ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. prosince 2011
o státní podpoře C 85/01 v podobě opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP
(oznámeno pod číslem K(2011) 9429)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/365/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec (1) této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Prostřednictvím tří stížností z let 1993, 1996 a 1997 podaných soukromou televizní společností Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (dále jen „SIC“) byla Komise informována o řadě opatření ad hoc a ročních vyrovnávacích opatření, která Portugalsko provádělo ve prospěch portugalské veřejnoprávní televizní společnosti, Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (dále jen „RTP“).
(2)
Dopisem ze dne 15. listopadu 2001 informovala Komise portugalské orgány, že se s ohledem na řadu opatření ad hoc ve prospěch společnosti RTP rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství (3). V článku 1 rozhodnutí Komise 2005/406/ES ze dne 15. října 2003 o opatřeních ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP, bylo následně konstatováno, že některá tato opatření, konkrétně státní podpora ve výši 68,006 miliardy PTE, kterou Portugalsko poskytlo společnosti RTP formou dohody uzavřené se Správou sociálního zabezpečení v roce 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998, jsou slučitelná se společným trhem ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (4). V článku 2 uvedeného rozhodnutí se mimoto uvádělo, že některá opatření nezahrnují státní podporu, konkrétně osvobození od registračních poplatků, platba za převod sítě pro šíření televizního signálu, úlevy z plateb ročního poplatku za používání sítě, protokol o podpoře kinematografie, emise dluhopisů a plán na restrukturalizaci na období 1996-2000.
(4)
Dne 26. června 2008 Soud prvního stupně ve věci T-442/03 (5) část rozhodnutí 2005/406/ES zrušil, a to ze dvou důvodů. Soud zrušil článek 2 uvedeného rozhodnutí, jelikož zjistil, že „osvobození od registračních poplatků“ nepředstavuje státní podporu. Soud konstatoval, že úkolem Komise bylo zjistit ve vztahu k jednorázové výhodě spočívající v osvobození od platby registračních poplatků a odměn týkajících se přeměny na akciovou společnost (dále jen „dočasné osvobození“), zda spadá do logiky portugalského právního systému, že se přeměna veřejných podniků na akciové společnosti provádí zákonem, nebo zda použití zákona představovalo odchylku, jejímž cílem ve skutečnosti bylo poskytnout veřejným podnikům výhodu ve vztahu k jiným podnikům.
(5)
Pokud jde o trvalou výhodu vyplývající z neomezeného osvobození od registračních poplatků a odměn za všechny akty zápisu, registrace nebo záznamu, které bylo přiznáno společnosti RTP (dále jen „trvalé osvobození“), Soud konstatoval, že ačkoliv osvobození nebylo ve skutečnosti pravděpodobně trvalé (viz body 73 a 79 rozsudku), nemění to nic na zjištění, že Komise neprokázala obecnou povahu tohoto osvobození. Soud dále uvedl, že i když Portugalsko mohlo společnost RTP přeměnit na akciovou společnost, jelikož to považovalo za nezbytné pro plnění úkolu veřejné služby, nebylo to doloženo dostatečnými důkazy.
(6)
Soud zamítl žaloby týkající se zjištění v rozhodnutí 2005/406/ES, že se emise dluhopisů z roku 1994 a úlevy z plateb licenčního poplatku nepovažují za státní podporu.
(7)
Co se týká slučitelnosti opatření státní podpory (článek 1 rozhodnutí 2005/406/ES), Soud shledal, že se Komise nemohla opírat o zprávy o veřejné službě a údaje obsažené v těchto zprávách, aniž by měla pro tyto zprávy k dispozici zprávu o externím auditu, jak vyžadují vnitrostátní právní předpisy. Komise proto nemohla dospět k závěru, že opatření státní podpory jsou slučitelná se společným trhem ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy (nyní čl. 106 odst. 2 SFEU a „vnitřní trh“) (6). Soud článek 1 rozhodnutí 2005/406/ES zrušil.
(8)
Po vynesení rozsudku Soudu ve věci T-442/03 upozornila Komise zúčastněné strany na obnovení vyšetřovacího řízení v dané věci a vyzvala třetí strany k podání připomínek (7).
(9)
Dne 10. března 2009 obdržela Komise připomínky stěžovatele, které byly dne 8. dubna 2009 předány Portugalsku. Další připomínky stěžovatele byly obdrženy dne 17. června 2009 a Portugalsku byly předány dne 28. července 2009. Portugalsko na oba soubory připomínek odpovědělo dopisy ze dne 7. a 8. září 2009. Portugalsko zaslalo Komisi další informace dne 23. února 2010, 4. března 2010 a 15. dubna 2010. Dne 10. května 2010 zaslala Komise Portugalsku žádost o informace, v níž zejména požadovala, aby byly provedeny nezávislé externí audity zpráv o veřejné službě pro období 1992-1997.
(10)
Portugalsko na žádost Komise o informace odpovědělo dopisem ze dne 8. června 2010 a požadované zprávy o externích auditech zpráv o veřejné službě poskytlo dopisem ze dne 12. srpna 2010. Další informace Portugalsko poskytlo v dopise ze dne 29. září 2010. Dne 29. března 2011 se uskutečnila schůzka s Portugalskem a další informace poskytlo Portugalsko Komisi dne 17. června 2011, 25. srpna 2011 a 26. října 2011.
Dopisem zaevidovaným dne 15. prosince 2011 Portugalsko výjimečně souhlasilo s přijetím tohoto rozhodnutí v angličtině jako v závazném znění.
(11)
Toto rozhodnutí se zabývá pouze opatřeními ad hoc, jichž se týkalo rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Některá opatření, o nichž bylo v rozhodnutí 2005/406/ES prohlášeno, že nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, nebyla Soudem v rozsudku ve věci T-442/03 zrušena, a článek 2 rozhodnutí 2005/406/ES proto nabyl právní moci. Tato opatření se týkají platby za převod sítě pro šíření televizního signálu, úlevy z plateb ročního poplatku za používání sítě, protokolu o podpoře kinematografie, emise dluhopisů a plánu na restrukturalizaci na období 1996-2000. Jak však Soud požadoval v rozsudku ve věci T-442/03, Komise znovu posoudí dočasné a trvalé osvobození od notářských poplatků a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění.
Toto rozhodnutí se zaměřuje na finanční vztahy mezi společností RTP a Portugalskem v období 1992-1998, pokud jde o dohodu se Správou sociálního zabezpečení z roku 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčku z roku 1998. Toto rozhodnutí se nezabývá otázkami právní klasifikace a slučitelnosti ročních vyrovnávacích plateb poskytovaných společnosti RTP se Smlouvou, jimiž se zaobíralo rozhodnutí Komise ze dne 22. března 2006 ve věci č. E 14/05 (8). Dne 4. července 2006 mimoto Komise přijala rozhodnutí ve věci NN 31/06 týkající se dohody o financování restrukturalizace společnosti RTP (9).
(12)
K získání úplné „představy“ o finančních vztazích mezi Portugalskem a společností RTP v období, jehož se týká šetření Komise v daném případě, musí Komise uvážit nejen opatření ad hoc, nýbrž rovněž finanční podporu, která byla společnosti RTP poskytnuta formou ročních vyrovnávacích plateb. Rozhodnutí se proto zabývá i ročními vyrovnávacími platbami, a to v míře, která je nezbytná pro objasnění odůvodnění Komise ohledně opatření ad hoc.
II. PODROBNÝ POPIS DOTYČNÝCH ZÁLEŽITOSTÍ
A. OPATŘENÍ VE PROSPĚCH SPOLEČNOSTI RTP
A.1 POPIS PŘÍJEMCE PODPORY, SPOLEČNOSTI RTP
(13)
Společnost RTP (v té době Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) vznikla jako veřejný podnik na základě listiny ze dne 15. prosince 1955 po rozhodnutí Portugalska založit veřejnoprávní televizní společnost, které bude udělena koncese na provozování veřejnoprávního televizního vysílání (10). Smlouva o udělení koncese na poskytování veřejné služby byla podepsána dne 16. ledna 1956.
(14)
Nařízením vlády č. 674-D/75 ze dne 2. prosince 1975 byla společnost RTP zestátněna. Uvedeným nařízením vlády byla společnost RTP přeměněna na veřejný podnik s názvem „Radiotelevisão Portuguesa, E.P.“, na nějž byla na základě nařízení vlády převedena veškerá zákonná práva a povinnosti jeho předchůdce.
(15)
Až do 80. let minulého století měla společnost RTP na vnitrostátním televizním trhu monopolní postavení. Provozovala dva televizní kanály, RTP 1 a RTP 2. V 90. letech začala čelit konkurenci ze strany soukromých televizních společností poté, co Portugalsko v únoru 1992 udělilo společnostem SIC a TVI licenci na provozování třetího resp. čtvrtého kanálu (11).
(16)
Zákonem č. 21/92 ze dne 14. srpna 1992 byla společnost RTP, E:P. přeměněna na akciovou společnost s názvem „Radiotelevisão Portuguesa, S. A.“ a byly schváleny její nové stanovy.
(17)
Společnost RTP vyvíjí činnosti v rámci veřejnoprávního vysílání i obchodní činnosti. Společnost může ze zákona vykonávat jakoukoli činnost, ať už obchodní nebo provozní, která souvisí s činností televizní společnosti (12).
(18)
Obchodní činnosti vyvíjí společnost RTP prostřednictvím finanční účasti v jiných společnostech, které jsou právně odděleny od společnosti RTP a které mají vlastní strukturu a vlastní účetní systém.
A.2 OPATŘENÍ (13)
(19)
Roční vyrovnávací platby pro společnost RTP představují hlavní mechanismus pro poskytování náhrady společnosti RTP za její závazky veřejné služby. V období 1992-1998 obdržela společnost RTP roční vyrovnávací platby v celkové výši 66,495 miliardy PTE (přibližně 332 milionů EUR) (14) k pokrytí nákladů vyplývajících z plnění závazků veřejné služby. Právním základem pro roční vyrovnávací platby je článek 5 zákona č. 21/92 (15).
(20)
Tabulka 1 znázorňuje rozdělení ročních vyrovnávacích plateb poskytnutých společnosti RTP v období 1992-1998, jehož se týká toto rozhodnutí.
Tabulka 1
Výše ročních vyrovnávacích plateb v období 1992-1998
(v milionech PTE a EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
26,9 EUR (16)
35,4 EUR
35,6 EUR
35,9 EUR
72,3 EUR
51,6 EUR
69,8 EUR
Zdroj: usnesení rady ministrů
(21)
V době přeměny společnosti RTP na akciovou společnost lze portugalský zákon o registraci společností popsat následovně. V čl. 7 odst. 1 portugalského zákona o obchodních společnostech (Código das Sociedades Comerciais), ve znění platném v době přeměny společnosti RTP, je stanoveno, že stanovy (contrato de sociedade) obchodní společnosti musí být formálně schváleny ve formě notářské listiny.
V čl. 18 odst. 5 zákona o obchodních společnostech je stanoveno, že akt, kterým se zřizuje akciová společnost, musí být po zřízení společnosti v příslušné právní formě zapsán do obchodního rejstříku. Registrace byla povinná podle čl. 15 odst. 1 a čl. 3 písm. a) zákona o obchodním rejstříku (Código do Registo Comercial) a článku 166 zákona o obchodních společnostech.
Podle čl. 70 odst. 1 písm. a) zákona o obchodním rejstříku ve znění platném v té době musel být akt, kterým se zřizuje akciová společnost, zveřejněn v úředním věstníku (Diário da República) (viz čl. 70 odst. 2 (17)). Zveřejnění muselo být provedeno na základě úřední povinnosti registračním úřadem na náklady zúčastněné strany (viz čl. 71 odst. 1 zákona o obchodním rejstříku).
(22)
Při své přeměně na akciovou společnost v roce 1992 byla společnost RTP osvobozena od placení notářských a registračních poplatků spojených s registrací přeměny právní formy společnosti RTP z veřejného podniku na akciovou společnost. Hodnota tohoto osvobození činila 33 milionů PTE (přibližně 164 000 EUR). Podle portugalského práva musí všechny právnické společnosti běžně zaplatit poplatky vybírané při založení společnosti a změně jejích stanov či jakýchkoli jiných důležitých změnách společnosti.
(23)
Právním základem pro osvobození od registračních poplatků je čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92, který stanoví:
„tímto se schvalují stanovy společnosti RTP, SA, (…); tyto stanovy nemusí být předmětem notářského zápisu, musí však být zaregistrovány z úřední moci, bez jakýchkoliv poplatků a výloh, na základě úředního věstníku (Diário da República), ve kterém jsou zveřejněny“.
(24)
Ustanovení čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 vychází z uplatňování zákona č. 84/88 ze dne 20. července 1988 o přeměně veřejných podniků na akciové společnosti. Článek 1 zákona č. 84/88 stanoví, že veřejné podniky, a to i státní, mohou být na základě nařízení vlády přeměněny na akciové společnosti. Ustanovení tohoto článku zní takto:
„Veřejné podniky … mohou být nařízením vlády přeměněny na akciové společnosti vlastněné zcela veřejnými subjekty nebo s většinovou kapitálovou účastí veřejných subjektů v souladu s Ústavou a tímto zákonem.“
(25)
V čl. 3 odst. 2 zákona č. 84/88 o přeměně veřejných podniků na akciové společnosti je rovněž stanoveno, že takovéto nařízení vlády musí schválit stanovy akciové společnosti. Podle čl. 3 odst. 3 zákona č. 84/88 představuje toto nařízení vlády dostatečný dokument pro všechny potřebné registrační úkony (18).
(26)
Podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 byla společnost RTP osvobozena od placení jakýchkoliv dalších registračních poplatků přímo spojených se změnou právní formy společnosti. Ustanovení čl. 11 odst. 2 zní takto:
„Všechny akty zápisu, registrace a záznamu u jakýchkoliv rejstříkových služeb, správních nebo veřejných subjektů, zejména národního rejstříku právnických osob, rejstříku hypoték a evidence vozidel se uskuteční na základě prostého návrhu podepsaného dvěma členy správní rady společnosti a jsou osvobozeny od všech daní a poplatků.“
(27)
Podle Portugalska vychází ustanovení čl. 11 odst. 2 z uplatňování nařízení vlády č. 404/90 (19) a potvrzuje, že se na společnost RTP vztahuje ustanovení o obecné použitelnosti. Na základě článku 1 tohoto zákona může být podnikům, které do 31. prosince 1993 přistoupily k aktům spolupráce nebo spojení, přiznáno osvobození od daně z převodu majetku potřebného v souvislosti s přikročením ke spolupráci či spojení. Článek 1 uvedeného zákona rovněž umožňuje osvobození od poplatků a ostatních právních výloh, které mohou být splatné při provádění těchto aktů.
(28)
Portugalsko uvedlo, že po své přeměně na akciovou společnost společnost RTP v minulosti několikrát zaplatila notářské a registrační poplatky spojené s některými navýšeními kapitálu a jinými operacemi (20).
(29)
V období 1983-1989 se „nahromadil“ dluh společnosti RTP vůči Správě sociálního zabezpečení ve výši 2,189 miliardy PTE v důsledku neplacení příspěvků na sociální zabezpečení. Dluh vznikl kvůli sporu mezi společností RTP a Správou sociálního zabezpečení ohledně výkladu pravidel pro odvody příspěvků na sociální zabezpečení v souvislosti s přesčasovými hodinami a odměnami umělců.
(30)
Výklad Správy sociálního zabezpečení vycházel z čl. 2 písm. e) prováděcího nařízení č. 12/83 ze dne 12. února 1983. Aby se obě zúčastněné strany vyhnuly soudnímu řízení, podepsaly dohodu, podle níž se Správa sociálního zabezpečení vzdala úroků z prodlení a akceptovala splácení dluhu podle splátkového kalendáře. Po urovnání právního sporu nebylo prováděcí nařízení zrušeno.
(31)
Dne 6. května 1993 bylo společným nařízením ministerstva financí a ministerstva sociálních věcí povoleno splácení dluhu podle splátkového kalendáře ve 120 měsíčních splátkách a byly prominuty pokuty a úroky ve výši 1,206 miliardy PTE (6 milionů EUR).
(32)
Podmínky povolující výjimečná opatření k vyrovnání dluhů společnosti RTP vůči Správě sociálního zabezpečení jsou stanoveny v nařízení vlády č. 411/91. V čl. 2 odst. 1 tohoto nařízení je uvedeno, že povolení musí být nezbytné pro zajištění životaschopnosti zadlužené společnosti a o opatření lze požádat mimo jiné z toho důvodu, že (jak je stanoveno v čl. 2 písm. d) nařízení vlády) zadlužená společnost „byla předmětem obsazení, samosprávy nebo zásahu státu“.
(33)
V období 1994-1997 Portugalsko každoročně navyšovalo kapitál společnosti RTP. Následující tabulka ukazuje přehled jednotlivých navýšení kapitálu, jež dosáhla celkové výše 46,800 miliardy PTE (233 milionů EUR).
Tabulka 2
Navyšování vlastního kapitálu společnosti RTP v období 1994-1997
(v milionech PTE)
Rok
1994
1995
1996
1997
Navýšení vlastního kapitálu
10 000
12 800
10 000
14 000
Vlastní kapitál ke dni 31. prosince
22 708
35 508
45 508
59 508
Zdroj: Rozvahy společnosti RTP
(34)
Smlouvy o veřejné službě, které Portugalsko uzavřelo se společností RTP, počítají s účastí státu na investicích společnosti RTP, přednostně ve formě navyšování kapitálu (21).
(35)
V prosinci 1998 byla mezi Fondem regulace veřejného dluhu (Fundo de Regularização da Dívida Pública) a společností RTP uzavřena smlouva o podřízené půjčce, která stanovila podmínky poskytnutí půjčky ve výši 20 miliard PTE (99,8 milionu EUR) určené k navýšení kapitálu společnosti RTP.
(36)
Fond regulace veřejného dluhu spravuje Ústav pro správu státního úvěru (Instituto de Gestão de Crédito Público), který odpovídá za řízení dluhu portugalského státu a za provádění centrálního programu půjček v souladu se zákonem o státním dluhu (22) a pokyny stanovenými portugalskou vládou. Ústav pro správu státního úvěru podléhá portugalskému ministerstvu financí (23).
(37)
Ode dne, kdy byla příslušná částka dána k dispozici společnosti RTP, se z půjčky platily roční úroky, a to na základě 12měsíční sazby Lisbor, vypočítané k prvnímu dni každého období a navýšené o 20 základních bodů (24).
(38)
Podle smlouvy měla být půjčka splacená do 31. prosince 2003, přičemž se tato lhůta mohla na základě vzájemné dohody prodloužit o jeden až dva roky. Společnost RTP neplatila z půjčky úroky, jelikož smlouva stanoví, že splatné úroky spojené s prvními čtyřmi ročními splátkami se mají kapitalizovat (25).
(39)
Smlouva uzavřená mezi Fondem regulace veřejného dluhu a společností RTP v prosinci 1998 byla vypracována v souladu s pokyny obsaženými ve společném usnesení státních tajemníků pro sdělovací prostředky, státní pokladnu a finance ze dne 17. prosince 1998.
B. FINANČNÍ SITUACE SPOLEČNOSTI RTP
(40)
Jak ukazuje následující tabulka, společnost RTP vykázala v období, kterého se týkalo šetření Komise, ztráty. V roce 1996 se finanční situace společnosti RTP zhoršila natolik, že čistý vlastní kapitál dosáhl záporné hodnoty.
Tabulka 3
Hospodářské a finanční údaje společnosti RTP pro období 1993-1998
(v milionech PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Čisté zisky (ztráty)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Čistý vlastní kapitál
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Aktiva
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Finanční dluhy (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Zdroj: finanční výkazy společnosti RTP
C. ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY ULOŽENÉ SPOLEČNOSTI RTP BĚHEM OBDOBÍ 1992-1998
(41)
Společnost RTP musí provozovat veřejnoprávní televizní vysílání. Definici, přidělení a financování této služby upravují různé právní předpisy.
(42)
Zákon č. 58/90, který upravuje činnost v oblasti televizního vysílání, stanovil podmínky platné pro soukromé televizní společnosti a rovněž povinnost státu zajistit veřejnoprávní televizní vysílání (27). Pokud jde o stanovy společnosti RTP, zákon č. 21/92 vymezuje hlavní závazky veřejné služby a financování této služby.
(43)
Veřejná služba a její financování jsou podrobněji popsány ve dvou smlouvách o veřejné službě uzavřených mezi společností RTP a portugalským státem (dále jen „předešlá smlouva o veřejné službě“ nebo „nová smlouva o veřejné službě“ či „smlouvy o veřejné službě“, pokud se odkazuje na obě smlouvy) (28).
(44)
Článek 4 zákona č. 21/92 stanoví, že mezi Portugalskem a společností RTP má být uzavřena smlouva o udělení koncese, a určuje hlavní závazky veřejné služby, které mají být v rámci této služby plněny. Ustanovení čl. 4 odst. 2 uvedeného zákona stanoví obecné zásady, které musí společnost RTP dodržovat při výkonu své koncesionářské činnosti (29), zatímco čl. 4 odst. 3 zákona uvádí povinnosti v oblasti veřejnoprávního televizního vysílání (30).
(45)
Smlouvy o veřejné službě potvrzují závazky veřejné služby uložené společnosti RTP. Společnosti RTP jsou za prvé uloženy obecné povinnosti a povinnosti týkající se programového obsahu (31). Společnost RTP musí provozovat veřejnoprávní televizní vysílání, v jehož rámci má využívat dva kanály a pro obyvatelstvo pevninského Portugalska zajišťovat celostátní pokrytí. První kanál má obecnější charakter a měl by nabízet obecnější programovou strukturu. Druhý kanál by se měl více zaměřovat na specifické publikum a nabízet vzdělávací, kulturní a vědecké programy. Jeden z kanálů musí pokrývat autonomní oblasti Azory a Madeira.
(46)
Smlouvy o veřejné službě za druhé ukládají společnosti RTP zvláštní povinnosti, pokud jde o programovou strukturu (32). Existují normy vztahující se na kvalitu (např. pluralismus, nestrannost informací, atd.) a obsah programů (nové hrané filmy, sportovní programy, programy pro děti, portugalská kultura, domácí zprávy a zábavné programy). Společnost RTP musí poskytovat vysílací čas určeným subjektům, podporovat kinematografii a ostatní formy audiovizuální tvorby, podporovat tvorbu vzdělávacích nebo výchovných programů, zajistit výměnu programů s autonomními oblastmi Azory a Madeira a podporovat spolupráci s ostatními veřejnoprávními televizními společnostmi v Evropské unii. Společnost RTP musí plnit rovněž zvláštní povinnosti v oblasti programové struktury v rámci mezinárodní spolupráce. Společnost RTP musí například vyrábět a vysílat programy pro portugalské komunity v zahraničí, pro africké země, v nichž je úředním jazykem portugalština, a pro Macao. Společnost RTP musí zajistit činnost společnosti RTP Madeira a RTP Azory a udržovat produkční centra a odloučená zahraniční pracoviště.
(47)
Smlouvy o veřejné službě za třetí ukládají společnosti RTP zvláštní povinnosti. Společnost RTP musí například udržovat audiovizuální archívy, zavádět do svého vybavení a činností technické inovace, podporovat nadaci Národního divadla S. Carlose (Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos) a poskytovat jiné služby, které budou upřesněny ad hoc.
(48)
Na základě článku 5 zákona č. 58/90 byla společnosti RTP na dobu 15 let, kterou je možno prodloužit o dalších 15 let, udělena koncese na veřejnoprávní televizní vysílání, která se vztahuje na příslušné frekvence prvního a druhého kanálu. Článek 4 zákona č. 21/92 stanoví, že společnost RTP je koncesionářem veřejnoprávního televizního vysílání. Doložka 1 písm. a) smluv o veřejné službě potvrzuje, že společnost RTP je provozovatelem veřejnoprávního televizního vysílání (33).
(49)
Smlouvy o veřejné službě (34) ustavují Kontrolní radu (Conselho de Opinião) složenou ze zástupců z různých oblastí veřejného života, která může zasáhnout s cílem posoudit, zda společnost RTP plní své obecné a zvláštní závazky v oblasti veřejnoprávního televizního vysílání.
(50)
Společnost RTP musí ministru financí každoročně předkládat plán činností a rozpočet pro následující rok v souvislosti s plněním poslání veřejné služby (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) spolu se stanovisky odboru auditu a Kontrolní rady společnosti RTP. Kromě toho musí předložit zprávu o plnění svých závazků veřejné služby v předchozím roce (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, dále jen „zprávy o veřejné službě“) spolu se stanoviskem odboru auditu společnosti RTP (35).
(51)
Ministr financí a člen vlády odpovědný za sdělovací prostředky musí ověřovat plnění smluv o veřejné službě. Hlavní finanční inspekce (Inspecção-Geral de Finanças) kontroluje finanční plán. Každoročně je nutno provést rovněž audit zpráv o veřejné službě, a to externí specializovanou auditorskou společností (36).
(52)
Nová smlouva o veřejné službě stanoví rovněž sankce, které Portugalsko uplatní v případě neplnění smlouvy a které mohou mít podobu pokuty, zabavení, náhrady nebo zrušení smlouvy.
(53)
V období 1992-1998 nechala společnost RTP provést externí audity všech svých ročních účetních závěrek nezávislým auditorem.
(54)
Společnost RTP předložila rovněž pro všechny roky zprávy o veřejné službě vyjma zprávy o veřejné službě za rok 1992, jelikož povinnost týkající se externích auditů byla stanovena poprvé v předešlé smlouvě o veřejné službě z roku 1993. Portugalsko tvrdí, že pro roky 1995 až 1998 vydal právně nezávislý auditor ohledně zpráv o veřejné službě kladný a nezávislý výrok (37). Portugalsko rovněž uvedlo, že ke všem zprávám o veřejné službě v tomto období bylo připojeno stanovisko odboru auditu společnosti RTP a audit hlavní finanční inspekce (Inspecção-Geral de Finanças), která je nezávislá na společnosti RTP.
Situaci ohledně externích auditů zpráv o veřejné službě lze popsat takto:
(55)
Zprávy o veřejné službě pro roky 1993 a 1994 obsahovaly prohlášení o shodě potvrzující, že společnost RTP plnila své závazky veřejné služby, avšak vydané pouze vedením společnosti RTP.
(56)
Pro roky 1995, 1996, 1997 a 1998 obsahovala zpráva o veřejné službě prohlášení o shodě vydaná externím auditorem nezávislým na společnosti, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas), že dotyčný audit nezjistil žádné záležitosti, jež by významně ovlivnily výpočet vyrovnávacích plateb pro společnost RTP, které jsou uvedeny ve zprávách pro příslušné roky.
(57)
V roce 2010 předložilo Portugalsko Komisi zevrubnější externí audity zpráv o veřejné službě pro období 1992-1997. Externí audity zpráv o veřejné službě pro uvedené období organizoval portugalský regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Pro toto období je provedla společnost Pedro Roque SROC, externí auditor, který je nezávislý na společnosti RTP (38). Portugalsko poskytlo rovněž souhrnnou zprávu shrnující výsledky auditů pro všechny roky.
Pro rok 1998 již existoval externí audit zprávy o veřejné službě. Tento externí audit pro rok 1998 provedla společnost BDO Binder, externí auditor (dále jen „zpráva společnosti BDO Binder“) (39).
(58)
Úkolem auditů v období 1992-1997 bylo pro každý dotyčný rok posoudit, zda společnost RTP splnila svůj mandát stanovený ve smlouvách o veřejné službě platných v té době a zda mezi náklady veřejné služby a vyrovnávacími platbami existoval soulad. Externí audity uváděly závazky veřejné služby vyplývající ze smluv o veřejné službě, braly v potaz různé právní předpisy upravující závazky veřejné služby uložené společnosti RTP (např. zákon o televizním vysílání č. 58/90 ze dne 7. září 1990) a rovněž plán činností a rozpočet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) a zprávy o veřejné službě. Externí audity ověřily, zda byly dodrženy závazky veřejné služby. Ve zprávách jsou porovnány vyrovnávací platby provedené Portugalskem s náklady uvedenými ve zprávách o veřejné službě.
(59)
Pro všechny roky, které jsou předmětem šetření, tj. 1992-1997, dospěly audity k závěru, že společnost RTP v zásadě plnila své hlavní povinnosti v oblasti televizního vysílání. Ve zprávách o auditu se rovněž uvádí, že „s ohledem na soulad mezi prováděnými úkoly veřejné služby a náhradou „reálných a skutečných nákladů“ neexistují žádná významná narušení, která by měla nepříznivý dopad na dodržování právních předpisů platných v té době“. Pro všechny roky souhrnná zpráva konstatuje, že vyrovnávací platby poskytnuté Portugalskem byly nižší než částky uvedené v jednotlivých zprávách o veřejné službě. Zprávy o auditu jsou zveřejněny na internetových stránkách ERC (40). Obdobně se ani ve zprávě společnosti BDO Binder nepoukazuje na nadměrnou náhradu za poskytovanou veřejnou službu.
(60)
Článek 5 zákona č. 21/92 opravňuje společnost RTP obdržet vyrovnávací platby za závazky veřejné služby. Toto právo potvrzují smlouvy o veřejné službě.
(61)
Kromě systému ročních vyrovnávacích plateb (viz 19. bod odůvodnění) smlouvy o veřejné službě povolují financování poskytované Portugalskem na:
a)
platby za určité služby stanovené v dohodách o poskytování služeb, které podepsaly nebo se chystají podepsat státní správa a společnost RTP (41);
b)
účast státu na veškerých investicích realizovaných společností RTP, týkajících se zejména infrastruktur, které jsou potřebné pro fungování produkčních a vysílacích středisek v autonomních oblastech Azory a Madeira, audiovizuálních archívů a mezinárodního vysílání společnosti RTP a jiných technologických investicích, jež musí společnost RTP provést (42).
(62)
K určení nákladů a příjmů souvisejících se závazky veřejné služby, při kterých společnosti RTP vzniká nárok na vyrovnávací platbu, se používá systém analytického účetnictví. Smlouvy o veřejné službě upřesňují kritéria pro výpočet způsobilých nákladů za účelem poskytnutí náhrady s ohledem na každý závazek veřejné služby (43).
(63)
Na základě systému analytického účetnictví uvedeného v předchozím bodě odůvodnění rozvrhuje společnost RTP náklady a příjmy (např. zaměstnanci a vybavení) za účelem pokrytí určitého počtu činností (jako je řízení programové struktury, přímé a nepřímé náklady na programy, náklady na šíření signálu, náklady na vysílání, marketingové náklady a režijní náklady).
