ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 3. srpna 2011
o státní podpoře SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)), kterou Portugalsko hodlá poskytnout společnosti Petrogal
(oznámeno pod číslem C(2011) 5546)
(Text s významem pro EHP)
(2012/466/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. Postup
(1)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2009 informovala Komise Portugalsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy s ohledem na regionální podporu ad hoc pro investiční projekt společnosti Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (dále jen „Petrogal“) týkající se jejích rafinérií v Sines a Matosinhos (dále jen „investiční projekt“). Dopisem ze dne 9. prosince 2009 poskytlo Portugalsko znění rozhodnutí o zahájení řízení bez důvěrných informací, jež bylo určeno ke zveřejnění.
(2)
Dopisem ze dne 17. prosince 2009 požádalo Portugalsko o prodloužení lhůty pro podání připomínek o jeden měsíc. Komise této žádosti vyhověla dne 22. prosince 2009. Dopisem ze dne 21. ledna 2010 podalo Portugalsko své připomínky.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala k podání připomínek.
(4)
Komise obdržela připomínky od Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), Confederação da Indústria Portuguesa (4), Associação para a eficiência energética (5), od soutěžitele č. 2 (6), konkurenčního podniku společnosti Petrogal (7), od soutěžitele č. 1 (8) (9), od União Geral de trabalhadores (10), od obce Sines (11), od Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) a od Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Dopisy ze dne 9. března, 10. března, 17. března a 19. března 2010 předala Komise tyto připomínky Portugalsku, aby se k nim mohlo vyjádřit; jeho poznámky byly doručeny v dopise ze dne 8. dubna 2010.
(6)
Dopisy ze dne 15. a 28. července 2010 (14) si Komise vyžádala další informace, které Portugalsko poskytlo dopisy ze dne 16. a 23. srpna 2010.
(7)
Dopisy ze dne 4. a 5. srpna 2010 požádala Komise soutěžitele č. 1 a 2 o vysvětlení, která byla poskytnuta dopisy ze dne 10. a 15. září 2010. Dopisem ze dne 20. září 2010 byla tato vysvětlení předána Portugalsku, aby se k nim vyjádřilo.
(8)
Dopisy ze dne 17. září a 1. října 2010 si Komise vyžádala od Portugalska další informace. Portugalsko odpovědělo dne 18. a 29. října 2010.
(9)
Dopisy ze dne 13. října 2010 byli soutěžitelé č. 1 a 2 požádáni o konkrétní údaje týkající se jejich odpovědí ze dne 10. resp. 15. září 2010.
(10)
Dopisy ze dne 21. a 28. října 2010 požádala Komise Portugalsko o doplňkové informace. Portugalsko odpovědělo dopisy ze dne 12. listopadu 2010.
(11)
Dopisem ze dne 10. listopadu 2010 podal soutěžitel č. 1 vysvětlení ke svému dopisu ze dne 15. září 2010. Dne 12. listopadu 2010 byla tato vysvětlení předána Portugalsku, aby se k nim vyjádřilo, a Portugalsko odpovědělo dne 19. listopadu 2010.
(12)
Dopisem ze dne 30. listopadu 2010 požádala Komise Portugalsko o doplňkové informace. Portugalsko poskytlo svou odpověď v dopise ze dne 20. prosince 2010.
(13)
Dopisem ze dne 11. listopadu 2010 požádala Komise Portugalsko o analýzu nákladů a přínosů investičního projektu. Požadované informace poskytlo Portugalsko dne 1. prosince 2010.
(14)
Dopisem ze dne 6. ledna 2011 předalo Portugalsko informace týkající se akcionářů společnosti Petrogal.
(15)
Dne 12. ledna 2011 se uskutečnila schůzka portugalských orgánů, zástupců společnosti Petrogal a Komise. Dopisem ze dne 25. ledna 2011 předalo Portugalsko informace týkající se některých záležitostí, jež byly předloženy během schůzky (např. hodnocení trhu, pobídkový účinek podpory).
(16)
Dopisy ze dne 24. ledna, 16. března a 12. dubna 2011 si Komise vyžádala doplňkové informace týkající se možného srovnávacího scénáře pro investiční projekt a Portugalsko na tuto žádost odpovědělo dopisy ze dne 7. února, 4. dubna a 29. dubna 2011. E-mailem ze dne 7. června 2011 si Komise vyžádala informace, které Portugalsko neposkytlo v předchozích dopisech. Informace týkající se některých těchto záležitostí předalo Portugalsko e-mailem ze dne 9. června 2011 a v dopisech ze dne 11. a 17. června 2011.
(17)
Dopisem ze dne 24. června 2011 požádala Komise Portugalsko o objasnění zbývajících informací týkajících se trhu s motorovou naftou. Portugalsko tyto informace poskytlo dopisy ze dne 30. června a 14. července 2011. Dopisem ze dne 20. července 2011 udělily portugalské orgány souhlas s tím, že Komise přijme toto rozhodnutí v angličtině.
2. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍ PODPORY
2.1 Příjemce
(18)
Příjemce státní podpory, společnost Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (dále jen „Petrogal“), je dceřiná společnost, kterou zcela vlastní Galp Energia, SGPS, S.A. (dále jen „Galp Energia“). Hlavními akcionáři společnosti Galp Energia jsou ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (dále jen „Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (dále jen „Parpública“)(SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (dále jen „CGD“) (18) (1 %) a další (23,31 %). Galp Energia je holdingová společnost skupiny Galp Energia (dále jen „Galp“). Společnost Galp Energia působí na trhu ropných produktů (který zahrnuje rafinérské a marketingové činnosti, například maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej) a rovněž na trhu se zemním plynem.
(19)
Holdingová společnost byla původně založena dne 22. dubna 1999 s názvem GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., a to především za účelem obchodování s ropou a zemním plynem, a spojovala dvě dřívější společnosti ve vlastnictví portugalské vlády, které byly pod kontrolou společnosti Galp Energia, konkrétně společnost Petrogal zaměřující se na ropné produkty a GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., zaměřující se na zemní plyn (19).
(20)
Činnost společnosti Galp Energia zahrnuje rovněž uvádění rafinovaných ropných produktů na maloobchodní a velkoobchodní trh na Pyrenejském poloostrově. Jedná se o subjekt s předním postavením na trhu v Portugalsku (20) a s rostoucí přítomností ve Španělsku.
(21)
Společnost Petrogal vlastní jediné dvě rafinérie v Portugalsku. Tyto rafinérie se nacházejí v Sines a Matosinhos. Činnost rafinérií zahrnuje veškeré rafinérské, dodavatelské a logistické činnosti. Společnost Petrogal je největším obchodníkem s ropnými produkty v Portugalsku a rovněž jedním z největších obchodníků na Pyrenejském poloostrově. Fakticky ovládá veškerý dovoz surové ropy a část dovozu rafinovaných produktů do Portugalska; spravuje rovněž 80 % skladovací kapacity pro surovou ropu a rafinované produkty (21) a má důležité postavení v portugalské logistické infrastruktuře pro ropné produkty.
(22)
Společnost Petrogal má rozsáhlý sortiment výrobků, který zahrnuje automobilový benzin, motorovou naftu, tryskové palivo, topný olej, primární benzin, LPG, bitumen a řadu aromátů. Rafinérie odpovídají za dodávky ropných produktů maloobchodní a velkoobchodní divizi společnosti Petrogal a její divizi pro uvádění LPG na trh, konkurentům a zahraničním odběratelům a za fungování rafinačních zařízení a logistických nástrojů. Společnost Petrogal skladuje a přepravuje své produkty prostřednictvím skladovacích zařízení, která zcela vlastní, nebo prostřednictvím přidružených logistických společností.
(23)
Na obr. 1 jsou uvedena vlastnická a kontrolní práva společnosti Petrogal:
(24)
Dne 29. prosince 2005 byla mezi společnostmi Amorim Energia, ENI a Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) podepsána dohoda akcionářů, přičemž dne 28. března 2006 se k dohodě připojila společnost CGD (dále jen „dohoda akcionářů“). Dohoda akcionářů vstoupila v platnost dne 29. března 2006 na dobu osmi let. Podle čl. 20 odst. 1 písm. c) portugalského zákona o cenných papírech jsou hlasovací práva spojená s akciemi společnosti Galp Energia, které vlastní strany dohody akcionářů, přidělena recipročně ostatním stranám. Má se proto za to, že společnost Galp Energia ovládají společně akcionáři, kteří jsou stranami dohody akcionářů.
(25)
Podle Portugalska z dohody akcionářů vyplývá, že akcionáři, a zejména společnost ENI, nemohou kontrolovat a sami stanovit strategie mezi svými vlastními rafinérskými činnostmi a rafinérskými činnostmi společnosti Petrogal.
2.2 Investiční projekt společnosti Petrogal
(26)
Cílem investičního projektu je přestavba a rozšíření stávajících rafinérií v Sines a Matosinhos, jediných dvou stávajících rafinérií v Portugalsku. Cílem investičního projektu je rovněž zlepšení integrace a součinnosti mezi oběma rafinériemi. Projekt otevírá možnost používat těžší frakce surové ropy.
(27)
Cílem investičního projektu je zejména zvýšení výroby motorové nafty na úkor automobilového benzinu. Investiční projekt předpokládá, že větší využívání těžkých frakcí surové ropy sníží náklady na suroviny a zajistí flexibilitu s ohledem na původ surové ropy, která má být zpracována.
(28)
Investiční projekt týkající se přestavby rafinérie v Matosinhos spočívá konkrétně ve výstavbě nové vakuové destilační jednotky pro získávání vakuového plynového oleje a zařízení ke snižování viskozity pro mírné tepelné krakování výsledného vakuového zbytku.
(29)
Cílem investičního projektu týkající se přestavby rafinérie v Sines je výstavba nové hydrokrakovací jednotky, tj. jednotky pro hydrokrakování vakuového plynového oleje, pro výrobu motorové nafty a tryskového paliva. Podle investičního projektu bude hydrokrakovací jednotka používat jako surovinu vakuový plynový olej a plynový olej získaný v procesu snižování viskozity, jenž byl vyroben v rafinériích v Matosinhos a Sines, čímž bude zajištěno plné využití zpracovatelské kapacity obou portugalských rafinérií. Zařízení bude zpracovávat přibližně [ ] barelů denně s využitím zbytků z atmosférické destilace ve výši přibližně [ ] kilotun netto ročně jako primární suroviny.
(30)
Produkty získané hydrokrakováním (LPG, těžký benzin (22) a motorová nafta) jsou [ ] hydrogenované, což zajišťuje jejich vysokou jakost. Předpokládá se, že se v důsledku investičního projektu zvýší pouze výroba motorové nafty a těžkého benzinu.
(31)
Podle investičního projektu bude část těžkého benzinu vyrobeného v rafinérii v Sines odesílána do rafinérie Matosinhos jako surovina pro závod společnosti Petrogal na výrobu aromátů (23), což bude představovat další krok k větší integraci obou rafinérií. Vyšší výroba těžkého benzinu je nevyhnutelným technickým důsledkem projektu přestavby rafinérie v Sines.
(32)
Práce na investičním projektu byly zahájeny v roce 2008 (první objednávka byla vystavena dne 14. března 2008 na základě rozhodnutí přijatého správní radou dne 5. března 2008) a měly být dokončeny do 31. prosince 2010. Úplné výrobní kapacity má být podle předpokladů dosaženo do roku 2011.
2.3 Jeden investiční projekt
(33)
Portugalsko uvádí, že navzdory zeměpisné vzdálenosti mezi oběma rafinériemi (přibližně 450 km, k překonání této vzdálenosti se má využívat námořní doprava) je nutno investiční projekt považovat za jeden investiční projekt ve smyslu odstavce 60 pokynů k regionální podpoře na období 2007-2013 (24) (dále jen „pokyny k regionální podpoře“). Portugalské orgány potvrdily, že v předchozích třech letech před zahájením oznámeného investičního projektu neobdržela společnost Petrogal státní podporu.
2.4. Náklady investičního projektu
(34)
Investice v Sines představuje investiční náklady ve výši [ ] EUR v nominální hodnotě. Rafinérie v Sines má obdržet podporu ve výši [ ] EUR (nominální hodnota), přičemž intenzita podpory činí 16 %. Co se týká rafinérie v Matosinhos, investice činí [ ] EUR (nominální hodnota) a rafinérie má obdržet podporu ve výši [ ] EUR (nominální hodnota), což odpovídá intenzitě podpory ve výši 13 %.
(35)
Způsobilé výdaje investičního projektu činí 974 064 894 EUR v současné hodnotě (1 058 934 146 EUR v nominální hodnotě) a zahrnují výhradně zařízení (žádné pozemky ani budovy). Výše podpory u obou rafinérií činí 121 091 314 EUR v současné hodnotě (160 484 007 EUR v nominální hodnotě), což odpovídá intenzitě podpory ve výši 12,43 %. Rozdělení způsobilých výdajů v jednotlivých letech je uvedeno v tabulce č. 1:
Tabulka 1
Způsobilé náklady (v EUR)
2007
2008
2009
2010
Celkem
Dlouhodobá hmotná aktiva
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5 Financování investičního projektu
(36)
Společnost Petrogal hodlá tento investiční projekt financovat s využitím vlastních zdrojů a státní podpory, o kterou požádala (160 484 007 EUR v nominální hodnotě). Nepředpokládají se žádné další zdroje financování ve formě státní podpory. Investiční projekt využívá rovněž půjčky Evropské investiční banky v celkové výši 500 milionů EUR, které byly schváleny v roce 2009. Vlastní příspěvek příjemce ke způsobilým výdajům činí 36 %.
2.6 Limit regionální podpory
(37)
Podle portugalské mapy regionální podpory na období 2007-2013 (26) jsou regiony Alentejo a Norte, v nichž se nacházejí rafinérie Sines resp. Matosinhos, způsobilé pro regionální podporu podle výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy s limity regionální investiční podpory pro velké podniky ve výši 40 %, resp. 30 % hrubého ekvivalentu podpory.
2.7 Příspěvek k rozvoji regionu
(38)
Investiční projekt má v obou regionech podle předpokladů vést k vytvoření přibližně 150 přímých pracovních míst a 450 nepřímých pracovních míst. Podle informací, které poskytlo Portugalsko, bude ve fázi výstavby vytvořeno přibližně 3 000 dočasných pracovních míst.
2.8 Forma podpory
(39)
Státní podpora má být poskytnuta jako podpora ad hoc, která byla navržena při použití ustanovení režimu podpory, jehož platnost již skončila (N 97/1999), a to podle legislativního nařízení č. 409/99 ze dne 15. října 1999.
(40)
Na základě usnesení portugalské rady ministrů ze dne 6. března 2008 byly dne 10. března 2008 podepsány mezi portugalskou vládou a společnostmi Petrogal a Galp Energia dvě smlouvy o poskytnutí státní podpory. Těmito smlouvami byla „smlouva o přiznání daňových úlev“ a „smlouva o investici“ (dále jen „smlouvy o státní podpoře“).
(41)
Podepsané smlouvy o státní podpoře předpokládaly přiznání daňového dobropisu v souvislosti s dokončením investičního projektu. Podporu bude představovat daňový dobropis, jehož výše se odpočítá od budoucích plateb daně z příjmu právnických osob. Výši daňového dobropisu vypočítají portugalské orgány jako procentní podíl způsobilých investičních nákladů. Daňový dobropis se použije pouze u daní vytvořených investičním projektem. V případě, že by nebylo možno daňový dobropis odečíst v plné výši, lze případný daňový dobropis uplatnit později, a to až do skončení doby platnosti smlouvy (tj. do 31. prosince 2016).
2.9 Výše podpory
(42)
Portugalsko zamýšlí udělit regionální podporu ve výši 160 484 007 EUR v nominální hodnotě, která má být poskytována od roku 2011. V tabulce č. 2, kterou předaly portugalské orgány, je uveden harmonogram poskytnutí podpory:
Tabulka 2
Rok
Odhadované zdanitelné příjmy
Daně
Využití daňového dobropisu (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugalsko potvrdilo, že podpora pro investiční projekt nebude kumulována s podporou, která byla s ohledem na stejné způsobilé náklady obdržena z jiných místních, regionálních nebo vnitrostátních zdrojů či zdrojů EU.
(44)
Podpora je mimoto poskytnuta pod podmínkou, že Portugalsko zachová investice v podporovaných regionech po dobu nejméně pěti let od dokončení investičního projektu.
(45)
Portugalsko potvrdilo, že poskytnutí podpory podléhá schválení Komisí.
(46)
Společnost Petrogal požádala o státní podporu v souvislosti s investičním projektem dne 22. ledna 2007. Dne 23. ledna 2007 portugalské orgány společnosti Petrogal na základě podrobného ověření písemně potvrdily, že investiční projekt ještě před zahájením prací na projektu vyhověl podmínkám způsobilosti stanoveným v „daňovém režimu“.
(47)
Portugalsko se zavázalo, že nepřekročí maximální výši podpory a maximální intenzitu podpory uvedenou v tomto rozhodnutí, a to ani v případě nižších či zvýšených způsobilých výdajů.
2.10 Obecná ustanovení
(48)
Portugalsko se zavázalo předložit:
-
do dvou měsíců od poskytnutí podpory kopii dokumentu zaslaného společnosti Petrogal, který oznamuje vstup smluv o státní podpoře v platnost,
-
každých pět let počínaje ode dne schválení podpory Komisí průběžnou zprávu (obsahující informace o vyplacené podpoře, o plnění smlouvy o státní podpoře a o případných dalších investičních projektech zahájených ve stejné provozovně/ve stejném výrobním závodě),
-
do šesti měsíců od vyplacení poslední tranše podpory podle oznámeného harmonogramu poskytnutí podpory podrobnou závěrečnou zprávu.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(49)
Ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) vyslovila Komise pochybnosti ohledně slučitelnosti podpory s ustanoveními pokynů k regionální podpoře. V tomto ohledu vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti týkající se záležitostí uvedených v 50. až 64. bodě odůvodnění.
3.1 Slučitelnost s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře
(50)
V odstavci 34 pokynů k regionální podpoře jsou popsány běžné kategorie počátečních investic jako „investice do hmotného a nehmotného majetku“ v souvislosti s:
-
založením nové provozovny,
-
rozšířením stávající provozovny,
-
rozšířením výrobního sortimentu provozovny o nové, dodatečné výrobky,
-
zásadní změnou výrobního postupu stávající provozovny.
Investice na obnovu, které nesplňují některou z uvedených podmínek, jsou z definice počáteční investice výslovně vyloučeny.
(51)
V tomto ohledu vyslovila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti, zda lze investiční projekt, jehož cílem je modernizace a větší integrace obou rafinérií, zvýšení výroby motorové nafty (a zároveň primárního benzinu) při současném snížení výroby automobilového benzinu, považovat za počáteční investici. Komise se domnívala, že investiční projekt nepředstavuje investici do nové provozovny ani do rozšíření výrobního sortimentu provozovny o nové, dodatečné výrobky. Lze však mít za to, že zahrnuje aspekty „rozšíření“ a „zásadní změny výrobního postupu“.
(52)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení podotkla, že jelikož je nutné opatření podpory posoudit jako podporu ad hoc, musí Portugalsko prokázat, že investiční projekt přispívá k jednotné strategii regionálního rozvoje ve smyslu odstavce 10 pokynů k regionální podpoře.
(53)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila zejména pochybnosti, zda očekávaný příspěvek k regionálnímu rozvoji skutečně vyrovnává odvětvové účinky vyplývající z podpory (podpora ve výši 160 milionů EUR vytvářející pouze 150 přímých pracovních míst).
(54)
V této souvislosti Komise podotkla, že je důvod pochybovat o nezbytnosti podpory, jelikož z účetní závěrky společnosti Petrogal za rok 2008 je zřejmé, že investiční projekt je součástí její průmyslové strategie a podle analýzy srovnávacího scénáře je pravděpodobné, že by byl proveden i bez podpory. Komise uvedla, že se nezdá, že je podpora nezbytná k provedení investice (v jejímž případě byly práce zahájeny již v roce 2008) a že by společnost Petrogal mohla uvážit jiné lokality pro investici. Není pravděpodobné, že nepotřebná podpora přispěje k rozvoji regionu, a může vést k nepřijatelnému narušení hospodářské soutěže.
(55)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybovala, zda jsou splněny požadavky týkající se formálního pobídkového účinku, které jsou stanoveny v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. V případě podpory ad hoc by měl příslušný orgán ještě před zahájením prací na projektu vystavit dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu pod podmínkou obdržení souhlasu Komise s takovým opatřením.
(56)
V tomto ohledu vyslovila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti, zda písemné potvrzení Portugalska na základě podrobného ověření, že investiční projekt je způsobilý pro státní podporu, skutečně splňuje požadavky odstavce 38 pokynů k regionální podpoře.
3.2 Posouzení podpory podle ustanovení o podpoře pro velké investiční projekty
(57)
Portugalsko oznámilo investiční projekt v obou rafinériích jako jeden investiční projekt. Podle odstavce 60 pokynů k regionální podpoře se počáteční investice považuje za jeden investiční projekt, pokud je ekonomicky neoddělitelná, přičemž se vezmou v úvahu technické, funkční a strategické souvislosti a geografická blízkost.
(58)
V této souvislosti vyslovila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně vzdálenosti mezi oběma rafinériemi. Pokládání investičního projektu za jeden investiční projekt by mimoto znamenalo použití upraveného limitu regionální podpory podle odstupňovaných procentních podílů v souladu s odstavcem 67 pokynů k regionální podpoře.
(59)
V rozhodnutí o zahájení řízení uvedla Komise pochybnosti, pokud jde o posouzení podpory podle ustanovení těchto dvou odstavců pokynů k regionální podpoře.
(60)
Komise nebyla konkrétně schopna dospět k závěru ohledně příslušných produktů, jichž se investiční projekt týká. Není jasné, zda jsou dotčenými produkty výhradně motorová nafta a primární benzin, jak tvrdí Portugalsko, nebo zda by měly být vzaty v úvahu i jiné produkty rafinérské činnosti. Je nutno uvážit možnou nahraditelnost rafinovaných produktů z hlediska strany nabídky spolu se skutečností, že primární benzin lze považovat za meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře.
(61)
Komise uvedla pochybnosti ohledně relevantního výrobkového trhu a toho, zda je pro motorovou naftu i primární benzin nutno pokládat relevantní výrobkový trh za trh na úrovni rafinérie, jak tvrdí Portugalsko.
(62)
Komise uvedla pochybnosti ohledně toho, zda je nutno relevantní zeměpisné trhy pro dotčené produkty vymezit na vnitrostátní úrovni, regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na úrovni Evropského hospodářského prostoru (dále jen „EHP“).
(63)
Komise mimoto pochybovala, zda mají společnost Petrogal a skupiny Galp Energia a ENI, do nichž společnost Petrogal náleží, na relevantním trhu podíl nižší než 25 % v souladu s odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře.
(64)
V souladu s odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře vyslovila Komise s ohledem na všechny dotčené produkty pochybnosti ohledně toho, zda výrobní kapacita vytvořená investičním projektem překračuje 5 % relevantního trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě a zda je v tomto případě průměrné meziroční tempo růstu zdánlivé spotřeby produktu za posledních pět let vyšší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1 Připomínky Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (dále jen „AIPQR“)
(65)
AIPQR považuje investiční projekt za nezbytný pro podporu portugalského hospodářství a za způsob posílení evropské konkurenceschopnosti v petrochemickém a rafinérském průmyslu. Pokud by nebylo možno investiční projekt dokončit nebo pokud by chyběla podpora potřebná pro jeho provedení, mohlo by to mít vážné důsledky pro nezávislost a podporu petrochemického řetězce.
(66)
Nové zařízení na výrobu přečištěné kyseliny tereftalové, které plánuje společnost Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., což je španělská dceřiná společnost společnosti La Seda de Barcelona S.A) v Sines, podstatně zvýší požadavky společnosti La Seda na primární benzin. Vyšší výroba primárního benzinu prostřednictvím hydrokrakovací jednotky společnosti Petrogal je proto pro realizaci investice společnosti La Seda, která se odhaduje přibližně na 400 milionů EUR, zásadní.
(67)
Podle AIPQR sníží investiční projekt nedostatek motorové nafty na evropské úrovni.
(68)
AIPQR považuje příspěvek společnosti Petrogal za zásadní pro zajištění a podporu rozvoje centra pro konkurenceschopnost a technologie rafinérského a petrochemického průmyslu a výrobních odvětví jako součást portugalské strategie pro podporu klíčových výrobních odvětví pro národní a regionální hospodářství.
(69)
Podle AIPQR má motorová nafta získaná hydrokrakováním vysokou jakost, což zajišťuje účinnější spalování a minimalizaci znečišťujících látek v emisích výfukových plynů. Jakost motorové nafty a rovněž energetická účinnost, jíž by mělo být investičním projektem dosaženo, umožní společnosti Petrogal splnit její plán na období 2008-2011 týkající se energetické účinnosti.
(70)
AIPQR se rovněž domnívá, že investiční projekt přispěje k sociální a hospodářské udržitelnosti regionů Matosinhos a Sines a k sociální a hospodářské udržitelnosti na vnitrostátní úrovni.
4.2 Připomínky Associação para a eficiência energética (dále jen „COGEN“)
(71)
Investiční projekt je důležitý: zajistí větší pružnost dodávek a větší nezávislost, pokud jde o motorovou naftu.
(72)
Podle COGEN bude investiční projekt představovat významnou příležitost, pokud jde o technologické inovace, a vytvoří přibližně 150 přímých pracovních míst a okolo 500 nepřímých pracovních míst pro osoby se středoškolským vzděláním, a to vše jako stálá pracovní místa.
(73)
Co se týká energetického hlediska, COGEN se domnívá, že projekty přestavby obou rafinérií umožní úspory energie ve výši 14 %. COGEN mimoto vyzdvihuje skutečnost, že investiční projekt umožní rovněž další druh investice, na niž se investiční projekt nevztahuje - vybudování dvou kogeneračních jednotek o výkonu 82 MW, po jedné v každé rafinérii, což bude mít za následek zvýšení kapacity této technologie v Portugalsku o 12 %.
4.3 Připomínky Confederação da Indústria Portuguesa (dále jen „CIP“)
(74)
CIP se domnívá, že investiční projekt řeší situaci Portugalska, pokud jde o tyto záležitosti:
i)
nesoulad mezi spotřebou motorové nafty a stávající zpracovatelskou kapacitou v Portugalsku, jehož důsledkem je trvalá potřeba dovozu velkého objemu motorové nafty a prodej nadbytečného automobilového benzinu v zahraničí;
ii)
budoucí přebytky topného oleje způsobené skutečností, že topný olej se již nepoužívá při výrobě elektřiny a že se obecně odrazuje od využívání topného oleje v průmyslu, jak je stanoveno v portugalském národním programu změny klimatu;
iii)
tendence na mezinárodních trzích související se zvýšením nákupů těžších a kyselejších frakcí surové ropy, přičemž projekt zajistí větší pružnost, pokud jde o výběr surové ropy;
iv)
přínos k zabezpečení dodávek.
(75)
CIP se domnívá, že investiční projekt podstatně zvýší energetickou účinnost obou rafinérií v souladu se závazky Portugalska vůči EU, pokud jde o zvýšení evropské energetické účinnosti o 10 %.
(76)
CIP usuzuje, že plánované vytvoření přibližně 150 pracovních míst pro vysoce kvalifikované pracovníky a 450 nepřímých stálých pracovních míst významně přispěje k hospodářskému rozvoji Portugalska. Podpoří místní hospodářství v dotyčných regionech, v nichž je HDP na obyvatele nižší než celostátní průměr, a během fáze výstavby bude vytvořeno přibližně 5 000 dočasných pracovních míst.
4.4 Připomínky União Geral de Trabalhadores (dále jen „UGT“)
(77)
UGT se domnívá, že investiční projekt podpoří regionální rozvoj a bude mít kladný dopad na hospodářský rozvoj a sociální a územní soudržnost dotyčných regionů. Dotyčné regiony se vyznačují vysokou mírou nezaměstnanosti, strukturou podniků s malou diverzifikací a HDP na obyvatele, který je nižší než celostátní průměr. Investiční projekt bude mít významný dopad na průmyslovou strukturu obou regionů a celého Portugalska, jelikož se budou rozvíjet předcházející i navazující činnosti, zejména v oblastech jako strojírenství a stavebnictví, elektrická energie, či dokonce obchod a služby společného stravování.
(78)
UGT se domnívá, že investiční projekt vytvoří pracovní místa ve vyšším počtu i kvalitě, zejména v době rychle se zvyšující nezaměstnanosti z důvodu hospodářské a sociální krize. Investiční projekt má v obou rafinériích vytvořit 150 přímých pracovních míst, přičemž mnoho z nich pro vysoce kvalifikované pracovníky. Dalších 450 pracovních míst má být podle očekávání vytvořeno nepřímo, přičemž během doby výstavby bude vytvořeno 5 000 dočasných pracovních míst. Investiční projekt přispěje k zachování některých z 2 050 stávajících pracovních míst, která by mohla být bez investičního projektu ohrožena.
(79)
UGT má za to, že investiční projekt pomůže splnit přísné ekologické a bezpečnostní normy, jelikož rafinérie budou vybaveny technologií, která je šetrnější k životnímu prostředí.
(80)
Podle UGT je investiční projekt velmi důležitý k zvýšení nedostatečné kapacity Portugalska v oblasti rafinace a výroby motorové nafty. Stávající kapacita rafinérií je jednoznačně příliš malá k uspokojení domácí poptávky, což má za následek, že Portugalsko je více závislé na dovozu motorové nafty než jiné země (to znamená vyšší strategická rizika). Nižší dovoz motorové nafty by snížil rovněž stávající schodek obchodní bilance, který je do značné míry způsoben položkami tkajícími se energie.
(81)
UGT závěrem podotýká, že investiční projekt je důležitý nejen z vnitrostátního hlediska, nýbrž rovněž pro EU, jelikož má pomoci rozvíjet zelenější a udržitelnější ekonomiku.
4.5 Připomínky obce Matosinhos
(82)
Obec Matosinhos se domnívá, že vytvoření pracovních příležitostí má na oblast velký dopad. Vytvořením kvalifikovaných pracovních míst s platy přesahujícími regionální průměr přispěje rafinérie v Matosinhos k zvýšení kupní síly oblasti a celého regionu. Bude mít významný dopad na regionální hrubou přidanou hodnotu vyplývající z činnosti rafinérie a z činnosti stovek obchodních a průmyslových malých a středních podniků, zejména vzhledem k tomu, že míra nezaměstnanosti v regionu činí přibližně 13 % (přesahuje celostátní průměr). Obec Matosinhos se domnívá, že investiční projekt je pro region zásadní, a to z ekonomického i sociálního hlediska.
4.6 Připomínky obce Sines
(83)
Obec Sines je přesvědčena o významu nových výrobních jednotek v rafinérii Sines pro rozvoj místního a regionálního hospodářství. To bude mít kladný dopad na sociální rozvoj regionu kvůli vytvoření kvalifikovaných pracovních míst a zakládání více a lepších malých a středních podniků.
4.7 Připomínky Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (dále jen „CGTP“)
(84)
CGTP se domnívá, že investiční projekt vytváří velmi pozitivní environmentální dopady a je důležitý pro regionální rozvoj v Portugalsku, jelikož:
i)
umožní nabízet portugalskému odvětví organické chemie a rovněž na vývoz diverzifikovanější produkty vyšší jakosti. Investiční projekt proto kladně přispěje k zhodnocení specializačního profilu zpracovatelského průmyslu;
ii)
vytvoří stovky stálých pracovních míst a ve fázi výstavby několik tisíc dočasných pracovních míst, především v regionech, které mají jednu z nejvyšších měr nezaměstnanosti v Portugalsku;
iii)
kromě jiných ekonomických činností rozvine místní hospodářství na úrovni bydlení, obchodu a hotelů.
4.8 Připomínky Associação Industrial Portuguesa (dále jen „AIP“)
(85)
AIP uvádí, že investiční projekt rozhodně přispěje k vyššímu blahobytu regionů Norte a Alentejo.
(86)
Region Norte s mírou nezaměstnanosti 11,6 % v porovnání s celostátním průměrem ve výši 9,8 % (údaje z třetího čtvrtletí roku 2009) je v současnosti portugalským regionem s nejvyšší mírou nezaměstnanosti, a zejména vysokou dlouhodobou nezaměstnaností (polovina nezaměstnaných osob hledá zaměstnání rok či déle). V souvislosti se současnou sociální krizí představuje vytvoření 500 přímých pracovních míst a 200 stálých nepřímých pracovních míst a rovněž přibližně 2 000 dočasných pracovních míst během fáze výstavby pro region obrovský přínos.
(87)
Region Alentejo je v současnosti jedním z portugalských regionů s nejvyšší mírou nezaměstnanosti - 10,2 % v porovnání s celostátním průměrem ve výši 9,8 % (údaje z třetího čtvrtletí roku 2009), a zejména vysokou dlouhodobou nezaměstnaností (polovina nezaměstnaných osob hledá zaměstnání rok či déle). V této souvislosti představuje vytvoření 100 přímých pracovních míst a 250 stálých nepřímých pracovních míst spolu s přibližně 3 000 pracovními místy během fáze výstavby pro region důležitý přínos.
4.9 Připomínky soutěžitele č. 1
4.9.1 Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení
(88)
Podle soutěžitele č. 1 lze investiční projekt považovat za pouhé „rozšíření stávající provozovny“ ve smyslu odstavce 34 pokynů k regionální podpoře. Investiční projekt nelze pokládat za jeden investiční projekt, jelikož dlouhodobá aktiva investice budou „ekonomicky oddělitelná“ ve smyslu odstavce 60 pokynů k regionální podpoře. Rafinérie v Sines a Matosinhos jsou geograficky vzdálené. Investiční projekt jednoznačně vymezuje zvláštní investici pro každou rafinérii. Rafinérie se mohou rozhodnout pro vakuovou destilační jednotku a zařízení ke snižování viskozity, přičemž v tom případě nebudou mít hydrokrakovací jednotku, nebo naopak. Investice do rafinérií proto nejsou nutně přímo spojené. Rafinérie mohou každopádně fungovat samostatně, aniž by byla nutná integrace. Rafinérie v Matosinhos by mimoto mohla prodávat vyráběný vakuový plynový olej na mezinárodních trzích a hydrokrakovací jednotka nacházející se v Sines může být zásobována dovezeným vakuovým plynovým olejem.
(89)
Portugalsko zmínilo jako příspěvek investičního projektu k rozvoji regionu pouze vytvoření přímých a nepřímých pracovních míst. Nelze proto prokázat, že investiční projekt přispěje k soudržné regionální rozvojové strategii a že se zabývá cílem týkajícím se hospodářské soudržnosti (28). Stěží lze uznat, že vynaložení více než jednoho milionu EUR na jedno vytvořené přímé pracovní místo lze považovat za mimořádný příspěvek k regionálnímu rozvoji. V tomto ohledu je poměr výše podpory k přímým pracovním místům u investičního projektu porovnán s předchozími rozhodnutími Komise (uvedenými v tabulce zkoumající tento poměr v předchozích rozhodnutích Komise). Soutěžitel č. 1 se mimoto domnívá, že investiční projekt není spojen s údajným selháním trhu.
(90)
Pokud jde o požadavek týkající se formálního pobídkového účinku, společnost Petrogal neobdržela od Portugalska před zahájením prací dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu. Soutěžitel č. 1 proto dospěl k závěru, že podpora není v souladu s odstavcem 38 pokynů k regionální podpoře.
(91)
Co se týká ekonomického posouzení, soutěžitel č. 1 se domnívá, že podpora nesplňuje kritérium nezbytnosti a nevytváří pobídkový účinek. Investiční projekt je výrobní investicí, která je ekonomicky motivována nerovnováhou mezi nabídkou a poptávkou a možností získat přístup k těžším frakcím surové ropy, jež jsou levnější. Jedná se o investici reagující na přirozený vývoj poptávky po motorové naftě. Všechny ostatní hospodářské subjekty v Evropě uskutečňují v rafinériích podobné investice bez státní podpory. Ze skutečností proto vyplývá, že by se investiční projekt uskutečnil v každém případě, což není v souladu s odstavcem 22 sdělení Komise ze dne 24. června 2009 (29) (dále jen „sdělení o podrobném posouzení“).
(92)
Soutěžitel č. 1 se domnívá, že dotčenými produkty jsou:
-
motorová nafta (což je konečný produkt),
-
primární benzin (což je meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře), za (domnělé) dotčené produkty je proto nutno považovat rovněž petrochemické výrobky na bázi primárního benzinu,
-
zbytky hydrokrakování (není-li hydrokrakovací jednotka vybavena recyklačním zařízením).
- Motorová nafta
(93)
Podle soutěžitele č. 1 je společnost Petrogal jediným tržním subjektem s kapacitou pro rafinaci surové ropy v Portugalsku. Společnost Petrogal zásobuje své konkurenty na tomto trhu. Společnost Petrogal kontroluje největší dovozní a skladovací zařízení pro automobilový benzin a motorovou naftu. Tato společnost má největší síť čerpacích stanic v Portugalsku. Společnost Petrogal má na velkém počtu trhů s ropnými produkty v Portugalsku dominantní postavení či přinejmenším významnou tržní sílu. Soutěžitel č. 1 se domnívá, že by se posouzení relevantního trhu nemělo provést pouze na úrovni rafinérie, nýbrž je nutné posoudit situaci v oblasti hospodářské soutěže rovněž na úrovni maloobchodního a jiného než maloobchodního trhu s motorovou naftou.
- Primární benzin
(94)
Co se týká primárního benzinu, soutěžitel č. 1 se domnívá, že by relevantní výrobkový trh, jenž je nutno posoudit, neměl být omezen na prodej na úrovni rafinérie, nýbrž že je třeba vzít v úvahu navazující činnosti.
(95)
Pokud jde o relevantní zeměpisný trh, podíl celkového dovozu a vývozu motorové nafty ve vztahu k celkovému prodeji motorové nafty v Portugalsku je příliš nízký, než aby odůvodňoval volbu regionálního trhu jako relevantního trhu. Soutěžitel č. 1 zastává názor, že relevantním zeměpisným trhem je portugalský trh.
(96)
Soutěžitel č. 1 usuzuje, že je třeba vzít v úvahu činnosti společnosti ENI na dotčených výrobkových trzích, jelikož pokud může určitá společnost vykonávat rozhodující vliv na prodejní politiku jiné společnosti, je nutné posoudit společný podíl obou společností na relevantních trzích.
(97)
Soutěžitel č. 1 vyvozuje závěr, že u motorové nafty je významně překročena 25 % prahová hodnota pro podíl na trhu stanovená v odstavci 68 pokynů k regionální podpoře. Podpora poskytnutá investičnímu projektu má proto dotovat tržní subjekt s dominantním postavením a umožnit mu zachovat a zvýšit jeho tržní sílu. Hospodářská soutěž bude vážně nepříznivě ovlivněna a podpora významně naruší relevantní trhy.
(98)
Soutěžitel č. 1 se závěrem domnívá, že podpora představuje provozní podporu, která posiluje postavení dominantního hospodářského subjektu na relevantních trzích. Podpora nepřispívá k vytvoření pobídkového účinku. Negativní dopady podpory každopádně převažují nad jejími případnými kladnými dopady.
4.9.2 Připomínky předložené v dopisech ze dne 15. září a 10. listopadu 2010 (v odpovědi na dotazy Komise ze dne 5. srpna a 13. října 2010)
(99)
Obdobné investiční projekty byly provedeny ve čtyřech rafinériích (La Rabida, Castellón, Cartagena a Bilbao), a to se stejným cílem, tj. zvýšit ziskovost aktiv vybudováním nových konverzních jednotek, které maximalizují výtěžnost středních destilátů, snižují výrobu topného oleje a zpracovávají těžší frakce surové ropy. Soutěžitel č. 1 odkazuje rovněž na podobné investiční projekty v Itálii (rafinérie Sannazzaro a Taranto, uskutečněné společností ENI), v Německu (Bayernoil), v Litvě (Mazeikiu Nafta) a v Bělorusku (Slavneft).
(100)
Pokud jde o možnou referenční míru návratnosti u takových investic v daném odvětví, soutěžitel č. 1 uvádí, že mu referenční hodnota není známa: ziskovost investičního projektu závisí obvykle na kapitálových nákladech každé společnosti a na jiných aspektech. Soutěžitel č. 1 se domnívá, že v době, kdy se rozhodovalo o investičním projektu, by referenční míra návratnosti v odvětví rafinace měla činit nejméně 10 %.
