského zvýhodnění sdružení ZT
(239)
V protikladu k rozsudku BVerwG a tvrzením Německa nebyla kritéria podle rozsudku ve věci Altmark splněna. Zaprvé nelze ospravedlnit úhradu přeúčtovávaných nákladů coby státní vyrovnávací platby za závazky převzaté sdružením ZT, neboť veškeré náklady, jenž jsou s těmito závazky spojené, jsou hrazeny z poplatků. Zadruhé se ukazuje, že oproti tvrzení Německa sdružení ZT nevznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady. Německem uváděné náklady se vztahují buď na nevyužité provozní kapacity, které je nutno hradit z poplatků a výnosů, nebo na nevyužité kapacity, které překračují předepsaný rozsah rezervy pro případ nákazy. Zatřetí nebyly do roku 2010 předem stanoveny parametry výpočtu úhrad přeúčtovávaných nákladů s nezbytnou transparentností. Začtvrté se Německu nepodařilo dokázat, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik.
(240)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto vedla k hospodářskému zvýhodnění sdružení ZT.
(241)
Pokud se Německem nesprávně vypočtené náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí mezi jednotlivé vykonané služby - neškodné odstraňování vlastního materiálu kategorie 1 a 2, neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pocházejícího z Bádenska-Württemberska a Hesenska a neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 -, je možné podrobně ukázat, jaké hospodářské zvýhodnění sdružení ZT z úhrady přeúčtovávaných nákladů na jednotlivých trzích vzniklo.
(242)
Následující oddíly 9.5.1 až 9.5.3 ukáží, že úhrada přeúčtovávaných nákladů slouží skutečně vyrovnání ztrát vzniklých z těchto důvodů:
a)
méněcenné zpracování materiálu kategorie 3;
b)
nevytížené kapacity;
c)
úplaty za neškodné odstraňování materiálu v severním a středním Hesensku jsou pod úrovní skutečných nákladů;
d)
poplatky za neškodné odstraňování vlastního materiálu jsou pod úrovní skutečných nákladů.
9.5.1 Ztráty z neškodného odstraňování vlastního a cizího materiálu při správném rozdělení nesprávně vypočtených nákladů na rezervu pro případ nákazy
(243)
Podle výkazu zisků a ztrát sdružení ZT za období 2002-2009 se veškeré údajné náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí podle využití zařízení v 5denním 2směnném provozu.
(244)
Přitom je třeba nejdříve upozornit na to, že jedním podstatným důvodem vysokých nákladů na nevyužité kapacity je nedostatečné vytížení zařízení sdružení ZT. Nejprve je proto třeba vypočítat tyto náklady na nevyužité kapacity způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu:
(245)
Jak ukazuje statistika vytížení uvedená v tabulce 3 (viz sloupek „nevyužité kapacity dané vytížením“), nevyčerpalo sdružení ZT nikdy své technické kapacity 5denního 2směnného provozu. Vytížení značně kleslo zejména po roce 2002 kvůli silnému úbytku vlastního materiálu. Jako kritérium nedostatečného vytížení se budou dále používat nevyužité kapacity 5denního 2směnného provozu. Referenční hodnotou pro výpočet nedostatečného vytížení bude nejvyšší vytížení při 5denním 2směnném provozu ve výši 101 855 tun ročně, kterého bylo dosaženo v roce 2002. Výsledkem je nedostatečné vytížení v průměrné výši 13 %.
(246)
Podle řádku „kapacity nevyužité vlivem vytížení provozu“ v tabulce 4 činí průměrné náklady způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu 434 304 EUR. Sdružení ZT má povinnost převzít za tyto náklady hospodářskou odpovědnost, neboť jsou výsledkem provozu zařízení, jež je při běžném provozu nevytíženo.
(247)
Nevyužité provozní kapacity se rozdělí úměrně k využití při 5denním 2směnném provozu. Nevyužité provozní kapacity proto připadají úměrně jak na služby poskytované jak v rámci sdružení, tak mimo ně. Přitom se v tabulce 4 rozlišuje mezi nevyužitými provozními kapacitami při sběru a zpracování.
(248)
Průměrným výsledkem za období 2002-2009 je, že sdružení ZT nebylo z obratu s to pokrýt nevyužité provozní kapacity ani u interních, ani u externích služeb. Odpovídající „příspěvek na úhradu nákladů II“ vykazuje u externích služeb průměrnou roční ztrátu ve výši 1 198 257 EUR a u interních služeb ve výši 1 140 898 EUR.
Tabulka 4
Výkaz zisků a ztrát
(v EUR)
Uhynulá zvířata
Jateční odpad
Materiál sdružení
Sloupec 1 + 2
Materiál kategorie 3
B-W a Hesensko
Nedostatečné vytížení
Cizí materiál
Sloupec 4 + 5 + 6
Celkem
Col 3 + 7
(1)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Náklady dle údajů ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Upravené náklady
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Příspěvek na úhradu nákladů I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Kapacity nevyužité (NK) vlivem vytížení provozu
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Provozní NK - sběr
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Provozní NK - zpracování
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Příspěvek na úhradu nákladů II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nerozdělené fixní náklady
[…]
(11)
Příspěvek na úhradu nákladů III
[…]
(12)
+
Úhrada přeúčtovaných nákladů
[…]
(13)
Výsledek
[…]
Řádky 1 a 2: Údaje sdružení ZT
Sdružení ZT ve svém účetnictví neuvádí výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, nýbrž je jako i jiné produkční výnosy (např. tuky a oleje) odečítá od celkových nákladů, které se poté rozdělují na vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Nadále však bude u materiálu kategorie 3 vedeno oddělené účetnictví, a proto je třeba z celkových nákladů vypočítat výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3.
Řádky 3 až 5: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů I
V zájmu zjištění opravených nákladů se výnosy ze zpracování materiálu kategorie 3, které byly odečteny od nákladů, poměrným způsobem připočtou k nákladům na vlastní jateční odpad, materiálu kategorie 3 a materiálu pocházejícímu z Bádenska-Württemberska a Hesenska. V rámci celkových nákladů proto rozdíl mezi řádkem (2) a řádkem (4) odpovídá výnosům z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 v řádku (3).
Kvůli chybějícím údajům se Komisi nepodařilo prověřit, zda sdružení ZT rozdělilo celkové náklady v řádku (2) příp. (3) mezi jednotlivé služby správným způsobem. Zejména je nutné poukázat na to, že na neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat připadá nadměrný podíl nákladů na kapacitu. Příspěvek na úhradu nákladů I za vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska mohl být tudíž nasazen příliš vysoko.
Řádky 6 až 9: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů II
Nejprve se z nákladů na rezervu pro případ nákazy vypočítá nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu (= kapacita nevyužitá vlivem vytížení). Nato se ostatní náklady na rezervu pro případ nákazy poměrným způsobem rozdělí mezi skutečné objemy a vypočítané nedostatečné vytížení. V Bádensku-Württembersku neprobíhá žádný sběr, a proto se náklady na sběr a na zpracování povedou odděleně. V roce 2009 byly u zakázky v severním a středním Hesensku již náklady na nevyužité kapacity připočteny přímo, a proto se další náklady přičítat nebudou.
9.5.2 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování cizího materiálu
(249)
Sdružení ZT konkuruje na cizích trzích podnikům, které si musí celkové náklady svých zařízení plně hradit ze svého vlastního obratu, a ani podnik, který sdružení ZT konkuruje u materiálu kategorie 3, ani předchozí provozovatel v severním a středním Hesensku nemohou využít dodatečného státního refinancování nevyužitých provozních kapacit nebo nedostatečného vytížení v závislosti na poptávce.
9.5.2.1 Ztráty vzniklé z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3
(250)
Stejně jako všechny ostatní podniky, které odstraňují materiál kategorie 3, aniž by obdržely veřejnou zakázku, musí sdružení ZT nést samo veškeré s tím spojené náklady, jakož i rizika.
(251)
Sdružení ZT odstraňuje materiál kategorie 3 společně s materiálem kategorie 1 a 2, a nemůže proto dosahovat stejných produkčních výnosů jako při odděleném odstraňování materiálu kategorie 3 a materiálu kategorie 1 a 2. V důsledku zvýšené poptávky po čistém materiálu kategorie 3 však silně klesly ceny, které sdružení ZT může od jatek požadovat. Jak uvedla stěžovatelka, za určité materiály kategorie 3 vyplácejí podniky odpovědné za neškodné odstraňování materiálu jatkám dokonce peněžní úplatu.
(252)
Tento trend je patrný především na vývoji výnosů za zpracovanou tunu materiálu kategorie 3: mohlo-li sdružení ZT ještě v roce 2002 dosáhnout výnosu za tunu ve výši […] EUR, pak tento výnos v roce 2009 v důsledku trvalého úbytku činil už jen […] EUR. To odpovídá poklesu výnosů za tunu o téměř 70 % během sedmi let.
Obrázek 1
Vývoj příspěvků na úhradu za materiál kategorie 3 v období 2000-2009 (v EUR)
(…)
(253)
Zpracování materiálu kategorie 3 se proto za poslední roky stalo pro sdružení ZT stále méně výnosnou činností. Zatímco si ještě do roku 2004 mohlo sdružení ZT hradit své přímé náklady samo, v následujících letech nepřinášelo neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 žádný pozitivní příspěvek na úhradu nákladů na nevyužitou kapacitu.
(254)
Výpočet provedený Německem, že výnosy, kterých může sdružení ZT neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3 dosáhnout, přesahují přímé náklady, není správný. Pro svůj výpočet používá Německo náklady, od nichž již byly odečteny výnosy (viz řádek (2) v tabulce 4), místo aby správně pracovalo se skutečně vzniklými náklady (viz opravené náklady v řádku (4) v tabulce 4).
(255)
Sdružení ZT očividně akceptuje trvalé ztráty, které plynou z méněcenného odstraňování materiálu kategorie 3, jen aby zachovalo vytížení svých zařízení.
9.5.2.2 Ztráty vzniklé v důsledku nedostatečného vytížení
(256)
Dalším podstatným důvodem ztrát sdružení ZT je špatná vytíženost zařízení po většinu let. V některých letech vzrostlo nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu na více než 25 % ve srovnání s nejvyšším vytížením v roce 2001. Jen v letech 2001 a 2002 bylo možné v důsledku krize TSE dosáhnout lepšího vytížení, aniž by se ale dokonce i v těchto letech musely zapojit nevyužité provozní kapacity v noci či o víkendech.
Obrázek 2
Nedostatečné vytížení kapacit běžného provozu sdružení ZT při 5denním 2směnném provozu v období 1998-2009
(257)
Důvodem značně nedostatečného vytížení po roce 2002 je úbytek stavů hospodářských zvířat a tím i objemu vlastního materiálu, který mezi roky 2002 a 2009 klesl o více než 35 %. Uvolněné kapacity se sdružení ZT pokusilo vytížit zvýšenými dodávkami cizího materiálu. Teprve až úspěch u veřejné zakázky v severním a středním Hesensku pomohl opět zvýšit vytížení přibližně na úroveň let 2002 a 2003.
9.5.2.3 Ztráty vzniklé v důsledku veřejné zakázky v severním a středním Hesensku
(258)
S neškodným odstraňováním materiálu v severním a středním Hesensku začalo sdružení ZT teprve od roku 2009, a proto je k dispozici jen málo údajů o výsledcích této zakázky. Z předložených účetních údajů z roku 2009 by vyplývalo, že nová zakázka vedla k pozitivnímu příspěvku na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR po odečtení nevyužitých provozních kapacit.
(259)
Z podkladů k veřejné zakázce lze však vyčíst, že sdružení ZT předložilo nabídku nižší, než byly její skutečné náklady. Jak uvádí samo Německo, jsou úroky, jež sdružení ZT platí za své bankovní úvěry, vyšší než vypočtené úroky, které sdružení ZT uvedlo při veřejné soutěži v souladu s předpisy pro jejich výpočet. To znamená, že sdružení ZT neočekává, že by mohlo pokrýt své veškeré úroky z cizího kapitálu, který si vzalo, nebo že by mohlo dosáhnout přiměřeného zisku z vlastního kapitálu.
(260)
Celková výše úroků z cizího kapitálu ve prospěch sdružení ZT činí 1,07 milionu EUR ročně. Pokud se vzhledem k podílu odstraňovaného objemu na celkové kapacitě v případě severního a středního Hesenska vychází z toho, že se zhruba jedna čtvrtina nákladů z cizího kapitálu musí připočíst k zakázce ze severního a středního Hesenska, vyplynou poměrné náklady ve výši 0,26 milionu EUR v porovnání s 0,16 milionu EUR, které sdružení ZT uvedlo ve svém výpočtu poplatků v případě severního a středního Hesenska. K ročně nekrytým úrokům z cizího kapitálu ve výši 0,10 milionu EUR je nutno ještě připočíst nekryté úroky z vlastního kapitálu.
(261)
Podnikatel, který se chová ekonomicky, by proto nikdy nepodal nabídku, jež by předem nepokrývala očekávané kapitálové náklady. Na tom nic nemění ani opakované upozorňování Německa na údajné předpisy při výpočtu úplat, které další přeúčtování plných nákladů nedovolují. Žádný soukromý podnikatel nemůže být nucen (příp. by nebyl ochoten) k tomu, aby poskytoval služby za ceny, které by mu neumožnily pokrýt jeho náklady a dosáhnout přiměřeného zisku.
(262)
I kdyby se vycházelo z účetnictví předloženého za rok 2009, jež obsahuje pozitivní příspěvek na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR, nemohou očekávané příspěvky na úhradu po dobu deseti let trvání zakázky vyrovnat ztráty vzniklé z nedostatečného vytížení, jehož roční průměrná výše od roku 2002 činila zhruba 700 000 EUR. Podnikatel, který se chová ekonomicky, by nedostatečně vytížené kapacity nedržel po tak dlouhou dobu.
(263)
U cizích materiálů je tudíž zřejmé, že na jedné straně prodává sdružení ZT díky přeúčtovávání na trhu kapacity za ceny, které nepokrývají příslušné náklady, a na straně druhé po celé roky udržuje nevytížené kapacity, jejichž budoucí výnosy nemohou vyrovnat ztráty z nedostatečného vytížení z předešlých let. Je tedy zřejmé, že sdružení ZT udržovalo na trhu kapacity, které by si podnikatel, který se chová ekonomicky, udržovat nemohl.
9.5.3 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování vlastního materiálu
(264)
Nevyužité provozní kapacity, jež jsou výsledkem neškodného odstraňování vlastního materiálu, je zapotřebí uhradit z vybraných poplatků. Přitom se sdružení ZT (jako každý jiný podnik pověřený neškodným odstraňováním kontrolovaného materiálu) musí na vlastní odpovědnost postarat o to, aby díky odpovídajícímu řízení podniku tuto úlohu splnilo ekonomickým způsobem. Dodatečná vyrovnávací platba by ho této ekonomické odpovědnosti jen zbavovala.
(265)
Nevyužité provozní kapacity je proto zapotřebí rozdělit mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V jednotlivých spolkových zemích existují různé způsoby, jak rozdělit náklady na nevyužité provozní kapacity mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V některých spolkových zemích připadá na odstraňování uhynulých hospodářských zvířat větší podíl nevyužitých kapacit než na odstraňování jatečního odpadu. Pravidla pro vybírání poplatků ani stanovy sdružení nestanovují odpovídající klíč pro toto rozdělování, a proto se nevyužité kapacity rozdělují rovnoměrným způsobem.
9.5.3.1 Ceny při neškodném odstraňování jatečního odpadu, jež jsou pod úrovní skutečných nákladů
(266)
Jak uvádí samo Německo, při neškodném odstraňování jatečního odpadu konkuruje sdružení ZT jiným podnikům zabývajícím se stejnou činností. Výše poplatků za neškodné odstraňování vlastního jatečního odpadu má vliv na míru separace materiálu, již jatka využívají, a tím i na objem čistého materiálu kategorie 3, který mají k dispozici jiné podniky.
(267)
Zatímco výnosy v průměru těsně pokryjí přímé náklady, časem dochází k podobnému scénáři jako u příspěvků na úhradu materiálu kategorie 3: do roku 2004 byly výnosy vyšší než přímé náklady. Po zavedení nových pravidel pro vybírání poplatků v roce 2005, které vedlo k poklesu průměrných výnosů za tunu ze 160 EUR na 116 EUR - tedy o 27,5 % -, nebylo už v následujících letech možné pokrýt ani přímé náklady, a tudíž ani dosáhnout příspěvku na úhradu nevytížených provozních kapacit. Teprve v roce 2009 byl opět vykázán pozitivní příspěvek na úhradu nákladů I (viz tabulka 4).
(268)
Bez přeúčtovávání nákladů by si sdružení ZT takovou cenovou politiku zjevně nemohlo dovolit. Stejně jako v případě jatečního odpadu kategorie 3 přistoupilo sdružení ZT od roku 2005 na ceny, které nepokrývaly ani jeho přímé náklady, jen aby mohlo dále vytížit svá zařízení. Celkovým výsledkem v případě vlastních materiálů je značně negativní příspěvek na úhradu nákladů II (po odečtení nevyužitých provozních kapacit) ve výši zhruba 13 % obratu (viz tabulka 4).
9.5.3.2 Upevnění monopolního postavení na spádovém území sdružení prostřednictvím přímé úhrady přeúčtovávaných nákladů
(269)
Německo je toho názoru, že z úhrady přeúčtovávaných nákladů sdružení ZT nevyplynula žádná hospodářská výhoda, neboť není důležité, jestli stát zaplatí odškodnění za držení rezervy pro případ nákazy přímo podniku odpovědnému za neškodné odstraňování materiálu, nebo nepřímo znečišťovateli prostřednictvím státní podpory na testy TSE. V tomto případě by se náklady na rezervu pro případ nákazy sice započítaly do poplatků, současně by však znečišťovatel obdržel úlevu v podobě přiměřeně vyšší státní podpory. V obou případech nese ve skutečnosti větší podíl zátěže veřejný sektor, což je nakonec to hlavní, o co při posouzení z hlediska hospodářské soutěže jde.
(270)
Zaprvé je třeba poukázat ještě jednou (viz oddíl 2.5.3) na to, že vedle státních podpor na testy TSE, jež jsou určeny zemědělcům, má sdružení ZT dodatečný prospěch z přeúčtování nákladů. Kromě toho již sdružení ZT v Porýní-Falci dostává ze státních podpor na testy TSE větší podporu než v severním a středním Hesensku, neboť zde leží cena za tunu - a tím základ pro stanovení výše státní podpory na testy TSE - ve výši 212 EUR výrazně pod cenou za tunu ve výši 390 EUR v Porýní-Falci. Rozhodně neplatí, že by zemědělci působící na spádovém území sdružení měli prospěch z nižších poplatků díky úhradě přeúčtovávaných nákladů.
(271)
Zadruhé pokyny TSE výslovně požadují důkaz, že státní podpory nezvýhodňují navazující výrobní podniky (61). Jak plyne z předchozího hodnocení uvedeného v oddílech 9.5.2 a 9.5.3, sdružení ZT však používá přeúčtovávání nákladů skutečně k tomu, aby financovalo ztráty pocházející z jeho cenové politiky, nevytížených kapacit či jiných nedostatků v rámci jeho řízení podniku.
(272)
Německu se proto zjevně nepodařilo dokázat, že úhrada přeúčtovávaných nákladů jde coby odškodnění za náklady spojené s neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat ve prospěch zemědělců. Vyvstává naopak otázka, zda by zemědělci neměli prospěch z nižších poplatků, kdyby k úhradě přeúčtovávaných nákladů nedocházelo, protože by pak sdružení ZT bylo již dříve vystaveno většímu hospodářskému tlaku, aby přizpůsobilo své kapacity a svůj způsob řízení danostem na trhu.
9.5.4 Shrnutí
(273)
Německo nemůže prokázat oprávněnost úhrad přeúčtovávaných nákladů coby státních vyrovnávacích plateb určených sdružení ZT za plnění povinností uložených stanovami sdružení. Kritéria podle rozsudku ve věci Altmark nejsou splněna.
(274)
Podrobné posouzení výkazu výnosů a nákladů sdružení ZT spíše ukázalo, že sdružení ZT je při neškodném odstraňování vlastního a cizího materiálu díky úhradě přeúčtovávaných nákladů hospodářsky zvýhodněno.
(275)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. HODNOCENÍ PROTIPRÁVNOSTI PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(276)
Úhrady přeúčtovaných nákladů, jejichž příjemcem je sdružení ZT od roku 1979, nebyly Komisi oznámeny v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Podle čl. 108 odst. 3 SFEU proto představují proto protiprávní státní podporu.
(277)
Výjimku z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí Komise 2005/842/ES ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (62) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2005“) nebo podle rozhodnutí Komise 2012/21/ES ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (63) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2011“) v tomto případě nelze uplatnit, jelikož - jak je uvedeno v oddílu 9 - sdružení ZT není pověřeno poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a odstraňování materiálu kategorie 3 totiž nejsou službami obecného hospodářského zájmu. Navíc není v případě období let 1979-2010 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období od roku 1979 není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Nejsou tedy splněny nutné předpoklady podle článků 4 a 5 rozhodnutí o SOHZ z roku 2005 ani z roku 2011, které by umožňovaly osvobození úhrad přeúčtovaných nákladů od oznamovací povinnosti.
11. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODLE ČL. 106 ODST. 2 SFEU
(278)
Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají podle čl. 106 odst. 2 SFEU pravidlům obsaženým ve SFEU. Čl. 106 odst. 2 SFEU však pro případ, kdy použití pravidel hospodářské soutěže brání právně nebo fakticky plnění svěřených úkolů, stanoví výjimku z pravidel obsažených v SFEU. Tato výjimka se uplatní, pouze pokud není vývoj obchodní výměny dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(279)
Podle bodu 69 rámce EU pro vyrovnávací platby uplatňuje Komise zásady tohoto rámce na všechny protiprávní podpory, o nichž rozhodne od 31. ledna 2012, a to i v případech, kdy byla podpora poskytnuta před tímto datem. V případě úhrad přeúčtovaných nákladů SE jedná o protiprávní státní podporu, a proto se použije se rámec EU k vyrovnávacím platbám.
