ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 6. července 2010
o opatření C 48/2007 (ex NN 60/07) provedeném Polskem ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis
(oznámeno pod číslem K(2010) 4476)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/612/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 8 k smlouvě o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (2) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise byla upozorněna na nesrovnalosti na trhu s ocelovými trubkami v Polsku, které byly zjištěny během kontroly restrukturalizace polského ocelářského průmyslu. Po přistoupení Polska do EU byly z moci úřední provedeny kontroly týkající se podpory podniku Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. (dále jen „podnik WRJ“) a podniku WRJ-Serwis Sp. z o.o. (dále jen „podnik WRJ-Serwis“). Prostřednictvím dopisů ze dne 6. dubna 2005, 4. srpna 2005, 3. listopadu 2005, 4. května 2006, 17. listopadu 2006 a 11. července 2007 požádala Komise polské orgány o informace. Polské orgány odpověděly dopisy ze dne 7. června 2005, 29. září 2005, 2. prosince 2005, 18. května 2006, 31. května 2006, 10. ledna 2007 a 3. srpna 2007.
(2)
Dopisem ze dne 23. října 2007 informovala Komise Polsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“) (3) ohledně několika opatření poskytnutých podnikům WRJ a WRJ-Serwis.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno dne 24. listopadu 2007 v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí k dotčeným opatřením podaly případné připomínky.
(4)
Komise obdržela připomínky od jedné zúčastněné strany. Postoupila je Polsku, aby na ně mohlo reagovat. Připomínky Polska obdržela Komise dopisem ze dne 16. února 2009. K zahájení formálního vyšetřovacího řízení se Polsko vyjádřilo dopisy ze dne 21. ledna 2008 a ze dne 1. února 2008.
(5)
Dne 16. února 2009 si Komise vyžádala další informace, které jí Polsko poskytlo dopisem ze dne 4. června 2009.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Příjemci
2.1.1 Podnik WRJ
(6)
Podnik WRJ sídlí v Katovicích a pro správní účely zaměstnává 12 osob. 40,736 % podílu v podniku vlastní podnik Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. (dále jen „TFS“), který je z 99,6 % ve vlastnictví státu. Dalších 7,235 % akcií vlastní podnik Walcownia Rur Silesia S.A. (dále jen „Walcownia Rur Silesia“), dceřiná společnost ve stoprocentním vlastnictví podniku TFS.
(7)
Dalšími akcionáři jsou:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % obchodních podílů),
-
Polskie Górnictwo Naftowe a Gazownictwo S.A. (8,3 % akcií),
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % akcií),
-
Huta Jedność (0,817 % akcií),
-
a řada dalších menšinových akcionářů, kteří vlastní akcie v řádu od 0,004 % do 3,4 %.
(8)
Podnik WRJ byl založen v roce 1995 s cílem vystavět novou válcovnu bezešvých ocelových trubek s výrobní kapacitou 160 tisíc tun ročně (dále jen „projekt WRJ“).
(9)
Výstavbu válcovny bezešvých ocelových trubek s výrobní kapacitou 400 tisíc tun zahájil v roce 1978 původně podnik Huta Jedność. Výstavba byla přerušena v roce 1980 v souvislosti s pozastavením státních dotací. Po několika pokusech o obnovení projektu podal podnik Huta Jedność návrh na vyhlášení konkurzu včetně likvidace majetku, tento návrh zamítl soud. V současnosti je podnik Huta Jedność společností v likvidaci, která jiným subjektům pronajímá svůj výrobní majetek a poskytuje zásobovací služby.
(10)
Projekt WRJ představoval části infrastruktury i část strojů a vybavení, které pro účely původního projektu shromáždil podnik Huta Jedność, a měl být realizován na pozemku, který předtím vlastnil podnik Huta Jedność. K účasti na projektu, který byl zahájen v roce 1997, byli přizváni noví investoři. Realizace projektu byla přerušena v roce 2001 a od té doby se z něj investoři stáhli. Zdá se, že přestože bylo vykonáno 86 % prací, podnik WRJ nikdy nezahájil výrobu.
(11)
Dne 4. září 2007 podal podnik Walcownia Rur Silesia, dceřiná společnost ve stoprocentním vlastnictví podniku TFS, která byla založena s cílem konsolidovat polské odvětví výroby ocelových trubek (viz níže uvedený 15. až 17. bod odůvodnění), insolvenční návrh vztahující se na podnik WRJ včetně likvidace majetkové podstaty. Dne 23. ledna 2008 prohlásil okresní soud v Katovicích úpadek podniku WRJ, nařídil likvidaci majetkové podstaty a jmenoval správce konkurzní podstaty. Zdá se, že v rámci insolvenčního řízení dosud nebyl prodán žádný majetek podniku.
2.1.2 Podnik WRJ-Serwis
(12)
Podnik WRJ-Serwis byl založen v roce 2001 prostřednictvím přeměny podniku Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność“ S.A. založeného v roce 1999. Jeho akcionáři jsou podniky TFS (54,66 % akcií), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 % akcií), Commplex Sp. z o.o. (8,29 % akcií) a Huta Jedność (0,28 % akcií).
(13)
Původním účelem podniku WRJ-Serwis byla realizace části projektu WRJ a také lepší podmínky pro přijetí úvěru. Avšak podnik WRJ-Serwis investovat nezačal, naopak, poté co podnik Huta Jedność ukončil na začátku roku 2004 výrobu v tažírně, vyrábí od května roku 2004 ocelové bezešvé trubky tažené za studena. Při této činnosti využívá podnik majetek, který si původně pronajal od podniku Huta Jedność. Zmíněný majetek poté převzal podnik ING Bank Śląski S.A. a nakonec podnik Walcownia Rur Silesia. Kromě toho získal podnik WRJ-Serwis 9/10 práv na trvalé užívání pozemku, na kterém je projekt WRJ umístěn, a také 9/10 vlastnického práva k budovám postaveným na tomto pozemku.
(14)
Poté co podnik Walcownia Rur Silesia převzal výrobu ocelových trubek v tažírně, ukončil podnik WRJ-Serwis v dubnu 2008 provoz.
2.1.3 Konsolidace podniků WRJ a WRJ-Serwis a pokusy o jejich privatizaci
(15)
V roce 2004 začal podnik TFS hledat pro podniky WRJ a WRJ-Serwis strategického investora. V roce 2005 byly zúčastněné strany vyzvány k předložení nabídek, dvě z nich tak učinily. Nakonec byla s jedním z předkladatelů nabídky uzavřena rámcová dohoda o nabytí majetku podniků WRJ a WRJ-Serwis nezatíženého břemenem, která však byla v říjnu roku 2006 vypovězena z důvodu nesplnění podmínek dohody. V prosinci 2006 zahájil podnik TFS nové nabídkové řízení, žádná závazná nabídka však nebyla předložena.
(16)
Po dalším nabídkovém řízení vypsaném v roce 2007 se podnik TFS rozhodl podniky WRJ a WRJ-Serwis konsolidovat, a usnadnit tak jejich privatizaci. Za tímto účelem vytvořila dva nové podniky, a to podnik FEREX Sp. z o.o. (dále jen „FEREX“) a podnik Walcownia Rur Silesia. Podnik TES vlastní 100 % akcií obou podniků. Prostřednictvím podniku Walcownia Rur Silesia a podniku FEREX získal podnik TFS potřebný majetek k realizaci projektu WRJ a rovněž převzal dluhy podniků WRJ a WRJ-Serwis:
a)
Podnik Walcownia Rur Silesia se stal věřitelem podniku WRJ tím, že od bankovního konsorcia získal jeho pohledávky ve výši 168 940 469 PLN, resp. od podniku Staleexport jeho pohledávky ve výši 95 595 057 PLN. Kromě toho zakoupil podnik Walcownia Rur Silesia od bankovního konsorcia, v jehož čele stojí banka ING Bank Śląski, movitý majetek tažírny.
b)
Také podnik FEREX se stal věřitelem podniku WRJ tím, že od bank získal jeho pohledávky ve výši 142 941 270,43 PLN zajištěné hypotékou na pozemek patřící podnikům WRJ i WRJ-Serwis.
(17)
V srpnu 2008 se polské orgány znovu pokusily prodat podniky WRJ, WRJ-Serwis, FEREX a Walcownia Rur Silesia. Podniky TFS a Walcownia Rur Silesia vyzvaly zúčastněné strany k účasti na jednání za účelem společné koupě majetku podniku Walcownia Rur Silesia, základního kapitálu podniku FEREX, pohledávek podniku TFS vůči podniku FEREX a podílů podniku TFS v kapitálu podniku WRJ-Serwis. Toto řízení skončilo 15. ledna 2009 a nevedlo ke koupi žádného nabízeného majetku.
2.2 Posuzovaná opatření
(18)
Podporu udělenou podniku WRJ představují kapitálové investice ze strany podniku TFS (2.2.1), záruky poskytnuté podnikem TFS (2.2.2) a jistoty poskytnuté ze státní pokladny (2.2.3). Finanční pomoc udělenou podniku WRJ-Serwis představují kapitálové investice podniku TFS (2.2.4).
2.2.1 Kapitálové investice podniku TFS do podniku WRJ
(19)
K první kapitálové investici podniku TFS do podniku WRJ došlo dne 26. června 2002, kdy se akcionáři podniku WRJ rozhodli navýšit základní kapitál podniku. Výměnou za pohledávky obdržel podnik TFS akcie v nominální hodnotě 15 milionů PLN. Dotčené pohledávky ve výši 15 milionů PLN dlužily podniku TFS podniky Huta Andrzej a Huta Katowice. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno a současně nabylo účinnosti dne 22. listopadu 2002.
