ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 13. července 2011
o státní podpoře č. C 6/08 (ex NN 69/07), kterou poskytlo Finsko společnosti Ålands Industrihus Ab
(oznámeno pod číslem K(2011) 4905)
(Pouze finské a švédské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/252/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Prostřednictvím stížnosti podané dne 5. září 2006 byla Komise informována o různých opatřeních, která provedla alandská místní správa (dále jen „místní správa“) ve prospěch realitní společnosti Ålands Industrihus Ab (dále jen „ÅI“). Dopisy ze dne 25. října 2006 a 14. února 2007 si Komise od Finska vyžádala informace, které byly poskytnuty dopisy ze dne 11. ledna 2007 a 3. dubna 2007. Další informace poskytly finské orgány dne 31. května 2007 a 12. července 2007. Stěžovatel poskytl doplňkové informace v listopadu 2006 a květnu 2007.
(2)
Dopisem ze dne 30. ledna 2008 Komise Finsko informovala, že se s ohledem na tuto podporu rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) (2) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k podpoře vyjádřily.
(4)
Komise neobdržela žádné připomínky zúčastněných stran.
(5)
V návaznosti na rozhodnutí o zahájení řízení poskytlo Finsko informace, které Komise zaevidovala dne 6. května 2008, 21. ledna 2010, 26. února 2010, 21. května 2010, 18. června 2010, 18. dubna 2011, 27. června 2011 a 28. června 2011. Dne 4. června 2010 se uskutečnila schůzka mezi útvary Komise, finskými orgány a zástupci společnosti ÅI.
2. POPIS PODPORY
2.1 PŘÍJEMCE
(6)
Společnost ÅI je zaregistrovaná v městě Mariehamn, hlavním městě Alandských ostrovů, souostroví v Baltském moři mezi finskou a švédskou pevninou s celkovým počtem obyvatel přibližně 28 000. Alandské ostrovy jsou jednou z finských provincií, mají však vysokou míru autonomie. Společnost ÅI vlastní především orgány místní správy (84,43 %) a město Mariehamn (15,01 %). Zbývajícími akcionáři jsou ostatní místní orgány na Alandských ostrovech (4).
(7)
Společnost ÅI podniká v oblasti výstavby, vlastnictví a pronájmu budov pro průmyslové a obchodní využití. Podle Finska je cílem činnosti společnosti poskytovat společnostem na Alandských ostrovech budovy za účelem přispění k diverzifikovanému a konkurenceschopnému hospodářství.
(8)
Až do roku 1999 byly obchodní činnosti společnosti ÅI co do rozsahu malé (5). Bilanční suma společnosti ÅI rostla velmi pomalu, pokud vůbec (6). V této souvislosti se správní rada společnosti ÅI rozhodla, že začne hledat nové obchodní příležitosti, aby společnost mohla expandovat. Současně místní podnikatelská komunita (kterou tvoří téměř výhradně malé podniky) vyslovila přání týkající se „technologického parku“, tj. seskupení kancelářských prostor, kde by mohly místní podniky sídlit pod jednou střechou v zájmu snazší spolupráce, vytváření nových nápadů a celkového zlepšení podnikavosti. Tím se měl stát nakonec kancelářský park „iTiden“ (kvarteret iTiden). Vznik projektu je podrobněji vysvětlen v oddíle 2.2.
2.2 PROJEKT iTiden (7)
(9)
Diskuse mezi zástupci místní podnikatelské komunity a místní správou ohledně možnosti vybudování „technologického parku“ začaly již v roce 1999. Uskutečnily se společné studijní cesty do řady obdobných zařízení ve Švédsku.
(10)
V roce 2000 byl projekt přidělen pracovní skupině, která na jaře 2000 předložila návrh místní správě a městu Mariehamn. Projekt a plány místní správy týkající se jeho vybudování a financování byly uvedeny v rozpočtu místní správy na rok 2000 (8) a potvrzeny v rozpočtu na rok 2001, v němž místní správa požadovala rovněž finanční prostředky na případné navýšení kapitálu pro infrastrukturní projekty, včetně pro společnost ÅI (obdobná žádost byla uvedena v rozpočtu na rok 2000) (9).
(11)
Dne 12. července 2001 zakoupila společnost ÅI díky navýšení kapitálu pozemek ve čtvrti „Västra Klinten“ v Mariehamnu, na němž měl být projekt iTiden vybudován. V souvislosti s tímto nákupem zajistila společnost ÅI rovněž potřebné změny s ohledem na projekt iTiden v územním plánu města.
(12)
V rozpočtu na rok 2002 místní správa uvedla, že společnost ÅI zahájí v roce 2002 výstavbu projektu iTiden a že to bude se vší pravděpodobností vyžadovat navýšení kapitálu (pro něž místní správa požadovala potřebné částky vyhrazené v rozpočtu) (10).
(13)
Počátkem roku 2002 byla jmenována pracovní skupina pro výstavbu projektu iTiden a byl najat architekt. Byli kontaktováni potenciální nájemci s cílem zjistit jejich zájem o pronájem prostor v iTiden. Přípravné zemní práce byly provedeny na jaře 2003 a výstavba první etapy (projekt byl navržen ve dvou po sobě jdoucích etapách stavby) byla zahájena v létě 2003. První nájemci se do části projektu iTiden dokončené v rámci „první etapy“ nastěhovali dne 1. prosince 2004.
(14)
Výstavba druhé etapy projektu iTiden byla zahájena na podzim 2006 a dokončena v roce 2007.
2.3 OPATŘENÍ STÁTNÍ PODPORY
(15)
Formální vyšetřovací řízení Komise zahrnovalo několik kapitálových injekcí (dále jen „navýšení kapitálu“) a záruk za bankovní půjčky (dále jen „úvěrové záruky“), které místní správa poskytla společnosti ÅI mezi rokem 1997 a 2007. Opatření jsou uvedena v následující tabulce (kapitálové injekce jsou očíslovány C-I až C-XI a záruky G-I až G-III).
Opatření
Datum opatření
Navýšení kapitálu
(v EUR)
Úvěrové záruky
(v EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
CELKEM
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
V porovnání s tabulkou opatření v bodě 7 rozhodnutí o zahájení řízení byla vyškrtnuta úvěrová záruka ve výši 2 587 500 EUR ze dne 26. října 2006, jelikož nebyla nikdy uplatněna (na základě rozhodnutí finských soudů). Navýšení kapitálu C-XI ze dne 12. června 2006 v rozhodnutí o zahájení řízení je zde uvedeno s datem 15. února 2007, jelikož během vyšetřovacího řízení vyšlo najevo, že toto opatření bylo provedeno k tomuto pozdějšímu dni. Rozhodnutí místní správy provést toto navýšení kapitálu bylo nedávno (6. dubna 2011) finským Nejvyšším správním soudem zrušeno (viz bod 114). Jelikož však byl kapitál společnosti ÅI v roce 2007 vyplacen a nebyl vrácen, má Komise za to, že rozhodnutí vnitrostátního soudu neznamená, že by toto opatření mělo být z předmětu jejího šetření vyloučeno.
(17)
Podle finských orgánů byla všechna navýšení kapitálu provedena za účelem financování projektu iTiden kromě těchto navýšení:
C-I) navýšení kapitálu ze dne 18. června 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) navýšení kapitálu ze dne 22. června 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) navýšení kapitálu ze dne 10. října 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) navýšení kapitálu ze dne 30. září 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) navýšení kapitálu ze dne 16. června 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Všechny úvěrové záruky byly podle Finska vydány za účelem financování projektu iTiden. Více informací o úvěrových zárukách je uvedeno v bodech 66 až 86.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(19)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda jsou navýšení kapitálu a úvěrové záruky slučitelné s vnitřním trhem, a to z těchto důvodů.
(20)
Pokud jde o existenci státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise uvedla, že opatření zahrnovala státní prostředky, jelikož byla provedena místními orgány, a že jsou selektivní, jelikož byla určena společnosti ÅI. Pokud jde o kritérium, zda tato opatření poskytla společnosti ÅI „výhody, které by za běžných tržních podmínek čerpat nemohla“, jelikož by soukromý investor, který se řídí vyhlídkou ziskovosti v dlouhodobém horizontu, tuto podporu neposkytl, Komise měla pochybnosti, zda by soukromý investor poskytl kapitál stejně jako místní správa, jelikož společnost ÅI vykazovala dlouhodobě ztráty, nebo přinejlepším velmi skromné zisky. Co se týká konkrétně úvěrových záruk, Komise pochybovala, že by společnost ÅI mohla získat srovnatelnou finanční podporu na trzích, a měla tudíž za to, že tyto záruky společnost ÅI zvýhodnily. Komise se rovněž domnívala, že tyto výhody mohou narušit hospodářskou soutěž a obchod uvnitř Společenství.
(21)
Pokud by se opatření považovala za státní podporu, Komise pochybovala, že by ji bylo možno pokládat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(22)
Komise zpochybnila rovněž tvrzení Finska, že pokud by se opatření skutečně považovala za státní podporu, byla tato opatření provedena v souladu s režimy podpor, které se uplatňovaly již před vstupem Finska do EU, a byla by proto zákonná.
4. PŘIPOMÍNKY FINSKA
4.1 OPATŘENÍ NEPŘEDSTAVUJÍ STÁTNÍ PODPORU
(23)
Finsko zastávalo názor, že místní správa jednala v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, tj. že se opatření řídila vyhlídkou místní správy na návratnost jejích investic. Finsko tvrdilo, že investiční rozhodnutí byla odůvodněna programem společnosti týkajícím se nových investic, především projektem iTiden. Opatření tudíž neměla pokrýt předchozí ztráty nebo podporovat ztrátové podnikání. Místní správa obdržela za své investice konkrétní hodnotu v nových podílech ve společnosti ÅI, jelikož se hodnota společnosti v souladu s úpisem akcií zvýšila. Společnost ÅI proto nezískala žádnou výhodu, kterou by nebyla schopna dosáhnout u soukromého investora.
(24)
Bez ohledu na možnou výhodu zastávalo Finsko rovněž názor, že opatření nelze považovat za státní podporu, jelikož neexistují žádné konkrétní důkazy o významném dopadu na hospodářskou soutěž na alandském trhu nemovitostí.
4.2 JEDNÁ-LI SE O STÁTNÍ PODPORU, JE TO ZÁKONNÁ PODPORA NA ZÁKLADĚ EXISTUJÍCÍCH REŽIMŮ PODPORY
(25)
Pokud by se však zjistilo, že opatření zahrnují prvek státní podpory, měla by se tato podpora podle Finska považovat za zákonnou. Finsko tvrdilo, že se na navýšení kapitálu i záruky vztahovaly existující režimy podpory, které byly zavedeny před tím, než se Finsko stalo členem EU.
4.3 JEDNÁ-LI SE O NOVOU STÁTNÍ PODPORU, JE TATO PODPORA SLUČITELNÁ S VNITŘNÍM TRHEM
(26)
Pokud by opatření představovala protiprávní státní podporu, měla by se tato považovat za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jelikož účelem těchto opatření je rozvoj regionu a vytvoření nových pracovních míst, a to především přispěním k diverzifikaci hospodářství tohoto regionu, jež je příliš závislé na loďařském průmyslu.
4.4 MOŽNÉ NAVRÁCENÍ PODPORY
(27)
Pokud by Komise shledala, že opatření představují protiprávní a neslučitelnou podporu, která má být navrácena, předložilo Finsko tato tvrzení.
(28)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12), nebude Komise vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. Tak by tomu bylo v tomto případě, jelikož Finsko oprávněně očekávalo, že výše uvedené režimy, které pocházely z doby před přistoupením, byly a jsou platné, a že tudíž podpora poskytnutá podle těchto pravidel je zákonná.
(29)
Pokud by se však Komise domnívala, že je nutno podporu vrátit, Finsko tvrdí, že prvek podpory obsažený v navýšení kapitálu nepředstavuje nutně celou nominální hodnotu transakcí, jež zahrnují státní podporu. Pokud jde o záruky, případná podpora, která má být navrácena, nemůže být vyšší než úrokové zvýhodnění, jehož společnost dosáhla v důsledku záruky (v porovnání s nezaručenými půjčkami). Stejně tak v případě kapitálových injekcí nemůže podpora činit více než náklady společnosti ÅI na získání odpovídajícího kapitálu na trhu.
5. POSOUZENÍ
5.1 HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(30)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(31)
Aby bylo opatření považováno za státní podporu, musí být splněny tyto podmínky: a) musí být financováno členským státem nebo ze státních prostředků; b) musí poskytnout selektivní výhodu, která zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby, a c) narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Jelikož jsou tyto podmínky kumulativní, musí být všechny splněny, aby se opatření pokládalo za státní podporu.
5.1.1 STÁTNÍ PROSTŘEDKY A SELEKTIVITA
(32)
Z důvodů uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení (jež Finsko nezpochybnilo) jsou tato dvě kritéria splněna. Opatření byla provedena na základě individuálních rozhodnutí vydaných místní správou za účelem využití finančních prostředků, které byly v jejím ročním rozpočtu přiděleny regionálním shromážděním Alandských ostrovů. Tato opatření jsou proto jednoznačně financovaná státem a byla individuálně určena společnosti ÅI.
5.1.2 VÝHODA
(33)
Finsko uvedlo, že opatření nepředstavují státní podporu, jelikož neposkytují společnosti ÅI výhodu, kterou by nemohla získat na trzích, ať už u soukromého akcionáře nebo soukromého věřitele.
(34)
Podle ustálené zásady práva v oblasti státních podpor (na niž se obvykle odkazuje jako na zásadu investora v tržním hospodářství) platí, že investování orgánů veřejné správy do kapitálu podniků představuje státní podporu, pokud by stejný kapitál v podobné situaci neposkytl soukromý investor, zejména s vyhlídkou na dosažení návratnosti (13). Podle bodu 3.1 sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (14) (dále jen „sdělení o zárukách“) představuje záruka poskytnutá orgány veřejné správy státní podporu, ledaže je financování poskytnuto za podmínek, které by byly přijatelné pro soukromý subjekt za normálních podmínek tržního hospodářství.
(35)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda byla s ohledem na navýšení kapitálu a záruky splněna zásada investora v tržním hospodářství, zejména na základě dvou připomínek týkajících se společnosti ÅI:
a)
Společnost ÅI vykazovala v letech, v nichž byla opatření provedena, ztráty nebo zanedbatelné zisky. Společnost ÅI vykázala v každém roce v období 2001 až 2005 ztrátu. Zisky mezi rokem 1998 a 2000 byly malé a snižovaly se (38 000 EUR, 28 000 EUR resp. 9 000 EUR). Když společnost ÅI v roce 2006 znovu vykázala zisk, jednalo se pouze o částku ve výši 557,43 EUR. V roce 2006 činil zisk odhadovaný pro rok 2007 (tj. zisk, který se předpokládal v době přijetí rozhodnutí o provedení posledních opatření) pouze 5 868,46 EUR (15).
b)
Mimoto se Komisi zdálo, že peněžní tok společnosti ÅI od roku 2000 nepostačuje k pokrytí jejích nákladů, což vedlo k předpokladu, že opatření byla nezbytná jednoduše kvůli pokrytí tohoto nedostatečného peněžního toku (16).
(36)
Finsko tento názor odmítlo. Jeho tvrzení budou projednána níže, a to zvlášť pro navýšení kapitálu a úvěrové záruky.
5.1.2.1 Kapitálová injekce
(37)
Finsko především odmítá názor, že společnost ÅI měla potíže s likviditou. I když byly činnosti společnosti před projektem iTiden co do velikosti omezené, její provozní hospodářský výsledek a likvidita byly uspokojivé a tak tomu bylo během celého prošetřovaného období. Opatření proto nebyla nutná k uhrazení nákladů na činnost. Cílem opatření bylo financovat rozšíření společnosti, a měla by se proto považovat za investice. Vzhledem k podmínkám těchto investic byla tato opatření opodstatněná podle zásady investora v tržním hospodářství, a nepředstavují proto státní podporu.
(38)
Finsko v této souvislosti uvedlo, že většina navýšení kapitálu byla použita k financování projektu iTiden, zatímco zbytek byl určen na jiné projekty společnosti ÅI (viz bod 17 výše).
(39)
Hodnocení Komise je následující.
(40)
Komise na úvod zdůrazňuje, že kapitál, který akcionář poskytne podniku, není a priori vyhrazen na určité použití, nýbrž se stává součástí hmotného majetku společnosti. Je proto běžné, že je-li investice poskytnuta jako vlastní kapitál, je její soulad se zásadou investora v tržním hospodářství posuzován na základě výhledů týkajících se výsledků společnosti jako celku. V případě, jsou-li k dispozici příslušné důkazy, to nevylučuje posouzení předpokládané návratnosti u konkrétních plánovaných investic, pokud jsou samozřejmě takovéto informace dostupné v době přijetí investičního rozhodnutí.
(41)
Pokud jde o celkové finanční výsledky společnosti ÅI, Komise na základě důkazů předložených v rámci vyšetřovacího řízení uznává, že provozní hospodářský výsledek společnosti ÅI trvale pokrýval její ztráty a zajišťoval likviditu. Dostupné důkazy neumožňují vyvodit závěr, že navýšení kapitálu (nebo půjčky získané prostřednictvím záruk) byla použita k uhrazení ztrát vyplývajících z činnosti společnosti ÅI.
(42)
Je však skutečností, že místní správa poskytla společnosti ÅI důležitý dodatečný kapitál, který mezi rokem 1997 a 2006 na první pohled nevytvořil žádný zisk, nebo jen zisk velmi malý. Rozhodující otázkou proto je (jak tvrdí samotné Finsko), zda měla místní správa důvod očekávat u svého kapitálu návratnost, jež by byla dostatečná pro soukromého investora, aby uskutečnil stejnou investici. To je nutno posoudit na základě informací, které byly místní správě známy v době navýšení kapitálu.
(43)
Finsko uvedlo, že velká část navýšení kapitálu byla určena na financování první a druhé etapy projektu iTiden, zatímco zbývající navýšení kapitálu bylo přiděleno na různé jiné investice. Kvůli srozumitelnosti následující analýza zabývá nejprve navýšením kapitálu, který byl použit k financování projektu iTiden.
(44)
Finsko tvrdí, že se veškerá navýšení kapitálu kromě C-I, C-II, C-III, C-VIII a C-IX uskutečnila za účelem financování projektu iTiden, což byl zdaleka největší samostatný projekt společnosti ÅI. První navýšení kapitálu, které bylo určeno na projekt iTiden, se uskutečnilo v roce 2001 (C-IV).