(280)
Jak je uvedeno v oddílu 8.1, sdružení ZT není pověřeno službami obecného hospodářského zájmu, jelikož neškodné odstraňování materiálů kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a neškodné odstraňování materiálů kategorie 3 nepředstavuje službu obecného hospodářského zájmu. Slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu je už z tohoto důvodu vyloučena.
(281)
V souladu s druhým a třetím kritériem podle rozsudku Altmark lze podporu podle rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu považovat za slučitelnou s čl. 106 odst. 2 SFEU, pouze pokud existuje pověřovací akt, v němž jsou stanoveny metody pro výpočet vyrovnávací platby (oddíl 2.3) a pokud výše podpory nepřekračuje čisté náklady vynaložené k plnění povinností veřejné služby (oddíl 2.8).
(282)
Jak je uvedeno v oddílu 9.2, není v případě období let 1979-2009 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Proto nejsou splněny ani podmínky oddílu 2.3 (pro období let 1979-2009) a oddílu 2.8 (pro celé období) rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu.
(283)
Úhradu přeúčtovaných nákladů proto nelze odůvodnit jako podporu na udržování rezervy pro případ nákazy v dané oblasti podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámec EU k vyrovnávacím platbám.
12. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI JAKO PODPORY PRO FINANCOVÁNÍ NÁKLADŮ NA NEŠKODNÉ ODSTRAŇOVÁNÍ UHYNULÝCH HOSPODÁŘSKÝCH ZVÍŘAT A JATEČNÍHO ODPADU NA ZÁKLADĚ ČL. 107 ODST. 3 PÍSM. c) SFEU
(284)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o provozní podpory, které jsou v zásadě zakázány (64). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát.
(285)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě zakazují podporu na odstraňování jatečního odpadu a povolují podporu na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat pod podmínkou, že jsou jejími příjemci výhradně zemědělci. Navazující podniky - jako jatka a podniky na neškodné odstraňování tohoto materiálu - podpory v žádném případě využívat nemohou (65).
(286)
Podpora na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat sice smí být v zájmu administrativního zjednodušení vyplacena přímo podnikům na neškodné odstraňování materiálu, musí ale být prokázáno, že prospěch z ní mají výhradně zemědělci (66).
(287)
Jak však ukazuje posouzení popsané v oddílu 9, přinášejí úhrady přeúčtovaných nákladů ekonomickou výhodu sdružení ZT a zemědělcům na spádovém území sdružení ZT přímo neprospívají vůbec, jelikož ti musí za neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat platit dokonce více než například zemědělci v severním a středním Hesensku. Německo také nebylo schopno prokázat, že jsou úhrady přeúčtovaných nákladů na zemědělce převáděny v plné výši.
(288)
Rozhodnutí Komise N 15/04 ze dne 6. července 2004, kterým se schvaluje režim podpory hradící pro období let 1998-2013 zemědělcům ve spádové oblasti sdružení ZT náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, nadto stanoví, že nesmí docházet ke kumulaci schválených režimů podpory s jinou podporou.
(289)
Pro podpory, které byly protiprávně poskytnuty před 1. lednem 2003, stanoví oddíl VI pokynů TSE odchylky:
a)
mohou být schváleny režimy podpory na náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých hospodářských zvířat ve výši 100 %, i když jsou poskytovány na úrovni výroby, zpracování a uvádění na trh;
b)
kromě toho mohou být ve výjimečných případech s vnitřním trhem slučitelné také podpory na odstraňování jatečního odpadu vzhledem ke krátkému trvání a nutnosti dostát dlouhodobě zásadě „znečišťovatel platí“.
(290)
Ani tyto výjimky nejsou použitelné. Úhrady přeúčtovaných nákladů nejsou omezeny na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, které je beztak již z velké části financováno prostřednictvím režimu podpory pro zemědělství, a ani se nejedná o krátkodobé a časové omezené opatření týkající se jatečního odpadu.
(291)
Dále je třeba ještě zdůraznit, že Německo samotné nepředneslo žádné důvody pro slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
(292)
Jelikož úhrady přeúčtovaných nákladů zvýhodňují sdružení ZT, nelze je považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
13. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI ÚHRADY PŘEÚČTOVANÝCH NÁKLADŮ JAKO PODPORY NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ PODLE ČL. 107 ODST. 3 PÍSM c) SFEU
(293)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o podpory, které jsou v zásadě zakázány (67). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát. Podle Německa se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů jedná o podporu ve prospěch ochrany životního prostředí.
(294)
Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí je investiční podpora určená podnikům odstraňujícím škody způsobené životnímu prostředí tím, že provádějí sanaci kontaminovaných lokalit, slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU za předpokladu, že vede ke zlepšení ochrany životního prostředí. Při tom je však třeba přihlížet také k zásadě „znečišťovatel platí“, která je zakotvena v čl. 191 odst. 2 SFEU a v pokynech pro poskytování státní podpory v oblasti životního prostředí. Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí musí původce škod způsobených životnímu prostředí uhradit sanaci bez státní podpory. Kdo je znečišťovatelem, se určuje podle práva použitelného v jednotlivých státech.
(295)
Relevantní okamžik k posouzení situace z hlediska použitelného práva v jednotlivých členských státech se určuje podle okamžiku přijetí úředního rozhodnutí použitelného práva.
(296)
Německo nepopírá, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997 sdružení ZT v plném rozsahu odpovídá za sanaci staré lokality Sohrschied a podle sanačního rozhodnutí 31. března 1998 za sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen jako znečišťovatel podle vnitrostátní práva platného v příslušné době. Sdružení ZT jako znečišťovatel podle německého práva odpovídá také za náklady na dekontaminaci půdy v obou lokalitách. Německo tvrdí, že podle rozhodnutí spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (68) je financování nákladů na sanaci nad rámec odpovědnosti prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů slučitelnou podporou, jelikož odpovědnost soukromých subjektů se podle tohoto rozhodnutí omezuje pouze na tržní hodnotu pozemku.
(297)
Argumenty Německa jsou však nesprávné. Zaprvé, rozhodnutí spolkového ústavního soudu je použitelné výlučně mezi stranami („inter partes“), tedy mezi stranami zúčastněnými v řízení. Především však změna v judikatuře soudu nejvyšší úrovně nemění právní situaci a není důvodem přezkumu ve smyslu čl. 51 odst. 1 bodu 1 zákona o správním řízení s ohledem na starší správní akty, které se již staly závaznými.
(298)
Podle německé judikatury se rozhodnutím spolkového ústavního soudu nemění skutečnost, že v době sanačního rozhodnutí odpovídali za náklady na sanaci v plné výši všichni znečišťovatelé. Žádný z nich se po rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 nemohl vyhnout plné odpovědnosti jakožto znečišťovatel s ohledem na starší rozhodnutí, které se stalo závazným.
(299)
Sdružení ZT je proto odpovědné za lokality Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied i s přihlédnutím k rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000, které Německo cituje.
(300)
Jelikož se sdružení ZT proti sanačním rozhodnutím neodvolalo, stala se závaznými a jsou nenapadnutelná. Pokud chce nyní Německo zpětně v zásadě popřít odpovědnost sdružení ZT za lokalitu Sohrschied, nelze tento argument přijmout. Sdružení ZT se mělo proti sanačnímu rozhodnutí ze dne 21. dubna 1997 odvolat a nemělo dovolit, aby se stalo závazným. Úkolem Komise není znovu zkoumat závazné rozhodnutí vnitrostátního orgánu, pokud jde situaci z hlediska odpovědnosti podle zásady „znečišťovatel platí“.
(301)
Německo navíc samo uznává, že se uvedené rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 vztahuje pouze na soukromé subjekty a nikoliv na právnické osoby podle veřejného práva. Je tomu tak proto, že právním základem pro omezení odpovědnosti je právo na vlastnictví. Na toto právo se však právnické osoby podle veřejného práva odvolávat nemohou. Nelze tedy zpochybnit, že podle vnitrostátního práva je za kontaminované lokality plně odpovědné sdružení ZT.
(302)
Na potenciální nerovné zacházení mezi právnickými osobami podle soukromého práva a právnickými osobami podle veřejného práva v právním systému členského státu se podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí nelze odvolávat. Pokud jde o otázku odpovědnosti za kontaminované lokality (závazky z minulosti), pokyny uvádějí, že použitelné je pouze vnitrostátní právo.
(303)
Jelikož sdružení ZT podle německého práva odpovídá v plné výši za náklady na sanaci obou starých lokalit, není možné úhradu přeúčtovaných nákladů považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů k podpoře na ochranu životního prostředí podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. +
14. ZÁVĚRY
(304)
Úhrady přeúčtovaných nákladů poskytnuté sdružení ZT od roku 1979 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Německo tyto úhrady přeúčtovaných nákladů poskytovalo v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
(305)
Nelze je prohlásit za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ani podle čl. 106 odst. 2 SFEU, ani podle čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU.
(306)
Podle čl. 1 písm. b) bodu iv) ve spojení s čl. 15 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 je podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, považována za existující podporu. Podle článku 15 uvedeného nařízení platí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta začíná běžet dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci a je pozastavena jakýmkoliv opatřením, které Komise v souvislosti s danou protiprávní podporou přijme. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu.
(307)
Soudy Unie rozhodly, že promlčecí lhůta pro navrácení podpory může být přerušena nejen formálním řízením, ale také žádostí o informace, která rovněž představuje krok vedoucí k přerušení promlčecí lhůty pro navrácení podpory (69).
(308)
Stěžovatelka napadla úhradu přeúčtovaných nákladů ve prospěch sdružení ZT v lednu 2008 a dne 26. května 2008 byla Německu zaslána žádost o informace. Tato žádost o informace přerušila promlčecí lhůtu pro navrácení podpory. Proto se za existující podporu pokládají všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo do 26. května 1998. Naproti tomu všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo po 26. květnu 1998, představují novou podporu.
(309)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nemá Komise požadovat navrácení podpory, pokud by tím byla porušena obecná zásada práva Unie. V předmětném případě vyvstává otázka, zda mohl rozsudek BverwG ze dne 16. prosince 2010 u sdružení ZT vzbudit legitimní očekávání, že posuzované opatření nepředstavuje státní podporu.
(310)
Komise v tomto ohledu zaprvé konstatuje, že se uvedený rozsudek BVerwG týká pouze plateb provedených v roce 2010. Rozsudek tedy mohl - pokud vůbec - vzbudit oprávněná očekávání pouze pro rok 2010 (a následující roky za předpokladu, že by se stanovy sdružení nezměnily).
(311)
Rozsudek BverwG však nemohl u sdružení ZT vzbudit oprávněná očekávání ani pro rok 2010 (a následující roky). Podle ustálené judikatury má právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání každý jednotlivec, pokud u něj orgán Unie tím, že mu poskytl konkrétní ujištění, vyvolal podloženou naději (70). Takovým ujištěním jsou bez ohledu na formu, ve které jsou sděleny, přesné, nepodmíněné a shodující se informace (71).
(312)
Komise v předmětném případě žádná taková ujištění sdružení ZT nedala. Naopak: dne 20. června 2010 přijala rozhodnutí o zahájení vyšetřování.
(313)
BVerwG není orgánem Evropské unie. Pokud jde o dohled nad dodržováním povinností podle článků 107 a 108 ES ze strany členských států, plní podle ustálené judikatury vnitrostátní soudy a Komise vzájemně se doplňující a rozdílné úlohy (72). Zatímco posouzení slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem spadá do výlučné pravomoci Komise a zároveň podléhá přezkumu Soudního dvora, zajišťují vnitrostátní soudy, aby byla zaručena práva jednotlivců tam, kde není dodržena povinnost předem informovat o státní podpoře Komisi podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy (73).
(314)
V předmětném případě vydal BverwG rozsudek týkající se opatření, v souvislosti s nímž již Komise zahájila formální vyšetřovací řízení. Podle ustálené judikatury Soudního dvora má toto rozhodnutí přimět členské státy k tomu, aby pozastavily platby v rámci daného opatření (74). BverwG navíc svůj rozsudek vydal a odůvodnil jej mimo jiné údajnou neslučitelností se čtvrtým kritériem podle rozsudku Altmark, aniž by odkazoval na Soudní dvůr, aniž by byl případ předložen Soudnímu dvoru Unie k rozhodnutí o předběžné otázce.
(315)
Komise je za těchto okolností toho názoru, že rozsudek BVerwG neposkytuje žádné jasné, nepodmíněné a shodující se informace.
(316)
Navrácení úhrad přeúčtovaných nákladů tedy není v rozporu s obecnou zásadou unijního práva spočívající v ochraně legitimního očekávání,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Úhrady přeúčtovaných nákladů, které Německo od 1. ledna 1979 v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU poskytovalo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „příjemce“) představují státní podporu, jež je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Německo neprodleně získá zpět od příjemce podporu uvedenou v článku 1, která byla vyplácena od 26. května 1998.
2. Částky, které mají být získány zpět, zahrnují úroky od data, kdy byly platby podpory uvedené v odstavci 1 dány k dispozici příjemci, do data jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků bude vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (75).
4. Německo s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší všechny neprovedené platby podpory uvedené v článku 1.
Článek 3
Německo zajistí, aby byla podpora uvedená v článku 2 navrácena zpět do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Německo do dvou měsíců od tohoto rozhodnutí poskytne Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Německo bude Komisi průběžně informovat o opatřeních přijatých na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí až do okamžiku úplného navrácení podpory uvedené v čl. 2 odst. 1. Na žádost Komise Německo neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých, resp. plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Dále předloží podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly příjemcem vráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. dubna 2012.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de abril de 2012
relativa ao auxílio estatal SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) concedido pela Alemanha à Zweckverband Tierkörperbeseititgung na Renânia-Palatinado, Sarre, Rheingau-Taunus-Kreis e Landkreis Limburg-Weilburg
[notificada com o número C(2012) 2557]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/485/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos do referido artigo (2) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por meio de uma denúncia apresentada por Saria Bio-Industries AG & Co KG («o autor da denúncia») em 23 de fevereiro de 2008, a Comissão foi informada de que a Alemanha realiza contribuições anuais para a Zweckverband Tierkörperbeseititgung (associação com o fim específico da eliminação de carcaças de animais) na Renânia-Palatinado, Sarre, Rheingau-Taunus-Kreis e Landkreis Limburg-Weilburg («a ZT»).
(2)
Por carta de 20 de julho de 2010, a Comissão informou a Alemanha de que havia decidido dar início ao procedimento estabelecido no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativo à medida («decisão de início do procedimento»). Na publicação da decisão de início do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia, em 26 de outubro de 2010, a Comissão convidou os interessados a apresentarem as suas observações relativas à medida em causa (3).
(3)
A Comissão recebeu as observações do autor da denúncia em 25 de novembro de 2010. Em conformidade com a aprovação dos pedidos de prorrogação de prazo de 20 de agosto de 2010 e 18 de novembro de 2011, a Alemanha apresentou as suas observações relativas à decisão de início do procedimento e às observações do autor da denúncia, em várias partes, em 3 de março de 2011, 1 de abril de 2011, 4 de abril de 2011, 16 de maio de 2011, 15 de julho de 2011 e 18 de novembro de 2011.
(4)
Em 4 de abril de 2011, a ZT enviou observações por escrito à Comissão. Embora, por força do artigo 20.o, n.o 1, conjugado com o artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (4), as partes em causa sejam obrigadas a apresentar as suas observações, o mais tardar um mês após a data de publicação no Jornal Oficial, a ZT só apresentou as suas observações após quatro meses. A Comissão apenas pode ter em conta as observações que são apresentadas tardiamente pelas partes no processo em determinados casos devidamente justificados (5). A Comissão não encontra tal justificação na carta da ZT ou em quaisquer outras circunstâncias. Assim, por carta de 18 de abril de 2011, a Comissão informou a ZT que ter em conta as suas observações no procedimento formal de investigação seria contrário às regras processuais e implicaria um tratamento desigual injustificado das partes no processo. No entanto, a Comissão considerou todas as informações contidas nas observações ao tomar a presente decisão.
(5)
Paralelamente ao procedimento formal de investigação da Comissão, o autor da denúncia tinha instaurado processos judiciais nacionais na Alemanha, e havia intentado uma ação contra a ZT junto do Verwaltungsgericht Trier (Tribunal Administrativo de Trier). Em 2 de dezembro de 2008, o tribunal considerou que as contribuições anuais constituíam auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. No que respeita à restituição dos auxílios ilegais, o tribunal decidiu que a ZT não tinha de restituir o montante recebido entre 2005 e 2008, uma vez que existiam circunstâncias particulares que tornariam a restituição desproporcional.
(6)
O autor da denúncia e a ZT recorreram do acórdão do Verwaltungsgericht Trier junto do Oberverwaltungsgericht Koblenz (Tribunal Superior Administrativo de Koblenz). Em 24 de novembro de 2009, o Oberverwaltungsgericht confirmou a sentença do Verwaltungsgericht Trier.
(7)
O autor da denúncia e a ZT recorreram contra a decisão do Oberverwaltungsgericht junto do Bundesverwaltungsgericht («o BverwG» - Tribunal Administrativo Federal). Num acórdão de 16 de dezembro de 2010 (6), o Bundesverwaltungsgericht rejeitou o recurso do autor da denúncia, alterou a decisão do Oberverwaltungsgericht Koblenz e rejeitou os recursos no seu conjunto, considerando que a denúncia não era admissível no que se referia aos anos de 2005 a 2009 e que a contribuição anual de 2010 não constituía um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
2.1. Enquadramento jurídico
2.1.1. Legislação europeia
(8)
O Regulamento (CE) n.o 1069/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que define regras sanitárias relativas a subprodutos animais e produtos derivados não destinados ao consumo humano e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1774/2002 (regulamento relativo aos subprodutos animais) (7), regula a recolha, transporte, armazenagem, tratamento, processamento e utilização ou eliminação de subprodutos animais, a fim de evitar que estes produtos constituam um risco para a saúde humana e animal. A legislação visa, nomeadamente, evitar surtos de encefalite espongiforme transmissível (EET) e outras doenças animais transmissíveis, como a peste suína clássica (PSC) ou a febre aftosa (FA).
(9)
A Secção 4 do Regulamento (CE) n.o 1069/2009 distingue três diferentes categorias de subprodutos animais, de acordo com os riscos específicos para a saúde animal e humana:
a)
As matérias da categoria 1 apresentam riscos substanciais, associados em particular com a EET e a existência de determinadas substâncias proibidas e contaminantes ambientais. As matérias incluídas nesta categoria consistem, nomeadamente, de partes de animais suspeitos de estarem infetados com a EET ou animais nos quais a presença da EET foi confirmada, bem como de misturas de matérias da categoria 1 com matérias da categoria 2 ou com matérias da categoria 3. Tais matérias devem ser eliminadas através de incineração ou processamento e não podem ser incorporadas em alimentos para animais de criação ou em produtos técnicos.
b)
As matérias da categoria 2 também apresentam riscos consideráveis, pois consistem de animais mortos e outras matérias que contêm determinadas substâncias proibidas ou contaminantes. Tais matérias devem ser eliminadas através da incineração ou processamento e não podem ser incorporadas em alimentos para animais de criação. No entanto, em alguns casos podem ser utilizadas como fertilizante ou em produtos técnicos.
c)
As matérias da categoria 3 compreendem, nomeadamente, partes de animais abatidos que, embora rejeitadas como impróprias para consumo humano, não apresentam sinais de doenças transmissíveis aos seres humanos ou animais, bem como por matérias provenientes de animais próprios para consumo humano mas que, por motivos económicos, são utilizadas para outros fins, tais como alimentos para animais de criação.
(10)
O Regulamento (CE) n.o 1069/2009 é, no essencial, equivalente ao seu antecessor, o Regulamento (CE) n.o 1774/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho (8), e inclui disposições que proíbem a importação e a exportação de matérias das categorias 1 e 2 e que exigem que as instalações de eliminação sejam aprovadas pelas autoridades competentes responsáveis pela aplicação das disposições do regulamento. Assim, o Regulamento (CE) n.o 1069/2009 estabelece disposições específicas que controlam a eliminação de matérias das categorias 1 e 2. Além do referido, no entanto, o Regulamento não prevê requisitos no que respeita à forma como a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 deve ser organizada em termos económicos. Assim, o Regulamento (CE) n.o 1069/2009 não exige que a eliminação numa área específica seja realizada por uma única empresa, como é o caso na Alemanha.
2.1.2. Legislação nacional
(11)
De acordo com o artigo 3.o da legislação alemã que aplica as disposições comunitárias relativas ao processamento e eliminação de subprodutos animais não destinados ao consumo humano (9) («a TierNebG»), os distritos rurais (Landkreise) e os distritos urbanos (kreisfreie Städte) são obrigados a eliminar e a processar matérias da categoria 1 e da categoria 2 - designadas por «produtos controlados». Podem fazê-lo por conta própria ou contratar terceiros para fazê-lo.
(12)
A eliminação de matérias da categoria 3 - conhecida como «produtos não controlados» - pode ser efetuada por qualquer empresa de processamento, desde que as disposições do Regulamento (CE) n.o 1069/2009 sejam cumpridas.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
A ZT é uma entidade de direito público fundada em 1979 ao abrigo dos artigos 1.o e 2.o do Rhineland-Palatinate Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG (10) («a TierNebGAG RP» - uma lei do Estado da Renânia-Palatinado, que implementa a Lei de Subprodutos Animais). Desde então, todos os distritos rurais, os maiores distritos urbanos da Renânia-Palatinado e do Sarre e dois distritos rurais de Hesse - o Rheingau-Taunus-Kreis e o Landkreis Limburg-Weilburg - tornaram-se membros da ZT [ver artigo 1.o dos Verbandsordnung (estatutos) da ZT].