(20)
Podruhé byl základní kapitál navýšen dne 17. ledna 2003, kdy se ho akcionáři podniku WRJ rozhodli opětovně navýšit. Výměnou za pohledávky, které podniku TFS dlužil podnik WRJ získal podnik TFS akcie v nominální hodnotě 40 milionů PLN (přeměna dluhu na kmenové akcie). Pohledávky v nominální hodnotě 40 milionů PLN převzal podnik TFS od podniku ING Bank Śląski S.A. dříve, v prosinci 2002. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno a současně nabylo účinnosti dne 25. srpna 2003.
2.2.2 Záruky poskytnuté podnikem TFS ve prospěch podniku WRJ
(21)
V roce 2001 poskytl podnik TFS záruky, které do částky 5 milionů PLN pokrývaly půjčku ve výši 20 milionů PLN. Tuto půjčku poskytl podniku WRJ v roce 1999 Vojvodský fond na ochranu životního prostředí a vodního hospodářství (Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
(22)
V roce 2001 poskytl podnik TFS také záruky, které do částky 50 milionů PLN pokrývaly půjčku ve výši 115 milionů PLN. Tuto půjčku poskytl podniku WRJ v roce 1996 Státní fond na ochranu životního prostředí a vodního hospodářství (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
2.2.3 Státní záruky poskytnuté ve prospěch podniku WRJ
(23)
Dne 14. října 1997 byly poskytnuty státní záruky, které pokrývaly 45 % celkové částky a úroky ze dvou půjček v celkové výši 262,5 milionů PLN. Tyto půjčky tvořily úvěr v cizí měně i úvěr ve zlotých a v roce 1997 je poskytlo bankovní konsorcium.
(24)
Podpisem příslušných dokumentů navýšila vláda dne 2. ledna 2003 státní záruky až do 55 %. K navýšení záruk nedošlo.
2.2.4 Kapitálové investice podniku TFS do podniku WRJ-Serwis
(25)
V prosinci 2003 uskutečnil podnik TFS kapitálovou investici do podniku WRJ-Serwis s cílem získat zde většinový podíl, který by mu umožnil převzít kontrolu nad projektem WRJ. Rozhodnutím z prosince 2003 souhlasili akcionáři podniku WRJ-Serwis s tím, že podnik TFS akcie získá. Akcie měly nominální hodnotu 7 910 000 PLN. Podnik TFS získal akcie především výměnou za pohledávky, které měl u podniku Huta Jedność. Tyto pohledávky byly přeneseny na podnik WRJ-Serwis. Výměnou za akcie zaplatil podnik v hotovosti 890 000 PLN a přispěl formou věcného plnění (kovové piliny z podniku Huta Jedność určené k dalšímu zpracování v převodní hodnotě 450 000 PLN). Dohoda o získání akcií byla podepsána dne 8. června 2004. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno až dne 17. srpna 2007.
(26)
Současně s podnikem TFS získal akcie v navýšeném základním kapitálu jeden z dosavadních akcionářů, podnik PIW Enpol Sp. z o.o., a nový akcionář podnik Commplex Sp. z o.o. (v obou případech se jedná o soukromé společnosti). Podniky získaly akcie tím, že převedly pohledávky podniku Huta Jedność na podnik WRJ-Serwis.
3. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(27)
Jak uvádí bod odůvodnění č. 3, dne 23. října 2007 přijala Komise rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise předběžně názor, že je orgánem, kterému přísluší o věci rozhodnout, a že dotčené opatření představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem.
3.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(28)
V rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k závěru, že se články 107 a 108 SFEU (tehdy články 87 a 88 Smlouvy o ES) obvykle nevztahují na podporu, která byla poskytnuta ještě před přistoupením a která se po přistoupení již neuplatňuje. Avšak ustanovení protokolu č. 8 o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (dále jen „protokol č. 8“) smlouvy o přistoupení lze považovat za lex specialis podle článků 107 a 108 SFEU, kterou se kontrola státní podpory podle SFEU rozšiřuje na veškerou podporu poskytnutou na restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu v letech 1997 až 2006. V souladu s tím by Komise v zásadě byla k posouzení takové podpory oprávněna.
(29)
Pokud jde o otázku, zda jsou výrobci trubek, jako jsou podniky WRJ a WRJ-Serwis, součástí „ocelářského průmyslu“ pro účely protokolu č. 8, vzala Komise v úvahu následující: protokol č. 8 vycházel z vnitrostátního programu restrukturalizace (program „Restrukturalizace a rozvoj ocelářského průmyslu v Polsku“, dále jen „VPR“). Oblast působnosti VPR a protokolu č. 8 nebyla omezena na oblast působnosti přílohy 1 Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli (dále jen „Smlouva o ESUO“), ale vztahovala se rovněž na některá odvětví ocelářského průmyslu, jako jsou odvětví výroby bezešvých trubek a velkých svařovaných trubek.
(30)
Podle rozhodnutí o zahájení řízení byl zmíněný výklad v souladu s: za prvé s definicí odvětví ocelářského průmyslu v rámci pravidel EU o státní podpoře, konkrétně definicí v příloze B o víceodvětvovém rámci (5). za druhé vycházel z VPR, jehož příjemci byli z poloviny výrobci trubek. Podnik Huta Jedność, předchůdce podniků WRJ a WRJ-Serwis, se skutečně účastnil zmíněného programu restrukturalizace a několikrát byl v návrhu VPR také přímo zmíněn. Protože se v té době v důsledku konkurzu v roce 2002 očekávala jeho likvidace, nebyl nakonec za možného příjemce uznán.
(31)
V důsledku toho došla Komise k závěru, že zákaz poskytnutí podpory, na kterou se nevztahuje ani VPR, ani protokol č. 8, platí pro podnik Huta Jedność i podniky WRJ a WRJ-Serwis.
3.2 Existence státní podpory
(32)
Pokud jde o investice podniku TFS do podniku WRJ a jistoty, které podnik TFS poskytl, vyjádřila Komise silné pochybnosti o tom, zda by splnily požadavky na zásadu investora v tržním hospodářství. V době přijetí opatření se podnik WRJ potýkal s těžkostmi, a sám by nebyl schopen shromáždit na kapitálovém trhu finanční prostředky. Kromě toho vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda by došlo k dostatečné návratnosti investic. Podle názoru Komise by také bylo stěží možné odůvodnit investice skutečností, že podnik TFS hodlal v budoucnu zprivatizovat podnik WRJ.
(33)
Pokud jde o státní záruky pro podnik WRJ, upozornila Komise na to, že není jasné, zda v době jejich poskytnutí, tj. v roce 1997, byl podnik WRJ v obtížné situaci. Na druhou stranu, pokud jde o navýšení záruk v roce 2003, bylo možné se domnívat, že podnik WRJ byl v obtížích. V té souvislosti vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda bylo navýšení záruk v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(34)
Pokud jde o investice podniku TFS do podniku WRJ-Serwis, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda by splnily požadavky zásady investora v tržním hospodářství. Komise upozornila na skutečnost, že byl podnik v roce 2003 nacházel v obtížích, a je proto nejisté, zda by návratnost investic byla přiměřená.
3.3 Slučitelnost státní podpory s vnitřním trhem
(35)
Komise nezjistila žádné důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat případnou státní podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, neboť investice do ocelářského průmyslu i restrukturalizační podpora v letech 1997-2006 byly podle protokolu č. 8 zakázány - v souladu s pravidly EU pro státní podporu.
4. PŘIPOMÍNKY POLSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Dopisy ze dne 21. ledna 2008 a 1. února 2008 předložilo Polsko své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení. V dopisech vyjádřilo Polsko svůj nesouhlas s tím, jak Komise vyložila protokol č. 8, a trvalo na tom, že dotčená opatření nepředstavovala státní podporu.
4.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(37)
Polsko se domnívá, že protokol č. 8 představuje výjimku od pravidla nevměšování se týkající se poskytování státní podpory před přistoupením, a není tedy možné ho vykládat zobecňujícím způsobem.
(38)
Zaprvé zdůrazňuje, že se příloha 1 protokolu 2 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Polskou republikou na straně druhé (6) (dále jen „protokol 2 Evropské dohody“) nevztahovala ani na výrobce trubek, ani na jejich výrobky, a že tedy nespadaly do oblasti její působnosti.
(39)
Zadruhé zdůrazňuje, že zákaz poskytování státní podpory výrobcům trubek byl v členských státech zaveden dne 24. července 2002, kdy vstoupila v platnost příloha B k víceodvětvovému rámci, která vymezuje oblast působnosti termínu „ocelářského průmyslu“. V souladu s touto definicí bylo odvětví trhu s bezešvými trubkami a velkými svařovanými trubkami součástí „ocelářského průmyslu“. V souladu s tím se VPR, který v roce 2003 schválila Komise, a protokol č. 8 vztahovaly také na výrobce trubek. Dříve, kdy platila Smlouva o ESUO, nebylo odvětví trhu s ocelovými trubkami zohledněno.
(40)
Polsko je toho názoru, že protokol č. 8 má být vykládán v tom smyslu, že před 24. červencem 2002 nepodléhalo poskytnutí podpory výrobcům trubek kontrole Komise. To se týká rovněž veškerých intervencí, které byly uskutečněny předtím, než v platnost vstoupila smlouva o přistoupení. Od té doby se na výrobce trubek zmíněná omezení vztahovala.
(41)
Pokud jde o příjemce podpory, lze podnik WRJ-Serwis označit za výrobce oceli až od roku 2004, kdy začal využívat vybavení tažírny. Do té doby nemohly být státní intervence považovány za státní podporu ve prospěch ocelářského průmyslu.