(101)
Soutěžitel č. 1 odkazuje obecně na existenci překážek dovozu ve vztahu k relevantnímu zeměpisnému trhu. Domnívá se, že hlavním problémem v Portugalsku je dominantní postavení společnosti Petrogal na trhu, která ovládá veškerou rafinační kapacitu v Portugalsku, a tudíž nejdůležitější dovozní a vývozní terminály. Soutěžitel č. 1 dále tvrdí, že společnost Petrogal má dominantní postavení, pokud jde o kapacitu pro skladování produktů, která podle některých nezávislých zdrojů (30) představuje až 90 % trhu. To společnosti Petrogal umožňuje dosáhnout podílu na maloobchodním prodeji ve výši přibližně 45 % a podílu na jiném než maloobchodním prodeji ve výši 80 % portugalského trhu.
(102)
Pokud jde o dotaz Komise týkající se odmítnutí udělit přístup ke skladovací kapacitě společnosti Petrogal, soutěžitel č. 1 nebyl schopen takovouto situaci popsat.
(103)
Soutěžitel č. 1 se domnívá, že v Portugalsku je skladovací kapacita omezená a že skladovací náklady u podobných zařízení nebo činností jsou v Portugalsku vyšší než v jiných zemích, jako je Španělsko a Itálie (přibližně o 25 %).
(104)
Soutěžitel č. 1 má za to, že mezi cenami dovezené motorové nafty a cenou motorové nafty pořízené od společnosti Petrogal neexistují podstatné rozdíly, jelikož ceny jsou indexovány podle mezinárodních cen s připočtením logistických nákladů.
4.10 Připomínky soutěžitele č. 2
4.10.1 Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení
(105)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že investiční projekt zvýší kapacitu společnosti Petrogal pro výrobu motorové nafty přibližně o 2,5 milionu tun a přemění Portugalsko z malého dovozce na významného vývozce motorové nafty.
(106)
Soutěžitel č. 2 vyslovil pochybnosti ohledně nezbytnosti podpory, jelikož společnost Petrogal patří do velké skupiny, kterou vlastní a ovládá společnost ENI. Společnost Petrogal je zisková společnost, která v Brazílii a Angole uskutečnila významné investice do činností předcházejících rafinaci a ve Španělsku investice do navazujících činností za účelem rozšíření své distribuční sítě. V Portugalsku má výsadní postavení, jelikož je vlastníkem jediných dvou rafinérií.
(107)
Společnost Petrogal je vertikálně integrovaná a je největší společností, která v Portugalsku uvádí ropné produkty na trh, a třetím největším soutěžitelem na Pyrenejském poloostrově.
(108)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že státní podpora nesplňuje formální požadavky týkající se pobídkového účinku podpory, jak jsou stanoveny v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. Investiční projekt je sám o sobě ziskovou transakcí, která plní střednědobé až dlouhodobé strategické cíle společnosti Petrogal, proto by se uskutečnil v každém případě.
(109)
Podle soutěžitele č. 2 přispěje investiční projekt k uspokojení rostoucí domácí poptávky po motorové naftě, umožní společnosti Petrogal stát se čistým vývozcem na ostatní trhy (jako je Francie a Španělsko) a zvýší rafinérskou marži společnosti Petrogal.
(110)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že nezbytnost podpory je nutno posoudit na základě ustanovení oddílu 2.3 sdělení o podrobném posouzení.
(111)
Soutěžitel č. 2 odkazuje na zprávu PFC Energy uvedenou v poznámce pod čarou č. 31, v níž je zmíněno, že investiční projekt společnosti Petrogal byl realitou již v roce 2006. Investiční projekt mohl být proveden pouze v regionech Matosinhos a Sines (nikoli proto, že se jedná o podporované oblasti, nýbrž z toho důvodu, že se zde obě rafinérie nacházejí).
(112)
Soutěžitel č. 2 má rovněž za to, že z podstaty věci nebylo možno investovat do přestavby stávajících rafinérií na jiném místě.
(113)
Soutěžitel č. 2 uvedl pouze připomínky týkající se motorové nafty.
- Úroveň rafinérie
(114)
Soutěžitel č. 2 objasnil, že ačkoliv neexistují žádné právní překážky dovozu, dovoz je velmi podmíněn (ne-li omezen) řadou fyzických faktorů (nedostatečné skladovací prostory pro dovoz, jejich umístění a vlastnictví, omezení týkající se sekundární logistické sítě) a faktorů týkajících se struktury trhu (možnost stanovit ceny na úrovni rafinérie).
- Jiná než maloobchodní úroveň
(115)
Ostatní portugalští účastníci trhu dovážejí 90 % celkového objemu dovezené motorové nafty, přičemž se potýkají s významnými problémy, jak je uvedeno ve zprávě portugalského orgánu pro hospodářskou soutěž s názvem „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) (dále jen „zpráva orgánu“). Soutěžitel č. 2 se domnívá, že všechny tyto faktory vedou k tomu, že portugalský trh je uzavřenější než srovnatelné trhy v ostatních zemích.
(116)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že by posouzení relevantního trhu nemělo být omezeno na úroveň rafinérie, nýbrž že by mělo zahrnovat rovněž distribuční a prodejní kanály (maloobchodní a jiné než maloobchodní). Investiční projekt zvýší výrobu o 2,5 milionu tun ročně, což přemění Portugalsko na zemi s ročním přebytkem ve výši 1,6 milionu tun motorové nafty a 0,5 milionu tun bionafty ročně pocházející z rafinérie v Sines.
- Maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej
(117)
Podle zprávy orgánu je tato úroveň prodeje považována za druhou úroveň ve struktuře distribuce motorové nafty. Cena motorové nafty bude záviset na kupní ceně v rafinérii nebo při dovozu, k níž se připočítávají náklady na přepravu a skladování a obchodní marže.
(118)
Soutěžitel č. 2 má za to, že společnost Petrogal soutěží rovněž na úrovni distribuce, přičemž má jednoznačnou konkurenční výhodu: podpora poskytnutá k snížení nákladů společnosti Petrogal na výrobu motorové nafty posílí její stávající dominantní postavení na portugalském trhu (51 % na jiném než maloobchodním trhu a 37 % na maloobchodním trhu).
(119)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že by relevantním zeměpisným trhem měl být nanejvýš trh na Pyrenejském poloostrově. Relevantní zeměpisný trh by mohl být na úrovni EHP pouze tehdy, pokud by dovoz motorové nafty skutečně soutěžil s motorovou naftou, která byla rafinována v Portugalsku (za předpokladu, že neexistují žádné právní ani ekonomické překážky vstupu).
(120)
Podpora investice nepříznivě ovlivní konkurenty společnosti Petrogal na trhu na Pyrenejském poloostrově, jelikož rafinérie nacházející se ve Španělsku provedly podobné investice (s velmi podobnými strategickými cíli) bez podpory.
(121)
Pokud by se maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej považoval za součást relevantního výrobkového trhu, byl by podíl společnosti Petrogal na vnitrostátním trhu a místních trzích značně nad 25 % prahovou hodnotou stanovenou v odstavci 68 pokynů k regionální podpoře a podpora by neměla být poskytnuta.
(122)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že z hlediska strany nabídky jsou jiné než maloobchodní trhy s automobilovým benzinem a motorovou naftou vysoce koncentrované (přední čtyři účastníci trhu mají podíl na trhu vyšší než 95 %), jak ve své zprávě uvádí portugalský orgán pro hospodářskou soutěž.
(123)
Společnost Petrogal má na základě objemu odhadovaný podíl na jiném než maloobchodním trhu s motorovou naftou v Portugalsku ve výši 35 % až 45 %. Soutěžitel č. 2 má za to, že investiční projekt povede k dodatečné výrobní kapacitě ve výši 2,5 milionu tun, a vezme-li se tento projekt v úvahu společně s ostatními projekty, které provedla společnost Petrogal, bude tato společnost schopna nejen uspokojit domácí poptávku na portugalském trhu s motorovou naftou, nýbrž rovněž vyvézt téměř 2 miliony tun motorové nafty do sousedních zemí (Španělsko a Francie).
4.10.2 Připomínky předložené v dopise ze dne 10. září 2010 v odpovědi na žádost Komise o informace ze dne 4. srpna 2010
(124)
Soutěžitel č. 2 uvedl, že na úrovni odvětví není stanovena referenční míra návratnosti, jelikož společnosti mají vlastní cílovou míru návratnosti a tyto cílové míry návratnosti se mohou lišit v závislosti na charakteristice každého investičního projektu. Soutěžitel č. 2 poskytl seznam pěti rafinérií, které uskutečnily podobné investiční projekty v celkové výši více než 6 miliard EUR, a to bez státní podpory.
(125)
Soutěžitel č. 2 poukázal na skutečnost, že skladovací kapacity a přístavní zařízení jsou omezené. Dodávky do Portugalska se proto uskutečňují v menším množství, což má za následek vyšší distribuční náklady, které nepříznivě ovlivňují konečné maloobchodní a jiné než maloobchodní marže.
(126)
Co se týká skladovacích zařízení, soutěžitel č. 2 uvedl, že zařízení obvykle využívá vlastník (jako je společnost Petrogal) pro vlastní účely. V případě skladovacích zařízení, která patří třetím stranám, je k dispozici málo skladovacího prostoru kvůli stávajícím dlouhodobým smlouvám, které již byly podepsány s jinými hospodářskými subjekty.
(127)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že společnost Petrogal má kvůli svému dominantnímu postavení v oblasti skladovacích zařízení v porovnání se svými konkurenty výhodu spočívající v její prodejní ceně motorové nafty, která se odhaduje přibližně na 3 až 5 USD/t.
5. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
5.1 Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení
(128)
Portugalsko upřesnilo, že se schůzka mezi portugalskými orgány a útvary Komise uskutečnila dne 11. března 2009. Portugalsko uvedlo, že investiční projekt není projektem na obnovu ani projektem modernizace; jedná se o projekt přestavby, který povede k účinné změně procesu rafinace za účelem lepšího uspokojování rostoucí poptávky po motorové naftě. Portugalsko dodává, že financování poskytne i EIB a že podpora ve formě daňového dobropisu bude poskytnuta od roku 2011. Portugalsko se rovněž domnívá, že by posouzení investičního projektu jako podpory ad hoc nemělo vést k zpřísnění pravidel pro posouzení. Smlouva o investičním projektu a smlouva o státní podpoře, které byly uzavřeny mezi Portugalskem a příjemcem podpory, jsou podmíněny kladným rozhodnutím Komise. Jelikož smlouva o investičním projektu a smlouva o státní podpoře již byly předány Komisi ve fázi oznámení, Portugalsko tvrdí, že předání administrativního dopisu (se smlouvou o investičním projektu a smlouvou o státní podpoře uvedenou na straně 8 rozhodnutí o zahájení řízení v příloze tohoto administrativního dopisu) určuje vstup těchto smluv v platnost.
5.1.1 Připomínky týkající se investičního projektu
(129)
Portugalsko se domnívá, že investiční projekt představuje počáteční investici spadající do těchto kategorií: rozšíření stávající provozovny nebo zásadní změna výrobního postupu.
(130)
Podle Portugalska umožní nová vakuová destilační jednotka a nová hydrokrakovací jednotka výrobu většího množství motorové nafty, a tudíž přizpůsobení výroby motorové nafty potřebám trhu. Toto přizpůsobení není možné při stávajícím uspořádání systému rafinace, který je velmi málo pružný, pokud jde o přechod výroby z automobilového benzinu na motorovou naftu.
(131)
Nová vakuová destilační jednotka a zařízení ke snižování viskozity v rafinérii Matosinhos, nová hydrokrakovací jednotka v rafinérii v Sines a původní, již existující rafinační jednotky budou fungovat současně. Portugalsko proto usuzuje, že investiční projekt je rozšířením systému výroby se zásadní změnou výrobního postupu.
(132)
Portugalské orgány objasnily, že nové uspořádání výrobního postupu posílí doplňkové provozní a funkční souvislosti mezi oběma rafineriemi: vakuový plynový olej [ ] se bude přepravovat z Matosinhos do Sines a těžký benzin [ ] se bude přepravovat ze Sines do Matosinhos. Investiční projekt se uskutečňuje v integrovaném systému rafinace: rafinérie Sines a Matosinhos jsou neoddělitelné, zejména za účelem optimalizace výroby motorové nafty. Není dodrženo pouze geografické kritérium („geografická blízkost“). Rozdělení investičního projektu na dvě části by však bylo umělé, jelikož investiční projekt je technicky, funkčně a strategicky neoddělitelný (32).
5.1.2 Připomínky týkající se charakteristiky trhu a příslušných produktů
(133)
Portugalsko se domnívá, že příslušnými produkty jsou motorová nafta a těžký benzin, přičemž hlavním ekonomickým důvodem investice je motorová nafta a těžký benzin je technicky nevyhnutelným vedlejším produktem výroby v Sines.
(134)
Pokud jde o těžký benzin vyráběný rafinériemi po přestavbě, ten se bude využívat v tuzemsku, při výrobě aromátů společností Petrogal v Matosinhos, a nahradí dovoz (přičemž 92 % dovozu pochází ze zemí mimo EU). Investiční projekt zvýší výrobu těžkého benzinu pouze v Sines (o [200-250] kilotun ročně) (33). Vyšší výroba těžkého benzinu v Sines nahradí množství, jež je v současnosti dováženo do Matosinhos, a nebude se prodávat třetím stranám.
(135)
Portugalsko objasnilo, že investice do rafinérie v Matosinhos nesouvisí se zvláštními jednotkami zpracovávajícími těžký benzin na reformát, meziprodukt pro výrobu aromátů (tj. výrobků na bázi primárního benzinu), a s následným zpracováním reformátu v závodě společnosti Petrogal na výrobu aromátů v Matosinhos na výrobky na bázi primárního benzinu (které se prodávají na trhu petrochemickému odvětví druhé generace za tržní ceny). Cena reformátu účtovaného závodu na výrobu aromátů se nezmění, jelikož je indexována na [10-20] % cenové parity dováženého primárního benzinu a [80-90] % cenové parity vyváženého automobilového benzinu.
(136)
Portugalsko má za to, že relevantní vnitrostátní trh je otevřený a konkurenční bez překážek obchodu. Ceny motorové nafty jsou založeny na ceně surové ropy a nákladech na rafinaci. Rafinérie musí soutěžit s dovozem. Portugalsko se domnívá, že relevantním zeměpisným trhem je severozápadní Evropa.
(137)
V předchozích rozhodnutích Komise se uvádí, že primární benzin je produktem, s nímž se obchoduje na mezinárodní úrovni, a relevantním výrobkovým trhem je přinejmenším západní Evropa.
(138)
Na úrovni skupiny (bez údajů společnosti ENI, jelikož ta nemá na Pyrenejském poloostrově rafinérské ani maloobchodní činnosti a Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) ukazuje nízkou míru koncentrace na evropské úrovni) je podíl na regionálním trhu nižší než 25 %.
5.1.3 Připomínky týkající se projektu v rámci evropské, vnitrostátní a regionální strategie
(139)
Portugalsko zdůrazňuje, že investiční projekt je v souladu se strategickými cíli přijatými na vnitrostátní nebo evropské úrovni. Maximální zvýšení výroby motorové nafty (odhadované od roku 2011 na [1-3] miliony tun ročně) umožní lepší využití zpracovatelské kapacity portugalského systému rafinace. Umožní rovněž lépe sladit nabídku a poptávku a vyrovnat významný nedostatek motorové nafty a snížit přebytek automobilového benzinu.
(140)
Podle Portugalska sníží investiční projekt závislost na dovozu motorové nafty z Ruska, což je cíl, který přijala Komise (ve svém druhém strategickém přezkumu energetické politiky z roku 2008: Akční plán EU pro zabezpečení dodávek energie a jejich solidární využití (34)) a členské státy.
(141)
Poptávka po motorové naftě se zvyšuje a mezi rokem 2000 a 2025 bude dále růst, při současném uspořádání se však rafinérie mohou vývoji poptávky přizpůsobit bez velkých investic do přestavby pouze nepatrně. Investice společnosti Petrogal předpokládá rostoucí poptávku a snižuje závislost na dovozu a rizika spojená s dodávkami.
(142)
Investiční projekt podpoří snižování emisí do ovzduší a bude optimalizována energetická účinnost zařízení. Plánovaná opatření k hospodárnému využívání energie umožní snížit stávající spotřebu energie v rafinériích o [ ] %.
(143)
Po zahájení výroby v rafinériích po přestavbě se bude zpracovávat stejný produkt, avšak s podstatně vyšší zpracovatelskou kapacitou, nižší spotřebou energie a nižšími emisemi.
(144)
Podle Portugalska má velký význam dopad na znečištění ovzduší, jelikož projekt sníží emise ze stacionárních zdrojů, a přispěje tak k dosažení regionálních a vnitrostátních cílů týkajících se kvality ovzduší.
(145)
Uznává se význam investičního projektu na regionální úrovni, jelikož vede rovněž k zahrnutí zemního plynu do portfolia pohonných hmot obou rafinérií a nahrazení stávajícího závodu na výrobu páry kogenerační jednotkou.
(146)
Na vnitrostátní úrovni lze přínosy pro životní prostředí posoudit s ohledem na přispění k dosažení cílů stanovených v národním programu snižování emisí oxidu siřičitého a oxidů dusíku (35).
(147)
Investiční projekt zvýší jakost motorové nafty, a sníží tudíž emise znečišťujících látek z vozidel. Investiční projekt bude mít rovněž kladný dopad na biologické faktory (flóru a faunu) a na krajinu.
5.1.4 Připomínky týkající se příspěvku k regionálnímu rozvoji
(148)
Portugalsko zdůrazňuje významný příspěvek investičního projektu k regionálnímu rozvoji vzhledem k jeho umístění ve dvou znevýhodněných regionech, jež jsou postiženy vysokou nezaměstnaností. Oba regiony jsou způsobilými oblastmi podle čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy s běžnými limity regionální podpory pro velké podniky ve výši 40 % (v případě Sines v regionu Alentejo) a 30 % (v případě Matosinhos v regionu Norte) podle portugalské mapy regionální podpory. Obě oblasti jsou regiony spadajícími do cíle „Konvergence“ (jak je vymezeno v regionální politice EU) s HDP na obyvatele pod 75 % evropského průměru.
(149)
Portugalsko se domnívá, že rafinérie v Sines a Matosinhos představují základní pilíře regionálních ekonomik. Portugalsko očekává, že investiční projekt bude mít mimořádně kladné dopady na zaměstnanost a obecněji na hospodářskou strukturu regionů Norte a Alentejo.
i) Sines
(150)
Rafinérie v Sines se nachází v regionu Alentejo, což je region s HDP o 6 % nižším oproti celostátnímu průměru. Region se vyznačuje menším počtem podniků a nedostatkem vyspělých služeb pro podporu rozvoje a inovací. Ve třetím čtvrtletí roku 2009 činila míra nezaměstnanosti 10,2 %, tj. byla o 0,4 % vyšší než celostátní průměr, a ve třetím čtvrtletí roku 2010 vzrostla na 11,6 % (0,7 % nad celostátním průměrem).
ii) Matosinhos
(151)
Rafinérie v Matosinhos se nachází v oblasti Porta v regionu Norte. Region Norte je v současnosti nejchudším portugalským regionem NUTS II (společná klasifikace územních statistických jednotek) s HDP na obyvatele v roce 2008 přibližně o 20 % nižším oproti celostátnímu průměru. Region má tempo hospodářského růstu nižší než je průměr v EU a Portugalsku a vykazuje nízkou úroveň kvalifikovaných lidských zdrojů. Míra nezaměstnanosti vzrostla z 11,6 % ve třetím čtvrtletí roku 2009 na 13,2 % v témže čtvrtletí roku 2010, což významně překračuje celostátní průměr (9,8 % v roce 2009 resp. 10,9 % v roce 2010).
5.1.5 Pracovní místa a odborná příprava
(152)
Podle Portugalska vytvoří investiční projekt v obou rafinériích v provozní fázi podle odhadů 150 nových pracovních míst přímo spojených s provozem zpracovatelských jednotek.
(153)
Poměr mezi investičními výdaji a počtem vytvořených přímých míst ukazuje, že odvětví rafinace je kapitálově velmi náročné. Odvětví mimoto vyžaduje zvláštní a kvalifikovanou odbornou přípravu.
(154)
Investiční projekt má velký potenciál k vytváření nepřímých pracovních míst, jelikož nové jednotky zvýší technologickou složitost rafinérií a vyžadují větší údržbu. V důsledku politiky rafinérií v oblasti subdodávek se bude zvyšovat poptávka po poskytování služeb specializovanými pracovníky. Portugalsko se domnívá, že „přestavba rafinačních jednotek bude mít výrazný dopad na vnitrostátní průmyslovou strukturu, zejména ve strojírenství, energetice a stavebnictví. Odhaduje se, že během nejrušnějšího období výstavby se na výstavbě obou rafinérií bude podílet přibližně 3 000 pracovníků“ a „podle očekávání bude vytvořeno přibližně 450 nepřímých stálých pracovních míst“. Tato pracovní místa vyžadují kvalifikované pracovníky, kteří mají obvykle vyšší mzdu, než je průměr na trhu, s očekávaným významným sociálním a hospodářským dopadem na okolní komunity, zejména v oblasti Sines.
(155)
Pokud jde o to, zda je poměr tři nepřímá pracovní místa na každé přímé pracovní místo u investičního projektu (a použitá metodika) odůvodněné, Portugalsko odpovědělo, že tento poměr je nutno porovnat s poměrem u jiných investičních projektů v témže odvětví. S odkazem na dvě jiná opatření podpory, která Komise schválila (rozhodnutí Komise týkající se petrochemických projektů, a to ve věci N 898/06 - Repsol Polimeros a ve věci N 899/06 - Artensa) (36), se Portugalsko domnívá, že předpokládaný poměr přímých pracovních míst k nepřímým pracovním místům je u investičního projektu konzervativnější a reálnější než poměr u projektu Repsol Polimeros (15 nepřímých pracovních míst na každé přímé pracovní místo), ačkoliv se oba projekty týkají starých průmyslových areálů. Portugalsko rovněž uvedlo, že se počty u daného investičního projektu blíží počtům u projektu Artensa, který je počátečním projektem (projektem na zelené louce). Portugalsko přihlíží rovněž k referenční hodnotě, kterou stanovila společnost HSB Solomon Associates LLC pro ropný průmysl: PEI (ukazatel efektivity zaměstnanců). Tento ukazatel ukazuje počet odpracovaných hodin na ekvivalent destilační kapacity, tj. obecně počet vytvořených pracovních míst na zpracovaný barel surové ropy. Podle poslední dostupné zprávy (údaje pro rok 2008) vykazoval příjemce celkový index [50-70] v porovnání s hodnotou 113,7 pro průměr ve studii a 206,8 pro průměr v jižní a střední Evropě. To odráží počet osob pracujících interně v rafinérii, [ ] a existenci skupiny podpůrných činností na základě trvale poskytovaných externích služeb. Portugalsko se domnívá, že toto využívání externích služeb zajišťuje vytváření nepřímých pracovních míst a odůvodňuje očekávání vyššího poměru nepřímých pracovních míst k přímým pracovním místům než v případě projektu Artensa. V porovnání s rozhodnutími Komise popsanými v tomto bodě odůvodnění proto Portugalsko dospělo k závěru, že tato strategie je u projektu Repsol Polimeros dovedena do extrému (minimální využití vnitřních zdrojů a maximální využití vnějších zdrojů). Projekt Artensa ukazuje opak, tj. rovnováhu při využívání vnitřních a vnějších zdrojů. Portugalsko má za to, že navrhovaný poměr 3:1 je v souladu s příslušným poměrem v odvětví rafinace a náležitě odráží míru externalizace činností společnosti Petrogal (např. v oblasti údržby).
(156)
V následném podání Portugalsko toto tvrzení podpořilo citováním novějšího dokumentu (37) zveřejněného Komisí, který podle názoru Portugalska udává poměr mezi 4:1 a 6:1: „ačkoli tudíž odvětví zaměstnává v EU přímo pouze 100 000 osob, lze mít za to, že na odvětví rafinace v EU přímo závisí 400 000 až 600 000 pracovních míst“. Týž dokument uvedený v poznámce pod čarou č. 41 zmiňuje „dalších 600 000 pracovních míst v logistice a marketingu“, z čehož vyplývá poměr dokonce 12:1.
(157)
Během formálního vyšetřovacího řízení vyčíslilo Portugalsko v dalším dokumentu (analýze nákladů a přínosů) poskytnutém Komisi počet pracovních míst zajištěných investičním projektem, jelikož bylo zřejmé, že podle srovnávacího scénáře bez investice by společnost Petrogal zavedla některá restrukturalizační opatření, včetně snížení počtu pracovních sil. Pokud by investiční projekt nebyl proveden, došlo by k „celkovému úbytku 1 240 pracovních míst - 150 přímých pracovních míst + 450 nepřímých pracovních míst (přímý důsledek projektu) navíc k odhadovanému úbytku 160 přímých pracovních míst + 480 nepřímých pracovních míst kvůli opatřením k snižování nákladů, která by byla provedena s cílem vyrovnat se s nižšími rafinérskými maržemi rafinérií v současné podobě“.
(158)
Portugalsko zdůrazňuje, že investiční projekt bude využívat především kvalifikované pracovníky s platem [ ] průměrného platu na relevantním místním trhu. Výsledné sociální a hospodářské dopady na okolní komunity přispějí k rozvoji dalších podniků a činností. Investiční projekt proto přispěje k vytvoření a obnově infrastruktur a zařízení v regionech Porto a Sines a zajistí podmínky nezbytné pro to, aby tyto regiony mohly vstoupit do nové etapy, pokud jde o kvalitu života a konkurenceschopnost.
(159)
Ve své odpovědi Portugalsko rovněž zdůrazňuje, že „během fáze výstavby bude mít projekt významný dopad na vnitrostátní průmyslovou strukturu, a to podporou zakládání a rozvoje místních podniků. Jakmile bude projekt zcela funkční, bude podporovat rozvoj nových podniků spojených s údržbou, a bude tudíž dále upevňovat dynamiku regionu“. Proto „touto iniciativou pomůže společnost Petrogal vyrovnat konkurenceschopnost méně rozvinutých regionů s ohledem na celostátní průměr. Projekt bude mít rovněž kladný dopad na podniky v regionu Alentejo a na jejich vystavení zahraničním trhům“.
(160)
Zvýšením toku surovin a hotových produktů mezi oběma rafinériemi investiční projekt vytvoří podle očekávání velmi kladný dopad na přístavní infrastruktury v Sines a Leixões (38), a to významným zvýšením jejich činnosti a využití, a tudíž rovněž jejich provozních výsledků.
(161)
Portugalsko má rovněž za to, že společnost Petrogal předpokládá, že bude investiční projekt využívat po dobu nejméně 30 let, což prokazuje dlouhodobý závazek týkající se regionálních, vnitrostátních a evropských cílů.
(162)
Investiční projekt přispěje rovněž k zlepšení potenciálu lidského kapitálu v regionu. Za účelem vyškolení pracovníků podílejících se na investičním projektu, a to nově přijatých či stávajících zaměstnanců, budou ve spolupráci s Technickou fakultou Alentejo Litoral (39) vytvořeny v podnikatelském centru průmyslové a logistické zóny v Sines (40) struktury pro odborné kvalifikace a odbornou přípravu.
(163)
Pokud jde o souvislost s projekty v oblasti výzkumu a vývoje a spolupráci s univerzitami, Portugalsko uvedlo, že obě rafinérie představují centra regionálního rozvoje, pokud jde o výzkum a odbornou přípravu. Portugalsko má za to, že podle očekávání bude mít investiční projekt kladný dopad a má potenciál přilákat nové dohody mezi společností Petrogal a vzdělávacími středisky ve vědecko-technické oblasti.
(164)
Portugalsko se vyjádřilo k poměru investice k počtu vytvořených pracovních míst, který prokazuje naprostou odůvodněnost tohoto podílu, zejména vezme-li se v úvahu, že odvětví rafinace je kapitálově velmi náročné a vyžaduje vysoce kvalifikované pracovní síly a vysoké úrovně investic do odborné přípravy kvalifikovaných pracovních sil. Podobně vysoké poměry podpory k vytvořeným pracovním místům Komise schválila v případě petrochemických projektů Repsol Polimeros a Artensa (41).
(165)
Na základě žádosti Komise o vypracování analýzy nákladů a přínosů a hodnocení projektu, které jsou srovnatelné s požadavky u velkých projektů spolufinancovaných ze strukturálních fondů (42), předložilo Portugalsko dokument, jehož cílem je především vyčíslení sociálních a hospodářských přínosů vyplývajících z investičního projektu. Dokument poukazuje na hospodářské dopady v důsledku kladných příspěvků vyplývajících z investice, jako je splatná daň, přímá zaměstnanost (daně), nepřímá zaměstnanost (daně), zamezení vyplácení podpory v nezaměstnanosti, spotřební daň (DPH), úspory emisí CO2 v dopravě a průmyslu, zamezení placení úroků z vnějšího dluhu portugalské vlády, dopravné a skladné (daně), dodatečné příjmy přístavu Leixões a podpora rozvoje místních komunit.
(166)
Místní přínosy investičního projektu spočívají ve spotřební dani (DPH), dodatečných příjmech přístavu Leixões a podpoře rozvoje místních komunit (v čisté současné hodnotě celkem 49 milionů EUR), zatímco ostatní přínosy je nutno pokládat za výhodu pro celý stát (v čisté současné hodnotě celkem 454 milionů EUR) přinášející prospěch celému národnímu hospodářství, a lze je proto jen částečně přidělit dotyčným regionům. Je-li tato výhoda pro celý stát úměrně rozložena na portugalské regiony podle jejich příslušného hospodářského významu, přesahuje vzhledem k tomu, že na regiony Norte a Alentejo v roce 2007 připadalo 34,8 % portugalského HDP, celkový regionální přínos (v čisté současné hodnotě 195 milionů EUR) zdaleka náklady na podporu poskytnutou investičnímu projektu (v čisté současné hodnotě 121 milionů EUR).
5.1.6 Připomínky ohledně nezbytnosti podpory
(167)
Portugalsko zdůraznilo, že podpora účinně a rozhodně přispěla k rozhodnutí společnosti Petrogal uskutečnit investici, jelikož byla nezbytná k zajištění její ziskovosti. Dne 5. března 2008 schválila správní rada společnosti Galp investiční projekt poté, co obdržela od vnitrostátních orgánů dokument potvrzující způsobilost projektu, který byl vystaven dne 23. ledna 2007. První příslib objednávky zařízení pochází ze dne 14. března 2008, tj. po podpisu smluv o státní podpoře s portugalskou vládou dne 10. března 2008.
(168)
Bez podpory by investiční projekt nebyl proveden, jelikož by jeho ziskovost nebyla odůvodněná.
(169)
V roce 2001 zamítla správní rada společnosti Galp předchozí plán modernizace rafinérie v Matosinhos, jelikož návratnost vloženého kapitálu (ROCE) byla u daného projektu nižší než vážené průměrné kapitálové náklady (WACC) společnosti Galp Energia v odvětví rafinace.
(170)
V roce 2005 zvažovala správní rada společnosti Galp znovu strategickou příležitost provést projekt přestavby obou rafinérií. Po interním přezkoumání alternativních investičních projektů byl v březnu 2008 projekt přestavby rafinérií v Sines a Matosinhos předložen správní radě ke schválení. Vnitřní míra návratnosti spojená s posuzovanou investicí ve výši [ ] milionů EUR byla vypočítána v rozmezí [8-10] % bez pobídky, tj. o [ ] procentních bodů nad průměrnými váženými kapitálovými náklady společnosti Galp Energia u rafinérských činností (stanoveny na [7-9] %).
(171)
Rozhodnutí správní rady společnosti Galp v březnu 2008 vycházelo z následující analýzy citlivosti vnitřní míry návratnosti (IRR) investičního projektu
Tabulka 3
S podporou
Čistá současná hodnota
[100-150] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[9-11] %
Bez podpory
Čistá současná hodnota
[1-50] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[8-10] %
Zdroj: GALP
(172)
Podle diskusí výkonného výboru společnosti Galp Energia dne 10. ledna 2008 činily průměrné vážené kapitálové náklady a vnitřní „minimální návratnost“ (riziková prémie připočítaná ke kapitálovým nákladům (43)) pro oblast zásobování, rafinace a logistiky [7-9] % resp. [10-12] %.
(173)
Portugalsko uvedlo, že průměrné vážené kapitálové náklady i vnitřní minimální míra návratnosti stanovené společností Galp Energia byly v souladu s běžnou praxí v odvětví rafinace a že použití těchto ekonomických kritérií je běžně akceptováno všemi velkými společnosti v odvětví. K doložení těchto tvrzení poskytlo Portugalsko Komisi tabulku, kterou v roce 2010 vypracovaly Citigroup, Bloomberg a Broker Research a která porovnává průměrné vážené kapitálové náklady významných společností působících v odvětví.
(174)
Portugalsko trvá na tom, že investiční rozhodnutí bylo a je v souladu s praxí a běžnými požadavky na ziskovost, kterou příjemce podpory vyžaduje u všech svých projektů. K posouzení ziskovosti se kromě průměrných vážených kapitálových nákladů používá jako dodatečné kritérium minimální návratnost. Odhady budoucích peněžních toků nejsou obecně spolehlivé. S odhadem peněžních toků je vždy spojena určitá nejistota (riziko); čím větší je časový odstup, tím větší je možnost, že se jedná o hrubý odhad, který obsahuje chyby. Nejběžnějším způsobem, jak se vypořádat s nejistotou, je přičíst ke kapitálovým nákladům (průměrné vážené kapitálové náklady) rizikovou prémii a použít tuto míru jako minimální míru ziskovosti požadovanou u investice (minimální návratnost). Rozdíl mezi hodnotou minimální návratnosti a hodnotou průměrných vážených kapitálových nákladů proto představuje dodatečný zisk, který se při rozhodování o investici očekává, jelikož zohledňuje dodatečné riziko obsažené v odhadovaných budoucích peněžních tocích. Portugalsko uvedlo, že zahrnutí minimální návratnosti do analýzy a rozhodování společnosti Galp Energia o investičních projektech se používá od roku 2002. V tomto roce bylo stanoveno, že minimální návratnost u projektů představují průměrné vážené kapitálové náklady navýšené o [1-5] procentních bodů. V roce 2006 se společnost Galp Energia rozhodla vypočítat minimální návratnost mírně odlišným způsobem, konkrétně místo přičtení [1-5] procentních bodů k průměrným váženým kapitálovým nákladům se rozhodla navýšit průměrné vážené kapitálové náklady o [10-50] % (WACC2006 + minimální návratnost2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Toto nové kritérium bylo výsledkem interní úvahy, že vzhledem k různým úrovním průměrných vážených kapitálových nákladů u jednotlivých činností se použití určitého procentního podílu ze základu jeví jako vhodnější a logičtější než používání absolutní hodnoty. Pro další vysvětlení poskytlo Portugalsko Komisi různé průměrné vážené kapitálové náklady a minimální návratnosti, které společnost Galp Energia mezi rokem 2002 a 2006 používala u jednotlivých činností: zásobování a rafinace, uvádění ropných produktů na trh, průzkum a těžba, zemní plyn a elektrická energie.
(175)
Portugalsko tvrdilo, že podle mezinárodně uznávaných standardů pro projekty tohoto druhu správní rada společnosti Galp, vzhledem k tomu, že míra kolísání je u investice v této fázi technického vývoje (počáteční technický projekt) dosud značná, neposoudila, že projekt tohoto významu s minimální návratností blížící se průměrným váženým kapitálovým nákladům je životaschopný, jelikož by mohl snadno skončit s nižší návratností, než je referenční hodnota.
(176)
Avšak s přihlédnutím k poskytnutí daňové pobídky investičnímu projektu by návratnost investičního projektu činila [9-11] %, což se vzhledem k strategické povaze investičního projektu pokládalo za přijatelné minimum pro zahájení prací a schválení příslibů objednávky daných dodavatelům zařízení.
(177)
Portugalsko předložilo seznam alternativních investičních projektů, které mohla společnost Petrogal provést v době, kdy rozhodla o daném investičním projektu. Kvůli omezení dostupných finančních zdrojů pro nové investice soutěží o tyto omezené zdroje několik oblastí činnosti společnosti Galp Energia a existuje přísná politika výběru.
(178)
Pokud by však nebyla s portugalským státem podepsána smlouva o státní podpoře a investiční projekt by se neuskutečnil, konkurenceschopnost obou rafinérií by se nevyhnutelně zhoršila. Podle Portugalska by se v případě, že by se investiční projekt neuskutečnil, snížilo využití kapacity rafinérií na [80-90] %, jakožto reakce na klesající tržní poptávku po automobilovém benzinu a topném oleji (jelikož studie předpokládají významný pokles poptávky v období od roku 2008 do roku 2020 se snížením poptávky mezi [20-30] % a [40-50] %). Rafinérie by si udržely pouze velmi omezenou rafinérskou marži. K vyrovnání této situace by byl zaveden drastický program restrukturalizace zahrnující snížení počtu pracovních míst.
(179)
Jelikož Komise měla pochybnosti, zda správní rada společnosti Galp vzala při rozhodování v úvahu změny obchodního prostředí, požádala Portugalsko, aby poskytlo podrobný rozbor srovnávacího scénáře bez investičního projektu. Za tímto účelem požádala Portugalsko, aby poskytlo vnitřní míru návratnosti investičního projektu s přihlédnutím k možné ziskovosti rafinérií v případě, že by se investiční projekt neuskutečnil, a se zohledněním nižších rafinérských marží.
(180)
Srovnávací scénář poskytnutý Portugalskem je shrnut v tabulce 4:
Tabulka 4
Obchodní případ
Hodnota nové konečné investice
S podporou
Čistá současná hodnota
[200-250] milionů EUR
[150-200] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Bez podpory
Čistá současná hodnota
[100-150] milionů EUR
[100-150] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Podle Portugalska „skutečnost, že projekt může být pro společnost velmi důležitý, dokonce strategický, neznamená, že se jedná o jediný projekt či nesporný projekt, pokud by vnitřní míra návratnosti nevzrostla tak, aby splňovala minimální přípustné požadavky“ (jak tomu bylo v roce 2001).
5.2 Vyjádření Portugalska k připomínkám třetích stran
(182)
Portugalsko zdůraznilo vysokou míru účasti různých subjektů (obce, svazy a odvětvová a průmyslová sdružení) a uvádí všechny připomínky, které podporují význam investičního projektu, pokud jde o rozvoj regionu a energetickou účinnost.
5.2.1 Vyjádření k připomínkám soutěžitele č. 1 a č. 2
(183)
Při doplnění svého podání ze dne 21. ledna 2010 Portugalsko objasnilo, že trh s vakuovým plynovým olejem je velmi nestálý a nezajišťuje potřebné stálé dodávky vakuového plynového oleje, které jsou zapotřebí pro hydrokrakovací jednotku o velikosti jako v Sines. Co se týká produkce zbytků hydrokrakování, Portugalsko potvrzuje, že je téměř nevýznamná, jelikož hydrokrakovací jednotka bude využívat technologii hydrogenačního krakování.
(184)
Portugalsko zopakovalo, že investiční projekt podpoří regionální rozvoj v znevýhodněných regionech (vytvoření a zachování pracovních míst, odborná příprava pracovníků, úspory z rozsahu, přenos technologií, vedlejší účinky atd.), i když se nachází v již existujících rafinériích, a toto potvrzují všechny obdržené kladné připomínky. Portugalské orgány zdůraznily rovněž strategický význam investičního projektu a jeho význam pro životní prostředí s cílem vyvrátit připomínky, podle nichž je přínosem pro daný region pouze zaměstnanost.
(185)
Pokud jde o tabulku, kterou vypracoval soutěžitel č. 1 a která porovnává poměr „podpory k vytvořeným pracovním místům“ u jiných projektů s regionální podporou ad hoc (viz 89. bod odůvodnění), Portugalsko uvedlo, že nezahrnuje jiné projekty v odvětví rafinace či jiném kapitálově náročném odvětví výroby. Z tohoto důvodu nelze investiční projekt porovnávat s projekty uvedenými v tabulce, nýbrž by měl být srovnán s podporou pro velké investiční projekty ve stejném hospodářském odvětví (viz rozhodnutí Komise ze dne 10. července 2007 ve věci státní podpory N 898/06 - Repsol Polimeros a rozhodnutí ze dne 10. července 2007 ve věci státní podpory N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, kde je poměr „podpory k vytvořeným pracovním místům“ ve srovnatelném rozmezí jako u projektu společnosti Petrogal).