(64)
Přímé náklady na různé činnosti se rozdělí mezi jednotlivá nákladová střediska (např. mezi společnosti RTP 1, RTP 2, RTPi a RTP África). Nepřímé náklady se přidělí nákladovým střediskům na základě odpovídajících analytických kritérií (např. počet odvysílaných hodin) (44).
(65)
Systém analytického účetnictví má tyto znaky:
a)
podle smluv o veřejné službě je možné v souladu s metodou popsanou ve smlouvách poskytnout náhradu pouze za čisté provozní náklady. Finanční náklady, mimořádné výdaje a rezervy, které přímo nesouvisí s činností, jsou z náhrady vyloučeny (45);
b)
při výpočtu uhraditelných čistých provozních nákladů musí společnost RTP odečíst provozní příjmy plynoucí z každého závazku veřejné služby;
c)
podle předešlé smlouvy o veřejné službě nebyla možná náhrada za obecný závazek veřejné služby související s provozováním společností RTP 1 a RTP 2 a pokrytím autonomních oblastí prostřednictvím jednoho z kanálů (46);
d)
podle nové smlouvy o veřejné službě lze poskytnout náhradu za provozní náklady společností RTP 1 a RTP 2, není však přípustná žádná dodatečná náhrada, pokud čisté provozní náklady společností RTP 1 a RTP 2 překročí předpokládanou výši (47).
(66)
V souladu s metodou výpočtu nákladů popsanou v 60. až 65. bodě odůvodnění vykazuje společnost RTP čisté náklady na poskytování veřejné služby ve výročních zprávách o veřejné službě. Následující tabulka podává přehled nákladů na jednotlivé činnosti v rámci veřejné služby, které společnost RTP opravňují k obdržení vyrovnávacích plateb.
Tabulka 4
Čisté vykázané náklady veřejné služby, které lze uhradit
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletext
112,9
86,8
Provoz společnosti RTP International
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Přímé vysílání RTP 1 pro Azory a Madeiru
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovizuální archívy
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Spolupráce s africkými zeměmi s portugalštinou jako oficiálním jazykem
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Rozdíl v pokrytí
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegace/dopiso-vatelé
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Nadace Teatro Nacional de S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Podpora kinematografie
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Provoz středisek v autonomních oblastech
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Vysílání pro specifické subjekty
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Čisté provozní náklady RTP 1
16 946,1
11 916,6
Čisté provozní náklady RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Čisté provozní náklady celkem
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Zdroj: portugalské orgány a zprávy o veřejné službě
(67)
V následující tabulce je uveden přehled investic společnosti RTP do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby. V tabulce jsou obsaženy skutečné investice do činností v rámci veřejné služby tak, jak jsou uvedeny v ročních finančních výkazech, a investice uvedené ve zprávách o veřejné službě. Skutečné investice do činností v rámci veřejné služby jsou vyšší než investice uvedené ve zprávách o veřejné službě.
Tabulka 5
Investice do činností v rámci veřejné služby
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Celkem
Finanční výkazy
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Zprávy o veřejné službě
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Rozdíl
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Zdroj: finanční výkazy společnosti RTP a zprávy o veřejné službě
(68)
Cílem opatření ad hoc bylo poskytnout společnosti RTP náhradu za závazky veřejné služby, které jí byly uloženy, a financovat její investice.
(69)
V Portugalsku nebyl poskytovatel veřejné služby vybrán v rámci řízení pro zadávání veřejných zakázek, v němž mají všechny zúčastněné podniky možnost uvést výši náhrady, kterou požadují za provozování koncese na veřejnoprávní televizní vysílání. Společnost RTP byla vybrána vládou, aby zajišťovala veřejnoprávní televizní vysílání.
(70)
Od roku 1992 působí na portugalském televizním trhu veřejnoprávní i soukromé televizní společnosti. Kromě společnosti RTP mají licenci na provozování televizních kanálů i soukromé televizní společnosti SIC a TVI. Společnost SIC byla prvním soukromým provozovatelem, který zahájil televizní vysílání dne 6. října 1992. Opatření ve prospěch společnosti RTP mohou narušit hospodářskou soutěž na televizním trhu.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(71)
Poté, co Komise zahájila vyšetřovací řízení v dané věci, podalo připomínky k opatřením uvedeným v 21. až 39. bodě odůvodnění několik zúčastněných stran. V následujících bodech odůvodnění je uveden přehled důležitých připomínek zúčastněných stran seřazených podle druhu opatření.
(72)
V tomto oddíle jsou uvedeny pouze připomínky týkající se nevyřešených záležitostí v důsledku rozsudku Soudu ve věci T-442/03, konkrétně připomínky týkající se osvobození od notářských a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění a rovněž připomínky týkající se ostatních opatření (dohoda se Správou sociálního zabezpečení uzavřená v roce 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998), jak jsou uvedena v článku 1 rozhodnutí 2005/406/ES. Tyto připomínky zúčastněných stran zahrnují názory předložené poté, co Komise vydala první rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 15. listopadu 2001, a rovněž připomínky obdržené po zveřejnění výzvy k podání připomínek dne 24. prosince 2008 (49).
(73)
Společnosti SIC a TVI uvedly, že osvobození od notářských a registračních poplatků představuje výjimku z pravidel, která jsou podle portugalského práva běžně použitelná v případě změny stanov společnosti. Společnost SIC uvedla, že rozsah výjimky není omezen na přeměnu společnosti RTP, k níž došlo v roce 1992. Na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 využívá společnost RTP obecné osvobození od daní a poplatků za jakýkoli zápis a registraci.
(74)
Společnost TVI uvedla, že společnost RTP byla osvobozena rovněž od platby nákladů spojených se zveřejněním notářské listiny.
(75)
Pokud jde o navyšování kapitálu v období 1994-1997, společnost SIC, ACT - asociace soukromých televizních společností, italská soukromá televizní společnost Mediaset a společnost TVI uvedly, že by žádný racionálně jednající akcionář nenavýšil kapitál společnosti, jako je společnost RTP. Uvedené navyšování kapitálu se uskutečnilo ve společnosti s vysokým deficitem bez soudržného plánu restrukturalizace k obnovení životaschopnosti podniku.
(76)
Pokud jde o půjčku z roku 1998, společnost SIC uvedla, že s přihlédnutím ke skutečnosti, že společnost RTP byla v roce 1996 „fakticky v úpadku“, by žádná finanční instituce takovouto půjčku pro společnost RTP neschválila.
(77)
Společnost SIC zdůraznila zejména neexistenci externích auditů, jež měly být pravidelně prováděny. Poukázala rovněž na nedostatky zjištěné pro rok 1998, které byly popsány ve zprávě společnosti BDO Binder pro tento rok, což je jediný existující externí audit, jež měla Komise vzít v úvahu. Společnost poukázala na řadu kritických připomínek ve zprávě společnosti BDO Binder pro rok 1998, včetně mimo jiné překročení limitů reklamy pro televizní vysílání společnosti RTP. Společnost SIC uvedla, že podle smluv o veřejné službě musela společnost dodržovat limity reklamy a mohla například vysílat pouze určitý počet minut reklamy za hodinu. Podle zjištění ve zprávě společnosti BDO Binder toto nebylo v roce 1998 dodrženo. Společnost SIC citovala rovněž zjištění v uvedené zprávě, že nebyla zaúčtována určitá aktiva, což společnost SIC považuje za důkaz, že se neuskutečnily příslušné investice do těchto aktiv.
(78)
Po zrušení článku 1 a části článku 2 rozhodnutí 2005/406/ES Soudem v rozsudku ve věci T- T-442/03 společnost SIC uvedla, že Komise musí v tomto rozhodnutí vzít v úvahu rovněž zprávu portugalského Účetního dvora (Tribunal de Contas, dále jen „Účetní dvůr“) z června 2002 (č. 8/2002), která měla podle společnosti SIC za úkol ověřit řízení společnosti RTP a provozování veřejnoprávního televizního vysílání, pokud jde o efektivnost, účinnost a hospodárnost, a která se týkala období 1997-2000. Toto období však bylo prodlouženo do roku 1993. Společnost SIC shrnula zjištění uvedená ve zprávě a zdůraznila, že společnosti RTP chyběla strategie pro stanovení programů a nebyly dodrženy vnitřní pokyny správní rady týkající se normativu nákladů ani roční rozpočet. Společnost SIC rovněž uvedla, že Účetní dvůr poukázal na skutečnost, že Portugalsko dosud neupřesnilo, že poskytování státní podpory souvisí se skutečným plněním závazků společnosti RTP v oblasti veřejné služby.
(79)
Společnost SIC poukázala rovněž na obecná zjištění portugalského Účetního dvora týkající se smluv o veřejné službě, jež společnosti RTP poskytovaly pobídku, aby při řízení společnosti nebrala v potaz účinnost a efektivnost, což je spojeno s nejasným a nekonkrétním vymezením poslání veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(80)
Co se týká osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění, Portugalsko tvrdí, že jelikož přeměna veřejného podniku na akciovou společnost (sociedade anónima) musela být provedena legislativním aktem, neexistoval žádný základ pro výběr daní a poplatků spojených s formálním schválením této přeměny formou notářské listiny a její registrací a zveřejněním.
(81)
K přeměně společnosti RTP na akciovou společnost došlo v roce 1992 s cílem zajistit, aby podléhala soukromému právu a aby se způsob jejího fungování přiblížil fungování soukromých subjektů. Pokládalo se za nezbytné poskytnout společnosti RTP prostředky a podmínky, které jí umožní co nejlépe plnit cíle v oblasti veřejné služby na trhu, který byl v rostoucí míře otevřený hospodářské soutěži. Cílem bylo umožnit, aby společnost RTP postupovala s ohledem na své činnosti a řízení stejně pružně jako „běžné“ společnosti, které působí na základě soukromého obchodního práva. Podle Portugalska byla forma akciové společnosti méně zatěžující než postupy státní kontroly, které se na společnost RTP jako veřejný podnik vztahovaly dříve, a zajišťovala tudíž lepší podmínky pro rozvoj televizních kanálů a jejich programové struktury.
(82)
Portugalsko tvrdí, že přeměna společnosti RTP v roce 1992 na základě zákona s tím, že pro formální schválení tohoto aktu nebyla zapotřebí „notářská listina“, bylo v souladu s povahou a logikou portugalského právního systému. Portugalsko v tomto ohledu připomíná, že společnost RTP byla založena v roce 1975 jako veřejný podnik na základě právního předpisu, konkrétně nařízení vlády č. 674-D/75. Jak výslovně vyžaduje zákon č. 84/88, který upravuje přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti, tyto úkony bylo nutno provést rovněž formou právního předpisu.
Podle čl. 3 odst. 2 zákona č. 84/88, což je obecný zákon o přeměně veřejných podniků (viz 25. bod odůvodnění), musel legislativní akt za účelem přeměny veřejného podniku schválit stanovy akciové společnosti vzniklé přeměnou. To bylo v souladu se zásadou rovnocennosti aktů, podle níž lze legislativní akty pozměnit, pozastavit nebo zrušit pouze akty, které mají v hierarchii právních aktů rovnocenné postavení. Portugalsko uvedlo, že zásada rovnocennosti aktů je stanovena v portugalské ústavě (v současnosti čl. 112 odst. 5 nebo čl. 115 odst. 5 ústavy ve znění platném v době přeměny společnosti RTP v roce 1992), v níž se uvádí, že „žádný zákon nevytvoří jiné kategorie právních předpisů ani nepřizná jiným druhům aktů pravomoc vykládat, začlenit, měnit, pozastavit nebo zrušit jeho ustanovení s jakýmkoli účinkem ve vztahu k třetím stranám“. Uplatnění této zásady na přeměnu veřejných podniků podpořili autoři právních dokumentů (50). Portugalsko odkazuje rovněž na řadu rozsudků Ústavního soudu, které opakují výklad, že zákon lze vykládat pouze jiným zákonem (51), a nikoli aktem s jiným a nižším pořadím v hierarchii právních aktů.
(83)
Portugalsko tvrdí, že přeměna společnosti RTP na akciovou společnost zákonem č. 21/92 byla provedena v souladu s obecným systémem portugalského práva a nemohla být zákonně provedena pouze podle soukromého práva ve formě notářské listiny. Portugalsko uvedlo rovněž řadu příkladů jiných veřejných podniků přeměněných na akciové společnosti legislativním aktem (52).
(84)
Portugalsko odkazuje na nařízení vlády č. 267/76 ze dne 8. dubna 1976, které poprvé stanovilo obecný režim pro veřejné podniky. Toto nařízení vlády stanovilo, že veřejné podniky mohou být zřízeny pouze nařízením vlády, které musí schválit jejich stanovy. To platilo rovněž pro následné změny stanov.
(85)
Portugalsko dále odkazuje na zákon č. 84/84 ze dne 20. července 1988 (viz 25. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), který stanoví, že pro přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti je nutné nařízení vlády a že to by mělo schválit rovněž stanovy veřejného podniku. Portugalsko proto dospělo k závěru, že pro přeměnu společnosti RTP v roce 1992 bylo za prvé zapotřebí nařízení vlády a za druhé že rovněž stanovy mohly být schváleny pouze zákonem, a nikoli notářskou listinou.
(86)
Zákon č. 58/90 ze dne 7. září 1990 mimoto vyžadoval, aby veřejnoprávní televizní vysílání zajišťovaly subjekty, jejichž výhradními nebo většinovými vlastníky jsou veřejné subjekty, a stanovy těchto subjektů musely být schváleny nařízením vlády.
(87)
Co se týká „registračních poplatků“, Portugalsko poznamenává, že ačkoliv byla registrace stanov schválených zákonem č. 21/92 osvobozena od těchto poplatků, formality v souvislosti s registrací bylo nutno provést na základě úřední povinnosti. Formality související s registrací se považovaly za nezbytné, jelikož zákon o obchodním rejstříku (Código do Registo Comercial) vyžaduje, aby akty týkající se společností byly zaregistrovány a zveřejněny. Podle Portugalska byla hodnota registračních poplatků 11 000contos (53), což se rovná 11 000 000 PTE.
(88)
Pokud jde o požadavek na zveřejnění, Portugalsko zdůraznilo, že jelikož byly stanovy společnosti RTP zveřejněny v Diário da República jako příloha zákona č. 21/92, kterým byly schváleny, byl tento požadavek splněn.
(89)
S ohledem na připomínky společnosti SIC týkající se čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 Portugalsko odpovědělo, že portugalský zákonodárce nevyhradil zvláštní daňové úlevy při přeměně podniků nebo restrukturalizaci pro veřejné podniky. Základem osvobození je nařízení vlády č. 404/90. Portugalsko uvedlo, že kromě přeměny v roce 1992 nebyla společnost RTP osvobozena od platby registračních poplatků na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92. Portugalsko rovněž tvrdilo, že hodnocení čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 jako trvalého osvobození od poplatků je zapříčiněno jazykovým nedorozuměním. Místo stanovení, že nařízení vlády postačovalo pro veškeré právní účely a akty potřebné k úpravě „situace“ (tj. přeměny z roku 1992, zdůraznění přidáno), se v čl. 11 odst. 2 uvádí, že společnost RTP bude osvobozena od poplatků a odměn, které souvisí s registrací aktů v obchodních rejstřících. To podle Portugalska znamenalo, že mimo přeměnu v roce 1992 nebyla společnost RTP osvobozena od registračních poplatků. Portugalsko předložilo rovněž dokumentaci týkající se řady případů, kdy společnost RTP registrační poplatky uhradila.
(90)
Portugalsko uvedlo, že počáteční dohoda mezi Správou sociálního zabezpečení a společností RTP o stanovení splátkového kalendáře dluhu a prominutí úroků a pokut má původ v právním sporu týkajícím se ústavnosti prováděcího nařízení č. 12/83, pokud jde o povinné odvody příspěvků na sociální zabezpečení u odměn za přesčasové hodiny. Dohoda uznala výklad společnosti RTP, že odměny nepodléhaly odvodům příspěvků na sociální zabezpečení, což potvrdil i daňový expert.
(91)
Portugalsko za druhé uvedlo, že formální schválení této dohody ze strany portugalské vlády neposkytlo společnosti RTP zvláštní finanční výhodu na základě nařízení vlády č. 411/91 v porovnání s jinými podniky v podobné situaci. Portugalsko uvedlo, že se na společnost RTP vztahovala odchylka stanovená v čl. 2 odst. 1 písm. d), jelikož společnost byla předmětem zásahu státu a prošla nestabilním obdobím pod vedením správního výboru jmenovaného vládou v roce 1977 (54). Portugalsko tvrdí, že obecnou povahu výjimky vyzdvihuje skutečnost, že podle nařízení vlády č. 411/91 byla uzavřena dohoda rovněž s jednou ze zúčastněných stran.
(92)
Co se týká půjčky, Portugalsko uvedlo, že technické podmínky spojené s půjčkou stanovily, že finanční operace podléhá úrokům vypočteným podle tržních kritérií.
(93)
Portugalsko uvedlo, že navyšování kapitálu v období 1994-1998 představovalo společně s hrazením vyrovnávacích plateb nástroj financování nákladů spojených s provozováním veřejnoprávního vysílání.
(94)
Podle Portugalska se model financování, který měl společnosti RTP poskytovat náhradu za náklady veřejné služby, ukázal jako nedostatečný a způsoboval obchodní deficit. Vyrovnávací platby byly v prvé řadě vypočteny vždy pod hranicí skutečných potřeb financování veřejnoprávního televizního vysílání. Za druhé, Portugalsko tyto platby vyplácelo soustavně se zpožděním. Společnost RTP se proto musela spoléhat na financování provozních výdajů prostřednictvím bankovních úvěrů, nemohla však úroky a amortizaci započítat do výpočtu nákladů veřejné služby. Společnost RTP musela za třetí z vyrovnávacích plateb odvádět státu daň z přidané hodnoty (DPH), což snižovalo jejich čistou hodnotu.
(95)
Portugalsko uvedlo, že: i) osvobození od daní (tj. osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění); ii) úlevy z plateb za používání sítě pro šíření televizního vysílání; iii) stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení; iv) úhrada za převod sítě pro šíření televizního vysílání; v) protokol o podpoře kinematografie a vi) půjčka, kterou společnost RTP získala v roce 1998, nespadají pod pojem státní podpora. Co se týká slučitelnosti ostatních opatření, Portugalsko tvrdilo, že by se měla považovat za náhradu nákladů na veřejnou službu, a nikoli za státní podporu (55), případně by se jejich slučitelnost s právními předpisy Unie měla posoudit podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (nyní čl. 106 odst. 2 SFEU).
(96)
Pokud jde o výpočet nadměrné náhrady, Portugalsko uvedlo toto:
a)
zahrnutí nákladů na provoz RTP 2 v roce 1996 jako uhraditelných nákladů na veřejnou službu je založeno na nové smlouvě o veřejné službě, podle níž nabyla vyrovnávací platba za náklady na provoz RTP 2 na základě smlouvy účinku ode dne 1. ledna 1996 (56);
b)
půjčka ve výši 20 miliard PTE by neměla být považována za náhradu, jelikož byla poskytnuta v souladu s tržními podmínkami;
c)
cílem navyšování kapitálu bylo rovněž financování investic, nejen poskytnutí finanční náhrady za uhraditelné náklady veřejné služby. Povinnost státu jako akcionáře podílet se na financování investic, které jsou považovány za nezbytné, vyplývá ze smluv o veřejné službě (57);
d)
vyrovnávací platby podléhaly DPH, čímž byla čistá hodnota, kterou obdržela společnost RTP, nižší;
e)
podle nové smlouvy o veřejné službě byly náklady na veřejnou službu uhraditelné jen do výše přiděleného rozpočtu.
S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem dospělo Portugalsko k závěru, že by se finanční náhrada za závazky veřejné služby uložené společnosti RTP neměla považovat za nadměrnou nebo nepřiměřenou.
(97)
Pokud jde o neexistenci externích auditů, Portugalsko uvedlo, že Komise zaujala postoj k finanční situaci společnosti RTP zahrnující rovněž období 1992-1998, aniž by přitom požadovala externí audit veřejné služby, rovněž ve svých rozhodnutích z roku 2006 ve věci E 14/05 a NN 31/06 a tato rozhodnutí Soud nezpochybnil. Portugalsko tvrdí, že Komise vzala v rozhodnutí ve věci NN 31/06 v úvahu zprávu Účetního dvora č. 8/2002. Portugalsko dále zdůraznilo, že Komise v rozhodnutí ve věci NN 31/06 dospěla k závěru, že finanční situace společnosti RTP v období 1992-1998 byla výsledkem trvalého nedostatečného financování jejích činností v rámci veřejné služby. V rozhodnutí ve věci NN 31/06 založila Komise své zjištění na externí zprávě, a to zprávě společnosti PriceWaterhouse Coopers z roku 2005, a na účetních závěrkách společnosti RTP, které byly podrobeny externímu auditu a jež Portugalsko považuje za jediné relevantní účty.
(98)
Portugalsko rovněž zopakovalo, že zprávy o veřejné službě pro období 1993-1998 byly zkontrolovány auditory společnosti RTP (58). Portugalsko však později předložilo externí audity zpráv o veřejné službě za období 1992-1998 spolu se závěrečnou souhrnnou zprávou týkající se všech těchto let. Externí audity organizoval nezávislý regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, který o provedení externích auditů požádal externí auditory, společnost Pedro Roque (59).
(99)
Portugalsko odpovědělo podrobněji na některá tvrzení společnosti SIC týkající se určitých bodů. Pokud jde o tvrzení společnosti SIC, že podle zprávy společnosti BDO Binder chybělo stanovisko Kontrolní rady, Portugalsko zdůraznilo, že se toto stanovisko nevztahovalo na zprávu společnosti RTP o veřejné službě. Ačkoliv stanovisko tohoto orgánu bylo zmíněno v předešlé smlouvě o veřejné službě, nestalo se právně závazným požadavkem. Rovněž nová smlouva o veřejné službě nevyžadovala vydání stanoviska tohoto orgánu ke zprávě o veřejné službě.
(100)
Co se týká tvrzení společnosti SIC, že zpráva společnosti BDO Binder za rok 1998 zahrnovala hmotná aktiva ve výši přibližně 53 milionů EUR, ačkoliv pro tato aktiva neexistoval žádný soupis, Portugalsko potvrdilo, že se uskutečnily příslušné investice do těchto aktiv. Skutečnost, že pro tato aktiva nebyl původně vyhotoven žádný soupis (ačkoliv kromě částky ve výši 4 milionů EUR bylo posléze možno určit hodnotu těchto aktiv a zpětně vypracovat jejich soupis), neznamená, že se investice neuskutečnily. Externí auditor potvrdil salda a číselné údaje a transakci se třetími stranami.
(101)
S ohledem na tvrzení společnosti SIC, že podle zprávy společnosti BDO Binder za rok 1998 byly překročeny časové limity reklamy, Portugalsko uvedlo, že to by v žádném případě neznamenalo snížení finanční náhrady. Důvodem je skutečnost, že částky, které společnost RTP obdržela za překročení reklamních časů, byly nižší než podfinancování v daném roce. Portugalsko každopádně potvrdilo, že při výpočtu potřeby financování, tj. náhrady za plnění závazku veřejné služby, byly vzaty v úvahu celkové příjmy z reklamy (včetně příjmů za překročení limitů reklamy).
(102)
Portugalsko uvedlo, že by v tomto rozhodnutí neměla být vzata v úvahu zpráva portugalského Účetního dvora č. 8/2002, jelikož rozsudek Soudu ve věci T-442/2003 shledal pouze objektivní slabinu v informacích obsažených ve zprávách o veřejné službě, které nebyly podrobeny externímu auditu. Portugalsko zdůraznilo, že se zpráva Účetního dvora č. 8/2002 týká pouze období 1997-2000, a nikoli celého období, které je předmětem tohoto šetření. Období 1993-1997 se zpráva týkala pouze pro účely obecného popisu finanční situace společnosti RTP a potřeby restrukturalizace, nebylo však předmětem zprávy. Účelem zprávy je posoudit řízení společnosti RTP, úlohu státu jako akcionáře a provozování veřejnoprávního televizního vysílání.
Portugalsko uvedlo, že Účetní dvůr překročil svůj mandát spočívající v kontrole veřejných financí a místo toho provedl analýzu účinnosti a nákladové efektivnosti veřejných výdajů. Zpráva nemá podle názoru Portugalska žádný význam kromě toho, že představovala nezávislý audit společnosti, potvrdila účty Portugalska a nezjistila žádné porušení právních předpisů. Portugalsko tvrdí, že by Komise měla v tomto rozhodnutí zohlednit zprávu Účetního dvora č. 20/98 místo auditorské zprávy č. 8/2002, jelikož se auditorská zpráva č. 20/98 týká hospodářské a finanční situace společnosti RTP v období 1994-1996. Auditorská zpráva č. 20/98 dospěla k závěru, že kritéria použitá při financování veřejné služby jsou jednoznačněji vymezena v nové smlouvě o veřejné službě než v předešlé smlouvě, což je v následné zprávě č. 8/2002 zpochybněno.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(103)
Aby mohla Komise určit, zda opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí posoudit, zda tato opatření:
a)
jsou poskytnutá státem nebo ze státních prostředků;
b)
mohou narušit hospodářskou soutěž;
c)
zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
d)
ovlivňují obchod mezi členskými státy.
(104)
Níže bude ověřeno, zda půjčka z roku 1998, dohoda o splátkovém kalendáři dluhu a prominutí úroků a navyšování kapitálu v období 1994-1997 představuje státní podporu. Stejně tak bude posouzeno zahrnutí státních prostředků u osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění.
(105)
Osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění zahrnuje státní prostředky, jelikož ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (60).
(106)
Co se týká stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení a prominutí úroků z prodlení, Komise se domnívá, že Správu sociálního zabezpečení nelze považovat za podnik. Nevykonává ekonomickou činnost, nýbrž je veřejným subjektem, který je pověřen správou sociálního zabezpečení (61). Povolení splátkového kalendáře nevydala samotná Správa sociálního zabezpečení, nýbrž bylo vydáno formou společného nařízení státního tajemníka pro finance a správu sociálního zabezpečení a státního tajemníka zastupujícího ministra. Na základě tohoto povolení se stát vzdal svých příjmů, protože za normálních okolností by získal částku ve výši 1,206 miliardy PTE v podobě úroků z nesplaceného dluhu. Je proto zřejmé, že byly zahrnuty státní prostředky a že opatření lze přičíst státu.
(107)
Navýšení kapitálu společnosti RTP provedl stát přímo ze státního rozpočtu. Je proto zřejmé, že toto financování představovalo státní prostředky ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(108)
Komise nemůže uznat tvrzení Portugalska, že půjčka pro společnost RTP nezahrnuje státní prostředky. Pojem státní prostředky se vztahuje rovněž na výhody poskytnuté subjekty určenými nebo zřízenými určitým členským státem za tímto účelem (62). Smlouva o půjčce z roku 1998 byla uzavřena mezi společností RTP a Fondem regulace veřejného dluhu, který řídí Ústav pro správu státního úvěru. Právní akt stanoví, že na ústav dohlíží ministr financí (63). Lze proto vyvodit závěr, že finanční prostředky poskytnuté Fondem regulace veřejného dluhu je nutno považovat za státní prostředky.
(109)
Lze mít za to, že toto opatření lze přičíst přímo státu, jelikož podmínky smlouvy stanovilo usnesení státních tajemníků pro sdělovací prostředky, státní pokladnu a finance schválené dne 17. prosince 1998.
(110)
Osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění: Pokud jde o osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění, je nutno posoudit, zda opatření poskytlo obecné osvobození od daní, které zvýhodnilo společnost RTP, nebo zda se vztahovalo konkrétně na společnost RTP. V následujících bodech odůvodnění Komise rozlišuje mezi dočasným osvobozením podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalým osvobozením podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92.
(111)
Komise konstatuje, že osvobození od povinnosti uhradit notářské poplatky, registrační poplatky a náklady na zveřejnění poskytlo společnosti RTP výhodu tím, že ji osvobodilo od nákladů, jež by jinak musela hradit ze svého rozpočtu.
(112)
Tato výhoda je věcně selektivní, jelikož je poskytnuta pouze společnosti RTP, jak prokazuje čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92. Skutečnost, že tento zákon potvrzoval (jak uvádí Portugalsko) uplatnění obecnějšího zákona, konkrétně zákona č. 84/88, toto zjištění nemění. Zákon č. 84/88 se vztahuje na veřejné podniky a stanoví, že tyto podniky mohou být nařízením vlády přeměněny na akciové společnosti. Skutečnost, že se tento zákon vztahuje na „veřejné podniky obecně“, nemění věcnou selektivitu, která byla zjištěna v čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 konkrétně ve prospěch společnosti RTP. Osvobození pouze veřejných podniků by každopádně rovněž představovalo věcně selektivní opatření ve prospěch této skupiny podniků (v porovnání se soukromými podniky), jejíž součástí je společnost RTP.
(113)
Státní opatření však nemusí navzdory skutečnosti, že jsou věcně selektivní, spadat do pojmu „selektivní opatření“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud se státní opatření neodchyluje od běžného uplatňování systému, ale naopak do něj spadá jako opatření vlastní tomuto systému (64). Je proto nutno ověřit, zda je opatření slučitelné s povahou a logikou portugalského právního systému pro přeměnu veřejného podniku RTP na akciovou společnost formou právního předpisu, nebo zda bylo využití právního předpisu za účelem přeměny společnosti RTP zvoleno s cílem poskytnout této společnosti výhodu v porovnání s ostatními podniky. V souladu s přístupem Soudu použitým v jeho rozsudku Komise níže rozlišuje mezi osvobozením od notářských poplatků na straně jedné a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění na straně druhé (65).
(114)
Osvobození od notářské listiny a notářských poplatků: Komise konstatuje, že přeměna společnosti RTP na akciovou společnost a schválení jejích stanov právním předpisem místo notářské listiny je v souladu s logikou a povahou portugalského právního systému. Přeměna na akciovou společnost se uskutečnila s cílem zajistit větší pružnost společnosti RTP, a tím ji postavit na roveň se soukromými subjekty. Skutečnost, že přeměna byla provedena zákonem místo notářské listiny, nepředstavovala pokus obejít požadavek týkající se notářské listiny, nýbrž vyplývala z obecné zásady portugalského práva, že legislativní akty lze měnit pouze rovnocennými legislativními akty.