(42)
Kromě toho Polsko upozorňuje na skutečnost, že projekt WRJ není pokračovatelem dřívějšího projektu Huta Jedność.
4.2 Existence státní podpory
(43)
Polsko navíc tvrdí, že třebaže je podnik TFS kontrolovaný státem, funguje v souladu s tržními principy s cílem přinést zisk. Opatření, které Polsko učinilo ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis, nebylo výsledkem žádné zvláštní kontroly či dozoru ze strany státu. V této souvislosti nebylo nutné, aby stát provedl kontrolu ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (7).
(44)
Pokud jde o navýšení kapitálu podniku WRJ a záruk poskytnutých podnikem TFS, Polsko se domnívá, že podnik TFS do projektu WRJ neinvestoval žádné významné částky. Výměna pohledávek za podíly v podniku WRJ byla tedy z ekonomického hlediska rozumnější než jejich vymáhání. Mimo to v době, kdy podnik TFS investoval do podniku WRJ, vlastnil obchodní plány, které dokládaly rentabilitu projektu WRJ. Také bankovní konsorcium bylo ochotné poskytnout podniku WRJ další finanční prostředky. Podnik TFS tedy postupoval jako investor jednající podle zásad tržního hospodářství.
(45)
Polsko se domnívá, že navýšení státních záruk ve prospěch podniku WRJ bylo slučitelné se zásadou investora v tržním hospodářství, neboť bylo zajištěno hodnotnou zástavou a podnik WRJ za navýšení záruk zaplatil do státní pokladny částku odpovídající tržní sazbě. Podmínkou poskytnutí záruk navíc bylo, že banky opět začnou financovat projekt WRJ, k čemuž nedošlo. V důsledku toho nebyly záruky nikdy navýšeny a Polsko má za to, že podnik WRJ z nich neměl žádný prospěch.
(46)
Kapitálovou investici v podniku WRJ-Serwis považuje Polsko za slučitelnou se zásadou investora v tržním hospodářství. Zaprvé, s výjimkou podniku TFS získali akcie soukromí akcionáři. Zadruhé, nebyl podnik WRJ-Serwis nebyl podnik ve finančních obtížích a podnik TFS učinil rozhodnutí v očekávání zisku, který mu měl podnik WRJ-Serwis v budoucnu přinést. Mimo to byl podnik TFS schopen převzít kontrolu nad podnikem WRJ-Serwis, tak i nad nemovitostmi, na kterých byl projekt WRJ stavěn.
(47)
Pokud jde o konsolidaci podniků WRJ a WRJ-Serwis, je Polsko pevně přesvědčeno o tom, že to byl jediný způsob, jak umožnit rychlé převzetí a ukončení projektu WRJ ze strany soukromého investora a zároveň zajistit maximální návratnost kapitálu, který do té doby investoval stát.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(48)
Komise obdržela připomínky od jedné třetí zúčastněné strany, která se důrazně postavila proti dotacím poskytnutým Polskem. Dotčená strana připomíná, že na výrobu trubek se Smlouva o ESUO nikdy nevztahovala a že průmysl s trubkami měl provést restrukturalizaci na vlastní náklady, bez státní podpory. Schválení podpory v tomto případě by ohrozilo evropský průmysl s trubkami. Zúčastněná strana rovněž tvrdí, že schválení podpory by mohlo ohrozit její snahy prokázat, že některé země dovážející trubky je dováží do EU za dumpingové a dotované ceny. A konečně zúčastněná strana tvrdí, že se evropský průmysl s bezešvými ocelovými trubkami tehdy nacházel ve zvláštní hospodářské situaci, neboť v Evropě existovala nadbytečná kapacita a potřeba trubky ve velkém množství vyvážet za situace, kdy v roce 2007 vzrostl jejich dovoz z Číny.
6. PŘIPOMÍNKY POLSKA K POSTŘEHŮM ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(49)
Polsko obdrželo připomínky zúčastněné strany a dne 16. února 2009 na ně odpovědělo. Polsko podporuje názor, že na trhu s trubkami je potřeba transparentní zásady pro spravedlivou hospodářskou soutěž.
(50)
Polsko souhlasí s míněním třetí strany, že se na výrobu trubek Smlouva o ESUO nikdy nevztahovala, a znovu opakuje, že se výrobci trubek stali součástí „odvětví ocelářského průmyslu“ až poté, co dne 24. července 2002 vstoupil v platnost víceodvětvový rámec. V souladu s tím platí zákaz státní podpory ve prospěch odvětví výroby trubek až ode dne 24. července 2002, kdy vstoupila v platnost „rozšířená“ definice odvětví ocelářského průmyslu.
(51)
Mimo to Polsko opakuje, že podnik WRJ nikdy nezačal vyrábět a podnik WRJ-Serwis ukončil výrobu v roce 2008. Polsko opět zdůrazňuje, že podniku WRJ nikdy neposkytlo státní dotace.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(52)
Dotčené opatření bylo poskytnuto před přistoupením Polska k Evropské unii, tj. před 1. květnem 2004. Články 107 a 108 SFEU se v podstatě nevztahují na podporu, která byla poskytnuta před přistoupením a která se po přistoupení neuplatňovala (8). Odchylně od tohoto obecného pravidla - a tedy výjimečně - je Komise na základě protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení oprávněna k přezkoumání státní podpory poskytnuté Polskem před přistoupením k EU v souvislosti s restrukturalizací polského ocelářského průmyslu.
7.1.1 Protokol č. 8 jako lex specialis
(53)
Protokol č. 8 obsahuje ustanovení, které dovoluje Polsku dokončit restrukturalizaci ocelářského průmyslu zahájené ještě před přistoupením. Restrukturalizace polského ocelářského průmyslu byla zahájena před přistoupením na základě protokolu č. 2 Evropské dohody a pokračovala v souladu s rozhodnutím Rady přidružení EU-Polsko (dále jen „rozhodnutí Rady přidružení“) (9).
(54)
Protokol č. 2 Evropské dohody poskytl Polsku pětiletou dobu odkladu, od roku 1992 až do konce roku 1996, během kterého smělo Polsko pro účely restrukturalizace svého ocelářského průmyslu využít veřejnou pomoc.
(55)
Rozhodnutím Rady přidružení byla tato doba odkladu prodloužena na dalších osm let, počínaje 1. lednem 1997, nebo do přístupu Polska k EU. V tomto období mohlo Polsko - výjimečně -, pokud šlo o „výrobky z oceli“, poskytovat pro účely restrukturalizace státní podporu za podmínek uvedených v protokolu č. 2 Evropské dohody (jejich uplatňování bylo prodlouženo rozhodnutím Rady přidružení) a na základě VPR, který Polsko předložilo Komisi v dubnu 2003. Poté co Komise VPR posoudila, schválily polský návrh v červenci 2003 členské státy (10).
(56)
Protokol 8 umožňuje Komisi sledovat po přistoupení Polska k EU státní podporu, kterou Polsko poskytuje ocelářského průmyslu na základě protokolu 2 Evropské dohody (a dále v souladu s rozhodnutím Rady přidružení) a na základě VPR. Protokol 8 navíc opravňuje Komisi požadovat zpět podporu, která byla poskytnuta v rozporu s protokolem 2 Evropské dohody a VPR. V důsledku toho je protokol č. 8 lex specialis, který výjimečně a odchylně od obecného režimu umožňuje se zpětnou působností kontrolu a přezkoumání státní podpory poskytnuté polskému ocelářského průmyslu před přistoupením Polska k EU. To potvrdil soud, který shledal, že protokol č. 8 představuje lex specialis ve vztahu k článkům 87 ES a 88 ES, které rozšiřuje kontrolu státních podpor prováděnou Komisí na základě Smlouvy ES na podpory poskytnuté ve prospěch reorganizace polského ocelářského průmyslu v období od roku 1997 do roku 2003 (11).
7.1.2 Oblast působnosti pravomoci Komise v souvislosti s kontrolou se zpětnou působností podle protokolu č. 8
(57)
V souvislosti s aktuálním řízením musí Komise posoudit, zda se oblast působnosti pravomoci týkající se kontroly se zpětnou působností, kterou zmiňuje 53. až 56. bod odůvodnění, vztahuje také na opatření, která Polsko poskytlo výrobcům trubek před přistoupením k EU. Za tím účelem musí být vyjasněny právní základy, které se v této věci uplatňují, tj. protokol č. 8 v souvislosti s protokolem č. 2 Evropské dohody a rozhodnutí Rady přidružení, aby bylo možné určit, zda se jejich ustanovení vztahují na opatření poskytnutá polským výrobcům trubek před přistoupením Polska k EU.
(58)
Obecnou právní zásadou při výkladu právní předpisů lex specialis, které představují výjimku od obecných právních předpisů, je, že se vykládají v úzkém slova smyslu. Z přísného výkladu výše zmíněných právních základů (viz níže uvedený 59. až 65. bod odůvodnění) vyplývá, že pravomoc Komise týkající se výjimečné kontroly se zpětnou působností je omezena na opatření poskytnutá výrobcům ESUO před přistoupením, to znamená, že se pravomoc nevztahuje na opatření poskytnutá výrobcům trubek.
7.1.3 Výklad právních základů
(59)
Body 12 a 18 protokolu č. 8 stanoví pravomoc Komise týkající se kontroly a kontroly se zpětnou působností v souvislosti s podporou poskytnutou polskému ocelářského průmyslu před přistoupením. Podle bodu 12 byly Komise i Rada až do roku 2006 oprávněny podrobně dohlížet na provádění VPR v období před přistoupením a po něm. Podle bodu 18 je Komise oprávněna požadovat při porušení podmínek stanovených v tomto protokolu vrácení jakékoli poskytnuté podpory.