(186)
Obdobně při srovnání poměru „nepřímých pracovních míst k přímým pracovním místům“ se srovnatelnými projekty (jako jsou projekty uvedené v 185. bodě odůvodnění) je dosaženo rovnocenných údajů.
(187)
Portugalsko zopakovalo, že správní rada společnosti Galp schválila investiční projekt (v březnu 2008) poté, co v lednu 2007 obdržela písemné potvrzení od portugalských orgánů, že investiční projekt je způsobilý pro podporu. Podpora byla proto před zahájením prací poskytnuta podmíněně (zapotřebí byl zejména souhlas Komise). K první závazné objednávce došlo v březnu 2008 po podepsání smluv o státní podpoře společností Petrogal.
(188)
Portugalsko odmítá připomínky, podle nichž společnost Petrogal rozhodla o zahájení investičního projektu již v roce 2006.
(189)
Portugalsko připouští, že před přijetím konečného rozhodnutí byly provedeny studie proveditelnosti. Ačkoliv tyto informace byly naprosto nezbytné, aby mohla správní rada společnosti Galp přijmout rozhodnutí, neznamená to, že správní rada již rozhodla.
(190)
Portugalsko trvá na tom, že bez podpory by se investiční projekt neuskutečnil.
(191)
Portugalsko objasnilo, že investiční projekt měl nedostatečnou vnitřní míru návratnosti v porovnání s úrovní přijatého rizika a přitažlivostí jiných projektů ([ ]), které jsou zásadní pro rozvoj společnosti Galp Energia. Z toho vyplývá, že bez podpory by investiční projekt nebyl zahájen.
(192)
Portugalsko z připomínek obdržených od třetích stran vyvozuje, že relevantním zeměpisným trhem není portugalský trh, nýbrž přinejmenším trh na Pyrenejském poloostrově.
(193)
Portugalsko uvedlo, že podíly společnosti Petrogal na trhu s motorovou naftou (na úrovni rafinérie, maloobchodní a jiné než maloobchodní úrovni) nikdy nepřekročí 25 %, je-li relevantním zeměpisným trhem Pyrenejský poloostrov či ještě větší trh.
(194)
Portugalsko znovu ujistilo, že investiční projekt nebude mít v žádném případě dopad na maloobchodní a jiné než maloobchodní trhy s motorovou naftou, jelikož cena na úrovni rafinérie je stanovena za tržních podmínek: společnost Petrogal se chová jako příjemce cen. Pokud by tomu tak nebylo, přešli by odběratelé společnosti Petrogal snadno na dovoz, jelikož podle Portugalska neexistují žádné překážky (technické, celní, logistické (44) atd.) dovozu motorové nafty z ostatních členských států. Portugalské požadavky na dovoz jsou v souladu s požadavky EU.
(195)
Portugalsko poskytlo souhrnné údaje o dovozu motorové nafty (námořní a pozemní přeprava) do Portugalska.
Tabulka 5
Dovoz a vývoz motorové nafty
Rok
2006
2007
2008
2009
DOVOZ
Celkem (kilotuny)
638
776
1,011
1,478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Ostatní
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
VÝVOZ
Celkem (kilotuny)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Ostatní
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Zdroj: údaje DGEG (kurziva) a společnosti Petrogal
(196)
Portugalsko má mimoto dostatečnou skladovací kapacitu: Portugalsko poskytlo údaje, které prokazují, že jednotlivé hospodářské subjekty mají různé strategické možnosti (investovat do skladovací kapacity nebo si pronajmout zařízení) a že obě alternativy jsou možné a schůdné. Hlavní hospodářské subjekty svou skladovací kapacitu nezvýšily, a to navzdory příležitostem, které se objevily na trhu, což naznačuje, že jejich skladovací prostory jsou pro podporu jejich marketingových činností dostatečné. Portugalsko uvedlo, že se celkový dovoz motorové nafty trvale zvyšuje a současně mírně klesá vývoz. To vyplývá z trvalého růstu trhu a rostoucího nedostatku místní výrobní kapacity. Údaje pro rok 2009 odrážejí dopad nehody v rafinérii Sines, která po dobu několika týdnů omezila chod rafinérie a výrobu. Hospodářské subjekty musely během tohoto roku zvýšit dovoz, což prokazuje existenci alternativních zdrojů dodávek.
(197)
Dovoz motorové nafty do Portugalska v roce 2009 představoval 27,2 % celkové spotřeby motorové nafty v tomto roce. V předchozích letech činil průměrný dovoz motorové nafty ve vztahu k roční spotřebě v Portugalsku (zhruba 5,4 milionu tun) přibližně 14 %.
(198)
Portugalsko se proto domnívá, že portugalský trh s motorovou naftou je otevřeným a konkurenčním trhem, na němž je usnadněn obchod a ceny vycházejí z ceny surové ropy, nákladů na rafinaci a jsou omezeny alternativou dovozu za ceny Platts.
(199)
Pokud jde o těžký benzin, Portugalsko se domnívá, že trhem je přinejmenším EHP, jelikož primární benzin je produkt, s nímž se obchoduje na mezinárodní úrovni.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ PODPORY
6.1 Existence státní podpory
(200)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy se uvádí, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(201)
Podpora, kterou Portugalsko poskytne společnosti Petrogal, bude mít podobu daňového dobropisu. Lze mít proto za to, že podpora je poskytnuta členským státem ze státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(202)
Podpora je poskytnuta jednomu podniku, společnosti Petrogal, a je proto selektivní.
(203)
Podpora je poskytnuta na investici, která má vést k vyšší výrobě motorové nafty a těžkého benzinu. Jelikož tyto produkty jsou předmětem obchodu mezi členskými státy, opatření proto pravděpodobně ovlivní obchod mezi členskými státy. Podpora poskytnutá společnosti Petrogal osvobodí společnost od nákladů, které by musela normálně hradit sama. Společnost Petrogal tudíž získá ve srovnání se svými konkurenty hospodářskou výhodu. Tímto zvýhodněním společnosti Petrogal a její výroby proto podpora narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž.
(204)
Komise se proto domnívá, že podpora představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(205)
Po zjištění, že podpora představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je nutné ověřit, zda lze opatření považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
6.2 Zákonnost opatření podpory
(206)
Oznámením podpory před jejím poskytnutím splnilo Polsko oznamovací povinnost vyplývající z čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
6.3 Právní základ pro posouzení
(207)
Jelikož cílem podpory je podpora regionálního rozvoje, jsou základem pro posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem pokyny k regionální podpoře, a zejména ustanovení oddílu 4.3 těchto pokynů, který se týká velkých investičních projektů, a kritéria pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty stanovená ve sdělení o podrobném posouzení, ledaže formální vyšetřovací řízení vede k závěru, že nejsou překročeny prahové hodnoty stanovené v odst. 68 písm. a) („kritérium týkající se podílu na trhu“) a písm. b) („kritérium týkající se zvýšení výrobní kapacity a výkonnosti trhu“) pokynů k regionální podpoře.
(208)
Komise musí provést posouzení ve třech krocích:
-
za prvé musí posoudit slučitelnost s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře,
-
za druhé musí ověřit, zda nejsou s konečnou platností splněna kritéria týkající podílu na trhu a zvýšení kapacity a výkonnosti trhu (dále jen „kritéria podle odst. 68 písm. a) a b)“),
-
za třetí může v závislosti na výsledku posouzení ve druhém kroku přikročit k podrobnému posouzení.
6.4 Slučitelnost s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře - ověření pochybností uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení
(209)
Komise ověřila, zda je poskytnutá podpora v souladu s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře. Toto posouzení vedlo k následujícím připomínkám:
(210)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda investiční projekt představuje počáteční investici, nebo zda by jej bylo možno pokládat za investici na obnovu.
(211)
Komise vzala v úvahu připomínky Portugalska uvedené v 130. a 131. bodě odůvodnění, že investice vede k rozšíření stávající provozovny a zásadní změně celkového výrobního procesu stávající provozovny, a proto ji lze považovat za počáteční investici, jak je vymezena v odstavci 34 pokynů k regionální podpoře.
(212)
Nová vakuová destilační jednotka a zařízení ke snižování viskozity v rafinérii Matosinhos a nová hydrokrakovací jednotka v Sines budou fungovat souběžně s původními, již existujícími rafinačními jednotkami; investiční projekt proto nepředstavuje nahrazení, nýbrž rozšíření systému výroby. Investiční projekt mimoto přemění rafinérie tím, že jim poskytne nové technologické infrastruktury pro přeměnu těžších frakcí surové ropy na automobilový benzin a motorovou naftu.
(213)
Soutěžitel č. 1 nevznesl námitku vůči povaze projektu jako počáteční investice; domníval se však, že investice představuje pouhé rozšíření stávající provozovny.
(214)
Komise proto konstatuje, že investiční projekt představuje počáteční investici ve smyslu odstavce 34 pokynů k regionální podpoře, a pochybnosti ohledně povahy investičního projektu jako počáteční investice byly proto rozptýleny.
(215)
V rozhodnutí o zahájení řízení měla Komise pohybnosti, zda je splněn požadavek týkající se formálního pobídkového účinku vztahujícího se na podpory ad hoc, jak je stanoveno v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. Komise vyslovila zejména pochybnosti, zda může písemné potvrzení Portugalska na základě podrobného ověření, že investiční projekt vyhovuje podmínkám způsobilosti stanoveným v režimu podpory (45), nahradit požadovaný dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu.
(216)
Odstavec 38 pokynů k regionální podpoře zní: „Je důležité zajistit, aby regionální podpora měla skutečný pobídkový účinek k investování, k němuž by v podporovaných oblastech jinak nedošlo. Podporu lze tedy poskytnout pouze na základě režimu podpory, jestliže příjemce podal žádost a orgán odpovědný za provádění režimu podpory písemně a na základě podrobného ověření potvrdil, že projekt ještě před zahájením prací na projektu v zásadě vyhověl podmínkám způsobilosti stanoveným v režimu podpory. (…). V případě ad hoc podpory musí příslušný orgán ještě před zahájením prací na projektu vystavit dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu pod podmínkou obdržení souhlasu Komise s takovým opatřením. Pokud práce započnou před splněním podmínek uvedených v tomto odstavci, nebude celý projekt způsobilý pro přiznání podpory.“
(217)
„Zahájení prací“ je v poznámce pod čarou č. 40 pokynů k regionální podpoře definováno buď jako zahájení stavebních prací, nebo první závazná objednávka zařízení.
(218)
Komise vzala v úvahu tyto věcné informace, které poskytlo Portugalsko:
-
společnost Petrogal požádala o podporu dne 22. ledna 2007,
-
Portugalsko v zásadě potvrdilo způsobilost projektu pro podporu dne 23. ledna 2007,
-
podporu schválila portugalská rada ministrů dne 6. března 2008, poskytnutí podpory je však podmíněno souhlasem Komise a společnost Petrogal nevyužije podporu před rokem 2011 (po dokončení investice),
-
správní rada společnosti Petrogal přikročila k objednávkám zařízení dne 8. března 2008,
-
první závazná objednávka byla zadána dne 14. března 2008. Stavební práce na investičním projektu byly zahájeny v Sines v listopadu 2008 a v Matosinhos v lednu 2009.
(219)
Komise se domnívá, že smlouvy o státní podpoře, které Portugalsko a společnost Petrogal podepsaly dne 10. března 2008, a zveřejnění usnesení rady ministrů, která byla přijata dne 6. března 2008, v portugalském Úředním listu (46), jsou přinejmenším rovnocenné dokumentu vyjadřujícímu úmysl přiznat podporu a je nutno je považovat za přesnější důkaz o formálním pobídkovém účinku než dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu, jenž se vyžaduje v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. Tyto smlouvy o státní podpoře byly podepsány před zahájením prací na investičním projektu.
(220)
Komise proto konstatuje, že pochybnosti ohledně formálního pobídkového účinku byly rozptýleny.
(221)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti ohledně příspěvku investice k rozvoji regionu. V této souvislosti vyslovila Komise rovněž pochybnosti ohledně nezbytnosti podpory a zdůraznila, že „nepotřebná podpora pravděpodobně nepřispěje k regionálnímu rozvoji a může vést k nepřijatelnému narušení hospodářské soutěže“ (47).
(222)
Soutěžitel č. 1 a soutěžitel č. 2 uvedli, že by společnost Petrogal investiční projekt uskutečnila i bez podpory. Podle jejich názoru se jedná o výrobní investici, která je ekonomicky motivována nerovnováhou mezi nabídkou motorové nafty a poptávkou po ní a příležitostí získat přístup k těžším frakcím surové ropy, které jsou levnější. Všechny hospodářské subjekty v Evropě uskutečňují podobné investice ve svých rafinériích bez státní podpory.
(223)
Proto je třeba posoudit, zda je podpora nezbytná k vytvoření skutečného pobídkového účinku k investování, k němuž by jinak v těchto dvou podporovaných oblastech nedošlo, nebo zda by byl investiční projekt proveden v každém případě. V tomto ohledu musí Komise zjistit, zda podpora změnila chování společnosti Petrogal, takže tato uskutečnila v dotyčných regionech dodatečné investice.
(224)
Zdá se, že strategické rozhodnutí o investici bylo přijato v roce 2006. To je vyjádřeno v dokumentu, který společnost Galp Energia zveřejnila v říjnu 2006 (48). Jak se uvádí ve výroční zprávě společnosti Galp Energia za rok 2006, správní rada přijala rozhodnutí o uskutečnění investičního projektu dne 23. ledna 2007 (49) a 5. března 2008 (tj. po obdržení dopisu vnitrostátních orgánů potvrzujícího způsobilost projektu ze dne 23. ledna 2007). Správní rada přijala operativní rozhodnutí o objednávce prvního zařízení v souvislosti s investičním projektem dne 14. března 2008.
(225)
Portugalsko uvedlo, že do roku 2008 společnost Petrogal investici neprovedla kvůli nedostatečné finanční životaschopnosti a že se správní rada společnosti Galp nakonec rozhodla přikročit k objednávkám zařízení a výstavbě až poté, co portugalská vláda vydala příslušné usnesení rady ministrů.
(226)
Portugalsko tvrdí, že pro rozhodnutí společnosti Petrogal o investici byla zásadní dostupnost státní podpory. Bez podpory by bylo od investičního projektu upuštěno. Společnost Petrogal by provedla alternativní plán restrukturalizace s cílem přizpůsobit své rafinérské činnosti změněnému trhu a podmínkám dodávky surové ropy. Dostupné finanční zdroje by byly použity k investicím do alternativních projektů mimo rafinérskou činnost.
(227)
Portugalsko předložilo dokumenty patřící společnosti Petrogal, které obsahují analýzu očekávané vnitřní míry návratnosti investičního projektu, kapitálových nákladů (průměrné vážené kapitálové náklady) a rovněž seznam možných alternativních investic, které mohla společnost Galp Energia s dostupným kapitálem uskutečnit.
(228)
Komise se domnívá, že pro posouzení nezbytnosti podpory jsou rozhodující dokumenty předložené správní radě společnosti Galp dne 23. ledna 2007 a 5. března 2008, jelikož rozhodnutí správní rady vycházelo z těchto dokumentů.
(229)
Podle Portugalska ukazují výpočty předložené správní radě společnosti Galp v roce 2008 vnitřní míru návratnosti investičního projektu bez poskytnutí podpory ve výši [8-10] %. Tato vnitřní míra návratnosti značně přesahuje průměrné vážené kapitálové náklady společnosti Petrogal ve výši [7-9] %.
(230)
Portugalsko však objasnilo, že rozhodnutí správní rady společnosti Galp vycházela z přístupu založeného na minimální návratnosti, který byl zaveden již v roce 2002. Minimální návratnost neboli minimální přijatelná míra návratnosti je minimální míra návratnosti u projektu, kterou je osoba s rozhodovací pravomocí před zahájením projektu ochotna přijmout vzhledem k jeho riziku a alternativním nákladům jiných projektů. Jinými výrazy používanými pro minimální návratnost je „mezní míra návratnosti“ nebo „referenční míra návratnosti“.
(231)
Od roku 2006 byla u rafinérských činností vnitřní minimální návratnost stanovena na [110-150] % průměrných vážených kapitálových nákladů, tj. na [10-12] %. Investiční rozhodnutí nebylo obvykle přijato, pokud vypočítaná vnitřní míra návratnosti nepřekračovala tuto prahovou hodnotu. V daném případě zvyšuje podpora u výpočtů předložených správní radě v roce 2008 vnitřní míru návratnosti o [1-3] procentní body, z [8-10] % na [9-11] %, jak je uvedeno v tabulce č. 3 v 171. bodě odůvodnění. Ačkoliv je vnitřní míra návratnosti po úpravě o podporu i nadále významně nižší než stanovená minimální návratnost, považovala správní rada společnosti Galp dodatečnou bezpečnostní rezervu vytvořenou podporou za dostatečnou, aby s konečnou platností investiční projekt schválila.
(232)
Minimální návratnost je nástroj, který společnosti používají při rozhodování v situacích zahrnujících vysokou míru rizika, a může proto kolísat v závislosti na rizicích spojených s projektem. Minimální návratnost může být ovlivněna rovněž měnou, v níž je vypočítána: v měnovém prostoru s vysokou úrovní inflace je minimální návratnost vyšší než v oblastech se stálými cenami.
(233)
Rozhodnutí o státní podpoře v oblasti regionální podpory dosud při rozhodování o otázkách nezbytnosti a pobídkovém účinku podpory pojem „minimální návratnost“ nepoužívala. Pojem „minimální návratnost“ není uveden ani ve sdělení o podrobném posouzení. Pojem „minimální návratnost“ však již byl použit v omezeném počtu rozhodnutí o státní podpoře (např. rozhodnutí Komise ze dne 23. února 2011 o státní podpoře N 204/10 - Švédsko - podpora VaV pro společnost Volvo Aero na projekt Trent XWB ICC, dosud nezveřejněno v Úředním věstníku) přijatých především podle rámce Společenství pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (50) v případě projektů s vysokou mírou rizika.
(234)
Portugalsko zdůrazňuje, že se investiční projekt vyznačuje četnými riziky, která odůvodňují použití přístupu založeného na minimální návratnosti. Investiční projekt je největší výrobní investicí, jaká se kdy v Portugalsku uskutečnila. Realizace investičního projektu potrvá několik let. Odhady nákladů na investiční projekt jsou mimořádně obtížné: Portugalsko předložilo údaje prokazující, že počáteční odhady nákladů byly ve skutečnosti značně překročeny. Jelikož se jedná o dlouhodobý investiční projekt, jsou dlouhodobé odhady rafinérských marží mimořádně složité, zejména v situaci, kdy mohou být v dlouhodobém horizontu tradiční automobily se spalovacími motory nahrazeny elektrickými či jinými vozidly.
(235)
Empirická studie (51) roku 2006, která analyzuje více než 100 minimálních návratností nahlášených samotnými podniky (především severoamerické společnosti), udává průměrnou minimální návratnost ve výši 14,1 % a absolutní rozdíl mezi průměrnými váženými kapitálovými náklady a minimální návratností ve výši 5 %, konkrétně přibližně 155 % průměrných vážených kapitálových nákladů. S přihlédnutím k těmto informacím se minimální návratnost, kterou používají společnosti Petrogal a Galp Energia pro odvětví rafinace, nejeví jako zjevně vysoká.
(236)
Vzhledem k těmto údajům, a zejména s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví a daného případu (a to významu souvisejících rizik vzhledem k velikosti investičního projektu a dlouhé době jeho využívání) se Komise domnívá, že při rozhodování, zda byla podpora nezbytná jako pobídka k provedení investičního projektu, či nikoli, lze vzít minimální návratnost v úvahu.
(237)
Soutěžitel č. 1 a soutěžitel č. 2 potvrdili, že u rafinérských činností neexistuje žádná odvětvová referenční hodnota. Soutěžitel č. 1 však uvedl, že za dostatečnou pro provedení investičního projektu považuje referenční hodnotu (tj. míru návratnosti) ve výši 10 %. Komise podotýká, že tato referenční míra návratnosti ve výši 10 % je velmi podobná vnitřní míře návratnosti po poskytnutí podpory, která byla v roce 2008 předložena správní radě společnosti Galp, a to [9-11] %. Komise proto usuzuje, že podpora nepřekračuje částku, kterou soutěžitel považoval za nezbytnou, aby bylo dosaženo přijatelné vnitřní míry návratnosti.
(238)
Zdá se proto, že opatření podpory přibližuje vypočtenou vnitřní míru návratnosti minimální návratnosti společnosti Petrogal a referenční míře návratnosti, kterou uvedl soutěžitel č. 1. Po poskytnutí podpory nepřekračuje vnitřní míra návratnosti minimální návratnost stanovenou společností Petrogal ani referenční míru návratnosti, kterou uvedl soutěžitel, což naznačuje, že podpora není příliš vysoká. Skutečnost, že investiční rozhodnutí bylo přijato v roce 2008 v situaci, kdy vnitřní míra návratnosti upravená o podporu byla podstatně nižší než stanovená minimální návratnost, nepostačuje k tomu, aby byl zpochybněn význam minimální návratnosti. Z dřívějších prohlášení správní rady společnosti Galp je zřejmé, že si byla vědoma strategického významu investičního projektu pro zastavení poklesu rafinérských marží. Ačkoliv nebylo zcela dosaženo minimální návratnosti, zdá se, že tento strategický význam postačuje k odůvodnění omezené odchylky od stanovené minimální návratnosti.
(239)
V důsledku toho se Komise domnívá, že podpora byla nezbytná jako investiční pobídka a nepřesahovala částku potřebnou za tímto účelem. V tomto ohledu není zcela správné tvrdit, že všechny hospodářské subjekty v Evropě provedly podobné investice ve svých rafinériích bez státní podpory. Komise například analyzovala jiná opatření podpory u podobných investic. Jednalo se zejména o případ v rozhodnutí Komise ve věci N 283/2004 (52) týkající se destilační hydrokrakovací jednotky.
(240)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise s odkazem na odstavec 10 pokynů k regionální podpoře pochybnosti ohledně příspěvku podpory a investičního projektu k regionálnímu rozvoji, přičemž zdůraznila omezený počet (150) vytvořených pracovních míst v porovnání s výší podpory (160 milionů EUR), a ohledně toho, zda očekávaný příspěvek k regionálnímu rozvoji skutečně převáží odvětvové dopady vyplývající z podpory.
(241)
Komise podotýká (a zdůraznil to rovněž soutěžitel č. 1), že výše podpory na vytvořené pracovní místo skutečně významně překračuje výši podpory na vytvořené pracovní místo v předchozích nedávných případech podpory ad hoc (viz 89. bod odůvodnění). Několik záporných rozhodnutí (53) dospělo na základě počtu vytvořených pracovních míst k závěru, že příspěvek k regionálnímu rozvoji není dostatečný.
(242)
Portugalsko uznává, že výše podpory na jedno vytvořené přímé pracovní místo je velmi vysoká; to však vysvětluje kapitálová náročnost investičního projektu, která je u investic v tomto odvětví typická: Komise v minulosti schválila jednotlivě oznámená použití režimů podpory v tomto odvětví s ještě vyššími částkami podpory na jedno vytvořené pracovní místo (54). Portugalsko se domnívá, že je nutno vzít v úvahu i jiné faktory než výši podpory na jedno vytvořené přímé pracovní místo, například význam vytvoření nepřímých pracovních míst, dočasných pracovních míst a jiné související aspekty.
(243)
V předchozích rozhodnutích Komise vždy přihlédla k vytvoření přímých pracovních míst. V řadě rozhodnutí bylo vzato v úvahu rovněž vytvoření nepřímých pracovních míst (55).
(244)
Portugalsko zpočátku tvrdilo, že každé vytvořené (nebo zaniklé) přímé pracovní místo povede rovněž ke třem nepřímým pracovním místům. Poměr 3:1 byl odůvodněn odkazem na jiné portugalské případy v témže výrobním odvětví (56), u nichž Komise v minulosti uznala podobné či vyšší poměry. Možnost vytváření nepřímých pracovních míst vyplývá z činnosti v oblasti údržby, která pravděpodobně představuje specifickou část trhu, jež bude mít z projektu největší prospěch. To bude zapříčiněno větší technickou složitostí rafinérií vedoucí k subdodavatelským službám, které vyžadují vysoce specializované zaměstnance a techniky.
(245)
Portugalsko podpořilo své tvrzení odkazem na nedávný pracovní dokument útvarů Komise týkající se petrochemického průmyslu (57), v němž se uvádí, že ačkoli výrobní odvětví zaměstnává v EU přímo pouze 100 000 osob, lze mít za to, že na odvětví rafinace v EU přímo závisí 400 000 až 600 000 pracovních míst. V témže dokumentu se v poznámce pod čarou č. 41 zmiňuje dalších 600 000 pracovních míst v logistice a marketingu. Na základě těchto tvrzení lze odůvodnit vyšší poměr než 3:1, konkrétně 4:1 až 6:1, a s přihlédnutím k vytvoření pracovních míst v logistice a marketingu dokonce 12:1.
(246)
Portugalsko rovněž uvedlo, že v případě srovnávacího scénáře založeného na předpokladu, že podpora nebude poskytnuta a projekt se neuskuteční, by společnost Petrogal své rafinérie restrukturalizovala a snížila by počet pracovníků, což by znamenalo úbytek 160 přímých pracovních míst. Komise by proto měla při posuzování příspěvku podpory k regionálnímu rozvoji vzít v úvahu 310 vytvořených nebo zachovaných přímých pracovních míst (58) a přibližně 930 (59) až 3 720 nepřímých pracovních míst vyplývajících z investičního projektu, což nadměrnou výši podpory na jedno přímé pracovní místo snižuje.
(247)
Portugalsko mimoto zdůraznilo, že investiční projekt představuje největší jednotlivou investici, jaká se kdy v Portugalsku uskutečnila, a v dotyčných regionech během fáze výstavby vytvoří 3 000 dočasných pracovních míst.
(248)
V předchozích rozhodnutích (60) schvalujících regionální podporu ad hoc Komise mimoto poukázala na význam těchto činitelů:
-
zvýšení příjmů zaměstnanců (vytvoření lépe placených přímých a nepřímých pracovních míst),
-
sociální blahobyt v regionu (díky lepším ekologickým a životním podmínkám, podpoře místních akcí),
-
zvýšení potenciálu lidského kapitálu (prostřednictvím programů odborné přípravy a vzdělávání a doktorských studijních programů),
-
přispění k VaV, přenosu technologií a know-how (v důsledku investice do modernizace),
-
vyšší činnost subdodavatelů v dotčených oblastech,
-
lepší využívání stávajících přístavních zařízení.
Tyto faktory jsou jistě kladnými prvky, které by mohly být zohledněny při posuzování příspěvku podpory a investičního projektu k regionálnímu rozvoji v Portugalsku.
(249)
Připomínky Portugalska a řady zúčastněných stran proto odkazují na jiné důležité příspěvky k regionálnímu rozvoji, pokud jde o sociální a environmentální dopady, větší odbornou přípravu a dohody s vysokoškolskými institucemi.
(250)
Portugalsko poukázalo rovněž na rozvoj dodavatelského řetězce a dopad výstavby nových jednotek na vnitrostátní průmyslovou strukturu s dopadem na stavebně inženýrské a stavební práce a strojírenství. To jsou jistě kladné dopady, jsou však pouze dočasné, nebo mají obecnou povahu (viz 154. bod odůvodnění).
(251)
Komise bere v úvahu kladné vedlejší a nikoliv dočasné účinky investičního projektu v dotčených regionech, jak je předložilo Portugalsko. Zejména očekávaná dlouhá doba životnosti rafinérií (které mají podle očekávání fungovat nejméně 30 let), kladný dopad na subdodavatelské odvětví, značná odborná příprava a počet dohod se školami a univerzitami naznačují význam rafinérií v dotčených regionech. Ačkoliv velká část těchto kladných vedlejších účinků již existuje v důsledku dlouhé doby existence rafinérií, lze souhlasit s tím, že investice jistě zvýší význam přítomnosti společnosti Petrogal v Sines i v oblasti Porta.
(252)
Portugalsko předložilo rovněž analýzu nákladů a přínosů podpořeného projektu. Cílem analýzy nákladů a přínosů je jít nad rámec analýzy životaschopnosti projektu provedené investorem a vzít v úvahu všechny (diskontované) sociální náklady a přínosy plynoucí z projektu. V tomto rámci vyčísluje analýza nákladů a přínosů očekávané přínosy, včetně výše daní plynoucích z přímého a nepřímého zaměstnání, zamezení vyplácení dávek v nezaměstnanosti (zajištěním pracovních míst), výše spotřebních daní, dodatečných příjmů přístavu Leixões, přímé podpory místních komunit atd.
(253)
Analýza nákladů a přínosů dospěla k závěru, že podpora je pro Portugalsko velmi přínosná. Zeměpisný rozsah analýzy nákladů a přínosů přesahuje regiony Norte a Alentejo, které jsou investičním projektem přímo dotčeny. Jsou-li však přínosy pro celý stát poměrně převedeny na dotčené regiony podle jejich příslušného hospodářského významu, připadne na regiony Norte a Alentejo 34,8 % přínosů pro celý stát.
(254)
Portugalsko rovněž zdůraznilo, že podpora a výsledná investice mají příznivé účinky i v jiných oblastech politiky než regionální rozvoj. Portugalsko trvalo na strategickém významu investičního projektu na celostátní úrovni a na jeho významu pro zabezpečení dodávek energie v Evropě. Tyto příznivé účinky zahrnují menší závislost na dovozu, reagování na rostoucí poptávku po motorové naftě, zvýšení energetické účinnosti v obou rafinériích a kladné environmentální dopady. Při posuzování příspěvku podpory k regionálnímu rozvoji nelze tato tvrzení vzít v úvahu.
(255)
Navzdory zjevně neúměrné částce podpory na vytvořené přímé pracovní místo naznačují kladné nepřímé dopady (nepřímá pracovní místa, vedlejší účinky, vytvoření pracovních míst s vysokými příjmy, zlepšení lidského kapitálu, zvýšení sociálního blahobytu) příspěvek pro regiony Alentejo a Norte, jenž nelze považovat za zanedbatelný. Komise má proto za to, že její původní pochybnosti ohledně příspěvku podpory k regionálnímu rozvoji byly rozptýleny.
(256)
Následující oddíly týkající se použití odst. 68 písm. a) a b) prokazují, že negativní odvětvové účinky podpory jsou omezené, jelikož trhy, jež jsou investičním projektem dotčeny, nejsou nevýkonné, to znamená, že nevykazují absolutní nebo relativní pokles. Společnost Petrogal nemá mimoto na úrovni rafinérie na relevantním trhu vysoký podíl, jenž by bylo možno zneužít protisoutěžním chováním. Nahrazení dovozu těžkého benzinu pro odvětví výroby aromátů má na dodavatele v EHP omezený dopad. Komise má proto za to, že její počáteční pochybnosti, že negativní odvětvové účinky podpory nejsou vyváženy očekávaným příspěvkem k regionálnímu rozvoji, jsou rozptýleny.
(257)
V souladu s odstavcem 9 pokynů k regionální podpoře není společnost Petrogal podnikem v obtížích ve smyslu sdělení Komise o pokynech Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (61).
(258)
V souladu s odstavcem 39 pokynů k regionální podpoře je vlastní příspěvek společnosti Petrogal ke způsobilým výdajům vyšší než 25 % (viz 36. bod odůvodnění).
(259)
V souladu s odstavcem 50 pokynů k regionální podpoře jsou způsobilé výdaje investičního projektu vypočítány podle způsobilých investičních nákladů (viz 34. bod odůvodnění).
(260)
V souladu s odstavci 71-75 pokynů k regionální podpoře jsou dodržena pravidla pro kumulaci podpory (viz 43. bod odůvodnění).
(261)
V souladu s odstavcem 40 pokynů k regionální podpoře je podpora poskytnuta pod podmínkou, že společnost Petrogal zachová investiční projekt v dotyčných regionech nejméně pět let po jeho realizaci.
(262)
Komise proto usuzuje, že podpora splňuje obecná ustanovení pokynů k regionální podpoře.
6.5 Slučitelnost s kritérii pro velké investiční projekty - ověření pochybností uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení
(263)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda lze investiční projekt pokládat za jeden investiční projekt ve smyslu odstavce 60 pokynů k regionální podpoře navzdory skutečnosti, že se rafinérie nenacházejí v geografické blízkosti.
(264)
Ačkoliv se obě rafinérie nenacházejí v geografické blízkosti, Portugalsko se domnívá, že mezi nimi existují silné hospodářské, funkční a strategické souvislosti. Bez investice do vakuové destilační jednotky v Matosinhos by nebyla možná související investice do hydrokrakovací jednotky v Sines, a to kvůli riziku častých výpadků na trhu s vakuovým plynovým olejem (surovina pro hydrokrakovací jednotku). Portugalsko se proto domnívá, že silné funkční souvislosti znamenají, že rafinérie jsou ekonomicky neoddělitelné.
(265)
Tento přístup zpochybnil soutěžitel č. 1, jelikož měl za to, že dlouhodobá aktiva investičního projektu jsou ekonomicky oddělitelná.
(266)
V jedné z připomínek třetích stran, které byly obdrženy v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, se uvádělo, že zvýšení výroby těžkého benzinu je pro realizaci investice skupiny La Seda v Sines zásadní. Komise ověřila, zda by investice skupiny La Seda mohla představovat jeden investiční projekt spolu s investicí v Matosinhos. Portugalsko potvrdilo, že vyšší výrobu těžkého benzinu bude společnost Petrogal využívat výhradně interně a že těžký benzin nebude prodáván třetím stranám. Komise proto vyvozuje závěr, že investiční projekt nepředstavuje jeden investiční projekt s investičním projektem skupiny La Seda.
(267)
Odstavec 60 pokynů k regionální podpoře se zaměřuje na investiční projekty, které jsou uměle rozděleny na dílčí projekty s cílem obejít mechanismus odstupňování snižující maximální intenzitu podpory, jenž lze použít u investičních projektů přesahujících 50 milionů EUR. V tomto konkrétním případě Komise ověřila, zda je použitá intenzita podpory (12,43 % v čisté současné hodnotě) nižší než maximální intenzita podpory, která by se měla použít v případě, že se investiční projekt považuje za jeden investiční projekt (14,28 % v čisté současné hodnotě), a je proto nižší než maximální intenzita podpory, kterou by mohly oba projekty využít samostatně. Maximální intenzita podpory je i v případě jednoho investičního projektu dodržena a Komise vyvozuje závěr, že není nutné rozhodnout, zda oba projekty v Sines a Matosinhos představují jeden investiční projekt, či nikoli, a to navzdory jejich geografické vzdálenosti, jelikož tato otázka nebrání posouzení slučitelnosti podpory podle pokynů k regionální podpoře.
(268)
Výpočet intenzity podpory podle odstavce 67 pokynů k regionální podpoře závisí na skutečnosti, zda se investiční projekt pokládá za jeden investiční projekt, nebo spíše za dva samostatné investiční projekty. Vezmou-li se ve druhém případě v úvahu investice v obou lokalitách zvlášť, bere výpočet intenzity podpory v úvahu dva různé standardní limity regionální podpory použitelné pro Sines (40 %) a Matosinhos (30 %).
(269)
Podle oznámení Portugalska činí celkové plánované způsobilé náklady investičního projektu 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR u investice v Sines a [ ] EUR v Matosinhos) v nominální hodnotě.
(270)
Čistá současná hodnota investice v Sines činí [ ] EUR při plánované výši podpory [ ] EUR v čisté současné hodnotě, což odpovídá intenzitě podpory pro tuto rafinérii ve výši 13,12 % hrubého ekvivalentu podpory, to je méně než upravená maximální intenzita podpory ve výši 15,94 %.
(271)
Čistá současná hodnota investice v Matosinhos činí [ ] EUR při plánované výši podpory [ ] EUR v čisté současné hodnotě, což odpovídá intenzitě podpory pro tuto rafinérii ve výši 10,66 % hrubého ekvivalentu podpory, to je méně než upravená maximální intenzita podpory ve výši 14,68 %.
(272)
V rozhodnutí o zahájení řízení ověřila Komise intenzitu podpory v obou regionech, která se liší a která v Sines činí 40 % a v Matosinhos 30 %, a přepočetla maximální intenzitu podpory zvážením intenzit podpory, přičemž přiměřeně přihlédla k investici (v čisté současné hodnotě) v příslušném regionu ve vztahu k celkové investici. Výsledkem je intenzita podpory ve výši 37,18 %, což odpovídá upravené maximální intenzitě podpory ve výši 14,21 %.
(273)
I kdyby se investiční projekt považoval za jeden investiční projekt, činila by čistá současná hodnota celkových investičních nákladů 974 064 894 EUR. Celková plánovaná podpora by činila 121 091 314 EUR v čisté současné hodnotě, což odpovídá intenzitě podpory ve výši 12,43 % hrubého ekvivalentu podpory, to je méně než dříve vypočítaná upravená maximální intenzita podpory ve výši 14,21 %.
(274)
Jelikož intenzita podpory vyjádřená v hrubém ekvivalentu podpory je nižší než upravená maximální intenzita podpory s ohledem na pravidla pro odstupňování, Komise se domnívá, že navrhovaná intenzita podpory u investičního projektu je v souladu s odstavcem 67 pokynů k regionální podpoře.
(275)
Portugalsko ujistilo, že maximální výše podpory a maximální intenzita podpory stanovená v tomto rozhodnutí nebude překročena, a to ani v případě nižších či vyšších způsobilých výdajů.
(276)
V rozhodnutí o zahájení řízení uvedla Komise pochybnosti ohledně určitých záležitostí týkajících se posouzení podpory podle pravidel stanovených v odst. 68 písm. a) a b) pokynů k regionální podpoře. Jedná se o tyto záležitosti:
-
zda jsou produkty, jichž se investiční projekt týká, výhradně motorová nafta a těžký benzin, jak tvrdí Portugalsko, nebo zda zahrnují rovněž jiné rafinované produkty, a to vzhledem k možné nahraditelnosti rafinovaných produktů z hlediska strany poptávky a ke skutečnosti, že těžký benzin lze považovat za meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře,
-
zda je relevantním výrobkovým trhem pro motorovou naftu i těžký benzin trh na úrovni rafinérie, jak tvrdí Portugalsko;
-
zda je nutno relevantní zeměpisný trh pro dotčené produkty vymezit na vnitrostátní úrovni, regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na úrovni EHP,
-
zda na příjemce podpory, společnost Petrogal a skupiny Galp Energia a ENI, do nichž společnost Petrogal náleží, nepřipadá na některém z relevantních trhů podíl vyšší než 25 % (odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře),
-
zda u všech dotčených produktů představuje výrobní kapacita vytvořená investičním projektem více než 5 % kteréhokoli relevantního trhu, měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě, a pokud ano, zda průměrné meziroční tempo růstu zdánlivé spotřeby dotyčného produktu za posledních pět let bylo nižší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
(277)
V 278. až 311. bodě odůvodnění Komise znovu posoudí, zda jsou překročeny prahové hodnoty stanovené v odst. 68 písm. a) a b), aby rozhodla, zda je nutné podrobné posouzení investičního projektu. Za prvé jsou přezkoumány produkty dotčené a údajně dotčené investičním projektem. Za druhé jsou určeny výsledné relevantní výrobkové trhy. Za třetí je analyzováno, zda by se mělo posouzení provést na úrovni rafinérie, maloobchodního trhu nebo jiného než maloobchodního trhu. V 312. až 344. bodě odůvodnění je vymezen výrobkový trh a relevantní zeměpisný trh, načež je dotčený výrobkový trh posouzen s ohledem na podíl společnosti Petrogal na relevantním trhu. Na závěr se analýza zaměřuje na to, zda zvýšení výrobní kapacity přesahuje 5 % příslušné zdánlivé spotřeby v EHP na trhu, který je s ohledem na růst zdánlivé spotřeby dotčených produktů v EHP nevýkonný.
(278)
Odstavec 69 pokynů k regionální podpoře zní takto: „Daný výrobek je obvykle výrobek pokrytý investičním projektem. Týká-li se projekt meziproduktu a významná část produkce se na trhu neprodává, může být předmětný výrobek následným výrobkem….“ V poznámce pod čarou č. 64 je upřesněno, že „pokud investiční projekt zahrnuje výrobu několika různých výrobků, je třeba brát v úvahu každý z nich“.
