ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. března 2011
o státní podpoře ve věci C 24/09 (ex N 446/08) - Státní podpora pro energeticky náročné podniky, zákon o zelené elektřině, Rakousko
(oznámeno pod číslem K(2011) 1363)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/528/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co byly zúčastněné strany vyzvány k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. června 2008 oznámilo Rakousko předběžným oznámením svůj úmysl změnit platný rakouský zákon o zelené elektřině (dále jen „ZZE“), který Komise v roce 2006 schválila v jeho stávajícím znění jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem (2). Dne 4. září 2008 Rakousko oznámilo nové znění ZZE, které je předmětem tohoto rozhodnutí Komise.
(2)
Komise si dopisem ze dne 28. října 2008 vyžádala doplňující informace. Poté, co byla zaslána upomínka, poskytlo Rakousko v dopise ze dne 22. prosince 2008 dodatečné informace. V návaznosti na setkání se zástupci Rakouska dne 11. února 2009 Komise dopisem ze dne 19. února 2009 požádala o další informace, které rakouské orgány poskytly v dopise ze dne 17. března 2009. Komise požádala dopisem ze dne 8. května 2009 o doplňující informace, které rakouské orgány poskytly v dopisech s daty 9. a 19. června 2009.
(3)
Dne 9. července 2008 Komise obdržela stížnost rakouské Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců k ZZE, která se vztahuje k opatření ZZE ve prospěch energeticky náročných podniků.
(4)
Komise dne 22. července 2009 přijala hybridní rozhodnutí, kterým byla schválena opatření ve prospěch výrobců zelené elektřiny; Komise prohlásila tato opatření za slučitelná s Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (dále jen „pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí“) (3), rozhodla však zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek v rámci ZZE pro energeticky náročné podniky (4).
(5)
Komise dopisem ze dne 23. července 2009 informovala rakouské orgány o tomto rozhodnutí a vyzvala je, aby poskytly všechny informace potřebné k posouzení tohoto opatření.
(6)
Komise zveřejnila své rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie (5) a vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření zaujaly stanovisko.
(7)
Dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly rakouské orgány o prodloužení lhůty, které Komise dopisem ze dne 9. září 2009 schválila. Rakousko konečně dne 8. října 2009 sdělilo své stanovisko.
(8)
Mezitím rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zaslala dopisem ze dne 7. října 2009 stanovisko k opatření ve prospěch energeticky náročných podniků. Toto stanovisko bylo sděleno rakouským orgánům spolu s výzvou, aby předložily své připomínky. Rakousko předložilo své stanovisko dne 23. prosince 2009 a dne 23. dubna 2010 poskytlo další informace.
(9)
V dopisech ze dne 21. června 2010 a 19. července 2010 si Komise od Rakouska vyžádala dodatečné informace, které Rakousko poskytlo dne 13. září 2010. Na žádost rakouských orgánů se dne 9. července 2010 uskutečnila schůzka Komise se zástupci Rakouska.
(10)
V dopise ze dne 24. listopadu 2010 rakouské orgány zdůraznily význam ZZE pro Rakousko a požádaly o to, aby bylo rozhodnutí v této věci přijato do počátku prosince 2010. Komise odpověděla na tento dopis dne 7. prosince 2010. Dne 9. prosince 2010 se uskutečnilo další setkání se zástupci Rakouska.
(11)
Dopisem ze dne 30. prosince 2010 rakouské orgány vzaly zpět své argumenty ve prospěch opatření předložené v průběhu řízení a požádaly Komisi o schválení mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Komise na tento dopis odpověděla dne 25. ledna 2011.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(12)
Komise svým rozhodnutím ze dne 22. července 2009 schválila pozměněné znění ZZE; jedinou výjimkou byl § 22c ZZE, který obsahuje ustanovení o mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Z tohoto důvodu se popis omezuje na tento mechanismus.
2.1 Popis mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky
(13)
Podle 3. části ZZE uděluje Rakousko jednomu nebo více podnikům koncesi k plnění úkolů střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (Ökostromabwicklungsstelle). Koncesionář je odpovědný zejména za nákup zelené elektřiny od výrobců za pevnou cenu a za prodej této zelené elektřiny za pevnou cenu společnostem dodávajícím elektřinu. Společnosti dodávající elektřinu jsou povinny odebírat určité procento své celkové nabídky od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny; toto procento odpovídá průměrnému podílu zelené elektřiny na celkové skladbě zdrojů energie v Rakousku.
(14)
Rakousko v současné době udělilo koncesi platnou v celé zemi pouze jedinému středisku pro nákup a prodej zelené elektřiny, a to středisku Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (dále jen „OeMAG“). OeMAG je soukromoprávní akciová společnost, která je kontrolována autorizovaným účetním. Dodatečný dohled nad OeMAG vykonávají rakouské spolkové ministerstvo hospodářství a práce a rakouský energetický regulační orgán E-Control GmbH. Zásadní prvky pro provádění opatření ve prospěch energeticky náročných podniků (např. způsoby distribuce elektřiny obchodníkům s elektřinou, cena, kterou mají obchodníci zaplatit, a příspěvek konečných spotřebitelů) jsou rakouskými orgány stanoveny předem formou zákona nebo nařízení. Spory mezi zúčastněnými podniky jsou vedeny u řádného soudu a nikoli ve správním řízení.
(15)
OeMAG je akciová společnost ve vlastnictví společností, které působí jako provozovatelé přenosové soustavy, bank a průmyslových podniků. Zatímco společnost Verbund-APG vlastní 24,4 % akcií, společnosti VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG a Smart Technologies vlastní každá 12,6 % podílů OeMAG. Verbund-APG je 100 % dceřiná společnost podniku Verbund-APG (rakouská elektrárenská akciová společnost, sdružený podnik), v níž 51 % podílů vlastní Rakouská republika. VKW Netz AG patří společnosti Illwerke AG, která je z 95,5 % ve vlastnictví spolkové země Vorarlbersko. TIWAG-Netz AG je ve vlastnictví společnosti TIWAG AG, která je 100 % vlastněna spolkovou zemí Tyrolsko; CISMO GmbH je ve vlastnictví společnosti Oesterreichische Kontrollbank AG a provozovatelů přenosové soustavy a elektrárenských a plynárenských společností, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) je ve vlastnictví rakouských bank, Investkredit Bank AG je vlastněna především lidovými bankami (Volksbanken) a Smart Technologies je ve vlastnictví společnosti Siemens. Veřejně kontrolovaní podílníci tak drží 49,6 % a soukromě kontrolovaní podílníci 50,4 % akcií OeMAG. Komise nemá žádné důkazy o tom, že veřejně kontrolovaní podílníci mohou vykonávat kontrolu nad OeMAG nebo ji alespoň společně kontrolovat.
(16)
Na základě mechanismu uvedeného v § 22c odst. 1 ZZE mohou energeticky náročné podniky požádat své dodavatele elektřiny, aby jim nedodávaly zelenou elektřinu. Předpokladem je, že energeticky náročné podniky prokáží, že:
a)
mají nárok na proplacení energetické daně ve smyslu zákona o úhradě energetické daně (Energieabgabenvergütungsgesetz) a
b)
náklady na zelenou energii činí minimálně 0,5 % čisté hodnoty výroby.
Osvobození je udělováno na žádost rakouským energetickým regulačním orgánem Energie-Control GmbH.
(17)
Je-li osvobození uděleno, je společnostem dodávajícím elektřinu právně zakázáno vybírat od těchto velkých spotřebitelů elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu.
(18)
V § 22c odst. 5 ZZE je v tomto ohledu stanoveno, že „smlouvy mezi obchodníky s elektřinou a [velkými] konečnými spotřebiteli [elektřiny] [musejí] […] obsahovat povinné ustanovení, že těmto konečným spotřebitelům nebude […] dodávána zelená elektřina, která je obchodníkům s elektřinou přidělována střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny […], a že nedojde k přenesení dodatečných nákladů na zelenou elektřinu. Smluvní ustanovení, která jsou s tímto v rozporu, jsou neplatná“ (6).
(19)
Pokud bylo energeticky náročnému podniku schváleno osvobození od povinnosti odběru, musí podle § 22c odst. 2 ZZE odvést středisku OeMAG vyrovnávací částku ve výši 0,5 % čisté hodnoty výroby předchozího kalendářního roku.
2.2 Shrnutí obsahu rozhodnutí o zahájení řízení
(20)
Ve svém oznámení Rakousko uvedlo, že mechanismus udělování výjimek musí být posouzen nezávisle na obecném režimu podpor ve prospěch výrobců zelené elektřiny, neboť se týká pouze „soukromoprávního smluvního vztahu“ mezi energeticky náročnými podniky a obchodníky s elektřinou. Rakouské orgány argumentovaly, že osvobození nepředstavuje státní podporu a že i kdyby tomu tak bylo, byla by podpora analogicky slučitelná s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(21)
Komise již ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k tomu, že - pokud jde o otázku existence podpory - „osvobození“ od mechanismu financování nemůže být posuzováno nezávisle na samotném mechanismu financování. Komise se domnívala, že „výjimka“ (osvobození) je podle definice neoddělitelně spojena s „pravidlem“ a že mechanismus udělování výjimek je nedílnou součástí obecného režimu, a tudíž musí být posuzován podle pravidel o státních podporách. Kromě toho mohou podle právních předpisů obchodníci s elektřinou, u nichž velký podíl zákazníků tvoří podniky s rozhodnutím o osvobození, požádat o osvobození od placení výkupní ceny, z čehož vyplývá, že by režim mohl způsobovat středisku OeMAG také přímé ztráty, čímž je posílen závěr, že se jedná o státní podporu (7).
(22)
Komise vyjádřila pochybnosti ohledně slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z těchto důvodů Komise rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek.
(23)
Jelikož Komise ještě nevydala závěrečné rozhodnutí, poskytlo Rakousko výhody mechanismu udělování výjimek (8) na základě možnosti poskytování podpor ve výši až do 500 000 EUR v období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2010 předpokládané v dočasném rámci Společenství (9). Komise režim „Omezené částky slučitelných podpor podle dočasného rámce Společenství („rakouský režim malých podpor“)“ (N 47 a/2009) schválila (10). Režim lze použít u podniků, které se ke dni 1. července 2008 nenacházely v obtížích, a platí pro všechna hospodářská odvětví s výjimkou rybolovu a prvovýroby zemědělských produktů. Tohoto opatření využilo více než 2 000 podniků.
3. PŘIPOMÍNKY RAKOUSKA
(24)
Stejně jako před oznámením a během oznamovacího postupu Rakousko i nadále zastává stanovisko, že opaření ve prospěch energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť se netýká státních prostředků a není selektivní.
(25)
I kdyby mechanismus udělování výjimek představoval státní podporu, mohl by být analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, článkem 25 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (11) (dále jen „obecné nařízení o blokových výjimkách“), a článkem 17 směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (12) (dále jen „směrnice o zdanění energie“) prohlášen za slučitelný s vnitřním trhem.
3.1 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(26)
Pokud jde o státní prostředky, Rakousko zastává názor, že ZZE je analogický s německým zákonem o obnovitelných energiích (EEG), který podle rakouských orgánů nezatěžuje státní prostředky. Rakousko v tomto ohledu odkazuje na rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra (13).
(27)
Podle názoru Rakouska vykazují mechanismy udělování výjimek v rámci ZZE a EEG tyto společné znaky:
a)
v obou systémech nesou dodatečné náklady vyplývající z garantované výkupní ceny dodavatelé elektřiny, kteří musejí nakupovat určitý podíl energie z obnovitelných zdrojů za pevnou cenu;
b)
v obou systémech nejsou dodavatelé elektřiny povinni nakupovat zelenou elektřinu pro zákazníky, kteří jsou osvobozeni od povinnosti odběru zelené elektřiny;
c)
v obou systémech existuje pro účastníky trhu, kteří nejsou pověřeni veřejnou službou, povinnost nakupovat od výrobců zelenou elektřinu; tito účastníci trhu jsou ze zákona oprávněni přenést dodatečné náklady na dodavatele elektřiny, přičemž povinnost odběru a ceny jsou stanoveny zákonem;
d)
v obou systémech regulační orgán ověřuje, zda v případě podniků, které mají povinnost odebírat od výrobců zelenou elektřinu, nedošlo k nadměrné kompenzaci.
(28)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení v bodech 42 až 48 vysvětlila, proč a v jakém ohledu je posuzované opatření srovnatelné s opatřením, o kterém rozhodl Soudní dvůr ve věci Essent (14). Rakousko tento výsledek napadá z následujících důvodů:
a)
OeMAG nepředstavuje subjekt, který by byl státem pověřen výběrem poplatků. V této souvislosti rakouské orgány opětovně poukazují na Německo, kde podle jejich názoru hrají provozovatelé sítě naprosto stejnou úlohu jako OeMAG;
b)
OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France (15) a Salvat Père (16). V této souvislosti Rakousko zdůrazňuje, že stát nemá ani pravomoc jmenovat členy managementu nebo dozorčí rady, ani právo veta ohledně rozhodnutí OeMAG, ani pravomoc dozoru. Stát rovněž nemá pravomoc přebírat úlohu OeMAG;
c)
spory týkající se OeMAG jsou vedeny u řádných soudů;
d)
jediná veřejná kontrola, které OeMAG podléhá, je následná kontrola ze strany rakouského účetního dvora;
e)
žádné případné ztráty OeMAG nejsou hrazeny ze státního rozpočtu; úloha veřejných orgánů se omezuje na stanovování cen pro nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun (17) a Pearle (18);
f)
společnost Energie-Control GmbH nemá žádný prostor pro volné uvážení ohledně udělování osvobození podle § 22c ZZE;
g)
celková částka, kterou dodavatelé elektřiny zaplatí středisku OeMAG, není mechanismem udělování výjimek dotčena. Mění se pouze rozdělení celkové částky mezi různé kategorie konečných spotřebitelů.
3.2 Selektivita
(29)
Rakousko uvádí, že osvobození energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť není selektivní.
(30)
Rakousko připomíná, že energeticky náročné podniky jsou osvobozeny od financování podpory pro výrobce zelené elektřiny jen částečně. Musejí zaplatit vyrovnávací částku ve výši 0,5 % své čisté hodnoty výroby přímo středisku OeMAG a tudíž nadále přispívají k financování podpory pro výrobce zelené elektřiny.
(31)
Rakousko na základě věci Adria-Wien Pipeline (19) tvrdí, že opatření není ani de iure omezené na určitá hospodářská odvětví, ani de facto selektivní. I kdyby se zjevně jednalo o selektivitu, je to v každém případě oprávněné logikou systému.
(32)
Selektivita de iure: Podle ZZE nejsou pro podporu způsobilá jen určitá hospodářská odvětví nebo podniky určité velikosti, ani se nepočítá s jinými kritérii selektivity. Rakousko své tvrzení podporuje argumentem, že z judikatury nevyplývá žádný odkaz, že pouhým stanovením určité čisté hodnoty výroby je splněno kritérium „selektivity“ potřebné pro existenci státní podpory. Kromě toho Rakousko poukazuje na to, že opatření nepředpokládá omezení na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jiná selektivní kritéria, a zdůrazňuje, že opatření se na základě časově omezeného režimu týká 19 různých hospodářských odvětví a asi 2 300 podniků. Z tohoto důvodu opatření není selektivní de iure.