(45)
Pokud jde o podmínky, za nichž místní správa tato navýšení kapitálu provedla, a (co je zásadní) o návratnost, která se očekávala v době přijetí rozhodnutí, Finsko poskytlo tyto informace:
(46)
Rozhodnutí místní správy přikročit k navýšením kapitálu v souvislosti s projektem iTiden byla přijata na základě informací, které byly poskytnuty na neformálních schůzkách, jichž se zúčastnila místní správa a zástupci společnosti ÅI. Finsko uvedlo, že z těchto schůzek nebyly pořízeny žádné zápisy. Finsko však Komisi předložilo prezentace uvedené na těchto neformálních schůzkách nebo na schůzích správní rady společnosti ÅI. Tyto prezentace obsahovaly stručný popis souvislostí a hlavních charakteristik projektu iTiden a výpočty ziskovosti pro první a druhou etapu tohoto projektu. Tyto důkazy proto Komisi umožnily zjistit, jakou návratnost místní správa očekávala v době, kdy provedla navýšení kapitálu pro projekt iTiden.
(47)
Dne 31. ledna 2002 uspořádala společnost ÅI neformální schůzku s místní správou za účelem schválení zahájení výstavby projektu iTiden v roce 2002 (po koupi pozemku, k níž došlo v roce 2001). Na této schůzce předložila společnost ÅI výpočty ziskovosti, které předpokládaly, že projekt zajistí u vlastního kapitálu společnosti ÅI roční návratnost ve výši 3 %.
(48)
Další neformální schůzka mezi společností ÅI a místní správou se konala dne 4. března 2003 za účelem přípravy valné hromady akcionářů společnosti ÅI dne 5. března 2003. Valná hromada měla rozhodnout o zahájení výstavby první etapy projektu iTiden, k níž v roce 2002 nedošlo. Byl poskytnut aktualizovaný výpočet ziskovosti. V tomto výpočtu se odhadovalo, že první etapa přinese přebytek ve výši pouze 700 EUR, což znamená nulovou návratnost vlastního kapitálu společnosti ÅI.
(49)
Dne 2. února 2006 zasedala správní rada společnosti ÅI, aby projednala zahájení výstavby druhé etapy a požádala o navýšení kapitálu za účelem jejího financování. Podle výpočtu ziskovosti, který byl předložen na této schůzi, měl projekt dosáhnout hranice rentability s návratností vlastního kapitálu ve výši 3 %. Tento výpočet však bylo nutno revidovat, aby se zohlednily vyšší náklady na přizpůsobení budov potřebám nájemců. Revidovaný výpočet ze dne 10. ledna 2006 tudíž sloužil jako základ pro navýšení kapitálu, o němž bylo rozhodnuto na valné hromadě, která se konala dne 12. června 2006 (ačkoliv k navýšení kapitálu došlo z technických důvodů až dne 15. února 2007 - jedná se o navýšení kapitálu C-XI). V tomto výpočtu byla předpokládaná roční návratnost vlastního kapitálu u druhé etapy projektu iTiden stanovena na 1 %.
(50)
Finsko poskytlo tyto důkazy a uvedlo, že to přesně vysvětluje tehdejší očekávání týkající se výnosů, na jejichž základě místní správa rozhodla o navýšení kapitálu pro projekt iTiden, tj. C-IV, C-V, C-VI, C-VII a C-X v případě první etapy a C-XI v případě druhé etapy. Tyto odhady ziskovosti jsou založeny na předpokládaných příjmech (tj. nájemném) plynoucích z projektu iTiden. Finsko uvedlo, že by návratnost investice místní správy měla zohledňovat rovněž vyhlídku na kapitálové zisky spočívající ve zvyšování hodnoty nemovitosti v čase. Finsko však v tomto ohledu nepředložilo žádné konkrétní důkazy. Tyto úvahy nejsou ve výpočtech ziskovosti zahrnuty, což naznačuje, že při rozhodování o investicích nebyly vzaty v úvahu. Na základě výše uvedených důkazů Komise konstatuje, že by soukromý investor při takovéto očekávané návratnosti podobné investice neuskutečnil.
(51)
Každý investor vkládající peněžní prostředky do projektu, který zahrnuje určitý prvek rizika (jako je rozvoj komerčních nemovitostí), bude požadovat návratnost, jež náležitě zohledňuje riziko spojené s investicí. Bude tudíž očekávat „rizikovou přirážku“ převyšující známou návratnost, kterou může docílit u alternativního, bezrizikového aktiva („bezriziková úroková míra“). Běžným měřítkem pro bezrizikovou úrokovou míru jsou státní dluhopisy s ratingem AAA a s kratší dobou splatnosti. Pro účely tohoto posouzení je použit výnos u dvouletých finských státních dluhopisů, jelikož Finsko nevydává dluhopisy s kratší dobou splatnosti. Z toho vyplývá bezriziková úroková míra v roce 2002 v rozmezí od 2,7 do 4,2 %, v roce 2003 mezi 2,2 a 2,7 % a v roce 2006 mezi 2,8 a 3,8 %.
(52)
Po porovnání s návratností kapitálu, kterou očekávala místní správa, když se rozhodla provést navýšení kapitálu v souvislosti s projektem iTiden, Komise podotýká, že místní správa mohla dosáhnout stejné či ještě vyšší návratnosti bez jakéhokoli rizika spojeného s projekty týkajícími se nemovitostí. I podle nejoptimističtějších údajů by „riziková přirážka“ (tj. návratnost přesahující bezrizikovou prémii) činila u navýšení kapitálu C-IV a C-V (tj. navýšení kapitálu v roce 2001 a 2002) nejvýše 0,3 %. U navýšení kapitálu, která byla provedena v důsledku rozhodnutí o zahájení výstavby první etapy projektu iTiden v roce 2003 (a tudíž na základě očekávané návratnosti sdělené na neformální schůzce dne 4. března 2003, viz bod 48), tj. C-VI, C-VII a C-X, byla očekávaná návratnost nulová, což znamená, že v případě nepřevzetí žádného rizika mohlo být dosaženo nesrovnatelně lepší návratnosti. Obdobně u navýšení kapitálu pro druhou etapu, C-XI, byla očekávaná návratnost ve výši 1 % mnohem nižší než bezriziková úroková míra, která byla dostupná v té době.
(53)
Je zřejmé, že by žádný soukromý investor nebyl spokojen se zápornou či velmi nízkou rizikovou přirážku, kterou byla místní správa ochotna akceptovat u navýšení kapitálu, jež byla zmíněna v bodech 47-49. V případě potřeby lze toto doložit empirickými údaji o očekávané návratnosti na alandském trhu nemovitostí.
(54)
Podle zprávy (17) společnosti KPMG ze dne 10. července 2007, kterou zadaly finské orgány a která byla dne 17. července 2007 předložena Komisi, činí návratnost, kterou požadují soukromí investoři u investic do kancelářských prostor na Alandských ostrovech, 7 % (a u průmyslových nemovitostí 8 %). Ačkoliv byla tato zpráva vypracována později než investiční rozhodnutí místní správy, jež jsou předmětem tohoto rozhodnutí, je přesto důležitá, jelikož je založena na zkoumání minulých investic a neexistuje žádný zřejmý důvod pro domněnku, že v předchozích letech byla požadovaná návratnost podstatně nižší. Zpráva každopádně poskytuje přesvědčivé údaje, že návratnost, kterou předpokládala společnost ÅI, by pro soukromého investora nebyla dostatečná.
(55)
Finsko tvrdilo, že navzdory nízké či nulové očekávané návratnosti jsou investice v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, jelikož i) před zahájením výstavby oslovila společnost ÅI potenciální nájemce a byla si jistá, že míra obsazenosti dosáhne nejméně 80 %, a ii) vzhledem ke skutečným finančním výsledkům společnosti ÅI (a tudíž v zásadě projektu iTiden) v letech od roku 2004 a možným dosaženým kapitálovým ziskům se investice ukázaly jako ziskové.
(56)
V této souvislosti postačuje zopakovat (aniž by bylo nutno se zabývat finančními výsledky společnosti ÅI v pozdějších letech), že otázkou není, zda jsou současné výsledky podniku přiměřené, nýbrž zda by na základě informací, které byly známy nebo které bylo možno předpokládat v době, kdy se místní správa rozhodla poskytnout společnosti ÅI státní prostředky (s ohledem na očekávanou 80 % míru obsazenosti), soukromý investor působící v tržních podmínkách poskytl společnosti stejný kapitál. Z výše objasněných důvodů Komise konstatuje, že by tak soukromý investor neučinil.
(57)
Komise proto uvádí, že navýšení kapitálu C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X a C-XI poskytla společnosti ÅI výhodu, kterou by nebyla schopna získat za tržních podmínek (18).
(58)
Komise nyní posoudí ostatní navýšení kapitálu, jichž se týkalo rozhodnutí o zahájení řízení a která podle Finska nesouvisela s projektem iTiden.
(59)
Podle pravidel de minimis platných v době provedení této kapitálové injekce nepředstavují dotace nižší než 100 000 ECU poskytnuté podniku v tříletém období státní podporu (19). Toto navýšení kapitálu činí 84 094,39 EUR, to znamená, že je podstatně nižší než strop podle pravidel de minimis ve výši 100 000 ECU. Společnost ÅI neměla během tříletého období prospěch ze žádného jiného opatření (20). Na tomto základě by kapitálová injekce z roku 1997 každopádně (bez ohledu na okolnosti, za nichž se uskutečnila) nepředstavovala státní podporu.
(60)
Finsko uvedlo, že tato opatření byla určena na výstavbu průmyslové nemovitosti v Norrböle, rekonstrukci nemovitosti v Mariehamnu (C-II) a pořízení průmyslové nemovitosti ve východní části Alandských ostrovů (C-III). Tato navýšení proto jednoznačně nesouvisí s projektem iTiden, který v té době ještě neměl jasnou podobu (k tomu došlo v roce 2001, kdy byl zakoupen pozemek).
(61)
Ačkoliv je pravdou, že celkové zisky společnosti ÅI byly v období 1998-2007 nízké nebo záporné, skutečností je, že v roce 2000 a ve dvou předchozích letech vykázala mírný zisk a že ztráty začaly v roce 2001. Při vyšetřovacím řízení bylo prokázáno, že společnost hradila své náklady a že její likvidní pozice byla přiměřená. Zdá se, že investice, které odůvodňovaly tato dvě navýšení kapitálu, jsou úměrné velikosti a „tradičnímu“ obchodnímu modelu společnosti ÅI před rozšířením v souvislosti s projektem iTiden. Neexistují proto žádné přesvědčivé důvody pro domněnku, že by soukromý investor neprovedl stejná navýšení kapitálu, a neexistují tudíž jednoznačné důkazy o zvýhodnění společnosti ÅI.
(62)
Až do roku 2000 vykazovaly obchodní činnosti společnosti ÅI skromné, avšak kladné hospodářské výsledky (v období 1997-2000 v rozmezí od 9 000 EUR do 38 000 EUR). Obchodní činnosti společnosti ÅI byly v souladu s tehdejším plánem společnosti. Společnost ÅI vlastnila a pronajímala sklady a kanceláře po celých Alandských ostrovech. Soubor nemovitostí ve vlastnictví společnosti ÅI byl až do roku 2000 velmi stálý, což vysvětluje rovněž stabilní finanční výsledky společnosti. Obrat společnosti ÅI byl v období 1997-2000 v rozmezí od 95 000 EUR do 101 000 EUR. V souladu s tím byla společnost ÅI schopna zajistit, aby byly její činnosti ziskové, i když při poměrně malém obratu.
(63)
Podle Finska byla tato navýšení kapitálu použita k pořízení průmyslové nemovitosti (C-VIII) a výstavbě hangáru na letišti Jomala mimo Mariehamn (C-IX).
(64)
Ačkoli tato opatření nebyla bezprostředně odůvodněna projektem iTiden, byla provedena v situaci, která se zcela lišila od situace v případě výše projednaných opatření C-II a C-III. Navýšení kapitálu C-VIII a C-IX byla provedena v roce 2004 resp. 2005. V té době vykazovala společnost ÅI od roku 2001 ztráty. Co je důležité, tyto investice se uskutečnily v době, kdy místní správa od roku 2001 již investovala do společnosti ÅI více než 2,25 milionu EUR s tím, že tato investice nezajistí návratnost, která by byla přijatelná pro tržního investora.
(65)
Nepřiměřená návratnost u projektu iTiden by měla nevyhnutelně negativní dopad na celkové výsledky společnosti ÅI. Vlastní kapitál podniku není konkrétně vyhrazen, nýbrž je zaměnitelný, a musí obdržet odměnu podle celkových výsledků společnosti. Místní správě proto muselo být v době, kdy provedla opatření C-VIII a C-IX, zřejmé, že dodatečné navýšení kapitálu společnosti ÅI v dohledné budoucnosti pravděpodobně nepřinese přiměřenou návratnost. Tržní investor by byl ochoten provést tyto kapitálové injekce, pokud by investice umožnily tržní návratnost na základě celkových výsledků podniku (tj. návratnost, která by nahradila nízkou návratnost u navýšení kapitálu), nejsou však k dispozici žádné údaje, které by naznačovaly, že se toto očekávalo. Finsko neposkytlo ohledně těchto opatření žádné konkrétní informace, jež by tento názor změnily. Komise proto usuzuje, že by žádný soukromý investor neposkytl společnosti ÅI za této situace další kapitál. Navýšení kapitálu C-VIII a C-IX tudíž poskytla společnosti ÅI výhodu, kterou by nemohla získat na trhu.
5.1.2.2 Úvěrové záruky
(66)
Při posuzování možné státní podpory obsažené v zárukách používá Komise zásady, které jsou stanoveny ve sdělení o zárukách. V bodě 3.2 sdělení jsou objasněny podmínky, jež obvykle postačují k vyloučení existence státní podpory v záruce, kterou poskytly orgány veřejné správy. Tyto podmínky však nejsou u záruk G-I, G-II a G-III splněny (stačí poznamenat, že tyto záruky pokrývaly související půjčky v plné výši, viz bod 3.2 písm. c) sdělení o zárukách).
(67)
Komise za prvé podotýká, že finanční situace společnosti ÅI byla v době, kdy byly záruky poskytnuty, dostatečně dobrá, aby nebyla vyloučena schopnost podniku získat půjčky na trhu bez záruk. Společnost nebyla podnikem v obtížích ve smyslu pokynů Komise pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (21). Na základě dostupných důkazů nelze vyvodit závěr, že společnost ÅI byla podnikem, který by bez státní podpory vůbec nepřežil. V letech před navýšením kapitálu, tj. před zahájením projektu iTiden, byla finanční situace společnosti ÅI stabilní a její obchodní činnosti vykazovaly mírně kladné hospodářské výsledky. Důvodem, proč orgány veřejné správy začaly v roce 2001 masivně vkládat kapitál, nebyla záchrana podniku, nýbrž financování jeho růstu. Pokud by podpora ve formě navýšení kapitálu neexistovala, společnost ÅI by nebyla podnikem v úpadku, nýbrž menší společností, která by měla stále přístup na finanční trhy. Komise proto nemůže vyvodit závěr, že by společnost ÅI neměla bez záruk přístup na úvěrové trhy. Otázkou je, zda záruky poskytly podniku výhodu v podobě nižších úvěrových nákladů, než by musel zaplatit za tržních podmínek, pokud by nebyla záruka poskytnuta.
(68)
Další otázkou, kterou je třeba přezkoumat, je to, zda byla za záruky účtována odpovídající prémie, která je srovnatelná s prémií účtovanou soukromým poskytovatelem záruk. V daném případě nezjistila Komise žádné soukromé záruky, jež by umožnily snadné srovnání. Za této situace porovná Komise celkové finanční náklady na zaručenou půjčku, včetně úrokové sazby u úvěru a záruční prémie, s tržní prémií u podobné nezaručené půjčky (22).
(69)
Dne 9. října 2003 poskytla […] (23), obchodní banka, společnosti ÅI půjčku ve výši […] EUR oproti zajištění […]. Úroková sazba byla do 15. ledna 2007 stanovena na […] ročně (24).
(70)
Ačkoliv tato půjčka byla poskytnuta současně se zárukou G-I, Komise ji pro účely srovnání nákladů na toto opatření nepokládá za vhodnou. Mezi červnem 2000 a březnem 2003 obdržela společnost ÅI pět kapitálových injekcí v celkové hodnotě 2 208 595,01 EUR. Státní podpora v takovéto výši nevyhnutelně ovlivnila posouzení rizika, které […] provedla před poskytnutím půjčky, a tudíž zlepšila úvěrové podmínky, včetně nákladů, v porovnání s podmínkami, které by podnik byl schopen získat na trzích v případě neexistence prvku státní podpory v navýšení kapitálu. Komise proto nemůže mít za to, že úroková sazba u nezaručené půjčky z roku 2003 (či jiných pozdějších půjček) přesně odráží úvěrové podmínky společnosti ÅI v případě neexistence státní podpory, a nelze ji proto použít jako věrohodné a spolehlivé měřítko ke srovnání nákladů na půjčky, na něž se vztahovaly záruky poskytnuté místní správou.
(71)
Komise se domnívá, že v případě neexistence jiných spolehlivých důkazů, pokud jde o srovnatelné půjčky za tržních podmínek, poskytuje vhodné srovnávací měřítko (nesouvisející s příjemcem) pro posouzení, zda byla opatření G-I, G-II a G-III provedena za tržních podmínek, sdělení o referenčních sazbách (25). Sdělení o referenčních sazbách poskytuje náhradu pro tržní úrokovou míru a pro výpočet prvku podpory v opatřeních podpory. Metoda stanovování referenčních sazeb je založena na těchto dvou činitelích: základní sazbě (v tomto případě jednoleté sazbě EURIBOR), k níž se připočte úvěrová marže. Úvěrová marže, která se připočítá k základní sazbě, závisí na dvou činitelích: ratingu podniku, jemuž je půjčka poskytnuta, a úrovni nabízeného zajištění za půjčku. Ve sdělení je rozlišeno pět ratingových kategorií (velmi dobrý [AAA-A], dobrý [BBB], uspokojivý [BB], slabý [B] a špatný [CCC a níže]) a u každé ratingové kategorie tři úrovně zajištění (vysoké, běžné, nízké).
(72)
Dne 18. června 2010 předložilo Finsko Komisi zprávu poradenské společnosti […], která udává rating společnosti ÅI v prosinci každého roku. Rating je stanoven se zpětnou účinností na základě údajů, které byly dostupné na konci účetního roku (tj. rating přiznaný v prosinci 2002 se vztahuje zpětně na zdraví společnosti v roce 2002). Společnost […] vyhotovila ratingovou zprávu, která popisuje celkový finanční stav a vývoj společnosti a zahrnuje tyto oblasti hodnocení: růst, ziskovost, peněžní tok, likviditu, platební schopnost a závazky. Použitá ratingová stupnice má pět ratingových kategorií: výborný (A + a A), dobrý (A- a B+), uspokojivý (B a B-), přiměřený (C + a C) a slabý (C- a D), což umožňuje přímé srovnání s ratingovou stupnicí uvedenou ve sdělení o referenčních sazbách.