(14)
De acordo com o artigo 2.o dos seus Verbandsordnung, a ZT está autorizada pelos seus membros a assumir todos os direitos e obrigações que incumbem aos distritos rurais e aos distritos urbanos na sua qualidade de organismos responsáveis pela eliminação nos termos do artigo 3.o da TierNebG, em conjugação com as leis de cada um dos Estados alemães.
(15)
Devido ao seu estatuto jurídico de entidade de direito público, uma associação com fins específicos não pode, no âmbito do direito alemão, ser objeto de um processo de insolvência. Os seus membros podem, no entanto, decidir dissolvê-la.
2.3. Eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros
2.3.1. Atividades da ZT
(16)
A ZT não só realiza a incumbência que lhe é atribuída nos termos dos seus estatutos, ou seja, eliminar matérias das categorias 1 e 2 da área que abrange («matérias internas»), como também elimina matérias das categorias 1 e 2 dos Estados alemães vizinhos de Baden-Württemberg e Hesse (ver a descrição pormenorizada no artigo 20.o e seguintes), além das matérias não controladas da categoria 3 (conjuntamente referidas como «matérias externas»).
(17)
Como se pode observar na tabela abaixo, a ZT processou grandes quantidades de matérias externas no passado. Em média, quase metade da quantidade processada nos últimos anos consistiu de matérias externas.
Tabela 1
Quantidades processadas pela ZT no período 1998-2009
Matérias internas
Matérias externas
Baden-Württemb erg
Hesse do Norte e Central
Produtos controlados das categorias 1 e 2
Produtos não controlados da categoria 3
Produtos controlados das categorias 1 e 2
Produtos controlados das categorias 1 e 2
Total
1998
Toneladas
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Toneladas
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Toneladas
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Toneladas
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Toneladas
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Toneladas
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Toneladas
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Toneladas
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Toneladas
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Toneladas
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Toneladas
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Toneladas
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Média
Toneladas
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
As matérias internas são compostas de animais mortos e resíduos de matadouros. A ZT realiza a recolha e o processamento (doravante referidas conjuntamente como «eliminação»). A fim de cobrir os custos envolvidos, a ZT cobra tarifas. Aos animais mortos e aos resíduos de matadouros são aplicadas diferentes escalas de tarifas.
(19)
Como as matérias da categoria 3 são comercializadas no mercado livre, a ZT acorda as tarifas pela eliminação no âmbito do direito privado. Embora a maioria das instalações de eliminação privadas eliminem a matéria da categoria 3 separadamente a fim de obterem uma maior receita de vendas ao processá-la - transformando-a, por exemplo, em alimentos para animais - a ZT processa as matérias da categoria 3 em conjunto com os produtos controlados, pois não dispõe de instalações separadas. Consequentemente, apenas produtos finais de menor valor, como sejam óleos e gorduras, podem ser obtidos a partir de produtos controlados processados.
(20)
Desde 2000, a ZT tem vindo também a processar resíduos de matadouros das categorias 1 e 2 originários de Baden-Württemberg. Para esse efeito, foi celebrado um acordo com fins específicos no âmbito do direito público entre a ZT e a Zweckverband Neckar-Franken. Nos termos do acordo, a recolha era realizada localmente pela Zweckverband Neckar-Franken e as matérias eram posteriormente entregues à ZT para processamento.
(21)
Em 2007, a ZT apresentou também uma proposta de eliminação dos produtos controlados nos distritos rurais do Hesse do Norte e Central no âmbito de um convite à apresentação de propostas, tendo-lhe sido adjudicado o contrato. Antes de a ZT assumir a responsabilidade pela eliminação, em 1 de abril de 2009, a eliminação era realizada por uma das empresas do grupo do autor da denúncia.
(22)
Assim, a ZT procurou maximizar a utilização da sua capacidade instalada não só através do processamento de matérias externas, mas também através de um forte envolvimento, além da sua responsabilidade formal, no processamento de matérias da categoria 3, que são livremente negociáveis, e de matérias das categorias 1 e 2 oriundas de fora da área abrangida pela associação. Entre 2002 e 2008, apenas 54 % a 58 % das quantidades processadas pela ZT foram matérias internas. Em 2009 - em parte devido à inclusão de matérias provenientes das regiões do Hesse do Norte e Central - essa proporção reduziu-se significativamente, para apenas 39 %, representando menos de metade da quantidade total processada pela ZT.
2.3.2. Capacidade instalada da ZT
(23)
A ZT tem duas instalações de eliminação, em Rivenich e Sandersmühle. Em situação de funcionamento normal, ambas as instalações operam uma média de dois turnos durante cinco dias úteis (dois turnos e cinco dias). Atualmente, é possível processar um máximo de 2 160 toneladas por semana. Esta capacidade normal de operação era, em média, suficiente para processar as 88 000 toneladas geradas anualmente nos últimos anos, o que equivale a 1 700 toneladas por semana.
(24)
À semelhança de outras empresas de eliminação, a ZT tem capacidade operacional disponível na forma de turnos não utilizados, que ocorrem no decurso da operação normal durante a semana e aos fins de semana. Esta capacidade operacional disponível pode ser utilizada para processar as carcaças adicionais em caso de epidemia.
2.3.2.1. Capacidade operacional disponível a curto prazo
(25)
De acordo com a informação fornecida pela ZT, as instalações podem funcionar em três turnos, durante os sete dias da semana (operação em três turnos e sete dias) durante um curto período de seis a doze semanas. Isto significa a existência, em períodos curtos, de uma capacidade semanal disponível máxima de 4 536 toneladas. A operação contínua em três turnos e sete dias não pode, no entanto, ser mantida devido a desgaste dos equipamentos e fadiga do pessoal.
(26)
Assim, no curto prazo - no decorrer de um período máximo de 12 semanas - a ZT dispõe de capacidade operacional extra, além do valor normal, de 2 376 toneladas por semana disponíveis para processamento em caso de epidemia (ver também Tabela 3 na secção 9.3.1).
2.3.2.2. Capacidade operacional disponível a longo prazo
(27)
No longo prazo, as instalações podem, no entanto, ser utilizadas durante um máximo de três turnos e cinco dias por semana (operação de três turnos e cinco dias) para processar matérias adicionais resultantes de uma epidemia, uma vez que os fins de semana são necessários para trabalhos de manutenção em caso de maior utilização durante um período relativamente longo. Neste caso, poderiam ser processadas por semana um máximo de 3 240 toneladas.
(28)
Assim, a longo prazo - durante um período de mais de 12 semanas - a ZT dispõe de capacidade operacional disponível de 1 080 toneladas por semana, além do valor normal, destinada ao processamento em caso de epidemia (ver também ver também Tabela 3 na secção 9.3.1).
2.4. Contribuição anual e serviço público
(29)
As contribuições anuais que a ZT recebe dos seus membros (distritos rurais e urbanos) têm como base jurídica os Verbandsordnung da ZT. A finalidade da contribuição anual é compensar os custos que não são cobertos pelas receitas (ver artigo 9.o, n.o 1, dos Verbandsordnung).
(30)
O montante da contribuição anual é fixado com base nos estatutos do orçamento anual, que tem de ser previamente aprovado pela assembleia geral dos membros. Após a aprovação dos estatutos do orçamento, a ZT passa a ter direito a reclamar o pagamento da contribuição anual por meio de um ato administrativo.
(31)
Em fevereiro de 2010, os Verbandsordnung da ZT foram alterados com efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2009. Até então, os Verbandsordnung não incluíam regras de utilização e de cálculo das contribuições anuais para além do disposto no artigo 9.o, n.o 1, mas em fevereiro de 2010 foram introduzidas as novas disposições que se seguem.
(32)
Nos termos do artigo 9.o, n.o 2, dos Verbandsordnung, a contribuição anual tem agora de ser fixada antecipadamente. As regras também estabelecem que a contribuição anual só pode ser liquidada a título de compensação pelos custos que decorrem da obrigação, da qual a ZT foi incumbida, de eliminar matérias das categorias 1 e 2 e para manter a capacidade de reserva para lidar com epidemias.
(33)
Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, dos Verbandsordnung, a capacidade de reserva para epidemias que teve de ser disponibilizada em cada um dos anos de 2009 e 2010 foi fixada em 7 110 toneladas, as quais teriam de ser processadas num período de seis semanas (equivalente a seis vezes 1 185 toneladas por semana). Na fixação da dimensão da reserva epidémica foi tido em conta o facto de que, além da própria capacidade da ZT, estavam disponíveis 5 000 toneladas adicionais de capacidade de eliminação alternativa por ano em caso de epidemia. Os custos da reserva epidémica têm de ser previstos antecipadamente no plano de negócios relevante, e os únicos custos que podem ser tidos em consideração são a proporção adequada dos custos fixos (depreciação, impostos, seguros, juros sobre empréstimos), o custo dos contratos externos de manutenção e a proporção dos custos de pessoal necessários para manter uma capacidade operacional permanente. Os custos da reserva epidémica devem ser registados em contas específicas, separadamente dos outros custos da empresa e são afetados de acordo com a proporção relevante da capacidade.
(34)
Desde a sua fundação, em 1979, até 2011, a ZT recebeu contribuições anuais que totalizam 66 493 680 EUR.
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 e 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) por ano
2002-2008
:
2 250 000 EUR por ano
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
As contribuições anuais entre 1998 e 2011 ascendem a um total de 30 932 198 EUR.
(36)
De acordo com as contas de lucros e perdas apresentadas, a ZT incorreu numa perda total de 4 562 795 EUR no período 1998-2009, após inclusão das contribuições anuais. Excluindo as contribuições, que totalizaram 26 757 292 EUR, a perda total no período 1998-2009 foi de 31 320 678 EUR. As contribuições anuais não foram, portanto, suficientes para compensar na totalidade as perdas totais.
2.5. Auxílios estatais aprovados associados a testes de EET, animais mortos e resíduos de matadouros
(37)
O princípio do poluidor-pagador, nos termos do artigo 191.o, n.o 2, do TFUE, aplica-se, em geral, à eliminação de subprodutos animais. Assim, é principalmente responsabilidade dos produtores garantir a eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros e suportar os custos envolvidos (12).
(38)
No entanto, devido à crise da EET, houve a necessidade de garantir o processamento adequado dos animais mortos e dos resíduos de matadouros que consistiam de matérias das categorias 1 e 2 e prestar apoio aos agricultores através de auxílios estatais. A Comissão Europeia criou as disposições pertinentes nas orientações comunitárias para os auxílios estatais relativos aos testes EET, aos animais mortos e aos resíduos de matadouros, de 24 de dezembro de 2002 (13) («as orientações EET»). Estas disposições foram incorporadas e fixadas em pormenor na secção V.B.4 das orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período 2007-2013 (14) («orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007-2013».
(39)
Segundo as orientações EET e as orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007-2013, o poluidor deve, em princípio, suportar o custo da eliminação dos subprodutos animais (15). No entanto, em determinadas circunstâncias muito limitadas, é permitido auxílio para os testes EET e a eliminação dos animais mortos (16). Não pode ser concedido qualquer auxílio para a eliminação dos resíduos de matadouros (17). Além disso, o auxílio só é compatível com o mercado interno apenas se puder demonstrar-se que se destina unicamente aos agricultores e não a empresas de produção a jusante (tais como matadouros ou instalações de eliminação de resíduos animais) (18).
2.5.1. Decisão da Comissão, de 29 de janeiro de 2004, no processo de auxílio NN 33/03
(40)
Em 2004, a Comissão aprovou um regime de auxílios estatais para combater a ameaça da EET na Renânia-Palatinado, que foi notificada pela Alemanha nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, das orientações EET, e das orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola, de 12 de agosto de 2000 (19). O objetivo do regime era evitar a propagação da EET, nomeadamente através do reembolso aos agricultores dos custos adicionais que tivessem suportado na eliminação apropriada das matérias de risco após a introdução da proibição de alimentar o gado com farinha de carne e ossos.
(41)
Juntamente com outras medidas, a Comissão aprovou um auxílio ad hoc de 100 % para os custos de eliminação de determinados resíduos de matadouros de risco que haviam ocorrido entre outubro de 2000 e setembro de 2001 em resultado da proibição da alimentação com farinha de carne e ossos. No entanto, considerou-se que os beneficiários do auxílio foram os matadouros e não a ZT.
2.5.2. Decisão da Comissão, de 6 de julho de 2004, no processo de auxílio N 15/04
(42)
Nos termos do segundo regime de auxílios, também autorizado em 2004, os agricultores da Renânia-Palatinado deveriam receber uma compensação pelos custos de recolha e processamento de animais mortos relativamente aos quais haviam realizado contribuições para o Tierseuchenkasse (20) (fundo de doenças animais). As tarifas cobradas pela ZT pela recolha e processamento de animais mortos domésticos são suportadas em partes iguais pelos Estados alemães (Renânia-Palatinado, Hesse, Sarre), os membros da associação e o Tierseuchenkasse dos respetivos Estados. No entanto, no caso dos custos de processamento, os proprietários dos animais de criação têm de efetuar uma contribuição de 25 %.
(43)
Os auxílios, pagos diretamente à ZT, foram aprovados para o período compreendido entre 1 de janeiro de 1999 e 31 de dezembro de 2013, na condição de se destinarem exclusivamente aos agricultores e de não serem acumulados com outros auxílios.
(44)
Dado que os auxílios compensam uma parte das tarifas fixadas previamente (100 % no caso da recolha e 75 % no caso do processamento), a Comissão concluiu que se destinaram exclusivamente aos agricultores e que não geraram qualquer vantagem económica para a ZT.
2.5.3. Relação entre os regimes de auxílio aprovados NN 33/03 e N 15/04 e as contribuições anuais
(45)
Ambos os regimes de auxílio (doravante, «auxílios agrícolas») são inscritos como receita nos registos contabilísticos da ZT. Consequentemente, as perdas apresentadas no número 36 já têm em conta o facto de que a ZT recebeu receitas a título de auxílio agrícola.
(46)
Dito de outro modo, a ZT recebeu as contribuições anuais, bem como os auxílios agrícolas, para financiar as suas perdas não cobertas.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(47)
O autor da denúncia alega que a ZT não poderia sobreviver economicamente se os seus membros não cobrissem as perdas anuais decorrentes da eliminação de matérias internas e externas, pagando-lhe contribuições anuais. Detentora de um monopólio na eliminação de matérias internas e, portanto, não enfrentando qualquer concorrência, a ZT oferece preços abaixo do mercado nos mercados livres no que se refere às matérias externas. A política de preços da ZT é orientada exclusivamente para a maximização da utilização das suas fábricas, que dispõem de um elevado nível de capacidade de reserva.
(48)
O autor da denúncia aponta para muitos tipos de falseamento da concorrência que decorrem dos pagamentos de contribuições anuais. Em particular, criticou a política de preços da ZT no que se refere às matérias livres da categoria 3 e ao concurso para o contrato de eliminação no Hesse do Norte e Central:
a)
A ZT ofereceu-se para eliminar resíduos de matadouros a preços que não dependiam da quantidade processada, mas a um valor fixo por animal. Isto torna mais apelativa para os matadouros de menor dimensão, nos quais a separação de produtos controlados e não controlados envolve custos mais elevados do que nos matadouros maiores e melhor equipados, a dispensa da separação e a entrega de matérias da categoria 3 à ZT em conjunto com resíduos de matadouros das categorias 1 e 2. A ZT oferece, assim, a eliminação de resíduos de matadouros a preços que não cobrem os seus custos, pois não incluiu nos seus preços os custos adicionais decorrentes do processamento simultâneo de matérias da categoria 3.
b)
No concurso para a eliminação de produtos controlados no Hesse do Norte e Central, o contrato só foi adjudicado à ZT porque os seus custos fixos para manter a capacidade de reserva já estavam cobertos pela contribuição anual. Consequentemente, a ZT pôde oferecer tarifas mais reduzidas.
(49)
A Alemanha alega, por outro lado, que a contribuição anual era necessária para cobrir os custos da ZT decorrentes da sua obrigação de disponibilizar capacidade de reserva para lidar com epidemias. Com o intuito de sustentar a alegação, a Alemanha apresentou um estudo efetuado por peritos do Instituto Fraunhofer, de março de 2007 (21) («o estudo Fraunhofer») para mostrar que o custo da reserva epidémica correspondia a 50 % dos custos totais de capacidade. Além disso, argumentou que a contribuição anual também era necessária para cobrir os custos de descontaminação de instalações contaminadas.
(50)
Na sua análise provisória, a Comissão concluiu inicialmente que as contribuições anuais fornecem uma vantagem económica à ZT, pois reduzem as suas tarifas correntes, e que foram satisfeitos os outros critérios para a existência de auxílio.
(51)
A Comissão salientou que tais auxílios são geralmente proibidos. Expressou também dúvidas sobre se a contribuição anual poderia justificar-se como compensação pela manutenção de uma reserva epidémica. A Comissão baseou a sua conclusão na análise dos quatro critérios estabelecidos no acórdão Altmark (22):
a)
A empresa beneficiária deve ter efetivamente obrigações de serviço público a serem compensadas, e essas obrigações devem estar claramente definidas;
b)
Os parâmetros com base nos quais a compensação é calculada devem ser fixados de forma objetiva e transparente, e antecipadamente;
c)
A compensação não deve exceder o necessário para cobrir, total ou parcialmente, os custos de cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas e um lucro apropriado decorrente do cumprimento das referidas obrigações;
d)
Caso a empresa que deva ser compensada pelo cumprimento de obrigações de serviço público não seja selecionada num concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível da compensação necessário deve ser determinado com base numa análise dos custos nos quais uma empresa representativa e apropriadamente gerida teria suportado para cumprir as referidas obrigações.
(52)
Relativamente à questão da existência de um serviço de interesse económico geral, a Comissão manifestou dúvidas quanto à existência de um interesse público na disponibilização de uma reserva epidémica, uma vez que, de acordo com o princípio do poluidor-pagador, os agricultores têm a obrigação de eliminar os animais mortos e os resíduos de matadouros e são apoiados pelo auxílio acima mencionado, aprovado pela Comissão nos termos das orientações EET. Também é questionável se a contribuição anual é necessária, pois a prática de outros Estados alemães mostra que as instalações dos operadores privados dispõem de capacidade de reserva suficiente para lidar com epidemias animais sem receberem compensação adicional por disponibilizar tal capacidade.
(53)
A Comissão também tem dúvidas sobre se os Verbandsordnung que regulam a ZT satisfazem os requisitos de um ato transparente, uma vez que, antes de 2010, a disponibilização de uma reserva epidémica não foi definida como uma obrigação de interesse público a ser prestada pela ZT e porque não foram fixados os parâmetros necessários para calcular o custo.
(54)
Quanto à necessidade de um pagamento de compensação, a Comissão levantou dúvidas sobre se, efetivamente, as contribuições anuais não financiariam as perdas decorrentes de capacidade de reserva não lucrativa. É questionável se uma contribuição anual adicional é necessária, pois em outros Estados alemães todos os custos são cobertos pelas tarifas pagas pelos poluidores.
(55)
Visto que a ZT não foi selecionada através de um concurso público, é duvidoso que a ZT seja um empreendimento medianamente eficiente.
(56)
Consequentemente, a Comissão chegou à conclusão provisória de que seria necessária uma análise pormenorizada para verificar se a contribuição anual à ZT é efetivamente necessária para assegurar a existência de uma reserva epidémica ou se o próprio mercado não disponibilizaria a capacidade de reserva suficiente para a eventualidade de uma epidemia.
(57)
Finalmente, surgiram dúvidas relativamente ao argumento, apresentado pela Alemanha, de que as contribuições anuais poderiam justificar-se como compensação pelos custos de descontaminação de instalações contaminadas. Nos termos do artigo 132.o do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente, de 1 de abril de 2008 (23) («o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente»), tal auxílio só pode ser considerado compatível com o mercado interno se o beneficiário não puder ser responsabilizado nos termos da legislação nacional, o que, aparentemente, não é o caso em apreço.
4. PROCESSO CONTENCIOSO NACIONAL
(58)
No seu acórdão de 16 de dezembro de 2010, o tribunal administrativo alemão de mais alta instância, o BVerwG, considerou que as contribuições de 2010 não constituíam auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma vez que os critérios Altmark foram satisfeitos. O BVerwG não se pronunciou relativamente a contribuições anteriores, pois considerou que o recurso não era admissível relativamente às contribuições pagas antes de 2010.
4.1. Primeiro critério Altmark
(59)
O BVerwG considerou que a eliminação de subprodutos animais nos termos do Regulamento relativo a subprodutos animais e do artigo 3.o, n.o 1, do TierNebG constitui um serviço de interesse económico geral e inclui a disponibilização de capacidade de reserva para a eventualidade de epidemia.
(60)
O BVerwG distinguiu entre capacidade que é utilizada para operações normais, e que inclui a capacidade operacional livre, e capacidade de reserva, que normalmente não é utilizada. Se as contribuições anuais cobrissem os custos da capacidade normal, incluindo uma reserva epidémica básica, o BVerwG consideraria que as contribuições anuais seriam auxílios estatais, em decorrência do princípio do poluidor-pagador.
(61)
No entanto, se as contribuições anuais cobrissem apenas os custos da capacidade de reserva que é mantida apenas para a eventualidade de eclosão de um surto epidémico, não constituiriam auxílios estatais. É irrelevante que a capacidade de reserva seja maior do que o ditado por requisitos operacionais pois, pela sua própria natureza, não é normalmente utilizada. A conclusão apenas seria diferente se houvesse indícios de que a capacidade de reserva também havia sido utilizada para operações normais (por exemplo, para a eliminação de matérias da categoria 3). No entanto, como não parecia ser esse o caso, as contribuições anuais compensavam apenas os custos decorrentes da obrigação de serviço público relativamente à disponibilização de uma reserva epidémica.
