ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření SA.14588 (C 20/09), které provedla Belgie ve prospěch společnosti De Post - La Poste (nyní „bpost“)
(oznámeno pod číslem C(2012) 178)
(Pouze francouzské a nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/321/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s těmito články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
1.1 ROZHODNUTÍ KOMISE Z ROKU 2003 ZRUŠENÉ SOUDEM PRVNÍHO STUPNĚ
(1)
Dne 3. prosince 2002 oznámily (3) belgické orgány Komisi navýšení kapitálu ve prospěch belgického poskytovatele poštovních služeb De Post - La Poste (dále jen „DPLP“, nyní „bpost (4)“). Po předběžném přezkumném řízení Komise dne 23. července 2003 (5) rozhodla, že proti oznámenému opatření nevznese námitky. Komise ve svém rozhodnutí prokázala, že tento vklad kapitálu, stejně jako ostatní opatření ve prospěch DPLP zjištěná během předběžného přezkumného řízení, nevedl k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů, které měl podnik při plnění úkolů veřejné služby v období 1992-2002.
(2)
Dne 27. listopadu 2003 bylo rozhodnutí Komise zpochybněno u Soudu prvního stupně společností Deutsche Post AG a její belgickou dceřinou společností DHL International (6). Dne 10. února 2009 Soud prvního stupně rozhodnutí Komise zrušil se závěrem, že Komise dospěla k rozhodnutí o nevznesení námitek přesto, že existovaly závažné problémy, které měly Komisi vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(3)
V dubnu roku 2009 podala Belgie u Evropského soudního dvora odvolání (7) (C-148/2009) proti rozsudku Soudu prvního stupně, kterým se zrušuje rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 o nevznesení námitek.
(4)
Dne 22. září 2011 Soudní dvůr odvolání Belgie zamítl a uvedl, že Soud prvního stupně rozhodnutí Komise z roku 2003 zrušil oprávněně.
1.2 STÍŽNOST TÝKAJÍCÍ SE PODPORY NA DISTRIBUCI TISKU
(5)
V roce 2005 několik soukromých belgických distributorů tisku podalo jak podle antimonopolních předpisů, tak pravidel o státních podporách stížnost (8) proti dohodě o distribuci tisku, kterou uzavřely belgické orgány a společnost DPLP. Tato dohoda pověřuje DPLP úkolem veřejné služby v oblasti distribuce tisku po celé Belgii a stanoví jak sazebník za tuto službu, tak vyrovnání, na které má DPLP nárok z důvodů dodatečných nákladů vyvolaných plněním tohoto úkolu. Stížnost se týká hlavně sazeb za služby navrhovaných DPLP, o nichž stěžovatelé tvrdí, že jsou tak nízké, že ve skutečnosti vylučují jakoukoliv snahu o hospodářskou soutěž.
(6)
Pokud se jedná o pravidla státní podpory, útvary Komise stížnost zamítly, protože předběžné přezkumné řízení umožnilo zjistit, že neexistuje žádné nadměrné vyrovnání za dodatečné čisté náklady vyvolané plněním této veřejné služby. V květnu 2009 stěžovatelé ovšem vyjádřili s tímto předběžným stanoviskem nesouhlas, předložili dodatečné informace a požádali Komisi, aby provedla hlubší šetření.
1.3 ČTVRTÁ „SMLOUVA O SPRÁVĚ“ („CONTRAT DE GESTION“) NA OBDOBÍ 2005-2010
(7)
Přezkum stížnosti ohledně vyrovnání poskytnutého za distribuci tisku umožnil Komisi zjistit, že Belgie v roce 2005 uzavřela s DPLP neoznámenou „smlouvu o správě“, která stanovila vyplacení vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ). Komise tudíž z moci úřední případ otevřela (9) a v dubnu 2007 zaslala Belgii žádost o poskytnutí informací.
(8)
V prosinci roku 2007 belgické orgány odpověděly, že se domnívají, že vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu nepředstavuje státní podporu, protože je splněna každá ze čtyř podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (10). Později poskytly informace o čtvrtě smlouvě o správě, a to zejména o systému analytického účetnictví používaném k výpočtu vyrovnání vypláceného státem.
(9)
Následně byla opatření, jichž se týkalo řízení z moci úřední, stejně jako stížnosti zahrnuta do formálního vyšetřovacího řízení C20/09 zahájeného dne 23. července 2009.
1.4 ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(10)
Vzhledem ke zrušení rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 Soudem prvního stupně a po přezkumu informací poskytnutých belgickými orgány o předmětných opatřeních se Komise dne 13. července 2009 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (11).
(11)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí oznámily své připomínky.
1.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(12)
Belgické orgány oznámily své připomínky dne 13. srpna 2009 a doplnily je dalšími dne 10. září 2009, 12. října 2009, 23. dubna 2010, 26. dubna 2010, 19. října 2010, 19. listopadu 2010, 21. prosince 2010, 18. ledna 2011, 17. února 2011, 2. března 2011, 29. března 2011, 11. dubna 2011, 10. května 2011, 27. května 2011, 14. června 2011, 10. srpna 2011, 26. srpna 2011, 7. října 2011, 14. prosince 2011, 19. prosince 2011, 20. prosince 2011 a 26. prosince 2011. Uvedly, že dne 22. dubna 2009 podaly odvolání proti rozsudku Soudu prvního stupně ze dne 10. února 2009, a podaly upřesnění ohledně vyrovnání za veřejné služby a dalších opatření ad hoc ve prospěch DPLP.
1.6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(13)
Společnosti Deutsche Post AG a DHL International N.V./S.A. předložily připomínky dne 28. srpna 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (dále jen „VFP“ - „Vlámská federace distributorů tisku“) a Prodipresse („Union des professionnels de la diffusion de la presse“ - „Profesní unie distribuce tisku“) předložily své připomínky dne 28. srpna 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (dále jen „BD“ - konkurent DPLP na trhu distribuce tisku) předložila své připomínky dne 28. srpna 2009.
(16)
Belgické sdružení vydavatelů deníků A.S.B.L. předložilo své připomínky dne 28. srpna 2009.
2. PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 PRÁVNÍ STATUS A ČINNOSTI DPLP
(17)
Belgická pošta byla státní agenturou („agenturou pošt“) až do roku 1992, kdy byla legálně ustavena jako samostatná právnická osoba („entreprise publique autonome“ - „autonomní veřejnoprávní podnik“). V roce 2000 se její právní status změnil na „veřejnoprávní akciovou společnost“ („société anonyme de droit public“).
(18)
V roce 2010 dosáhla společnost DPLP provozního příjmu ve výši 2 318 milionů EUR a provozního zisku ve výši 319 milionů EUR. Na konci roku 2010 zaměstnávala 33 616 osob. V roce 2002 zaměstnávala pro srovnání 42 000 osob. Mzdové náklady představují 65 % celkových provozních nákladů.
(19)
Menšinovou účast ve výši 50 % bez jedné akcie drží soukromý investor CVC Capital Partners. Většinovým akcionářem je belgický stát.
2.2 SHRNUTÍ PŘEDMĚTNÝCH VEŘEJNÝCH OPATŘENÍ
2.2.1 Úkoly veřejné služby během období 1992-2010
(20)
Během celého období, jež je předmětem šetření, tj. od roku 1992 do roku 2010, byla společnost DPLP pověřena plněním úkolů veřejné služby na základě poštovního zákona (12) a čtyř po sobě následujících smluv o správě.
2.2.1.1 Povinnosti veřejné služby stanovené ve smlouvách o správě
(21)
Smlouvy o správě stanoví pravidla a způsoby plnění úkolů vykonávaných DPLP v rámci provádění jejích činností veřejného zájmu a určují finanční zásah belgického státu.
(22)
Od svého ustavení v roce 1992 podepsala DPLP s belgickým státem čtyři smlouvy o správě, které zahrnují tato období (13):
1.
první smlouva: od 14. září 1992 do 31. prosince 1996;
2.
druhá smlouva: od 1. ledna 1997 do 23. září 2002;
3.
třetí smlouva: od 24. září 2002 do 23. září 2005;
4.
čtvrtá smlouva: od 24. září 2005 do 23. září 2010; u této smlouvy došlo k jejímu prodloužení do doby, než bude uzavřena nová smlouva.
(23)
Smlouvy o správě obsahují seznam úkolů veřejné služby. Úkoly veřejné služby stanovené belgickým státem v současné smlouvě o správě jsou tyto (14):
Poštovní služby
i)
Všeobecná poštovní služba
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
vii)
Mezinárodní poštovní služby
viii)
Mezinárodní balíková přeprava
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xii)
Vyplácení odměny za volební účast
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xvii)
Přiměřené informování veřejnosti
xviii)
Tisk a dodávání elektronické pošty
xix)
Certifikační služby u zpráv
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
xxii)
Spolupráce při distribuci sad volebních lístků
2.2.2 Veřejná opatření, jež jsou předmětem šetření
(24)
Od roku 1992 do roku 2010 využívala DPLP veřejné pomoci v podobě různých opatření:
1.
hrazení důchodů: následkem reformy důchodového systému, k níž došlo v roce 1997, stát zbavil DPLP závazků nahromaděných v oblasti důchodů ve výši 3,8 miliardy EUR;
2.
každoroční vyrovnání nákladů spojených s prováděním povinností veřejné služby (15) v celkové částce 5,2 miliardy EUR za období 1992-2010;
3.
vklady kapitálu: dva v roce 1997 (62 milionů EUR), jeden v roce 2003 (297,5 milionu EUR) a jeden v roce 2006 (40 milionů EUR);
4.
daňová osvobození: osvobození od daně z příjmů právnických osob, pozemkové daně a dalších nepřímých a místních daní;
5.
převod budov: v roce 1992 bylo na DPLP převedeno 63 budov v celkové hodnotě 112,2 milionu EUR;
6.
záruka poskytnutá státem v roce 2004 u půjčky ve výši 100 milionů EUR oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
2.2.2.1 Hrazení důchodů
(25)
V roce 1992 byla agentura pošt změněna zákonem na autonomní veřejnoprávní podnik (EPA - „entreprise publique autonome“) s názvem „De Post - La Poste“. Jako právní nástupce agentury pošt převzala DPLP její aktiva a zaměstnance. Pokud jde o podnikový model, představovala tato změna důležitý zlom:
1.
na rozdíl od agentury pošt, jež byla spravována v rámci pravomocí a pod vedením příslušného ministra, byla DPLP řízena svou správní radou a správním výborem, přičemž vláda si ponechala pouze pravomoc dohledu za účelem dodržování právních předpisů a smlouvy o správě (16);
2.
DPLP byla v zásadě odpovědná za vlastní finanční rovnováhu, zatímco každoroční rozpočet agentury pošt byl dosud vypracováván příslušným ministrem, který ho předkládal ke schválení parlamentu v příloze rozpočtu vlastního ministerstva.
(26)
V roce 1992 tak DPLP převzala 43 747 státních zaměstnanců spolu s jejich právní ochranou v oblasti zajištění zaměstnání, důchodu a odměny (článek 33 zákona ze dne 21. března 1991).
(27)
V roce 2008 zaměstnávala DPLP stále přibližně 23 500 statutárních zaměstnanců (jejichž status byl podobný jako status státních zaměstnanců), kteří představovali téměř dvě třetiny celkového počtu jejích zaměstnanců, jak je uvedeno níže.
Tabulka 1
Režimy zaměstnání u DPLP
(28)
Mezi rokem 1972 a 1996 byly důchody vypláceny na základě průběžně financovaného důchodového systému. Podle tohoto systému DPLP vracela státu celkovou částku důchodů, které stát vyplatil bývalým státním zaměstnancům v důchodu (17) na základě důchodových nároků, které nashromáždili od roku 1972, během nějž se belgická pošta stala v rámci státu oddělenou účetní jednotkou (agenturou pošt).
(29)
Až do reformy důchodového systému v roce 1997 nebyla v systému financování důchodů provedena žádná změna. Tato reforma spočívala ve sladění důchodového systému prvního pilíře, který platil pro statutární zaměstnance DPLP, se systémem soukromého sektoru: od roku 1997 byla DPLP povinna hradit ONSS (Office national de sécurité sociale - Národní úřad sociálního zabezpečení) dávku na důchodové zabezpečení ve výši 8,86 % mzdy.
(30)
Stát souběžně souhlasil s převzetím závazků nahromaděných DPLP v oblasti důchodů, které dosáhly částky 3,8 miliardy EUR.
2.2.2.2 Roční vyrovnání nákladů spojených s prováděním závazků veřejné služby
(31)
Každá smlouva stanovila, že stát zaplatí roční vyrovnání za provádění úkolů veřejné služby vymezených v dané smlouvě.
(32)
V prvních třech smlouvách bylo vyrovnání stanoveno na základě skutečného rozdílu mezi výdaji a příjmy u úkolů veřejné služby. Čtvrtá smlouva o správě stanoví vyplacení paušálního vyrovnání, jež se vypočítává na základě očekávaného rozdílu mezi náklady DPLP a příjmy vytvářenými uživateli veřejných služeb, přičemž vyrovnání podléhá stropu stanovenému ve smlouvách o správě (18).
(33)
Veřejné služby, za které je DPLP podle současné smlouvy (19) oprávněna dostávat od státu vyrovnání, jsou tyto:
Poštovní služby
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
(34)
Je nutno poznamenat, že podle posledních tří smluv o správě se za všeobecnou poštovní službu nemůže vyplácet žádné vyrovnání (20). Ačkoli distribuce tisku může v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (21) obvykle spadat do rámce všeobecné služby, belgické orgány vymezily zvláštní úkoly (distribuce novin a časopisů), za něž se vyplácí podle smluv o správě vyrovnání, podle kritérií, která je odlišují od všeobecné poštovní služby. Těmito kritérii jsou 1) cíle úkolu, které přesahují cíle všeobecné služby, 2) zvláštní podmínky stanovené v uvedených smlouvách a 3) zvláštní ustanovení v oblasti stanovení sazeb, jež se liší od stanovení sazeb u všeobecné služby.
(35)
Cíle úkolu: belgické orgány považují za mimořádně důležité, aby se zajistilo široké šíření tištěných médií po celém belgickém území za účelem zvýšení informovanosti a názorové rozmanitosti a povzbuzení účasti veřejnosti na politické diskuzi.
(36)
Smlouva stanoví zvláštní provozní podmínky: zvláštní služba distribuce tisku, kterou musí DPLP vykonávat a za níž dostává vyrovnání, přesahuje obvyklou distribuci tisku zahrnutou do všeobecné služby. Podléhá řadě přísných podmínek v oblasti kvality a výsledků, které se týkají doby distribuce (např. dodání před půl osmou), četnosti, distribučních variant pro vydavatele, flexibility poskytnuté vydavatelům, pokud jde o objem, a také nepřerušenosti poskytování služby (včetně přesné definice případů vyšší moci).
(37)
Zvláštní sazby: sazby úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou určovány v rámci tripartitních jednání (belgický stát/DPLP/odvětví tisku) a na rozdíl od sazeb všeobecné veřejné služby nemusí být schváleny regulačním orgánem. Zatímco sazby všeobecné veřejné služby vycházejí z nákladů, sazby zvláštního úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou značně nižší, aby bylo možno dosáhnout sledovaných cílů.
(38)
Veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění mohou být předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Částky skutečně vyplacené jako vyrovnání za veřejnou službu za každý hospodářský rok jsou tyto:
První smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Druhá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Třetí smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Čtvrtá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Vklady kapitálu
(39)
Kapitálové vklady v roce 1997: DPLP byla příjemcem dvou neoznámených kapitálových vkladů v celkové částce 62 milionů EUR. Belgické orgány ale následně uvedly, že tyto finanční prostředky ve skutečnosti představují odložená vyrovnání za veřejnou službu, která nebyla DPLP vyplacena včas.
(40)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány přistoupily ke kapitálovému vkladu ve prospěch DPLP v celkové výši 297,5 milionu EUR. Podle nich tento vklad proběhl za podmínek přijatelných pro soukromého investora vykonávajícího svou činnost za běžných podmínek tržního hospodářství, a tak v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství nepředstavuje údajně státní podporu.
(41)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány přistoupily k novému kapitálovému vkladu v celkové výši 40 milionů EUR. Podle nich byl tento vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože proběhl za stejných podmínek, jaké platí pro soukromé investory (pari passu).
2.2.2.4 Daňová osvobození
(42)
Až do 31. prosince 2005 byla DPLP osvobozena od daně z příjmů právnických osob.
(43)
Během šetřeného období byla osvobozena od pozemkové daně u budov, jež využívala v rámci provádění veřejných služeb, což představovalo zvýhodnění ve výši od […] (23) do […] EUR za rok. Pokud by tuto daň platila, byly by náklady u produktů (veřejná služba a komerční produkty), u nichž se tyto budovy používaly, příslušně vyšší.
(44)
DPLP je rovněž osvobozena od dalších nepřímých a místních daní. Belgické orgány nejsou schopny odhadnout přesnou výši tohoto zvýhodnění, ale uvádějí, že toto opatření spadá do oblasti působnosti pravidel de minimis.
(45)
Daňová osvobození pocházejí z doby před vstupem v platnost Smlouvy o ES v roce 1958 a byla zachována bez podstatnějších změn. Zatímco osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno ke dni 31. prosince 2005, poslední dvě opatření jsou stále v platnosti.
2.2.2.5 Převod budov
(46)
V roce 1992 převedl belgický stát na DPLP bez protiplnění 63 budov (24). Tato společnost jich již využívala, i když právně patřily státu. Celková hodnota tohoto majetku byla odhadnuta na 112,2 milionu EUR (25). Tyto budovy byly odlišné od původních aktiv, ke kterým byly přidány a která byla oddělena od státního majetku, když se belgická pošta stala v roce 1971 oddělenou státní agenturou („agenturou pošt“). Agentura pošt již právně vlastnila aktiva, která byla zanesena do její rozvahy. Tyto dodatečné budovy převedené v roce 1992 měly naopak vyrovnat náklady představované důchody, které nadále příslušely DPLP v okamžiku, kdy společnost přešla ze statusu agentury na status autonomního veřejnoprávního podniku.
(47)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod těchto budov spadá výlučně do rámce vnitřní reorganizace státního majetku a že nepředstavuje zvýhodnění. Podle nich belgická pošta využívala těchto budov již předtím, než byla v roce 1992 přeměněna na DPLP (a využívala jich tak již agentura pošt).
2.2.2.6 Státní záruka
(48)
DPLP bylo umožněno požádat o veřejnou záruku u svých půjček oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
(49)
Během šetřeného období bylo této záruky využito pouze jednou, a to u půjčky ve výši 100 milionů EUR získané od Evropské investiční banky (EIB). Dohoda podepsaná mezi DPLP a EIB dne 22. prosince 2004 umožňovala DPLP využívat úvěrovou facilitu EIB až do 10. června 2008. DPLP využila této možnosti a dne 8. listopadu 2007 požádala o částku 100 milionů EUR, kterou dne 5. prosince 2007 skutečně obdržela. DPLP se zavázala splatit půjčku v 11 stejných ročních splátkách ve výši přibližně 9,09 milionu EUR. První splátka má být uhrazena dne 5. prosince 2012 a poslední dne 5. prosince 2022. Úroky se platí čtvrtletně (5. prosince, 5. března, 5. června a 5. září). Úroková míra je stanovena na základě tříměsíční sazby EURIBOR snížené o 37 bazických bodů.
3. POPIS DŮVODŮ, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ V ROCE 2009
(50)
Na základě rozsudku ve věci Altmark (26) se Komise domnívala, že vyrovnání za veřejnou službu vyplacená od roku 1992 stejně jako výše uvedená daňová osvobození, vklady kapitálu, státní záruka a převod budov mohou představovat podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(51)
Státní podpory spočívající ve vyrovnání nákladů spojených se závazky všeobecné služby lze prohlásit za slučitelné podle čl. 106 odst. 2 SFEU, pokud jsou nezbytné pro provedení těchto služeb a neovlivňují obchod v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(52)
V rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2009 si Komise položila otázku ohledně nezbytnosti a proporcionality opatření podpory poskytnutých DPLP za účelem plnění jejích úkolů veřejné služby.
(53)
Pokud jde o výpočet nadměrného vyrovnání podle čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise na základě ověření nepřítomnosti nadměrného vyrovnání za úkoly veřejné služby usoudila, že byly zohledněny všechny příjmy a náklady spojené se závazky veřejné služby. Pro účely tohoto výpočtu je nutno ověřit spolehlivost účetní metody použité pro určení nákladů, které lze přičíst službám obecného hospodářského zájmu, a zohlednit také všechny čisté náklady veřejné služby a dodatečné podpory poskytnuté v jakékoliv formě.
(54)
Pokud jde o financování důchodů státních zaměstnanců státem, Komise si položila otázku, do jaké míry skutečnost, že DPLP byla zbavena svých závazků v oblasti důchodů, postavilo tuto společnost do situace srovnatelné se situací jejích konkurentů, co se týče odvodů na sociální zabezpečení.
(55)
V souladu s přístupem použitým Komisí v jejím rozhodnutí o veřejném financování nákladů na důchody státních úředníků pracujících u francouzské společnosti La Poste (27) bylo nutno přezkoumat, zda se z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU jednalo o slučitelné opatření, a za tímto účelem zjistit, do jaké míry byly náklady na sociální zabezpečení hrazené DPLP poté, co byla zbavena těchto závazků, srovnatelné s náklady, které měli její konkurenti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ VFP A PRODIPRESSE
(56)
Dne 28. srpna 2009 sdělily společnosti VFP a Prodipresse své připomínky k systému distribuce tisku prováděnému společností DPLP.
(57)
V souladu se stížností, kterou podaly dříve, VFP a Prodipresse zdůraznily narušení hospodářské soutěže, které vyplývá z nízkých sazeb uplatňovaných DPLP u distribuce tisku, což znemožňuje jakoukoliv hospodářskou soutěž ze strany ostatních subjektů na trhu.
(58)
Uvedly, že ceny používané DPLP se určují během tripartitního jednání mezi DPLP, vydavateli a státem. Ztráty, které DPLP vznikají v důsledku těchto cen, jež jsou pod úrovní cen tržních, jsou podle nich vyrovnávány státem v rámci vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. DPLP je sice přímým příjemcem této podpory, ale nepřímý prospěch z ní mají také vydavatelé novin.
(59)
VFP a Prodipresse se domnívají, že DPLP by mohla dostávat za systém distribuce tisku nadměrné vyrovnání, které údajně využívá na financování svých jiných činností.
4.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÉHO SDRUŽENÍ VYDAVATELŮ NOVIN (ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX)
(60)
Dne 28. srpna 2009 sdělilo své připomínky Belgické sdružení vydavatelů novin. Při této příležitosti zdůraznilo význam z hlediska demokracie a rovnosti účinného systému distribuce novin na celém belgickém území za přiměřené a jednotné ceny, jenž umožňuje předplatitelům dostávat noviny časně ráno.
4.3 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ DEUTSCHE POST AG A DHL INTERNATIONAL
(61)
Dne 28. srpna 2009 sdělily své připomínky společnosti Deutsche Post AG a DHL International. Trvaly na nutnosti přezkoumat převzetí závazků příslušejících DPLP v oblasti důchodů a ověřit zejména slučitelnost tohoto opatření s předchozí praxí, na nutnosti zkontrolovat slučitelnost vkladů kapitálu s trhem, ověřit slučitelnost rozdělení nákladů s rozsudkem ve věci Chronopost a přezkoumat převod budov.
4.4 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Dne 28. srpna 2009 sdělila své připomínky společnost Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (dále jen „BD“), která je součástí skupiny TNT. Na trhu distribuce novin a časopisů je BD konkurentem společnosti DPLP, a to zejména její dceřiné společnosti Deltamedia, která je pověřena distribucí tisku. V souladu se stížností podanou dříve BD zdůraznila, že DPLP uplatňuje u distribuce novin ceny nižší, než jsou její náklady. Ztráty, které DPLP vznikají, jsou podle ní financovány veřejnými dotacemi. Nevysoké ceny údajně ztěžují jakoukoliv hospodářskou soutěž vůči DPLP.
(63)
Podle BD společnost DPLP údajně porušila směrnici Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (28) a také článek 7 směrnice 97/67/ES. BD si rovněž kladla otázky ohledně existence podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU a ohledně slučitelnosti vyrovnání nákladů spojených se službami obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(64)
Kladla si otázku, zda lze distribuci novin označit za službu obecného hospodářského zájmu vzhledem ke skutečnosti, že ve většině členských států je tato činnost otevřena hospodářské soutěži, aniž by do ní byl zapojen poskytovatel poštovních služeb.
(65)
BD si rovněž kladla otázku, zda dotace vyhrazená výlučně poskytovateli poštovních služeb je tím nejvhodnějším prostředkem, jak podporovat distribuci novin, ve srovnání s podporou poskytnutou vydavatelům, kteří by si tak mohli zajistit distribuční služby na volném trhu, čímž by různí poskytovatelé mohli mezi sebou soutěžit.
(66)
BD položila otázku nezbytných nákladů, a to i v případě, pokud by měl být schválen úkol distribuce novin, jímž byla DPLP pověřena. Podle této společnosti má DPLP značně vyšší náklady než ostatní hospodářské subjekty, čímž se zvyšuje nutná míra dotací. V tomto smyslu nejsou dotace ani přiměřené, ani oprávněné.
(67)
BD se konečně domnívá, že by náklady DPLP převzaté státem mohly zahrnovat investiční náklady, které by nebyly nezbytně nutné pro plnění služby obecného hospodářského zájmu vzhledem k tomu, že DPLP údajně mohla využívat infrastruktur zavedených pro jiné služby. Z veřejné dotace mohly být údajně financovány také reklamní kampaně ve prospěch komerčních produktů.
5. PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVZETÍ DŮCHODŮ
(68)
Belgické orgány zdůrazňují, že v souladu s přístupem použitým v rozsudku ve věci Combus (29) nepředstavuje převzetí závazků v oblasti důchodů státní podporu, protože zbavuje belgickou poštu neobvyklých výdajů a ne výdajů, které běžně zatěžují rozpočet podniku.
(69)
Neobvyklé výdaje údajně vyplývají z vyšších mzdových nákladů kvůli statutárním zaměstnancům a nedostatečné provozní flexibility, které brání DPLP snížit mezi jejími zaměstnanci počet státních zaměstnanců podle jejího přání.
(70)
Belgické orgány vymezují tři příčiny nedostatečné flexibility:
1.
definitiva státních zaměstnanců;
2.
neexistující vnitřní mobilita;
3.
nemožnost využívat dočasné nezaměstnanosti.
(71)
Definitiva státních zaměstnanců: DPLP zdůrazňuje, že její statutární zaměstnanci jsou de facto najímáni na dobu neurčitou. DPLP nemůže vypovědět pracovní smlouvy svých statutárních zaměstnanců kromě vážného důvodu nebo opakujících se špatných výsledků. Dokonce i v tomto případě podléhá propouštěcí řízení mimořádně obtížným požadavkům.
(72)
Státní rada (belgické správní soudnictví pravomocné pro statutární zaměstnance, zatímco smluvní zaměstnanci spadají pod pravomoc pracovních soudů) k tomu projevila sklon upřednostňovat statutární zaměstnance tím, že stanovila přísnou normu pro prokázání „platného důvodu“. Z uvedeného vyplývá, že DPLP nemůže propouštět své statutární zaměstnance ať už jednotlivě či hromadně a ať už z hospodářských či technických důvodů.
(73)
Vypovězení pracovní smlouvy tak nepředstavuje nástroj řízení, který by umožnil měnit složení zaměstnanců podle skutečných provozních potřeb. Nemožnost přistoupit k propuštění z hospodářských důvodů rovněž značně omezuje prostředky, které má DPLP na řešení obtíží, jako je nedostatečná mobilita nebo mzdy a výhody statutárních zaměstnanců, které převyšují mzdy a výhody uplatňované na trhu. Statutární zaměstnanci k tomu nejsou oprávněni požadovat automatické převedení do veřejné správy a ani DPLP takové převedení nemůže prosazovat.
(74)
Uvedené znamená, že se snižování počtu statutárních zaměstnanců omezuje v zásadě na nepočetné dobrovolné odchody a na odchody přirozené.
(75)
Neexistence vnitřní mobility: vedle neschopnosti DPLP snížit počet statutárních zaměstnanců v oblastech, ve kterých došlo ke snížení poptávky po službách, podléhají možnosti, které má při přesunu svých statutárních zaměstnanců v rámci organizace podle svých potřeb, přísným omezením.
(76)
Ohledy jako jazyková příslušnost, kvalifikace, odpracované roky a funkční zařazení jsou příčinou stavu, kdy je DPLP v široké míře neschopna přesouvat své zaměstnance z oblastí, v nichž požadavky na počet zaměstnanců klesají, a to např. kvůli ústupu tradiční korespondence, do odvětví, v nichž existují nedostatečné stavy pracovníků kvůli odchodům do důchodu nebo zvýšené poptávce.
(77)
Řečeno jinými slovy, kvůli nepružnému „statusu“ je DPLP v široké míře neschopna přesouvat statutární zaměstnance podle svých potřeb nebo vyrovnávat nevyváženost mezi oblastmi činností s nadměrným počtem pracovníků a oblastmi, kde je jich nedostatek. Kvůli uspokojení potřeb v odvětvích s nedostatečným počtem pracovníků tak DPLP musí paradoxně najímat brigádníky nebo smluvní zaměstnance a přitom si ponechat nadbytečné statutární zaměstnance v odvětvích s nadbytkem pracovníků.
(78)
Nevyužívání dočasné nezaměstnanosti: DPLP k tomu nemůže své statutární zaměstnance dočasně propustit („nezaměstnanost z hospodářských důvodů“), jak to mohou učinit v případě, kdy není dostatek práce, hospodářské subjekty soukromého sektoru.
(79)
Vyšší mzdové náklady: když se agentura pošt stala v roce 1992 autonomním veřejnoprávním podnikem a byla přejmenována na DPLP, dostávali statutární zaměstnanci značně vyšší mzdy a měli značně vyšší výhody než smluvní zaměstnanci v soukromém sektoru. Od roku 1992 automatické zvyšování mezd podle odpracovaných roků a značný vliv odborových organizací při vyjednávání přispěly k tomu, že mzdy a výhody zůstaly na srovnatelně vyšší úrovni.
(80)
Vedle mezd a výhod, které jsou vyšší než mzdy a výhody smluvních zaměstnanců, mají statutární zaměstnanci nárok na 4 až 11 dnů dodatečné placené dovolené (30), což zvyšuje náklady DPLP. Tyto skutečnosti, které jsou příznačné pro statutární zaměstnance, ztížily DPLP správu jednotkového nákladu u statutárních zaměstnanců, který značně převyšuje jednotkový náklad u smluvních zaměstnanců v soukromém sektoru.
(81)
Od převzetí statutárních zaměstnanců agentury pošt v roce 1992 vedoucí pracovníci DPLP uznali, že tito zaměstnanci s vyššími mzdovými náklady a provozní nepružností představují strukturální nevýhodu, která je s postupující liberalizací poštovního trhu stále více obtížněji udržitelná. DPLP proto počínaje rokem 1998 přestala statutární zaměstnance najímat. Přirozené odchody, u nichž se jedná hlavně o odchody do důchodu, vedly ke snížení počtu zaměstnanců v absolutních hodnotách a stav zaměstnanců dosáhl v roce 2008 počtu 23 538 osob.
(82)
Jelikož snižování počtu statutárních zaměstnanců závisí hlavně na míře přirozených odchodů v souvislostech současné věkové pyramidy, probíhalo pomalu a jak ukazuje níže uvedená tabulka, mělo by s největší pravděpodobností zůstat pomalé až do roku 2030, to znamená dlouho po úplné liberalizaci poštovního trhu.
Tabulka 2
Vývoj počtu statutárních zaměstnanců DPLP
(83)
Belgické orgány se proto domnívají, že statutární zaměstnanci DPLP představují vážnou nevýhodu z provozního hlediska a z hlediska nákladů v porovnání se soukromými hospodářskými subjekty a že stát zbavil DPLP neobvyklých výdajů, které její konkurenty nezatěžují.
(84)
Opatření podle nich nepředstavuje státní podporu, a proto přístup, který Komise zaujala v rozhodnutí o zahájení řízení, není údajně vzhledem k předchozím případům, které se týkaly důchodových systémů (EDF (31), La Poste (Francie) (32), Royal Mail (33)), v záležitosti DPLP nutný.
(85)
Belgické orgány přesto zdůrazňují, že případné uplatnění takovéto metody na DPLP by údajně vedlo k závěru, že podíl nákladů na sociální zabezpečení vyjádřený procentním podílem na mzdových nákladech, který zatěžuje DPLP, je stejný jako u jejích konkurentů.
5.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROČNÍMU VYROVNÁNÍ NÁKLADŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(86)
Belgické orgány sdělily účetní údaje (34) společnosti DPLP a vysvětlily zásady analytického účetnictví, které DPLP uplatňuje.
(87)
Předně tvrdí, že ročně vyplácené vyrovnání za veřejnou službu nepředstavuje podporu, protože je v souladu s judikaturou Altmark.
(88)
Dále zdůrazňují, že v případě, pokud vyrovnání za veřejnou službu podporu představuje, jedná se o podporu slučitelnou, protože nepředstavuje nadměrné vyrovnání čistých nákladů, které zatěžují DPLP v rámci plnění jejich úkolů veřejné služby. Výpočty předložené belgickými orgány podle nich dokládají, že vyrovnání nákladů DPLP je dokonce nedostatečné.
(89)
Belgické orgány nakonec uvádějí, že některá opatření představují existující podporu. V tomto ohledu se odkazuje na část věnovanou existujícím podporám (bod odůvodnění 6.3.2 a následující).
5.3 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE VKLADŮM KAPITÁLU
5.3.1 Kapitálové vklady v roce 1997
(90)
V dopise zaslaném Komisi dne 12. srpna 2009 belgické orgány uvádějí, že je nutno posuzovat kapitálové vklady z roku 1997 v celkové výši 62 milionů EUR jako odložené vyrovnání za závazky veřejné služby.
5.3.2 Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006
(91)
Podle belgických orgánů spočívala obě navýšení kapitálu provedená v roce 2003 a v roce 2006 na strategickém plánu (35), jehož konečným cílem bylo zlepšit konkurenceschopnost a ziskovost podniku v souvislostech postupné liberalizace poštovního trhu.
(92)
Tento strategický plán sledoval dva hlavní cíle:
1.
zlepšit produktivitu za účelem zajištění konkurenceschopnosti a ziskovosti ve více liberalizovaném tržním prostředí;
2.
otevřením kapitálu soukromým investorům postupně rozvíjet DPLP směrem k tržnímu uvažování, tj. dosáhnout a zachovat míry návratnosti kapitálu nutné pro přilákání soukromých investorů a uvolnit potenciál podniku z hlediska ziskovosti.
(93)
Kapitálové vklady v roce 2003: podle belgických orgánů bylo cílem navýšení kapitálu v roce 2003 posílit vlastní kapitál DPLP vzhledem ke značných finančním závazkům, které na sebe společnost vzala zejména za účelem výstavby čtyř nových poštovních uzlů, modernizace jednoho stávajícího poštovního uzlu, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace.
(94)
Belgické orgány k tomu zdůraznily, že vložené finanční prostředky rovněž kryly výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nových zaměstnanců.
(95)
Tato opatření údajně poskytla přiměřené záruky ohledně zvýšení ziskovosti během období 2003-2007, což uspokojilo očekávání soukromých investorů. Když se belgický stát rozhodl ke kapitálové investici, byl jako jediný akcionář společnosti DPLP v roce 2003 údajně veden výhledy na ziskovost a uvažoval při plném dodržení zásady soukromého investora v tržním hospodářství.
(96)
Dne 5. srpna 2009 belgické orgány mimoto sdělily, že výhledy ziskovosti dokládají, že kapitálový vklad byl proveden za podmínek, které byly v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, protože očekávaná návratnost kapitálu přesahuje návratnost, již by požadoval soukromý investor. Tyto výhledy byly realistické, protože skutečná ziskovost zaznamenaná mezi rokem 2003 a rokem 2008 značně přesáhla ziskovost očekávanou.
(97)
Belgické orgány upřesnily, že mezi kapitálovým vkladem z roku 2003 a zrušením pohledávek státu v účtech společnosti DPLP v roce 2005 neexistovalo žádné spojení. K tomuto zrušení došlo v jiném časovém okamžiku a jednalo se o běžný účetní úkon, protože stát jasně prohlásil, že tyto pohledávky nebudou společnosti DPLP uhrazeny. Konečné částky, které byly zrušeny v rámci konsolidace rozvahy za rok 2005, se lišily od částek kapitálového vkladu z roku 2003 a ztrát nahromaděných na konci roku 2002.
(98)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány zdůraznily, že tento vklad byl v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože byl proveden za stejných podmínek (pari passu) jako u soukromého investora, tj. společnosti Post Invest Europe SA, která investovala částku 300 milionů EUR. Upsání nových akcií státem a soukromým investorem umožnilo, že nový investor získal podíl ve výši 50 % bez jedné akcie a stát si zachoval podíl ve výši 50 % s jednou akcií navíc (36).
(99)
Při určování ceny nových vydaných akcií ocenila investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, celkovou hodnotu společnosti DPLP mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Belgické orgány uznávají, že pozdější výsledky DPLP přesáhly předpoklady, se kterými se pracovalo v okamžiku ocenění.
(100)
Podle belgických orgánů provedení strategického plánu zřejmě umožnilo učinit z DPLP jednoho z nejúčinnějších evropských provozovatelů. DPLP údajně dosáhla zásadního pokroku v oblasti ziskovosti, účinnosti (37) a kvality, a to při zachování přiměřených cen účtovaných zákazníkům.
5.4 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K DAŇOVÝM OSVOBOZENÍM
(101)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány připouštějí, že DPLP nepodléhala dani z příjmů právnických osob, ale až do 27. prosince 2005 podléhala dani ze zisku (tj. zdanění právnických osob). Zdůrazňují nicméně, že během období 2003-2005 tohoto systému zdanění nevyužívala: kdyby totiž podléhala dani z příjmů právnických osob, měla by nárok na převedení ztrát zaznamenaných v minulosti a během tohoto období by nemusela daň z příjmů právnických osob platit.
(102)
Kromě toho tvrdí, že DPLP během období 2003-2005 musela zaplatit daň ze svých zisků ve výši 2 milionů EUR.
(103)
Počínaje hospodářským rokem 2006 musela DPLP platit daň z příjmů právnických osob, aniž by mohla převést své předchozí ztráty. Belgické orgány odhadují ušlý daňový odpočet k tomuto dni na částku 51,87 milionu EUR.
(104)
Na základě uvedeného dospívají k názoru, že DPLP neměla z osvobození od daně z příjmů právnických osob před rokem 2006 žádný čistý zisk.
(105)
Belgické orgány upřesňují, že DPLP je osvobozena od pozemkové daně u příjmů z nemovitého majetku, který je využíván za účelem plnění služby veřejného zájmu.
(106)
Provedly odhad čisté výhody, kterou DPLP takto získává a která podle nich představuje jen omezenou část dodatečných nákladů, jež jí vznikají s ohledem na její povinnost udržovat poštovní síť, pro niž je příznačná přesně stanovená územní hustota, což je povinnost, za kterou nedostává žádné vyrovnání.
(107)
Belgické orgány vysvětlují, že DPLP je osvobozena od některých přímých a místních daní. Zdůrazňují, že tato osvobození mají čistý dopad de minimis.
5.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVODU BUDOV
(108)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány potvrdily, že v době přeměny DPLP na autonomní veřejnoprávní podnik byl na tuto společnost převeden určitý počet budov. DPLP tyto budovy využívala již od roku 1971 a byly nutné pro plnění jejího úkolu poštovní služby.
(109)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov neposkytl DPLP žádnou výhodu, protože je již využívala v rámci svého úkolu veřejné služby. Jinými slovy, jednalo se pouze o reorganizaci veřejného majetku.
5.6 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE STÁTNÍ ZÁRUCE NA PŮJČKY
(110)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány zdůrazňují, že DPLP není na její půjčky poskytována státní záruka automaticky. Pokud by DPLP o takovou záruku požádala, musela by získat souhlas belgických orgánů a hradit státní pokladně roční prémii ve výši 0,25 %.
(111)
Během zvažovaného období se DPLP uchýlila k veřejné záruce pouze jednou.
(112)
Belgické orgány se domnívají, že záruční prémie ve výši 0,25 % je odpovídající vzhledem k finanční situaci DPLP a nízké pravděpodobnosti, že by DPLP půjčku nevrátila. Ostatně odhadují, že by úrokové sazby poskytnuté trhem v případě podobné půjčky bez státní záruky byly až o 40 bazických bodů vyšší.
5.7 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(113)
Ve svém prohlášení ze dne 12. října 2009 belgické orgány zdůrazňují, že pouze prohlášení společností BD a FVP/Prodipresse obsahují rozhodující skutečnosti. Tyto skutečnosti se týkají zejména distribuce novin a časopisů s velmi časným dodáním.
(114)
Belgické orgány tvrdí, že na rozdíl od názoru BD nespadá přidělování nevyhrazených poštovních služeb (jako je distribuce tisku) do oblasti působnosti právních předpisů Unie o zadávání veřejných zakázek (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES (38)).
(115)
K tomu zdůrazňují, že distribuce novin a časopisů, jež představuje službu obecného hospodářského zájmu, neporušuje ustanovení Unie o liberalizaci poštovního trhu.
(116)
Belgické orgány rovněž uvádějí, že toto přidělení nevyplývá ze svévolného rozhodnutí. Podle nich je DPLP jediným podnikem, který je schopen splnit podmínky a povinnosti uložené poskytovateli tohoto typu služeb.
(117)
Belgické orgány zdůrazňují, že na rozdíl od tvrzení společnosti BD se DPLP během období 2002-2008 nedostalo nadměrného vyrovnání nákladů spojených s plněním její služby distribuce novin a časopisů.
(118)
Nesdílejí názor FVP/Prodipresse, podle nějž DPLP úmyslně navýšila své investice a nadnáklady spojené s rozšířením celostátního pokrytí distribuce s velmi časným dodáním, které údajně zvýšila z 82 na 100 %. Jelikož se uvedených 18 % týká hlavně vzdálených oblastí, náklady DPLP na zaměstnance neúměrně vzrostly a DPLP si musela pořídit dopravní vozidla na dlouhé vzdálenosti, pro které jsou příznačné vysoké odpisové náklady.
(119)
Belgické orgány nakonec zdůrazňují, že při výpočtu vyrovnání, které společnost dostala od státu za distribuci tisku s velmi časným dodáním, nebyly zohledněny náklady na její reklamní kampaň.
(120)
Společnost BD uvádí, že z hlediska nákladů není DPLP zjevně účinná. Belgické orgány toto tvrzení odmítají a zdůrazňují, že plně nezohledňuje vysoké nadnáklady spojené s distribucí tisku s velmi časným dodáním a že pomíjí značné úsilí vyvinuté DPLP za účelem zvládnutí svých nákladů a zvýšení své produktivity.