(115)
Podle zásady „rovnocennosti aktů“ lze určitý zákon zrušit, pozastavit nebo změnit pouze právním aktem, který má v hierarchii stejné pořadí jako základní akt, a nikoli aktem s nižším pořadím v hierarchii právních předpisů. Tato zásada byla zavedena do portugalské ústavy v roce 1982, tj. dlouho před přeměnou společnosti RTP v roce 1992. V čl. 115 odst. 5 portugalské ústavy v podobě platné v době přeměny společnosti RTP bylo stanoveno, že „žádný zákon nevytvoří jiné kategorie právních předpisů ani nepřizná jiným druhům aktů pravomoc vykládat, začlenit, měnit, pozastavit nebo zrušit jeho ustanovení s jakýmkoli účinkem ve vztahu k třetím stranám“. Jelikož společnost RTP byla v roce 1975 zestátněna právním předpisem, a to nařízením vlády č. D 674-D/75, její přeměna na jinou právní formu byla možná opět pouze nařízením vlády nebo právním předpisem, který je rovnocenný nařízení vlády nebo má vyšší pořadí. Nic nenaznačuje, že zestátnění společnosti RTP v roce 1975 bylo provedeno s cílem obejít uplatňování u společností, jež se řídí soukromým právem, a vytvořilo pro společnost výhodu.
(116)
Nejsou k dispozici žádné důkazy, které by naznačovaly, že všechny ostatní právní předpisy zavedené před přeměnou společnosti RTP (viz 84. až 86. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) měly za cíl poskytnout veřejným podnikům finanční výhodu tím, že se u soukromých transakcí zamezí požadavku na notářskou listinu (a příslušným poplatkům). Zákon č. 84/88, který povolil přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti nařízením vlády, odrážel ústavní a právní zásady platné v příslušné době.
(117)
Závěr: S přihlédnutím k těmto záležitostem nepředstavuje osvobození od požadavku provést přeměnu společnosti RTP prostřednictvím notářské listiny (a tudíž osvobození od příslušných poplatků s tím spojených) státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(118)
Osvobození od registračních poplatků a nákladů na zveřejnění: Je nutné posoudit, zda měla společnost RTP výhodu vyplývající z neuhrazení nákladů spojených s registrací společnosti v obchodním rejstříku a zveřejněním notářské listiny. Podle portugalského práva platného v té době musela být notářská listina formálně schvalující založení společnosti, která se řídí soukromým právem, a její stanovy zveřejněny v Diário da República registračním úřadem pověřeným vedením obchodního rejstříku, aby se s obsahem těchto dokumentů mohly seznámit třetí osoby. Společnosti RTP tyto náklady na zveřejnění nevznikly, neboť povinné vyhlášení zákona č. 21/92 v Diário da República zajistilo přeměně společnosti RTP a obsahu jejích nových stanov potřebnou publicitu.
(119)
Nic nenasvědčuje tomu, že se Portugalsko rozhodlo přeměnit společnost RTP na akciovou společnost zákonem č. 21/92, aby této společnosti poskytlo výhodu ve formě úspor na registračních poplatcích a nákladech na zveřejnění. Druhé zveřejnění stanov společnosti RTP by nemělo žádný smysl, jelikož požadavky na transparentnost a publicitu byly splněny již vyhlášením zákona č. 21/92 v Diário da República. Ačkoli se registrace provádí za účelem pozdějšího zveřejnění a obě opatření spolu vzájemně souvisí, je sporné, zda lze rovněž osvobození od registračních poplatků odůvodnit povahou a logikou portugalského právního systému a povinnou přeměnou společnosti RTP formou právního předpisu. Portugalsko nezpochybnilo skutečnost, že se registrace vyžadovala podle zákona o obchodních společnostech. Jak Portugalsko uvedlo: „registrace nebyla prominuta, nebyla jen zapotřebí notářská listina, jelikož nařízení vlády představovalo dostatečný dokument pro účely registrace“. To vyplývá rovněž z čl. 3 odst. 3 zákona č. 84/84 (viz 25. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Portugalsko mimoto zdůraznilo, že za účelem budoucí registrace všech ostatních aktů týkajících se společnosti ze strany společnosti RTP muselo být zaregistrováno její založení (tj. výsledek přeměny na akciovou společnost v roce 1992) (66). Je-li však registrace nezbytná, nevidí Komise žádný důvod, proč by společnost RTP neměla uhradit příslušné poplatky.
(120)
Závěr: Je nutno vyvodit závěr, že osvobození společnosti RTP od požadavku týkajícího se notářské listiny (včetně notářských poplatků), jakož i osvobození od požadavku na zveřejnění a příslušných nákladů na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 představuje státní podporu.
Jak je však uvedeno v 160. a 161. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, tato osvobození by byla každopádně odůvodněná jako legitimní náhrada za náklady na poskytování služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(121)
Portugalsko tvrdí, že čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 ve skutečnosti nepřiznal společnosti RTP trvalé osvobození, nýbrž že se měl vztahovat na stejnou situaci jako v případě dočasného osvobození, tj. přeměnu společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992. Portugalsko rovněž uvedlo, že společnost RTP několikrát notářské a registrační poplatky zaplatila. Znění čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 se však vztahuje na veškeré další akty zápisu, registrace nebo záznamu, které podle tohoto článku mohou být uskutečněny bezplatně po časově neomezenou dobu.
(122)
Toto trvalé osvobození poskytuje společnosti RTP výhodu tím, že ji osvobozuje od poplatků, které by jinak musela hradit ze svého rozpočtu. Tvrzení Portugalska, že pokud je mu známo, nebyl čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 nikdy použit a společnost RTP uhradila veškeré potřebné poplatky, je důkazem, který je důležitý při možném navrácení státní podpory, nemění však zjištění týkající se znění dotyčného ustanovení.
(123)
Tato výhoda je rovněž selektivní, jelikož se zákon č. 21/92 týká společnosti RTP. Portugalsko nemůže tvrdit, že zákon č. 21/92 představuje pouze uplatnění obecného pravidla portugalského práva. K prokázání neexistence selektivity nelze použít články 1 a 2 nařízení vlády č. 404/90, jelikož nařízení vlády pojednává o aktech spojení, a nevztahuje se tudíž na daný případ, který se týká přeměny veřejného podniku na akciovou společnost (67).
(124)
Na rozdíl od dočasného osvobození od registračních poplatků nemůže být trvalé osvobození odůvodněno zásadou rovnocennosti aktů, která vzhledem k postupu přijímání právních předpisů znamenala upuštění od požadavku na notářskou listinu a její zveřejnění při přeměně společnosti RTP v roce 1992. Soulad s povahou a logikou portugalského právního systému bylo možno uznat u dočasného osvobození, jelikož v daném případě mohlo k přeměně společnosti RTP na akciovou společnost dojít pouze formou nařízení vlády, jak bylo prokázáno. Široká oblast působnosti čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 však nevylučuje, že by osvobození od požadavků na notářskou listinu (a poplatků) bylo možné i v jiných případech, než je přeměna společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992. Postačuje uvést, že trvalé osvobození ve prospěch jedné společnosti (nebo jedné skupiny společností, jako jsou akciové společnosti) od různých registračních poplatků nemůže nikdy spadat do povahy a logiky právního systému (68).
Závěr: Je nutno dospět k závěru, že trvalé osvobození společnosti RTP vyplývající z čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(125)
Dohoda se Správou sociálního zabezpečení (stanovení splátkového kalendáře dluhu a prominutí úroků): Po zvážení připomínek třetích stran a Portugalska vyvozuje Komise závěr, že původní dohodu mezi Správou sociálního zabezpečení a společností RTP nelze považovat za typické chování soukromého subjektu. Předmětem sporu byla skutečnost, zda je výklad určitých pravidel sociálního zabezpečení stanovených v prováděcím nařízení č. 12/83 z právního hlediska správný. Dohoda potvrdila výklad společnosti RTP, což podpořila analýza daňového experta, který dospěl k názoru, že prováděcí nařízení bylo neústavní. Prováděcí nařízení však nebylo po uzavření dohody zrušeno. Je proto nutno vyvodit závěr, že se opatření vztahovalo selektivně na společnost RTP, aniž by byla dotčena použitelnost výkladu pravidel systému sociálního zabezpečení ve vztahu k ostatním společnostem.
(126)
Komise nemůže přijmout tvrzení Portugalska, že povolení splátkového kalendáře dluhu a prominutí pokut a úroků na základě nařízení vlády č. 411/91 bylo uděleno v rámci obecného systému použitelného na všechny podniky v podobné situaci, a proto společnosti RTP neposkytlo zvláštní výhodu.
(127)
Cílem tohoto rozhodnutí je určit, zda bylo uplatnění takového systému na společnost RTP selektivní, aniž by byla předjímána selektivní nebo obecná povaha tohoto systému.
(128)
Aby se prokázalo, že stanovení splátkového kalendáře dluhu je nezbytné k zajištění životaschopnosti společnosti, vyžaduje nařízení vlády č. 411/91 provedení hospodářské a finanční studie. Společnost RTP nikdy takovou studii týkající se její životaschopnosti ve smyslu čl. 2 odst. 3 nařízení vlády č. 411/91 nevypracovala.
(129)
Podmínku uvedenou v čl. 2 odst. 1 písm. d) nařízení vlády č. 411/91 nebylo mimoto možno na společnost RTP uplatnit, jelikož k úpravě dluhu nedošlo po zásahu státu. Komise nesouhlasí s tvrzením Portugalska, že zásahy státu měly vliv na chod dlužné společnosti a že se společnost RTP v době státních zásahů řídila právními předpisy. Ačkoliv společnost RTP podléhala v roce 1997 zvláštnímu režimu řízení (69), tento režim byl ukončen přijetím stanov společnosti v roce 1980, zatímco dluh vůči Správě sociálního zabezpečení se „nahromadil“ v období 1983-1989. Komise se domnívá, že úpravu dluhu společnosti RTP nelze považovat za součást obecného systému na základě nařízení vlády č. 411/91, jelikož společnost RTP nesplňovala kritéria pro takovéto povolení stanovená v tomto předpise. Opatření bylo proto na společnost RTP uplatněno selektivním způsobem.
(130)
Povolením splátkového kalendáře dluhu mělo Portugalsko jednat stejně jako veřejný nebo soukromý věřitel, který se snaží získat dlužné částky zpět a který za tímto účelem uzavírá dohody o splátkovém kalendáři s cílem usnadnit splácení (70). Úroková sazba u úroků z prodlení uplatněná státem by měla být stejná jako sazba, kterou by za stejných okolností použil soukromý věřitel. Komise se domnívá, že by soukromý věřitel, který usiluje o získání dlužné částky zpět zákonnými prostředky, uplatnil přinejmenším zákonnou úrokovou sazbu. Tím, že Portugalsko navzdory dostupným mechanismům pro vymáhání zaplacení úroků nevymáhalo, nejednalo stejně jako soukromý věřitel, který by se snažil docílit co nejvyšší úrokové sazby. Dluh vůči Správě sociálního zabezpečení se mimoto „nahromadil“ v období 1983-1989 a dohoda o splátkovém kalendáři byla schválena teprve v roce 1993. Za takových podmínek by soukromý věřitel neumožnil, aby došlo k podobnému hromadění dluhu během tak dlouhého období, aniž by podnikl kroky k jeho vymáhání. Zdá se proto, že opatření poskytlo společnosti RTP zvláštní výhodu.
(131)
Navyšování kapitálu: Po posouzení připomínek třetích stran a Portugalska došla Komise k závěru, že navyšování kapitálu v období 1994-1997 představovalo pro společnost RTP finanční výhodu. Jak je zřejmé z tabulky 3 v 40. bodě odůvodnění vzhledem k slabé finanční situaci společnosti RTP v době navyšování kapitálu by žádný soukromý investor nevložil do společnosti kapitál, jelikož se v přiměřené lhůtě nedala očekávat jeho běžná návratnost. Ve skutečnosti se finanční situace společnosti RTP i přes navýšení kapitálu zhoršila. Portugalsko ani třetí strany neuvedly, že by Portugalsko při navyšování kapitálu společnosti jednalo jako soukromý investor.
(132)
Půjčka z roku 1998: Komise nemůže uznat tvrzení Portugalska, že půjčka poskytnutá v roce 1998 byla v souladu s tržními podmínkami. Aby půjčka nepředstavovala státní podporu, měly by související podmínky (tj. zajištění a úroková sazba) odrážet riziko spojené s poskytnutím půjčky danému podniku (71). Riziko (a tudíž i úroková sazba) se zvyšuje, nachází-li se podnik v hospodářské a finanční situaci s nižším stupněm důvěryhodnosti, než jaký by vyžadovala finanční instituce pro poskytnutí půjčky.
(133)
Jak je zřejmé z tabulky 3 v 40. bodě odůvodnění, v době schválení půjčky se společnost RTP nacházela v natolik složité finanční situaci, že její dluhy převyšovaly hodnotu aktiv společnosti a její čistý vlastní kapitál dosáhl záporné hodnoty. Společnost byla fakticky v úpadku.
(134)
V prvé řadě je třeba mít na paměti, že dotyčná půjčka představovala podřízenou půjčku, tj. jednalo se o půjčku bez zajištění podloženého majetkem, a v případě úpadku společnosti by byla pro účely splacení zařazená za všechny věřitele, avšak před akcionáře. Neexistence přiměřeného zajištění podloženého majetkem jednoznačně naznačovala, že půjčka nebyla poskytnuta podle tržních podmínek a že se jednalo o státní podporu. Vzhledem ke skutečnosti, že se v době poskytnutí půjčky společnost RTP nacházela fakticky v úpadku, by jí žádná finanční instituce podřízenou půjčku neposkytla, jelikož existovala jen malá pravděpodobnost, že ji společnost RTP bude schopna splatit. Půjčku ve skutečnosti neposkytla soukromá finanční instituce, nýbrž Fond regulace veřejného dluhu.
(135)
Za druhé lze uvést, že úroková sazba u půjčky zjevně neodráží její skutečné riziko. Nejenže je nižší než referenční sazba, kterou Komise běžně používá při výpočtu prvku podpory obsaženého v režimech dotace úroků (72), nýbrž běžný tržní subjekt by kromě „řádných“ záruk vyžadoval úrokovou sazbu vyrovnávající vysoké riziko nesplacení.
(136)
Vzhledem k tomu, že finanční situace společnosti RTP neumožňovala získat podřízenou půjčku za normálních okolností, rovná se půjčka ve skutečnosti vyplacení grantu a představuje pro společnost RTP výhodu.
(137)
Komise se proto domnívá, že stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998 poskytly společnosti RTP finanční a hospodářskou výhodu v porovnání s konkurenty, kteří stejné finanční prostředky neobdrželi.
(138)
Jelikož se portugalský televizní trh nejpozději v roce 1992 otevřel hospodářské soutěži, existovali na tomto trhu v době, kdy společnost RTP využívala různá opatření, další soutěžitelé. V únoru 1992 byly uděleny licence na vysílání soukromým televizním společnostem SIC a TVI a v říjnu 1992 začala společnost SIC v Portugalsku vysílat.
(139)
Komise neuznává tvrzení Portugalska, že dohoda o dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení nespadá do pojmu státní podpora, jelikož samotný dluh vznikl před otevřením portugalského televizního trhu hospodářské soutěži. Finanční výhoda byla společnosti RTP poskytnuta v květnu 1993 po otevření televizního trhu, a mohla proto poskytnout společnosti RTP hospodářskou výhodu.
(140)
Na základě výše uvedených skutečností je nutno vyvodit závěr, že opatření, která provedlo Portugalsko, mohla poskytnout společnosti RTP hospodářskou a finanční výhodu v porovnání s konkurenty, kteří stejné finanční prostředky neobdrželi, a tím narušit hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(141)
Státní opatření spadají do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. Tak je tomu tehdy, jsou-li dotyčné činnosti předmětem obchodu mezi členskými státy. V daném případě příjemce podpory, společnost RTP sám působí na mezinárodním trhu. Prostřednictvím Evropské vysílací unie si vyměňuje televizní programy a účastní se systému Eurovize (73). Společnost RTP mimoto přímo soutěží se soukromými televizními společnostmi, které působí na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu (74).
(142)
Lze proto vyvodit závěr, že opatření, která ve prospěch společnosti RTP provedlo Portugalsko, ovlivňují obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(143)
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že bez ohledu na možné závazky veřejné služby uložené společnosti RTP zahrnují níže uvedená opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
-
stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení,
-
navyšování kapitálu v období 1994-1997, a
-
půjčka poskytnutá v roce 1998.
Dočasné osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od registračních a jiných poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 rovněž představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(144)
Jak je však uvedeno v 44. až 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, společnost RTP je pověřena plněním závazku veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark Trans GmbH a Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH a Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (dále jen „rozsudek ve věci Altmark“) rozhodl, že se státní opatření poskytující náhradu za náklady veřejné služby nepovažují za státní podporu podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 1 SFEU), jsou-li splněny tyto čtyři podmínky (75):
a)
podnik, který je příjemcem podpory, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny;
b)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem;
c)
vyrovnávací platba nesmí přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a přiměřeného zisku;
d)
pokud nebyl podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán prostřednictvím řízení pro zadávání veřejných zakázek, musí být výše nezbytné vyrovnávací platby určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil běžný, řádně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(145)
Pomineme-li první a třetí podmínku, zdá se, že opatření ad hoc (viz 143. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) nesplňují druhou a čtvrtou podmínku uvedenou v rozsudku ve věci Altmark, a to z těchto důvodů:
(146)
Je zřejmé, že financování poskytnuté ve formě dohody se Správou sociálního zabezpečení a půjčky z roku 1998 nebylo součástí systému vyrovnávacích plateb s předem objektivně a transparentně stanovenými parametry (druhá podmínka). Naopak, bylo založeno na rozhodnutích ad hoc, která lze přičíst státu.
(147)
Jak je uvedeno v 61. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, smlouvy o veřejné službě předpokládaly možnost zvláštního financování investic do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby, a to formou navýšení kapitálu. Smlouvy o veřejné službě neomezují investice pouze na veřejné služby ani nestanoví jednoznačně podmínky a omezení účasti státu; odkazují pouze na možnost účasti státu jakožto akcionáře na investicích společnosti RTP. Komise se proto domnívá, že ani navyšování kapitálu nemůže být považováno za součást systému vyrovnávacích plateb s předem objektivně a transparentně stanovenými parametry.
(148)
Společnost RTP jednoznačně nebyla vybrána prostřednictvím řízení pro zadávání veřejných zakázek zaručujícího nejnižší možné náklady. Nic nenasvědčuje tomu, že výše plateb ad hoc byla určena na základě analýzy nákladů vzniklých běžnému podniku (čtvrtá podmínka).
(149)
Je proto zřejmé, že v tomto případě nejsou splněny všechny podmínky uvedené v rozsudku ve věci Altmark. Opatření uvedená v 143. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí je proto nutno pokládat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(150)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze na základě článku 106 SFEU povolit výjimku ze zákazu státních podpor pro podniky pověřené poskytováním služby obecného hospodářského zájmu. V rozsudku ve věci Altmark bylo výslovně potvrzeno, že státní podpora, která vyrovnává náklady vzniklé podniku při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být považována za slučitelnou s vnitřním trhem, splňuje-li podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU (bývalý čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES a původní odkaz na „společný trh“) (76).
(151)
Soudní dvůr objasnil, že aby mohlo opatření využít tuto výjimku, musí být splněny zásady definice, pověření a přiměřenosti. Komise se domnívá, že jsou-li tyto zásady splněny, není obchod ovlivněn v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(152)
Způsob uplatňování těchto zásad v oblasti televizního vysílání je objasněn ve sdělení Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (dále jen „sdělení o vysílání“) (77). V souladu se sdělením o vysílání musí Komise posoudit, zda (78):
a)
jsou činnosti společnosti RTP závazky veřejné služby, které jsou jako takové jasně vymezeny členským státem (definice);
b)
společnost RTP je portugalskými orgány výslovně pověřena poskytováním uvedené služby (pověření);
c)
financování je úměrné čistým nákladům na poskytování veřejné služby.
(153)
Jak je uvedeno v Protokolu o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech (dále jen „Amsterodamský protokol“ (79)) a sdělení o vysílání (80), je na členských státech, aby vymezily úkoly veřejnoprávní vysílací organizace v oblasti veřejné služby. V odvětví vysílání je úloha Komise omezená na ověřování existence zjevné chyby v definici veřejné služby. Takováto chyba by znamenala zneužití definice veřejné služby.
(154)
Vzhledem k zvláštní povaze odvětví vysílání však považuje Komise za legitimní takovou definici, která v souladu s výkladovými ustanoveními protokolu pověřuje určitou vysílací organizaci úkolem poskytovat vyvážený a rozmanitý program (81). Taková definice by měla být v souladu s cílem uspokojovat demokratické, sociální a kulturní potřeby společnosti.
(155)
Jak je uvedeno v 44. až 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, společnost RTP musí na základě zákona č. 21/92 a smluv o veřejné službě v rámci veřejnoprávního televizního vysílání zajistit vysílání na dvou kanálech s celostátním pokrytím. Zatímco první kanál má vysílat programy obecnějšího charakteru, druhý kanál má oslovovat specifické publikum. Jak je popsáno v 44. a 45. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, zákon č. 21/92 a smlouvy o veřejné službě ukládají společnosti RTP podrobnější povinnosti, pokud jde o programový obsah a mezinárodní spolupráci, a rovněž některé další zvláštní povinnosti.
(156)
Ačkoliv má definice veřejnoprávního vysílání společnosti RTP kvalitativní a poměrně širokou povahu, považuje Komise v souladu s výkladovými ustanoveními Amsterodamského protokolu takovouto „širokou“ definici za legitimní (82). Proto považuje za legitimní rovněž obecnou definici poslání společnosti RTP v oblasti veřejné služby spočívající v zajištění dvou televizních kanálů s celostátním pokrytím, jednoho obecného a druhého více zaměřeného na specifické publikum, Tuto definici lze považovat za vyhovující demokratickým, sociálním a kulturním požadavkům portugalské společnosti.
(157)
Komise považuje za legitimní rovněž povinnosti, které podrobněji určují způsob, jakým má společnost RTP plnit obecné poslání v oblasti veřejnoprávního vysílání. V souladu se zněním Amsterodamského protokolu lze mít za to, že rovněž tyto povinnosti vyhovují demokratickým, sociálním a kulturním požadavkům portugalské společnosti.
(158)
Ačkoliv Komise považuje poslání společnosti RTP v oblasti veřejné služby za legitimní, musí zjistit, zda tato definice neobsahuje zjevné chyby.
Komise posoudí, zda lze dočasné a trvalé osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění považovat za náhradu za náklady veřejné služby, a dále bude analyzovat, zda lze povinnost společnosti RTP týkající se podpory kinematografie považovat za poslání veřejné služby, jež bylo svěřeno společnosti RTP.
(159)
Komise zaprvé posoudí, zda lze dočasné osvobození od požadavků na notářskou listinu (a souvisejících poplatků), registračních poplatků a nákladů na zveřejnění během přeměny na akciovou společnost v roce 1992 podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od různých poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 považovat za náhradu za náklady vyplývající z poskytování veřejné služby.
(160)
Dočasné osvobození: Za prvé je nutné ověřit, zda lze náklady spojené s přeměnou společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992 (tj. obvyklé náklady na notářskou listinu, její registraci a zveřejnění) legitimně uhradit jako náklady veřejné služby. Jak bylo uvedeno výše, náhrada má podobu osvobození na základě čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92.
(161)
V době své přeměny vykonávala společnost RTP pouze činnosti v rámci veřejné služby (viz 18. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), zatímco obchodní činnosti vykonávaly právně oddělené dceřiné společnosti. Náklady spojené s přeměnou veřejnoprávní vysílací organizace představovaly automaticky náklady na veřejnou službu, za něž mohl stát poskytnout legitimně náhradu. Není nutné uvážit, zda byla reorganizace společnosti RTP z právního hlediska povinná nebo nezbytná (83). Posouzení podle čl. 106 odst. 2 SFEU a sdělení o vysílání vyžaduje, aby náhrada nepřekročila čisté náklady veřejné služby, nevyžaduje však posouzení toho, zda bylo možno těmto nákladům předejít za předpokladu, že jsou omezeny na poskytování veřejné služby (84). V souladu s Amsterodamským protokolem a sdělením o vysílání mohou členské státy v zásadě rozhodnout o uspořádání své veřejnoprávní vysílací organizace, což se vztahuje nejen na organizaci distribuce obsahu, nýbrž rovněž na to, v rámci jaké právní formy bude veřejnoprávní vysílací organizace vykonávat svou činnost. Úloha Komise je omezena na kontrolu, zda tato svoboda volby nebyla členskými státy zneužita. V daném případě nic nenasvědčuje tomu, že se přeměna uskutečnila s jediným cílem, a to poskytnout společnosti RTP výhodu. Není důvod zpochybnit odůvodnění Portugalska, že přeměna v roce 1992 byla provedena s cílem umožnit společnosti RTP, aby při výkonu svých činností postupovala pružněji, než by tomu bylo u státní organizace s obtížnými postupy státní kontroly. Lze proto vyvodit závěr, že osvobození od registračních poplatků (tj. poplatků spojených s vyhotovením notářské listiny, registračních poplatků, nákladů na zveřejnění) v době přeměny společnosti RTP představuje oprávněnou náhradu za provozování veřejnoprávního vysílání.
(162)
Trvalé osvobození: Výše uvedená argumentace (v 161. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí) však nemůže platit pro trvalé osvobození podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92, jež není časově omezené, a může se proto vztahovat rovněž na registrace a zápisy v souvislosti s činnostmi společnosti RTP, které nespadají do jejího poslání veřejné služby (např. pokud by společnost RTP začala vykonávat obchodní činnosti sama místo právně oddělených dceřiných společností).
Vzhledem k široké oblasti působnosti čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92, a to z časového hlediska (tj. neomezená) i věcného hlediska (tj. není omezena na činnosti v rámci veřejné služby), není možné odůvodnit případné budoucí osvobození od registračních poplatků jako náklady veřejné služby. Je proto třeba vyvodit závěr, že osvobození od poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 není slučitelné s vnitřním trhem.
(163)
Ačkoliv Portugalsko tvrdilo, že čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 nebyl nikdy použit a že společnost RTP po přeměně v roce 1992 vždy zaplatila veškeré nezbytné registrační poplatky, toto tvrzení by mohlo být platné v případě navrácení podpory, nemění však skutečnost, že poskytnutí státní podpory společnosti RTP není odůvodněné na základě čl. 106 odst. 2 SFEU ani žádného jiného ustanovení této smlouvy.
(164)
S přihlédnutím k 45. bodu odůvodnění směrnice o „televizi bez hranic“ může Komise uznat, že definice veřejné služby veřejnoprávních vysílacích organizací zahrnuje povinnost významně přispívat k investicím do evropské audiovizuální tvorby, pokud z ní vyplývající filmová práva umožňují její vysílání v rámci plnění veřejné služby (85).
(165)
Komise zastává názor, že povinnost týkající se podpory kinematografie uložená společnosti RTP spadá do veřejnoprávního vysílání, jelikož společnost RTP v rámci veřejnoprávního vysílání vysílá filmy, k nimž získala distribuční práva.
(166)
Komise proto nemůže souhlasit s připomínkami zúčastněných stran, že povinnost společnosti RTP týkající se podpory kinematografie a jejího financování je diskriminační. Zúčastněné strany uvedly, že soukromé televizní společnosti rovněž podepsaly s portugalskými orgány protokoly o podpoře kinematografie, přičemž nedostávají žádnou náhradu. Komise se však domnívá, že je nutné rozlišovat na straně jedné mezi dobrovolnými dohodami o podpoře kinematografie, které byly uzavřeny mezi státem a soukromými televizními společnostmi, a závazky týkajícími se veřejnoprávního vysílání, jež byly uloženy společnosti RTP v souvislosti s vysíláním filmové tvorby a jejím financováním na straně druhé. Je zřejmé, že společnost RTP je výslovně pověřena úkolem veřejné služby spočívajícím v podpoře určité filmové tvorby, která je následně vysílána jako televizní programy v rámci veřejnoprávního vysílání, zatímco soukromé televizní společnosti takovýmto úkolem veřejné služby pověřeny nebyly. Společnost RTP se ve skutečnosti stává nástrojem, který stát používá při podpoře kinematografie. Případné výsledné výhody, které společnost RTP poskytuje kinematografii, mohou představovat státní podporu a měly by být posouzeny jako takové. Tímto rozhodnutím není dotčeno případné posouzení možných výhod poskytnutých filmovým producentům.
(167)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je nutno vyvodit závěr, že spolufinancování portugalských filmových děl vysílaných na veřejnoprávních kanálech ze strany společnosti RTP lze považovat za zvláštní legitimní povinnost, která napomáhá při plnění obecných závazků společnosti RTP v oblasti veřejnoprávního vysílání. Tato povinnost proto nepředstavuje zjevnou chybu.
(168)
Komise však má za to, že právní povinnost poskytovat „další služby, které budou specifikovány ad hoc“ (86), uložená společnosti RTP není dostatečně přesná, aby mohla Komise předem s dostatečnou právní jistotou posoudit, zda lze tyto služby považovat za součást veřejné služby. Ačkoliv Komise zastává názor, že „další služby, které budou specifikovány“, nejsou dostatečně jasně definovány, podotýká, že v období, které je předmětem šetření, se na základě tohoto ustanovení neuskutečnily žádné platby (87).
(169)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyvozuje Komise závěr, že činnosti společnosti RTP popsané v zákoně č. 21/92 a opětovně vymezené ve smlouvách o veřejných službách představují jednoznačně definované závazky veřejné služby.
Ačkoliv povinnost poskytovat „další služby, které budou specifikovány ad hoc“, není dostatečně přesná, aby bylo možno předem vyvodit závěr, že všechny služby poskytované v rámci této položky lze považovat za veřejné služby, v období 1992-1998 se na základě tohoto ustanovení neuskutečnily žádné platby.
Trvalé osvobození od registračních a jiných poplatků však není omezeno na náhradu nákladů na veřejnou službu, a nemůže být proto odůvodněno podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(170)
Za druhé je třeba posoudit, zda byl příjemce, společnost RTP, pověřen závazky veřejné služby ze státních prostředků.
(171)
V souladu se sdělením o vysílání musí Komise ověřit, zda bylo poslání veřejné služby společnosti RTP svěřeno na základě oficiálního aktu (88).
(172)
Jak je uvedeno v 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, závazky veřejné služby jsou společnosti RTP jednoznačně svěřeny na základě různých zákonů a smluv: článek 5 zákona č. 58/90, čl. 4 odst. 1 a článek 5 zákona č. 21/92 a doložka 1 předešlé a nové smlouvy o veřejné službě.
(173)
Komise neobdržela od zúčastněných stran ani Portugalska žádné připomínky ohledně skutečnosti, že společnost RTP nebyla dostatečně pověřena veřejnou službou na základě oficiálního aktu. V souladu se sdělením o vysílání a s ohledem na zákony a smlouvy uvedené v 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí je nutno vyvodit závěr, že společnost RTP musí nepochybně plnit závazky v oblasti veřejnoprávního vysílání, a že proto poslání veřejné služby bylo společnosti RTP svěřeno na základě oficiálního aktu.