(73)
Společnost […] stanovila rating společnosti ÅI v prosinci 2002, 2003 a 2004 na C+, C + resp. C, což společnost řadí do kategorie „přiměřený“. Tato kategorie odpovídá ratingové kategorii „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. U společnosti s ratingem „slabý“ musí být k základní sazbě připočteny úvěrové marže podle rozpětí uvedeného ve sdělení o referenčních sazbách, a to v závislosti na nabídnutém zajištění od 220 základních bodů u vysokého zajištění do 650 základních bodů u nízkého zajištění. V prosinci 2005 stanovila společnost […] rating společnosti ÅI na B- („uspokojivý“), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu ve smyslu sdělení o referenčních sazbách.
(74)
Dne 27. června 2011 poskytlo Finsko dodatečné informace o ratingu a zajištění půjček. Rating stanovila […], tj. banka, která společnosti ÅI poskytla nezaručené půjčky a dvě zaručené půjčky. Rating […] používá pro roky 2000 až 2003 systém písmen doplněný o jednoslovné hodnocení. Rating je snadno porovnatelný s ratingovou stupnicí uvedenou ve sdělení o referenčních sazbách. Od roku 2005 poskytuje rating […], poradenská společnost podobná společnosti […]. V roce 2003 a 2004 stanovila […] rating společnosti ÅI na B- (uspokojivý) a A (uspokojivý), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. To znamená, že pro roky 2003 a 2004 stanovila […] rating společnosti ÅI o jednu kategorii vyšší než společnost […]. Pro rok 2005 stanovila společnost […] rating společnosti ÅI jako A (uspokojivý), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu podle sdělení o referenčních sazbách, a zařazuje tudíž společnost ÅI do stejné kategorie jako společnost […].
(75)
Komise zastává názor, že by se při posuzování, zda byly záruky G-I, G-II a G-III poskytnuty za tržních podmínek, měl použít rating společnosti […]. Vzhledem k tomu, že před poskytnutím první záruky G-I v říjnu 2003, kdy společnost ÅI již obdržela pět kapitálových injekcí v celkové hodnotě 2 208 595,01 EUR, je jakýkoli rating společnosti v roce 2003 pravděpodobně ovlivněn značnou částkou státní podpory. Komise proto považuje za vhodné použít konzervativnější rating stanovený společností […]. To má dopady pro roky 2004 a 2005, jelikož u těchto dvou let stanovila společnost […] rating společnosti ÅI o jednu kategorii níže než […]. Je třeba rovněž podotknout, že […] poskytla společnosti ÅI půjčky, za něž se zaručila místní správa, přičemž současně stanovila rating společnosti ÅI, což mohlo její hodnocení ovlivnit. Společnost […] se nepodílela na finančních transakcích, a její hodnocení je proto s menší pravděpodobností přímo ovlivněno nepatřičnými aspekty spojenými se státní podporou.
(76)
Pro účely použití sdělení o referenčních sazbách proto Komise přebírá níže uvedené ratingy společnosti ÅI: slabý (B) v roce 2003 a 2004 a uspokojivý (BB) v roce 2005.
(77)
Pokud jde o zajištění, společnost ÅI poskytla zajištění v nominální hodnotě záruk v podobě hypoték na pozemek, na němž byl budován projekt iTiden. Finsko neposkytlo žádné informace týkající se ztráty při selhání podle poznámky pod čarou č. 2 ve sdělení o referenčních sazbách. Tyto informace pomáhají stanovit úroveň zajištění a úvěrové marže, které je nutno připočítat k základní sazbě. Komise si proto vyžádala informace o prioritě hypoték a o hodnotě nemovitosti v době poskytnutí záruk. Finsko nemá k dispozici ocenění, která prokazují hodnotu nemovitosti v době poskytnutí záruk. Finské orgány však uvedly, že se hodnota nemovitosti v čase zvyšovala s tím, jak projekt postupoval. Podle Finska hodnota nemovitosti v roce 2010 činila […] EUR.
(78)
Pokud jde o senioritu zajištění, Komise podotýká, že u záruk G-I a G-II mělo zajištění místní správy nejvyšší senioritu ze všech hypoték poskytnutých na nemovitý majetek. Komise uvádí, že obchodní banky poskytly společnosti ÅI nezaručené půjčky a akceptovaly jako zajištění hypotéky na stejnou nemovitost s nižší senioritou (a tudíž méně dobré zajištění), než je zajištění, které získala místní správa. Vzhledem k této skutečnosti a neexistenci lepších důkazů má Komise za to, že pro účely použití sdělení o zárukách byla úroveň zajištění za záruky „běžná“.
(79)
Na základě výše uvedených skutečností bude referenční sazba posouzena zvlášť pro každou záruku, kterou společnost ÅI obdržela od místní správy.
(80)
Komise podotýká, že u všech záruk poskytnutých společnosti ÅI se prémie skládaly ze dvou částí: i) stálé prémie hrazené ročně a vyjádřené jako procentní podíl nesplacené jistiny úvěru a ii) „jednorázového“ poplatku, který byl rovněž vyjádřen jako procentní podíl výše úvěru, byl však uhrazen pouze jednou při vydání záruky. V níže uvedeném posouzení zahrnují celkové finanční náklady zaručených půjček pouze stálou prémii, která byla hrazena každý rok. Podle bodu 4.2 sdělení o zárukách je nutno prvek podpory obsažený v záruce vypočítat jako rozdíl mezi tržní cenou (v tomto případě referenční sazbou) a skutečně hrazenou cenou. Cena, kterou skutečně uhradila společnost ÅI, zahrnuje stálou prémii placenou ročně a jednorázovou prémii, která byla zaplacena pouze jednou. Z praktických důvodů bude jednorázová prémie projednána v oddíle 8.2, který se zabývá navrácením podpory, jelikož je snazší odečíst částku jednorázového poplatku od částky podpory, která má být navrácena. Každopádně i v případě, že by byly jednorázové prémie připočítány k celkovým finančním nákladům zaručených půjček, závěr ohledně existence podpory by se nezměnil. Jednorázová prémie ovlivňuje pouze výši podpory, která byla poskytnuta společnosti ÅI.
(81)
Záruku G-I poskytla místní správa dne 9. října 2003 za účelem pokrytí půjčky ve výši […] EUR, kterou společnosti ÅI poskytla […] (číslo úvěru […]). Jako zajištění v případě uplatnění záruky poskytla společnost ÅI hypotéku na nemovitý majetek. Úroková sazba u půjčky byla do 15. ledna 2007 stanovena na […] % (26). Prémie za záruku činila […] % půjčky ročně (27). Celkové finanční náklady na zaručenou půjčku v době jejího poskytnutí proto činily […] % ročně, což je nutno porovnat s referenční sazbou vypočítanou pro záruku na základě základní sazby a rozpětí, které závisí na ratingu společnosti ÅI a úrovni zajištění půjčky. Základní sazba (jednoletá sazba EURIBOR) ke dni 9. října 2003 činila 2,235 %. V té době byl rating společnosti ÅI „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. Jak bylo uvedeno výše, Komise má za to, že úroveň zajištění půjčky byla běžná, což znamená, že úvěrová marže, která se připočítá k základní sazbě, činí 400 základních bodů. Referenční sazba u této půjčky proto činí 6,235 %, což je více než celkové finanční náklady záruky G-I ve výši […] % ročně.
(82)
Ode dne 6. září 2004 mimoto místní správa záruční prémii u záruky G-I snížila na […] %. Celkové finanční náklady zaručené půjčky proto činily […] %, tj. o […] základního bodu méně, než je referenční sazba, což společnosti ÅI poskytlo odpovídající výhodu.
(83)
Dne 2. listopadu 2004 získala společnost ÅI od […] půjčku ve výši […] EUR (číslo úvěru […]). Tato půjčka byla zajištěna zárukou místní správy, za niž poskytla společnost ÅI zajištění v podobě zástavního práva na nemovitý majetek. Úroková sazba byla stanovena ve výši […] + […] základního bodu a poplatku za záruku ve výši […] % částky půjčky ročně, což znamená, že celkové finanční náklady této zaručené půjčky činily […] % ročně (28).
(84)
Referenční sazbu u záruky G-II je nutno vypočítat na základě jednoleté sazby EURIBOR platné ke dni 2. listopadu 2004, tj. 2,314 %. V té době byl rating společnosti ÅI „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. S ohledem na běžnou úroveň zajištění činí referenční sazba u této půjčky 6,314 % ročně, což je více než celkové finanční náklady záruky G-II ve výši […] % ročně. Z porovnání nákladů na tuto novou zaručenou půjčku s referenční sazbou vyplývá, že celkové finanční náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka G-II, byly nejméně o […] základních bodů nižší než referenční sazba, poskytly tudíž společnosti ÅI finanční výhodu. Podle informací, které má Komise k dispozici, se úroková sazba u zaručené půjčky od jejího poskytnutí nezměnila.
(85)
Dne 13. prosince 2005 vydala místní správa ve prospěch společnosti ÅI novou záruku. Tato záruka se měla vztahovat na „referenční půjčku“, tj. původně nezaručenou půjčku ze dne 9. října 2003, jejíž podmínky se tudíž změnily. Úroková sazba u půjčky se k tomuto okamžiku změnila na […] % ročně. Poplatek za záruku byl stanoven na […] % částky půjčky, což znamená celkové finanční náklady ve výši […] % ročně (29) (podmínky platné od tohoto dne byly stejné jako výše popsané podmínky, které se vztahovaly na půjčku se zárukou G-I, včetně postupných změn úrokové sazby).
(86)
Referenční sazbu u záruky G-III je nutno vypočítat na základě jednoleté sazby EURIBOR ke dni 13. prosince 2005, která činila 2,769 %. V té době byl rating společnosti ÅI „uspokojivý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. S přihlédnutím k běžné úrovni zajištění činí referenční sazba u této půjčky 4,969 % ročně. To je více než celkové finanční náklady záruky G-III ve výši […] % ročně. Místní správa proto poskytla společnosti ÅI odpovídající finanční výhodu ve výši nejméně […] % ročně.
5.2 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(87)
Finské orgány tvrdily, že dotyčná opatření neovlivňují obchod mezi členskými státy, a proto nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Na podporu tohoto tvrzení Finsko v podstatě uvedlo, že společnost ÅI je pouze jedním z řady podniků působících na trhu nemovitostí a nepatří k největším. Neexistují proto žádné důkazy, že by opatření (pokud by se pokládala za státní podporu) posílila postavení společnosti ÅI na úkor ostatních soutěžitelů.
(88)
Komise nemůže toto tvrzení uznat. Skutečnost, že společnosti ÅI byla poskytnuta finanční výhoda, kterou její konkurenti neměli k dispozici (a jak potvrdilo Finsko, na alandském trhu nemovitostí působí řada dalších hospodářských subjektů), znamená, že společnost ÅI mohla uskutečnit větší investice a rozšířit svou činnost za finančních podmínek, které byly výhodnější než podmínky, jež byly dostupné jejím konkurentům (kteří se v případě neexistence výhody, která byla poskytnuta společnosti ÅI, mohli rozhodnout pro uskutečnění podobných investic). Není nutné prokázat, že opatření umožnila společnosti ÅI převzít podíly na trhu od konkrétního soutěžitele.
(89)
Obdobně mohla výhoda, která byla poskytnuta společnosti ÅI, ovlivnit obchod mezi členskými státy. Je pravdou, že alandský trh je malý, nachází se na souostroví, na něž se lze dostat pouze po moři nebo letecky, a že zde na základě aktu o přistoupení Finska k EU platí zvláštní omezení práva usazování. Skutečností však je, že pro působení zahraničních podniků na Alandských ostrovech neexistuje žádná absolutní překážka a zcela jistě žádná překážka pro to, aby takovéto podniky investovaly do místního trhu nemovitostí. Komise rovněž podotýká, že Finsko nezpochybnilo tvrzení uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení, že nemovitosti na Alandských ostrovech v minulosti získaly podniky se sídlem v jiných členských státech. Výhoda, kterou tato opatření poskytla společnosti ÅI, proto přinejmenším mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy nepatřičným posílením postavení společnosti ÅI v porovnání s potenciálními zahraničními konkurenty nebo investory.
5.3 ZÁVĚR OHLEDNĚ HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(90)
Z výše uvedených důvodů Komise uvádí, že veškerá navýšení kapitálu (s výjimkou C-I, C-II a C-III) a úvěrové záruky G-I, G-II a G-III představují státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU.
6. ÚDAJNÁ ZÁKONNOST PODPORY
(91)
Finsko tvrdilo, že kapitálové injekce i záruky jsou v případě, že by se pokládaly za státní podporu, zákonné na základě režimů podpory, které byly zavedeny před tím, než se Finsko stalo členem EU, a před přistoupením k EU byly náležitě oznámeny Kontrolnímu úřadu ESVO (dále jen „Kontrolní úřad“) s referenčními čísly 93-074 (navýšení kapitálu) a 93-079 (záruky).
(92)
Toto tvrzení je nutno přezkoumat na základě ustanovení nařízení (ES) č. 659/1999. Podle čl. 1 písm. d) se „režimem podpory“ rozumí „jakýkoliv akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora pro podniky definované aktem obecným a abstraktním způsobem, a dále akt, na jehož základě může být na neurčitou dobu a/nebo na neurčitou částku poskytnuta pro jeden nebo několik podniků podpora, která není spojena se zvláštním projektem“. Podle čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999 se „existující podporou“ rozumí: „i) aniž jsou dotčeny články 144 a 172 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska, všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm“.
(93)
Finsko přistoupilo k Evropskému společenství dne 1. ledna 1995. Podle čl. 172 odst. 5 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska se „[…] státní podpory poskytnuté novými členskými státy v průběhu roku 1994, které však v rozporu s Dohodou o EHP či ujednáními na základě této dohody nebyly oznámeny Kontrolnímu úřadu ESVO, nebo mu byly oznámeny, byly však poskytnuty dříve, než Kontrolní úřad vydal rozhodnutí, nepovažují za existující státní podpory podle čl. 93 odst. 1 Smlouvy o ES […]“ [neověřený překlad - pozn. překl.].
(94)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory (30).
(95)
V čl. 4 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (31) je změna stávající podpory vymezena jako „jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření se společným trhem. Zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor maximálně o 20 % se však nepovažuje za změnu stávající podpory.“
(96)
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že opatření, které pochází z doby před přistoupením a představuje režim státní podpory, lze pokládat za existující podporu, jsou-li splněny dvě podmínky. První podmínkou je to, že režim byl zaveden před vstupem Smlouvy o ES v platnost, a druhou, že se jeho podstata od té doby významně nezměnila.
(97)
Komise posoudí tvrzení Finska ohledně zákonnosti podpory pro oba údajné režimy zvlášť.
6.1 ÚDAJNÝ SYSTÉM ZÁRUK (93-079)
(98)
Komise za prvé posoudí, zda tato opatření představují režim podpory ve smyslu čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999.
(99)
Vnitrostátním právním základem systému záruk je provinciální zákon o zárukách provincie pro průmysl a některá jiná odvětví podnikání (ÅFS 1966:14) (32), který byl schválen v roce 1966 a pozměněn zákony ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 a 2002:23. Pokud jde o rozpočet nebo „obálku“, v době přistoupení Finska k ES provinciální zákon z roku 1966 stanovil, že „výše nesplacených záruk nebo půjček (33) nesmí v žádném okamžiku překročit 20 000 000 FIM“. Na druhou stranu dotyčné opatření nestanovilo žádné časové omezení, pokud jde o jeho uplatňování.
(100)
Na základě výše uvedených skutečností a ustanovení ve vnitrostátním právním předpise se na první pohled zdá, že opatření splňují definici režimu podpory, jelikož akt povoluje podporu, která není spojena se zvláštním projektem, který má být zadán jednomu nebo několika podnikům na neurčitou dobu. Údajný režim byl zaveden dne 1. září 1982, tj. dlouho před 1. lednem 1994, a byl oznámen Kontrolnímu úřadu. Zdá se proto, že první podmínka týkající se existující podpory je splněna, jelikož původní režim byl zaveden před vstupem Smlouvy ve Finsku v platnost, a dokonce před 1. lednem 1994, což znamená, že v tomto případě není použitelný čl. 172 odst. 5 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska.
(101)
Komise však musí rovněž posoudit, zda opatření prošla od 1. ledna 1994 podstatnými změnami.
(102)
Regionální orgány provedly po 1. lednu 1994 nejméně tři změny systému záruk (provinciálními zákony 1994:29, 1996:56 a 2002:23), a to před poskytnutím první záruky dne 14. srpna 2003. Tyto změny umožnily podstatné zvýšení rozpočtu režimu (tj. navýšení celkové výše záruk, jež lze poskytnout v daném okamžiku). Jelikož se tento případ týká poskytnutí úvěrové záruky, je nutno posoudit, zda by se změny rozpočtu režimu, které byly zavedeny před provedením projednávaných opatření, měly považovat za podstatné a oddělitelné od existujícího režimu.
(103)
Jak bylo popsáno výše, podle článku 4 nařízení (ES) č. 794/2004 představuje zvýšení rozpočtu o více než 20 % změnu stávajícího režimu podpory. Dvě výše uvedené změny (34) zvýšily původní rozpočet režimu o 50 % resp. 150 %. Toto zvýšení rozpočtu představuje podstatné změny režimu, které nebyly nikdy oznámeny Komisi.
(104)
Dopad těchto podstatných změn nelze považovat za oddělitelný od údajného režimu s tím, že se celý režim stává novou podporou. Původní režim podpory byl ve skutečnosti omezen pouze s ohledem na celkovou výši záruk, které mohly být nesplaceny v daném okamžiku. Za této situace se velmi významné zvýšení rozpočtu (i bez jakékoli jiné změny režimu) dotýká samotné podstaty stávajících pravidel.
(105)
Komise mimoto podotýká, že z dokumentů týkajících se záruk, které předložilo Finsko, nevyplývá, že právním základem těchto záruk byl údajný systém záruk.
(106)
Záruky, na něž se vztahuje toto rozhodnutí, je proto nutno považovat za novou podporu. Jelikož podpora byla zavedena bez předchozího schválení Komisí, jak se požaduje v článku 108 SFEU, jedná se o protiprávní podporu.