4.2. Segundo critério Altmark
(62)
Quanto ao requisito da transparência, o BVerwG observou que os Verbandsordnung tinham sido alterados em 2 de fevereiro de 2010, imediatamente antes da determinação das contribuições de 2010. O BVerwG considerou que o artigo 9.o dos Verbandsordnung de 2010 indicava claramente que as contribuições anuais apenas compensavam o custo de disponibilizar capacidade de reserva para a eventualidade de epidemia.
4.3. Terceiro critério Altmark
(63)
A modificação do artigo 9.o dos Verbandsordnung veio garantir que as contribuições anuais apenas compensavam o custo de disponibilização da reserva epidémica.
(64)
Além disso, o BVerwG observou que a decisão relativa à dimensão da reserva não era uma decisão empresarial que tivesse de ser tomada com base na respetiva rentabilidade económica. Pela sua própria natureza, a decisão de manter capacidade de reserva para a eventualidade de eclosão de uma epidemia não é rentável, pois o custo dessa reserva é desproporcional relativamente à probabilidade de ocorrência de surtos de doenças animais em grande escala.
4.4. Quarto critério Altmark
(65)
O BVerwG declarou que não foi possível aplicar o quarto critério Altmark neste caso, pois a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é realizada separadamente da eliminação de matérias da categoria 3. Não existe sobreposição entre os serviços público e comercial prestados pela ZT, embora, no caso Altmark, uma empresa privada de autocarros estivesse sujeita a um elevado número de obrigações de serviço público (por exemplo, relativamente ao número de paragens e ao horários), o que alterou substancialmente a forma de prestação do serviço de transporte subjacente. As contribuições anuais para a ZT serviram, pois, para compensá-la pelo custo da prestação de um serviço público fora do âmbito de qualquer mercado.
(66)
O BVerwG também considerou que um organismo público está autorizado a desempenhar as suas atividades de interesse público por si só, sem ser obrigado a recorrer a prestadores de serviços privados. Quanto à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos contratos públicos, o BVerwG considerou que um organismo público era livre para optar por prestar um serviço com recursos próprios ou de o contratar no mercado (24).
5. OBSERVAÇÕES DO AUTOR DA DENÚNCIA
5.1. Primeiro critério Altmark
(67)
O autor da denúncia alega que a disponibilização de uma reserva epidémica não é um serviço de interesse económico geral (SIEG), na aceção do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, devido ao princípio do poluidor-pagador.
(68)
Os agricultores e os matadouros podem ser facilmente identificados como poluidores. Os agricultores beneficiam de uma atuação eficaz perante as epidemias animais, pois estas podem constituir uma ameaça para os seus rebanhos e, consequentemente, para os seus ativos. Além disso, uma atuação rápida e eficaz perante as epidemias permite que os matadouros continuem a realizar normalmente os seus negócios.
(69)
O princípio do poluidor-pagador é também reconhecido na legislação alemã pertinente, nos termos da qual os agricultores e os matadouros são regularmente referidos como poluidores que devem arcar com os custos de eliminação (25).
5.2. Segundo critério Altmark
(70)
O autor da denúncia alega que a ZT só passou a afirmar que sempre tinha tido a incumbência de disponibilizar capacidade de reserva após o início das investigações nacionais e da Comissão. Até os Verbandsordnung serem alterados, em 2010, não tinha sido realizado qualquer ato explícito relativamente à disponibilização de capacidade de reserva pela ZT, e os parâmetros para o cálculo da remuneração também não tinham sido fixados antecipadamente.
5.3. Terceiro critério Altmark
(71)
O autor da denúncia alega que o requisito de manutenção de uma reserva epidémica não implica quaisquer custos líquidos para instalações de eliminação de resíduos animais.
5.3.1. Reserva epidémica coberta por capacidade de reserva operacional
(72)
Na Alemanha, as instalações de eliminação de resíduos de animais operam geralmente em dois turnos de cinco ou seis dias da semana, com flutuações de +/- 5 % em termos de horas de operação. As flutuações sazonais na procura são satisfeitas por três turnos que operam em períodos de procura elevada e por um regresso às operações de dois turnos e cinco dias quando a procura é reduzida. O estudo Böckenhoff (26) confirmou que o terceiro turno durante a semana e turnos adicionais aos fins de semana disponibilizam uma reserva epidémica suficiente para satisfazer o aumento da quantidade de matéria em caso de epidemia.
(73)
Assim, a reserva epidémica necessária pode ser satisfeita pela capacidade de reserva operacional disponível no decurso da operação normal das instalações de eliminação. O autor da denúncia salienta que nunca teve de realizar investimentos adicionais a fim de disponibilizar um nível suficiente de reserva epidémica.
(74)
O autor da denúncia também defende que as capacidades dos Länder vizinhos devem ser levadas em conta no planeamento da capacidade de uma instalação de eliminação. No caso de um surto maciço de doença, as capacidades de outros Länder podem ser utilizadas para lidar com um aumento de curto prazo na procura de capacidade. Não existem disposições legais que proíbam o transporte de matérias das categorias 1 e 2. Pelo contrário, a legislação alemã pertinente (27) considera o recurso às capacidades das regiões vizinhas uma forma direta de lidar com constrangimentos na capacidade de processamento em caso de epidemia.
5.3.2. Custos totais financiados com as receitas de tarifas normais
(75)
Segundo o autor da denúncia, todos os custos de capacidade seriam normalmente financiados com as receitas que a empresa incumbida da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 obtém pelas suas operações normais. Visto que são uma parte integrante dos custos fixos da unidade, os custos da capacidade de reserva operacional podem ser incluídos no cálculo da tarifa cobrada aos utilizadores. O autor da denúncia citou, nomeadamente, um acórdão do BVerwG (28) que indicou claramente que o custo das reservas de capacidade objetivamente justificadas pode ser incluído no cálculo das tarifas.
(76)
Em 10 dos 16 Länder, apenas as empresas privadas são incumbidas da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 (Berlim, Brandeburgo, Bremen, Hamburgo, Mecklenburgo-Vorpommern, Baixa Saxónia, Renânia do Norte-Vestfália, Saxónia-Anhalt, Schleswig-Holstein e Turíngia). Em alguns destes Länder, existem regiões com quantidades especialmente elevadas de animais, tais como a Baixa Saxónia, a Renânia do Norte-Vestefália e o Schleswig-Holstein. Na Baviera e no Hesse, a eliminação de resíduos animais é parcialmente efetuada por empresas privadas.
(77)
Nos Länder em que o autor da denúncia ou empresas coligadas são incumbidas da eliminação de subprodutos animais, isto é, no Mecklemburgo-Pomerânia Ocidental, Saxónia-Anhalt e Turíngia, a autoridade pública e a empresa incumbida estabelecem um acordo quanto à capacidade máxima anual que a instalação de eliminação deverá disponibilizar. Essas capacidades são consideradas suficientes para lidar com o aumento da procura em caso de epidemia. O autor da denúncia tem conhecimento de que em alguns concursos públicos no Renânia do Norte-Vestefália o nível de capacidade de reserva já está fixado. O exemplo citado é o Kreis-Steinfurt, onde a reserva é fixada como 5 % da contagem de cabeças de gado do ano anterior. As tarifas de eliminação são calculadas de forma a que a totalidade dos custos fixos das instalações de eliminação sejam totalmente refinanciados pelas tarifas de eliminação cobradas aos agricultores e aos matadouros.
(78)
Consequentemente, a prática de outros Länder mostra que os custos totais de uma instalação de eliminação - incluindo todos os custos decorrentes de uma reserva epidémica - podem ser integralmente financiados com receitas provenientes das tarifas e que não era necessária compensação adicional por parte do erário público.
5.3.3. Utilização efetiva das contribuições anuais pela ZT
(79)
O autor da denúncia argumenta que a ZT utiliza as contribuições anuais para financiar as perdas não só decorrentes das operações normais, mas também aquelas decorrentes da manutenção de excesso de capacidade que mais tarde seria utilizado para fins externos.
5.3.3.1. Utilização da alegada reserva epidémica para os efeitos de serviço público de que foi incumbida no Hesse do Norte e Central
(80)
Uma comparação entre a quantidade de capacidade de reserva que a ZT indicou na sua proposta que apresentou no âmbito do concurso público no Hesse do Norte, realizado em 2009, e o valor de capacidade de reserva descrito no estudo Fraunhofer (29) indica uma diminuição substancial da capacidade de reserva da ZT ao longo do tempo. Embora a capacidade de reserva, e, portanto, a reserva epidémica supostamente necessária, ainda fosse cerca de 50 % da capacidade total em 2005, de acordo com o estudo Fraunhofer, em 2009 tinha-se reduzido a apenas 35 %, como mostra a proposta da ZT no concurso público do Hesse do Norte.
(81)
Assumindo que a ZT foi, de facto, incumbida de manter uma reserva epidémica e que 50 % da capacidade média da ZT constituía uma reserva adequada (tal como se concluiu no estudo Fraunhofer), a ZT não teria sido capaz de participar no concurso público no Hesse do Norte nem de assumir mais obrigações em Baden-Württemberg.
(82)
No entanto, como o contrato no âmbito do concurso público no Hesse do Norte foi efetivamente adjudicado à ZT e esta assumiu a prestação de serviços de eliminação adicionais, deve necessariamente ter utilizado parte da reserva epidémica supostamente necessária para as operações normais. É, assim, evidente que as contribuições anuais financiaram os custos de excesso de capacidade que não foi necessária como reserva epidémica.
5.3.3.2. Financiamento de capacidade de reserva desnecessária
(83)
O autor da denúncia comparou o nível da reserva epidémica da ZT com a capacidade de reserva disponível em outros Länder e chegou à conclusão de que a reserva epidémica da ZT era quatro a cinco vezes superior à capacidade de reserva disponível como reserva epidémica noutros Länder, tendo em conta as diferenças na quantidade de gado. As contribuições anuais financiavam, assim, excesso de capacidade substancialmente superior à reserva epidémica necessária, em comparação com a prática de outros Länder. Tal excesso de capacidade ficou, então, disponível para ser utilizado posteriormente para fins comerciais - como participar no concurso no Hesse do Norte e Central.
5.4. Quarto critério Altmark
(84)
O autor da denúncia salienta que o contrato não foi adjudicado à ZT através de um procedimento de concurso público, enquanto que na maioria dos outros Länder é utilizado um concurso público para selecionar o fornecedor mais eficiente. Além disso, não foi realizada qualquer análise de custos que comparasse os custos da ZT com os custos de uma empresa média bem gerida.
(85)
No entender do autor da denúncia, não existiam obstáculos legais que impedissem a realização de um concurso público na Renânia-Palatinado.
5.5. Falseamento da concorrência em mercados externos
5.5.1. Proposta da ZT a preços inferiores ao custo no concurso público no Hesse do Norte e Central
(86)
O autor da denúncia alega que o efeito de distorção dos pagamentos das contribuições anuais pode ser ilustrado pela forma como o concurso público se processou no Hesse do Norte.
(87)
Anteriormente à realização do concurso a Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH («TBA Schäfer»), uma filial do autor da denúncia estava incumbida de eliminação de matérias das categorias 1 e 2. No entanto, a TBA Schäfer foi incapaz de competir com a ZT no procedimento do concurso de 2009. Enquanto que a proposta da TBA Schäfer teve que basear-se nos custos totais, a ZT pôde oferecer tarifas abaixo do custo porque parte dos seus custos fixos já havia sido financiada pelas contribuições anuais.
(88)
Outra evidência de que a ZT apresentou uma proposta abaixo do custo no concurso para o Hesse do Norte decorre de uma comparação com as tarifas que a ZT aplica no seu próprio território. Ali, a taxa é de 328 EUR por tonelada, enquanto que a proposta da ZT no concurso para Hesse do Norte foi de apenas 208 EUR por tonelada. Como não existem diferenças significativas nos custos de recolha entre as duas regiões, não é compreensível que a ZT tenha podido apresentar uma proposta que cobra, no Hesse do Norte, cerca de um terço menos do que no seu próprio território, quando o serviço é exatamente o mesmo.
(89)
Como a base de custos da TBA Schäfer era de conhecimento público a partir de propostas anteriores, a ZT não teve dificuldade em apresentar uma proposta de 208 EUR por tonelada, apenas 4 EUR abaixo da proposta da TBA, de 212 EUR por tonelada, vencendo, assim, o concurso.
5.5.2. Tarifas abaixo do custo cobradas pela ZT pela eliminação de matérias da categoria 3
(90)
O autor da denúncia salienta que o incentivo para que os matadouros separem matérias da categoria 3 de matérias das categorias 1 e 2 está distorcido na Renânia-Palatinado, devido à política de preços fixos da ZT. Consequentemente, uma quantidade substancial de matérias da categoria 3 que poderia, de outro modo, ser ainda transformada em alimentos para animais é eliminada juntamente com matéria inferior das categorias 1 e 2 (30).
(91)
Além disso, a quantidade de matérias da categoria 3 retirada do mercado devido à política de preços da ZT foi superior à prevista pela Comissão na sua apreciação preliminar de mercado. O artigo 33.o da decisão de abertura do processo declarou que as matérias da categoria 3 eram separadas em 72 % de todos os abates efetuados na Renânia-Palatinado. No entanto, este valor baseia-se apenas no número de abates. Se fosse levado em conta o facto de que o abate de uma vaca produz uma quantidade de matéria de categoria 3 muito superior à do abate de um porco, o resultado seria que apenas 45 % de matérias da categoria 3 seriam separados. Consequentemente, a distorção do mercado devido à política de preços da ZT seria muito maior do que inicialmente se supunha.
6. OBSERVAÇÕES DA ZT
(92)
As observações da ZT coincidem nos pontos relevantes com as observações efetuadas pela Alemanha, descritas na secção seguinte. A fim de evitar uma repetição desnecessária, as observações da ZT não são, portanto, apresentadas separadamente.
7. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA
(93)
A Alemanha contesta que a contribuição anual imposta nos termos dos Verbandsordnung da ZT constitua um auxílio ilegal, pois os critérios Altmark são satisfeitos. Subsidiariamente, a Alemanha argumenta que o auxílio é compatível com o mercado interno porque a contribuição anual não excede o custo de manutenção da reserva epidémica e os custos de descontaminação de anteriores instalações.
7.1. Primeiro critério Altmark
(94)
Em primeiro lugar, a Alemanha alega que a disponibilização de uma reserva epidémica é um serviço de interesse económico geral, argumentando que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é obrigação legal das autoridades locais.
(95)
As autoridades locais haviam incumbido a ZT do cumprimento deste dever legal, na qualidade de entidade de direito público com capacidade jurídica. O interesse económico geral consiste no facto de que a eliminação adequada de matérias das categorias 1 e 2 serve para proteger a saúde humana. Tal aplica-se, acima de tudo, em caso de epidemia.
(96)
Há que ter em consideração que o facto de o financiamento também ser possível de acordo com as orientações EET e as orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013 não poderá ser usado como argumento contra a ZT. As orientações apenas regulamentam o financiamento dos custos de eliminação de carcaças de animais (animais mortos), mas não especificamente os custos de manutenção de uma reserva epidémica. A contribuição anual não é, pois, acumulada com o auxílio aprovado relativo a EET.
(97)
Além disso, no que respeita à eliminação dos animais mortos os agricultores podem ser identificados como os poluidores, enquanto que, no caso dos custos da reserva epidémica os poluidores não podem ser facilmente identificados.
7.2. Segundo critério Altmark
(98)
A ZT tinha sido incumbida da eliminação de subprodutos animais pela RP TierNebGAG desde 1979.
(99)
A dimensão da reserva epidémica necessária e os parâmetros para o cálculo dos custos líquidos foram estabelecidos na alteração dos Verbandsordnung da ZT efetuada em 2010.
(100)
A Alemanha salienta que, mesmo antes de os Verbandsordnung serem alterados, em 2010, as contribuições anuais cobradas pela ZT aos seus membros eram determinadas de forma objetiva e transparente. Em particular, o plano de negócios para cada ano foi adotado pela Assembleia-Geral da ZT num procedimento público, aprovado pela autoridade de supervisão, e publicado nos diários oficiais da Renânia-Palatinado, Hesse e Sarre.
7.3. Terceiro critério Altmark
(101)
Na opinião da Alemanha, a reserva mantida para lidar com as epidemias é necessária para proteger a saúde humana, em caso de ocorrência de epidemia.
7.3.1. Estudo sobre o nível da reserva epidémica
(102)
De acordo com a Alemanha, a dimensão da reserva epidémica prevista nos Verbandsordnung alterados em 2 de fevereiro de 2010 baseou-se no estudo Fraunhofer. Após o início do procedimento, a Alemanha encomendou a realização de um estudo mais aprofundado (31), realizado pelo Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten («o estudo ISPA-RP»).
(103)
O estudo Fraunhofer estimou a quantidade de matérias previstas em vários cenários, tendo em conta a sua probabilidade. O estudo do ISPA-RP segue uma abordagem metódica pormenorizada na modelização dos vários cenários da epidemia no caso de um surto de febre aftosa (FA) ou de peste suína clássica (PSC).
(104)
Ambos os estudos chegaram à conclusão de que a capacidade total disponível da ZT era suficiente para processar as quantidades surgidas no curto prazo, bem como epidemias mais duradouras, para além das quantidades normais de matérias internas e externas, o que equivale a cerca de 1 700 toneladas por semana.
7.3.1.1. Epidemias de curto prazo
(105)
O estudo ISPA mostra que, no caso de epidemias de curto prazo, e assumindo que envolvem matéria adicional até cerca de 200 toneladas por dia no prazo de dois a cinco dias, as matérias adicionais podem ser facilmente processadas em conjunto com a quantidade normal utilizando a capacidade de reserva semanal disponível de até 1 523 toneladas numa operação de três turnos e cinco dias, sem necessidade de se recorrer aos turnos adicionais ao fim de semana.
(106)
Inclusivamente no caso de epidemias que afetam áreas bastante significativas do território coberto pela associação, as quantidades adicionais entre 1 300 e 1 800 toneladas surgidas num período de oito semanas poderiam ser processadas com recurso a turnos aos fins de semana, de modo a disponibilizar capacidade de reserva de curto prazo de até 2 819 toneladas por semana (ver Tabela 3 na secção 9.3.1).
7.3.1.2. Epidemias de longo prazo
(107)
Este cenário assume um surto de febre aftosa em todo o território coberto pela associação, com uma taxa de abate de 10 %, como ocorreu na Grã-Bretanha em 2001. Nesse caso, a produção estimada seria aproximadamente de 1 300 toneladas por semana durante um período de 18 semanas. O estudo ISPA-RP mostrou que, com uma de operação de três turnos e cinco dias, as unidades da ZT poderiam, inclusivamente, processar essas quantidades bem como a quantidade normal (ver Tabela 3 na secção 9.3.1).
7.3.1.3. Conclusões decorrentes dos estudos apresentados
(108)
Os estudos apresentados mostram que a capacidade total disponível numa operação de três turnos e cinco dias é suficiente para processar as quantidades adicionais resultantes de epidemias de curto prazo e até mesmo de epidemias mais duradouras, bem como as quantidades normais. Na maioria dos cenários não existiria sequer qualquer necessidade de recorrer aos turnos adicionais disponíveis aos fins de semana numa operação em plena capacidade durante 6 a 12 semanas.
(109)
Os estudos concluem que, com uma operação de três turnos e cinco dias, a ZT dispõe de capacidade total suficiente para processar as quantidades normais e as matérias que se espera sejam geradas por epidemias de longa duração. Em vez de excessiva, a capacidade total atualmente disponível é, pois, considerada adequada para as necessidades.
7.3.2. Custo da reserva epidémica
(110)
Os cálculos apresentados pela Alemanha para o custo da reserva epidémica seguem a abordagem do estudo Fraunhofer. A repartição dos custos de capacidade entre as operações normais e a reserva epidémica foi determinada com base na utilização média da capacidade total disponível numa operação de três turnos e cinco dias. Em média, verificou-se que a ZT utiliza cerca de 50 % da capacidade total disponível numa operação de três turnos e cinco dias.
(111)
Com base neste nível de utilização, aproximadamente 50 % dos custos de capacidade foram afetados a cada uma das duas, operação normal e reserva epidémica, tanto em termos de recolha como de processamento (32). O custo resultante da reserva epidémica é o seguinte:
Tabela 2
Custos da reserva epidémica de acordo com Alemanha no período 2000-2009
(em EUR)
Custos da reserva epidémica
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Média
2 784 282
(112)
Note-se que apenas cerca de 45 % dos custos de capacidade foram afetados à reserva epidémica em 2000 e 2001, e que em 2009 a inclusão do contrato do Hesse do Norte e Central reduziu a reserva epidémica em cerca de um quinto. Não há cálculos disponíveis do custo da reserva epidémica para 1998 e 1999.
7.3.3. Financiamento do custo da reserva epidémica através de contribuições anuais
(113)
À exceção de 2009, nos anos apresentados, as contribuições anuais pagas à ZT pelos seus membros foram inferiores aos custos da reserva epidémica apresentados na Tabela 2. Em 2009, a contribuição anual final correspondeu aos custos da reserva.
(114)
A Alemanha afirma que o custo de disponibilizar a reserva epidémica não foi incluído no cálculo da taxa de utilização, porque tal não era legalmente possível. Embora as autoridades locais possam cobrar taxas de utilização por contrapartida da utilização de instalações e unidades públicas, a fim de cobrir os custos ao abrigo do artigo 7.o do Kommunalabgabengesetz Rhineland-Palatinate (KAG RP: Lei de Cobrança de Tarifas das Autoridades Locais da Renânia-Palatinado), não pode haver uma disparidade óbvia entre a produção da instalação ou unidade e o valor cobrado. De acordo com artigo 8.o do RP KAG os custos nos quais as tarifas de utilização se baseiam devem ser determinados segundo os princípios empresariais da contabilidade de custos. Segundo a Alemanha, no entanto, só a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 constitui a base para as tarifas, e não a disponibilização de capacidade durante epidemias. Esta última não é disponibilizada como um serviço prestado a cada um dos contribuintes, mas sim para combater riscos futuros para o público em geral.