(279)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise určila jako produkty, jichž se investiční projekt přímo týká, motorovou naftu a těžký benzin. Jelikož se zjevně celá výroba těžkého benzinu ve společnosti Petrogal používá k výrobě výrobků na bázi primárního benzinu, považují se za předmětný výrobek rovněž výrobky na bázi primárního benzinu. Komise rovněž přijala ujištění Portugalska, že ostatní horizontálně spojené produkty vyráběné rafinériemi (automobilový benzin, LPG, topný olej, tryskové palivo a bitumen) nejsou investičním projektem dotčeny.
(280)
Komise bere na vědomí vysvětlení Portugalska, že rafinérie fungují na základě výroby více produktů, při níž je vstupní surovina, surová ropa, přeměňována na několik meziproduktů (např. těžký benzin, vakuový plynový olej) a konečných výrobků (např. automobilový benzin, motorová nafta). Mnoho meziproduktů se okamžitě znovu používá v rámci jednotlivých kroků procesu rafinace jako vstupy („suroviny“), zatímco jiné jsou prodávány na trhu nebo používány jako vstupy pro petrochemický průmysl první generace, například těžký benzin k výrobě aromátů. Technická výrobní funkce závisí zejména na druhu používané surové ropy (v daných zařízeních nelze zpracovávat všechny druhy surové ropy) a přesném technickém uspořádání rafinérie. Rafinérie usilující o co nejvyšší zisk se snaží optimalizovat zisky z celé škály produktů, tzv. „rafinérské marže“, a to přizpůsobením výroby různých produktů s přihlédnutím k technickým omezením vyplývajícím z výrobní funkce (a druhu používané surové ropy) a cenám vstupů a výstupů. Možnosti úpravy technického uspořádání stávající rafinérie bez dodatečných investic jsou však mimořádně omezené.
(281)
Odvětví rafinace se v posledním desetiletí potýkalo se strukturálními změnami. Lehčí frakce surové ropy se stávají stále vzácnějšími a jsou stále více nahrazovány těžšími frakcemi surové ropy. Současně rychle roste tržní poptávka po motorové naftě (v rostoucí míře běžná náhrada automobilového benzinu jako pohonné hmoty). Poptávka po topném oleji používaném při výrobě elektřiny a v námořní dopravě se naopak snižuje a podle očekávání se bude snižovat i nadále (kvůli jeho nahrazení v těchto použitích technologiemi, které jsou šetrnější k životnímu prostředí). EU je čistým dovozcem motorové nafty a vývozcem automobilového benzinu (zejména na trh USA, který se bude podle očekávání zmenšovat).
(282)
Jak objasnilo Portugalsko a potvrdili soutěžitelé č. 1 a 2, ekonomickým motivem investičního projektu je na straně jedné snaha umožnit, aby mohly rafinérie zpracovávat těžší frakce surové ropy, a na straně druhé změnit jejich uspořádání tak, aby mohly rafinérie vyrábět více motorové nafty a méně topného oleje.
(283)
Jak je popsáno v oddíle 2.2, motorová nafta a těžký benzin jsou produkty, jichž se investiční projekt přímo týká. Investiční projekt zvýší výrobu motorové nafty (na úkor výroby topného oleje) a rovněž výrobu těžkého benzinu, který je podle Portugalska z technického hlediska nevyhnutelným vedlejším produktem. Komise bere na vědomí tvrzení Portugalska, že ostatní horizontálně spojené produkty, které rafinérie vyrábějí (automobilový benzin, LPG, topný olej, tryskové palivo a bitumen), nejsou investičním projektem dotčeny.
(284)
Komise však v průběhu formálního vyšetřovacího řízení zjistila, že investice do nové vakuové destilační jednotky a nového zařízení ke snižování viskozity v Matosinhos povede rovněž k výrobě vakuového plynového oleje. V Sines se bude vyrábět větší množství motorové nafty, kdy nová hydrokrakovací jednotka bude používat jako surovinu vakuový plynový olej vyrobený v rafinériích v Matosinhos a Sines. Vakuový plynový olej je proto nutno rovněž považovat za produkt, jehož se investice přímo týká, jelikož investiční projekt bude mít za následek významné zvýšení jeho výroby v rafinérii Matosinhos.
(285)
Portugalsko uvedlo, že vakuový plynový olej se bude používat výhradně jako surovina pro hydrokrakovací jednotku v Sines. Vakuový plynový olej by se proto měl považovat za meziprodukt pro větší výrobu motorové nafty, a neměl by se posuzovat zvlášť. Portugalsko rovněž uvedlo, že potřebné stálé a bezpečné dodávky suroviny pro hydrokrakovací jednotku o velikosti jako v Sines nebylo možno zajistit nákupem potřebného množství na trhu. Důvodem je velmi omezená velikost a velké výkyvy na otevřeném trhu s vakuovým plynovým olejem jakožto spotovém trhu. Dodávky vakuového plynového oleje z Matosinhos do Sines proto nevylučují možné dodávky třetí stranou.
(286)
Komise uznává, že se vakuový plynový olej považuje za meziprodukt a že se významná část produkce vakuového plynového oleje neprodává na trhu (přičemž nejsou vyloučeny možné dodávky třetí stranou). V tomto případě lze dospět k závěru (jak je uvedeno v odstavci 69 pokynů k regionální podpoře), že s ohledem na novou vakuovou destilační jednotku a zařízení ke snižování viskozity v Matosinhos je předmětným výrobkem následný výrobek, a to motorová nafta.
(287)
Komise rovněž podotýká, že se soutěžitel č. 1 domnívá, že by se zbytky hydrokrakování měly považovat za produkt, jehož se týká investiční projekt (viz 92. bod odůvodnění). Jak objasnilo Portugalsko, kvůli využívání technologie hydrogenačního krakování je produkce těchto zbytků téměř zanedbatelná (viz 183. bod odůvodnění), Komise proto nebere zbytky hydrokrakování v úvahu jako dotčený produkt.
(288)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda jsou jedinými dotčenými produkty motorová nafta a primární benzin, a poukázala na skutečnost, že primární benzin lze považovat za meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře a že by výrobky na bázi primárního benzinu mohly být domnělými dotčenými produkty, u nichž je nutno provést testy podle odst. 68 písm. a) a b).
(289)
Portugalsko podalo toto vysvětlení:
-
Pojem primární benzin zahrnuje těžký i lehký benzin; těžký a lehký benzin nejsou vzájemně nahraditelné, a to ani při výrobě, ani při užití.
-
Těžký benzin je produkt, který se používá jako surovina v procesu rafinace a při výrobě velmi široké škály chemických výrobků, nejen při výrobě aromátů.
-
Investiční projekt povede k dodatečné výrobě těžkého benzinu v Sines: výroba těžkého benzinu v rafinérii v Sines se zvýší o [200-250] kilotun ročně.
-
Největší část těžkého benzinu vyrobeného v rafinérii v Sines se přepravuje do rafinérie společnosti Petrogal v Matosinhos, kde se zpracovává společně s těžkým benzinem dovezeným z jiných zemí a těžkým benzinem vyrobeným v samotné rafinérii v Matosinhos (v období 2007-2009 průměrně [650-700] kilotun) na reformát (62). Celkový objem těžkého benzinu spotřebovaného v rafinérii v Matosinhos k výrobě reformátu činí [1 000-1 050] tun (průměr v období 2007-2009).
-
Z celkové dodatečné výroby [200-250] kilotun těžkého benzinu v Sines se do Matosinhos přepravuje [100-150] kilotun (zbytek se používá znovu jako surovina při hydrokrakování v Sines) k nahrazení [100-150] kilotun dováženého těžkého benzinu; objem dovozu ve výši [250-300] kilotun před investicí se sníží na [100-150] kilotun, tj. o [50-60] %.
-
V roce 2009 pocházelo 92 % dovozu těžkého benzinu ze zemí mimo EHP, 8 % z EHP (63).
-
Investiční projekt nemění vlastní kapacitu rafinérie v Matosinhos pro výrobu těžkého benzinu (průměrná výroba v období 2007-2009: [650-700] kilotun).
-
Reformát je meziprodukt pro výrobu aromátů.
-
Kapacita pro výrobu reformátu není investicí změněna.
-
Reformát vyrobený v Matosinhos se používá jako surovina v závodě společnosti Petrogal v Matosinhos na výrobu aromátů.
-
Závod na výrobu aromátů vyrábí širokou škálu primárních aromátů nebo výrobků na bázi primárního benzinu, zejména benzen, toluen, orthoxylen, paraxylen a rozpouštědla.
-
Výrobní kapacita závodu na výrobu aromátů (průměrný prodej v období 2007-2009: [400-450] kilotun) se investičním projektem nemění a neplánuje se žádné rozšíření.
-
Závod na výrobu aromátů je nezávislá obchodní jednotka; vnitropodnikovou cenou těžkého benzinu je (a bude i po investici) dovozní cena těžkého benzinu. Cena reformátu při prodeji závodu na výrobu aromátu je (a bude i po investici) vypočítána jako [10-20] % cenové parity dováženého primárního benzinu (CIF NEW) a [80-90] % cenové parity vyváženého automobilového benzinu (RBOB USA) a náklady na přepravu ze Sines do Porta.
-
Náklady na suroviny (těžký benzin) představují přibližně [90-100] % celkových nákladů na výrobu aromátů. Dodatečná výroba těžkého benzinu v Sines představuje přibližně 14 % celkového objemu těžkého benzinu zpracovaného na reformát.
-
Primární aromáty se na trhu prodávají petrochemickému průmyslu za tržní ceny; společnost Petrogal s podílem na trhu nižším než [0-5] % je na trhu EHP s aromáty příjemcem cen. Celkový obrat závodu společnosti Petrogal na výrobu aromátů činil v roce 2009 přibližně [ ] milionů EUR. Po dokončení investice bude [ ] % obratu (přibližně [ ] milionů EUR na základě obratu v roce 2009) vyplývat z těžkého benzinu vyrobeného navíc v Sines.
(290)
Komise podotýká, že soutěžitel č. 1 má za to, že těžký benzin je meziproduktem a že by posouzení mělo zahrnovat výrobky na bázi primárního benzinu jako předmětné výrobky.
(291)
Aby bylo možno rozhodnout, zda je nutno u výrobků na bázi primárního benzinu provést test podle odst. 68 písm. a) a b), je třeba podat výklad znění odstavce 69 pokynů k regionální podpoře. Odstavec 69 stanoví, že předmětným výrobkem může být následný výrobek, týká-li se investice meziproduktu a významná část produkce se na trhu neprodává. Toto znění se zaměřuje na případy, kdy na trhu meziproduktu není pociťován rušivý účinek podpory na soutěžitele (nebo je pociťován pouze částečně) a přenáší se na trh konečného výrobku. Podle informací poskytnutých Portugalskem ohledně vymezení předmětných výrobků se Komise domnívá, že podpora neovlivňuje objemy výroby, výrobní náklady ani cenové chování závodu společnosti Petrogal na výrobu aromátů. Množství dodatečného těžkého benzinu vyrobeného v Sines má v porovnání s celkovým množstvím těžkého benzinu používaného k výrobě reformátu mimoto jen malý význam. Komise se proto domnívá, že trhy s aromáty nejsou podporou pro investiční projekt dotčeny (či jsou dotčeny pouze nepřímo a velmi nepatrně, a to prostřednictvím nepřímého snížení dovozní ceny primárního benzinu, viz další oddíl).
(292)
Komise se proto domnívá, že pro trhy s aromáty není vhodné provést testy podle odst. 68 písm. a) a b).
(293)
Komise současně usuzuje, že podpora může nepříznivě ovlivnit trh s primárním benzinem, pokud investiční projekt umožní nahradit dovoz a donutí dodavatele, aby na trhu s těžkým benzinem hledali jiná odbytiště. Komise proto s ohledem na těžký benzin jako předmětný výrobek provedla testy podle odst. 68 písm. a) a b).
(294)
V odstavci 69 pokynů k regionální podpoře je upřesněno, že relevantní výrobkový trh zahrnuje daný výrobek a jeho rovnocenné náhrady z pohledu spotřebitele (z důvodu charakteristických vlastností, ceny a určeného účelu použití) nebo výrobce (na základě flexibility výrobního zařízení).
(295)
V rozhodnutí o zahájení řízení nebyla Komise s to dospět k závěru ohledně relevantního trhu pro dotčený produkt (dotčené produkty), a to kvůli problémům určit s konečnou platností seznam dotčených produktů.
(296)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k závěru, že z pohledu spotřebitele neexistují pro motorovou naftu žádné náhrady. Ohledně strany nabídky však existovaly pochybnosti, pokud jde o nahraditelnost při výrobě motorové nafty, jelikož by flexibilita výrobních zařízení po změně uspořádání rafinérií mohla vést k výrobě jiných druhů výrobků (především automobilového benzinu).
(297)
K rozptýlení těchto pochybností Portugalsko uvedlo, že se rozhodnutí Komise o spojení podniků (64) uvedené Komisí vztahovalo na jinou situaci, kdy byla nerovnováha mezi nabídkou a poptávkou na trzích s automobilovým benzinem a motorovou naftou mnohem méně významná než nyní a kdy při přechodu mezi výrobou těchto dvou produktů existovala určitá úroveň flexibility. Podle Portugalska však od roku 2000 s významným nárůstem poptávky po motorové naftě tato možnost volby již neexistuje a v současnosti není k dispozici dodatečná kapacita k uspokojení poptávky.
(298)
Ačkoliv toto vysvětlení nevylučuje zcela možnost, že by zařízení na výrobu motorové nafty bylo možno využít k výrobě automobilového benzinu, zdá se nereálné předpokládat, že by podnik mohl vynaložit více než 1 miliardu EUR na zvýšení kapacity pro výrobu automobilového benzinu, zatímco v Evropě existuje nadměrná nabídka tohoto výrobku. Různé studie (65) naznačují pokles poptávky po automobilovém benzinu a těžkém topném oleji a zvýšení poptávky po motorové naftě na evropském trhu s pohonnými hmotami. Tento posun ve struktuře poptávky vede k tomu, že rafinérie vyrábějí nadměrné objemy produktů, po nichž se poptávka snižuje a klesá rovněž jejich hodnota, a nedostatečné objemy produktu s rostoucí poptávkou a hodnotou (66). Spotřeba automobilového benzinu v Evropě má v období 2010 až 2030 podle odhadů významně klesnout v důsledku přechodu od vozidel na benzin k vozidlům na naftu a zavedení alternativních zdrojů energie. Z dostupných studií rovněž vyplývá, že se poptávka po automobilovém benzinu bude snižovat kvůli používání energeticky účinnějších automobilů v USA (hlavní vývozní trh pro evropský přebytek) a předpokládané budoucí úloze elektrických vozidel.
(299)
Komise se proto domnívá, že v tomto konkrétním případě je nutno mít za to, že pro daný druh investice je s ohledem na střednědobé tendence na výrobkovém trhu dotčeným produktem rovněž z hlediska strany nabídky motorová nafta.
(300)
V souladu s diskusí o dotčených produktech je druhým relevantním výrobkovým trhem, jímž je nutno se zabývat, trh pro těžký benzin. V rafinérii v Sines představuje výroba těžkého benzinu vedlejší výrobu při výrobě motorové nafty, což je hlavní důvod investice. Těžký benzin se používá při výrobě velmi široké škály chemických výrobků, nejen při výrobě aromátů. Při svém obecném užití nemůže být nahrazen jinými produkty. Komise se proto domnívá, že trh s těžkým benzinem je relevantním výrobkovým trhem s ohledem na testy uvedené v odst. 68 písm. a) a b).
(301)
Komise proto usuzuje, že relevantními výrobkovými trhy s ohledem na testy uvedené v odst. 68 písm. a) a b) jsou výrobkové trhy pro motorovou naftu a těžký benzin. Pro informaci budou uvedeny rovněž údaje pro výrobky na bázi benzinu.
(302)
V rozhodnutí o zahájení řízení nebyla Komise s to dospět k závěru, pokud jde o otázku, zda je nutno tyto trhy posoudit na úrovni rafinérie, maloobchodního trhu nebo jiného než maloobchodního trhu.
(303)
Soutěžitel č. 1 a soutěžitel č. 2 se domnívají, že by se relevantní výrobkový trh měl rozšířit na maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej motorové nafty (viz 93. a 116. bod odůvodnění). Portugalsko usuzuje, že v případech státní podpory je náležitou úrovní pro posouzení úroveň rafinérie. Ustanovení pokynů k regionální podpoře neupřesňují, na jaké úrovni je nutno provést testy podle odst. 68 písm. a) a b), a zejména test podle odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře.
(304)
V závislosti na otázce, která má být analyzována, a na související teorii újmy hodnotí politika hospodářské soutěže situaci v oblasti hospodářské soutěže na trzích na různých úrovních, na úrovni výroby, distribuce (jiné než maloobchodní) a na úrovni maloobchodu. Účastníky trhu jsou v automobilovém odvětví například spotřebitelé a jednotliví prodejci automobilů pro maloobchodní úroveň, prodejci a distributoři automobilů pro jinou než maloobchodní úroveň a distributoři a výrobci pro úroveň výroby. V případě produktů, jichž se týká toto rozhodnutí, jsou účastníky trhu například majitelé vozidel a čerpací stanice u maloobchodního trhu, čerpací stanice a distributoři v případě jiného než maloobchodního trhu a rafinérie a distributoři v případě trhu na úrovni rafinérie.
(305)
V tomto rozhodnutí odpovídá úroveň výroby úrovni rafinérie. Portugalsko potvrdilo, že trh na úrovni rafinérie odpovídá celkovému trhu s motorovou naftou. Podle Portugalska zahrnuje pojem „prodej na úrovni rafinérie“ veškerý prodej uskutečněný ve velkém množství v rámci promptního obchodu (přímo v rafinérii) pro ropné společnosti (včetně vlastních společností skupiny Galp Energia), obchodníky, distributory nebo velké průmyslové odběratele, včetně dovozu motorové nafty (67). Prodej na úrovni rafinérie v Portugalsku odpovídá veškerému prodeji na úrovni rafinérií společnosti Petrogal po odečtení vývozu a připočtení dovozu do Portugalska. Strana nabídky na trhu na úrovni rafinérie proto v Portugalsku zahrnuje rafinérie společnosti Petrogal a jiné než portugalské rafinérie vyvážející své produkty do Portugalska a na straně poptávky na trhu s motorovou naftou různé řetězce distributorů nafty, jako jsou společnosti Petrogal, Repsol, CEPSA a BP, které nakupují u společnosti Petrogal nebo jsou zásobovány touto společností nebo dovážejí motorovou naftu ze zemí mimo Portugalsko.
(306)
Hlavním účelem kontroly investiční podpory nemá být ochrana spotřebitelů (nebo obchodníků) před nežádoucími důsledky protisoutěžního chování, například před snižováním zisků spotřebitelů kvůli stanovování monopolních cen kartely či před účastníky trhu zneužívajícími své dominantní postavení na trhu. Investiční podpora ve skutečnosti umožňuje zvýšit množství dodávané na trh, a vede proto k snižování cen, což je zjevně přinejmenším v krátkodobém až střednědobém horizontu přínosné pro spotřebitele.
(307)
Cílem kontroly investiční podpory je spíše chránit ostatní výrobce a ekonomiky ostatních členských států před nadměrnými (přesahujícími úroveň narušení, která se považuje za slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy) rušivými účinky podpory na hospodářskou soutěž a obchod. Tato hospodářská soutěž mezi výrobci probíhá na úrovni výroby a v tomto případě k hospodářské soutěži mezi rafinériemi dochází na úrovni rafinérií.
(308)
Zatímco běžné limity regionální podpory stanovené v mapách regionální podpory a odstupňování intenzity podpory pro velké investiční projekty podle odstavce 60 pokynů k regionální podpoře mají zajistit standardní (a u velkých projektů) odstupňovanou úroveň ochrany před takovým narušením hospodářské soutěže a ovlivněním obchodu, testy uvedené v odst. 68 písm. a) a b) mají za účelem následného podrobného posouzení odhalit případy, kdy může být hospodářská soutěž mezi výrobci obzvláště nepříznivě dotčena. Test uvedený v odst. 68 písm. b) zkoumá, do jaké míry zahrnuje investiční podpora významné zvýšení kapacity, které příjemci podpory umožní uvádět množství výrobků na trh vykazující absolutní nebo relativní pokles za příznivějších podmínek, než jakým čelí soutěžitelé, kteří podporu neobdrželi. Test v odst. 68 písm. a) zkoumá, nakolik investiční podpora zachová, posílí nebo vytvoří silné tržní postavení příjemce podpory, které by mohlo být dominantním účastníkem trhu zneužito, například v podobě omezení přístupu na trh. V obou případech mohou soutěžitelé přijít o podíly na trhu na úrovni výroby, může u nich dojít k poklesu ziskovosti nebo mohou být vyloučeni z trhu, zatímco potenciálním soutěžitelům může být zabráněno v přístupu na trh.
(309)
Komise se proto domnívá, že testy je nutno provést na úrovni výroby. Tržní situace na úrovni výroby je rozhodující, jelikož rozhodnutí o poskytnutí státní podpory pro výrobní zařízení posuzují dopady podpory na narušení hospodářské soutěže mezi výrobci a na obchod mezi členskými státy. Mimoto lze předpokládat, že pokud je podíl příjemce na předchozím trhu (na úrovni rafinérie) vysoký, má to samo o sobě za následek dostatečně vysokou pravděpodobnost zjištění značného narušení hospodářské soutěže bez ohledu na podíl na navazujícím trhu. Pro účely testů podle odst. 68 písm. a) a b) není nutno vzít v úvahu prodej motorové nafty na maloobchodní a jiné než maloobchodní úrovni, a to ani v případě, že v předchozích rozhodnutích Komise o spojení podniků (68) byl zahrnut do definice relevantních výrobkových trhů.
(310)
Testy v odst. 68 písm. a) a b) představují jednoduché filtry, které mají mechanicky určit případy ohrožení hospodářské soutěže a obchodu. Zevrubné posouzení těchto rizik je však cílem následného podrobného posouzení. Ačkoliv se toto podrobné posouzení obvykle zabývá situací na trhu na úrovni výroby, může být například v případě omezení přístupu na trh nezbytné analyzovat dopad podpory na navazující trhy.
(311)
S přihlédnutím k rozhodovací praxi Komise v případech státní podpory v jiných hospodářských odvětvích, zejména v automobilovém odvětví (69), a ke skutečnosti, že se investiční projekt týká výhradně výdajů v oblasti rafinérské činnosti společnosti Petrogal, je pro účely použití testů uvedených v odst. 68 písm. a) a b) jedinou úrovní, která je důležitá pro toto rozhodnutí, úroveň rafinérie.
(312)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti ohledně toho, zda by se za relevantní zeměpisný trh pro motorovou naftu měl považovat trh na úrovni EHP, na regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na vnitrostátní úrovni.
(313)
Portugalsko se domnívá, že by relevantní trh pro motorovou naftu měl být širší než vnitrostátní trh, přednostně západoevropský trh nebo trh EHP. Soutěžitelé č. 1 a 2 nerozlišují mezi úrovní trhu, která by měla být posouzena. Tvrdí, že by relevantním zeměpisným trhem měl být portugalský trh nebo nanejvýš trh na Pyrenejském poloostrově.
(314)
V roce 1997 přijala Komise sdělení o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže Společenství (dále jen „sdělení“) (70). Ve sdělení je stanoveno, že relevantní zeměpisný trh zahrnuje oblast, ve které se dotyčné podniky účastní dodávky a poptávky výrobků nebo služeb, kde jsou podmínky hospodářské soutěže dostatečně stejnorodé a která může být odlišena od sousedních zeměpisných oblastí, protože zejména podmínky hospodářské soutěže jsou v těchto oblastech zjevně odlišné.
(315)
Sdělení bylo vypracováno jako nástroj posuzování pro antimonopolní politiku a politiku v oblasti kontroly fúzí. Je založeno na vyšetřovacích pravomocích v rámci každé politiky a není přímo použitelné na státní podpory. Ve sdělení se výslovně uznává, že „v případech posouzení státní podpory se pozornost soustřeďuje spíše na dotyčného příjemce podpory a průmysl/odvětví než na stanovení konkurenčních tlaků, jimž příjemce podpory čelí“. Sdělení však uvádí, že by „prvky uváděného přístupu mohly sloužit jako základ pro posouzení případů státní podpory“.
(316)
Komise dosud nezveřejnila sdělení o zásadách a přístupu při definování relevantního výrobkového a zeměpisného trhu v případech státní podpory. Samotné pokyny k regionální podpoře neobsahují vodítko, jak by měl být relevantní zeměpisný trh vymezen. Odstavec 70 pokynů k regionální podpoře však obsahuje znění, které (jak se zdá) do jisté míry upřednostňuje posouzení na úrovni EHP: „Pro účely uplatnění bodů a) (…) jsou objem trhu (…) definovány (…), obvykle na úrovni Evropského hospodářského prostoru, anebo, nebudou-li tyto informace k dispozici či nebudou-li relevantní, na základě jiné obecně přijaté segmentace trhu, o níž existují snadno dostupné statistické údaje“.
(317)
Vhodnou definici zeměpisného trhu je nutno posoudit na základě související teorie újmy. Zdá se však, že lze předpokládat, že test uvedený v odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře týkající se podílů na trhu nepřesahujících 25 % má chránit soutěžitele v EHP před vyloučením z trhu, na němž působí, nebo před zabráněním v přístupu na tento trh (vytěsnění) v důsledku protisoutěžního chování příjemce podpory s tržní silou.
(318)
Pro účely tohoto rozhodnutí není důležité stanovit přesné zeměpisné vymezení trhu na úrovni výroby, jelikož podíl společnosti na trhu překračuje 25 % prahovou hodnotu pouze na vnitrostátním trhu. Postačuje ověřit, zda vnitrostátní trh představuje relevantní zeměpisný trh. Byla uvážena tvrzení předložená soutěžiteli, k nimž se Portugalsko vyjádřilo, zejména ohledně překážek dovozu a omezené skladovací kapacity. Byl vyvozen závěr, že definice zeměpisného trhu, která se odklání od běžného přístupu, jenž pro účely testů uvedených v odst. 68 písm. a) a b) vymezuje trhy jako trh EHP, a jako relevantní zeměpisný trh stanoví vnitrostátní trh, může být odůvodněná pouze v případě, existují-li jednoznačné signály, že trh je do značné míry uzavřený. Je proto nutno posoudit, zda existují překážky obchodu, které by podnikům, jež se společností Petrogal soutěží na jiném než maloobchodním trhu, bránily v dovozu motorové nafty z rafinérií ze zemí mimo Portugalsko, jestliže ceny na portugalském trhu na úrovni rafinérie překračují ceny zaznamenané na větším trhu.
(319)
V této souvislosti bylo zjištěno následující:
-
Motorová nafta prodávaná na portugalském trhu má stejné technické vlastnosti jako motorová nafta prodávaná na sousedních trzích.
-
V případě dovozu v rámci EHP není uloženo dovozní clo.
-
Neexistují žádná právní nebo správní omezení dovozu do Portugalska.
-
Statistické údaje, které poskytlo Portugalsko (viz 195. bod odůvodnění), prokazují existenci obchodních toků, a to jak dovoz do Portugalska, tak vývoz z Portugalska do sousedních zemí. Vývoz se snižuje kvůli rostoucí potřebě motorové nafty v Portugalsku.
-
Dovoz se uskutečňuje prostřednictvím námořní i pozemní přepravy; objemy dovozu za poslední roky silně reagovaly na vnější události a v posledních letech významně vzrostly. Nárůst dovozu prokazuje, že ostatní hospodářské subjekty mají alternativní zdroje dodávek a jsou schopny nahradit přímé dodávky z rafinérií společnosti Petrogal dovozem. Z informací, které poskytlo Portugalsko (viz 195. bod odůvodnění), vyplývá, že to bylo obzvláště patrné v roce 2009, kdy byla po nehodě v rafinérii v Sines výroba na několik týdnů zastavena.
-
Portugalsko odmítlo tvrzení, že společnost Petrogal kontroluje více než 90 % stávající skladovací kapacity, a objasnilo, že skladovací kapacita třetích stran umožňuje dodání 2,9 milionu tun ročně, což je více než 50 % vnitrostátního trhu. Žádný soutěžitel se nezajímal o nákup další skladovací kapacity, když byla nabízena k prodeji.
-
Komise soutěžitele vyzvala, aby uvedli konkrétní příklady, které potvrzují existenci těchto překážek obchodu, nebo aby popsali situace, kdy se při dovozu motorové nafty setkali s problémy, takovéto informace však nebyly poskytnuty.
(320)
Jelikož nejsou k dispozici konkrétní příklady, vyvozuje se na základě informací ohledně skladovacích kapacit a dovozu, které poskytlo Portugalsko, závěr, že neexistují důkazy o skutečné existenci omezení, pokud jde o dostupnost skladovacích kapacit a jiné překážky dovozu motorové nafty.
(321)
Co se týká cen motorové nafty pořizované třetími stranami od společnosti Petrogal na úrovni rafinérie, zdá se, že se podobají nákladům na dovoz motorové nafty do Portugalska. Jak uvedlo Portugalsko při oznámení a jak je uvedeno v oddíle 3.4.3 rozhodnutí o zahájení řízení, ceny na úrovni rafinérie jsou stanoveny podle mezinárodních cenových nabídek týkajících se daného produktu a v případě rafinovaných produktů v Portugalsku podle cen Platts (Rotterdam) pro oblast severozápadní Evropy se započtením přirážek (přeprava, dopravné, pojištění, ztráty a jiné). To naznačuje širší trh, než je vnitrostátní (portugalský) trh. Ostatní soutěžitelé nepředložili žádná tvrzení ohledně cen na úrovni rafinérie, které uplatňuje společnost Petrogal, nýbrž se ve svých připomínkách omezili na tržní sílu a postavení této společnosti. Soutěžitel č. 1 podotkl, že poměr celkového objemu dovozu a vývozu motorové nafty je příliš nízký, než aby odůvodňoval regionální trh, nenaznačil však případný nedostatek motorové nafty nebo situaci, kdy by kontrola skladovací kapacity způsobovala soutěžitelům problémy.
(322)
Soutěžitel č. 2 uvedl (viz 109. bod odůvodnění), že investiční projekt přemění společnost Petrogal na čistého vývozce na ostatní trhy a posílí její tržní postavení na Pyrenejském poloostrově.
(323)
Nelze proto dospět k závěru, že relevantním zeměpisným trhem pro motorovou naftu je vnitrostátní trh, jelikož se zdá, že neexistují žádná omezení dovozu motorové nafty do Portugalska ani vývozu do sousedních zemí. Relevantním zeměpisným trhem je proto přinejmenším regionální trh, tj. Pyrenejský poloostrov.
(324)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti ohledně toho, zda by se za relevantní zeměpisný trh pro těžký benzin měl považovat trh na úrovni EHP, regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na vnitrostátní úrovni.
(325)
Portugalsko se domnívalo, že relevantním zeměpisným trhem pro těžký benzin a výrobky na bázi benzinu je přinejmenším EHP, ne-li světový trh. Soutěžitele nevznesli proti této definici relevantního zeměpisného trhu námitky.
(326)
Zúčastněné strany připomínky Portugalska nezamítly a vzhledem ke skutečnosti, že těžký benzin je zboží, které lze snadno přepravovat na velké vzdálenosti s nízkými dopravními náklady, je relevantním zeměpisným trhem přinejmenším EHP (71).
(327)
V odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře je stanoveno, že Komise přistoupí k podrobnému posouzení, pokud „na příjemce podpory připadá více než 25 % objemu prodeje daného výrobku/daných výrobků na příslušném trhu/příslušných trzích před investicí nebo na něj připadne více než 25 % po provedení investice“.
(328)
V rozhodnutí o zahájení řízení nebyla Komise s to potvrdit, zda byla překročena prahová hodnota stanovená v odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře, a to kvůli pochybnostem ohledně náležité definice relevantního výrobkového a zeměpisného trhu a příslušné úrovni posouzení (na úrovni rafinérie, maloobchodní či jiné než maloobchodní úrovni). Mimoto nebyly k dispozici údaje na úrovni skupiny (včetně podílů skupiny ENI na trhu). K dispozici nebyly rovněž údaje o výrobcích na bázi benzinu.
(329)
Z údajů, které poskytlo Portugalsko, vyplývá, že by podíl společnosti Petrogal na regionálním trhu (Pyrenejský poloostrov) s motorovou naftou na úrovni rafinérie byl nižší než 25 %, jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení a jak potvrdilo Portugalsko během formálního vyšetřovacího řízení. Tyto informace se vztahují pouze na výrobní kapacitu společnosti Petrogal, jelikož Portugalsko prohlásilo, že na Pyrenejském poloostrově není skupina ENI na úrovni rafinérie přítomna. Rovněž v případě západní Evropy a EHP je podíl společnosti Petrogal na trhu s motorovou naftou na úrovni rafinérie u skupiny (včetně podílů skupiny ENI na trhu) nižší než 25 %, jak je zjevné z údajů poskytnutých Portugalskem (viz tabulky č. 6 a 7).
Tabulka 6
Společné podíly společností Petrogal a ENI na západoevropském trhu (v milionech tun ročně)
Dotčený produkt
2007
2012
Prodej společností Petrogal a ENI
Západo-evropský trh
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Prodej společností Petrogal a ENI
Západo-evropský trh
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Motorová nafta
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabulka 7
Společné podíly společností Petrogal a ENI na trhu EHP (v milionech tun ročně)
Dotčený produkt
2007
2012
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Motorová nafta
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Na základě číselných údajů uvedených v tabulkách č. 6 a 7 se vyvozuje závěr, že na společnost Petrogal nepřipadá více než 25 % objemu prodeje daného výrobku na relevantním trhu na regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) ani na západoevropské úrovni a úrovni EHP, včetně podílů skupiny ENI na trhu na úrovni rafinérie. V případě motorové nafty proto není překročena prahová hodnota stanovená v odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře.
(331)
Jelikož společný podíl společností ENI a Petrogal na trhu nepřesahuje 25 %, není nutné uvážit, zda skupina ENI kontroluje podíl společnosti Petrogal na trhu v míře, která by vyžadovala, aby byl zohledněn jejich společný podíl na trhu.
(332)
Podle informací, které poskytlo Portugalsko, většina rafinérií vyrábějících těžký benzin jej zpracovává interně při výrobě pro vlastní spotřebu. Údaje o podílech na trhu, které Portugalsko poskytlo pro účely testu podle odst. 68 písm. a), se vztahují (jak se požaduje) na prodej v EHP, a to na velkoobchodním trhu.
(333)
Za účelem ověření, zda je investiční projekt slučitelný s odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře, je nutno analyzovat podíl společnosti Petrogal na trhu před provedením investičního projektu a posléze a ověřit, zda tento podíl přesahuje 25 %.
Tabulka 8
Podíly společnosti Petrogal na trhu EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
2007
2012
Prodej společnosti Petrogal
Trh EHP
Podíly společnosti Petrogal na trhu
Prodej společnosti Petrogal
Trh EHP
Podíly společnosti Petrogal na trhu
Těžký benzin
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzen
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxylen
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Rozpouštědla
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabulka 9
Podíly skupiny ENI na trhu EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
2007
2012
Prodej skupiny ENI
Trh EHP
Podíly skupiny ENI na trhu
Prodej skupiny ENI
Trh EHP
Podíly skupiny ENI na trhu
Těžký benzin
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Výrobky na bázi benzinu:
Nepouž.
16 045
Nepouž.
15 640
-
Benzen
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluen
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Rozpouštědla
Nepouž.
599
Nepouž.
599
Tabulka 10
Společné podíly společností Petrogal a ENI na trhu EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
2007
2012
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Těžký benzin
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Výrobky na bázi benzinu:
Nepouž.
16 045
Nepouž.
15 640
-
Benzen
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylen
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Rozpouštědla
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Na základě číselných údajů uvedených v tabulkách č. 8 až 10 se vyvozuje závěr, že společnost Petrogal sama a ve spojení se skupinou ENI má na relevantním výrobkovém trhu pro těžký benzin na úrovni EHP u dotčeného produktu podíly na trhu nižší než 25 %. Podíl společnosti Petrogal na trhu nepřekračuje 25 % ani na trhu s výrobky na bázi benzinu.
(335)
Celková vnitropodniková výroba těžkého benzinu používaného společností Petrogal při výrobě pro vlastní spotřebu, která není ve výše uvedených údajích o podílu na trhu v tabulce č. 8 zahrnuta, činí méně než [ 5] % maloobchodního trhu v EHP. Dodatečná výroba v rafinérii Sines představuje přibližně [ 5] %.
(336)
Na základě těchto úvah se vyvozuje závěr, že u těžkého benzinu není překročena prahová hodnota stanovena v odst. 68 písm. a).
(337)
V odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře je stanoveno, že Komise přikročí k podrobnému posouzení, pokud „projektem vytvořená výrobní kapacita představuje více než 5 % trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě daného výrobku, ledaže průměrné meziroční tempo růstu jeho zdánlivé spotřeby za posledních pět let bylo vyšší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru“.
(338)
Odstavec 70 pokynů k regionální podpoře objasňuje, že “…pro účely uplatnění odst. 68 písm. a) a b) jsou objem trhu a zdánlivá spotřeba definovány na příslušné úrovni nomenklatury Prodcom, obvykle na úrovni Evropského hospodářského prostoru, anebo, nebudou-li tyto informace k dispozici či nebudou-li relevantní, na základě jiné obecně přijaté segmentace trhu, o níž existují snadno dostupné statistické údaje“.
(339)
V rozhodnutí o zahájení řízení uvedla Komise u všech dotčených produktů pochybnosti, zda výrobní kapacita vytvořená investičním projektem představuje více než 5 % trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě, a pokud ano, zda průměrné meziroční tempo růstu zdánlivé spotřeby daného výrobku za posledních pět let (před zahájením prací) bylo nižší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
(340)
Složená roční míra růstu („CAGR“) zdánlivé spotřeby motorové nafty v EHP v letech 2001 až 2006 představuje přibližně 2,12 % v objemovém vyjádření nebo 15,38 % v hodnotovém vyjádření. Odpovídající složená roční míra růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru v letech 2001 až 2006 dosáhla 2,06 % v reálném vyjádření (je třeba klást na roveň objemovému vyjádření) a 4,12 % v nominálním vyjádření (je nutno klást na roveň hodnotovému vyjádření).
(341)
Z toho vyplývá, že trh s motorovou naftou nelze považovat za nevýkonný, vezme-li se v úvahu složená roční míra růstu zdánlivé spotřeby v objemovém i hodnotovém vyjádření v porovnání s tempem růstu HDP v nominálním resp. reálném vyjádření. Není proto nutné ověřit, zda kapacita vytvořená investičním projektem představuje více než 5 % dotčeného trhu.
(342)
Za účelem přezkoumání, zda investiční projekt vyhovuje odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře, musí Komise ověřit, zda kapacita vytvořená investičním projektem představuje méně než 5 % trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě daného výrobku, ledaže průměrné meziroční tempo růstu jeho zdánlivé spotřeby za posledních pět let bylo vyšší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
(343)
Portugalsko poskytlo údaje uvedené v tabulkách č. 11 až 13. Údaje ve sloupci pro trh EHP jsou totožné s údaji uvedenými v tabulkách o podílech na trhu označenými jako trh EHP (objem prodeje). Jelikož velikost maloobchodního trhu (objem prodeje) je menší než výše zdánlivé spotřeby včetně výroby pro vlastní spotřebu, údaje o zvýšení výrobní kapacity nadhodnocují význam nárůstu. Lze tudíž mít za to, že představují pesimistický scénář.