6.2 ÚDAJNÝ REŽIM UPISOVÁNÍ AKCIÍ (93-079)
(107)
Vnitrostátní pravidla týkající se tohoto údajného režimu byla Kontrolnímu úřadu oznámena jako opatření podpory pro upisování akcií. Podle dokumentů předložených v té době se zdá, že jako vnitrostátní právní základ byl uveden „roční rozpočet Alandských ostrovů“. Pod nadpisem „maximální možná míra podpory, která (…) může být dosažena u jednoho projektu“, uvedlo Finsko „30 %“. Pod nadpisem „Rozpočet/výdaje“ uvedlo Finsko rozpočty pro roky 1992 až 1994, kolonku „Odhad celkového rozpočtu na celou plánovanou dobu trvání režimu“ však ponechalo prázdnou.
(108)
V průběhu vyšetřovacího řízení Finsko objasnilo, že formálním právním základem údajného režimu je zákon o autonomii Alandských ostrovů (1144/1991), který byl schválen v roce 1991. Podle § 18 odst. 22 mají alandské místní orgány „obecnou pravomoc“ přijímat různé druhy opatření zaměřujících se na podporu alandského hospodářství. Tyto pravomoci jsou uplatňovány (např. prostřednictvím půjček, kapitálových injekcí, záruk) pomocí prostředků v ročním souhrnném rozpočtu místní správy.
(109)
Komise uvádí následující:
(110)
Bez ohledu na skutečnost, že Finsko může považovat pravomoci místních orgánů poskytovat takovéto kapitálové injekce (na základě obecných pravomocí, které jsou uděleny zákonem o autonomii) za „režim“, musí Komise ověřit, zda ustanovení vnitrostátního zákona, jež stanoví tyto pravomoci, splňují definici „režimu“ podle čl. 1 písm. d) nařízení (ES) č. 659/1999. V tomto ohledu se zdá, že právní základ (§ 18 odst. 22 zákona č. 1144/1991) sestává z pravidel, která se týkají rozdělení pravomocí mezi jednotlivými orgány v rámci finského právního řádu a která nesplňují požadavky pro to, aby představovala režim podpory (jenž je definován mimo jiné jako „… akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora …“). Přidělení kapitálu jednotlivému příjemci proto za prvé vyžaduje přidělení částky v ročním rozpočtu místní správy (schváleném regionálním alandským shromážděním podle jeho uvážení) a poté provedení rozhodnutí přijatých místní správou. Zdá se proto, že kapitálové injekce poskytnuté na základě těchto pravomocí je nutno pokládat spíše za řadu jednotlivých rozhodnutí než za režim podpory.
(111)
Komise každopádně rovněž podotýká, že se údajný režim týkal pouze let 1992 až 1994, jelikož pod nadpisem „Rozpočet/výdaje“ nebyly uvedeny žádné další informace, ačkoliv právním základem byl „roční rozpočet Alandských ostrovů“.
(112)
Komise rovněž poznamenává, že Finsko uvedlo, že maximální míra podpory, která může být „dosažena u jednoho projektu“, činí 30 %. To lze každopádně chápat pouze v tom smyslu, že kapitálové injekce na základě tohoto údajného režimu měly být spolu s významnými soukromými příspěvky (ve výši nejméně 70 %) použity na „projekty“, jež mají podporovat cíl údajného režimu, jímž byl „cestovní ruch, průmysl, výzkum a vývoj“. Navýšení kapitálu, jimiž se zabývá toto rozhodnutí, tuto formální podmínku nesplňují, a nemohou se na ně proto vztahovat vnitrostátní právní předpisy, které byly oznámeny Kontrolnímu úřadu, bez ohledu na skutečnost, zda tato opatření představovala řádný režim podpory, a pokud ano, zda byla uplatňována po roce 1994.
(113)
Státní podpora, která byla poskytnuta ve formě navýšení kapitálu společnosti ÅI, proto představuje novou podporu. Jelikož podpora byla zavedena bez předchozího schválení Komisí, jak požaduje článek 108 SFEU, jedná se o protiprávní podporu.
6.3 DODATEČNÁ PŘIPOMÍNKA K NEDÁVNÝM ROZHODNUTÍM FINSKÉHO NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU
(114)
Je třeba rovněž uvést, že dvě opatření, která místní správa provedla ve prospěch společnosti ÅI, byla nedávno finským soudem zrušena. Těmito opatřeními je i) navýšení kapitálu C-XI, jež bylo společnosti ÅI poskytnuto v roce 2007 (viz poznámka v bodě 16), a ii) úvěrová záruka z roku 2006, která nebyla uplatněna. V rozsudku ze dne 6. dubna 2011 Nejvyšší správní soud rozhodl o tom, zda byla rozhodnutí místní správy přijata v souladu s vnitrostátními správními předpisy. Přitom soud rovněž posoudil, zda existují dostatečné náznaky, že opatření představovala státní podporu, což znamená, že je místní orgány měly před zavedením oznámit Komisi. Soud shledal, že jsou zjevně splněna všechna kritéria státní podpory. Soud analyzoval rovněž tvrzení Finska, že by se na opatření (pokud by představovala podporu) vztahovala vnitrostátní pravidla, která platila před přistoupením, a proto by se považovala za „existující podporu“. Soud přitom podrobně posoudil vnitrostátní pravidla a zjistil, že bez ohledu na skutečnost, zda tato pravidla představovala skutečný režim státní podpory, či nikoli, rozhodnutí místních orgánů nesplňují formální požadavek podle vnitrostátních předpisů, především z důvodů, které uvedla výše Komise. Závěry Nejvyššího správního soudu Finska jsou proto v souladu se závěry Komise, že kapitálová injekce C-XI, jíž se týká vyšetřovací řízení, zahrnuje novou státní podporu. Nejvyšší soud dospěl k témuž závěru u úvěrové záruky z roku 2006. Jelikož záruka nebyla nikdy zavedena, nebyla v tomto rozhodnutí posouzena.
7. SLUČITELNOST
(115)
Finsko obecně tvrdilo, že by opatření v případě, že by se považovala za novou státní podporu, byla slučitelná s vnitřním trhem, jelikož účelem činností společnosti ÅI financovaných podporou bylo usnadnit rozvoj regionu a vytvořit nová pracovní místa.
(116)
Ačkoliv je státní podpora v zásadě zakázána, považuje se za slučitelnou s vnitřním trhem v případech uvedených v čl. 107 odst. 2 SFEU a může být považována za slučitelnou, je-li použita k dosažení cílů zmíněných v čl. 107 odst. 3. Jediným důvodem slučitelnosti, který lze předpokládat v tomto případě, je důvod uvedený v ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, jež povoluje státní podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, nebo ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež stanoví, že mohou být povoleny státní podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských oblastí.
(117)
Podle pravidel regionální podpory, která platila pro Finsko v té době (mapy regionální podpory 2000-2006 a 2007-2013), nebylo město Mariehamn, v němž se nachází projekt iTiden, každopádně pro tuto podporu způsobilé. To znamená, že i kdyby bylo možno říci, že podporu lze spojit s tímto projektem, nelze ji považovat za slučitelnou. Komise mimoto podotýká, že Finsko neprokázalo splnění podmínek pro slučitelnost na základě pravidel regionální podpory (co se týká např. formy podpory, způsobilých nákladů nebo maximální míry podpory).
(118)
Podporu nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ani podle žádných jiných pokynů a sdělení přijatých Komisí s ohledem na použití čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU nebo přímo podle uvedeného článku. Finské orgány nepředložily žádné konkrétní tvrzení nebo důkazy, které by Komisi umožnily schválit tato opatření jako slučitelná podle některého z ustanovení SFEU.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
8.1 TVRZENÍ FINSKA
(119)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 je stanoveno, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“ Samozřejmým důsledkem proto je, že by protiprávní státní podpora pro společnost ÅI měla být navrácena.
(120)
Finsko však tvrdilo, že by Komise neměla v tomto případě navrácení podpory nařídit, jelikož Finsko oprávněně očekávalo, že podpora byla zákonná na základě údajných režimů použitelných před přistoupením, a že by navrácení bylo v rozporu se zásadami práva Společenství. Komise podotýká, že se Finsko oficiálně dovolávalo oprávněných očekávání pouze s ohledem na místní správu. Oprávněná očekávání příjemce nebyla výslovně zmíněna.
(121)
Komise nemůže každopádně toto tvrzení přijmout.
(122)
Pokud jde o navýšení kapitálu, Komise výše prokázala, že bez ohledu na to, co se společnost ÅI či kdokoli jiný mohl domnívat s ohledem na právní status údajného režimu upisování akcií ve vztahu k pravidlům státní podpory, tato navýšení nesplňovala formální podmínky údajného režimu, jak byl oznámen Kontrolnímu úřadu. Nelze proto tvrdit, že společnost ÅI mohla využít oprávněná očekávání, pokud jde o zákonnost navýšení kapitálu, jelikož se na ně nemohly vztahovat vnitrostátní předpisy, ve vztahu k nimž se Finsko dovolává oprávněných očekávání.
(123)
Co se týká úvěrových záruk, Komise prokázala, že se systém záruk podstatně změnil ještě před poskytnutím záruk, jichž se týká toto rozhodnutí. Tyto změny, které provedly alandské orgány, nebyly Komisi oznámeny. Důsledkem je to, že záruky poskytnuté podle vnitrostátních předpisů, které tvořily původní režim, je nutno považovat za novou podporu. Podle ustálené judikatury nemůže příjemce podpory oprávněně očekávat, že podpora, které měla být podle článku 108 SFEU oznámena Komisi, avšak oznámena nebyla, je zákonná (35).
(124)
Záruky i navýšení kapitálu proto představují novou podporu, která měla být před zavedením oznámena Komisi.
(125)
Podle ustálené judikatury (36) se členský stát, jehož orgány při poskytnutí podpory porušily postup stanovený v článku 108 SFEU, nemůže odvoláním se na oprávněná očekávání příjemců podpory vyhnout povinnosti přijmout opatření k provedení rozhodnutí Komise, které nařizuje navrácení podpory. Pokud by se vnitrostátní orgány mohly dovolávat svého vlastního protiprávního jednání, pozbyly by články 107 a 108 SFEU zcela platnosti a rozhodnutí přijatá Komisí na základě těchto ustanovení by byla zbavena jejich účinků.
(126)
Stejná zásada se musí nutně použít v případě, že se vnitrostátní orgány dovolávají oprávněných očekávání ohledně zákonnosti opatření, která však neoznámily Komisi, ačkoliv tato opatření představovala novou podporu (37).
(127)
Pokud jsou relevantní oprávněná očekávání společnosti ÅI, Komise obdobně podotýká, že podle ustálené judikatury platí, že s ohledem na imperativní charakter kontroly státních podpor prováděné Komisí na základě článku 108 SFEU mohou podniky, které jsou příjemci podpory, v zásadě mít oprávněná očekávání, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že byla tato podpora poskytnuta při dodržení postupu upraveného uvedeným článkem. Subjekt jednající s péčí řádného hospodáře musí být běžně schopen ujistit se o tom, že byl tento postup dodržen (38).
(128)
Komise podotýká, že nikdo jiný než společnost ÅI nemohl mít lepší přehled o opatřeních místní správy v souvislosti s údajnými režimy podpory, jelikož místní správa je hlavním akcionářem této společnosti a ve správní radě společnosti ÅI je zastoupena fyzickými osobami, které jsou rovněž členy výkonného orgánu místní správy. Toto tvrzení dokládá skutečnost, že (jak bylo uvedeno výše v souvislosti s kapitálovými navýšeními) zástupci společnosti ÅI a místní správy si pravidelně vyměňovali informace. I když se finské orgány výslovně nedovolávaly oprávněných očekávání jménem příjemce podpory, Komise se domnívá, že společnost ÅI nemůže v daném případě oprávněná očekávání uplatňovat.
(129)
Komise mimoto nikdy Finsko ani příjemce podpory výslovně neujistila, že dotyčná opatření nebudou státní podporou, nebo že budou představovat slučitelnou podporu, což by mohlo vést k takovýmto očekáváním (39).
(130)
Finsko dále uvedlo, že by v případě navrácení podpory poskytnuté prostřednictvím navýšení kapitálu neměla být prvkem podpory nutně celá částka poskytnutého kapitálu, nýbrž (analogicky s výpočtem prvku podpory v zárukách) náklady společnosti ÅI na nalezení alternativní investice na trzích. V tomto ohledu Finsko navrhlo, aby byly náklady takovéhoto alternativního financování stanoveny pomocí 7 % předpokládané návratnosti investic u kancelářských prostor, která byla uvedena ve zprávě společnosti KPMG.
(131)
Komise nemůže tento názor uznat.
(132)
Jako obecný předpoklad je jistě správné, že státní podporu v daném případě představuje rozdíl mezi výhodou (v podobě financování), kterou společnost skutečně obdržela ze státních prostředků, a tím, co by nemohla získat na kapitálových trzích. „Tímto vrácením tak příjemce ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a dochází k obnovení situace před poskytnutím podpory“ (40).
(133)
Každý subjekt uskutečňující investici, ať už poskytnutím úvěru nebo převzetím kapitálové účasti ve společnosti, usiluje u této investice o dosažení návratnosti, která odpovídá riziku.
(134)
Je-li podpora ve formě půjčky s náklady, které jsou nižší než tržní náklady (což je případ zaručené půjčky, jsou-li celkové finanční náklady nižší než úroková sazba u půjčky poskytnuté za tržních podmínek), poskytnuta společnosti, která není vyloučena z úvěrového trhu, a byla by proto schopna jako alternativu podpory získat půjčku za tržní sazbu, je zřejmé, že účelu navrácení podpory lze dosáhnout tím, že společnost zaplatí tento rozdíl (s připočtením úroků), což ji znovu postaví na roveň jejím konkurentům.
(135)
U investic do vlastního kapitálu se situace liší. Návratnost zde nezávisí na ochotě společnosti platit (jak je tomu v případě půjčky), nýbrž je zcela závislá na související ziskovosti obchodního modelu společnosti. Pokud se soukromý investor nedomnívá, že podnik poskytne za riziko, které podstupuje, náležitou odměnu, investici neuskuteční, nýbrž vloží své peněžní prostředky jinam. Jinými slovy, Komise nemůže uznat, že by společnost byla schopna získat stejné peněžní prostředky k navýšení svého kapitálu na kapitálovém trhu nabídnutím vyšší odměny, jelikož očekávané výsledky jí neumožňovaly nabídnout investorovi do vlastního kapitálu tuto vyšší odměnu. Hypotetickou situací (tj. situací v případě, že by podpora neexistovala), kterou má navrácení podpory obnovit nebo přivodit, je tudíž situace, kdy by nebyl investován žádný kapitál. Podporou, kterou je nutno navrátit, je proto celá částka navýšení kapitálu.
(136)
Komise proto nemůže přijmout názor Finska, pokud jde o prvek podpory v navýšeních kapitálu.
8.2 PODPORA, KTERÁ MÁ BÝT NAVRÁCENA
(137)
Protiprávní a neslučitelná podpora, kterou zjistila Komise a kterou musí Finsko získat zpět od společnosti ÅI, proto činí:
(138)
Navýšení kapitálu:
a)
Navýšení kapitálu C-IV: 353 199,00 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 20. července 2001.
b)
Navýšení kapitálu C-V: 599 933,78 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 15. srpna 2002.
c)
Navýšení kapitálu C-VI: 799 911,64 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 13. března 2003.
d)
Navýšení kapitálu C-VII: 515 165,97 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 6. května 2004.
e)
Navýšení kapitálu C-VIII: 669 896,95 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 30. září 2004.
f)
Navýšení kapitálu C-IX: 199 977,91 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 16. června 2005.
g)
Navýšení kapitálu C-X: 234 961,43 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 16. června 2005.
h)
Navýšení kapitálu C-XI: 1 379 998,95 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 15. února 2007.
(139)
Úvěrové záruky: Prvek podpory je u všech záruk vypočítán jako rozdíl mezi referenční sazbou použitou jako srovnávací měřítko pro úvěrové náklady, které by společnost ve finanční situaci srovnatelné se společností ÅI musela uhradit bez záruky, na straně jedné a na straně druhé úrokovou sazbou, jíž bylo docíleno prostřednictvím státní záruky, po zohlednění zaplacených prémií v souladu s bodem 4.2 sdělení o zárukách (jak je podrobně objasněno v bodech 66 až 80).
a)
Pokud jde o záruku G-I, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „slabý (B)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku a úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 9. října 2003 (jak je objasněno v bodech 81 a 82). Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 19 500 EUR (41).
b)
Co se týká záruky G-II, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „slabý (B)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku plus úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 2. listopadu 2004. Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 2 900 EUR (42).
c)
Pokud jde o záruku G-III, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „uspokojivý (BB)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku plus úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 13. prosince 2005. Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 6 500 EUR (43).
(140)
Přesnou celkovou výši podpory, která má být navrácena, určí finské orgány ve spolupráci s Komisí v rámci postupu zpětného získání podpory podle metody popsané v bodech 138 a 139. K částce podpory, která bude stanovena, se připočítají úroky ode dne, kdy byla podpora dána příjemci dispozici, do dne jejího navrácení. Komise finské orgány vyzývá, aby s ní v souladu se svou povinností loajální spolupráce spolupracovaly při stanovení přesné výše podpory, která má být navrácena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Navýšení kapitálu ve výši 84 094,39 EUR, které Finsko provedlo ve prospěch společnosti Ålands Industrihus AB dne 18. června 1997, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Opatření státní podpory uvedená v oddíle 8.2 tohoto rozhodnutí, která Finsko provedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie ve prospěch společnosti Ålands Industrihus AB, nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
1. Finsko získá od příjemce státní podporu uvedenou v článku 2.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Finsko zruší s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí veškeré dosud neprovedené platby podpory uvedené v článku 2.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 2 se provede s okamžitým účinkem.
2. Finsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Finsko Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Finsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 2 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Finsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemce vrátil.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Finské republice.
V Bruselu dne 13. července 2011.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 13 de julho de 2011
relativa ao auxílio estatal C 6/08 (ex NN 69/07) executado pela Finlândia a favor da Ålands Industrihus Ab
[notificada com o número C(2011) 4905]
(Apenas fazem fé os textos nas línguas finlandesa e sueca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/252/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações, em conformidade com as disposições acima referidas (1),
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
A Comissão foi informada de várias medidas concedidas pela administração local de Åland («AL») a favor da empresa imobiliária Ålands Industrihus Ab («ÅI») através de uma denúncia apresentada em 5 de setembro de 2006. Por cartas de 25 de outubro de 2006 e 14 de fevereiro de 2007, a Comissão apresentou pedidos de informações à Finlândia, a que esta última respondeu por cartas de 11 de janeiro de 2007 e 3 de abril de 2007. As autoridades finlandesas prestaram informações complementares em 31 de maio de 2007 e 12 de julho de 2007. O autor da denúncia apresentou informações adicionais em novembro de 2006 e maio de 2007.