7.3.4. Financiamento noutros Estados alemães
(115)
A pedido da Comissão, a Alemanha realizou uma investigação de âmbito nacional às práticas seguidas na determinação e financiamento da reserva epidémica.
(116)
Em todos os Estados alemães - com exceção da área abrangida pela ZT - a reserva epidémica é coberta pela capacidade de reserva operacional disponível durante a semana e aos fins de semana. Com base no estudo Böckenhoff relativo ao combate a epidemias, não há normalmente qualquer investimento adicional da capacidade. A capacidade de reserva proporcionada por um terceiro turno durante a semana e os turnos de fim de semana é suficiente para a reserva epidémica. Desde então, estão a ser aplicados métodos de cálculo alternativos na sequência de estudos especializados, como o estudo do ISPA para a Baixa Saxónia (33) («estudo do ISPA-NS»), ou por acordo com os grupos de interesse envolvidos. No entanto, a conclusão fundamental do estudo Böckenhoff ainda está de pé, ou seja, o investimento extra na capacidade de reserva é desnecessário.
(117)
O custo da capacidade de reserva operacional é financiado através de taxas ou tarifas (dependendo da forma jurídica do operador). Existem diferentes modalidades, de acordo com a forma segundo a qual o custo da capacidade de reserva operacional é repartido entre a eliminação de animais mortos e de resíduos de matadouros.
(118)
No respeitante às ajudas aos agricultores para a eliminação de animais mortos nos termos das orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013, o apoio concedido pelo Estado na maioria dos outros Länder corresponde a entre 67 % e 75 % dos custos para a eliminação de animais mortos:
a)
Baden-Württemberg e Renânia do Norte-Vestefália: os proprietários dos animais pagam 25 % dos custos de processamento, enquanto que o erário público (distritos rurais e Länder) financia 100 % das despesas de recolha e os restantes 75 % dos custos de processamento.
b)
Saxónia-Anhalt, Turíngia e Brandeburgo: os proprietários dos animais pagam 25 % das despesas de recolha e 33 % dos custos de processamento. A parte restante dos custos de processamento e recolha (75 % ou 67 %) é suportada pelo erário público.
c)
Baviera, Renânia-Palatinado e Sarre: um terço das despesas de recolha é pago pelo Estado, o Tierseuchenkasse e o Länder, enquanto que 66 % dos custos de processamento são financiados pelo erário público, 25 % pelos proprietários dos animais e 8 % pelo Tierseuchenkasse.
d)
Na Saxónia, 25 % dos custos de recolha e processamento são financiados pelos proprietários dos animais, 8 % pelo Tierseuchenkasse e 66 % pelo erário público.
e)
Na Baixa Saxónia, 60 % dos custos de recolha e processamento são financiados pelo Tierseuchenkasse e 40 % pelo erário público. O Tierseuchenkasse cobra posteriormente 25 % dos custos de processamento aos proprietários dos animais.
f)
Em Schleswig-Holstein, 100 % dos custos de recolha e processamento são suportados pelo Tierseuchenkasse.
g)
Em Mecklenburg-Vorpommern, 100 % dos custos de recolha e processamento são suportados pelos proprietários dos animais.
(119)
Na opinião da Alemanha, esta visão geral mostra que é relativamente irrelevante o custo da reserva epidémica estar ou não incluído no cálculo de taxas e tarifas, ou se estas são ou não financiadas através de uma contribuição anual, como ocorre na Renânia-Palatinado. O cerne da questão é saber quem realmente suporta os custos. Em última análise, uma significativa proporção da capacidade de reserva é também financiada publicamente através de auxílios no âmbito das orientações EET ou orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013.
7.4. Quarto critério Altmark
(120)
A Alemanha considera que não há, na legislação europeia, um requisito de abertura de um mercado para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 por meio de concursos públicos. O Tribunal de Justiça Europeu confirmou-o (34).
7.5. Inexistência de distorção da concorrência em mercados externos
(121)
A Alemanha defende que neste caso não há distorção da concorrência nos mercados externos.
7.5.1. Eliminação de produtos não controlados pela ZT sem subvenções cruzadas
(122)
A Alemanha alega que, no caso de matérias da categoria 3, não houve distorção da concorrência em resultado da contribuição anual recebida pela ZT, já que não há subvenções cruzadas.
a)
As contas anuais demonstram claramente que a ZT tem vindo a obter nos últimos anos margens de contribuição consideráveis ao processar separadamente as matérias da categoria 3, o que exclui as subvenções cruzadas.
b)
Se as matérias da categoria 3 são entregues juntamente com as matérias controladas, as misturas (em termos de peso) já foram incluídas no cálculo das tarifas relativas à eliminação de matéria-prima das categorias 1 e 2. Isto significa que o nível de tarifas no cronograma das tarifas já inclui as quantidades de matéria misturada desta categoria que são calculadas antecipadamente.
(123)
Não existe fundamento para a alegação do autor da denúncia de que, devido à política de preços da ZT, apenas 45 % de matérias da categoria 3 são separados. Tais quantidades elevadas de matérias da categoria 3 nunca foram processadas pela ZT, como confirma a observação das estatísticas relevantes. A taxa de separação de 72 % para 2009 citada pela Comissão na decisão de início do procedimento pode ser confirmada.
(124)
Deve também salientar-se que, na área coberta pela associação, 85 % dos abates são realizados em seis instalações nas quais é levada a cabo a separação, no seu sentido mais lato. O autor da denúncia está ativo nessas instalações e obtém a partir delas matérias da categoria 3 separadas. O autor da denúncia tem, pois, acesso a mercados da categoria 3 e também tem uma participação muito considerável nesses mercados.
7.5.2. Concurso público no Hesse do Norte e Central
(125)
O facto de a ZT aplicar no Hesse do Norte e Central tarifas diferentes daquelas que aplica na área coberta pela associação não prova a existência de qualquer distorção da concorrência. As diferenças de financiamento devem-se às diferentes exigências legais no que se refere ao seu cálculo. Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do TierNebG, a eliminação de subprodutos animais das categorias 1 e 2 na Alemanha é da responsabilidade das autoridades regionais e locais competentes segundo a lei estadual. Consequentemente, o financiamento pode ser regulado de forma diferente ao abrigo das disposições relevantes a nível dos Länder e local.
(126)
Se a eliminação de subprodutos animais não é realizada pelos responsáveis pela eliminação e se a incumbência é confiada a terceiros - tanto no Hesse do Norte como no Hesse Central - as regras de cálculo não são reguladas pela Lei de Cobrança de Tarifas das Autoridades Locais em questão, mas pelas Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten [LSP - orientações para a determinação dos preços de custo] (35).
(127)
Existem importantes diferenças entre a KAG RP e a LSP, especialmente no que se refere ao montante dos encargos com juros que pode ser incluído nas taxas/tarifas, e essas diferenças são significativas para a ZT, uma vez que financiou os seus investimentos em grande medida através de empréstimos e paga uma quantidade substancial de juros pelos mesmos todos os anos.
(128)
Embora a ZT pudesse incluir estes encargos de juros no cálculo das tarifas ao abrigo do artigo 8.o da KAG RP, a LSP só permitiu que as tarifas no Hesse do Norte e Central se baseassem em juros calculados em relação ao capital operacional médio necessário. Foi, assim, impossível refletir o custo total dos encargos efetivos com juros.
(129)
A alegação efetuada pelo autor da denúncia de que a TBA Schäfer não conseguiu vencer o processo de seleção no Hesse do Norte e Central devido à concessão de subvenções cruzadas através da contribuição anual também carece de fundamento. A oferta mais elevada efetuada pela TBA Schäfer deveu-se ao facto de a estimativa de receita da produção da TBA Schäfer ter sido demasiado reduzida e também ao facto de ter tido de pagar elevados custos administrativos e contribuições de grupo. Por outro lado, a ZT havia estimado corretamente a receita da produção e, uma vez que não integrava um grupo, não tinha de efetuar quaisquer contribuições de grupo.
7.6. Descontaminação de instalações contaminadas
(130)
A Alemanha alega que parte da contribuição anual cobrada pela ZT se destina a financiar os custos de descontaminação de duas instalações contaminadas: Sohrschied e Sprendlingen-Gensingen.
(131)
Devido à utilização de hidrocarbonetos por antigos proprietários ou operadores, a contaminação do solo e das águas subterrâneas havia-se intensificado nas referidas instalações contaminadas. Ambas passaram a ser propriedade da ZT aquando da sua fundação, em 1979.
(132)
Nos termos das decisões das autoridades do distrito de Koblenz, de 21 de abril de 1997 e 31 de março de 1998, relativas a descontaminação, a ZT foi obrigada a descontaminar as instalações. Numa decisão complementar, de 13 de julho de 2001, foram impostas outras condições no que diz respeito à descontaminação da instalação Sprendlingen-Gensingen. Os custos de descontaminação para o período relevante 1998-2010 ascenderam a um total de 2 413 049,36 EUR para as duas instalações.
7.6.1. Instalação Sprendling-Gensingen
(133)
A Alemanha reconhece que a ZT é responsável pelos custos de descontaminação na instalação Sprendlingen-Gensingen decorrentes da decisão de descontaminar, de 31 de março de 1998. No entanto, considera que, do ponto de vista da legislação em matéria de auxílios estatais, é injusto que a ZT seja totalmente responsável pelos custos de descontaminação, uma vez que a responsabilidade ilimitada implicaria um tratamento desigual relativamente às empresas privadas nos termos de jurisprudência alemã mais recente.
(134)
Na sequência da decisão do Bundesverfassungsgericht [Tribunal Constitucional Federal], de 16 de dezembro de 2000 (36), uma empresa privada é responsável, nos termos da legislação nacional, apenas nos limites do razoável. De acordo com o Bundesverfassungsgericht, esse limite pode ser alcançado se a responsabilidade exceder o valor da propriedade. Além desse limite, a responsabilidade deixa de poder ser considerada uma norma substantiva e limitativa proporcional para efeitos da proteção da propriedade garantida no artigo 14.o, n.o 2, segundo período, da Grundgesetz [Constituição da Alemanha]. No entanto, visto que a ZT, na qualidade de pessoa jurídica de direito público, não pode invocar os direitos concedidos a particulares ao abrigo da Constituição da Alemanha, esta limitação de responsabilidade não se aplica à ZT.
(135)
Segundo a Alemanha, a instalação Sprendlingen-Gensingen tem um valor de mercado negativo, pois o valor contabilístico estimado constante do balanço patrimonial em 31 de dezembro de 2009 era de 128 500,00 EUR, enquanto que os custos de descontaminação aumentaram, desde então, para um total de 1 542 315,85 EUR.
(136)
O financiamento dos custos de descontaminação além do limite de responsabilidade através da contribuição anual deve ser considerado um auxílio compatível nos termos do artigo 132.o do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, uma vez que as entidades privadas só teriam de suportar custos de descontaminação até ao valor de mercado da propriedade.
7.6.2. Instalação Sohrschied
(137)
Embora a ZT tenha sido responsabilizada como poluidora nos termos da decisão de descontaminar de 21 de abril de 1997, a Alemanha tem dúvidas de que a ZT fosse efetivamente obrigada pelo direito alemão a suportar os custos de descontaminação pelo dano causado pelo anterior proprietário ou operador. Contudo, uma vez que os factos remontam a mais de 30 anos, a questão da responsabilidade já não pode ser determinada claramente.
(138)
A Alemanha considera que a contribuição anual, na medida em que contribui para os custos de descontaminação da instalação Sohrschied, representa um auxílio compatível com o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, visto que a ZT não deveria ter tido a obrigação de realizar a descontaminação.
(139)
A Alemanha argumenta ainda que o valor de mercado da instalação Sohrschied também é negativo e que o limite de responsabilidade foi também superado neste caso.
8. AVALIAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO NOS TERMOS DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE (SEM REFERÊNCIA AOS CRITÉRIOS ALTMARK)
(140)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, qualquer auxílio concedido por um Estado-Membro ou através de recursos estatais que, independentemente da forma que assuma, falseie ou ameace falsear a concorrência ao favorecer determinadas empresas ou a produção de determinados bens, é incompatível com o mercado interno, na medida em que afeta ou ameaça afetar o comércio entre os Estados-Membros.
8.1. Contribuição anual financiada por recursos estatais
(141)
A Alemanha não contesta que as contribuições anuais dos membros do Zweckverband são recursos estatais. Os membros da ZT são distritos rurais e urbanos da Renânia-Palatinado, Sarre e Hesse. Como a ZT tem vindo a cobrar uma contribuição anual aos seus membros por meio de um ato administrativo, a medida envolve uma transferência direta de recursos estatais. E, visto que há atos administrativos envolvidos, as contribuições anuais podem ser atribuídas ao Estado.
8.2. Vantagem económica para a ZT
(142)
Em primeiro lugar, o beneficiário tem de ser uma empresa. A noção de empresa compreende qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e da forma segundo a qual é financiada. Esta regra aplica-se não só às empresas privada, mas também às empresas públicas (37). Qualquer atividade que envolve a oferta de bens ou serviços num mercado específico é uma atividade económica (38). Visto que oferece serviços de eliminação de determinados subprodutos animais recebendo uma contrapartida por esses serviços, a ZT é uma empresa.
(143)
No essencial, as contribuições anuais proporcionam à ZT uma vantagem económica, uma vez que reduzem a sua despesa corrente e não são correspondidas por qualquer contraprestação. Contudo, a Alemanha defende que as contribuições só compensaram a ZT pelos custos que teve de suportar decorrentes da obrigação de manter uma reserva epidémica e que não obteve, pois, qualquer vantagem económica.
(144)
No seu acórdão no processo Altmark, o Tribunal Europeu de Justiça declarou que, desde que determinados critérios sejam cumpridos cumulativamente, uma compensação pelo desempenho de uma obrigação de serviço público não constitui um auxílio estatal, ou seja, não concede ao beneficiário uma vantagem (39).
(145)
Devido à importância do acórdão Altmark para o presente caso, a alegação, apresentada pela Alemanha, de que os critérios Altmark são cumpridos, será examinada em detalhe separadamente, na secção 9.
8.3. Distorção da concorrência e influência sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros
(146)
A Alemanha considera que o mercado de eliminação de matérias das categorias 1 e 2 na área abrangida pela associação não está aberto à concorrência e que, portanto, não se pode afirmar a existência de distorção da concorrência e de efeitos sobre o comércio entre os Estados-Membros.
(147)
Em primeiro lugar, a Comissão observa que existem monopólios regionais no que se refere à eliminação de matérias das categorias 1 e 2. No entanto, a maioria das autoridades competentes regionais e locais concede estes monopólios através de procedimentos de adjudicação. Existe, pois, concorrência no mercado. No presente caso, o facto é confirmado pelo procedimento de adjudicação de Hesse do Norte e Central.
(148)
De acordo com a sua decisão C58/06 (ex NN 98/05), de 23 de fevereiro de 2011, relativa aos auxílios estatais da Alemanha à Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e à Bahngesellschaft Rheinische (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40), a Comissão considera, pois, que o mercado para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 está aberto à concorrência. A legislação comunitária e a legislação nacional concedem discricionariedade às autoridades regionais e locais responsáveis pela eliminação de matérias das categorias 1 e 2 para procurarem um fornecedor no mercado e confiar-lhe a incumbência através de um concurso público ou realizarem a eliminação por si próprias recorrendo a uma solução interna (41). Apesar da alegação, apresentada pela Alemanha, de que a ZT atua em conformidade com os critérios de uma solução interna (42), as contribuições anuais reforçam a posição financeira da ZT relativamente a outros potenciais fornecedores. Uma vez que podem participar nos processos de contratação fornecedores de todos os Estados-Membros, a contribuição é também suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros.
(149)
As vantagens económicas decorrentes das contribuições anuais são também suscetíveis de reforçar a posição da ZT nos mercados onde atua em concorrência direta com outros fornecedores (eliminação de matérias da categoria 3, concurso para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 no Hesse do Norte e Central).
8.4. Conclusão provisória relativa à existência de auxílio
(150)
As contribuições anuais satisfazem as condições para a existência de um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A secção seguinte analisa em detalhe a alegação, apresentada pela Alemanha, de que estão satisfeitas as quatro condições do acórdão Altmark.
9. AVALIAÇÃO DOS CRITÉRIOS ALTMARK NO CONTEXTO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE
9.1. Primeiro critério Altmark
(151)
O primeiro critério de Altmark estipula que a empresa beneficiária deve ter desempenhado efetivamente obrigações de serviço público pelas quais deva ser compensada, e as obrigações devem estar claramente definidas.
(152)
Em primeiro lugar, deve observar-se que há que distinguir o período 1979-2008 e o período de 2009-2011.
(153)
Antes de os Verbandsordnung serem alterados, em 2 de fevereiro de 2010, com efeitos retroativos a partir de 1 de janeiro de 2009, a ZT tinha apenas a incumbência geral de eliminar as matérias das categorias 1 e 2. Os Verbandsordnung anteriores à alteração não especificavam qualquer obrigação de manter uma reserva epidémica. Deste modo, não existia uma obrigação claramente definida de disponibilização de uma reserva epidémica na aceção do primeiro critério Altmark.
(154)
Com a alteração dos Verbandsordnung, além da obrigação de eliminar as matérias das categorias 1 e 2, a ZT passou a ter também uma obrigação explícita de disponibilizar uma reserva epidémica.
(155)
A Comissão demonstra a seguir que nem a obrigação da ZT de eliminar matérias das categorias 1 e 2 nem a sua obrigação de manter uma reserva epidémica podem justificar as contribuições anuais na qualidade de pagamento de compensações estatais na aceção do primeiro critério Altmark.
9.1.1. Obrigação de eliminar matérias das categorias 1 e 2
9.1.1.1. Inexistência de um serviço de interesse económico geral
(156)
O BVerwG considerou que, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1069/2009, e do artigo 3.o, n.o 1, da TierNebG, a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é uma obrigação de serviço público e, portanto, um serviço de interesse económico geral. O BVerwG atribuiu particular importância ao facto de que, nos termos da legislação alemã, a eliminação de matérias é uma obrigação de serviço público, e partiu do pressuposto de que, nessa medida, a ZT exerce poderes públicos. O BVerwG considerou que a obrigação de serviço público também incluía a disponibilização de uma reserva epidémica (43).
(157)
A Alemanha partilha desta visão e argumenta também que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 e a disponibilização da reserva epidémica servem para proteger a saúde humana.
(158)
Como a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é uma obrigação de serviço público, o BVerwG e a Alemanha consideraram as contribuições anuais justificadas, pois representariam indemnização estatal pelos custos nos quais a ZT incorreu em decorrência da obrigação.
(159)
Como foi explicado no número 13 das orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais concedidos a título de compensação pela prestação de serviços públicos (44) («Enquadramento SIEG»), o Tribunal de Justiça tem afirmado repetidamente que os Estados-Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação quanto à natureza dos serviços que podem ser classificados como serviços de interesse económico geral, exceto em setores nos quais existem regras específicas da União que regulam estas matérias.
(160)
O Tribunal de Justiça salientou que uma atividade só é de interesse económico geral se apresenta características especiais em comparação com o interesse económico geral de outras atividades económicas (45).
(161)
No processo GEMO, o Tribunal de Justiça teve, pois, de decidir se os agricultores e os matadouros devem suportar a totalidade dos custos de eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros ou se o Estado poderia suportar os custos com base na alegação de que se tratava de um serviço de interesse económico geral. No seu acórdão, o Tribunal considerou que os agricultores e os matadouros devem suportar a totalidade dos custos (46).
(162)
O Tribunal de Justiça considerou que o ónus financeiro decorrente da eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros é um componente de custos inevitavelmente ligado à atividade económica dos agricultores e dos matadouros. As suas atividades geram produtos e resíduos aos quais não é possível dar utilização e que, sobretudo, são prejudiciais para o ambiente, sendo a eliminação responsabilidade dos poluidores.
(163)
A intervenção dos organismos estatais com o objetivo de dispensar os agricultores e os matadouros deste ónus cria uma vantagem económica que é suscetível de falsear a concorrência. Ainda que o Estado procurasse realizar um objetivo em matéria de política de saúde, assumindo a responsabilidade pelos custos da eliminação, continuaria a existir uma vantagem económica para os agricultores e os matadouros, pois a jurisprudência determina que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não faz distinções de acordo com as razões e os objetivos das medidas de intervenção estatal, definindo-os antes pelos seus efeitos (47).
(164)
As orientações comunitárias sobre auxílios estatais relativos aos testes EET, aos animais mortos e aos resíduos de matadouros (2002/C324/02) (até 2006), números 27 e 37, e as orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal 2007-2013 (2006/C319/01), secção VB4, também confirmam que os proprietários ou os produtores de subprodutos animais são os responsáveis pela correta eliminação dos mesmos e têm, pois, de suportar os respetivos custos, de acordo com o princípio do poluidor-pagador. Nos termos destas orientações, o auxílio estatal é uma exceção só admissível em situações especiais (especialmente no caso dos animais mortos).
(165)
O facto de o princípio do poluidor-pagador se aplicar de forma geral é também confirmado pela legislação da Renânia-Palatinado, no âmbito da qual o artigo 4.o, n.o 1, da TierNebGAG estipula que os custos de eliminação e dos processos relacionados podem ser impostos aos proprietários.
(166)
No caso em questão, decorrem as seguintes conclusões da jurisprudência do Tribunal, do Regulamento (CE) n.o 1069/2009, das orientações comunitárias EET e das orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007-2013:
(167)
Em primeiro lugar, para que haja um serviço de interesse económico geral não é determinante que o Estado-Membro defina o serviço em questão como uma obrigação coletiva. A definição de um serviço como uma obrigação coletiva é equivalente à concessão de um direito exclusivo. Se a opinião do BverwG estivesse correta, um Estado-Membro poderia declarar qualquer serviço como uma obrigação coletiva, atribuindo-lhe, assim, o estatuto de serviço de interesse económico geral. Contudo, tal interpretação retiraria toda a efetividade ao artigo 106.o do TFUE: o seu propósito é precisamente garantir que os pagamentos de compensação só podem ser concedidos em casos nos quais um serviço de interesse económico geral o justifica.