(60)
Bod 1 protokolu č. 8 stanoví, že státní podpora, která byla Polskem poskytnuta za účelem restrukturalizace „vymezených částí polského ocelářského průmyslu“ se považuje za slučitelnou se společným trhem za těchto podmínek: „období stanovené v čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k Evropské dohodě (…) bylo prodlouženo do dne přistoupení“; podmínky uvedené v VPR jsou zohledněny; podmínky uvedené v protokolu č. 8 jsou splněny a „žádná podpora nemá být polskému ocelářskému průmyslu vyplacena po přistoupení“.
(61)
Bod 2 protokolu č. 8 stanoví, že restrukturalizace polského ocelářského průmyslu, tak jak je popsána v jednotlivých obchodních plánech podniků uvedených v příloze 1, bude zakončena nejpozději do 31. prosince 2006. Bod 3 protokolu č. 8 stanoví, že pouze společnostem uvedeným v příloze 1 tohoto protokolu lze poskytovat státní podporu v rámci restrukturalizačního programu pro ocelářský průmysl.
(62)
Bod 1 protokolu č. 8 výslovně odkazuje na čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k Evropské dohodě (platnost článku byla prodloužena rozhodnutím Rady přidružení). Protokol č. 2 Evropské dohody se vztahoval výhradně na „výrobky z oceli ESUO“ (čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2) a seznam těchto výrobků z oceli obsahuje příloha. Obsahem přílohy je opět seznam „výrobků z oceli ESUO“, jak jsou stanoveny v příloze 1 Smlouvy o ESUO, přičemž trubky jsou přímo zmíněny („ocelové trubky (bezešvé či svařované) […] tažené ocelové pruty, broušené či leštěné, a odlitky (trubky, litinové trubky a další těžké odlitky)“).
(63)
Platnost smlouvy o ESUO uplynula dne 23. července 2002. Od tohoto dne spadá státní pomoc poskytovaná ocelářského průmyslu do působnosti obecných právních rámců ES. Při té příležitosti bylo rozhodnuto, že definice evropského odvětví ocelářského průmyslu se bude vztahovat i na výrobce trubek. Změněná definice byla kodifikována v článku 27 a příloze B víceodvětvového rámce, podle jehož definice zahrnuje odvětví ocelářského průmyslu také „bezešvé roury, trubky a duté profily“jakož i „svařované železné a ocelové roury a trubky“. (67) Tuto rozšířenou definici ocelářského průmyslu následně převzala i příloha 1 pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (12) a článek 2 bod 29 obecného nařízení o blokových výjimkách (13).
(64)
Avšak ani protokol č. 2 k Evropské dohodě, ani rozhodnutí Rady přidružení nebyly výslovně pozměněny za účelem včlenit do nich tuto rozšířenou definici odvětví ocelářského průmyslu, která se vztahuje i na výrobce trubek. Platnost protokolu č. 2 k Evropské dohodě uplynula dne 31. prosince 1996. Rozhodnutí Rady přidružení prodloužilo jeho platnost počínaje 1. lednem 1997 na dalších osm let či do okamžiku přistoupení Polska k EU (v závislosti na tom, co nastane dříve). Článek 1 rozhodnutí Rady přidružení se týká „výrobků z oceli“ obecně, avšak oblast působnosti jeho uplatňování je také výslovně spjata s čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 k Evropské dohodě, který se vztahuje pouze na výrobky z oceli ESUO. Prodloužení platnosti protokolu č. 2 k Evropské dohodě pak bylo zejména podmíněno tím, že Polsko předloží Komisi VPR a obchodní plány příjemců a obojí „bude splňovat požadavky čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 k Evropské dohodě a budou posouzeny a schváleny vnitrostátním orgánem pro dohled nad státními kontrolami (Úřad na ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů)“ (článek 2 rozhodnutí Rady přidružení).
(65)
Z výše uvedených důvodů došla Komise k závěru, že bod 18 protokolu č. 8, vykládaný s ohledem na body 1 až 3 protokolu č. 8 společně s protokolem č. 2 Evropské dohody a rozhodnutím Rady přidružení, neopravňuje Komisi ke kontrole podpory, která byla polským výrobcům trubek poskytnuta před přistoupením.
7.1.4 Prováděcí pravidla Evropské dohody jako nástroj pro výklad
(66)
Kromě toho, že Komise právně vyložila oblast působnosti příslušných právních základů (tj. protokolu č. 8, protokolu č. 2 Evropské dohody a rozhodnutí Rady přidružení - viz výše uvedený 59. až 65. bod odůvodnění), přezkoumala také otázku, zda prováděcí pravidla pro uplatňování ustanovení o státní podpoře obsažená v Evropské dohodě a protokolu č. 2, tak jak je přijala Rada přidružení EU-Polsko v roce 2001 (dále jen „prováděcí pravidla“) (14), jsou relevantní pro určení oblasti působnosti kompetence týkající se kontroly se zpětnou působností, pokud jde o opatření, která byla poskytnuta polským výrobcům trubek před přistoupením Polska k EU.
(67)
Obecnou zásadou je, že prováděcí předpisy obsahují jednací řád, který se nesmí zaměňovat s hmotnými pravidly v oblasti státní podpory obsaženými v Evropské dohodě a protokolu č. 2 k Evropské dohodě. Je však třeba poznamenat, že prováděcí pravidla také obsahují podrobná ustanovení o kritériích posouzení slučitelnosti podpory s Evropskou dohodou a s protokolem č. 2 k Evropské dohodě.
(68)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 první věty prováděcích pravidel stanoví: že „posouzení slučitelnosti poskytnutí jednotlivé podpory a programů podpory s Evropskou dohodou podle článku 1 probíhá na základě kritérií, která vyplývají z uplatnění pravidel článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství včetně současných a budoucích sekundárních právních předpisů, rámců, pokynů a dalších příslušných administrativních aktů platných ve Společenství, jakož i judikatury Soudu prvního stupně a Soudního dvora Evropských společenství a všech rozhodnutí přijatých Radou přidružení podle čl. 4 odst. 3“. Citovaný právní předpis stanoví obecnou zásadu, že hmotná kritéria pro obecné posouzení slučitelnosti státní podpory s Evropskou dohodou jsou „evoluční“ povahy v tom smyslu, že zohledňují aktuální změny právních předpisů EU a judikatury.
(69)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 druhé věty prováděcích pravidel odkazuje výslovně na kritéria slučitelnosti podle protokolu č. 2: „Pokud jsou poskytnutá podpora či programy podpory určeny pro výrobky, na které se vztahuje protokol č. 2 Evropské dohody, uplatňuje se první věta tohoto odstavce, za předpokladu, že posouzení nebylo učiněno na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel podle článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství, nýbrž na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel pro státní podpory podle Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli“. Ze znění této věty zřetelně vyplývá, že na rozdíl od případu obecné podpory, na který se vztahuje čl. 2 odst. 1 první věta (viz výše uvedený 68. bod odůvodnění), se pro účely podpory, na kterou se vztahuje protokol č. 2 Evropské dohody, vyvíjí kritéria slučitelnosti podpory na základě Smlouvy o ESUO. Pokud jde o vývoj těchto kritérií po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO v roce 2002, nejsou uvedeny žádné zvláštní informace.
(70)
Ustanovení čl. 2 odst. 2 a 3 prováděcích pravidel stanoví mechanismus, jak má Polsko zohlednit změny kritérií slučitelnosti. Konkrétně má být Polsko informováno o všech změnách kritérií slučitelnosti Společenství, které nebyly zveřejněny, a „pokud Polská republika během tří měsíců po obdržení oficiální informace nevznese připomínky týkající se změn, stanou se tato kritéria kritérii slučitelnosti v souladu s odstavcem 1 tohoto článku. Pokud Polská republika takové připomínky vznese, pak se s ohledem na sbližování právních předpisů, jak ho stanoví Evropská dohoda, konají konzultace v souladu s články 7 a 8 těchto předpisů“.
(71)
I když Polsko během lhůty tří měsíců nevzneslo připomínky ke změně definice slučitelnosti na úrovni Společenství ohledně odvětví ocelářského průmyslu, která v roce 2002 zahrnula také výrobce trubek, v rámci právních předpisů Společenství nebylo možné takové změny uplatnit na opatření, na která se nevztahuje oblast působnosti Evropské dohody, tj. taková opatření, na která se nevztahuje Smlouva o ESUO. Mimo to je protokol č. 8 lex specialis, a Komise se proto po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO nemůže dovolávat rozšíření definice unijního odvětví ocelářského průmyslu za účelem určení jeho oblasti působnosti. Komise tedy musela dojít k závěru, že na jedné straně je nezbytné přesně rozlišovat mezi „evoluční“ povahou platného právního předpisu týkajícího se státní podpory poskytnuté před přistoupením ve prospěch ocelářského průmyslu v Polsku a nutně přísným výkladem oblasti působnosti Komise týkající se kontroly se zpětnou působností na straně druhé, jak vyplývá z protokolu č. 8, protokolu č. 2 Evropské dohody a z rozhodnutí Rady přidružení.