(2)
Por carta de 30 de janeiro de 2008, a Comissão informou a Finlândia de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») (2) relativamente ao auxílio em causa («decisão de início do procedimento»).
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativamente ao auxílio.
(4)
A Comissão não recebeu quaisquer observações das partes interessadas.
(5)
Na sequência da decisão de início do procedimento, a Finlândia apresentou informações que foram registadas pela Comissão em 6 de maio de 2008, 21 de janeiro de 2010, 26 de fevereiro de 2010, 21 de maio de 2010, 18 de junho de 2010, 18 de abril de 2011, 27 de junho de 2011 e 28 de junho de 2011. Em 4 de junho de 2010, teve lugar uma reunião entre os serviços da Comissão, as autoridades finlandesas e os representantes da ÅI.
2. DESCRIÇÃO DO AUXÍLIO
2.1. O BENEFICIÁRIO
(6)
A ÅI está registada na cidade de Mariehamn, capital de Åland, um arquipélago situado no mar Báltico entre a Finlândia continental e a Suécia, com uma população de aproximadamente 28 000 habitantes no total. Åland é uma província da Finlândia, mas tem um elevado nível de autonomia. Os principais proprietários da ÅI são a AL (84,43 %) e a cidade de Mariehamn (15,01 %). O restante capital social da empresa pertence a outras autoridades locais de Åland (4).
(7)
As atividades da ÅI são a construção, a propriedade e o arrendamento de edifícios para utilização industrial e comercial. Segundo a Finlândia, as atividades da empresa visam fornecer edifícios para empresas em Åland, a fim de contribuir para a diversificação e a competitividade da economia.
(8)
Até 1999, as atividades empresariais da ÅI tinham uma dimensão modesta (5). O balanço da empresa não crescia, ou tinha um crescimento muito lento (6). Neste contexto, o conselho de administração da ÅI decidiu começar a procurar novas oportunidades de negócio para se expandir. Simultaneamente, a comunidade empresarial local (quase exclusivamente constituída por pequenas empresas) manifestou o desejo de que fosse criado um «parque tecnológico», isto é, um agregado de edifícios de escritórios onde as empresas locais se pudessem instalar sob o mesmo teto para facilitar a cooperação, gerar novas ideias e promover a iniciativa empresarial de um modo geral. Seria, assim, criado o office park«iTiden» (kvarteret iTiden). A génese do projeto é explicada de forma mais pormenorizada na secção 2.2.
2.2. PROJETO ITiden (7)
(9)
Os debates entre os representantes da comunidade empresarial local e a AL sobre a possibilidade de construir um «parque tecnológico» foram reiniciados em 1999, tendo sido efetuadas visitas de estudo a instalações semelhantes existentes na Suécia.
(10)
Em 2000, o projeto foi atribuído a um grupo de trabalho, que apresentou uma proposta à AL e à cidade de Mariehamn na primavera de 2000. O projeto e os planos da AL para o construir e financiar foram mencionados no orçamento da AL para 2000 (8) e confirmados no orçamento de 2001, no qual a AL também solicitava fundos para possíveis aumentos de capital destinados a projetos de infraestruturas, nomeadamente para a ÅI (foi apresentado um pedido semelhante no orçamento de 2000) (9).
(11)
Em 12 de julho de 2001, com a ajuda de um aumento de capital, a ÅI comprou terrenos na zona de «Västra Klinten» da cidade de Mariehamn, onde o iTiden deveria ser construído. Concomitantemente a esta compra, a ÅI assegurou a introdução das alterações necessárias para o projeto iTiden no plano de ordenamento municipal.
(12)
No orçamento para 2002, a AL declarou que a ÅI começaria a construir o projeto iTiden em 2002 e que isso exigiria, muito provavelmente, um aumento de capital (para o qual a AL pediu as dotações orçamentais necessárias) (10).
(13)
No início de 2002, foi designado um grupo de trabalho para a construção do iTiden e procedeu-se à contratação de um arquiteto. Os potenciais locatários foram sondados a respeito do seu eventual interesse em arrendarem imóveis no iTiden. As obras de infraestrutura preparatórias foram realizadas na primavera de 2003 e a construção da fase 1 (o projeto foi dividido em duas fases de construção consecutivas) começou no verão de 2003. Os primeiros locatários mudaram-se para a «fase 1» do iTiden, depois de concluída, em 1 de dezembro de 2004.
(14)
A segunda fase de construção do iTiden foi iniciada no outono de 2006 e ficou concluída em 2007.
2.3. AS MEDIDAS DE AUXÍLIO ESTATAL
(15)
A investigação formal da Comissão incidiu sobre várias injeções de capital («aumentos de capital») e garantias para empréstimos bancários («garantias de empréstimo») concedidas pela AL a favor da ÅI entre 1997 e 2007. As medidas são apresentadas no quadro seguinte (as injeções de capital estão numeradas de C-I a C-XI e as garantias de G-I a G-III).
Medida
Data da medida
Aumentos de capital
(em EUR)
Garantias de empréstimo
(em EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
TOTAL
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Em comparação com o quadro das medidas apresentado no ponto 7 da decisão de início do procedimento, suprimiu-se uma garantia de empréstimo no montante de 2 587 500 EUR, datada de 26 de outubro de 2006, visto nunca ter sido executada (devido a uma decisão dos tribunais finlandeses). Além disso, o aumento de capital C-XI, datado de 12 de junho de 2006 na decisão de início do procedimento, tem aqui a data de 15 de fevereiro de 2007, por se ter apurado, no decurso da investigação, que essa medida foi executada numa data posterior. A decisão da AL de conceder este aumento de capital foi recentemente anulada (em 6 de abril de 2011) pelo Supremo Tribunal Administrativo da Finlândia (ver considerando 114 infra). Porém, dado que o capital foi pago à ÅI em 2007 e não foi restituído, a Comissão considera que a decisão do tribunal nacional não tem por efeito retirar esta medida do âmbito da sua investigação.
(17)
Segundo as autoridades finlandesas, todos os aumentos de capital foram concedidos para financiar o projeto iTiden, com exceção dos seguintes:
C-I) Injeção de capital de 18 de junho de 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) Injeção de capital de 22 de junho de 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) Injeção de capital de 10 de outubro de 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) Injeção de capital de 30 de setembro de 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) Injeção de capital de 16 de junho de 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
A Finlândia afirma que todas as garantias de empréstimo foram emitidas com a finalidade de financiar o projeto iTiden. São fornecidas informações mais pormenorizadas sobre essas garantias nos considerandos 66 a 86 infra.
3. RAZÕES QUE LEVARAM A DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO NOS TERMOS DO ARTIGO 108.o, n.o 2, do TFUE
(19)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão pôs em causa que os aumentos de capital e as garantias de empréstimo fossem compatíveis com o mercado interno, com base nos fundamentos a seguir expostos.
(20)
Quanto à existência de auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão constatou que as medidas envolviam recursos estatais, dado serem concedidas pelas autoridades locais, e que eram seletivas, uma vez que se destinavam à ÅI. No que respeita ao critério de saber se as medidas conferiam «uma vantagem económica que não teria sido obtida em condições normais de mercado», visto que um investidor privado, orientado por perspetivas de rendibilidade a longo prazo, não teria concedido o mesmo apoio, a Comissão duvidava que um investidor privado tivesse realizado as injeções de capital que a AL realizou, atendendo à situação deficitária prolongada ou, quando muito, de lucros muito modestos, da ÅI. No que respeita especificamente às garantias de empréstimo, a Comissão duvidada que a ÅI tivesse podido obter um apoio financeiro comparável nos mercados, tendo essas garantias proporcionado, consequentemente, uma vantagem à ÅI. A Comissão considerou também que as vantagens seriam suscetíveis de falsear a concorrência e as trocas comerciais intracomunitárias.
(21)
Caso se considerasse que as medidas constituíam auxílios estatais, a Comissão duvidava que pudessem ser considerados compatíveis com o mercado interno.
(22)
Por último, a Comissão questionou a alegação da Finlândia de que as medidas, caso se considerasse que constituíam auxílios estatais, tivessem sido concedidas em conformidade com os regimes de auxílios já aplicáveis antes da adesão da Finlândia à UE e que fossem, por isso, auxílios legais.
4. OBSERVAÇÕES DA FINLÂNDIA
4.1. AS MEDIDAS NÃO CONSTITUEM AUXÍLIOS ESTATAIS
(23)
A Finlândia considerou que a AL agiu em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, isto é, que as medidas foram orientadas pelas perspetivas da AL de obter uma remuneração do seu investimento. A Finlândia alegou que as decisões de investimento foram motivadas pelo programa de novos investimentos da empresa, principalmente pelo projeto iTiden. As medidas não se destinavam, assim, a cobrir prejuízos anteriores, ou a apoiar uma atividade deficitária. A AL obteve um valor concreto pelos seus investimentos em novas ações da ÅI, visto que o valor da empresa aumentou com a subscrição de ações. A ÅI não obteve, assim, qualquer vantagem que não pudesse ter obtido de um investidor privado.
(24)
Independentemente de uma eventual vantagem, a Finlândia também considerou que as medidas não podem ser classificadas como auxílios estatais, porque não existem provas concretas de que tenham afetado significativamente a concorrência no mercado imobiliário de Åland.
4.2. O AUXÍLIO ESTATAL, CASO EXISTA, É LEGAL AO ABRIGO DE REGIMES DE AUXÍLIO EXISTENTES
(25)
No entanto, mesmo que se concluísse que as medidas incluem um elemento de auxílio estatal, este deveria ser considerado legal, no entender da Finlândia. As autoridades finlandesas alegaram que tanto as injeções de capital como as garantias estavam abrangidas pelos regimes de auxílio existentes, que foram criados antes da adesão da Finlândia à União Europeia.
4.3. O AUXÍLIO ESTATAL, AINDA QUE SEJA NOVO, É COMPATÍVEL COM O MERCADO INTERNO
(26)
Ainda que as medidas constituíssem auxílios estatais ilegais, deveriam ser consideradas compatíveis com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, uma vez que tinham por objetivo desenvolver a região e criar novos postos de trabalho, sobretudo ao contribuírem para a diversificação da economia da região, que está excessivamente dependente do setor dos transportes marítimos.
4.4. EVENTUAL RECUPERAÇÃO
(27)
Caso a Comissão considere que o auxílio é ilegal e incompatível e que deve ser recuperado, a Finlândia apresentou os seguintes argumentos.
(28)
Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (12), a Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário. É o que aconteceria neste caso, uma vez que a Finlândia tinha razões legítimas para confiar que os regimes acima mencionados, que eram anteriores à adesão à UE, eram e continuam a ser válidos e, portanto, que qualquer auxílio concedido ao abrigo desses regimes seria legal.
(29)
Caso a Comissão considere, ainda assim, que o auxílio deve ser recuperado, a Finlândia alega que o elemento de auxílio dos aumentos de capital não corresponde necessariamente ao montante nominal total das operações que incluem auxílios estatais. Quanto às garantias, o eventual auxílio a recuperar não pode ser superior à vantagem decorrente dos juros mais favoráveis obtidos pela empresa em resultado da garantia (em comparação com empréstimos não garantidos). De forma análoga, no que respeita às injeções de capital, o eventual auxílio não pode ser superior aos custos que a ÅI teria de pagar para obter um capital equivalente no mercado.
5. APRECIAÇÃO
5.1. CLASSIFICAÇÃO COMO AUXÍLIO ESTATAL
(30)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(31)
A classificação de uma medida como auxílio estatal exige que sejam satisfeitas as seguintes condições: a) a medida deve ser financiada por um Estado-Membro ou através de recursos estatais; b) deve conferir uma vantagem seletiva suscetível de favorecer certas empresas ou certas produções; e c) deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ser suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros. Dado o facto de estas condições serem cumulativas, é necessário que todas estejam presentes para uma medida ser caracterizada como auxílio estatal.
5.1.1. RECURSOS ESTATAIS E SELETIVIDADE
(32)
Pelos motivos indicados na decisão de início do procedimento (e que não foram contestados pela Finlândia), estes dois critérios estão preenchidos. As medidas são concedidas por decisões específicas tomadas pela AL para utilizar fundos que lhe foram atribuídos no seu orçamento anual pela assembleia regional de Åland. As medidas são, assim, claramente financiadas pelo Estado e especificamente destinadas à ÅI.
5.1.2. VANTAGEM
(33)
A Finlândia alegou que as medidas não constituem um auxílio estatal porque não conferiram à ÅI uma vantagem que esta não teria podido obter nos mercados, quer junto de um acionista privado, quer junto de um credor privado.
(34)
É um princípio assente da legislação aplicável em matéria de auxílios estatais (normalmente designado por princípio do investidor numa economia de mercado) que a intervenção dos poderes públicos no capital de uma empresa constitui um auxílio estatal, salvo se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado, atendendo, em especial, às perspetivas de obter um retorno, pudesse ter sido levado a proceder a contribuições de capital dessa importância (13). Do mesmo modo, no ponto 3.1 da Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob a forma de garantias (14) (a seguir designada «Comunicação relativa às garantias»), uma garantia concedida pelas autoridades públicas constitui um auxílio estatal salvo se forem disponibilizados financiamentos em condições suscetíveis de serem aceites por um operador privado em condições normais de uma economia de mercado.
(35)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestava dúvidas quanto ao facto de o princípio do investidor privado numa economia de mercado ter sido satisfeito no que respeita às injeções de capital e às garantias de empréstimo, nomeadamente com base em duas observações relativas à ÅI:
a)
A prolongada situação deficitária ou com lucros insignificantes da ÅI, nos anos em que as medidas foram concedidas. Na verdade, a ÅI registou prejuízos todos os anos, entre 2001 e 2005. Os lucros entre 1998 e 2000 foram pequenos e decrescentes (respetivamente 38 000 EUR, 28 000 EUR e 9 000 EUR). Do mesmo modo, quando a ÅI voltou a registar lucros, em 2006, estes não ultrapassaram 557,43 EUR. Os lucros previstos para 2007 em 2006 (isto é, quando foi tomada a decisão de conceder as últimas medidas) foram de apenas 5 868,46 EUR (15).
b)
Além disso, o fluxo de tesouraria da ÅI era insuficiente, na opinião da Comissão, para cobrir as suas despesas, e essa situação já perdurava desde 2000, o que fazia presumir que as medidas tinham sido necessárias simplesmente para cobrir esta quebra de disponibilidades (16).
(36)
A Finlândia contestou este ponto de vista. Os seus argumentos serão mais adiante analisados, separadamente, em relação aos aumentos de capital e às garantias de empréstimo.
5.1.2.1. As injeções de capital
(37)
Em primeiro lugar, a Finlândia contesta que a ÅI tivesse um problema de liquidez. De facto, apesar de as atividades da empresa terem uma dimensão limitada antes do projeto iTiden, o seu resultado de exploração e a sua liquidez eram satisfatórios, e assim permaneceram assim ao longo de todo o período abrangido pela investigação. As medidas não foram, por conseguinte, necessárias para cobrir os custos das atividades. Pelo contrário, destinaram-se a financiar a expansão da empresa e devem ser, por isso, consideradas como investimentos. Atendendo às condições destes investimentos, as medidas eram justificadas à luz do princípio do investidor privado numa economia de mercado e, consequentemente, não constituem um auxílio estatal.
(38)
Neste contexto, a Finlândia alega que a maior parte dos aumentos de capital foram utilizados para financiar o projeto iTiden, sendo a parte restante destinada a outros projetos da ÅI (ver considerando 17 supra).
(39)
A Comissão considera o seguinte.
(40)
A título preliminar, a Comissão sublinha que o capital injetado por um acionista numa empresa não está, por definição, destinado a uma determinada utilização, mas passa a fazer parte do capital próprio da empresa. Por conseguinte, quando um investimento de capital tem um caráter geral, é normal avaliar a sua conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado face às perspetivas gerais de desempenho da empresa no seu todo. Tal não exclui, quando há provas que a confirmem, que se avalie a remuneração prevista de investimentos específicos programados, desde que, evidentemente, essas informações estejam disponíveis na altura em que a decisão de investimento é tomada.
(41)
Quanto ao desempenho financeiro geral da ÅI, a Comissão aceita, com base nos elementos de prova apresentados durante a investigação, que os resultados de exploração da ÅI cobriam sistematicamente os seus prejuízos e asseguravam a liquidez. As provas disponíveis não permitem concluir que os aumentos de capital (ou os empréstimos obtidos através das garantias) foram utilizados para cobrir prejuízos resultantes das atividades da ÅI.
(42)
Subsiste, todavia, o facto de a AL ter disponibilizado à ÅI um capital suplementar importante que prima facie gerou muito poucos ou nenhuns lucros entre 1997 e 2006. A questão crucial é, portanto - como a própria Finlândia refere -, a de saber se a AL tinha ou não razões para esperar uma remuneração do seu capital que fosse suficiente para um investidor privado ter procedido ao mesmo investimento. Esta questão tem de ser apreciada com base nos elementos conhecidos pela AL na altura dos aumentos de capital.
(43)
A Finlândia alegou que o grosso dos aumentos de capital se destinou a financiar o projeto iTiden, fases 1 e 2, e que os restantes aumentos de capital foram atribuídos a vários outros investimentos. Por uma questão de clareza, os aumentos de capital utilizados para financiar o projeto iTiden são abordados em primeiro lugar na análise a seguir apresentada.
(44)
A Finlândia alega que todos os aumentos de capital, com exceção das medidas C-I, C-II, C-III, C-VIII e C-IX, foram efetuados com o objetivo de financiar o projeto iTiden, que era, de longe, o maior projeto da ÅI. O primeiro aumento de capital atribuído ao projeto iTiden teve, assim, lugar em 2001 (C-IV).
(45)
Relativamente às condições em que estes aumentos de capital foram efetuados pela AL e, muito em especial, à rendibilidade prevista na altura da decisão, a Finlândia forneceu as seguintes informações:
(46)
As decisões da AL de proceder aos aumentos de capital relacionados com o iTiden foram tomadas com base em informações fornecidas em reuniões informais entre a AL e representantes da ÅI. A Finlândia afirma que não existem atas dessas reuniões. Transmitiu, todavia, à Comissão as apresentações efetuadas nessas reuniões informais ou em reuniões do conselho de administração da ÅI. Estas apresentações contêm resumos do contexto e dos principais elementos do projeto iTiden, bem como cálculos da rendibilidade para as fases 1 e 2 do iTiden. Estes elementos de prova permitem, consequentemente, que a Comissão verifique o rendimento que a AL esperava obter na altura em que procedeu aos aumentos de capital relacionados com o iTiden.