(33)
Selektivita de facto: Podle názoru rakouských orgánů dokazuje vysoký počet hospodářských odvětví a podniků, které mechanismus udělovaní výjimek využívají, a skutečnost, že opatření nepočítá s žádným omezením na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jinými selektivními kritérii, že opatření je de facto obecným opatřením. Toto stanovisko může být podpořeno věcí Adria-Wien Pipeline. Rakousko udává, že Soudní dvůr v této věci posoudil částečné proplacení energetické daně, které bylo přiznáno podnikům, jejichž energetické daně překročily 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr uvedl: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti (20).“
(34)
Odůvodnění logikou systému: Pokud jde o strukturu mechanismu refinancování a udělování výjimek, Rakousko se domnívá, že diferenciace financování byla stanovena analogicky s dalšími systémy financovanými daněmi a odvody. Jelikož taková diferenciace zohledňuje kapacitu podniků, odpovídá logice systému, a tudíž nepředstavuje podporu. Rakousko se domnívá, že Komise zastávala toto stanovisko také ve dvou dřívějších rozhodnutích o státních podporách (21).
(35)
Rakousko dále poukazuje na to, že mechanismus udělování výjimek nemá negativní vliv na přínosy pro životní prostředí, které má ZZE, jelikož se objem podpor na výrobu zelené elektřiny nesnížil. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
3.3 Slučitelnost
(36)
Ohledně slučitelnosti Rakousko uvádí, že by ustanovení kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a mechanismus udělování výjimek mohly být použity analogicky.
(37)
Kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (bod odůvodnění 151 až 159) obsahuje předpisy týkající se státních podpor poskytovaných v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Předpokládají se dva typy posouzení: podpory v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím jsou tak považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud příjemci podpory platí alespoň minimální úroveň daně stanovené směrnicí o zdanění energie (22). Pokud opatření předpokládá snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím, které překračují tuto minimální úroveň daně, nebo snížení a osvobození v případě ekologických daní neupravovaných Společenstvím, musejí členské státy předložit podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření.
(38)
V této souvislosti Rakousko navrhuje analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, která se vztahuje na opatření v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Podle tvrzení Rakouska může být opatření posuzováno analogicky zejména s ustanoveními o ekologických daních upravovaných Společenstvím. Na tomto právním základě lze mechanismus udělování výjimek prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem, pokud příslušné podniky i nadále platí minimální úroveň daně stanovenou ve směrnici o zdanění energie, tedy 0,5 EUR/MWh, což v tomto případě již platí. Z toho vyplývá, že dodatečné osvobození od systému výkupní ceny v podobě částečného osvobození od poskytování příspěvku na jeho financování je možné považovat za slučitelné s vnitřním trhem, neboť zbývající částka k financování podpory na výrobu zelené elektřiny i nadále představuje doplněk k minimální dani z elektřiny.
(39)
Rakousko se domnívá, že mechanismus udělování výjimek přinejmenším nepřímo přispívá k vyšší úrovni ochrany životního prostředí. V této souvislosti je mechanismus udělování výjimek nutný, aby se umožnilo celkové zvýšení částky, kterou spotřebitelé elektřiny platí za zelenou elektřinu.
(40)
Rakouské orgány toto tvrzení dokládají porovnáním znění bodu odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (23). Porovnáním formulace z obecného nařízení o blokových výjimkách v několika jazykových verzích dospěly rakouské orgány k závěru, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí: zatímco snížení ekologických daní podle bodu odůvodnění 152 pokynů předpokládají zcela harmonizované daně z energie, lze z článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách odvodit, že úlevy na ekologických daních - jako jsou úlevy na dani z elektřiny podle směrnice o zdanění energie - jsou vyňaty již tehdy, pokud jsou v souladu se směrnicí o zdanění energie (směrnice 2003/96/ES). Z toho by vyplývalo, že předpisy týkající se daňových úlev, které jsou stanoveny ve směrnici o zdanění energie, jsou obsaženy také v mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Logiku, hodnocení a regulační prvky směrnice o zdanění energie a na ni odkazující předpisy, jako je článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, lze proto použít na navrhovaný mechanismus udělování výjimek. Jak mechanismus udělování výjimek, tak rakouský systém poplatků za spotřebu elektřiny tak splnily podmínky směrnice o zdanění energie a jsou proto podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách oprávněné, příp. analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách slučitelné s vnitřním trhem (24).
(41)
V této souvislosti rakouské orgány připomínají, že se během přípravy kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí objevily ze strany členských států kritické reakce. Rakousko dále odkazuje na „Společný dokument o revizi Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a směrnice o zdanění energie“ ze dne 7. prosince 2006 (25). V tomto společném dokumentu bylo zdůrazněno, že členské státy potřebují flexibilitu, aby mohly provádět smysluplné diferenciace. K povaze a logice ekologických daní a odvodů patří také osvobození nebo diferenciované sazby. Členské státy se tímto vyslovily pro široký výklad pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a obecného nařízení o blokových výjimkách.
(42)
Rakousko nakonec podrobně uvádí, že podobné systémy existují také v dalších členských státech, a zdůrazňuje, že ZZE je ve velké míře srovnatelný s ustanoveními německého zákona o obnovitelných energiích (EEG). Jelikož rakouské energeticky náročné podniky konkurují podnikům v jiných členských státech (např. v Německu) a ve třetích zemích, má mechanismus udělování výjimek zásadní význam pro to, aby se zabránilo znevýhodnění v mezinárodní hospodářské soutěži.
4. STANOVISKA TŘETÍCH STRAN
(43)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení předložila stanovisko rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců. Tato komora, která má 3,2 milionu členů, se domnívá, že systém financování ZZE představuje státní podporu. Kromě toho nesdílí názor Rakouska o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů elektřiny s pravidly pro poskytování státní podpory. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zdůrazňuje, že mechanismus vede k dodatečnému zatížení malých a středních podniků a domácností, které jsou povinny nést dodatečné náklady spojené se zelenou elektřinou, aniž by byly hlavními spotřebiteli. Tato situace vede k narušení hospodářské soutěže na úkor malých a středních podniků.
(44)
Spolková komora pracovníků a zaměstnanců ve svém stanovisku odkazuje na rozhodnutí Komise ze dne 4. července 2006 (26), v němž Komise výkupní ceny již posoudila jako státní podporu. Jelikož se od té doby právní rámec pro výkupní ceny nezměnil, představuje systém podpor navrhovaný ve znění ZZE z roku 2008 i nadále státní podporu. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se proto ptá, jak může Rakousko nyní zastávat odlišný postoj, než vyjádřilo v oznámení dřívějšího znění ZZE.
(45)
Komora nesdílí postoj Rakouska, že lze osvobození velkých spotřebitelů od povinnosti odběru, kterou upravuje ZZE, postavit na stejnou úroveň se stropem daně z energie. S odkazem na dřívější rozhodnutí Komise o schválení stropu daně z energie by Rakousko nyní neoprávněně požádalo také o schválení mechanismu udělování výjimek pro velké odběratele elektřiny. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se však domnívá, že tato analogie je nepřípustná.
(46)
Strop daně z energie tak představuje daňovou podporu, s jejíž pomocí má být alespoň nepřímo dosaženo zlepšení ochrany životního prostředí, zatímco osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky nemůže z důvodu chybějících ekologických cílů spadat pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(47)
Jelikož ZZE upravuje zejména osvobození velkých spotřebitelů od této povinnosti odběru, nemůže být toto ustanovení považováno za snížení nebo osvobození od ekologické daně ve smyslu kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(48)
I kdyby bylo možné kapitolu 4 použít analogicky, nebyl by mechanismus udělování výjimek slučitelný s příslušnými ustanoveními z těchto důvodů: Opatření neobsahuje žádné omezení na 10 let. Kromě toho by mohlo být případné zvýšení výrobních nákladů v příslušných hospodářských odvětvích (např. v odvětví papíru, oceli) přeneseno na odběratele, neboť cenová elasticita je za stávajících tržních podmínek dostatečně velká. Tímto mechanismus udělování výjimek nesplňuje podmínku uvedenou v bodě odůvodnění 158 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(49)
Osvobození by dále ani nebylo přiměřené, neboť energeticky nároční spotřebitelé nemusejí odebírat zelenou elektřinu, tudíž by došlo ke zpoždění ve vývoji cen alternativní energie směrem k tržním cenám. Malé a střední podniky a domácnosti by kromě toho hradily dodatečné náklady na výrobu zelené elektřiny samy, přestože spotřebovávají jen malé množství energie. Proto není splněna ani podmínka uvedená v bodě odůvodnění 159 písm. a) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(50)
Neexistují ani žádné dohody ve smyslu bodu odůvodnění 159 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, které by příslušné velké spotřebitele elektřiny zavazovaly k dosažení cílů stanovených v ZZE. Mechanismus udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů tedy neslouží k tomu, aby se zvýšila jejich energetická účinnost nebo ekologické využívání energie, nýbrž je naopak vylučuje z veškeré účasti na dosahování ekologických cílů na úrovni EU.
(51)
Z hlediska Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců je proto příslušný § 22 ZZE zvláštní provozní podporou, která nespadá pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, neboť nemá žádný přínos pro životní prostředí. Jelikož podpora není časově omezená, ani se postupem času nesnižuje, a časem by mohla vést k narušení hospodářské soutěže především na úkor malých a středních podniků, neměla by být podle Komory schválena.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(52)
Komise posoudila oznámené opatření na základě článku 107 a násl. SFEU a článku 61 a násl. Dohody o EHP (27).
(53)
Komise nejprve poukazuje na to, že oznámený zákon obsahuje dvě samostatná opatření, která byla obě v rámci rozhodnutí Komise ze dne 22. července 2009 posouzena z hlediska státní podpory (28). Na jedné straně ZZE počítá s podporami ve formě výkupních cen ve prospěch výrobců zelené elektřiny. Na druhé straně obsahuje ZZE doložku, podle které mohou být energeticky náročné podniky - za určitých podmínek - (částečně) osvobozeny od povinnosti platit výkupní cenu. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 schválila výkupní ceny ve prospěch výrobců zelené elektřiny jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem, zároveň však vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z tohoto důvodu zahájila pro tuto část ZZE formální vyšetřovací řízení. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 sice schválila podporu výrobcům zelené elektřiny jako státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem, nezaujala však konečné stanovisko k otázce, zda osvobození energeticky náročných podniků od povinnosti odběru představuje státní podporu, a pokud ano, zda je mechanismus udělování výjimek slučitelný s pravidly pro poskytování státní podpory. Tyto otázky byly předmětem formálního vyšetřovacího řízení, které předcházelo tomuto rozhodnutí. Jak je vysvětleno níže, je však klasifikace finančních prostředků rozdělovaných prostřednictvím OeMAG mezi výrobce zelené elektřiny jako státních zdrojů v rozhodnutí ze dne 22. července 2009 důležitá pro zjišťování státních zdrojů v mechanismu, který osvobozuje energeticky náročné podniky od přispívání k těmto prostředkům.
5.1 Existence státní podpory
(54)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud 1) zvýhodňuje příjemce podpory, 2) je financované státem nebo ze státních prostředků, 3) zvýhodňuje jednotlivé podniky nebo odvětví výroby a 4) pokud může ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.1.1 Zvýhodnění
(55)
Vyplývá-li údajné zvýhodnění z osvobození nebo částečného osvobození od regulačního poplatku, je třeba výslovně objasnit, zda státní opatření v rámci zákonného systému zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU oproti jiným podnikům, které se z hlediska účelu daného opatření nacházejí de jure a de facto ve srovnatelné situaci (29).
(56)
V tomto případě mělo být cílem daného opatření získat od spotřebitelů elektřiny příjmy, kterými by se financovala výroba zelené elektřiny. Energeticky náročné podniky se nacházejí de jure a de facto ve stejné situaci jako všichni ostatní spotřebitelé elektřiny, neboť všichni spotřebovávají elektřinu a odebírají svou elektřinu od dodavatelů, kteří jsou zase povinni nakupovat určité množství zelené elektřiny za zákonem nebo nařízením stanovenou pevnou cenu (zúčtovací cenu). Pokud neexistuje mechanismus udělování výjimek, platí energeticky náročné podniky dodavatelům elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu, které jsou zahrnuty do jejich vyúčtování za elektřinu. Tak dodavatelé elektřiny předávají své dodatečné náklady vyplývající z jejich povinnosti nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Zároveň ostatní spotřebitelé elektřiny, kteří se nacházejí ve stejné skutkové a právní situaci, neboť všichni nakupují elektřinu, tuto možnost nemají. Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek zvýhodňuje energeticky náročné podniky oproti všem ostatním spotřebitelům elektřiny.
(57)
Na základě osvobození poskytnutého společností E-Control GmbH však mají energeticky náročné podniky nárok na to, aby jim nebyla dodávána zelená elektřina, a dodavatelům elektřiny je zákonem zakázáno přenášet na osvobozené podniky náklady, které jim vznikají v důsledku jejich závazku nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Namísto toho energeticky náročné podniky odvádějí tomuto středisku 0,5 % své čisté hodnoty výroby.
(58)
Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek vede k tomu, že je příspěvek energeticky náročných podniků k příjmům střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny od určité výše omezen. Jsou tedy ve smyslu právních předpisů osvobozeny od poplatku, který by v obvyklých tržních podmínkách musely uhradit. Z toho plyne, že podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, jsou zvýhodněny.
(59)
Podle údajů rakouských orgánů by úleva mohla ročně činit celkem až 44 mil. EUR (30). Opatření tudíž pro tyto energeticky náročné podniky představuje zvýhodnění.
5.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
Podle ustálené judikatury může být výhoda definována jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU pouze tehdy, pokud je přidělena přímo nebo nepřímo ze státních prostředků a použití těchto prostředků lze přičíst státu (31).
(60)
V tomto ohledu předložilo Rakousko dvojí tvrzení. Za prvé, prostředky spadající pod kontrolu střediska OeMAG nelze přičítat státu. Za druhé, i kdyby byly prostředky kontrolované OeMAG přičitatelné státu, snížení příjmů OeMAG v důsledku mechanismu udělování výjimek neznamená snížení státních prostředků, neboť na úrovni nižší než je středisko OeMAG (tedy na úrovni energeticky náročných spotřebitelů a obchodníků s elektřinou) nedochází k účasti státu.
(61)
Komise zjišťuje, že mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky snižuje příjmy střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (OeMAG), neboť dodavatelé elektřiny nemusejí kupovat zelenou elektřinu pro energeticky náročné podniky, kterým bylo poskytnuto osvobození, a přímé platby energeticky náročných podniků středisku OeMAG jsou nižší než částky, jež by OeMAG získalo, kdyby energeticky náročné podniky nebyly osvobozeny.
(62)
Komise proto musí zjistit, zda prostředky kontrolované střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny OeMAG představují na základě ZZE státní prostředky. Pokud by tomu tak bylo, vedlo by posuzované opatření ke snížení státních příjmů, a tudíž by bylo financované ze státních prostředků.
(63)
Ve věci Essent (32) byla společnost SEP, jež je ve vlastnictví různých nizozemských výrobců elektřiny, pověřena státem provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků uložených uživatelům energetické sítě. Podle právních předpisů mohla společnost SEP použít příjmy z odvodů pouze k zákonem stanovenému účelu, tj. k vyrovnání uvízlých nákladů, které vznikly elektrárenským společnostem v souvislosti s liberalizací trhu s elektřinou.
(64)
Podle rozsudku Soudního dvora představují odvody vybírané společností SEP státní prostředky, jelikož jsou splněny následující podmínky:
a)
příplatek k ceně je odvodem, který byl uložen soukromým podnikům aktem orgánu veřejné správy (bod odůvodnění 47 a 66 rozsudku);
b)
společnost SEP byla státem pověřena provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tj. výběrem poplatku (bod odůvodnění 68);
c)
společnost SEP nemá žádnou možnost používat výnos z poplatku k jiným než zákonem stanoveným účelům a je v tomto úkolu přísně kontrolována (bod odůvodnění 69).