8. ZÁVĚR
(72)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je Komise nucena dojít k závěru, že na základě protokolu č. 8 není oprávněna přezkoumat opatření, která byla ve prospěch polských výrobců trubek učiněna před přistoupením, a to zejména v letech 1997-2003. Toto řízení se s ohledem na skutečnost, že Komise není oprávněna posoudit opatření, která jsou předmětem tohoto řízení, zastavuje,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
S ohledem na skutečnost, že Komise není podle ustanovení protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení Polska k EU oprávněna přezkoumat opatření učiněná Polskem v letech 2001, 2002 a 2003 ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis, se formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, které bylo zahájeno dopisem adresovaným Polsku ze dne 23. října 2007, zastavuje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 6. července 2010.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 6 de Julho de 2010
relativa ao auxílio C 48/07 (ex NN 60/07) concedido pela Polónia a favor da WRJ e da WRJ-Serwis
[notificada com o número C(2010) 4476]
(Apenas faz fé o texto em língua polaca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2010/612/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta o Protocolo n.o 8 do Tratado de Adesão relativo à reestruturação da indústria siderúrgica polaca (1),
Tendo convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (2) e tendo em conta estas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
A Comissão foi informada de irregularidades cometidas no sector dos tubos de aço durante o acompanhamento da reestruturação da indústria siderúrgica polaca. Após a adesão da Polónia à UE, foram efectuados controlos ex officio do auxílio concedido à Walcownia Rur Jedność Sp. z.o.o. («WRJ») e à WRJ-Serwis Sp. z.o.o. («WRJ-Serwis»). Por cartas de 6 de Abril de 2005, 4 de Agosto de 2005, 3 de Novembro de 2005, 4 de Maio de 2006, 17 de Novembro de 2006 e 11 de Julho de 2007, a Comissão solicitou informações às autoridades polacas, que lhe responderam por cartas datadas de 7 de Junho de 2005, 29 de Setembro de 2005, 2 de Dezembro de 2005, 18 de Maio de 2006, 31 de Maio de 2006, 10 de Janeiro de 2007 e 3 de Agosto de 2007.
(2)
Por carta de 23 de Outubro de 2007, a Comissão informou a Polónia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) (3) relativamente a diversas medidas tomadas em benefício do WRJ e da WRJ-Serwis.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 24 de Novembro de 2007 (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas.
(4)
A Comissão recebeu observações de uma parte interessada. A Comissão transmitiu essas observações à Polónia, que teve assim a oportunidade de reagir; os comentários da Polónia foram recebidos por carta datada de 16 de Fevereiro de 2009. A resposta da Polónia à decisão de dar início ao procedimento de investigação formal foi transmitida por cartas de 21 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 2008.
(5)
Em 16 de Fevereiro de 2009, a Comissão solicitou informações complementares, que a Polónia transmitiu por carta de 4 de Junho de 2009.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS
2.1. Beneficiários
2.1.1. WRJ
(6)
A WRJ está sedeada em Katowice e emprega 12 pessoas para tarefas administrativas. A Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. («TFS»), uma empresa detida a 99,6 % pelo Estado, detém um participação de 40,736 % no capital da WRJ; e a Walcownia Rur Silesia S.A. («Walcownia Rur Silesia»), controlada a 100 % pela TFS, detém uma participação de 7,235 % no capital da WRJ.
(7)
Os outros accionistas são:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (participação de 19,009 %),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (participação de 8,3 %),
-
Kulczyk Privatstiftung (participação de 4,533 %),
-
Huta Jedność (participação de 0,817 %),
-
diversos outros accionistas minoritários, cada um deles com participações que oscilam entre 0,004 % e 3,4 %.
(8)
A WRJ foi criada em 1995 tendo em vista a construção de um novo laminador de tubos sem costura com uma capacidade de produção de 160 000 toneladas por ano («o projecto WRJ»).
(9)
Em 1978, outra empresa, denominada Huta Jedność, começara a construir um novo laminador de tubos sem costura com uma capacidade de produção de 400 000 toneladas, mas os trabalhos foram interrompidos em 1980, quando as subvenções públicas foram suspensas. Depois de várias tentativas para relançar o projecto, a Huta Jedność apresentou um pedido de declaração de insolvência, incluindo liquidação de activos, que foi rejeitado pelo tribunal. A Huta Jedność é actualmente uma empresa em liquidação, cuja actividade consiste na locação dos seus bens de produção a outras empresas, funcionando como prestadora de serviços.
(10)
O projecto WRJ incluía elementos da infra-estrutura e parte da maquinaria e do equipamento anteriormente reunidos pela Huta Jedność para o projecto original e deveria ser construído num terreno que havia pertencido à Huta Jedność. Foram convidados novos investidores para participar no projecto WRJ, iniciado em 1997. A execução do projecto foi interrompida em 2001 e, desde então, os investidores têm vindo a abandoná-lo. Embora, aparentemente, tenham sido realizados 86 % dos trabalhos, a WRJ nunca iniciou a produção.
(11)
Em 4 de Setembro de 2007, a Walcownia Rur Silesia, uma empresa controlada a 100 % pela TFS criada para consolidar o sector dos tubos de aço polaco (ver considerandos 15 e 17), apresentou um pedido de declaração de insolvência da WRJ, incluindo a liquidação de activos. Em 23 de Janeiro de 2008, o Tribunal da Comarca de Katowice declarou a insolvência da WRJ e ordenou a liquidação dos seus activos, para o que designou um administrador judicial. Aparentemente, não foi até agora vendido no âmbito do processo de insolvência qualquer activo da WRJ.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
A WRJ-Serwis foi criada em 2001, no seguimento da transformação da Zakład Usług Energomechanicznych «Jedność» S.A., que havia sido criada em 1999. Os seus accionistas são a TFS (participação de 54,66 %), a PIW ENPOL Sp. z o.o. (participação de 36,77 %), a Commplex Sp. z o.o. (8,29 %) e a Huta Jedność (participação de 0,28 %).
(13)
Originalmente, a WRJ-Serwis tinha por objectivo executar parte do projecto WRJ e proporcionar à WRJ melhores oportunidades de crédito. Contudo, a WRJ-Serwis nunca empreendeu quaisquer actividades de investimento, limitando-se a produzir tubos de aço sem costura estirados a frio desde Maio de 2004, depois de a Huta Jedność ter interrompido a produção na trefilaria, no início de 2004. Esta actividade é desenvolvida com base em activos inicialmente alugados à Huta Jedność e que, posteriormente, foram adquiridos pela ING Bank Śląski S.A. e, por último, pela Walcownia Rur Silesia. Além disso, a WRJ-Serwis adquiriu 9/10 do usufruto perpétuo do terreno em que está implantado o projecto WRJ, bem como 9/10 da propriedade dos edifícios construídos nesse terreno.
(14)
A WRJ-Serwis cessou a actividade em Abril de 2008, quando a Walcownia Rur Silesia assumiu o controlo da produção de tubos de aço na trefilaria.
2.1.3. Consolidação da WRJ e da WRJ-Serwis e tentativas de as privatizar
(15)
Em 2004, a TFS começou a procurar um investidor estratégico para a WRJ e para a WRJ-Serwis. Em 2005, as partes interessadas foram convidadas a apresentar propostas, o que fizeram duas delas. Por fim, foi concluído com um dos proponentes um acordo-quadro relativo à aquisição dos activos da WRJ e da WRJ-Serwis, livres de quaisquer encargos; contudo, este acordo foi rescindido em Outubro de 2006, devido ao facto de as condições não terem sido cumpridas. A TFS lançou um novo concurso em Dezembro de 2006, mas não recebeu qualquer proposta pertinente.
(16)
No seguimento de um novo concurso lançado em 2007, a TFS decidiu consolidar a WRJ e a WRJ-Serwis, no intuito de facilitar a sua privatização. Para o efeito, a TFS criou duas novas empresas, a FEREX Sp. z o.o. («FEREX») e a Walcownia Rur Silesia. A TFS detém 100 % das acções de ambas as empresas. Através da Walcownia Rur Silesia e da FEREX, a TFS adquiriu os activos necessários para executar o projecto WRJ e assumiu as dívidas da WRJ e da WRJ-Serwis:
a)
A Walcownia Rur Silesia tornou-se credora da WRJ ao adquirir créditos da WRJ no valor de 168 940 469 PLN e 95 595 057 PLN ao consórcio bancário e à Stalexport, respectivamente. Além disso, a Walcownia Rur Silesia adquiriu os activos móveis da trefilaria ao consórcio bancário liderado pelo ING Bank Śląski;
b)
Também a FEREX se tornou credora da WRJ ao adquirir junto dos bancos créditos da WRJ num valor total de 142 941 270,43 PLN, garantidos por uma hipoteca de terrenos que são propriedade da WRJ e da WRJ-Serwis.
(17)
Em Agosto de 2008, as autoridades polacas fizeram uma nova tentativa de vender a WRJ, a WRJ-Serwis, a FEREX e a Walcownia Rur Silesia. A TFS e a Walcownia Rur Silésia convidaram partes interessadas a participar em negociações com vista à aquisição conjunta dos activos da Walcownia Rur Silésia, do capital social da FEREX e dos créditos da TFS correspondentes às participações da FEREX e da TFS no capital da WRJ-Serwis. Este processo foi concluído em 15 de Janeiro de 2009, sem que qualquer dos activos propostos tenha sido vendido.
2.2. As medidas em apreciação
(18)
O auxílio concedido à WRJ consiste em investimentos em capital da TFS (2.2.1), em garantias constituídas pela TFS (2.2.2) e numa garantia constituída pelo Tesouro (2.2.3). O auxílio concedido à WRJ-Serwis consiste em investimentos em capital da TFS (2.2.4).
2.2.1. Investimentos em capital da TFS na WRJ
(19)
O primeiro investimento em capital da TFS na WRJ foi realizado em 26 de Junho de 2002, quando os accionistas decidiram aumentar o capital social. A TFS recebeu acções com um valor nominal de 15 milhões de PLN em troca de créditos. Esses créditos eram devidos à TFS pela Huta Andrzej e pela Huta Katowice, e ascendiam a 15 milhões de PLN. O aumento de capital foi registado e produziu efeitos em 22 de Novembro de 2002.