(121)
Podle BD jsou náklady Deltamedia nižší než náklady DPLP. Tento stav lze podle belgických orgánů přičíst těmto skutečnostem:
a)
Deltamedia nenabízí celostátní pokrytí;
b)
Deltamedia pracuje s nezávislými distributory;
c)
služba poskytovaná společností Deltamedia je zjednodušena, protože pracuje pouze s omezeným počtem vydavatelů sdružených v jediné tiskové skupině;
d)
vydavatelé dodávají noviny okamžitě do distribučních center.
5.8 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K EXISTUJÍCÍ PODPOŘE
(122)
Ve svém prohlášení ze dne 21. prosince 2010 belgické orgány uvádějí, že některá z opatření, jež jsou předmětem šetření, představují existující podpory.
(123)
Zaprvé, belgické orgány zdůrazňují, že daňová osvobození, jichž využívala DPLP, pocházejí z doby před přistoupením Belgie k Evropské unii, a proto představují existující podpory.
(124)
Zadruhé, belgické orgány tvrdí, že roční dotace vyplácená DPLP pochází z doby před rokem 1999, to znamená před liberalizací poštovního trhu, a představuje tak existující podporu. Stejně tak by vklady kapitálu provedené před rokem 1999 měly být považovány, pokud by představovaly státní podporu, za podporu existující.
(125)
Zatřetí, belgické orgány tvrdí, že z důvodu desetileté promlčecí lhůty představují údajně všechna opatření přijatá před 13. červencem 1999 (tj. deset roků před zahájením formálního vyšetřovacího řízení v tomto konkrétním případě) existující podpory, protože v případě, že by ke zrušení Soudem prvního stupně došlo dříve, mělo by to za následek zrušení všech předchozích vyšetřovacích úkonů Komise. Tvrdí naopak, že vzhledem ke skutečnosti, že Komise provedla první vyšetřovací akt v prosinci 2002, je nutno nezahrnovat do vyšetřování opatření provedená před prosincem 1992. Mělo by se to týkat převodu budov a první roční dotace vyplacené v roce 1992.
6. POSOUZENÍ
6.1 PŘEDBĚŽNÉ POZNÁMKY TÝKAJÍCÍ SE SYSTÉMU ANALYTICKÉHO ÚČETNICTVÍ DPLP
(126)
Článek 14 směrnice 97/67/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření trhu poštovních služeb Společenství (39) (třetí poštovní směrnice) vyžaduje od poskytovatelů poštovních služeb vedení analytického účetnictví, ve kterém jsou jasně odlišeny na jedné straně služby a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a na druhé straně služby a produkty, které jejich součástí nejsou. Jejich účetnictví musí přiřazovat přímo náklady, které lze přímo přiřadit produktům, a přiřazovat přímo nebo nepřímo společné náklady, a to zejména přiřazovat vhodným způsobem společné náklady nutné pro zajištění jak všeobecných služeb, tak služeb nevšeobecných. Analytické účetnictví DPLP spočívá v metodě stanovování nákladů podle činností (activity based costing - ABAC), při níž se přiřazují všechny provozní náklady až po úroveň provozního zisku před úroky a zdaněním (EBIT) jednotlivým produktům, a to v souladu s metodou úplného přidělování nákladů (FDC). Analytické účetnictví pokrývá všechny provozní náklady a všechny organizační jednotky DPLP. V roce 2009 představovaly komerční produkty […] % obratu DPLP v porovnání s […] % u produktů spojených s veřejnou službou.
(127)
Metoda analytického účetnictví obsahuje tři úrovně: prostředky, činnosti a produkty. Jejím cílem je určit podíl nákladů přiřaditelných každému produktu.
(128)
Náklady se dělí na 398 typů různých nákladů a 3 954 středisek odpovědnosti. Pro účely účetnictví jsou tyto náklady seskupeny do 34 stanic zdrojů („pools“) a 108 skupin kódů. Existuje 986 různých činností.
(129)
Náklady zdrojů jsou přiřazovány činnostem podle jejich povahy: „přímé prostředky“ jsou přímo přiřazovány konkrétní činnosti, zatímco „nepřímé prostředky“ přispívají k provádění několika činností a musí být přiřazovány pomocí přerozdělovacího klíče, který vyjadřuje stupeň využívání dotyčného prostředku každou z činností. Všeobecný příspěvek k provozování činnosti potom zahrnuje všeobecné náklady, které nelze přiřadit konkrétním činnostem; tyto náklady jsou přiřazovány rovnoměrně všem produktům na základě navýšených pořizovacích nákladů.
(130)
986 různých činností tvoří základní prvky hodnotového řetězce každého produktu. Část nákladů spojená s danou činností je přiřazována produktům v závislosti na využívání dotyčné činnosti u každého produktu. Náklady neprovozních činností jsou napřed přiřazeny provozním činnostem, které přispívají přímo produktům.
(131)
V poslední etapě postupu jsou náklady činností nakonec přiřazeny ke každému produktu podle přerozdělovacího klíče, který je obvykle založen na objemu. Jinými slovy, všechny produkty, které využívají určité činnosti, jsou zaúčtovány s částí nákladů této činnosti a tato část je úměrná objemu, s jakým tuto činnost využívají.
(132)
Komise soudí, že metoda analytického účetnictví, kterou v současné době DPLP používá, je uspokojivá, protože všechny náklady přiřazuje správně a s dostatečnou odpovídající mírou. Komise ale konstatuje, že DPLP vypracovala tuto metodu postupně, a lze se proto domnívat, že účetní údaje z počátku období, jež je předmětem šetření, jsou sice celkově důvěryhodné, ale ne tak podrobné jako údaje současného systému účetnictví.
(133)
V březnu roku 2011 belgické orgány seznámily Komisi se změnou metody analytického účetnictví DPLP, která měla být provedena se zpětnou platností s cílem odlišného rozdělení některých nákladů mezi komerční činnosti a činnosti veřejné služby. Změna plánovaná belgickými orgány se týká poslední etapy přiřazování nákladů, kdy jsou produkty zúčtovávány s náklady, které jsou úměrné objemu využití každé činnosti.
(134)
Změnou se mění metoda přiřazování provozních nákladů produktům, kterou DPLP dosud používala. Po podobné změně by některé náklady spojené s komerčními produkty přešly do oblasti veřejných služeb, čímž by se rozšířil základ nákladů veřejných služeb. Veřejné služby by tím nesly za rok v průměru […] EUR nákladů, které jsou v současné době přiřazovány komerčním produktům. Ostatní součásti metody analytického účetnictví by zůstaly beze změn.
(135)
Belgické orgány uvádějí, že náklady některých činností jsou již ze své podstaty určovány na určité úrovni, kterou stanoví potřeby veřejné služby. Jinými slovy, náklady těchto činností využívaných pro účely veřejných služeb by zůstaly stejné, i kdyby jich nevyužíval žádný komerční produkt. Jelikož daný komerční produkt nevyvolal dotyčnou činnost, neměl by nést provozní náklady spojené s touto činností ani v případě, kdy ji využívá.
(136)
Ačkoliv belgické orgány zdůrazňují, že je revidovaná metoda slučitelná se směrnicí 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (40) a rámcem Unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (41) (dále jen „rámec pro SOHZ“), protože přiděluje produktům přímo přiřaditelné náklady a část společných nákladů, a že tato metoda lépe odráží skutečné náklady spojené se závazky veřejné služby, Komise soudí, že toto nové tvrzení nelze přijmout z formálních, ekonomických a právních důvodů.
(137)
Pokud jde o formální hledisko, není navrhovaná metoda ve skutečnosti v interním účetnictví DPLP používána, ale spočívá spíše ve změně ex post předchozích údajů. Revidovaná metoda nezískala souhlas regulačního orgánu jako základu pro stanovení sazeb a nepoužívá ji ani stát za účelem výpočtu vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. Revidovaná metoda se tak jeví jako teoretická konstrukce vypracovaná pro účely tohoto řízení v oblasti státní podpory. Pokud jde o stanovení ceny převodu prováděného uvnitř podniku, nelze z ekonomického hlediska předpokládat, že by komerčním produktům neměla být přiřazována část nákladů prostředků, které využívají (podle této metody by např. komerční produkty nepřispívaly na náklady spojené s roznáškou poštovních doručovatelů, i když doručovatelé roznášejí také tyto produkty). Z právního hlediska se taková změna nejeví jako slučitelná s čl. 14 odst. 3 písm. b) iv) směrnice 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (42) a rámcem pro SOHZ (43) z roku 2005, které všechny vyžadují, aby společné náklady byly vhodným způsobem přiřazovány komerčním činnostem.
(138)
Komise nepostaví své posouzení na změněných účtech ale na údajích analytického účetnictví potvrzených v souladu se směrnicí 97/67/ES Belgickým institutem poštovních služeb a telekomunikací (IBPT - Institut belge des services postaux et des télécommunications, tj. regulačním orgánem belgického poštovního odvětví (44)), které byly sděleny původně a které jsou založeny na metodě analytického účetnictví, kterou DPLP úředně používá.
6.2 POSOUZENÍ PŘEVZETÍ DŮCHODOVÝCH NÁKLADŮ
6.2.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(139)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(140)
Aby určité opatření představovalo státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny tyto kumulativní podmínky: opatření musí
i)
poskytnout příjemci výhodu,
ii)
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité podniky,
iii)
představovat zásah státu nebo být poskytnuto ze státních prostředků,
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
6.2.1.1 Výhoda a selektivita
(141)
Na základě přístupu použitého v rozsudku ve věci Combus (45) belgické orgány zdůrazňují, že závazky v oblasti důchodů představovaly neobvyklé výdaje, které konkurenti nemuseli financovat, a tím pádem jejich převzetí státem nepředstavuje podporu.
(142)
Zdůrazňují zejména, že kvůli nedostatečné pružnosti, která je příznačná pro status statutárních zaměstnanců, nemohla DPLP snížit podíl představovaný touto kategorií zaměstnanců, ačkoliv je tato kategorie značně nákladnější než případní zaměstnanci s méně výhodnými pracovními smlouvami.
(143)
Nejprve je nutno obecně připomenout, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Judikatura Soudního dvora naopak vyvrací předpoklad, podle kterého by vyrovnání za strukturální nevýhodu vylučovalo jakékoli označení za podporu. Z ustálené judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že existenci podpory je nutno posuzovat z hlediska důsledků a ne z hlediska příčin nebo cílů státního zásahu (46). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že pojem podpory zahrnuje výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují výdaje běžně zatěžující rozpočet podniku (47).
(144)
Soudní dvůr kromě toho uvedl, že náklady spojené s odměnami zaměstnanců zatěžují již ze své podstaty rozpočet podniků, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají či nevyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv (48). V tomto ohledu Soudní dvůr stanovil, že skutečnost, že státní opatření mají za cíl vyrovnat nadnáklady, nebrání možnosti, aby byly označeny za podporu (49).
(145)
K tomu je možno poznamenat, že souvislosti hospodářské soutěže, do nichž spadal případ Combus, byly odlišné od souvislostí, které se týkají DPLP. Společnost Combus musela vyvíjet svou dopravní činnost na obchodním základě a působit na trhu za podmínek hospodářské soutěže, jež byly srovnatelné s podmínkami soukromých společností autobusové dopravy. Společnosti veřejné dopravy postupují po nabídkovém řízení svou činnost v oblasti autobusové přepravy soukromým a veřejnoprávním podnikům. V souladu s pravidly zadávání zakázek jsou zakázky přidělovány „hospodářsky nejvýhodnější nabídce“, a to bez ohledu na to, zda je uchazeč soukromý nebo veřejný subjekt. Během celého posuzovaného období měla společnost DPLP značný monopol a hospodářské tlaky se projevovaly zcela odlišným způsobem. Na rozdíl od věci Combus k tomu Belgie v tomto případě nepřijala žádné právní opatření s cílem zrušit nebo přizpůsobit zvláštní systém zaměstnaneckého poměru platný pro státní zaměstnance pracující pro DPLP, nebo způsob, jakým jim vzniká nárok na důchod.
(146)
Komise proto soudí, že skutkové rozdíly mezi případem Combus a předmětným případem odůvodňují odlišný závěr v této věci.
(147)
Za účelem posouzení, zda předmětná opatření obsahují prvky státní podpory, je nutno zjistit, zda tato opatření poskytují DPLP hospodářské zvýhodnění v tom, že jí umožňují nenést náklady, které by měly běžně zatěžovat její vlastní finanční prostředky, a tím zabránily, aby síly přítomné na trhu působily obvyklým způsobem. Podpora spočívá ve snížení nákladů, které zpravidla zatěžují rozpočet podniků vzhledem k povaze nebo struktuře předmětného režimu nákladů. Obráceně by bylo možno definovat pojem „zvláštní zatížení“ jako dodatečné náklady vůči nákladům obvyklým. Odstranění podobného zvláštního zatížení právním opatřením by příjemci neposkytlo zvýhodnění, a nepředstavovalo by proto státní podporu.
(148)
Podle judikatury Soudního dvora v oblasti analýzy selektivity, jež obsahuje pro určení slučitelnosti či neslučitelnosti odlišného zacházení s některými podniky nebo výrobami v tržní situaci, která je ze strukturálního hlediska obvyklá, srovnání s referenčním rámcem, označení zatížení za „běžné“ nebo za „zvláštní“ znamená, že je nutno vymezit referenční či srovnávací rámec s cílem zjistit podniky, které by se z hlediska cíle sledovaného dotyčnými opatřeními nacházely ve srovnatelné právní a skutkové situaci.
(149)
Nezdá se ovšem, že lze vypracovat nezávislý srovnávací rámec, který by umožnil stanovit „běžný“ příspěvek, který zatěžuje podniky, které se z hlediska cíle sledovaného dotyčným opatřením nacházejí v právní a skutkové situaci srovnatelné se situací DPLP. U konkurentů DPLP se zejména jedná o soukromoprávní podniky, které provozují své činnosti na konkurenčních trzích, zatímco DPLP měla během posuzovaného období zákonný monopol, a to až do úplné liberalizace, k níž došlo v roce 2011.
(150)
Za účelem zjištění výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy musí Komise proto posoudit situaci DPLP a porovnat odvody na sociální zabezpečení před a po převzetí důchodových nákladů.
(151)
Od zákona ze dne 6. července 1971 až do reformy důchodového systému v roce 1997 nesla DPLP všechny důchodové náklady a náklady na sociální zabezpečení u svých státních zaměstnanců. Za těchto okolností se Komise domnívá, že tyto náklady jsou součástí běžných výdajů, které DPLP musela financovat ze svých vlastních prostředků s ohledem na její právní a skutkové postavení na belgickém poštovním trhu.
(152)
Jelikož převzetí důchodových nákladů, k němuž došlo v roce 1997 a jež je předmětem šetření, umožnilo DPLP, aby nemusela nést náklady, které by za běžných podmínek musela financovat ze svých vlastních prostředků, předmětná opatření poskytují tomuto subjektu výhodu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(153)
Dotyčná výhoda je selektivní, protože se týká pouze DPLP.
6.2.1.2 Státní prostředky
(154)
Hrazení důchodů bylo financováno státem, který v oblasti důchodů převzal pravomoci DPLP.
(155)
Vzhledem k tomu, že stát hradí důchodcům DPLP důchody přímo ze svého vlastního rozpočtu, jsou zcela zjevně používány státní prostředky.
6.2.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(156)
Výše popsaná opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, protože DPLP působí na trzích otevřených hospodářské soutěži, jako jsou služby dodávání balíků, pro něž je příznačná výrazná přeshraniční výměna. Na trhu zasílání balíků čelí konkurenci podniků, které vyvíjejí činnost v jiných členských státech, jako jsou společnosti UPS, FedEx nebo TNT Express. DPLP vyvíjí rovněž činnost na trhu distribuce tisku, kde působí či mohou působit podniky z jiných členských států. Distribuce balíků nebyla nikdy DPLP vyhrazena zcela a již na počátku devadesátých let minulého století nabízely další podniky některé služby v oblasti distribuce balíků (50) nebo jiné zvláštní poštovní služby (51). DPLP kromě toho působí na trhu finančních odvětví (běžné poštovní účty, spořicí účty a platební služby), kde čelí konkurenci subjektů, které nabízejí finanční produkty, jako jsou banky a finanční subjekty. Poštovní běžné a spořicí účty, které se používají jak k platbám, tak ke spoření, konkurují bankovním běžným a spořicím účtům. Bankovní odvětví bylo otevřeno hospodářské soutěži již před rokem 1992 a vyznačovalo se rozsáhlými obchody mezi členskými státy. Banky různých členských států se v Belgii usadily již před rokem 1992: v té době působilo na území Belgie více než 70 zahraničních finančních společností (52).
(157)
Vzhledem k výše uvedeným odůvodněním je zjevné, že každé státní opatření, které DPLP poskytuje hospodářské zvýhodnění, může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(158)
Z důvodů uvedených v 141. až 157. bodě odůvodnění Komise soudí, že převzetí hrazení důchodů představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
6.2.2 Posouzení slučitelnosti převzetí hrazení důchodů s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c)
(159)
V rámci reformy důchodového systému v roce 1997 bylo hrazení ročních čistých nákladů na důchody společností DPLP státu nahrazeno přímým příspěvkem, čímž došlo ke srovnání důchodových nákladů hrazených DPLP s náklady jejích konkurentů. Bez této reformy by úroveň důchodových nákladů v následujících letech výrazně vzrostla, a to zejména kvůli zhoršení poměru mezi pracovně činnými státními zaměstnanci (přispěvatelé) a pracovně nečinnými (příjemci) v důsledku rozhodnutí DPLP státní zaměstnance nadále do zaměstnání nepřijímat.
(160)
Vzhledem k tomu, že odchylky stanovené v čl. 107 odst. 2 a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU nejsou zjevně použitelné a že Belgie na podporu slučitelnosti převzetí hrazení důchodů ve prospěch DPLP nezmínila čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise přezkoumá, zda lze toto převzetí prohlásit za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(161)
Komise nejprve přezkoumá, do jaké míry převzetí všech nákladů spojených s důchody splňuje cíl společného zájmu a je pro něj nutné, a potom přiměřenost této míry a zváží pozitivní a negativní důsledky podpory.
6.2.2.1 Liberalizace poštovního odvětví představuje společný zájem
(162)
Právo Unie podporovalo od roku 1992 stále větší liberalizaci poštovního odvětví tím, že přijalo zelenou knihu, která následně vedla k přijetí tří směrnic, a to i) směrnice 97/67/ES, ii) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství (53), a iii) směrnice 2008/6/ES. Uznává se rovněž, že liberalizace poštovních trhů na úrovni EU má důležitou úlohu v Lisabonské strategii pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(163)
Je proto důležité nejenom zajistit poskytování základních poštovních služeb, jak se projevuje v pojmu závazku všeobecné služby, ale také zavést rovné podmínky hospodářské soutěže pro tradičního provozovatele, již existující konkurenty a nové subjekty.
(164)
Již v rozhodnutí, které se týkalo francouzské společnosti La Poste, Komise uznala, že zavedení stejných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení pro tradičního provozovatele a jeho konkurenty představuje klíčovou podmínku pro spravedlivou hospodářskou soutěž v odvětví poštovních služeb. Usoudila, že převzetí závazků financování důchodů státních zaměstnanců pracujících ve francouzské společnosti La Poste je slučitelné s vnitřním trhem, přičemž veřejné dotace zaručují stejnou výši odvodů na sociální zabezpečení pro francouzskou La Poste a její konkurenty. Komise má v úmyslu použít v tomto konkrétním případě stejné uvažování jako v kapitole 6.3 tohoto rozhodnutí, které je nutno považovat za použitelné v tomto konkrétním případě v míře, v jaké je relevantní.
6.2.2.2 Nezbytnost převzetí hrazení důchodů
(165)
Komise soudí, že přeměna DPLP v roce 1992 byla nutná pro podpoření hospodářské soutěže na poštovním trhu: toto opatření totiž postavilo DPLP a její konkurenty na stejnou úroveň, pokud jde o právní formu (a tím zrušilo neomezenou záruku, již dosud DPLP měla jakožto veřejnoprávní jednotka).
(166)
Ani belgický stát a ani agentura pošt ovšem nenashromáždily rezervy odpovídající nahromaděným závazkům v oblasti důchodů. Při svém vzniku v roce 1992 DPLP nadále plnila závazky v oblasti důchodů, aniž by byla na jejich krytí zanesena do jejího účetnictví odpovídající aktiva.
(167)
Vyplácení důchodů by proto pro DPLP postupně začalo představovat příliš velkou zátěž, protože četní státní zaměstnanci se blížili věku odchodu do důchodu. Ačkoliv byla za účelem zlepšení tohoto stavu přijata opatření (zlepšení produktivity, postupné snižování počtu zaměstnanců díky přirozeným odchodům, indexace mezd), k zajištění trvalé finanční rovnováhy DPLP by to nestačilo (viz níže tabulka č. 1).
(168)
Může za to zejména skutečnost, že přeměna na soukromoprávní podnik znamenala pro DPLP také nepřijímat nadále do zaměstnání státní zaměstnance a najímat pouze smluvní zaměstnance (na něž se vztahuje obecná pracovní smlouva a ustanovení pracovního práva). DPLP by proto po roce 1997 musela financovat ze svých vlastních příjmů jak výdaje na důchody státních zaměstnanců v důchodu, tak sociální odvody na důchodové zabezpečení svých pracovně činných smluvních zaměstnanců.
(169)
Negativní vývoj peněžních toků DPLP se postupem let zhoršoval a nadále zhoršuje, protože vyšší platby na důchody přesáhly a stále přesahují příjmy vytvářené jejími činnostmi (viz tabulka č. 3).
Tabulka 3
Simulace penežních toku DPLP provedená belgickými orgány v roce 1996
(170)
DPLP by nepochybně čelila mnohem vyšším nákladům, pokud by po roce 1997 musela financovat důchody všech svých státních zaměstnanců z vlastních prostředků. Je zřejmé, že bez podpory by byl ohrožen přechod z právního statusu veřejné správy na právní status soukromého podniku.
(171)
Kromě toho by úplné refinancování důchodových nákladů zvýšením příjmů z regulovaných dopisních zásilek vedlo k velmi vysokým sazbám za odeslání dopisů a k takovému potenciálně výraznému snížení počtu odesílaných dopisů, že by to ohrozilo nabídku všeobecných služeb dopisních zásilek.
(172)
Komise vedle toho zastává názor, že předmětná opatření jsou přizpůsobena cíli zájmu Společenství, který sledují. Žádný jiný nástroj by nemohl řešit tuto záležitost účinnějším způsobem. V odvětvích, v nichž existuje služba obecného hospodářského zájmu, by samozřejmě mohla být poskytnuta vyrovnání za veřejnou službu, ovšem podobný přístup by nebyl dlouhodobě udržitelný z důvodu zvláštní strukturální povahy této záležitosti.
(173)
S ohledem na cíle liberalizace poštovních trhů, které spočívají zejména v zaručené nabídce všeobecných poštovních služeb dobré kvality za dostupné ceny, a vzhledem k cíli prosazování poctivé hospodářské soutěže představovalo převzetí hrazení důchodů nezbytné opatření.
6.2.2.3 Proporcionalita převzetí hrazení důchodů
(174)
Rozhodnutí ve věci francouzské společnosti La Poste uvádí posouzení Komise, pokud jde o proporcionalitu opatření podpory ve spojení s převzetím nákladů na důchody, které mají tradiční provozovatelé poštovního odvětví, kteří nadále zaměstnávají státní zaměstnance za podmínek domluvených v době, kdy měli monopolní postavení. Proporcionalitu je nutno posuzovat s ohledem na zavedení spravedlivých podmínek na trzích otevřených hospodářské soutěži (např. dopisy, balíky a finanční služby). Tradiční provozovatel musí platit stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako jeho konkurenti.
(175)
Jelikož se smluvní zaměstnanci DPLP na rozdíl od statutárních, kteří mají podobný status jako státní zaměstnanci, nacházejí z právního hlediska ve stejné situaci jako zaměstnanci jakéhokoli soukromého podniku, umožňuje porovnání odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro každou kategorii zaměstnanců ověřit, zda společnost od doby, kdy byla zbavena hrazení důchodů, plní podmínku týkající se placení stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako její konkurenti.
(176)
Níže uvedená souhrnná tabulka uvádí zevrubný přehled nákladů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární a smluvní zaměstnance:
Náklady na sociální zabezpečení nesené a hrazené DPLP
Statutární zaměstnanci
Smluvní zaměstnanci
Odvody DPLP do systému sociálního zabezpečení, z nichž 8,86 % připadá na důchody
[…] %
[…] %
Náklady přímo nesené DPLP
[…] %
[…] %
Nemocenské a invalidní pojištění
[…] %
[…] %
Rodinné přídavky
[…] %
-
Příspěvek k vyplácení vyrovnání (54)
[…] %
Strukturální snížení (55)
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNAVATELEM Celkem
[…] %
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNANCI
[…] %
[…] %
Příspěvek zaměstnance do všeobecného systému sociálního zabezpečení
[…] %
[…] %
(177)
Jak dokládá výše uvedená tabulka, je míra příspěvku DPLP do belgického systému sociálního zabezpečení (nominální procentní podíl mzdových nákladů) zřetelně nižší než příspěvek soukromých subjektů ([…] % oproti […] %).
(178)
Pokud se ovšem pro účely srovnání skutečných sazeb odvodů na sociální zabezpečení zohlední náklady přímo nesené zaměstnavatelem, oba podíly jsou téměř stejné a v případě statutárních zaměstnanců DPLP dokonce mírně vyšší ([…] % oproti […] %).
(179)
Lze také pozorovat, že odvody placené zaměstnanci jsou v obou případech výrazně stejné ([…] % oproti […] %).
(180)
Důvodem nižší nominální sazby odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární zaměstnance je osvobození od některých poplatků na sociální zabezpečení, které se nevztahují na pracovníky se statusem státních zaměstnanců (např. nemoc z povolání, nezaměstnanost, pracovní úraz). Sama DPLP ovšem přímo nese náklady na sociální zabezpečení, na které se vztahuje osvobození z důvodu zvláštního statusu jejích statutárních zaměstnanců. Tento přístup má pro DPLP za následek vysoké přímé náklady.
(181)
Pokud jde o příspěvek samotných zaměstnanců, který je nutno také zohlednit, protože zaměstnanci musí platit tento příspěvek ze své mzdy, již jim platí zaměstnavatel (pro něhož tudíž tento příspěvek představuje také náklad), je u statutárních zaměstnanců oproti smluvním mírně vyšší.
(182)
Belgické orgány a DPLP sdělily informace, z nichž vyplývá, že přímé odvody zůstaly během času celkově stabilní.
(183)
Ačkoliv se u přímých nákladů přímo nesených DPLP ([…] %) nejedná v přesném slova smyslu o odvody na sociální zabezpečení, je nutno zohlednit skutečnost, že se nejedná o dobrovolné náklady, ale že vyplývají přímo ze zvláštního statusu statutárních zaměstnanců a že byly tudíž DPLP uloženy. Zdá se proto logické považovat je z hlediska původu a určení za další povinné náklady na sociální zabezpečení.
(184)
Pro výpočet skutečných odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP je proto nutno tyto přímé náklady zohlednit. Celková míra odvodů na sociální zabezpečení, která z toho vyplývá, je zřejmě mírně vyšší v případě statutárních zaměstnanců DPLP ([…] %) než v případě zaměstnanců podniků soukromého sektoru ([…] %).
6.2.2.4 Kritérium pro zjištění vyváženosti převzetí hrazení důchodů
(185)
Reforma důchodového systému použitelná na DPLP představovala zásadní etapu přizpůsobení podniku postupné liberalizaci a s výhledem na úplnou liberalizaci belgického poštovního trhu, která hraje důležitou úlohu v rámci Lisabonské strategie pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(186)
V rozhodnutí o společnosti La Poste Komise uvedla, že liberalizace poštovního odvětví by mohla být ztížena, pokud nebudou schváleny projekty reformy důchodového systému (srovnatelné s reformou provedenou v Belgii).
(187)
Komise se rovněž domnívá, že i když se předmětná opatření netýkají, pokud jde o dávky vyplácené důchodcům, zvláštního režimu, mohou učinit mechanizmus financování, který se v důsledku historického vývoje stal zastaralým, trvale udržitelným. Soudí, že tato opatření proto zapadají do obecnějšího rámce reformy důchodových systémů členských států, již si přeje jak Rada, tak Komise.
(188)
Negativní důsledky opatření se jeví jako omezené, protože vzhledem k minulosti DPLP a jejích činností je zřejmé, že většina jejích závazků v oblasti důchodů se týká činností ve vyhrazeném odvětví, kde je narušení hospodářské soutěže již svou podstatou omezené.
(189)
Předmětné opatření by teoreticky mohlo umožnit DPLP zachovat si dominantní postavení. Komise ovšem považuje toto riziko za nízké, protože se opatření omezují na sladění sociálních odvodů placených DPLP s odvody jejích konkurentů.
(190)
Z předchozího vyplývá, že v porovnání s pozitivními důsledky opatření jsou negativní důsledky podpory poskytnuté DPLP omezené.
(191)
Vzhledem k tomu, že se opatření omezují na míru nutnou k vytvoření rovných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení a že odstraňují narušení hospodářské soutěže, jež znevýhodňovalo DPLP, neovlivňují podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(192)
Komise proto zastává názor, že lze opatření převzetí hrazení důchodů přijaté v roce 1997 považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože nestaví DPLP oproti ostatním subjektům do výhodnějšího postavení, pokud jde o náklady na sociální zabezpečení jejích statutárních zaměstnanců.
6.3 POSOUZENÍ VYROVNÁNÍ ZA VEŘEJNOU SLUŽBU A DALŠÍ OPATŘENÍ
6.3.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
6.3.1.1 Výhoda a selektivita
(193)
Pokud jde o vyrovnání nákladů veřejné služby, rozsudek ve věci Altmark (56) stanoví kritéria, jež veřejný zásah musí splnit, aby mohl být považován za vyrovnání závazků veřejné služby a nebyl označen za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(194)
V tomto konkrétním případě nejsou tato kritéria splněna, a to zejména kritérium čtvrté: DPLP nebyla vybrána v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Belgické orgány navíc neprokázaly, že míra vyrovnání byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by měl průměrně velký a dobře spravovaný podnik vybavený odpovídajícími prostředky, aby mohl uspokojit požadované potřeby veřejné služby, a Komise nemá k dispozici žádné náznaky či informace, aby se mohla domnívat, že je čtvrté kritérium splněno.
(195)
Protože příjemcem každoročních vyrovnání byl pouze jeden podnik a protože tato vyrovnání dala tomuto podniku k dispozici dodatečné prostředky, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(196)
Kapitálové vklady v roce 1997: belgické orgány přiznaly, že se u kapitálových vkladů provedených v roce 1997 v celkové výši 62 milionů EUR ve skutečnosti jednalo o odložené vyplacení dlužného vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu z roku 1996. Tyto vklady je proto nutno posuzovat na stejném základě jako každoroční vyrovnání. Jelikož nejsou splněny různé podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(197)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2003 (297,5 milionu EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu. Podle nich měl tento vklad za cíl posílit vlastní kapitál DPLP za účelem výstavby a modernizace poštovních uzlů, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace. Vložené finanční prostředky měly rovněž pokrýt výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nabízených novým zaměstnancům.
(198)
Na prokázání, že tento vklad kapitálu byl v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, belgické orgány vypracovaly v rámci svého strategického plánu výhledy ziskovosti, které vedly k úrovni ziskovosti přesahující kapitálové náklady, kterou by požadoval soukromý investor.
(199)
Výhledy a výpočet zisku provedené belgickými orgány mají povahu prognózy, jsou velmi podrobné a v souladu s metodou, již by použil soukromý investor:
1.
ziskovost je vypočítána pomocí metody budoucích realizovaných peněžních toků, jež zohledňuje budoucí růst podniku a schopnosti investic přinášet zisk a peněžní toky pro jeho akcionáře;
2.
počítalo se s třemi různými scénáři: scénářem optimistickým, pesimistickým a nejpravděpodobnějším, který byl nakonec zvolen pro posouzení citlivosti výhledů;
3.
výhledy uváděly zvýšení ziskového rozpětí na […] % v roce 2007 (viz tabulka č. 4) a očekávanou míru návratnosti kapitálu během období 2003-2012 na úrovni […] %, což je míra přesahující […] % uváděných nezávislým znalcem (Banque Degroof) jako ziskové rozpětí, jež by soukromí investoři v poštovním odvětví považovali za přiměřené.
Tabulka č. 4
Výhledy ex ante zisku během období 2003-2007 vypracované belgickými orgány
(…)
Zdroj: belgické orgány.
Tabulka č. 5
Výpočet míry návratnosti kapitálu ex ante provedený belgickými orgány pro nejpravděpodobnější scénář
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(200)
Lze rovněž poznamenat, že spolehlivost výhledů byla obecně potvrzena finančními výsledky dosahovanými během následujících roků (viz tabulka č. 6). V důsledku tohoto zvýšení ziskovosti začala DPLP od roku 2007 vyplácet dividendy.
Tabulka č. 6
Zisk ex post během období 2003-2007
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(201)
Hospodářské výsledky zaznamenané během období deseti let jsou rovněž v souladu s výhledy z roku 2003, protože míra návratnosti kapitálu ex post by se měla pohybovat na úrovni […] %, tudíž přesáhnout úroveň […] %, s níž se počítalo v roce 2003.
(202)
Ačkoliv se návratnost investice provedené belgickým státem jeví jako dostatečná pro potvrzení, že u této investice byla dodržena zásada soukromého investora v tržním hospodářství, je nutno poznamenat, že očekávané příjmy, které sloužily jako základ pro posouzení této návratnosti, zahrnovaly státní podpory, a to zejména každoroční vyrovnání vyplácená společnosti DPLP.
(203)
Tato opatření státní podpory ovšem zjevně sledují odlišné cíle a nemají žádnou chronologickou vazbu na kapitálový vklad provedený v roce 2003.
(204)
Nejistota, kterou by soukromému investorovi mohla způsobit neoznámená podpora ve prospěch DPLP, byla zmírněna formálním povolením kapitálového vkladu poskytnutým Komisí v jejím rozhodnutí z roku 2003. V okamžiku provedení investice by každý soukromý investor s příznivými výhledy návratnosti následkem přijetí kladného rozhodnutí Komise pravděpodobně podstoupil riziko a tuto investici provedl, i když toto rozhodnutí nebylo ještě konečné. Soukromý investor by se svým rozhodnutím nečekal několik let až do vynesení rozsudků Soudu prvního stupně a Soudního dvora. Pozdější zrušení tohoto rozhodnutí proto představuje událost, se kterou se v okamžiku provedení investice nedalo počítat a která se musela jevit jako málo pravděpodobná, protože rozhodnutí Komise se považují za právoplatná, dokud nebyla zrušena.
(205)
Komise proto zastává názor, že kapitálový vklad provedený v roce 2003 lze považovat za vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství a že nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(206)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2006 (40 milionů EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu.
(207)
Tento vklad byl proveden za stejných podmínek, jaké platí pro soukromého investora: navýšení kapitálu DPLP bylo upsáno státem (ve výši 40 milionů EUR) a společností Post Invest Europe (ve výši 300 milionů EUR), a to za stejnou cenu za akcii (pari passu). Společnost Post Invest Europe byla v té době vnějším investorem bez jakékoliv vazby na DPLP nebo belgický stát.
(208)
Emisní cena akcií byla kromě toho stanovena správně. Za účelem určení ceny nových vydaných akcií odhadla investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, že se celková hodnota společnosti DPLP pohybuje mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Předpoklady ohledně míry návratnosti kapitálu a rizika na základě společného obchodního plánu spočívaly jako takové na ohledech spojených s optimalizací zisků v dlouhodobém výhledu. Také hospodářské výsledky zaznamenané později společností DPLP následkem navýšení kapitálu v roce 2006 (viz níže) potvrzují spolehlivost předpokladů a parametrů zohledněných v době přijímání rozhodnutí o investici.
Tabulka č. 7
Hospodářské výsledky DPLP mezi rokem 2006 a rokem 2010
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(209)
Komise soudí, že kapitálový vklad ve výši 40 milionů EUR provedený v roce 2006 je zjevně v souladu s chováním investora v tržním hospodářství, a proto nepředstavuje státní podporu.
(210)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob, které by mohlo poskytnout DPLP výhodu tím, že by snížilo výši daně, již by jinak tato společnost musela uhradit, nevedlo k žádnému konkrétnímu zvýhodnění: od roku 1992 do roku 2005, v němž bylo toto osvobození zrušeno, byl totiž kumulovaný hospodářský výsledek DPLP po zdanění záporný. Ačkoliv byl čistý hospodářský výsledek v některých letech kladný, převedení daňového odpočtu z jednoho roku na druhý by DPLP umožnilo daň neplatit, a to i kdyby režimu daně z příjmů právnických osob podléhala. Toto osvobození není proto v tomto rozhodnutí podrobněji přezkoumáváno.
(211)
Osvobození od pozemkové daně a od místní daně staví naopak DPLP do výhodnějšího postavení než ostatní podniky, protože zmírňují závazky, které by měla za běžných okolností plnit. Poskytují jí proto selektivní zvýhodnění.
(212)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov spadal do vnitřní reorganizace státního majetku, protože DPLP patřila v té době zcela státu. Převodem budov ale DPLP dostala k dispozici nová aktiva, jež předtím patřila státu. DPLP sice tyto budovy využívala již v době, kdy patřily státu, nebyla ale jejich právoplatným vlastníkem. Převodem právního aktu vlastnictví získala DPLP, tedy podnik oddělený od státu, vlastnická práva k budovám. DPLP tedy obdržela v poměru ke stavu před převodem dodatečné prostředky. Toto opatření jí proto poskytlo selektivní zvýhodnění.
(213)
Bez státní záruky by DPLP nemohla získat půjčku za stejných podmínek. Belgické orgány soudily, že tržní sazby by byly vyšší až o 40 bazických bodů, zatímco záruční prémie hrazená státu představovala 25 bazických bodů.
(214)
Podle sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (57) (bod 3.2 písm. d)) „by se za riziko obvykle měla zaplatit příslušná prémie z částky záruky nebo protizáruky. Pokud je cena zaplacená za záruku nejméně stejně vysoká jako odpovídající záruční prémie, kterou lze nalézt na finančních trzích, neobsahuje záruka podporu. Nelze-li na finančních trzích nalézt odpovídající záruční prémii, kterou by bylo možno použít pro srovnání, je třeba porovnat celkové finanční náklady zaručené půjčky, včetně úrokové sazby půjčky a záruční prémie, s tržní cenou podobné nezaručené půjčky“. Jelikož záruční prémie není zřejmě v souladu s trhem, umožnila státní záruka DPLP získat financování za nižší cenu, než by měla v zásadě platit.
(215)
Opatření proto poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění, jež se rovná rozdílu mezi úrokovou sazbou, již by DPLP musela platit, pokud by státní záruka neexistovala, a skutečnou úrokovou sazbou navýšenou o záruční prémii. Získaná výhoda představovala každý rok 15 bazických bodů z kapitálového závazku. Zvýhodnění lze tedy odhadnout na 1,5 milionu EUR za celou dobu trvání půjčky.
6.3.1.2 Existence státních prostředků
(216)
Každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu bylo financováno z rozpočtu belgického státu v souladu s na sebe navazujícími smlouvami o správě uzavřenými mezi DPLP a belgickým státem. Podle informací sdělených belgickým státem představovaly kapitálové vklady provedené v roce 1997 ve skutečnosti vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu, a jsou proto zahrnuty do této části rozhodnutí.
(217)
Daňová osvobození vedla k omezení příjmů státu z daní kvůli snížení příjmů, které by stát měl, pokud by tato osvobození neexistovala. Znamenají proto převod státních prostředků, který spočívá ve ztrátě fiskálních příjmů pro belgický stát.
(218)
Budovy převedené na DPLP patřily předtím státu. Stát postoupil jejich vlastnictví DPLP, čímž snížil svá vlastní aktiva a zvýšil aktiva DPLP. Opatření proto představuje převod státních prostředků.
(219)
Záruka týkající se půjčky byla poskytnuta státem, který za ni nesl rizika z vlastního rozpočtu bez protiplnění; představuje proto státní prostředek ve formě zřeknutí se příjmů.
(220)
Příjmy vytvářené službami distribuce dopisních zásilek nepředstavují v souladu s rozsudkem ve věci Preussen Elektra (58) státní příjmy, protože ceny placené uživateli jsou financovány z jejich vlastních finančních prostředků, které se vymykají kontrole státu.
(221)
Pro účely posouzení slučitelnosti jsou tyto příjmy přesto uvedeny přímo do souvislosti s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu v poštovním odvětví, a musí být proto v souladu s bodem č. 17 rámce pro SOHZ a článku 7 směrnice 97/67/ES zohledněny za účelem určení nezbytnosti a proporcionality vyrovnání.
6.3.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(222)
Opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy ze stejných důvodů, jako jsou důvody uvedené ve 156. bodě odůvodnění.
6.3.1.4 Shrnutí opatření podpory
(223)
Z důvodů uvedených ve 193. až 222. bodě odůvodnění představují následující opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
a)
každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu (1992-2010);
b)
kapitálové vklady provedené v roce 1997;
c)
osvobození od pozemkové daně (1992-2005);
d)
převod budov v roce 1992;
e)
záruka poskytnutá státem v roce 2004.
6.3.2 Existující podpora ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU
(224)
Některá opatření zkoumaná v tomto konkrétním případě by mohla být považována za existující podpory ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
6.3.2.1 Osvobození od daně z příjmů právnických osob a pozemkové daně
(225)
DPLP byla osvobozena od daně z příjmu právnických osob a pozemkové daně, když byla stále veřejnou správou, tj. před rokem 1971, a tato osvobození pocházejí z doby před přistoupením Belgie k EHS. Od té doby u nich nedošlo k žádné změně. Tato opatření proto představují existující podpory.
(226)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno v roce 2005, zatímco osvobození od pozemkové daně zůstává stále v platnosti.
6.3.2.2 Liberalizace poštovního trhu
(227)
Podle belgických orgánů by za existující podporu měla být považována všechna opatření přijatá před liberalizací poštovních trhů v roce 1999. Z dotyčných opatření měly ovšem prospěch všechny činnosti DPLP, která působila na konkurenčních trzích (jako jsou trhy distribuce balíků a finančních služeb) již před vstupem v platnost směrnice 97/67/ES v roce 1999. V souladu s rozsudkem ve věci Alzetta (59) nelze proto takovou podporu považovat za podporu, která se stala existující z důvodu vývoje vnitřního trhu: lze ji považovat za existující podporu pro daného příjemce jen tehdy, pokud tento příjemce vyvíjel v době zavedení podpory činnosti pouze na trzích, které nebyly otevřeny hospodářské soutěži.
(228)
Komise proto tento argument nemůže přijmout.