(174)
Nejenže je třeba, aby byla veřejná služba společnosti RTP svěřena na základě oficiálního aktu; je nutno přijmout rovněž opatření s cílem zajistit, aby byla veřejná služba poskytována podle požadavků zákona a smluv o veřejné službě. Jak je uvedeno v 49. až 59. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, byly zavedeny různé kontrolní mechanismy s cílem zajistit, aby společnost RTP plnila závazky veřejné služby stanoveným způsobem.
(175)
Společnost RTP musela za prvé podávat zprávy o plnění závazků veřejné služby a překládat plány, k nimž bylo připojeno stanovisko jejího vnitřního odboru auditu. Společnost RTP vyhotovila pro roky 1993 až 1998 zprávy o veřejné službě, které popisovaly plnění každého závazku veřejné služby a určovaly náklady na každý závazek veřejné služby pomocí systému analytického účetnictví.
(176)
Ministr financí a člen vlády odpovědný za hromadné sdělovací prostředky za druhé kontrolovali dodržování smlouvy o veřejné službě a hlavní finanční inspekce ověřovala finanční plán.
(177)
Za třetí se musel každý rok provést externí audit. Komise nemůže souhlasit s tvrzením Portugalska, které bylo zopakováno po vynesení rozsudku Soudu ve věci T-442/03, že zprávy o veřejné službě byly podrobeny externímu auditu, a že tudíž nebyla nutná žádná další opatření. Situaci před přijetím rozhodnutí ze dne 15. října 2003 lze popsat takto:
a)
Pro rok 1992 neexistovala žádná zpráva o veřejné službě, jelikož povinnost předkládat zprávy o veřejné službě a provést audit těchto zpráv byla zavedena smlouvou o udělení koncese z roku 1993.
b)
Pro roky 1993 a 1994 nebyl proveden externí audit, bylo vydáno pouze prohlášení zástupců společnosti, konkrétně fiskální rady společnosti RTP (Conselho fiscal da RTP), což představuje pouze interní prohlášení společnosti.
c)
Pro roky 1995-1998 byl ke zprávám připojen výrok externího auditora, který není závislý na společnosti RTP a jejích zástupcích. Tyto výroky potvrzují, že společnost RTP dodržela závazky veřejné služby. Nebyly však zpřístupněny podrobnější zprávy o veřejné službě, které vedly k těmto zjištěním.
(178)
Vzhledem k zjištěním Soudu ve věci T-442/03, a zejména bodům 232 až 256 rozsudku se Komise nemůže opírat výlučně o (stručné) výroky auditora ohledně zpráv o veřejné službě uvedené v 177. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, a přijala proto nabídku Portugalska na provedení externího auditu na základě existujících zpráv o veřejné službě pro všechny dotčené roky. To znamená, že externí audity týkající se plnění závazků veřejné služby ze strany společnosti RTP byly provedeny pro roky 1992-1997. Pro rok 1992 byl externí audit proveden navzdory neexistenci zprávy o veřejné službě. Externí auditor však při posuzování, zda bylo splněno pověření v oblasti veřejné služby, vycházel z jiného dokumentu. Pro rok 1998 nebyl externí audit proveden, jelikož externí audit již existoval ve formě zprávy společnosti BDO Binder pro rok 1998 (což nezpochybnila ani společnost SIC), na niž se odkazuje v 186. až 188. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí.
(179)
Nové audity pro roky 1992-1997 organizoval portugalský regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. ERC je nezávislý správní orgán, který podle portugalské ústavy odpovídá mimo jiné za zajištění dodržování stanov a pravidel upravujících činnost v oblasti hromadných sdělovacích prostředků. Tento orgán pověřil audity, jež měly být provedeny pro roky 1992-1997, externího auditora, který je nezávislý na společnosti RTP, tj. společnost Pedro Roque.
(180)
Vzhledem k době, která uplynula mezi rokem 1992 a provedením auditů zpráv o veřejné službě v roce 2010, bylo obtížné získat přístup ke všem údajům. To vysvětluje délku šetření a dobu, kterou trvalo provedení nových auditů. Nakonec však bylo možno audity provést, jelikož již existovaly zprávy o veřejné službě (kromě roku 1992), a auditoři měli tudíž základ pro audit. Audity pro roky 1992-1997 byly předloženy Komisi.
(181)
V externích auditech se uvádí, že úkolem je posoudit a sledovat veřejnoprávní vysílání provozované společností RTP a platby, které společnost za tento úkol obdržela. Zprávy o externím auditu obsahují popis informací, které byly vzaty v úvahu. Mimo jiné odkazují na zákon č. 58/90 (zákon o veřejnoprávním vysílání), zákon č. 21/92 o přeměně společnosti RTP, smlouvy o veřejné službě, roční účetní závěrky a plán činností a rozpočet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) a zprávy o veřejné službě pro příslušné roky (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). V auditech je zmíněno, že kvůli dlouhé době, která uplynula mezi obdobím 1992-1997 a uzavřením smlouvy o provedení auditu v roce 2010, byly některé dokumenty zničeny a určité informace nebyly k dispozici. Z tohoto důvodu se auditorská zpráva zaměřila především na dostupné zprávy, zejména zprávy o veřejné službě (89) a ověřené roční účetní závěrky.
(182)
Navzdory těmto omezením způsobeným časovou prodlevou považovali auditoři za možné smlouvu splnit, provést audity a posoudit plnění závazku veřejné služby ze strany společnosti RTP a náhradu, kterou obdržela. V auditech se výslovně uvádí, že se auditorům podařilo překonat potíže vzniklé kvůli časové prodlevě a provést audity. Ačkoliv auditoři uvedli například výhradu, že nebylo možno ověřit kritéria účtování nákladů a metody rozvrhování nákladů, nepředstavovalo to překážku pro provedení auditu a dospění ke kladnému závěru. V souhrnné zprávě se uvádí, že „veškeré náklady a příjmy společnosti RTP jsou založeny na předpokladu, že se její činnost vztahuje pouze na provozování veřejnoprávního televizního vysílání, a že audity jsou založeny na finančních výkazech, které ověřil interní auditor společnosti i externí auditoři a z nichž nevyplývají žádné důležité skutečnosti kromě skutečností popsaných podrobně v ročních účetních závěrkách“ (90). Komise již zjistila (viz 18. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), že společnost RTP vykonávala v letech, které jsou předmětem šetření, pouze činnosti v rámci veřejné služby, zatímco obchodní činnosti prováděly právně oddělené dceřiné společnosti. Kritéria pro rozvrhování nákladů jsou proto důležitá pouze pro rozvržení přidělených nákladů v rámci nákladů veřejné služby, které vznikly společnosti RTP, a neměly by mít žádný dopad na výši celkových nákladů na veřejnou službu.
Pokud jde o finanční údaje, Komise zjistila, že se externí auditoři mohli legitimně spolehnout na roční účetní závěrky, k nimž byla vždy připojena auditorská zpráva osvědčující správnost účetní závěrky společnosti RTP. Podle smluv o veřejné službě bylo cílem externího auditu zprávy o veřejné služby ověřit, zda společnost RTP plnila závazky veřejné služby, které jí byly svěřeny, a zda je náhrada za veřejnou službu v souladu s náklady na plnění těchto závazků. Ačkoliv se finanční údaje vztahující se na poskytování veřejné služby v letech, které jsou předmětem tohoto šetření, týkaly poskytování veřejné služby společností RTP, bylo nezbytné další nezávislé ověření s cílem zjistit, zda byly vzniklé náklady v souladu s pověřením v oblasti veřejné služby.
(183)
To externí auditoři potvrdili. Pro roky 1992-1997 dospěli auditoři k závěru, že „společnost RTP v zásadě plnila své závazky v oblasti vysílání, pokud jde o kvantitu, jak jsou stanoveny ve smlouvě o udělení koncese, se zvláštním zaměřením na povinnost týkající se vysílaného obsahu“. Auditor konstatoval, že „po analýze dostupných dokumentů, konkrétně zpráv auditora a dozorčí rady, jsme neshledali nic, co by nás vedlo k závěru, že předložené dokumenty týkající se souladu mezi prováděnými úkoly veřejné služby a uhrazením reálných a skutečných nákladů obsahují významná narušení ovlivňující dodržování právních předpisů platných v té době“ (91).
(184)
V řadě auditorských zpráv se uvádí, že společnost RTP mohla požadovat vyšší částku náhrady, bránily jí v tom však podmínky smluv o veřejné službě, a to čl. 15 odst. 4 předešlé smlouvy o veřejné službě a čl. 19 odst. 3 nové smlouvy o veřejné službě z roku 1996. Jednotlivé externí audity pro roky 1994, 1996 a 1997 obsahují výroky ohledně rozdílu mezi vysokými náklady, které společnosti RTP skutečně vznikly při poskytování veřejné služby, a náhradou, kterou obdržela a která byla nižší než vzniklé náklady (92). V závěrečné souhrnné zprávě pro všechny roky, pro něž byl proveden audit, se výslovně uvádí, že „pro všechny roky je náhrada, která byla přidělena a vyplacena, nižší než částky uvedené v každé zprávě o veřejné službě (RCOPS, Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público)“ (93).
(185)
Některé audity (s výjimkou auditů pro roky 1992 a 1993) uvádějí, že společnost RTP překročila zákonem stanovený limit reklamy, tj. vysílala více reklam, než povolovaly smlouvy o veřejné službě. V souladu se sdělením o vysílání je nutno příjmy, které společnost RTP za tuto reklamu obdržela, vzít v úvahu při výpočtu nákladů veřejné služby, jelikož příjmy vytvořené veřejnou službou, včetně příjmů z reklamy, musí být zahrnuty do výpočtu potřeb společnosti, pokud jde o financování veřejné služby.
Skutečnost, že byly překročeny limity reklamy, nemá vliv na analýzu auditora s ohledem na všechny roky v období 1992-1997. Náhrada za veřejnou službu odpovídala úkolům veřejné služby, které plnila společnost RTP, a neexistovala žádná nadměrná náhrada. Portugalsko rovněž potvrdilo, že pro roky 1994, 1995 a 1996 byly zohledněny všechny zisky z reklamy (včetně zisků vyplývajících z překročení povoleného reklamního času) a že se o tyto částky snížila potřeba financování veřejné služby (94). Co se týká roku 1996, článek 15 nové smlouvy o veřejné službě stanovil, že při sčítání nákladů pro účely výpočtu celkových nákladů veřejné služby k určení výše náhrady nemusí být vzaty v úvahu zisky plynoucí z využívání kanálů. „Zisky“ zahrnují příjmy z reklamy. Portugalsko výslovně potvrdilo, že zisky z reklamy byly odečteny od částky požadované náhrady (95).
(186)
Pokud jde o rok 1998, externí společnost BDO Binder provedla šetření týkající se vztahu mezi posláním veřejné služby svěřeným společnosti RTP a příslušnými náklady. Zpráva společnosti BDO Binder obsahuje řadu doporučení do budoucna a navrhuje posílit vnitřní kontrolu společnosti RTP s cílem zajistit dodržování vnitřních předpisů, neobsahuje však zjištění, že společnost RTP obdržela příliš vysokou náhradu ve vztahu k úkolům veřejné služby, které vykonává, nebo že by nebylo možné se spoléhat na číselné údaje uvedené ve zprávě o veřejné službě vyhotovené společností RTP, které Komise použila v rozhodnutí ze dne 15. října 2003. Pokud se zpráva společnosti BDO Binder zabývá konkrétními číselnými údaji, odkazuje na nevypracování soupisu určitých aktiv. Zdá se však, že zpráva společnosti BDO Binder kritizuje spíše neexistenci soupisu majetku (96), než aby dospěla k závěru, že se příslušné investice neuskutečnily a že nebyly správně zaúčtovány hodnoty investic. Jak však zdůraznilo Portugalsko, údaje pro příslušné investice nebyly každopádně zahrnuty ve výpočtu náhrady, což vylučuje, že by mohly být uhrazeny náklady na amortizaci dlouhodobých aktiv.
(187)
Pokud jde o překročení limitů reklamy, ve zprávě společnosti BDO Binder se uvádělo, že při výpočtu potřeby financování veřejné služby byly zohledněny veškeré příjmy z reklamy. Žádný z těchto faktorů nevedl opět auditora k vydání negativního výroku ohledně plnění závazků veřejné služby ze strany společnosti RTP ani nenaznačuje případnou nadměrnou náhradu.
(188)
Pro analýzu v tomto rozhodnutí je však nejdůležitější závěr ve zprávě společnosti BDO Binder (který společnost SIC nezpochybnila), že společnost RTP mohla za plnění závazků veřejné služby požadovat 25 miliard PTE, místo toho však obdržela pouze 14 miliard PTE. Jinými slovy, zpráva společnosti BDO Binder nenaznačuje nadměrnou náhradu, nýbrž vede k opačnému závěru.
(189)
Jak je uvedeno v rozhodnutí ve věci NN 31/06 týkající se restrukturalizace společnosti RTP, externí audit společnosti PriceWaterhouse Coopers ověřil, zda finanční údaje, které poskytly portugalské orgány, byly v souladu s finančními výkazy společnosti RTP v období 1991-2003, s částkami uvedenými v auditorských zprávách o veřejné službě a s ostatními zdroji informací, které se považovaly za důležité k zajištění shody dotyčných auditů (viz 38. bod odůvodnění rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC údaje potvrdila bez významných připomínek (viz 52. bod odůvodnění rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC výslovně potvrdila, že částky, které společnost RTP obdržela jako náhradu za veřejnou službu, odpovídaly částkám uvedeným v usneseních Rady ministrů (viz 41. bod odůvodnění a tabulka 39 v rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC upozorňovala na celkové nedostatečné financování společnosti RTP. Uvádělo se v ní, že kromě úkolů veřejné služby, jejichž náklady lze uhradit podle smluv o veřejné službě, existují úkoly veřejné služby, jež společnost RTP vykonává, za něž však nelze požadovat od státu žádnou úhradu. Komise v rozhodnutí ve věci NN 31/06 dospěla k závěru, že auditorská zpráva společnosti PWC mohla oprávněně vycházet z finančních výkazů společnosti RTP a konstatovala, že společnost RTP byla skutečně trvale nedostatečně financována. Kromě externích auditů zpráv o veřejné službě lze pro účely tohoto rozhodnutí vzít v úvahu i auditorskou zprávu společnosti PWC jako další prvek potvrzující, že údaje, které Komise použila v rozhodnutí 2005/403/ES, byly správné.
(190)
Co se týká tvrzení stěžovatele, že je nutno vzít v úvahu zprávu státního auditora (Tribunal de Contas) č. 8/2002, Komise skutečně vzala při svém hodnocení v tomto rozhodnutí tuto zprávu v úvahu. Za prvé je nutno uznat (jak připouští rovněž společnost SIC), že se auditorská zpráva č. 8/2002 vztahuje na období 1997-2000, a je proto relevantní pouze pro roky 1997 a 1998. Ačkoli v uvedené zprávě byly zmíněny údaje pro předchozí roky, byly použity k popisu celkového vývoje finanční situace společnosti RTP, nebyly však samy o sobě předmětem šetření Účetního dvora.
(191)
Co je nejdůležitější, zpráva č. 8/2002 nenaznačuje žádnou nesrovnalost ve financování společnosti RTP ani nadměrnou náhradu za roky 1997-2000 (nebo za jakýkoli jiný rok). Naopak, ve zprávě č. 8/2002 jsou mnohokrát zmíněny strukturální finanční problémy společnosti RTP. Komise proto není s to na základě zprávy č. 8/2002 vyčlenit určité platby jako nadměrnou náhradu a protiprávní státní podporu. Naopak, zpráva č. 8/2002 výslovně potvrzuje, že od roku 1993 do konce roku 1999 bylo přežití společnosti RTP dosaženo pouze trvalou a zvyšující se zadlužeností společnosti.
(192)
Jak uvádí stěžovatel, zpráva č. 8/2002 mnohokrát kritizuje vedení společnosti a poukazuje na neefektivnost, které bylo možno předejít. Cíl zprávy č. 8/2002 je vymezen jako celkový přezkum řízení společnosti RTP a provozování veřejnoprávního televizního vysílání z hlediska účinnosti, efektivnosti a hospodárnosti. Jak uvedl stěžovatel, ve zprávě č. 8/2002 bylo zmíněno, že společnost RTP má nepružné struktury a příliš vysoký počet zaměstnanců a poskytuje veřejnou službu neefektivně. Zpráva č. 8/2002 kritizuje rovněž příliš nejasné a obecné vymezení poslání veřejné služby a smlouvy o veřejné službě, které podle státního auditora vedou k neefektivnímu řízení.
(193)
Komise však vymezení poslání veřejné služby, které bylo svěřeno společnosti RTP, ověřila v rozhodnutí ze dne 15. listopadu 2003. Ve věci T-442/03 Soud konstatoval, že široká definice poslání společnosti RTP je přípustná (97). Co se týká údajné neefektivnosti, Komise chce podotknout, že se nejedná o aspekt, který je třeba vzít v úvahu při použití sdělení o vysílání.
(194)
Třetím kritériem, které by Komise měla posoudit, je skutečnost, zda je financování přiměřené čistým nákladům veřejné služby.
(195)
Ve sdělení o vysílání jsou popsána kritéria, na jejichž základě Komise posuzuje přiměřenost státního financování. Sdělení vyžaduje, aby státní podpora nepřevyšovala čisté náklady veřejné služby a aby nedošlo k narušením trhu, která nejsou nutná pro naplnění poslání veřejné služby (98).
(196)
V zájmu správného určení nákladů na činnosti v rámci veřejné služby sdělení o vysílání za prvé vyžaduje řádné rozvržení nákladů a příjmů mezi veřejnou službu a obchodní činnosti.
(197)
Jak je uvedeno v 61. až 67. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, smlouvy o veřejné smlouvě stanoví způsob rozvržení nákladů a příjmů, který musí společnost RTP používat. V tomto případě je úkol Komise v zásadě usnadněn skutečností, že společnost RTP zavedla systém analytického účetnictví, který umožňuje vyčíslit způsobilé náklady, jež jí vznikly při plnění jednotlivých závazků veřejné služby a které lze uhradit.
(198)
Pomocí tohoto systému je každá položka způsobilých výdajů přidělena určité činnosti a následně rozdělena mezi jednotlivé úkoly veřejné služby, jež byly společnosti RTP svěřeny a jež lze uhradit, a to na základě objektivních účetních zásad.
(199)
Jelikož od nákladů na provozování veřejné služby jsou odečteny příjmy plynoucí z každého úkolu veřejné služby, za který lze poskytnout náhradu, systém zaručuje, že roční vyrovnávací platby jsou omezeny na čisté náklady jednotlivých závazků veřejné služby (viz 65. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
(200)
Komise proto dospěla k závěru, že parametry pro určení nákladů jsou stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
(201)
Pravidla pro náhradu nákladů však mohou podhodnocovat skutečné čisté náklady na veřejnou službu poskytovanou společností RTP a mohla vést k strukturálnímu nedostatečnému financování skutečné potřeby finančních prostředků.
(202)
Jak je uvedeno v 65. bodě odůvodnění, podle metody výpočtu nákladů stanovené ve smlouvách o veřejné službě byly určité náklady veřejné služby vyloučeny z platby prostřednictvím roční náhrady (99). Portugalsko mimoto Komisi informovalo, že ačkoliv musela společnost RTP odvádět z obdržených ročních vyrovnávacích plateb DPH, podle účetních pravidel nebylo možno vzít výsledné náklady v úvahu (viz 94. bod odůvodnění). Do svých zpráv o veřejné službě společnost RTP mimoto nezahrnula veškeré investice do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby, ačkoliv v jejích finančních výkazech byly zaúčtovány (viz 67. bod odůvodnění).
(203)
Podle Amsterodamského protokolu je však na členských státech, aby veřejnoprávním vysílacím organizacím zajistily financování. V tomto případě se Portugalsko rozhodlo nehradit některé náklady, které poskytovateli služby vznikly při plnění jeho úkolů.
(204)
V daném případě poskytoval stát společnosti RTP nejen roční vyrovnávací platby, nýbrž rovněž další financování ve formě navýšení kapitálu, půjček a dohody se Správou sociálního zabezpečení. V souladu s bodem 57 sdělení o vysílání musí Komise analyzovat, zda byla všechna opatření přiměřená čistým nákladům veřejné služby. Teprve pak lze financování poskytnuté společnosti RTP pokládat za slučitelné s čl. 106 odst. 2 SFEU.
(205)
Komise se rovněž domnívá, že závazky veřejné služby uložené společnosti RTP, které podle smluv o veřejné službě nebyly způsobilé pro náhradu, lze považovat za legitimní a jednoznačně definované závazky veřejné služby, jež byly poskytovateli služby oficiálně uloženy státem. Podle pravidel státní podpory může proto Portugalsko financovat veškeré čisté náklady společnosti RTP na veřejnou službu.
(206)
V tabulce 6 ve 207. bodě odůvodnění je uveden přehled nákladů společnosti RTP na veřejnou službu (investiční náklady i čisté provozní náklady), jak byly vypočítány podle platných pravidel účtování nákladů, a náhrad, které společnost obdržela za investice a provozní náklady.
(207)
Uvedeny jsou za prvé investice do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby (tabulka 5) a náhrada poskytnutá na financování investic (tabulka 2). Za druhé jsou uvedeny čisté provozní náklady společnosti RTP (tabulka 4) a vyrovnávací platby za tyto náklady (tabulka 1). Tabulka ukazuje rovněž výhodu získanou z podpory ad hoc vyplývající z dohody se Správou sociálního zabezpečení a půjčky z roku 1998.
Tabulka 6
Shrnutí potřeb v oblasti financování a náhrad za čisté provozní náklady veřejné služby podle účetních pravidel
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Celkem
Investiční náklady
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Navýšení kapitálu
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Rozdíl mezi investičními náklady a náhradou
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Náklady na provozování veřejné služby
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Vyrovnávací platby
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Sociální zabezpečení
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Půjčka
-20 000,0
-20 000,0
Rozdíl mezi provozními náklady a náhradou
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Zdroj: Finanční výkazy a zprávy o veřejné službě
(208)
Jak je zdůrazněno v bodech 201 a 202 odůvodnění, systém ročních vyrovnávacích plateb, který zvolilo Portugalsko, vedl k podhodnocení skutečných nákladů na úkoly veřejné služby, jež společnost RTP vykonávala. Systém vedl k nahromadění dluhů. Ve druhé fázi použilo Portugalsko k financování nákladů společnosti RTP na veřejnou službu opatření ad hoc s cílem zachovat finanční rovnováhu společnosti RTP.
(209)
Jak vyplývá z tabulky 6 v 207. bodě odůvodnění, navýšení kapitálu poskytlo nadměrnou náhradu za investice do veřejné služby, a to ve výši 26 736,8 milionu PTE, zatímco provozní náklady byly vyrovnávacími platbami a ostatními opatřeními ad hoc financovány nedostatečně, a to o 28 755,1 milionu PTE. Ačkoli navýšení kapitálu měla v zásadě financovat investice do vybavení, byla použita rovněž k splacení nahromaděného dluhu.
(210)
Z tabulky 6 v 207. bodě odůvodnění rovněž vyplývá, že celková náhrada byla o 2 018,3 milionu PTE nižší než čisté náklady veřejné služby (28 755,1 milionu PTE minus 26 736,8 milionu PTE). Komise proto dospěla k závěru, že podle pravidel Unie je celkové státní financování v období, které je předmětem šetření, přiměřené čistým provozním nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Toto zjištění se nemění, vezme-li se v úvahu skutečnost, že částka ve výši 11 000 000 PTE vyplývající z osvobození od registračních poplatků představuje státní podporu (viz 119. a 120. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), v rozporu s původním předpokladem Komise. I po zohlednění této částky je financování společnosti RTP nedostatečné, přičemž schodek činí 2 007,3 milionu PTE.
(211)
Komise má za to, že finanční prostředky, jež společnost RTP obdržela, byly nižší než celkové čisté náklady, jež jí vznikly při plnění závazků, které jí uložil stát, a to kvůli skutečnosti, že tabulka 6 v 207. bodě odůvodnění nebere v potaz veškeré náklady společnosti RTP na veřejnou službu v období 1992-1998.
(212)
V souladu se sdělením o vysílání musí Komise zajistit, aby bylo státní financování přiměřené čistým nákladům na poskytování veřejné služby, avšak rovněž to, aby s ohledem na obchodní činnosti, které jsou odvozeny z činností v rámci veřejné služby a pro něž není na straně příjmů možné řádné rozvržení nákladů, nedošlo k narušením trhu, která nejsou nutná pro naplnění poslání veřejné služby. Takovéto narušení by existovalo, pokud by společnost RTP stlačovala na trhu ceny za reklamu, aby snížila příjem konkurentů (101). V tomto případě by společnost RTP nemaximalizovala své příjmy z obchodních činností a zbytečně by zvýšila potřebu státního financování. Podle sdělení o vysílání nelze takové chování, jestliže je prokázáno, pokládat za slučující se s posláním veřejné služby, které bylo vysílací organizaci svěřeno (102).
(213)
V rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 15. listopadu 2001 Komise uvedla, že pokud by bylo zjištěno, že došlo k takovému chování, vzala by tato narušení a z toho vyplývající potřebu vyššího státního financování v úvahu při posuzování možné nadměrné náhrady. V této fázi řízení Komise podotkla, že „na základě informací, které má Komise k dispozici v tomto okamžiku, nelze zjistit, zda se společnost RTP dopustila takového jednání“ (103).
(214)
Na základě výzvy k podání připomínek k zahájení řízení v dané věci neobdržela Komise od konkurentů společnosti RTP žádné připomínky, které by naznačovaly nebo prokazovaly, že se společnosti RTP dopustila na obchodních trzích protisoutěžního chování, jež by mohlo mít za následek vyšší státní financování, které není slučitelné se Smlouvou (104).
(215)
Za této situace se Komise domnívá, že nic nenaznačuje takovéto chování. Komise proto vyvozuje závěr, že se nezdá, že by se společnost RTP dopustila na obchodních trzích protisoutěžního chování, které by vedlo k vyšší potřebě státního financování, a že v důsledku takovéhoto chování nebyla poskytnuta nadměrná náhrada.
(216)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyvozuje Komise závěr, že dohodu se Správou sociálního zabezpečení, navýšení kapitálu a podřízenou půjčku, jakož i dočasné osvobození od registračních poplatků je nutno pokládat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Financování společnosti RTP prostřednictvím opatření ad hoc je však slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU. Celkové financování je přiměřené čistým nákladům na jednoznačně definované závazky veřejné služby, které byly společnosti svěřeny. V souladu s čl. 106 odst. 2 SFEU proto státní financování neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž v Unii v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie (105).
VI. ZÁVĚR
(217)
Komise konstatuje, že Portugalsko poskytlo protiprávně podporu ad hoc v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU (106). To se nevztahuje na dočasné osvobození od notářských poplatků a poplatků na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92, jelikož se tato opatření nepovažují za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(218)
Jak je uvedeno v 143. bodě odůvodnění, Komise vyvozuje závěr, že dohoda se Správou sociálního zabezpečení, která byla uzavřena v roce 1993, navýšení kapitálu v období 1994-1997 a půjčka v roce 1998 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Státní podporu představuje obdobně osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92. Opatření ad hoc byla provedena ze státních prostředků a mohou narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že zvýhodňují společnost RTP a ovlivňují obchod.
Opatření ad hoc nesplňují podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, jelikož je nelze pokládat za součást systému vyrovnávacích plateb, jehož parametry byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Mimoto je zřejmé, že společnost RTP nebyla vybrána v rámci řízení pro zadávání veřejných zakázek, které zaručuje nejnižší možné náklady, a neexistují žádné náznaky, že výše plateb ad hoc byla určena na základě analýzy nákladů, které by vynaložil běžný podnik.
(219)
Na opatření ad hoc s výjimkou trvalého osvobození společnosti RTP podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 je použitelná výjimka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. Jak bylo analyzováno, opatření poskytovala náhradu za jednoznačně definované závazky veřejné služby, jimiž byla společnost RTP dostatečně pověřena zákonem č. 21/92 a smlouvami o veřejné službě. Opatření ad hoc jsou přiměřená čistým provozním nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Opatření ad hoc nenarušují hospodářskou soutěž v míře, která je v rozporu se zájmem Unie, jelikož opatření jsou přiměřená čistým nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Společnost RTP se rovněž nedopustila protisoutěžního chování v rámci svých obchodních činností.
(220)
Komise konstatuje, že trvalé osvobození podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 představuje státní podporu, která není slučitelná s vnitřním trhem, jelikož se nepovažuje za náhradu za poskytování služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU. Portugalsko by proto mělo uvedený zákon zrušit. Portugalsko by mělo zajistit rovněž navrácení případné podpory, která byla společnosti RTP vyplacena na základě uvedeného zákona.
(221)
Vzhledem k výše uvedeným závěrům,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Níže uvedená opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP), představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
stanovení splátkového kalendáře dluhu ve výši 1,206 miliardy PTE, kterou povolilo Portugalsko společnosti RTP ve formě dohody se Správou sociálního zabezpečení, která byla uzavřena v roce 1993;
b)
navyšování kapitálu v období 1994-1997 ve výši 46,800 miliardy PTE;
c)
půjčka ve výši 20 miliard PTE poskytnutá v roce 1998;
d)
dočasné osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 portugalského zákona č. 21/92 ve výši 11 000 000 PTE.
2. Opatření státní podpory uvedená v odstavci 1 tohoto článku jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy, jelikož nevedla k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů vynaložených na plnění úkolů veřejné služby, které byly uloženy společnosti RTP.
Článek 2
Osvobození od notářských poplatků a nákladů na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 portugalského zákona č. 21/92 nepředstavuje státní podporu.
Článek 3
1. Neomezené osvobození společnosti RTP od placení poplatků a odměn s ohledem na akty zápisu, registrace a záznamu podle čl. 11 odst. 2 portugalského zákona č. 21/92 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
2. Státní podpora, kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 ve prospěch RTP, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 4
1. Portugalsko zruší zákon uvedený v čl. 3 odst. 1 tohoto rozhodnutí a získá zpět státní podporu, kterou společnost RTP případně obdržela na základě uvedeného právního předpisu do doby jeho zrušení.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány k dispozici společnosti RTP, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízení (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté na základě zákona uvedené v článku 3 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
podrobný popis opatření přijatých za účelem zrušení čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má společnost RTP navrátit,
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že společnosti RTP bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 3 navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již společnost RTP vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 20. prosince 2011.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de dezembro de 2011
relativa ao auxílio estatal C 85/01 - Medidas pontuais aplicadas por Portugal a favor da RTP
[notificada com o número C(2011) 9429]
(Apenas faz fé o texto na língua inglesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/365/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações nos termos da disposição supracitada (2) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Através de três denúncias apresentadas em 1993, 1996 e 1997 pelo organismo comercial de radiodifusão Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (SIC), a Comissão foi informada de que Portugal tinha aplicado uma série de medidas pontuais e de medidas de compensação anual a favor da empresa pública de televisão portuguesa, Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (RTP).