(47)
Em 31 de janeiro de 2002, a ÅI realizou uma reunião informal com a AL para que esta aprovasse o início da construção do iTiden em 2002 (após a compra de terrenos efetuada em 2001). Nessa reunião, a ÅI apresentou um cálculo da rendibilidade em que se presumia que o projeto produziria um rendimento anual equivalente a 3 % dos capitais próprios da ÅI.
(48)
Em 4 de março de 2003, teve lugar outra reunião informal entre a ÅI e a AL para preparar a assembleia-geral da ÅI de 5 de março de 2003. A assembleia-geral deveria tomar uma decisão sobre o início da construção da fase 1 do iTiden, que não se realizara em 2002. Foi facultado um cálculo de rendibilidade atualizado, no qual se estimava que a fase 1 produziria um excedente de apenas 700 EUR, no pressuposto de que não haveria qualquer remuneração do capital próprio da ÅI.
(49)
Em 2 de janeiro de 2006, o conselho de administração da ÅI reuniu-se para debater o início da construção da fase 2 e o pedido de aumento de capital para a financiar. Segundo um cálculo de rendibilidade apresentado na reunião, o projeto atingiria o limiar de rendibilidade, ascendendo a remuneração do capital próprio a 3 %. Contudo, foi necessário rever este cálculo para ter em conta o aumento dos custos de adaptação dos edifícios às necessidades do locatário. Foi, por isso, produzido um cálculo revisto, em 10 de janeiro de 2006, para servir de base ao aumento de capital decidido na assembleia-geral de 12 de junho de 2006 (embora esse aumento de capital só tenha sido pago em 15 de fevereiro de 2007 por razões técnicas - trata-se do aumento de capital C-XI). Neste cálculo, o rendimento anual do capital próprio previsto para a fase 2 do iTiden foi fixado em 1 %.
(50)
A Finlândia forneceu estes elementos de prova e afirma que descrevem com exatidão as expectativas de rendibilidade então existentes e que estiveram na base da decisão da AL de proceder aos aumentos de capital para o projeto iTiden, isto é, os aumentos C-IV, C-V, C-VI, C-VII e C-X para a fase 1 e C-XI para a fase 2. Estas avaliações da rendibilidade baseiam-se nas receitas previstas (ou seja, nas rendas) do iTiden. A Finlândia alegou que a remuneração do investimento da AL também deveria ter em conta a perspetiva de mais-valias decorrentes da valorização dos imóveis ao longo do tempo. Contudo, a Finlândia não apresentou elementos de prova concretos nesse sentido. Tais considerações não foram integradas nos cálculos de rendibilidade, o que indica que não foram tidas em conta quando as decisões de investimento foram tomadas. Com base nos elementos acima referidos, a Comissão conclui que um investidor privado não teria procedido a investimentos semelhantes com base na remuneração prevista.
(51)
Qualquer investidor que financie um projeto que envolva algum risco (como é o caso da construção de imóveis comerciais) exigirá um retorno que reflita adequadamente o risco inerente ao investimento. Esperará, portanto, um «prémio de risco» superior ao rendimento que sabe que pode receber de um ativo alternativo, isento de risco («taxa isenta de risco»). Um parâmetro de referência comum para a taxa isenta de risco são as obrigações do tesouro com a classificação AAA para vencimentos a curto prazo. Para efeitos da presente apreciação, utiliza-se a taxa de rendibilidade das obrigações do tesouro finlandesas a dois anos, uma vez que a Finlândia não emitiu obrigações com vencimentos a mais curto prazo. Deste modo, a taxa isenta de risco variou entre 2,7 % e 4,2 % em 2002, entre 2,2 e 2,7 % em 2003 e entre 2,8 e 3,8 % em 2006.
(52)
A Comissão observa que a AL poderia ter obtido remunerações iguais ou mesmo superiores à remuneração do capital prevista quando decidiu proceder aos aumentos de capital relacionados com o iTiden, sem qualquer dos riscos associados aos projetos imobiliários. Na verdade, mesmo na leitura mais otimista, o «prémio de risco» (isto é, a remuneração acima do prémio isento de risco) teria sido, no máximo, de 0,3 % para os aumentos de capital C-IV e C-V (isto é, os aumentos de capital de 2001 e 2002). Relativamente aos aumentos de capital efetuados na sequência da decisão de 2003 de iniciar a construção da fase 1 do iTiden [e, logo, com base nas remunerações previstas que foram apresentadas na reunião informal de 4 de março de 2003 (ver considerando 48 supra)], isto é, C-VI, C-VII e C-X, a remuneração prevista era igual a zero, o que significa que se poderia obter uma remuneração infinitamente melhor sem correr risco algum. Do mesmo modo, para o aumento de capital relativo à fase 2, C-XI, a remuneração prevista de 1 % era muito inferior à taxa isenta de risco disponível nessa altura.
(53)
É evidente que nenhum investidor privado ficaria satisfeito com o prémio de risco negativo, ou marginal, que a AL estava disposta a aceitar para os aumentos de capital mencionados nos considerandos 47 a 49 supra. Se necessário, esta suposição pode ser corroborada pelos dados empíricos relativos às remunerações previstas no mercado imobiliário de Åland.
(54)
Segundo um relatório (17) da KPMG, de 10 de julho de 2007, encomendado pelas autoridades finlandesas e apresentado à Comissão em 17 de julho de 2007, a remuneração exigida pelos investidores privados para os investimentos em imóveis de escritórios em Åland é de 7 % (8 % no caso dos imóveis industriais). Embora este relatório tenha sido elaborado depois das decisões de investimento da AL visadas pela presente decisão, é relevante porque se baseia em observações de investimentos anteriores e não há qualquer motivo óbvio para considerar que a remuneração exigida fosse significativamente menor nos anos anteriores. Em todo o caso, fornece indicações convincentes de que as remunerações previstas pela ÅI não teriam sido suficientes para um investidor privado.
(55)
A Finlândia alegou que, não obstante a pouca ou nenhuma remuneração prevista, os investimentos seriam compatíveis com o princípio do investidor privado numa economia de mercado porque: i) antes de iniciar a construção, a ÅI tinha contactado potenciais locatários e estava confiante de que obteria uma taxa de ocupação de 80 %, no mínimo, e ii) tendo em conta o desempenho financeiro real da ÅI (e, logo, principalmente do projeto iTiden) nos anos após 2004, e as potenciais mais-valias assim obtidas, os investimentos se revelaram lucrativos.
(56)
A este respeito, e sem que seja necessário analisar os méritos do desempenho financeiro da ÅI em anos posteriores, é suficiente reiterar que a questão não consiste em saber se os resultados da empresa são adequados na atualidade, mas sim se, com base no que se sabia e se podia presumir na altura em que a AL decidiu colocar os recursos estatais à disposição da ÅI (tendo em conta a esperada taxa de ocupação de 80 %), um investidor privado atuando em condições de mercado teria injetado o mesmo capital na empresa. Pelas razões acima explicadas, a Comissão conclui que um investidor privado não o teria feito.
(57)
Consequentemente, a Comissão considera que os aumentos de capital C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X e C-XI conferiram à ÅI uma vantagem que esta não poderia ter obtido em condições de mercado (18).
(58)
A Comissão passará, agora, a analisar os restantes aumentos de capital abrangidos pela decisão de início do procedimento e que, segundo a Finlândia, não foram motivados pelo projeto iTiden.
(59)
Nos termos das regras de minimis aplicáveis na altura desta injeção de capital, os subsídios inferiores a 100 000 ecus concedidos a uma empresa para um período de 3 anos não constituíam um auxílio estatal (19). Este aumento de capital ascende a 84 094,39 EUR, isto é, um valor muito inferior ao limite máximo de minimis de 100 000 ecus. A ÅI não beneficiou de qualquer outra medida durante um período de 3 anos (20). Com este fundamento, a injeção de capital de 1997 não constituiria, de qualquer modo e independentemente das circunstâncias em que foi efetuada, um auxílio estatal.
(60)
A Finlândia afirmou que estas medidas se destinavam à construção de um imóvel industrial em Norrböle, à renovação de um imóvel em Mariehamn (C-II) e à aquisição de um imóvel industrial na zona oriental de Åland (C-III). Não existe, assim, uma ligação clara com o projeto iTiden, que não estava ainda claramente delineado nessa altura (só o seria em 2001, quando os terrenos foram comprados).
(61)
Embora seja verdade que os lucros globais da ÅI foram reduzidos ou negativos no período de 1998-2007, o facto é que obteve lucros modestos em 2000 e nos dois anos anteriores e que os prejuízos começaram em 2001. Ficou demonstrado na investigação que a empresa cobria os seus custos e tinha suficiente liquidez. Os investimentos que suscitaram estes dois aumentos de capital parecem ser proporcionais à dimensão e ao modelo empresarial «tradicional» da ÅI antes da expansão ligada ao projeto iTiden. Não há, por isso, motivos para se considerar necessariamente que um investidor privado não teria procedido aos mesmos aumentos de capital e, por isso, não há provas claras de que foi conferida uma vantagem à ÅI.
(62)
Até 2000, as atividades empresariais da ÅI apresentavam resultados modestos, mas positivos (entre 9 000 EUR e 38 000 EUR em 1997-2000). Essas atividades estavam em sintonia com o plano da empresa então em vigor. Deste modo, a ÅI era proprietária e arrendava armazéns e escritórios nas ilhas Åland. O seu património imobiliário manteve-se muito estável até 2000, facto que também explica a estabilidade do desempenho financeiro da empresa. O volume de negócios da ÅI variou entre 95 000 EUR e 101 000 EUR em 1997-2000. Deste modo, embora tivesse um volume de negócios relativamente pequeno, a ÅI conseguia manter a rendibilidade das suas atividades.
(63)
Segundo a Finlândia, estes aumentos de capital foram utilizados para comprar um imóvel industrial (C-VIII) e construir um hangar no aeroporto de Jomala, nos arredores de Mariehamn (C-IX).
(64)
Apesar de não serem diretamente justificadas pelo projeto iTiden, estas medidas foram executadas em circunstâncias inteiramente diferentes das que influenciaram as medidas C-II e C-III, anteriormente analisadas. Os aumentos de capital C-VIII e C-IX foram efetuados em 2004 e 2005, respetivamente. Nessa altura, a ÅI vinha a registar prejuízos desde 2001. Além disso, o que é muito importante, estes investimentos foram realizados num momento em que a AL já tinha investido mais de 2,25 milhões de EUR na ÅI desde 2001, sabendo que esse investimento não proporcionaria uma remuneração aceitável para um investidor em condições de mercado.
(65)
A insuficiente rendibilidade do projeto iTiden prejudicaria inevitavelmente os resultados globais da ÅI. Na verdade, os capitais próprios de uma empresa não estão afetados a fins específicos, sendo antes fungíveis e devendo ser remunerados com base no desempenho global da empresa. Em consequência, deve ter sido claro para a AL, quando executou as medidas C-VIII e C-IX, que quaisquer aumentos adicionais do capital da ÅI dificilmente produziriam uma rendibilidade adequada num futuro próximo. Um investidor em condições de mercado estaria disposto a proceder a essas injeções de capital se tais investimentos permitissem obter um rendimento correspondente às condições de mercado com base no desempenho global da empresa (isto é, um rendimento que compensasse as baixas remunerações dos restantes aumentos de capital), mas nada sugere que existisse essa expectativa. A Finlândia não forneceu informações específicas sobre essas medidas que alterem esta opinião. A Comissão considera, portanto, que nenhum investidor privado teria fornecido capitais adicionais à ÅI nestas circunstâncias. Os aumentos de capital C-VIII e C-IX conferiram, pois, à ÅI uma vantagem que esta empresa não poderia ter obtido no mercado.
5.1.2.2. As garantias de empréstimo
(66)
Ao apreciar os eventuais auxílios estatais envolvidos nas garantias, a Comissão aplica os princípios estabelecidos na sua Comunicação relativa às garantias. A secção 3.2 dessa comunicação define as condições que seriam normalmente suficientes para excluir a existência de um auxílio estatal numa garantia concedida pelas autoridades públicas. Todavia, essas condições não estão preenchidas no caso das garantias G-I, G-II e G-III [basta recordar que essas garantias cobriam 100 % dos empréstimos subjacentes (ver secção 3.2, alínea c), da Comunicação relativa às garantias)].
(67)
A Comissão observa, em primeiro lugar, que a situação financeira da ÅI no período em que as garantias foram concedidas era suficientemente sólida para não se excluir que a empresa pudesse obter empréstimos no mercado sem garantias. A empresa não estava em dificuldade na aceção das Orientações da Comissão relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (21). Não é possível concluir, com base nos elementos de prova disponíveis, que a ÅI não teria conseguido sobreviver sem apoio estatal. Nos anos que precederam as injeções de capital, isto é, antes do lançamento do projeto iTiden, o desempenho financeiro da ÅI era estável e as suas atividades empresariais registavam resultados positivos moderados. A razão que levou as autoridades públicas a começarem a injetar grandes volumes de capital na empresa em 2001 não foi recuperá-la, mas sim financiar o seu crescimento. Sem este auxílio sob a forma de aumentos de capital, a ÅI não seria uma empresa em situação de falência, mas sim uma empresa mais pequena, que continuaria a ter acesso aos mercados financeiros. A Comissão não pode concluir, portanto, que a ÅI não teria tido acesso aos mercados de crédito sem garantias. Assim, o que importa saber é se as garantias conferiram à empresa uma vantagem, ao permitir-lhe pagar custos de empréstimo inferiores aos que teria pago em condições de mercado, se não beneficiasse de uma garantia.
(68)
Seguidamente, é necessário analisar se foi cobrado um prémio adequado pelas garantias, comparável ao que teria sido cobrado por um prestador de garantias privado. No caso em apreço, a Comissão não encontrou garantias privadas que permitam fazer uma comparação direta. Nestas circunstâncias, a Comissão comparará o custo financeiro total do empréstimo garantido, incluindo a taxa de juro do empréstimo e o prémio de garantia, com o prémio de mercado de um empréstimo não garantido semelhante (22).
(69)
Em 9 de outubro de 2003, o […] (23), um banco comercial, concedeu à ÅI um empréstimo no montante de […] EUR garantido […]. A taxa de juro foi fixada em […] % ao ano até 15 de janeiro de 2007 (24).
(70)
Apesar de este empréstimo ser contemporâneo da garantia G-I, a Comissão não considera que constitua uma comparação adequada para o custo dessa medida. Na verdade, entre junho de 2000 e março de 2003, a ÅI recebeu cinco injeções de capital num montante total de 2 208 595,01 EUR. Um apoio estatal dessa envergadura terá influenciado inevitavelmente a avaliação dos riscos realizada pelo […] antes de conceder o empréstimo e melhorou, assim, as condições de empréstimo, incluindo o custo, em comparação com as condições que a empresa teria podido obter nos mercados se não existisse o elemento de auxílio estatal nos aumentos de capital. Por conseguinte, a Comissão não pode presumir que a taxa de juro aplicada ao empréstimo não garantido de 2003 (ou a quaisquer empréstimos posteriores) reflete com precisão as condições de crédito da ÅI na ausência de auxílio estatal e não pode utilizá-la como um parâmetro de referência credível e fiável para o custo dos empréstimos cobertos pelas garantias concedidas pela AL.
(71)
A Comissão considera que, na ausência de outros elementos de prova fiáveis relativos a empréstimos comparáveis concedidos em condições de mercado, a Comunicação sobre as taxas de referência (25) constitui um parâmetro de referência adequado, independente do beneficiário, para avaliar se as medidas G-I, G-II e G-III foram concedidas em condições de mercado. A dita comunicação fornece uma indicação da taxa de mercado e pode ser aplicada para calcular o elemento de auxílio existente nas medidas. A metodologia para definir a taxa de referência baseia-se nos dois fatores seguintes: a taxa de base (neste caso a taxa EURIBOR a 1 ano) e uma margem do empréstimo, que é adicionada à taxa de base. A margem do empréstimo a adicionar à taxa de base depende de dois fatores: a notação da empresa beneficiária do empréstimo e o nível das garantias oferecidas para o empréstimo. A comunicação distingue cinco categorias de notação (sólida [AAA-A], boa [BBB], satisfatória [BB], fraca [B] e má [CCC ou inferior]) e três níveis das garantias (elevado, normal e baixo) para cada categoria de notação.
(72)
Em 18 de junho de 2010, a Finlândia apresentou à Comissão um relatório da empresa de consultoria […] que estabelece uma notação anual da ÅI relativa a dezembro de cada ano. A notação é elaborada a posteriori e baseada nos valores disponíveis no fim do exercício financeiro (isto é, a notação atribuída em dezembro de 2002 refere-se retroativamente à situação da empresa em 2002). […] descrevia no relatório de notação a situação financeira e o desenvolvimento globais da empresa, relativamente aos seguintes setores de avaliação: crescimento, rendibilidade, fluxo de tesouraria, liquidez, solvabilidade e obrigações. A escala de notação aplicada tem cinco categorias: excelente (A + e A), boa (A- e B+), satisfatória (B e B-), adequada (C + e C) e má (C- e D), permitindo uma comparação direta com a escala de notação da Comunicação sobre as taxas de referência.
(73)
Em dezembro de 2002, 2003 e 2004, […] atribuiu à ÅI, respetivamente, as notações C+, C + e C, colocando-a, assim, na categoria «adequada». Esta categoria corresponde à categoria de notação «fraca», na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência. Para uma empresa com a notação de «fraca», as margens de empréstimo a adicionar à taxa de base dentro do intervalo previsto na referida comunicação, em função das garantias oferecidas, variam entre 220 pontos de base para um nível de garantia elevado e 650 pontos de base para um nível de garantia baixo. Em dezembro de 2005, […] atribuiu à ÅI a notação de B- (satisfatória), o que corresponde a uma notação de «satisfatória» na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência.
(74)
Em 27 de junho de 2011, a Finlândia apresentou informações adicionais sobre a notação e o nível de garantia dos empréstimos. A notação foi produzida pelo […], o banco que concedeu à ÅI os empréstimos não garantidos e dois dos empréstimos garantidos. A notação do […] utiliza um sistema de letras, relativamente aos anos de 2000 a 2003, complementado com qualificações de uma palavra. A notificação é facilmente comparável com a escala de notação da Comunicação sobre as taxas de referência. A partir de 2005, a notação passou a ser atribuída pela […], uma empresa de consultoria semelhante à […]. Em 2003 e 2004, […] atribuiu à ÅI uma notação de B- (satisfatória) e de A (satisfatória), o que corresponde a uma notação «satisfatória» na aceção da supracitada comunicação. Isto significa que, em relação a 2003 e 2004, o […] atribuiu à ÅI uma categoria superior à atribuída pela […]. Relativamente a 2005, […] atribuiu à ÅI uma notação de A (satisfatória), correspondente a uma notação de «satisfatória» nos termos da Comunicação sobre as taxas de referência, o que a colocou na mesma categoria que […] lhe atribui.