6.3.2.3 Desetiletá promlčecí lhůta
(229)
Nelze rovněž přijmout tvrzení, podle nějž by se desetiletá promlčecí lhůta měla počítat od zahájení tohoto formálního vyšetřovacího řízení v roce 2009. Rozsudek vynesený Soudem prvního stupně v roce 2009 nezrušil všechny vyšetřovací akty. Pouze naznačil, že tyto akty měly podnítit Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (60).
(230)
Protože Komise naopak učinila svůj první vyšetřovací akt dne 23. prosince 2002, když belgickým orgánům zaslala svou první žádost o informace, je nutno považovat za existující podpory opatření, která se začala provádět před 23. prosincem 1992.
6.3.3 Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU
(231)
Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je posuzována z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce pro SOHZ. Rámec pro SOHZ je použitelný od svého vstupu v platnost dne 29. listopadu 2005. Vzhledem k tomu, že v zásadě spočívá v kodifikaci pravidel, která existovala již před jeho vstupem v platnost, bude na něj odkazováno i při posuzování opatření, která předcházela jeho vstupu v platnost.
6.3.3.1 Rozsah posouzení stanovený na základě pověření svěřených smlouvami o správě
(232)
Ve svých připomínkách se belgické orgány a DPLP rozhodně postavily proti tomu, aby Komise v souladu s přístupem použitým předtím pro posouzení jiných případů týkajících se podpor protiprávně vyplacených v minulosti provedla celkovou analýzu veškeré podpory poskytnuté DPLP za celé období, což předpokládá, že tato podpora financovala bez rozdílu všechny úkoly veřejné služby, které byly podniku svěřeny. Belgické orgány a DPLP zdůraznily, že v tomto konkrétním případě a na rozdíl od toho, co lze pozorovat v jiných případech, smlouvy o správě, které uzavřely, vymezují přísně oblast činností DPLP, které by měly být příjemci podpory, a stejně tak částky podpory, na které mohou mít tyto činnosti nárok (61).
(233)
Komise soudí, že předmětné smlouvy o správě definují přesným způsobem práva a povinnosti státu a příjemce podpory tím, že stanoví ukazatele výpočtu vyrovnání, o které se příjemce může ucházet u konkrétních činností, jež jsou zde vyjmenovány, a za období, jež jsou zde uvedena. Komise proto založí své posouzení na ustanoveních jednotlivých smluv o správě.
(234)
Služby obecného hospodářského zájmu, u nichž je nutno ověřit slučitelnost podpory, jsou definovány v pověřeních vystavených členským státem. Úkoly veřejně služby, které DPLP musí plnit, jí jsou svěřovány postupnými správními akty, kterými se schvalují smlouvy o správě, jež podepisuje se státem přibližně každých pět let. Tyto smlouvy rozvíjejí a doplňují ustanovení vnitrostátního poštovního zákona.
(235)
Každá z po sobě následujících smluv o správě představuje odlišné pověření, popisuje úkoly veřejné služby, které musí DPLP plnit, stanoví dobu trvání pověření a rovněž ukazatele, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, které má stát zaplatit. Smlouvy o správě upřesňují činnosti, jež jsou zohledněny ve výpočtu výše finančního vyrovnání poskytovaného státem.
(236)
Slučitelnost opatření podpory je nutno posuzovat z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnání bylo poskytnuto na financování nákladů vyvolaných plněním úkolů veřejné služby. Vyrovnání by bylo slučitelné, a to včetně přiměřeného zisku, pokud nevyrovnává nadměrně dodatečné náklady, které DPLP vznikají při plnění úkolů veřejné služby, které jsou jí svěřeny smlouvami o správě. Jakékoliv nadměrné vyrovnání bude muset být vráceno.
(237)
Rozsah posouzení nadměrného vyrovnání zahrnuje služby obecného hospodářského zájmu, u nichž ustanovení smluv o správě počítají s vyrovnáním.
(238)
Je nutno poznamenat, že ustanovení jednotlivých smluv o správě vykazují několik odlišností. Nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítávat na základě konkrétních ukazatelů stanovených v každé ze smluv.
(239)
V první smlouvě o správě (1992-1996) pokrývá vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu všechny veřejné služby. Ustanovení této první smlouvy o správě nerozdělují vyrovnání mezi různé veřejné služby podle toho, zda mají či nemají na vyrovnání podle této smlouvy nárok.
(240)
Je proto oprávněné soudit, že vyrovnání stanovené v této smlouvě pokrývá bez rozlišení dodatečné náklady vzniklé při plnění všech úkolů veřejné služby. U tohoto období se proto ověření případného nadměrného vyrovnání bude týkat všech opatření veřejné služby: všeobecné poštovní služby (závazek všeobecné služby - ZVS) stejně jako distribuce tisku a dalších úkolů svěřených DPLP.
(241)
Na rozdíl od první smlouvy o správě vyhrazuje druhá, třetí a čtvrtá smlouva o správě podpory určitým službám obecného hospodářského zájmu, které jsou zde definovány. Služby obecného hospodářského zájmu, které mohou uplatnit nárok na vyrovnání, jsou: distribuce novin a časopisů a rovněž další veřejné služby vyjmenované ve 33. bodě odůvodnění. Doložky, které určují služby, jež jsou příjemci určité podpory, jsou uvedeny ve smlouvách o správě: v článku 7 druhé smlouvy o správě, v článku 15 třetí smlouvy o správě a v článcích 12 a 13 čtvrté smlouvy o správě.
(242)
S výjimkou první smlouvy není naopak všeobecná poštovní služba na základě smluv o správě příjemcem žádného vyrovnání.
(243)
Náklady a příjmy všeobecné poštovní služby nejsou proto ve výpočtu nadměrného vyrovnání zohledněny, kromě případných přebytků pocházejících z vyhrazeného odvětví (62).
6.3.3.2 Výpočet nadměrného vyrovnání
(244)
Z důvodu odlišností mezi pověřeními veřejnou službou, které jsou uvedeny v 239. až 243. bodě odůvodnění, je případné nadměrné vyrovnání vypočítáváno odděleně pro první smlouvu o správě a pro tři další, které jí následovaly.
(245)
Kromě pokrytí nákladů vyvolaných plněním závazků veřejné služby, rámec pro SOHZ stanoví rovněž vyrovnání přiměřené míry odměny (63).
(246)
Bod č. 18 rámce pro SOHZ stanoví, že přiměřeným ziskem „je nutno rozumět míru návratnosti vlastního kapitálu, která zohledňuje riziko nebo nepřítomnost rizika vyplývající pro dotčený podnik ze zásahu členského státu, zejména pokud mu stát udělil výhradní nebo zvláštní práva. Tato míra nesmí běžně přesáhnout průměrnou míru, jež byla v dotčeném odvětví platná v posledních letech. V odvětvích, kde neexistuje podnik srovnatelný s podnikem, jemuž bylo svěřeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být toto srovnání učiněno s podniky umístěnými v jiných členských státech nebo, pokud je to nezbytné, v rámci jiných odvětví za předpokladu, že budou zohledněny zvláštnosti každého podniku. Při určování výše přiměřeného zisku může členský stát zavést pobídková kritéria, která se budou mimo jiné týkat kvality poskytované služby a přírůstků produktivity“.
(247)
Příslušnou míru přiměřeného zisku je proto nutno zvolit při zohlednění různých ukazatelů, a to zejména průměrnou míru v dotčeném odvětví, riziko spojené s činnostmi podniku a případně pobídková kritéria spojená s dotyčnou společností.
(248)
Pro stanovení míry přiměřeného zisku Komise vycházela z řady znaleckých studií, které jsou podrobněji rozvedeny níže. Na základě studií a úrovně rizika každé smlouvy o správě Komise stanovila pro DPLP širokou škálu míry přiměřeného zisku, která se pro každou ze čtyř smluv o správě týká na jedné straně distribuce dopisních zásilek a na druhé straně distribuce tisku. Tyto studie mají společné, že se snaží vymezit skupiny podniků dostatečně srovnatelných s dotyčným tradičním poštovním provozovatelem, pokud jde o činnosti a profil rizika, a stanovit pro něj referenční míru zisku založenou na ziscích zaznamenaných u těchto srovnatelných podniků.
(249)
Pokud jde zejména o riziko, Komise by ráda zdůraznila, že DPLP čelila po celé zkoumané období slabé či neexistující konkurenci u drtivé většiny svých činností, protože buď požívala právně chráněného monopolního postavení (to platí pro většinu služeb distribuce dopisních zásilek), nebo byla v dominantní pozici, která se projevovala velmi vysokými podíly na trhu a zábranami při vstupu na něj, jež tvořilo dotování cen, které byly nižší než náklady (např. distribuce tisku). Podle názoru Komise je nutno tento aspekt zohlednit ve všech srovnávacích studiích prováděných se společnostmi, které sice zajišťovaly podobné služby jako DPLP, ale vyvíjely své činnosti v konkurenčním prostředí.
(250)
Kromě toho stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí hlavně na vlastnostech regulačního mechanizmu zavedeného orgány veřejné moci.
(251)
Pokud jde o distribuci dopisních zásilek, tedy odvětví, v němž byl závazek všeobecné služby DPLP financován hlavně díky cenám poštovních známek (64), Komise se domnívá, že riziko se značně lišilo podle toho, zda ceny poštovních známek byly regulačním orgánem přizpůsobovány více či méně často (např. na začátku každého roku nebo prostě jen tehdy, kdy to bylo nutné), aby kryly čisté náklady závazku všeobecné služby stálým způsobem, či zda ceny poštovních známek (65) byly určovány předem na dlouhé období (např. na čtyři nebo pět let) v rámci dlouhodobé smlouvy (66). První způsob regulace cen vede k celkem nízkému riziku pro dotyčný podnik, protože ceny poštovních známek jsou přizpůsobovány v určitých intervalech tak, aby byla zachována stálá finanční vyváženost mezi příjmy a náklady. Tento typ regulace chrání zisková rozpětí společnosti před nejistotami. Druhý způsob vyvolává riziko větší, protože vystavuje provozovatele důsledkům dlouhodobého kolísání nákladů a příjmů.
(252)
Pokud jde o distribuci tisku (závazek všeobecné služby financovaný finančními vyrovnáními), je rozdíl stejně tak výrazný podle toho, zda je vyrovnání založeno na skutečných čistých nákladech (čisté náklady skutečně vzniklé) nebo na čistých nákladech plánovaných za dlouhé období. Vyrovnání vyplácené formou paušální částky a pokrývající očekávané čisté náklady za dlouhé období vystavuje provozovatele veškerému kolísání příjmů a nákladů. Provozovatel tak čelí většímu riziku než v případě úplného vyrovnání na základě následného určení nákladů a příjmů.
(253)
Pokud je smlouva, kterou je vázán provozovatel a veřejné orgány, taková, že veřejnou službu provází určitý stupeň rizika, a to např. protože vystavuje tradičního provozovatele výraznému kolísání příjmů a nákladů, musí být přiměřený zisk, na nějž má tradiční provozovatel nárok, úměrný odpovídající míře rizika, jemuž je vystaven. Pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a veřejnými orgány naopak taková, že veřejnou službu neprovází žádné zásadní riziko, musí být přiměřený zisk rovněž skromný.
(254)
Komise kromě toho bere na vědomí, že mezi úrovní rizika, kterému je vystavena společnost, a úrovní vyrovnání, na něž má nárok za přírůstky účinnosti, existuje úzká vazba. Veřejné orgány tak mohou předem stanovit úroveň pevného vyrovnání, které předpokládá a zahrnuje přírůstky účinnosti, kterých by podnik měl za běžných okolností dosáhnout během trvání pověření. Vystavením společnosti veškerému kolísání nákladů a příjmů ji smlouva podněcuje k větší výkonnosti a ke zlepšení poměru mezi náklady a účinností. Zároveň ji vystavuje většímu riziku. Do určité míry jdou riziko a podnícení k účinnosti ruku v ruce. Stejně tak stropní cena stanovená předem na dlouhé období podněcuje běžně více k větší účinnosti, ale zároveň pro dotčenou společnost představuje také větší riziko.
(255)
Při přezkumu otázky míry přiměřeného zisku DPLP vychází Komise z několika znaleckých studií:
(256)
Studie WIK: v rámci případu C 36/07, tedy řízení o státní podpoře týkající se německého poštovního provozovatele Deutsche Post AG (dále jen „DP“), Komise požádala WIK Consult o vypracování studie o odpovídající úrovni přiměřeného zisku pro tradiční poštovní provozovatele (67) (dále jen „studie WIK“). Relevantní aspekty studie WIK byly sděleny Belgii dne 25. března 2010 a 7. února 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii WIK dne 23. dubna 2010 a 1. března 2011.
(257)
Studie Deloitte: dne 23. dubna 2010 Komise obdržela studii agentury Deloitte (68) (dále jen „studie Deloitte“), ve které tato agentura uvedla svůj názor na úroveň přiměřeného zisku, která by měla být přijata pro všeobecné služby poskytované DP. Tato studie byla předána Belgii dne 9. prosince 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii Deloitte dne 26. prosince 2011.
(258)
Studie CRA: Dne 1. března 2011 Belgie předložila studii vypracovanou kanceláří Charles Rivers Associates (69) (dále jen „CRA“), která popírá studii WIK.
(259)
V této studii WIK stanoví referenční přiměřený zisk pro DP. Konkrétně WIK nejprve analyzuje úkoly a riziko, které jsou vlastní DP, a dospívá k závěru, že tato společnost plní hlavně běžné úkoly a čelí jen omezenému podnikatelskému riziku (70). Na základě této analýzy přistupuje WIK k výběru podniků, které budou sloužit pro srovnání, tedy vymezuje složení referenčních skupin, jež umožní odvodit referenční přiměřený zisk. WIK obecně zdůrazňuje, že zvolený postup hodnocení přebírá zásady typizované metodiky používané pro referenční hodnoty ziskovosti v cenách převodů (71). Taková metodika se používá nejenom ve vnitrostátních předpisech v oblasti cen převodů, ale také v zásadách OECD v této oblasti (dále jen „zásady OECD“) (72).
(260)
WIK volí několik nástrojů pro měření ziskovosti a rozlišuje mezi interní mírou návratnosti (IMN), jež je založena na peněžních tocích a je považována za teoreticky správný nástroj měření ziskovosti dané činnosti, a ostatními ukazateli získanými z účetních údajů (míra odměny), jako je návratnost použitého kapitálu (NPK), návratnost vlastního kapitálu (NVK), výnosnost aktiv (VA) a provozní ziskové rozpětí (PZR) (73). Jak je vysvětleno v kapitole č. 5 studie, WIK navrhuje v tomto konkrétním případě používat jako ukazatel ziskovosti PZR. Jednou z předností tohoto nástroje je, že závisí pouze na účetních údajích o ziscích (EBIT (74)) a prodejích, tedy na dvou položkách, které lze v účetnictví společnosti jednoduše zjistit. Použitím PZR se lze k tomu vyhnout ocenění a přidělování aktiv mezi různé služby, což by bylo nezbytné u referenčního ukazatele založeného na kapitálu, jako je NVK a NPK, a což je obvykle nesnadný úkol. WIK rovněž uvádí, že se referenční ukazatel založený na PZR doporučuje v případě, kdy podniky sloužící pro srovnání a společnost, jež je předmětem srovnávací studie, patří ke stejnému druhu podniků nebo ke stejnému průmyslovému odvětví, což zajišťuje stejnorodost struktury EBIT a prodejů.
(261)
Pokud jde o složení referenční skupiny, WIK dospívá k závěru o nutnosti nalézt kompromis mezi srovnatelností podniků, které jsou součástí vzorku, a velikostí tohoto vzorku. WIK odmítá zahrnutí evropských tradičních poštovních provozovatelů do vzorku, protože jejich ceny byly po celou dobu zkoumaného období ve většině zemí regulovány, a to na trhu uzavřeném hospodářské soutěži. Ze stejného důvodu je celkem omezen počet společností, které tradičním poštovním provozovatelům přímo konkurují. Jedná se hlavně o malé společnosti. Za účelem získání vyvážené skupiny srovnatelných podniků, WIK zahrnuje jak přímé konkurenty na vnitrostátních trzích, tak velké nadnárodní subjekty, jako jsou mezinárodní společnosti balíkové kurýrní služby (UPS, FedEx, DHL), které vyvíjejí rizikovější činnosti a mají vyšší kapitálovou náročnost než tradiční poštovní provozovatel působící na chráněném vnitrostátním trhu.
(262)
Pokud jde o otázku kompromisu mezi srovnatelností a velikostí vzorku, WIK počítá se třemi referenčními skupinami: i) referenční skupinou I, neboli omezeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti vyvíjející činnost hlavně jako poskytovatelé služeb balíkových zásilek (10 společností považovaných za vysoce srovnatelné s poskytovateli všeobecných poštovních služeb); ii) referenční skupinou II, neboli rozšířeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti, jejichž hlavní činnost by se mohla týkat jiných služeb, jako jsou dopisní zásilky (26 společností vykazujících lehce nižší míru srovnatelnosti), a iii) referenční skupinou III, která zahrnuje rovněž společnosti odvětví pozemní přepravy (1 163 společností vykazujících menší srovnatelnost) (75). Podle WIK tento přístup posiluje statistickou platnost konečné srovnávací studie.
(263)
Jedno z výběrových kritériích použitých na všechny referenční skupiny se týká velikosti společnosti: jsou zohledněny pouze společnosti, jejichž příjmy přesahují 3 miliony EUR (76). Pokud jde o období pokryté údaji, byly spolehlivé údaje dostupné pouze pro období 1998-2007 a pro období 1990-1997 byly použity zpětné interpolace (77).
(264)
Za účelem vyrovnání krajních hodnot a stanovení úrovně přiměřeného zisku, WIK kromě toho přebírá analýzu používanou v cenách převodu a vychází z konceptu mezikvartilového rozpětí (78).
(265)
Pro období 1998-2007 dochází WIK k těmto výsledkům:
a)
referenční skupina I: 25. percentil se rovná - 0,42 %, 75. percentil se rovná 6,72 % a medián (50. percentil) se rovná 3,86 %;
b)
referenční skupina II: 25. percentil se rovná 0,45 %, 75. percentil se rovná 6,77 % a medián (50. percentil) se rovná 3,48 %;
c)
referenční skupina III: 25. percentil se rovná 0,64 %, 75. percentil se rovná 5,57 % a medián (50. percentil) se rovná 2,59 %.
(266)
WIK dochází k závěru, že rozšířené odvětví balíkových služeb, neboli referenční skupina II, je referenční skupinou nejvhodnější, protože obdržené výsledky jsou poměrně stálé v čase ve srovnání s další referenční skupinou (omezeným odvětvím balíkových služeb) a protože je toto odvětví z hlediska fungování bližší činnostem poštovních a balíkových zásilek než další referenční skupina (odvětví pozemní přepravy).
(267)
Za účelem zjištění horní hranice přiměřeného zisku DP, založené na analýze podnikatelského rizika, jemuž je podnik vystaven ve srovnání s referenční skupinou, byla provedena další úprava. Na tomto základě WIK navrhuje jako horní hranici přiměřeného zisku DP hodnotu 3,48 %, která odpovídá mediánu PZR referenční skupiny II. Výběrem mediánu místo 75. percentilu jako horní hodnoty přiměřeného zisku chce WIK vyjádřit skutečnost, že společnosti ze vzorku podstupují větší riziko než tradiční poštovní provozovatelé, protože nepožívají žádná zvláštní práva.
(268)
Belgické orgány soudily, že metodika použitá ve zprávě WIK není správná, a dne 23. dubna 2010, 1. března 2011, 14. června 2011, 5. srpna 2011, 10. srpna 2011, 14. prosince 2011 a 19. prosince 2011 předložily řadu dokumentů (dopisy, stanoviska a zprávy), které odmítají postup použitý ve zprávě WIK a ve kterých předkládají svou vlastní metodu odhadu referenčního přiměřeného zisku.
(269)
Ve stanovisku zaslaném dne 5. srpna 2011 belgické orgány v podstatě zdůraznily, že vzorek použitý ve studii WIK není reprezentativní pro činnost, velikost, profil rizika a referenční období. Belgie proto tvrdí, že odůvodnit použití vzorku na základě kritérií stanovených v bodě č. 18 rámce pro SOHZ lze jen velmi obtížně.
(270)
Ve stejném stanovisku Belgie rovněž zdůraznila, že by bylo logické rozlišovat mezi ziskovými rozpětími u činností, jež vykazují značně rozdílné úrovně rizika: jsou-li distribuce tisku a distribuce dopisních zásilek činnostmi s odlišným profilem rizika, belgické orgány zdůrazňují, že by bylo záhodno používat také různé míry přiměřeného zisku.
(271)
Belgické orgány kromě toho tvrdí, že činnosti DPLP vykazují růst produktivity a že by Komise měla tuto skutečnost zohlednit při stanovení míry přiměřené odměny, jak to stanoví bod č. 18 rámce pro SOHZ. Belgické orgány zdůrazňují, že po četných reformách a dlouhém období ztrátovosti se DPLP stala ziskovou. Náklady DPLP byly sníženy, a to zejména uzavřením poštovních úřadů. Podíl ve výši 50 % v držení soukromých investorů od roku 2006 dal vzniknout nové kultuře zaměřené na účinnost. Podle belgických orgánů by měl být takový růst účinnosti zohledněn při stanovení míry přiměřené odměny, kterou lze DPLP poskytnout.
(272)
Dne 1. března 2011 zaslaly belgické orgány Komisi zprávu vypracovanou kanceláří Charles River Associates (CRA), která se staví kriticky ke studii WIK a navrhuje jinou metodu posouzení přiměřeného zisku DPLP.
(273)
Pokud jde o složení vzorku, CRA zdůrazňuje, že tři vzorky WIK zahrnují početné malé společnosti, jejichž profily rizika nejsou srovnatelné s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA proto popírá závěry WIK, ve kterých se tvrdí, že poskytování služeb v oblasti dopisních zásilek dotyčným tradičním poštovním provozovatelem obsahuje nízké riziko a že společnosti zahrnuté do referenčních skupin umožňují provést řádná srovnání.
(274)
CRA zejména upozorňuje na vazbu mezi strukturou nákladů určitého podniku (z hlediska poměru mezi fixními a proměnlivými náklady) a obchodním rizikem, kterému je vystaven. CRA zdůrazňuje, že poštovní provozovatel plnící závazek všeobecné služby čelí výraznějším fixním nákladům, a je proto více vystaven snížení poptávky než společnost, která má fixní náklady nižší. CRA kromě toho zdůrazňuje rozdíl v PZR mezi malými a velkými společnostmi ve skupinách WIK (79), který podle ní naznačuje existenci systematických rozdílů mezi malými společnostmi zajišťujícími balíkové zásilky a většími společnostmi, jako jsou UPS a FedEx, který by šel vysvětlit rozdílnou strukturou nákladů.
(275)
CRA rovněž analyzuje podrobněji příznačné vlastnosti některých malých společností zajišťujících balíkové zásilky, jež jsou zahrnuty do vzorku referenční skupiny I studie WIK, a dochází k závěru, že jejich profil rizika nelze srovnávat s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA se rovněž domnívá, že neexistuje důvod pro zvětšení tohoto vzorku, který je již obtížně srovnatelný, tím, že by se do něj zahrnuly podniky ještě méně srovnatelné.
(276)
CRA odmítá tvrzení WIK, podle nějž by do vzorku neměli být zahrnuti tradiční evropští poštovní provozovatelé, protože jejich zisk nebyl určen hospodářskou soutěží ale regulací cen, a tedy existuje riziko, že tito tradiční poštovní provozovatelé mohli díky této regulaci cen dosahovat nadměrných zisků. CRA zdůrazňuje, že odmítnutím ostatních tradičních poštovních provozovatelů pro účely srovnání vychází WIK z teoretického předpokladu, podle nějž tito tradiční provozovatelé údajně mohli uplatňovat nadměrné ceny, aniž ovšem na doložení svého tvrzení předkládá empirické důkazy. V tomto ohledu CRA zdůrazňuje, že vzhledem k mechanizmům regulace cen používaných v řadě členských států, jako je cenový strop (80), zaznamenané výrazné zisky jsou spíše důsledkem růstu produktivity než vysokých cen.
(277)
CRA zdůrazňuje, že přirozená metoda výpočtu přiměřeného ziskového rozpětí pro DPLP u jejích závazků veřejné služby údajně spočívá v tom, že se bude vycházet z dostupných údajů ohledně ziskových rozpětí dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek. Tato metoda je o to přirozenější, že se u dotyčných veřejných služeb jedná hlavně o služby v oblasti dopisních zásilek a že údaje o ziskových rozpětích dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností spojených s dopisními zásilkami jsou přímo přístupné a nevykazují žádnou příliš vstřícnou regulaci cen.
(278)
CRA zejména zdůrazňuje, že analýza by měla spočívat na rozpětích EBIT (PZR) dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek, kteří sdělují odvětvové informace o rozpětích EBIT u svých činností v oblasti dopisních zásilek, nebo (pokud odvětvové informace o rozpětích EBIT nejsou sdělovány) na celkových rozpětích EBIT dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy, kteří mají více než 75 % příjmů ze služeb v oblasti dopisních zásilek. CRA vylučuje ze vzorku provozovatele východní Evropy kvůli jejich poměrné neúčinnosti ve srovnání s poštovními provozovateli Evropy západní.
(279)
Analýza CRA proto spočívá na vzorku 11 poštovních provozovatelů západní Evropy za období 2002-2009 (celkem 73 pozorování). Průměrné PZR tohoto vzorku dosahuje výše […] %, medián výše […] % a 75. percentil se rovná […] % (81). CRA vypočítává také upravený průměr („trimmed mean“) ([…] %) a průměr podle Winsorovy metody, které nejsou, stejně jako medián, ovlivněny krajními hodnotami (82).
(280)
Pokud jde o stanovení referenční hodnoty pro přiměřené ziskové rozpětí, CRA zdůrazňuje, že použití průměrných hodnot vyvolává metodické potíže. CRA vysvětluje, že z důvodu kolísání ziskových rozpětí zaznamenaných u vzorku by měla kritická prahová hodnota, jež definuje nadměrnou ziskovost, přesahovat průměr nebo jakékoliv jiné měřítko zaměřené na středovou hodnotu a mohla by se např. rovnat 75. percentilu. Podle CRA by takový přístup odpovídal metodě používané při výzkumech o cenách převodu, která spočívá v tom, že se vychází z určitého rozpětí (např. z mezikvartilového rozpětí nebo z jiných percentilů).
(281)
Dne 14. prosince 2011 předložily belgické orgány Komisi dokument, který přebírá stanovisko DPLP ohledně rizik, jimž jsou vystaveni poštovní provozovatelé, a navrhuje metodiku pro vypracování nástroje na měření rizikové prémie, jež by po přidání k bezrizikovému provoznímu rozpětí představovala přiměřenou míru PZR.
(282)
Dokument nevysvětluje, jak by šlo v tomto konkrétním případě určit bezrizikové provozní rozpětí (vyjádřené jako PZR), a nevyjadřuje se jasně k tomu, co by na základě navrhované metodiky mělo přiměřené PZR přesně představovat. Analýza trvá spíše na posouzení různých rizik a výpočtu rizikové prémie, jež odráží všechny typy rizik.
(283)
Belgické orgány upřednostňují zejména tři hlavní kategorie rizik (odvětvové riziko, riziko spojené se službou a smluvní riziko) a pro každou kategorii obvyklé typy rizik, jimž jsou poštovní provozovatelé vystaveni. Metodika posouzení rizikové prémie stanoví: i) definici „prémie za maximální riziko“ (83); ii) rozdělení zohledňovaného období na smluvní období za účelem zjištění rizik spojených s každou smlouvou; iii) použití jednoduché škály pro posouzení každého rizika pro každé smluvní období (nízké, střední nebo vysoké); iv) převedení známek přidělených každému riziku na celkovou známku pro každou ze tří hlavních kategorií rizik a v) přeměnu celkových známek na rizikové prémie, jejichž součet stanoví výši celkové rizikové prémie.
(284)
Na prokázání, že je DPLP vystavena nadprůměrným rizikům, jsou k tomu předloženy příklady. Belgické orgány tak trvají na tom, že je DPLP vystavena riziku ve spojení s vyššími objemy, protože výraznější podíl na jejích příjmech představují činnosti v oblasti „dopisních zásilek“ a protože vykazuje výraznější nepružnost v nákladech kvůli podílu fixních nákladů, který přesahuje průměr. Další typ rizika považovaného u DPLP za vyšší je riziko spojené s bezpečností. Podle analýzy je důvodem skutečnost, že DPLP je jedním z mála evropských poštovních provozovatelů, který doručuje přímo do bydliště důchodové dávky v hotovosti.
(285)
Na základě posouzení různých rizik dospívají belgické orgány k závěru, že čtvrtá smlouva o správě představuje vysokou míru tří typů rizik, zatímco pro první, druhou a třetí smlouvu o správě je příznačná průměrná míra rizika (s jedinou výjimkou odvětvového rizika, které je u první smlouvy považováno za nízké). Belgické orgány uvádějí další příklady způsobu přeměny výše uvedeného roztřídění různých rizik na rizikovou prémii a vycházejí při tom z různých hodnot pro „prémii za maximální riziko“.
(286)
Studie Deloitte zmíněná ve výše uvedeném 257. bodě odůvodnění se shoduje se studií WIK v několika bodech:
1.
obě studie používají stejnou metodiku vyhledání ve finančních databázích společností srovnatelných z hlediska funkcí a rizika;
2.
obě navrhují použití PZR jako nejvhodnějšího referenčního měřítka pro určení referenčního zisku (z důvodu nedostatku údajů a existenci rozdílů v účetním zpracování u různých společností);
3.
poskytovatelé všeobecné poštovní služby jsou vyloučeni ze skupiny srovnatelných podniků, protože působí hlavně na regulovaných trzích a mají výhradní práva.
(287)
Pokud jde o skupinu srovnatelných podniků, hlavní rozdíl mezi studií WIK a studií Deloitte spočívá ve velikosti společností, na které se bere ohled. Studie Deloitte zahrnuje do svého vzorku pouze společnosti, jejichž roční příjmy přesahují částku 100 milionů EUR (84). Toto omezení vysvětluje analýza studie Deloitte zvláštností činností spojených s poskytováním všeobecné služby a souvisejícími obchodními a tržními riziky (85).
(288)
Studie Deloitte se zejména domnívá, že společnosti odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek, které provozují široké a komplexní sítě sběru a distribuce, lze s DP rozumně srovnávat. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, které u poštovních sítí převládají, vysokému podílu provozních nákladů v porovnání s kapitálovými náklady a také souvisejícím rizikům (jako je riziko spojené s objemy nebo riziko nahrazení elektronickou poštou) jsou pro srovnání vhodnější velké podniky odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek zaměřené na více produktů než malé podniky zaměřené na dopisní zásilky. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by rovněž mohly v menším měřítku přispět ke srovnání, protože používají stejná aktiva.
(289)
Na dokreslení významu, který má velikost společností, studie Deloitte srovnává svůj vzorek se vzorkem referenční skupiny II studie WIK. Studie Deloitte poznamenává, že průměrné PZR ve vzorku studie WIK se výrazně liší podle skupin různé velikosti (která je odvozena od počtu zaměstnanců) (86). Studie Deloitte zdůrazňuje, že v jejím vzorku (založeném na větších společnostech) naopak žádná úzká vazba mezi velikostí a PZR neexistuje.
(290)
Po výběru vzorku zakládá studie Deloitte svou analýzu na 7 společnostech dopisních a balíkových zásilek, 18 logistických společnostech a 19 společnostech přepravy zboží. Pokud jde o odvětví dopisních a balíkových zásilek, malá skupina sedmi srovnatelných společností zahrnuje velké nadnárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb, jako jsou UPS, FedEx a TNT Express, a také několik dalších provozovatelů poštovních služeb hlavně ze Spojených států a Spojeného království (87). Všechny údaje v zásadě pokrývají období 1990-2007, ale údaje za první roky jsou velmi omezené, a studie Deloitte proto považuje výsledky za tyto roky za méně důvěryhodné (88).
(291)
Studie Deloitte kromě toho zkoumá výhody a nevýhody několika dalších nástrojů pro měření ziskovosti. Odmítá v tomto konkrétním případě použití IMN kvůli praktickým potížím se získáváním odpovídajících údajů o peněžních tocích. Odmítá také použití NPK nebo NVK kvůli např. rozdílům mezi společnostmi v oblasti účetního zpracování nákladů a struktury kapitálu (tato struktura je pro NVK velmi důležitá). VA je rovněž považována za neodpovídající, protože se zaměřuje na celkovou výši aktiv. Studie Deloitte proto doporučuje zvolit PZR, ale zdůrazňuje, že vzhledem ke skutečnosti, že PZR neměří návratnost kapitálu přímo, lze jej použít pro účely srovnávací studie za podmínky, že srovnávané podniky vykazují podobnou kapitálovou náročnost.
(292)
Studie Deloitte přesto NPK (a také RCP v tržní hodnotě a VA) pro malý podvzorek šesti společností vypočítává, nicméně dospívá k závěru, že by rozpětí a kolísání NPK mohlo odrážet různé faktory, což vyžaduje opatrný výklad a je na úkor jeho užitečnosti jako referenčního ukazatele. Mezi těmito faktory studie Deloitte vyzdvihuje význam kapitálové náročnosti. Studie Deloitte zdůrazňuje, že z hlediska kapitálové náročnosti se všeobecná služba DP blíží více službě např. UPS a FedEx než službě zajišťované provozovateli přepravy zboží, jako jsou společnosti Kuehne&Nagel nebo Wincanton.
(293)
Studie Deloitte zdůrazňuje rovněž výrazné rozdíly v ziskovosti společností v průběhu doby a také v rámci různých odvětví a mezi nimi. Tyto rozdíly podle studie Deloitte údajně odůvodňují použití rozsahu přiměřeného zisku spíše než jediné průměrné hodnoty. Takový přístup by byl rovněž vhodný vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstu účinnosti.
(294)
Výsledky, které studie Deloitte shromáždila podle odvětví a u všech odvětví, jsou shrnuty v tabulce č. 22 studie. Podle nich:
a)
dosahuje v odvětví poštovních a balíkových služeb za období 1998-2007 roční průměrné PZR výše 8,1 %, průměr ročních mediánů PZR výše 7,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 4,8 % a průměr 75. ročních percentilů výše 12 %;
b)
dosahuje pro všechna odvětví za období 1990-2007 roční průměrné PZR výše 6 %, průměr ročních mediánů PZR výše 5,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 3,6 % a průměr 75. ročních percentilů výše 8,1 % (89).
(295)
Studie Deloitte navrhuje jako referenční ukazatel hodnotu založenou na průměru ročních průměrných PZR rovnající se 7,9 % (90) a za účelem zohlednění rozdílu zaznamenaného u PZR studie odvozuje rovněž rozsah pro přiměřené PZR založené na ročních mezikvartilových rozpětích (91).
(296)
Vybrání správného vzorku srovnatelných podniků v případě tradičních poštovných provozovatelů je složitý úkol. Je samozřejmé, že mimořádná péče musí být věnována výběru skupiny podniků, které mohou sloužit jako reference pro obchodní činnosti a riziko.
(297)
Studie WIK a Deloitte mají společné, že se zaměřují na obchodní společnosti vyvíjející činnosti srovnatelné s činnostmi DPLP a vylučují ze srovnávacího vzorku tradiční poštovní provozovatele. Naopak CRA používá srovnávací vzorek složený výlučně z jiných tradičních evropských poštovních provozovatelů.
(298)
Komise sdílí názor studií WIK a Deloitte, podle nějž zisky tradičních poštovních provozovatelů (které CRA používá ve své srovnávací studii) nejsou dány běžnými tržními podmínkami ale jsou z velké části výsledkem rozhodnutí ostatních členských států v oblasti regulace. Mohly by proto neodrážet odpovídajícím způsobem referenční odměnu. Zároveň ale vzhledem k tomu, že se vzorek CRA týká tradičních poštovních provozovatelů ostatních evropských zemí, představuje zřejmě vzorek podniků, které se blíží nejvíce DPLP. Komise se proto domnívá, že je nutno vzorek CRA plně zohlednit, a to zejména pro křížové ověření referenčních úrovní přiměřeného zisku (PZR) stanovených na základě studií WIK a Deloitte.
(299)
Jak studie WIK, tak studie Deloitte uznávají, že je nutno mít k dispozici vzorek dostatečně velký, aby bylo možno pro účely srovnávací studie dospět k výstižným závěrům. Za tímto účelem vycházejí z (poměrně) omezeného vzorku podniků odvětví dopisních a balíkových zásilek a ze širších vzorků zahrnujících společnosti odvětví logistiky a přepravy zboží. Komise uznává, že pro účely statistiky je důležité mít vzorek dostatečně velký. Pokud jde o stanovisko CRA v tomto ohledu, které popírá užitečnost zvětšení vzorku přidáním méně srovnatelných společností, Komise se domnívá, že širší vzorky vymezené studií WIK, a zejména studií Deloitte, na základě přijatých metodik výběru vzorků, jsou dostatečně srovnatelné, aby mohly sloužit jako výstižné referenční skupiny pro účely posouzení zisku DPLP.
(300)
Studie WIK se pokouší stanovit referenční PZR na základě tři skupin vytvořených pro účely srovnání. Komise se ale domnívá, že studii WIK lze kritizovat ve dvou odlišných a přesto vzájemně souvisejících bodech (92): i) použití vzorků ve studii WIK, které zahrnují rovněž velký počet menších společností (93), jež nejsou zjevně srovnatelné s tradičními poštovními provozovateli, jako je DPLP; a ii) předpoklady studie WIK ohledně úrovně rizika, jemuž čelí provozovatel, jenž je předmětem šetření.
(301)
Komise soudí, že pro posouzení úrovní zisku ve srovnávací studii jsou zásadními prvky rozsah činností a také struktura nákladů tradičních poštovních provozovatelů, jako je DPLP (ve spojením se zavedeným regulačním mechanizmem).
(302)
Zaprvé, jsou-li fixní náklady vysoké (a týkají-li se např. kapitálových nákladů nebo jiných fixních nákladů ve spojení se sítí), největší podniky mají větší úspory z rozsahu a hustoty než malé podniky. Studie Deloitte-II srovnáním průměrného PZR velkých a malých podniků zahrnutých do vzorku studie WIK prokazuje, že průměrné PZR stoupá s velikostí podniků (měřeno podle počtu zaměstnanců) (94). Průměrná hodnota prvního kvartilu (K1) je skutečně ve třech vzorcích studie WIK velmi nízká (např. pouze 0,75 % u vzorku WIK II za období 1998-2007) (95), což by mohlo být projevem nadměrného zastoupení (nejmenších) podniků, které vykazují ztráty a bojují o přetrvání na trhu. Zahrnutím tak vysokého počtu malých podniků do svých vzorků (včetně hlavního vzorku referenční skupiny II) studie WIK možná podcenila referenční PZR, které by bylo vhodnější pro použití na větší a lépe zavedené podniky jako DP nebo DPLP.
(303)
Zadruhé, ačkoliv studie WIK oprávněně zmiňuje slabý profil rizika provozovatele z důvodů monopolní povahy jeho činností, nezohlednila zřejmě dostatečně výrazné fixní náklady (ve srovnání s proměnlivými náklady) vyvolané závazkem všeobecné služby a ani vývoj profilu rizika, které mohly být důsledkem změn předpisů, jimž byl provozovatel v průběhu doby vystaven, a to zejména mezi různými obdobími regulace (např. různými smlouvami o správě v případě DPLP).
(304)
Podíl fixních nákladů může být vysoký nejenom z důvodu vysoké kapitálové náročnosti určitého podniku (což je jedno z běžných vysvětlení vysokých fixních nákladů), ale také proto, že tento podnik nemůže přizpůsobovat své celkové náklady z důvodu povinnosti (spojené se závazkem všeobecné služby) zachovat rozsáhlou distribuční síť a že není schopen snížit pracovní náklady kvůli stávajícím pracovním smlouvám. Vysoký podíl fixních nákladů (96) ještě o něco více zpochybňuje zahrnutí malých společností, jejichž struktura nákladů (poměr mezi fixními a proměnlivými náklady) se zřejmě značně odlišuje (97).
(305)
Jak je uvedeno v úvodu, Komise se rovněž domnívá, že stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí z velké části na parametrech regulačního mechanizmu zavedeného veřejnými orgány za účelem financování závazku všeobecné služby. Přechod na systém dlouhodobějšího cenového stropu u cen poštovních známek (jaké zažila DPLP v roce 2006) vede zejména k podstatnému zvýšení významu rizika spojeného s objemy. Existence takového rizika oslabuje váhu předpokladu studie WIK ohledně v zásadě nízkého rizika činností DPLP, a to alespoň pro období, jež se vyznačuje systémem cenového stropu.
(306)
Vzhledem k tvrzením uvedeným v 286. až 295. bodě odůvodnění se Komise domnívá, že pro ocenění zisku DPLP představují vzorky studie Deloitte oproti vzorkům studie WIK zlepšení, protože se omezují na podniky s vyšší minimální velikostí (roční obrat přesahující 100 milionů EUR).
(307)
Zároveň je ale nutno poznamenat, že v různých aspektech vykazuje přístup studie Deloitte rovněž určité možné slabé stránky a že její závěry je nutno vykládat opatrně.
(308)
Vzorky studie Deloitte zejména zahrnují zřejmě početné společnosti, jejichž kapitálová náročnost přesahuje míru, která platí pro provozovatele dopisních zásilek (98). Z metodického hlediska vyžaduje použití PZR jako nástroje posouzení zisku srovnávací vzorek společností, jež vykazují podobné úrovně kapitálové náročnosti (definované jako poměr mezi kapitálem a prodeji). Pracovním předpokladem je, že společnosti se stejným PZR budou mít návratnost použitého kapitálu (NPK (99)) obráceně úměrnou jejich poměru mezi kapitálem a prodeji. Použití PZR jako referenčního ukazatele ziskovosti proto vyžaduje, aby společnosti, jež jsou součástí referenční skupiny, vykazovaly stejnou kapitálovou náročnost. Ačkoliv se spolehlivé odhady kapitálové náročnosti (100) získávají obtížně, vykazují zřejmě činnosti distribuce dopisních zásilek a tisku menší kapitálovou náročnost činnosti balíkové kurýrní služby velkých nadnárodních společností, jako jsou UPS, TNT, FedEx a DHL (101). Je proto možné, že ukazatel přiměřeného zisku stanovený na základě vzorků studie Deloitte přeceňuje referenční zisk, který by se měl použít na společnosti se stejnou strukturou kapitálu jako DPLP (102).
(309)
Vzhledem k četným nejistotám, jež provázejí toto hodnocení, se Komise domnívá, že je oprávněné stanovit přiměřený rozsah PZR na základě odhadů studie Deloitte mediánu PZR u širšího vzorku všech odvětví (5,4 %) a také mediánu PZR u vzorku společností činných v odvětví dopisních a balíkových zásilek (7,4 %) (103). Takto získaný rozsah [5,4 %-7,4 %] by tak podle Komise představoval „standardní rozsah“ pro přiměřený zisk, a to alespoň v obdobích, během nichž DPLP čelila, při zohlednění platné smlouvy o vyrovnání, podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazná podněcující opatření, aby se stala účinnější (104).