(2)
Por carta de 15 de novembro de 2001, a Comissão informou Portugal de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE relativamente a um conjunto de medidas pontuais a favor da RTP.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (3). Consequentemente, o artigo 1.o da Decisão 2005/406/CE da Comissão, de 15 de outubro de 2003, relativa a medidas pontuais aplicadas por Portugal a favor da RTP (4), concluiu que algumas dessas medidas, nomeadamente o auxílio estatal de 68 006 milhões de PTE concedido por Portugal à RTP sob a forma de um acordo com a Segurança Social em 1993, as injeções de capital realizadas no período de 1994 a 1997 e um empréstimo em 1998, eram compatíveis com o mercado comum, na aceção do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE. Além disso, no artigo 2.o da referida decisão, a Comissão concluiu que certas medidas não constituíam auxílios estatais, a saber, a isenção de taxas e emolumentos de registo, o pagamento pela transferência de rede de difusão do sinal televisivo, as facilidades concedidas para o pagamento da taxa anual relativa à utilização da rede de difusão televisiva, o protocolo de apoio ao cinema, a emissão de obrigações e o plano de reestruturação para o período compreendido entre 1996 e 2000.
(4)
Em 26 de junho de 2008, o Tribunal de Primeira Instância anulou, no processo T-442/03 (5), parte da decisão da Comissão por duas razões. Anulou o artigo 2.o da referida decisão, pelo facto de esta ter concluído que as «isenções de taxas de registo» não constituíam um auxílio estatal. O Tribunal de Justiça considerou que a tarefa da Comissão consistia em estabelecer se, em relação à vantagem pontual temporária que consiste na isenção do pagamento de taxas e emolumentos relacionadas com a sua transformação em sociedade anónima (a seguir denominada «isenção temporária»), se coadunava com a lógica do sistema jurídico português a transformação das empresas públicas em sociedades anónimas ser feita pela lei, ou se o recurso à lei constituía uma derrogação que se destinava a conferir às empresas públicas uma vantagem relativamente às outras empresas.
(5)
No que se refere à vantagem permanente decorrente de uma isenção ilimitada do pagamento de taxas de registo e de outros encargos relativos a qualquer ato de inscrição, registo ou averbamento concedida à RTP (a seguir denominada «isenção permanente»), o Tribunal concluiu que, embora fosse provável que na realidade a prestação não tivesse um caráter permanente (ver n.os 73 e 79 do acórdão), tal em nada altera a constatação de que não foi feita prova bastante da natureza geral desta isenção por parte da Comissão. O Tribunal concluiu ainda que, embora pudesse ser um facto que a RTP tinha sido transformada por Portugal em sociedade anónima, porque o considerava necessário para o cumprimento da missão de serviço público, tal argumento não foi acompanhado de elementos de prova suficientes.
(6)
O Tribunal de Justiça rejeitou os pedidos relativos à conclusão da Decisão 2005/406/CE da Comissão de não considerar a emissão de obrigações de 1994 e as facilidades de pagamento da taxa como auxílios estatais.
(7)
Quanto à compatibilidade das medidas de auxílio estatal (artigo 1.o da anterior Decisão 2005/406/CE), o Tribunal considerou que a Comissão não se podia basear nos relatórios sobre o serviço público e nos dados neles contidos, sem que tais relatórios fossem objeto de uma auditoria externa, tal como previsto na legislação nacional. Por conseguinte, a Comissão não estava em condições de concluir que as medidas de auxílio estatal eram compatíveis com o mercado comum na aceção do artigo 86.o, n.o 2 do Tratado (atualmente artigo 106.o, n.o 2 do TFUE e «mercado interno») (6). O Tribunal anulou o artigo 1.o da Decisão 2005/406/CE.
(8)
Na sequência do acórdão do Tribunal proferido no processo T-442/03, a Comissão chamou a atenção das partes interessadas para o facto de ter sido reiniciada a investigação no âmbito deste processo e convidou os terceiros a apresentarem observações (7).
(9)
A Comissão recebeu observações do autor da denúncia em 10 de março de 2009, e enviou-as a Portugal em 8 de abril de 2009. Em 17 de junho de 2009, a Comissão recebeu observações adicionais do autor da denúncia, que foram enviadas a Portugal em 28 de julho de 2009. Portugal respondeu a ambos os conjuntos de observações por cartas de 7 e 8 de setembro de 2009, tendo enviado informações complementares à Comissão em 23 de fevereiro, 4 de março e 15 de abril de 2010. A Comissão enviou um pedido de informações a Portugal em 10 de maio de 2010, solicitando, em especial, que fossem realizadas as auditorias externas independentes dos relatórios sobre o serviço público do período 1992-1997.
(10)
Portugal respondeu ao pedido de informações da Comissão por carta de 8 de junho de 2010 e apresentou os solicitados relatórios de auditoria externa relativos aos relatórios sobre o serviço público por carta de 12 de agosto de 2010. Portugal apresentou informações suplementares por carta de 29 de setembro de 2010. Em 29 de março de 2011 realizou-se uma reunião com Portugal, que forneceu informações complementares em 17 de junho, 25 de agosto e 26 de outubro de 2011.
Por carta registada de 15 de dezembro de 2011, Portugal aceitou a título excecional que a presente decisão fosse adotada em inglês como língua que faz fé.
(11)
A presente decisão abordará apenas as medidas pontuais abrangidas pela decisão de início do procedimento formal de investigação. Algumas das medidas que foram declaradas não constituírem um auxílio estatal na aceção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE na Decisão 2005/406/CE não foram anuladas pelo Tribunal no processo T-442/03 e o artigo 2.o da Decisão 2005/406/CE tornou-se, consequentemente, definitivo. Tais medidas dizem respeito ao pagamento pela transferência da rede de difusão do sinal televisivo, a facilidades concedidas para o pagamento da taxa anual relativa à utilização da rede, ao protocolo de apoio ao cinema, à emissão de obrigações e ao plano de reestruturação para o período de 1996 a 2000. No entanto, tal como estabelecido pelo Tribunal no processo T-442/03, a Comissão procederá a uma nova avaliação no que respeita à isenção temporária e permanente de taxas e emolumentos notariais e de registo, bem como dos custos de publicação.
A presente decisão incide na relação financeira entre a RTP e Portugal, no período de 1992 a 1998, no que diz respeito ao acordo com a segurança social celebrado em 1993, às injeções de capital ocorridas no período entre 1994 e 1997 e ao empréstimo de 1998. A presente decisão não aborda a questão da classificação jurídica e da compatibilidade com o Tratado das indemnizações compensatórias anuais concedidas à RTP, que foi objeto da decisão da Comissão de 22 de março de 2006, no processo n.o E 14/2005 (8). Deve ainda salientar-se que, em 4 de julho de 2006, a Comissão adotou uma decisão relativa ao acordo de reestruturação financeira da RTP no processo NN 31/2006 (9).
(12)
Contudo, a fim de dispor de uma panorâmica completa das relações financeiras entre Portugal e a RTP durante o período abrangido pela presente investigação da Comissão no presente processo, esta deve ter em conta não só as medidas pontuais, mas também o apoio financeiro concedido à RTP através das indemnizações compensatórias anuais. Por conseguinte, a presente decisão só fará referência às indemnizações compensatórias anuais na medida do necessário para esclarecer a posição da Comissão sobre as medidas pontuais.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS EM QUESTÃO
A. MEDIDAS A FAVOR DA RTP
A.1. DESCRIÇÃO DO BENEFICIÁRIO RTP
(13)
A RTP (na altura Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L.) foi criada como empresa pública através de escritura de 15 de dezembro de 1955, na sequência da decisão de Portugal de criar uma empresa de televisão à qual seria atribuída uma concessão para a prestação do serviço público de televisão (10). O contrato de concessão do serviço público foi assinado em 16 de janeiro de 1956.
(14)
Através do Decreto-Lei n.o 674-D/75, de 2 de dezembro de 1975, a RTP foi nacionalizada. O referido Decreto-Lei converteu a RTP numa empresa pública com a designação «Radiotelevisão portuguesa, E.P.», para a qual foram transferidos, através deste instrumento jurídico, todos os direitos e obrigações de natureza jurídica da sua antecessora.
(15)
Até aos anos 80 a RTP tinha uma posição de monopólio nacional no mercado televisivo. A empresa tinha em funcionamento dois canais de televisão, a RTP 1 e a RTP 2. Na década de 90, começou a enfrentar a concorrência das televisões comerciais SIC e TVI, a quem o Estado concedeu, em fevereiro de 1992, licenças de exploração para lançarem um terceiro e quarto canais, respetivamente (11).
(16)
A Lei n.o 21/92, de 14 de agosto de 1992, converteu a RTP, EP, numa sociedade anónima com a denominação «Radiotelevisão Portuguesa, S. A.» e aprovou os seus novos estatutos.
(17)
A RTP desenvolve simultaneamente atividades comerciais e atividades de serviço público. A RTP pode prosseguir legalmente quaisquer outras atividades comerciais ou industriais relacionadas com a atividade de televisão (12).
(18)
As atividades comerciais da RTP têm sido desenvolvidas através de participação financeira noutras empresas, juridicamente distintas da RTP e que possuem uma estrutura e um sistema de contabilidade próprios.
A.2. MEDIDAS (13)
(19)
As indemnizações compensatórias anuais constituem o principal mecanismo para compensar a RTP das suas obrigações de serviço público. No período compreendido entre 1992 e 1998, a RTP recebeu indemnizações compensatórias anuais num montante total de 66 495 milhões de PTE (cerca de 332 milhões de EUR) (14) para cobrir os custos decorrentes das suas obrigações de serviço público. O fundamento jurídico das indemnizações compensatórias anuais encontra-se no artigo 5.o da Lei n.o 21/92 (15).
(20)
O quadro 1 apresenta uma distribuição das indemnizações compensatórias anuais concedidas à RTP no período de 1992 a 1998, abrangido pela presente decisão.
Quadro 1
Montante das indemnizações compensatórias anuais - 1992-1998
(em milhões de PTE e EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Fonte: Resolução do Conselho de Ministros.
(21)
Aquando da transformação da RTP em sociedade anónima, a legislação portuguesa vigente sobre o registo de empresas pode ser descrita do seguinte modo. O Artigo 7.o, n.o 1, do Código das Sociedades Comerciais português, na versão em vigor na data da transformação da RTP, especificava que o contrato de sociedade devia ser formalizado mediante uma escritura pública.
O artigo 18.o, n.o 5, do Código das Sociedades Comerciais estabelece que o contrato de sociedade, depois de celebrado na forma legal, deve ser inscrito no registo comercial. Isto é, o registo é obrigatório nos termos do artigo 15.o, n.o 1, e do artigo 3.o, alínea a), do Código do Registo Comercial, e do artigo 166.o do Código das Sociedades Comerciais.
Em conformidade com o artigo 70.o, n.o 1, alínea a), do Código do Registo Comercial, na sua versão em vigor no momento relevante, o ato de criação de uma sociedade anónima tem de ser publicada no Diário da República (ver artigo 70, n.o 2 (17)). A publicação deve ser efetuada oficiosamente pela conservatória a expensas do interessado (ver artigo 71.o, n.o 1, do Código do Registo Comercial).
(22)
Aquando da sua transformação em sociedade anónima em 1992, a RTP beneficiou da isenção do pagamento de taxas e emolumentos relativos ao registo da transformação jurídica da RTP de empresa pública em sociedade anónima. O valor das isenções ascendeu a 33 milhões de PTE (cerca de 164 000 EUR). Normalmente, de acordo com o direito português, todas as pessoas coletivas devem pagar taxas e emolumentos pela constituição de uma sociedade, pela alteração dos seus estatutos ou por qualquer outra alteração relevante.
(23)
O fundamento jurídico da isenção das taxas e emolumentos de registo é o artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92, que estabelece o seguinte:
«São aprovados os estatutos da RTP, S. A […], os quais não carecem de redução a escritura pública, devendo os respetivos registos ser feitos oficiosamente, sem taxas ou emolumentos, com base no Diário da República em que sejam publicados».
(24)
O artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 decorre da aplicação da Lei n.o 84/88, de 20 de julho de 1988, relativa à transformação das empresas públicas em sociedades anónimas. O artigo 1.o da referida lei estabelece que as empresas públicas, ainda que nacionalizadas, podem, mediante decreto-lei, ser transformadas em sociedades anónimas. Estabelece o seguinte:
«As empresas públicas […] podem, mediante decreto-lei, ser transformadas em sociedades anónimas de capitais públicos ou de maioria de capitais públicos, nos termos da Constituição e da presente lei.»
(25)
O artigo 3.o, n.o 2.o, da Lei n.o 84/88, relativa à transformação das empresas públicas em sociedades anónimas, estabelece igualmente que o decreto-lei que operar a transformação deve aprovar o estatuto da sociedade anónima. Nos termos do artigo 3.o, n.o 3, da Lei n.o 84/88, o referido decreto-lei constitui título bastante para todos os necessários atos de registo (18).
(26)
Por força do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, a RTP foi isenta do pagamento de quaisquer outras taxas e emolumentos de registo diretamente ligadas à alteração da situação jurídica da empresa. O artigo 11.o, n.o 2, tem a seguinte redação:
«Todos os atos de inscrição, registo ou averbamento, perante quaisquer conservatórias, repartições ou organismos públicos, designadamente junto do Registo Nacional de Pessoas Coletivas, conservatórias do registo predial e da propriedade automóvel, serão feitos com base em simples requerimento assinado por dois membros do conselho de administração da sociedade e isentos de quaisquer taxas ou emolumentos».
(27)
Segundo as autoridades portuguesas, o disposto no artigo 11.o, n.o 2, decorre da aplicação do Decreto-Lei n.o 404/90 (19) e confirma a aplicabilidade à RTP de uma disposição de âmbito geral. Com base no artigo 1.o desse diploma, as empresas que, até 31 de dezembro de 1993, procedessem a atos de cooperação ou de concentração podiam beneficiar de uma isenção da sisa relativa à transmissão dos imóveis necessários à concentração ou à cooperação. O artigo 1.o do referido diploma, estabelece igualmente uma isenção dos emolumentos e de outros encargos legais que se mostrem devidos pela prática daqueles atos.
(28)
Portugal declarou que, em várias ocasiões no passado, a RTP pagou taxas e emolumentos notariais e de registo relacionados com alguns aumentos de capital e outras operações, após a sua transformação em sociedade anónima (20).
(29)
A RTP tinha uma dívida à segurança social no valor de 2 189 milhões de PTE, relativa ao período 1983-1989, decorrente do não pagamento das suas contribuições a esta instituição. A dívida tem origem num diferendo de interpretação entre a RTP e a Segurança Social no que respeita às contribuições para a segurança social relativamente às horas extraordinárias dos seus empregados e às remunerações dos artistas.
(30)
A interpretação da segurança social baseava-se no artigo 2.o, alínea e), do Decreto Regulamentar n.o 12/83, de 12 de fevereiro de 1983. A fim de evitar processos judiciais, as duas partes concluíram um acordo, nos termos do qual a segurança social renunciava ao pagamento dos juros de mora e aceitava o pagamento reescalonado da dívida. Após o acordo sobre o diferendo jurídico, o decreto regulamentar nunca foi revogado.
(31)
Em 6 de maio de 1993, um despacho conjunto do ministro das Finanças e do ministro da Segurança Social autorizou formalmente o reescalonamento da dívida em 120 prestações mensais e extinguiu coimas e juros num montante de 1 206 milhões de PTE (6 milhões de EUR).
(32)
As normas que autorizam o pagamento em condições de exceção de dívidas à segurança social constam do Decreto-Lei n.o 411/91. De acordo com o seu artigo 2.o, n.o 1, a regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social pode ser autorizada se tal se revelar indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora e as referidas condições de exceção podem ser aplicadas com base, nomeadamente, no facto de, tal como o prevê o artigo 2.o, n.o 1, alínea d), a empresa endividada «ter sido objeto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal».
(33)
Entre 1994 e 1997, Portugal aumentou anualmente o capital da RTP. O quadro seguinte apresenta uma panorâmica dos vários aumentos de capital, que ascendem a 46 800 milhões de PTE (233 milhões de EUR).
Quadro 2
Aumentos do capital social da RTP no período entre 1994 e 1997
(milhões de PTE)
Ano
1994
1995
1996
1997
Aumento do capital social
10 000
12 800
10 000
14 000
Capital social em 31 de dezembro
22 708
35 508
45 508
59 508
Fonte: Balanços da RTP.
(34)
Os contratos de serviço público celebrados entre Portugal e a RTP preveem a participação do Estado nos investimentos realizados pela RTP, de preferência sob a forma de aumentos de capital (21).
(35)
Em dezembro de 1998, foi celebrado um contrato entre o Fundo de Regularização da Dívida Pública e a RTP relativo a um empréstimo subordinado. O contrato estabelecia as condições de um empréstimo no valor de 20 000 milhões de PTE (99,8 milhões de EUR), destinado a aumentar o capital da empresa.
(36)
O Fundo de Regularização da Dívida Pública é gerido pelo Instituto de Gestão do Crédito Público, que é responsável pela gestão da dívida do Estado português e pela execução do programa central de empréstimos, de acordo com a lei que regula o regime da dívida pública do Estado (22) e as orientações fixadas pelo Governo português. O Instituto de Gestão de Crédito Público está sujeito à tutela e superintendência do ministro das Finanças (23).
(37)
A partir da data em que o montante foi colocado à disposição da RTP, o empréstimo ficou sujeito ao pagamento de juros anuais à taxa Lisbor a 12 meses, calculada na primeira data de cada período, majorada de 20 pontos de base (24).
(38)
Segundo o contrato, o empréstimo devia ser reembolsado até 31 de dezembro de 2003, podendo ser prorrogado de comum acordo por um ou dois anos. A RTP não pagou juros sobre o empréstimo, uma vez que o contrato determinava que os juros devidos e relativos às quatro primeiras prestações anuais deviam ser capitalizados (25).
(39)
O contrato celebrado em dezembro de 1998 entre o Fundo de Estabilização da Dívida Pública e a RTP foi elaborado de acordo com as orientações fixadas num despacho conjunto dos secretários de Estado da Comunicação Social, do Tesouro e das Finanças, de 17 de dezembro de 1998.
B. SITUAÇÃO FINANCEIRA DA RTP
(40)
Tal como se pode observar no quadro seguinte, a RTP registou perdas no período objeto de investigação da Comissão. Em 1996, a sua situação financeira deteriorou-se a ponto de os capitais próprios líquidos se tornarem negativos.
Quadro 3
Dados económicos e financeiros da RTP para o período 1993-1998
(milhões de PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Lucros (prejuízos) líquidos
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Situação líquida
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Ativos
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Dívidas financeiras (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Fonte: Contas financeiras da RTP.
C. OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO DA RTP ENTRE 1992 E 1998
(41)
A RTP deve assegurar a prestação do serviço público de televisão. A definição, atribuição e financiamento desse serviço é regulado por vários diplomas legais.
(42)
A Lei n.o 58/90, que regula o exercício da atividade da televisão, estabeleceu as normas aplicáveis aos operadores privados, criando simultaneamente a obrigação do Estado de garantir um serviço público de televisão (27). No que respeita aos estatutos da RTP, a Lei n.o 21/92 determina as principais obrigações do serviço público e o seu financiamento.
(43)
Os serviços públicos e respetivo financiamento são descritos mais em pormenor em dois contratos de serviço público celebrados entre a RTP e o Estado português (a seguir denominados «antigo contrato de serviço público» e «novo contrato de serviço público» ou «contratos de serviço público», quando é feita referência a ambos os contratos) (28).
(44)
O artigo 4.o da Lei n.o 21/92 estabelece que deve ser concluído um contrato de concessão entre o Estado e a RTP e determina as principais obrigações de serviço público a cumprir no quadro desse contrato. O artigo 4.o, n.o 2 desse diploma estabelece os princípios gerais a observar pela RTP no exercício da sua atividade de concessionária (29). O artigo 4.o, n.o 3, por seu turno, estabelece as obrigações de serviço público de televisão (30).
(45)
Os contratos de serviço público confirmam as obrigações de serviço público da RTP. Em primeiro lugar, a RTP está sujeita a obrigações gerais e a obrigações relacionadas com os conteúdos dos programas (31). A RTP deve prestar um serviço público de televisão, no âmbito do qual deve difundir dois canais e fornecer à população de Portugal continental uma cobertura geral. O primeiro canal possui um caráter mais geral e deve proporcionar uma programação mais generalista. O segundo deve dirigir-se sobretudo a audiências específicas e apresentar programas de caráter cultural, educativo e científico. Um dos canais deve cobrir as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
(46)
Em segundo lugar, os contratos de serviço público impõem obrigações específicas de programação à RTP (32). São estabelecidas normas sobre a qualidade dos programas (tais como pluralismo, imparcialidade da informação, etc.) e o conteúdo dos programas (primeiras obras de ficção, desporto, programas infantis, produção e cultura portuguesas, notícias nacionais e programas de divertimento). A RTP deve ceder tempo de antena a entidades determinadas, apoiar o cinema e as demais formas de produção e expressão audiovisuais, promover a produção de programas educativos ou formativos, assegurar o intercâmbio de programas com as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e promover a cooperação com outros organismos que, no espaço da União Europeia, prestem serviço público de televisão. Por outro lado, a RTP deve cumprir obrigações específicas de programação relativas à cooperação internacional. Por exemplo, a RTP tem de produzir e emitir programas para as comunidades portuguesas no estrangeiro e para os países africanos de língua oficial portuguesa e Macau. A RTP tem de assegurar o funcionamento da RTP Madeira e da RTP Açores, assim como manter os seus centros de produção e delegações no estrangeiro.
(47)
Em terceiro lugar, os contratos de serviço público impõem obrigações específicas à RTP. Por exemplo, a RTP deve manter arquivos audiovisuais, introduzir inovações tecnológicas nos seus equipamentos e atividades, apoiar o Teatro Nacional de São Carlos e prestar outros serviços a precisar pontualmente.
(48)
O artigo 5.o da Lei n.o 58/90 atribuiu à RTP a concessão do serviço público de televisão por um período de 15 anos, renovável por um novo período de 15 anos, que cobre as frequências correspondentes ao primeiro e segundo canais. O artigo 4.o da Lei n.o 21/92 sublinha que a RTP é a concessionária do serviço público de televisão. A cláusula 1.a, alínea a), dos contratos de serviço público confirma que a RTP é a prestadora do serviço público de televisão (33).
(49)
Os contratos de serviço público (34) preveem um Conselho de Opinião, composto por representantes dos vários setores da opinião pública, que pode intervir para verificar se a RTP cumpre as suas obrigações gerais e específicas de serviço público de televisão.
(50)
A RTP deve apresentar anualmente ao ministro das Finanças um Plano de Atividades e Orçamento do Serviço Público para o ano seguinte, acompanhado de pareceres emitidos pelo Gabinete de Auditoria e pelo Conselho de Opinião da empresa. Além disso, deve apresentar um relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público do ano anterior (a seguir denominados «relatório sobre o serviço público»), acompanhado de um parecer do Gabinete de Auditoria (35).
(51)
O ministro das Finanças e o membro do governo responsável pela área da comunicação social devem verificar o cumprimento dos contratos de serviço público. A Inspeção-Geral de Finanças deve controlar o plano financeiro. Por outro lado, deve ser efetuada anualmente uma auditoria externa por uma empresa especializada (36).
(52)
O novo contrato de serviço público prevê igualmente sanções a aplicar pelo Estado no caso de incumprimento do contrato que poderão consistir em multas, apreensões, resgates e a rescisão do próprio contrato de concessão.
(53)
No período entre 1992 e 1998, foram realizadas auditorias externas das contas anuais da RTP por um auditor independente.
(54)
A RTP apresentou igualmente relatórios sobre o serviço público relativos a todos os anos, com exceção do relatório relativo a 1992, uma vez que a obrigação de realização de auditorias externas foi pela primeira vez estabelecida no antigo contrato de serviço público de 1993. Portugal alega que, no que respeita os anos de 1995 a 1998, um auditor juridicamente independente emitiu um parecer favorável e autónomo relativo aos relatórios sobre o serviço público (37). Portugal argumenta igualmente que todos os relatórios sobre o serviço público realizados durante esse período foram acompanhados por um parecer do Gabinete de Auditoria da RTP e por uma auditoria da Inspeção-Geral de Finanças, sendo esta inspeção independente da RTP.
A situação no que se refere às auditorias externas dos relatórios sobre o serviço público podem ser descritas da seguinte forma:
(55)
Os relatórios sobre o serviço público de 1993 e 1994 incluíam uma declaração segundo a qual as obrigações de serviço público tinham sido cumpridas, mas que apenas emanam dos órgãos de gestão da RTP.
(56)
Relativamente a 1995, 1996, 1997 e 1998, os relatórios sobre o serviço público incluíam uma declaração de conformidade de um auditor externo independente da empresa, a Maia, Mesquita & Associados (Revisor Oficial das Contas), segundo a qual a auditoria não tinha revelado quaisquer situações suscetíveis de afetar significativamente o cálculo dos pagamentos de compensação à RTP referidos nos relatórios em questão.
(57)
Em 2010, Portugal apresentou à Comissão auditorias externas mais abrangentes dos relatórios sobre o serviço público relativos ao período de 1992 a 1997. As auditorias externas dos relatórios sobre o serviço público relativos a esse período foram organizadas pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Foram elaborados em relação a esse período por Pedro Roque SROC, uma sociedade de auditoria externa, que é independente da RTP (38). Portugal apresentou igualmente um relatório de síntese que resume os resultados das auditorias relativas a todos os anos.
Uma auditoria externa sobre o relatório de serviço público já existia para o ano de 1998. Tal auditoria externa relativa a 1998 foi realizada pela BDO Binder, uma sociedade de auditoria externa («relatório BDO Binder») (39).
(58)
O mandato para as auditorias de 1992 a 1997 consistia, em relação a cada ano em questão, em avaliar se a RTP tinha cumprido o seu mandato tal como previsto nos contratos de serviço público em vigor na altura e se existia uma correspondência entre os custos do serviço público e as indemnizações compensatórias. As auditorias externas enumeravam as obrigações de serviço público decorrentes dos contratos de prestação de serviços públicos, tinham em conta os diferentes diplomas que regem as obrigações de serviço público da RTP (por exemplo, a Lei n.o 58/90, de 7 de setembro, que regula o exercício da atividade da televisão), bem como o Plano de Atividades e Orçamento do Serviço Público e os relatórios sobre o serviço público. As auditorias externas analisavam se as obrigações de serviço público eram respeitadas. Os relatórios realizaram uma comparação entre as indemnizações compensatórias de Portugal e os custos estabelecidos nos relatórios sobre o serviço público.
(59)
Relativamente a todos os anos sob investigação, isto é, de 1992 a 1997, as auditorias chegaram à conclusão de que, no essencial, a RTP cumpriu as suas principais obrigações de serviço de televisão. As auditorias estabelecem igualmente que relativamente «à correspondência das missões de serviço público prestadas e o pagamento do seu custo efetivo e real» não existem «distorções materialmente relevantes que afetem a sua conformidade com a legislação em vigor naquela data». Relativamente a todos os anos, o relatório de síntese conclui que as indemnizações compensatórias de Portugal eram inferiores aos montantes indicados em cada relatório de serviço público. As auditorias estão publicadas no sítio web da ERC (40). Da mesma forma, o relatório BDO Binder não aponta para a existência de qualquer sobrecompensação pelo serviço público prestado.
(60)
O artigo 5.o da Lei n.o 21/92 confere à RTP o direito de receber uma indemnização compensatória pela prestação de serviço público. Este direito é confirmado nos contratos de serviço público.
(61)
Para além do sistema de indemnizações compensatórias anuais (ver considerando 19), os contratos de serviço público preveem igualmente que Portugal financie:
a)
o pagamento de serviços específicos previstos em acordos de prestação de serviços assinados ou a assinar pela administração pública e pela RTP (41)
b)
a participação do Estado em todos os investimentos a realizar pela RTP, especialmente os relativos às infraestruturas necessárias ao funcionamento dos centros de produção e emissão das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, aos arquivos audiovisuais, às emissões internacionais da RTP e outros que, por condicionalismos tecnológicos, a RTP seja obrigada a fazer (42).
(62)
A determinação dos custos e das receitas relativos às obrigações de serviço público elegíveis para efeitos de indemnização compensatória à RTP é feita com base num sistema de contabilidade analítica. Os contratos de serviço público precisam os critérios para o cálculo dos custos elegíveis que podem ser considerados relativamente a cada obrigação de serviço público (43).
(63)
No quadro do sistema de contabilidade analítica, mencionado no considerando anterior, a RTP imputa os custos e as receitas (por exemplo, custos de pessoal e de equipamento) para cobrir um número determinado de atividades (tais como a gestão da programação, os custos diretos e indiretos de programação, os custos de difusão, os custos de emissão, custos comerciais e custos gerais).
(64)
Os custos diretos das várias atividades dividem-se entre os diferentes centros de custos (por exemplo, RTP 1, RTP 2, RTPi e RTP África). Os custos indiretos são atribuídos aos centros de custos com base em critérios analíticos coerentes (por exemplo, o número de horas de emissão) (44).
(65)
O sistema de contabilidade analítica possui as seguintes características:
a)
no âmbito dos contratos de serviço público, apenas os custos de exploração líquidos podem ser compensados de acordo com o método descrito nos referidos contratos. Os encargos financeiros, as despesas extraordinárias e as provisões não diretamente relacionados com uma atividade estão excluídos da compensação (45).
b)
a fim de calcular os custos líquidos de exploração reembolsáveis, a RTP deve deduzir as receitas de exploração resultantes de cada obrigação de serviço público;
c)
no âmbito do antigo contrato de serviço público não era possível qualquer compensação pela obrigação geral de serviço público de explorar a RTP 1 e a RTP 2 e de cobrir as Regiões Autónomas através de um dos canais (46);
d)
no âmbito do novo contrato de serviço público, os custos de exploração da RTP 1 e da RTP 2 podem ser objeto de indemnizações compensatórias, não sendo no entanto possível qualquer compensação suplementar no caso de os custos de exploração líquidos efetivos da RTP 1 e RTP 2 se revelarem superiores aos previstos (47).