(20)
O segundo aumento do capital social foi realizado em 17 de Janeiro de 2003, quando os accionistas da WRJ decidiram aumentar de novo o capital social da empresa. A TFS recebeu acções com um valor nominal de 40 milhões de PLN em troca de créditos da WRJ devidos à TFS (capitalização das dívidas). Os créditos tinham um valor nominal de 40 milhões de PLN e tinham sido adquiridos anteriormente, em Dezembro de 2002, pela TFS ao ING Bank Śląski S.A. O aumento de capital foi registado e produziu efeitos em 25 de Agosto de 2003.
2.2.2. Constituição de garantias pela TFS em benefício da WRJ
(21)
Em 2001, a TFS constituiu uma garantia que cobria 5 milhões de PLN de um empréstimo de 20 milhões de PLN. O empréstimo havia sido concedido à WRJ em 1999 pela Autoridade Regional de Gestão do Ambiente e dos Recursos Hídricos (WFOŚiGW).
(22)
Em 2001, a TFS constituiu uma garantia que cobria 50 milhões de PLN de um empréstimo de 115 milhões de PLN concedido à WRJ pela Autoridade Nacional de Gestão do Ambiente e dos Recursos Hídricos (WFOŚiGW) em 1996.
2.2.3. Constituição de garantia pelo Tesouro em benefício da WRJ
(23)
Em 14 de Outubro de 1997, o Tesouro constituiu uma garantia que cobria 45 % do capital e dos juros de dois empréstimos, num montante total de 262,5 milhões de PLN. Estes empréstimos consistiam numa linha de crédito em moeda estrangeira e numa linha de crédito em PLN, ambas concedidas por um consórcio bancário em 1997.
(24)
Em 2 de Janeiro de 2003, a garantia pública foi aumentada para 55 % pelo Conselho de Ministros, por ocasião da assinatura dos documentos pertinentes. O aumento da garantia não foi utilizado.
2.2.4. Investimentos em capital da TFS na WRJ-Serwis
(25)
Em Dezembro de 2003, a TFS injectou capital na WRJ-Serwis com o objectivo de obter uma participação maioritária na empresa, a fim de adquirir o controlo do projecto WRJ. Por decisão de Dezembro de 2003, os accionistas da WRJ-Serwis acordaram que a TFS poderia adquirir acções da empresa. Essas acções, com um valor nominal de 7 910 000 PLN, foram adquiridas pela TFS principalmente em troca de dívidas da Huta Jedność à TFS. Essas dívidas foram transferidas para a WRJ-Serwis. A TFS também pagou acções em numerário (890 000 PLN) e com uma contribuição em espécie (aparas de metal da Huta Jedność para subsequente transformação; valor de cessão: 450 000 PLN). O acordo de aquisição de acções foi assinado em 8 de Junho de 2004. O aumento de capital só foi registado em 17 de Agosto de 2007.
(26)
Em simultâneo com a TFS, adquiriram acções no capital social aumentado um dos accionistas existentes, a PIW Enpol Sp. z o.o., e um novo accionista, a Commplex Sp. z o.o. (ambas empresas privadas). As empresas adquiriram as acções mediante a transferência de créditos da Huta Jedność para a WRJ-Serwis.
3. RAZÕES PARA DAR INÍCIO À INVESTIGAÇÃO FORMAL
(27)
Conforme descrito no considerando 3, em 23 de Outubro de 2007, a Comissão decidiu dar início a um procedimento de investigação formal (a «decisão de dar início ao procedimento»). Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão começava por considerar que era competente para decidir sobre este caso e que as medidas em causa constituíam um auxílio estatal que não era compatível com o mercado interno.
3.1. Legislação aplicável e competência da Comissão
(28)
Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão considerava que os artigos 107.o e 108.o do TFUE (então artigos 87.o e 88.o do Tratado CE) não eram, em princípio, aplicáveis a auxílios concedidos antes da adesão que não são aplicáveis após a adesão. Contudo, as disposições do Protocolo n.o 8 do Tratado de Adesão relativo à reestruturação da indústria siderúrgica polaca («Protocolo n.o 8») poderiam ser consideradas como lex specialis em relação aos artigos 107.o e 108.o do TFUE, tornando o acompanhamento dos auxílios estatais ao abrigo do TFUE extensivo a todos os auxílios concedidos para a reestruturação da indústria siderúrgica polaca entre 1997 e 2006. Nesse caso, a Comissão seria, em princípio, competente para apreciar este auxílio.
(29)
Quanto à questão de saber se os produtores de tubos, como a WRJ e a WRJ-Serwis, fazem parte da «indústria siderúrgica» para efeitos do Protocolo n.o 8, a Comissão considerou o seguinte: o Protocolo n.o 8 é baseado no programa nacional de reestruturação (Programa de reestruturação e desenvolvimento para a indústria siderúrgica polaca, (o «PNR»)). O âmbito de aplicação do PNR e do Protocolo n.o 8 não se limitava ao âmbito do anexo I do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (o «Tratado CECA»), abrangendo igualmente alguns sectores siderúrgicos, como o dos tubos sem costura e o dos grandes tubos soldados.
(30)
De acordo com a decisão de dar início ao procedimento, esta interpretação era compatível com a definição de indústria siderúrgica aplicada no âmbito das regras da União em matéria de auxílios estatais, nomeadamente com a definição constante do anexo B do Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento (5). Em segundo lugar, tal decorre do PNR, do qual mais de metade dos beneficiários eram produtores de tubos. Com efeito, a Huta Jedność, predecessora da WRJ e da WRJ-Serwis, participou no processo do programa de reestruturação e foi explicitamente referida no projecto de PNR por diversas vezes, embora tenha acabado por não ser considerada como beneficiária potencial, devido ao facto de existirem então planos para a liquidar, na sequência da sua insolvência, declarada em 2002.
(31)
Em consequência, a Comissão considerou que a proibição da concessão de auxílios não abrangidos pelo PNR e pelo Protocolo n.o 8 era aplicável à Huta Jedność, à WRJ e à WRJ-Serwis.
3.2. Existência de auxílio estatal
(32)
No que respeita aos investimentos realizados pela TFS na WRJ e à garantia constituída pela TFS a favor da mesma empresa, a Comissão expressou sérias dúvidas de que estes satisfizessem os requisitos inerentes ao princípio do investidor numa economia de mercado. À época da adopção das medidas, a WRJ atravessava dificuldades e não teria sido capaz, por si só, de reunir os fundos no mercado de capitais. A Comissão duvidava ainda de que a remuneração do investimento tivesse sido suficiente. Por último, a Comissão considerava que o facto de a TFS tencionar privatizar posteriormente a WRJ não era suficiente para justificar os investimentos.
(33)
No que respeita à garantia constituída pelo Tesouro em benefício da WRJ, a Comissão notava que não era claro se a WRJ se encontrava em dificuldades à época da constituição da garantia, a saber, em 1997. Por outro lado, pode considerar-se que, aquando do reforço da garantia, em 2003, a WRJ se encontrava em dificuldades, pelo que a Comissão expressou dúvidas quanto à compatibilidade deste reforço da garantia com o princípio do investidor numa economia de mercado.
(34)
No que respeita aos investimentos realizados pela TFS na WRJ-Serwis, a Comissão expressou dúvidas de que estes satisfizessem os requisitos inerentes ao princípio do investidor numa economia de mercado. A Comissão notava que, em 2003, a empresa se encontrava em dificuldades, pelo que considerava duvidoso que fosse expectável uma remuneração razoável para os investimentos.
3.3. Compatibilidade do auxílio estatal
(35)
A Comissão não conseguiu identificar razões com base nas quais o potencial auxílio estatal pudesse ter sido declarado compatível, uma vez que, entre 1997 e 2006, os auxílios ao investimento e à reestruturação para o sector siderúrgico estavam proibidos nos termos do Protocolo n.o 8 e, por conseguinte, das regras da União em matéria de auxílios estatais.
4. OBSERVAÇÕES DA POLÓNIA SOBRE A DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(36)
A Polónia transmitiu as suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento por cartas datadas de 21 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 2008. No essencial, a Polónia discordava da interpretação da Comissão do Protocolo n.o 8 e reiterava a sua opinião de que as medidas em causa não constituíam auxílios estatais.
4.1. Legislação aplicável e competência da Comissão
(37)
A Polónia considera que não devem ser feitas generalizações com base no Protocolo n.o 8, que constitui uma excepção à regra da não intervenção em matéria de auxílios estatais concedidos antes da adesão.
(38)
Em primeiro lugar, salienta que os produtores de tubos e os seus produtos não estavam abrangidos pelo anexo I do Protocolo n.o 2 do Acordo europeu que cria uma associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados-Membros, por um lado, e a República da Polónia, por outro (6) («Protocolo n.o 2 do Acordo europeu»), pelo que não se inscrevem no seu âmbito de aplicação.
(39)
Em segundo lugar, a proibição da concessão de auxílios estatais aos produtores de tubos dos Estados-Membros foi introduzida em 24 de Julho de 2002, data de entrada em vigor do anexo 2 do Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento, que define o âmbito de aplicação do conceito de «indústria siderúrgica». Segundo essa definição, os sectores dos tubos sem costura e dos grandes tubos soldados faziam parte da «indústria siderúrgica». Em conformidade, o PNR aprovado pela Comissão em 2003 e o Protocolo n.o 8 abrangem igualmente os produtores de tubos. Anteriormente, quando o Tratado CECA era aplicável, o sector dos tubos tinha sido excluído.