(310)
Komise soudí, že rozsah [5,4 %-7,4 %] je jako standardní hodnota vhodný, a to jak pro činnosti distribuce dopisních zásilek DPLP, tak pro její činnosti distribuce tisku, protože se jedná o úzce propojené činnosti s velmi podobnými obchodními rysy.
(311)
Je pravda, že v dotčených oblastech činnosti (distribuce dopisů a tisku) čelila DPLP slabé nebo neexistující hospodářské soutěži. Tato skutečnost vyvolává otázku, zda je vhodné posuzovat zisk této společnosti na základě mediánu zisku vzorků společností, jež jsou skutečně vystaveny hospodářské soutěži, nebo zda by pro společnost v postavení DPLP nebylo dostatečné použít omezenější referenční hodnotu (tj. nižší), jako je první kvartil (25. percentil). Komise se přesto domnívá, že podobný přístup by dostatečně nebral na vědomí existenci výrazného kolísání úrovní zisku jak mezi jednotlivými společnostmi, tak v čase. Při uložení tak přísného stropu na PZR dosažené společností následně by kromě toho bylo nutno zabránit neodůvodněnému zrušení případného růstu účinnosti.
(312)
V předmětném případě se Komise rovněž domnívá, že není vhodné vycházet z měřítek přesahujících medián, jako je třetí kvartil (105). Vzhledem k tomu, že zvolený přístup již stanoví rozsah mezi různými vzorky, jeví se přidaná hodnota zohlednění rozsahů na jedné a druhé straně mediánu ve vzorcích kvůli statistickým potřebám (mezikvartilní rozpětí běžně používané v cenách převodu) celkem nízká (106). Komise proto bere ohled spíše na kolísání mediánu v různých referenčních skupinách než na kolísání okolo mediánu v určitém vzorku (107).
(313)
Zejména ale vzhledem k tomu, že odvětví „dopisní zásilky“ DPLP vykazuje menší kapitálovou náročnost, než je kapitálová náročnost u provozovatelů balíkových kurýrních služeb (108), zdá se, že použití mediánu tohoto posledně jmenovaného vzorku by nabízelo již samo o sobě určitý prostor umožňující podchytit kolísání úrovní zisku okolo mediánu společností, které vykazují menší kapitálovou náročnost, jako je tomu v případě DPLP, a případně dostatečně odměnit růst účinnosti.
(314)
Porovnáním standardního rozsahu uvedeného v 307. bodě odůvodnění s jinými dostupnými odhady přiměřeného zisku lze provést řadu křížových ověření ucelenosti. Jak je uvedeno na začátku tohoto pododdílu, je užitečné provést křížové ověření s mediánem PZR studie CRA, který je […] % (109). Medián PZR vypočítaný na základě vzorku referenční skupiny II studie WIK, který je omezen na společnosti s obratem přesahujícím 100 milionů EUR, představuje PZR ve výši 7,1 %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [5,4 %-7,4 %], což podporuje tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(315)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [5,4 %-7,4 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to alespoň pro období, během nichž DPLP čelila podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazné podněty k účinnosti.
(316)
Komise obecně soudí, že pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a orgány veřejné moci taková, že vystavuje veřejnou službu podstatnému stupni rizika, musí být přiměřený zisk poskytnutý tradičnímu provozovateli úměrný odpovídající úrovni rizika, jemuž je vystaven. A naopak, pokud smlouva vyvolává málo rizik, musí být úroveň přiměřeného zisku nízká.
(317)
V předchozí části Komise vysvětlila svůj postup při stanovení standardního rozsahu přiměřeného zisku [5,4 %-7,4 %], který je považován za vhodný u smluv představujících podstatnou úroveň rizika. V případě nízkého rizika je obtížné kvantifikovat patřičnou referenční hodnotu v podobě rozsahu přiměřeného PZR, je ale zřejmé, že by se tento rozsah PZR měl nacházet v levé části rozdělení ve vzorku zjištěných úrovní zisku. Komise se domnívá, že je oprávněné přijmout v tomto ohledu místo mediánu rozsah pro přiměřený zisk založený na prvním kvartilu (25. percentil).
(318)
Použití 25. percentilu jako referenční hodnoty u smluv s nízkým rizikem vede na základě různých vzorků studie Deloitte k rozsahu přiměřeného PZR ve výši [3,6 %-4,8 %].
(319)
Také v tomto případě může srovnání s výsledky studie CRA věnované tradičním poštovním provozovatelům představovat další užitečné křížové ověření. Průměrná hodnota ročního 25. percentilu vypočítaná Komisí se rovná […] %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [3,6 %-4,8 %], což přidává na váze tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(320)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [3,6 %-4,8 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to pro období, během nichž DPLP čelila nízkému stupni rizika.
(321)
Jak je vysvětleno v úvodu této části, riziko, jemuž byla vystavena DPLP, závisí na mechanizmu vyrovnání uplatňovaném Belgií. S tímto mechanizmem se počítá v různých smlouvách o správě uzavřených mezi DPLP a belgickým státem a v průběhu doby se mění. Pro „přiměřené PZR“ je proto rozumné zohlednit různé rozsahy v závislosti na platném mechanizmu vyrovnání, který určuje úroveň rizika, jemuž je DPLP vystavena, ale také míru, v jaké je DPLP podněcována ke zlepšení své produktivity.
(322)
V těchto souvislostech by Komise chtěla zdůraznit, že charakterizace rizika ve smlouvách nezávisí na pouhé přítomnosti rizika ve smlouvách o správě uzavřené DPLP, či na absolutním stupni rizika, a spíše na míře, v jaké je riziko vyšší nebo nižší než riziko, kterému čelí společnosti zahrnuté do stejných skupin vzorků. Stejně je tomu u míry opatření podněcujících DPLP k dosažení růstu účinnosti. Vzhledem k tomu, že se tyto skupiny vzorků skládají ze společností, jež působí v prostředí hospodářské soutěže, čelí tyto společnosti běžně výraznému riziku a jsou silně podněcovány k tomu, aby se staly účinnější.
(323)
Komise soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) jasně stanoví mechanizmy zahrnující dlouhodobé závazky ohledně cen a financování založeného na ukazatelích ex ante. Vztahuje se to na činnosti DPLP, které se týkají jak distribuce dopisních zásilek, tak distribuce tisku.
(324)
Pokud jde konkrétněji o distribuci tisku, článek 9 čtvrté smlouvy o správě stanoví, že se po dobu trvání smlouvy (standardní období 5 roků) nebude vážený průměr sazeb za poskytování služeb patřících do „košíku drobných uživatelů“ zvyšovat rychleji, než to umožňuje mechanizmus cenových stropů založený na indexu zdraví (zvláštní index spotřebních cen) a bonus za kvalitu, který vyjadřuje procentní podíl jednotlivých dopisů dodaných včas. Stanovení sazeb tímto způsobem pro celou dobu smlouvy vykazuje podle Komise všechny znaky podněcující smlouvy, což vystavuje společnost podstatné úrovni rizika.
(325)
Pokud jde o distribuci tisku, článek 2 čtvrté smlouvy o správě upřesňuje, že během trvání smlouvy se sazby za distribuci tisku nemohou zvyšovat rychleji než index zdraví. Na pokrytí čistých nákladů distribuce tisku a vzhledem k plánované účinnosti čl. 13 odst. 2 stanoví roční vyrovnání, na které má DPLP nárok, na částku 290 613 000 EUR (částka upravená zohledněním inflace) (110). V čl. 13 odst. 5 se uvádí, že v případě, že se změní obsah nebo podmínky služby obecného hospodářského zájmu nebo že dojde k podstatnému vývoji v nákladech, který DPLP nebude moci zvládnout, smluvní strany posoudí, zda je nutno upravit výši vyrovnání, aby odpovídala tomuto vývoji nákladů. K podobné úpravě je nutné rozhodnutí rady ministrů. Komise uznává, že by tuto posledně zmíněnou doložku bylo možno chápat jako únikovou doložku, kterou se do smlouvy zavádějí ex post některé prvky (které chrání DPLP před rizikem). Komise se přesto domnívá, že obraty použité orgány veřejné moci nejsou dostatečně jednoznačné, a že DPLP proto nemůže počítat s jejím uplatněním. Komise se obecně domnívá, že opatření přijatá pro činnosti DPLP spojené s distribucí tisku předpokládají dlouhodobý závazek ohledně míry vyrovnání.
(326)
Čtvrtou smlouvu o správě (2006-2010) proto nelze podle Komise považovat za smlouvu obsahující nízké riziko ale spíše za smlouvu vedoucí k podstatnému stupni rizika. Standardní rozsah [5,4 %-7,4 %] se obecně jeví jako vyhovující pro oba typy činností stanovených ve čtvrté smlouvě o správě.
(327)
Předchozí smlouvy o správě (až do roku 2005) byly zřejmě z velké části postaveny na mechanizmu cen a vyrovnání, který naopak obsahoval pro DPLP nízký stupeň rizika.
(328)
Pokud jde o stanovení cen poštovních známek, Komise zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepoužívají mechanizmus cenových stropů typu, který byl použit ve čtvrté smlouvě o správě (která stanovila dlouhodobý závazek ohledně cen). Tyto smlouvy spíše obecněji odkazují na sazby založené na skutečných nákladech stanovených na základě příslušných účetních zásad (111).
(329)
Pokud jde o distribuci tisku, Komise stejným způsobem zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepočítají se žádným paušálním rozpočtem, který by pokrýval dobu trvání smlouvy podobným způsobem jako v případě čtvrté smlouvy o správě (112). Tyto smlouvy spíše odkazují na vyrovnání založená na skutečných nákladech (113). Komise konstatuje, že druhá smlouva stanovila pro vyrovnání celkový strop, ovšem skutečné částky vyrovnání vykázané během období zřejmě zpochybňují skutečně omezující povahu tohoto stropu (114). První smlouva o správě rovněž stanovila roční dotaci (vyrovnání), ovšem Komise zjišťuje, že smlouva zároveň neurčila dlouhodobý strop pro sazby za distribuci tisku.
(330)
Komise proto zastává názor, že rozsah [3,6 %-4,8 %], který byl považován za přiměřený při neexistenci podstatného rizika ve spojení se smlouvu, musí být použit u období odpovídajícímu třem prvním smlouvám o správě jak na distribuci tisku, tak na distribuci dopisních zásilek.
(331)
Komise konstatuje, že belgické orgány navrhují použít přístup založený na smlouvách také v dokumentu, který předložily dne 14. prosince 2011. Ačkoliv navrhovaná metodika vyvolává řadu otázek ohledně rizikových faktorů a způsobu, jimž jsou váženy (115), je analýza podle smluvních období třídící v zásadě riziko, jemuž je DPLP vystavena, podle třístupňové škály (nízké, střední, vysoké) celkově v souladu s postupem přijatým Komisí. Příslušné třídění smluv podle daného rizika provedené DPLP se vcelku jeví v souladu s analýzou Komise, protože belgické orgány se rovněž domnívají, že čtvrtá smlouva představuje celkově větší riziko než první tři.
(332)
Komise dospěla k závěru, že standardní rozsah provozního ziskového rozpětí (PZR) v rozmezí [5,4 %-7,4 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž DPLP musela čelit podstatnému riziku a brát ohled na silné podněty k účinnosti.
(333)
Komise dospívá také k závěru, že rozsah PZR v rozmezí [3,6 %-4,8 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž nebyla DPLP podstatnému riziku vystavena.
(334)
Za účelem zohlednění úsilí, na které podle belgických orgánů DPLP přistoupila, aby dosáhla růstu účinnosti, se Komise rozhodla používat pro stanovení přiměřeného zisku, který je nutno zahrnout do nákladů veřejných služeb, horních hranic těchto obou rozsahů s opatrností. Tento postup je rovněž zdůrazněn ve studii Deloitte (viz 291. bod odůvodnění)), podle níž by použití rozsahů bylo vhodné vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstům účinnosti.
(335)
Komise soudí, že první tři smlouvy o správě (1992-1996, 1997-2002 a 2003-2005) představují nízké riziko a že lze míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 4,8 % uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku. Naopak soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) je spojena s podstatně vyšším rizikem, a že lze proto uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 7,4 %.
(336)
První smlouva o správě upřesňuje, že roční vyrovnání vyplácené státem je určeno všem úkolům veřejné služby.
(337)
Případné nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítat sečtením všech nákladů a příjmů všech úkolů veřejné služby.
(338)
Do příjmů se musí zahrnout roční vyrovnání vyplácené státem za úkoly veřejné služby. Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci první smlouvy o správě představují celkovou částku ve výši 1,5 miliardy EUR.
(339)
K tomu je nutno zohlednit níže uvedená opatření podpory:
Převod budov
(340)
První smlouva o správě stanovila rovněž převod budov státu na DPLP. Za účelem výpočtu nadměrného vyrovnání za období kryté první smlouvou o správě je nutno do příjmů DPLP zahrnout tento převod vlastnictví budov v hodnotě 112,2 milionu EUR, u nějž nedošlo k žádnému protiplnění. DPLP za používání budov v době před převodem neplatila státu žádné vyrovnání.
(341)
V roce 1997 vyplatil stát DPLP částku ve výši 62 milionů EUR a DPLP ji zaúčtovala jako kapitálový vklad. Belgické orgány poté uznaly, že tento převod ve skutečnosti odpovídá odloženému uhrazení zůstatku ročního vyrovnání, s nímž první smlouva o správě počítala v roce 1996.
(342)
Původně nebyla dotyčná částka uhrazena v roce 1996 DPLP včas, takže vyrovnání státu bylo nižší než roční částka stanovená pro dotyčný rok smlouvou o správě.
(343)
Za účelem kontroly nadměrného vyrovnání je vyplacení částky 62 milionů EUR zahrnuto do vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu za období kryté první smlouvou o správě.
(344)
Výpočet nadměrného vyrovnání u první smlouvy o správě lze shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) všech úkolů veřejné služby včetně závazku všeobecné služby (ZVS)
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Převod budov
+
Kapitálový vklad v roce 1997
=
Nadměrné vyrovnání
(345)
U třech následujících smluv o správě výpočet nadměrného vyrovnání bude brát zřetel pouze na náklady a příjmy služeb obecného hospodářského zájmu, které mohly být podle ustanovení těchto smluv předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Náklady a příjmy odpovídající ostatním službám obecného hospodářského zájmu, které podle ustanovení smluv o správě nemohly uplatňovat nárok na podporu, nejsou zohledněny. Protože všeobecná poštovní služba není součástí činností, které jsou příjemci podpory, její možné čisté náklady nebudou zohledněny a tato služba musí být plně financována DPLP z jejích vlastních prostředků v souladu s pověřením veřejnou službou stanoveným ve smlouvách o správě. Činnosti, které jsou podle smluv o správě příjemci vyrovnání ve výši v nich uvedených, zahrnují zejména distribuci tisku (novin a časopisů) a ostatní veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění.
(346)
Z důvodu nízkých sazeb uplatňovaných pro distribuci tisku jsou služby obecného hospodářského zájmu, jež jsou příjemci podpory, celkově ve ztrátě.
(347)
Protože případné nadměrné vyrovnání za určitou danou službu může být použito na financování čistých nákladů vyvolaných jinými úkoly veřejné služby s nedostatečným vyrovnáním, budou všechny náklady a příjmy týkající se služeb obecného hospodářského zájmu v rámci smluv o správě pro účely výpočtu sečteny.
(348)
Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci těchto tří smluv o správě představují celkovou částku ve výši 3,5 miliardy EUR.
(349)
Kromě vyrovnání stanovených ve smlouvách o správě využívala DPLP po celou dobu období, jež je předmětem šetření, výlučných práv svěřených státem na poskytování vyhrazených poštovních služeb. Ačkoliv případné přebytky pocházející z tohoto vyhrazeného odvětví nepředstavují pro účely kontroly státní podpory státní prostředky, a nemohou proto být v případě nadměrného vyrovnání předmětem nařízení o vrácení, mohou a musí být v rámci provádění pravidel o státní podpoře zohledněny při posouzení nezbytnosti a proporcionality každé veřejné podpory poskytnuté tomuto provozovateli na základě vyrovnání za veřejné služby. Při posouzení slučitelnosti vyrovnání poskytnutého DPLP na základě různých smluv o správě podle čl. 106 odst. 2 SFEU budou proto přebytky vytvořené belgickým poštovním provozovatelem v tomto vyhrazeném odvětví odečteny od nákladů služeb obecného hospodářského zájmu, jež mohou uplatňovat nárok na vyrovnání za veřejnou službu podle ustanovení těchto smluv.
(350)
V tomto ohledu je nutno poznamenat, že tato zásada je zanesena v rámci pro SOHZ, který stanoví, že „jestliže byla dotčenému podniku udělena zvláštní nebo výhradní práva spojená se službou obecného hospodářského zájmu, která vytváří zisk nad rámec přiměřeného zisku, nebo požívá-li tento podnik jiných výhod udělených státem, musí být bez ohledu na své zařazení pro účely článku 87 Smlouvy o ES tato práva a tyto výhody rovněž zohledněny a připočítávají se k výnosům podniku“ (116). Tato zásada vyjadřuje podmínku nezbytnosti a proporcionality, jež je součástí čl. 106 odst. 2 SFEU. Podpora vyplacená pro určitou službu obecného hospodářského zájmu nad přebytky, jež jsou výsledkem výhradního nebo zvláštního práva poskytnutého provozovateli a které stačí samy o sobě na pokrytí nákladů jiné služby obecného hospodářského zájmu, není pro poskytování této služby obecného hospodářského zájmu nezbytná. Provozovatel, který vytváří tyto přebytky, již požívá veřejného opatření, jež mu umožňuje plnit službu obecného hospodářského zájmu v podmínkách hospodářské rovnováhy do té míry, že žádné dodatečné vyrovnání není nezbytné.
(351)
Každý přebytek ve vyhrazeném odvětví, který je výsledkem poskytnutého výlučného práva, musí být proto zohledněn při posuzování nezbytnosti předmětných vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu poskytnutá DPLP.
(352)
V analýze nadměrného vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je proto zohledněn každý přebytek vytvořený ve vyhrazeném odvětví (ZVS VO), který přesahuje míru přiměřeného zisku.
(353)
Protože je ale vyhrazené odvětví určeno především na financování všeobecné služby, snižuje každá ztráta vykázaná v jiných oblastech všeobecné služby příspěvek vyhrazeného odvětví k nákladům souvisejících dalších služeb obecného hospodářského zájmu.
(354)
Pro určení přebytků skutečně vytvořených vyhrazeným odvětvím je kromě toho nutno zohlednit náklady, které jsou sice vyvolané závazkem všeobecné služby, které ale nesou činnosti, jež jsou vykonávány mimo oblast všeobecné služby. V souladu s judikaturou ve věci Chronopost jsou náklady maloobchodní sítě rozděleny v analytickém účetnictví DPLP mezi činnosti, které vyžadují využívání sítě, což zahrnuje produkty spadající do veřejné služby, ale nejen je. Řečeno konkrétněji, závazek uložený DPLP udržovat maloobchodní síť určitého rozsahu a hustoty za účelem poskytování všeobecné poštovní služby dostatečné kvality stanovené belgickými orgány vyvolává ztráty u obchodních činností, které nespadají do všeobecné služby, protože část nákladů maloobchodní sítě je v souladu s judikaturou ve věci Chronopost přiřazena obchodním produktům, které maloobchodní síť využívají.
(355)
Omezení týkající se sítě a uložené smlouvami o správě: omezení uložená státem se týkají hustoty a typu poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek), které tvoří maloobchodní síť. Jsou stanovena v po sobě následujících smlouvách o správě. Čtvrtá smlouva o správě (2005-2010) tak stanoví:
a)
obecnou povinnost udržovat síť, jež umožní plnění všeobecné služby a dalších veřejných služeb svěřených DPLP (117);
b)
povinnost zachovat alespoň 1 300 poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek (118));
c)
povinnost zachovat alespoň 589 poštovních úřadů;
d)
navíc maximální vzdálenost po silnici mezi každou pobočkou poštovních služeb nabízející základní sortiment služeb a poštovním úřadem nabízejícím úplný sortiment služeb nesmí přesáhnout 10 km.
(356)
Belgické orgány se domnívají, že zvláštní požadavky na počet a typ poboček poštovních služeb, které tvoří maloobchodní síť DPLP, představují zvláštní povinnost v oblasti územního pokrytí uloženou státem, jež přesahuje požadavky spojené se závazkem všeobecné služby (ZVS). Na tomto základě Belgie soudí, že by stát měl vyrovnávat všechny čisté náklady odpovídající této zvláštní povinnosti územního pokrytí.
(357)
Kvantifikace omezení týkajícího se sítě: za účelem stanovení čistých nákladů, které DPLP vznikají z povinnosti udržovat maloobchodní síť skládající se z alespoň 1 300 poboček poštovních služeb, z nichž je minimálně 589 poštovních úřadů, belgické orgány porovnaly skutečnou maloobchodní síť, jejíž hustota a typ poboček poštovních služeb je uložena státem, s teoretickou maloobchodní sítí, již by DPLP provozovala, pokud by nemusela brát ohled na tato konkrétní omezení. Jinými slovy, teoretická maloobchodní síť je síť, kterou by se DPLP rozhodla provozovat za obchodních podmínek, jestliže by jí stát neuložil závazky veřejné služby.
(358)
Belgické orgány se domnívají, že tuto teoretickou síť by tvořily pouze poštovní přepážky. Poštovní úřady by zmizely. Aby ovšem DPLP mohla nadále obsloužit stejný celkový objem zákazníků, musela by výrazně zvýšit počet poštovních přepážek.
Srovnání mezi skutečnou maloobchodní sítí DPLP a teoretickou sítí v případě neexistence povinností uložených státem
Počet poboček poštovních služeb celkem
Poštovní úřady (a) + poštovní přepážky (b)
(a)
Počet poštovních úřadů
(vyhrazené pobočky poštovních služeb spravované přímo DPLP)
(b)
Počet poštovních přepážek
(pobočky poštovních služeb umístěné v prostorách třetích subjektů)
Skutečná maloobchodní síť DPLP (stav na konci roku 2009)
1 401 =
713 +
688
Teoretická maloobchodní síť v případě neexistence omezení uložených státem (podle belgických orgánů)
[…] =
[…] +
[…]
Povinnost týkající maloobchodní sítě uložená státem
Min. 1 300
Min. 589
Žádná povinnost
(359)
Jak vyplývá z výše uvedené tabulky, skutečná maloobchodní síť DPLP odpovídá požadavkům státu: jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů přesahuje požadovanou míru. Teoretická síť, již by DPLP provozovala, pokud by měla povolení zvolit si svou maloobchodní síť na základě čistě obchodních hledisek, by vypadala naopak zcela odlišně: celkový počet poboček poštovních služeb by se zvýšil, ovšem poštovní úřady spravované DPLP by zmizely.
(360)
Skutečný stav u omezení týkajícího se sítě: je nutno upřesnit, že omezení, které stát uložil DPLP, není jasně prokázáno.
(361)
Zaprvé, síť skutečně udržovaná DPLP je větší, než požaduje stát. Jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů je vyšší než minimální počet požadovaný státem, což by nasvědčovalo tomu, že povinnosti, jež má plnit, DPLP nezatěžují, protože z vlastní vůle udržuje síť v současné velikosti.
(362)
Belgické orgány vysvětlují tento nadbytek poštovních úřadů podmínkou vzdálenosti 10 km, nutností určité bezpečnostní zálohy pro případ neočekávaných uzavření poštovních přepážek a jejich záměrem zvýšit v příští smlouvě o správě požadovaný minimální počet poštovních úřadů na 650, čímž by bylo kontraproduktivní uzavírat kvůli sladění se současně stanoveným počtem poštovní úřady s tím, že se budou za určitou dobu znovu otevírat. Belgické orgány zdůrazňují, že z těchto důvodů nebyla DPLP schopna snížit počet poštovních úřadů ve větší míře, a přiblížit ho tak požadovanému minimálnímu počtu 589. Podle nich je současné uspořádání sítě, jež čítá 713 poštovních úřadů, přes nominální nadbytek poboček poštovních služeb ve skutečnosti určeno požadavky státu.
(363)
Zadruhé, metoda zvolená belgickými orgány spočívá na retropolaci nákladů maloobchodní sítě od roku 2009 do roku 1992. Podobná retropolace vede nutně k metodickým nejistotám. Obchodní model poštovních přepážek neexistuje nutně od roku 1992. Zaměstnanci DPLP se navíc v minulosti skládali hlavně ze statutárních úředníků, u nichž byly mzdové náklady velmi nepružné. Jelikož poštovní přepážky nejsou spravovány zaměstnanci DPLP, platila by DPLP i nadále statutární úředníky, kteří by již nebyli přiděleni na poštovní úřady. Je proto málo pravděpodobné, že by případné uzavření poštovních úřadů na počátku období, jež je předmětem šetření, mohlo vést k přímému snížení mzdových nákladů. Tohoto typu úspor by naopak mohlo být do určité míry dosaženo v roce 2009, kdy počet smluvních pracovníků mezi zaměstnanci stoupl. Vzhledem k postupnému přechodu na zaměstnance s pružnějším statusem a vzhledem k po sobě následujícím zlepšením systému analytického účetnictví lze předpokládat, že účetní údaje z posledních hospodářských roků jsou prosty tohoto typu zkreslení. Ovšem vzhledem ke skutečnosti, že pro společnost bpost nadále pracuje 20 000 státních zaměstnanců a že je nelze ani zaměstnat na poštovních pobočkách a ani propustit, zůstává i dnes nahrazení všech poštovních úřadů poštovními pobočkami nadále teoretickou a nerealistickou možností.
(364)
Belgické orgány nicméně zdůrazňují, že v minulosti byly případné náklady spojené s propuštěním údajně vyrovnávány úsporami na provozních nákladech a prodejem budov, kterých již nebylo potřeba. Pokud jde o spolehlivost údajů za období 1992-2002, belgické orgány tvrdí, že náklady maloobchodní sítě byly ve skutečnosti zřejmě podceněny, protože některé prvky, které by bylo možno považovat za náklady sítě, byly seskupeny pod jinými nákladovými středisky. Slabé stránky metody retropolace proto údajně zmírňují jiné, opatrné předpoklady, které belgické orgány zvolily pro výpočet nákladů za předchozí hospodářské roky.
(365)
Existence zvláštní povinnosti územního pokrytí: i v případě, že by se uznala existence omezení týkajícího se sítě, nejeví se tvrzení belgických orgánů, podle nějž toto omezení provází oddělený úkol územního pokrytí, jako oprávněné. Ukazuje se totiž, že smlouvy o správě neobsahují žádná zvláštní ustanovení, která by stanovila skutečnou povinnost územního pokrytí, jež by byla oddělená a přesahovala by požadavky spojené se závazky všeobecné služby a dalšími závazky veřejné služby. Smlouvy o správě uzavřené mezi DPLP a belgickým státem naopak upřesňují, že omezení týkající se sítě má za jediný cíl zajištění všeobecné služby a dalších služeb obecného hospodářského zájmu (distribuce novin a časopisů, poštovní účty, poštovní poukázky atd.) a náklady sítě nutné pro tento účel jsou již předem zaneseny na účty těchto různých služeb (119). Smlouvy o správě kromě toho nepočítají se žádným mechanizmem na vyrovnání nákladů závazku územního pokrytí. Komise poznamenává, že povinnost stanovit ukazatele výpočtu vyrovnání předem byla vložena do rámce pro SOHZ z roku 2005 a že nadměrné vyrovnání nákladů za služby obecného hospodářského zájmu, jež měla DPLP, bylo zjištěno pro období po roce 2005 (viz 386. bod odůvodnění).
(366)
Je nutno poznamenat, že podle článku 3 směrnice 97/67/ES jsou členské státy povinny uložit svým tradičním poštovním provozovatelům povinnost poskytovat všeobecnou službu v odpovídající kvalitě, a to zejména pokud jde o zeměpisné pokrytí. Toto územní pokrytí, jež v tomto konkrétním případě týkajícím se Belgie existuje, ovšem představuje jen jeden z celé řady aspektů závazku všeobecné služby. Ve smlouvách o správě, kterými je DPLP svěřen úkol všeobecné služby, Komise nezjišťuje žádnou zmínku o dodatečném úkolu, který by nutil tradičního poštovního provozovatele k udržování větší sítě s více úřady, než je nutné pro územní pokrytí vyžadované závazkem veřejné služby a dalšími souvisejícími veřejnými službami, a který by odpovídal logice územní soudržnosti a územního rozvoje. Každý poštovní úřad provozovaný DPLP kvůli zajištění všeobecné služby k územní soudržnosti (120) nepochybně přispívá, ovšem z právního hlediska je povinnost zachovat tento poštovní úřad spojena s nutností zajistit všeobecnou poštovní služby a další související služby v dostatečné kvalitě. Aby bylo možno zmiňovat doplňkový územní úkol, bylo by podle použitelné judikatury nutno, aby DPLP byla pověřena odděleným a jasně definovaným úkolem zachovat přebytečné úřady poštovní sítě, jejíž velikost byla stanovena pro všeobecnou službu. Toto pověření by muselo upřesňovat závazky, náklady z nich vyplývající a také systém financování čistých nákladů dodatečného územního úkolu.
(367)
Komise žádný z těchto prvků ve smlouvách o správě uzavřených mezi státem a DPLP nenalézá. Belgické orgány a DPLP se snaží opravňovat existenci odděleného územního úkolu následně a uměle, když tvrdí, že územní pokrytí stanovené ve smlouvách o správě má dvojí důvod: vyplývá jak z úkolu všeobecné služby, tak z údajného územního úkolu, který závazek všeobecné služby přesahuje. Odpovídající smlouvy ovšem neobsahují žádné ustanovení, které by se zmiňovalo o údajném odděleném územním úkolu, který by DPLP nutil k udržování větší sítě, než jaká je stanovena pro účely poskytování všeobecné služby.
(368)
Je nutno poznamenat, že umělá povaha tvrzení belgických orgánů a DPLP vystupuje rovněž z jejich vlastního uvažování. Aby snížily míru případného nadměrného vyrovnání, by si belgické orgány přály, aby Komise považovala za náklady vyvolané dodatečným územním úkolem, který přesahuje závazek všeobecné služby, rozdíl mezi skutečnými náklady plnohodnotného poštovního úřadu a náklady teoretické poštovní přepážky, jež by jej nahradila. Toto uvažování se neopírá o větší teoretickou síť, kterou by DPLP udržovala kvůli dosažení územních cílů. Omezuje se na zdůraznění nadnákladů vyvolaných pokrytím všeobecné služby, která podle smluv o správě nemá nárok na žádnou podporu. Tuto neexistenci územního cíle potvrzuje skutečnost, že by belgické orgány musely pro poskytování všeobecné služby výrazně zvýšit počet poštovních přepážek, protože tuto službu není možno zajistit s jejich stejným počtem.
(369)
Přesto je možno konstatovat, že, ačkoliv není zřejmě možné přijmout tvrzení belgických orgánů, které zmiňují skutečnou a oddělenou povinnost územního pokrytí, se omezení ohledně sítě uložené belgickým státem, který požaduje udržování sítě umožňující zajistit všeobecnou službu a další veřejné služby, netýká pouze těchto služeb; znamená totiž také dodatečné náklady pro obchodní služby.
(370)
Jak je vysvětleno v 354. bodě odůvodnění, přispívají podle účetnictví podle činností a v souladu s judikaturou ve věci Chronopost ke společným nákladům všechny činnosti, jež maloobchodní síť používají. K nákladům sítě proto přispívají všechny produkty včetně produktů obchodních. Náklady vyplývající z povinnosti uložené státem udržovat poštovní úřady zatěžují obchodní produkty, které zřejmě vykazují neustále ztrátu, a to i když jsou prodávány za tržní cenu. DPLP nabízí své obchodní služby přes síť, protože financují část jejích fixních nákladů, a přispívají tak nepřímo na všeobecnou službu.
(371)
Z hospodářského hlediska by bylo při posuzování nadměrného vyrovnání DPLP smysluplné zohlednit ztráty vykazované obchodními produkty a vyvolané závazky všeobecné služby a dalších veřejných služeb. Má-li DPLP hospodářský zájem využívat maloobchodní síť pro prodej obchodních produktů, vede to z hlediska analytického účetnictví k tomu, že je část nákladů sítě, které by byly jinak přiřazeny veřejné službě, přiřazována obchodním produktům, které jsou kvůli tomu zřejmě ztrátové.
(372)
Výpočet nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě lze proto shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) služeb obecného hospodářského zájmu
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Přebytky navíc pocházející z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (po financování všeobecné služby včetně nadnákladů sítě, které tato služba vyvolá u obchodních služeb)
=
Nadměrné vyrovnání
(373)
Slučitelnost kapitálového vkladu z roku 1997 je nutno posoudit níže v rámci posouzení slučitelnosti ročních vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu, protože se nejedná o zvláštní navýšení kapitálu, ale o platbu související s vyrovnáním přiznaným za úkoly veřejné služby za období 1992-1996.
(374)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2003 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(375)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2006 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(376)
Je nutno poznamenat, že se státní záruka neobjevuje ve smlouvě o správě jako vyrovnání za závazky veřejné služby, takže její slučitelnost nelze posuzovat podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Protože belgické orgány neuvedly žádný jiný právní základ, ze kterého by se mohlo vycházet pro prokázání slučitelnosti, a protože Komise žádný nenašla, představuje opatření provozní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, která proto musí být vrácena.
(377)
Jak již bylo uvedeno, osvobození od daně z příjmů právnických osob neposkytlo DPLP žádnou výhodu, a nepředstavuje proto státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(378)
Osvobození od pozemkové daně a od místních daní představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je ale nutno je považovat za existující podpory, protože byly zavedeny před vstupem v platnost Smlouvy. Je ostatně nutno poznamenat, že tato daňová opatření nejsou ve smlouvách o správě uvedena jako vyrovnání za závazky veřejné služby.
(379)
Daňová osvobození proto nemají vliv na výpočet nadměrného vyrovnání, který je založen na nákladech skutečně nesených DPLP (které již zahrnují důsledky těchto daňových osvobození).
(380)
Daňová osvobození budou proto řešena v rámci odděleného řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (121).
6.3.3.3 Výpočet výše nadměrného vyrovnání
(381)
Výši nadměrného vyrovnání lze vypočítat na základě posouzení uvedeného v pododdílu 6.3.3.2. V souladu s mechanizmem financování veřejné služby zavedeným belgickými orgány ve smlouvách o správě bude nadměrné vyrovnání vypočítáno odděleně pro každé období pověření.
První smlouva o správě: 1992-1996
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Vyvolané náklady sítě
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
[…]
+
Kapitálový vklad (1997)
:
+
62 000
(odložené vyrovnání za SOHZ)
+
Převod budov
:
+
112 209
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Druhá smlouva o správě: 1997-2002
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ZVS NO ve ztrátě)
Přiměřený zisk ZVS NO
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady všeobecné služby, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 286 461
+
Přebytky ZVS VO
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Třetí smlouva o správě: 2003-2005
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
-
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které je nutno financovat vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
677 985
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Čtvrtá smlouva o správě: 2006-2010
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 568 787
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Ostatní opatření
Státní záruka
(v tisících EUR)
Záruka poskytnutá státem v roce 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Podle dohody s belgickými orgány (122) je „nejvyváženější a nejobjektivnější“ metodou pro stanovení časového úseku, který je nutno zohlednit pro výpočet celkového nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě, přístup „smlouva po smlouvě“. Komise nemá námitek proti přijetí žádosti belgických orgánů. Tato metoda nabízí stranám skutečně větší předvídatelnost a právní jistotu, a omezuje tak riziko nadměrného vyrovnání. Každé období bude proto zkoumáno odděleně a z jednoho období na druhé nebude převáděno žádné nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(383)
Belgické orgány ovšem zdůrazňují, že před vstupem v platnost rámce pro SOHZ z roku 2005 uplatňovala Komise ustáleným způsobem celkovou metodu výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání. Na tomto základě belgické orgány konkrétně požádaly, aby se za účelem celkového výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání seskupily roky předcházející roku 2005 (123).
(384)
Komise upozorňuje, že seskupení všech roků by nemělo pro výši nadměrného vyrovnání, které je nutno vrátit, žádné důsledky, protože u tří smluv o správě použitelných před rokem 2005 bylo prokázáno nedostatečné vyrovnání.
(385)
Komise kromě toho poznamenává, že od přijetí rámce pro SOHZ z roku 2005 musí být „ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby“ předem stanoveny v úředním aktu nebo aktech udělujících pověření (124). Jelikož čtvrtá smlouva o správě nestanovila žádné vyrovnání za jakékoliv náklady vzniklé mimo období své platnosti (2006-2010), nelze nedostatečné vyrovnání zjištěné u období nekrytých touto smlouvou vyrovnat případným nadměrným vyrovnáním vyplaceným DPLP.
(386)
Komise dospívá k závěru, že DPLP získala nadměrné vyrovnání ve výši 415 milionů EUR za plnění svého úkolu veřejné služby, a to zejména během období platnosti čtvrté smlouvy o správě. Protože nadměrné vyrovnání představuje neslučitelnou podporu, musí být vráceno.
7. ZÁVĚR
(387)
Převzetí hrazení důchodů, roční převody veřejných prostředků, převod budov, kapitálový vklad v roce 1997, daňová osvobození a státní záruka představují opatření podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože zbavila DPLP nákladů, které běžně zatěžují soukromé podniky.
(388)
Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006 nepředstavují podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože stát jednal v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(389)
Komise konstatuje, že Belgie provedla opatření protiprávně a porušila tím čl. 108 odst. 2 SFEU, s výjimkou kapitálového vkladu z roku 2003, který byl Komisi před provedením řádně oznámen, a daňových osvobození, která představují existující podpory.
(390)
Převzetí hrazení důchodů nepostavilo DPLP do výhodnějšího postavení než její konkurenty, pokud jde o odvody na sociální zabezpečení. Opatření lze proto prohlásit za slučitelné z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(391)
Roční vyrovnání poskytnutá v rámci čtvrté smlouvy o správě představují neslučitelné podpory z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože se DPLP dostalo nadměrného vyrovnání.
(392)
Záruka poskytnutá státem je neslučitelnou podporou.
(393)
Osvobození od pozemkové daně a osvobození od místních daní představují existující podpory a budou řešeny odděleně v rámci řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení (ES) č. 659/1999.
(394)
V souladu s bodem č. 5 rámce pro SOHZ nejsou tímto rozhodnutím dotčena platná ustanovení Unie v oblasti zadávání veřejných zakázek a hospodářské soutěže,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě převzetí hrazení důchodů poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená Belgií je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Státní podpora ve formě vyrovnání nákladů veřejné služby poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
Kapitálové vklady do společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) provedené Belgií v roce 2003 a v roce 2006 nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 4
Státní podpora ve formě státní záruky poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 5
1. Belgie získá zpět neslučitelné podpory poskytnuté v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4.
2. Z částek, které je nutno vrátit, běží úroky počínaje dnem, kdy byly dány k dispozici příjemci, až do jejich skutečného vrácení.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (125) a nařízením (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Belgie zruší všechny neprovedené platby podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 počínaje dnem přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 se provede s okamžitým účinkem.
2. Belgie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 7
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Belgie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci již bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Belgie bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4. Na pouhou žádost Komise předloží neprodleně informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce navrátil.
Článek 8
Toto rozhodnutí je určeno Belgickému království.
V Bruselu dne 25. ledna 2012.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de janeiro de 2012
relativa à medida SA.14588 (C 20/09) aplicada pela Bélgica a favor da empresa de correios De Post - La Poste (atualmente «bpost»)
[notificada com o número C(2012) 178]
(Apenas fazem fé os textos nas línguas francesa e neerlandesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/321/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentar as suas observações, em conformidade com os referidos artigos (2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
1.1. DECISÃO DA COMISSÃO DE 2003 ANULADA PELO TRIBUNAL
(1)
Em 3 de dezembro de 2002, as autoridades belgas notificaram (3) à Comissão um aumento de capital a favor do operador postal belga De Post - La Poste (a seguir «DPLP», atualmente «bpost (4)»). Na sequência de um exame preliminar, a Comissão decidiu, em 23 de julho de 2003 (5), não levantar objeções em relação à medida notificada. Na sua decisão, a Comissão estabeleceu que esta injeção de capital, bem como as outras medidas a favor da DPLP identificadas durante a investigação preliminar, não havia dado origem a uma sobrecompensação dos custos líquidos suportados pela empresa no desempenho das suas funções de serviço público de 1992 a 2002.
(2)
Em 27 de novembro de 2003, a decisão da Comissão foi impugnada perante o Tribunal pela empresa «Deutsche Post AG» e pela sua filial belga «DHL International» (6). Em 10 de fevereiro de 2009, o Tribunal anulou a decisão da Comissão, concluindo que esta tinha decidido não levantar objeções apesar da existência de dificuldades sérias que deveriam tê-la levado a dar início a um procedimento formal de investigação.
(3)
Em abril de 2009, a Bélgica interpôs recurso (7) (C-148/2009) junto do Tribunal de Justiça contra a anulação, pelo Tribunal, da decisão da Comissão, de 23 de julho de 2003, de não levantar objeções.
(4)
Em 22 de setembro de 2011, o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso interposto pela Bélgica, constatando que o Tribunal tinha anulado com razão a decisão da Comissão de 2003.
1.2. DENÚNCIA RELATIVA AO AUXÍLIO À DISTRIBUIÇÃO DE IMPRENSA
(5)
Em 2005, um grupo de empresas privadas belgas de distribuição de imprensa apresentou uma queixa (8), com fundamento nas regras de defesa da concorrência e dos auxílios estatais, contra um acordo de distribuição de imprensa celebrado entre as autoridades belgas e a DPLP. Esse acordo atribuiu à DPLP a missão de serviço público de distribuição de imprensa em toda a Bélgica e fixava as tarifas desse serviço, assim como a compensação a que a DPLP tinha direito devido aos custos adicionais que a execução dessa missão implicava. A queixa incidia principalmente nas tarifas dos serviços propostos pela DPLP, que os autores da queixa afirmavam serem tão baixas que excluíam efetivamente qualquer possibilidade de concorrência.
(6)
No que respeita às regras aplicáveis aos auxílios estatais, os serviços da Comissão rejeitaram a queixa, visto que o exame preliminar permitiu constatar a ausência de sobrecompensação dos custos líquidos adicionais gerados por esse serviço público. No entanto, em maio de 2009, os queixosos contestaram esta posição preliminar, forneceram informações adicionais e solicitaram à Comissão que procedesse a uma investigação aprofundada.