(65)
Z rozsudku jasně vyplývá, že případ PreussenElektra není srovnatelný, jelikož v německém rámci, který byl Soudním dvorem posuzován, podle rozsudku “…podniky nebyly státem oprávněny, aby spravovaly státní prostředky, ale měly povinnost výkupu prostřednictvím svých vlastních finančních prostředků.“ (33) Komise poté ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 poznamenala, že v daném případě bylo středisko OeMAG zřízeno rakouským státem, který mu udělil licenci, a na základě statutu bylo pověřeno úkolem spravovat prostředky určené na podporu zelené elektřiny. Z toho Komise vyvodila, že soukromá povaha střediska OeMAG nepostačuje ke zjištění, že opatření neobsahuje státní podporu. Komise zejména zjistila, že oznámené opatření není srovnatelné se systémem PreussenElektra. Zatímco rámec případu PreussenElektra upravoval pouze obchodní vztah mezi soukromými podniky bez zásahu zprostředkujícího subjektu, rakouský zákon o zelené elektřině pověřil středisko OeMAG vybíráním a rozdělováním prostředků určených na podporu výroby zelené elektřiny.
(66)
Soudní dvůr mimo to případ odlišuje od právních věcí Pearle a PreussenElektra. Ve věci Pearle nebylo použití prostředků vybíraných profesním subjektem úředně předepsáno, nýbrž bylo soukromou reklamní kampaní. Ve věci PreussenElektra použily soukromé společnosti dodávající elektřinu, na které se vztahovala povinnost odběru zelené elektřiny za pevnou cenu, své vlastní prostředky, a nikoli příjmy z poplatku vybíraného pro stát (body 72 až 74).
(67)
Komise proto musí posoudit, zda středisko OeMAG v daném případě bylo podobně jako společnost SEP státem pověřeno výběrem a správou poplatku nebo zda OeMAG používalo své vlastní prostředky stejně, jako tomu bylo ve věci PreussenElektra (34).
(68)
Existence podpory: Komise musí nejprve zjistit, zda prostředky vybírané střediskem OeMAG představují poplatek. Komise k tomu poznamenává, že § 10 a § 19 ZZE zavazují dodavatele elektřiny k tomu, aby odebírali určité množství zelené elektřiny za cenu vyšší, než je tržní cena; tato cena je tzv. zúčtovací cena. Podle § 22b ZZE je výše zúčtovací ceny stanovována každoročně spolkovým ministrem hospodářství a práce; § 22b ZZE stanoví standardní hodnoty. Z tohoto důvodu rozdíl mezi tržní cenou elektřiny a zúčtovací cenou stanovenou aktem veřejného orgánu představuje poplatek za elektřinu. V daném případě a na rozdíl od případu PreussenElektra není tato částka placena jiným účastníkům na trhu, kteří provádějí obvyklé obchodní činnosti, takže Soudní dvůr vycházel z toho, že se tam nejedná o státní prostředky. V tomto případě se naopak platí subjektu, který je zvláště pověřen výběrem a rozdělením těchto prostředků výlučně pro účely veřejného zájmu.
(69)
Jmenování soukromého subjektu pro výběr a správu poplatku: ZZE počítá s tím, že tento poplatek nebude vybírán státem, nýbrž právním subjektem, který vlastní koncesi jako středisko pro nákup a prodej zelené elektřiny. OeMAG je nyní střediskem s koncesí pro nákup a prodej zelené elektřiny pro celé území Rakouska. Prostřednictvím této koncese je OeMAG pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků ve formě zúčtovací ceny od všech dodavatelů elektřiny.
(70)
Dodavatelé elektřiny se mohou obecně sami rozhodnout, zda poplatek přenesou na spotřebitele, a z hospodářského hlediska lze předpokládat, že tak zpravidla také činí. ZZE jim však zakazuje přenášet poplatek na energeticky náročné podniky, které jsou podle § 22c ZZE osvobozeny od povinnosti odběru zelené elektřiny.
(71)
Komise z toho vyvozuje, že středisko OeMAG bylo státem pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu vybírat a spravovat tento poplatek.
(72)
Použití prostředků k zákonem stanovenému účelu a kontrola prostředků: Komise zjistila, že OeMAG musí podle § 23 ZZE spravovat příjmy ze zúčtovací ceny na zvláštním bankovním účtu. Prostředky převedené na tento účet smí být použity výlučně k odběru zelené elektřiny. OeMAG musí kdykoli umožnit spolkovému ministrovi hospodářství a práce a rakouskému účetnímu dvoru nahlédnout do veškerých podkladů souvisejících s tímto účtem. Nezávisle na struktuře vlastníků OeMAG je rakouský účetní dvůr podle § 15 ZZE povinen provádět u střediska OeMAG následné kontroly.
(73)
Komise z toho vyvozuje, že OeMAG musí prostředky používat k zákonem stanovenému účelu a že stát provádí přísnou kontrolu použití prostředků.
(74)
Z tohoto důvodu Komise dospěla k závěru, že v souladu s věcmi Essent a Steinike představují prostředky vybírané a spravované střediskem OeMAG státní prostředky.
(75)
Rakousko uvedlo celou řadu argumentů, proč je situace OeMAG srovnatelná s věcí PreussenElektra a nikoli s věcí Essent. Jak bude patrné z následujících bodů odůvodnění, tyto argumenty při bližším posouzení neobstojí.
(76)
Úvodem Komise poznamenává, že Rakousko porovnávalo zákon o zelené elektřině s dřívějším a stávajícím německým zákonem o obnovitelných energiích a že uvedlo rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra ze dne 13. března 2001 (35). Toto srovnání ovšem není pro danou otázku relevantní. V tomto rozhodnutí Komise posuzuje pouze navrhované opatření a nebude posuzovat německou nebo srovnatelnou legislativu, jelikož každý případ musí být posuzován na základě svých vlastních okolností. S ohledem na předložená tvrzení bylo v každém případě zjištěno, že rakouská legislativa se značně odchyluje od německého zákona, který byl posuzován v případě PreussenElektra. V rozsudku PreussenElektra Soudní dvůr zjistil, že pouze výhody, které byly poskytnuty přímo státem nebo soukromým subjektem jmenovaným nebo zřízeným státem, mohou obsahovat státní prostředky. Poté Soudní dvůr zjistil, že povinnost soukromých podniků dodávajících elektřinu odebírat elektřinu nevede k přímému nebo nepřímému přenosu státních prostředků. Oznamovaný rámec tudíž není totožný s rámcem posuzovaným v rozsudku PreussenElektra. Jak je vysvětleno v rozhodnutí ze dne 22. července 2009, Komise zjistila, že rakouský systém obsahuje prostředky, které lze přičíst státu. Především Komise zjistila, že rakouský systém se od německého systému odlišuje natolik, že počítá se zprostředkujícím subjektem jmenovaným státem (např. OeMAG) a že stát sleduje a kontroluje vybírání a rozdělování prostředků, které jsou tímto subjektem spravovány. Kromě toho Komise zjistila, že by rakouský systém mohl rovněž umožňovat přímé platby státu středisku OeMAG.
(77)
Ohledně německého zákona o obnovitelných energiích je třeba poznamenat, že není předmětem tohoto oznámení, že Komise dosud toto opatření neposuzovala a tudíž nepřistoupí na jednotlivé prvky údajné analogie mezi zákonem o zelené elektřině a stávajícím zákonem o obnovitelných energiích.
(78)
Rakousko kromě toho uvádí, že OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France a Salvat Père. Rakouské orgány mohou OeMAG kontrolovat pouze následnou kontrolou účtů a odebráním koncese.
(79)
Komise v tomto ohledu s odkazem na případ Essent poukazuje na to, že není podstatné, zda stát pověří výběrem a správou příjmů z poplatku soukromý nebo veřejný subjekt. Z výkladu Soudního dvora není jasné, zda byla společnost SEP ve veřejném nebo soukromém vlastnictví, proto tato skutečnost není pro posouzení relevantní. To je v souladu s bodem odůvodnění 106 závěrů generálního advokáta Mengozziho ve věci Essent a s rozsudkem Soudního dvora ve věci Steinike (36).
(80)
Okolnost, že OeMAG je soukromě kontrolovaným podnikem, tedy nevylučuje existenci státních prostředků. Rozhodující otázkou spíše je, zda bylo středisko OeMAG státem pověřeno výběrem a správou poplatku.
(81)
Rakousko dále uvádí, že státní rozpočet nekryje žádné případné ztráty střediska OeMAG a úloha veřejných orgánů je omezena na stanovení cen za nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun a Pearle.
(82)
V tomto ohledu Komise s odkazem na věc Essent zdůrazňuje, že prostředky, které mají k dispozici soukromé subjekty pověřené státem výběrem a správou poplatku, představují státní prostředky. Tudíž je sleva týkající se výše poplatku, který musí zaplatit určité podniky, na něž se tento poplatek vztahuje, dostačující na to, aby představovala zátěž pro stát.
(83)
S ohledem na tvrzení Rakouska, podle kterého společnost Energie-Control GmbH nemá při udělování osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky žádný prostor pro vlastní uvážení, Komise odkazuje na výklad generálního advokáta Mengozziho, jenž v bodu odůvodnění 109 svých závěrů ve věci Essent vyložil, že pro posouzení otázky, zda určité prostředky představují státní prostředky, není podstatné, zda zprostředkující subjekt pověřený státem výběrem a správou poplatků disponuje prostorem pro vlastní uvážení.
(84)
Ohledně posledního tvrzení Rakouska, totiž že celková částka zaplacená dodavateli elektřiny středisku OeMAG není mechanismem udělování výjimek dotčena a že se mění pouze rozdělení celkové částky na různé kategorie konečných spotřebitelů, Komise upozorňuje na to, že okolnost, že ztráty na státních prostředcích jsou vyrovnávány navýšením státních příjmů z jiných zdrojů, rovněž není z hlediska využití státních prostředků relevantní. Rozhodující spíše je, že je jeden podnik zvýhodňován a tato výhoda vede ke snížení příjmů státu od tohoto podniku. Rozumí se samo sebou, že stát si nakonec musí najít jiné zdroje příjmů, aby ztráty vyrovnal.
(85)
Komise dospěla k závěru, že skutkový stav v daném případě odpovídá skutkovému stavu posuzovanému v případech Essent a Steinike; veškerá kritéria pro existenci státních prostředků stanovená v posledně jmenovaných případech jsou splněna. Posuzované opatření je tudíž financováno ze státních prostředků.
(86)
Využívání prostředků kontrolovaných střediskem OeMAG je upravováno zákonem o zelené elektřině. Proto lze využívání prostředků přičíst státu.
(87)
Z výše uvedeného vyplývá, že v důsledku mechanismu udělování výjimek dochází ke ztrátám státních prostředků, tudíž je přičitatelný státu.
5.1.3 Selektivita opatření
(88)
Komise připomíná možnost, že opatření se sice - teoreticky - jeví jak ve vztahu k podnikům, tak ve vztahu k hospodářským odvětvím neutrální, přesto by však - prakticky - mohlo být selektivní.
(89)
Rakousko uvádí, že mechanismus udělování výjimek není státní podporou, neboť není selektivní, ale představuje spíše všeobecné opatření, které je otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím. Rakousko za prvé uplatňuje, že prahová hodnota 0,5 % v oznamovaném režimu nezahrnuje žádná omezení ve vztahu k určitým hospodářským odvětvím, k velikost podniku nebo jiná selektivní kritéria (37). Za druhé Rakousko zjišťuje, že opatření se de facto týká 2 300 podniků z 19 různých hospodářských odvětví, což ukazuje, že opatření je - ve skutečnosti - otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím.
(90)
Opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje jen určité podniky nebo určitá hospodářská odvětví. Naopak není selektivní, platí-li pro všechny podniky v dané zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(91)
Pokud jde o první argumentaci, Komise zjistila, že prahová hodnota 0,5 % nepostačuje k tomu, aby byl oznamovaný režim označen jako všeobecné opatření. Komise naopak zjistila, že v důsledku této prahové hodnoty nemohou oznamované opatření využít všechny podniky v zemi.
(92)
Rakousko uvádí, že oznamované opatření je vyhrazeno podnikům, jejichž náklady v důsledku jejich příspěvku na podporu zelené elektřiny vzrostly o více než 0,5 % čisté hodnoty výroby. Komise zjistila, že se tyto předpoklady velmi podobají definici energeticky náročných výrobních odvětví podle čl. 17 odst. 1 písm. a) směrnice o zdanění energie (38). Rakouské orgány však tvrdí, že tato prahová hodnoty 0,5 % nepostačuje k tomu, aby bylo oznamované opatření označeno jako selektivní. Domnívají se, že tento názor lze podpořit rozsudkem Soudního dvora ve věci Adria Wien. V tomto rozsudku posoudil Soudní dvůr (částečnou) náhradu energetické daně, která byla poskytnuta podnikům, jejichž energetická daň překračuje 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr zjistil, že: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (39)
(93)
Komise však zastává názor, že tento rozsudek v daném případě nevylučuje zjištění selektivity ve vztahu k prahové hodnotě 0,5 %. Komise zjistila, že u rozsudku se jednalo o předběžné rozhodnutí na žádost rakouského Soudního dvora, v němž byl posuzován stávající režim ohledně vracení energetických daní. Rakouský Soudní dvůr předložil dvě otázky. Za prvé se ptal, zda je třeba vracení daní v rámci stávajícího režimu považovat za selektivní, jelikož je poskytováno výlučně podnikům, které vyrábějí hmotné statky. Za druhé položil (hypotetickou) otázku, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní, které by nebylo omezené na podniky, jejichž těžištěm je výroba hmotného majetku, nýbrž by bylo poskytováno všem podnikům nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(94)
Pokud jde o první otázku, Soudní dvůr zjistil, že opatření se omezením vracení daní na podniky, které vyrábějí hmotné statky, stalo selektivním. Vzhledem k hypotetické povaze druhé otázky, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní otevřené všem hospodářských odvětvím, odpověděl Soudní dvůr spíše obecně. Zjistil, že opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje určité podniky nebo výrobní odvětví, zatímco není selektivní, když je poskytováno všem podnikům v zemi bez rozdílu (40). Následně Soudní dvůr vyvodil závěr, že vnitrostátní opatření nepředstavují státní podporu “… pokud jsou poskytovány všem podnikům v zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (41) Soudní dvůr ovšem neuvádí, zda opatření, které podléhá prahové hodnotě 0,35 %, podle jeho názoru skutečně platí pro všechny podniky. Totéž zjistil také generální advokát Jacobs ve svých závěrech k následujícímu rozsudku Soudního dvora: “… účinek prahové hodnoty 0,35 % [nebyl] v rozsudku Soudního dvora ve věci Adria-Wien zkoumán“ (42). Soudní dvůr nemusel posuzovat, zda byl mechanismus udělování výjimek jako takový (tzn. bez omezení na podniky, které vyrábějí převážně hmotné statky) de facto selektivní. Soudní dvůr tudíž nevyloučil, že by prahová hodnota 0,35 % byla selektivní tehdy, kdyby vedla k tomu, že by opatření de facto neplatilo pro všechny podniky v zemi.
(95)
Komise naopak zastává názor, že Soudní dvůr poskytl určité náznaky, že by taková prahová hodnota mohla být selektivní navzdory tomu, že opatření možná platí pro řadu různých hospodářských odvětví. Soudní dvůr tak ve své odpovědi na druhou otázku především zjišťuje, že státní opatření nelze ani na základě počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky patří, považovat za všeobecné hospodářskopolitické opatření (43). Dále Komise zjišťuje, že velký počet opatření, která se nevztahují k určitému odvětví, lze podle judikatury Soudního dvora považovat za selektivní, pokud - de facto - nejsou poskytována všem podnikům v zemi (44). Z výše uvedeného vyplývá, že také opatření, která jsou určena všem hospodářským odvětvím, mohou být považována za selektivní z toho důvodu, že de facto nejsou poskytována všem podnikům v dané zemi.