(75)
A Comissão entende que a notação da […] deverá ser aplicada quando se aprecia se as garantias G-I, G-II e G-III foram concedidas em condições de mercado. Tendo em conta que, antes de ter sido concedida a primeira garantia, G-I, em outubro de 2003, a ÅI já tinha recebido cinco injeções de capital num montante total de 2 208 595,01 EUR, qualquer notação da empresa em 2003 terá sido provavelmente afetada pelo considerável apoio estatal concedido. Por conseguinte, a Comissão considera conveniente aplicar a notação mais prudente produzida pela […]. Esta abordagem afeta os anos de 2003 e 2004, dado que nesses dois anos […] atribuiu à ÅI uma categoria inferior à atribuída pelo […]. Note-se também que […] concedeu à ÅI empréstimos garantidos pela AL, ao mesmo tempo que procedia à notação da ÅI, facto que poderá ter afetado a avaliação. […] não estava envolvida nos procedimentos financeiros e, por esse motivo, a sua avaliação é menos suscetível de ter sido diretamente influenciada por considerações indevidas ligadas ao auxílio estatal.
(76)
Consequentemente, a Comissão pressupõe que a ÅI tem as seguintes notações para efeitos da aplicação da Comunicação sobre as taxas de referência: fraca (B), em 2003 e 2004, e satisfatória (BB), em 2005.
(77)
A ÅI deu como caução as hipotecas dos imóveis em que foi construído o projeto iTiden, no valor nominal das garantias de empréstimo concedidas pela AL. A Finlândia não forneceu informações sobre a taxa de perda dado o incumprimento (Loss Given Default-LGD) referida na nota 6 da Comunicação sobre as taxas de referência. Tais informações são úteis para definir o nível de caucionamento e as margens de empréstimo a adicionar à taxa de base. Por conseguinte, a Comissão solicitou informações sobre a prioridade das hipotecas e o valor dos imóveis quando as garantias foram concedidas. A Finlândia não dispõe de avaliações que mostrem esse valor, mas as autoridades finlandesas alegaram que os imóveis se foram valorizando à medida que o projeto avançava. Segundo a Finlândia, em 2010 os imóveis estavam avaliados em […] EUR.
(78)
Quanto ao grau de prioridade das cauções, a Comissão constata que, no caso das garantias de empréstimo G-I e G-II, as hipotecas de imóveis dadas como caução à AL eram as que apresentavam maior grau de prioridade. A Comissão faz notar que bancos comerciais concederam empréstimos não garantidos à ÅI aceitando como caução hipotecas dos mesmos imóveis com menor grau de prioridade (e que, por isso, constituem cauções menos sólidas) do que as recebidas pela AL. Tendo isto em conta, e não existindo elementos de prova mais concludentes, a Comissão presume que o nível de caucionamento das garantias era «normal» para efeitos da aplicação da Comunicação relativa às garantias.
(79)
Com base no que precede, a taxa de referência será apreciada separadamente, em relação a cada garantia que a ÅI recebeu da AL.
(80)
A Comissão observa que, para todas as garantias concedidas à ÅI, o prémio era constituído por duas partes: i) um prémio recorrente, pago anualmente e expresso em percentagem do capital em dívida do empréstimo e ii) uma taxa «única», também expressa em percentagem do montante do empréstimo, mas paga uma única vez, no momento da emissão da garantia. Na apreciação a seguir apresentada, o custo financeiro total dos empréstimos garantidos apenas inclui o prémio recorrente, pago anualmente. Em conformidade com o ponto 4.2 da Comunicação relativa às garantias, o elemento de auxílio de uma garantia deve corresponder à diferença entre o preço de mercado da garantia (neste caso, a taxa de referência) e o preço efetivamente pago. No preço efetivamente pago pela ÅI inclui-se o prémio recorrente, pago anualmente, e um prémio único, pago uma só vez. Por razões práticas, o prémio único será abordado mais adiante na secção 8.2 relativa à recuperação, uma vez que é mais fácil deduzir o montante da taxa única do montante do auxílio a recuperar. Em todo o caso, mesmo que os prémios únicos fossem adicionados aos custos financeiros totais dos empréstimos garantidos, a conclusão sobre a existência de auxílio não se alteraria. O prémio único apenas afeta o montante do auxílio concedido à ÅI.
(81)
A garantia de empréstimo G-I foi concedida pela AL em 9 de outubro de 2003 para cobrir um empréstimo, no valor de […] EUR, do […] à ÅI (crédito número […]). A ÅI deu como caução uma hipoteca sobre imóveis. A taxa de juro do empréstimo foi fixada em […] % até 15 de janeiro de 2007 (26). O prémio anual da garantia era de […] % do montante do empréstimo (27). Assim, o custo financeiro total do empréstimo garantido, na altura em que foi concedido, elevou-se a […] % por ano, taxa que deverá ser comparada com uma taxa de referência calculada para a garantia com base na taxa de base e numa margem dependente da notação da ÅI e do nível de caucionamento do empréstimo. A taxa de base (taxa EURIBOR a 1 ano) em 9 de outubro de 2003 era de 2,235 %. Nessa altura, tinha sido atribuída à ÅI a notação de «fraca» na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência. Como já foi dito, a Comissão parte do princípio de que o nível de caucionamento do empréstimo era normal, o que significa que a margem do empréstimo a adicionar à taxa de base equivale a 400 pontos de base. Por conseguinte, a taxa de referência para este empréstimo ascende a 6,235 %, sendo mais elevada do que o custo financeiro total da G-I, no valor de […] % por ano.
(82)
Além disso, a partir de 6 de setembro de 2004, a AL reduziu o prémio de garantia da G-I para […] %. Deste modo, o custo financeiro total do empréstimo garantido desceu para […] %, isto é, […] pontos de base abaixo da taxa de referência, gerando, assim, uma vantagem correspondente para a ÅI.
(83)
Em 2 de novembro de 2004, a ÅI contraiu um empréstimo no valor de […] EUR junto do […] (crédito número […]). Este empréstimo contou com uma garantia da AL, para a qual a ÅI deu como caução uma hipoteca sobre imóveis. A taxa de juro foi fixada num valor equivalente à taxa […] + […] pontos de base e o prémio anual da garantia em […] % do montante do empréstimo, o que significa que o custo financeiro total deste empréstimo garantido era de […] % por ano (28).
(84)
A taxa de referência para a G-II deve ser calculada com base na taxa Euribor a 1 ano em 2 de novembro de 2004, que era de 2,314 %. Na altura, a ÅI tinha recebido a notação de «fraca» na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência. Supondo um nível de caucionamento normal, a taxa de referência para este empréstimo ascende a 6,314 % por ano, o que é superior ao custo financeiro total da G-II, ou seja, […] % por ano. A comparação dos custos deste novo empréstimo garantido com a taxa de referência mostra que o custo financeiro total do empréstimo coberto pela garantia G-II era pelo menos inferior em […] pontos de base à taxa de referência, conferindo, assim, uma vantagem financeira à ÅI. De acordo com as informações ao dispor da Comissão, a taxa de juro do empréstimo garantido não mudou desde a sua emissão.
(85)
Em 13 de dezembro de 2005, a AL emitiu uma nova garantia a favor da ÅI. Esta garantia destinava-se a cobrir o «empréstimo de referência», isto é, o empréstimo inicialmente não garantido de 9 de outubro de 2003, cujas condições foram, assim, alteradas. A taxa de juro do empréstimo foi, nessa altura, alterada para […] % por ano. O prémio de garantia foi fixado em […] % do montante do empréstimo, o que implicava um custo financeiro total de […] % por ano (29) (as condições aplicadas a partir desta data são idênticas às acima descritas, aplicáveis ao empréstimo coberto pela garantia G-I, incluindo as alterações da taxa de juro ao longo do tempo).
(86)
A taxa de referência da garantia G-III deve ser calculada com base na taxa Euribor a 1 ano em 12 de dezembro de 2005, que era de 2,769 %. Nessa altura, a ÅI tinha recebido a notação de «satisfatória» na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência. Tendo em conta um nível de caucionamento normal, a taxa de referência para este empréstimo ascende a 4,969 % por ano. Esta taxa é superior ao custo financeiro total da garantia G-III, que se eleva a […] % por ano. Por conseguinte, a AL proporcionou à ÅI uma vantagem financeira correspondente a, pelo menos, […] % por ano.
5.2. DISTORÇÃO DA CONCORRÊNCIA E EFEITOS NO COMÉRCIO
(87)
As autoridades finlandesas afirmaram que as medidas em questão não afetam o comércio entre Estados-Membros e não constituem, por conseguinte, um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Em apoio deste argumento, a Finlândia alegou, essencialmente, que a ÅI é apenas uma de várias empresas que operam no mercado imobiliário e que não é a maior. Por conseguinte, não há quaisquer provas de que as medidas, caso se considere que constituem um auxílio estatal, tenham reforçado a posição da ÅI em detrimento dos concorrentes.
(88)
A Comissão não pode aceitar este argumento. O facto de ter sido conferida à ÅI uma vantagem financeira que não foi disponibilizada aos seus concorrentes (e, tal como a Finlândia confirmou, há vários outros operadores no mercado imobiliário de Åland) significa que a ÅI teve a possibilidade de fazer grandes investimentos e expandir as suas atividades em condições financeiras mais vantajosas do que as proporcionadas aos seus concorrentes (que, na ausência da vantagem concedida à ÅI, poderiam ter optado por fazer investimentos semelhantes). Não é necessário demonstrar que as medidas permitiram que a ÅI conquistasse quotas de mercado a um concorrente específico.
(89)
Do mesmo modo, a vantagem concedida à ÅI era suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros. É verdade que o mercado de Åland é pequeno, está localizado num arquipélago a que só é possível chegar por via marítima ou aérea, e que são ali aplicáveis restrições específicas ao direito de estabelecimento por força do Tratado de Adesão da Finlândia à UE. Subsiste, todavia, o facto de não existir um entrave absoluto a que as empresas estrangeiras operem em Åland, nem existe certamente qualquer obstáculo a que essas empresas façam investimentos no mercado imobiliário local. A Comissão observa também que a Finlândia não contestou a afirmação, constante da decisão de início do procedimento, de que, no passado, foram adquiridos imóveis em Åland por empresas sedeadas noutros Estados-Membros. Assim, qualquer vantagem conferida à ÅI através destas medidas poderia, pelo menos potencialmente, afetar o comércio entre os Estados-Membros ao reforçar indevidamente a posição da ÅI face a potenciais concorrentes ou investidores estrangeiros.
5.3. CONCLUSÃO SOBRE A CLASSIFICAÇÃO COMO AUXÍLIO ESTATAL
(90)
Pelas razões acima expostas, a Comissão conclui que todos os aumentos de capital (à exceção dos aumentos C-I, C-II e C-III) e as garantias de empréstimo G-I, G-II e G-III constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o do TFUE.
6. ALEGADA LEGALIDADE DO AUXÍLIO
(91)
A Finlândia argumentou que tanto as injeções de capital como as garantias de empréstimo, caso fossem auxílios estatais, eram legais ao abrigo dos regimes de auxílio criados antes da adesão da Finlândia à UE e devidamente submetidos ao Órgão de Fiscalização da EFTA antes da adesão à UE, com as referências 93-074 (aumentos de capital) e 93-079 (garantias).
(92)
Este argumento deve ser analisado no contexto das disposições do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Nos termos do artigo 1.o, alínea d), entende-se por «regime de auxílios»: «qualquer ato com base no qual, sem que sejam necessárias outras medidas de execução, podem ser concedidos auxílios individuais a empresas nele definidas de forma geral e abstrata e qualquer diploma com base no qual pode ser concedido a uma ou mais empresas um auxílio não ligado a um projeto específico, por um período de tempo indefinido e/ou com um montante indefinido». Além disso, nos termos do artigo 1.o, alínea b), do mesmo regulamento, entende-se por «auxílios existentes»: «i) Sem prejuízo do disposto nos artigos 144.o e 172.o do Ato de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Tratado no respetivo Estado-Membro, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da data de entrada em vigor do Tratado e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data».
(93)
A Finlândia aderiu à Comunidade Europeia em 1 de janeiro de 1995. Acresce que, nos termos do artigo 172.o, n.o 5, do Tratado de Adesão da Áustria, Finlândia e Suécia, «[…] os auxílios estatais concedidos pelos novos Estados-Membros em 1994 mas que, em violação do Acordo EEE ou das disposições adotadas nos seus termos, não sejam notificados ao Órgão de Fiscalização da EFTA ou sejam notificados e concedidos antes de uma decisão do Órgão de Fiscalização da EFTA, não serão considerados auxílios estatais existentes nos termos do n.o 1 do artigo 93.o, n.o 1, do Tratado CE […]».
(94)
Além disso, nos termos do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, entende-se por «novo auxílio»: «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente» (30).
(95)
Por último, o artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (31) define como alteração de um auxílio existente «qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum. Qualquer aumento até 20 % do orçamento inicial de um regime de auxílios existente não é considerado como uma alteração de auxílio existente».
(96)
Do que precede, decorre que uma medida que seja anterior à adesão e constitua um regime de auxílios estatais pode ser considerada um auxílio existente, se forem satisfeitas duas condições. A primeira é que o regime tenha sido executado antes da data de entrada em vigor do Tratado CE e a segunda é que, desde então, não tenha sido substancialmente alterado na sua essência.
(97)
A Comissão apreciará o argumento finlandês sobre a legalidade do auxílio separadamente em relação aos dois alegados regimes.
6.1. O ALEGADO REGIME DE GARANTIAS (93-079)
(98)
A Comissão começará por apreciar se estas medidas constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(99)
A base jurídica nacional do regime de garantias é a Lei provincial relativa às garantias provinciais concedidas à indústria e a outros setores empresariais (ÅFS 1966:14) (32), aprovada em 1966 e alterada pelas ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 e 2002:23. Quanto ao orçamento ou «dotação», na altura da adesão da Finlândia à CE, a Lei provincial de 1966 dispunha que «o montante das garantias em vigor ou dos empréstimos em dívida (33) não pode, em nenhuma ocasião, ser superior a 20 000 000 FIM». Em contrapartida, a medida em questão não prevê um limite temporal para a sua aplicação.
(100)
À luz do que precede e do disposto na lei nacional, afigurar-se-ia, prima facie, que as medidas correspondem à definição de regime de auxílios, uma vez que a lei parece permitir a concessão de auxílios não associados a um projeto específico a uma ou mais empresas por um período de tempo indefinido. O alegado regime em questão foi criado em 1 de setembro de 1982, ou seja, muito antes de 1 de janeiro de 1994, e comunicado ao Órgão de Fiscalização da EFTA. Assim, a primeira condição relativa aos auxílios existentes parece estar satisfeita, porque o regime inicial foi executado antes da entrada em vigor do Tratado na Finlândia e mesmo antes de 1 de janeiro de 1994, o que significa que o artigo 172.o, n.o 5, do Tratado de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia não é aplicável neste caso.
(101)
No entanto, a Comissão também deve apreciar se as medidas sofreram alterações substanciais desde 1 de janeiro de 1994.
(102)
As autoridades regionais adotaram, pelo menos, três alterações ao regime de garantias após 1 de janeiro de 1994 (pelas Leis provinciais 1994:29, 1996:56 e 2002:23) e antes da concessão da primeira garantia em apreço, em 14 de agosto de 2003. Estas alterações previam um aumento substancial do orçamento do regime (isto é, um aumento do montante global das garantias que podiam ser concedidas num determinado período). Uma vez que o presente caso diz respeito à concessão de uma garantia de empréstimo, importa apreciar se as alterações relativas ao orçamento do regime, introduzidas antes de as medidas em causa terem sido adotadas, devem ser consideradas substanciais e destacáveis do regime existente.
(103)
Tal como já foi referido, nos termos do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 794/2004, os aumentos superiores a 20 % do orçamento inicial constituem uma alteração de um regime de auxílios existente. Duas das medidas acima mencionadas (34) aumentaram o orçamento inicial do regime em 50 % e 150 %, respetivamente. Estes aumentos do orçamento constituem alterações substanciais ao regime que nunca foram notificadas à Comissão.
(104)
O efeito destas alterações substanciais não pode ser considerado destacável do alegado regime, o que leva a que este último se transforme, na sua totalidade, num novo auxílio. Na verdade, o regime de auxílios inicial só estava limitado no que respeita ao montante total das garantias que podiam estar em vigor num determinado período. Com esta configuração específica, um aumento muito substancial do orçamento (mesmo sem qualquer outra alteração do regime) afeta a própria essência das regras existentes.
(105)
Além disso, a Comissão constata que os documentos referentes às garantias apresentados pela Finlândia não demonstram que a base jurídica das mesmas fosse o alegado regime de garantias.
(106)
Consequentemente, as garantias abrangidas pela presente decisão devem ser consideradas como um novo auxílio. Dado ter sido executado sem aprovação prévia da Comissão, como exige o artigo 108.o do TFUE, esse auxílio é ilegal.
6.2. O ALEGADO REGIME DE SUBSCRIÇÃO DE AÇÕES (93-079)
(107)
As regras nacionais relativas a este alegado regime foram comunicadas ao Órgão de Fiscalização da EFTA como modalidades de auxílio para subscrições de ações. Afigura-se, pelos documentos apresentados nessa altura, que o «Orçamento anual de Åland» foi indicado como base jurídica nacional. Na rubrica «intensidade máxima possível de auxílio que […] pode ser obtida a favor de qualquer projeto», a Finlândia indicou «30 %». Além disso, na rubrica «Orçamento/despesa», a Finlândia indicou os orçamentos para os anos de 1992 a 1994, mas deixou em branco o campo relativo à rubrica «Estimativa do orçamento total para todo o período de planeamento do regime».
(108)
No decurso da investigação, a Finlândia explicou que a base jurídica formal do alegado regime é a Lei relativa à Automonia de Åland (1144/1991), aprovada em 1991. Nos termos do artigo 18.o, n.o 22, as autoridades locais de Åland dispõem de «poderes gerais» para adotar diversos tipos de medidas centradas na promoção da economia de Åland. Estes poderes são aplicados (por exemplo, mediante empréstimos, injeções de capitais e garantias) através das disposições do orçamento geral anual da AL.