1.3. QUARTO «CONTRATO DE GESTÃO» (2005-2010)
(7)
O exame da queixa relativa à compensação concedida para a distribuição de imprensa permitiu à Comissão descobrir que, em 2005, a Bélgica tinha celebrado com a DPLP um «contrat de gestion» (contrato de gestão) não notificado, que previa o pagamento de compensações por serviços de interesse económico geral (SIEG). Por conseguinte, a Comissão deu início a um processo oficioso (9) e enviou um pedido de informações à Bélgica em abril de 2007.
(8)
Em dezembro de 2007, as autoridades belgas responderam que consideravam que a compensação dos SIEG não constituía um auxílio estatal, uma vez que tinham sido cumpridas cada uma das quatro condições enunciadas no acórdão Altmark (10). Posteriormente, comunicaram informações sobre o quarto contrato de gestão, com particular destaque para o sistema de contabilidade analítica utilizado para efeitos de cálculo da compensação paga pelo Estado.
(9)
Em seguida, as medidas abrangidas pelo processo oficioso e as denúncias foram incluídas no procedimento formal de investigação C20/09, iniciado em 23 de julho de 2009.
1.4. DECISÃO DE INÍCIO DE INVESTIGAÇÃO
(10)
Tendo em conta a anulação da decisão da Comissão, de 23 de julho de 2003, pelo Tribunal, e após ter examinado as informações fornecidas pelas autoridades belgas relativas às medidas em causa, a Comissão decidiu, em 13 de julho de 2009, iniciar o procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE (11).
(11)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.
1.5. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS À DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(12)
As autoridades belgas apresentaram as suas observações em 13 de agosto de 2009 e completaram as mesmas com outras observações em 10 de setembro de 2009, 12 de outubro de 2009, 23 de abril de 2010, 26 de abril de 2010, 19 de outubro de 2010, 19 de novembro de 2010, 21 de dezembro de 2010, 18 de janeiro de 2011, 17 de fevereiro de 2011, 2 de março de 2011, 29 de março de 2011, 11 de abril de 2011, 10 de maio de 2011, 27 de maio de 2011, 14 de junho de 2011, 10 de agosto de 2011, 26 de agosto de 2011, 7 de outubro de 2011, 14 de dezembro de 2011, 19 de dezembro de 2011, 20 de dezembro de 2011 e 26 de dezembro de 2011. Indicaram que tinham interposto um recurso, em 22 de abril de 2009, contra o acórdão do Tribunal de 10 de fevereiro de 2009, e prestaram esclarecimentos sobre a compensação de serviços públicos e de outras medidas ad hoc a favor da DPLP.
1.6. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS SOBRE A DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO E OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS ÀS OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(13)
A Deutsche Post AG e a DHL International N.V./S.A. apresentaram observações em 28 de agosto de 2009.
(14)
A Vlaamse Federatie van Persverspreiders (a seguir «VFP», a federação flamenga de distribuidores de imprensa) e a Prodipresse («Union des professionnels de la diffusion de la presse», união dos profissionais da distribuição de imprensa) apresentaram as suas observações em 28 de agosto de 2009.
(15)
O Belgische Distributiedienst B.V.B.A (a seguir «BD», um concorrente da DPLP no mercado da distribuição de imprensa) apresentou as suas observações em 28 de agosto de 2009.
(16)
A Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (associação belga dos editores de jornais diários) apresentou as suas observações em 28 de agosto de 2009.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
2.1. ESTATUTO JURÍDICO E ATIVIDADES DA DPLP
(17)
A empresa belga de correios foi um serviço público («Régie des Postes») até 1992, altura em que foi constituída como pessoa coletiva distinta («enterprise publique autonome»). Em 2000, o seu estatuto jurídico passou a ser o de «sociedade anónima de direito público».
(18)
Em 2010, a DPLP realizou um rendimento de exploração de 2 318 milhões de euros e um lucro de exploração de 319 milhões de euros. No final de 2010, empregava 33 616 pessoas. A título de comparação, tinha cerca de 42 000 trabalhadores em 2002. Os custos de pessoal representam 65 % dos seus custos operacionais totais.
(19)
Uma participação minoritária de 50 % menos uma parte é detida pelo investidor privado CVC Capital Partners. O Estado belga é o acionista maioritário.
2.2. SÍNTESE DAS MEDIDAS PÚBLICAS EM CAUSA
2.2.1. Missões de serviço público durante o período de 1992-2010
(20)
A DPLP foi encarregada de missões de serviço público pela lei postal (12) e quatro contratos de gestão sucessivos durante todo o período a que se refere a investigação, ou seja, de 1992 a 2010.
2.2.1.1. Obrigações de serviço público definidas nos contratos de gestão
(21)
Os contratos de gestão preveem as regras e modalidades de execução das tarefas empreendidas pela DPLP no âmbito da execução das suas atividades de interesse público e fixam a intervenção financeira do Estado belga.
(22)
Desde a sua constituição em 1992, a DPLP assinou com o Estado belga quatro contratos de gestão, abrangendo os períodos seguintes (13):
1.
primeiro contrato: de 14.9.1992 a 31.12.1996;
2.
segundo contrato: de 1.1.1997 a 23.9.2002;
3.
terceiro contrato: de 24.9.2002 a 23.9.2005;
4.
quarto contrato: de 24.9.2005 a 23.9.2010; contrato prorrogado na pendência do novo contrato.
(23)
Os contratos de gestão definem a lista de missões de serviço público. As missões de serviço público previstas pelo Estado belga no atual contrato de gestão são as seguintes (14):
Serviços postais
i.
Serviço postal universal
ii.
Distribuição de jornais diários
iii.
Distribuição das publicações periódicas
iv.
Distribuição dos impressos eleitorais
v.
Tarifas especiais para as associações sem fins lucrativos
vi.
Envios postais sujeitos ao regime de franquia postal (correspondência real e demais correspondências especiais)
vii.
Serviços postais internacionais
viii.
Encomendas internacionais
Serviços financeiros
ix.
Receção de depósitos em numerário numa conta postal à ordem
x.
Emissão de vales postais
xi.
Pagamento ao domicílio das pensões de reforma e de sobrevivência e de subsídios às pessoas com deficiência
xii.
Pagamento das senhas de presença aquando das eleições
xiii.
Contabilização dos fundos e das multas de trânsito
xiv.
Serviços relativos às licenças de pesca
Venda de selos postais
xv.
Venda de selos postais
Outros serviços públicos
xvi.
Papel social do carteiro
xvii.
Prestação de informações adequadas ao público
xviii.
Impressão e entrega de correio eletrónico
xix.
Serviços de certificação das mensagens
xx.
Prestações efetuadas para os tesoureiros do Estado
xxi.
Débito de selos fiscais e de multas
xxii.
Cooperação na distribuição de pacotes de boletins de voto
2.2.2. Medidas públicas abrangidas pela investigação
(24)
De 1992 a 2010, a DPLP beneficiou de um apoio público sob a forma de várias medidas:
1.
assunção dos custos das pensões: na sequência da reforma do sistema de pensões, efetuada em 1997, o Estado libertou a DPLP das suas obrigações acumuladas em matéria de pensões num montante de 3,8 mil milhões de euros;
2.
compensação anual dos custos para o cumprimento das obrigações de serviço público (15), num montante total de 5,2 mil milhões de euros no período de 1992-2010;
3.
injeções de capital: duas em 1997 (62 milhões de euros), uma em 2003 (297,5 milhões de euros) e uma em 2006 (40 milhões de euros);
4.
isenções fiscais: isenção do imposto sobre as sociedades, do imposto predial e de outros impostos indiretos e locais;
5.
transferência de imóveis: em 1992, 63 imóveis no valor de 112,2 milhões de euros foram transferidos para a DPLP;
6.
garantia concedida pelo Estado em 2004, mediante retribuição de 0,25 %, para um empréstimo de 100 milhões de euros.
2.2.2.1. Assunção dos custos das pensões
(25)
Em 1992, a Régie des Postes foi transformada por lei numa empresa pública autónoma (EPA) denominada «De Post-La Poste». A DPLP, na sua qualidade de sucessor legal da Régie des Postes, retomou os ativos e o pessoal desta última. Esta mudança marcou uma rotura importante no que se refere ao modelo empresarial:
1.
contrariamente à Régie des Postes, gerida pelo ministro competente, e sob a sua autoridade e direção, a DPLP era então gerida pelo seu Conselho de Administração e pelo seu Comité de Gestão, guardando o Governo apenas um poder de supervisão para efeitos do cumprimento da lei e do contrato de gestão (16);
2.
a DPLP era, em princípio, responsável pelo seu próprio equilíbrio financeiro, enquanto o orçamento anual da Régie des Postes era, até então, estabelecido pelo ministro competente, que o apresentava para aprovação ao Parlamento no anexo do orçamento do seu próprio ministério.
(26)
Assim, em 1992, a DPLP reintegrou 43 747 funcionários, bem como a proteção jurídica de que estes gozavam em matéria de segurança de emprego, de pensão e de remuneração (artigo 33.o da Lei de 21 de março de 1991).
(27)
Em 2008, a DPLP ainda empregava cerca de 23 500 agentes estatutários (cujo estatuto era semelhante ao dos funcionários), representando quase dois terços do total do seu pessoal, tal como é indicado em seguida.
Quadro 1
Regimes de em prego na DPLP
(28)
Entre 1972 e 1996, as pensões foram pagas ao abrigo de um regime por repartição. Segundo este sistema, a DPLP reembolsava ao Estado o montante das pensões pagas pelo mesmo aos antigos funcionários reformados (17) a título dos direitos à pensão que tinham acumulado desde 1972, ano em que a Poste belga se tornou uma entidade contabilística distinta do Estado (Régie des Postes).
(29)
Não foi introduzida qualquer alteração ao sistema de financiamento das pensões até à reforma das pensões em 1997. Esta reforma consistiu em alinhar o sistema de pensões do primeiro pilar aplicável ao pessoal estatutário da DPLP pelo do setor privado: a partir de 1997, a DLPL teve de pagar ao ONSS (Office national de sécurité sociale - serviço nacional de segurança social) uma contribuição a título das pensões representando 8,86 % dos salários.
(30)
Paralelamente, o Estado aceitou assumir o encargo das responsabilidades em termos de pensões cumuladas pela DPLP, que ascendiam a 3,8 mil milhões de euros.
2.2.2.2. Compensação anual do custo de execução das obrigações de serviço público
(31)
Cada contrato previa o pagamento de uma compensação anual pelo Estado com vista à execução das missões de serviço público definidas nesse contrato.
(32)
Nos três primeiros contratos, a compensação estava definida com base na diferença efetiva entre as despesas e as receitas das missões de serviço público. O quarto contrato de gestão previa o pagamento de uma compensação fixa calculada com base na diferença prevista entre o custo suportado pela DPLP e as receitas geradas pelos utentes dos serviços públicos, compensação que estava, contudo, sujeita a um limite máximo definido nos contratos de gestão (18).
(33)
Os serviços públicos para os quais a DPLP, em conformidade com o atual acordo de gestão (19), está habilitada a receber uma compensação do Estado são os seguintes:
Serviços postais
ii)
Distribuição de jornais diários
iii)
Distribuição das publicações periódicas
iv)
Distribuição dos impressos eleitorais
v)
Tarifas especiais para as associações sem fins lucrativos
vi)
Envios postais sujeitos ao regime de franquia postal (correspondência real e demais correspondências especiais)
Serviços financeiros
ix)
Receção de depósitos em numerário numa conta postal à ordem
x)
Emissão de vales postais
xi)
Pagamento ao domicílio das pensões de reforma e de sobrevivência e de subsídios às pessoas com deficiência
xiii)
Contabilização dos fundos e das multas de trânsito
xiv)
Serviços relativos às licenças de pesca
Venda de selos postais
xv)
Venda de selos postais
Outros serviços públicos
xvi)
Papel social do carteiro
xx)
Prestações efetuadas para os tesoureiros do Estado
xxi)
Débito de selos fiscais e de multas
(34)
Convém notar que o serviço postal universal não pode dar lugar a uma compensação, em conformidade com os três últimos contratos de gestão (20). Embora a distribuição da imprensa geralmente possa inscrever-se no âmbito do serviço universal, em conformidade com a Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço (21), as missões específicas (distribuição de jornais diários e de publicações periódicas) que devem dar lugar a uma compensação por força dos contratos de gestão foram definidas pelas autoridades belgas, segundo critérios que as distinguem do serviço postal universal. Esses critérios são: 1) os objetivos da missão, que ultrapassam os objetivos do serviço universal, 2) as condições específicas estabelecidas por esses contratos e 3) as disposições específicas em matéria de tarifação, que diferem das aplicáveis à tarifação do serviço universal.
(35)
Objetivos da missão: as autoridades belgas consideram que é particularmente importante assegurar uma ampla distribuição da imprensa escrita em todo o território belga, a fim de aumentar o nível de informação e a diversidade de opiniões e incentivar a participação do público no debate político.
(36)
O contrato fixa condições de exploração específicas: o serviço específico de distribuição da imprensa, imposto à DPLP e dando lugar a uma compensação, vai além do serviço de distribuição clássica incluído no serviço universal. Está sujeito a uma série de condições estritas nos planos da qualidade e dos resultados, que abrangem a hora da distribuição (por exemplo, distribuição antes das 7h30), a frequência, as opções de distribuição para os editores, a flexibilidade concedida aos editores no que se refere ao volume, bem como a continuidade do serviço (incluindo uma definição estrita dos casos de força maior).
(37)
Tarifação específica: as tarifas da missão de distribuição da imprensa que dão lugar a uma compensação são definidas no quadro de negociações tripartidas (Estado belga/DPLP/setor da imprensa) e não devem receber o aval da entidade reguladora, contrariamente às tarifas do serviço público universal. Enquanto as tarifas do serviço público universal são baseadas nos custos, as tarifas da missão específica de distribuição da imprensa que dão lugar a uma compensação são claramente inferiores, de modo a permitir a realização dos objetivos que prossegue.
(38)
Os serviços públicos referidos no considerando 33 podem beneficiar de uma compensação de serviço público. As compensações de serviço público efetivamente pagas relativamente a cada exercício são as seguintes:
Primeiro contrato de gestão
Ano
Montante (em EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Segundo contrato de gestão
Ano
Montante (em EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Terceiro contrato de gestão
Ano
Montante (em EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Quarto contrato de gestão
Ano
Montante (em EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Injeções de capital:
(39)
Capitais injetados em 1997: a DPLP beneficiou de duas injeções de capital, não notificadas, num montante total de 62 milhões de euros. Todavia, as autoridades belgas informaram posteriormente que esses fundos constituíam, na verdade, compensações de serviço público diferidas, que não tinham sido pagas atempadamente à DPLP.
(40)
Capitais injetados em 2003: as autoridades belgas procederam a uma injeção de capital a favor da DPLP no montante de 297,5 milhões de euros. As mesmas afirmaram que este contributo foi realizado em condições aceitáveis para um investidor privado que operasse nas condições normais de uma economia de mercado; em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, não constituiria, portanto, um auxílio estatal.
(41)
Capitais injetados em 2006: as autoridades belgas procederam a uma nova injeção de capital no montante de 40 milhões de euros. As mesmas afirmaram que este contributo estava em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, tendo sido efetuado em condições idênticas às aplicáveis aos investidores privados (pari passu).
2.2.2.4. Isenções fiscais:
(42)
Até 31 de dezembro de 2005, a DPLP beneficiou da isenção do imposto sobre as sociedades.
(43)
Durante o período abrangido pela investigação, beneficiou de uma isenção do imposto predial sobre os imóveis utilizados no âmbito da execução de serviços públicos, correspondente a um benefício de […] (23) a […] euros por ano. Caso esse imposto tivesse sido pago, os custos dos produtos (serviço público e produtos comerciais) que utilizavam esses imóveis teriam sido proporcionalmente mais elevados.
(44)
A DPLP beneficia igualmente de uma isenção relativamente a outros impostos indiretos e locais. As autoridades belgas não conseguem estimar o valor exato deste benefício, mas indicam que esta medida é abrangida pelo âmbito de aplicação das regras de minimis.
(45)
As isenções fiscais são anteriores à entrada em vigor do Tratado CE em 1958 e foram mantidas sem alterações significativas. Enquanto foi posto termo à isenção do imposto sobre as sociedades em 31 de dezembro de 2005, as duas últimas medidas ainda estão em vigor.
2.2.2.5. Transferência de imóveis
(46)
Em 1992, o Estado belga transferiu 63 imóveis, sem contrapartida, para a DPLP (24). Esta já os utilizava, embora pertencessem juridicamente ao Estado. O valor total desses bens foi estimado em 112,2 milhões de euros (25). Estes imóveis foram separados dos ativos iniciais, a que vinham juntar-se, que tinham sido diferenciados dos bens pertencentes ao Estado quando os correios (La Poste) se tornou um serviço público («la Régie des Postes») distinto em 1971. A Régie des Postes possuía já legalmente os ativos que tinham sido incluídos no seu balanço. Estes imóveis suplementares transferidos em 1992, em contrapartida, destinavam-se a compensar o encargo representado pelas pensões, que continuava a incumbir à DPLP no momento em que esta abandonou o seu estatuto de serviço público pelo de empresa pública autónoma.
(47)
As autoridades belgas alegam que a transferência desses imóveis se inscrevia unicamente no âmbito de uma reorganização interna dos bens pertencentes ao Estado e não constituía um benefício. As mesmas afirmaram que esses imóveis já eram utilizados pela Poste belga antes de esta ter sido transformada em DPLP em 1992 (e, portanto, já eram utilizados pela Régie des Postes).
2.2.2.6. Garantia estatal
(48)
Foi dada a possibilidade à DPLP de pedir uma garantia pública para os seus empréstimos, com uma remuneração de 0,25 %.
(49)
Durante o período a que se refere a investigação, apenas se recorreu a esta garantia uma vez, para um empréstimo de 100 milhões de euros contraído junto do Banco Europeu de Investimento (BEI). O acordo assinado entre a DPLP e o BEI, em 22 de dezembro de 2004, permitia à DPLP utilizar a linha de crédito do BEI até 10 de junho de 2008. Ao fazer uso desse recurso, a DPLP pediu um montante de 100 milhões de euros, em 8 de novembro de 2007, montante que recebeu efetivamente em 5 de dezembro de 2007. A DPLP comprometeu-se a reembolsar o empréstimo em 11 parcelas anuais iguais de 9,09 milhões de euros aproximadamente. A primeira parcela deve ser paga em 5 de dezembro de 2012 e a última em 5 de dezembro de 2022. Os juros são pagos trimestralmente (5 de dezembro, 5 de março, 5 de junho, 5 de setembro). A taxa de juro está definida com base na taxa EURIBOR a três meses, menos 37 pontos de base.
3. DESCRIÇÃO DAS RAZÕES QUE LEVARAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO EM 2009
(50)
Com base no acórdão Altmark (26), a Comissão considerou que as compensações de serviço público pagas desde 1992, bem como as isenções fiscais, as injeções de capital, a garantia do Estado e a transferência de imóveis mencionados, eram suscetíveis de constituir um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(51)
Os auxílios estatais constituídos por compensações dos custos ligados a obrigações de serviço universal podem ser declarados compatíveis ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, se forem necessários para o desempenho desses serviços e não afetarem o desenvolvimento das trocas comerciais de maneira que contrarie os interesses da União Europeia.
(52)
Na decisão de dar início ao procedimento de 2009, a Comissão interrogou-se sobre a necessidade e a proporcionalidade das medidas de auxílio concedidas à DPLP para a realização das suas missões de serviço público.
(53)
No que diz respeito ao cálculo da sobrecompensação por força do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, a Comissão considerou que todas as receitas e custos associados às obrigações de serviço público teriam sido tidos em conta, assegurando a ausência de sobrecompensação para as missões de serviço público. Convém, para efeitos desse cálculo, verificar a solidez do método contabilístico utilizado para determinar os custos imputáveis aos serviços de interesse económico geral, bem como ter em conta todos os custos líquidos do serviço público e dos auxílios suplementares concedidos sob qualquer forma.
(54)
Relativamente ao financiamento das pensões dos funcionários pelo Estado, a Comissão questionou em que medida o facto de ficar livre do encargo das suas obrigações em matéria de pensões colocava a DPLP numa situação comparável à dos seus concorrentes no que diz respeito às contribuições para a segurança social.
(55)
Em conformidade com a abordagem adotada pela Comissão na sua decisão sobre o financiamento público do custo das pensões dos funcionários públicos que trabalham para os correios franceses (La Poste française) (27), convinha examinar se esta medida era compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE e, para o efeito, determinar em que medida os custos de segurança social pagos pela DPLP após ter ficado livre dessas obrigações eram comparáveis aos incorridos pelos seus concorrentes.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
4.1. OBSERVAÇÕES DA VFP E DA PRODIPRESSE
(56)
Em 28 de agosto de 2009, a VFP e a Prodipresse apresentaram as suas observações sobre o sistema de distribuição da imprensa executado pela DPLP.
(57)
Em conformidade com a queixa que tinham apresentado anteriormente, a VFP e a Prodipresse sublinharam as distorções da concorrência resultantes das tarifas pouco elevadas praticadas pela DPLP para a distribuição da imprensa, impedindo qualquer concorrência por parte de outros operadores no mercado.
(58)
Indicaram que os preços praticados pela DPLP eram fixados aquando de negociações tripartidas entre a DPLP, os editores e o Estado. As perdas sofridas pela DPLP em consequência desses preços inferiores ao mercado são, segundo alegam, compensadas pelo Estado no âmbito da compensação dos SIEG. Ainda que seja a DPLP a beneficiária direta do auxílio, os editores de jornais diários também beneficiariam de forma indireta.
(59)
A VFP e a Prodipresse consideram que a DPLP poderia beneficiar de uma sobrecompensação para o sistema de distribuição da imprensa, sobrecompensação que esta utilizaria para financiar as suas outras atividades.
4.2. OBSERVAÇÕES DA ASSOCIAÇÃO BELGA DOS EDITORES DE JORNAIS
(60)
Em 28 de agosto de 2009, a Associação belga dos editores de jornais comunicou as suas observações. Nessa ocasião, sublinhou a importância, em termos de democracia e de igualdade, de um sistema eficiente de distribuição dos jornais diários em todo o território belga, a preços uniformes e razoáveis, permitindo aos assinantes receber os jornais diários de manhã cedo.
4.3. OBSERVAÇÕES DA DEUTSCHE POST AG E DA DHL INTERNATIONAL
(61)
Em 28 de agosto de 2009, a Deutsche Post AG e a DHL International apresentaram as suas observações. Insistiram na necessidade de examinar a assunção das obrigações que incumbem à DPLP em matéria de pensões e, nomeadamente, assegurar a conformidade dessa medida com a prática anterior, controlar a conformidade das injeções de capital com o mercado, verificar a conformidade da repartição dos custos com o acórdão Chronopost e, por último, examinar a transferência de imóveis.
4.4. OBSERVAÇÕES DA BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Em 28 de agosto de 2009, a Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA («BD»), que faz parte do grupo TNT, comunicou as suas observações. A BD é uma concorrente da DPLP e, nomeadamente, da sua filial incumbida da distribuição da imprensa, Deltamedia, no mercado da distribuição dos jornais diários e das publicações periódicas. Em conformidade com a queixa que tinha apresentado anteriormente, a BD sublinhou que a DPLP cobrava preços inferiores aos seus custos relativamente à distribuição dos jornais diários. As perdas sofridas pela DPLP eram, segundo alegava, financiadas por subvenções públicas. Os preços baixos tornariam difícil qualquer concorrência relativamente à DPLP.
(63)
Segundo a BD, a DPLP teria infringido a Diretiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços (28), bem como o artigo 7.o da Diretiva 97/67/CE. A BD interrogou-se igualmente sobre a existência de um auxílio por força do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, e sobre a compatibilidade da compensação dos custos ligados aos SIEG por força do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(64)
Questionou se a distribuição dos jornais diários podia ser qualificada de SIEG, uma vez que, na maioria dos Estados-Membros, esta atividade está aberta à concorrência, sem implicação do operador postal.
(65)
A BD também se interrogou se uma subvenção exclusivamente reservada ao operador postal constituía o meio mais adequado de apoiar a distribuição dos jornais diários, por oposição a um auxílio prestado aos editores, que poderiam então obter os serviços de distribuição no mercado livre, o que permitiria a diferentes fornecedores entrarem em concorrência.
(66)
A BD interrogou-se sobre a necessidade dos custos, mesmo que viesse a ser aprovada a missão de distribuição de jornais diários confiada à DPLP. Na sua opinião, a DPLP suporta custos muito mais elevados do que os dos outros operadores, o que aumenta o nível de subvenções necessário. Neste sentido, as subvenções não seriam nem proporcionadas nem justificadas.
(67)
Por último, a BD considerava que os custos da DPLP suportados pelo Estado podiam incluir custos de investimento que não seriam necessários para a realização dos SIEG, dado que a DPLP poderia ter utilizado as infraestruturas criadas para outros serviços. As campanhas de promoção a favor de produtos comerciais poderiam igualmente ter sido financiadas através da subvenção pública.
5. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS
5.1. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE A ASSUNÇÃO DOS CUSTOS DAS PENSÕES
(68)
As autoridades belgas alegam que, em conformidade com a abordagem seguida no acórdão Combus (29), a assunção dos compromissos em matéria de pensões não constituiria um auxílio estatal, visto que exonera a Poste belga de um encargo anormal, e não de um encargo que normalmente onera o orçamento de uma empresa.
(69)
Um tal encargo anormal decorreria de custos salariais mais elevados ligados ao pessoal estatutário e de uma falta de flexibilidade no plano operacional, que impediriam a DPLP de reduzir tanto quanto pretenderia o número de funcionários no seu pessoal.
(70)
As autoridades belgas definem três causas de flexibilidade insuficiente:
1.
a segurança de emprego dos funcionários;
2.
a ausência de mobilidade interna;
3.
a ausência de acesso ao desemprego temporário.
(71)
Segurança de emprego dos funcionários: a DPLP alega que o seu pessoal estatutário é, de facto, contratado por tempo indeterminado. A DPLP não está em condições de pôr termo aos contratos do seu pessoal estatutário, exceto por motivo grave ou maus resultados recorrentes. Mesmo nesse caso, o procedimento de despedimento está sujeito a requisitos especialmente pesados.
(72)
Além disso, o Conseil d’État (jurisdição administrativa belga competente para o pessoal estatutário, enquanto o pessoal contratual é da competência dos tribunais de trabalho), mostrou-se disposto a favorecer o pessoal estatutário, fixando uma norma estrita para efeitos do estabelecimento de um «motivo válido». Consequentemente, a DPLP não está em condições de dispensar pessoal estatutário, quer individual quer coletivamente, por razões económicas ou técnicas.
(73)
Por conseguinte, a rescisão de um contrato de trabalho não constitui um instrumento de gestão que permita reconfigurar a composição do pessoal em função das necessidades operacionais efetivas. Do mesmo modo, a impossibilidade de proceder a despedimentos por motivos económicos limita consideravelmente os meios de que a DPLP dispõe para resolver problemas tais como uma mobilidade insuficiente ou salários e benefícios do pessoal estatutário superiores aos praticados no mercado. Além disso, o pessoal estatutário não está habilitado a solicitar uma transferência automática para a administração pública, e a DPLP também não pode impor tal transferência.
(74)
Tal significa que uma redução do pessoal estatutário se limita essencialmente a saídas voluntárias, pouco numerosas, e às saídas naturais.
(75)
Ausência de mobilidade interna: além da incapacidade da DPLP reduzir o pessoal estatutário nos domínios em que a procura de serviços diminuiu, as possibilidades de que dispõe para reafetação do seu pessoal estatutário na sua organização, tendo em conta as suas necessidades, estão sujeitas a condicionalismos rigorosos.
(76)
Elementos como a pertença linguística, as qualificações, a antiguidade e a classificação funcional implicam que a DPLP seja largamente incapaz de reafetar o seu pessoal que trabalha em domínios onde diminuem as necessidades de pessoal, por exemplo, devido à redução do correio tradicional, em benefício de setores com falta de efetivos devido, nomeadamente, a saídas para a reforma ou de um aumento da procura.
(77)
Por outras palavras, devido à rigidez do «estatuto», a DPLP é largamente incapaz de reafetar pessoal estatutário em função das suas necessidades ou de compensar uma inadequação entre os domínios de atividade excedentários em pessoal e os que não têm pessoal suficiente. Paradoxalmente, para responder às necessidades constatadas nos setores com falta de efetivos, a DPLP tem de recrutar pessoal temporário ou contratual, mantendo o seu pessoal estatutário excedentário nos setores com excesso de efetivos.
(78)
Ausência de acesso ao desemprego temporário: além disso, a DPLP não pode colocar o seu pessoal estatutário no desemprego temporário («chômage économique»), como podem fazê-lo os operadores do setor privado quando falta trabalho.
(79)
Custos salariais mais elevados: quando a Régie des Postes se tornou uma empresa pública autónoma em 1992 e passou a chamar-se DPLP, o pessoal estatutário recebia salários e benefícios muito mais elevados que o pessoal contratual do setor privado. Desde 1992, os aumentos de salários automáticos relacionados com a antiguidade e o importante poder de negociação dos sindicatos contribuíram para manter os salários e os benefícios a esses níveis comparativamente mais elevados.
(80)
Além dos salários e benefícios mais elevados do que os recebidos pelo pessoal contratual, os agentes estatutários beneficiam de 4 a 11 dias de férias remuneradas suplementares (30), o que aumenta os custos suportados pela DPLP. Estes elementos que caracterizam o pessoal estatutário tornaram difícil a gestão, pela DPLP, do custo unitário do pessoal estatutário, sensivelmente superior ao dos agentes contratuais do setor privado.
(81)
Desde a integração do pessoal estatutário da Régie des Postes em 1992, os dirigentes da DPLP reconheceram que esse pessoal, com os seus custos salariais mais elevados e a sua rigidez operacional, constituía uma desvantagem estrutural que era cada vez mais difícil de suportar à medida do avanço da liberalização do mercado postal. Por conseguinte, a DPLP deixou de recrutar agentes estatutários em 1998. As saídas naturais resultantes essencialmente de aposentações levaram a uma redução, em termos absolutos, do pessoal, que passou para 23 538 pessoas em 2008.
(82)
Como a redução do pessoal estatutário depende principalmente da taxa de saídas naturais no contexto da pirâmide etária atual, a sua progressão foi lenta e deverá continuar a sê-lo provavelmente até 2030, ou seja, muito depois da liberalização completa do mercado postal, tal como mostra o quadro seguinte.
Quadro 2
Evolução dos efetivos estatutários da DPLP
(83)
As autoridades belgas consideram, pois, que o pessoal estatutário da DPLP representa uma desvantagem séria no plano operacional e em termos de custos face aos operadores privados, e que o Estado eximiu a DPLP de um encargo anormal que os seus concorrentes não suportam.
(84)
A medida não constitui, segundo alegam, um auxílio estatal, e a linha de conduta seguida pela Comissão na decisão de início do procedimento, de acordo com processos anteriores sobre regimes de pensões [EDF (31), La Poste (França) (32), Royal Mail (33)], por conseguinte, não seria necessária no caso da DPLP.
(85)
Todavia, as autoridades belgas afirmam que a eventual aplicação de tal método à DPLP levaria a concluir que a parte dos custos da segurança social, em percentagem dos custos salariais, suportada pela DPLP equivale à dos seus concorrentes.
5.2. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS À COMPENSAÇÃO ANUAL DOS CUSTOS DE SERVIÇO PÚBLICO
(86)
As autoridades belgas comunicaram os dados contabilísticos (34) da DPLP e expuseram os princípios de contabilidade analítica aplicados pela DPLP.
(87)
Alegam, em primeiro lugar, que a compensação de serviço público paga anualmente não constitui um auxílio, na medida em que está conforme à jurisprudência Altmark.
(88)
Em seguida, argumentam que, se a compensação de serviço público constitui um auxílio, a mesma é compatível, dado que não constitui uma sobrecompensação dos custos líquidos incorridos pela DPLP no quadro da realização das suas missões de serviço público. Os cálculos apresentados pelas autoridades belgas revelam, segundo afirmam, uma subcompensação dos custos suportados pela DPLP.
(89)
Por último, as autoridades belgas indicam que algumas das medidas constituem um auxílio existente. Remete-se, a este respeito, para a secção que trata dos auxílios existentes [pontos 6.3.2 e seguintes].
5.3. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE AS INJEÇÕES DE CAPITAL
5.3.1. Capitais injetados em 1997
(90)
Numa carta dirigida à Comissão, em 12 de agosto de 2009, as autoridades belgas indicam que é conveniente considerar as injeções de capital efetuadas em 1997, no montante total de 62 milhões de euros, como a compensação diferida de obrigações de serviço público.
5.3.2. Capitais injetados em 2003 e 2006
(91)
Segundo as autoridades belgas, os aumentos de capital realizados em 2003 e 2006 basearam-se ambos num plano estratégico (35), cujo objetivo final era melhorar a competitividade e a rentabilidade da empresa no contexto da liberalização progressiva do mercado postal.
(92)
Esse plano estratégico tinha dois objetivos principais:
1.
melhorar a produtividade, a fim de garantir a competitividade e a rendibilidade num ambiente de mercado mais liberalizado;
2.
fazer evoluir a DPLP para uma lógica de mercado através da abertura do seu capital aos investidores privados, ou seja, alcançar e manter os níveis de remuneração exigidos para atrair os investidores privados e libertar o potencial da empresa em termos de rendibilidade.
(93)
Capitais injetados em 2003: segundo as autoridades belgas, o aumento de capital de 2003 tinha por objetivo reforçar os fundos próprios da DPLP, tendo em conta os importantes compromissos financeiros que tinha assumido com vista, nomeadamente, à construção de quatro novos centros de triagem e da modernização de um centro existente, da otimização dos circuitos de distribuição do correio e da automatização.
(94)
Além disso, as autoridades belgas alegaram que os fundos injetados cobriam igualmente despesas com pessoal, decorrentes da diminuição do número de assalariados ligada a um regime de reforma antecipada, da redução do tempo de trabalho e do aumento dos salários dos novos membros do pessoal.
(95)
Estas medidas teriam concedido garantias razoáveis quanto a uma maior rendibilidade no período de 2003-2007, respondendo às expectativas dos investidores privados. Assim, o Estado belga, enquanto único acionista da DPLP em 2003, teria sido orientado por perspetivas de rendibilidade, numa lógica que respeita plenamente o princípio do investidor privado que opera numa economia de mercado, quando decidiu efetuar um investimento de capitais.
(96)
Em 5 de agosto de 2009, as autoridades belgas explicaram, além disso, que as previsões de rendibilidade mostravam que a injeção de capital tinha sido efetuada em condições conformes com o princípio do investidor numa economia de mercado, uma vez que o rendimento previsto excedia o que um investidor privado teria exigido. Estas previsões não eram irrealistas, dado que a rendibilidade efetiva registada entre 2003 e 2008 foi nitidamente superior à rendibilidade esperada.
(97)
As autoridades belgas esclareceram que a injeção de capital de 2003 e a anulação, em 2005, dos créditos do Estado nas contas da DPLP não estavam, de forma alguma, ligadas. Tal anulação, efetuada noutro momento, constituía uma operação contabilística normal, dado que o Estado tinha indicado claramente que esses créditos não iam ser pagos à DPLP. Os montantes finais anulados no âmbito do saneamento do balanço de 2005 diferiram dos montantes da injeção de capital de 2003 e das perdas acumuladas no final do ano de 2002.
(98)
Capitais injetados em 2006: as autoridades belgas alegam que tal injeção estava em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, na medida em que tinha sido efetuada em condições equivalentes (pari passu) às aplicadas a um investidor privado, ou seja a Post Invest Europe SA, que investiu 300 milhões de euros. Foram subscritas novas ações pelo Estado e pelo investidor privado, o que permitiu ao novo investidor obter 50 % das ações menos uma, mantendo o Estado 50 % das ações mais uma (36).
(99)
Para determinar o preço das novas ações emitidas, o banco de investimento a que as autoridades belgas recorreram considerou que o valor total da DPLP variava entre […] e […] euros. Por fim, o Estado fixou o valor de […] euros para o conjunto da empresa antes das injeções de capital. As autoridades belgas reconhecem que os resultados posteriores da DPLP excederam as hipóteses formuladas no momento da estimativa.
(100)
A execução do plano estratégico teria, segundo as autoridades belgas, permitido fazer da DPLP um dos operadores mais eficientes da Europa. A DPLP teria realizado avanços substanciais em termos de rendibilidade, eficiência (37) e qualidade, mantendo simultaneamente os preços faturados aos clientes num nível razoável.
5.4. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE AS ISENÇÕES FISCAIS
(101)
Na sua declaração de 12 de agosto de 2009, as autoridades belgas admitem que a DPLP não estava sujeita ao regime do imposto sobre as sociedades, mas sim a um imposto sobre os lucros (ou seja, o imposto sobre as pessoas coletivas) até 27 de dezembro de 2005. No entanto, alegam que, durante o período de 2003-2005, a DPLP não beneficiou deste regime fiscal: com efeito, se tivesse sido sujeita ao imposto sobre as sociedades, teria tido a possibilidade de reportar prejuízos registados no passado e, portanto, não deveria ter pago o imposto sobre as sociedades durante esse período.
(102)
Alegam ainda que a DPLP teve de pagar impostos sobre os seus lucros no valor de 2 milhões de euros durante o período de 2003-2005.
(103)
A partir do exercício de 2006, a DPLP teve de pagar o imposto sobre as sociedades sem estar em condições de reportar os seus prejuízos anteriores. As autoridades belgas avaliam o crédito fiscal sacrificado nessa data em 51,87 milhões de euros.
(104)
Portanto, concluem que a DPLP não obteve um lucro líquido devido à isenção do imposto sobre as sociedades antes de 2006.
(105)
As autoridades belgas especificam que a DPLP beneficia de isenção do imposto predial sobre os rendimentos resultantes dos bens imobiliários utilizados para efeitos da execução de um serviço de interesse público.
(106)
Avaliaram o benefício líquido obtido pela DPLP, que representa, segundo alegam, apenas uma parte limitada dos custos suplementares que esta suporta, tendo em conta a obrigação que lhe incumbe de manter uma rede postal caracterizada por uma densidade territorial estritamente definida, obrigação que não é objeto de qualquer outra compensação.
(107)
As autoridades belgas explicam que a DPLP beneficia de certas isenções de impostos indiretos e locais. Argumentam que essas isenções têm uma incidência líquida de minimis.
5.5. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS À TRANSFERÊNCIA DE IMÓVEIS
(108)
Na sua declaração de 12 de agosto de 2009, as autoridades belgas confirmaram que um certo número de imóveis tinham sido transferidos para a DPLP no momento da sua transformação em empresa pública autónoma. Esses edifícios já eram utilizados pela DPLP desde 1971 e eram necessários para efeitos da execução da sua missão de serviço postal.
(109)
As autoridades belgas alegam que a transferência desses imóveis não conferiu qualquer vantagem à DPLP, uma vez que esta já os utilizava no âmbito da sua missão de serviço público. Por outras palavras, consideram que apenas se tratava de uma reorganização de bens públicos.
5.6. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS À GARANTIA DOS EMPRÉSTIMOS PELO ESTADO
(110)
Na sua declaração de 12 de agosto de 2009, as autoridades belgas alegam que a DPLP não beneficia automaticamente de uma garantia do Estado para os seus empréstimos contraídos. Caso a DPLP solicitasse tal garantia, deveria receber o aval das autoridades belgas e pagar um prémio anual de 0,25 % ao Tesouro Público.
(111)
Durante o período examinado, a DPLP recorreu apenas uma vez a uma garantia pública.
(112)
As autoridades belgas consideram que um prémio de 0,25 % é apropriado, atendendo à situação financeira da DPLP e à fraca probabilidade de não reembolso pela DPLP. Consideram ainda que as taxas concedidas pelo mercado para um empréstimo similar na ausência de garantia do Estado teriam sido até 40 pontos de base mais elevadas.
5.7. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS ÀS OBSERVAÇÕES FORMULADAS PELAS PARTES INTERESSADAS
(113)
Na sua declaração de 12 de outubro de 2009, as autoridades belgas alegam que só as declarações da BD e da FVP/Prodipresse contêm elementos determinantes. Estes elementos referem-se, nomeadamente, à distribuição antecipada dos jornais diários e das publicações periódicas.
(114)
As autoridades belgas argumentam que, contrariamente ao que sublinha a BD, a atribuição da prestação dos serviços postais não reservados (como a distribuição da imprensa) não entra no âmbito de aplicação da regulamentação da União sobre contratos públicos (Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (38)).
(115)
Alegam ainda que a distribuição dos jornais diários e das publicações periódicas, que constitui um serviço de interesse económico geral, não infringe as disposições da União relativas à liberalização do mercado postal.
(116)
As autoridades belgas indicam igualmente que esta atribuição não decorre de uma decisão arbitrária. Segundo afirmam, a DPLP é a única empresa a poder cumprir as condições e obrigações impostas ao prestador deste tipo de serviços.
(117)
As autoridades belgas defendem que, contrariamente ao que alega a BD, a DPLP não beneficiou durante o período de 2002-2008 de uma sobrecompensação dos custos ligados à execução do seu serviço de distribuição de jornais diários e de publicações periódicas.
(118)
Discordam da opinião da FVP/Prodipresse segundo a qual a DPLP empolou os seus investimentos e custos adicionais ligados ao alargamento da cobertura nacional antecipada, que teria feito passar de 82 para 100 %. Como os 18 % dizem respeito principalmente a regiões afastadas, as despesas com pessoal da DPLP aumentaram de forma não proporcional e a DPLP teve de adquirir veículos de transporte para longas distâncias, caracterizados por elevados custos de amortização.
(119)
Por último, as autoridades belgas argumentam que os custos da sua campanha publicitária não foram tidos em conta no cálculo da compensação recebida do Estado para a distribuição antecipada da imprensa.
(120)
A BD indica que a DPLP não é, manifestamente, eficiente em termos de custos. As autoridades belgas contestam este argumento, salientando que não tem plenamente em conta os custos adicionais elevados associados à distribuição antecipada da imprensa e que ignora os importantes esforços que a DPLP empreendeu a fim de controlar os custos e aumentar a sua produtividade.
(121)
Segundo a BD, os custos da Deltamedia são inferiores aos da DPLP. Tal situação, de acordo com as autoridades belgas, é imputável aos seguintes elementos:
a)
a Deltamedia não propõe uma cobertura nacional;
b)
a Deltamedia trabalha com distribuidores independentes;
c)
o serviço prestado pela Deltamedia é simplificado, dado que apenas trabalha com um número restrito de editores associados a um único grupo de imprensa;
d)
os editores entregam os jornais diários imediatamente nos pontos de distribuição.
5.8. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS AO AUXÍLIO EXISTENTE
(122)
Na sua declaração de 21 de dezembro de 2010, as autoridades belgas indicam que algumas das medidas visadas pela investigação constituem auxílios existentes.
(123)
Em primeiro lugar, as autoridades belgas alegam que as isenções fiscais de que beneficiava a DPLP são anteriores à adesão da Bélgica à União Europeia e, por conseguinte, constituem auxílios existentes.