Tabulka 11
Podíl zvýšení výrobní kapacity v rafinérii v Sines v porovnání s trhy dotčených produktů v EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
Výrobní kapacita v roce 2007
Výrobní kapacita v roce 2012
Zvýšení výrobní kapacity
Trh EHP v roce 2007
Podíl nárůstu kapacity ve srovnání s trhem EHP
CAGR zdánlivé spotřeby
Těžký benzin
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Rozpouštědla
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabulka 12
Podíl zvýšení výrobní kapacity v Matosinhos v porovnání s trhy dotčených produktů v EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
Výrobní kapacita v roce 2007
Výrobní kapacita v roce 2012
Zvýšení výrobní kapacity
Trh EHP v roce 2007
Podíl nárůstu kapacity ve srovnání s trhem EHP
CAGR zdánlivé spotřeby
Těžký benzin
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Rozpouštědla
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabulka 13
Podíl zvýšení společné výrobní kapacity (v rafinériích v Sines a Matosinhos) v porovnání s trhy dotčených produktů v EHP (v kilotunách)
Dotčené výrobky
Výrobní kapacita v roce 2007
Výrobní kapacita v roce 2012
Zvýšení výrobní kapacity
Trh EHP v roce 2007
Podíl nárůstu kapacity ve srovnání s trhem EHP
CAGR zdánlivé spotřeby
Těžký benzin
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Rozpouštědla
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Ve všech případech představuje zvýšení výrobní kapacity u výrobků uvedených v tabulkách č. 11 až 13 méně než 5 % relevantních výrobkových trhů na úrovni EHP. Má se tudíž za to, že investiční projekt nepřekračuje prahovou hodnotu stanovenou v první části odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře.
7. ZÁVĚR
(345)
Na základě údajů uvedených v 278. až 344. bodě odůvodnění nepřekračuje investiční projekt u dotčených produktů prahové hodnoty stanovené v odst. 68 písm. a) a b) pokynů k regionální podpoře. Není proto nutné po zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy provést podrobné posouzení podpory.
(346)
Navrhovaná regionální investiční podpora pro společnost Petrogal splňuje všechny podmínky stanovené v pokynech k regionální podpoře, aby ji bylo možno považovat za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy. Není proto nezbytné posoudit, zda by bylo možno podporu schválit na základě ostatních výjimek stanovených ve Smlouvě.
(347)
Portugalsko výjimečně souhlasilo s tím, aby bylo toto rozhodnutí přijato v angličtině jako jediném závazném znění,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora, kterou Portugalsko hodlá poskytnout společnosti Petrogal, ve výši 160 484 007 EUR v nominální hodnotě (121 091 314 EUR v diskontovaných cenách) a která představuje maximální intenzitu podpory ve výši 12,43 % v diskontovaných cenách, je slučitelná s vnitřním trhem v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy.
2. Poskytnutí státní podpory uvedené v čl. 1 odst. 1 se proto povoluje. V případě odchylek od plánovaných způsobilých výdajů a oznámeného harmonogramu poskytnutí státní podpory nepřekročí Portugalsko maximální částku podpory ve výši 121 091 314 EUR v diskontovaných cenách ani maximální intenzitu podpory ve výši 12,43 % v diskontovaných cenách.
Článek 2
1. Každých pět let od data vydání tohoto rozhodnutí předloží Portugalsko Komisi průběžnou zprávu. Průběžné zprávy obsahují aktuální informace o poskytnutých částkách státní podpory, o plnění smluv o státní podpoře a o případných jiných investičních projektech, které byly zahájeny v rafinériích v Sines nebo Matosinhos.
2. Do šesti měsíců ode dne provedení poslední tranše státní podpory podle oznámeného harmonogramu poskytnutí podpory předloží Portugalsko podrobnou závěrečnou zprávu obsahující informace o vyplacených částkách státní podpory, o plnění smluv o státní podpoře a o případných jiných investičních projektech, které byly zahájeny v rafinériích v Sines nebo Matosinhos.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 3. srpna 2011.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 3 de agosto de 2011
relativa ao auxílio SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] que Portugal tenciona conceder à Petrogal
[notificada com o número C(2011) 5546]
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/466/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações nos termos dos referidos artigos (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando que:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 19 de novembro de 2009, a Comissão notificou a Portugal a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao auxílio ad hoc com finalidade regional a favor de um projeto de investimento da empresa Petróleos de Portugal, Petrogal S.A. (a seguir designada «Petrogal») respeitante às suas atividades de refinação em Sines e Matosinhos (o «projeto de investimento»). Por carta de 9 de dezembro de 2009, Portugal apresentou a versão não confidencial da decisão de início do procedimento, para publicação.
(2)
Por carta de 17 de dezembro de 2009, Portugal solicitou uma prorrogação de um mês do prazo de apresentação das suas observações. Em 22 de dezembro de 2009, a Comissão acedeu a esse pedido. Por carta de 21 de janeiro de 2010, Portugal apresentou as suas observações,
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações.
(4)
A Comissão recebeu observações da Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), da Confederação da Indústria Portuguesa (4), da Associação Portuguesa para a Eficiência Energética (5), do Concorrente n.o 2 (6), uma empresa concorrente da Petrogal (7), do Concorrente n.o 1 (8) (9), da União Geral de Trabalhadores (10), do Município de Sines (11), da Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) e da Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Por cartas de 9, 10, 17 e 19 de março de 2010, a Comissão transmitiu estas observações a Portugal, tendo-lhe sido dada a oportunidade de se pronunciar; as observações de Portugal foram recebidas por carta de 8 de abril de 2010.
(6)
Por cartas de 15 e 28 de julho de 2010 (14), a Comissão solicitou informações complementares, que foram prestadas por Portugal por cartas de 16 e 23 de agosto de 2010, respetivamente.
(7)
Por cartas de 4 e 5 de agosto de 2010, a Comissão solicitou esclarecimentos aos Concorrentes n.o 1 e n.o 2, que foram prestados por cartas de 10 e 15 de setembro de 2010. Por carta de 20 de setembro de 2010, esses esclarecimentos foram transmitidos a Portugal, para que apresentasse observações.
(8)
Por cartas de 17 de setembro e 1 de outubro de 2010, a Comissão solicitou novas informações a Portugal. Portugal respondeu em 18 e 29 de outubro de 2010.
(9)
Por cartas de 13 de outubro de 2010, os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 foram convidados a apresentar informações específicas relacionadas com as suas respostas de 10 e 15 de setembro de 2010, respetivamente.
(10)
Por cartas de 21 e 28 de outubro de 2010, a Comissão solicitou a Portugal informações complementares. Portugal respondeu por cartas de 12 de novembro.
(11)
Por carta de 10 de novembro de 2010, o Concorrente n.o 1 apresentou esclarecimentos sobre a sua carta de 15 de setembro de 2010. Em 12 de novembro de 2010, esses esclarecimentos foram transmitidos a Portugal, para que apresentasse observações; Portugal respondeu em 19 de novembro de 2010.
(12)
Por carta de 30 de novembro de 2010, a Comissão solicitou a Portugal informações complementares. Portugal apresentou a sua resposta por carta de 20 de dezembro de 2010.
(13)
Por carta de 11 de novembro de 2010, a Comissão solicitou a Portugal que apresentasse uma análise custos-benefícios do projeto de investimento. Em 1 de dezembro de 2010, Portugal apresentou as informações solicitadas.
(14)
Por carta de 6 de janeiro de 2011, Portugal apresentou informações sobre os acionistas da Petrogal.
(15)
Em 12 de janeiro de 2011, realizou-se uma reunião entre as autoridades portuguesas, representantes da Petrogal e a Comissão. Por carta de 25 de janeiro de 2011, Portugal apresentou informações sobre algumas das questões colocadas no decurso dessa reunião (por exemplo, avaliação do mercado, efeito de incentivo do auxílio).
(16)
Por cartas de 24 de janeiro, 16 de março e 12 de abril de 2011, a Comissão solicitou informações complementares sobre o possível cenário alternativo ao projeto de investimento, a que Portugal respondeu por cartas de 7 de fevereiro, 4 de abril e 29 de abril de 2011, respetivamente. Por mensagem de correio eletrónico de 7 de junho de 2011, a Comissão solicitou informações que não tinham sido apresentadas por Portugal em cartas anteriores. Por mensagem de correio eletrónico de 9 de junho de 2011 e cartas de 11 e 17 de junho de 2011, Portugal apresentou informações sobre algumas dessas questões.
(17)
Por carta de 24 de junho de 2011, a Comissão convidou Portugal a esclarecer informações em falta sobre o mercado do gasóleo. Por cartas de 30 de junho e 14 de julho de 2011, Portugal apresentou essas informações. Por carta de 20 de julho de 2011, as autoridades portuguesas deram o seu acordo a que a Comissão adotasse a presente decisão em língua inglesa.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO ESTATAL
2.1. O beneficiário
(18)
O beneficiário do auxílio estatal, a empresa Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (a seguir designada «Petrogal»), é uma filial a 100 % da Galp Energia, SGPS, S.A. («Galp Energia»). Os principais acionistas da Galp Energia são a ENI SpA (15) (33,34 %), a Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), a Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), a Fidelity International Limited (2,01 %), a Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %) e outros (23,31 %). A Galp Energia é a sociedade gestora de participações sociais do Grupo Galp Energia («Galp»), grupo com presença no mercado dos produtos petrolíferos (incluindo atividades de refinação e comercialização, como as vendas não retalhistas e retalhistas) e no mercado do gás.
(19)
A sociedade gestora de participações sociais foi constituída em 22 de abril de 1999 com a denominação Galp - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., com o objetivo principal de operar no comércio do petróleo e do gás natural, agrupando duas sociedades preexistentes e pertencentes ao Estado português, que foram colocadas sob o controlo da Galp Energia, a saber, a Petrogal, centrada nos produtos petrolíferos, e a GDP - Gás de Portugal, SGPS, S.A., cuja atividade está direcionada para o gás natural (19).
(20)
As atividades da Galp Energia incluem ainda o comércio retalhista e grossista de produtos petrolíferos refinados na Península Ibérica. É a líder de mercado em Portugal (20), e tem uma presença crescente em Espanha.
(21)
A Petrogal é proprietária das duas únicas refinarias existentes em Portugal, situadas em Sines e em Matosinhos. O setor da refinação compreende todas as atividades de refinação, aprovisionamento e logística. A Petrogal é a maior empresa de comercialização de produtos petrolíferos em Portugal e uma das maiores da Península Ibérica. De facto, gere todas as importações de crude e uma parte das importações de produtos refinados para Portugal; gere também 80 % da capacidade de armazenamento de petróleo bruto e de produtos petrolíferos refinados (21) e tem uma posição importante nas infraestruturas logísticas de produtos petrolíferos em Portugal.
(22)
A Petrogal tem uma vasta gama de produtos que inclui gasolinas, gasóleos, combustíveis para aviação («jet fuels»), fuelóleos, nafta, GPL, betume e diversos produtos aromáticos. A atividade de refinação é responsável pelo fornecimento de produtos petrolíferos às suas divisões de comercialização a retalho, por grosso e GPL e aos concorrentes e clientes estrangeiros, bem como pela gestão dos ativos de refinação e de logística. O aprovisionamento e o transporte dos produtos são realizados quer mediante a utilização de infraestruturas próprias de armazenamento, quer mediante o recurso a empresas de logística associadas.
(23)
A figura 1 apresenta a estrutura acionista e de controlo da Petrogal:
(24)
O Acordo de Acionistas foi celebrado em 29 de dezembro de 2005 entre a Amorim Energia, a ENI e a Rede Elétrica Nacional de Portugal (REN), tendo a CGD aderido ao mesmo em 28 de março de 2006 (o «Acordo de Acionistas»). O acordo entrou em vigor em 29 de março de 2006 e vigora por um período de oito anos. Nos termos do artigo 20.o, n.o 1, alínea c), do Código de Valores Mobiliários português, os direitos de voto inerentes às ações da Galp Energia detidas por cada parte no acordo são imputáveis reciprocamente às demais partes. Por conseguinte, considera-se que a Galp Energia é controlada conjuntamente pelos acionistas subscritores do Acordo de Acionistas.
(25)
Segundo as autoridades portuguesas, decorre do acordo que os acionistas e, em especial, o Grupo ENI não podem controlar e definir unilateralmente estratégias entre as suas atividades de refinação e as atividades de refinação da Petrogal.
2.2. Projeto de investimento da Petrogal
(26)
O projeto de investimento destina-se à reconfiguração e ampliação das duas unidades de refinação em Sines e Matosinhos, as duas únicas refinarias que existem em Portugal. Além disso, visa o reforço da integração e dos efeitos de sinergia destas duas refinarias e proporciona a possibilidade de utilizar crudes mais pesados.
(27)
O projeto de investimento visa sobretudo o aumento da produção de gasóleo, em detrimento da produção de gasolina. O aumento da utilização de crude pesado reduzirá o custo das matérias-primas e introduzirá flexibilidade a nível do crude a tratar.
(28)
O projeto de investimento para a conversão da refinaria de Matosinhos consiste, mais concretamente, na construção de uma nova unidade de destilação de vácuo para obtenção de gasóleo de vácuo (VGO) e de uma outra de viscorredução («visbreaker») destinada ao craqueamento térmico suave do resíduo de vácuo resultante.
(29)
O projeto de investimento para a conversão da refinaria de Sines compreende a construção de uma nova unidade de hidrocraqueamento («hydrocracker») de gasóleo pesado para a produção de gasóleo e combustível para aviação. A unidade de hidrocraqueamento utilizará como matéria-prima («feedstock») o gasóleo de vácuo e o gasóleo pesado de viscorredução produzido nas refinarias de Matosinhos e de Sines, dando assim utilização plena à capacidade de processamento do aparelho refinador nacional. Terá uma capacidade de tratamento de cerca de […] barris por dia, à qual corresponde a utilização de cerca de […] kt/a de resíduo atmosférico como matéria-prima («feedstock») primária.
(30)
Os produtos obtidos por hidrocraqueamento (GPL, nafta pesada (22) e gasóleo) são […] hidrogenados, o que lhes confere uma superior qualidade. O projeto apenas fará aumentar a produção de gasóleo e nafta pesada.
(31)
Segundo o projeto de investimento, uma parte da nafta pesada produzida na refinaria de Sines será enviada para Matosinhos como matéria-prima para a fábrica de aromáticos da Petrogal (23), aprofundando a integração das duas unidades. O aumento da produção de nafta pesada é uma consequência técnica inevitável do projeto de conversão em Sines.
(32)
As obras relativas ao projeto de investimento tiveram início em 2008 (a primeira encomenda foi efetuada em 14 de março de 2008, na sequência da decisão tomada pelo Conselho de Administração em 5 de março de 2008) e deviam prolongar-se até 31 de dezembro de 2010. A capacidade de produção plena deve ser atingida em 2011.
2.3. Projeto de investimento único
(33)
Portugal sugere que, não obstante a distância geográfica que separa as duas refinarias (cerca de 450 km, que serão realizados por transporte marítimo), o projeto de investimento deve ser considerado um projeto de investimento único na aceção do ponto 60 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (24) (a seguir designadas «OAR»). As autoridades portuguesas confirmam que a Petrogal não recebeu auxílios estatais nos três anos anteriores ao início do projeto de investimento objeto de notificação.
2.4. Custos do projeto de investimento
(34)
O investimento em Sines representa custos de investimento no montante de […] EUR (valor nominal). A refinaria de Sines deverá receber um auxílio no montante de […] EUR (valor nominal), o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 16 %. No que se refere à refinaria de Matosinhos, o volume de investimento é de […] EUR (valor nominal) e a refinaria deverá beneficiar de um auxílio no montante de […] EUR (valor nominal), o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 13 %.
(35)
As despesas elegíveis do projeto de investimento cifram-se em 974 064 894 EUR em valor atual (1 058 934 146 EUR, em valor nominal), consistindo exclusivamente em equipamentos (sem terrenos ou edifícios). O montante do auxílio às duas refinarias ascende a 121 091 314 EUR, em valor atual (160 484 007 EUR, em valor nominal), correspondendo a uma intensidade de auxílio de 12,43 %. No quadro 1 é apresentada uma repartição das despesas elegíveis, por ano:
Quadro 1
Custos elegíveis (em EUR)
2007
2008
2009
2010
Total
Imobilizado corpóreo
[…] (25)
[…]
[…]
[…]
1 058 934 146
2.5. Financiamento do projeto de investimento
(36)
A Petrogal prevê financiar este projeto de investimento com recursos próprios, além dos auxílios a que se candidatou (160 484 007 EUR, em valor nominal). Não estão previstas outras fontes de financiamento público. O projeto de investimento beneficia também de empréstimos do Banco Europeu de Investimento no montante total de 500 milhões de EUR, aprovados em 2009. A contribuição própria do beneficiário para as despesas elegíveis equivale a 36 %.
2.6. Limite máximo dos auxílios com finalidade regional
(37)
Segundo o mapa português dos auxílios com finalidade regional para 2007-2013 (26), as regiões do Alentejo e de Norte, onde se situam respetivamente as refinarias de Sines e de Matosinhos, são elegíveis para auxílios regionais, ao abrigo da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado, com um limite para os auxílios ao investimento com finalidade regional a favor de grandes empresas de 40 % e 30 %, respetivamente, em termos de equivalente-subvenção bruto (ESB).
2.7. Contribuição para o desenvolvimento regional
(38)
O projeto de investimento deverá contribuir para a criação de aproximadamente 150 postos de trabalho diretos e 450 postos de trabalho indiretos, nas duas regiões. Além disso, segundo a informação apresentada por Portugal, serão criados aproximadamente 3 000 postos de trabalho temporários durante o período de construção.
2.8. Forma do auxílio
(39)
O auxílio estatal será concedido sob a forma de um auxílio ad hoc, concebido em aplicação das disposições de um regime de auxílios caducado (N 97/99) com base no Decreto-Lei n.o 409/99, de 15 de outubro de 1999.
(40)
Na sequência da Resolução do Conselho de Ministros português de 6 de março de 2008, foram assinados dois contratos em 10 de março de 2008 entre o Estado português, por um lado, e a Petrogal e a Galp Energia SGPS, por outro, para efeitos da concessão dos auxílios. Os dois contratos intitulam-se «Contrato de concessão de benefícios fiscais» e «Contrato de investimento» («contratos de concessão de auxílio»).
(41)
Os contratos de concessão de auxílio assinados previam a concessão do crédito de imposto associado à execução do projeto de investimento. O auxílio consistiria num crédito de imposto a deduzir de futuros pagamentos do imposto sobre o rendimento das sociedades. O montante do crédito de imposto seria calculado pelas autoridades portuguesas sob a forma de uma percentagem do investimento elegível. O crédito de imposto seria utilizado unicamente para os impostos gerados pelo projeto de investimento. Quando esse crédito não pudesse ser deduzido integralmente, o montante pendente poderia ainda ser deduzido até ao termo da vigência do contrato, ou seja, 31 de dezembro de 2016.
2.9. Montante do auxílio
(42)
Portugal tenciona conceder um auxílio com finalidade regional no montante de 160 484 007 EUR, em valor nominal, que será desembolsado a partir de 2011. No quadro 2 abaixo, fornecido pelas autoridades portuguesas, é apresentado em pormenor o calendário de concessão do auxílio:
Quadro 2
Ano
Rendimento tributável previsto
Impostos
Utilização do crédito de imposto (27)
2008
2009
2010
2011
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
160 484 007
(43)
As autoridades portuguesas confirmaram que o auxílio ao projeto de investimento não pode ser cumulado com auxílios recebidos de outras fontes locais, regionais, nacionais ou da UE para cobrir os mesmos custos elegíveis.
(44)
Além disso, o auxílio é concedido na condição de a Petrogal manter os investimentos nas regiões assistidas por um período mínimo de cinco anos após a conclusão do projeto de investimento.
(45)
Portugal confirmou que a concessão do auxílio estava sujeita à aprovação da Comissão.
(46)
A Petrogal apresentou o pedido de auxílio estatal ao projeto de investimento em 22 de janeiro de 2007. Em 23 de janeiro de 2007, as autoridades portuguesas confirmaram, por escrito, à Petrogal que, sob reserva de uma verificação detalhada, o projeto de investimento preenchia as condições de elegibilidade estabelecidas no «regime fiscal» antes do início dos trabalhos do projeto.
(47)
Portugal comprometeu-se a não ultrapassar o montante máximo de auxílio e a intensidade máxima de auxílio estabelecidos na presente decisão, mesmo em caso de redução ou aumento das despesas elegíveis.
2.10. Disposições gerais
(48)
Portugal comprometeu-se a fornecer os seguintes elementos:
-
no prazo de dois meses a contar da data de concessão do auxílio, uma cópia do documento enviado à Petrogal notificando a entrada em vigor dos contratos de concessão de auxílio,
-
com uma periodicidade quinquenal, com início na data de aprovação do auxílio pela Comissão, um relatório intercalar (que inclua informações sobre os montantes do auxílio pagos, a execução do contrato de concessão de auxílio e quaisquer outros projetos de investimento iniciados no mesmo estabelecimento/unidade de produção),
-
no prazo de seis meses a contar da data de pagamento da última fração do auxílio, com base no calendário de concessão notificado, um relatório final pormenorizado.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(49)
Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do Tratado («decisão de início do procedimento»), a Comissão manifestou dúvidas relativamente à compatibilidade do auxílio com as disposições das OAR. A este respeito, na decisão de início do procedimento a Comissão manifestava dúvidas em relação às questões referidas nos considerandos 50 a 64.
3.1. Compatibilidade com as disposições gerais das OAR
(50)
O ponto 34 das OAR descreve as categorias normais de um investimento inicial, que é definido como «um investimento em ativos corpóreos e incorpóreos» para:
-
a criação de um novo estabelecimento,
-
a extensão de um estabelecimento existente,
-
a diversificação da produção de um estabelecimento para novos produtos adicionais,
-
a alteração fundamental do processo global de produção de um estabelecimento existente.
O investimento de substituição, que não satisfaz nenhuma destas condições, está explicitamente excluído do âmbito de definição do investimento inicial.
(51)
Neste contexto, a Comissão manifestou dúvidas na sua decisão de início do procedimento de que o projeto de investimento, que visa a modernização e a melhoria da integração das duas refinarias, aumentando a produção de gasóleo (e, por inerência, de nafta) e reduzindo simultaneamente a produção de fuelóleo, pudesse ser considerado como um investimento inicial. A Comissão considerou que o projeto de investimento não constituía um investimento num novo estabelecimento, nem uma diversificação da produção de um estabelecimento existente para novos produtos adicionais. Poderia, porém, incluir alguns aspetos de «extensão» e de «alteração fundamental do processo de produção».
(52)
A Comissão observou na decisão de início do procedimento que, dado que a medida tinha de ser avaliada como um auxílio ad hoc, cabia às autoridades portuguesas demonstrar que o projeto contribuía para uma estratégia de desenvolvimento regional coerente, na aceção do ponto 10 das OAR.
(53)
Em especial, na decisão de início do procedimento a Comissão manifestou dúvidas de que a contribuição esperada para o desenvolvimento regional compensasse efetivamente os efeitos setoriais resultantes do auxílio (auxílio no montante de 160 milhões de EUR que criava apenas 150 postos de trabalho diretos).
(54)
Neste contexto, a Comissão observou que havia motivos para duvidar da necessidade do auxílio, dado que, com base na informação constante das contas financeiras da Petrogal relativas a 2008, o projeto de investimento fazia parte da estratégia industrial da empresa, sendo provável que tivesse sido executado num cenário alternativo sem o auxílio. A Comissão referiu ser pouco provável que o auxílio fosse necessário para a execução do investimento (cujos trabalhos tinham tido início em 2008) e que a Petrogal tivesse contemplado a possibilidade de realizar o investimento noutros locais. É improvável que auxílios desnecessários contribuam para o desenvolvimento regional, sendo antes suscetíveis de dar origem a distorções da concorrência inaceitáveis.
(55)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão levantou dúvidas quanto ao preenchimento dos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo estabelecidos no ponto 38 das OAR. No caso de auxílios ad hoc, a autoridade competente devia ter emitido, antes do início dos trabalhos do projeto, uma carta em que expressasse a intenção de conceder o auxílio, que ficaria subordinada à aprovação da medida pela Comissão.
(56)
Neste contexto, na sua decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a confirmação por escrito das autoridades portuguesas de que, sob reserva de uma verificação detalhada, o projeto de investimento era elegível para um auxílio estatal cumprir efetivamente os requisitos do ponto 38 das OAR.
3.2. Apreciação do auxílio nos termos das disposições relativas aos auxílios para grandes projetos de investimento
(57)
Portugal notificou o projeto de investimento nas duas refinarias como um projeto de investimento único («PIU»). Nos termos do ponto 60 das OAR, considera-se que um investimento inicial é um PIU quando é economicamente indivisível, tendo em consideração os aspetos técnicos, funcionais e estratégicos e a proximidade geográfica.
(58)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto a este ponto, atendendo à distância entre as duas refinarias. Além disso, o facto de o projeto de investimento ser considerado como um PIU implicaria a aplicação de um limite regional ajustado, com base numa percentagem de redução progressiva nos termos do ponto 67 das OAR.
(59)
Na decisão de início do procedimento a Comissão levantou dúvidas quanto à apreciação do auxílio nos termos das disposições destes dois pontos das OAR.
(60)
Mais especificamente, a Comissão não pôde determinar quais eram os produtos relevantes em causa no projeto de investimento. Continuava a não ser claro se esses produtos eram exclusivamente o gasóleo e a nafta, como o defendia Portugal, ou se deviam ser tidos também em conta outros produtos da atividade de refinação. A capacidade de substituição potencial de produtos de refinação no lado da oferta e o facto de a nafta poder ser considerada um produto intermédio na aceção do ponto 69 das OAR deviam também ser tomados em consideração.
(61)
A Comissão manifestou dúvidas no que respeita ao mercado do produto relevante e quanto ao facto de dever ser considerado como correspondendo ao nível das vendas à saída da refinaria para o gasóleo e a nafta, como o defendia Portugal.
(62)
A Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de os mercados geográficos relevantes para os produtos em causa deverem ser definidos ao nível nacional, regional (Península Ibérica) ou do Espaço Económico Europeu («EEE»).
(63)
Além disso, a Comissão manifestou dúvidas de que a Petrogal e os grupos Galp Energia e ENI, a que a Petrogal pertence, detivessem uma quota de mercado inferior a 25 % no mercado relevante nos termos do ponto 68, alínea a), das OAR.
(64)
Finalmente, em conformidade com o ponto 68, alínea b), das OAR, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de, em relação a todos os produtos em causa, a capacidade de produção criada pelo projeto de investimento ser superior a 5 % da dimensão de cada mercado relevante, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente e, nesse caso, quanto ao facto de a taxa de crescimento média anual do consumo aparente durante os últimos cinco anos ser superior à taxa de crescimento média anual do PIB do Espaço Económico Europeu.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
4.1. Observações da Associação das Indústrias de Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
A AIPQR considera que o projeto de investimento é essencial para estimular a economia portuguesa e para reforçar a competitividade europeia no setor da petroquímica e da refinação. Caso o projeto de financiamento não pudesse ser concretizado ou se não tivesse os apoios necessários à sua concretização, tal poderia trazer sérias consequências ao nível da autonomia energética e de apoio à cadeia petroquímica.
(66)
A nova unidade de produção de ATP (Ácido Tereftálico Purificado) que a Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., uma filial espanhola da La Seda de Barcelona S.A.) tenciona instalar em Sines aumentará substancialmente as necessidades de nafta da La Seda. Por consequência, o aumento da produção de nafta da unidade de hidrocraqueamento da Petrogal reveste-se de importância crucial para a realização do investimento da La Seda, estimado em cerca de 400 milhões de EUR.
(67)
Segundo a AIPQR, o projeto de investimento reduzirá o défice de gasóleo a nível europeu.
(68)
A AIPQR considera que a contribuição da Petrogal é essencial para viabilizar e promover o desenvolvimento do Polo de Competitividade e Tecnologia das Indústrias de Refinação, Petroquímica e Química, no âmbito da estratégia portuguesa de dinamização de indústrias chave da economia nacional e regional.
(69)
Segundo a AIPQR, o gasóleo obtido por hidrocraqueamento é de qualidade superior, garantindo uma combustão mais eficiente e a minimização de poluentes nas emissões gasosas. A qualidade dos produtos de gasóleo, bem como a eficiência energética que deve ser obtida através do projeto de investimento permitirão que a Petrogal cumpra o seu plano de eficiência energética para 2008-2011.
(70)
Por outro lado, a AIPQR considera que o projeto de investimento contribuirá para a sustentabilidade económica e social das regiões de Matosinhos e de Sines, bem como para a sustentabilidade económica e social nacional em geral.
4.2. Observações da Associação Portuguesa para a Eficiência Energética (COGEN)
(71)
O projeto de investimento é relevante: maior flexibilidade da oferta e reforço da autonomia em termos de gasóleo.
(72)
Segundo a COGEN, o projeto de investimento proporcionará oportunidades importantes em termos de inovação tecnológica e criará cerca de 150 postos de trabalho diretos e cerca de 500 postos de trabalho indiretos de nível médio, todos eles permanentes.
(73)
Do ponto de vista energético, a COGEN considera que os projetos de conversão das duas refinarias vão permitir obter poupanças de energia de 14 %. A COGEN sublinha também que o projeto de investimento viabilizará um outro tipo de investimento que não é abrangido pelo projeto de investimento - a instalação de duas unidades de cogeração de 82 MW, uma em cada refinaria - que estará na origem de um aumento de cerca de 12 % da capacidade desta tecnologia em Portugal.
4.3. Observações da Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)
(74)
A CIP considera que o projeto de investimento dá resposta à situação existente em Portugal, que se caracteriza por:
i)
uma discrepância entre o consumo de gasóleo para veículos e a capacidade de processamento atual de Portugal, que se traduz numa necessidade crónica de grandes importações de gasóleo e de venda dos excedentes de gasolina no estrangeiro;
ii)
excedentes futuros de fuelóleo causados pelo facto de o fuelóleo não ser já utilizado na produção de eletricidade e pelos desincentivos à sua utilização na indústria em geral estabelecidos no Programa Nacional para as Alterações Climáticas de Portugal;
iii)
tendências de mercado internacionais relacionadas com o aumento das aquisições de frações de crude mais pesadas e mais ácidas, que proporcionam mais flexibilidade em termos de escolha das ramas;
iv)
a contribuição para a segurança do aprovisionamento.
(75)
A CIP considera que o projeto de investimento aumentará significativamente a eficiência energética das duas refinarias, em conformidade com os compromissos assumidos por Portugal para com a UE no que se refere ao aumento de 10 % da eficiência energética europeia.
(76)
A CIP considera que a criação prevista de cerca de 150 novos postos de trabalho altamente qualificados e de 450 postos de trabalho indiretos permanentes contribuirá significativamente para o desenvolvimento económico de Portugal. Reforçará a economia local nas regiões em causa, cujo PIB per capita é inferior à média nacional, e estará na origem da criação de cerca de 5 000 postos de trabalho temporários, durante o período de construção.
4.4. Observações da União Geral de Trabalhadores («UGT»)
(77)
A UGT considera que o projeto de investimento promoverá o desenvolvimento regional e terá um impacto positivo no desenvolvimento económico e na coesão social e territorial das regiões em causa. Essas regiões caracterizam-se por níveis de desemprego elevados, por uma estrutura empresarial pouco diversificada e por um PIB per capita inferior à média nacional. O projeto de investimento terá um impacto significativo no tecido industrial das duas regiões e de Portugal em geral, destacando-se o desenvolvimento de atividades a montante e a jusante, nomeadamente em áreas como a engenharia civil e mecânica, a eletricidade ou ainda o comércio e a restauração.
(78)
A UGT considera que o projeto de investimento criará mais e melhores postos de trabalho, nomeadamente num momento marcado por um forte crescimento do desemprego, devido à crise económica e social. O projeto de investimento criará diretamente 150 postos de trabalho, nas duas refinarias, muitos dos quais altamente qualificados. Deverão ser criados indiretamente 450 postos de trabalho adicionais e serão também criados 5 000 postos de trabalho temporários, durante o período de construção. O projeto de investimento permitirá que sejam em parte mantidos os atuais 2 050 postos de trabalho que poderiam estar em risco na ausência do investimento.
(79)
Além disso, a UGT considera que o projeto de investimento contribuirá para o cumprimento de normas ambientais e de segurança rigorosas, pois as refinarias serão equipadas com tecnologia mais ecológica.
(80)
Segundo a UGT, o projeto de investimento é muito importante, pois aumentará a capacidade insuficiente de produção e refinação de gasóleo de Portugal. A capacidade de refinação existente é claramente insuficiente para satisfazer a procura interna, o que torna Portugal mais dependente das importações de gasóleo a partir de outros países (aumentando assim os riscos estratégicos). O decréscimo das importações de gasóleo contribuirá também para reduzir o atual défice da balança de transações correntes, que se deve, em grande medida, às contas energéticas.
(81)
Finalmente, a UGT observa que o projeto de investimento é importante não só em termos nacionais, como também para a UE, uma vez que se destina a contribuir para o desenvolvimento de uma economia mais ecológica e mais sustentável.
4.5. Observações da Câmara Municipal de Matosinhos (CMM)
(82)
A CMM considera que a criação de emprego terá um impacto muito significativo na região. Graças à criação de emprego qualificado com salários acima da média regional, a refinaria de Matosinhos contribuirá para o aumento do poder de compra local e regional e prosseguirá o impacto significativo no valor acrescentado bruto regional, derivado da sua atividade e da de centenas de PME comerciais e industriais, sobretudo pelo facto de a região registar uma taxa de desemprego na ordem dos 13 %, ou seja, acima da média nacional. A CMM considera que este projeto é crucial para a região, em termos económicos e sociais.
4.6. Observações da Câmara Municipal de Sines (CMS)
(83)
A CMS está convicta da importância das novas unidades de produção da refinaria de Sines para o desenvolvimento da economia local e regional e, consequentemente, para o desenvolvimento social desta região, devido à criação de postos de trabalho qualificados e de mais e melhores pequenas e médias empresas.
4.7. Observações da Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)
(84)
A CGTP considera que o projeto de investimento gera impactos ambientais muito positivos, sendo também de fundamental importância para o desenvolvimento regional de Portugal, pelo facto de:
i)
possibilitar a oferta de uma maior diversificação de produtos de maior qualidade à indústria química orgânica nacional, bem como para a exportação, contribuindo de forma positiva para a valorização do perfil de especialização da indústria transformadora;
ii)
gerar centenas de postos de trabalho permanentes e alguns milhares de postos de trabalho indiretos, na fase da construção, nomeadamente em regiões que se caracterizam por taxas de desemprego que se incluem entre as mais elevadas de Portugal;
iii)
dinamizar a economia local ao nível do imobiliário, do comércio e da hotelaria, entre outras atividades económicas.
4.8. Observações da Associação Industrial Portuguesa («AIP»)
(85)
A AIP refere que o projeto de investimento contribuirá decisivamente para o aumento da riqueza das regiões do Norte e do Alentejo.
(86)
A região Norte, com uma taxa de desemprego de 11,6 % contra 9,8 % de média nacional (dados do 3.o trimestre de 2009), é atualmente a região do País que regista o nível mais elevado de desemprego, principalmente desemprego de longa duração (metade da população desempregada está à procura de emprego há um ano ou mais). No atual contexto de crise social, a criação de 500 postos de trabalho diretos e de 200 postos de trabalho indiretos permanentes e ainda de cerca de 2 000 postos de trabalho temporários durante a fase de construção representa um contributo extremamente importante para a região.
(87)
A região do Alentejo é atualmente uma das regiões do País com mais elevado nível de desemprego - 10,2 % contra 9,8 % de média nacional (dados do 3.o trimestre de 2009), principalmente desemprego de longa duração (metade da população desempregada está à procura de emprego há um ano ou mais). Neste contexto, a criação de 100 postos de trabalho diretos e de 250 postos de trabalho indiretos permanentes e ainda de cerca de 3 000 postos de trabalho durante a fase de construção representa um contributo extremamente importante para a região.
4.9. Observações do Concorrente n.o 1
4.9.1. Observações relativas à decisão de início do procedimento
(88)
Segundo o Concorrente n.o 1, o projeto de investimento pode ser considerado uma mera «extensão de um estabelecimento existente», na aceção do ponto 34 das OAR. O projeto de investimento não pode ser considerado como um PIU, porque os ativos fixos do investimento seriam «economicamente divisíveis», na aceção do ponto 60 das OAR. Com efeito, as refinarias de Sines e de Matosinhos são geograficamente distantes entre si. O projeto de investimento define claramente um investimento distinto para cada uma das refinarias. As refinarias podem optar por possuir unidades sob vácuo e unidades de viscorredução, não possuindo unidades de hidrocraqueamento, ou vice-versa. Os investimentos nas refinarias não estão, portanto, necessariamente inter-relacionados de forma direta. De qualquer modo, as refinarias podem funcionar separadamente, sem necessidade de integração. Além disso, a refinaria de Matosinhos poderia vender no mercado internacional o gasóleo de vácuo produzido e a unidade de hidrocraqueamento localizada em Sines poderia ser alimentada com gasóleo de vácuo importado.
(89)
Portugal referiu apenas a criação de postos de trabalho diretos e indiretos enquanto contribuição do projeto de investimento para o desenvolvimento regional. Portanto, é impossível demonstrar que o projeto de investimento contribui para uma estratégia coerente de desenvolvimento regional e para o cumprimento do objetivo da coesão económica (28). É difícil aceitar que uma despesa de mais de um milhão de EUR por cada posto de trabalho direto criado possa ser considerada uma contribuição excecional para o desenvolvimento regional. Neste contexto, o rácio montante do auxílio/postos de trabalho diretos do projeto de investimento é comparado com decisões anteriores da Comissão (enumeradas num quadro em que é analisado este rácio em decisões anteriores da Comissão). Além disso, o Concorrente n.o 1 considera que o projeto de investimento não está relacionado com uma alegada deficiência de mercado.
(90)
No que se refere ao requisito formal relacionado com o efeito de incentivo, a Petrogal não recebeu uma carta de intenções das autoridades portuguesas antes do início dos trabalhos. Portanto, o Concorrente n.o 1 conclui que o auxílio não está em conformidade com o ponto 38 das OAR.
(91)
Do ponto de vista da apreciação económica, o Concorrente n.o 1 considera que o auxílio não satisfaz os critérios de necessidade e não produz qualquer efeito de incentivo. O projeto de investimento é um investimento produtivo motivado economicamente pelo desequilíbrio entre a oferta e a procura e pela oportunidade de aceder a crude mais pesado e mais barato. É um investimento que dá resposta à evolução natural da procura de gasóleo. Todos os outros operadores europeus estão a efetuar investimentos semelhantes em refinarias sem auxílios estatais. Por consequência, os factos indicam que o projeto de investimento teria sido executado de qualquer modo, o que não está em consonância com o disposto no ponto 22 da Comunicação da Comissão de 24 de junho de 2009 (29) (a seguir designada «Comunicação relativa à apreciação aprofundada»).
(92)
O Concorrente n.o 1 considera que os produtos em causa são os seguintes:
-
gasóleo (que é um produto final),
-
nafta (que é um produto intermédio, na aceção do ponto 69 das OAR); portanto, os produtos petroquímicos derivados da nafta devem ser também considerados produtos em causa,
-
resíduos do hidrocraqueamento (no caso do hidrocraqueador não estar munido de equipamentos de reciclagem).
- Gasóleo
(93)
Segundo o Concorrente n.o 1, a Petrogal é o único operador de mercado com capacidade de refinação de crude existente em Portugal. A Petrogal fornece os seus concorrentes nesse mercado. A Petrogal controla as maiores infraestruturas de importação e armazenamento de gasolina e gasóleo. A Petrogal possui a maior rede de estações de serviço de Portugal. A Petrogal detém em Portugal uma posição dominante ou, pelo menos, um poder de mercado significativo relativamente a grande número de produtos petrolíferos. O Concorrente n.o 1 considera que a apreciação do mercado relevante não deve apenas incidir nas vendas à saída da refinaria, devendo ser também apreciada a situação competitiva a nível do mercado retalhista e do mercado não retalhista de gasóleo.
- Nafta
(94)
No que se refere à nafta, o Concorrente n.o 1 considera também que a apreciação do mercado do produto relevante se não deve limitar às vendas à saída da refinaria, mas deve ter também em conta as atividades a jusante.
(95)
No que se refere ao mercado geográfico relevante, o rácio das importações e exportações totais de gasóleo em relação às vendas totais de gasóleo em Portugal é demasiado baixo para justificar que o mercado regional seja escolhido como o mercado relevante. O Concorrente n.o 1 considera que o mercado geográfico relevante é o mercado português.
(96)
O Concorrente n.o 1 considera que devem ser tidas em conta as atividades da ENI nos mercados do produto relevantes, pois quando uma empresa pode exercer uma influência decisiva na política de vendas de outra empresa é necessário ter em conta a quota de mercado combinada dessas duas empresas nos mercados relevantes.