(168)
A Comissão considera que deve ser efetuada uma distinção entre a concessão de um direito exclusivo e a classificação de um serviço como um serviço de interesse económico geral.
(169)
A concessão de um direito exclusivo relativamente à eliminação de matérias das categorias 1 e 2 pode constituir uma restrição da liberdade de prestação de serviços nos termos do artigo 56.o do TFUE. Nos termos do artigo 52.o, conjugado com o artigo 62.o do TFUE, tal pode justificar-se por razões de proteção da saúde pública. Ao estabelecerem que uma única empresa é responsável pela eliminação de matérias das categorias 1 e 2 numa determinada região, a Alemanha e a Renânia-Palatinado procuram garantir uma fiscalização muito intensa da empresa, de modo a garantir a proteção da saúde pública.
(170)
No entanto, uma medida destinada a proteger a saúde pública não constitui automaticamente um serviço de interesse público geral - ao contrário da posição assumida pela Alemanha e pelo BVerwG.
(171)
A Comissão não contesta, pois, que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 envolve a eliminação de resíduos que, pela sua natureza, constituem uma ameaça específica em matéria de saúde. É por essa razão que o Regulamento (CE) n.o 1069/2009 prevê um rigoroso sistema de controlos para os estabelecimentos que eliminam tais resíduos. Estas disposições implicam certamente custos adicionais para as empresas de eliminação, mas esses custos devem ser incluídos nas taxas e nas tarifas.
(172)
A este respeito, a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 não difere da eliminação de outros resíduos que, pela sua natureza, constitui uma ameaça específica em matéria de saúde. O custo da eliminação desses resíduos tem, normalmente, de ser suportado por aqueles que os causaram, e não pelo público.
(173)
No presente caso, o serviço compreende a eliminação de matérias das categorias 1 e 2. A Comissão deve, portanto, examinar se este serviço é particularmente diferente, no essencial, de outras atividades económicas de modo a ser de interesse geral, e não apenas do interesse dos operadores económicos que daí retiram lucros.
(174)
Na opinião da Comissão, a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 não é fundamentalmente diferente, em termos de conteúdo, de outras atividades económicas. Por esta razão, não pode ser classificada como um serviço de interesse económico geral.
(175)
Contrariamente à visão do BVerwG, o controlo estrito previsto no Regulamento (CE) n.o 1069/2009 não significa que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 tenha de ser considerada como um serviço de interesse económico geral.
(176)
Além disso, o setor em questão é regulado por disposições do direito da União. Em particular, essas disposições exigem que o poluidor suporte o custo de eliminação de matérias das categorias 1 e 2. Daqui conclui-se que não há justificação para que o erário público assuma parte do custo, ao contrário do que o Tribunal de Justiça considerou no processo GEMO (48). Devido a estas disposições específicas do direito da União, deixa de haver margem para que as disposições nacionais que pretendem classificar a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 como um serviço de interesse económico geral divirjam do direito da União. A classificação da eliminação como um serviço de interesse económico geral é, pois, excluída.
(177)
Por último, no respeitante à alegação da Alemanha de que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 serve para proteger a saúde humana, a Comissão remete para o acórdão GEMO, no qual o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não faz distinção entre as medidas de intervenção do Estado por referência às suas causas ou objetivos, mas define-os em relação aos seus efeitos.
(178)
Daqui decorre que, em princípio, um operador económico deve suportar os custos decorrentes de disposições regulamentares que regulam o desempenho da sua atividade, tais como, no presente caso, as regras estritas relativas à eliminação de matérias das categorias 1 e 2. O objetivo de proteger a saúde humana é levado em conta mediante a concessão de um direito exclusivo relativamente à livre prestação de serviços, bem como ao nível da compatibilidade do auxílio aos agricultores com o mercado interno.
(179)
Por estas razões, a Comissão considera que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 não pode ser classificada pela Alemanha como um serviço de interesse económico geral.
9.1.1.2. Subsidiariamente: em qualquer caso, os pagamentos de compensação não constituem um requisito
(180)
Subsidiariamente, a Comissão recorda que o primeiro critério Altmark implica também avaliar se as indemnizações compensatórias são necessárias para um serviço de interesse económico geral. Assim, ainda que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 constituísse um serviço de interesse económico geral, a necessidade do pagamento de compensação tem de ser examinada.
(181)
Os argumentos da Alemanha e do BVerwG ignoram o facto de que, no acórdão GEMO, o Tribunal de Justiça decidiu que as obrigações que as empresas incumbidas da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 aceitaram não justificam uma compensação estatal pelos custos incorridos por essas obrigações. Todos os custos da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 devem ser suportados pelos responsáveis pela sua produção, pois trata-se de um custo inerente às atividades económicas dos agricultores e dos matadouros.
(182)
O Tribunal de Justiça decidiu que a compensação estatal pelas despesas decorrentes da presente obrigação não se justifica, pois os custos têm de ser suportados pelos responsáveis pelos mesmos.
(183)
Contrariamente à visão do BVerwG, o controlo estrito previsto no Regulamento (CE) n.o 1069/2009 não implica que o custo da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 seja suportado por compensações estatais.
(184)
Por outras palavras, a mera existência de uma obrigação de serviço público não implica necessariamente que se justifique a compensação estatal pelos custos decorrentes dessa obrigação.
(185)
Na perspetiva da Comissão, a Alemanha não pode justificar as contribuições anuais como compensação estatal pelo custo em que a ZT incorre em decorrência da obrigação de eliminar matérias das categorias 1 e 2 pois, de acordo com o princípio do poluidor-pagador, o custo deve ser coberto na totalidade pelas tarifas que a ZT cobra aos responsáveis pela produção dessas matérias.
9.1.2. Manutenção de uma reserva epidémica
(186)
Quanto à questão de saber se a capacidade de reserva, considerada isoladamente, pode ser classificada como um serviço de interesse económico geral, há que referir o seguinte. No direito alemão, uma empresa que detém um monopólio regional para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 deve estar em condições de lidar com um aumento da quantidade de matéria no caso de um surto de doença. Como mostra a comparação dos 16 Länder apresentada pelo governo alemão, em todas as áreas exceto na área de atuação da ZT as empresas que operam as suas unidades em três turnos conseguem realizar esse objetivo operando também ao fim de semana e, se necessário, através da transferência de matéria para outros Länder. Por outras palavras, a obrigação de manter uma reserva epidémica não gera quaisquer custos adicionais, pois a reserva epidémica pode ser assegurada pela capacidade de reserva operacional disponível.
(187)
Ainda que surgissem custos adicionais, esses custos teriam que ser transferidos para os agricultores e os matadouros. Lidar com um aumento do processamento de matéria durante uma epidemia é parte do custo inerente ao funcionamento de uma instalação de eliminação de matérias das categorias 1 e 2.
(188)
O facto de os proprietários, ou seja, as autoridades regionais e locais, obrigarem as suas empresas a manter uma reserva epidémica por meio de um ato oficial é irrelevante. A manutenção da reserva epidémica não pode ser considerada um serviço de interesse económico geral por duas razões.
(189)
Se a capacidade de reserva que está operacionalmente disponível - sem custo adicional - não for suficiente para garantir a reserva epidémica requerida, de tal forma que a obrigação de manter a reserva epidémica dá origem a custos adicionais de investimento, o princípio do poluidor-pagador requer que esses custos sejam cobertos pelas tarifas cobradas. Não há aqui diferenças no que se refere aos argumentos anteriores relativos à eliminação de outros resíduos (ver números 156 a 185, acima).
(190)
Se a capacidade de reserva mantida for maior do que o realmente necessário em caso de uma epidemia, não há interesse público em manter esse excesso de capacidade de reserva.
(191)
Neste contexto, o BVerwG considerou que para efeitos de classificação da oferta de capacidade de reserva era irrelevante se a ZT mantinha ou não excesso desnecessário de capacidade. Cabia exclusivamente às autoridades regionais e locais decidir financiar o excesso de capacidade ou insistir na sua redução. Tratava-se de uma questão de responsabilidade política das autoridades regionais e locais, e não uma questão de legislação em matéria de auxílio (49). Este argumento não pode ser acolhido, pois é improvável que a capacidade desnecessária sirva o interesse público.
(192)
Como se analisa de modo mais completo na secção 9.3, a reserva epidémica requerida no caso da ZT pode ser garantida pela capacidade ociosa operacionalmente disponível e os pagamentos de compensação não se justificam de nenhum modo.
(193)
Por estas razões, a Comissão considera que a obrigação de manter uma reserva epidémica não pode ser considerada um serviço de interesse económico geral. Subsidiariamente, a Comissão considera que essa obrigação não constitui qualquer justificação para as contribuições anuais a título de compensação estatal.
9.1.3. Eliminação de matérias da categoria 3
(194)
Como a ZT não é incumbida da eliminação de matérias da categoria 3, não pode ser classificada como um serviço de interesse económico geral só por essa razão. Em qualquer caso, não pode ser classificada como tal pelas razões expostas no ponto 9.1.1.
9.1.4. Resumo
(195)
O primeiro critério Altmark não é, pois, satisfeito no presente caso.
(196)
As considerações seguintes, relativas aos segundo a quarto critérios Altmark são, pois, efetuadas apenas a título subsidiário.
9.2. Segundo critério Altmark
(197)
O segundo critério Altmark requer que os parâmetros com base nos quais a compensação é calculada sejam fixados antecipadamente de forma objetiva e transparente. Assim, se um Estado-Membro compensa uma empresa por perdas sem que os parâmetros tenham sido fixados antecipadamente, o facto constitui uma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(198)
No presente caso, há que distinguir o período 1979-2008 e o período de 2009-2012.
9.2.1. Período 1979-2008
(199)
Os Verbandsordnung adotados em 28 de outubro de 1994 permitiram à ZT cobrir através da contribuição anual todas as perdas sofridas no decorrer do exercício. No entanto, como a Alemanha declarou, as contribuições anuais destinaram-se a financiar os custos incorridos pela ZT em decorrência da manutenção da reserva epidémica.
(200)
Nos Verbandsordnung de 1994, no entanto, não há indicações quanto à dimensão da reserva epidémica que a ZT deve manter, nem quanto aos parâmetros para o cálculo dos custos da reserva. A perda sofrida não é um indicador objetivo do custo da reserva epidémica, pois o valor da perda depende de um elevado número de fatores que não estão minimamente relacionados com o custo da reserva epidémica.
(201)
Assim, não foi estabelecido previamente qualquer método objetivo e transparente que pudesse ter possibilitado o cálculo do custo da reserva epidémica. O segundo critério Altmark não é, pois, satisfeito no que se refere ao período 1979-2008.
9.2.2. Período 2009-2012
(202)
Antes de os Verbandsordnung serem alterados, em 2 de fevereiro de 2010, com efeitos retroativos a partir de 1 de janeiro de 2009, a ZT tinha apenas a incumbência geral de eliminar de matérias das categorias 1 e 2. Nos termos do artigo 9.o, n.o 2, e do artigo 10.o, n.o 4, os custos da reserva epidémica e, portanto, a dimensão da contribuição anual, têm de ser definidos antes do início do exercício através dos estatutos do orçamento.
(203)
No artigo 10.o, n.o 5, do novo Verbandsordnung foram introduzidas novas regras para calcular o custo da reserva epidémica. De acordo com o estudo Fraunhofer, uma parte dos custos totais de capacidade destina-se à reserva epidémica requerida. Os Verbandsordnung e os estatutos do orçamento anual estabelecem os parâmetros necessários para calcular os custos. A Comissão confirmou que os parâmetros são objetivos e razoáveis e que o método de cálculo é definido de forma inequívoca e transparente. Para os anos a partir de 2010, as contribuições anuais são, pois, determinadas previamente, com base em parâmetros objetivos e transparentes.
(204)
A exigência de transparência do segundo critério Altmark é, pois, satisfeita no que se refere aos anos entre 2010 a 2012. Simultaneamente, no entanto, há que salientar que, embora admita que os cálculos são efetuados previamente e de uma forma transparente, a Comissão considera que a fórmula de cálculo utilizada não evita a compensação excessiva nos termos do terceiro critério Altmark.
(205)
Para o ano de 2009, por outro lado, as regras para o cálculo do custo, o estatuto do orçamento e o valor da contribuição anual foram estabelecidas retroativamente e não previamente. O segundo critério Altmark não é, pois, satisfeito relativamente ao ano de 2009.
9.3. Terceiro critério Altmark
(206)
O terceiro critério Altmark requer que a compensação não exceda o necessário para cobrir, total ou parcialmente, os custos de cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta a receita obtida e um lucro apropriado associado ao cumprimento das referidas obrigações.
(207)
Ao calcular o custo de cumprimento da obrigação de serviço público, a Comissão aplica a metodologia dos custos líquidos evitados (50). Os custos líquidos suficientes ou que deveriam ser suficientes para cumprir a obrigação de prestação de serviços públicos são calculados como a diferença entre os custos líquidos do prestador de serviços decorrentes do cumprimento da obrigação de serviço público e os custos líquidos do prestador de serviços sem cumprimento da obrigação. Deve ter-se especial cuidado para assegurar que os custos ou as receitas que o prestador de serviços não suportaria ou não obteria se não houvesse obrigação de serviço público são corretamente avaliados. No cálculo dos custos líquidos, deve examinar-se a vantagem obtida pelo prestador do serviço de interesse económico geral, se possível incluindo vantagens imateriais (51).
(208)
Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, dos Verbandsordnung de 2 de fevereiro de 2010, a dimensão da reserva epidémica a ser mantida a partir de 2009 é fixada em 7 110 toneladas, que devem ser processadas num período de seis semanas. Por conseguinte, a ZT tem de tomar medidas para garantir que, em caso de epidemia, possam ser processadas 1 185 toneladas por semana além das quantidades normais, num período de seis semanas (52).
(209)
A Alemanha argumenta que as contribuições anuais compensam os custos líquidos em que a ZT incorre por manter a reserva epidémica. Embora os Verbandsordnung só tenham passado a prever uma obrigação explícita de manutenção de uma reserva epidémica com a alteração de 2 de fevereiro de 2010, a ZT manteve uma reserva epidémica antes dessa data e teve de suportar os custos inerentes. Em particular, segundo as regras relativas às tarifas na Renânia-Palatinado, a ZT não pôde incluir esses custos nas tarifas relativas à eliminação de matérias das categorias 1 e 2.
(210)
Baseando-se no estudo Fraunhofer, a Alemanha calcula que os custos da reserva epidémica sejam cerca de metade da totalidade dos custos das instalações, uma vez que a taxa de utilização da capacidade tecnicamente possível das instalações durante a semana - ou seja, em três turnos e cinco dias - é inferior a 50 %.
(211)
A Comissão irá mostrar nos números seguintes que, ao contrário dos cálculos da Alemanha, a ZT não incorreu em quaisquer custos líquidos como resultado da manutenção de uma reserva epidémica com a dimensão requerida. Os custos referidos pela Alemanha compreendem o custo da capacidade de reserva operacionalmente disponível, que têm de ser cobertos por tarifas, e o custo da capacidade de reserva resultante da subutilização das instalações.
9.3.1. Cobertura da reserva epidémica requerida pela capacidade operacional não utilizada da ZT
(212)
O relatório Böckenhoff, de 1991, foi o primeiro a examinar se seria necessário construir uma instalação de eliminação de maior dimensão para garantir uma capacidade suficiente em caso de epidemia. A conclusão foi negativa, uma vez que em, funcionamento normal, a unidade eliminação opera durante dois turnos e cinco dias e a capacidade de reserva operacional do terceiro turno foi considerada como uma reserva epidémica adequada.
(213)
Muitas empresas de eliminação têm passado a utilizar parcialmente o terceiro turno, inclusivamente na operação normal, ou a realizar um ou dois turnos aos sábados, em momentos em que ocorrem picos na quantidade a eliminar. Isto significa que existe uma melhor utilização da capacidade em funcionamento normal e que, em caso de epidemia, haverá que utilizar mais intensamente a capacidade de reserva ao fim de semana.
(214)
No entanto, os cálculos pormenorizados realizados em vários cenários na literatura técnica mais recente (53) confirmaram os resultados fundamentais do relatório Böckenhoff: não é necessário qualquer investimento adicional em capacidade de reserva para combater as epidemias, e, pelo contrário, a capacidade de reserva proporcionada pelo terceiro turno durante a semana e os turnos ao fim de semana são suficientes para eliminar as carcaças de animais adicionais resultantes de uma epidemia. Estes cálculos têm em conta a maior utilização da capacidade em funcionamento normal. Os eventos epidémicos considerados são sobretudo surtos de peste suína clássica (PSC) ou febre aftosa (FA) de âmbito local e de curto prazo.
(215)
A reserva epidémica prevista nos Verbandsordnung de 2 de fevereiro de 2010, de 1 185 toneladas por semana, que a ZT tem que disponibilizar no decorrer de um período de seis semanas em caso de epidemia, está orientada para surtos de PSC e da febre aftosa de âmbito local. A dimensão da reserva epidémica baseia-se no estudo ISPA-RP, que mostra que as quantidades adicionais esperadas de carcaças de animais em caso de epidemias de curto prazo na área coberta pela associação são dessa ordem de grandeza.
(216)
A reserva epidémica requerida de 1 185 toneladas por semana junta-se a uma capacidade de reserva de 2 819 toneladas por semana, disponível durante o período exigido de seis semanas. A capacidade de reserva efetivamente disponível é consideravelmente superior ao dobro do requerido. Como mostra a tabela abaixo, a ZT pode garantir a reserva epidémica requerida com a capacidade de reserva operacional disponível no curto prazo, à noite e aos fins de semana - como ocorre noutros Länder. A capacidade de reserva operacional de 2 376 toneladas por semana disponíveis numa operação de três turnos e sete dias num período de seis semanas é aproximadamente o dobro da reserva epidémica requerida de 1 185 toneladas por semana.
(217)
Inclusivamente admitindo que a capacidade da instalação não é totalmente utilizada numa operação de três turnos e sete dias ou não é utilizada continuamente durante sete dias, existe suficiente capacidade operacional disponível para assegurar a reserva epidémica requerida. Tal como na comparação da reserva epidémica requerida de 1 185 toneladas por semana com a capacidade de reserva disponível na unidade da ZT de acordo com o estudo ISPA-RP (54), a ZT dispõe de capacidade de reserva operacional disponível à noite e ao fim de semana:
Tabela 3
Capacidade de reserva da ZT em comparação com a reserva epidémica requerida (com base na utilização média da capacidade no período 1998-2009)
Tipo de operação
Capacidade total
Capacidade de reserva disponível
Reserva epidérmica nos termos dos Verbandsordnung
Capacidade de reserva após subtração da reserva epidérmica
Devido ao nível de utilização
Devido a fatores operacionais
Total
Total
capacidade máxima com dois turnos e cinco dias
2 160
443
443
capacidade máxima com três turnos e cinco dias
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
capacidade normal com três turnos e sete dias
3 864
443
1 704
2 147
962
capacidade máxima com três turnos e sete dias
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
O anterior confirma, pois, que a ZT - tal como as empresas de outros Länder - dispõe de capacidade de reserva operacional suficiente para garantir a reserva epidémica. Consequentemente, a ZT nunca teve de construir capacidade adicional para disponibilizar uma reserva epidémica. A ZT não incorreu, pois, em quaisquer custos líquidos decorrentes da obrigação.
(219)
Contudo, a Alemanha continua a argumentar que, nos termos da lei, a ZT não está autorizada a incluir nas tarifas de eliminação os custos de capacidade de reserva que é utilizada só em caso de epidemia, uma vez que a reserva epidémica seria de utilidade pública.
(220)
Os resultados da análise da situação nos Länder e dos contratos do autor da denúncia que foram apresentados mostram, porém, que independentemente da forma jurídica da empresa de eliminação ou da regra de cálculo a ser aplicada, todos os custos de capacidade são financiados sem exceção pelas receitas de exploração. Tal é também evidente no artigo 8.o da KAG RP, que prevê que «os custos subjacentes às tarifas de utilização e às contribuições recorrentes são determinados de acordo com os princípios empresariais da contabilidade de custos». Por outras palavras, o custo da capacidade de reserva operacional tem de ser incluído proporcionalmente nas tarifas, pois em funcionamento normal existe uma relação causal face à eliminação de matérias internas e externas.
(221)
O BVerwG também concluiu corretamente no seu acórdão que o custo da capacidade de reserva operacional deve ser financiado pelas receitas da eliminação de matérias internas e externas (55). Consequentemente, se - como é caso da ZT - a reserva epidémica requerida pode ser disponibilizada com base na capacidade de reserva operacional, não havendo necessidade de uma contribuição anual.
(222)
Finalmente, para justificar a contribuição anual, a Alemanha argumenta que todos os custos operacionais da capacidade de reserva no terceiro turno, durante a semana, decorrem da obrigação de manter a reserva epidémica. Se não existisse tal a obrigação, a ZT poderia utilizar plenamente a sua capacidade técnica máxima de três turnos e cinco dias.
(223)
Contudo, a Alemanha não apresentou qualquer evidência que demonstrasse que deixaria de haver qualquer capacidade operacional livre durante a semana se não existisse obrigação de manter a reserva epidémica. Pelo contrário, aparentemente - veja-se, por exemplo, o estudo ISPA-NS - inclusivamente empresas que só eliminam matérias da categoria 3 e não têm, portanto, qualquer obrigação de manter uma reserva epidémica, dispõem de capacidade de reserva considerável e financiam a totalidade dos seus custos de capacidade através das suas tarifas.