(124)
Em segundo lugar, as autoridades belgas argumentam que a subvenção anual paga à DPLP data de antes de 1999, ou seja, antes da liberalização do mercado postal, e, por conseguinte, constitui um auxílio existente. Do mesmo modo, as injeções de capital efetuadas antes de 1999, se constituíssem auxílios estatais, não deveriam ser consideradas como auxílios existentes.
(125)
Em terceiro lugar, as autoridades belgas alegam, devido ao prazo de prescrição de dez anos, que todas as medidas adotadas até 13 de julho de 1999 (ou seja, 10 anos antes do início do procedimento formal em questão) constituiriam auxílios existentes, uma vez que a anulação pelo TPI ocorrida mais cedo teria igualmente implicado a anulação do conjunto dos atos de investigação anteriores da Comissão. Em contrapartida, argumentam que, como a Comissão instaurou o seu primeiro ato de investigação em dezembro de 2002, é conveniente não incluir na investigação as medidas executadas antes de dezembro de 1992. Tal abrangeria a transferência dos edifícios e a primeira subvenção anual paga em 1992.
6. APRECIAÇÃO
6.1. OBSERVAÇÕES PRELIMINARES RELATIVAS AO SISTEMA DE CONTABILIDADE ANALÍTICA DA DPLP
(126)
O artigo 14.o da Diretiva 97/67/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, que altera a Diretiva 97/67/CE no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade (39) (a terceira diretiva postal) exige dos operadores postais que mantenham uma contabilidade analítica que estabeleça uma distinção nítida entre, por um lado, os serviços e produtos que fazem parte do serviço universal e, por outro, os serviços e produtos que dele não fazem parte. A sua contabilidade deve afetar diretamente os custos diretos aos produtos e afetar direta ou indiretamente os custos comuns, nomeadamente imputar da forma mais conveniente os custos comuns necessários para prestar serviços universais e não universais. A contabilidade analítica da DPLP consiste num método de contabilidade por atividades (CPA), que imputa o conjunto dos custos de funcionamento, até ao nível do resultado antes de juros e impostos (EBIT), aos diferentes produtos, em conformidade com a metodologia de atribuição completa dos custos (FDC). A contabilidade analítica abrange a totalidade das despesas de exploração e das unidades organizacionais da DPLP. Em 2009, os produtos comerciais representavam […] % do volume de negócios da DPLP, contra […] % para os produtos ligados ao serviço público.
(127)
O método de contabilidade analítica tem três níveis: os recursos, as atividades e os produtos. Visa determinar a parte dos custos imputável a cada produto.
(128)
Os custos estão divididos em 398 tipos de custos diferentes e 3 954 centros de responsabilidade. Para fins contabilísticos, estes estão agrupados em 34 pools de recursos e 108 grupos de códigos. Existem 986 atividades diferentes.
(129)
Os custos dos recursos são imputados às atividades em função da sua natureza: os «recursos diretos» são diretamente associados a uma atividade específica, enquanto os «recursos indiretos» contribuem para várias atividades e devem ser imputados por meio de chaves de repartição que reflitam o grau de utilização do recurso em questão por cada atividade. Por último, a contribuição global para a atividade inclui as despesas gerais que não podem ser imputadas a atividades específicas; essas despesas são, pois, imputadas equitativamente ao conjunto dos produtos com base no preço de custo majorado.
(130)
As 986 atividades diferentes formam os elementos constitutivos da cadeia de valor de cada produto. Uma parte dos custos ligados a uma determinada atividade é afetada a produtos, em função da utilização da atividade em questão em cada produto. Os custos das atividades não operacionais são primeiramente afetados às atividades de exploração que contribuem diretamente para os produtos.
(131)
Na última fase do processo, os custos das atividades são finalmente imputados a cada produto, em função de uma chave de repartição geralmente baseada no volume. Por outras palavras, todos os produtos que utilizam uma atividade são contabilizados com uma parte dos custos da atividade proporcional ao seu volume de utilização.
(132)
A Comissão considera que o método de contabilidade analítica utilizado atualmente pela DPLP é satisfatório, uma vez que afeta corretamente todos os custos com um nível de adequação suficiente. A Comissão constata, contudo, que a DPLP desenvolveu este método progressivamente; pode-se assim considerar que os dados contabilísticos que datam do início do período abrangido pela investigação, ainda que sejam globalmente fiáveis, não são tão circunstanciados quanto os dados do sistema contabilístico atual.
(133)
Em março de 2011, as autoridades belgas apresentaram à Comissão uma alteração retroativa do método de contabilidade analítica da DPLP, tendo em vista uma repartição diferente de certos custos entre atividades comerciais e atividades de serviço público. A alteração prevista pelas autoridades belgas incide na última fase da afetação dos custos sempre que os produtos sejam contabilizados com custos proporcionais ao seu volume de utilização de cada atividade.
(134)
A alteração muda o método de afetação dos custos de funcionamento aos produtos que a DPLP aplicava até ao momento. Na sequência de tal alteração, determinados custos ligados aos produtos comerciais passariam para a esfera dos serviços públicos, o que alargaria a base dos custos dos serviços públicos. Os serviços públicos suportariam, assim, em média, […] euros por ano de custos atualmente imputados a produtos comerciais. As outras vertentes do método de compatibilidade analítica permaneceriam inalteradas.
(135)
As autoridades belgas indicam que os custos de certas atividades são, por natureza, fixados num certo nível, determinado pelas necessidades do serviço público. Por outras palavras, os custos dessas atividades utilizadas para efeitos de serviços públicos permaneceriam inalterados, mesmo se nenhum produto comercial utilizasse essas atividades. Desde que um produto comercial não tenha causado a atividade em questão, o produto não deve suportar o custo de exploração ligado a esta atividade, mesmo que a utilize.
(136)
Embora as autoridades belgas aleguem que o método revisto é compatível com a Diretiva 97/67/CE, o acórdão Chronopost (40) e o enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensações de serviço público (41) (a seguir «o enquadramento sobre os SIEG»), uma vez que afeta aos produtos os custos diretamente imputáveis e uma parte dos custos comuns e que reflete melhor os custos reais ligados às obrigações de serviço público, a Comissão considera que esta nova argumentação não pode ser aceite por razões formais, económicas e jurídicas.
(137)
De um ponto de vista formal, o método proposto não é utilizado, de facto, na contabilidade interna da DPLP, mas consiste sobretudo numa alteração ex post de dados anteriores. O método revisto não recebeu o aval da autoridade de regulação enquanto base de tarifação e também não é utilizado pelo Estado para efeitos do cálculo da compensação dos SIEG. O método revisto parece ser uma apresentação teórica elaborada para efeitos do presente procedimento em matéria de auxílios estatais. De um ponto de vista económico, não se pode supor, no que respeita à fixação do preço da transferência efetuada internamente, que os produtos comerciais não deveriam ser imputados de uma parte dos custos dos recursos que utilizam (segundo este método, por exemplo, os produtos comerciais não contribuiriam para os custos das voltas de distribuição dos carteiros, embora estes últimos distribuam igualmente produtos comerciais). Por último, em termos jurídicos, tal alteração não parece em conformidade com o artigo 14.o, n.o 3, alínea b), subalínea iv), da Diretiva 97/67/CE, com o acórdão Chronopost (42) e com o enquadramento sobre os SIEG de 2005 (43), todos eles exigindo que os custos comuns sejam imputados da forma conveniente às atividades comerciais.
(138)
Por conseguinte, a Comissão não baseará a sua apreciação nas contas alteradas, mas nos dados de contabilidade analítica validados, em conformidade com a Diretiva 97/67/CE, pelo Instituto belga dos serviços postais e das telecomunicações (IBPT, ou seja, a entidade reguladora do setor postal belga (44)), que foram comunicados anteriormente e que assentam no método de contabilidade analítica oficialmente aplicado pela DPLP.
6.2. APRECIAÇÃO DA ASSUNÇÃO DOS CUSTOS DAS PENSÕES
6.2.1. Existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(139)
O artigo 107.o, n.o 1, do Tratado TFUE prevê que «salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(140)
Para que uma medida constitua um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, devem estar reunidas as quatro condições cumulativas seguintes: a medida deve
i.
conferir uma vantagem ao beneficiário;
ii.
falsear ou ameaçar falsear a concorrência, favorecendo certas empresas;
iii.
constituir uma intervenção estatal ou proveniente de recursos estatais;
iv.
ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
6.2.1.1. Vantagem e seletividade
(141)
Com base na abordagem seguida no acórdão Combus (45), as autoridades belgas argumentam que os compromissos em matéria de pensões constituíam um encargo anormal que os concorrentes não deveriam ter financiado e, por conseguinte, a sua assunção pelo Estado não constitui um auxílio.
(142)
Afirmam essencialmente que, em razão da insuficiente flexibilidade que caracteriza o estatuto do pessoal estatutário, não era possível à DPLP reduzir a parte representada por esta categoria de pessoal, embora seja muito mais onerosa que hipotéticos efetivos compostos de assalariados que beneficiem de contratos menos favoráveis.
(143)
Primeiramente, importa recordar, de um modo geral, que o acórdão Combus não foi confirmado pelo Tribunal de Justiça. Pelo contrário, a jurisprudência do Tribunal de Justiça contradiz a tese de que a compensação de uma desvantagem estrutural excluiria qualquer qualificação como auxílio. Assim, decorre da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a existência de um auxílio deve ser apreciada tendo em conta os efeitos, e não as causas ou os objetivos da intervenção estatal (46). O Tribunal de Justiça também considerou que a noção de ajuda abrange as vantagens concedidas pelas autoridades públicas que, sob formas diversas, atenuam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa (47).
(144)
Além disso, o Tribunal de Justiça indicou que os custos relativos à remuneração dos trabalhadores oneram, pela sua própria natureza, o orçamento das empresas, independentemente da questão de saber se estes custos decorrem ou não de obrigações legais ou de acordos coletivos (48). Neste quadro, o Tribunal de Justiça apurou que o facto de as medidas estatais se destinarem a compensar custos adicionais não exclui que possam ser qualificadas de auxílio (49).
(145)
Além disso, pode-se observar que o contexto concorrencial em que se inscrevia a Combus era diferente do da DPLP. A Combus devia gerir a sua atividade de transporte numa base comercial e operar no mercado em condições de concorrência comparáveis às das empresas privadas de transporte rodoviário de passageiros. Na sequência de um processo de concurso, as sociedades de transporte coletivo cedem a sua atividade de transporte rodoviário de passageiros a empresas privadas e públicas. Em conformidade com as regras de adjudicação de contratos, os contratos são adjudicados à «proposta economicamente mais vantajosa», independentemente da natureza pública ou privada do proponente. Durante todo o período de apreciação, a DPLP beneficiou de um grande monopólio em que as pressões económicas se exerciam de maneira totalmente diferente. Além disso, contrariamente ao processo Combus, a Bélgica não adotou, neste caso, qualquer disposição legislativa destinada a suprimir ou adaptar o regime especial de trabalho aplicável aos funcionários que trabalham para a DPLP ou a forma como estes adquirem os seus direitos a pensão.
(146)
Por conseguinte, a Comissão considera que as diferenças factuais entre o processo Combus e o caso em apreço justificam uma conclusão diferente no presente caso.
(147)
A fim de apreciar se as medidas em causa comportam elementos de auxílio estatal, convém determinar se estas medidas conferem uma vantagem económica à DPLP, que lhe permitam evitar suportar custos que normalmente onerariam os seus recursos financeiros próprios, e impeçam assim que as forças em presença no mercado produzam os seus efeitos normais. Um auxílio consiste num desagravamento dos encargos que normalmente recaem sobre o orçamento das empresas, tendo em conta a natureza ou a economia do sistema de encargos em causa. Pelo contrário, poderia ser possível definir uma noção de «encargo especial», que consistiria num encargo adicional em relação a estes encargos normais. A supressão desse encargo especial por força de uma disposição legislativa não concederia uma vantagem ao beneficiário e não constituiria, por conseguinte, um auxílio estatal.
(148)
Considerando a jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de análise de seletividade, que implica uma comparação com um quadro de referência para determinar a conformidade, ou não, com a «natureza e a economia do sistema» de um tratamento diferenciado de certas empresas e certas produções, numa situação normal de mercado do ponto de vista estrutural, a qualificação de um encargo como «normal» ou «especial» implica definir um quadro de referência, ou comparativo, com o objetivo de identificar empresas que estejam numa situação jurídica e factual comparável em relação ao objetivo prosseguido pelas medidas em causa.
(149)
Contudo, não parece possível estabelecer um quadro de referência exógeno que permita definir o que é uma contribuição «normal» suportada por empresas em situação de direito e de facto comparável à da DPLP, à luz do objetivo da medida em apreço. Em especial, os concorrentes da DPLP são empresas de direito privado que exercem as suas atividades em mercados concorrenciais, enquanto a DPLP beneficiou de um monopólio legal durante o período sobre o qual incide a apreciação, antes da plena liberalização ocorrida em 2011.
(150)
Para determinar a existência de uma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, a Comissão deve, por conseguinte, analisar a situação da DPLP e comparar as contribuições sociais antes e após a assunção dos encargos das pensões.
(151)
Desde a Lei de 6 de julho de 1971 e até à reforma das pensões de 1997, a DPLP suportou o conjunto dos custos de pensões e dos encargos sociais dos seus funcionários. Nestas circunstâncias, a Comissão considera que esses custos fazem parte das despesas normais que a DPLP devia financiar com os seus recursos próprios, tendo em conta a sua posição jurídica e factual no mercado postal belga.
(152)
Como a assunção das pensões efetuada em 1997 (e que é objeto da investigação) permitiu à DPLP não suportar custos que deveria normalmente financiar com os seus recursos próprios, as medidas em causa conferem ao operador uma vantagem, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(153)
A vantagem em causa é seletiva, uma vez que apenas se refere à DPLP.
6.2.1.2. Recursos estatais
(154)
A assunção das pensões foi financiada pelo Estado, que retomou as competências da DPLP em matéria de pensões.
(155)
Dado que o Estado paga diretamente as pensões do pessoal reformado da DPLP do seu próprio orçamento, recorre-se manifestamente a recursos estatais.
6.2.1.3. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros
(156)
As medidas apresentadas supra são suscetíveis de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros, dado que a DPLP está presente em mercados abertos à concorrência, como os serviços de entrega de encomendas, caracterizados por importantes trocas comerciais transfronteiriças. No mercado das encomendas, vê-se confrontada com a concorrência de empresas que exercem atividades noutros Estados-Membros, como a UPS, a FedEx ou ainda a TNT Express. A DPLP exerce igualmente atividades no mercado da distribuição de imprensa, onde operam ou podem operar empresas de outros Estados-Membros. A distribuição de encomendas nunca foi inteiramente reservada à DPLP, e outras empresas já propunham certos serviços de distribuição de encomendas (50) ou outros serviços postais específicos no início dos anos 1990 (51). A DPLP está ainda presente no mercado dos setores financeiros (contas postais à ordem, contas de poupança e serviços de pagamento), onde enfrenta a concorrência de operadores que oferecem produtos financeiros, tais como bancos e operadores financeiros. As contas à ordem e de poupança dos correios, utilizadas tanto para fins de pagamento como de poupança, concorrem com as contas à ordem e de poupança bancárias. O setor bancário já se encontrava aberto à concorrência antes de 1992 e caracterizava-se por vastas trocas comerciais entre os Estados-Membros. Bancos de vários Estados-Membros instalaram-se na Bélgica antes de 1992: nessa época, com efeito, contavam-se mais de 70 instituições financeiras estrangeiras no seu território (52).
(157)
Tendo em conta as considerações que precedem, é evidente que qualquer medida estatal que confira à DPLP uma vantagem económica é suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(158)
Pelos motivos expostos nos considerandos 141 a 157, a Comissão considera que a assunção das pensões constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
6.2.2. Apreciação da compatibilidade com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), da assunção das pensões
(159)
No âmbito da reforma das pensões de 1997, o reembolso ao Estado, pela DPLP, do custo líquido anual das pensões foi substituído por uma contribuição liberatória que alinha os custos das pensões suportados pela DPLP pelos dos seus concorrentes. Na ausência desta reforma, o nível dos custos das pensões teria continuado a aumentar significativamente nos anos seguintes, nomeadamente em virtude da deterioração do rácio entre funcionários ativos (contribuintes) e funcionários não ativos (beneficiários), na sequência da decisão da DPLP de deixar de recrutar funcionários.
(160)
Dado que as derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 2, e no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a) e b), do TFUE, não se aplicam manifestamente e que a Bélgica não invocou o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, como argumento para apoiar a compatibilidade da assunção das pensões a favor da DPLP, a Comissão examinará se essa assunção pode ser declarada compatível por força do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, que dispõe que os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas podem ser considerados compatíveis com o mercado interno quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira contrária ao interesse comum.
(161)
A Comissão examinará, em primeiro lugar, em que medida a assunção da totalidade dos custos ligados às pensões satisfaz um objetivo de interesse comum e é necessária para este efeito, antes de examinar a proporcionalidade dessa medida e de proceder à avaliação comparativa entre os efeitos positivos e negativos do auxílio.
6.2.2.1. A liberalização do setor postal constitui um objetivo de interesse comum
(162)
O direito da União incentivou uma liberalização crescente do setor postal desde 1992, com a adoção do Livro Verde, que culminou em seguida na adoção de três diretivas, a saber i) a Diretiva 97/67/CE, ii) a Diretiva 2002/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de junho de 2002, que altera a Diretiva 97/67/CE no que respeita à prossecução da abertura à concorrência dos serviços postais da Comunidade (53) e iii) a Diretiva 2008/6/CE. É igualmente reconhecido que a liberalização dos mercados postais a nível da UE tem um importante papel a desempenhar na estratégia de Lisboa para o crescimento e o emprego.
(163)
Importa, por conseguinte, não só garantir a prestação de serviços postais de base, tal como se manifesta na noção de obrigação de serviço universal, mas também criar condições de concorrência homogéneas para o operador histórico, os concorrentes já presentes e os novos operadores.
(164)
Na decisão relativa à La Poste francesa, já a Comissão reconheceu que a criação de condições equitativas no que se refere a contribuições sociais para o operador histórico e os seus concorrentes constituía uma condição essencial para uma concorrência leal no setor postal. A Comissão considerou que a assunção das obrigações de financiamento das pensões dos funcionários impostas à La Poste francesa era compatível com o mercado interno, garantindo as subvenções públicas taxas de contribuições sociais iguais para a La Poste francesa e os seus concorrentes. A Comissão tenciona seguir, neste caso, a mesma lógica que a aplicada no capítulo 6.3 da presente decisão, que deve ser considerada aplicável, neste caso particular, na medida adequada.
6.2.2.2. Necessidade da assunção dos custos das pensões
(165)
A Comissão considera que a transformação da DPLP em 1992 era necessária para favorecer a concorrência no mercado postal: com efeito, esta medida colocou a DPLP e os seus concorrentes em pé de igualdade no que se refere à forma jurídica (e, deste modo, anulou a garantia ilimitada de que a DPLP gozava até então como entidade pública).
(166)
Todavia, nem o Estado belga, nem a Régie des Postes tinham acumulado reservas correspondentes aos compromissos acumulados em matéria de pensões. Aquando da sua constituição em 1992, a DPLP continuou a assumir as obrigações em matéria de pensões, mas não foi acrescentado nenhum ativo correspondente na sua contabilidade com vista à sua cobertura.
(167)
O pagamento das pensões teria, por conseguinte, constituído progressivamente um encargo demasiado pesado para a DPLP, atendendo à aproximação da idade da reforma de muitos funcionários. Embora tenham sido tomadas medidas (melhoria da produtividade, redução progressiva do pessoal através das saídas naturais e indexação dos salários) a fim de melhorar esta situação, isso não teria sido suficiente para instaurar um equilíbrio sustentável no que respeita às finanças da DPLP (ver quadro 1 infra).
(168)
Tal deve-se, nomeadamente, ao facto de que a transformação numa empresa de direito privado implicava também, para a DPLP, deixar de contratar funcionários e de apenas recrutar agentes contratuais (sujeitos a um contrato de emprego geral e às disposições do direito do trabalho). Por conseguinte, após 1997, a DPLP deveria ter financiado com os seus recursos próprios tanto as despesas relativas às pensões dos funcionários reformados como as contribuições sociais ligadas ao seguro de pensões dos seus agentes contratuais ativos.
(169)
A tendência negativa dos fluxos de tesouraria da DPLP iria agravar-se ao longo dos anos, dado que os pagamentos das pensões mais elevados iam ultrapassar as receitas geradas pelas suas atividades (ver quadro 3).
Quadro 3
Simulações dos fluxos de tesouraria da DPLP realizadas pelas autoridades belgas em 1996
(170)
É incontestável que a DPLP teria sido confrontada com custos muito mais elevados se tivesse tido de financiar as pensões do conjunto dos seus funcionários reformados com os seus recursos próprios após 1997. É evidente que, na ausência de auxílio, teria ficado comprometida a passagem do estatuto jurídico de administração pública para o de empresa privada.
(171)
Além disso, um refinanciamento completo dos custos das pensões através de um aumento das receitas do correio regulamentado teria conduzido a preços de envio muito elevados e a uma diminuição potencialmente muito significativa do número de cartas enviadas, de tal forma que a oferta de serviços de correio universal teria ficado comprometida.
(172)
A Comissão, além disso, considera que as medidas em causa são adaptadas ao objetivo de interesse comunitário visado. Nenhum outro instrumento poderia abordar a questão de forma mais eficaz. Os setores que dispõem de SIEG podiam evidentemente ter beneficiado de compensações de serviço público, mas essa abordagem não seria sustentável a longo prazo, devido à natureza específica do problema.
(173)
Tendo em conta os objetivos de liberalização dos mercados postais, consistindo em garantir uma oferta de serviços postais universais de boa qualidade a preços acessíveis, e tendo em conta o objetivo de promoção de uma concorrência leal, a assunção das pensões constituía uma medida necessária.
6.2.2.3. Proporcionalidade da assunção dos custos das pensões
(174)
A decisão relativa à La Poste francesa apresenta a apreciação, pela Comissão, da proporcionalidade das medidas de auxílio ligadas à assunção dos custos das pensões suportados pelos operadores históricos do setor postal que continuam a empregar funcionários em condições acordadas na época em que se encontravam em situação de monopólio. A proporcionalidade deve ser apreciada atendendo à criação de condições equitativas nos mercados abertos à concorrência (correio postal, encomendas e serviços financeiros, por exemplo). O operador histórico deve pagar taxas de contribuição para a segurança social idênticas às dos seus concorrentes.
(175)
Como o pessoal contratual da DPLP se encontra, no plano jurídico, na mesma situação que os trabalhadores de qualquer empresa privada, ao contrário do pessoal estatutário, que goza de um estatuto similar ao dos funcionários, uma comparação das contribuições sociais pagas pela DPLP para cada categoria de empregado permite verificar se esta cumpre, desde que ficou livre do encargo das pensões, a condição relativa ao pagamento de uma taxa de contribuições sociais idêntica à dos seus concorrentes.
(176)
O quadro recapitulativo seguinte apresenta, de forma pormenorizada, os custos de segurança social pagos pela DPLP para o seu pessoal estatutário e contratual:
Custos de segurança social incorridos e pagos pela DPLP
Pessoal estatutário
Pessoal contratual
Contribuição da DPLP para o sistema de segurança social, da qual 8,86 % a título das pensões
[…] %
[…] %
Custos diretamente suportados pela DPLP
[…] %
[…] %
Doença e deficiência
[…] %
[…] %
Subsídios familiares
[…] %
-
Contribuição para o pagamento das compensações (54)
[…] %
Redução estrutural (55)
[…] %
CONTRIBUIÇÃO DO EMPREGADOR no total
[…] %
[…] %
CONTRIBUIÇÕES DOS TRABALHADORES
[…] %
[…] %
Contribuição do trabalhador para o sistema geral de segurança social
[…] %
[…] %
(177)
Como mostra o quadro anterior, o nível da contribuição da DPLP para o sistema de segurança social belga (percentagem nominal dos custos salariais) é claramente inferior ao da contribuição dos operadores privados ([…] %, contra […] %).
(178)
Todavia, se tivermos em conta os custos suportados diretamente pelo empregador para efeitos da comparação das taxas efetivas de contribuições sociais, as duas percentagens são praticamente idênticas, e mesmo ligeiramente superiores para o pessoal estatutário da DPLP […] %, contra […] %).
(179)
Verifica-se igualmente que as contribuições pagas pelos trabalhadores são sensivelmente idênticas nos dois casos ([…] %, contra […] %).
(180)
A taxa nominal de contribuição para a segurança social menos elevada paga pela DPLP para o seu pessoal estatutário deve-se à isenção de certas contribuições para a segurança social que não se aplicam aos trabalhadores que beneficiam do estatuto de funcionários (doença profissional, desemprego, acidente de trabalho, por exemplo). Todavia, a própria DPLP suporta diretamente os custos das contribuições que beneficiam da isenção, em razão do estatuto específico do seu pessoal estatutário. Esta abordagem implica custos diretos elevados para a DPLP.
(181)
No que respeita à contribuição dos próprios trabalhadores, que também convém ter em conta visto que os trabalhadores têm de pagar esta contribuição que incide sobre o salário que lhes é pago pela entidade patronal (contribuição que representa também um custo para este último), é ligeiramente mais elevada para o pessoal estatutário do que para o pessoal contratual.
(182)
As autoridades belgas e a DPLP comunicaram informações que mostram que as contribuições diretas continuaram globalmente estáveis ao longo do tempo.
(183)
Embora os custos diretos suportados diretamente pela DPLP ([…] %) não equivalham, em sentido estrito, a contribuições sociais, é conveniente ter em conta o facto de estes custos não serem custos voluntários, mas que decorrem em linha direta do estatuto especial dos trabalhadores estatutários e que, portanto, foram impostos à DPLP. Parece, assim, lógico equipará-los a outros custos de segurança social obrigatórios em termos de origem e finalidade.
(184)
Por conseguinte, é conveniente ter em conta estes custos diretos para o cálculo das contribuições sociais efetivas da DPLP. A taxa total de contribuições sociais daí resultante seria ligeiramente mais elevada para o pessoal estatutário da DPLP ([…] %) do que para o pessoal das empresas do setor privado ([…] %).
6.2.2.4. Critério de equilíbrio da assunção das pensões
(185)
A reforma do regime de pensões aplicável à DPLP marcou uma etapa essencial na adaptação da empresa à liberalização progressiva e com vista à liberalização completa do mercado postal belga, que desempenha um papel importante no âmbito da Estratégia de Lisboa para o crescimento e o emprego.
(186)
Na decisão sobre a La Poste, a Comissão indicou que a liberalização do setor postal poderia tornar-se mais difícil se não fossem aprovados os projetos de reforma das pensões (comparável àquela instaurada na Bélgica).
(187)
A Comissão considera igualmente que as medidas em causa, embora não se refiram a um regime especial no que diz respeito às prestações pagas aos pensionistas, permitem tornar sustentável um mecanismo de financiamento que a evolução histórica tinha tornado caduco. A Comissão considera, portanto, que estas medidas se inscrevem no âmbito mais geral da reforma dos sistemas de pensões dos Estados-Membros, reforma preconizada pelo Conselho e pela Comissão.
(188)
Os efeitos negativos da medida parecem limitados dado que, tendo em conta o passado da DPLP e das suas atividades, é evidente que uma grande parte dos seus compromissos em matéria de pensões se refere às atividades no setor reservado, em que a distorção da concorrência é, por natureza, limitada.
(189)
A medida em causa poderia teoricamente permitir à DPLP manter uma posição dominante. Todavia, a Comissão considera este risco pouco importante porque as medidas se limitam a alinhar as contribuições pagas pela DPLP com as dos seus concorrentes.
(190)
Decorre do exposto que os efeitos negativos do auxílio concedido à DPLP são limitados, em relação aos efeitos positivos da medida.
(191)
Tendo em conta que as medidas se limitam ao estritamente necessário para o estabelecimento de condições iguais no que se refere às contribuições sociais, e põem um termo a uma distorção da concorrência que prejudicava a DPLP, não alteram assim as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum.
(192)
Por conseguinte, a Comissão considera que a medida de assunção das pensões adotada em 1997 pode ser considerada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, dado que a DPLP não está melhor colocada que outros operadores relativamente aos custos de segurança social do seu pessoal estatutário.
6.3. APRECIAÇÃO DA COMPENSAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO E DE OUTRAS MEDIDAS
6.3.1. Existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
6.3.1.1. Vantagem e seletividade
(193)
No que diz respeito à compensação dos custos de serviço público, o acórdão Altmark (56) estabelece os critérios que uma intervenção pública deve cumprir para poder ser considerada uma compensação das obrigações de serviço público e escapar à qualificação de auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(194)
Neste caso, os critérios, e mais especialmente o quarto critério, não estão cumpridos: a escolha da DPLP não foi efetuada com base num processo de concurso público. Além disso, as autoridades belgas não demonstraram que o nível da compensação tinha sido determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e dotada de meios adequados, teria suportado para cumprir as obrigações de serviço público que lhe são solicitadas e a Comissão não dispõe de quaisquer indicações ou informações indicando que o quarto critério está cumprido.
(195)
Visto que as compensações anuais beneficiaram apenas uma única empresa e que foram colocados recursos suplementares à disposição desta empresa, a medida conferiu uma vantagem seletiva à DPLP.
(196)
Capitais injetados em 1997: as autoridades belgas reconheceram que as injeções de capital efetuadas em 1997, no montante de 62 milhões de euros, constituíam, na realidade, o pagamento diferido de uma compensação de SIEG devida relativamente ao ano de 1996. Essas injeções devem, portanto, ser apreciadas com base nos mesmos fundamentos que as compensações anuais. Não estando reunidas as diferentes condições estabelecidas no acórdão Altmark, a medida conferiu uma vantagem seletiva à DPLP.
(197)
Capitais injetados em 2003: as autoridades belgas declararam que a injeção de capitais efetuada em 2003 (297,5 milhões de euros) respeitava o princípio do investidor numa economia de mercado e, portanto, não constituía um auxílio estatal. Segundo alegam, esta injeção de capitais tinha por objetivo reforçar os fundos próprios da DPLP para a construção e modernização dos centros de triagem, a otimização dos circuitos de distribuição do correio e a automatização. Os fundos injetados visavam igualmente cobrir despesas com pessoal, decorrentes da diminuição do número de trabalhadores ligada a um regime de reforma antecipada, da redução do tempo de trabalho e do aumento dos salários oferecidos aos novos membros do pessoal.
(198)
Para demonstrar que esta injeção de capitais estava conforme com o princípio do investidor numa economia de mercado, as autoridades belgas realizaram previsões de rendibilidade no âmbito do seu plano estratégico, que resultaram num nível de rendibilidade superior ao custo de capital que teria exigido um investidor privado.
(199)
As projeções e o cálculo dos lucros realizados pelas autoridades belgas têm um caráter prospetivo, são muito pormenorizados e estão em conformidade com o método que utilizaria um investidor privado:
1.
a rendibilidade foi calculada pelo método dos fluxos de tesouraria futuros atualizados, que tem em conta o crescimento futuro da empresa e da capacidade de os investimentos gerarem lucros e fluxos de tesouraria para os seus acionistas;
2.
foram considerados três cenários diferentes: um cenário otimista, um cenário pessimista e um cenário mais provável, que acabou por ser retido para efeitos da apreciação da sensibilidade das projeções;
3.
as projeções indicavam um aumento da margem de lucro para […] % em 2007 (ver quadro 4) e uma taxa de rendimento interno prevista de […] % no período de 2003-2012 (ver quadro 5), ou seja, superior à taxa de […] % indicada por um perito independente (Banco Degroof) como sendo a margem de lucro que os investidores privados do setor postal julgariam adequada.
Quadro 4
Projeções ex ante dos lucros no período de 2003-2007 realizadas pelas autoridades belgas
[…]
Fonte: Autoridades belgas.
Quadro 5
Cálculo da taxa de rendimento interno ex ante efetuado pelas autoridades belgas para o cenário mais provável
[…]
Fonte: Autoridades belgas.
(200)
Pode notar-se também que a solidez das projeções foi globalmente validada pelos resultados financeiros obtidos durante os anos seguintes (ver quadro 6). Devido a este aumento de rendibilidade, a DPLP começou a distribuir dividendos a partir de 2007.
Quadro 6
Lucros ex post no período de 2003-2007
[…]
Fonte: Autoridades belgas.
(201)
Os resultados registados durante um período de dez anos são igualmente conformes às previsões de 2003, dado que a taxa de rendimento interno ex post deveria ser de […] %, ou seja, um nível superior à de […] % prevista em 2003.
(202)
Embora o rendimento do investimento efetuado pelo Estado belga pareça suficiente para confirmar o cumprimento, graças ao referido investimento, do princípio do investidor privado numa economia de mercado, convém notar que as receitas esperadas, servindo de fundamento à apreciação desta rendibilidade, incluíam auxílios estatais e, nomeadamente, as compensações anuais pagas à DPLP.
(203)
Todavia, tais medidas de auxílio estatal prosseguem manifestamente objetivos distintos e não têm qualquer ligação cronológica com a injeção de capitais realizada em 2003.
(204)
Além disso, a incerteza que, para um investidor privado, pode resultar do auxílio não notificado a favor da DPLP, foi atenuada pela autorização formal da injeção de capitais concedida pela Comissão na sua decisão de 2003. No momento da realização do investimento, qualquer investidor privado com boas perspetivas de rendimento teria provavelmente corrido o risco de realizar este investimento na sequência da adoção da decisão favorável da Comissão, embora esta decisão ainda não tivesse um caráter definitivo. Para tomar esta decisão, um investidor privado não teria esperado vários anos, ou seja, até à data do acórdão do Tribunal de Primeira Instância e do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, a anulação posterior dessa decisão constitui um acontecimento que não era previsível no momento em que o investimento foi realizado, mas que deve ter parecido pouco provável, dado que as decisões da Comissão são consideradas legais enquanto não forem anuladas.
(205)
A Comissão, por conseguinte, considera que a injeção de capitais efetuada em 2003 pode ser considerada conforme com o princípio do investidor privado numa economia de mercado e que não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(206)
Capitais injetados em 2006: as autoridades belgas declararam que a injeção de capitais efetuada em 2006 (no montante de 40 milhões de euros) respeitava o princípio do investidor numa economia de mercado e, portanto, não constituía um auxílio estatal.
(207)
Esta injeção foi realizada nas mesmas condições que as aplicáveis a um investidor privado: o aumento de capital da DPLP foi subscrito pelo Estado (no montante de 40 milhões de euros) e pela Post Invest Europe (no montante de 300 milhões de euros), a um preço por ação equivalente (pari passu). A Post Invest Europe, na altura, era um investidor externo que não tinha qualquer ligação com a DPLP ou com o Estado belga.
(208)
Além disso, o preço de emissão das ações foi estabelecido corretamente. Para determinar o preço das novas ações emitidas, o banco de investimento a que as autoridades belgas recorreram considerou que o valor total da DPLP variava entre […] e […] euros. Por fim, o Estado fixou o valor de […] euros para o conjunto da empresa antes das injeções de capitais. As hipóteses relativas ao nível de rendimento e de risco com base num plano de empresa comum assentavam, enquanto tais, em considerações relacionadas com a otimização dos lucros a longo prazo. Os resultados registados posteriormente pela DPLP na sequência do aumento de capital de 2006 (ver abaixo) também confirmam a solidez das hipóteses e dos parâmetros tidos em consideração aquando da decisão de investimento.
Quadro 7
Resultados da DPLP entre 2006 e 2010
[…]
Fonte: Autoridades belgas.
(209)
A Comissão considera que a injeção de capitais realizada em 2006 no montante de 40 milhões de euros está manifestamente conforme ao comportamento de um investidor numa economia de mercado, não constituindo, por isso, um auxílio estatal.
(210)
A isenção do imposto sobre as sociedades, embora suscetível de conferir uma vantagem à DPLP devido a uma eventual redução do montante do imposto que esta deveria de outra forma pagar, não produziu qualquer vantagem concreta: com efeito, entre 1992 e 2005, ano em que esta isenção foi suprimida, o resultado cumulado da DPLP depois do imposto foi negativo. Embora o seu resultado líquido tenha sido, em certos anos, positivo, o crédito fiscal que teria sido adiado de um ano para o outro teria permitido à DPLP não pagar imposto, mesmo se tivesse sido sujeita ao regime do imposto sobre as sociedades. Esta isenção não é, por conseguinte, analisada com mais pormenor na presente decisão.
(211)
As isenções do imposto predial e do imposto local, em contrapartida, colocam a DPLP numa posição mais favorável do que a das outras empresas, uma vez que a libertam de obrigações que, normalmente, teria que suportar. Por conseguinte, conferem-lhe uma vantagem seletiva.
(212)
As autoridades belgas alegaram que a transferência de imóveis dependia de uma reorganização interna dos bens pertencentes ao Estado, uma vez que a DPLP pertencia, nessa altura, integralmente ao Estado. Contudo, a transferência de imóveis colocou à disposição da DPLP novos ativos anteriormente pertencentes ao Estado. A DPLP já utilizava estes imóveis enquanto pertenciam ao Estado, mas não era o seu proprietário legal. A transferência do título legal de propriedade deu à DPLP, empresa distinta do Estado, os direitos de propriedade sobre os imóveis. A DPLP obteve, portanto, recursos suplementares relativamente à situação anterior à transferência. Esta medida conferiu-lhe, assim, uma vantagem seletiva.
(213)
Na ausência de garantia do Estado, a DPLP não teria podido obter um empréstimo nas mesmas condições. As autoridades belgas consideraram que as taxas do mercado teriam sido até 40 pontos de base mais elevadas, enquanto o prémio pago ao Estado era de 25 pontos de base.
(214)
Em conformidade com a comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias (57) [ponto 3.2. alínea d)], «a assunção do risco deve normalmente ser remunerada por intermédio de um prémio adequado em relação ao montante objeto da garantia ou da contragarantia. Quando o preço pago pela garantia for pelo menos igual ao prémio de garantia de referência correspondente que estiver disponível no mercado financeiro, a garantia não inclui um elemento de auxílio. Se não estiver disponível, no mercado financeiro, nenhum prémio de garantia de referência correspondente, o custo financeiro total do empréstimo garantido, incluindo a taxa de juro do empréstimo e o prémio da garantia, deve ser comparado ao preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido». Dado que o prémio não parece conforme ao mercado, a garantia do Estado permitiu à DPLP obter um financiamento a um custo inferior ao que deveria, em princípio, ter suportado.
(215)
Por conseguinte, a medida conferiu uma vantagem seletiva à DPLP, que equivale à diferença entre a taxa de juro que a DPLP deveria ter pago na ausência de garantia do Estado e a taxa de juro efetiva mais o prémio pago pela garantia. A vantagem obtida era, cada ano, de 15 pontos de base sobre o capital em dívida. A vantagem pode, por conseguinte, ser estimada em 1,5 milhões de euros durante a vigência do empréstimo.
6.3.1.2. Existência de recursos estatais
(216)
A compensação anual dos SIEG foi financiada pelo orçamento do Estado belga em conformidade com os contratos de gestão sucessivos celebrados entre a DPLP e o Estado belga. De acordo com as informações comunicadas pelo Estado belga, as injeções de capitais realizadas em 1997 representam, de facto, uma compensação de SIEG e, por conseguinte, são incluídas nesta parte da decisão.
(217)
As isenções fiscais implicaram uma diminuição das receitas fiscais do Estado devido à redução das receitas que o Estado teria realizado na ausência das referidas isenções. Implicam, por conseguinte, uma transferência de recursos estatais constituídos por uma perda de receitas fiscais para o Estado belga.
(218)
Os imóveis transferidos para a DPLP pertenciam anteriormente ao Estado. Este cedeu a propriedade dos mesmos à DPLP, diminuindo desse modo os seus próprios ativos e aumentando os da DPLP. Por conseguinte, a medida constitui uma transferência de recursos estatais.
(219)
A garantia relativa ao empréstimo foi concedida pelo Estado, que assumiu os respetivos riscos no seu próprio orçamento sem contrapartidas; constitui, por isso, um recurso estatal sob a forma de renúncia a receitas.
(220)
As receitas geradas pelos serviços de distribuição de correio não constituem receitas estatais, em conformidade com o acórdão PreussenElektra (58), dado que os preços pagos pelos utentes são financiados pelos seus fundos próprios, que escapam ao controlo do Estado.
(221)
Contudo, para efeitos da apreciação da compatibilidade, estas receitas são diretamente postas em relação com a prestação de um serviço de interesse geral no setor postal e devem, por conseguinte, ser tomadas em consideração, nos termos do ponto 17 do enquadramento sobre os SIEG e do artigo 7.o da Diretiva 97/67/CE, para efeitos da determinação da necessidade e da proporcionalidade da compensação.
6.3.1.3. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros
(222)
As medidas são suscetíveis de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros pelos mesmos motivos que os indicados no considerando 156.
6.3.1.4. Resumo das medidas de auxílio
(223)
Pelos motivos expostos nos considerandos 193 a 222, as medidas seguintes constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE:
a.
compensação anual de SIEG (1992-2010);
b.
injeções de capitais realizadas em 1997;
c.
isenção do imposto predial (1992-2005);
d.
transferência dos imóveis em 1992;
e.
garantia concedida pelo Estado em 2004.
6.3.2. Auxílio existente na aceção do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE
(224)
Algumas das medidas examinadas no caso vertente poderiam ser consideradas auxílios existentes, na aceção do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE.
6.3.2.1. Isenções do imposto sobre as sociedades e do imposto predial
(225)
As isenções do imposto sobre as sociedades e do imposto predial beneficiaram a DPLP quando esta era ainda uma administração pública, ou seja antes de 1971, e são anteriores à adesão da Bélgica à CEE. Desde então, não foram alteradas. Estas medidas constituem, por conseguinte, auxílios existentes.
(226)
A isenção do imposto sobre as sociedades foi suprimida em 2005, enquanto a isenção do imposto predial continua a ser aplicada.
6.3.2.2. Liberalização do mercado postal
(227)
Segundo as autoridades belgas, todas as medidas anteriores à liberalização dos mercados postais, em 1999, devem ser consideradas como auxílios existentes. Todavia, as medidas em questão beneficiaram ao conjunto das atividades da DPLP, presente em mercados concorrenciais (tais como os mercados da distribuição de encomendas e dos serviços financeiros) muito antes da entrada em vigor da Diretiva 97/67/CE em 1999. Por conseguinte, em conformidade com o acórdão Alzetta (59), tal auxílio não pode ser considerado como um auxílio existente devido à evolução do mercado interno: pode ser considerado um auxílio existente para um determinado beneficiário na medida em que este exerça atividades exclusivamente em mercados que não estavam abertos à concorrência quando o auxílio foi concedido.
(228)
Este argumento não pode, por conseguinte, ser aceite pela Comissão.