(96)
Tento názor je vyjádřen rovněž v rozhodnutí Komise o vracení energetických daní v Rakousku (45). V návaznosti na výše uvedený rozsudek Soudního dvora Rakousko rozšířilo opatření takovým způsobem, že nyní mohly o vracení energetických daní žádat podniky ze všech hospodářských odvětví. Ve svém hodnocení pozměněného režimu však Komise považuje opatření i nadále za selektivní, neboť ačkoli daňová sleva nyní formálně platí pro všechny podniky, ve skutečnosti prospívá jen podnikům, které v poměru k čisté hodnotě výroby vykazují vysokou spotřebu energií (46). Komise dospěla k závěru, že se v případě slevy z energetických daní jednalo o protiprávní (tzn. neoznámenou) státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (47).
(97)
Účinky rozhodnutí Komise později vedly k tomu, že rakouský správní soud požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce (48). Otázky, které rakouský správní soud předložil, se vztahovaly k působnosti účinků protiprávnosti vracení daní, a Soudní dvůr neposuzoval znovu aspekt selektivity. Tento aspekt byl naopak předmětem připomínek generálního advokáta. Ve svých závěrech generální advokát uvedl:“… jak Komise zdůrazňuje, tím, že by byly daně vráceny jen těm podnikům poskytujícím služby (dodatečně k podnikům výrobního odvětví), které nejsou na základě prahové hodnoty 0,35 % vyloučeny, by byl okruh příjemců podpory pouze rozšířen. Tím by se podpoře ovšem neodebraly její účinky jako takové, neboť kritérium selektivity by přetrvávalo.“ (49) Generální advokát dále zjistil: „Odůvodnění Komise v jejím rozhodnutí z roku 2004 je přesvědčivé, pokud jde o selektivní povahu prahové hodnoty ve výši 0,35 % v pozměněném režimu, (…)“ (50).
(98)
Komise z výše uvedeného vyvozuje, že prahová hodnota 0,5 % je v daném případě kritériem selektivity, kterým se využití oznámeného opatření omezuje na energeticky náročné podniky, zatímco podniky méně náročné na energie jsou vyloučeny. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, která opatření využívají, tak prahová hodnota sama o sobě vede k tomu, že oznámené opatření neprospívá všem podnikům v zemi. Prahová hodnota tudíž činí oznámené opatření selektivním.
(99)
Komise kromě toho zjišťuje, že posuzovaný mechanismus udělování výjimek mohou využívat pouze ty podniky, kterým je podle rakouského zákona o vracení energetických daní, které bylo předmětem rozhodnutí Komise o státní podpoře C-33/2003, přiznáno navrácení daní. Tvrzení Komise v daném rozhodnutí se použije obdobně i v daném případě.
(100)
Pokud jde o druhou argumentaci předloženou Rakouskem, Komise zjistila, že oznámené opatření je selektivní rovněž z toho důvodu, že se de facto přednostně zaměřuje na omezený počet podniků, které vyrábějí určité energeticky náročné zboží. Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora musí být opatření posuzováno na základě svých účinků a nikoli na základě svých cílů nebo příčin (51). Přestože opatření formálně prospívá všem hospodářským odvětvím a podnikům, může být považováno za selektivní, pokud de facto neprospívá všem podnikům v zemi. Soudní dvůr zjistil, že: „[Režim nelze] považovat za opatření obecné hospodářské politiky ani na základě velkého počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky náleží“ (52).
(101)
Ve svém šetření Komise zjistila, že oznámený režim se soustředí přednostně na velmi malý počet podniků vyrábějících převážně zboží. V této souvislosti Rakousko dne 9. září 2010 předložilo údaje, které vycházely se stávajícího používání režimu s intenzitou podpory nižší než prahové hodnoty oznamovací povinnosti. Podle těchto údajů požádalo o využití režimu pouze asi 2 000 rakouských podniků z celkového počtu 300 000 (tj. méně než 1 % všech rakouských podniků). Kromě toho v rámci stávajícího uplatňování režimu jde asi 66 % prostředků ve prospěch podniků, které „vyrábějí zboží“ (53). Vzhledem k tomu, že Rakousko mělo zvýšit intenzitu podpor nad prahové hodnoty de minimis, pod kterými je režim dosud předběžně uplatňován, Komise dále zjistila, že opatření by se pak zřejmě ještě silněji soustředilo na podniky působící v oblasti výroby zboží. To vyplývá ze skutečnosti, že na základě údajů předložených Rakouskem by využilo jen dvanáct podniků vyšších intenzit podpory, než v rámci nyní uplatnitelného znění režimu, a že jen dva z těchto podniků působí v odvětví dopravy, zatímco deset z nich připadá na výrobu zboží (54).
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že oznámený režim nebude většině hospodářských odvětví rakouského hospodářství prospívat vůbec nebo jí bude prospívat jen ve velmi malé míře, zatímco zvýhodněny budou především podniky v jednom z těchto hospodářských odvětví, totiž v odvětví výroby zboží. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, v nichž by podniky mohly opatření využít, se opatření soustředí především na podniky vyrábějící zboží, a je proto třeba je de facto považovat za selektivní.
(103)
Na základě výše uvedeného Komise vyvodila závěr, že oznámený mechanismus udělování výjimek je selektivní, neboť za prvé předpokládá prahovou hodnotu 0,5 %, čímž je opatření vyhrazeno energeticky náročným podnikům, a za druhé tyto podniky působí v prvé řadě v odvětví výroby zboží.
(104)
Komise zjistila, že opatření navzdory své selektivní povaze nesplňuje kritérium selektivity, pokud je povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí, oprávněné (55). Komise poznamenává, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí tuto skutečnost doložit příslušný členský stát (56).
(105)
Podle vyjádření Soudního dvora je přitom nutno rozlišovat na jedné straně mezi cíli určité daňové soustavy, které s ní nesouvisejí, a mechanismy vlastními samotné daňové soustavě, které jsou nezbytné k uskutečnění takových cílů. Pouze posledně jmenované mechanismy připadají v úvahu jako odůvodnění na základě povahy, případně vnitřní uspořádání daňového systému, jehož součástí opatření je (57). Vnější cíle musejí být zohledněny během posouzení slučitelnosti (58).
(106)
Rakouské orgány zastávají názor, že diferenciace částek podle § 22c ZZE má za cíl zohlednit kapacity podniků v souvislosti s výběrem dodatečných odvodů. Domnívají se rovněž, že mechanismus udělování výjimek nebude mít negativní vliv na ekologické výhody předpokládané v ZZE, neboť částky podpory určené k podpoře výroby zelené elektřiny se nesníží. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
(107)
Komise v této souvislosti zjišťuje, že vnitřním cílem systému zavedeného zúčtovací cenou je získání příjmů, které mají být použity především na podporu obnovitelných energií. Mechanismus udělování výjimek má naopak za cíl zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků tím, že tyto podniky musejí platit nižší cenu za elektřinu, a tímto způsobem posílit přijatelnost systému založeného na zúčtovací ceně. Tímto je sledován cíl, který nesouvisí s logikou a vnitřním uspořádáním systému.
(108)
Podle judikatury Soudního dvora nemůže být sledování takového vnějšího cíle použito k odůvodnění opatření na základě povahy či vnitřního uspořádání daňového systému (59). Tuto analýzu lze provést pouze během posouzení slučitelnosti (60).
(109)
Komise zjistila, že v obou rozhodnutích o státní podpoře, které rakouské orgány uvedly a jimiž mělo být podpořeno tvrzení, že mechanismus udělování výjimek je oprávněn logikou a vnitřním uspořádáním systému, byla situace odlišná. Cílem rozhodnutí N 271/06 o dánských daňových předpisech souvisejících s přebytky tepla bylo zajistit u veškerých energetických výrobků neutralitu z hlediska zdanění, nikoli zvýšit konkurenceschopnost. Rozhodnutí N 860/06 o osvobození energetických produktů s dvojím použitím od energetických daní v Německu vycházelo ze zásady zdanit pouze energetické produkty použité jako palivo nebo pohonné hmoty.
(110)
Z výše uvedeného vyplývá, že oznámené osvobození energeticky náročných výrobních odvětví není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí.
(111)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření splňuje podmínku selektivity, neboť je de facto selektivní a není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému.
5.1.4 Narušení hospodářské soutěže a negativní vliv na obchod
(112)
Podniky zvýhodněné opatřením, které podle názoru Komise představuje provozní podporu, působí převážně v oblasti výroby energeticky náročného zboží, jako jsou výrobky z kovu nebo papíru (61). V těchto hospodářských odvětvích dochází k obchodu mezi členskými státy a podniky konkurují podnikům z jiných členských států. Proto může dané opatření vést k narušení hospodářské soutěže a ovlivnit obchod na vnitřním trhu.
5.1.5 Závěr
(113)
Komise dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť vede ke ztrátám státních prostředků, které poskytují energeticky náročným podnikům selektivní výhodu. Opatření by tudíž mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy a zkreslit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.2 Oprávněnost podpory
(114)
Rakousko se zavázalo, že opatření neprovede, dokud je Evropská komise neschválí. Rakouské orgány oznámily opatření před jeho provedením, splnily proto svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 SFEU (62).
5.3 Posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem
(115)
Komise může prohlásit státní podpory na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí členský stát doložit, že je opatření slučitelné s vnitřním trhem (63).
(116)
Komise má ve věcech podpor, které spadají pod čl. 107 odst. 3 SFEU, velký prostor pro vlastní uvážení (64). Při uplatňování tohoto uvážení zveřejnila pokyny a sdělení, v nichž jsou stanovena kritéria, podle nichž mohou být určité druhy podpor prohlášeny na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury je Komise vázána svými pokyny a sděleními, které zveřejnila v oblasti kontroly státních podpor, pokud se neodchylují od předpisů SFEU a pokud je členské státy uznaly (65).
(117)
Proto je třeba nejprve prověřit, zda oznámená podpora spadá do působnosti jedněch nebo vícera pokynů nebo sdělení a zda ji lze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem, protože splňuje v nich stanovená kritéria slučitelnosti.
(118)
Rakousko prohlásilo, že oznámené opatření spadá do působnosti pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (66), případně se tyto pokyny použijí odpovídajícím způsobem. Kromě toho Rakousko zastává názor, že podpora spadá do působnosti obecného nařízení o blokových výjimkách (67).
(119)
Jsou však jasně stanoveny situace, v nichž lze poskytovat provozní podpory. Především je možné poskytnout provozní podporu ve formě snížení daní za určitých předpokladů na základě kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (68) nebo na základě článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (69). Za určitých předpokladů mohou být opatření posuzována také přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
5.3.1 Pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(120)
Působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí je definována takto (70):
„(58)
Tyto pokyny se vztahují na státní podporu na ochranu životního prostředí. Budou se uplatňovat podle dalších politik Společenství o státní podpoře, dalších ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii a právních předpisů, které byly podle těchto smluv přijaty.
(59)
Tyto pokyny se vztahují na podporu [24] prosazující ochranu životního prostředí ve všech odvětvích upravených Smlouvou o ES. Rovněž se vztahují na ta odvětví, na něž se vztahují zvláštní pravidla Společenství o státní podpoře (zpracování oceli, stavba lodí, motorová vozidla, syntetická vlákna, doprava, uhlí, zemědělství a rybolov), pokud z těchto zvláštních pravidel nevyplývá opak.“
(121)
Podle bodu odůvodnění 70 odst. 1 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se ochranou životního prostředí rozumí jakákoli činnost, kterou příjemce podpory sám provádí, určená k ozdravění okolí nebo přírodních zdrojů, zamezení nebo snížení rizika jejich poškození nebo k podpoře účinnějšího využívání těchto zdrojů, včetně opatření na úsporu energie a využívání obnovitelných zdrojů energie. Z bodu odůvodnění 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí vyplývá, že opatření, která přispívají alespoň nepřímo ke zlepšení ochrany životního prostředí, spadají do působnosti těchto pokynů.
(122)
Rakouské orgány se domnívají, že mechanismus udělování výjimek nepřímo přispívá k ochraně životního prostředí ze dvou důvodů: za prvé je mechanismus důležitým předpokladem pro zajištění politické podpory pro zvýšení zúčtovací ceny na vyšší úrovni, což je zároveň nutné pro financování dalšího rozvoje výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, a za druhé zvyšuje ceny za spotřebu elektřiny, čímž vytváří pobídku k energeticky účinnějšímu jednání.
(123)
Ohledně prvního tvrzení Komise zjistila, že zúčtovací cena a zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů spolu nemusí nutně souviset. Rakousko má podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (dále jen „směrnice o obnovitelných zdrojích energie“) (71) povinnost zvyšovat výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Může se však samo rozhodnout, jak bude toto zvýšení financovat. Rakousko by mohlo např. také použít příjmy z daní. Mechanismus udělování výjimek tudíž není nutný pro zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů.
(124)
Ohledně druhého tvrzení Komise zjistila, že mechanismus udělování výjimek funguje jako strop. Průměrná cena za elektřinu, jež platí energeticky náročné podniky, klesá s každou spotřebovanou kWh, kterou překračují prahovou hodnotu. Mechanismus udělování výjimek tak přispívá spíše ke snížení energetické účinnosti, namísto aby byl pobídkou k jejímu zvyšování.
(125)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nespadá do působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(126)
I kdyby opatření spadalo do působnosti těchto pokynů, což není tento případ, Komise zjistila, že by nebylo možné prohlásit je za slučitelné s vnitřním trhem, neboť nejsou splněny předpoklady uvedené v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(127)
V kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se v souvislosti s posouzením slučitelnosti rozlišuje mezi harmonizovanými a neharmonizovanými ekologickými daněmi. Parafiskální odvod ve formě zúčtovací ceny nepředstavuje ekologickou daň harmonizovanou na úrovni Unie. Na základě těchto skutečností Komise zjistila, že směrnice o obnovitelných zdrojích energie stanoví v souvislosti s obnovitelnými energiemi závazné cíle, ponechává však členským státům možnost rozhodnout, jak těchto cílů dosáhnou.
(128)
Mechanismus udělování výjimek by tudíž musel být posuzován podle pravidel pro neharmonizované ekologické daně, která jsou uvedena v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (72).
(129)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (73). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (74). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (75).
(130)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (76). Komise tudíž nemohla posoudit, zda je podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem přispívá k ochraně životního prostředí.
5.3.2 Analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(131)
Vzhledem ke skutečnosti, že oznámený mechanismus udělování výjimek nepřispívá k ochraně životního prostředí ani nepřímo, Komise dále posuzovala, zda by mohla tento mechanismus schválit analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(132)
Podle rakouských orgánů by mohl být mechanismus udělování výjimek posuzován analogicky s předpisy o snížení harmonizovaných daní z energie v bodech odůvodnění 152 a 153 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. V této souvislosti Komise připomíná, že v kapitole 4 těchto pokynů se počítá se dvěma způsoby posouzení snížení ekologických daní, které by mohly vést k odlišným závěrům. Za prvé kapitola 4 obsahuje předpisy týkající se snížení daní z energie harmonizovaných směrnicí o zdanění energie, které mohou být bez dalšího posuzování prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud je dodržena minimální úroveň zdanění stanovená směrnicí o zdanění energie. Za druhé kapitola 4 obsahuje určitá pravidla pro posuzování snížení neharmonizovaných ekologických daní a snížení harmonizovaných daní z energie, které nedosahují minimální úrovně daně stanovené ve směrnici o zdanění energie. Podle těchto pravidel musí členský stát mimo jiné uvést podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření. Rakouské orgány tvrdí, že by Komise mohla schválit mechanismus udělování výjimek pro parafiskální odvody na základě toho, že zvýhodněné podniky zaplatí alespoň minimální úroveň rakouské daně z energie.