(40)
A Polónia conclui que o Protocolo n.o 8 deve ser interpretado de forma a exonerar do controlo da Comissão os auxílios concedidos aos produtores de tubos antes de 24 de Julho de 2002 (como quaisquer outras intervenções ocorridas antes da entrada em vigor do Tratado de Adesão). Após essa data, os produtores de tubos estavam sujeitos às restrições supramencionadas.
(41)
No que respeita ao conhecimento dos beneficiários, a Polónia sublinha que a WRJ-Serwis apenas pode ser classificada como produtor de aço a partir de 2004, ano em que começou a utilizar a trefilaria, e que, antes dessa data, as intervenções públicas não podiam ser consideradas auxílios estatais à indústria siderúrgica.
(42)
Por último, a Polónia sublinha que o projecto WRJ não é uma continuação do anterior projecto Huta Jedność.
4.2. Existência de auxílio estatal
(43)
Além disso, a Polónia alega que a TFS, apesar de controlada pelo Tesouro, funciona em condições de mercado e para gerar lucros. As medidas tomadas em relação à WRJ e à WRJ-Serwis não foram resultado de qualquer controlo ou supervisão especiais por parte do Estado. Nestas circunstâncias, o Tesouro não exercia necessariamente controlo, na acepção do acórdão Stardust Marine (7).
(44)
No que respeita aos aumentos do capital da WRJ e às garantias constituídas pela TFS, a Polónia considera que a TFS não injectou verbas significativas no projecto WRJ. Com efeito, a permuta de créditos por acções da WRJ foi economicamente mais racional do que a execução directa desses créditos. Acresce que, à época do investimento da TFS na WRJ, a TFS estava na posse de um plano empresarial que mostrava a rentabilidade do projecto WRJ. Por último, nessa época, também o consórcio bancário estava disposto a conceder novos financiamentos à WRJ. Em consequência, a TFS agiu como um investidor numa economia de mercado.
(45)
A Polónia considera o aumento da garantia do Estado a favor da WRJ compatível com o princípio do investidor numa economia de mercado, porquanto esta estava garantida por activos valiosos e a WRJ pagou ao Tesouro uma comissão de garantia à taxa do mercado. Acresce que a garantia estava subordinada ao recomeço do financiamento do projecto WRJ pela banca, o que não veio a acontecer. Em consequência, o aumento da garantia nunca produziu efeitos, e a Polónia considera que dele não decorreu qualquer vantagem para a WRJ.
(46)
A injecção de capital na WRJ-Serwis é considerada conforme ao princípio do investidor numa economia de mercado. Em primeiro lugar, as acções foram adquiridas tanto por accionistas privados como pela TFS. Em segundo lugar, a WRJ-Serwis não se encontrava numa situação financeira difícil, pelo que a TFS tomou a decisão tendo em vista futuros lucros gerados pela WRJ-Serwis. Por último, a TFS estava em condições de assumir o controlo da WRJ-Serwis e da propriedade em que o projecto WRJ estava implantado.
(47)
Quanto à consolidação da WRJ e da WRJ-Serwis, a Polónia argumenta que esta era a única forma de permitir que o projecto WRJ fosse rapidamente adquirido e concluído por um investidor privado, garantindo, simultaneamente, a máxima recuperação do capital até então injectado pelo Estado.
5. OBSERVAÇÕES DE PARTES INTERESSADAS
(48)
A Comissão recebeu observações de um terceiro interessado, que expressou a sua veemente oposição às subvenções concedidas pela Polónia. O terceiro em causa lembra que os tubos nunca foram abrangidos pelo Tratado CECA e que a indústria de tubagens teve de se reestruturar à sua custa, sem beneficiar de qualquer auxílio estatal. A aceitação do auxílio neste caso iria prejudicar a indústria de tubagens europeia. O terceiro afirma ainda que a aceitação do auxílio poderia prejudicar as tentativas da indústria de demonstrar que alguns países importadores de tubos importam na UE a preços objecto de dumping ou a preços subvencionados. Por último, o terceiro argumenta que a indústria europeia dos tubos de aço sem costura se encontrava numa situação económica especial, com uma capacidade de produção excessiva e com necessidade de exportar grandes quantidades, ainda que as importações da China tenham aumentado em 2007.
6. COMENTÁRIOS DA POLÓNIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DA PARTE INTERESSADA
(49)
As observações da parte interessada foram transmitidas à Polónia, que comunicou as suas observações em 16 de Fevereiro de 2009. A Polónia considera que o mercado dos tubos deve possuir regras transparentes em matéria de concorrência leal.
(50)
A Polónia concorda com o terceiro quanto ao facto de os tubos nunca terem sido abrangidos pelo Tratado CECA e reitera que, até à entrada em vigor do Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento, em 24 de Julho de 2002, o «sector siderúrgico» não incluía os produtores de tubos. Por conseguinte, a proibição de concessão de auxílios estatais ao sector dos tubos apenas é aplicável desde 24 de Julho de 2002, data em que a definição «alargada» do sector siderúrgico entrou em vigor.
(51)
Por último, a Polónia reitera que a WRJ nunca iniciou a produção e que a WRJ-Serwis interrompeu a produção em 2008. A Polónia sublinha que nunca concedeu qualquer auxílio estatal à WRJ.
7. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
7.1. Legislação aplicável e competência da Comissão
(52)
As medidas de auxílio em causa foram aplicadas antes da adesão da Polónia à União Europeia (ou seja, antes de 1 de Maio de 2004). Em princípio, os artigos 107.o e 108.o do TFUE não são aplicáveis a auxílios concedidos antes da adesão que não são aplicáveis após a adesão (8). Em derrogação desta regra geral, e, por conseguinte, a título excepcional, a Comissão é competente para apreciar os auxílios estatais concedidos pela Polónia no contexto da reestruturação da sua indústria siderúrgica antes da adesão, com base no Protocolo n.o 8 do Tratado de Adesão.
7.1.1. O carácter lex specialis do Protocolo n.o 8
(53)
O Protocolo n.o 8 contém disposições que autorizam a Polónia a concluir a reestruturação da sua indústria siderúrgica iniciada antes da adesão. Antes da adesão, a reestruturação da indústria siderúrgica polaca foi efectuada com base no Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu, prorrogado por uma decisão do Conselho de Associação EU-Polónia (a «Decisão do Conselho de Associação») (9).
(54)
O Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu concedeu à Polónia um «período de graça» de cinco anos, de 1992 ao final de 1996, durante o qual este país estava autorizado a conceder auxílios estatais para reestruturar o seu sector siderúrgico CECA.
(55)
Este período de graça foi prorrogado pela Decisão do Conselho de Associação por um período subsequente de oito anos, com início em 1 de Janeiro de 1997, ou até à adesão da Polónia à UE. Durante este período, a Polónia pôde, a título excepcional, em relação aos «produtos siderúrgicos», conceder auxílios estatais para efeitos de reestruturação, nas condições enunciadas no Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu (prorrogado pela Decisão do Conselho de Associação) e com base no PNR que a Polónia apresentou à Comissão em Abril de 2003. Após avaliação do PNR pela Comissão, os Estados-Membros aprovaram a proposta polaca em Julho de 2003 (10).
(56)
O Protocolo n.o 8 permite à Comissão controlar, após a adesão da Polónia, os auxílios estatais concedidos por este país ao seu sector siderúrgico com base no Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu (prorrogado pela Decisão do Conselho de Associação) e no PNR. Além disso, o Protocolo n.o 8 confere à Comissão poderes para recuperar auxílios concedidos em violação do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu e do PNR. Por conseguinte, o Protocolo n.o 8 é lex specialis, permitindo, a título excepcional e em derrogação do regime geral, o acompanhamento e o controlo retroactivos dos auxílios concedidos pela Polónia à indústria siderúrgica polaca antes da adesão. Isto foi confirmado pelo Tribunal, que sustentou que, em relação aos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE, o Protocolo n.o 8 representa uma lex specialis que alarga o controlo dos auxílios estatais efectuado pela Comissão ao abrigo do TFUE aos auxílios concedidos em favor da reorganização da indústria siderúrgica polaca durante o período entre 1997 e 2003 (11).
7.1.2. Âmbito da competência de controlo retroactivo da Comissão nos termos do Protocolo n.o 8
(57)
No contexto do presente procedimento, a Comissão deve avaliar se a competência excepcional de controlo retroactivo descrita nos considerandos 53 a 56 abrange igualmente auxílios estatais concedidos pela Polónia aos produtores de tubos antes da adesão. Para o efeito, a base jurídica aplicável a este caso, ou seja, o Protocolo n.o 8, lido em conjunção com o Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu e com a Decisão do Conselho de Associação, deve ser interpretada tendo em vista determinar se as suas disposições abrangem auxílios concedidos aos produtores de tubos polacos antes da adesão.
(58)
É um princípio de direito universalmente reconhecido que as disposições de lex specialis que estabelecem derrogações a um regime geral devem ser interpretadas stricto sensu. Uma interpretação estrita da base jurídica acima referidas (ver considerandos 59 a 65) leva a concluir que a competência excepcional de controlo retroactivo da Comissão se limita aos auxílios estatais concedidos antes da adesão a produtores CECA, excluindo, portanto, os auxílios concedidos a produtores de tubos.
7.1.3. Interpretação da base jurídica
(59)
Os pontos 12 e 18 do Protocolo n.o 8 estabelecem as competências de acompanhamento e de controlo retroactivo da Comissão em relação aos auxílios concedidos antes da adesão à indústria siderúrgica polaca. O ponto 12 confere à Comissão e ao Conselho poderes para acompanharem a execução do PNR antes e depois da adesão, até 2006. O ponto 18 confere à Comissão poderes para ordenar a recuperação de auxílios estatais concedidos em desrespeito das condições estabelecidas no Protocolo n.o 8.