(66)
A RTP apresentou o custo líquido de prestação do serviço público nos relatórios anuais relativos ao serviço público, de acordo com o método de cálculo descritos nos considerandos 60 a 65. O quadro seguinte apresenta uma panorâmica dos custos por cada atividade de serviço público pela qual a RTP pode receber uma indemnização compensatória.
Quadro 4
Custos líquidos comunicados e reembolsáveis pela prestação do serviço público
(milhões de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletexto
112,9
86,8
Exploração da RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Emissão direta da RTP 1 para a Madeira e os Açores
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Arquivos audiovisuais
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Cooperação com os países africanos de língua oficial portuguesa
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Diferencial de cobertura
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegações/correspondentes
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundação do Teatro Nacional de São Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Apoio ao cinema
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Exploração dos centros autónomos regionais
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Emissão para entidades específicas
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Custos líquidos da exploração da RTP 1
16 946,1
11 916,6
Custos líquidos da exploração da RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Custos líquidos totais de exploração
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Fonte: Informação das autoridades portuguesas e relatórios sobre o serviço público.
(67)
O quadro seguinte apresenta uma panorâmica dos investimentos da RTP em equipamentos para as suas atividades de serviço público. Apresenta simultaneamente os investimentos efetivos em atividades de serviço público, tal como figuram nas contas financeiras anuais, e os investimentos comunicados nos relatórios sobre o serviço público. Os investimentos efetivos em atividades de serviço público foram superiores aos investimentos que figuram nos contratos de serviço público.
Quadro 5
Investimentos em atividades de serviço público
(milhões de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Contas financeiras
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Relatórios sobre serviço público
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Diferença
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Fonte: Contas financeiras da RTP e relatórios sobre o serviço público.
(68)
O objetivo das medidas pontuais consistia em compensar a RTP pelas obrigações de serviço público impostas à empresa e financiar os seus investimentos.
(69)
Em Portugal, o operador de serviço público não foi escolhido na sequência de um processo concorrencial em que todas as empresas interessadas tivessem tido a oportunidade de apresentar o montante da indemnização compensatória de que teriam carecido para explorarem uma concessão de serviço público de televisão. A RTP foi designada pelo Governo para prestar o serviço público de televisão.
(70)
Desde 1992, estão presentes no mercado português de televisão operadores públicos e privados. Para além da RTP, os operadores privados SIC e TVI têm licenças de exploração de canais de televisão. A SIC foi o primeiro operador privado a iniciar as suas atividades de radiodifusão em 6 de outubro de 1992. As medidas a favor da RTP poderão ter o efeito de falsear a concorrência no mercado português da televisão.
III. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS DIRETOS
(71)
Na sequência do início da investigação da Comissão no presente processo, vários interessados apresentaram as suas observações sobre as medidas referidas nos considerandos 21 a 39. Os considerandos seguintes fornecem uma panorâmica das observações pertinentes recebidas dos terceiros interessados, em relação a cada medida.
(72)
Apenas serão reproduzidas na presente secção as observações respeitantes às questões em aberto na sequência do acórdão do Tribunal proferido no processo T-442/03, nomeadamente as relativas à isenção das taxas e emolumentos notariais, de registo e das despesas de publicação, bem como as relativas a outras medidas (o acordo com a segurança social celebrado em 1993, as injeções de capital realizadas no período de 1994 a 1997 e um empréstimo de 1998), mencionadas no artigo 1.o da Decisão 2005/406/CE da Comissão. Estas observações dos terceiros interessados incluem contribuições apresentadas após a primeira decisão de início de procedimento da Comissão, de 15 de novembro de 2001, assim como as observações recebidas após a publicação do convite à apresentação de observações de 24 de dezembro de 2008 (49).
(73)
A SIC e a TVI argumentaram que a isenção do pagamento de taxas e emolumentos notariais e de registo constitui uma exceção às regras normalmente aplicáveis por força do direito português a qualquer alteração dos estatutos de uma sociedade. A SIC observou que o âmbito da isenção não se limita à transformação da RTP em 1992. Com base no artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, a RTP beneficia de uma isenção geral de taxas e emolumentos sobre qualquer tipo de inscrição e registo.
(74)
A TVI referiu que a RTP beneficiou igualmente da isenção do pagamento dos custos associados à publicação da escritura.
(75)
No que diz respeito às injeções de capital no período de 1994 a 1997, a SIC, a ACT - Associação Europeia dos Operadores Privados de Televisão, a televisão comercial italiana Mediaset e a TVI referiram que nenhum acionista razoável teria aumentado o capital de uma sociedade com as características da RTP. Essas injeções de capital foram feitas numa empresa caracterizada por um grave défice, sem um plano de reestruturação coerente que previsse o restabelecimento da sua viabilidade.
(76)
Além disso, no que diz respeito ao empréstimo de 1998, SIC afirma que, dada a sua situação de falência técnica em 1996, nenhuma instituição financeira teria aprovado tal empréstimo à RTP.
(77)
A SIC salienta em especial a inexistência de auditorias externas, que deveriam ter sido efetuadas regularmente. Refere igualmente as incorreções detetadas relativamente a 1998, referidas no relatório BDO Binder desse ano, o único relatório de auditoria externa existente, que a Comissão devia ter tomado em consideração. Salienta ainda diversas críticas apresentadas no relatório BDO Binder de 1998, nomeadamente um excesso face aos limites de publicidade nas emissões de televisão da RTP. A SIC sublinha que, de acordo com os contratos de prestação de serviços públicos, a RTP está obrigada a respeitar limites de publicidade e só pode, por exemplo, incluir um determinado número de minutos de publicidade por hora. Segundo as conclusões do relatório BDO Binder, tais limites não foram respeitados no ano de 1998. A SIC cita igualmente as conclusões desse relatório, segundo as quais certos ativos não foram contabilizados, o que a SIC parece considerar como prova de que os respetivos investimentos não foram realizados.
(78)
Na sequência da anulação do artigo 1.o e de parte do artigo 2.o da Decisão 2005/406/CE pelo Tribunal no processo T-442/03, a SIC alega que a Comissão deve, na presente decisão, tomar igualmente em consideração o relatório do Tribunal de Contas português de junho de 2002 (n.o 8/2002), que, segundo a SIC, tinha por objetivo analisar a gestão da RTP e a sua prestação de serviços públicos de televisão em termos de eficácia, eficiência e economia durante o período compreendido entre 1997 e 2000. Contudo, esse período foi alargado, passando abranger 1993. Resumindo as conclusões do relatório, a SIC salienta que se verificava uma ausência de estratégia na definição da programação da RTP e que as diretrizes internas do Conselho de Administração relativas aos limites de custos não eram respeitadas e os orçamentos elaborados não eram cumpridos. A SIC afirma ainda que o Tribunal de Contas salientou igualmente que Portugal não tinha ainda especificado que os auxílios estatais concedidos se relacionam com o cumprimento efetivo, por parte da RTP, das suas obrigações de serviço público.
(79)
A SIC assinala as conclusões gerais do Tribunal de Contas no que se refere aos contratos de serviço público, que proporcionaram à RTP um incentivo para negligenciar a eficiência e a eficácia a nível da gestão, o que vem confirmar a existência de uma atribuição de serviço público vaga e não específica.
IV. OBSERVAÇÕES DE PORTUGAL
(80)
Em relação à isenção das taxas e emolumentos notariais e de registo e dos custos de publicação, Portugal refere que, na medida em que a transformação da empresa pública em sociedade anónima tinha de ser realizada mediante um ato legislativo, não existia qualquer fundamento para a cobrança de taxas e emolumentos relacionados com a formalização por ato notarial dessa transformação, nem do seu registo e publicação.
(81)
A transformação de RTP em sociedade anónima foi efetuada em 1992, por forma a sujeitá-la ao direito privado e a aproximar o seu funcionamento do dos operadores privados. Considerou-se necessário dotar a RTP dos meios e das condições que lhe permitissem cumprir da melhor forma os seus objetivos de serviço público num mercado cada vez mais aberto à concorrência. O objetivo consistia em assegurar um funcionamento e gestão da RTP com a mesma flexibilidade de que dispõem as empresas «normais», que operam no âmbito do direito comercial privado. Segundo a Portugal, o formato de sociedade anónima era menos pesado do que os procedimentos de controlo do Estado anteriormente aplicados na RTP na qualidade de empresa pública, oferecendo assim melhores condições para desenvolver canais de televisão e respetiva programação.
(82)
Portugal alega que a transformação da RTP por via legislativa em 1992, que teve como consequência o facto de não ser necessário um «ato notarial» para a sua formalização, estava em consonância com a natureza e a lógica do sistema jurídico português. A este respeito, Portugal recorda que a RTP tinha sido estabelecida como empresa pública em 1975, por ato legislativo, nomeadamente o Decreto-Lei n.o 674-D/75. Por conseguinte, tal como previsto especificamente na Lei n.o 84/88, relativa à transformação das empresas públicas em sociedades anónimas, tais atos devem ser realizados igualmente por diploma legislativo.
Nos termos do artigo 3.o, n.o 2.o, da Lei n.o 84/88, que é uma lei de âmbito geral relativa à transformação das empresas públicas (ver considerando 25), o decreto-lei que operar a transformação deve aprovar o estatuto da sociedade anónima. Além disso, esta disposição está em conformidade com o princípio da equivalência dos atos, de acordo com o qual os atos legislativos só podem ser alterados, suspensos ou revogados mediante atos de categoria equivalente na hierarquia dos atos jurídicos. Portugal salienta que o princípio da equivalência dos atos está igualmente consagrado na Constituição Portuguesa (atualmente o artigo 112.o, n.o 5, ou o artigo 115.o, n.o 5, da redação da Constituição em vigor na altura em que a RTP foi transformada, em 1992), que estabelece o seguinte: «Nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos». A aplicação deste princípio à transformação de empresas públicas é defendida pela doutrina (50). Portugal faz ainda referência a alguns acórdãos do Tribunal Constitucional que reiteram o entendimento segundo o qual a interpretação de uma lei só por outra lei pode ser feita (51) e não por um ato adotado a um nível diferente e inferior da hierarquia dos atos legislativos.
(83)
Portugal alega que a transformação da RTP numa sociedade anónima através da Lei n.o 21/92 foi efetuada em conformidade com esse regime geral e não podia ter sido realizada legalmente por via de uma operação de direito privado sob a forma de uma escritura pública. Portugal cita igualmente diversos exemplos de outras transformações de empresas públicas em sociedades anónimas por atos legislativos (52).
(84)
Portugal faz referência ao Decreto-Lei n.o 267/76, de 8 de abril de 1976, que estabeleceu, pela primeira vez, um regime geral aplicável às empresas públicas. Esse decreto-lei estabelecia que as empresas públicas só podiam ser criadas e os seus estatutos aprovados através de decreto-lei. Este princípio aplicava-se igualmente às subsequentes alterações dos estatutos.
(85)
Portugal faz ainda referência à Lei n.o 84/88, de 20 de julho de 1988 (ver considerando 25 da presente decisão), que estipulava que era necessário um decreto-lei para transformar uma empresa pública numa sociedade anónima, devendo os estatutos da empresa pública ser aprovados também através de decreto-lei. Portugal conclui, por conseguinte, que era necessário para a transformação da RTP em 1992, em primeiro lugar, um decreto-lei e, em segundo lugar, os estatutos só podiam ser aprovados por via legislativa e não através de escritura pública.
(86)
Além disso, a Lei n.o 58/90, de 7 de setembro de 1990, estipulava que o serviço público de televisão deve ser prestado por operadores de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, cujo estatuto deve ser aprovado por decreto-lei.
(87)
No que diz respeito, mais especificamente aos «encargos de registo», Portugal afirma que, Embora os estatutos aprovados pela Lei 21/92 estivessem isentos de encargos de registo, deviam ser registados oficiosamente. As formalidades de registo eram consideradas necessárias, uma vez que o Código do Registo Comercial exige que os atos relativos às empresas devem ser registados e publicados. Segundo Portugal, o valor dos encargos de registo ascende a 11 000 contos (53), ou seja, 11 000 000 PTE.
(88)
No que diz respeito à exigência de publicação, Portugal sublinha que, uma vez que os estatutos da RTP foram publicadas no Diário da República, como anexo à Lei n.o 21/92, que os aprovou, esse requisito foi cumprido.
(89)
No que diz respeito às observações da SIC sobre o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, as autoridades portuguesas referiram que o legislador português não concedeu às empresas públicas benefícios fiscais específicos no caso da conversão de sociedades ou de operações de restruturação. A isenção baseou-se no Decreto-Lei n.o 404/90. Portugal afirma que a RTP não foi isenta do pagamento de taxas e emolumentos de registo com base no artigo 11.o.n.o 2, da Lei n.o 21/92, fora do âmbito das operações de transformação. Portugal alega ainda que a classificação do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 como uma isenção permanente de taxas e emolumentos se deve a um mal-entendido linguístico. Em vez de formular que o decreto-lei era título bastante para todos os efeitos legais e quaisquer atos necessários à regularização da «situação» (ou seja, a transformação de 1992, destaque acrescentado pelo autor), o artigo 11.o, n.o 2, estabelece que a RTP estaria isenta de quaisquer taxas e emolumentos na efetivação dos atos perante as conservatórias do registo predial. Ou seja, de acordo com as autoridades portuguesas, a RTP não estava isenta das taxas e emolumentos de registo fora do contexto das operações de transformação de 1992. As autoridades portuguesas forneceram igualmente documentação relativa a diversas situações em que a RTP pagou taxas e emolumentos de registo.
(90)
As autoridades portuguesas afirmam que os antecedentes do acordo inicial entre a administração da Segurança Social e a RTP sobre o reescalonamento da dívida e a renúncia a juros e coimas têm origem num conflito jurídico sobre a constitucionalidade do Decreto Regulamentar n.o 12/83, que regula a base de incidência das contribuições para a Segurança Social em relação à remuneração pela prestação de trabalho extraordinário. O acordo de regularização da dívida reconheceu a interpretação da RTP de que a remuneração não estava sujeita a contribuições para a Segurança Social, que foi confirmada por um especialista em fiscalidade.
(91)
Em segundo lugar, as autoridades portuguesas afirmam que a autorização formal deste acordo pelo Governo não conferiu uma vantagem financeira específica à RTP em relação a outras empresas em circunstâncias semelhantes, ao abrigo do Decreto-Lei n.o 411/91. Portugal afirmou que a derrogação do artigo 2.o, n.o 1, alínea d), se aplica à RTP, uma vez que a empresa foi objeto de intervenção estatal e passou por diferentes vicissitudes no quadro da gestão por uma Comissão Administrativa nomeada pelo Governo em 1977 (54). Segundo as autoridades portuguesas, o caráter geral da derrogação é sublinhado pelo facto de, com base na mesma lei, ter sido estabelecido um acordo com uma das partes interessadas.
(92)
Quanto ao empréstimo, as autoridades portuguesas referiram que as condições técnicas que lhe estavam associadas estabeleciam que a operação financeira estava sujeita a juros calculados segundo os critérios de mercado.
(93)
Portugal argumentou que as injeções de capital no período 1994-1998 constituíram um instrumento para financiar os custos relativos à prestação do serviço público de televisão, juntamente com o pagamento das indemnizações compensatórias.
(94)
De acordo com as autoridades portuguesas, o modelo de financiamento escolhido para compensar a RTP pelos custos de serviço público revelou-se inadequado e deu origem a défices comerciais. Em primeiro lugar, as indemnizações compensatórias foram sempre calculadas abaixo das necessidades reais de financiamento do serviço público de televisão. Em segundo lugar, essas indemnizações foram pagas sistematicamente com atraso pelo Estado português. Por isso a RTP era obrigada a recorrer ao financiamento bancário para fazer face às suas despesas de funcionamento e não podia incluir os encargos com juros e de amortização no cálculo dos custos relativos ao serviço público. Em terceiro lugar, a RTP tinha de pagar imposto sobre o valor acrescentado (IVA) ao Estado sobre as indemnizações compensatórias, o que diminuía o seu montante líquido.
(95)
Portugal afirma que: (i) a isenção de taxas e emolumentos (por exemplo, isenção das taxas e emolumentos notariais e de registo e dos custos de publicação), (ii) as facilidades de pagamento da taxa relativa à utilização da rede de teledifusão, (iii) o reescalonamento da dívida à Segurança Social, (iv) o pagamento da transferência da rede de teledifusão, (v) o protocolo de apoio ao cinema, e (vi) o empréstimo obtido pela RTP em 1998 não são abrangidos pela noção de auxílio estatal. No que diz respeito à compatibilidade das outras medidas, as autoridades portuguesas defendem que devem ser consideradas como compensação pelos custos de serviço público e, por conseguinte, não devem ser consideradas um auxílio estatal (55) ou, em alternativa, a sua compatibilidade com a legislação da União deve ser apreciada à luz do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE (atualmente artigo 106.o, n.o 3 do TFUE).
(96)
No que se refere ao cálculo do excesso de compensação, as autoridades portuguesas declararam o seguinte:
a)
a inclusão, em 1996, dos custos de exploração da RTP 2 como custos de serviço público reembolsáveis baseia-se no novo contrato de serviço público, segundo o qual a indemnização compensatória relativa aos custos de exploração da RTP 2, nos termos do contrato, produzia efeitos a partir de 1 de janeiro de 1996 (56);
b)
o empréstimo de 20 000 milhões de PTE não deve ser considerado como uma indemnização compensatória, uma vez que foi concedido em condições de mercado;
c)
os aumentos de capital destinaram-se igualmente a financiar investimentos e não apenas a fornecer compensações financeiras para custos reembolsáveis de serviço público. A obrigação do Estado, enquanto acionista, de participar no financiamento de investimentos considerados necessários consta dos contratos de serviço público (57);
d)
as indemnizações compensatórias estavam sujeitas ao pagamento de IVA, pelo que o valor líquido recebido pela RTP foi inferior;
e)
nos termos do novo contrato de serviço público, os custos de serviço público só eram reembolsáveis até à dotação orçamental prevista.
Tendo em conta o exposto, as autoridades portuguesas concluem que a compensação financeira a favor da RTP pela sua obrigação de serviço público não deve ser considerada excessiva ou inadequada.
(97)
No que se refere à inexistência de auditorias externas, Portugal argumenta que a Comissão tinha já tomado uma posição relativamente à situação financeira da RTP, que abrangia igualmente o período 1992-1998, sem exigir uma auditoria externa do serviço público nas suas decisões de 2006 nos processos E 14/05 e NN 31/06, acrescentando que nenhuma destas decisões tinha sido objeto de recurso perante o Tribunal. Portugal alega, em especial, que a Comissão tinha já tomado em consideração o relatório n.o 8/2002 do Tribunal de Contas na Decisão NN 31/06. Salienta ainda que a Comissão concluiu na Decisão NN 31/06 que a situação financeira da RTP no período compreendido entre 1992 e 1998 se devia a um subfinanciamento crónico das suas atividades de serviço público. Na Decisão NN 31/06, a Comissão baseou as suas conclusões num relatório externo, ou seja, o relatório da PriceWaterhouse Cooper de 2005 e nas contas anuais da RTP, que foram objeto de uma auditoria externa e que Portugal considera os únicos relevantes.
(98)
Portugal alega também que os relatórios sobre o serviço público do período compreendido entre 1993 e 1998 foram objeto de auditoria por parte dos revisores oficiais de contas da RTP (58). No entanto, Portugal apresentou posteriormente auditorias externas dos relatórios sobre o serviço público para o período de 1992 a 1998, juntamente com um relatório final de síntese relativo a todos os anos. As auditorias externas foram organizadas pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, que é uma entidade independente e que solicitou à empresa de auditoria externa Pedro Roque (59) que elaborasse os relatórios.
(99)
Portugal responde igualmente de forma mais aprofundada a algumas das alegações da SIC relativas a pontos específicos. No que se refere à alegação da SIC segundo a qual, de acordo com o relatório BDO Binder, faltava o parecer do Conselho de Opinião, Portugal salienta que a exigência de tal parecer não abrangia o relatório das atividades de serviço público da RTP. Embora o parecer deste órgão fosse recomendado no antigo contrato de serviço público, tal não constituía uma exigência juridicamente vinculativa. Por outro lado, o novo contrato de serviço público também não previa que este órgão emitisse um parecer sobre o relatório de serviço público.
(100)
No que se refere às alegações da SIC de que o relatório BDO Binder relativo a 1998 incluía cerca de 53 milhões de EUR de imobilizações corpóreas, para as quais não existia qualquer inventário, Portugal confirmou que os respetivos investimentos foram realizados. O facto de não ter sido realizado um inventário destes ativos (embora, com exceção de um montante de 4 milhões de EUR, os valores tenham podido ser identificados e tenha sido possível elaborar retroativamente um inventário físico) não significa que não tenha sido realizado qualquer investimento. A empresa de auditoria confirmou os valores dos saldos e transações com entidades terceiras.
(101)
No que se refere à alegação da SIC de que, segundo o relatório BDO Binder relativo a 1998, o tempo consagrado à publicidade tinha sido excedido, Portugal salientou que tal não implicaria, de forma alguma, uma redução da compensação financeira. Tal deve-se ao facto de os montantes que a RTP recebeu decorrentes de publicidade em excesso serem muito inferiores ao subfinanciamento desse ano. De qualquer modo, Portugal confirmou que todas as receitas de publicidade (incluindo as receitas decorrentes da publicidade em excesso) foram tomadas em consideração ao calcular as necessidades de financiamento, isto é, a compensação pelo cumprimento da obrigação de serviço público.
(102)
Portugal alega que o relatório n.o 8/2002 do Tribunal de Contas português não deve ser tomado em consideração na presente decisão, visto que o acórdão do Tribunal proferido no processo T-442/2003 apenas identificou como insuficiência objetiva da informação contida nos relatórios de serviço público, a falta de auditoria externa aos relatórios de serviço público. As autoridades portuguesas salientam que o relatório n.o 8/2002 do Tribunal de Contas diz apenas respeito ao período compreendido entre 1997 e 2000 e não a todo o período objeto da presente investigação. Os anos de 1993 a 1997 são apenas abrangidos pelo relatório para efeitos de uma descrição de caráter geral da situação financeira da RTP e das necessidades de reestruturação, mas não constituem o objeto do relatório. O relatório tem por objetivo analisar a gestão da RTP, o papel do Estado enquanto acionista e a prestação do serviço público de radiodifusão.
As autoridades portuguesas alegam que o Tribunal de Contas exorbitou o seu mandato de auditoria das finanças públicas e se lançou numa análise da eficiência e da relação custo/eficácia das despesas públicas. O relatório que, na opinião de Portugal, não tem relevância, exceto que se trata de uma auditoria independente sobre a empresa, confirmou as contas de Portugal e não identificou qualquer ilegalidade. Portugal defende que a Comissão devia tomar em consideração na presente decisão o relatório n.o 20/98 do Tribunal de Contas em vez do relatório de auditoria n.o 8/2002, dado que o primeiro analisa a situação económica e financeira da RTP entre 1994 e 1996. O relatório de auditoria n.o 20/98 concluiu que os critérios utilizados para o financiamento do serviço público estão definidos de forma mais clara no novo contrato de serviço público do que no antigo, o que é contestado pelo relatório n.o 8/2002, posterior.
V. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS
(103)
Para determinar se as medidas pontuais executadas por Portugal a favor da RTP constituem um auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão tem de apreciar se essas medidas:
a)
são concedidas pelo Estado ou através de recursos estatais;
b)
são suscetíveis de falsear a concorrência;
c)
favorecem certas empresas ou a produção de certos bens;
d)
afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(104)
Nos considerandos seguintes, serão examinados o caráter de auxílio estatal do empréstimo de 1998, o acordo sobre o reescalonamento da dívida e a renúncia a juros, bem como as injeções de capital do período 1994-1997. Do mesmo modo, a presença de recursos estatais na isenção de taxas e emolumentos notariais e de registo e dos custos de publicação serão apreciados.
(105)
Estão envolvidos recursos estatais na isenção de encargos notariais, taxas e emolumentos de registo e custos de publicação, dado que uma perda de receitas fiscais é equivalente ao consumo de recursos estatais na forma de despesas fiscais (60).
(106)
No que diz respeito ao reescalonamento das dívidas à segurança social, bem como à renúncia aos juros relativos aos pagamentos em atraso, a Comissão considera que o organismo responsável pelo regime de segurança social não pode ser considerado uma empresa. Não exerce uma atividade económica, sendo antes um organismo público com a função de gerir o sistema da Segurança Social (61). Por outro lado, a autorização para o reescalonamento da dívida não foi dada pela própria segurança social, mas sim com base num despacho conjunto dos secretários de Estado das Finanças e da Segurança Social e do secretário de Estado adjunto do ministro-adjunto. Com esta autorização, o Estado renunciou efetivamente à obtenção de receitas, dado que normalmente teria recebido 1 206 milhões de escudos de juros relativos à dívida pendente. Por conseguinte, é evidente que se encontram envolvidos recursos estatais e que a medida é imputável ao Estado.
(107)
Os aumentos de capital concedidos à RTP foram injetados diretamente pelo Estado a partir do orçamento público. Por conseguinte, é evidente que estes fundos constituem recursos estatais, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(108)
A Comissão não pode concordar com as autoridades portuguesas quanto ao facto de não estarem envolvidos recursos estatais no empréstimo à RTP. O conceito de recursos estatais inclui igualmente vantagens concedidas por organismos designados ou criados por um Estado-Membro para esse efeito (62). O contrato de empréstimo foi concluído em 1998 entre a RTP e o Fundo de Regularização da Dívida Pública, um fundo gerido pelo Instituto de Gestão do Crédito Público. Um diploma legal determina que o Instituto está sujeito à tutela e superintendência do ministro das Finanças (63). Por conseguinte, pode concluir-se que os fundos concedidos pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública devem ser considerados recursos estatais.
(109)
A medida pode ser considerada diretamente imputável ao Estado, dado que as condições do contrato foram estabelecidas por um despacho conjunto, de 17 de dezembro de 1998, dos secretários de Estado da Comunicação Social, do Tesouro e das Finanças.
(110)
Isenção de encargos notariais, bem como de taxas e emolumentos de registo e custos de publicação: No que diz respeito à isenção de encargos notariais, taxas e emolumentos de registo e custos de publicação, deve apreciar-se se a medida conferiu uma isenção fiscal geral de que beneficiou a RTP ou se era aplicada especificamente à RTP. Nos considerandos que se seguem, a Comissão estabelecerá uma distinção entre a isenção temporária prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 e a isenção permanente prevista artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92.
(111)
A Comissão considera que a isenção da obrigatoriedade de realização de escritura pública, do registo e das despesas de publicação confere uma vantagem à RTP, libertando-a de encargos que normalmente teria de suportar através do seu orçamento.
(112)
Esta vantagem é também materialmente seletiva visto que é concedida, como o demonstra o artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92, apenas à RTP. O facto de esta lei poder reafirmar, como alegam as autoridades portuguesas, a aplicação de legislação de caráter mais geral, nomeadamente a Lei n.o 84/88, em nada altera esta conclusão. A Lei n.o 84/88 diz respeito às empresas públicas e estabelece que estas podem ser convertidas em sociedades anónimas por via de decreto-lei. Contudo, o facto de esta lei fazer referência a «empresas públicas em geral» não afeta a seletividade material incluída no artigo 11.o, n.o 1 da Lei n.o 21/92 a favor da empresa específica RTP. De qualquer forma, uma isenção que apenas contemple empresas públicas implicaria também uma seletividade material para esse grupo de empresas de que a RTP faz parte (em comparação com as empresas privadas).
(113)
No entanto, as medidas estatais podem, apesar de materialmente seletivas, não ser abrangidas pelo conceito de medida seletiva na aceção do artigo 107.o do TFUE, se tal medida estatal não derroga a aplicação normal do sistema, mas, pelo contrário, nele se insere (64). Deve assim examinar-se se a medida era compatível com a natureza e a lógica do sistema jurídico português de transformar a empresa pública RTP numa sociedade anónima por via legislativa ou se este procedimento foi escolhido a fim de proporcionar uma vantagem à RTP em relação a outras empresas. Em conformidade com a abordagem do Tribunal no seu acórdão, a Comissão irá, em seguida, estabelecer uma distinção entre a isenção da escritura pública, por um lado, e a isenção dos emolumentos de registo e das despesas de publicação, por outro (65).
(114)
Isenção da escritura pública e dos emolumentos notariais: A Comissão considera que a transformação da RTP numa sociedade anónima e a aprovação dos seus estatutos por via legislativa e não através de escritura pública está em conformidade com a lógica e natureza do sistema jurídico português. A transformação em sociedade anónima foi realizada por forma a conferir à RTP uma estrutura empresarial mais flexível colocando-a, assim, em pé de igualdade com os operadores privados. O facto de esta transformação ter sido realizada por via legislativa, e não por escritura pública, não constituiu numa tentativa de contornar o requisito da escritura pública, mas resultou do princípio geral do direito português de que os atos legislativos só podem ser alterados por meio de atos legislativos equivalentes.
(115)
Em virtude deste princípio da «equivalência dos atos», uma lei só pode ser revogada, suspensa ou alterada por outra lei, ou seja, por um ato jurídico que se situe no mesmo nível hierárquico que o ato constitutivo e não por um ato jurídico de nível hierárquico inferior. Este princípio foi introduzido na Constituição portuguesa em 1982, ou seja, antes da transformação da RTP em 1992. O artigo 115.o, n.o 5, da Constituição portuguesa, na sua versão em vigor na altura da transformação da RTP, estabelecia que «nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos». Visto que a RTP foi nacionalizada em 1975 por um ato legislativo, nomeadamente o Decreto-Lei n.o D 674-D/75, a sua transformação numa outra forma jurídica, ou seja a de uma sociedade anónima, só podia, em conformidade com o princípio da equivalência dos atos, ser efetuada por via de decreto-lei. Nada indica, tão pouco, que a nacionalização original da RTP em 1975 tenha sido efetuada com o objetivo de contornar as exigências do direito aplicável às empresas privadas e proporcionar uma vantagem à empresa.
(116)
Não existem indícios de que todos os outros atos legislativos em vigor antes da transformação da RTP (ver considerandos 84 a 86 da presente decisão) tivessem por objetivo criar uma vantagem pecuniária para as empresas públicas, ao evitar as escrituras públicas (e respetivos custos) no âmbito de transações privadas. A Lei n.o 84/88, em especial, que autorizava a transformação das empresas públicas em sociedades anónimas por decreto-lei, refletia os princípios constitucionais e legais em vigor na altura.