(109)
A Comissão faz notar o seguinte:
(110)
Independentemente do facto de a Finlândia poder qualificar como «regime» os poderes das autoridades locais para procederem a essas injeções de capitais (ao abrigo dos poderes gerais que lhes são conferidos pela Lei relativa à Autonomia), a Comissão deve verificar se as disposições da lei nacional que estabelecem esses poderes respeitam a definição de «regime» consagrada no artigo 1.o, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Afigura-se, neste contexto, que a base jurídica (artigo 18.o, n.o 22, da Lei 1144/1991) é constituída por regras relativas à repartição de poderes entre as diversas autoridades do ordenamento jurídico finlandês e que não preenchem os requisitos para constituírem um regime de auxílios (que é definido, nomeadamente, como «… qualquer ato com base no qual, sem que sejam necessárias outras medidas de execução, podem ser concedidos auxílios individuais …»). Qualquer afetação de capital a um beneficiário individual exigiria, assim, em primeiro lugar, a introdução de uma dotação no orçamento anual da AL (livremente votado pela assembleia regional de Åland) e depois a aplicação das decisões tomadas pela AL. Afigura-se, pois, que as injeções de capital concedidas ao abrigo desses poderes devem ser encaradas como uma sucessão de decisões isoladas e não como um regime de auxílios.
(111)
Em todo o caso, a Comissão constata igualmente que o alegado regime apenas abrangia os anos de 1992 a 1994, dado não terem sido incluídas quaisquer outras informações na rubrica «Orçamento/despesa», apesar de a base jurídica ser o «orçamento anual de Åland».
(112)
Por último, a Comissão observa que a Finlândia tinha indicado que a intensidade máxima de auxílio que podia «ser obtida a favor de qualquer projeto» era de 30 %. A única interpretação que pode ser dada a esta indicação é a de que as injeções de capital concedidas ao abrigo deste alegado regime se destinavam a ser utilizadas em conjunto com contribuições privadas significativas (de pelo menos 70 %) para «projetos» destinados a promover os objetivos do alegado regime, apontados como sendo «Turismo, indústria e I&D». Os aumentos de capital em análise na presente decisão não cumprem essa condição formal e, consequentemente, não podem estar abrangidos pelas disposições legislativas nacionais apresentadas ao Órgão de Fiscalização da EFTA, independentemente de tais medidas constituírem um verdadeiro regime de auxílios e, caso constituam, de este ser aplicável após 1994.
(113)
Consequentemente, o auxílio estatal concedido sob a forma de aumentos de capital à ÅI constitui um novo auxílio. Dado ter sido executado sem aprovação prévia da Comissão, como exige o artigo 108.o do TFUE, esse auxílio é ilegal.
6.3. OBSERVAÇÃO COMPLEMENTAR SOBRE AS RECENTES DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DA FINLÂNDIA
(114)
Importa referir ainda que duas medidas concedidas pela AL à ÅI foram recentemente anuladas por um tribunal nacional finlandês. Essas medidas são: i) o aumento de capital C-XI pago à ÅI em 2007 (ver comentário no considerando 16 supra) e ii) uma garantia de empréstimo de 2006, que nunca foi executada. Por decisão de 6 de abril de 2011, o Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se sobre se as decisões da AL foram tomadas em conformidade com as regras administrativas nacionais. Contudo, ao fazê-lo, o tribunal também analisou se existiam indícios suficientes de que as medidas constituíam um auxílio estatal, o que significa que as autoridades locais deviam tê-las notificado à Comissão antes de as executarem. O tribunal considera que, prima facie, todos os critérios da definição de auxílios estatais se encontram preenchidos. O tribunal também analisou a alegação da Finlândia de que as medidas - caso constituíssem efetivamente um auxílio - seriam abrangidas pelas regras nacionais aplicáveis antes da adesão e, consequentemente, poderiam ser qualificadas como «auxílios existentes». Procedeu, assim, a uma avaliação aprofundada das regras nacionais e concluiu que, independentemente de essas regras constituírem ou não verdadeiros regimes de auxílios estatais, as decisões das autoridades locais não cumpriram o requisito formal imposto pelas regras nacionais, sobretudo pelas razões acima expostas pela Comissão. Por conseguinte, as conclusões do Supremo Tribunal Administrativo estão de acordo com as da Comissão quanto ao facto de a injeção de capital C-XI investigada incluir um novo auxílio estatal. O Supremo Tribunal chegou à mesma conclusão a respeito da garantia de empréstimo de 2006. Como essa garantia nunca foi executada, não foi apreciada na presente decisão.
7. COMPATIBILIDADE
(115)
A Finlândia alegou, em termos gerais, que as medidas, caso se concluísse que constituíam um novo auxílio estatal, seriam, ainda assim, compatíveis com o mercado interno, porque a finalidade das atividades da ÅI financiadas pelo auxílio era facilitar o desenvolvimento da região e criar novos postos de trabalho.
(116)
Os auxílios estatais, embora estejam, em princípio, proibidos, podem ser considerados compatíveis com o mercado interno nas circunstâncias mencionadas no artigo 107.o, n.o 2, do TFUE e se forem utilizados para alcançar os objetivos mencionados no artigo 107.o, n.o 3. O único fundamento de compatibilidade que pode ser contemplado neste caso é o artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE, que permite auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de desemprego, ou o n.o 3, alínea c), do mesmo artigo, que prevê que podem ser autorizados auxílios estatais para facilitar o desenvolvimento de certas regiões económicas.
(117)
Nos termos das regras então aplicáveis aos auxílios regionais, na Finlândia (Mapas de Auxílios Regionais 2000-2006 e 2007-2013), a cidade de Mariehamn, onde o iTiden está localizado, não era, de qualquer modo, elegível para tais auxílios. Isto significa que, mesmo que se pudesse afirmar que o auxílio estava atribuído a esse projeto, não poderia ser considerado compatível. Além disso, a Comissão observa que a Finlândia não demonstrou que qualquer das condições de compatibilidade previstas nas regras aplicáveis aos auxílios regionais (referentes, por exemplo, à forma do auxílio, aos custos elegíveis ou às intensidades máximas de auxílio) esteja preenchida.
(118)
O auxílio também não pode ser considerado compatível com o mercado interno nos termos de qualquer das outras orientações e comunicações adotadas pela Comissão no que respeita à aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, nem diretamente ao abrigo desse artigo. As autoridades finlandesas não apresentaram qualquer argumento ou elemento de prova de caráter específico que permitam que a Comissão aprove essas medidas como compatíveis ao abrigo de uma disposição do TFUE.
8. RECUPERAÇÃO DO AUXÍLIO
8.1. ARGUMENTOS DA FINLÂNDIA
(119)
O artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 dispõe que «[nas] decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário […]. A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário». A consequência natural é, portanto, que as medidas que constituem auxílios estatais ilegais à ÅI devem ser recuperadas.
(120)
A Finlândia alegou, todavia, que a Comissão se deve abster de ordenar a recuperação neste caso, porque existia uma confiança legítima, da sua parte, de que os auxílios eram legais ao abrigo dos alegados regimes anteriores à adesão à UE e de que a recuperação seria contrária a um princípio de direito comunitário. A Comissão observa que a Finlândia só invocou formalmente a existência de confiança legítima em relação à AL. A confiança legítima por parte do beneficiário não foi expressamente invocada.
(121)
Em todo o caso, a Comissão não pode aceitar este argumento.
(122)
No que respeita aos aumentos de capital, a Comissão já demonstrou que, independentemente do que a ÅI ou quaisquer outros possam ter sido levados a crer sobre o estatuto jurídico do alegado regime de subscrição de ações em relação às regras aplicáveis aos auxílios estatais, esses aumentos nem sequer cumpriram as condições formais do alegado regime tal como foi notificado ao Órgão de Fiscalização da EFTA. Não é, pois, possível argumentar que a ÅI poderia beneficiar da existência de confiança legítima quanto à legalidade dos aumentos de capital, uma vez que estes não podiam estar abrangidos pelas regras nacionais relativamente às quais a Finlândia afirma ter tido essa confiança legítima.
(123)
No tocante às garantias de empréstimo, a Comissão demonstrou que o regime de garantias tinha sido substancialmente alterado antes ainda da concessão das garantias em apreço na presente decisão. Essas alterações, efetuadas pelas autoridades de Åland, não foram notificadas à Comissão. Em consequência, todas as garantias concedidas ao abrigo das regras nacionais que constituíam o regime inicial devem ser consideradas como um novo auxílio. É um princípio estabelecido que nenhum beneficiário de auxílios pode ter confiança legítima na regularidade de um auxílio que deveria ter sido notificado à Comissão nos termos do artigo 108.o do TFUE, mas não o foi (35).
(124)
Em suma, tanto as garantias como os aumentos de capital constituem novos auxílios estatais que deviam ter sido notificados à Comissão antes da sua execução.
(125)
É jurisprudência constante (36) que um Estado-Membro cujas autoridades concederam um auxílio em violação das regras processuais previstas no artigo 108.o do TFUE não pode invocar a confiança legítima dos beneficiários para se subtrair à obrigação de tomar as medidas necessárias com vista à execução de uma decisão da Comissão que lhe ordene a recuperação do auxílio. Se as autoridades nacionais pudessem invocar o seu próprio comportamento ilícito, invalidariam completamente os artigos 107.o e 108.o do TFUE e privariam de eficácia as decisões tomadas pela Comissão ao abrigo dessas disposições.
(126)
O mesmo princípio deve ser necessariamente aplicado quando as autoridades nacionais alegam que elas próprias tinham confiança legítima na legalidade das medidas, mas não as notificaram à Comissão apesar de constituírem um novo auxílio (37).
(127)
Do mesmo modo, na medida em que a confiança legítima da ÅI é pertinente, a Comissão faz notar que, de acordo com a jurisprudência constante, tendo em conta o caráter imperativo do controlo dos auxílios estatais efetuado pela Comissão nos termos do artigo 108.o do TFUE, as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do mesmo a não ser que este tenha sido concedido no respeito do processo previsto pelo referido artigo. Um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de assegurar que esse processo foi respeitado (38).
(128)
A Comissão lembra que nenhuma empresa estava em melhor posição do que a ÅI para conhecer as ações da AL referentes aos alegados regimes de auxílios, uma vez que a AL é o seu principal acionista e está representada no conselho de administração da ÅI por pessoas que também são membros do executivo da AL. Este argumento é corroborado pelo facto de, tal como foi acima mencionado em relação aos aumentos de capital, os representantes da ÅI e da AL trocarem informações regularmente. Por conseguinte, apesar de as autoridades finlandesas não terem invocado expressamente a existência de confiança legítima por parte do beneficiário do auxílio, a Comissão considera que a ÅI não pode invocar qualquer confiança legítima no presente caso.
(129)
Por último, a Comissão nunca deu à Finlândia nem ao beneficiário do auxílio qualquer garantia precisa de que as medidas em causa não constituiriam auxílios estatais ou seriam auxílios compatíveis, que lhes permitisse criar expectativas nesse sentido (39).
(130)
A Finlândia alegou ainda que, em caso de recuperação dos auxílios concedidos através dos aumentos de capital, o elemento de auxílio não deveria corresponder necessariamente à totalidade do capital injetado, mas sim (por analogia com o cálculo do elemento de auxílio das garantias), aos custos que a ÅI teria de pagar para obter um investimento alternativo nos mercados. A este respeito, a Finlândia sugeriu que os custos desse financiamento alternativo poderiam ser determinados por referência à remuneração de 7 % prevista para os investimentos em imóveis de escritórios, indicada no relatório da KPMG.
(131)
A Comissão não pode aceitar este ponto de vista.
(132)
É, sem dúvida, exato, como princípio geral, que o auxílio estatal num determinado caso consiste na diferença entre a vantagem (sob forma de financiamento) efetivamente recebida pela empresa a partir de recursos estatais e aquilo que teria conseguido obter nos mercados de capital. Consequentemente, «[através] dessa restituição, o beneficiário perde, efetivamente, a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio é reposta» (40).
(133)
Qualquer pessoa que faça um investimento, seja concedendo crédito seja comprando ações de uma empresa, procurará obter uma remuneração do seu investimento que seja proporcional ao risco.
(134)
Quando o auxílio é concedido sob a forma de um crédito a custos inferiores aos do mercado (que é o caso de um empréstimo garantido, quando o custo financeiro total é inferior à taxa de juro de um empréstimo obtido em condições de mercado) a uma empresa que não esteja excluída do mercado de empréstimos e que poderia, portanto, em vez do auxílio, ter contraído um empréstimo à taxa do mercado, é evidente que a finalidade de reparação da recuperação pode ser obtida fazendo a empresa pagar a diferença (com juros), voltando, assim, a colocá-la em pé de igualdade com os seus concorrentes.
(135)
A situação é diferente no caso dos investimentos em capital próprio. A remuneração, neste caso, não está dependente da disposição para pagar da empresa (como no caso de um empréstimo), mas sim, e somente, da rendibilidade inerente ao modelo empresarial da empresa. A menos que o investidor privado acredite que o negócio remunerará adequadamente o risco que implica, não fará o investimento, aplicando o seu capital noutro negócio. Por outras palavras, a Comissão não pode aceitar que, para aumentar o seu capital, a empresa tivesse podido obter os mesmos fundos no mercado de capitais oferecendo uma remuneração mais elevada porque o seu desempenho previsto não lhe permitia oferecer tal remuneração a um investidor de capitais. A situação contrafactual, isto é, a situação na ausência do auxílio que a recuperação pretende restabelecer ou produzir, é, pois, a de que não teria sido investido qualquer capital. O auxílio a recuperar corresponde, portanto, ao montante integral dos aumentos de capital.
(136)
A Comissão não pode, consequentemente, aceitar o ponto de vista da Finlândia sobre o elemento de auxílio dos aumentos de capital.
8.2. AUXÍLIO A RECUPERAR
(137)
Em consequência, os auxílios ilegais e incompatíveis que foram identificados pela Comissão e que a Finlândia deve recuperar junto da ÅI são os seguintes:
(138)
Aumentos de capital:
a)
Aumento de capital C-IV: 353 199,00 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 20 de julho de 2001.
b)
Aumento de capital C-V: 599 933,78 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 15 de agosto de 2002.
c)
Aumento de capital C-VI: 799 911,64 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 13 de março de 2003.
d)
Aumento de capital C-VII: 515 165,97 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 6 de maio de 2004.
e)
Aumento de capital C-VIII: 669 896,95 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 30 de setembro de 2004.
f)
Aumento de capital C-IX: 199 977,91 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 16 de junho de 2005.
g)
Aumento de capital C-X: 234 961,43 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 16 de junho de 2005.
h)
Aumento de capital C-XI: 1 379 998,95 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 15 de fevereiro de 2007.
(139)
Garantias de empréstimo: o elemento de auxílio de todas as garantias é calculado como a diferença entre, por um lado, a taxa de referência utilizada para os custos de empréstimo que uma empresa com uma capacidade financeira comparável à da ÅI teria de pagar na ausência da garantia e, por outro lado, a taxa de juro obtida graças à garantia estatal, após dedução dos prémios pagos, nos termos da secção 4.2 da Comunicação relativa às garantias (tal como explicitado nos considerandos 66 a 80).
a)
Quanto à garantia G-I, o elemento de auxílio é constituído pela diferença entre a taxa de referência utilizada para conceder um empréstimo a uma empresa com a categoria de notação «fraca» (B) e um nível de caucionamento normal e o custo financeiro total do empréstimo coberto pela garantia (entendido como os prémios pagos pela garantia mais o juro do empréstimo). Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 9 de outubro de 2003 (como explicado nos considerandos 81 e 82). Deste montante será deduzido o prémio de garantia único de 19 500 EUR (41).
b)
No que diz respeito à garantia G-II, o elemento de auxílio é constituído pela diferença entre a taxa de referência utilizada para conceder um empréstimo a uma empresa com a categoria de notação «fraca» (B) e um nível de caucionamento normal e o custo financeiro total do empréstimo coberto pela garantia (entendido como os prémios pagos pela garantia mais o juro do empréstimo). Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 2 de novembro de 2004. Deste montante será deduzido o prémio de garantia único de 2 900 EUR (42).
c)
Quanto à garantia G-III, o elemento de auxílio é constituído pela diferença entre a taxa de referência utilizada para conceder um empréstimo a uma empresa com a categoria de notação «satisfatória» (BB) e um nível de caucionamento normal e o custo financeiro total do empréstimo coberto pela garantia (entendido como os prémios pagos pela garantia mais o juro do empréstimo). Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 13 de dezembro de 2005. Deste montante será deduzido o prémio de garantia único de 6 500 EUR (43).
(140)
O montante total exato do auxílio a recuperar será definido pelas autoridades finlandesas, em colaboração com a Comissão, no âmbito do procedimento de recuperação, de acordo com a metodologia descrita nos considerandos 138-139 supra. Ao montante do auxílio a definir acrescem juros a partir da data em que foi colocado à disposição do beneficiário e até à data da sua recuperação. A Comissão convida as autoridades finlandesas, em conformidade com o seu dever de cooperação leal, a com ela colaborarem para definir o montante exato do auxílio a recuperar,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O aumento de capital no montante de 84 094,39 EUR concedido pela Finlândia a favor da Ålands Industrihus AB em 18 de junho de 1997 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
As medidas de auxílio estatal enumeradas na secção 8.2 da presente decisão, ilegalmente concedidas pela Finlândia, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a favor da Ålands Industrihus AB são incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 3.o
1. A Finlândia deve recuperar junto do beneficiário o auxílio estatal referido no artigo 2.o.
2. Os montantes a recuperar vencem juros desde a data em que foram colocados à disposição do beneficiário e até à data da sua recuperação efetiva.
3. Os juros serão calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004.
4. A Finlândia deve cancelar todos os pagamentos pendentes do auxílio referido no artigo 2.o a partir da data de adoção da presente decisão.
Artigo 4.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 2.o deve ser imediata e efetiva.
2. A Finlândia deve aplicar a presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 5.o
1. No prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, a Finlândia deve fornecer as seguintes informações à Comissão:
a)
O montante total (capital e juros de recuperação) a recuperar junto do beneficiário;
b)
Uma descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos comprovativos do envio, ao beneficiário, do pedido de reembolso do auxílio.
2. A Finlândia deve manter a Comissão informada da evolução das medidas nacionais adotadas para executar a presente decisão, até que o auxílio referido no artigo 2.o tenha sido integralmente recuperado. A pedido da Comissão, a Finlândia deve transmitir-lhe de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve também transmitir informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto do beneficiário.
Artigo 6.o
A República da Finlândia é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 13 de julho de 2011.