(133)
Komise zjistila, že v její rozhodovací praxi či v judikatuře Evropských soudů neexistují precedentní případy, v nichž by byla pravidla pro posuzování harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí použita analogicky s parafiskálními odvody.
(134)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze normu práva EU použít analogicky, pokud jsou splněny tyto dva předpoklady: za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena (77). Vzhledem k těmto předpokladům Komise zjistila, že analogie jsou v právu EU používány jen ve výjimečných případech.
(135)
Za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Jelikož kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí počítá se snížením daně nebo s osvobozením od daně, musejí pravidla týkající se oznámených odvodů v rámci ZZE do velké míry odpovídat pravidlům použitelným na ekologické daně.
Komise však zjistila, že právní situace s ohledem na ekologické daně podle práva EU není srovnatelná s právní situací s ohledem na parafiskální odvody podle práva EU. Zatímco v právu EU neexistují specifická pravidla pro parafiskální odvody, existují však specifická pravidla pro výběr ekologických daní. Jedná se především o minimální úroveň zdanění stanovenou směrnicí o zdanění energie a o osvobození od této minimální úrovně, které je poskytováno za předpokladů uvedených v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Ohledně parafiskálních odvodů Komise zjistila, že neexistují ani pravidla osvobození od daní či snížení daní, ani pravidla k minimální úrovni zdanění.
(136)
Komise proto dospěla k závěru, že parafiskální odvody existující v rámci rakouského režimu nepodléhají žádným pravidlům, která by odpovídala pravidlům platným pro ekologické daně podle práva EU.
(137)
Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena.
(138)
Opatření, která nespadají do oblasti působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, však mohou být posuzována podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Komise tudíž nenašla v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí žádnou takovou mezeru, která by opravňovala posouzení oznámeného opatření použitím analogického posouzení. Tento závěr platí pro oba případy - pro analogie s harmonizovanými i neharmonizovanými daněmi.
(139)
Kromě toho by neexistence pravidel pro osvobození od parafiskálních odvodů nemohla být odstraněna analogickým použitím pravidel týkajících se snížení energetických daní podle práva EU. Komise k tomu zjistila, že analogické použití pravidel pro snížení harmonizovaných daní z energie na neharmonizované parafiskální odvody by rovněž znamenalo, že by podniky mohly splnit minimální úroveň zdanění podle směrnice o zdanění energie zaplacením těchto parafiskálních odvodů. Tento přístup proto není v souladu se smyslem směrnice o zdanění energie. Komise se proto domnívá, že minimální sazby podle směrnice o zdanění energie byly stanoveny pouze pro použití v rámci harmonizovaného systému daní z energie. Jejich použití jako reference mimo harmonizovanou oblast by znamenalo použití, které se nepředpokládalo. Minimální sazby jednoznačně nebyly stanoveny s cílem určit celkovou zátěž, kterou by měly energeticky náročné podniky nést na základě environmentálních regulačních opatření vyplývajících především z mechanismů financování pro výkupní ceny. S takovým přístupem by se rovněž opominulo, že politika v oblasti státních podpor akceptuje shovívavý postup v případě osvobození od daně nad minimální harmonizovanou sazbou z toho důvodu, že je alespoň do určité míry zajištěn rovný přístup dodržením minimálních sazeb platných ve všech členských státech. Toto tvrzení ovšem neplatí pro zátěž vyplývající z neharmonizovaných systémů výkupních cen, u nichž může odchýlením od standardních příspěvků dojít k narušení hospodářské soutěže.
(140)
Z toho plyne, že neexistence pravidel týkajících se snížení parafiskálních odvodů nepředstavuje žádnou mezeru, která by nebyla slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která by mohla být odstraněna analogickým použitím existujících pravidel týkajících se snížení harmonizovaných energetických daní.
(141)
I kdyby analogické použití bylo možné, mechanismus udělování výjimek by nemohl být považován v žádném případě za slučitelný z důvodů uvedených v 129. až 133. bodě odůvodnění.
(142)
Komise z výše uvedeného usuzuje, že nemůže vytvořit analogii mezi oznámeným mechanismem udělování výjimek a pravidly pro posuzování snížení harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.3 Analogie s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách
(143)
Komise dále prověřila, zda by mohla mechanismus udělování výjimek schválit analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(144)
Podle názoru rakouských orgánů ponechává rozdílné znění kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách určitý prostor pro schválení opatření v analogii s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Rakousko uvádí, že v bodě odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se říká:
„Aby snížení harmonizovaných daní či osvobození od harmonizovaných daní, zejména v případech harmonizovaných směrnicí 2003/96/ES, bylo slučitelné s článkem 87 Smlouvy o ES, musí být přípustná podle příslušných platných předpisů Společenství a být v souladu s limity a podmínkami zde stanovenými.“
(145)
Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách však zní:
„Režimy podpor na ochranu životního prostředí v podobě úlev na ekologických daních splňující podmínky směrnice 2003/96/ES jsou slučitelné se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 Smlouvy a jsou vyňaty z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy, pokud jsou splněny podmínky stanovené v odstavcích 2 a 3 tohoto článku.“ (78)
(146)
Z tohoto znění Rakousko vyvodilo, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je možná pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Rakousko tvrdilo, že bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí možná platí pouze pro daně harmonizované směrnicí o zdanění energie, přičemž článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách pouze požaduje, aby mechanismus udělování výjimek dodržel minimální daň stanovenou ve směrnici o zdanění energie, i když se nejedná o harmonizovanou daň z energie. Podle názoru Rakouska by proto bylo možné použít článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách na úlevy na neharmonizovaných ekologických daních, které by mohly být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud obecný daňový systém dodrží minimální daň z energie. Rakousko sice uznalo, že příspěvky placené v rámci ZZE nejsou daněmi (79), tvrdilo však, že by oznámený mechanismus udělování výjimek mohl být posouzen a schválen analogicky s ustanovením o ekologických daních v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(147)
Podle názoru Komise však neexistuje žádný prostor pro analogické použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Za prvé pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu neodpovídají pravidlům, která mají být použita analogicky. Ze znění článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách jednoznačně vyplývá, že tento předpis platí pouze pro ekologické daně harmonizované směrnicí o zdanění energie. V tomto smyslu je označení jako daň z energie „předpokladem“ pro použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Tento výklad je podpořen také tím, že z logiky systému obecného nařízení o blokových výjimkách vyplývá, že jeho oblast působnosti nemůže být širší než působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, na které se vztahuje. Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách tudíž jednoznačně platí jen pro daně z energie harmonizované směrnicí o zdanění energie. Jak již bylo řečeno, nejsou však příspěvky placené v rámci zákona o zelené elektřině ekologickými daněmi a předpisy směrnice o zdanění energie se na ně nevztahují. Z toho vyplývá, že pravidla pro daně z energie a pravidla pro rakouské výkupní ceny nejsou v širší míře srovnatelná. Za druhé pravidla použitelná v daném případě neobsahují mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena. Snížení daní nebo srovnatelná opatření, na která se nevztahuje obecné nařízení o blokových výjimkách, nejsou sama o sobě neslučitelná s právem EU, musí však splnit obecnou oznamovací povinnost podle článku 108 SFEU. Mohou pak být posouzena a prohlášena za slučitelná s vnitřním trhem podle pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí nebo - pokud tyto nejsou použitelné - přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Z toho vyplývá, že pravidla použitelná pro posouzení rakouského režimu podpory neobsahují žádnou mezeru neslučitelnou s právem EU.
(148)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že nemůže vytvořit analogii mezi příspěvky v rámci zákona o zelené elektřině a harmonizovanými daněmi z energie podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.4 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(149)
Komise zjistila, že Rakousko neuplatnilo, že by mechanismus udělování výjimek mohl být prohlášen slučitelným přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Jelikož členský stát musí uvést důvody, na jejichž základě může být zjištěna slučitelnost podpory (80), a doložit, že jsou splněny příslušné předpoklady, Rakousko již z tohoto důvodu nesmí použít tento důvod slučitelnosti.
(150)
Komise nicméně prověřila, zda by mechanismus udělování výjimek mohl být považován na tomto právním základě za slučitelný.
(151)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU stanoví, že „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“. Podle judikatury Soudního dvora může Komise prohlásit podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud podpora přispívá k uskutečnění cílů společného zájmu (81), je nezbytná k dosažení tohoto cíle (82) a nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(152)
V souladu s tím je běžnou praxí Komise (83), že opatření mohou být prohlášena za slučitelná přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud jsou nezbytná a přiměřená a pokud pozitivní dopad na cíl společného zájmu vyváží negativní účinky na hospodářskou soutěž a obchod. V tomto ohledu Komise považuje za přiměřené posoudit tyto otázky:
1.
Je stanovený cíl opatření podpory jasně definován a představuje společný zájem?
2.
Je podpora dobře navržena tak, aby zajistila splnění cíle společného zájmu? Zejména:
a)
je opatření podpory vhodným a nezbytným nástrojem, nebo existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
má podpora motivační efekt, tj. ovlivňuje podpora chování podniků?
c)
je podpora přiměřená, tj. mohlo by být stejné změny chování dosaženo také nižší podporou?
3.
Je narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod omezený, takže celkově převažují pozitivní účinky?
(153)
Podle údajů Rakouska je cílem opatření především ochrana životního prostředí. Jak je však vysvětleno v bodech 126 až 129, mechanismus udělování výjimek k ochraně životního prostředí nijak nepřispívá.
(154)
Kromě toho je kladného účinku opatření na životní prostředí dosaženo všeobecným zvýšením výkupních cen, což by podle Rakouska nebylo možné, aniž by byla zajištěna konkurenceschopnost energeticky náročných podniků prostřednictvím oznámeného mechanismu udělování výjimek. Rakouské orgány kromě toho ve svých tvrzeních uznávají, že cílem mechanismu udělování výjimek je zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků v Rakousku vůči konkurentům v jiných členských zemích. Komise ve své rozhodovací praxi nikdy neakceptovala, že by takové podpory přispívaly k cíli společného zájmu.
(155)
Jedinou výjimku představuje kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Avšak i když Komise akceptuje snížení ekologické daně, požaduje, aby se zaplatila minimální daň. Celková částka, kterou podniky využívající snížení daně přispívají k celkovým daňovým příjmům, tudíž narůstá s každou způsobenou jednotkou znečištění. V daném případě se však situace liší. Příspěvek je od výše 0,5 % čisté hodnoty výroby omezen. Další způsobené jednotky znečištění už nepodléhají parafiskálním odvodům. To znamená, že se příspěvek na způsobenou jednotku znečištění s každou další jednotkou snižuje. Systém tudíž pobízí k tomu, aby se spotřebovávaly další zdroje, namísto aby se šetřily.
(156)
Komise se proto domnívá, že podpora nepřispívá k cíli společného zájmu.
(157)
Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora „(…) provozní podpory, tedy podpory, jimiž má být podnik osvobozen od nákladů, které by normálně musel v rámci svého běžného provozu nebo své obvyklé činnosti nést, v zásadě nespadají do rozsahu působnosti čl. 92 odst. 3 [nyní čl. 107 odst. 3 SFEU] (…)“ (84). Soudní dvůr dále zjistil, že: „V souladu s judikaturou totiž tyto podpory v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže v odvětvích, ve kterých jsou poskytovány, aniž by vzhledem ke své povaze umožnily dosáhnout cílů stanovaných výše uvedenými ustanoveními o odchylkách“ (85). Ve vztahu k danému případu Komise zastává názor, že mechanismus udělování výjimek představuje provozní podporu, neboť osvobozuje zvýhodněné podniky od části nákladů na elektřinu, které by normálně musely v rámci svých obvyklých činností nést.
(158)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory v žádném případě nejsou přiměřeným politickým nástrojem k dosažení tohoto cíle, i kdyby cílem společného zájmu byla konkurenceschopnost.
(159)
Pokud jde o ekologické daně, Komise akceptovala omezenou výjimku z této zásady, přičemž však sledovala určitý cíl. Snížení ekologické daně či osvobození od ní týkající se některých odvětví nebo kategorií podniků je podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí přípustné, pokud mohou zajistit možnost přijetí vyšších daní pro jiné podniky, což povede k celkovému zlepšení internalizace nákladů a vytvoření dalších pobídek na zlepšení ochrany životního prostředí. Komise proto zastávala názor, že tento druh podpory může být nezbytný pro nepřímou reakci na záporné externí faktory tím, že se usnadní zavedení nebo zachování relativně vysokého vnitrostátního ekologického zdanění.
(160)
Komise však zjistila, že příspěvky na podporu zelené elektřiny, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, nepředstavují ekologické daně ve smyslu bodu 70 odst. 14 a bodu 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Daně jsou odvody, které plynou do souhrnného rozpočtu státu. Příspěvky, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, však do souhrnného rozpočtu státu neplynou. Naopak, využívají se výlučně k financování příspěvků středisku OeMAG, které podporuje výrobce zelené elektřiny výkupními cenami. Proto tyto příspěvky nejsou ekologickými daněmi.
(161)
Komise proto zastává názor, že by možnost výjimky z obecného pravidla neslučitelnosti provozní podpory obsaženého v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být vykládána restriktivně. Jako výjimka by proto kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být omezena na ekologické daně.
(162)
Jak bylo již uvedeno, Komise dále zjistila, že použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí na parafiskální odvody by s ohledem na harmonizované energetické daně odporovalo cílům těchto pravidel a směrnici o zdanění energie. Kromě toho by mohl takový přístup vést rovněž k obecnějšímu použití těchto ustanovení na parafiskální odvody v oblasti ochrany životního prostředí (např. parafiskální odvody v oblasti odpadu atd.). Tak široké použití překračuje oblast působnosti a cíle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(163)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory poskytované ve formě snížení parafiskálních odvodů nejsou vhodným nástrojem ke zlepšení ochrany životního prostředí. Komise zjistila, že podmínky v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí dosud neuplatnila na jiné druhy poplatků nebo parafiskálních odvodů.
(164)
Kromě toho Komise zjistila, že objem ekologické daně, i když je použita pouze snížená sazba daně, je přímo poměrný k objemu znečištění životního prostředí způsobenému daným podnikem. I při použití snížené sazby představuje ekologická daň pro podniky i nadále pobídku k šetření zdrojů. V daném případě je však částka od určité výše omezena. Jednotky znečištění, které překračují tuto úroveň, se již nedaní. S mechanismem udělování výjimek tak parafiskální odvody ztrácejí jakoukoli pobídku k efektivnímu využívání zdrojů.
(165)
Pro případ, že by provozní podpory ve formě snížení parafiskálních odvodů byly uznány vhodným politickým nástrojem, Komise dále zjistila, že by pro posouzení nezbytnosti a přiměřenosti takových provozních podpor bylo potřebné šetření, které je srovnatelné s posouzením snížení neharmonizovaných ekologických daní podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (86), neboť posouzení neharmonizovaných daní podle kapitoly 4 odráží obecné zásady podrobné hospodářské analýzy podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(166)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (87). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (88). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (89).
(167)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (90). Komise tudíž nemohla posoudit, zda byla podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem by přispěla k ochraně životního prostředí.
(168)
Nakonec rakouské orgány ani nemohly doložit, že má mechanismus udělování výjimek pobídkový účinek.
(169)
Komise upozorňuje na to, že podle judikatury Soudního dvora mohou provozní podpory tohoto druhu narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit podmínky obchodu (91). V daném případě je účinek narušení hospodářské soutěže zesilován, neboť podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, již získávají provozní podpory ve formě snížení daní při zdanění energie. Poskytnutí druhé provozní podpory, která navíc není časově omezená, by narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod takovým způsobem, jenž odporuje společnému zájmu.
(170)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nelze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU považovat za slučitelný s vnitřním trhem.