(117)
Conclusão: Tendo em conta o que precede, a isenção da exigência de escritura pública para a transformação da RTP em sociedade anónima (e, por conseguinte, dos respetivos custos) não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(118)
Isenção dos emolumentos de registo e das despesas de publicação: Há ainda que determinar se a RTP beneficiou de uma vantagem pelo facto de não pagar custos relacionados com a inscrição da empresa no registo comercial e com a publicação da escritura pública. Nos termos da legislação portuguesa em vigor na altura, uma escritura pública que formaliza a criação de uma empresa regida pelo direito privado e os respetivos estatutos devem ser publicados pelo conservador do registo comercial no Diário da República para que os terceiros tomem conhecimento do conteúdo de tais documentos. A RTP não deve suportar estes custos de publicação dado que a publicação obrigatória no Diário da República da Lei n.o 21/92 assegurou que o ato de transformação de RTP e o conteúdo dos seus novos estatutos tivessem a necessária publicidade.
(119)
Não existem indícios de que Portugal tenha optado por transformar a RTP numa sociedade anónima através da Lei n.o 21/92 para conceder a essa empresa uma vantagem em termos de poupança dos custos de registo e publicação. O que se passou foi que uma segunda publicação dos estatutos da RTP seria redundante, visto que as exigências em matéria de transparência e publicidade tinham já sido cumpridas, mediante a publicação da Lei n.o 21/92 no Diário da República. Tendo em conta que o registo é feito com vista a uma posterior publicação e as duas medidas estão ligadas, é questionável se a isenção dos emolumentos de registo pode também ser justificada pela natureza e lógica do sistema jurídico português e pela obrigatoriedade de a transformação obrigatória da RTP ser realizada por via legislativa. Portugal não contesta que o registo era de qualquer forma exigido pelo Código das Sociedades Comerciais. Tal como Portugal declarou: «não se verificou qualquer dispensa do registo - a escritura não era necessária e o decreto-lei constituía um documento suficiente para efeitos de registo». Tal facto decorre igualmente do disposto no artigo 3.o, n.o 3, da Lei n.o 84/88 (ver considerando 25 da presente decisão). Além disso, Portugal salientou que, para que a RTP pudesse registar no futuro todos os outros atos relativos à empresa, a sua criação (isto é, o resultado da transformação de 1992 em sociedade anónima) tinha de ser registada (66). No entanto, se o registo é necessário, a Comissão não vê motivo para que a RTP não deva suportar os encargos correspondentes.
(120)
Conclusão: Deve concluir-se que a isenção a favor da RTP da exigência de uma escritura pública (incluindo as despesas notariais), bem como a isenção do requisito de publicação e as respetivas despesas de publicação em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
A isenção dos emolumentos de registo prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 não constitui um auxílio estatal.
Contudo, tal como abaixo referido nos considerandos 160 e 161 da presente decisão, estas isenções seriam, em qualquer caso, justificadas como uma compensação legítima dos custos da prestação de um serviço de interesse económico geral ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(121)
As autoridades portuguesas alegam que, na realidade, o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 não confere uma isenção permanente à RTP, tratando-se apenas de um meio de contemplar uma situação idêntica à anterior no que se refere à isenção temporária, ou seja, a transformação da RTP numa sociedade anónima em 1992. Portugal afirma igualmente que, em diversas ocasiões, a RTP pagou emolumentos de registo notarial. No entanto, a redação do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 abrange todos os atos de inscrição, registo ou averbamento que, de acordo com o artigo, podem ser realizados com isenção de quaisquer taxas ou emolumentos sem qualquer limite de tempo.
(122)
Tal isenção - permanente - confere igualmente uma vantagem à RTP, visto que a liberta de encargos que de outra forma teria de suportar a partir do seu próprio orçamento. O argumento apresentado pelas autoridades portuguesas de que, tanto quanto é do seu conhecimento, o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 nunca foi aplicado e a RTP pagou todas as taxas e emolumentos necessários, constitui um elemento de prova relevante numa potencial recuperação de auxílio estatal, mas não altera a conclusão relativa à redação da disposição.
(123)
Esta vantagem é também seletiva, visto que a Lei n.o 21/92 tem por objeto a RTP. Portugal não pode também alegar que a Lei n.o 21/92 é uma mera aplicação de uma regra geral do direito português. Em especial, os artigos 1.o e 2.o do Decreto-Lei n.o 404/90 não podem ser invocados para provar a ausência de seletividade, visto que este decreto-lei diz respeito a atos de concentração e não parece abranger o presente caso, em que está em causa a transformação de uma empresa pública numa sociedade anónima (67).
(124)
Contrariamente à isenção temporária das taxas e emolumentos relativos ao registo, uma isenção permanente não pode também justificar-se à luz do princípio da equivalência dos atos, uma vez que, devido ao processo legislativo de adoção, foi suprimida a necessidade de escritura pública e respetiva publicação quando a RTP foi transformada em 1992. No que diz respeito à isenção temporária, pôde ser aceite a conformidade com a natureza e lógica do sistema jurídico português visto que, no caso concreto da RTP, a transformação numa sociedade anónima só podia ser realizada, como demonstrado, por via de decreto-lei. Contudo, o amplo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 não exclui que as isenções de formalidades (e despesas) notariais pudessem ser possíveis noutras situações para além da transformação da RTP numa sociedade anónima em 1992. Basta afirmar que uma isenção permanente a favor de uma empresa (ou grupo de empresas, como as sociedades anónimas) de diversos emolumentos de registo nunca se pode enquadrar na natureza e lógica de um sistema jurídico (68).
Conclusão: Deve concluir-se que a isenção permanente a favor da RTP, decorrente do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(125)
Acordo com a Segurança Social (reescalonamento da dívida e renúncia a juros): Após ter apreciado as observações de terceiros e das autoridades portuguesas, a Comissão conclui que o acordo inicial entre o organismo responsável pelo regime de segurança social e a RTP não pode ser considerado um comportamento típico de um operador privado. O litígio dizia respeito à questão de saber se a interpretação de determinadas normas de Segurança Social, tal como estabelecidas no Decreto Regulamentar n.o 12/83, era juridicamente correta. Esse acordo confirmou a interpretação da RTP na matéria, apoiada pelo parecer de um especialista em fiscalidade, que chegou à conclusão de que o Decreto Regulamentar era inconstitucional. No entanto, o Decreto Regulamentar não foi revogado na sequência do acordo. Por conseguinte, tem de concluir-se que a medida foi aplicada seletivamente à RTP, sem alterar a aplicação da interpretação das referidas normas do regime de segurança social a outras empresas.
(126)
A Comissão não pode concordar com o parecer das autoridades portuguesas, segundo o qual a autorização do reescalonamento da dívida e da renúncia às coimas e aos juros foi concedida no quadro de um sistema geral aplicável a todas as empresas em situação análoga, com base no Decreto-Lei n.o 411/91, e que por isso não conferiu uma vantagem específica à RTP.
(127)
O objeto da presente decisão consiste em determinar se a aplicação deste regime à RTP foi seletiva, independentemente de o seu caráter ser seletivo ou geral.
(128)
A fim de comprovar que o reescalonamento é indispensável para assegurar a viabilidade da empresa, o Decreto-Lei n.o 411/91 exige a elaboração de um estudo económico-financeiro. A RTP nunca elaborou tal estudo de viabilidade, nos termos do artigo 2.o, n.o 3, do Decreto-Lei n.o 411/91.
(129)
Além disso, a condição prevista no artigo 2.o, n.o 1, alínea d), do Decreto-Lei n.o 411/91 não era aplicável à RTP, dado que a regularização da dívida não ocorreu na sequência de uma intervenção estatal. A Comissão não concorda com as autoridades portuguesas quando estas alegam que o historial da intervenção estatal afetou o funcionamento da empresa devedora e que a RTP era regida por disposições legais aquando da intervenção estatal. Embora a RTP estivesse sujeita a um regime de gestão específico em 1977 (69), este regime chegou ao seu termo com a adoção dos estatutos da RTP de 1980, enquanto a dívida para com a Segurança Social foi acumulada no período 1983-1989. A Comissão considera que a autorização da regularização da dívida concedida à RTP não pode ser considerada no quadro de um regime geral, ao abrigo do Decreto-Lei n.o 411/91, dado que a RTP não satisfazia os critérios estabelecidos nesse diploma de autorização de regularização das dívidas. Por conseguinte, a medida foi aplicada à RTP de forma seletiva.
(130)
Ao permitir o reescalonamento da dívida, Portugal deveria ter agido como um credor público ou privado que procura recuperar montantes que lhe são devidos e que conclui, para esse efeito, acordos de reescalonamento para facilitar o seu pagamento (70). A taxa de juros de mora aplicada pelo Estado devia ser igual à taxa que um credor privado aplicaria em circunstâncias idênticas. A Comissão considera que um credor privado que intentasse uma ação judicial para recuperar a dívida obteria pelo menos a taxa de juro legal. Consequentemente, as autoridades portuguesas, ao não exigir o pagamento de juros, apesar da existência de mecanismos de execução, não agiram como o teria feito um credor privado para maximizar a taxa de juro. Além disso, a dívida à Segurança Social acumulou-se no período de 1983 a 1989 e o acordo para o seu reescalonamento teve lugar apenas em 1993. Em tais condições, um credor privado não teria permitido uma acumulação semelhante de dívidas em atraso durante um tão longo período sem dar início a um processo de recuperação. Por conseguinte, afigura-se que tal medida conferiu uma vantagem específica à RTP.
(131)
Aumentos de capital: Após ter apreciado as observações de terceiros e das autoridades portuguesas, a Comissão conclui que os aumentos de capital concedidos no período de 1994 a 1997 proporcionaram uma vantagem financeira à RTP. Tal como pode ser observado no quadro 3 do considerando 40, tendo em conta a débil situação financeira da RTP aquando da realização dos aumentos de capital, nenhum investidor privado teria injetado capitais na empresa, dado que não se podia esperar qualquer rendibilidade normal da RTP num prazo razoável. Com efeito, apesar das injeções de capital, a situação financeira da RTP confirmou a deterioração. Nem as autoridades portuguesas, nem terceiros, alegaram que Portugal agiu como um investidor privado aquando da injeção de capital na empresa.
(132)
Empréstimo de 1998: a Comissão não concorda com a opinião expressa pelas autoridades portuguesas de que o empréstimo concedido em 1998 correspondeu às condições de mercado. Para que um empréstimo não constitua um auxílio estatal, as condições a ele associadas (nomeadamente, a garantia a ele associada e a taxa de juro) devem refletir o risco intrínseco de uma operação de empréstimo a uma empresa (71). O risco e, consequentemente, a taxa de juro são superiores quando uma empresa se encontra numa situação económica e financeira correspondente a um grau de solidez inferior ao que uma instituição financeira exigiria para lhe conceder um empréstimo.
(133)
Tal como pode ser observado no quadro 3 do considerando 40, na altura em que o empréstimo foi concedido, a RTP enfrentava graves dificuldades financeiras, na medida em que as dívidas excediam o valor dos ativos da empresa e a situação líquida era negativa. Deste modo, a empresa estava tecnicamente falida.
(134)
Em primeiro lugar, deve referir-se que o empréstimo consistiu num empréstimo subordinado, ou seja, desprovido de qualquer garantia real e que, em caso de falência da empresa, se situaria atrás de todos os credores, mas à frente dos acionistas, em termos de ordenamento para efeitos de reembolso. A ausência de uma garantia real adequada constitui uma indicação clara de que este empréstimo não foi concedido em condições de mercado e que esteve envolvido um auxílio estatal. Tendo em conta a situação de falência técnica da RTP aquando da concessão do empréstimo, nenhuma instituição financeira teria concedido um empréstimo subordinado à empresa, dado serem muito reduzidas as perspetivas de reembolso do empréstimo por parte da RTP. Com efeito, o empréstimo não foi concedido por uma instituição financeira privada, mas sim pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública.
(135)
Em segundo lugar, pode alegar-se que a taxa de juro aplicada ao empréstimo não reflete claramente o seu risco intrínseco. Não só se encontra abaixo da taxa de referência que a Comissão normalmente utiliza para calcular o elemento de auxílio contido em regimes de bonificação de juros (72), mas um operador normal de mercado exigiria igualmente, para além de garantias sólidas, uma taxa de juro que compensasse esse elevado risco de não reembolso.
(136)
Dado que a situação financeira da RTP era de tal ordem que não podia obter um empréstimo subordinado em condições normais, o empréstimo equivale efetivamente ao pagamento de uma subvenção e constitui uma vantagem para a RTP.
(137)
Tendo em conta o que antecede, a Comissão considera que o reescalonamento da dívida à Segurança Social, as injeções de capital no período de 1994 a 1997 e o empréstimo concedido em 1998 proporcionaram uma vantagem económica e financeira em comparação com os concorrentes que não receberam os mesmos fundos.
(138)
Visto que o mercado televisivo português foi aberto à concorrência, pelo menos a partir de 1992, existiam concorrentes no mercado no período em que a RTP foi objeto das diferentes medidas. Em fevereiro de 1992, foram concedidas licenças de radiodifusão às empresas privadas de televisão SIC e TVI e, em outubro de 1992, a SIC começou a emitir em Portugal.
(139)
A Comissão não concorda com a posição das autoridades portuguesas segundo a qual o acordo relativo à dívida à Segurança Social não estaria abrangido pelo conceito de auxílio estatal, dado a própria dívida ter sido criada antes da abertura à concorrência do mercado português de radiodifusão. A vantagem financeira foi concedida à RTP em maio de 1993, na sequência da abertura à concorrência do mercado de radiodifusão, sendo, por conseguinte, suscetível de ter proporcionado uma vantagem económica à RTP.
(140)
Assim, a Comissão conclui que as medidas concedidas por Portugal eram suscetíveis de proporcionar uma vantagem económica e financeira à RTP em comparação com os concorrentes que não receberam os mesmos fundos e, deste modo, falsear a concorrência nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(141)
As medidas de auxílio estatal são abrangidas pelo disposto no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros. É o que acontece sempre que as atividades em causa forem objeto de comércio entre os Estados-Membros. No quadro do presente processo, a RTP, a empresa beneficiária, desenvolve atividades no mercado internacional. Com efeito, através da União Europeia de Radiodifusão, troca programas de televisão e participa no sistema da Eurovisão (73). Além disso, a RTP é concorrente direta de operadores privados de radiodifusão, ativos no mercado internacional e que possuem uma estrutura de propriedade internacional (74).
(142)
Por conseguinte, pode concluir-se que as medidas de auxílio concedidas à RTP por Portugal afetaram as trocas comerciais entre Estados-Membros na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(143)
Tendo em conta o exposto e excluindo as eventuais obrigações de serviço público impostas à RTP, as seguintes medidas incluem auxílios estatais, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE:
-
o reescalonamento da dívida para com a Segurança Social,
-
as injeções anuais de capital no período entre 1994 e 1997, e
-
o empréstimo concedido em 1998.
Da mesma forma, a isenção temporária do pagamento de taxas e emolumentos de acordo com o artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 e a isenção permanente do pagamento de taxas e emolumentos de registo e outros encargos de acordo com o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(144)
No entanto, tal como referido nos considerandos 44 a 48 da presente decisão, a RTP está mandatada com uma obrigação de serviço público de radiodifusão. O Tribunal de Justiça Europeu, no quadro do processo Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH e Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht («processo Altmark»), declarou que as medidas estatais que compensam o custo do serviço público não são abrangidas pelo conceito de auxílio estatal, de acordo com o artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE (atualmente artigo 107.o, n.o 1, do TFUE), caso estejam cumulativamente satisfeitas as seguintes quatro condições (75):
a)
a empresa beneficiária deve efetivamente ser incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas;
b)
os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente;
c)
a compensação não pode ultrapassar o necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pela execução destas obrigações;
d)
quando a escolha da empresa não seja efetuada através de um processo de concurso público, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base na análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada teria suportado para cumprir estas obrigações.
(145)
Deixando de parte a primeira e terceira condições, as medidas pontuais (ver considerando 143 da presente decisão) não parecem preencher a segunda e quarta condições do acórdão Altmark pelas razões a seguir referidas.
(146)
É evidente que o financiamento concedido por meio do acordo com o organismo responsável pelo sistema de Segurança Social e o empréstimo de 1998 não faziam parte de um mecanismo de compensação com parâmetros estabelecidos previamente de forma objetiva e transparente (segunda condição). Pelo contrário, basearam-se em decisões pontuais imputáveis ao Estado.
(147)
Além disso, tal como afirmado no considerando 61 da presente decisão, os contratos de serviço público preveem uma possibilidade específica de financiamento de investimentos em equipamento para as atividades de serviço público, com base em injeções de capital. Não limitam os investimentos aos serviços públicos, nem definem claramente as condições e os limites da participação estatal, prevendo apenas a eventualidade de o Estado participar nos investimentos da RTP na qualidade de acionista. Por conseguinte, a Comissão também considera que as injeções de capital não podem ser apreciadas no âmbito de um sistema de compensações com parâmetros estabelecidos previamente de forma objetiva e transparente.
(148)
É evidente que a RTP não foi selecionada por meio de um concurso público que garantisse o mínimo custo possível. Não há indicações de que o montante dos pagamentos pontuais fosse determinado com base numa análise dos custos suportados por uma empresa média (quarta condição).
(149)
Assim, é evidente que, no presente caso, não estão preenchidas todas as condições do acórdão Altmark. Por conseguinte, as medidas mencionadas no considerando 143 da presente decisão devem ser consideradas auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(150)
O Tribunal de Justiça tem considerado sistematicamente que o artigo 106.o do TFUE pode permitir isenções à proibição de auxílios estatais a empresas encarregadas da prestação de serviços de interesse económico geral (SIEG). O acórdão Altmark confirmou implicitamente que os auxílios estatais que compensam os custos suportados por uma empresa para prestar SIEG podem ser considerados compatíveis com o mercado interno, caso respeitem as condições previstas no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE (ex artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE e anteriormente denominado «mercado comum») (76).
(151)
O Tribunal de Justiça esclareceu que, para uma medida possa beneficiar dessa isenção, é necessário que estejam preenchidos cumulativamente os princípios da definição, atribuição e proporcionalidade. A Comissão considera que, respeitados estes princípios, o desenvolvimento das trocas comerciais não é afetado numa medida contrária aos interesses da União.
(152)
A comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão explica como estes princípios se aplicam ao setor da radiodifusão («Comunicação relativa à radiodifusão») (77). De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão tem de apreciar se (78):
a)
as atividades da RTP correspondem a obrigações de serviço público claramente definidas enquanto tal pelo Estado-Membro (definição);
b)
foi oficialmente confiada pelas autoridades portuguesas à RTP a prestação desse serviço (atribuição);
c)
o financiamento é proporcional ao custo líquido da prestação de serviço público.
(153)
Tal como afirmado no Protocolo relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros (Protocolo de Amesterdão (79)) e na Comunicação relativa à radiodifusão (80), compete aos Estados-Membros definir as atribuições de serviço público da empresa de radiodifusão de serviço público. No setor da radiodifusão, o papel da Comissão limita-se à verificação da existência de qualquer eventual erro manifesto na definição de serviço público. Tal erro constituiria um abuso em matéria de definição de serviço público.
(154)
Dada a natureza específica do setor da radiodifusão, a Comissão considera legítima uma definição que confira a um determinado organismo de radiodifusão a função de fornecer uma programação equilibrada e variada, em conformidade com as disposições interpretativas desse Protocolo (81). Tal definição será coerente com o objetivo de atender às necessidades democráticas, sociais e culturais de uma sociedade específica.
(155)
Tal como referido nos considerandos 44 a 48 da presente decisão, por força da Lei n.o 21/92 e dos contratos de serviço público, a RTP está obrigada, a título de serviço público geral de televisão, a garantir a difusão de dois canais com cobertura geral. Enquanto o primeiro canal tem de oferecer uma programação mais generalista, o segundo canal tem de visar audiências mais específicas. Por outro lado, tal como descrito nos considerandos 44 e 45 da presente decisão, a Lei n.o 21/92 e os contratos de serviço público estabelecem de modo mais pormenorizado obrigações para a RTP relativas ao conteúdo dos programas, à cooperação internacional e a algumas outras obrigações específicas.
(156)
Embora a definição do serviço público de radiodifusão da RTP seja de natureza qualitativa e bastante lata, a Comissão considera legítima tal definição «lata», em conformidade com as disposições interpretativas do Protocolo de Amesterdão (82). Por conseguinte, a Comissão considera legítima a definição geral do serviço público da RTP, que impõe a difusão de dois canais de televisão de cobertura nacional, um de caráter mais genérico e o outro mais centrado em audiências específicas. Pode considerar-se que tal definição satisfaz as necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade portuguesa.
(157)
A Comissão considera igualmente legítimas as obrigações que determinam pormenorizadamente o modo como a RTP deve assegurar a obrigação geral de serviço público de radiodifusão. Também se pode considerar que estas obrigações, de acordo com a redação do Protocolo de Amesterdão, satisfazem as necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade portuguesa.
(158)
Embora a Comissão considere legítima a missão de serviço público da RTP, deve no entanto verificar se esta definição contém ou não quaisquer erros manifestos.
A Comissão apreciará se as isenções temporária e permanente das taxas e emolumentos notariais e de registo e das despesas de publicação podem ser consideradas uma compensação dos custos relativos ao serviço público e também apreciará se a obrigação da RTP de apoiar o setor cinematográfico se inscreve no âmbito da sua missão de serviço público.
(159)
A Comissão irá apreciar, em primeiro lugar, se a isenção temporária de atos notariais (e respetivos custos), as taxas e emolumentos de registo e as despesas de publicação durante a transformação de 1992 numa sociedade anónima, nos termos do artigo 11.o, n.o 1 da Lei n.o 21/92, bem como a isenção permanente de diversas taxas e emolumentos, nos termos do artigo 11.o, n.o 2 da Lei n.o 21/92 podem ser consideradas uma compensação dos custos resultantes da prestação do serviço público.
(160)
Isenções temporárias: É necessário determinar, em primeiro lugar, se os custos incorridos na transformação da RTP numa sociedade anónima em 1992 (isto é, os custos normalmente suportados com uma escritura pública, bem como o respetivo registo e publicação) podem ser legitimamente compensados como custos inerentes à prestação de um serviço público. A compensação assume a forma, como acima exposto, de uma isenção em conformidade com o disposto no artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92.
(161)
Na data da sua transformação, a RTP desenvolvia apenas atividades de serviço público (ver considerando 18 da presente decisão), sendo as atividades comerciais desenvolvidas por filiais juridicamente distintas. Consequentemente, os custos relativos à transformação da empresa pública de televisão constituíram automaticamente custos de serviço público que o Estado podia legitimamente compensar. Não é relevante determinar se a reorganização da empresa era juridicamente obrigatória ou necessária (83). Na apreciação nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE e da Comunicação relativa à radiodifusão é necessário verificar se a compensação não excede os custos líquidos do serviço público, mas não é necessário verificar se os custos, desde que se limitem à prestação do serviço público, podiam ter sido evitados (84). Em conformidade com o Protocolo de Amesterdão e a Comunicação relativa à radiodifusão, os Estados-Membros podem, em princípio, decidir quanto à forma como organizam o seu organismo de radiodifusão de serviço público, o que se aplica não só ao conteúdo que será difundido, mas também à forma jurídica sob a qual o organismo de radiodifusão de serviço público desenvolve as suas atividades. Neste contexto, o papel da Comissão limita-se a controlar se os Estados-Membros utilizaram esta liberdade de forma abusiva. No caso em apreço, não existem indícios de que a transformação tivesse sido efetuada com o objetivo único de conferir uma vantagem à RTP. Não há motivos para pôr em causa a argumentação de Portugal, segundo a qual a transformação de 1992 foi realizada com o objetivo de conferir à RTP uma maior flexibilidade no desempenho das suas atividades, deixando de ser um organismo estatal com pesados procedimentos de controlo. Por conseguinte, deve concluir-se que a isenção das taxas e emolumentos de registo (isto é, taxas e emolumentos notariais e de registo e despesas de publicação) no momento da transformação da RTP constitui uma compensação legítima da prestação do serviço público de radiodifusão.
(162)
Isenção permanente: No entanto, este raciocínio (exposto no considerando 161 da presente decisão) não pode aplicar-se à isenção permanente prevista no artigo 11.o, n.o 2 da Lei n.o 21/92, que não está limitada no tempo, sendo assim suscetível de ser aplicada igualmente a registos e inscrições relativos a atividades fora da esfera da missão de serviço público da RTP (por exemplo, quando a RTP exerce atividades comerciais, por conta própria, e não através de filiais juridicamente distintas).
Tendo em conta o amplo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, tanto em termos de tempo (ilimitado) como em termos de natureza (não limitado a atividades de serviço público), não é possível justificar uma potencial isenção futura de taxas e emolumentos de registo como um custo de serviço público. Por conseguinte, deve concluir-se que a isenção de encargos nos termos do artigo 11.o, n.o 2, da Lei 21/92 não é compatível com o mercado interno.
(163)
Embora Portugal tivesse argumentado que o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 nunca foi aplicado e que a RTP sempre pagou as taxas e emolumentos de registo necessários após a transformação de 1992, tal argumento poderá afigurar-se válido em caso de recuperação, mas em nada altera o facto de a disposição, enquanto tal, conferir um auxílio estatal à RTP, que não se justifica ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE ou de qualquer outra disposição do Tratado.
(164)
Tendo em conta o considerando 45 da Diretiva Televisão sem Fronteiras, a Comissão poderia aceitar que a definição de serviço público das empresas de radiodifusão de serviço público inclua a obrigação de contribuir de forma substancial para o investimento na produção audiovisual europeia, na medida em que os direitos cinematográficos daí resultantes possibilitem a sua emissão na televisão de serviço público (85).
(165)
A Comissão considera que a obrigação imposta à RTP de apoio ao cinema é abrangida pelo âmbito do serviço público de radiodifusão, dado que a RTP procede subsequentemente à difusão na televisão de serviço público dos filmes relativamente aos quais adquiriu os direitos de distribuição.
(166)
Por conseguinte, a Comissão não pode concordar com as observações apresentadas pelos terceiros interessados de que a obrigação da RTP relativa ao cinema e o respetivo financiamento sejam discriminatórios. Os terceiros alegaram que as empresas privadas de radiodifusão concluíram igualmente protocolos de apoio ao cinema com as autoridades portuguesas, relativamente aos quais não se prevê qualquer indemnização compensatória. Todavia, a Comissão considera que tem de ser efetuada uma distinção entre os acordos voluntários concluídos entre o Estado e as empresas privadas de radiodifusão relativamente ao apoio ao cinema, por um lado, e as obrigações de serviço público de radiodifusão impostas à RTP para emitir produções cinematográficas e para as financiar, por outro. É evidente que foi expressamente confiada à RTP uma função de serviço público de apoio a certas produções cinematográficas, que são subsequentemente emitidas como programas de televisão do serviço público, enquanto às empresas privadas de radiodifusão não foi confiada tal função de serviço público. Na verdade, a RTP tornou-se um instrumento utilizado pelo Estado para apoiar o cinema. As eventuais vantagens concedidas pela RTP a favor do setor do cinema poderão constituir auxílios estatais e deverão ser apreciadas como tal. A presente decisão não prejudica a eventual apreciação de possíveis vantagens concedidas a produtores cinematográficos.
(167)
Tendo em conta o que precede, deve concluir-se que o cofinanciamento pela RTP de produções cinematográficas portuguesas que são emitidas nos canais de serviço público pode ser considerado como uma obrigação específica legítima, necessária para a satisfação da obrigação geral de serviço público de radiodifusão da RTP. Por conseguinte, esta obrigação não constitui um erro manifesto.
(168)
No entanto, a Comissão considera que a obrigação legal imposta à RTP de «prestar outros serviços a especificar numa base ad hoc» (86) não é suficientemente precisa para permitir à Comissão apreciar antecipadamente e com um grau suficiente de segurança jurídica se tais serviços podem ser considerados um serviço público. Embora a Comissão considere que os «outros serviços a especificar» não estão claramente definidos, observa que não foram efetuados quaisquer pagamentos ao abrigo desta disposição durante o período em causa (87).
(169)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que as atividades da RTP, tal como descritas na Lei n.o 21/92 e novamente definidas nos contratos de serviço público, constituem obrigações de serviço público claramente definidas.
Embora a obrigação de prestar «outros serviços a especificar numa base ad hoc» não seja suficientemente precisa para se poder concluir antecipadamente que todos os serviços prestados neste âmbito podem ser considerados serviços públicos, não foram realizados quaisquer pagamentos ao abrigo desta disposição no período entre 1992 e 1998.
Contudo, a isenção permanente do pagamento de taxas e emolumentos de registo e outros encargos não se limita à compensação de custos do serviço público, não podendo, por conseguinte, ser justificada ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(170)
Em segundo lugar, é necessário apreciar se as obrigações de serviço público foram confiadas ao beneficiário do financiamento estatal, a saber, a RTP.
(171)
De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão tem de verificar se as atribuições de serviço público foram confiadas à RTP através de um ato oficial (88).
(172)
Tal como referido no considerando 48 da presente decisão, as obrigações de serviço público foram claramente confiadas à RTP com base em várias leis e contratos: artigo 5.o da Lei n.o 58/90, artigo 4.o, n.o 1, e artigo 5.o da Lei n.o 21/92 e cláusula 1 do antigo e do novo contratos de serviço público.
(173)
A Comissão não recebeu quaisquer observações de terceiros interessados ou de Portugal alegando que o serviço público não foi confiado à RTP através de um ato oficial. De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão e tendo em conta as leis e contratos mencionados no considerando 48 da presente decisão, deve concluir-se que não há qualquer dúvida de que a RTP deve respeitar obrigações de serviço público de televisão e que o serviço público foi atribuído oficialmente à RTP.
(174)
Não só é necessário que o serviço público seja confiado à RTP através de um ato oficial, como também têm de ser tomadas medidas para assegurar que o serviço público é prestado de acordo com o disposto na legislação e nos contratos de serviço público. Como observado nos considerandos 49 a 59 da presente decisão, foram estabelecidos diferentes mecanismos de controlo para garantir que a RTP desempenha a obrigação de serviço público nas condições previstas.
(175)
Em primeiro lugar, a RTP tinha de apresentar relatórios relativos às obrigações de serviço público e planos acompanhados de pareceres emitidos pelo Gabinete de Auditoria. A RTP apresentou relatórios sobre o serviço público relativos aos anos de 1993 a 1998, que descreviam o cumprimento de cada obrigação de serviço público e identificavam os custos de cada obrigação de serviço público através de um sistema de contabilidade analítica.
(176)
Em segundo lugar, o ministro das Finanças e o membro do Governo responsável pela comunicação social verificavam o cumprimento do contrato de serviço público e a Inspeção-Geral das Finanças procedia à auditoria do plano financeiro.