(97)
O Concorrente n.o 1 conclui que, no caso do gasóleo, o limiar de 25 % da quota de mercado estabelecido no ponto 68 das OAR é significativamente ultrapassado. Portanto, o auxílio concedido a favor do projeto de investimento destina-se a subvencionar o operador de mercado dominante, permitindo-lhe manter e aumentar o seu poder de mercado. A concorrência será gravemente afetada e o auxílio causará uma distorção significativa da concorrência nos mercados relevantes.
(98)
Em suma, o Concorrente n.o 1 considera que o auxílio constitui um auxílio ao funcionamento que reforça a posição de mercado de um operador dominante nos mercados relevantes. O auxílio não contribui para produzir qualquer efeito de incentivo. De qualquer modo, os efeitos negativos do auxílio ultrapassam os eventuais efeitos positivos dele decorrentes.
4.9.2. Observações apresentadas por cartas de 15 de setembro e de 10 de novembro de 2010 (em resposta às questões colocadas pela Comissão nas cartas de 5 de agosto e 13 de outubro de 2010)
(99)
Foram executados projetos de investimento semelhantes em quatro refinarias (La Rabida, Castellón, Cartagena e Bilbau), com o mesmo objetivo, ou seja, aumentar a rendibilidade dos ativos através da instalação de novas unidades de conversão que maximizariam a produção de destilados médios, reduziriam a produção de fuelóleo e processariam crudes mais pesados. O Concorrente n.o 1 refere também projetos de investimento semelhantes executados em Itália (refinarias de Sannazzaro e Tarento, pela ENI), na Alemanha (Bayernoil), na Lituânia (Mazeikiu Nafta) e na Bielorrússia (Slavneft).
(100)
No que se refere à existência de uma taxa de rendibilidade de referência para esse tipo de investimentos no setor, o Concorrente n.o 1 afirma que não tem dela conhecimento: a rendibilidade do projeto de investimento depende normalmente do custo do capital para cada uma das empresas, bem como de outros aspetos. O Concorrente n.o 1 considera que, no período para o qual foi decidido o projeto de investimento, um indicador da taxa de rendibilidade no setor da refinação deve corresponder, no mínimo, a 10 %.
(101)
O Concorrente n.o 1 refere, em termos gerais, a existência de barreiras à imporjação a nível do mercado geográfico relevante. Considera que em Portugal o maior problema é a posição de mercado dominante da Petrogal, que controla 100 % da capacidade de refinação do país e, por consequência, os terminais de importação e exportação mais importantes. Alega também que a Petrogal tem uma posição dominante em termos de capacidade de armazenamento do produto, estimada por algumas fontes independentes (30) em 90 % do mercado, que permite que a empresa detenha uma quota de cerca de 45 % do mercado das vendas a retalho e uma quota de 80 % do mercado das vendas não retalhistas, no mercado português.
(102)
No que respeita à questão colocada pela Comissão relativamente à ocorrência de situações de recusa do acesso à capacidade de armazenamento da Petrogal, o Concorrente n.o 1 não referiu concretamente nenhuma situação desse tipo.
(103)
O Concorrente n.o 1 considera que existem em Portugal limitações da capacidade de armazenamento e que os custos de armazenamento são superiores aos de outros países, como a Espanha e a Itália, para instalações ou operações semelhantes (cerca de 25 % mais elevados).
(104)
O Concorrente n.o 1 considera que não existem diferenças significativas entre os preços do gasóleo importado e o preço do gasóleo adquirido à Petrogal, pois os preços estão indexados aos preços internacionais, acrescidos dos custos de logística.
4.10. Observações do Concorrente n.o 2
4.10.1. Observações sobre a decisão de início do procedimento
(105)
O Concorrente n.o 2 considera que o projeto de investimento aumentará a capacidade de produção de gasóleo da Petrogal em cerca de 2,5 milhões de toneladas, transformando Portugal, que é atualmente um pequeno importador de gasóleo, num grande exportador desse produto.
(106)
O Concorrente n.o 2 manifesta dúvidas quanto à necessidade do auxílio, dado que a Petrogal pertence a um grande grupo empresarial, detido e controlado pela ENI. A Petrogal é uma empresa rentável, que tem efetuado investimentos substanciais, tanto a montante, a nível da refinação, no Brasil e em Angola, como a jusante, para expandir a sua rede de distribuição em Espanha. Usufrui de uma posição privilegiada em Portugal, onde é proprietária das duas únicas refinarias existentes no país.
(107)
A Petrogal está integrada verticalmente, sendo a maior empresa de comercialização de produtos petrolíferos em Portugal e o terceiro maior concorrente na Península Ibérica.
(108)
O Concorrente n.o 2 considera que o auxílio estatal não satisfaz os requisitos formais em matéria de efeito de incentivo do auxílio previstos no ponto 38 das OAR. O projeto de investimento é em si mesmo uma operação lucrativa, que satisfaz os objetivos estratégicos de longo prazo da Petrogal e que será, assim, executado de qualquer modo.
(109)
Segundo o Concorrente n.o 2, o projeto de investimento contribuirá para satisfazer a procura interna crescente de gasóleo, permitirá que a Petrogal passe a ser um exportador líquido para outros mercados (França e Espanha, por exemplo), e aumentará a margem de refinação da Petrogal.
(110)
O Concorrente n.o 2 considera que a necessidade do auxílio deve ser apreciada com base nas disposições da secção 2.3 da Comunicação relativa à apreciação aprofundada.
(111)
O Concorrente n.o 2 faz referência ao relatório da PFC Energy mencionado na nota 28, em que se refere que o projeto de investimento da Petrogal era já uma realidade em 2006. O projeto de investimento só podia ser executado nas regiões de Matosinhos e de Sines (não porque são regiões assistidas, mas sim porque as refinarias estão situadas nesses locais).
(112)
Finalmente, o Concorrente n.o 2 considera que, por definição, não podia haver outra localização para investir na reconfiguração das refinarias existentes.
(113)
O Concorrente n.o 2 apresentou apenas observações relativas ao gasóleo.
- À saída da refinaria
(114)
O Concorrente n.o 2 explica que, apesar de não existirem barreiras de natureza jurídica às importações, estas são muito condicionadas (ou mesmo limitadas) por uma série de fatores físicos (falta de instalações de armazenamento das importações, localização ou propriedade dessas infraestruturas, limitações da rede logística secundária) e de fatores relacionados com a estrutura do mercado (possibilidade de fixação dos preços à saída da refinaria).
- A nível do mercado não retalhista
(115)
Os outros intervenientes no mercado português importam 90 % do volume total de gasóleo importado, confrontando-se com dificuldades substanciais, como se refere no relatório da Autoridade da Concorrência portuguesa intitulado «Relatório final sobre os setores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal» (31) (a seguir designado «relatório da Autoridade»). O Concorrente n.o 2 considera que todos estes fatores tornam o mercado português mais fechado do que os mercados comparáveis de outros países.
(116)
O Concorrente n.o 2 considera que a apreciação do mercado relevante não se deve limitar ao nível das vendas à saída de refinaria, devendo abranger igualmente os canais de distribuição e de venda (nível retalhista e não retalhista). O projeto de investimento aumentará a produção em 2,5 milhões de toneladas por ano, transformando Portugal num país com um excedente anual de 1,6 milhões de toneladas de gasóleo, a que se acrescentam 0,5 milhões de toneladas anuais de biogasóleo da refinaria de Sines.
- Vendas não retalhistas e retalhistas
(117)
Segundo o relatório da Autoridade, este nível de vendas é considerado como um segundo nível da estrutura de distribuição de gasóleo. O preço do gasóleo dependerá do preço de compra na refinaria ou na importação, a que acrescem os custos de transporte e armazenamento e a margem de lucro das vendas.
(118)
O Concorrente n.o 2 considera que a Petrogal concorre também a nível da distribuição, com uma vantagem concorrencial clara: qualquer auxílio concedido para reduzir os custos de produção de gasóleo da Petrogal reforçará a atual posição dominante da empresa no mercado português (51 % no mercado não retalhista e 37 % no mercado retalhista).
(119)
O Concorrente n.o 2 considera que o mercado geográfico relevante corresponderá, quanto muito, ao mercado ibérico. O mercado geográfico relevante só se poderia situar a nível do EEE se as importações de gasóleo concorressem efetivamente com o gasóleo refinado em Portugal (ou seja, assumindo que não existem barreiras de natureza jurídica ou económica à entrada).
(120)
O auxílio ao investimento afetará os concorrentes da Petrogal no mercado ibérico, visto que as refinarias localizadas em Espanha efetuaram investimentos idênticos (com objetivos estratégicos muito semelhantes) sem auxílios.
(121)
Se as vendas não retalhistas e retalhistas forem consideradas parte do mercado do produto relevante, a quota de mercado da Petrogal no mercado nacional e local é muito superior ao limiar de 25 % estabelecido no ponto 68 das OAR, e o auxílio não deverá ser concedido.
(122)
O Concorrente n.o 2 considera que, do lado da oferta, os mercados não retalhistas de gasolina e gasóleo estão muito concentrados (os quatro principais intervenientes no mercado detêm uma quota de mercado de mais de 95 %), como o informa a Autoridade da Concorrência portuguesa no seu relatório.
(123)
A Petrogal detém uma quota no mercado não retalhista de gasóleo de Portugal estimada em 35 % a 45 %, em termos de volume. O Concorrente n.o 2 considera que o projeto de investimento estará na origem de uma capacidade de produção suplementar de 2,5 milhões de toneladas e, considerando este projeto juntamente com outros que a Petrogal iniciou já, a Petrogal não só ficará em posição de satisfazer a procura interna no mercado de gasóleo português, como também de exportar perto de dois milhões de toneladas de gasóleo para países vizinhos (Espanha e França).
4.10.2. Observações apresentadas por carta de 10 de setembro de 2010, em resposta ao pedido de informações da Comissão de 4 de agosto de 2010
(124)
O Concorrente n.o 2 refere que não foi estabelecida uma taxa de rendibilidade de referência a nível setorial, uma vez que as empresas têm as suas próprias taxas de rendibilidade e que estas variam em função das características dos diferentes projetos de investimento. O Concorrente n.o 2 apresenta uma lista de cinco refinarias que efetuaram projetos de investimento semelhantes, no montante total de mais de seis mil milhões de EUR, sem auxílios estatais.
(125)
O Concorrente n.o 2 observa que a capacidade de armazenamento e as instalações portuárias são limitadas. Portanto, as remessas enviadas para Portugal são de pequenas quantidades, o que implica custos de distribuição mais elevados, que afetam as margens de venda finais, a retalho e por grosso.
(126)
No que se refere às instalações de armazenamento, o Concorrente n.o 2 informa que as instalações normalmente são utilizadas pelo proprietário (por exemplo, a Petrogal), para satisfazer as suas necessidades próprias. No que se refere a instalações de armazenamento pertencentes a terceiros, a capacidade de armazenamento disponível é muito limitada, devido ao facto de existirem contratos de longo prazo celebrados com outros operadores.
(127)
O Concorrente n.o 2 considera que a Petrogal beneficia, em comparação com os seus concorrentes, de uma vantagem no seu preço de venda do gasóleo estimada em cerca de 3 a 5 USD/tonelada, devido à sua posição dominante no que respeita às instalações de armazenamento.
5. OBSERVAÇÕES DE PORTUGAL
5.1. Observações sobre a decisão de início do procedimento
(128)
Portugal retifica que a reunião entre as autoridades portuguesas e os serviços da Comissão teve lugar em 11 de março de 2009. Portugal especifica que o projeto de investimento não é um projeto de substituição ou de modernização; é um projeto de conversão, que implica alterações efetivas do processo de refinação, com vista a satisfazer melhor a procura crescente de gasóleo. Portugal acrescenta que o BEI disponibilizará financiamentos e que o auxílio, sob a forma de um crédito de imposto, será concedido a partir de 2011. Portugal considera também que a apreciação do projeto de investimento como auxílio ad hoc não deve implicar regras de apreciação mais rigorosas. Com efeito, o contrato relativo ao projeto de investimento e o contrato de concessão de auxílio celebrados entre as autoridades portuguesas e o beneficiário dependem da decisão favorável da Comissão. Uma vez que os contratos relativos ao projeto de investimento e aos auxílios foram já apresentados à Comissão na fase da notificação, Portugal sugere que seja apresentada uma carta administrativa (anexando a essa carta administrativa os contratos relativos ao projeto de investimento e aos auxílios referidos na página 8 da decisão de início do procedimento) informando que esses contratos entraram em vigor.
5.1.1. Observações relativas ao projeto de investimento
(129)
Portugal considera que o projeto de investimento constitui um investimento inicial, inserido numa das seguintes categorias: extensão de um estabelecimento existente ou alteração fundamental do processo de produção.
(130)
Segundo Portugal, a nova unidade de destilação sob vácuo e o novo hidrocraqueador permitirão produzir maiores quantidades de gasóleo e, portanto, adaptar a produção de gasóleo às necessidades de mercado. Essa adaptação não é possível com a configuração atual do sistema de refinação, que proporciona muito pouca flexibilidade para converter a produção de gasolina em gasóleo.
(131)
A nova unidade de destilação sob vácuo e de viscorredução de Matosinhos, o novo hidrocraqueador de Sines e as unidades de refinação inicialmente existentes funcionarão simultaneamente. Por consequência, Portugal considera que o projeto de investimento é uma extensão do sistema de produção, com uma alteração fundamental do processo produtivo.
(132)
As autoridades portuguesas explicam que a nova configuração do processo de produção reforçará a complementaridade operacional e funcional entre as duas refinarias: o gasóleo de vácuo […] será transportado de Matosinhos para Sines e a nafta pesada […] será transportada de Sines para Matosinhos. O projeto de investimento está a ser executado no contexto de um sistema de refinação integrado: as refinarias de Sines e de Matosinhos são inseparáveis, nomeadamente para otimizar a produção de gasóleo. Só não é respeitado o critério geográfico («proximidade geográfica»). Porém, a divisão do projeto de investimento em duas partes seria artificial, uma vez que o projeto é indivisível do ponto de vista técnico, funcional e estratégico (32).
5.1.2. Observações relativas à caracterização do mercado e dos produtos relevantes
(133)
Portugal considera que os produtos relevantes são o gasóleo e a nafta pesada, sendo o primeiro a motivação económica do investimento e o segundo um subproduto tecnicamente inevitável da produção de Sines.
(134)
A nafta pesada produzida pelas refinarias reconfiguradas será utilizada internamente, na produção de aromáticos da Petrogal em Matosinhos, substituindo as importações (92 % das quais com origem fora da UE). O projeto de investimento aumentará apenas a produção de nafta pesada em Sines (em [200-250] kt anuais) (33). O aumento da produção de nafta pesada em Sines permitirá substituir as quantidades importadas atualmente por Matosinhos e o produto não será vendido a terceiros.
(135)
Portugal clarificou que os investimentos na refinaria de Matosinhos não se relacionavam com as unidades específicas de transformação de nafta pesada em reformado, um produto intermédio da produção de aromáticos (nomeadamente derivados da nafta) e, subsequentemente, de transformação do reformado na fábrica de aromáticos da Petrogal em Matosinhos, para obtenção de derivados da nafta (que são vendidos no mercado, a preços de mercado, à indústria petroquímica de segunda geração). O preço do reformado cobrado à fábrica de aromáticos manter-se-á inalterado, pois está indexado a [10-20] % à paridade de importação de nafta e a [80-90] % à paridade de exportação de gasolina.
(136)
Portugal considera que o seu mercado nacional relevante é aberto e competitivo, não existindo entraves ao comércio. Os preços do gasóleo baseiam-se nos preços do petróleo bruto e nos custos de refinação. As empresas de refinação têm de concorrer com as importações. Portugal considera que o mercado geográfico relevante é o noroeste da Europa.
(137)
Em decisões anteriores da Comissão refere-se que a nafta é um produto comercializado a nível internacional e que o mercado do produto relevante é pelo menos a Europa Ocidental.
(138)
A nível do grupo (não incluindo os valores referentes à ENI, uma vez que esta empresa não exerce atividades de refinação ou venda a retalho no mercado ibérico e que o Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI) indica um baixo nível de concentração a nível europeu), a quota de mercado é inferior a 25 %, a nível regional.
5.1.3. Observações relativas ao projeto no âmbito de uma estratégia europeia, nacional e regional
(139)
Portugal sublinha que o projeto de investimento está em consonância com os objetivos estratégicos, considerados a nível nacional ou europeu. A maximização da produção de gasóleo (estimada em [1-3] milhões de toneladas/ano a partir de 2011) permitirá utilizar melhor a capacidade de processamento do sistema de refinação nacional. Permitirá uma melhor adequação entre a oferta e a procura, a compensação do défice grave de produção de gasóleo e a redução do excesso de produção de gasolina.
(140)
Segundo Portugal, o projeto de investimento reduzirá a dependência em relação às importações de gasóleo russo, que é um objetivo adotado pela Comissão (na sua Segunda Análise Estratégica da Política Energética - Um plano de ação da UE sobre segurança energética e solidariedade de 2008 (34)) e pelos Estados-Membros.
(141)
A procura de gasóleo aumentou entre 2000 e 2025 e continuará a aumentar, mas as refinarias, na sua configuração atual, só marginalmente se podem adaptar à evolução da procura sem grandes investimentos em reconfigurações. O investimento da Petrogal prevê o aumento da procura e reduz a dependência das importações e os riscos associados em termos de aprovisionamento.
(142)
O projeto de investimento promoverá a redução das emissões atmosféricas e a eficiência energética das instalações será otimizada. As medidas de racionalização energética previstas permitirão reduzir em […]% o consumo atual de energia das refinarias.
(143)
Quando for iniciada a produção nas refinarias reconfiguradas, será processada a mesma carga, mas com uma capacidade de conversão consideravelmente mais elevada, consumos de energia mais baixos e uma redução das emissões.
(144)
Segundo Portugal, o impacto na poluição atmosférica reveste-se de importância significativa, pois o projeto de investimento reduzirá as emissões de fontes fixas, contribuindo assim para a realização dos objetivos nacionais e regionais em termos de qualidade do ar.
(145)
A nível regional, a importância do projeto de investimento é reconhecida, na medida em que inclui a introdução do gás natural na gama de combustíveis das refinarias e a substituição da atual central de produção de vapor por uma unidade de cogeração.
(146)
A nível nacional, os benefícios ambientais podem ser apreciados em termos de contribuição para a realização dos objetivos do Programa Nacional para a Redução das Emissões dos poluentes dióxido de enxofre e óxidos de azoto (35).
(147)
O projeto de investimento melhorará a qualidade do gasóleo e, por consequência, reduzirá as emissões de poluentes ou com origem nos veículos. O projeto de investimento terá também um impacto positivo nos fatores biológicos (flora e fauna) e na paisagem.
5.1.4. Observações relativas à contribuição para o desenvolvimento regional
(148)
Portugal sublinha a contribuição importante do projeto de investimento para o desenvolvimento regional, atendendo à sua localização em duas regiões desfavorecidas, que são ambas afetadas por um elevado desemprego. As duas regiões são elegíveis ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado, com um limite máximo normal para os auxílios regionais às grandes empresas de 40 % (para Sines, na região do Alentejo) e de 30 % (para Matosinhos, na região Norte), segundo o mapa dos auxílios com finalidade regional de Portugal. As duas regiões são abrangidas pelo objetivo de convergência (tal como se define na política regional da UE), com um PIB per capita inferior a 75 % da média europeia.
(149)
Portugal considera que as refinarias de Sines e Matosinhos constituem pilares fundamentais das economias regionais. Portugal prevê que o projeto de investimento produza efeitos extremamente positivos a nível do emprego e, de um modo mais geral, do tecido económico das regiões Norte e do Alentejo.
i) Sines
(150)
A refinaria de Sines situa-se no Alentejo, uma região com um PIB inferior em 6 % à média nacional. A região caracteriza-se por uma fraca densidade empresarial e pela escassez de serviços avançados de apoio ao desenvolvimento e à inovação. No terceiro trimestre de 2009, a taxa de desemprego era de 10,2 %, ou seja, 0,4 % acima da média nacional, tendo aumentado entretanto para 11,6 %, no terceiro trimestre de 2010 (0,7 % acima da média nacional).
ii) Matosinhos
(151)
A refinaria de Matosinhos situa-se na zona do Porto, na região Norte. A região Norte é atualmente a região NUTS II (Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas) mais desfavorecida de Portugal, com um PIB per capita inferior em cerca de 20 % à média nacional, em 2008. A região caracteriza-se por uma taxa de crescimento económico inferior à média da UE e portuguesa e por baixos níveis de recursos humanos qualificados. A taxa de desemprego aumentou de 11,6 %, no terceiro trimestre de 2009, para 13,2 %, no trimestre hómologo de 2010, sendo assim significativamente superior à média nacional (que era respetivamente de 9,8 %, em 2009, e de 10,9 %, em 2010).
5.1.5. Emprego e formação
(152)
Segundo Portugal, estima-se que na fase operacional o projeto de investimento criará 150 novos postos de trabalho diretamente relacionados com o funcionamento das unidades de processamento das duas refinarias.
(153)
O rácio entre a despesa de investimento e o número de postos de trabalho diretos criados indica que o setor da refinação tem uma elevada intensidade em termos de capital. Além disso, o setor exige também formação específica e qualificada.
(154)
O projeto de investimento tem um potencial significativo de criação de postos de trabalho indiretos, pois as novas unidades aumentarão a complexidade tecnológica das refinarias e exigirão mais intervenções de manutenção. Em consequência da política de subcontratação das refinarias, a procura de serviços prestados por trabalhadores especializados aumentará. Portugal considera que a reconfiguração das unidades de refinação terá um impacto significativo no tecido industrial nacional, nomeadamente nos setores da engenharia mecânica, da eletricidade e da construção. Estima-se que na fase mais intensiva, participarão na construção das duas refinarias cerca de 3 000 trabalhadores e que deverão ser criados cerca de 450 postos de trabalho indiretos permanentes. Estes postos de trabalho exigirão pessoal qualificado, renumerado normalmente acima da média do mercado, o que deverá ter um impacto económico e social significativo na região envolvente, nomeadamente na zona de Sines.
(155)
No que se refere ao facto de se justificar ou não o rácio de três postos de trabalho indiretos para cada posto de trabalho direto, apresentado para o projeto de investimento, e a respetiva metodologia, Portugal replicou que este rácio deve ser comparado com o de outros projetos de investimento no mesmo setor. Fazendo referência a duas outras medidas de auxílio estatal aprovadas pela Comissão (Decisões da Comissão N 898/06 e N 899/06, relativas aos projetos petroquímicos Repsol Polímeros e Artensa) (36), Portugal considera que o rácio postos de trabalho diretos/indiretos apresentado para o projeto de investimento é mais prudente e realista do que o do projeto Repsol Polímeros (15 postos de trabalho indiretos por cada direto), apesar de ambos os projetos serem de expansão (brownfield). Portugal observava também que os valores do projeto de investimento são próximos dos do projeto Artensa, que é um projeto de raiz (greenfield). Portugal tem também em conta o valor de referência estabelecido pela HSB Solomon Associates LLC para a indústria petrolífera: o IEP (índice de eficiência do pessoal). Este indicador representa o número de horas de trabalho por CDE (Capacidade de Destilação Equivalente) isto é, em termos gerais, o número de postos de trabalho criados por barril de crude processado. No relatório disponível mais recente (valores de 2008), o beneficiário apresentava um índice global de [50-70], em comparação com a média do estudo de 113,7 e com a média da Europa Central e do Sul de 206,8. Este valor reflete o número de trabalhadores envolvidos a nível interno na refinaria […] e a existência de um conjunto de atividades de apoio dependentes de serviços prestados externamente de forma contínua. Portugal considera que este recurso a serviços externos assegura a criação de postos de trabalho indiretos e justifica a previsão de um rácio de postos de trabalho indiretos/diretos mais elevado do que no caso da Artensa. Por consequência, Portugal conclui que, em comparação com as decisões da Comissão referidas no presente considerando, se constata que esta estratégia é levada ao extremo no projeto da Repsol Polímeros (utilização mínima de recursos internos e utilização máxima de recursos externos), verificando-se o oposto no caso da Artensa, ou seja, um equilíbrio na utilização de recursos internos e externos. Portugal considera que o rácio proposto de 3:1 está em consonância com o rácio da indústria de refinação, refletindo corretamente o grau de externalização das atividades da Petrogal (como na área da manutenção).
(156)
Numa apresentação posterior, Portugal reforça esta afirmação, citando um documento mais recente (37) publicado pela Comissão que, na opinião de Portugal, indicaria um rácio situado entre 4:1 e 6:1: «por conseguinte, embora o setor só empregue diretamente 100 000 pessoas a nível da UE, pode considerar-se que 400 000 a 600 000 postos de trabalho dependem diretamente do setor da refinação da UE». No mesmo documento, na nota 41, é feita referência a «mais 600 000 postos de trabalho nos domínios da logística e da comercialização», sendo inclusivamente possível um rácio de 12:1.
(157)
Durante a fase de investigação formal, num outro documento apresentado à Comissão (uma análise custos-benefícios), Portugal quantifica o número de postos de trabalho preservados pelo projeto de investimento, pois era claro que num cenário alternativo de ausência de investimento a Petrogal introduziria algumas medidas de reestruturação, entre elas uma redução da mão-de-obra. Se o projeto de investimento não fosse executado, verificar-se-ia uma perda total de 1 240 postos de trabalho - 150 postos de trabalho diretos + 450 postos de trabalho indiretos (resultado direto do projeto), além da perda estimada de 160 postos de trabalho diretos + 480 postos de trabalho indiretos, devido às medidas de redução dos custos que seriam aplicadas para fazer face às reduzidas margens de refinação das refinarias, na sua configuração atual.
(158)
Portugal sublinha que o projeto de investimento utilizará principalmente trabalhadores qualificados, que auferirão […] do salário médio praticado no mercado local relevante. O impacto socioeconómico daí resultante para as comunidades circundantes contribuirá para o desenvolvimento de outras empresas e atividades. Portanto, o projeto de investimento contribuirá para a criação e a renovação das infraestruturas e equipamentos das regiões do Porto e de Sines, proporcionando as condições necessárias para que essas regiões avancem para um novo patamar, em termos de qualidade de vida e competitividade.
(159)
Na sua resposta, Portugal sublinha também que, durante a fase da construção, o projeto irá ter um impacto significativo sobre o tecido industrial nacional, promovendo a criação e o desenvolvimento de empresas locais. Uma vez plenamente operacional, o projeto promoverá o desenvolvimento de novas empresas relacionadas com a manutenção prosseguindo, por conseguinte, a consolidação da dinâmica regional. Assim, a Petrogal irá contribuir para colmatar a lacuna da competitividade de regiões menos desenvolvidas em relação à média nacional. Por último, o projeto terá um impacto positivo sobre as empresas da região do Alentejo e sobre a sua exposição ao mercado mundial.
(160)
Além disso, na medida em que aumentará os fluxos de matérias-primas e produtos acabados entre as duas refinarias, o projeto de investimento deverá produzir efeitos muito positivos para as infraestruturas portuárias de Sines e Leixões (38), intensificando significativamente a sua atividade e utilização e, portanto, melhorando também os seus resultados operacionais.
(161)
Finalmente, Portugal considera que a Petrogal prevê que o projeto de investimento terá um período de exploração de pelo menos 30 anos, o que comprova a existência de um compromisso de longo prazo relativamente a objetivos regionais, nacionais e europeus.
(162)
O projeto de investimento contribuirá também para reforçar o potencial do capital humano a nível regional. A fim de prestar formação ao pessoal que participa no projeto de investimento (tanto o pessoal recém-recrutado como o pessoal atual), serão criadas estruturas de qualificação e formação profissional, em cooperação com a Escola Tecnológica do Litoral Alentejano (39), no parque empresarial da Zona Industrial e Logística de Sines (ZILS) (40).
(163)
Em termos de ligação com os projetos de I&D e de cooperação com as universidades, Portugal refere que as duas refinarias são centros de desenvolvimento regional em termos de investigação e de formação. Segundo Portugal, estima-se que o projeto de investimento terá um efeito positivo e potencialidades para gerar novos acordos entre a Petrogal e centros de ensino no domínio científico e de engenharia.
(164)
Portugal apresenta observações sobre o rácio investimento/número de postos de trabalho criados, para demonstrar que essa percentagem é totalmente razoável, tendo em conta, nomeadamente, que o setor da refinação tem uma elevada intensidade em termos de capital e exigia mão-de-obra altamente qualificada e elevados níveis de investimento na formação de pessoal especializado. A Comissão aprovou rácios igualmente elevados de auxílio por postos de trabalho criados, no âmbito dos projetos petroquímicos Repsol Polímeros e Artensa (41).
(165)
Na sequência de um pedido da Comissão de apresentação de uma análise custos-benefícios e de uma avaliação do projeto comparáveis às exigidas para os grandes projetos financiados pelos fundos estruturais (42), Portugal apresentou um documento que se destinava principalmente a quantificar os benefícios económicos e sociais decorrentes do projeto de investimento. O documento sublinha o impacto económico das contribuições positivas resultantes do investimento, tais como: receitas fiscais geradas pelo projeto; emprego direto (impostos); emprego indireto (impostos); subsídios de desemprego evitados; impostos sobre o consumo (IVA); redução das emissões de CO2 dos setores dos transportes e da indústria; redução dos juros da dívida externa portuguesa; carga e sobrestadia (impostos); receitas adicionais para o porto de Leixões; e apoio ao desenvolvimento das comunidades locais.
(166)
Os benefícios locais do projeto de investimento são os seguintes: impostos sobre o consumo (IVA); receitas adicionais para o porto de Leixões; e apoio ao desenvolvimento das comunidades locais (representando na sua totalidade 49 milhões de EUR, em valor atual líquido), ao passo que os restantes benefícios devem ser considerados como benefícios nacionais (representando na sua totalidade 454 milhões de EUR, em valor atual líquido), que se fazem sentir em toda a economia nacional e que, portanto, só parcialmente podem ser afetados às regiões em causa. Pressupondo que esses benefícios nacionais se distribuem proporcionalmente pelas regiões portuguesas, em função do respetivo peso económico, dado que as regiões Norte e do Alentejo representavam em 2007 34,8 % do PIB nacional português, o benefício regional total (que representa 195 milhões de EUR, em valor atual líquido) é muito superior aos custos do auxílio concedido ao projeto de investimento (que representa 121 milhões de EUR, em valor atual líquido).
5.1.6. Observações sobre a necessidade do auxílio
(167)
Portugal sublinhou que o auxílio contribuiu eficaz e decisivamente para a decisão de investimento da Petrogal, pois era necessário para assegurar a sua rendibilidade. Em 5 de março de 2008, o Conselho de Administração da Galp aprovou o projeto de investimento, após ter recebido uma carta de elegibilidade das autoridades nacionais, emitida em 23 de janeiro de 2007. O primeiro compromisso firme de encomenda de equipamentos data de 14 de março de 2008, ou seja, após a assinatura dos contratos de concessão de auxílio com o Governo português, em 10 de março de 2008.
(168)
Na ausência do auxílio, o projeto de investimento não teria sido executado, pois a sua rendibilidade não o justificaria.
(169)
Em 2001, o Conselho de Administração da Galp votou contra um primeiro plano de modernização da refinaria de Matosinhos, pois a taxa de rendibilidade do capital investido (RCI) era inferior ao custo médio ponderado do capital (CMPC) da Galp Energia afeto às atividades de refinação.
(170)
Em 2005, o Conselho de Administração da Galp reconsiderou a oportunidade estratégica de iniciar um projeto de conversão das duas refinarias. Após terem sido estudados a nível interno projetos de investimento alternativos, em março de 2008 foi apresentado à aprovação do Conselho de Administração o projeto de conversão de Sines e Matosinhos. A taxa interna de rendibilidade associada ao investimento revisto de […] milhões de EUR foi calculada em [8-10] %, sem incentivos, ou seja, […] pontos percentuais acima do CMPC da Galp Energia para as atividades de refinação (estabelecido em [7-9] %).
(171)
A decisão de março de 2008 do Conselho de Administração da Galp baseou-se na seguinte análise da sensibilidade da taxa interna de rendibilidade (TIR) do projeto de investimento:
Quadro 3
Com o auxílio
Valor atual líquido
[100-150] milhões de EUR
Taxa de rendibilidade/TIR
[9-11] %
Sem o auxílio
Valor atual líquido
[1-50] milhões de EUR
Taxa de rendibilidade/TIR
[8-10] %
Fonte: GALP
(172)
De acordo com as deliberações de 10 de janeiro de 2008 da Comissão Executiva da Galp Energia, o CMPC e a taxa mínima interna (hurdle rate) (majoração do custo do capital com um prémio de risco (43)) da empresa para a área de aprovisionamento, refinação e logística foram fixados em [7-9] % e [10-12] %, respetivamente.
(173)
Portugal informou que tanto o CMPC, como a taxa mínima interna fixados pela Galp Energia estavam em consonância com as práticas usuais no setor da refinação e que a aplicação destes critérios económicos é comummente aceite por todas as grandes empresas do setor. Em apoio destas afirmações, Portugal disponibilizou à Comissão uma tabela elaborada em 2010 pelo Citigroup, a Bloomberg e a Broker Research comparando os CMPC das principais empresas que operam no setor.
(174)
Portugal reafirma que a decisão de investimento foi e mantém-se coerente com a prática e com as condições normais em termos de rentabilidade exigidas pelo beneficiário em todos os seus projetos. A taxa mínima é utilizada como critério adicional de avaliação da rendibilidade, para além do indicador CMPC. As previsões dos fluxos de caixa futuros não são geralmente infalíveis. Subsiste sempre alguma incerteza (risco) associada à previsão dos fluxos de caixa; quando maior for a distanciação no tempo, maior é a probabilidade de que a estimativa seja aproximativa e contenha erros. O processo mais habitual de lidar com esta incerteza consiste em acrescentar um prémio de risco ao custo do capital (CMPC), utilizando essa taxa como taxa mínima de rendibilidade exigida para o investimento (hurdle rate). A diferença entre o valor desta taxa mínima e o valor do CMPC é, portanto, o lucro suplementar previsto quando é tomada a decisão de investir, a fim de cobrir o risco adicional associado à previsão dos fluxos de caixa futuros. Portugal alegou que a introdução da taxa mínima na análise e na decisão dos projetos de investimento da Galp Energia é praticada desde 2002. Nesse ano foi estabelecido que a taxa mínima aplicável aos projetos seria igual ao CMPC acrescido de um diferencial de [1-5] pontos percentuais (pp). Em 2006, a Galp Energia decidiu que a taxa mínima seria calculada de uma forma ligeiramente diferente, a saber, em vez de acrescentar [1-5] pp ao CMPC, optou por aumentar o CMPC em [10-50] % (CMPC2006 + taxa mínima2006 = [1,1-1,5] x CMPC2006). Este novo critério resultou de um exercício de ponderação a nível interno no quadro do qual, atendendo aos diferentes níveis do CMPC dos diferentes setores de atividade da empresa, a utilização de uma percentagem acrescentada ao valor de base se afigurou mais adequada e coerente do que a utilização de um valor absoluto. A título de explicação suplementar, Portugal comunicou à Comissão os diferentes CMPC e taxas mínimas aplicados pela Galp Energia entre 2002 e 2006 em cada um dos setores de atividade da empresa: aprovisionamento e refinação, comercialização de produtos petrolíferos, exploração e produção, gás e eletricidade.
(175)
Portugal alegou que, de acordo com as normas reconhecidas a nível internacional aplicáveis a projetos deste tipo, e uma vez que na fase de desenvolvimento de engenharia (engenharia de projeto de pré-detalhamento) o grau de variação do investimento é ainda significativo, o Conselho de Administração da Galp considerou que um projeto tão importante, com uma taxa de rendibilidade tão próxima do CMPC, não era viável, pois essa taxa de rendibilidade poderia facilmente descer para níveis inferiores ao valor de referência.
(176)
Porém, tendo em consideração a concessão do incentivo fiscal ao projeto de investimento, a rendibilidade do projeto de investimento seria de [9-11] % valor que, atendendo ao caráter estratégico do projeto de investimento, foi considerado um mínimo aceitável para o arranque e a aprovação da execução dos compromissos com os fornecedores de equipamentos.
(177)
Portugal apresentou uma lista de projetos de investimento alternativos que a Petrogal poderia ter iniciado na altura em que foi tomada a decisão sobre o projeto de investimento. Devido à limitação dos recursos financeiros disponíveis para novos investimentos, vários domínios de atividade da Galp Energia estão em concorrência entre si relativamente a esses recursos limitados e é aplicada uma política de seleção rigorosa.
(178)
Contudo, se o contrato de concessão de auxílio com o Estado português não tivesse sido celebrado e se o projeto de investimento não tivesse sido executado, a competitividade das duas refinarias ter-se-ia deteriorado inevitavelmente. Segundo Portugal, se o projeto de investimento não tivesse sido executado, a utilização da capacidade instalada das refinarias ter-se-ia reduzido em [80-90] %, em resposta à tendência descendente da procura de gasolina e fuelóleo (pois os estudos preveem uma redução significativa da procura, entre [20-30] % e [40-50] %). As refinarias teriam mantido apenas uma margem de refinação muito limitada. Para compensar esta situação, teria sido executado um programa de restruturação drástico, envolvendo a eliminação de postos de trabalho.
(179)
Dado que a Comissão duvidava de que o Conselho de Administração da Galp tivesse tido em conta na sua decisão as alterações do contexto empresarial, Portugal foi convidado a apresentar uma análise detalhada do cenário alternativo, na ausência do projeto de investimento. Para tal, Portugal foi instado a apresentar a TIR do projeto de investimento, tendo em consideração a rendibilidade potencial das refinarias se o projeto de investimento não fosse executado e a redução das margens de refinação.
(180)
O cenário alternativo de Portugal é sintetizado no quadro 4:
Quadro 4
Análise da rendibilidade
Novo valor final do investimento
Com o auxílio
VAL
[200-250] milhões de EUR
[150-200] milhões de EUR
Taxa de rendibilidade/TIR
[10-12] %
[10-12] %
Sem o auxílio
VAL
[100-150] milhões de EUR
[100-150] milhões de EUR
Taxa de rendibilidade/TIR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Segundo Portugal, o facto de um projeto poder ser muito relevante, ou mesmo estratégico, para uma empresa não significa que é o único projeto ou um projeto incontornável, se a TIR não for suficientemente elevada para satisfazer os requisitos mínimos admissíveis (como foi o caso em 2001).
5.2. Observações apresentadas por Portugal sobre os comentários de terceiros
(182)
Portugal sublinha o elevado grau de participação de várias entidades (autarquias, sindicatos e associações setoriais e industriais) e enumera todas as observações que apoiam o valor do projeto de investimento em termos de desenvolvimento regional e eficiência energética.
5.2.1. Observações sobre os comentários dos Concorrentes n.o 1 e n.o 2
(183)
Em complemento da sua apresentação de 21 de janeiro de 2010, Portugal explica que o mercado de gasóleo de vácuo é muito volátil, não proporcionando a necessária estabilidade de abastecimento de gasóleo de vácuo em quantidade suficiente para alimentar um hidrocraqueador com as dimensões do de Sines. No que se refere à produção de resíduos do hidrocraqueamento, Portugal confirma que é quase insignificante, uma vez que o hidrocraqueador utilizará uma tecnologia de isocraqueamento.
(184)
Portugal salienta novamente que o projeto de investimento estimulará o desenvolvimento regional de regiões desfavorecidas (criação e manutenção de postos de trabalho, formação de trabalhadores, obtenção de economias de escala, transferências de tecnologia, efeitos secundários, etc.), apesar de se localizar em refinarias já existentes; esta afirmação é confirmada por todas as observações positivas recebidas. As autoridades portuguesas sublinham também a importância estratégica e o valor ambiental do projeto de investimento, rebatendo as observações segundo as quais o emprego é o único benefício do ponto de vista do desenvolvimento regional.
(185)
No que se refere ao quadro apresentado pelo terceiro Concorrente n.o 1, comparando o rácio «auxílio por posto de trabalho criado» com o de outros projetos de auxílio ad hoc com finalidade regional (ver considerando 89), Portugal observou que esse quadro não inclui outros projetos no setor da refinação ou em qualquer outro setor com elevada intensidade em termos de capital. Por essa razão, o projeto de investimento não pode ser comparado com os apresentados no quadro, mas sim com os auxílios a grandes projetos de investimento no mesmo setor económico (ver decisões da Comissão de 10 de julho de 2007, relativa ao auxilio estatal N 898/06 - Repsol Polímeros, e de 10 de julho de 2007, relativa ao auxílio estatal N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, em que o rácio «auxílio/postos de trabalho criados» se situa a um nível comparável ao do projeto da Petrogal).