9.3.2. A capacidade de reserva excede a reserva epidémica requerida
(224)
Como mostra a Tabela 3, a ZT dispõe de muito mais capacidade de reserva do que a necessária para disponibilizar a reserva epidémica requerida. A capacidade de reserva disponível no curto prazo é mais do dobro da que seria necessária em caso de surto de doença. A Figura 2 mostra que, em alguns anos, até 25 % da capacidade normal não era utilizada numa operação de dois turnos e cinco dias. O custo da capacidade de reserva que não é necessária para a reserva epidémica requerida não pode ser incluído nos custos líquidos. Os cálculos dos custos líquidos apresentados pela Alemanha têm, pois, de ser rejeitados, uma vez que atribuem incorretamente o custo da totalidade da capacidade de reserva à reserva epidémica.
(225)
Os estudos ISPA-RP e Fraunhofer mostram que a capacidade de reserva disponível da ZT foi inclusivamente suficiente para lidar com um surto de febre aftosa no Land durante um período de três meses. No entanto, nunca foi requerido à ZT que mantivesse a reserva epidémica por um período superior a seis semanas. Por outras palavras, os membros da associação nunca obrigaram a ZT a manter uma reserva epidémica de longo prazo disponível para além de seis semanas que garantisse que a ZT fosse capaz, por si só, de lidar com um surto prolongado de doença no Land. A comparação com a capacidade necessária para lidar com um surto de febre aftosa no Land é irrelevante (56).
(226)
O facto de a capacidade instalada da ZT ser substancialmente superior ao requerido pelos Verbandsordnung é corroborado pelo seguinte: a ZT é obrigada pelos Verbandsordnung a processar matérias internas da categoria 1 e 2 com um valor médio de aproximadamente 900 toneladas por semana (57). Se a reserva epidémica requerida de 1 185 toneladas por semana fosse adicionada ao cálculo, a ZT necessitaria de uma unidade com capacidade de 2 085 toneladas por semana com uma operação de três turnos e sete dias a fim de cumprir as suas obrigações nos termos dos Verbandsordnung.
(227)
Na realidade, no entanto, as instalações da ZT têm uma capacidade máxima de 4 536 toneladas por semana. A ZT opera, pois, uma unidade com o dobro da capacidade necessária para cumprir as obrigações previstas nos Verbandsordnung. Como a ZT dispõe de uma capacidade muito maior do que a necessária para cumprir as suas obrigações de serviço público, é impossível que tenha incorrido em quaisquer custos líquidos decorrentes da obrigação de manter a reserva epidémica.
9.3.3. Resumo
(228)
Em conclusão, deve considerar-se que a Alemanha não conseguiu mostrar que a ZT incorreu em custos líquidos decorrentes da obrigação de manter a reserva epidémica. A análise mostrou que as contribuições anuais financiaram o custo da capacidade de reserva que está operacionalmente disponível em situação de funcionamento normal (pelo que deve ser financiado pelas taxas e tarifas relativas a esses serviços) ou que está disponível devido à utilização insuficiente da capacidade nas instalações da ZT.
9.4. Quarto critério Altmark
(229)
O quarto critério Altmark prevê que se uma empresa que está a cumprir obrigações de serviço público não for escolhida num concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível de compensação necessário deve ser fixado com base numa análise dos custos que uma empresa representativa bem gerida teria suportado ao cumprir estas obrigações, tendo em conta as respetivas receitas e um lucro razoável como contrapartida do cumprimento das obrigações.
(230)
Os quatro critérios Altmark são uma exceção ao princípio de que os pagamentos de compensação constituem uma vantagem. Cabe, pois, ao Estado-Membro provar a respetiva satisfação.
(231)
A ZT não foi selecionada através de um concurso e a Alemanha não apresentou qualquer prova de que a ZT é uma empresa representativa bem gerida. Assim, a Alemanha não conseguiu demonstrar a satisfação do quarto critério Altmark. Os preços elevados da eliminação de carcaças de animais na Renânia-Palatinado e a necessidade de financiamento através de uma contribuição anual que não existe em qualquer outro Land são uma evidência prima facie de que a ZT não é uma empresa representativa bem gerida.
(232)
O quarto critério Altmark não é, pois, satisfeito.
(233)
O BVerwG declarou que o quarto critério Altmark não se aplica à ZT, pois a contribuição anual não se destinaria a compensar os seus custos adicionais decorrentes do cumprimento de uma obrigação de serviço público no contexto de uma atividade que de outro modo seria comercial, mas para financiar o desempenho oficial de uma missão de serviço público fora do mercado. O caráter oficial do desempenho desta missão derivaria, na opinião do BVerwG, da decisão política dos membros da associação, as autoridades regionais e locais, de atribuir internamente a eliminação de matérias das categorias 1 e 2. O BVerwG baseou a sua interpretação no acórdão do Tribunal de Justiça relativo ao Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Na opinião do BVerwG, o quarto critério Altmark pressupõe que a obrigação de serviço público deve ser realizada por uma empresa privada. Uma vez que não é este o caso se a atribuição for interna, o quarto critério Altmark não é aplicável às empresas incumbidas pela atribuição interna (59).
(235)
A Comissão não concorda com a posição assumida pelo BVerwG. Em primeiro lugar, não há nenhuma indicação no quarto critério Altmark, tal como foi formulado pelo Tribunal de Justiça, de que o critério não seja aplicável em caso de atribuição interna. Pelo contrário: ao prever duas alternativas (um concurso público ou uma análise dos custos que uma empresa representativa bem gerida suportaria), o Tribunal de Justiça mostrou que o quarto critério Altmark é aplicável mesmo que não tenha sido realizado um concurso público e, portanto, especialmente no caso de atribuição interna.
(236)
A decisão relativa ao Stadtreinigung Hamburg respeita apenas à existência ou não de uma obrigação de realização de concurso público. Não é possível retirar qualquer conclusão no que se refere à legislação relativa aos auxílios. Pelo contrário: a segunda alternativa do quarto critério Altmark refere-se precisamente ao caso em que não há obrigação de realizar um concurso público.
(237)
O BVerwG transmite, assim, a impressão de que o monopólio regional da ZT significava que a ZT não atuava em concorrência com outras empresas e que poderia não existir distorção da concorrência. A distorção da concorrência, porém, é um elemento constitutivo distinto do conceito de auxílio, que é distinto do elemento de vantagem económica (o contexto no qual os quatro critérios Altmark foram elaborados). O elemento constitutivo da distorção da concorrência é satisfeito no presente caso (ver secção 8.3). A Comissão também confirmou expressamente no artigo 37.o da sua comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios da União Europeia a uma compensação pelo desempenho de serviços de interesse económico geral (a comunicação SIEG) (60) que uma atribuição interna não exclui a distorção da concorrência.
(238)
Finalmente, a ênfase colocada pelo BVerwG no caráter oficial da atividade da ZT levanta a questão de saber se o BVerwG rejeitou implicitamente a aplicabilidade do quarto critério Altmark por assumir que a ZT não estava a realizar uma atividade económica. Também isto é incorreto: a ZT oferece um serviço em contrapartida de um pagamento, realizando, pois, uma atividade económica (ver secção 8.2). A Comissão confirmou igualmente este ponto no n.o 13 da comunicação SIEG.
9.5. Conclusão quanto à existência de vantagens económicas para a ZT
(239)
Ao contrário da decisão do BVerwG e do argumento da Alemanha, os critérios do acórdão Altmark não são satisfeitos. Em primeiro lugar, as contribuições anuais não podem, no essencial, ser justificadas como pagamentos de compensação estatais pelas obrigações assumidas pela ZT, uma vez que todos os custos associados a essas obrigações têm de ser cobertos pelas receitas tarifárias. Além disso, foi demonstrado que, contrariamente ao que a Alemanha alega, a ZT não incorre em quaisquer custos líquidos em resultado da obrigação de manter uma reserva epidémica. Os custos referidos pela Alemanha dizem respeito à capacidade de reserva operacional, tendo neste caso de ser cobertos por receitas tarifárias e por lucros, ou à capacidade disponível em excesso da reserva epidémica requerida. Além disso, até 2010 os parâmetros de cálculo das contribuições anuais não foram estabelecidos com a antecedência e a transparência necessárias. Finalmente, a Alemanha não conseguiu mostrar que a ZT é uma empresa representativa bem gerida.
(240)
As contribuições anuais proporcionam, pois, uma vantagem económica à ZT.
(241)
Se o custo da reserva epidémica, incorretamente calculado pela Alemanha, fosse afetado corretamente por finalidade aos vários serviços prestados - eliminação de matérias internas da categoria 1 e 2, eliminação de matérias das categorias 1 e 2 de Baden-Württemberg e Hesse, e eliminação de matérias da categoria 3 - as vantagens económicas que a ZT obtém com as contribuições anuais nos diferentes mercados seria mais claramente visível.
(242)
As secções 9.5.1 a 9.5.3 mostram que as contribuições anuais compensaram efetivamente perdas devidas aos seguintes fatores:
a)
Processamento de má qualidade de matérias da categoria 3;
b)
Subutilização da capacidade;
c)
Tarifas inferiores ao custo no que se refere à eliminação de resíduos do Hesse do Norte e Central;
d)
Tarifas inferiores ao custo no que se refere à eliminação de matérias internas.
9.5.1. Perdas decorrentes da eliminação de matérias internas e externas no caso de custos de reserva epidérmica incorretamente calculados serem afetados por finalidade
(243)
Com base no lucro da ZT e nas contas de resultados que foram apresentadas relativamente aos anos 2002-2009, todos os alegados custos da reserva epidémica foram afetados por finalidade, com base num funcionamento de instalação de dois turnos e cinco dias.
(244)
Em primeiro lugar, deve-se notar que a principal razão para os elevados custos de capacidade de reserva é a subutilização da unidade da ZT. Há, pois, que começar por excluir tais custos de capacidade de reserva devido à subutilização em funcionamento normal.
(245)
Como mostram as estatísticas de utilização da Tabela 3 (coluna «capacidade de reserva devido à taxa de utilização»), a ZT nunca utilizou totalmente a sua capacidade técnica disponível numa operação com dois turnos e cinco dias. Especialmente a partir de 2002, a taxa de utilização reduziu-se drasticamente em resultado da redução acentuada das matérias internas. O valor de referência utilizado para calcular o nível de subutilização é a capacidade de reserva numa operação de dois turnos e cinco dias. O valor de referência utilizado para calcular a subutilização foi o nível máximo de utilização alcançado numa operação de dois turnos e cinco dias, que ascendeu a 101 855 toneladas em 2002. Em média, tal representa uma subutilização de 13 %.
(246)
Como pode observar-se na coluna correspondente («capacidade de reserva devido à taxa de utilização») na Tabela 4, o custo médio de subutilização em funcionamento normal é de 434 304 EUR. A ZT tem de suportar a responsabilidade comercial por este custo, pois o mesmo resulta do funcionamento de uma instalação que não é totalmente utilizada em funcionamento normal.
(247)
Os custos operacionais da capacidade de reserva são repartidos na proporção da sua utilização numa operação de dois turnos e cinco dias. Assim, os custos operacionais da capacidade de reserva são divididos proporcionalmente entre os serviços internos e os externos. Simultaneamente, faz-se uma distinção na Tabela 4, abaixo, entre os custos da capacidade da reserva operacional no que se refere a recolha e processamento.
(248)
Em média, no período 2002-2009, a ZT não conseguiu cobrir os custos operacionais da capacidade de reserva com as suas receitas operacionais, tanto no que se refere aos seus serviços internos como aos seus serviços externos. A coluna «margem de contribuição II» mostra uma perda média anual de 1 198 257 EUR nos serviços externos e uma perda média anual de 1 140 898 EUR nos serviços internos.
Tabela 4
Demonstração dos resultados
(em EUR)
Animais mortos
Resíduos dos matadouros
Matérias internas
Col. 1 + 2
Matérias da categoria 3
BW and Hessen
Subutilização
Matérias externas
Col. 4 + 5 + 6
Total
Col 3 + 7
(1)
Volume de negócios
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Custos apresentados pela ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Volume de negócios
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Custos corrigidos
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Contribuição de cobertura I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Capacidade de reserva (CR) devida à taxa de utilização
[…]
[…]
[…]
(7)
-
CR operacional de recolha
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
CR operacional de processamento
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Contribuição de cobertura II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Custos fixos não afetados
[…]
(11)
Contribuição de cobertura III
[…]
(12)
+
Contribuição anual
[…]
(13)
Lucro ou perda
[…]
Linhas 1 e 2: informações fornecidas pela ZT
A ZT não regista separadamente as receitas da eliminação de matérias da categoria 3 nas suas contas de custos, mas sim como receitas obtidas com outros produtos (por exemplo, gorduras e óleos), deduzindo-as então aos custos totais, que são afetados entre aos resíduos internos de matadouros, às matérias da categoria 3 e às matérias de BW e Hesse. Contudo, visto que é criada a seguir uma conta separada para as matérias da categoria 3, as receitas da eliminação de matérias da categoria 3 devem ser deduzidas aos custos totais.
Linhas 3 a 5: Cálculo da margem de contribuição I
Para obtenção do custo corrigido, as receitas do processamento de matérias da categoria 3 que são deduzidas aos custos são afetadas proporcionalmente entre o custo dos resíduos internos de matadouros, das matérias da categoria 3 e das matéria de BW e Hesse. A diferença de custos totais entre a linha (2) e linha (4) corresponde, pois, às receitas da eliminação de matérias da categoria 3 na linha (3).
Como não havia dados disponíveis, a Comissão não pôde verificar se a ZT afeta corretamente os custos totais das linhas (2) e (3) entre os vários serviços. Em particular, deve notar-se que a eliminação de carcaças de animais representa uma proporção excessivamente grande dos custos de capacidade. A contribuição de cobertura I relativamente aos resíduos internos de matadouros, matérias da categoria 3 e matéria de BW e Hesse poderia, pois, estar fixada num valor demasiado elevado.
Linhas 6 a 9: Cálculo da margem de contribuição II
Calcula-se primeiramente, com base no custo da reserva epidémica, a subutilização numa operação de dois turnos e cinco dias (= capacidade de reserva devida à taxa de utilização). Os restantes custos da reserva epidémica são então afetados proporcionalmente às quantidades envolvidas e à subutilização calculada. Visto que não existe recolha no caso de BW, os custos de recolha e processamento são tratados separadamente. Visto que os custos diretos de capacidade de reserva já foram adicionados em 2009 por conta da atividade no Hesse do Norte e Central, não são adicionados custos adicionais.
9.5.2. Perdas financeiras associadas às contribuições anuais decorrentes da eliminação de matérias externas
(249)
Nos mercados externos, a ZT enfrenta concorrentes que têm de financiar os custos totais das suas instalações com base nas suas próprias receitas operacionais. Nem uma empresa concorrente da ZT em matérias da categoria 3 nem o operador anterior no Hesse do Norte e Central podem contar com refinanciamento estatal adicional da sua capacidade de reserva devido a fatores operacionais ou a subutilização decorrente do nível da procura.
9.5.2.1. Perdas na eliminação de matérias da categoria 3
(250)
Como todas as outras empresas que eliminam matérias da categoria 3 sem terem sido incumbidas de uma missão de serviço público, a ZT deve suportar por si própria todos os custos e riscos associados.
(251)
Juntamente com matérias das categorias 1 e 2, a ZT elimina matérias da categoria 3, não podendo, pois, obter as mesmas receitas de exploração que no caso da eliminação de um único tipo de matéria. O aumento da procura de matérias da categoria 3 para processamento exclusivo causou uma forte redução nos preços que a ZT pode obter junto dos matadouros. Como explicou o autor da denúncia, as empresas de eliminação pagam inclusivamente prémios aos matadouros por algumas matérias da categoria 3.
(252)
A tendência é muito evidente no rendimento por tonelada das matérias da categoria 3 processadas: enquanto que em 2002 a ZT ainda obteve […] EUR por tonelada, após uma redução regular o rendimento em 2009 foi de apenas […] EUR. Trata-se de uma redução no rendimento por tonelada de quase 70 % em sete anos.
Figura 1
Margens de contribuição das matérias da categoria 3, 2000-2009 (em EUR)
[…]
(253)
Nos últimos anos, o processamento de matérias da categoria 3 tornou-se, pois, cada vez menos rentável para a ZT. Considerando que, até 2004, a ZT ainda conseguia cobrir os seus custos diretos, a eliminação de matérias da categoria 3 nos anos subsequentes deixou de contribuir positivamente para a cobertura dos custos de capacidade de reserva.
(254)
O cálculo apresentado pela Alemanha, mostrando que o rendimento que a ZT pode obter com a eliminação de matérias de categoria 3 é maior do que os custos diretos, está incorreto. A Alemanha baseia o seu cálculo em custos aos quais as receitas já haviam sido deduzidas (ver linha 2 da Tabela 4) em vez de utilizar os custos reais incorridos, a qual seria a opção correta (ver custos corrigidos na linha 4 da Tabela 4).
(255)
A ZT está, aparentemente, em condições de tolerar as perdas constantes decorrentes da eliminação de reduzida qualidade de matérias da categoria 3 a fim de sustentar a utilização das suas instalações.
9.5.2.2. Perdas decorrentes da subutilização
(256)
Outra razão importante para as perdas da ZT foi a má utilização da instalação na maior parte dos anos. Nalguns anos, a subutilização no financiamento de cinco dias, dois turnos subiu para mais de 25 % em comparação com a melhor taxa de utilização em 2001. Apenas em 2001 e 2002 foi alcançada uma melhor taxa de utilização, graças à crise da EET embora, inclusivamente nesses anos, a ZT não tenha tido de recorrer à capacidade de reserva operacional à noite ou aos fins de semana.
Figura 2
Subutilização da capacidade normal da ZT numa operação de dois turnos e cinco dias no período 1998-2009
(257)
A razão para a marcada subutilização após 2002 foi o declínio nas existências de animais e, consequentemente, a quantidade de matérias internas, que se reduziram mais de 35 por cento entre 2002 e 2009. A ZT procurou utilizar a capacidade que foi libertada aceitando maiores quantidades de matéria externa. No entanto, só depois de vencer o concurso no Hesse do Norte e Central a ZT conseguiu fazer regressar a taxa de utilização para valores aproximados aos de 2002/2003.
9.5.2.3. Perdas decorrentes do concurso nas regiões Hesse do Norte e Central
(258)
Visto que a ZT só tem realizado eliminação no Hesse do Norte e Central desde 2009, há muito poucos dados relativos aos resultados obtidos com essa atividade. As contas de custos de 2009 que foram apresentadas parecem mostrar que a nova incumbência resultou numa margem de contribuição positiva após a dedução dos custos operacionais da capacidade de reserva de cerca de 200 000 EUR.
(259)
No entanto, os documentos do concurso sugerem que a ZT apresentou uma proposta que estava abaixo dos seus custos reais. Como a própria Alemanha declarou, os juros que a ZT paga pelos seus empréstimos bancários são superiores aos juros calculados que a ZT estabeleceu de acordo com regras de cálculo para o concurso. Por outras palavras, a ZT não espera conseguir cobrir a totalidade dos seus encargos com juros pelos empréstimos que contraiu ou obter um retorno razoável sobre o capital próprio.
(260)
O total de juros relativos a empréstimos da ZT ascende a 1,07 milhões de EUR por ano. Assumindo, de acordo com a proporção da capacidade total contabilizada relativamente à quantidade de eliminação gerada no Hesse do Norte e Central, que cerca de um quarto do custo dos empréstimos contraídos pode ser atribuído à incumbência relativa ao Hesse do Norte e Central, a proporção dos custos é de 0,26 milhões de EUR, em comparação com os 0,16 milhões de EUR que a ZT determinou no seu cálculo das tarifas do Hesse do Norte e Central. Além dos 0,10 milhões de EUR em juros relativos a empréstimos que não são cobertos anualmente, há também os juros relativos a capital que não são cobertos.
(261)
Uma empresa que atuasse racionalmente não teria apresentado uma proposta que não cobre os custos de capital esperados. A recorrente referência da Alemanha aos alegados requisitos relativos a regras de cálculo das tarifas, que não permitem que o custo total seja transferido, em nada altera este facto. Nenhum operador empresarial privado pode ser forçado ou estaria em condições de oferecer serviços a preços que não permitem cobrir os seus custos e obter um lucro razoável.
(262)
Mesmo tomando por base as contas de custos apresentadas relativamente a 2009, que apresentam uma margem de contribuição positiva de cerca de 200 000 EUR, as margens de contribuição esperadas durante a vida útil de dez anos do contrato não conseguem compensar as perdas devido à subutilização, as quais ascenderam em média a cerca de 700 000 EUR por ano nos anos a partir de 2002. Uma empresa que operasse em condições de mercado não teria, pois, mantido a capacidade subutilizada durante um período tão longo.
(263)
No caso das matérias externas é evidente que, graças às contribuições anuais, a ZT comercializou capacidade a preço inferior ao custo e manteve capacidade subutilizada durante vários anos sem ser capaz de compensar, por meio de ganhos futuros, as perdas devidas à subutilização dos anos anteriores. Fica claro, pois, que a ZT tem mantido no mercado capacidade que uma empresa de eliminação racional não teria podido suportar.
9.5.3. Perdas financeiras associadas às contribuições anuais decorrentes da eliminação de matérias internas
(264)
Os custos da capacidade de reserva operacional decorrentes da eliminação de matérias internas têm de ser cobertos pelas tarifas. A ZT, como todas as outras empresas incumbidas da eliminação de matérias controladas, tem de garantir sob sua inteira responsabilidade a execução da referida incumbência de forma económica, gerindo os seus negócios adequadamente. Um pagamento de compensação adicional libertá-la-ia de tal responsabilidade económica.
(265)
Os custos da capacidade de reserva decorrentes de fatores operacionais devem, pois, ser afetados entre a eliminação de animais mortos e de resíduos de matadouros. Nos Länder são seguidas diferentes abordagens para afetar o custo de capacidade de reserva operacional entre a eliminação dos resíduos de matadouros e das carcaças de animais. Em alguns Länder é atribuída aos animais mortos uma maior proporção de custos de capacidade de reserva do que aos resíduos de matadouros. Uma vez que nem as regras relativas às tarifas nem os Verbandsordnung estabelecem uma tabela de afetação, os custos de capacidade de reserva serão afetados proporcionalmente.