(177)
Em terceiro lugar, devia ser realizada anualmente uma auditoria externa. A Comissão não pode concordar com a argumentação de Portugal, repetida após o acórdão do Tribunal proferido no processo T-442/03, segundo a qual os relatórios de serviço público tinham sido objeto de uma auditoria externa, não sendo, por conseguinte, necessária qualquer medida adicional. A situação antes da adoção da Decisão de 15 de outubro de 2003 pode ser descrita do seguinte modo:
a)
No que se refere a 1992, não existe qualquer relatório de serviço público, uma vez que a obrigação de elaborar estes relatórios e submetê-los a auditorias externas foi pela primeira vez estabelecida no contrato de concessão de 1993.
b)
Relativamente a 1993 e 1994, não existe qualquer relatório de auditoria externa, apenas uma declaração dos representantes da empresa, nomeadamente do Conselho Fiscal da RTP, que é um órgão interno.
c)
Relativamente aos anos de 1995 a 1998, os relatórios eram acompanhados de uma declaração de um auditor externo independente da RTP e dos seus representantes. Estas declarações confirmam que a RTP respeitou as suas obrigações de serviço público. Não estavam disponíveis quaisquer outros relatórios de serviço público mais pormenorizados que conduzam a estas conclusões.
(178)
No entanto, tendo em conta as conclusões do Tribunal no processo T-442/03 e, em especial, as dos pontos 232 a 256 do acórdão, a Comissão não podia basear-se exclusivamente nas declarações (sucintas) do auditor sobre os relatórios de atividade de serviço público referidas no considerando 177 da presente decisão e aceitar, em vez disso, a proposta das autoridades portuguesas de realizar uma auditoria externa com base nos relatórios de serviço público existentes, relativamente a todos os anos em questão. Por conseguinte, foram realizadas auditorias externas sobre o cumprimento das obrigações de serviço público por parte da RTP em relação aos anos de 1992 a 1997. Relativamente ao ano de 1992, foi realizada uma auditoria externa, não obstante a ausência de um relatório de serviço público. No entanto, o auditor externo baseou-se noutro documento para avaliar se o mandato de serviço público tinha sido cumprido. Relativamente ao ano de 1998, não foi realizada uma auditoria externa, uma vez que sempre existiu, facto não contestado pela SIC, uma auditoria externa, isto é, o relatório BDO Binder de 1998, mencionado nos considerandos 186 a 188 da presente decisão.
(179)
As novas auditorias relativas aos anos de 1992 a 1997 foram organizadas pela ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social. A ERC é um órgão administrativo independente que, em conformidade com a Constituição portuguesa, é responsável por assegurar, nomeadamente, o respeito dos estatutos e das regras aplicáveis aos meios de comunicação social. Esta entidade organizou auditorias relativamente aos anos de 1992 a 1997, recorrendo a uma empresa de auditoria externa, Pedro Roque, que não tinha quaisquer ligações à RTP.
(180)
Dado o período de tempo decorrido entre 1992 e as auditorias dos relatórios de serviço público realizadas em 2010, foi difícil ter acesso a todos os dados. Tal facto explica a morosidade da investigação e o tempo necessário para realizar novas auditorias. Contudo, em última análise, as auditorias puderam ser realizadas, visto que os relatórios de serviço público já existiam (exceto no que se refere a 1992) e os auditores dispunham assim de uma base para realizar as suas auditorias. Estas auditorias, respeitantes ao período de 1992 a 1997, foram apresentadas à Comissão.
(181)
As auditorias externas indicam que o seu objetivo consiste em apreciar e fiscalizar as missões de serviço público de televisão prestadas pela RTP e o respetivo pagamento recebido. Contêm uma descrição das informações tidas em conta. Baseiam-se, nomeadamente, na Lei n.o 58/90 (Lei da Televisão), na Lei n.o 21/92 relativa à transformação da RTP, nos contratos de concessão do serviço público, nos relatórios e contas consolidadas, nos pareceres dos auditores externos e independentes relativo às contas consolidadas, no planos de atividades e orçamento do serviço público e nos relatórios sobre o cumprimento das obrigações do serviço público - RCOSP. As auditorias referem que dado o longo espaço de tempo decorrido entre os anos 1992 e 1997 e o contrato de auditoria de 2010, alguns documentos foram destruídos e determinadas informações não se encontravam disponíveis. Por esse motivo, a auditoria centrou-se principalmente nos relatórios disponíveis, em especial nos relatórios sobre o cumprimento das obrigações do serviço público (89) e nos relatórios e nas contas anuais certificadas.
(182)
Apesar destas limitações resultantes do período de tempo decorrido, os auditores consideraram que lhes foi possível respeitar o seu contrato, efetuar as auditorias e realizar uma avaliação do cumprimento da obrigação de serviço público da RTP e da compensação recebida. As auditorias referem expressamente que os auditores puderam ultrapassar os problemas decorrentes do lapso de tempo passado e conseguiram levar a bom termo a sua missão. Por exemplo, embora os auditores emitam uma reserva pelo facto de não ter sido possível consultar os critérios da contabilidade dos custos e os métodos de afetação dos custos, tal não constituiu um impedimento para a realização da auditoria e para chegar a uma conclusão favorável. O relatório de síntese estabelece o seguinte: «todos os custos e proveitos da RTP assentam na premissa de que a sua atividade respeita, exclusivamente, a prestação de serviço público de televisão e se, por outro lado, a presente auditoria se baseou em Demonstrações Financeiras auditadas quer pelo Fiscal Único da Empresa, quer por auditores externos, não tendo transparecido dos respetivos relatórios factos que mereçam particular atenção para além dos descritos pormenorizadamente nos relatórios de cada ano (90).» A Comissão já estabeleceu (ver considerando 18 da presente decisão) que a RTP só exerceu atividades de serviço público durante os anos sob investigação, dado que as atividades comerciais foram realizadas por filiais da RTP juridicamente distintas. Consequentemente, os critérios de imputação de custos só são relevantes para efeitos de imputação dos custosno âmbito do serviço público suportados pela RTP e não devem ter qualquer efeito sobre o montante total dos custos do serviço público.
No que diz respeito à informação financeira, a Comissão considerou que os auditores externos podiam legitimamente basear-se nas contas financeiras anuais, que foram sempre acompanhados de uma auditoria que certifica a exatidão das contas anuais da RTP. De acordo com os contratos de serviço público, o objetivo da auditoria externa sobre o relatório de serviço público consistia em verificar se a RTP tinha cumprido as suas obrigações de serviço público em conformidade com o mandato e se a compensação de serviço público estava em consonância com os custos inerentes a tais obrigações. Por conseguinte, embora os dados financeiros relativos à prestação de serviço público dissessem respeito à prestação do serviço público por parte da RTP durante os anos analisados, foi necessária uma nova verificação independente para determinar se os custos incorridos estavam em conformidade com o mandato de serviço público.
(183)
Os auditores externos confirmam este ponto. Relativamente aos anos de 1992 a 1997, os auditores chegaram à seguinte conclusão: «a RTP cumpriu, no essencial […] com as obrigações de emissão reguladas nos CCPST, na vertente quantitativa, com especial enfoque às obrigações no cumprimento de «Tempos e Conteúdos de Emissão». O auditor conclui: «No que respeita aos montantes apurados em sede de auditoria nada chegou ao nosso conhecimento que nos leve a concluir que os documentos apresentados relativos à correspondência das missões de serviço público prestadas e o pagamento do seu custo efetivo e real não estejam isentos de distorções materialmente relevantes que afetem a sua conformidade com a legislação em vigor naquela data […]» (91).
(184)
Alguns relatórios de auditoria indicam que a RTP poderia ter solicitado um montante mais elevado a título de compensação, mas foi impedida de o fazer devido às condições estabelecidas nos contratos de serviço público, isto é, no artigo 15.o, n.o 4, do antigo contrato de serviço público, e no artigo 19.o, n.o 3, do novo contrato de serviço público de 1996. As auditorias externas relativas aos anos 1994, 1996 e 1997 incluem declarações relativas à diferença entre os elevados custos efetivamente incorridos pela RTP para a prestação do serviço público e a compensação recebida, que foi inferior aos custos incorridos (92). O relatório final de síntese, que resume todos os anos objeto da auditoria, afirma expressamente que: «a Indemnização Compensatória atribuída e paga é inferior aos montantes indicados nos respetivos RCOSP» (Relatórios sobre o cumprimento das obrigações de serviço público) (93).
(185)
Alguns relatórios de auditoria (com exceção dos relativos aos anos 1992 e 1993) concluem que a RTP excedeu os limites previstos na legislação em relação à inclusão de publicidade, ou seja, transmitiu mais publicidade do que era permitido de acordo com os contratos de serviço público. As receitas que a RTP recebeu pela referida publicidade devem igualmente ser tomadas em consideração no cálculo dos custos de serviço público, em conformidade com a Comunicação relativa à radiodifusão, dado que as receitas geradas pelo serviço público, incluindo receitas de publicidade, devem ser integradas no cálculo das necessidades de financiamento do serviço público da empresa.
O facto de os limites de publicidade terem sido excedidos não afetou a análise do auditor relativa ao período de 1992 a 1997. A compensação do serviço público correspondia às tarefas de serviço público realizadas pela RTP e não houve sobrecompensação. Portugal confirmou igualmente que nos anos 1994, 1995 e 1996, todos os lucros com publicidade (incluindo os resultantes de um excesso face ao tempo de publicidade permitido) foram tomados em consideração e reduziram em conformidade as necessidades de financiamento do serviço público (94). No que se refere a 1996, o artigo 15.o do novo contrato de serviço público estabelecia que, para a determinação da compensação, os lucros de correntes da exploração dos canais não podem ser tidos em conta quando se agregam os custos para efeitos do cálculo do custo total do serviço público. Os «lucros» incluem as receitas de publicidade. Portugal confirmou explicitamente que os lucros da publicidade foram deduzidos do montante da compensação exigida (95).
(186)
No que se refere a 1998, a auditora externa BDO Binder tinha realizado uma investigação acerca da relação entre a missão de serviço público da RTP e os custos a ela referentes. O relatório BDO Binder apresenta diversas recomendações numa perspetiva de futuro e sugere o reforço dos controlos internos da RTP para garantir o cumprimento da regulamentação interna, mas não concluiu que a RTP tenha recebido uma compensação excessiva em relação às tarefas de serviço público que realizou, nem que os montantes utilizados na elaboração do relatório de serviço público pela RTP e pela Comissão na redação da Decisão de 15 de outubro de 2003 não fossem dignos de confiança. A única altura em que o relatório BDO Binder refere valores concretos, faz referência à ausência de um inventário relativamente a determinados ativos. No entanto, o relatório BDO Binder parece criticar mais a ausência de um inventário de ativos (96), do que concluir que os respetivos investimentos não foram efetuados e que os valores dos investimentos foram erroneamente reportados. No entanto, tal como sublinhado por Portugal, os valores respeitantes aos respetivos investimentos não foram, de qualquer forma, incluídos no cálculo da compensação, que excluía a possibilidade de os custos de amortização dos ativos fixos poderem ser reembolsados.
(187)
No que se refere ao facto de o tempo de publicidade ter sido excedido, o relatório BDO Binder concluiu que todas as receitas com publicidade foram tomadas em consideração no cálculo das necessidades de financiamento do serviço público. Mais uma vez, nenhum destes fatores levou o auditor a emitir um parecer negativo relativamente ao cumprimento, pela RTP, das suas obrigações de serviço público, nem indiciam a existência de uma sobrecompensação.
(188)
Mas, mais relevante para a análise contida na presente decisão, é o facto de o relatório BDO Binder concluir (facto que a SIC não contesta) que a RTP poderia ter exigido um montante de 25 mil milhões de PTE pelo cumprimento das suas obrigações de serviço público e apenas recebeu 14 mil milhões de PTE. Por outras palavras, o relatório BDO Binder não aponta para a existência de qualquer sobrecompensação, muito pelo contrário.
(189)
Como a Comissão afirmou na sua Decisão NN 31/06 relativa à reestruturação da RTP, uma auditoria externa efetuada pela PriceWaterhouse Coopers tinha analisado se as informações financeiras transmitidas pelas autoridades portuguesas estavam em conformidade com as contas da empresa relativas aos anos de 1991 a 2003, com os montantes constantes dos relatórios de serviço público e com outras fontes de informação consideradas relevantes para garantir a conformidade das auditorias (ver considerando 38 da Decisão NN 31/06). O relatório de auditoria da PWC validou os dados sem observações significativas (ver considerando 52 da Decisão NN 31/06). O relatório de auditoria da PWC confirmou expressamente que os montantes recebidos pela RTP como compensação de serviço público correspondem aos montantes indicados nas Resoluções do Conselho de Ministros (considerando 41 e quadro 39 da Decisão NN 31/06), tendo o relatório sublinhado o subfinanciamento global da RTP. O relatório referiu ainda que, para além das tarefas de serviço público reembolsáveis ao abrigo dos contratos de serviço público, havia outras tarefas de serviço público efetuadas pela RTP, muito embora não dessem lugar a qualquer reembolso por parte do Estado. A Comissão concluiu na Decisão NN 31/06 que o relatório de auditoria da PWC podia, assim, basear-se legitimamente nas contas financeiras da RTP, tendo determinado que a empresa tinha estado, com efeito, numa situação de subfinanciamento crónico. Consequentemente, para efeitos da presente decisão, o relatório de auditoria da PWC pode ser utilizado como um elemento adicional, para além das auditorias externas sobre os relatórios de serviço público, para confirmar que os dados utilizados pela Comissão na Decisão 2005/403/CE eram corretos.
(190)
No que se refere ao argumento do autor da denúncia segundo o qual o relatório n.o 8/2002 do organismo de auditoria estatal, o Tribunal de Contas, devia ser tomado em consideração, a Comissão incluiu, com efeito, esse relatório na sua apreciação na presente decisão. Em primeiro lugar, deve salientar-se que, tal como a SIC também admitiu, o relatório de auditoria n.o 8/2002 abrange o período compreendido entre 1997 e 2000, sendo apenas relevante no que se refere aos anos 1997 e 1998. Embora tenham sido mencionados valores relativos a anos anteriores nesse relatório, foi apenas para descrever a evolução geral do financiamento da RTP, apesar de tais valores não serem objeto da investigação do Tribunal de Contas.
(191)
Mas o mais importante é que o relatório n.o 8/2002 não aponta para qualquer irregularidade no financiamento da RTP ou para qualquer sobrecompensação durante os anos 1997-2000 (nem relativamente a qualquer outro ano). Pelo contrário, o relatório n.o 8/2002 salienta, em diversas ocasiões, as dificuldades financeiras estruturais da RTP. Consequentemente, a Comissão não pode, com base no relatório n.o 8/2002, identificar determinados pagamentos como constituindo uma sobrecompensação e um auxílio estatal ilegal. Pelo contrário, o relatório n.o 8/2002 confirma expressamente que, a partir de 1993 e até finais de 1999, a RTP só conseguiu sobreviver mediante o recurso a um endividamento contínuo e crescente.
(192)
Tal como mencionado pelo autor da denúncia, o relatório n.o 8/2002 critica, em diversas ocasiões, a gestão da empresa e identifica ineficiências que podiam ter sido evitadas. O objetivo do relatório n.o 8/2002 foi definido como uma análise geral da gestão da RTP e da prestação de serviços públicos de televisão, em termos da sua eficiência, eficácia e economia. Tal como apontado pelo autor da denúncia, o relatório n.o 8/2002 sugeriu que a RTP dispunha de estruturas rígidas e de efetivos em excesso e fornecia um serviço público de forma não eficiente. O relatório n.o 8/2002 critica igualmente a definição excessivamente vaga e genérica da missão de serviço público e dos contratos de serviço público, que facilitam, segundo o auditor, uma gestão ineficaz.
(193)
No entanto, a definição da missão de serviço público da RTP foi investigada pela Comissão na sua Decisão de 15 de novembro de 2003. No processo T-442/03, o Tribunal sustentou que a definição lata do mandato da RTP era aceitável (97). No que se refere às alegadas ineficiências, a Comissão gostaria de chamar a atenção para o facto de se tratar de um aspeto que não tem de ser considerado para efeitos da aplicação da Comunicação relativa à radiodifusão.
(194)
O terceiro critério que a Comissão tem de apreciar consiste em determinar se o financiamento é proporcionado face ao custo líquido do serviço público.
(195)
A Comunicação relativa à radiodifusão descreve os critérios com base nos quais tenciona apreciar a proporcionalidade do financiamento estatal. A Comunicação estabelece que os auxílios estatais não devem ultrapassar os custos líquidos das funções de serviço público e que não devem verificar-se distorções no mercado que não sejam necessárias para o preenchimento das funções de serviço público (98).
(196)
Em primeiro lugar, para se determinar corretamente o custo das atividades de serviço público, a Comunicação relativa à radiodifusão requer uma imputação adequada dos custos e das receitas entre o serviço público e as atividades comerciais.
(197)
Tal como descrito nos considerandos 61 a 67 da presente decisão, os contratos de serviço público definem o método de afetação dos custos e das receitas que a RTP deve aplicar. No presente caso, a Comissão tem, em princípio, a sua tarefa facilitada, devido ao facto de a RTP ter aplicado um sistema de contabilidade analítica, que permite a quantificação dos custos elegíveis incorridos pela empresa para a realização de cada uma das suas funções reembolsáveis de serviço público.
(198)
Com base neste sistema, cada rubrica das despesas elegíveis é afetada a uma atividade e, subsequentemente, repartida pelas diferentes funções de serviço público reembolsáveis da RTP, com base em princípios contabilísticos objetivos.
(199)
Dado que as receitas decorrentes de cada uma das funções de serviço público reembolsáveis são deduzidas dos custos de exploração, o sistema garante que as indemnizações compensatórias anuais são limitadas ao custo líquido de cada uma das obrigações de serviço público (ver considerando 65 da presente decisão).
(200)
Por conseguinte, a Comissão concluiu que os parâmetros destinados a determinar o custo são estabelecidos de modo objetivo e transparente.
(201)
No entanto, as regras de compensação de custos podem subestimar o custo líquido efetivo do serviço público da RTP e podem conduzir a um subfinanciamento estrutural das necessidades efetivas de financiamento.
(202)
Tal como referido no considerando 65, de acordo com o método de cálculo de custos definido nos contratos de serviço público, certos custos do serviço público foram excluídos das compensações anuais pagas (99). Além disso, as autoridades portuguesas informaram a Comissão de que, embora a RTP tivesse de pagar IVA sobre as indemnizações compensatórias anuais recebidas, não puderam ser tidos em conta os respetivos custos, de acordo com as regras contabilísticas (considerando 94). Por último, nos seus relatórios sobre o serviço público, a RTP não incluiu todos os investimentos feitos em equipamento para atividades de serviço público, embora fossem contabilizados nas suas contas financeiras (ver considerando 67).
(203)
Contudo, de acordo com o disposto no Protocolo de Amesterdão, compete aos Estados-Membros organizarem o regime de financiamento das empresas de radiodifusão do serviço público. No presente caso, as autoridades portuguesas decidiram não reembolsar uma parte dos custos incorridos pelo prestador desse serviço para cumprir as suas atribuições.
(204)
No caso em apreço, o Estado não só concedeu indemnizações compensatórias anuais à RTP, mas também financiamento adicional sob a forma de aumentos de capital, de empréstimos e de um acordo com o organismo responsável pelo sistema de Segurança Social. Todavia, em conformidade com o ponto 57 da Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão tem de analisar se todas as medidas são proporcionadas face aos custos líquidos do serviço público. Só então o financiamento da RTP pode ser considerado compatível com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(205)
A Comissão considera igualmente que as obrigações de serviço público impostas à RTP, não elegíveis para compensação ao abrigo dos contratos de serviço público, podem ser consideradas obrigações de serviço público legítimas e claramente definidas e impostas formalmente pelo Estado ao prestador do serviço público. Por conseguinte, de acordo com as regras em matéria de auxílios estatais, Portugal pode financiar a totalidade dos custos líquidos do serviço público da RTP.
(206)
O quadro 6 do considerando 207 apresenta uma panorâmica dos custos de serviço público da RTP (custos de investimento e custos líquidos de exploração), tal como calculados segundo as regras aplicáveis de contabilidade analítica, e das compensações recebidas a título de custos de investimento e de exploração.
(207)
Em primeiro lugar, apresentam-se os investimentos em equipamento para as atividades de serviço público (quadro 5) e a compensação prevista para financiar os investimentos (quadro 2). Em segundo lugar, apresentam-se os custos líquidos de exploração da RTP (quadro 4) e as indemnizações compensatórias para esses custos (quadro 1). Em último lugar, o quadro apresenta a vantagem proporcionada pelos auxílios pontuais decorrentes do acordo concluído com a segurança social e do empréstimo de 1998.
Quadro 6
Síntese das necessidades de financiamento e de compensação do custo líquido de exploração do serviço público, de acordo com as regras contabilísticas
(milhões de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Custos de investimento
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Injeções de capital
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Diferença entre os custos de investimento e a compensação
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Custos de exploração do serviço público
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Indemnizações compensatórias
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Segurança Social
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Empréstimo
-20 000,0
-20 000,0
Diferença entre os custos de exploração e a compensação
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Fonte: Relatório financeiro e relatórios sobre o serviço público.
(208)
Tal como salientado nos considerandos 201 e 202, o sistema de indemnizações compensatórias anuais escolhido pelas autoridades portuguesas implicou que os custos efetivos das funções de serviço público asseguradas pela RTP fossem subestimados, tendo conduzido à acumulação de dívidas. Numa segunda fase, com o objetivo de manter o equilíbrio financeiro da RTP, as autoridades portuguesas utilizaram medidas pontuais para financiar os custos da prestação do serviço público da RTP.
(209)
Tal como pode ser observado no quadro 6 do considerando 207, a injeção de capital compensou excessivamente os investimentos de serviço público em 26 736,8 milhões de PTE, enquanto os custos de exploração foram subfinanciados pelas indemnizações compensatórias e pelas outras medidas pontuais em cerca de 28 755,1 milhões de PTE. Embora as injeções de capital se destinassem fundamentalmente a financiar os investimentos em equipamento, foram igualmente utilizadas para reembolsar dívidas acumuladas.
(210)
Como pode ser observado no quadro 6 do considerando 207, a compensação total foi inferior, em 2 018,3 milhões de PTE aos custos líquidos da prestação do serviço público (28 755,1 menos 26 736,8 milhões de PTE). Por conseguinte, a Comissão concluiu que, de acordo com as regras da União, o financiamento total do Estado é proporcionado face aos custos líquidos do serviço público de exploração da RTP durante o período em investigação. Esta conclusão não será diferente se se considerar que os 11 000 000 de PTE resultantes da isenção das taxas e emolumentos de registo constituem igualmente auxílios estatais (ver considerandos 119 e 120 da presente decisão), contrariamente à hipótese inicial da Comissão. Se este montante for tomado em consideração, continuará a registar-se um subfinanciamento da empresa de 2 007,3 milhões de PTE.
(211)
A Comissão considera que os fundos recebidos pela RTP foram provavelmente ainda inferiores aos custos líquidos totais incorridos para a realização das atribuições de serviço público conferidas à RTP pelo Estado, tendo em conta que o quadro 6 do considerando 207 não inclui a totalidade dos custos de serviço público da RTP no período compreendido entre 1992 e 1998.
(212)
De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão deve assegurar não só que o financiamento do Estado é proporcionado face aos custos líquidos da prestação de serviço público, mas igualmente que não ocorrem distorções do mercado no que diz respeito às atividades comerciais decorrentes das atividades de serviço público, relativamente às quais não é possível uma afetação correta de custos às respetivas receitas e que não são necessárias para efeitos de realização da missão de serviço público. Verificar-se-ia tal distorção no caso de a RTP provocar uma diminuição dos preços da publicidade no mercado, de forma a diminuir as receitas dos concorrentes (101). Nesse caso a RTP não maximizaria as suas receitas comerciais e aumentaria desnecessariamente as necessidades de financiamento estatal. De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, tal comportamento, se provado, não poderia ser considerado intrínseco às funções de serviço público atribuídas ao organismo de radiodifusão (102).
(213)
Na Decisão de início do procedimento de investigação de 15 de novembro de 2001, a Comissão afirmou que, se tal comportamento fosse provado, tomaria em conta essas distorções e a consequente necessidade de financiamento estatal mais elevado ao apreciar uma eventual sobrecompensação. Nessa fase do processo a Comissão observou que «com base nas informações em poder da Comissão neste momento, não é possível determinar se a RTP incorreu em tal comportamento» (103).
(214)
Na sequência do convite para apresentação de observações aquando do início do procedimento, a Comissão não recebeu quaisquer observações de concorrentes da RTP que indicassem ou demonstrassem que a RTP tinha um comportamento anticoncorrencial em mercados comerciais, suscetível de conduzir a um aumento do financiamento estatal incompatível com o Tratado (104).
(215)
Neste contexto, a Comissão considera que não existe qualquer elemento que indicie esse comportamento. Por conseguinte, a Comissão conclui que não se afigura que a RTP tenha enveredado por comportamentos anticoncorrenciais em mercados comerciais, conducentes a uma maior necessidade de financiamento estatal, e que tenha ocorrido uma sobrecompensação em resultado desse comportamento.
(216)
Tendo em conta o que antecede, a Comissão conclui que o acordo com o organismo responsável pela Segurança Social, as injeções de capital e o empréstimo subordinado, bem como a isenção temporária das taxas e emolumentos de registo, têm de ser considerados auxílios estatais, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Contudo, o financiamento da RTP com base em auxílios pontuais é compatível com o mercado interno, de acordo com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. O financiamento total é proporcionado face aos custos líquidos correspondentes a obrigações de serviço público claramente definidas e atribuídas. Por conseguinte, o financiamento estatal não afetou as condições das trocas comerciais nem a concorrência na União de maneira que contrarie os interesses da União, na aceção do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE (105).
VI. CONCLUSÃO
(217)
A Comissão considera que Portugal concedeu ilegalmente os auxílios pontuais em infração ao artigo 108.o, n.o 3, do TFUE (106). Tal não se aplica à isenção temporária das taxas e emolumentos notariais e das despesas de publicação prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei portuguesa n.o 21/92, dado que se considera que essas medidas não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(218)
Tal como referido no considerando 143, a Comissão conclui que o acordo celebrado com o organismo responsável pela Segurança Social em 1993, as injeções de capital realizadas no período entre 1994 e 1997 e o empréstimo de 1998 constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Da mesma forma, a isenção das taxas e emolumentos de registo ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 e a isenção permanente das taxas e emolumentos ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 constituem auxílios estatais. As medidas pontuais são concedidas com base em recursos estatais, ameaçam falsear a concorrência no mercado interno por favorecerem a RTP e afetam as trocas comerciais.
As medidas pontuais não preenchem as condições estabelecidas no acórdão Altmark, uma vez que não podem ser consideradas como fazendo parte de um sistema de compensação cujos parâmetros foram estabelecidos previamente de forma objetiva e transparente. Além disso, é evidente que a RTP não foi selecionada por meio de um concurso público que garantisse o mínimo custo possível e não há indicações de que o montante dos pagamentos pontuais foi determinado com base numa análise dos custos que teriam sido suportados por uma empresa média.
(219)
A isenção prevista no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE é aplicável às medidas pontuais, com exceção da isenção permanente a favor da RTP, nos termos do artigo 11.o, n.o 2 da Lei n.o 21/92. Tal como analisado acima, as medidas compensaram obrigações de serviço público claramente definidas e devidamente confiadas à RTP pela Lei n.o 21/92 e pelos contratos de serviço público. As medidas pontuais são proporcionadas face aos custos de exploração líquidos associados à prestação do serviço público pela RTP. As medidas pontuais não falseiam a concorrência numa medida contrária ao interesse da União, dado que são proporcionadas face ao custo líquido do serviço público prestado pela RTP. A RTP também não se comportou de forma anticoncorrencial nas suas atividades comerciais.
(220)
A Comissão considera que a isenção permanente prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 constitui um auxílio estatal não compatível com o mercado interno, porque não pode ser classificada como uma compensação da gestão de serviços de interesse económico geral, na aceção do artigo 106.o, n.o 2, do TFEU. Por conseguinte, Portugal deve revogar a referida lei. Portugal deve igualmente assegurar que eventuais auxílios pagos à RTP ao abrigo da referida lei sejam recuperados.
(221)
Tendo em conta o atrás exposto, a Comissão,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. As seguintes medidas pontuais, concedidas por Portugal a favor da Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP), constituem auxílios estatais, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado:
a)
O reescalonamento da dívida num montante de 1 206 milhões de PTE, efetuado por Portugal a favor da RTP sob a forma de um acordo com o organismo responsável pela Segurança Social concluído em 1993;
b)
As injeções de capital realizadas entre 1994 e 1997, num montante de 46 800 milhões de PTE;
c)
Um empréstimo de 20 000 milhões de PTE, concedido em 1998;
d)
Uma isenção temporária das taxas e emolumentos de registo decorrente do artigo 11.o, n.o 1 da Lei portuguesa n.o 21/92, num montante de 11 000 000 de PTE.
2. As medidas de auxílio estatal referidas no n.o 1 são compatíveis com o mercado interno, na aceção do artigo 106.o, n.o 2 do Tratado, visto que não levaram a uma sobrecompensação dos custos líquidos da missão de serviço público confiada à RTP.
Artigo 2.o
A isenção das taxas e emolumentos notariais e das despesas de publicação prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei portuguesa n.o 21/92 não constitui um auxílio estatal.
Artigo 3.o
1. A isenção ilimitada, a favor da RTP, do pagamento de taxas ou emolumentos relativos a todos os atos de inscrição, registo ou averbamento, prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Lei portuguesa n.o 21/92, constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
2. Os auxílios estatais concedidos ilegalmente por Portugal à RTP, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, com base no artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, são incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 4.o
1. Portugal deve revogar a lei referida no artigo 3.o, n.o 1, da presente decisão e deve ordenar a recuperação de eventuais auxílios estatais recebidos pela RTP ao abrigo desta disposição até à revogação da lei.
2. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que foram colocados à disposição da RTP e até à data da sua recuperação efetiva.
3. Os juros serão calculados numa base composta, nos termos do capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 e do Regulamento (CE) n.o 271/2008 que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004.
Artigo 5.o
1. A recuperação dos auxílios concedidos no âmbito da lei referida no artigo 3.o deve ser imediata e efetiva.
2. Portugal assegurará a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 6.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, Portugal deve fornecer à Comissão as seguintes informações:
a)
Descrição pormenorizada das medidas adotadas para revogar o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92;
b)
Montante total (capital e juros) a recuperar junto da RTP;
c)
Descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
d)
Documentos que demonstrem que a RTP foi intimada a reembolsar o auxílio.
2. Portugal manterá a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 3.o. A pedido da Comissão, Portugal deve transmitir-lhe de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve também fornecer informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título da recuperação já reembolsados pela RTP.
Artigo 7.o
A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de dezembro de 2011.