5.4 Závěr
(171)
Vzhledem k výše uvedeným informacím Komise posoudila jak podporu výrobců zelené elektřiny, tak mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Pokud jde o podporu výrobců zelené elektřiny, Komise zjistila, že toto opatření ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 prohlásila za státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Pokud jde o mechanismus udělování výjimek, který byl předmětem formálního vyšetřovacího řízení, Komise zjistila, že také toto opatření je státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise však zastává názor, že pro mechanismus udělování výjimek, jenž je čistě provozní podporou, nepřipadá v úvahu žádná výjimka z obecné zásady zákazu státních podpor uvedená v SFEU.
Komise při zohlednění všech skutečností, jež jí byly předloženy, dospěla k závěru, že státní podporu, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě částečného osvobození od povinnosti odběru zelené elektřiny, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, není slučitelná s vnitřním trhem.
Podpora tudíž nesmí být udělena.
Článek 2
Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Rakousko informuje Komisi o opatřeních přijatých k dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Rakousku.
V Bruselu dne 8. března 2011.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 8 de Março de 2011
relativa ao auxílio estatal C 24/09 (ex N 446/08) - Auxílio estatal para empresas com utilização intensiva de energia, Lei da electricidade verde, Áustria
[notificada com o número C(2011) 1363]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/528/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em 27 de Junho de 2008, a Áustria deu a conhecer mediante uma notificação prévia a sua intenção de alterar a Lei austríaca da electricidade verde (Ökostromgesetz, em seguida, «lei») que a Comissão tinha aprovado na sua anterior redacção como auxílio compatível com o mercado interno em 2006 (2). Em 4 de Setembro de 2008, a Áustria notificou uma nova versão da lei, que constitui o objecto da presente Decisão da Comissão.
(2)
Por carta de 28 de Outubro de 2008, a Comissão solicitou informações complementares. Depois de nova carta, a Áustria enviou a informação complementar por carta de 22 de Dezembro de 2008. Na sequência de uma reunião com representantes da Áustria em 11 de Fevereiro de 2009, a Comissão solicitou novas informações por carta datada de 19 de Fevereiro de 2009. A Áustria forneceu essas informações em carta de 17 de Março de 2009. Por carta de 8 de Maio de 2009, a Comissão pediu informações suplementares, as quais lhe foram comunicadas pela Áustria por cartas de 9 e 19 de Junho de 2009.
(3)
Em 9 de Julho de 2008, a Comissão recebeu uma denúncia da Câmara Federal do Trabalho (Bundesarbeitskammer) austríaca relacionada com uma medida da lei a favor das empresas com utilização intensiva de energia.
(4)
Em 22 de Julho de 2009, a Comissão adoptou uma decisão híbrida, que aprova medidas a favor dos produtores de electricidade verde: a Comissão considerou essas medidas compatíveis com o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (a seguir «Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente»/«Enquadramento») (3), mas decidiu dar início a um procedimento formal para examinar o mecanismo de isenção da lei destinado a empresas com utilização intensiva de energia (4).
(5)
Por carta de 23 de Julho de 2009, a Comissão informou a Áustria desta decisão e pediu-lhe que lhe transmitisse todas as informações necessárias para avaliar a medida.
(6)
A Comissão publicou a sua decisão no Jornal Oficial da União Europeia (5) e convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida.
(7)
Por carta de 19 de Agosto de 2009, a Áustria solicitou uma prorrogação do prazo, que a Comissão autorizou mediante carta de 9 de Setembro de 2009. Por fim, em 8 de Outubro de 2009, a Áustria enviou as suas observações.
(8)
Entretanto, mediante carta de 7 de Outubro de 2009, a Câmara Federal do Trabalho austríaca apresentou observações relativas à medida a favor das empresas com utilização intensiva de energia. A Comissão pediu à Áustria para comentar essas observações. A Áustria comentou-as em 23 de Dezembro de 2009 e apresentou informações complementares em 23 de Abril de 2010.
(9)
Por cartas de 21 de Junho de 2010 e 19 de Julho de 2010, a Comissão solicitou à Áustria informações adicionais, que lhe foram transmitidas a 13 de Setembro de 2010. A pedido da Áustria, realizou-se uma reunião entre a Comissão e representantes da Áustria, em 9 de Julho de 2010.
(10)
Por carta de 24 de Novembro de 2010, a Áustria destacou a importância da lei relativa à electricidade verde para o país e pediu que se tomasse uma decisão sobre o assunto até inícios de Dezembro de 2010. A Comissão respondeu a esta carta em 7 de Dezembro de 2010. Em 9 de Dezembro de 2010, efectuou-se uma nova reunião com representantes da Áustria.
(11)
Por carta de 30 de Dezembro de 2010, a Áustria retomou os argumentos a favor da medida que já tinha exposto durante o procedimento e solicitou à Comissão que aprovasse o mecanismo de isenção para empresas com utilização intensiva de energia. A Comissão respondeu a esta carta em 25 de Janeiro de 2011.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
(12)
A Comissão aprovou com a sua decisão de 22 de Julho de 2009 a versão alterada da lei, à excepção do § 22c, que inclui o mecanismo de isenção para empresas com utilização intensiva de energia. Por isso, a descrição limita-se a este mecanismo.
2.1. Descrição do mecanismo de isenção para empresas com utilização intensiva de energia
(13)
Segundo a secção 3 da lei, a Áustria outorga a uma ou várias empresas uma concessão para executar as tarefas do centro de liquidação da electricidade verde (Ökostromabwicklungstelle). O concessionário é responsável, em particular, por comprar electricidade verde aos produtores a um preço fixo e vendê-la às empresas de distribuição de electricidade a um preço fixo. As empresas distribuidoras de electricidade são obrigadas a comprar uma percentagem da sua oferta total ao centro de liquidação da electricidade verde, percentagem que corresponde à percentagem média de electricidade verde no mix eléctrico total da Áustria.
(14)
Recentemente, a Áustria outorgou uma concessão para todo o país ao Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) como único centro de liquidação de electricidade verde. O OeMAG é uma sociedade anónima de direito privado auditada por um revisor oficial de contas. O Ministério Federal austríaco da Economia e do Trabalho e a entidade reguladora austríaca da energia E-Control GmbH asseguram a supervisão do OeMAG. Os elementos decisivos para executar a medida a favor das empresas com utilização intensiva de energia (como, por exemplo, as modalidades de fornecimento da electricidade aos distribuidores, o preço que devem pagar estes distribuidores e a contribuição do consumidor final) são previamente fixados pelas autoridades austríacas através de uma lei ou de um decreto. Eventuais litígios entre as empresas participantes resolver-se-ão num tribunal comum e não por procedimento administrativo.
(15)
O OeMAG é uma sociedade anónima propriedade de empresas que actuam como operadoras de redes de transporte de energia, bancos e empresas industriais. Enquanto a Verbund-APG possui 24,4 % das acções, a VKW Netz AG, a TIWAG Netz AG, a CISMO GmbH, o Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), o Investkreditbank AG e a Smart Technologies têm cada uma 12,6 % das acções do OeMAG. A Verbund-APG é uma filial a 100 % da Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft); desta, 51 % são propriedade da República da Áustria. A VKW Netz AG pertence à Illwerke AG, em que, por sua vez, 95,5 % são propriedade do Land de Vorarlberg. A TIWAG Netz AG é propriedade da TIWAG AG, que, por sua vez, é propriedade a 100 % do Land de Tirol. A CISMO GmbH é propriedade do banco Oesterreichische Kontrollbank AG bem como de operadores de redes de transportes de energia e de empresas de electricidade e de gás. O banco Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) é propriedade de bancos austríacos. O banco Investkredit Bank AG é basicamente propriedade dos Volksbanken. A Smart Technologies é propriedade da Siemens. Portanto, as acções do OeMAG repartem-se entre 49,6 % para os accionistas sob controlo público e 50,4 % para os accionistas privados. A Comissão não dispõe de dados que indiquem que os accionistas sob controlo público possam exercer um controlo ou, pelo menos, um controlo conjunto sobre o OeMAG.
(16)
De acordo com um mecanismo do § 22c, n.o 1, da lei, as empresas com utilização intensiva de energia podem solicitar aos seus fornecedores de electricidade que não lhes forneçam electricidade ecológica. Para isso, as empresas com utilização intensiva de energia devem provar que cumprem as condições seguintes:
a)
Devem ter direito ao reembolso em conformidade com a Energieabgabevergütungsgesetz (lei de bonificação fiscal da energia), e
b)
Os custos da electricidade verde deverão ser de, pelo menos, 0,5 % do valor líquido da sua produção.
A isenção é concedida, a pedido, pela autoridade reguladora austríaca da energia Energie-Control GmbH.
(17)
Se a isenção for concedida, as empresas de distribuição de electricidade ficam proibidas por lei de cobrar a estes grandes consumidores de electricidade os custos adicionais da electricidade verde.
(18)
O § 22c, n.o 5, da lei estabelece a este respeito que os contratos entre os distribuidores de electricidade e os utentes finais grandes consumidores de electricidade devem prever obrigatoriamente que os distribuidores de electricidade não distribuam a estes utentes finais electricidade verde procedente dos centros de liquidação de electricidade verde e que não lhes repercutam os custos da dita electricidade verde. Serão nulas as cláusulas que disponham o contrário (6).
(19)
Se se conceder a uma empresa com utilização intensiva de energia a isenção da obrigação de compra, a mesma deverá pagar ao OeMAG uma compensação de 0,5 % do valor líquido da sua produção no ano de calendário precedente, em conformidade com o § 22c, n.o 2, da lei.
2.2. Resumo da decisão de início do procedimento
(20)
A Áustria assinalou na sua notificação que o mecanismo de isenção devia ser avaliado independentemente do regime geral de auxílios a favor dos produtores de electricidade verde, já que se referia unicamente à «relação contratual privada» entre empresas com utilização intensiva de energia e distribuidores de electricidade. A Áustria argumentava que a isenção não representava um auxílio estatal e que, ainda que o fosse, seria compatível com o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, por analogia.
(21)
No entanto, já na sua decisão de iniciar o procedimento, a Comissão chegou à conclusão de que, no que respeita à questão da existência de auxílio, a «isenção» do mecanismo de financiamento não se podia avaliar independentemente do próprio mecanismo de financiamento. A Comissão considerou que uma «excepção» (isenção) faz sempre parte, por definição, da «regra» e que o mecanismo de isenção faz parte integrante do regime geral e que portanto deve avaliar-se nos termos da legislação em matéria de auxílios estatais. Além disso, segundo a legislação, os distribuidores de electricidade com um grande número de clientes isentos podem solicitar uma isenção do pagamento de tarifas reguladas, do que se depreende que o regime pode provocar também perdas directas para o OeMAG, reforçando assim a conclusão de que se trata de auxílio estatal (7).
(22)
A Comissão manifestou dúvidas a respeito da compatibilidade do mecanismo de isenções com as regras em matéria de auxílios estatais. Por estes motivos, a Comissão decidiu dar início a um procedimento formal de investigação relativo ao mecanismo.
(23)
Na pendência de uma decisão final da Comissão, a Áustria concedeu os benefícios do mecanismo de isenção (8) baseando-se na possibilidade prevista no quadro temporário de conceder auxílios de montante até 500 000 EUR no período de 1 de Janeiro de 2008 a 31 de Dezembro de 2010 (9). A Comissão aprovou o regime «Quantidades limitadas de auxílio compatível com o mercado comum em conformidade com o quadro temporário comunitário» («Österreichregelung Kleinbeihilfen») (N 47a/09) (10). O regime pode aplicar-se a empresas que não se encontravam em dificuldades em 1 de Julho de 2008 e aplica-se a todos os sectores económicos, com excepção da pesca e da produção primária de produtos agrícolas. Mais de 2 000 empresas beneficiaram da medida.
3. COMENTÁRIOS DA ÁUSTRIA
(24)
Como já ocorreu nos procedimentos de notificação prévia e de notificação, a Áustria mantém o seu ponto de vista de que a medida a favor das empresas com utilização intensiva de energia não constitui um auxílio estatal, por a medida não implicar a utilização de recursos estatais e não ser selectiva.
(25)
Mas, mesmo que o mecanismo de isenções constituísse um auxílio estatal, a Áustria considera que podia, de qualquer modo, ser declarado compatível com o mercado interno, por analogia com o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, com o artigo 25.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008 da Comissão, de 6 de Agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado (Regulamento geral de isenção por categoria) (11) (RGIC) e com o artigo 17.o da Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (12) (Directiva tributação da energia).
3.1. Recursos estatais e imputabilidade
(26)
No que respeita aos recursos estatais, a Áustria considera que a lei é análoga à Lei alemã das energias renováveis (Erneuerbare-Energien-Gesetz), que em sua opinião não implica a utilização de recursos estatais. A Áustria remete a este propósito para o acórdão do Tribunal de Justiça no processo PreussenElektra (13).
(27)
A Áustria considera que os mecanismos de isenção estabelecidos pela lei austríaca relativa à electricidade verde e pela lei alemã de energias renováveis partilham as seguintes características:
a)
Em ambos os sistemas, o custo adicional decorrente da tarifa de aquisição garantida é suportado pelos fornecedores de electricidade, que têm de comprar uma certa proporção de energias renováveis a preço fixo;
b)
Em ambos os sistemas, os fornecedores de electricidade não são obrigados a comprar electricidade ecológica para os seus clientes que estão dispensados da obrigação de adquirir tal electricidade ecológica;
c)
Em ambos os sistemas, existe a obrigação de comprar electricidade verde aos produtores para os intervenientes no mercado que não actuam como serviço público; estes participantes no mercado estão autorizados por lei a transferir os custos adicionais aos fornecedores de electricidade, fixando a lei as correspondentes obrigações de compra e os preços;
d)
Em ambos os sistemas, o regulador deve verificar que não existe qualquer compensação excessiva de uma empresa que tem uma obrigação de comprar a electricidade verde aos produtores.
(28)
Nos pontos 42 a 48 da decisão de início do procedimento, a Comissão explicou em detalhe a razão e em que circunstâncias a medida em apreciação é comparável à medida examinada pelo Tribunal de Justiça no processo Essent (14). A Áustria contesta estas conclusões pelas seguintes razões:
a)
O OeMAG não é uma entidade designada pelo Estado para efeitos de cobrança de taxas. A este respeito, a Áustria faz referência de novo à Alemanha, onde, em sua opinião, os operadores da rede desempenham exactamente o mesmo papel que o OeMAG.
b)
O OeMAG é uma empresa privada, e não um organismo de direito público, como os organismos que deram lugar aos acórdãos nos processos Air France (15) e Salvat Père (16). Neste contexto, a Áustria assinala que o Estado não tem competência para nomear os membros do órgão de administração ou do conselho fiscal nem o direito de veto sobre as decisões do OeMAG. O Estado também não tem competência para assumir as tarefas do OeMAG.
c)
Eventuais litígios que envolvam o OeMAG são da competência dos tribunais comuns.
d)
O único controlo público a que o OeMAG está sujeito é uma auditoria ex post por parte do Tribunal de Contas austríaco.
e)
O Orçamento do Estado não cobre quaisquer perdas sofridas pelo OeMAG. O papel das entidades públicas é limitado a fixar os preços de compra e de venda de electricidade verde. Por conseguinte, não existem quaisquer encargos para o orçamento do Estado do tipo indicado nos processos Sloman Neptun (17) e Pearle (18).
f)
A E-Control GmbH não goza de qualquer poder discricionário para conceder uma isenção ao abrigo do § 22c da lei.
g)
O montante total que os fornecedores de electricidade pagam ao OeMAG não é afectado pelo mecanismo de isenções. Apenas muda a repartição do montante global entre as diferentes categorias de consumidores finais de electricidade.
3.2. Selectividade
(29)
A Áustria alega que a isenção para as empresas com utilização intensiva de energia não constitui um auxílio estatal, porque não é selectiva.