6.3.2.3. Prazo de prescrição de dez anos
(229)
A alegação segundo a qual o prazo de prescrição de dez anos deveria começar a decorrer a partir da abertura do presente procedimento formal de investigação, em 2009, também não pode ser aceite. O acórdão proferido pelo Tribunal em 2009 não anulou o conjunto dos atos de inquérito anteriores. Apenas deu a entender que estes atos deveriam incitar a Comissão a dar início a um procedimento formal de investigação (60).
(230)
Em contrapartida, como a Comissão realizou um primeiro ato de inquérito em 23 de dezembro de 2002, quando enviou um pedido inicial de informações às autoridades belgas, as medidas aplicadas antes de 23 de dezembro de 1992 devem ser consideradas auxílios existentes.
6.3.3. Compatibilidade da compensação dos SIEG nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE
(231)
A compatibilidade da compensação dos SIEG é apreciada à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE e do enquadramento sobre os SIEG. O enquadramento sobre os SIEG é aplicável a partir da sua entrada em vigor, em 29 de novembro de 2005. Dado que consiste, essencialmente, numa codificação de regras já existentes antes da sua entrada em vigor, também lhe será feita referência aquando da apreciação de medidas anteriores à sua entrada em vigor.
6.3.3.1. Perímetro de avaliação elaborado com base no mandato conferido pelos contratos de gestão
(232)
Nas suas observações, as autoridades belgas e a DPLP opuseram-se firmemente a que a Comissão, em conformidade com a abordagem adotada anteriormente para avaliar outros processos relativos a auxílios indevidamente pagos no passado, proceda a uma análise global de qualquer auxílio concedido à DPLP ao longo de todo o período, o que pressupõe que esta ajuda financiou indistintamente todas as missões de serviço público confiadas à empresa. As autoridades belgas e a DPLP alegaram que, no caso em apreço, contrariamente ao observado noutros processos, os contratos de gestão celebrados delimitam, de forma estrita, o âmbito das atividades da DPLP que devem beneficiar de um auxílio, bem como os montantes de auxílio a que tais atividades podiam candidatar-se (61).
(233)
A Comissão considera que os contratos de gestão em causa definem, de forma rigorosa, os respetivos direitos e obrigações do Estado e do beneficiário do auxílio, fixando os parâmetros de cálculo da compensação a que este último tem direito para as atividades específicas aí enumeradas e para os períodos neles indicados. Consequentemente, a Comissão baseará a sua apreciação nas disposições dos diferentes contratos de gestão.
(234)
Os SIEG para os quais deve ser controlada a compatibilidade do auxílio são definidos nos mandatos estabelecidos pelo Estado-Membro. As missões de serviço público que a DPLP deve cumprir são-lhe confiadas pelos sucessivos atos administrativos que aprovam os contratos de gestão que esta assina com o Estado aproximadamente de cinco em cinco anos. Estes contratos desenvolvem e completam as disposições da lei postal nacional.
(235)
Cada contrato de gestão sucessivo constitui um mandato distinto que descreve as missões de serviço público que a DPLP deve cumprir e fixa a duração do mandato, bem como os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação a pagar pelo Estado. Os contratos de gestão indicam as atividades que são tidas em conta no cálculo do montante da compensação financeira concedida pelo Estado.
(236)
A compatibilidade das medidas de auxílio deve ser apreciada à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, dado que a compensação foi concedida para financiar custos ocasionados pelo cumprimento das missões de serviço público. A compensação seria compatível se não compensasse excessivamente os custos adicionais suportados pela DPLP no exercício das missões de serviço público que lhe são confiadas pelos contratos de gestão, incluindo um lucro razoável. Qualquer sobrecompensação deverá ser objeto de uma recuperação.
(237)
O perímetro de avaliação da sobrecompensação inclui os SIEG relativamente aos quais as disposições dos contratos de gestão sucessivos preveem uma compensação.
(238)
Importa referir que as disposições dos contratos de gestão sucessivos apresentam algumas diferenças. Por conseguinte, a sobrecompensação deve ser calculada com base nos parâmetros específicos definidos em cada um dos contratos.
(239)
No primeiro contrato de gestão (1992-1996), a compensação dos SIEG cobre o conjunto dos serviços públicos. As disposições deste primeiro contrato de gestão não repartem a compensação entre os diferentes serviços públicos conforme tenham ou não direito a uma compensação por força desse contrato.
(240)
Por conseguinte, há que considerar que a compensação prevista neste contrato cobre os custos adicionais resultantes do cumprimento do conjunto das missões de serviço público, sem distinção. Para este período, o controlo da eventual sobrecompensação incidirá, por conseguinte, em todas as medidas de serviço público: o serviço postal universal (obrigação de serviço universal/OSU), bem como a distribuição da imprensa e de outras missões confiadas à DPLP.
(241)
Contrariamente ao primeiro contrato de gestão, os segundo, terceiro e quarto contratos de gestão reservam os auxílios a certos SIEG neles definidos. Os SIEG que têm direito a uma compensação são: a distribuição de jornais diários e publicações periódicas, bem como outros serviços públicos enumerados no considerando 33. As cláusulas que determinam os serviços que beneficiam de um auxílio figuram nos contratos de gestão: artigo 7.o do segundo contrato de gestão, artigo 15.o do terceiro contrato de gestão e artigos 12.o e 13.o do quarto contrato de gestão.
(242)
O serviço postal universal, em contrapartida, não beneficia de qualquer compensação por força dos contratos de gestão, com exceção do primeiro.
(243)
Os custos e as receitas relativos ao serviço postal universal não são, portanto, tidos em conta no cálculo da sobrecompensação, exceto, se for caso disso, os eventuais lucros excedentários provenientes do setor reservado (62).
6.3.3.2. Cálculo da sobrecompensação
(244)
Devido às diferenças entre os mandatos de serviço público referidas nos considerandos 239 a 243, a eventual sobrecompensação é calculada de forma distinta para o primeiro contrato de gestão e os três contratos de gestão que se seguiram.
(245)
Para além da cobertura dos custos ocasionados pela execução das obrigações de serviço público, o enquadramento sobre os SIEG prevê igualmente a compensação de uma taxa de remuneração razoável (63).
(246)
O ponto 18 do enquadramento sobre os SIEG estabelece que por lucro razoável «deve entender-se uma taxa de remuneração do capital próprio que tome em consideração o risco, ou a ausência de risco, suportado pela empresa devido à intervenção do Estado-Membro, nomeadamente se este último conceder direitos exclusivos ou especiais. Normalmente, esta taxa não deve ultrapassar a taxa média registada no setor em causa nos últimos anos. Nos setores em que não existe qualquer empresa comparável à empresa encarregada da gestão do serviço de interesse económico geral, pode ser efetuada uma comparação com empresas situadas noutros Estados-Membros ou, se necessário, pertencentes a outros setores, desde que sejam tomadas em consideração as características específicas de cada setor. Para determinar o que corresponde a um lucro razoável, os Estados-Membros podem introduzir critérios de incentivo, nomeadamente em função da qualidade do serviço prestado e dos ganhos de produtividade.»
(247)
O nível adequado de lucro razoável deve assim ter em conta vários parâmetros, nomeadamente a taxa média para o setor em causa, o risco associado às atividades da empresa e, se for caso disso, os critérios de incentivo ligados à empresa em causa.
(248)
Para estabelecer um nível de lucro razoável, a Comissão baseou-se em vários estudos de peritos, que são expostos mais pormenorizadamente em seguida. Com base nos estudos e no nível de risco de cada contrato de gestão, a Comissão definiu um conjunto de níveis de lucro razoável para a DPLP que incidem, por um lado, na distribuição do correio e, por outro, na distribuição da imprensa para cada um dos quatro contratos de gestão. Estes estudos têm em comum o facto de tentarem definir grupos de empresas suficientemente comparáveis em termos de atividades e de perfil de risco em relação ao operador postal histórico em questão e estabelecer um nível de lucro de referência para este último baseado nos lucros observados nessas empresas comparáveis.
(249)
No que diz respeito nomeadamente ao risco, a Comissão gostaria de sublinhar que a DPLP, durante todo o período examinado, foi confrontada com uma concorrência reduzida ou inexistente para a grande maioria das suas atividades, quer porque tinha um monopólio legalmente protegido (este aplica-se à maioria dos serviços de distribuição de correio), quer porque detinha uma posição dominante caracterizada por quotas de mercado muito elevadas e barreiras à entrada criadas pela concessão de subvenções de preços inferiores aos custos (por exemplo, a distribuição da imprensa). Segundo a Comissão, este aspeto deve ser tomado em consideração em todas os estudos comparativos efetuados com empresas que, embora assegurassem serviços semelhantes à DPLP, tinham de exercer a sua atividade num ambiente competitivo.
(250)
Além disso, o grau de exposição ao risco de um operador postal histórico depende essencialmente das características do mecanismo regulador instituído pelas autoridades públicas.
(251)
Quanto à distribuição do correio, setor em que a obrigação de serviço universal da DPLP era principalmente financiada graças aos preços dos selos (64), a Comissão considera que o risco é sensivelmente diferente consoante os preços dos selos fossem adaptados mais ou menos frequentemente pela entidade reguladora (por exemplo, no início de cada ano ou, simplesmente, sempre que necessário) para cobrir os custos líquidos da obrigação de serviço universal de forma constante, ou consoante os preços dos selos (65) fossem fixados antecipadamente para um período longo (incidindo, por exemplo, em quatro ou cinco anos) no âmbito de um contrato a longo prazo (66). O primeiro modo de regulação dos preços tende a fazer correr um risco bastante baixo à empresa em questão, na medida em que os preços dos selos são adaptados com uma certa frequência de modo a manter um equilíbrio financeiro constante entre as receitas e os custos. Este tipo de regulação protege as margens de lucro da empresa contra as incertezas. O segundo método implica um maior risco, dado que expõe o operador às consequências das variações dos custos e das receitas durante um longo período.
(252)
Do mesmo modo, no que diz respeito à distribuição da imprensa (obrigação de serviço universal financiada por compensações financeiras), a diferença é importante consoante a compensação se baseie nos custos líquidos efetivos (custos líquidos realmente incorridos) ou nos custos líquidos previstos durante um longo período. Assim, uma compensação paga sob a forma de um montante fixo para cobrir os custos líquidos esperados durante um longo período subsequente expõe o operador a todas as variações de receitas e de custos. O operador é, então, confrontado com um risco mais elevado do que no caso de compensação integral com base nos custos e rendimentos determinados a posteriori.
(253)
Se o contrato que vincula o operador e as autoridades públicas for tal que o serviço público apresenta um certo grau de risco, por exemplo, porque expõe o operador histórico a variações importantes das receitas e das despesas, o lucro razoável a que tem direito o operador histórico deve ser proporcional ao nível correspondente de risco incorrido. Em contrapartida, se o contrato entre o operador histórico e as autoridades públicas for tal que o serviço público não é acompanhado por um risco substancial, o lucro razoável autorizado deve igualmente ser modesto.
(254)
A Comissão observa, além disso, que o nível de risco incorrido pela empresa e o nível das compensações a que esta última tem direito por ganhos de eficiência estão estreitamente ligados. Assim, as autoridades públicas podem definir previamente um nível de compensação fixo que antecipe e integre os ganhos de eficiência que, normalmente, a empresa teria de realizar durante a duração do mandato. Ao expor a empresa a todas as variações de custos e de receitas, o contrato incita-a a tornar-se mais eficiente e a melhorar a relação custo-eficiência. Paralelamente, fá-la correr um risco maior. Em certa medida, risco e incentivos à eficiência andam, portanto, lado a lado. Do mesmo modo, um preço máximo definido a priori para um longo período incentiva normalmente a uma maior eficiência, mas é mais arriscado para a empresa em causa.
(255)
Para examinar a questão da taxa de lucro razoável da DPLP, a Comissão baseia-se em vários estudos de peritos:
(256)
Estudo WIK: no âmbito do Processo C 36/07, um procedimento de auxílio estatal relativo ao operador postal alemão Deutsche Post AG (a seguir «DP»), a Comissão solicitou à WIK-Consult que realizasse um estudo sobre o nível adequado de lucro razoável para os operadores postais históricos (67) (a seguir «estudo WIK»). Os aspetos pertinentes do estudo WIK foram comunicados à Bélgica em 25 de março de 2010 e em 7 de fevereiro de 2011. A Comissão recebeu as observações da Bélgica sobre o estudo WIK em 23 de abril de 2010 e em 1 de março de 2011.
(257)
Estudo Deloitte: em 23 de abril de 2010, a Comissão recebeu um estudo realizado pelo gabinete Deloitte (68) (a seguir «estudo Deloitte») em que este deu o seu parecer sobre o nível de lucro razoável a adotar para os serviços universais da DP. Este estudo foi transmitido à Bélgica em 9 de dezembro de 2011. A Comissão recebeu as observações da Bélgica sobre o estudo Deloitte em 26 de dezembro de 2011.
(258)
Estudo CRA: em 1 de março de 2011, a Bélgica apresentou um estudo da Charles Rivers Associates (69) contestando o estudo WIK (a seguir «CRA»).
(259)
Nesse estudo, a WIK define um lucro razoável de referência para a DP. Concretamente, a WIK analisa, em primeiro lugar, as missões e o risco específicos da DP e conclui que esta última assegura principalmente missões de rotina e está confrontada com um risco empresarial limitado (70). Com base nesta análise, a WIK escolhe as empresas que servem para a comparação, isto é, determina a composição dos grupos de referência que permitam deduzir o lucro razoável de referência. De um modo geral, a WIK salienta que o processo de avaliação adotado retoma os princípios da metodologia tipo utilizada para os valores de referência da rendibilidade nos preços de transferência (71). Tal metodologia não só é aplicada nos regulamentos nacionais em matéria de preços de transferência, mas também nos princípios da OCDE em matéria de preços de transferência (a seguir, os princípios da OCDE) (72).
(260)
A WIK utiliza vários instrumentos de medição da rendibilidade e faz a distinção entre a taxa de rendibilidade interna (TRI), baseada nos fluxos de tesouraria e considerada como instrumento de medição teoricamente correto da rendibilidade de uma atividade, e outros indicadores retirados dos dados contabilísticos (taxa de remuneração), como a rendibilidade do capital aplicado (RCA), a rendibilidade dos capitais próprios (RCP), a rendibilidade do ativo (RDA) e a margem de exploração (MDE) (73). Tal como explicado no capítulo 5 do estudo, a WIK propõe, no caso em apreço, utilizar a MDE como indicador da rendibilidade. Uma das vantagens deste instrumento é que não depende dos dados contabilísticos sobre os lucros (EBIT (74)) e sobre as vendas, duas rubricas facilmente observáveis na contabilidade da empresa. Além disso, o recurso à MDE evita a estimativa e a atribuição de ativos entre diferentes serviços, o que se revelaria necessário para um indicador de referência baseado nos capitais, como a RCP e a RCA, e constitui normalmente um exercício difícil. A WIK assinala igualmente que um indicador de referência baseado na MDE é aconselhável se as empresas que servem para a comparação e a empresa sujeita ao estudo comparativo pertencerem ao mesmo ramo/ao mesmo setor industrial, o que garante a homogeneidade da estrutura do EBIT e das vendas.
(261)
No que respeita à composição do grupo de referência, a WIK conclui que há necessidade de encontrar um compromisso entre a comparabilidade das empresas incluídas na amostra e a dimensão da mesma. A WIK opõe-se à inclusão de operadores postais históricos europeus na amostra, dado que os seus preços foram regulados num mercado que foi fechado à concorrência na maioria dos países, durante todo o período examinado. Pela mesma razão, o número de empresas que estão em concorrência direta com os operadores postais históricos é bastante limitado. Trata-se principalmente de empresas de menor dimensão. Para obter um grupo equilibrado de empresas comparáveis, a WIK inclui tanto os concorrentes diretos nos mercados nacionais e os principais atores multinacionais, como as empresas internacionais de encomendas expresso (UPS, FedEx, DHL), que exercem atividades mais arriscadas e de mais alta intensidade de capital que um operador postal histórico presente num mercado nacional protegido.
(262)
Quanto à questão do compromisso entre a comparabilidade e a dimensão da amostra, a WIK prevê três grupos de referência: i) o grupo de referência I, ou setor restrito das encomendas, que inclui empresas essencialmente ativas como prestadores de serviços de encomendas (10 empresas, consideradas bastante comparáveis aos prestadores de serviço postal universal); ii) o grupo de referência II, ou setor alargado das encomendas, que inclui empresas cuja principal atividade pode abranger outros serviços, como os serviços de correio (26 empresas com um nível de comparabilidade algo inferior) e iii) o grupo de referência III, que também abrange algumas empresas do setor dos transportes terrestres (1 163 empresas com uma comparabilidade inferior) (75). Segundo a WIK, esta abordagem reforça a validade estatística do estudo comparativo final.
(263)
Um dos critérios de seleção aplicados a todos os grupos de referência diz respeito à dimensão da empresa; apenas são tomadas em consideração as empresas cujas receitas são superiores a 3 milhões de euros (76). No que respeita ao período abrangido pelos dados, apenas estavam disponíveis dados fiáveis relativamente ao período de 1998-2007 e foram utilizadas interpolações retroativas para o período de 1990-1997 (77).
(264)
Além disso, a WIK retoma a análise adotada nos preços de transferência baseando-se no conceito de intervalo interquartílico (78) para atenuar o efeito dos valores extremos e para definir um nível de lucro razoável.
(265)
A WIK obtém os seguintes resultados relativamente ao período de 1998-2007:
a)
grupo de referência I: percentil 25 igual a -0,42 %, percentil 75 igual a 6,72 % e a mediana (percentil 50) igual a 3,86 %;
b)
grupo de referência II: percentil 25 igual a 0,45 %, percentil 75 igual a 6,77 % e a mediana (percentil 50) igual a 3,48 %;
c)
grupo de referência III: percentil 25 igual a 0,64 %, percentil 75 igual a 5,57 % e a mediana (percentil 50) igual a 2,59 %.
(266)
A WIK conclui que o setor alargado das encomendas, ou grupo de referência II, é o grupo de referência mais adequado, uma vez que os resultados obtidos são relativamente estáveis no tempo em relação ao outro grupo de referência (setor restrito das encomendas) e porque este setor está funcionalmente mais próximo das atividades de correio e de encomendas que o outro grupo de referência (setor dos transportes terrestres).
(267)
É realizado outro ajustamento para obter um limite superior do lucro razoável da DP baseado na análise do risco empresarial incorrido pela empresa em relação ao grupo de referência. Nesta base, a WIK propõe como limite superior do lucro razoável da DP o valor de 3,48 % correspondente à MDE mediana do grupo de referência II. Ao escolher a mediana em vez do percentil 75 como valor superior do lucro razoável, a WIK pretende refletir o facto de as empresas presentes na amostra assumirem um risco maior que os operadores postais históricos, dado que não beneficiam de qualquer direito especial.
(268)
As autoridades belgas consideraram que a metodologia utilizada no relatório WIK estava incorreta e apresentaram vários documentos (cartas, tomadas de posição e relatórios) em 23 de abril de 2010, 1 de março de 2011, 14 de junho de 2011, 5 de agosto de 2011, 10 de agosto de 2011, 14 de dezembro de 2011 e 19 de dezembro de 2011, refutando a abordagem do relatório WIK e apresentando o seu próprio método de estimativa de um lucro razoável de referência.
(269)
Numa tomada de posição enviada em 5 de agosto de 2011, as autoridades belgas alegaram, em substância, que a amostra utilizada no estudo WIK não era representativa da atividade, da dimensão, do perfil de risco e do período de referência. A Bélgica afirma, portanto, que é muito difícil legitimar a amostra com base nos critérios expostos no ponto 18 do enquadramento sobre os SIEG.
(270)
Na mesma tomada de posição, a Bélgica alega também que seria lógico estabelecer uma distinção entre as margens de lucro das atividades que apresentam níveis de risco significativamente diferentes: se a distribuição da imprensa e a do correio são atividades com um perfil de risco diferente, as autoridades belgas alegam que conviria, então, utilizar diferentes níveis de lucro razoável.
(271)
Além disso, as autoridades belgas afirmam que as atividades da DPLP beneficiam de ganhos de produtividade e que a Comissão deveria tê-los em consideração quando define a taxa de remuneração razoável, tal como prevê o ponto 18 do enquadramento sobre os SIEG. As autoridades belgas sublinham que a DPLP se tornou rentável após numerosas reformas e após ter sido deficitária durante muito tempo. Os custos da DPLP foram reduzidos, designadamente graças ao encerramento de estações de correio. A parte de 50 % detida por investidores privados desde 2006 fez surgir uma nova cultura orientada para a eficiência. Segundo as autoridades belgas, tais ganhos de eficiência devem ser tidos em conta aquando da determinação da taxa de remuneração razoável que pode ser concedida à DPLP.
(272)
Em 1 de março de 2011, as autoridades belgas enviaram à Comissão um relatório redigido pela Charles River Associates (CRA) que lança um olhar crítico sobre o estudo WIK e propõe um outro método de avaliação do lucro razoável da DPLP.
(273)
No que respeita à composição da amostra, a CRA alegou que as três amostras WIK incluem muitas empresas de pequena dimensão cujos perfis de risco não são comparáveis ao de um grande operador postal. Por conseguinte, a CRA contesta as conclusões da WIK afirmando que a prestação dos serviços de distribuição de cartas pelo operador postal histórico em questão comporta um baixo risco e que as empresas incluídas nos grupos de referência permitem efetuar boas comparações.
(274)
A CRA chama nomeadamente a atenção para a correlação entre a estrutura dos custos de uma empresa (em termos de proporção de custos fixos e variáveis) e o risco comercial incorrido. A CRA alega que um operador postal que assume uma obrigação de serviço universal é confrontado com custos fixos mais importantes, estando, por conseguinte, mais exposto a uma diminuição da procura que uma empresa cujos custos fixos são mais baixos. Além disso, a CRA salienta a diferença de MDE entre as pequenas e as grandes empresas dos grupos WIK (79), o que implica, no seu entender, a existência de diferenças sistemáticas entre as pequenas empresas de encomendas e as grandes empresas, como a UPS e a FedEx, que poderiam explicar-se pela diferente estrutura de custos.
(275)
A CRA analisa também mais em pormenor as características de algumas das pequenas empresas de encomendas incluídas na amostra do grupo de referência I da WIK e conclui que o seu perfil de risco não é comparável ao de um grande operador postal. A CRA considera igualmente que não é necessário aumentar a dimensão desta amostra, já dificilmente comparável, ao acrescentar empresas ainda menos comparáveis.
(276)
A CRA rejeita o argumento da WIK segundo o qual os operadores postais históricos europeus não deveriam ser incluídos na amostra, uma vez que os seus lucros foram determinados, não pela concorrência, mas pela regulação dos preços, havendo o risco de esses operadores postais históricos terem obtido lucros excessivos, graças a essa regulação dos preços. A CRA argumenta que, ao rejeitar outros operadores postais históricos para efeitos da comparação, a WIK se baseia na hipótese teórica de que esses operadores históricos poderiam ter praticado preços excessivos, mas sem avançar provas empíricas para apoiar o seu argumento. Neste contexto, a CRA salienta que, tendo em conta os mecanismos de regulação de preços aplicados em vários Estados-Membros, como a limitação máxima dos preços (80), os elevados lucros observados seriam mais devidos a ganhos de produtividade do que a preços elevados.
(277)
A CRA alega que o método natural de cálculo de uma margem de lucro razoável para a DPLP sobre as suas obrigações de serviço público consistiria em basear-se nos dados disponíveis no que respeita às margens de lucro realizadas sobre as atividades de correio de outros operadores postais da Europa Ocidental. Isso é tanto mais natural dado que os serviços públicos em questão são sobretudo serviços de distribuição de cartas e que os dados sobre as margens de lucro realizadas sobre as operações ligadas ao correio dos outros operadores postais da Europa Ocidental são diretamente acessíveis e não mostram qualquer regulação dos preços demasiado clemente.
(278)
A CRA alega, em especial, que a análise deveria basear-se nas margens EBIT (MDE) realizadas sobre as atividades de correio dos operadores postais da Europa Ocidental que comunicam informações setoriais sobre as margens EBIT das suas atividades de correio ou (se as informações setoriais sobre as margens EBIT não são comunicadas) sobre as margens EBIT globais dos operadores postais da Europa Ocidental que retiram mais de 75 % das suas receitas dos serviços de correio. A CRA exclui da amostra os operadores da Europa Oriental, devido à sua relativa ineficácia relativamente aos operadores postais da Europa Ocidental.
(279)
Assim, a análise da CRA baseia-se numa amostra de 11 operadores postais da Europa Ocidental para o período de 2002-2009 (73 observações no total). A MDE média dessa amostra é de […] %, a mediana é de […] % e o percentil 75 é igual a […] % (81). A CRA também calcula a média truncada ([…] %) e a média segundo o método de Winsor ([…] %), que, tal como a mediana, não são afetadas pelos valores extremos (82).
(280)
No que respeita à definição de um valor de referência para a margem de lucro razoável, a CRA alega que a utilização de valores médios coloca problemas metodológicos. A CRA explicou que, devido às variações das margens de lucro observadas na amostra, o limiar crítico que define uma rendibilidade excessiva deveria ser superior à média ou a qualquer outra medição de tendência central e poderia, por exemplo, ser igual ao percentil 75. Segundo a CRA, tal abordagem iria ao encontro da metodologia utilizada nos inquéritos aos preços de transferência e que consiste em basear-se num intervalo (por exemplo, um intervalo interquartílico ou outros percentis).
(281)
Em 14 de dezembro de 2011, as autoridades belgas apresentaram à Comissão um documento contendo a posição da DPLP sobre os riscos incorridos pelos operadores postais e propondo uma metodologia para elaborar uma ferramenta de medição do prémio de risco que, adicionado à rendibilidade das vendas, daria um nível razoável de MDE.
(282)
O documento não explica como a rendibilidade das vendas (expressa em termos de MDE) poderia ser definida no caso em apreço e não se pronuncia claramente sobre qual deveria ser exatamente a MDE razoável com base na metodologia proposta. A análise insiste sobretudo na apreciação dos diversos riscos e no cálculo de um prémio de risco que reflita todos os tipos de risco.
(283)
As autoridades belgas privilegiam, nomeadamente, três grandes categorias de risco - o risco setorial, o risco associado ao serviço e o risco contratual - e os tipos habituais de risco, para cada categoria, aos quais os operadores postais estão expostos. A metodologia de apreciação do prémio de risco prevê: i) a definição de um «prémio de risco máximo» (83); ii) a cisão do período tomado em consideração em períodos contratuais, para delimitar os riscos ligados a cada contrato; iii) a utilização de uma escala simples para avaliar cada risco relativamente a cada período contratual (baixo, médio ou elevado); iv) a conversão das notas atribuídas a cada risco numa nota global para cada uma das três categorias principais de riscos e v) a conversão das notas globais de prémios de risco, cuja soma dá o prémio de risco total.
(284)
Além disso, são dados exemplos para demonstrar que a DPLP incorre em riscos superiores à média. Assim, as autoridades belgas defendem que a DPLP está confrontada com um risco associado aos volumes mais elevado, visto que retira uma parte mais importante das suas receitas da sua atividade «correio» e porque apresenta uma rigidez dos custos mais importante devido a uma proporção dos custos fixos superior à média. Outro tipo de risco considerado mais elevado para a DPLP é o risco ligado à segurança. Segundo a análise, tal deve-se ao facto de a DPLP ser um dos poucos operadores postais europeus a distribuir no domicílio as prestações de reforma em numerário.
(285)
Com base na apreciação dos diferentes riscos, as autoridades belgas concluem que o quarto contrato de gestão apresenta um nível elevado dos três tipos de risco, enquanto o primeiro, segundo e terceiro contratos se caracterizam por um nível médio de risco (a única exceção é o risco setorial, que é considerado baixo para o primeiro contrato). As autoridades belgas dão outros exemplos da maneira de converter em prémio de risco a classificação supra dos diferentes riscos, com base em valores diferentes para o «prémio de risco máximo».
(286)
O estudo Deloitte mencionado no considerando 257 supra concorda com o estudo WIK em vários pontos:
1.
utilizam ambos a mesma metodologia de investigação de empresas comparáveis em termos de funções e de risco nas bases de dados financeiros;
2.
propõem ambos utilizar a MDE como medição de referência mais pertinente para definir o lucro de referência (devido à falta de dados e às diferenças de tratamento contabilístico entre as várias empresas);
3.
por último, os prestadores de serviço postal universal são excluídos do grupo de empresas comparáveis porque operam principalmente em mercados regulados e beneficiam de direitos exclusivos.
(287)
No que diz respeito ao grupo de empresas comparáveis, a principal diferença entre o estudo WIK e o estudo Deloitte diz respeito à dimensão das empresas que entram em linha de conta. A Deloitte inclui na sua amostra apenas empresas cujas receitas anuais são superiores a 100 milhões de euros (84). Esta restrição explica-se pela sua análise das especificidades das atividades ligadas à prestação de serviço universal e aos riscos comerciais e de mercado correspondentes (85).
(288)
A Deloitte considera, em particular, que as empresas do setor postal e das encomendas que exploram vastas e complexas redes de recolha e de distribuição podem razoavelmente ser comparadas à DP. Tendo em conta as economias de escala, de alcance e de densidade que prevalecem nas redes postais e a parte elevada dos custos de exploração em relação aos custos do capital, assim como os riscos conexos (como o risco associado aos volumes, o risco de substituição pelo correio eletrónico), as grandes empresas multiprodutos do setor postal e das encomendas prestam-se mais a uma comparação do que as pequenas empresas de correio. As empresas de transporte de mercadorias e de logística poderiam também - em menor medida - contribuir para a comparação, já que utilizam os mesmos ativos.
(289)
Para demonstrar a importância de que se reveste a dimensão das empresas, a Deloitte compara a sua amostra com a do grupo de referência II da WIK. A Deloitte observa que a MDE média na amostra WIK difere sensivelmente entre os grupos de empresas de dimensão diferente (baseada no número de trabalhadores) (86). A Deloitte alega que na sua amostra (baseada em empresas maiores), não existe, pelo contrário, nenhuma estreita ligação entre a escala e a MDE.
(290)
No termo do processo de seleção da amostra, a Deloitte baseia a sua análise em 7 empresas postais e de encomendas, 18 empresas de logística e 19 empresas de transporte de mercadorias. No que diz respeito ao setor postal e de encomendas, o pequeno grupo de sete empresas comparáveis inclui grandes operadores multinacionais de encomendas expresso como a UPS, a FedEx e a TNT Express, assim como alguns outros operadores postais originários principalmente dos Estados Unidos e do Reino Unido (87). Em princípio, o conjunto de dados cobre o período de 1990-2007, mas os dados para os primeiros anos são, contudo, muito limitados e a Deloitte considera, desde logo, que os resultados relativamente a esses anos são menos fiáveis (88).
(291)
Além disso, a Deloitte analisa as vantagens e desvantagens de vários outros instrumentos de medição da rendibilidade. Rejeita a utilização da taxa de rendibilidade interna (TRI) no caso vertente, devido às dificuldades práticas ligadas à obtenção de dados adequados sobre os fluxos de tesouraria. Rejeita também a utilização da RCA ou da RCP devido, por exemplo, às diferenças entre as empresas em matéria de tratamento contabilístico dos custos e de estrutura do capital (sendo esta última importante para a RCP). A RDA também é considerada inadequada porque assenta no total dos ativos. A Deloitte propõe, por conseguinte, optar pela MDE, mas salienta que uma vez que esta não mede diretamente o rendimento do capital, pode ser utilizada para fins de estudo comparativo desde que as empresas comparadas apresentem uma intensidade do capital similar.
(292)
A Deloitte calcula, no entanto, a RCA (bem como a RCA ao valor do mercado e a RDA) para uma pequena subamostra de seis empresas, mas conclui que o intervalo e a variação da RCA poderiam refletir diversos fatores, o que exige uma interpretação prudente e prejudica a sua utilidade enquanto indicador de referência. Entre esses fatores, a Deloitte sublinha a importância da intensidade do capital. A Deloitte alega que, em termos de intensidade do capital, o serviço universal da DP é mais próximo, por exemplo, do da UPS e da FedEx do que do de operadores de transporte de mercadorias como Kuehne & Nagel ou Wincanton.
(293)
A Deloitte salienta também as importantes diferenças de rendibilidade das empresas ao longo do tempo, bem como no âmbito dos diferentes setores e entre eles. Essas diferenças, de acordo com a Deloitte, justificariam o recurso a intervalos de lucro razoável em vez de um valor médio único. Tal abordagem seria igualmente oportuna, tendo em conta a necessidade de não penalizar os resultados superiores à média obtidos graças a ganhos de eficiência.
(294)
Os resultados recolhidos pela Deloitte, por setor e para todos os setores, estão resumidos no quadro 22 do estudo da Deloitte. Assim:
a)
para o setor postal e de encomendas, relativamente ao período de 1998-2007, a média das MDE médias anuais é de 8,1 %, a média das MDE medianas anuais é de 7,4 %, a média dos percentis 25 anuais é de 4,8 % e a média dos percentis 75 anuais é de 12 %;
b)
para o conjunto dos setores, relativamente ao período de 1990-2007, a média das MDE médias anuais é de 6 %, a média das MDE medianas anuais é de 5,4 %, a média dos percentis 25 anuais é de 3,6 % e a média dos percentis 75 anuais é de 8,1 % (89).
(295)
Como indicador de referência, a Deloitte propõe um valor baseado na média das MDE médias anuais igual a 7,9 % (90); para refletir a diferença observada das MDE, a Deloitte deduz igualmente um intervalo para a MDE razoável baseado nos intervalos interquartílicos anuais (91).
(296)
Escolher uma boa amostra de empresas comparáveis para os operadores postais históricos é uma tarefa complexa. É evidente que deve prestar-se grande cuidado à escolha de um grupo de empresas que possam servir de referência para as atividades comerciais e o risco.
(297)
Os estudos WIK e Deloitte têm em comum o facto de visarem as empresas comerciais com atividades comparáveis às da DPLP, excluindo simultaneamente os operadores postais históricos da amostra de comparação. A CRA, pelo contrário, utiliza uma amostra de comparação composta unicamente de outros operadores postais históricos europeus.
(298)
A Comissão partilha o parecer da WIK e da Deloitte, segundo o qual os lucros dos operadores postais históricos (utilizados pela CRA no seu estudo comparativo) não são o resultado de condições normais de mercado, mas são resultantes, em grande parte, de escolhas de outros Estados-Membros em matéria de regulação. Por conseguinte, poderiam não refletir de forma adequada a remuneração de referência. Ao mesmo tempo, dado que a amostra da CRA incide sobre os operadores postais históricos de outros países europeus, parece constituir a amostra de empresas que mais se aproximam da DPLP. Por esse motivo, a Comissão considera que convém ter totalmente em consideração a amostra da CRA, designadamente para verificar por cruzamento de dados os níveis de referência do lucro razoável (MDE) definidos com base nos estudos WIK e Deloitte.
(299)
Tanto o estudo WIK como o estudo Deloitte reconhecem que é conveniente dispor de uma amostra de dimensão suficiente para tirar conclusões significativas para efeitos do estudo comparativo. Para esse efeito, baseiam-se numa amostra (relativamente) restrita de empresas do setor postal e de encomendas e em amostras mais amplas que incluem empresas dos setores da logística e do transporte de mercadorias. A Comissão reconhece que importa dispor de uma amostra de dimensão suficiente para fins estatísticos. Quanto à posição da CRA a este respeito, que contesta a utilidade de um aumento da dimensão da amostra acrescentando-lhe empresas menos comparáveis, a Comissão considera que as amostras mais vastas definidas pela WIK e, em especial, pela Deloitte, com base em metodologias de seleção de amostras adotadas, são suficientemente comparáveis para servir de grupos de referência significativos com vista a avaliar o lucro da DPLP.
(300)
O estudo WIK tenta definir uma MDE de referência com base em três grupos constituídos para fins de comparação. Todavia, a Comissão considera também que o estudo WIK pode ser atacado em dois pontos distintos, embora relacionados entre si (92): i) o recurso pela WIK a amostras que incluem igualmente um grande número de empresas mais pequenas (93) que não são, obviamente, comparáveis a operadores postais históricos como a DPLP; e ii) as hipóteses da WIK relativas ao nível de risco com que é confrontado o operador postal objeto do inquérito.
(301)
A Comissão considera que a escala das atividades, bem como a estrutura dos custos dos operadores postais históricos como a DPLP (juntamente com o tipo de mecanismo de regulação em vigor) são elementos essenciais para a apreciação do estudo comparativo dos níveis de lucro.
(302)
Em primeiro lugar, se os custos fixos forem elevados (e disserem respeito, por exemplo, aos custos do capital ou a outros custos fixos associados à rede), as maiores empresas beneficiam mais das economias de escala e da densidade do que as pequenas. Comparando a MDE média das grandes e pequenas empresas presentes na amostra WIK, o estudo da Deloitte-II consegue demonstrar que a MDE média aumenta com a dimensão das empresas (medida de acordo com o número de trabalhadores) (94). Com efeito, o valor médio do primeiro quartil (Q1) é muito baixo nas três amostras WIK (por exemplo, apenas 0,75 % na amostra WIK II no período de 1998-2007) (95), o que poderá traduzir uma certa sobrerrepresentação das (mais pequenas) empresas que sofrem prejuízos e lutam para permanecer no mercado. Ao incluir tantas pequenas empresas nas suas amostras (incluindo na sua principal amostra do grupo de referência II), a WIK pode ter subestimado a MDE de referência que se aplicaria mais a empresas maiores e mais bem implantadas, como a DP ou a DPLP.
(303)
Em segundo lugar, embora a WIK mencione, a justo título, o baixo perfil de risco do operador em razão do caráter monopolístico das suas atividades, não parece ter suficientemente em conta os custos fixos importantes (em relação aos custos variáveis) induzidos pela obrigação de serviço universal, nem a evolução do perfil de risco que teriam podido provocar as alterações do regime regulamentar do operador ao longo do tempo, em especial entre os diferentes períodos de regulação (por exemplo, os diferentes contratos de gestão, no caso da DPLP).
(304)
A parte de custos fixos pode ser elevada não só devido à alta intensidade de capital de uma empresa (uma das explicações correntes do caráter elevado dos custos fixos), mas também porque esta não pode adaptar os seus custos globais tendo em conta a sua obrigação (ligada à obrigação de serviço universal) de manter uma vasta rede de distribuição, e ainda porque é incapaz de reduzir os custos do trabalho decorrentes dos contratos de trabalho existentes. A parte elevada de custos fixos (96) coloca ainda mais em questão a inclusão das pequenas empresas cuja estrutura de custos (o rácio custos fixos/custos variáveis) parece diferir de modo significativo (97).
(305)
Tal como indicado na introdução, a Comissão considera também que o grau de exposição ao risco de um operador postal histórico depende, em grande parte, das características do mecanismo regulador instituído pelos poderes públicos para financiar a obrigação de serviço universal. A passagem a um sistema de limitação máxima dos preços a mais longo prazo para os preços dos selos (como a DPLP teve em 2006) implica, nomeadamente, um aumento sensível da importância do risco ligado aos volumes. A existência de tal risco prejudica a hipótese da WIK relativa ao risco intrinsecamente reduzido das atividades da DPLP, pelo menos para o período caracterizado por um sistema de limitação máxima dos preços.
(306)
Atendendo aos argumentos apresentados nos considerandos 286 a 295, a Comissão considera que, para a avaliação do lucro da DPLP, as amostras Deloitte constituem uma melhoria em relação às amostras WIK, dado que se limitam às empresas com uma dimensão mínima mais elevada (volume de negócios anual ultrapassando os 100 milhões de euros).
(307)
Paralelamente, contudo, convém notar que, em diversos aspetos, a abordagem Deloitte apresenta também algumas fragilidades potenciais e as suas conclusões devem ser interpretadas com prudência.
(308)
As amostras Deloitte parecem, nomeadamente, incluir numerosas empresas cuja intensidade de capital é superior à que é aplicável aos operadores de correio (98). De um ponto de vista metodológico, a utilização da MDE como instrumento de avaliação do lucro necessita de uma amostra comparativa de empresas com níveis semelhantes de intensidade de capital (aqui definida como o rácio capital/vendas). A hipótese de trabalho é que as empresas com a mesma MDE terão uma rendibilidade do capital aplicado (RCA (99)) inversamente proporcional ao rácio capital/vendas. Por conseguinte, o recurso à MDE como indicador de referência da rendibilidade requer uma intensidade de capital idêntica para as empresas incluídas no grupo de referência. Embora seja difícil obter estimativas fiáveis da intensidade de capital (100), afigura-se que as atividades de distribuição do correio e da imprensa apresentam uma intensidade de capital menor que as atividades de encomendas expresso das grandes multinacionais, como a UPS, a TNT, a FedEx e a DHL (101). Por conseguinte, é possível que o indicador de lucro razoável definido com base em amostras Deloitte sobreavalie o lucro de referência que conviria aplicar a empresas com a mesma estrutura de capital que a DPLP (102).
(309)
Tendo em conta as numerosas incertezas que acompanham este exercício de avaliação, a Comissão considera justificado definir um intervalo de variação razoável de MDE com base nas estimativas da Deloitte da MDE mediana para a amostra maior de todos os setores (5,4 %) e a MDE mediana para a amostra das empresas ativas no setor postal e das encomendas (7,4 %) (103). O intervalo de variação assim obtido [5,4 % - 7,4 %] constituiria, segundo a Comissão, um «intervalo de variação por defeito» para o lucro razoável, pelo menos para os períodos durante os quais a DPLP estava confrontada com um grau significativo de risco, atendendo ao contrato de compensação em vigor e a medidas de incentivo importantes para se tornar mais eficaz (104).
(310)
A Comissão considera que o intervalo de variação de [5,4 % - 7,4 %] é adequado como valor por defeito, tanto para as atividades de distribuição de correio da DPLP como para as suas atividades de distribuição da imprensa, pois trata-se de atividades estreitamente ligadas com características comerciais muito semelhantes.
(311)
É verdade que a DPLP esteve confrontada com uma concorrência reduzida ou inexistente nos domínios de atividade em causa (distribuição de cartas e da imprensa). Nesta base, coloca-se a questão de saber se será conveniente avaliar o seu lucro com base no benefício mediano das amostras de empresas efetivamente confrontadas com a concorrência e se um valor de referência mais restritivo (isto é, mais baixo), como o primeiro quartil (percentil 25), não será suficiente para uma empresa na posição da DPLP. Todavia, a Comissão considera que tal abordagem não reconheceria suficientemente a existência de uma variação significativa dos níveis de lucro, tanto entre empresas como no tempo. Além disso, conviria evitar qualquer supressão injustificada de eventuais ganhos de eficiência ao impor um limite máximo tão estrito sobre a MDE obtida a posteriori pela empresa.