(186)
Do mesmo modo, se o rácio «postos de trabalho indiretos/postos de trabalho diretos» for comparado com o de projetos comparáveis (tais como os que são referidos no considerando 185, obtêm-se valores equivalentes.
(187)
Portugal reitera que o Conselho de Administração da Galp validou o projeto de investimento (em março de 2008) depois de ter recebido (em janeiro de 2007) uma confirmação por escrito das autoridades portuguesas de que o projeto de investimento era elegível para auxílio. Por consequência, o auxílio foi concedido condicionalmente (nomeadamente, sob reserva de aprovação da Comissão) antes do início dos trabalhos. A primeira encomenda firme foi efetuada em março de 2008, depois de a Petrogal ter assinado os contratos de concessão de auxílio.
(188)
Portugal refuta as observações de terceiros segundo as quais a Petrogal teria decidido lançar o projeto de investimento já em 2006.
(189)
Portugal reconhece que foram efetuados estudos de viabilidade antes de ser tomada uma decisão definitiva. Embora essas informações fossem absolutamente necessárias para que o Conselho de Administração da Galp pudesse tomar uma decisão, tal não significa que o Conselho de Administração da Galp tivesse já tomado essa decisão.
(190)
Portugal reafirma que o projeto de investimento não teria sido executado sem o auxílio.
(191)
Portugal explica que a TIR do projeto de investimento era insuficiente, em comparação com o nível de risco assumido e o caráter atraente de outros projetos ([…]) que são igualmente cruciais para o desenvolvimento da Galp Energia. Por consequência, o projeto de investimento não teria avançado sem o auxílio.
(192)
Portugal conclui das observações recebidas dos terceiros que o mercado geográfico relevante não é o mercado português mas, pelo menos, o mercado ibérico.
(193)
Portugal especifica que as quotas de mercado da Petrogal no setor do gasóleo (a nível das vendas à saída da refinaria, não retalhistas e retalhistas) não serão nunca superiores a 25 %, se o mercado geográfico relevante for a Península Ibérica ou um mercado mais alargado.
(194)
Portugal reafirma que, de qualquer modo, o projeto de investimento não terá impacto nos mercados não retalhista e retalhista do gasóleo, uma vez que o preço de venda à saída da refinaria é fixado em condições de mercado: a Petrogal está sujeita aos preços de mercado. Caso contrário, os clientes da Petrogal poderiam facilmente optar pelas importações pois, segundo Portugal, não existem obstáculos (técnicos, pautais, logísticos (44), etc.) às importações de gasóleo a partir de outros Estados-Membros. As condições de importação para Portugal estão em conformidade com as condições estipuladas pela UE.
(195)
Portugal apresentou dados agregados relativos às importações (marítimas e terrestres) de gasóleo para Portugal.
Quadro 5
Importações e exportações de gasóleo
Ano
2006
2007
2008
2009
IMPORTAÇÕES
Total (kt)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Outros
[…]
[…]
[…]
[…]
EXPORTAÇÕES
Total (kt)
314
192
164
95
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Outros
[…]
[…]
[…]
[…]
Fonte: DGEG e dados da Petrogal
(196)
Além disso, Portugal dispõe de capacidade de armazenamento suficiente: as autoridades portuguesas apresentaram dados que demonstram que os diferentes operadores adotaram diferentes opções estratégicas (investimento em capacidade de armazenamento ou locação de instalações) e que as duas alternativas são possíveis e viáveis. Os principais operadores não aumentaram a sua capacidade de armazenamento, apesar das oportunidades que surgiram no mercado, o que indicia que dispõem de recursos suficientes em termos de armazenamento para apoiar as suas atividades de comercialização. Portugal refere que se registou um crescimento contínuo das importações totais de gasóleo, bem como um ligeiro decréscimo das exportações. Esta evolução é consequência do crescimento contínuo do mercado e do défice crescente da capacidade local de produção. Porém, os valores de 2009 refletem o impacto de um acidente ocorrido na refinaria de Sines que afetou durante várias semanas o funcionamento da refinaria e a produção. Nesse ano, os operadores tiveram de aumentar as suas importações, o que demonstra que existem opções de oferta alternativas.
(197)
As importações de gasóleo de Portugal em 2009 representaram 27,2 % do consumo total de gasóleo desse ano. Nos anos anteriores, as importações médias de gasóleo, em comparação com o consumo anual de gasóleo em Portugal (cerca de 5,4 Mt), foram de cerca de 14 %.
(198)
Por conseguinte, Portugal considera que o mercado português do gasóleo é um mercado aberto e concorrencial, em que o comércio está facilitado e em que os preços se baseiam no preço do crude e nos custos de refinação e são definidos em função da alternativa de importação a preços Platts.
(199)
No que se refere à nafta pesada, Portugal considera que o mercado corresponde, pelo menos, ao mercado do EEE, pois a nafta é um produto comercializado a nível internacional.
6. APRECIAÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO
6.1. Existência de auxílio estatal
(200)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(201)
O auxílio concedido por Portugal à Petrogal assumirá a forma de um crédito de imposto. Pode considerar-se assim que o auxílio é concedido pelo Estado-Membro e é proveniente de recursos estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(202)
O auxílio é concedido a uma única empresa, a Petrogal, sendo portanto seletivo.
(203)
O auxílio é concedido para um investimento de que resulta um aumento da produção de gasóleo e de nafta pesada. Uma vez que estes produtos são objeto de trocas comerciais entre os Estados-Membros, a medida é suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros. O auxílio concedido à Petrogal libertará a empresa de custos que normalmente teria de suportar e, por conseguinte, a Petrogal beneficiará de uma vantagem económica face aos seus concorrentes. Ao favorecer deste modo a Petrogal e a sua produção, o auxílio falseia ou ameaça falsear a concorrência.
(204)
Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(205)
Após ter sido estabelecido que o auxílio constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, é necessário analisar se a medida pode ser considerada compatível com o mercado interno.
6.2. Legalidade da medida
(206)
Ao notificarem a medida antes da sua execução, as autoridades portuguesas respeitaram a obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado.
6.3. Base jurídica da apreciação
(207)
Dado que o objetivo do auxílio é a promoção do desenvolvimento regional, a base de apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado interno são as OAR e, nomeadamente, as disposições da secção 4.3 das OAR, relativa aos grandes projetos de investimento, bem como os critérios para a apreciação aprofundada dos auxílios com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento estabelecidos na Comunicação relativa à apreciação aprofundada, a menos que a investigação formal permita concluir que os limites estabelecidos no ponto 68, alínea a) («quota de mercado») e no ponto 68, alínea b) («aumento da capacidade num mercado com um fraco desempenho») das OAR não são ultrapassados.
(208)
A Comissão deve efetuar a sua apreciação em três fases:
-
em primeiro lugar, deve apreciar a compatibilidade com as disposições gerais das OAR,
-
em segundo lugar, deve verificar se o critério da quota de mercado e os critérios do aumento da capacidade e do desempenho do mercado previstos no ponto 68, alíneas a) e b) («critérios do ponto 68, alíneas a) e b)») não se encontram, efetivamente, satisfeitos,
-
em terceiro lugar, em função dos resultados da segunda fase da apreciação, poderá avançar para uma apreciação aprofundada.
6.4. Compatibilidade com as disposições gerais das OAR - verificação das dúvidas manifestadas na decisão de início do procedimento
(209)
A Comissão verificou se o auxílio concedido estava em conformidade com as disposições gerais das OAR. Na sequência desta apreciação foram formuladas as seguintes observações:
(210)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o projeto de investimento constituir um investimento inicial ou poder ser considerado um investimento de substituição.
(211)
A Comissão teve em conta as observações de Portugal, apresentadas nos considerandos 130 e 131, no sentido de que os investimentos produziriam uma extensão de um estabelecimento existente e uma alteração fundamental do processo gobal de produção de um estabelecimento existente e que, portanto, o investimento podia ser considerado um investimento inicial, tal como definido no ponto 34 das OAR.
(212)
Efetivamente, a nova unidade de destilação de vácuo e a unidade de viscorredução de Matosinhos e o novo hidrocraqueador de Sines funcionarão em simultâneo com as unidades de refinação existentes inicialmente; por conseguinte, o projeto de investimento não constitui uma substituição, mas sim uma extensão do sistema de produção. Além disso, o projeto de investimento transformará as refinarias, dotando-as de novas infraestruturas tecnológicas de conversão de frações mais pesadas de crude em gasolina e gasóleo.
(213)
O Concorrente n.o 1 não contesta o caráter de investimento inicial do investimento, mas considera que o investimento constitui uma mera extensão de um estabelecimento existente.
(214)
Por conseguinte, a Comissão conclui que o projeto de investimento constitui um investimento inicial na aceção do ponto 34 das OAR, sendo assim eliminadas as dúvidas relativas ao caráter de investimento inicial do projeto de investimento.
(215)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão levantou dúvidas quanto ao preenchimento dos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo aplicáveis aos auxílios ad hoc, tal como são estabelecidos no ponto 38 das OAR. Nomeadamente, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a confirmação por escrito das autoridades portuguesas de que, sem prejuízo de uma verificação pormenorizada, o projeto preenchia as condições de elegibilidade estabelecidas no regime (45), poder substituir a carta de intenções exigida.
(216)
O ponto 38 das OAR tem a seguinte redação: «É fundamental garantir que os auxílios regionais produzem um verdadeiro efeito de incentivo à realização de investimentos que de outra forma não seriam realizados nas regiões assistidas. Por conseguinte, apenas podem ser concedidos auxílios ao abrigo de regimes de auxílios se o beneficiário tiver apresentado um pedido e a autoridade responsável pela administração do regime tiver subsequentemente confirmado por escrito que, sem prejuízo de uma verificação pormenorizada, o projecto preenche, em princípio, as condições de elegibilidade estabelecidas no regime antes do início dos trabalhos do projecto. […] No caso de auxílios ad hoc, a autoridade competente deve emitir, antes do início dos trabalhos do projecto uma carta em que expressa a intenção de conceder o auxílio, que fica subordinada à aprovação da medida por parte da Comissão. Se os trabalhos tiverem início antes de se encontrarem preenchidas as condições previstas no presente ponto, o projecto não será elegível, na sua totalidade, para beneficiar de auxílio».
(217)
O «início dos trabalhos» é definido na nota 40 das OAR como significando tanto o início dos trabalhos de construção como o primeiro compromisso firme de encomenda de equipamentos.
(218)
A Comissão teve em conta as seguintes informações factuais transmitidas por Portugal:
-
a Petrogal apresentou o pedido de auxílio em 22 de janeiro de 2007,
-
Portugal confirmou a elegibilidade, em princípio, do projeto de auxílio em 23 de janeiro de 2007,
-
o auxílio foi aprovado pelo Conselho de Ministros português em 6 de março de 2008, mas a concessão do auxílio estava sujeita à aprovação da Comissão e a Petrogal não beneficiaria do auxílio antes de 2011 (depois de o investimento ter sido completado),
-
o Conselho de Administração da Petrogal autorizou a realização de encomendas de equipamento em 8 de março de 2008,
-
o primeiro compromisso firme de encomenda foi assumido em 14 de março de 2008. Os trabalhos de construção relacionados com o investimento foram iniciados efetivamente em novembro de 2008, em Sines, e em janeiro de 2009, em Matosinhos.
(219)
A Comissão considera que os contratos de concessão de auxílio, assinados em 10 de março de 2008 entre Portugal e a Petrogal, e a publicação das resoluções do Conselho de Ministros, adotadas em 6 de março de 2008, no Diário da República português (46) são pelo menos equivalentes a uma carta de intenções e devem ser considerados como uma prova mais rigorosa do cumprimento dos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo do que a carta de intenções exigida nos termos do ponto 38 das OAR. Estes contratos de concessão de auxílio foram assinados antes do início dos trabalhos de construção relacionados com o projeto de investimento.
(220)
Por conseguinte, a Comissão considera eliminadas as dúvidas no que se refere aos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo.
(221)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à contribuição do investimento para o desenvolvimento regional. Neste contexto, a Comissão levantou também dúvidas quanto à necessidade do auxílio e sublinhou ser pouco provável que um auxílio desnecessário contribua para o desenvolvimento regional, sendo suscetível de provocar distorções inaceitáveis da concorrência (47).
(222)
Os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 afirmaram que a Petrogal teria avançado com o projeto de investimento mesmo sem o auxílio. Na sua opinião, trata-se de um investimento produtivo, de caráter económico, motivado pelo desequilíbrio entre a oferta e a procura de gasóleo e pela oportunidade de acesso a crude mais pesado e de preço inferior. Todos os operadores da Europa estão a efetuar investimentos semelhantes nas suas refinarias, sem auxílios estatais.
(223)
Por conseguinte, deve ser apreciado se o auxílio é necessário para produzir um verdadeiro efeito de incentivo à realização de um investimento nestas duas regiões assistidas que de outra forma não teria tido lugar, ou se o projeto de investimento teria sido executado de qualquer modo. A este respeito, a Comissão deve estabelecer se o auxílio alterou o comportamento da Petrogal, levando a empresa a efetuar investimentos adicionais nas regiões em causa.
(224)
A decisão estratégica de investir parece ter sido tomada em 2006, como se indica num documento publicado pela Galp Energia em outubro de 2006 (48). Como se refere no relatório anual de 2006 da Galp Energia, o Conselho de Administração tomou a decisão executiva relativa ao projeto de investimento em 23 de janeiro de 2007 (49) e em 5 de março de 2008 (ou seja, depois de ter recebido a carta de elegibilidade das autoridades nacionais de 23 de janeiro de 2007). O Conselho de Administração tomou a decisão operacional de encomendar os primeiros equipamentos relacionados com o projeto de investimento em 14 de março de 2008.
(225)
Portugal afirmou que a Petrogal não tinha iniciado o investimento antes de 2008 devido à sua insuficiente viabilidade financeira e que o Conselho de Administração da Galp só decidira avançar com as encomendas de equipamento e com a construção depois de o Governo português ter aprovado a resolução relevante do Conselho de Ministros.
(226)
Portugal alega que a disponibilidade de auxílio estatal foi decisiva para a decisão de investir tomada pela Petrogal. Sem o auxílio, o projeto de investimento teria sido abandonado. A Petrogal teria executado um plano de reestruturação alternativo, a fim de adaptar as suas atividades de refinação à evolução das condições de mercado e da oferta de crude. Por outro lado, os recursos financeiros disponíveis teriam sido utilizados para investir em projetos alternativos, não relacionados com a atividade de refinação.
(227)
Portugal apresentou documentos da Petrogal que contêm uma análise das previsões da TIR e de custo de capital (CMPC) do projeto de investimento, bem como uma lista de possíveis investimentos alternativos que a Galp Energia poderia ter executado com o capital disponível.
(228)
A Comissão considera que os documentos apresentados ao Conselho de Administração da Galp em 23 de janeiro de 2007 e em 5 de março de 2008 foram decisivos para a apreciação da necessidade do auxílio, visto que a decisão do Conselho de Administração se baseou nesses documentos.
(229)
Segundo Portugal, os cálculos apresentados ao Conselho de Administração da Galp em 2008 apontavam para uma TIR do projeto de investimento, de [8-10] %, na ausência do auxílio. Esta TIR é bastante superior ao CMPC da Petrogal, de [7-9] %.
(230)
Portugal explicou, porém, que as decisões do Conselho de Administração da Galp se baseavam numa abordagem de taxa mínima introduzida já em 2002. A taxa mínima, ou seja, a taxa de rendibilidade mínima aceitável (TRMA), é a taxa de rendibilidade mínima de um projeto que uma empresa está disposta a aceitar antes de iniciar o projeto, atendendo aos riscos inerentes e ao custo de oportunidade de renunciar a outros projetos. Outras expressões utilizadas para designar a taxa mínima são: taxa de charneira (cut-off rate) ou taxa de referência (benchmark rate).
(231)
A partir de 2006 e em relação às atividades de refinação, a taxa mínima interna foi fixada em [110-150] % do CMPC, ou seja, [10-12] %. Normalmente, não seria tomada uma decisão de investimento se a TIR calculada não fosse superior a esse limiar. No caso em apreço, o auxílio aumenta a TIR em [1-3] pontos percentuais, de [8-10] % para [9-11] %, tal como se indica no quadro 3 do considerando 171, relativo aos cálculos apresentados ao Conselho de Administração em 2008. Embora a TIR ajustada através do auxílio continue a estar significativamente abaixo da taxa mínima interna, a margem de segurança adicional proporcionada pelo auxílio foi considerada suficiente pelo Conselho de Administração da Galp para conceder a aprovação final ao projeto de investimento.
(232)
A taxa mínima é um instrumento utilizado pelas empresas em situações em que é necessário tomar decisões que implicam elevados níveis de risco, podendo portanto variar em função do risco associado aos projetos. A taxa mínima pode ser também influenciada pela moeda em que é calculada: em zonas monetárias com elevados níveis de inflação, a taxa mínima é mais elevada do que em zonas caracterizadas pela estabilidade dos preços.
(233)
Até à data, as decisões relativas a auxílios estatais com finalidade regional não utilizaram o conceito de taxa mínima para determinar a necessidade e o efeito de incentivo do auxílio. O conceito de taxa mínima não é também mencionado na Comunicação relativa à apreciação aprofundada. Porém, este conceito foi já utilizado num pequeno número de decisões relativas a auxílios estatais (tais como a Decisão da Comissão de 23 de fevereiro de 2011 relativa ao auxílio estatal N 204/2010 - Suécia - auxílio à I&D a favor da Volvo Aero, para o motor Trent XWB ICC, ainda não publicada no JO), aprovados geralmente ao abrigo do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação (50), para projetos que envolvem elevados níveis de risco.
(234)
Portugal sublinha que o projeto de investimento se caracteriza por riscos múltiplos que justificam a utilização da abordagem da taxa mínima. O projeto de investimento é o maior investimento produtivo jamais efetuado em Portugal. A execução do projeto de investimento levará vários anos, sendo extremamente difícil efetuar estimativas dos seus custos: com efeito, Portugal apresentou dados que demonstram que as estimativas de custos iniciais foram largamente ultrapassadas na prática. Dado que o projeto de investimento tem uma orientação de longo prazo, é extremamente difícil efetuar previsões a longo prazo das margens de refinação, nomeadamente em situações em que, a longo prazo, os automóveis acionados por motores de combustão tradicionais poderão ser substituídos por veículos elétricos ou de outro tipo.
(235)
De acordo com um estudo empírico (51) de 2006 em que são analisadas mais de 100 taxas mínimas comunicadas por empresas (principalmente norte-americanas), a taxa mínima média é de 14,1 % e a diferença absoluta entre o CMPC e a taxa mínima é de 5 pontos percentuais, ou seja, cerca de 155 % do CMPC. Tendo em conta estas informações, a taxa mínima aplicada pela Petrogal e pela Galp Energia no setor da refinação não parece, prima facie, ser excessiva.
(236)
Face a estes elementos e, nomeadamente, às caraterísticas específicas do setor e do caso em apreço (nomeadamente a importância dos riscos envolvidos, devido à dimensão do projeto de investimento e ao seu período de exploração a longo prazo), a Comissão considera que a taxa mínima pode ser tida em conta para decidir se o auxílio era ou não necessário, enquanto incentivo à execução do projeto de investimento.
(237)
Os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 confirmaram que não existem taxas de referência setoriais para as atividades de refinação. Porém, o Concorrente n.o 1 referiu que considerava que uma taxa de referência (nomeadamente uma taxa de rendibilidade) de 10 % seria suficiente para executar o projeto de investimento. A Comissão observa que esta taxa de referência de 10 % é muito semelhante à TIR pós-auxílio de [9-11] % apresentada em 2008 ao Conselho de Administração da Galp. A Comissão considera, portanto, que o auxílio não excede o montante que seria considerado necessário por um concorrente para atingir uma TIR aceitável.
(238)
Assim, a medida de auxílio elevaria a TIR calculada para valores mais próximos da taxa mínima da Petrogal e da taxa de referência indicada pelo Concorrente n.o 1. Após o auxílio, a TIR não é superior à taxa mínima da Petrogal ou à taxa de referência indicada pelo concorrente, o que sugere que o auxílio não foi excessivo. O facto de a decisão de investimento ter sido tomada em 2008, numa situação em que a TIR ajustada através do auxílio continuava a ser consideravelmente inferior à taxa mínima declarada, não é só por si suficiente para pôr em dúvida a importância da taxa mínima. As declarações anteriores do Conselho de Administração da Galp demonstram claramente que estava ciente da importância estratégica do projeto de investimento para travar o decréscimo das margens de refinação. Apesar de a taxa mínima não ter sido totalmente alcançada, este elemento estratégico parece ter sido suficiente para justificar um pequeno desvio limitado.
(239)
Por consequência, a Comissão considera que o auxílio era necessário enquanto incentivo ao investimento, não excedendo o montante necessário para este efeito. No que se refere a este ponto, não é totalmente correto afirmar que todos os operadores da Europa efetuaram investimentos semelhantes nas suas refinarias sem auxílios estatais. Por exemplo, a Comissão analisou outras medidas de auxílio a favor de investimentos semelhantes. Foi o caso, nomeadamente, da Decisão da Comissão N283/2004 (52), relativa a uma unidade de hidrocraqueamento de destilados.
(240)
Na decisão de início do procedimento, referindo-se ao ponto 10 das OAR, a Comissão manifestava dúvidas relativamente à contribuição do auxílio e do projeto de investimento para o desenvolvimento regional, salientando o número limitado de postos de trabalho criados (150), em comparação com o montante do auxílio (160 milhões de EUR), e duvidando de que a contribuição prevista para o desenvolvimento regional compensasse efetivamente os efeitos setoriais resultantes do auxílio.
(241)
A Comissão observa que, tal como foi também sublinhado pelo Concorrente n.o 1, o montante do auxílio por posto de trabalho criado ultrapassa efetivamente de modo significativo o nível de auxílio por posto de trabalho em casos anteriores recentes de auxílios ad hoc (ver considerando 89). Várias decisões negativas (53) concluíam que, com base no número de postos de trabalho criados, a contribuição para o desenvolvimento regional era insuficiente.
(242)
Portugal aceita que o montante do auxílio por posto de trabalho direto criado é muito elevado; porém, este facto explica-se pela elevada intensidade em matéria de capital do projeto de investimento, que é característico dos investimentos no setor: foram aprovados anteriormente pela Comissão regimes de auxílio neste setor sujeitos a notificação individual, em que o montante de auxílio por posto de trabalho criado era ainda mais elevado (54). Portugal considera que deveriam ser tidos em conta outros fatores além do montante do auxílio por posto de trabalho criado, tais como a importância da criação de postos de trabalho indiretos e de postos de trabalho temporários, bem como outros aspetos conexos.
(243)
Em decisões anteriores, a Comissão teve sempre em conta a criação de postos de trabalho diretos. Além disso, a criação de postos de trabalho indiretos foi tida em consideração em várias decisões (55).
(244)
Portugal alegou inicialmente que cada posto de trabalho direto criado (ou perdido) resultaria também em três postos de trabalho indiretos. Este rácio 3:1 era justificado por referência a outros casos portugueses no mesmo setor (56) em que, anteriormente, a Comissão tinha aceite rácios semelhantes ou mais elevados. O potencial de criação de postos de trabalho indiretos decorre das atividades de manutenção, que constituem provavelmente o nicho de mercado que mais beneficia com o projeto. Este resultado decorreria da maior complexidade tecnológica das refinarias, que exigiria a subcontratação de serviços prestados por trabalhadores e técnicos cada vez mais especializados.
(245)
Portugal reforçou o seu argumento referindo-se a um recente documento de trabalho da Comissão relativo ao setor petroquímico (57) em que se afirma que se pode considerar que, apesar de o setor apenas empregar diretamente 100 000 pessoas na UE, entre 400 000 e 600 000 postos de trabalho dependem diretamente da indústria da refinação da UE. No mesmo documento, na nota 41, é feita referência a mais 600 000 postos de trabalho nos setores da logística e da comercialização. Com base nestas afirmações, justificar-se-ia um rácio mais elevado do que 3:1, nomeadamente de 4:1 a 6:1, ou mesmo de 12:1, tendo em conta a criação de postos de trabalho nos setores da logística e da comercialização.
(246)
Portugal referiu também que, no cenário alternativo «sem auxílio e sem projeto», a Petrogal teria reestruturado as suas refinarias e reduzido a sua mão-de-obra, com uma perda de 160 postos de trabalho diretos. Por conseguinte, a Comissão deveria ter em conta, na sua apreciação da contribuição do auxílio para o desenvolvimento regional, os 310 postos de trabalho diretos criados ou mantidos (58), bem como os cerca de 930 (59) a 3 720 postos de trabalho indiretos que resultariam eventualmente do projeto de investimento, o que reduziria o montante excessivo do auxílio por posto de trabalho direto.
(247)
Portugal sublinhou também que o projeto de investimento constitui o maior projeto de investimento individual jamais executado em Portugal, que criará 3 000 postos de trabalho temporários na regiões em causa, na fase da construção.
(248)
Além disso, em decisões anteriores (60) de aprovação de auxílios ad hoc com finalidade regional, a Comissão referiu a importância dos seguintes fatores:
-
aumento dos rendimentos dos trabalhadores (criação de postos de trabalho diretos e indiretos melhor remunerados),
-
bem-estar social na região (através da melhoria das condições de vida e ambientais e do patrocínio de eventos locais),
-
melhoria do potencial de capital humano (através da formação, da educação e de programas de doutoramento),
-
contribuição para a transferência de I&D, tecnologias e conhecimento (na sequência do investimento na modernização),
-
aumento da atividade dos subcontratantes nas regiões em causa,
-
melhor utilização das instalações portuárias existentes.
Estes fatores constituem certamente elementos positivos, que poderão ser tidos em conta na apreciação da contribuição do auxílio e do projeto de investimento para o desenvolvimento regional de Portugal.
(249)
As observações de Portugal e de várias partes interessadas referem outras contribuições importantes para o desenvolvimento regional, em termos de impacto social e ambiental, reforço da formação e protocolos com instituições de ensino superior.
(250)
Portugal referiu também o desenvolvimento da cadeia de aprovisionamento e o impacto da construção das novas unidades no tecido industrial nacional, nas obras de engenharia civil e de construção e na montagem no domínio da engenharia mecânica. Trata-se certamente de um impacto positivo, embora de caráter temporário ou geral (ver considerando 154).
(251)
A Comissão tem em conta os efeitos secundários positivos de caráter não temporário do projeto de investimento nas regiões em causa, tal como são apresentados por Portugal. Nomeadamente, a longa vida útil prevista das refinarias (que deverão manter-se operacionais durante pelo menos 30 anos), o impacto positivo no setor da subcontratação, a importância da formação e o número de protocolos com escolas e universidades põem em evidência a relevância das refinarias nas regiões em causa. Apesar de grande parte destes efeitos secundários positivos se fazerem já sentir, em consequência de as refinarias existirem desde há longa data, sem dúvida que os investimentos reforçam a importância da presença da Petrogal, tanto em Sines, como na zona do Porto.
(252)
Portugal apresentou também uma análise custos-benefícios do projeto de auxílio. Uma análise custos-benefícios procura ir mais longe do que uma análise da viabilidade do projeto efetuada pelo investidor, tomando em consideração todos os custos e benefícios sociais (atualizados) decorrentes do projeto. Neste contexto, uma análise custos-benefícios quantifica os benefícios esperados, incluindo o montante de impostos decorrente dos postos de trabalho diretos e indiretos, a poupança de subsídios de desemprego (através da preservação dos postos de trabalho), o volume dos impostos sobre o consumo, as receitas adicionais para o porto de Leixões, o apoio direto às comunidades locais, etc.
(253)
A análise custos-benefícios conclui que o auxílio é extremamente benéfico para Portugal. Como é evidente, o âmbito geográfico da análise custos-benefícios ultrapassa as regiões Norte e do Alentejo, afetadas diretamente pelo projeto de investimento. Contudo, se os benefícios a nível nacional forem proporcionalmente transferidos para as regiões em causa de acordo com o seu peso económico respetivo, as regiões Norte e do Alentejo captarão 34,8 % desses benefícios a nível nacional.
(254)
Portugal salientou também que o auxílio e o investimento dele resultante tinham efeitos vantajosos noutros domínios para além do desenvolvimento regional. Portugal insistiu na importância estratégica do projeto de investimento, a nível nacional e em termos de importância para a segurança do abastecimento energético europeu. Estes efeitos benéficos incluem a redução da dependência em relação às importações, uma resposta à procura crescente de gasóleo, a melhoria da eficiência energética das duas refinarias e o impacto ambiental positivo. Porém, estes argumentos não podem ser tidos em conta na apreciação da contribuição para o desenvolvimento regional.
(255)
Apesar de o montante do auxílio em relação aos postos de trabalho diretos criados ser, prima facie, aparentemente desproporcionado, os efeitos positivos indiretos (postos de trabalho indiretos, efeitos secundários, criação de postos de trabalho bem remunerados, promoção do capital humano e aumento do bem-estar social) representam uma contribuição regional para o Alentejo e o Norte que não pode ser considerada insignificante. Por conseguinte, a Comissão considera eliminada a sua dúvida inicial quanto à contribuição do auxílio para o desenvolvimento regional.
(256)
Além do mais, as secções seguintes relativas à aplicação do ponto 68, alíneas a) e b), demonstram que os efeitos setoriais negativos do auxílio são limitados, visto que os mercados afetados pelo projeto de investimento não se caracterizam por um fraco desempenho, ou seja, não se encontram em declínio absoluto ou relativo. Por outro lado, a Petrogal não detém uma quota de mercado elevada no mercado relevante das vendas à saída da refinaria suscetível de permitir um abuso de posição dominante, através de um comportamento anticoncorrencial. A substituição das importações de nafta pesada para a indústria de aromáticos tem efeitos limitados para os fornecedores do EEE. Por conseguinte, a Comissão considera eliminada a sua dúvida inicial de que os efeitos setoriais negativos do auxílio não fossem compensados pela contribuição prevista para o desenvolvimento regional.
(257)
Em conformidade com o ponto 9 das OAR, a Petrogal não é uma empresa em dificuldade, na aceção das Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (61).
(258)
Em conformidade com o ponto 39 das OAR, a contribuição própria da Petrogal é superior a 25 % dos custos elegíveis (ver considerando 36 acima).
(259)
Em conformidade com o ponto 50 das OAR, as despesas elegíveis do projeto de investimento são calculadas com base nos custos de investimento elegíveis (ver considerando 35 acima).
(260)
Em conformidade com os pontos 71-75 das OAR, as regras em matéria de cumulação de auxílios são respeitadas (ver considerando 43 acima).
(261)
Em conformidade com o ponto 40 das OAR, o auxílio é concedido na condição de a Petrogal manter o projeto de investimento nas regiões em causa por um período mínimo de cinco anos após a sua finalização.
(262)
A Comissão considera, portanto, que o auxílio cumpre as disposições gerais das OAR.
6.5. Compatibilidade com os critérios aplicáveis aos grandes projetos de investimento - verificação das dúvidas expressas na decisão de início do procedimento
(263)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o projeto de investimento poder ser considerado um PIU na aceção do ponto 60 das OAR, apesar de as refinarias não estarem na proximidade geográfica imediata uma da outra.
(264)
Embora não exista proximidade geográfica entre as duas refinarias, Portugal considera que existem fortes ligações económicas, funcionais e estratégicas entre ambas. Na ausência do investimento na unidade de destilação de vácuo de Matosinhos, o investimento conexo no hidrocraqueador de Sines não seria possível, devido ao risco de escassez frequente no mercado do gasóleo de vácuo (a matéria-prima do hidrocraqueador). Portugal considera, portanto, que essas ligações funcionais fortes levam a que as refinarias sejam economicamente indivisíveis.
(265)
O Concorrente n.o 1 contesta esta abordagem, pois considera que os ativos fixos do projeto de investimento são economicamente divisíveis.
(266)
Numa das observações de terceiros recebida em resposta à decisão de início do procedimento referia-se que o aumento da produção de nafta pesada era indispensável para a realização do investimento do grupo La Seda em Sines. A Comissão verificou se o investimento da La Seda constituiria um PIU, juntamente com o investimento em Matosinhos. Portugal confirmou que o aumento da produção de nafta pesada seria utilizado pela Petrogal exclusivamente a nível interno e que a nafta pesada não seria vendida a terceiros. Por consequência, a Comissão conclui que o projeto de investimento não constitui um PIU com o projeto de investimento da La Seda.
(267)
O ponto 60 das OAR diz respeito a projetos de investimento fracionados artificialmente em diversos subprojetos, a fim de contornar a aplicação do mecanismo de redução que diminui a intensidade máxima de auxílio aplicável a projetos de investimento de valor superior a 50 milhões de EUR. Neste caso específico, a Comissão verificou que a intensidade de auxílio aplicada (VAL de 12,43 %) se situaria abaixo da intensidade máxima de auxílio que deveria ser aplicada se o projeto de investimento fosse considerado um PIU (VAL de 14,28 %) e, portanto, abaixo da intensidade máxima de auxílio de que os dois projetos poderiam ter beneficiado separadamente. Por consequência, a intensidade máxima de auxílio, inclusive no caso de se tratar de um PIU, foi respeitada e a Comissão conclui que não é necessário decidir se os dois projetos, de Sines e de Matosinhos, constituem ou não um PIU, apesar da distância geográfica existente entre ambos, uma vez que essa questão não prejudica a apreciação da compatibilidade do auxílio nos termos das OAR.
(268)
O cálculo da intensidade de auxílio nos termos do ponto 67 das OAR depende do facto de o projeto de investimento ser considerado um PIU ou, pelo contrário, dois projetos de investimento distintos. Neste último caso, se os investimentos nos dois locais fossem considerados separadamente, o cálculo da intensidade de auxílio teria em conta os dois limites máximos normais diferentes de intensidade de auxílios com finalidade regional aplicáveis a Sines (40 %) e a Matosinhos (30 %).
(269)
Conforme a notificação das autoridades portuguesas, os custos totais elegíveis previstos para o projeto de investimento cifram-se em 1 058 934 146 EUR ([…] EUR para o investimento em Sines e […] EUR para Matosinhos), em valor nominal.
(270)
O valor atual líquido do investimento em Sines ascende a […] EUR para um montante de auxílio previsto de […] EUR em valor atual líquido, o que corresponde a uma intensidade de auxílio para esta refinaria de 13,12 %, em termos de equivalente-subvenção bruto (ESB), o que está abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada de 15,94 %.
(271)
O valor atual líquido do investimento em Matosinhos ascende a […] EUR para um montante de auxílio previsto de […] EUR em valor atual líquido, o que corresponde a uma intensidade de auxílio para esta refinaria de 10,66 %, em termos de equivalente-subvenção bruto (ESB), o que está abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada de 14,68 %.
(272)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão verificou a intensidade de auxílio nas duas regiões, que é diferente, sendo de 40 % em Sines e de 30 % em Matosinhos, e recalculou a intensidade máxima de auxílio através da ponderação das duas intensidades de auxílio, tomando em consideração em termos proporcionais, o investimento (em valor atual líquido) na região correspondente, em relação ao investimento total. O resultado seria uma intensidade de auxílio de 37,18 %, que corresponde a uma intensidade máxima de auxílio ajustada de 14,21 %.
(273)
Mesmo que o projeto de investimento fosse considerado um PIU, o valor atual líquido dos custos totais do investimento ascenderia a 974 064 894 EUR. O auxílio total previsto cifrar-se-ia em 121 091 314 EUR em valor atual líquido, o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 12,43 % ESB, o que está abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada de 14,21 %.
(274)
Por consequência, dado que em ambos os casos a intensidade de auxílio em ESB se situaria abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada tendo em conta os mecanismos de redução progressiva, a Comissão considera que a intensidade de auxílio proposta para o projeto é compatível com o ponto 67 das OAR.
(275)
Portugal comprometeu-se a não ultrapassar o montante máximo de auxílio e a intensidade máxima de auxílio aprovados na presente decisão, mesmo em caso de redução ou aumento das despesas elegíveis.
(276)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão colocou dúvidas relativamente a certas questões relacionadas com a apreciação do auxílio ao abrigo das regras estabelecidas no ponto 68, alíneas a) e b), das OAR. Estas questões eram as seguintes:
-
se os produtos relevantes em causa no projeto de investimento eram exclusivamente gasóleo e nafta pesada, como o defendia Portugal, ou também outros produtos da atividade de refinação, dada a substituibilidade potencial dos produtos de refinação no lado da oferta e o facto de a nafta pesada poder ser considerada um produto intermédio na aceção do ponto 69 das OAR;
-
se o mercado do produto relevante para o gasóleo e para a nafta devia ser considerado como correspondendo ao nível das vendas à saída da refinaria, como o defendia Portugal;
-
se o mercado geográfico relevante para os produtos em causa devia ser definido ao nível nacional, regional (Península Ibérica) ou do EEE;
-
se o beneficiário, a Petrogal, e os grupos Galp Energia e ENI, a que a Petrogal pertence, tinham uma quota de mercado superior a 25 % em qualquer dos mercados relevantes (ponto 68, alínea a), das OAR);
-
para todos os produtos relevantes em causa, se a capacidade de produção criada pelo projeto era superior a 5 % de qualquer mercado relevante, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente e, se assim fosse, se a taxa de crescimento média anual do consumo aparente do produto em causa durante os últimos cinco anos era inferior à taxa de crescimento média anual do PIB do EEE.
(277)
Nos considerandos 278 a 311, a Comissão reavalia se os limiares estabelecidos nos critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), são ultrapassados, a fim de decidir se é necessária uma apreciação aprofundada do projeto de investimento. Em primeiro lugar, são examinados os produtos em causa ou considerados como estando em causa no projeto de investimento. Em segundo lugar, são identificados os consequentes mercados do produto relevantes. Em terceiro lugar, analisa-se se a apreciação deve ser efetuada a nível das vendas à saída da refinaria, do mercado retalhista ou do mercado não retalhista. Nos considerandos 312 a 344, é determinado o mercado do produto e o mercado geográfico relevante, após o que é efetuada uma apreciação do mercado do produto em causa, em termos da quota de mercado da Petrogal no mercado relevante. Finalmente, a análise centra-se em determinar se o aumento da capacidade de produção do produto é superior a 5 % do consumo aparente no EEE, num mercado com um fraco desempenho em termos do crescimento do consumo aparente dos produtos em causa no EEE.
(278)
O ponto 69 das OAR tem a seguinte redação: «O produto em causa é normalmente o produto objeto do projeto de investimento. Nos casos em que o projeto diga respeito a produtos intermédios e em que uma parte significativa da produção não seja vendida no mercado, pode considerar-se que o produto em causa é o produto a jusante…». A nota 64 deste ponto especifica que «quando um projeto de investimento diz respeito à produção de vários produtos diferentes, cada produto deve ser tomado em consideração».
(279)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão identificava o gasóleo e a nafta pesada como sendo produtos diretamente em causa no projeto de investimento. Uma vez que, aparentemente, toda a produção de nafta pesada era utilizada pela Petrogal na produção de derivados da nafta, os derivados da nafta foram também considerados um produto em causa. A Comissão aceitou também a afirmação de Portugal de que os outros produtos com uma relação horizontal produzidos pelas refinarias (gasolina, GPL, fuelóleo, combustíveis para aviação e betume) não eram afetados pelo projeto de investimento.
(280)
A Comissão regista a explicação de Portugal de que o processo de produção das refinarias permite obter múltiplos produtos em que a matéria-prima, o crude, é transformada numa grande variedade de produtos intermédios (por exemplo, nafta pesada, gasóleo de vácuo) e finais (por exemplo, gasolina, gasóleo). Muitos dos produtos intermédios são reutilizados imediatamente como matérias-primas em diferentes etapas do processo de refinação, ao passo que outros são vendidos no mercado ou utilizados como matérias-primas na indústria petroquímica de primeira geração, por exemplo, a nafta pesada para a produção de aromáticos. A função de produção técnica depende, nomeadamente, do tipo de crude utilizado (nem todos os tipos de crude podem ser processados em determinadas instalações) e da configuração técnica exata da refinaria. Uma refinaria que aplique uma política de maximização dos lucros procura otimizar os seus lucros em toda a sua gama de produtos, a chamada «margem de refinação», adaptando a produção dos diferentes produtos de modo a ter em conta as restrições técnicas decorrentes da função de produção (e do tipo de crude utilizado) e os preços dos fatores de produção e dos produtos. Porém, as possibilidades de adaptação da configuração de uma refinaria existente sem investimentos adicionais são extremamente limitadas.