(30)
As empresas com utilização intensiva de energia estão isentas apenas parcialmente do financiamento do fomento dos produtores de electricidade verde. Têm de pagar uma compensação de 0,5 % do valor líquido da sua produção directamente ao OeMAG e, assim, continuar a contribuir para o financiamento do fomento da produção de electricidade verde.
(31)
Invocando o acórdão Adria-Wien Pipeline (19), a Áustria alega que a medida não está limitada de jure a certos sectores da economia, nem é selectiva de facto. Mas, ainda que existisse selectividade prima facie, esta estaria justificada em qualquer caso pela lógica do sistema.
(32)
Selectividade de jure: Segundo a lei, os beneficiários não se limitam a determinados sectores da economia ou às empresas com uma determinada dimensão, nem estão previstos quaisquer outros critérios selectivos. Em apoio da sua tese, a Áustria alega que nada na jurisprudência sugere que o teste de «selectividade» necessário para os auxílios estatais é satisfeito pelo simples facto de se estabelecer um determinado valor líquido de produção. Além disso, a Áustria salienta que a medida não se restringe a determinados sectores da economia ou às empresas com uma determinada dimensão, nem prevê quaisquer outros critérios selectivos, e destaca que, com base no regime temporário, a medida afecta 19 sectores económicos diferentes e cerca de 2 300 empresas. Por conseguinte, a medida não é selectiva de jure.
(33)
Selectividade de facto: De acordo com a Áustria, o elevado número de sectores económicos e empresas afectadas pelo mecanismo de isenção e o facto de a medida não prever limitações a determinados sectores económicos, a empresas de uma determinada dimensão ou outros critérios selectivos, provam que a medida é de facto uma medida geral. A Áustria alega que esta posição é igualmente apoiada pelo processo Adria-Wien Pipeline. A Áustria assinala que neste processo o Tribunal de Justiça examinou um reembolso parcial de um imposto sobre a energia que foi concedido a empresas cujos impostos sobre a energia excediam 0,35 % do valor líquido da sua produção. O Tribunal de Justiça proferiu o seguinte: «[…] medidas nacionais que prevêem um reembolso parcial dos impostos sobre a energia incidentes sobre o gás natural e a energia eléctrica não constituem auxílios concedidos pelos Estados na acepção do artigo 92.o do Tratado CE (actualmente artigo 107.o TFUE), […], quando se apliquem a todas as empresas situadas no território nacional, independentemente do objecto da sua actividade» (20).
(34)
Justificação baseada na lógica do sistema: No que respeita à estrutura do mecanismo de refinanciamento e de isenção, a Áustria constata que a diferenciação do financiamento se estabelece por analogia com outros sistemas financiados por impostos ou contribuições. Dado que esta diferenciação tem em conta a capacidade das empresas de suportar encargos adicionais, está em conformidade com a lógica do sistema e, por conseguinte, não constitui um auxílio estatal. A Áustria considera que a Comissão também adoptou este ponto de vista em duas anteriores decisões relativas a auxílios estatais (21).
(35)
A Áustria salienta, além disso, que o mecanismo de isenção não prejudica os benefícios ambientais proporcionados pela lei, uma vez que o montante de auxílio disponível para fomentar a produção de electricidade verde não é reduzido. Só reduzindo os custos ambientais para certas empresas se pode estabelecer um mecanismo de financiamento sustentável para a electricidade verde, que é necessário para garantir o fomento das fontes de energia renováveis.
3.3. Compatibilidade
(36)
No que respeita à compatibilidade, a Áustria sustenta que o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente pode aplicar-se ao mecanismo de isenção por analogia.
(37)
O capítulo 4 do Enquadramento (pontos 151 a 159) estabelece requisitos para os auxílios estatais concedidos sob forma de reduções ou isenções de impostos ambientais. Prevê dois tipos de verificações: os auxílios em forma de reduções ou isenções fiscais no caso de impostos ambientais harmonizados de acordo com o direito comunitário consideram-se compatíveis com o mercado interno se os beneficiários do auxílio pagarem, pelo menos, o nível mínimo comunitário de tributação estabelecido na Directiva relativa à tributação da energia (22). Se a medida prevê reduções ou isenções fiscais no caso de impostos ambientais harmonizados que superam este nível mínimo de tributação, ou reduções ou isenções no caso de impostos ambientais não harmonizados, os Estados-Membros devem fornecer informações pormenorizadas sobre a necessidade e proporcionalidade da medida.
(38)
Neste contexto, a Áustria propõe uma aplicação por analogia do capítulo 4 do Enquadramento, que diz respeito aos auxílios sob forma de reduções ou isenções dos impostos ambientais. Segundo os argumentos da Áustria, a medida pode ser avaliada por analogia, designadamente, com as disposições relativas aos impostos ambientais harmonizados. Nesta base jurídica, o mecanismo de isenção poderia ser considerado compatível, desde que as empresas em questão continuem a pagar o nível mínimo de tributação fixado pela Directiva relativa à tributação da energia, ou seja, 0,5 EUR/MWh, o que já seria o caso. Daí decorre que a isenção adicional do sistema de tarifas de aquisição sob a forma de isenção parcial da contribuição para o seu financiamento poderia ser considerada compatível com o mercado interno, uma vez que a contribuição restante para financiar o fomento da produção de electricidade verde continua a funcionar como um suplemento ao imposto mínimo sobre a electricidade.
(39)
A Áustria considera que o mecanismo de isenção leva, pelo menos indirectamente, a um nível mais elevado de protecção ambiental. Neste contexto, o mecanismo de isenção seria necessário a fim de tornar possível um aumento geral do montante que os consumidores de electricidade pagam pela electricidade renovável.
(40)
A Áustria apoia este argumento comparando o texto do ponto 152 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e o artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categorias (RGIC) (23). Depois de comparar o texto do RGIC em várias versões linguísticas, as autoridades austríacas chegaram à conclusão de que o artigo 25.o do RGIC tem um âmbito de aplicação mais amplo do que o ponto 152 do enquadramento: enquanto, de acordo com o ponto 152 do enquadramento, as reduções fiscais aplicáveis aos impostos ambientais supõem a existência de impostos sobre a energia totalmente harmonizados, do artigo 25.o do RGIC conclui-se que essas reduções fiscais ambientais - como as reduções da tributação sobre a electricidade nos termos da Directiva sobre a tributação da energia - já estão isentas se cumprem as condições desta directiva (Directiva 2003/96/CE). Daí se depreende que os requisitos estabelecidos na Directiva sobre a tributação da energia para as reduções fiscais estão incluídos no mecanismo de isenção para as empresas com utilização intensiva de energia. A lógica, as avaliações e os elementos normativos da Directiva sobre a tributação da energia e das disposições que fazem referência a esta directiva, como o artigo 25.o do RGIC seriam, portanto, aplicáveis ao mecanismo de isenção proposto. Tanto o mecanismo de isenção como o sistema austríaco de tributação do custo do consumo de electricidade cumpririam, portanto, as condições da Directiva relativa à tributação da energia, pelo que se justificam nos termos do artigo 25.o do RGIC, ou seriam compatíveis com o mercado interno por analogia com esse artigo (24).
(41)
Neste contexto, a Áustria recorda que durante a preparação do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente houve reacções críticas por parte de Estados-Membros. Além disso, a Áustria faz referência ao «Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive» de 7.12.2006 (25). Neste Joint paper (documento conjunto) assinalava-se claramente que os Estados-Membros precisavam de flexibilidade para poderem efectuar diferenciações oportunas. As isenções ou taxas diferenciadas também faziam parte da natureza e da lógica dos impostos e contribuições ambientais. Por isso, os Estados-Membros estavam a favor de uma interpretação ampla do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e do RGIC.
(42)
Por último, a Áustria descreve pormenorizadamente que noutros Estados-Membros se aplicam sistemas similares e destaca que a lei se pode comparar, em larga medida, com a Lei alemã sobre energias renováveis (Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG). Como as empresas austríacas com utilização intensiva de energia competem com empresas de outros Estados-Membros (p. ex. Alemanha) e de países terceiros, o mecanismo de isenção seria essencial para evitar estar em desvantagem na concorrência internacional.
4. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(43)
Depois do início do procedimento formal de investigação, a Câmara Federal do Trabalho austríaca apresentou as suas observações. A Câmara Federal do Trabalho, que conta com 3,2 milhões de membros, considera que o sistema de financiamento da lei inclui um auxílio estatal. Também não partilha a opinião da Áustria sobre a compatibilidade do mecanismo de isenção a favor dos grandes consumidores de electricidade com as disposições em matéria de auxílios estatais. A Câmara Federal do Trabalho sublinha que este mecanismo suporia um encargo adicional para as pequenas e médias empresas (PME) e as famílias, que estariam obrigadas a pagar os custos adicionais da electricidade verde sem serem os principais consumidores. Esta situação provocaria uma distorção da concorrência à custa das PME.
(44)
Nas suas observações, a Câmara Federal do Trabalho refere-se à decisão da Comissão de 4 de Julho de 2006 (26), na qual a Comissão já considerou que as tarifas de aquisição constituíam um auxílio estatal. Uma vez que o quadro jurídico que rege as tarifas de aquisição não mudou desde então, a Câmara defendeu que o sistema de apoio previsto na lei na sua versão de 2008 continua a constituir um auxílio estatal. Por isso, a Câmara admirou-se como pode a Áustria defender agora uma posição diferente da que tinha expressado quando notificou a anterior versão da lei.
(45)
A Câmara não partilha a opinião da Áustria de que a isenção de grandes consumidores da obrigação de compra, tal como se prevê na lei, deveria ser considerada ao mesmo nível que o limite máximo de impostos sobre a energia. Invocando uma anterior decisão da Comissão que aprovava um limite máximo dos impostos sobre a energia, a Áustria solicitava também agora a aprovação do mecanismo de isenção para grandes consumidores de electricidade, o que não era admissível. Todavia, a Câmara Federal do Trabalho considera que esta analogia é inadmissível.
(46)
Assim, o limite máximo dos impostos sobre a energia representaria um auxílio fiscal, visando, pelo menos indirectamente, uma melhoria da protecção do ambiente, enquanto a isenção da obrigação de compra para as empresas com utilização intensiva de energia não se pode incluir no Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, visto que carece de objectivos de carácter ambiental.
(47)
Como a lei regula especialmente a isenção dessa obrigação de compra pelos grandes consumidores, esta disposição não pode ser considerada como isenção ou redução de impostos ambientais na acepção do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.
(48)
Ainda que o capítulo 4 pudesse ser aplicado por analogia, o mecanismo de isenção não seria compatível com as respectivas disposições, pelas seguintes razões: a medida não foi limitada a um período de 10 anos. Além disso, o possível aumento dos custos de produção das actividades económicas afectadas (tais como as indústrias do papel e do aço) poderia ser transmitido aos consumidores, já que a elasticidade dos preços é suficientemente grande na actual situação do mercado. Portanto, o mecanismo de isenção não cumpriria o requisito do ponto 158, alínea c), do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.
(49)
Por outro lado, a isenção também não seria proporcionada, já que os consumidores com utilização intensiva de energia não seriam obrigados a consumir electricidade verde, pelo que atrasar-se-ia a adaptação das energias alternativas aos preços de mercado. Além disso, as PME e as famílias teriam de pagar sozinhas os custos adicionais de produção de electricidade verde, embora consumam apenas pequenos volumes de energia. Consequentemente, também não se cumpriria o requisito previsto no ponto 159, alínea a), do Enquadramento.
(50)
Não existiriam acordos na acepção do ponto 159, alínea c), do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, com base nos quais os grandes consumidores de energia se comprometessem a concretizar os objectivos almejados pela lei. Por último, o mecanismo de isenção a favor dos grandes consumidores não contribuiria para a eficiência energética ou para uma utilização da energia amiga do ambiente, mas, pelo contrário, excluiria esses consumidores de qualquer participação nos esforços para alcançar os objectivos ambientais no âmbito da UE.
(51)
Na opinião da Câmara Federal do Trabalho, as disposições do § 22 da lei constituiriam um auxílio ao funcionamento sui generis, que não entraria no âmbito de aplicação do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, porque delas não se depreende nenhum benefício para o ambiente. Uma vez que este auxílio não estaria limitado no tempo nem estaria programado para diminuir progressivamente, e com o tempo conduziria a uma distorção da concorrência sobretudo à custa das PME, na opinião da Câmara Federal do Trabalho não deveria ser autorizado.
5. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
(52)
A Comissão apreciou a medida notificada com base nos artigos 107.o e seguintes do TFUE e nos artigos 61.o e seguintes do Acordo EEE (27).
(53)
Em primeiro lugar, a Comissão assinala que a legislação notificada contém duas medidas distintas, as quais já foram avaliadas no âmbito do direito em matéria de auxílios estatais na decisão da Comissão de início do procedimento de 22 de Julho de 2009 (28). Por um lado, a lei estabelece um auxílio sob a forma de tarifas de aquisição em benefício dos produtores de electricidade verde. Por outro, a lei inclui uma disposição nos termos da qual as empresas com utilização intensiva de energia podem - em determinadas condições - ficar (parcialmente) isentas da obrigação de pagar a tarifa de alimentação. Na sua decisão de 22 de Julho de 2009, a Comissão autorizou as tarifas de alimentação a favor de produtores de electricidade verde como um auxílio estatal compatível com o mercado interno, mas, ao mesmo tempo, a Comissão expressou dúvidas sobre a compatibilidade do mecanismo de isenção com as normas em matéria de auxílios estatais e, em consequência, deu início a um procedimento formal de investigação sobre esta parte da lei. Na sua decisão de 22 de Julho de 2009, a Comissão autorizou a ajuda aos produtores de electricidade verde como auxílio estatal compatível com o mercado interno, mas não adoptou nenhuma posição definitiva sobre a questão de saber se a isenção das empresas com utilização intensiva de energia da obrigação de compra constituía um auxílio estatal e, em caso afirmativo, se este mecanismo de isenção era compatível com as normas dos auxílios estatais. Estas questões foram examinadas no procedimento formal de investigação que precedeu a presente decisão. No entanto, como se explica mais adiante, a classificação dos fundos distribuídos aos produtores de electricidade verde através do OeMAG como recursos estatais na decisão de 22 de Julho de 2009 é importante para determinar a presença de recursos estatais no mecanismo que isenta de contribuição as empresas com utilização intensiva de energia.
5.1. Presença de auxílios estatais
(54)
Uma medida constitui um auxílio estatal abrangido pelo artigo 107.o, n.o 1, do TFUE quando 1) se outorgue ao beneficiário da ajuda uma vantagem através da medida, 2) a medida seja financiada pelo Estado ou por recursos estatais, 3) sejam favorecidas pela medida certas empresas ou certas produções e 4) a medida possa afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falseie ou ameace falsear a concorrência no mercado interno.
5.1.1. Vantagem
(55)
Quando a possível vantagem resulta de uma isenção ou de uma isenção parcial da taxa de regulação, a única questão a determinar é se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer certas empresas ou certas produções, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, relativamente a outras empresas que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável à luz do objectivo prosseguido pela medida em causa (29).
(56)
No presente caso, o objectivo da medida em questão consiste em obter receitas provenientes de consumidores de electricidade para financiar a produção de electricidade verde. As empresas com utilização intensiva de energia encontram-se de facto e de jure na mesma situação que os demais consumidores de electricidade, já que todos consomem electricidade e adquirem-na junto dos fornecedores de electricidade, que, por sua vez, são obrigados a comprar uma certa quantidade de electricidade verde a um preço fixo estabelecido pela lei ou por um regulamento (Verrechnungspreis - preço de transferência). Na ausência de mecanismo de isenção, as empresas com utilização intensiva de energia teriam de pagar aos seus fornecedores de electricidade os custos adicionais da electricidade verde como figuram na sua conta de electricidade. É assim que os fornecedores de electricidade repercutem os custos adicionais derivados da sua obrigação de adquirir electricidade verde ao centro de liquidação de electricidade verde. Ao mesmo tempo, outros consumidores de electricidade que se encontram na mesma situação jurídica e factual, visto que todos adquirem electricidade, não beneficiam desta possibilidade. Por esta razão, o mecanismo de isenção favorece as empresas com utilização intensiva de energia relativamente a todos os outros consumidores de electricidade.