(60)
O ponto 1 do Protocolo n.o 8 estabelece que os auxílios estatais concedidos pela Polónia para efeitos de reestruturação «a determinadas áreas da indústria siderúrgica polaca» são considerados compatíveis com o mercado interno desde que «o período previsto no n.o 4 do artigo 8.o do Protocolo n.o 2 relativo aos produtos CECA do Acordo Europeu […] tenha sido prorrogado até à data da adesão», os termos do PNR sejam respeitados, as condições estabelecidas no Protocolo n.o 8 sejam respeitadas e «não seja pago à indústria siderúrgica polaca qualquer auxílio estatal à reestruturação depois da data da adesão».
(61)
O ponto 2 do Protocolo n.o 8 determina que a reestruturação do sector siderúrgico polaco, descrita nos planos empresariais individuais das empresas enumeradas no Anexo I deve estar concluída o mais tardar em 31 de Dezembro de 2006. O ponto 3 do Protocolo n.o 8 indica que apenas as empresas enumeradas no anexo 1 do Protocolo são elegíveis para auxílios estatais no âmbito do programa de reestruturação da indústria siderúrgica polaca.
(62)
O ponto 1 do Protocolo n.o 8 refere explicitamente o artigo 8.o, n.o 4, do Protocolo 2 do Acordo Europeu, prorrogado pela Decisão do Conselho de Associação. O Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu era aplicável, unicamente, aos «produtos siderúrgicos CECA» (artigo 8.o, n.o 2, do Protocolo n.o 2) enumerados na lista de produtos siderúrgicos constante do anexo. Esta lista reproduzia a lista de produtos CECA constante do anexo I do Tratado CECA, em que a definição de «produtos siderúrgicos CECA» exclui expressamente os tubos («os tubos de aço (sem soldadura ou soldados), […] as barras calibradas e as moldações de fundição (tubos, canos e acessórios para canalização, peças de fundição)»).
(63)
O Tratado CECA caducou em 23 de Julho de 2002. A partir dessa data, os auxílios estatais à indústria siderúrgica passaram a estar abrangidos pelo regime geral da CE. Nessa ocasião, foi decidido tornar a definição de sector siderúrgico europeu extensiva aos produtores de tubos. Esta alteração foi codificada no artigo 27.o e no anexo B do Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento, que estipulavam que o sector siderúrgico da União incluía «tubos e perfis ocos sem costura», bem como «tubos soldados […] de ferro ou de aço». Esta definição alargada do sector siderúrgico foi retomada no anexo I das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (12) e no artigo 2.o, ponto 29, do Regulamento geral de isenção por categoria (13).
(64)
Contudo, nem o Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu nem a Decisão do Conselho de Associação foram explicitamente alterados para ter em conta esta definição alargada do sector siderúrgico da UE que inclui os produtores de tubos. O Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu caducou em 31 de Dezembro de 1996. A Decisão do Conselho de Associação prorrogou o período de vigência do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu por oito anos a contar de 1 de Janeiro de 1997 ou até à data da adesão da Polónia (o que ocorresse primeiro). O artigo 1.o da Decisão do Conselho de Associação refere-se a «produtos siderúrgicos» em geral, mas o seu âmbito de aplicação está também especificamente associado ao artigo 8.o, n.o 4, do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu, que abrangia unicamente os produtos siderúrgicos CECA. Nomeadamente, a prorrogação do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu foi subordinada à apresentação pela Polónia à Comissão de um PNR e de planos empresariais para os beneficiários que satisfizessem «os requisitos constantes do n.o 4 do artigo 8.o do Protocolo n.o 2» e que tivessem «sido avaliados e aprovados pela autoridade nacional de controlo dos auxílios estatais (Departamento da Concorrência e da Protecção do Consumidor)» (artigo 2.o da Decisão do Conselho de Associação).
(65)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o ponto 18 do Protocolo n.o 8, interpretado à luz dos pontos 1 e 3 do Protocolo n.o 8 conjugado com o Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu e com a Decisão do Conselho de Associação, não confere à Comissão competência para controlar auxílios estatais concedidos a produtores de tubos polacos antes da adesão.
7.1.4. As normas de execução do Acordo Europeu como instrumento de interpretação
(66)
Para além da interpretação jurídica do âmbito de aplicação das bases jurídicas pertinentes (ou seja, Protocolo n.o 8, Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu e Decisão do Conselho de Associação - ver considerandos 59 a 65), a Comissão examinou ainda a questão de saber se as normas de execução relativas à aplicação das disposições em matéria de auxílios estatais do Acordo Europeu e do Protocolo n.o 2, adoptadas pelo Conselho de Associação UE-Polónia em 2001 (as «normas de execução») (14) são importantes para determinar o âmbito da competência de controlo retroactivo da Comissão no que respeita a medidas a favor dos produtores de tubos polacos.
(67)
Por princípio, as normas de execução contêm normas processuais distintas das disposições substantivas em matéria de auxílios estatais constantes do Acordo Europeu e do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu. Importa, contudo, notar que as normas de execução contêm igualmente disposições específicas relativas aos critérios de avaliação da compatibilidade dos auxílios com o Acordo Europeu e com o Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu, respectivamente.
(68)
O artigo 2.o, n.o 1, primeiro parágrafo, das normas de execução estabelece que: «A compatibilidade dos auxílios individuais e dos programas de auxílios com o Acordo Europeu é examinada, tal como referido no artigo 1.o das presentes normas de execução, com base nos critérios decorrentes da aplicação das regras do artigo 87.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, incluindo o direito derivado actual e futuro, a legislação-quadro, as directrizes e os outros actos administrativos pertinentes em vigor na Comunidade, bem como a jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, e quaisquer decisões tomadas pelo Conselho de Associação nos termos do n.o 3 do artigo 4.o». Esta frase estabelece o princípio geral segundo o qual os critérios substantivos para a avaliação da compatibilidade dos auxílios estatais em geral com o Acordo Europeu são «evolutivos», na medida em que vão integrando mudanças/desenvolvimentos do direito e da jurisprudência da União.
(69)
O artigo 2.o, n.o 1, segundo parágrafo, das normas de execução refere-se, nomeadamente, aos critérios de compatibilidade ao abrigo do Protocolo n.o 2: «Na medida em que os programas de auxílio ou os auxílios concedidos se destinem aos produtos abrangidos pelo Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu, é plenamente aplicável o disposto no primeiro parágrafo, excepto a avaliação da compatibilidade, que não deve ser efectuada com base nos critérios decorrentes da aplicação das regras previstas no artigo 87.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, mas com base nos critérios decorrentes da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais previstas no Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço». A redacção deste parágrafo indica claramente que, contrariamente à situação dos auxílios gerais abrangidos pelo artigo 2.o, n.o 1, primeiro parágrafo, (ver considerando 68), os critérios de compatibilidade aplicáveis aos auxílios abrangidos pelo Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu evoluem em função do Tratado CECA. Não são fornecidas quaisquer indicações específicas sobre a evolução dos critérios de compatibilidade depois de o Tratado CECA ter caducado, em 2002.
(70)
O artigo 2.o, n.os 2 e 3, das normas de execução estabelece o mecanismo para a tomada em consideração pela Polónia das mudanças nos critérios de compatibilidade da EU. Nomeadamente, a Polónia deve ser informada de todas as alterações não publicadas dos critérios de compatibilidade comunitários e, «[s]e, no prazo de três meses a contar da data da recepção dessas informações oficiais, a República da Polónia não se opuser a essas alterações, estas tornar-se-ão critérios de compatibilidade na acepção do n.o 1. Se a República da Polónia se opuser às alterações e tendo em conta a aproximação das legislações prevista no Acordo Europeu, devem-se realizar consultas nos termos dos artigos 7.o e 8.o das presentes normas de execução».
(71)
Apesar de a Polónia não se ter oposto no prazo de três meses às alterações introduzidas em 2002 na definição comunitária de indústria siderúrgica, tornando-a extensiva aos produtores de tubos, essas alterações na legislação comunitária não poderiam ser aplicáveis a medidas que não se inscrevessem no âmbito de aplicação do Acordo Europeu, ou seja, que não fossem abrangidas pelo Tratado CECA. Acresce que o Protocolo n.o 8 é lex specialis, pelo que, para determinar o seu âmbito de aplicação, a Comissão não pode recorrer ao alargamento da definição de sector siderúrgico da UE no seguimento da caducidade do Tratado CECA. Em consequência, há que concluir que deve ser estabelecida uma clara distinção entre, por um lado, o carácter «evolutivo» da legislação aplicável aos auxílios estatais para o sector siderúrgico da Polónia antes da adesão, ao abrigo do Acordo Europeu, e, por outro, a interpretação necessariamente estrita do âmbito da competência de controlo retroactivo da Comissão, tal como decorre do Protocolo n.o 8, do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu e da Decisão do Conselho de Associação.
8. CONCLUSÃO
(72)
Tendo em conta o que precede, a Comissão deve concluir que não é competente para controlar medidas a favor dos produtores de tubos polacos prévias à adesão, nomeadamente no período 1997-2003, com base no Protocolo n.o 8. O presente procedimento é encerrado, devido ao facto de a Comissão não ser competente para apreciar as medidas objecto do presente procedimento,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O procedimento de investigação formal previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE iniciado por carta endereçada à Polónia em 23 de Outubro de 2007 é encerrado, devido ao facto de a Comissão não ser competente, ao abrigo do disposto no Protocolo n.o 8 do Tratado de Adesão da Polónia, para controlar os auxílios concedidos pela Polónia à WRJ e à WRJ-Serwis em 2001, 2002 e 2003.
Artigo 2.o
A República da Polónia é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 6 de Julho de 2010.