(281)
O setor da refinação tem-se confrontado com alterações estruturais ao longo da última década. Os tipos mais leves de crude são cada vez mais raros, sendo substituídos por tipos de crude mais pesados. Por outro lado, a procura de mercado de gasóleo (um substituto cada vez mais comum da gasolina, como combustível) tem vindo a crescer rapidamente. Pelo contrário, a procura de fuelóleo, utilizado na produção de eletricidade e nos transportes marítimos, está a diminuir e essa tendência deverá manter-se (devido à sua substituição nessas utilizações por tecnologias mais ecológicas). A UE é um importador líquido de gasóleo e um exportador de gasolina (principalmente para o mercado dos EUA onde, segundo as previsões, a procura tenderá a reduzir-se).
(282)
Tal como o explicou Portugal e como o confirmaram os Concorrentes n.o 1 e n.o 2, a motivação económica do projeto de investimento consiste, por um lado, em permitir que as refinarias processem tipos de crude mais pesados e, por outro lado, em alterar a sua configuração, de modo a permitir que produzam mais gasóleo e menos fuelóleo.
(283)
Tal como se descreve na secção 2.2, o gasóleo e a nafta pesada são os produtos diretamente em causa no projeto de investimento. Com efeito, o projeto de investimento aumentará a produção de gasóleo (em detrimento do fuelóleo), bem como a produção de nafta pesada, o que, segundo Portugal, constitui um efeito secundário tecnicamente inevitável. A Comissão toma nota da afirmação de Portugal de que os outros produtos com uma relação horizontal produzidos pelas refinarias (gasolina, GPL, fuelóleo, combustíveis para a aviação e betume) não são afetados pelo projeto de investimento.
(284)
Porém, no âmbito da sua investigação formal, a Comissão verificou que o investimento na nova unidade de destilação de vácuo e na nova unidade de viscorredução de Matosinhos permitirá também a produção de gasóleo de vácuo. O aumento da produção de gasóleo terá lugar em Sines, onde o novo hidrocraqueador utilizará como matéria-prima o gasóleo de vácuo produzido nas refinarias de Matosinhos e de Sines. Por consequência, o gasóleo de vácuo deve também ser considerado um produto diretamente em causa no investimento, uma vez que o projeto de investimento permitirá um aumento significativo da produção desse produto na refinaria de Matosinhos.
(285)
Portugal alegou que o gasóleo de vácuo seria utilizado exclusivamente como matéria-prima para o hidrocraqueador de Sines. Por consequência, deveria ser considerado como um produto intermédio destinado a aumentar a produção de gasóleo, não devendo ser apreciado separadamente. Portugal afirmou também que não era possível garantir o necessário abastecimento estável e seguro de matéria-prima para um hidrocraqueador com as dimensões do de Sines através da aquisição das quantidades necessárias no mercado, devido às dimensões muito limitadas e à elevada volatilidade do mercado de gasóleo de vácuo como matéria-prima, que é um mercado de pronto pagamento. Por consequência, o fornecimento de gasóleo de vácuo de Matosinhos a Sines não exclui o potencial fornecimento por parte de terceiros.
(286)
A Comissão aceita que o gasóleo de vácuo seja considerado um produto intermédio e que uma parte significativa da produção de gasóleo de vácuo não é vendida no mercado (e também que não é excluído o potencial fornecimento por parte de terceiros). Neste caso, e como se estipula no ponto 69 das OAR, pode concluir-se que, no que se refere à nova unidade de destilação de vácuo e à nova unidade de viscorredução de Matosinhos, o produto em causa é o produto a jusante, ou seja, o gasóleo.
(287)
A Comissão regista também que o Concorrente n.o 1 considera que os resíduos do hidrocraqueamento podem ser considerados um produto em causa no projeto de investimento (ver considerando 92). Dado que Portugal explicou que, devido à utilização da tecnologia de isocraqueamento, a produção de resíduos é quase insignificante (ver considerando 183), a Comissão não tem em conta os resíduos do hidrocraqueamento como um produto em causa.
(288)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o gasóleo e a nafta serem os únicos produtos em causa, observando que a nafta pode ser considerada um produto intermédio na aceção do ponto 69 das OAR e que os derivados da nafta podem ser considerados produtos em causa, relativamente aos quais poderá ser necessário aplicar os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), das OAR.
(289)
Portugal apresentou as seguintes explicações:
-
O termo nafta abrange tanto a nafta pesada, como a nafta leve; a nafta pesada e a nafta leve não são substituíveis, nem a nível da produção nem a nível da utilização.
-
A nafta pesada é um produto utilizado como matéria-prima nos processos de refinação e na produção de uma gama muito alargada de produtos químicos, e não só na produção de aromáticos.
-
O projeto de investimento permite uma produção adicional de nafta pesada em Sines: a produção de nafta pesada da refinaria de Sines aumentará em [200-250] kt por ano.
-
A maior parte da nafta pesada produzida na refinaria de Sines é transportada para a refinaria de Matosinhos da Petrogal, onde é processada juntamente com a nafta pesada importada de outros países e a nafta pesada produzida em Matosinhos ([650-700] kt em média, em 2007-2009), para produzir reformado (62). O volume total de nafta pesada utilizada na refinaria de Matosinhos para produzir reformado é de [1 000-1 050] toneladas (em média, em 2007-2009).
-
[100-150] kt da produção suplementar total de [200-250] kt de nafta pesada de Sines são transportadas para Matosinhos (o restante é utilizado como matéria-prima no processo de hidrocraqueamento de Sines), para substituir [100-150] kt de nafta pesada importada; o volume de nafta pesada importada antes do investimento ([250-300] kt) é reduzido para [100-150] kt, ou seja [50-60] %.
-
92 % das importações de nafta pesada em 2009 tiveram origem fora do EEE e 8 % eram provenientes do EEE (63).
-
A capacidade de produção própria de nafta pesada da refinaria de Matosinhos (produção média em 2007-2009: [650-700] kt) não é alterada pelo projeto de investimento.
-
O reformado é um produto intermédio da produção de aromáticos.
-
A capacidade de produção de reformado não é alterada pelo investimento.
-
O reformado produzido em Matosinhos é utilizado como matéria-prima pela fábrica de aromáticos de Matosinhos da Petrogal.
-
A fábrica de aromáticos produz uma ampla gama de aromáticos primários ou derivados da nafta, nomeadamente benzeno, tolueno, ortoxileno, paraxileno e solventes.
-
A capacidade de produção da fábrica de aromáticos (média de vendas em 2007-2009: [400-450] kt) não é alterada pelo projeto de investimento e não está prevista qualquer extensão.
-
A fábrica de aromáticos é uma unidade empresarial independente; o preço interno da nafta pesada é, e continuará a ser depois do investimento, o preço de importação da nafta pesada. O preço de venda do reformado à fábrica de aromáticos é, e continuará a ser assim calculado depois do investimento, equivalente a [10-20] % da paridade de importação da nafta (CIF NEW) e a [80-90] % da paridade de exportação da gasolina (RBOB USA) e os custos de transporte entre Sines e o Porto.
-
Os custos da matéria-prima (nafta pesada) representavam cerca de [90-100]% dos custos totais de produção de aromáticos. A produção suplementar de nafta pesada em Sines representa cerca de 14 % do volume total de nafta pesada processada para produzir reformado.
-
Os aromáticos primários são vendidos no mercado da indústria petroquímica, a preços de mercado; a Petrogal, com uma quota de mercado de [0-5] %, está sujeita aos preços do mercado de aromáticos do EEE. O volume de negócios total da fábrica de aromáticos da Petrogal ascendeu a cerca de […] milhões de EUR em 2009. Após a realização do investimento, […] % desse volume de negócios (cerca de […] milhões de EUR, com base no volume de negócios de 2009) derivará da produção suplementar de nafta pesada em Sines.
(290)
A Comissão regista que o Concorrente n.o 1 considera que a nafta pesada é um produto intermédio e que a apreciação deve incluir os derivados da nafta como produtos em causa.
(291)
Para decidir se é necessário determinar se os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b) devem ser respeitados relativamente aos derivados da nafta, é necessário interpretar a formulação do ponto 69 das OAR. O ponto 69 estipula que, nos casos em que o projeto diga respeito a produtos intermédios e em que uma parte significativa da produção não seja vendida no mercado, pode considerar-se que o produto em causa é o produto a jusante. Esta formulação visa as situações em que o efeito de distorção do auxílio para os concorrentes é inexistente ou apenas parcial no mercado do produto intermédio, sendo transferido para o mercado do produto final. Com base nas informações prestadas por Portugal no que se refere à definição dos produtos em causa, a Comissão considera que o auxílio não afeta nem os volumes de produção, nem os custos de produção nem ainda a política de fixação de preços da fábrica de aromáticos da Petrogal. Além disso, a quantidade suplementar de nafta pesada produzida em Sines tem apenas uma importância mínima, em comparação com a quantidade total de nafta pesada utilizada para produzir reformado. A Comissão considera, portanto, que os mercados de aromáticos não são afetados, ou são apenas afetados indiretamente e de modo muito pouco significativo (através de uma redução indireta do preço de importação da nafta, ver secção seguinte) pelo auxílio ao projeto de investimento.
(292)
A Comissão considera, portanto, que não é adequado determinar se os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), se encontram prrenchidos relativamente aos mercados dos produtos aromáticos.
(293)
Por outro lado, a Comissão considera que o auxílio pode afetar o mercado da nafta, na medida em que o projeto de investimento permite substituir as importações e obriga os fornecedores a procurar novos mercados para escoar a nafta pesada. A Comissão verificou, portanto, se os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), se encontram preenchidos relativamente à nafta pesada, enquanto produto em causa.
(294)
O ponto 69 das OAR especifica que o mercado do produto relevante inclui o produto em causa e os seus substitutos, considerados como tal pelo consumidor (devido às características dos produtos, respetivos preços e utilização prevista) ou pelo produtor (através da flexibilidade das instalações de produção).
(295)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão não pôde chegar a uma conclusão sobre o mercado relevante do ou dos produtos em causa devido à dificuldade de identificação definitiva da lista de produtos em causa.
(296)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu que não existiam substitutos para o gasóleo no lado do consumidor. Contudo, subsistiam dúvidas quanto à substituibilidade da produção de gasóleo no lado da oferta, pois a flexibilidade das instalações de produção permitiria produzir outros tipos de produtos (principalmente gasolina) mediante a alteração das configurações das refinarias.
(297)
Para dissipar estas dúvidas, Portugal alegou que a decisão da Comissão relativa a uma operação de concentração (64), citada pela Comissão, se referia a um contexto diferente, em que o desequilíbrio entre a oferta e a procura nos mercados da gasolina e do gasóleo era muito menos importante do que é hoje e em que, devido a esse facto, existia ainda uma certa flexibilidade para alternar entre a produção destes dois produtos. Contudo, segundo Portugal, a partir de 2000, devido ao aumento importante da procura de gasóleo, essa possibilidade de alternância cessou e atualmente não existe capacidade adicional para satisfazer a procura.
(298)
Se bem que esta explicação não exclua completamente a possibilidade de as instalações de produção de gasóleo poderem ser utilizadas na produção de gasolina, parece ser pouco realista pressupor que uma empresa possa despender mais de mil milhões de EUR para aumentar a sua capacidade de produção de gasolina, quando existe na Europa excesso de produção desse produto. Vários estudos (65) apontam para uma redução da procura de gasolina e de fuelóleo residual, e para um aumento da procura de gasóleo no mercado europeu de combustíveis. Esta alteração dos padrões da procura levou a que as refinarias produzam volumes excessivos de produtos cuja procura está a descer e volumes insuficientes de produtos com uma procura e um valor crescentes (66). De acordo com as previsões, o consumo de gasolina na Europa deverá diminuir significativamente no período de 2010 a 2030, em consequência da preferência pelos veículos a gasóleo, em detrimento dos veículos a gasolina, bem como da introdução de fontes de energia alternativas. Os estudos disponíveis indicam também que a procura de gasolina diminuirá em consequência da utilização de veículos mais eficientes do ponto de vista energético nos EUA (o principal mercado de exportação para os excedentes europeus) e da previsível importância futura dos veículos elétricos.
(299)
Por consequência, a Comissão considera que, neste caso específico, para este tipo de investimento e à luz da tendência a médio prazo do mercado do produto, o gasóleo deve ser considerado como o produto em causa, inclusivamente no lado da oferta.
(300)
No âmbito da análise dos produtos em causa, o segundo mercado do produto relevante a abordar é o mercado da nafta pesada. Na refinaria de Sines, a produção de nafta pesada é um subproduto da produção de gasóleo, que constitui a motivação do investimento. A nafta pesada é utilizada na produção de uma grande variedade de produtos químicos, e não só na produção de aromáticos. Nas suas utilizações gerais, a nafta pesada não pode ser substituída por outros produtos. A Comissão considera, portanto, que o mercado da nafta pesada é o mercado do produto relevante para efeitos dos critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b).
(301)
Por consequência, a Comissão considera que os mercados dos produtos relevantes para efeitos dos critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), são os mercados do gasóleo e da nafta pesada. A título informativo, serão também apresentados dados relativos aos derivados da nafta.
(302)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão não pôde chegar a uma conclusão sobre a questão de determinar se estes mercados devem ser apreciados a nível das vendas à saída da refinaria, não retalhistas ou retalhistas.
(303)
Os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 consideram que o mercado do produto relevante deve abranger as vendas retalhistas e não retalhistas de gasóleo (ver considerandos 93 e 116). Portugal considera que, nos processos de auxílios estatais, o nível de apreciação correto é o das vendas à saída da refinaria. As disposições da OAR não especificam a que nível se deve determinar se os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b) e, em especial, o critério previsto no ponto 68, alínea a), das OAR se encontram preenchidos.
(304)
Em função da questão a analisar e da teoria subjacente de distorção da concorrência, a política da concorrência aprecia a situação concorrencial dos mercados a diferentes níveis: produção, distribuição (não retalhista) e venda a retalho. Os intervenientes no mercado são, por exemplo para o setor automóvel, os consumidores e os vendedores individuais, a nível retalhista, os vendedores e os distribuidores, a nível não retalhista, e os distribuidores e os fabricantes, a nível da produção. No caso dos produtos em causa na presente decisão, os intervenientes no mercado são, por exemplo, os proprietários de automóveis e as estações de serviço, a nível do mercado retalhista, as estações de serviço e os distribuidores, a nível do mercado não retalhista, e os distribuidores, a nível do mercado das vendas à saída da refinaria.
(305)
O nível da produção corresponde, na presente decisão, ao nível das vendas à saída da refinaria. Portugal confirmou que o mercado das vendas à saída da refinaria é equivalente ao mercado total do gasóleo. Segundo Portugal, o conceito de «vendas à saída da refinaria» inclui todas as vendas de grandes lotes, numa base de pronto pagamento (diretamente à saída da refinaria), a empresas petrolíferas (incluindo as empresas da própria Galp Energia), comerciantes, revendedores ou grandes consumidores industriais, incluindo as importações de gasóleo (67). As vendas à saída da refinaria em Portugal correspondem a todas as vendas à saída da refinaria da Petrogal, menos as exportações e mais as importações para Portugal. Em Portugal, o lado da oferta do mercado das vendas à saída da refinaria inclui a Petrogal e as refinarias não portuguesas que exportam os seus produtos para Portugal e, por exemplo, no que se refere ao lado da procura do mercado do gasóleo, as diferentes cadeias de estações de serviço, tais como a Petrogal, a Repsol, a CEPSA e a BP, que compram à Petrogal ou são fornecidas pela Petrogal, ou que importam gasóleo do exterior de Portugal.
(306)
O principal objetivo do controlo dos auxílios ao investimento não consiste em proteger os consumidores (ou os comerciantes) das consequências indesejáveis de comportamentos anticoncorrenciais, tais como a redução dos rendimentos do consumidor, através de uma prática monopolista de fixação de preços por cartéis ou do abuso de posição dominante por parte de intervenientes no mercado. Com efeito, os auxílios ao investimento permitem aumentar a produção no mercado, o que contribui por sua vez para uma redução dos preços que, prima facie, beneficia o consumidor, pelo menos a curto e médio prazo.
(307)
O objetivo do controlo dos auxílios ao investimento consiste, sim, em proteger os outros produtores e as economias dos outros Estados-Membros dos efeitos excessivos de distorção da concorrência e das trocas comerciais decorrentes do auxílio (ou seja, que ultrapassam o grau de distorção considerado compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, do Tratado). Esta concorrência entre produtores verifica-se a nível da produção e, no caso em apreço, a concorrência entre refinarias verifica-se a nível das vendas à saída da refinaria.
(308)
Embora os limites máximos normais em matéria de auxílios regionais estabelecidos nos mapas de auxílios regionais e a redução das intensidades de auxílio para os grandes projetos de investimento na aceção do ponto 60 das OAR se destinem a impor um nível normalizado e (no caso dos grandes projetos) progressivo de proteção contra tais distorções da concorrência e o impacto sobre as trocas comerciais, os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), foram concebidos para identificar as situações em que a concorrência entre produtores possa ser especialmente afetada, que serão objeto de uma apreciação aprofundada. O critério previsto no ponto 68, alínea b), permite analisar em que medida o auxílio ao investimento implica um aumento importante da capacidade de produção que permite que o beneficiário do auxílio escoe maiores quantidades num mercado em declínio absoluto ou relativo, em condições mais favoráveis do que aquelas com que se confrontam os seus concorrentes que não beneficiaram de um auxílio. O critério previsto no ponto 60, alínea a), permite analisar em que medida o investimento contribuirá para que o beneficiário do auxílio mantenha, reforce ou conquiste uma forte posição de mercado, suscetível de permitir um comportamento abusivo por parte de um interveniente no mercado com uma posição dominante, por exemplo, mediante o encerramento do mercado. Nas duas situações, os concorrentes podem perder quotas de mercado a nível da produção, sofrer uma redução da sua rendibilidade ou ser excluídos do mercado, ao passo que concorrentes potenciais podem ser impedidos de entrar no mercado.
(309)
A Comissão considera, portanto, que esses critérios devem ser aplicados a nível da produção. Com efeito, a situação de mercado a nível da produção é decisiva, pois as decisões relativas a auxílios estatais que dizem respeito a auxílios a instalações de produção apreciam os efeitos do auxílio em termos de distorção da concorrência entre produtores em relação às trocas comerciais entre os Estados-Membros. Além disso, pode pressupor-se que quando a quota de mercado do beneficiário a montante (à saída da refinaria) é elevada, este facto cria por si só uma probabilidade suficientemente elevada de que se verifique uma distorção significativa da concorrência, independentemente da quota de mercado a jusante. Por consequência, as vendas de gasóleo a nível retalhista e não retalhista, mesmo que tenham sido incluídas nas definições de mercados dos produtos relevantes em decisões anteriores da Comissão relativas a operações de concentração (68), não devem obrigatoriamente ser tidas em conta para efeitos dos critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b).
(310)
Os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), constituem simples filtros, destinados a identificar mecanicamente situações de risco para a concorrência e as trocas comerciais. Porém, a apreciação detalhada desses riscos constitui o objetivo da apreciação aprofundada subsequente. Se bem que essa apreciação aprofundada aborde normalmente a situação de mercado a nível da produção, pode ser necessário, por exemplo, em caso de encerramento do mercado, analisar o impacto do auxílio nos mercados a jusante.
(311)
Pelos motivos acima referidos e, tendo em conta a prática decisória da Comissão em processos relativos a auxílios estatais noutros setores económicos, nomeadamente no setor automóvel (69), bem como o facto de o projeto de investimento dizer exclusivamente respeito às despesas da atividade de refinação da Petrogal, para efeitos de aplicação dos critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), o nível das vendas à saída da refinaria é o único nível relevante no âmbito da presente decisão.
(312)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o mercado geográfico relevante do gasóleo dever ser definido ao nível do EEE, regional (Península Ibérica) ou nacional.
(313)
Portugal considera que o mercado geográfico relevante do gasóleo é mais vasto do que o mercado nacional, sendo de preferência o mercado da Europa Ocidental ou o mercado do EEE. Os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 não estabelecem diferenciações quanto ao nível do mercado a apreciar. Alegam que o mercado geográfico relevante deve ser o mercado português ou, quanto muito, o mercado ibérico.
(314)
A Comissão adotou em 1997 a sua Comunicação relativa à definição de mercado relevante para efeitos do direito comunitário da concorrência (a seguir designada a «Comunicação») (70). A Comunicação estipula que o mercado geográfico relevante compreende a área em que as empresas em causa fornecem produtos ou serviços, em que as condições da concorrência são suficientemente homogéneas e que podem distinguir-se de áreas geográficas vizinhas devido ao facto, em especial, de as condições da concorrência serem consideravelmente diferentes nessas áreas.
(315)
A Comunicação foi concebida como um instrumento de apreciação das políticas antitrust e de controlo das concentrações. Baseia-se nos poderes de investigação disponíveis ao abrigo dessas políticas e não é diretamente aplicável aos auxílios estatais. A Comunicação reconhece explicitamente que «no âmbito dos processos relativos a auxílios estatais, a análise centra-se no beneficiário do auxílio e no setor/indústria em causa mais do que na identificação dos condicionalismos concorrenciais defrontados pelo beneficiário do auxílio». Contudo, afirma-se também na Comunicação que «a apreciação do auxílio poderá basear-se na abordagem delineada na presente comunicação».
(316)
A Comissão não publicou ainda nenhuma comunicação sobre os princípios e a abordagem para a definição do mercado do produto e do mercado geográfico relevantes nos processos de auxílios estatais. As próprias OAR não preoporcionam orientações em matéria de definição do mercado geográfico relevante. Contudo, o ponto 70 das OAR inclui uma formulação que parece dar preferência à apreciação a nível do EEE: «Para efeitos da aplicação das alíneas a) […], o consumo aparente será definido […] normalmente no EEE ou, caso a informação não esteja disponível ou não seja relevante, com base noutra segmentação do mercado geralmente aceite para os produtos em questão, relativamente à qual se disponha de estatísticas».
(317)
A definição adequada do mercado geográfico deve ser considerada à luz da teoria subjacente de distorção da concorrência. Contudo, parece seguro presumir que o critério previsto no ponto 68, alínea a), das OAR relativo a quotas de mercado superiores a 25 % se destina a proteger os concorrentes do EEE de serem excluídos do mercado em que operam ou impedidos de ter acesso a esse mercado (evicção), em consequência do comportamento anticoncorrencial do beneficiário de um auxílio com poder de mercado.
(318)
Para efeitos da presente decisão, não é relevante definir a delimitação geográfica exata do mercado a nível da produção, dado que a quota de mercado da Petrogal ultrapassa o limiar de 25 % apenas no mercado nacional. Basta verificar se o mercado nacional é o único mercado geográfico relevante. Os argumentos aduzidos pelos concorrentes relativamente aos quais Portugal apresentou observações, nomeadamente no que se refere às barreiras à importação e à capacidade de armazenamento limitada, foram tidos em consideração. Concluiu-se que uma definição do mercado geográfico que se desvie da abordagem por defeito que define os mercados, para efeitos de aplicação dos critérios do ponto 68, alíneas a) e b), como o mercado do EEE, estabelecendo que o mercado nacional é o mercado geográfico relevante, só se justifica se existirem indícios claros de que o mercado está em larga medida encerrado. Por consequência, é necessário apreciar se existem entraves ao comércio que impeçam as empresas concorrentes da Petrogal no mercado não retalhista de importarem gasóleo de refinarias não portuguesas, se os preços praticados no mercado português de vendas à saída da refinaria forem superiores aos que são praticados no mercado em geral.
(319)
Neste contexto, constatou-se o seguinte:
-
O gasóleo vendido no mercado português tem as mesmas características técnicas que o gasóleo vendido em mercados vizinhos.
-
Não são cobrados direitos de importação no comércio intra-EEE.
-
Não são impostas restrições regulamentares ou administrativas que limitem as importações para Portugal.
-
Os dados estatísticos disponibilizados por Portugal (ver considerando 195) demonstram a existência de fluxos comerciais entre Portugal e os países vizinhos, tanto de importação como de exportação. As exportações reduziram-se devido ao aumento das necessidades de gasóleo em Portugal.
-
As importações são efetuadas por transporte marítimo e rodoviário; os volumes importados ao longo destes últimos anos foram muito influenciados por acontecimentos externos, tendo aumentado significativamente nesse período. O crescimento das importações demonstra que outros operadores dispõem de opções de abastecimento alternativas e que têm possibilidade de substituir por importações os fornecimentos diretos das refinarias da Petrogal. As informações fornecidas por Portugal (ver considerando 195) demonstram que esta possibilidade foi especialmente evidente em 2009, quando a produção foi interrompida durante várias semanas devido a um acidente na refinaria de Sines.
-
Portugal refuta as afirmações de que a Petrogal controla mais de 90 % da capacidade de armazenamento existente e esclarece que a capacidade de armazenamento de terceiros representa uma capacidade de fornecimento de 2,9 Mt por ano, ou seja, mais de 50 % do mercado nacional. Nenhum terceiro concorrente esteve interessado em adquirir capacidade de armazenamento suplementar, quando esta foi posta à venda.
-
Os concorrentes foram convidados pela Comissão a citar exemplos concretos que confirmassem a existência desses entraves ao comércio ou a descrever situações em que tivessem tido dificuldade em importar gasóleo, mas não apresentaram essas informações.
(320)
Na ausência de exemplos concretos e com base nas informações sobre a capacidade de armazenamento e as importações prestadas por Portugal, conclui-se que não estão disponíveis elementos de prova de que existam, efetivamente, restrições relacionadas com a capacidade de armazenamento disponível e outras barreiras à importação de gasóleo.
(321)
No que se refere aos preços do gasóleo adquirido por terceiros à Petrogal à saída da refinaria, parecem ser semelhantes aos custos de importação de gasóleo para Portugal. Tal como sugeriu Portugal na notificação e como se afirmava na parte 3.4.3 da decisão de início do procedimento, os preços à saída da refinaria são estabelecidos com base nos índices de preços internacionais dos produtos e, no caso dos produtos de refinação de Portugal, nos preços da Platts (Roterdão) para a região do Noroeste da Europa, acrescidos dos diferenciais pertinentes (transporte, frete, seguros, quebras, etc.), o que indica que se trata de um mercado mais vasto do que o mercado nacional (português). Os terceiros concorrentes não apresentaram argumentos relativos aos preços à saída da refinaria praticados pela Petrogal, referindo-se apenas nas suas observações ao poder e à posição de mercado da Petrogal. O Concorrente n.o 1 observou que o rácio entre as importações e as exportações totais de gasóleo era demasiado baixo para justificar um mercado regional, mas não se referiu a uma escassez de gasóleo ou a qualquer situação em que o controlo da capacidade de armazenamento tivesse criado dificuldades aos concorrentes.
(322)
Pelo contrário, o Concorrente n.o 2 observou (ver considerando 109) que o projeto de investimento transformaria a Petrogal num exportador líquido para outros mercados e reforçaria a sua posição de mercado na Península Ibérica.
(323)
Por conseguinte, não se pode concluir que o mercado geográfico relevante do gasóleo seja nacional, pois não parecem existir limitações às importações de gasóleo para Portugal nem às exportações para os países vizinhos. Portanto, o mercado geográfico relevante é pelo menos o mercado regional, nomeadamente da Península Ibérica.
(324)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o mercado geográfico relevante da nafta pesada dever ser definido como todo o EEE ou apenas a nível regional (Península Ibérica) ou nacional.
(325)
Portugal considerou que o mercado geográfico relevante da nafta pesada e dos derivados da nafta era pelo menos o EEE, ou mesmo o mercado mundial. Os concorrentes não contestaram esta definição do mercado geográfico relevante.
(326)
As observações de Portugal não foram refutadas pelas partes interessadas e, atendendo a que a nafta pesada é um produto facilmente transportável a longas distâncias, com baixos custos de transporte, o mercado geográfico relevante é pelo menos o EEE (71).
(327)
O ponto 68, alínea a), das OAR estipula que a Comissão proceda a uma apreciação aprofundada nos casos em que «o beneficiário do auxílio é responsável por mais de 25 % das vendas do(s) produto(s) em questão no(s) mercado(s) em causa antes do investimento ou será responsável por mais de 25 % após o investimento».
(328)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão não pôde confirmar se o limiar estabelecido no ponto 68, alínea a), das OAR seria ultrapassado, devido a dúvidas quanto à definição adequada do mercado do produto e geográfico relevante e ao nível relevante de apreciação (vendas à saída da refinaria, retalhista, não retalhista). Além disso, não estavam disponíveis dados a nível do grupo (incluindo as quotas de mercado da ENI). Também não estavam disponíveis dados relativos aos derivados da nafta.
(329)
Os dados fornecidos por Portugal demonstram que a quota de mercado da Petrogal nas vendas de gasóleo à saída da refinaria seria inferior a 25 % no mercado regional (Península Ibérica), como se afirmava já na decisão de início do procedimento e como o confirmou Portugal durante a fase de investigação formal. Esta informação refere-se apenas à capacidade de produção da Petrogal, atendendo a que Portugal declarou que a ENI não está presente a nível das vendas à saída da refinaria na Península Ibérica. No que se refere ao mercado da Europa Ocidental e do EEE, a quota de mercado da Petrogal nas vendas de gasóleo à saída da refinaria, a nível do grupo (incluindo as quotas de mercado da ENI), é inferior a 25 %, como o revelam os dados fornecidos por Portugal (ver quadros 6 e 7).
Quadro 6
Quotas de mercado combinadas da Petrogal e da ENI no mercado da Europa Ocidental (em Mt/ano)
Produto em causa
2007
2012
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado da Europa Ocidental
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado da Europa Ocidental
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Gasóleo
[…]
243,6
[5-10] %
[…]
252
[5-10] %
Quadro 7
Quotas de mercado combinadas da Petrogal e da ENI no mercado do EEE (em Mt/ano)
Produto em causa
2007
2012
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Gasóleo
[…]
323,5
[5-10] %
[…]
334,6
[5-10] %
(330)
Com base nos valores indicados nos quadros 6 e 7, conclui-se que a Petrogal não é responsável por mais de 25 % das vendas do produto em causa no mercado relevante a nível regional (Península Ibérica), nem a nível da Europa Ocidental e do EEE, incluindo as quotas de mercado nas vendas à saída da refinaria, a nível do grupo da ENI. Por consequência, no que se refere ao gasóleo, o limiar estabelecido no ponto 68, alínea a), das OAR não é ultrapassado.
(331)
Dado que a quota de mercado combinada da ENI e da Petrogal não ultrapassa 25 %, não é necessário considerar se a quota de mercado da Petrogal é controlada pela ENI numa medida que exija que seja tida em conta a quota de mercado combinada das duas empresas.
(332)
De acordo com as informações fornecidas por Portugal, a maior parte das refinarias que produzem nafta pesada processam-na a nível interno, em produção cativa. Os dados relativos às quotas de mercado fornecidos por Portugal para efeitos do critério previsto no ponto 68, alínea a), das OAR referem-se, tal como o exige esse critério, às vendas no EEE, nomeadamente no mercado comercial.
(333)
A fim de verificar se o projeto de investimento é compatível com o ponto 68, alínea a), das OAR, deve ser analisada a quota de mercado da Petrogal antes e depois do projeto de investimento, verificando se ultrapassa 25 %.
Quadro 8
Quotas de mercado da Petrogal no mercado do EEE (em kt)
Produtos em causa
2007
2012
Vendas da Petrogal
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal
Vendas da Petrogal
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal
Nafta pesada
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Derivados da nafta:
[…]
16 045
[0-5] %
[…]
15 640
[0-5] %
-
Benzeno
[…]
10 093
[0-5] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxileno
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[5-10] %
-
Paraxileno
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Tolueno
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Solventes
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[5-10] %
Quadro 9
Quotas de mercado da ENI no mercado do EEE (em kt)
Produtos em causa
2007
2012
Vendas da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da ENI
Vendas da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da ENI
Nafta pesada
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Derivados da nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzeno
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxileno
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxileno
[…]
2 169
[0-5] %
[…]
2 169
[0-5] %
-
Tolueno
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Solventes
n.d.
599
n.d.
599
Quadro 10
Quotas de mercado combinadas da Petrogal e da ENI no mercado do EEE (em kt)
Produtos em causa
2007
2012
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Nafta pesada
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Derivados da nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzeno
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[5-10] %
-
Ortoxileno
[…]
681
[10-20] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxileno
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Tolueno
[…]
2 503
[10-20] %
[…]
2 173
[10-20] %
-
Solventes
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[0-5] %
(334)
Com base nos valores indicados nos quadros 8 a 10, conclui-se que a Petrogal, por si só, e em combinação com a ENI, tem quotas de mercado inferiores a 25 % para o produto em causa, no mercado de produto relevante da nafta pesada, a nível do EEE. A quota de mercado da Petrogal não ultrapassa também 25 % nos mercados de derivados da nafta.
(335)
Além disso, a produção interna total de nafta pesada utilizada pela Petrogal em produção cativa, que não está refletida nos dados relativos às quotas de mercado apresentados, no quadro 8, representa [ 5] % da dimensão do mercado retalhista do EEE. A produção adicional da refinaria de Sines representa aproximadamente [ 5] %.
(336)
Com base nestas considerações, conclui-se que, no que se refere à nafta pesada, o limiar estabelecido no critério previsto no ponto 68, alínea a), das OAR não é ultrapassado.
(337)
O ponto 68, alínea b), das OAR prevê que a Comissão proceda a uma apreciação aprofundada nos casos em que «a capacidade de produção criada pelo projeto é superior a 5 % da dimensão do mercado, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente do produto em causa, exceto se a taxa de crescimento média anual do consumo aparente durante os últimos cinco anos for superior à taxa de crescimento média anual do PIB do Espaço Económico Europeu».
(338)
O ponto 70 das OAR especifica que «…para efeitos da aplicação das alíneas a) e b), o consumo aparente será definido ao nível adequado da nomenclatura Prodcom, normalmente no EEE ou, caso a informação não esteja disponível ou não seja relevante, com base noutra segmentação do mercado geralmente aceite para os produtos em questão, relativamente à qual se disponha de estatísticas».
(339)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas, em relação a todos os produtos em causa, quanto ao facto de, caso a capacidade de produção criada pelo projeto fosse superior a 5 % da dimensão de cada mercado, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente, a taxa de crescimento média anual do consumo aparente do produto durante os últimos cinco anos (antes do início das obras) ser inferior à taxa de crescimento média anual do PIB do Espaço Económico Europeu.
(340)
A taxa de crescimento anual composta (TCAC) do consumo aparente de gasóleo no EEE relativa ao período compreendido entre 2001 e 2006 é de aproximadamente 2,12 % em termos de volume ou 15,38 % em termos de valor. A TCAC equivalente do PIB do EEE no período compreendido entre 2001 e 2006 atingiu 2,06 % em termos reais (a comparar com o crescimento em termos de volume) e 4,12 % em termos nominais (a comparar com o crescimento em termos de valor).
(341)
Face a estes dados, não se pode considerar que o mercado do gasóleo tenha um fraco desempenho, se a Comissão considerar a TCAC, tanto em termos de volume como de valor, em comparação, respetivamente, com a taxa de crescimento do PIB em termos nominais e reais. Por conseguinte, não é necessário verificar se a capacidade gerada pelo projeto é superior a 5 % do mercado em questão.
(342)
Para analisar se o projeto de investimento satisfaz a condição prevista no ponto 68, alínea b), das OAR, a Comissão deve verificar se a capacidade de produção criada pelo projeto de investimento é inferior a 5 % da dimensão do mercado, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente do produto em causa, exceto se a taxa de crescimento média anual do consumo aparente durante os últimos cinco anos for superior à taxa de crescimento média anual do PIB do EEE.
(343)
Portugal forneceu os seguintes dados, apresentados nos quadros 11 a 13. Os valores da coluna relativa ao mercado do EEE são idênticos aos dos quadros relativos às quotas de mercado indicadas para o mercado do EEE (vendas). Dado que a dimensão do mercado retalhista (vendas) é inferior à dimensão do consumo aparente, incluindo a produção cativa, os dados relativos ao aumento da capacidade de produção sobrestimam a importância desse aumento. Portanto, pode dizer-se que representam o cenário menos favorável.
Quadro 11
Rácio do aumento da capacidade de produção na refinaria de Sines em comparação com os mercados dos produtos em causa no EEE (em kt)
Produtos em causa
Capacidade de produção em 2007
Capacidade de produção em 2012
Aumento da capacidade de produção
Mercado do EEE em 2007
Percentagem de aumento da capacidade em comparação com o mercado do EEE
TCAC do consumo aparente
Nafta pesada
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Derivados da nafta:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzeno
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxileno
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxileno
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueno
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventes
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Quadro 12
Rácio do aumento da capacidade de produção em Matosinhos em comparação com os mercados dos produtos em causa no EEE (em kt)
Produtos em causa
Capacidade de produção em 2007
Capacidade de produção em 2012
Aumento da capacidade de produção
Mercado do EEE em 2007
Percentagem de aumento da capacidade em comparação com o mercado do EEE
TCAC do consumo aparente
Nafta pesada
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5]%
-
Derivados da nafta:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzeno
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxileno
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxileno
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueno
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventes
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Quadro 13
Rácio do aumento da capacidade de produção combinada (nas refinarias de Sines e de Matosinhos) em comparação com os mercados dos produtos em causa no EEE (em kt)
Produtos em causa
Capacidade de produção em 2007
Capacidade de produção em 2012
Aumento da capacidade de produção
Mercado do EEE em 2007
Percentagem de aumento da capacidade em comparação com o mercado do EEE
TCAC do consumo aparente
Nafta pesada
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Derivados da nafta:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzeno
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxileno
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxileno
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueno
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventes
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
(344)
Em todos os casos, o aumento da capacidade de produção dos produtos enumerados nos quadros 11 a 13 é inferior a 5 % da dimensão dos mercados de produtos relevantes a nível do EEE. Por conseguinte, considera-se que o projeto de investimento não ultrapassa o limiar estabelecido na primeira parte do ponto 68, alínea b), das OAR.
7. CONCLUSÃO
(345)
Com base nos dados apresentados nos considerandos 278 a 344, o projeto de investimento não ultrapassa os limiares estabelecidos no ponto 68, alíneas a) e b), das OAR, em relação a todos os produtos em causa. Assim, não é necessário proceder a uma apreciação aprofundada do auxílio, na sequência do início do procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado.
(346)
Em conclusão, o projeto de auxilio regional ao investimento a favor da Petrogal cumpre todas as condições estabelecidas nas OAR para ser considerado compatível com o mercado interno, com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado. Não é por conseguinte necessário apreciar se o auxílio poderia ser aprovado com base noutras derrogações previstas no Tratado.
(347)
Portugal aceitou, a título excecional, que a presente decisão seja adotada em língua inglesa, como única língua que faz fé.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. O auxílio estatal que Portugal tenciona conceder à Petrogal, no montante de 160 484 007 EUR, em valor nominal (121 091 314 EUR, a preços atualizados), correspondendo a uma intensidade máxima de auxílio de 12,43 %, a preços atualizados, é compatível com o mercado interno, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado.
2. A execução do auxílio estatal referido no artigo 1.o, n. 1, é por conseguinte autorizada. Em caso de desvios em relação às despesas elegíveis previstas e ao calendário notificado de concessão do auxílio estatal, Portugal não deve ultrapassar o montante máximo de auxílio de 121 091 314 EUR, a preços atualizados, ou a intensidade máxima de auxílio de 12,43 %, a preços atualizados.
Artigo 2.o
1. Portugal deve apresentar relatórios intercalares à Comissão com uma periodicidade quinquenal, a contar da data da presente decisão. Os relatórios intercalares devem fornecer informações atualizadas sobre os montantes de auxílio estatal pagos, a execução dos contratos de concessão de auxílio e quaisquer outros projetos de investimento iniciados nas refinarias de Sines ou Matosinhos.
2. Além disso, Portugal deve apresentar, no prazo de seis meses a contar da data de concessão da última fração do auxílio estatal, com base no calendário de concessão notificado, um relatório final pormenorizado, que inclua informações sobre os montantes de auxílio estatal pagos, a execução dos contratos de concessão de auxílio e quaisquer outros projetos de investimento iniciados nas refinarias de Sines ou Matosinhos.
Artigo 3.o
A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 3 de agosto de 2011.