9.5.3.1. Preços inferiores ao custo na eliminação dos resíduos de matadouros
(266)
Como a própria Alemanha declarou, a ZT atua em concorrência com outras empresas no mercado de eliminação de resíduos de matadouros. O valor das tarifas relativas à eliminação de resíduos de matadouros internos afeta a quota de separação dos matadouros e, consequentemente, a quantidade de matérias exclusivamente da categoria 3 disponível para outras empresas de eliminação.
(267)
Embora, em média, as receitas mal cubram o custo direto, uma análise ao longo do tempo revela o mesmo tipo de tendência que se verifica no caso das margens de contribuição das matérias da categoria 3: até 2004, as receitas excediam os custos diretos. Contudo, com a nova escala de tarifas a partir de 2005, que levou a uma redução nas receitas médias por tonelada, de 160 EUR para 116 EUR - ou seja, uma queda de 27,5 por cento - nem sequer os custos diretos puderam ser cobertos nos anos seguintes e, portanto, não foi possível obter uma contribuição que atendesse aos custos operacionais da capacidade de reserva. Só em 2009 houve um retorno a uma margem de contribuição positiva I (ver Tabela 4).
(268)
É evidente que, sem a contribuição anual, a ZT não poderia ter mantido tal política de preços. Tal como no caso dos resíduos de matadouros da categoria 3, a partir de 2005 a ZT aceitou preços que nem sequer cobrem os seus custos diretos, a fim de continuar a utilizar a capacidade de produção. Genericamente, no caso das matérias internas há uma margem de contribuição II claramente negativa - após a dedução dos custos da capacidade de reserva operacional - totalizando cerca de 13 por cento do volume de negócios (ver Tabela 4).
9.5.3.2. Posição de monopólio na área coberta pela associação consolidada por contribuições anuais diretas
(269)
A Alemanha considera que a ZT não obteve vantagem económica com as contribuições anuais, uma vez que é irrelevante se o Estado concede compensação pela manutenção da reserva epidémica diretamente à empresa de eliminação ou a financia indiretamente através do auxílio EET aos responsáveis pela produção das matérias. Neste último caso, o custo da reserva epidémica seria incluído nas tarifas mas, simultaneamente, os responsáveis pela produção das matérias teriam o seu custo reduzido através de auxílios correspondentemente maiores. Em ambos os casos, o erário público estaria, de facto, a suportar uma grande parte do custo, sendo essa a questão com a qual a análise à luz do direito da concorrência principalmente se prende.
(270)
Em primeiro lugar, deve observar-se mais uma vez (ver secção 2.5.3) que a ZT recebe a contribuição anual para além do auxílio EET destinado aos agricultores. Além disso, a ZT recebe um auxílio EET maior na Renânia-Palatinado que no Hesse do Norte e Central, pois o preço por tonelada (212 EUR) - e, portanto, a base para o auxílio EET - é consideravelmente inferior ao preço por tonelada na Renânia-Palatinado (390 EUR). Não é claramente o caso que os agricultores na área coberta pela associação beneficiem de tarifas mais baixas graças às contribuições anuais.
(271)
Em segundo lugar, as orientações EET exigem explicitamente provas de que o auxílio não beneficia empresas de produção mais a jusante (61). Contudo, como as secções 9.5.2 e 9.5.3 mostram, a ZT utiliza, na realidade, a contribuição anual para financiar as perdas decorrentes da sua política de preços, capacidade subutilizada ou outras ineficiências nas suas operações comerciais.
(272)
Claramente, pois, a Alemanha é incapaz de demonstrar que a contribuição anual beneficia os agricultores como compensação pelos custos da eliminação dos animais mortos. Pelo contrário, não é claro que os agricultores não beneficiariam de preços menores se a contribuição anual não existisse, pois a ZT teria, nesse caso, estado sujeita desde mais cedo a uma maior pressão económica para ajustar a sua capacidade e as suas práticas empresariais às condições do mercado.
9.5.4. Resumo
(273)
A Alemanha não conseguiu demonstrar que as contribuições anuais para a ZT se justificam como compensação estatal das obrigações decorrentes dos Verbandsordnung. Os critérios Altmark não são satisfeitos.
(274)
A análise pormenorizada das demonstrações de resultados da ZT mostra, pelo contrário, que as contribuições anuais concedem à ZT vantagens económicas no que se refere à eliminação de matérias internas e externas.
(275)
As contribuições constituem, pois, um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
10. AVALIAÇÃO DE ILEGALIDADE NOS TERMOS DO ARTIGO 108.o, N.o 3, DO TFUE
(276)
As contribuições anuais que a ZT recebeu desde 1979 não foram notificadas à Comissão nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. As contribuições anuais constituem, pois, um auxílio estatal ilegal nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
(277)
Não pode existir isenção da obrigação de notificação nos termos da Decisão 2005/842/CE da Comissão, de 28 de novembro de 2005, relativa à aplicação do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE, aos auxílios estatais na forma de compensação por serviço público concedida a determinadas empresas incumbidas da exploração de serviços de interesse económico geral «(Decisão SIEG 2005») (62) e da Decisão 2012/21/EU da Comissão, de 20 de dezembro de 2011, relativa à aplicação do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios estatais na forma de compensação por serviço público concedida a determinadas empresas incumbidas da exploração de serviços de interesse económico geral (63)«(Decisão SIEG 2011»), pois, como se mostra na secção 9, a ZT não está incumbida de um serviço de interesse económico geral, uma vez que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2, a disponibilização de uma reserva epidémica e a eliminação de matérias da categoria 3 não são serviços de interesse económico geral. Além disso, o segundo critério Altmark não é satisfeito no período 1979-2010 e o terceiro critério Altmark não foi satisfeito durante todo o período iniciado em 1979. Consequentemente, os artigos 4.o e 5.o das Decisões SIEG 2005 e 2011 relativas à isenção não são cumpridos.
11. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE NOS TERMOS DO ARTIGO 106.o, N.o 2, DO TFUE
(278)
Nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, as disposições do TFUE aplicam-se a empresas incumbidas de serviços de interesse económico geral ou com caráter de monopólio fiscal. No entanto, o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE prevê uma exceção às regras do TFUE se a aplicação das regras de concorrência constituir um obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, das incumbências específicas que lhes forem atribuídas. Esta disposição de isenção só pode ser aplicada se o desenvolvimento do comércio não for afetado numa medida contrária aos interesses da União Europeia.
(279)
Nos termos do n.o 69 do Enquadramento SIEG, a Comissão aplica os princípios das orientações da União a todos os auxílios ilegais sobre os quais decide após 31 de janeiro de 2012, mesmo que o auxílio tenha sido concedido anteriormente a essa data. Dado que as contribuições anuais constituem um auxílio estatal ilegal, o Enquadramento SIEG deve ser aplicado.
(280)
Conforme estabelecido em 8.1, a ZT não é incumbida de um serviço de interesse económico geral, pois a eliminação de matérias das categorias 1 e 2, a manutenção de uma reserva epidémica e a eliminação de matérias da categoria 3 não constituem serviços de interesse económico geral. Por esta razão, as contribuições anuais não são compatíveis com os termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE e do Enquadramento SIEG.
(281)
De acordo com os segundo e terceiro critérios Altmark, os auxílios realizados nos termos do Enquadramento SIEG podem ser considerados compatíveis com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE se houver um ato oficial que estabelece os métodos de cálculo da compensação (secção 2.3) e se a dimensão do auxílio não ultrapassar os custos líquidos da obrigação de serviço público (secção 2.8).
(282)
Como demonstrado em detalhe na secção 9.2, o segundo critério Altmark não foi satisfeito no período 1979-2009 e o terceiro critério Altmark não foi satisfeito durante todo o período. Consequentemente, secção a 2.3 do Enquadramento SIEG (no que se refere ao período 1979-2009) e secção 2.8 (no que se refere a todo o período) não são satisfeitas.
(283)
A contribuição anual não pode, pois, ser justificada nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE e do Enquadramento SIEG como auxílio à manutenção da reserva epidémica na área abrangida pela associação.
12. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE COMO AUXÍLIO PARA FINANCIAR OS CUSTOS DA ELIMINAÇÃO DE CARCAÇAS DE ANIMAIS E DE RESÍDUOS DE MATADOUROS NOS TERMOS DO ARTIGO 107.o, N.o 3, ALÍNEA c), DO TFUE
(284)
As contribuições anuais constituem auxílios ao funcionamento, os quais são geralmente proibidos (64). O ónus da prova da compatibilidade de tais auxílios cabe, pois, ao Estado-Membro.
(285)
As orientações EET e as orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007-2013 proíbem todos os auxílios pelos custos de eliminação dos resíduos de matadouros e permitem auxílios pelos custos de eliminação de animais mortos desde que beneficiam apenas os agricultores. As empresas mais a jusante - tais como os matadouros ou as empresas de eliminação - não podem beneficiar de auxílios em nenhumas circunstâncias (65).
(286)
Para efeitos de simplificação administrativa, os auxílios agrícolas pelos custos de eliminação de animais mortos podem ser pagos diretamente às empresas de eliminação, mas deve demonstrar-se que a totalidade dos auxílios é destinada aos agricultores (66).
(287)
Como se demonstra na secção, as contribuições anuais concedem à ZT uma vantagem económica e de nenhum modo beneficiam os agricultores na área abrangida pela associação, pois estes ainda têm de pagar preços mais elevados pela eliminação de animais mortos do que no Hesse do Norte e Central, por exemplo. A Alemanha também não conseguiu demonstrar que as contribuições anuais são transferidas para os agricultores na íntegra.
(288)
Além disso, a Decisão da Comissão N 15/04, de 6 de julho de 2004, que aprova o regime de auxílios para compensar os agricultores na área abrangida pela ZT pelos custos da eliminação dos animais mortos para o período 1998-2013, estipulava que os auxílios agrícolas autorizados não podem ser acumulados com outros auxílios.
(289)
Relativamente aos auxílios ilegais concedidos antes de 1 de janeiro de 2003, a secção VI das orientações EET prevê exceções:
a)
Podem ser autorizados auxílios pelos custos da eliminação de animais mortos, ainda que concedidos a nível da produção, transformação e comercialização, até 100 %.
b)
Além disso, em casos excecionais os auxílios à eliminação de resíduos de matadouros podem ser compatíveis com o mercado interno, atendendo à sua curta duração e à necessidade de assegurar que o princípio do poluidor-pagador é observado no longo prazo.
(290)
Essas exceções também não se aplicam. As contribuições anuais não se limitam aos custos da eliminação de animais mortos, que eram, de todo o modo, financiados na sua maior parte ao abrigo do regime de auxílio agrícolas, e também não são uma medida de curto prazo de duração limitada no que diz respeito aos resíduos de matadouros.
(291)
Por fim, deve-se salientar também que a própria Alemanha não apresentou quaisquer argumentos para suportar a compatibilidade das contribuições anuais nos termos das orientações EET e das orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para o período 2007-2013.
(292)
Como beneficiam a ZT, as contribuições anuais não podem ser consideradas auxílios compatíveis com o mercado interno, na aceção das orientações EET e das orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013 ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
13. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE DA CONTRIBUIÇÃO ANUAL COMO AUXÍLIO A FAVOR DO AMBIENTE NOS TERMOS DO ARTIGO 107.o, N.o 3, ALÍNEA c), DO TFUE
(293)
As contribuições anuais constituem auxílios ao funcionamento, os quais são geralmente proibidos (67). O ónus da prova da compatibilidade de tais auxílios cabe, pois, ao Estado-Membro. A Alemanha alegou que as contribuições anuais são auxílios a favor do ambiente.
(294)
Nos termos do artigo 132.o do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, os auxílios ao investimento para empresas que reparam danos ambientais recuperando instalações contaminadas são considerados compatíveis com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, desde que conduzam a uma melhoria da proteção do ambiente. No entanto, tem de ser observado o princípio do poluidor-pagador, previsto no artigo 191.o, n.o 2, TFUE e no enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. Nos termos do n.o 132 do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente o poluidor tem de financiar a reparação sem auxílio estatal. O poluidor é determinado pela responsabilidade atribuída nos termos da legislação nacional.
(295)
O momento relevante para avaliar a situação nos termos da legislação nacional em matéria de responsabilidade depende da situação jurídica no momento em que a decisão oficial foi publicada.
(296)
A Alemanha não contesta que nos termos das ordens de descontaminação, de 21 de abril de 1997, relativas à instalação Sohrschied, e de 31 de março de 1998, relativas à instalação Sprendlingen-Gensingen, a ZT foi integralmente obrigada, enquanto poluidora, a descontaminar ambas as instalações nos termos da lei nacional aplicável no momento. A ZT é, pois, enquanto poluidora, responsabilizada pelo direito alemão pelo custo de descontaminação do solo em ambas as instalações. A Alemanha argumenta que, nos termos do acórdão do Bundesverfassungsgericht, proferido em 16 de fevereiro de 2000 (68), o financiamento dos custos de descontaminação além do limite de responsabilidade por meio das contribuições anuais deve ser considerado auxílio compatível, uma vez que a responsabilidade das pessoas privadas foi limitada por tal acórdão aos valores de mercado do terreno.
(297)
No entanto, o argumento da Alemanha não é pertinente. Em primeiro lugar, a decisão do Bundesverfassungsgericht aplica-se apenas «inter partes», por outras palavras, entre as partes do processo. Sobretudo, no entanto, uma alteração na jurisprudência de tribunal de mais elevada instância não altera a situação jurídica e não é, pois, um fundamento de reexame na aceção do artigo 51.o, n.o 1 (1), da Lei de Processo Administrativo relativa a atos administrativos que se tornaram obrigatórios.
(298)
De acordo com a jurisprudência alemã, a decisão do Bundesverfassungsgericht não altera o facto de que no momento da ordem de descontaminação todos os poluidores eram responsáveis na íntegra pelos custos de descontaminação. Após a decisão do Bundesverfassungsgericht, de 16 de fevereiro de 2000, nenhum dos poluidores poderia ter evitado a responsabilidade integral enquanto poluidor em relação a uma ordem anterior que se havia tornado obrigatória.
(299)
A ZT é responsável, pois, inclusivamente tendo em conta a decisão do Bundesverfassungsgericht, de 16 de fevereiro de 2000, no caso das instalações Sprendlingen-Gensingen e Sohrschied, que foi referido pela Alemanha.
(300)
Visto que a ZT não interpôs recurso contra as ordens de descontaminação, estas adquiriram efeito obrigatório e são definitivas. Não é possível agora, após os factos, aceitar o argumento da Alemanha que pretende negar, no essencial, a responsabilidade da ZT pela instalação Sohrschied. A ZT deveria ter interposto recurso contra a ordem de descontaminação de 21 de abril de 1997 e não ter permitido que se tivesse tornado obrigatória. Não faz parte das missões da Comissão rever uma decisão que produz efeitos vinculativos tomada por uma autoridade nacional no que respeita à situação nacional em termos de responsabilidade à luz do princípio do poluidor-pagador.
(301)
Além disso, a própria Alemanha reconhece que a decisão do Bundesverfassungsgericht aplica-se apenas a particulares, e não a pessoas coletivas de direito público. Tal ocorre porque a base jurídica para limitar a responsabilidade é o direito da propriedade, que as pessoas coletivas de direito público não podem invocar. Não é possível, pois, contestar que, nos termos da legislação nacional, a ZT é totalmente responsável pelas instalações contaminadas.
(302)
O potencial tratamento desigual entre pessoas coletivas de direito privado e pessoas coletivas de direito público no sistema legal do Estado-Membro não pode ser invocado ao abrigo do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. No que se refere à questão da responsabilidade pelas instalações contaminadas, o enquadramento estipula que só a lei nacional é aplicável.
(303)
Visto que a ZT é, nos termos da legislação alemã, responsável pela totalidade dos custos de descontaminação em ambas as instalações, a contribuição anual não pode ser considerada compatível com o mercado interno na aceção das orientações relativas aos auxílios estatais a favor do ambiente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
14. CONCLUSÕES
(304)
As contribuições anuais concedidas à ZT desde 1979 constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A Alemanha concedeu as contribuições anuais em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
(305)
As contribuições anuais não podem ser declaradas compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, nem nos termos do artigo 107.o, n.os 2 e 3, do TFUE.
(306)
Nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalínea iv), em conjugação com o artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, os auxílios para os quais o prazo de recuperação já se esgotou são considerados auxílios existentes. Nos termos do artigo 15.o, a competência da Comissão para recuperar o auxílio aplica-se durante um prazo de dez anos. O prazo de recuperação começa a contar no dia em que o auxílio ilegal é concedido ao destinatário e é suspenso por cada uma das medidas que a Comissão tomar em relação ao auxílio ilegal. A contagem do prazo reinicia-se após cada interrupção.
(307)
Os Tribunais da União têm considerado não apenas que o prazo para a recuperação pode ser interrompido por um procedimento formal, mas também que um pedido de informação também constitui um ato suscetível de interromper o prazo (69).
(308)
O autor da denúncia contestou a contribuição anual para a ZT em janeiro de 2008 e em 26 de maio de 2008 foi enviado à Alemanha um pedido de informação. Esse pedido de informações interrompeu a contagem do prazo de recuperação. Consequentemente, todas as contribuições anuais que a ZT recebeu até 26 de maio de 1998 são considerados auxílios existentes. Por outro lado, todas as contribuições anuais que a ZT recebeu após 26 de maio de 1998 constituem novos auxílios.
(309)
Nos termos do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, a Comissão não exige a recuperação dos auxílios se tal for contrário a um princípio geral do direito da União. No presente caso, coloca-se a questão de saber se o acórdão do BverwG, de 16 de dezembro de 2010, criou no beneficiário expectativas legítimas de que a medida em exame não constitui auxílio estatal.
(310)
A este respeito, a Comissão observa, em primeiro lugar, que o acórdão só respeita a pagamentos efetuados relativos ao ano de 2010 Quando muito, o acórdão poderia ter criado expectativas legítimas relativamente a esse ano (e relativamente aos anos seguintes, desde que o mecanismo se mantivesse inalterado).
(311)
Contudo, inclusivamente no que se refere ao ano de 2010 (e anos seguintes), não existe possibilidade de o acórdão criar expectativas legítimas. De acordo com a jurisprudência, o princípio da proteção das expectativas legítimas aplica-se a qualquer indivíduo numa situação em que uma instituição da União Europeia, ao prestar a essa pessoa garantias precisas, a levou a assumir expectativas devidamente fundadas (70). Tais garantias, independentemente da forma em que sejam prestadas, constituem informações precisas, incondicionais e consistentes (71).
(312)
No presente caso, a Comissão não prestou à ZT quaisquer dessas garantias precisas. Pelo contrário, iniciou o procedimento formal de investigação em 20 de julho de 2010.
(313)
O BverwG não é uma instituição da União Europeia. De acordo com a jurisprudência, em matéria de supervisão do cumprimento pelos Estados-Membros o cumprimento das suas obrigações nos termos dos artigos 107.o CE e 108.o CE, os tribunais nacionais e a Comissão desempenham papéis complementares e distintos (72). Embora a avaliação da compatibilidade das medidas de auxílio com o mercado interno seja competência exclusiva da Comissão, sujeita a controlo pelos Tribunais da União, cabe aos tribunais nacionais garantir que os direitos dos indivíduos estão salvaguardados caso a obrigação de notificação prévia dos auxílios estatais à Comissão, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, seja infringida (73).
(314)
No presente caso, o BverwG pronunciou-se sobre uma medida relativamente à qual a Comissão já havia aberto o procedimento formal de investigação. De acordo com a jurisprudência do Tribunal, essa decisão deve levar o Estado-Membro a suspender o pagamento ao abrigo da medida (74). Além disso, o BverwG proferiu o seu acórdão (justificando-o, nomeadamente, com base na alegada não aplicabilidade do quarto critério Altmark) sem encaminhar o caso ao Tribunal de Justiça, apesar de a Comissão já ter aberto um procedimento de investigação formal.
(315)
Nestas circunstâncias, a Comissão considera que o acórdão do BverwG também não pode constituir uma informação precisa, incondicional e consistente.
(316)
A recuperação não é, pois, contrária ao princípio geral do direito da União da proteção das expectativas legítimas,
ADOTOU A SEGUINTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As contribuições anuais concedidas pela Alemanha à Zweckverband Tierkörperbeseititgung na Renânia-Palatinado, Sarre, Rheingau-Taunus-Kreis e Landkreis Limburg-Weilburg (doravante «o beneficiário») desde 1 de janeiro de 1979 em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia constituem um auxílio estatal e são incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 2.o
1. A Alemanha deve reclamar imediatamente junto do beneficiário os auxílios referidos no artigo 1.o que tenham sido pagos desde 26 de maio de 1998.
2. Os montantes a recuperar incluem juros a partir da data em que os pagamentos dos auxílios referidos no artigo 1.o foram colocados à disposição do beneficiário e até a sua recuperação.
3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (75).
4. A Alemanha deve suspender todos os pagamentos pendentes a título de auxílio ao abrigo do regime referido no n.o 1, com efeitos a partir da data de adoção da presente decisão.
Artigo 3.o
A Alemanha deve assegurar que o auxílio previsto no artigo 2.o, n.o 1, é devolvido num prazo de quatro meses a contar da data da notificação da presente decisão.
Artigo 4.o
1. A Alemanha deve facultar à Comissão a seguinte informação no prazo de dois meses após a notificação da presente decisão:
a)
O montante total (capital e juros) a ser recuperado junto do beneficiário;
b)
Uma descrição pormenorizada das medidas já tomadas ou previstas, a fim de dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos que comprovem que o beneficiário foi instruído no sentido de reembolsar o auxílio.
2. A Alemanha mantém a Comissão informada sobre o andamento das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 2.o, n.o 1. A simples pedido da Comissão, a Alemanha facultará de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto do beneficiário.
Artigo 5.o
A República Federal de Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de abril de 2012.