(312)
No processo em causa, a Comissão considera igualmente que é inapropriado basear-se em medidas que vão para além da mediana, como o terceiro quartil (105). Dado que a abordagem escolhida define já um intervalo de variação entre diferentes amostras, o valor acrescentado devido à tomada em consideração, para fins estatísticos, de intervalos de variação de um e de outro lado da mediana nas amostras (o intervalo interquartílico comummente utilizado nos preços de transferência) parece algo limitado (106). Por conseguinte, a Comissão tem em consideração a variação da mediana nos diferentes grupos de referência, em vez da variação em torno da mediana numa amostra particular (107).
(313)
Mas, sobretudo, dado que o setor «correio» da DPLP apresenta uma menor intensidade de capital do que o dos operadores de encomendas expresso (108), parece que utilizar a mediana desta última amostra proporciona já, por si só, uma certa margem de manobra que permite determinar a variação dos níveis de lucro em torno da mediana para as empresas que apresentam uma intensidade de capital inferior, como a DPLP, e recompensar suficientemente os ganhos de eficiência, se for caso disso.
(314)
Podem ser efetuadas várias verificações cruzadas de coerência ao comparar o intervalo de variação por defeito mencionado no considerando 308 com outras estimativas disponíveis do lucro razoável. Como referido no início da presente subsecção, é útil proceder a uma verificação cruzada com a MDE mediana do estudo CRA, que é de […] % (109). A MDE mediana calculada com base na amostra do grupo de referência II da WIK, limitado às empresas cujo volume de negócios é superior a 100 milhões, produz uma MDE de 7,1 %. A Comissão conclui que estes valores estão incluídos no intervalo de variação [5,4 % - 7,4 %], o que reforça a alegação de que este intervalo de variação pode ser considerado razoável.
(315)
De um modo geral, a Comissão chega, pois, à conclusão de que uma margem por defeito compreendida entre [5,4 % - 7,4 %] parece constituir uma margem de referência adequada para o lucro, pelo menos para os períodos durante os quais a DPLP se viu confrontada com um grau significativo de risco e com importantes incentivos à eficiência.
(316)
De um modo geral, a Comissão considera que se o contrato entre o operador histórico e as autoridades públicas implicar que o serviço público esteja associado a um grau significativo de risco, o lucro razoável concedido ao operador histórico deve ser proporcional ao nível correspondente de risco incorrido. Se, ao contrário, o contrato apenas implicar pouco risco, o nível de lucro razoável deverá ser baixo.
(317)
Na secção anterior, a Comissão explicou os seus esforços para definir um intervalo de variação por defeito de lucro razoável de [5,4 % - 7,4 %], que é considerado adequado para os contratos com um nível de risco significativo. É difícil quantificar o valor de referência adequado em termos de intervalo de variação de MDE razoável em caso de baixo risco, mas é evidente que tal intervalo de variação de MDE deveria situar-se à esquerda da repartição na amostra dos níveis de lucro observados. A Comissão considera justificado, nesta perspetiva, adotar um intervalo de variação para o lucro razoável baseado no primeiro quartil (percentil 25) em vez da mediana.
(318)
O recurso ao percentil 25 como valor de referência para os contratos de baixo risco permite um intervalo de variação de MDE razoável de [3,6 % - 4,8 %] com base nas diferentes amostras Deloitte.
(319)
Também neste caso, uma comparação com os resultados da CRA sobre os operadores postais históricos pode constituir uma outra verificação cruzada útil. A média do percentil 25 anual calculado pela Comissão é igual a […] %. A Comissão conclui que estes valores estão incluídos no intervalo de variação [3,6 % - 4,8 %], o que reforça a alegação de que este intervalo de variação pode ser considerado razoável.
(320)
De um modo geral, a Comissão chega, pois, à conclusão de que uma margem por defeito compreendida num intervalo de variação de [3,6 % - 4,8 %] parece constituir uma margem de referência adequada do lucro, para os períodos durante os quais a DPLP esteve confrontada com um baixo grau de risco.
(321)
Tal como explicado na introdução da presente secção, o risco suportado pela DPLP depende do mecanismo de compensação aplicado pela Bélgica. Este mecanismo está previsto nos vários contratos de gestão celebrados entre a DPLP e o Estado belga e varia ao longo do tempo. Por conseguinte, afigura-se razoável ter em conta diferentes intervalos de variação para a «MDE razoável» de acordo com o mecanismo de compensação em vigor, que determina o nível de risco com que é confrontada a DPLP, mas também em que medida a DPLP é incentivada a aumentar a sua produtividade.
(322)
Neste contexto, a Comissão pretende sublinhar que a caracterização do risco nos contratos não depende da simples presença do risco nos contratos de gestão da DPLP, ou mesmo do nível absoluto de risco, mas sim da medida em que o risco é superior ou inferior ao enfrentado pelas empresas que figuram nos mesmos grupos de amostras. O mesmo se aplica à intensidade das medidas que incentivam a DPLP a obter ganhos de eficiência. Dado que esses grupos de amostras se compõem de empresas ativas num ambiente concorrencial, estas são normalmente confrontadas com um risco importante e com fortes incentivos para se tornarem mais eficientes.
(323)
A Comissão considera que o quarto contrato de gestão (2006-2010) prevê claramente mecanismos que incluem compromissos a longo prazo sobre os preços e o financiamento baseados em parâmetros ex ante. Tal aplica-se às atividades da DPLP relativas tanto à distribuição de correio como à imprensa.
(324)
Mais especificamente, no que diz respeito à distribuição da imprensa, o artigo 9.o do quarto contrato de gestão prevê que durante a vigência do contrato (período normal de 5 anos), a média ponderada das tarifas para a prestação de serviços pertencentes ao «cabaz dos pequenos utilizadores» não aumentará mais rapidamente do que permite um mecanismo de limitação máxima dos preços baseado no índice-saúde (um índice específico dos preços no consumidor) e um bónus de qualidade que reflete a percentagem de correio individual distribuído no tempo. Segundo a Comissão, fixar desta forma as tarifas para todo o período do contrato apresenta todas as características de um contrato de incentivo, o que expõe a empresa a um nível de risco significativo.
(325)
No que respeita à distribuição da imprensa, o artigo 2.o do quarto contrato de gestão especifica que durante o período do contrato, as tarifas de distribuição da imprensa não podem aumentar mais rapidamente do que o índice-saúde. Para cobrir os custos líquidos de distribuição da imprensa, tendo em conta as eficiências previstas, o artigo 13.o, n.o 2, fixa a compensação anual a que a DPLP tem direito em 290 613 000 euros (montante ajustado para ter em conta a inflação) (110). O artigo 13.o, n.o 5, prevê que se o conteúdo ou as condições do SIEG mudarem ou se ocorrer uma evolução significativa nos custos que a DPLP não pode controlar, as partes examinarão se o montante da compensação deve ser adaptado para acompanhar essa evolução dos custos. Tal adaptação passa por uma decisão do Conselho de Ministros. A Comissão reconhece que esta cláusula pode ser interpretada como uma cláusula de salvaguarda reintroduzindo certos elementos ex post no contrato (que protegem a DPLP contra o risco). Todavia, a Comissão considera que os termos utilizados pelas autoridades públicas são suficientemente evasivos e que a DPLP não pode, por conseguinte, contar com a sua utilização. De um modo geral, a Comissão considera que as disposições tomadas para as atividades da DPLP relacionadas com a distribuição da imprensa implicam um compromisso a longo prazo sobre o nível de compensação.
(326)
Consequentemente, segundo a Comissão, o quarto contrato de gestão (2006-2010) não pode ser considerado como induzindo um baixo risco, mas sim como implicando um grau significativo de risco. Em geral, o intervalo de variação por defeito de [5,4 % - 7,4 %] parece ser apropriado aos dois tipos de atividades previstas pelo quarto contrato de gestão.
(327)
Em contrapartida, os contratos de gestão anteriores (até 2005) parecem basear-se, em grande medida, em mecanismos de preços e de compensação que incluem um baixo nível de risco para a DPLP.
(328)
No que respeita à fixação dos preços dos selos, a Comissão observa que os três primeiros contratos de gestão não aplicam qualquer mecanismo de limitação dos preços do tipo utilizado no quarto contrato de gestão (que prevê um compromisso a longo prazo sobre os preços). Estes contratos referem-se antes, de um modo geral, a tarifas baseadas nos custos reais, estabelecidas com base em princípios contabilísticos adequados (111).
(329)
Do mesmo modo, relativamente à distribuição da imprensa, a Comissão observa que os três primeiros contratos de gestão não preveem qualquer orçamento de montante fixo que abranja o período do contrato de forma idêntica ao quarto contrato de gestão (112). Referem-se, antes, às compensações com base nos custos reais (113). A Comissão constata que o segundo contrato definia ainda um limite máximo global para a compensação, mas os montantes compensatórios efetivos observados durante o período parecem pôr em causa o caráter realmente vinculativo do limite máximo (114). O primeiro contrato de gestão fixava igualmente uma dotação anual (compensação), mas a Comissão observa que, ao mesmo tempo, o contrato não definiu um limite máximo a longo prazo para as tarifas da distribuição da imprensa.
(330)
Por conseguinte, a Comissão considera que o intervalo de variação de [3,6 % - 4,8 %], que era considerado razoável na ausência de risco significativo ligado ao contrato, deve ser aplicado tanto à distribuição da imprensa como à distribuição do correio para o período correspondente aos três primeiros contratos de gestão.
(331)
A Comissão constata que uma abordagem baseada nos contratos é também proposta pelas autoridades belgas no documento que apresentaram em 14 de dezembro de 2011. Embora a metodologia proposta suscite várias questões relativas aos fatores de risco e à forma como estes são ponderados (115), uma análise por período contratual classificando essencialmente o risco incorrido pela DPLP segundo uma escala de três níveis (baixo, médio, elevado) está geralmente conforme com a abordagem adotada pela Comissão. No conjunto, a classificação pertinente, feita pela DPLP, dos contratos em termos de risco parece coadunar-se com a análise da Comissão, dado que as autoridades belgas consideram igualmente que o quarto contrato é globalmente mais arriscado do que os três primeiros.
(332)
A Comissão chegou à conclusão que um intervalo de variação por defeito da margem de exploração (MDE) compreendido entre [5,4 % - 7,4 %] constitui um intervalo de referência adequado para definir o lucro razoável para os períodos durante os quais a DPLP enfrentou um risco significativo e ter em conta os fortes incentivos à eficiência.
(333)
A Comissão concluiu também que um intervalo de variação da MDE compreendido entre [3,6 % - 4,8 %] constitui um intervalo de variação de referência adequado para definir o lucro razoável para os períodos durante os quais a DPLP não incorria qualquer risco significativo.
(334)
A fim de ter em conta os esforços que, segundo as autoridades belgas, a DPLP consentiu para realizar ganhos de eficiência, a Comissão decidiu dar provas de prudência ao utilizar os limites superiores destes dois intervalos de variação para fixar o lucro razoável a incluir nos custos dos serviços públicos. Esta abordagem também é destacada no estudo Deloitte (ver considerando 292), segundo o qual o recurso a intervalos de variação seria oportuno, tendo em conta a necessidade de não penalizar os resultados superiores à média obtidos graças a ganhos de eficiência.
(335)
A Comissão considera que os três primeiros contratos de gestão (1992-1996, 1997-2002 e 2003-2005) apresentam um risco baixo e que um nível de lucro razoável correspondendo a uma MDE de 4,8 % pode ser aplicado tanto à distribuição do correio como da imprensa. Considera, em contrapartida, que o quarto contrato de gestão (2006-2010) está associado a um risco significativamente mais importante, pelo que um nível de lucro razoável correspondendo a uma MDE de 7,4 % pode ser aplicado tanto à distribuição do correio como da imprensa.
(336)
O primeiro contrato de gestão especifica que a compensação anual paga pelo Estado se destina ao conjunto das missões de serviço público.
(337)
Por conseguinte, a eventual sobrecompensação deve ser calculada adicionando a totalidade dos custos e das receitas de todas as missões de serviço público.
(338)
A compensação anual paga pelo Estado para as missões de serviço público deve ser incluída nas receitas. As compensações anuais recebidas pela DPLP ao abrigo do primeiro contrato de gestão representam um montante total de 1,5 mil milhões de euros.
(339)
Além disso, devem ser tomadas em consideração as medidas de auxílio seguintes:
Transferência de imóveis
(340)
O primeiro contrato de gestão também previa uma transferência de imóveis do Estado para a DPLP. Esta transferência de propriedade de imóveis no valor de 112,2 milhões de euros, pela qual não foi paga qualquer contrapartida, deve ser incluída nas receitas da DPLP para efeitos do cálculo da sobrecompensação relativa ao período coberto pelo primeiro contrato de gestão. A DPLP não tinha pago qualquer contrapartida ao Estado pela utilização dos edifícios durante o período que precedeu a transferência.
(341)
Em 1997, foi pago pelo Estado à DPLP um montante de 62 milhões de euros, contabilizado pela mesma como uma injeção de capitais. As autoridades belgas reconheceram, posteriormente, que esta transferência correspondia, de facto, ao pagamento diferido do saldo da compensação anual prevista para 1996 pelo primeiro contrato de gestão.
(342)
À partida, o montante em questão não tinha sido pago atempadamente à DPLP em 1996, embora a compensação do Estado fosse inferior ao montante anual previsto pelo contrato de gestão para o ano em questão.
(343)
Para efeitos do controlo da sobrecompensação, o pagamento de 62 milhões de euros está incluído na compensação dos SIEG para o período coberto pelo primeiro contrato de gestão.
(344)
O cálculo da sobrecompensação para o primeiro contrato de gestão pode ser resumido do seguinte modo:
-
Custos líquidos (custos - receitas) do conjunto das missões de serviço público, incluindo a obrigação de serviço universal (OSU)
-
Lucro razoável autorizado para os SIEG
+
Transferência de imóveis
+
Transferência de imóveis
+
Injeção de capitais de 1997
=
Sobrecompensação
(345)
Para os três contratos de gestão seguintes, o cálculo da sobrecompensação só tomará em consideração os custos e as receitas dos SIEG que, por força das disposições dos contratos, podem ser objeto de uma compensação de serviço público. Não serão tomados em consideração os custos e as receitas correspondentes aos outros SIEG que, em conformidade com as disposições dos contratos de gestão, não podiam beneficiar de um auxílio. Como o serviço postal universal não faz parte das atividades que beneficiam de um auxílio, o seu custo líquido potencial não será tido em conta e deve ser integralmente financiado pela DPLP a partir dos seus recursos próprios, em conformidade com o mandato de serviço público definido pelos contratos de gestão. As atividades que, em conformidade com os contratos de gestão, beneficiam do montante de compensação previsto englobam, nomeadamente, a distribuição da imprensa (jornais diários e publicações periódicas) e os outros serviços públicos enumerados no considerando 33.
(346)
Devido às tarifas pouco elevadas praticadas para a distribuição da imprensa, os SIEG que beneficiam de um auxílio são globalmente deficitários.
(347)
Na medida em que a eventual sobrecompensação de um determinado serviço pode ser utilizada para financiar os custos líquidos decorrentes de outras missões de serviço público subcompensadas, todos os custos e receitas relativos aos SIEG elegíveis para auxílios ao abrigo dos contratos de gestão serão adicionados para efeitos do cálculo.
(348)
As compensações anuais recebidas pela DPLP ao abrigo destes três contratos de gestão representam um montante total de 3,5 mil milhões de euros.
(349)
Além das compensações previstas nos contratos de gestão, a DPLP beneficiou, durante o período de inquérito, de direitos exclusivos conferidos pelo Estado para a prestação de serviços postais reservados. Embora os eventuais excedentes líquidos provenientes deste setor reservado não constituam recursos estatais para efeitos do controlo dos auxílios estatais e não possam, portanto, ser objeto de uma ordem de reembolso em caso de sobrecompensação, podem e devem ser tidos em conta, no âmbito da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais, aquando da apreciação da necessidade e da proporcionalidade de qualquer outro auxílio público concedido ao mesmo operador a título de compensação de serviços públicos. Por conseguinte, aquando da apreciação da compatibilidade da compensação concedida à DPLP a título dos vários contratos de gestão à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, os lucros excedentários realizados pelo operador postal belga neste setor reservado serão deduzidos dos custos dos SIEG elegíveis para uma compensação de serviço público por força das disposições dos referidos contratos.
(350)
A este respeito, deve notar-se que este princípio está inscrito no enquadramento sobre os SIEG, que dispõe que «se a empresa em questão dispuser de direitos especiais ou exclusivos associados a outro serviço de interesse económico geral que gerem lucros superiores ao lucro razoável ou se beneficiar de outras vantagens concedidas pelo Estado, os mesmos devem ser tomados em consideração, independentemente da sua qualificação face ao artigo 87.o do Tratado CE, sendo adicionados às receitas» (116). Este princípio reflete a condição de necessidade e de proporcionalidade inerente ao artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Com efeito, o auxílio pago por um SIEG para além dos lucros excedentários que resultem de um direito exclusivo ou especial concedido ao operador e suficiente para cobrir os custos de outro SIEG, não é necessário à prestação do referido SIEG. O operador que realiza estes lucros excedentários já beneficia de uma medida pública que lhe permite assegurar o SIEG em condições de equilíbrio económico, pelo que não é necessária qualquer compensação suplementar.
(351)
Por conseguinte, qualquer lucro excedentário no setor reservado resultante do direito exclusivo concedido deve ser tido em conta para se considerar a necessidade das compensações dos SIEG em causa concedidas à DPLP.
(352)
Em consequência, qualquer lucro gerado pelo setor reservado (OSU R) que exceda o nível de lucro razoável é tomado em consideração na análise da sobrecompensação dos SIEG.
(353)
Todavia, como o setor reservado está sobretudo destinado a financiar o serviço universal, qualquer perda registada noutros domínios do serviço universal reduz a contribuição do setor reservado para os custos dos outros SIEG conexos.
(354)
Além disso, para determinar o lucro excedentário efetivamente gerado pelo setor reservado, é necessário ter em conta os custos que são induzidos pela obrigação de serviço universal, mas que são suportados por atividades que saem do âmbito do serviço universal. Em conformidade com a jurisprudência Chronopost, os custos da rede de retalho são repartidos na contabilidade analítica da DPLP entre as atividades que necessitam de recorrer à rede, o que inclui produtos do serviço universal, mas não só. Mais particularmente, a obrigação imposta à DPLP de manter uma rede de retalho de uma determinada amplitude e densidade, para fornecer um serviço postal universal com um nível de qualidade suficientemente elevado, definido pelas autoridades belgas, implica perdas para as atividades comerciais que não estão abrangidas pelo conceito de serviço universal, dado que uma parte dos custos da rede de retalho, de acordo com a jurisprudência Chronopost, é imputada aos produtos comerciais que utilizam a rede de retalho.
(355)
Condicionalismo de rede imposto pelos contratos de gestão: os condicionalismos impostos pelo Estado dizem respeito à densidade e ao tipo de pontos de serviço postal (estações de correios e/ou serviços de correios) que constituem a rede de retalho. Estão definidos nos contratos de gestão sucessivos. Assim, o quarto contrato de gestão (2005-2010) prevê:
a)
a obrigação geral de manter uma rede que permita a prestação do serviço universal e dos outros serviços públicos confiados à DPLP (117);
b)
a obrigação de manter, pelo menos, 1 300 pontos de serviço postal (estações de correios e serviços de correios (118));
c)
a obrigação de manter, pelo menos, 589 estações de correios;
d)
além disso, a distância máxima, por estrada, entre cada ponto de serviços de correios oferecendo um conjunto de serviços de base e uma estação de correios propondo um conjunto completo de serviços não pode exceder 10 km.
(356)
As autoridades belgas consideram que os requisitos específicos aplicáveis ao número e ao tipo de pontos de serviço postal que compõem a rede de retalho da DPLP constituem uma obrigação distinta de presença territorial imposta pelo Estado para além das exigências ligadas à obrigação de serviço universal (OSU). Nesta base, a Bélgica considera que todos os custos líquidos correspondentes a esta obrigação específica de presença territorial deveriam ser compensados pelo Estado.
(357)
Quantificação do condicionalismo de rede: a fim de determinar os custos líquidos que a obrigação de manter uma rede de retalho com, pelo menos, 1 300 pontos de serviço postal, com um mínimo de 589 estações de correios, implica para a DPLP, as autoridades belgas compararam a rede de retalho real, cuja densidade e cujo tipo de pontos de serviço postal são impostos pelo Estado, a uma rede de retalho hipotética que a DPLP exploraria se não devesse ter em conta esses condicionalismos específicos. Por outras palavras, a rede de retalho hipotética é a que a DPLP teria optado por explorar em condições comerciais se o Estado não lhe tivesse imposto obrigações de serviço público.
(358)
As autoridades belgas consideram que esta rede hipotética seria apenas constituída por serviços de correios. As estações de correio desapareceriam. Todavia, para poder continuar a servir o mesmo volume total de clientes, a DPLP teria de aumentar consideravelmente o número de serviços de correios.
Comparação entre a rede de retalho atual da DPLP e uma rede hipotética na ausência de obrigações impostas pelo Estado
Número total de pontos de serviço postal
Estações de correios (a) + serviços de correios (b)
(a)
Número de estações de correios
(pontos de serviço postal específicos, geridos pela própria DPLP)
(b)
Número de serviços de correios
(pontos de serviço situados nas instalações de terceiros)
Rede de retalho real da DPLP (final de 2009)
1 401 =
713 +
688
Rede de retalho hipotética na ausência de condicionalismos impostos pelo Estado (segundo as autoridades belgas)
[…] =
[…] +
[…]
Obrigação da rede de retalho imposta pelo Estado
Mínimo 1 300
Mínimo 589
Nenhuma obrigação
(359)
Como se depreende do quadro anterior, a rede de retalho real da DPLP cumpre os requisitos do Estado: o número total de pontos de serviço postal e o número de estações de correios são ambos superiores ao nível requerido. Em contrapartida, a rede hipotética que a DPLP exploraria se fosse autorizada a escolher a sua rede de retalho com base em considerações puramente comerciais seria muito diferente: o número total de serviços de correios aumentaria, mas as estações de correios geridas pela DPLP desapareceriam.
(360)
Realidade do condicionalismo de rede: convém precisar que o condicionalismo que o Estado impõe à DPLP não está claramente estabelecido.
(361)
Em primeiro lugar, a rede efetivamente mantida pela DPLP é mais importante do que exige o Estado. Tanto o número total de pontos de serviço postal como o número de estações de correios são superiores ao mínimo requerido pelo Estado, o que pode levar a pensar que as obrigações que tem de cumprir não pesam na DPLP, que mantém, por sua livre vontade, uma rede da dimensão atual.
(362)
As autoridades belgas explicam este excedente de estações de correios pela condição de distância de 10 km, pela necessidade de dispor de uma margem de segurança para fazer face aos encerramentos inesperados de serviços de correios e pela sua intenção de elevar o número mínimo exigido de estações de correios para 650 no próximo contrato de gestão, pelo que seria contraproducente alinhar-se pelo número atualmente fixado fechando estações de correios para as reabrir ao fim de algum tempo. As autoridades belgas alegam que é por estas razões que a DPLP não foi capaz de reduzir mais o número de estações de correios para o aproximar do mínimo requerido de 589. No seu entender, apesar do excedente nominal de pontos de serviço postal, a atual configuração da rede, que dispõe de 713 estações de correios, é, de facto, ditada pelos requisitos do Estado.
(363)
Em segundo lugar, o método utilizado pelas autoridades belgas baseia-se na retropolação dos custos da rede de retalho de 2009 a 1992. Tal retropolação implica inevitavelmente incertezas metodológicas. O modelo comercial dos serviços de correios não está necessariamente disponível desde 1992. Além disso, no passado, o pessoal da DPLP era essencialmente composto de agentes estatutários cujos custos salariais eram muito rígidos. Apesar de os serviços de correios não serem geridos pelo pessoal da DPLP, os agentes estatutários que já não estivessem afetados às estações de correios continuavam a ser remunerados pela DPLP. Por conseguinte, é pouco provável que o potencial encerramento de estações de correios no início do período abrangido pelo inquérito tivesse podido implicar uma diminuição direta dos custos salariais. Em contrapartida, este tipo de economias podia ter sido realizado, em certa medida, em 2009, visto que o pessoal era, então, constituído por mais contratuais. Tendo em conta a transição progressiva para um pessoal com estatuto menos rígido e os melhoramentos sucessivos do sistema de contabilidade analítica, pode considerar-se que os dados contabilísticos relativos aos exercícios mais recentes estão isentos deste tipo de distorção. Todavia, dado que mais de 20 000 funcionários continuam a trabalhar para a «bpost» e que não podem ser nem empregados nos serviços de correios nem despedidos, a substituição de todas as estações de correios por serviços de correios continua a ser, ainda hoje, uma opção teórica e irrealista.
(364)
No entanto, as autoridades belgas salientaram que, no passado, os custos de potenciais despedimentos teriam sido compensados por economias de custos de exploração e pela venda dos edifícios tornados inúteis. No que se refere à fiabilidade dos dados relativos ao período de 1992-2002, as autoridades belgas afirmam que, com efeito, os custos da rede de retalho foram provavelmente subestimados, porque certos elementos que poderiam ter sido considerados custos de rede foram agrupados noutros centros de custos. Consequentemente, os pontos fracos do método de retropolação seriam atenuados pelas outras hipóteses, prudentes, escolhidas pelas autoridades belgas para o cálculo dos custos dos exercícios anteriores.
(365)
Existência de uma obrigação específica de presença territorial: mesmo admitindo a existência de um condicionalismo de rede, não parece justificada a alegação das autoridades belgas de que este condicionalismo é acompanhado por uma missão distinta de presença territorial. Verifica-se, com efeito, que os contratos de gestão não contêm disposições específicas que definam uma verdadeira obrigação de presença territorial que seria distinta e iria além das exigências ligadas às obrigações de serviço universal e às outras obrigações de serviço público. Pelo contrário, os contratos de gestão celebrados entre a DPLP e o Estado belga especificam que o condicionalismo de rede tem por único objetivo assegurar o serviço universal e os outros SIEG (distribuição de jornais diários e de publicações periódicas, contas e vales ou transferências postais, etc.) e os custos de rede necessários para o efeito já são, a priori, contabilizados nas contas destes vários serviços (119). Além disso, os contratos de gestão não preveem qualquer mecanismo destinado a compensar os custos de uma obrigação de presença territorial. A Comissão observou que a obrigação de definir previamente os parâmetros de cálculo da compensação foi introduzida no enquadramento sobre os SIEG de 2005 e que foi para o período posterior a 2005 que foi constatada uma sobrecompensação dos custos de SIEG suportados pela DPLP (ver considerando 386).
(366)
Importa salientar que, nos termos do artigo 3.o da Diretiva 97/67/CE, os Estados-Membros devem impor aos seus operadores postais históricos a obrigação de prestar um serviço universal com um nível de qualidade adequado, designadamente em termos de cobertura geográfica. Esta cobertura territorial, que existe no presente processo relativo à Bélgica, é todavia apenas um dos múltiplos aspetos da obrigação de serviço universal. Nos contratos de gestão que confiam a missão de serviço universal à DPLP, a Comissão não releva qualquer menção de uma missão suplementar que obrigue o operador postal histórico a manter uma rede mais importante, com mais estações do que exige a cobertura territorial requerida pela obrigação de serviço público e os outros serviços públicos conexos e que responda a uma lógica de coesão ou de desenvolvimento territorial. Não há dúvida que cada estação de correios explorada pela DPLP para assegurar o serviço universal contribui para a coesão territorial (120), mas, de um ponto de vista jurídico, a obrigação de manter essa estação de correios está relacionada com a necessidade de garantir um serviço postal universal e outros serviços conexos com uma qualidade suficiente. Por força da jurisprudência aplicável, para poder invocar uma missão territorial complementar, a DPLP deveria ser encarregada da missão distinta e claramente definida de manter estações para além da rede postal cuja dimensão foi fixada para o serviço universal. Este mandato deveria especificar as obrigações, os custos daí resultantes, bem como o sistema de financiamento dos custos líquidos da missão territorial suplementar.
(367)
A Comissão não encontra nenhum destes elementos nos contratos de gestão celebrados entre o Estado e a DPLP. As autoridades belgas e a DPLP tentam, de facto, justificar, a posteriori e de forma artificial, a existência de uma missão territorial distinta, alegando que a cobertura territorial fixada nos contratos de gestão tem uma dupla razão de ser: resulta tanto da missão de serviço universal como de uma alegada missão territorial para além da obrigação de serviço universal. Todavia, os contratos correspondentes não contêm qualquer disposição que aponte para uma alegada missão territorial distinta que obrigue a DPLP a manter uma rede mais importante do que o previsto para a prestação do serviço universal.
(368)
Há que notar que o caráter artificial das alegações das autoridades belgas e da DPLP decorre também do seu próprio raciocínio. Para diminuir o nível de uma eventual sobrecompensação, as autoridades belgas pretendem que a Comissão considere como custos gerados por uma missão territorial suplementar que ultrapasse a obrigação de serviço universal a diferença entre o custo real de uma estação de correios de pleno direito e o de um hipotético serviço de correios que a substituiria. Este raciocínio não se baseia numa rede hipotética mais importante que a DPLP manteria para atingir objetivos territoriais. Limita-se a destacar o custo adicional da cobertura do serviço universal, que, em conformidade com os contratos de gestão, não dá origem a qualquer auxílio. Esta ausência de objetivo territorial é confirmada pelo facto de que as autoridades belgas deveriam aumentar consideravelmente o número de serviços de correios para fornecer o serviço universal, uma vez que é impossível assegurá-lo com o mesmo número de serviços de correios.
(369)
Todavia, pode observar-se que, embora não pareça possível aceitar a alegação das autoridades belgas que invocam uma obrigação real e distinta de presença territorial, o condicionalismo de rede imposto pelo Estado belga, que exige a manutenção de uma rede que permita assegurar o serviço universal e os outros serviços públicos, não diz respeito unicamente a esses serviços; induz também custos adicionais para os serviços comerciais.
(370)
Segundo a contabilidade por atividades, e em conformidade com a jurisprudência Chronopost, todas as atividades que utilizam a rede de retalho contribuem para os custos comuns, tal como explicado no considerando 354. Consequentemente, todos os produtos, incluindo os produtos comerciais, contribuem para os custos de rede. Os custos resultantes da obrigação, imposta pelo Estado, de manutenção das estações de correios pesam sobre os produtos comerciais, que parecem constantemente gerar perdas embora sejam vendidos ao preço do mercado. A DPLP propõe os seus serviços comerciais através da rede porque estes financiam uma parte dos custos fixos desta última e contribuem assim indiretamente para o serviço universal.
(371)
De um ponto de vista económico, afigura-se sensato, aquando da avaliação da sobrecompensação da DPLP, ter em conta as perdas registadas pelos produtos comerciais, que são induzidas pelas obrigações de serviço universal e de outros serviços públicos. Se a DPLP tem interesse económico em utilizar a rede de retalho para a venda de produtos comerciais, tal tem como consequência, do ponto de vista da contabilidade analítica, que uma parte dos custos de rede que, de outro modo, seria imputada ao serviço público, acaba por onerar os produtos comerciais que, por esse facto, parecem ser deficitários.
(372)
Por conseguinte, o cálculo da sobrecompensação no caso em apreço pode ser resumido da seguinte forma:
-
Custo líquido (custos - receitas) dos SIEG
-
Lucro razoável autorizado para os SIEG
+
Compensações anuais dos SIEG
+
Lucros excedentários em excesso provenientes do setor reservado do serviço universal (após financiamento do serviço universal, incluindo o sobrecusto de rede que implica para os serviços comerciais)
=
Sobrecompensação
(373)
A compatibilidade da injeção de capitais de 1997 deve ser apreciada mais adiante no âmbito da apreciação da compatibilidade das compensações anuais dos SIEG, uma vez que não se trata de uma recapitalização distinta, mas sim de um pagamento ligado à compensação concedida para as missões de serviço público relativas ao período de 1992-1996.
(374)
Como a injeção de capitais de 2003 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, não se coloca a questão da compatibilidade.
(375)
Como a injeção de capitais de 2006 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, não se coloca a questão da compatibilidade.
(376)
Deve referir-se que a garantia do Estado não figura no contrato de gestão como compensação das obrigações de serviço público e, portanto, a sua compatibilidade não pode ser apreciada à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Não tendo as autoridades belgas indicado nenhuma outra base adequada para estabelecer a respetiva compatibilidade e não tendo a Comissão encontrado nenhuma, a medida constitui um auxílio ao funcionamento, incompatível com o mercado interno e deve, por isso, ser recuperado.
(377)
Como já indicado, a isenção do imposto sobre as sociedades não conferiu qualquer vantagem à DPLP e, por conseguinte, não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(378)
As isenções do imposto predial e dos impostos locais constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, mas devem ser consideradas como auxílios existentes, uma vez que foram postas em prática antes da entrada em vigor do Tratado. Note-se, além disso, que estas medidas fiscais não figuram nos contratos de gestão como compensação das obrigações de serviço público.
(379)
Consequentemente, as isenções fiscais não afetam o cálculo da sobrecompensação, que é baseado nos custos efetivamente suportados pela DPLP (que já integram os efeitos destas isenções fiscais).
(380)
Assim, as isenções fiscais serão tratadas no âmbito de um processo distinto relativo aos auxílios existentes, em conformidade com os artigos 17.o, 18.o e 19.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (121).
6.3.3.3. Cálculo do montante da sobrecompensação
(381)
O montante da sobrecompensação pode ser calculado com base na apreciação exposta na subsecção 6.3.3.2. Em conformidade com o mecanismo de financiamento do serviço público criado pelas autoridades belgas nos contratos de gestão, a sobrecompensação será calculada separadamente para cada período de mandato.
Primeiro contrato de gestão: 1992-1996
(em milhares de EUR)
-
Custos líquidos do serviço público
:
-
[…]
-
Custos de rede induzidos
:
-
[…]
-
Lucro razoável autorizado
:
-
[…]
(margem de exploração de 4,8 %)
+
Compensações pagas pelo Estado
:
+
[…]
+
Injeção de capitais (1997)
:
+
62 000
(compensação SIEG diferida)
+
Transferência de imóveis
:
+
112 209
=
Sobrecompensação
=
[…]
Segundo contrato de gestão: 1997-2002
Cálculo dos lucros excedentários em excesso provenientes do setor reservado do serviço universal (OSU R)
(em milhares de EUR)
+
Lucros excedentários OSU R
:
+
[…]
(lucros OSU R que excedam uma margem de exploração de 4,8 %)
Custos de rede induzidos pela OSU
:
[…]
Custo líquido OSU NR
:
[…]
(OSU NR em perda)
Lucro razoável OSU NR
:
[…]
(margem de exploração de 4,8 %)
=
Custos do serviço universal devendo ser financiados pelo setor reservado
=
[…]
Lucros excedentários em excesso gerados pelo setor reservado e reduzindo os custos líquidos dos SIEG
=
[…]
Cálculo da sobrecompensação:
(em milhares de EUR)
-
Custos líquidos do serviço público
:
-
[…]
-
Lucro razoável autorizado
:
-
[…]
(margem de exploração de 4,8 %)
+
Compensações pagas pelo Estado
:
+
1 286 461
+
Lucros excedentários em excesso OSU R
+
[…]
=
Sobrecompensação
=
[…]
Terceiro contrato de gestão: 2003-2005
Cálculo dos lucros excedentários em excesso provenientes do setor reservado do serviço universal (OSU R)
(em milhares de EUR)
-
Lucros excedentários OSU R
:
+
[…]
(lucros OSU R que excedam uma margem de exploração de 4,8 %)
Custos de rede induzidos pela OSU
:
[…]
Custo líquido OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR beneficiária)
Lucro razoável OSU
:
[…]
(margem de exploração de 4,8 %)
=
Custos ocasionados pela OSU devendo ser financiados pelo setor reservado
=
[…]
(sem perdas a financiar)
Lucros excedentários em excesso gerados pelo setor reservado e reduzindo os custos líquidos dos SIEG
=
[…]
Cálculo da sobrecompensação:
(em milhares de EUR)
-
Custos líquidos do serviço público
:
-
[…]
-
Lucro razoável autorizado
:
-
[…]
(margem de exploração de 4,8 %)
+
Compensações pagas pelo Estado
:
+
677 985
+
Lucros excedentários em excesso OSU R
:
+
[…]
=
Sobrecompensação
=
[…]
Quarto contrato de gestão: 2006-2010
Cálculo dos lucros excedentários em excesso provenientes do setor reservado do serviço universal (OSU R)
(em milhares de EUR)
+
Lucros excedentários OSU R
:
+
[…]
(lucros OSU R que excedam uma margem de exploração de 7,4 %)
Custos de rede induzidos pela OSU
:
[…]
Custo líquido OSU NR
:
[…]
(OSU NR beneficiária)
Lucro razoável OSU
:
[…]
(margem de exploração de 7,4 %)
=
Custos ocasionados pela OSU devendo ser financiados pelo setor reservado
=
[…]
(sem perdas a financiar)
Lucros excedentários em excesso gerados pelo setor reservado e reduzindo os custos líquidos dos SIEG
=
[…]
Cálculo da sobrecompensação:
(em milhares de EUR)
-
Custos líquidos do serviço público
:
-
[…]
-
Lucro razoável autorizado
:
-
[…]
(margem de exploração de 7,4 %)
+
Compensações pagas pelo Estado
:
+
1 568 787
+
Lucros excedentários em excesso OSU R
:
+
[…]
=
Sobrecompensação
=
[…]
Outras medidas
Garantias estatais
(em milhares de EUR)
Garantia concedida pelo Estado em 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Como acordado com as autoridades belgas (122), o método «mais objetivo e mais equilibrado» para definir o intervalo de tempo a tomar em consideração para calcular a sobrecompensação global neste caso é a abordagem «contrato a contrato». A Comissão não vê qualquer objeção em aceitar o pedido das autoridades belgas. Com efeito, tal método oferece uma maior previsibilidade e segurança jurídica às partes e tende a reduzir o risco de sobrecompensação. Cada período será, portanto, examinado separadamente e nenhuma subcompensação ou sobrecompensação será transferida de um período para outro.
(383)
Todavia, as autoridades belgas observam que, antes da entrada em vigor do enquadramento sobre os SIEG de 2005, a Comissão aplicava, de modo constante, um método global de cálculo da sub-/sobrecompensação. Nesta base, as autoridades belgas solicitaram especificamente para agrupar os anos anteriores a 2005 (123) para efeitos de um cálculo global da sub-/sobrecompensação.
(384)
A Comissão observa que tendo sido estabelecida uma subcompensação para os três contratos de gestão aplicáveis antes de 2005, o facto de agrupar todos os anos não teria quaisquer consequências no montante da sobrecompensação a recuperar.
(385)
Além disso, a Comissão observa que, desde a adoção do enquadramento sobre os SIEG de 2005, os «parâmetros de cálculo da compensação, respetivo controlo e revisão» devem ser previamente definidos no ato ou nos atos atribuindo o mandato (124). Não prevendo o quarto contrato de gestão nenhuma compensação dos custos, quaisquer que sejam, suportados fora do seu período de validade (2006-2010), a subcompensação constatada para períodos não cobertos pelo referido contrato não pode ser compensada por uma eventual sobrecompensação paga à DPLP.
(386)
A Comissão conclui que a DPLP recebeu uma sobrecompensação no montante de 415 milhões de euros para a execução da sua missão de serviço público, nomeadamente durante o período de aplicação do quarto contrato de gestão. Como a sobrecompensação constitui um auxílio incompatível, esta deve ser recuperada.
7. CONCLUSÃO
(387)
A assunção das pensões, as transferências públicas anuais, as transferências de imóveis, a injeção de capitais de 1997, as isenções fiscais e a garantia estatal constituem medidas de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, porque isentaram a DPLP de custos que as empresas privadas devem normalmente assumir.
(388)
As injeções de capitais de 2003 e de 2006 não constituem um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, porque o Estado agiu em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado.
(389)
A Comissão constata que a Bélgica concedeu ilegalmente as medidas, em violação do artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, com exceção da injeção de capitais de 2003, que foi devidamente notificada à Comissão antes de ser executada, e das isenções fiscais, que constituem auxílios existentes.
(390)
A assunção das pensões não colocou a DPLP numa situação mais favorável do que a dos seus concorrentes no que diz respeito às contribuições para a segurança social. A medida pode, por conseguinte, ser declarada compatível à luz do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
(391)
As compensações anuais concedidas no âmbito do quarto contrato de gestão constituem auxílios incompatíveis à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, na medida em que houve sobrecompensação a favor da DPLP.
(392)
A garantia concedida pelo Estado é um auxílio incompatível.
(393)
A isenção do imposto predial e a isenção dos impostos locais constituem auxílios existentes e serão tratados separadamente no âmbito de um processo relativo aos auxílios existentes, em conformidade com os artigos 17.o, 18.o e 19.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(394)
Em conformidade com o ponto 5 do enquadramento sobre os SIEG, a presente decisão aplica-se sem prejuízo das disposições da União em vigor em matéria de contratos públicos e de concorrência,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal sob a forma de uma assunção das pensões, atribuído à De Post-La Poste (DPLP, atualmente «bpost») e concedido pela Bélgica, é compatível com o mercado interno na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O auxílio estatal sob a forma de uma compensação dos custos de serviço público, atribuído à De Post-La Poste (DPLP, atualmente «bpost») e concedido ilegalmente pela Bélgica em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, não é compatível com o mercado interno.
Artigo 3.o
Os capitais injetados na De Post-La Poste (DPLP, atualmente «bpost») pela Bélgica em 2003 e 2006, não constituem um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 4.o
O auxílio estatal sob a forma de uma garantia do Estado, atribuído à De Post-La Poste (DPLP, atualmente «bpost») e concedido ilegalmente pela Bélgica em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, não é compatível com o mercado interno.
Artigo 5.o
1. A Bélgica deve recuperar os auxílios incompatíveis concedidos no âmbito das medidas referidas nos artigos 2.o e 4.o.
2. Os montantes a recuperar vencem juros a partir da data em que foram colocados à disposição do beneficiário, até à data da respetiva recuperação efetiva.
3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (125) e o Regulamento (CE) n.o 271/2008 que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004.
4. A Bélgica deve anular todos os pagamentos pendentes dos auxílios concedidos no âmbito das medidas referidas nos artigos 2.o e 4.o, a contar da data de adoção da presente decisão.
Artigo 6.o
1. A recuperação dos auxílios concedidos no âmbito das medidas referidas nos artigos 2.o e 4.o é imediata e efetiva.
2. A Bélgica deve assegurar a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da respetiva notificação.
Artigo 7.o
1. No prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, a Bélgica deve fornecer à Comissão as seguintes informações:
a)
o montante total (capital e juros) a recuperar junto do beneficiário;
b)
uma descrição circunstanciada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
os documentos comprovativos de que o beneficiário foi notificado para reembolsar o auxílio.
2. A Bélgica deve manter a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até à total recuperação dos auxílios concedidos no âmbito das medidas referidas nos artigos 2.o e 4.o Deve transmitir imediatamente, mediante simples pedido da Comissão, qualquer informação sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve fornecer também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto do beneficiário.
Artigo 8.o
O Reino da Bélgica é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de janeiro de 2012.