(57)
No entanto, com base na isenção concedida por E-Control GmbH, as empresas com utilização intensiva de energia têm o direito de solicitar que não lhes seja fornecida electricidade verde, e os fornecedores de electricidade estão proibidos, por lei, de repercutir nas empresas isentas os custos em que incorrerem com a sua obrigação de adquirir electricidade verde ao centro de liquidação de electricidade verde. Em contrapartida, as empresas com utilização intensiva de energia pagam o equivalente a 0,5 % do valor líquido da sua produção ao centro de liquidação.
(58)
Por esta razão, o mecanismo de isenção tem o efeito de limitar, a partir de um determinado nível, a contribuição das empresas com utilização intensiva de energia para os rendimentos do centro de liquidação de electricidade verde. Portanto, de acordo com a legislação, estão isentas de um encargo que teriam de suportar em condições normais de mercado. Por conseguinte, o mecanismo de isenção confere uma vantagem às empresas que são elegíveis para dele beneficiar.
(59)
Segundo as indicações da Áustria, a poupança pode elevar-se a um total de 44 milhões de EUR por ano (30). A medida representa, portanto, uma vantagem para estas empresas com utilização intensiva de energia.
5.1.2. Recursos estatais e imputabilidade
Segundo jurisprudência constante, uma vantagem só pode ser qualificada de auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, caso seja concedida directa ou indirectamente através de recursos estatais e a utilização desses recursos seja imputável ao Estado (31).
(60)
A este respeito, a Áustria apresentou um duplo argumento. Em primeiro lugar, os fundos sob o controlo do OeMAG não são imputáveis aos recursos estatais. Em segundo lugar, mesmo que os fundos sob controlo do OeMAG fossem imputáveis ao Estado, a redução das receitas do OeMAG devido ao mecanismo de isenção não suporia uma redução dos recursos estatais, porque não há participação do Estado abaixo do nível do OeMAG (ou seja, ao dos consumidores com utilização intensiva de energia e distribuidores de electricidade).
(61)
A Comissão constata que o mecanismo de isenção para as empresas com utilização intensiva de energia diminui as receitas do centro de liquidação de electricidade verde, o OeMAG, já que os fornecedores de electricidade não estão obrigados a comprar electricidade verde para as empresas com utilização intensiva de energia às quais foi concedida uma isenção, e os pagamentos directos destas empresas ao OeMAG são inferiores às contribuições que o OeMAG receberia se as ditas empresas não estivessem isentas.
(62)
Por isso, a Comissão tem de determinar se os recursos que, com base na lei, são controlados pelo centro de liquidação de electricidade verde, o OeMAG, constituem recursos estatais. Se for esse o caso, a medida em apreço implica uma redução nas receitas do Estado, sendo, por conseguinte, financiada pelos recursos estatais.
(63)
No processo Essent (32), o Estado tinha confiado à SEP, uma empresa propriedade de diversos produtores de electricidade dos Países Baixos, uma obrigação de serviço económico de interesse geral: a de cobrar um suplemento tarifário imposto aos utentes da rede eléctrica. Segundo a legislação, a SEP só podia usar as receitas procedentes desta imposição para os fins estabelecidos na lei, ou seja, a compensação dos custos irrecuperáveis que a liberalização do mercado da electricidade tinha gerado nas empresas de electricidade.
(64)
O Tribunal de Justiça considerou que as imposições cobradas pela SEP constituíam um recurso estatal, visto que estavam reunidas as seguintes condições:
a)
O suplemento tarifário constituía uma imposição a empresas privadas mediante um acto emanado de autoridades públicas (n.o 47 e n.o 66 do acórdão).
b)
O Estado tinha confiado à SEP a gestão de um serviço económico de interesse geral, a saber, a cobrança da imposição (n.o 68).
c)
A SEP não tinha qualquer possibilidade de utilizar o produto da imposição cobrada para fins diferentes dos previstos na lei e estava sujeita a um controlo rigoroso no que respeita ao cumprimento da sua função (n.o 69).
(65)
O acórdão deixava claro que o processo PreussenElektra não era comparável, já que no caso alemão, examinado pelo Tribunal de Justiça, «[…] as empresas não eram mandatadas Estado para gerir recursos estatais, mas estavam vinculadas por uma obrigação de compra através dos seus recursos financeiros próprios» (33). Por conseguinte, na sua decisão de início do procedimento, de 22 de Julho de 2009, a Comissão observou que, no caso em questão, o OeMAG tinha sido criado e licenciado pelo Estado austríaco e que lhe fora confiada, com base nos respectivos estatutos, a tarefa de administrar os recursos necessários para apoiar a electricidade verde. A Comissão concluiu, assim, que o facto de o OeMAG ser uma entidade privada não é suficiente para considerar que a medida não implica um auxílio estatal. Em particular, a Comissão constatou que a medida notificada não é comparável com o regime PreussenElektra. Enquanto no processo PreussenElektra estava apenas em questão a regulação da relação comercial entre empresas privadas sem a intervenção de um organismo intermédio, a lei austríaca da electricidade verde encarrega o OeMAG de obter e distribuir os fundos destinados a apoiar a produção de electricidade verde.
(66)
O Tribunal de Justiça distingue igualmente o processo Essent dos processos Pearle e PreussenElektra. No processo Pearle, os fundos cobrados por um organismo profissional não foram utilizados para uma política decidida pelas autoridades públicas, mas sim para uma campanha publicitária privada, ao passo que, no caso da PreussenElektra, as empresas de fornecimento de electricidade privadas sujeitas à obrigação de comprar electricidade de fontes renováveis a um preço fixo utilizavam os seus recursos próprios, e não as receitas de uma imposição que tivessem cobrado em nome do Estado (n.o 72 a 74).
(67)
Por conseguinte, no presente caso, a Comissão deve verificar se o OeMAG foi encarregado pelo Estado da cobrança e gestão de uma imposição, como a SEP, ou se utiliza os seus recursos próprios, como no caso da PreussenElektra (34).
(68)
Existência de uma imposição: Em primeiro lugar, a Comissão tem de determinar se os fundos recolhidos pelo OeMAG constituem uma imposição. A Comissão observa que os § 10 e § 19 da lei obrigam os fornecedores de electricidade a comprar uma determinada quantidade de electricidade verde a preço superior ao do mercado, denominado Verrechnungspreis - preço de transferência. Nos termos do § 22b da lei, o nível do preço de transferência é fixado anualmente pelo Ministro federal da Economia e do Trabalho; o § 22b da lei fixa valores por defeito. Por esta razão, a diferença entre o preço de mercado da electricidade e o preço de transferência, que é fixado por um acto de uma autoridade pública, constitui uma imposição sobre a electricidade. No presente caso, a imposição não é paga a outros intervenientes no mercado que realizam actividades comerciais normais, como acontecia no caso da PreussenElektra, o que levou o Tribunal de Justiça a considerar que não estavam envolvidos recursos estatais. No presente caso, os pagamentos são feitos a uma entidade encarregada especialmente da cobrança e distribuição destes recursos exclusivamente para fins de interesse público.
(69)
Designação de um organismo privado para a cobrança e administração da imposição: A lei estabelece que esta imposição seja cobrada, não pelo Estado, mas sim por uma entidade jurídica detentora de uma concessão para actuar como centro de liquidação para a electricidade verde. Actualmente, o OeMAG é detentor de uma concessão como centro de liquidação para todo o território da Áustria. Esta concessão confere ao OeMAG a obrigação de serviço económico de interesse geral de cobrar uma imposição sob a forma de um preço de transferência a todos os fornecedores de electricidade.
(70)
Os fornecedores de electricidade podem repercutir essa imposição nos consumidores de electricidade e, de um ponto de vista económico, é de presumir que geralmente o façam. No entanto, a lei proíbe-os de repercutir a imposição nas empresas com utilização intensiva de energia que tenham sido isentadas, nos termos do § 22c da lei, da obrigação de comprar electricidade verde.
(71)
A Comissão conclui, pois, que o OeMAG foi encarregado pelo Estado de prestar um serviço económico de interesse geral, designadamente a cobrança e administração da imposição.
(72)
Controlo dos fundos e utilização dos mesmos para fins especificados por lei: A Comissão constata que, nos termos do § 23 da lei, o OeMAG deve administrar as receitas do preço de transferência a partir de uma conta bancária específica. Os fundos depositados nesta conta só podem ser utilizados para a compra de electricidade verde. O OeMAG deve disponibilizar, a qualquer momento, todos os documentos relacionados com a conta ao Ministério Federal da Economia e do Trabalho e ao Tribunal de Contas austríacos. Independentemente da estrutura accionista do OeMAG, o § 15 da lei exige também que o Tribunal de Contas efectue auditorias ex post a este organismo.
(73)
A Comissão conclui, portanto, que o OeMAG deve utilizar os fundos para uma finalidade fixada por lei e que o Estado exerce um controlo rigoroso sobre a utilização dos fundos.
(74)
Pelos motivos expostos, a Comissão conclui que, em consonância com os casos Essent e Steinike, as verbas cobradas e administradas pelo OeMAG constituem recursos estatais.
(75)
A Áustria apresentou numerosos argumentos para explicar por que motivo a situação do OeMAG é comparável à do caso PreussenElektra e não do Essent. Nos considerandos seguintes demonstrar-se-á que estes argumentos não resistem a um exame rigoroso.
(76)
Em primeiro lugar, a Comissão observa que a Áustria comparou a lei da electricidade verde com a lei alemã das energias renováveis, na sua versão anterior e na redacção actual, tendo citado o acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Março de 2001 no processo PreussenElektra (35). Esta comparação não é, porém, relevante no presente caso. Na presente decisão, a Comissão examina só a medida proposta e não a legislação alemã ou outra legislação comparável, uma vez que cada caso deve ser avaliado em função de suas próprias circunstâncias. De qualquer modo, há que assinalar, no que se refere aos argumentos apresentados, que a legislação austríaca é muito diferente da lei alemã avaliada no processo PreussenElektra. No acórdão PreussenElektra, o Tribunal de Justiça considerou que só as vantagens concedidas directamente pelo Estado ou por um organismo privado designado ou criado pelo Estado poderiam envolver fundos estatais. Em seguida, o Tribunal de Justiça concluiu que a obrigação de compra imposta aos fornecedores de electricidade privados não pressupõe uma transferência directa ou indirecta de recursos estatais. O regime notificado no presente caso não é, pois, idêntico ao regime examinado no processo PreussenElektra. Tal como se explica na decisão de dar início ao procedimento, de 22 de Julho de 2009, a Comissão constatou que o sistema austríaco inclui fundos imputáveis ao Estado. A Comissão constatou, em particular, que o sistema austríaco difere do alemão na medida em que prevê um organismo intermédio designado pelo Estado (p. ex. o OeMAG) e que o Estado supervisiona e controla a cobrança e distribuição dos recursos administrados por este organismo. Além disso, a Comissão constatou que o sistema austríaco pode permitir também pagamentos directos do Estado ao OeMAG.
(77)
Quanto à lei alemã das energias renováveis, há que assinalar que esta não é objecto da presente notificação e que a Comissão ainda não avaliou esta medida, pelo que não vai entrar em detalhes sobre a suposta analogia entre a lei da electricidade verde e a actual lei das energias renováveis.
(78)
A Áustria alega, além disso, que o OeMAG é uma empresa privada e não um organismo de direito público, como as sociedades que foram debatidas nos acórdãos Air France e Salvat Père. As autoridades austríacas só podem exercer um controlo sobre o OeMAG através da verificação ex post das suas contas e mediante a retirada da concessão.
(79)
A Comissão assinala a este respeito, remetendo para o processo Essent, que o facto de o Estado designar um organismo público ou um organismo privado para a cobrança e administração das receitas de uma imposição é irrelevante. Das conclusões do Tribunal de Justiça não se depreende se a SEP era uma entidade pública ou privada, pelo que este facto não é relevante para a avaliação. Esta conclusão está em conformidade com o n.o 106 das conclusões do advogado-geral Mengozzi no processo Essent e com o acórdão do Tribunal de Justiça no processo Steinike (36).
(80)
A circunstância de o OeMAG ser uma empresa sob controlo privado não exclui, portanto, a presença de recursos estatais. A questão determinante consiste em saber se foi designado pelo Estado para cobrar e gerir uma imposição.
(81)
A Áustria argumenta ainda que o orçamento do Estado não suporta quaisquer eventuais perdas do OeMAG e que o papel das autoridades públicas está limitado à fixação dos preços de compra e venda da electricidade verde. Não existem, por conseguinte, quaisquer encargos para o orçamento do Estado do tipo invocado nos processos Sloman Neptun e Pearle.
(82)
A este respeito, a Comissão sublinha que, como se demonstrou no processo Essent, as verbas ao dispor de uma entidade privada que tenha sido designada pelo Estado para a cobrança e administração de uma imposição constituem um recurso estatal. Por conseguinte, uma redução do nível da imposição paga por determinadas empresas a ela sujeitas é suficiente para representar um ónus para o Estado.
(83)
Em relação ao argumento da Áustria de que a E-Control não dispõe de qualquer poder discricionário para isentar da obrigação de compra as empresas com utilização intensiva de energia, a Comissão assinala que, tal como explicou o advogado geral Mengozzi no n.o 109 das suas conclusões no processo Essent, para avaliar se determinados fundos constituem recursos estatais é irrelevante que o organismo designado pelo Estado para cobrar e administrar a imposição disponha ou não de margem de apreciação.
(84)
Quanto ao último argumento da Áustria, a saber, que o montante total pago pelos fornecedores de electricidade ao OeMAG não é afectado pelo mecanismo de isenção, que só modifica a distribuição do montante total entre as diferentes categorias de consumidores finais, a Comissão observa que o facto de as perdas de receitas estatais serem compensadas por um aumento das receitas estatais provenientes de outras fontes também não é relevante no que respeita à utilização de recursos estatais. É bem mais decisivo o facto de uma empresa beneficiar de uma vantagem e de esta vantagem conduzir a uma diminuição das receitas estatais procedentes dessa empresa. É evidente que o Estado, em última instância, terá de encontrar outras fontes de receitas para compensar a redução.
(85)
A Comissão conclui que os factos do presente caso correspondem aos factos examinados nos processos Essent e Steinike; estão reunidos todos os critérios estabelecidos em ambos os processos para a presença de recursos estatais. Consequentemente, a presente medida é financiada com recursos estatais.
(86)
A utilização dos fundos controlados pelo OeMAG é regulada pela lei da electricidade verde. Por conseguinte, a utilização desses fundos pode ser imputada ao Estado.
(87)
Concluiu-se do que ficou exposto que o mecanismo de isenção implica perdas de recursos estatais e que estas são imputáveis ao Estado.
5.1.3. Selectividade da medida
(88)
A Comissão recorda que a medida pode, em teoria, parecer neutra, tanto no que respeita às empresas como aos sectores económicos, e no entanto ser selectiva na prática.
(89)
A Áustria alega que o mecanismo de isenção não constitui um auxílio estatal, visto que não é selectivo mas sim uma medida geral, acessível a todas as empresas e sectores. Em primeiro lugar, a Áustria argumenta que o limiar de 0,5 % previsto no regime notificado não impõe limitações relacionadas com o sector industrial ou a dimensão das empresas, ou quaisquer outros critérios selectivos (37). Em segundo lugar, a Áustria assinala que a medida abrange 2 300 empresas de 19 sectores económicos diferentes, o que mostraria que, na realidade, a medida está aberta a todas as empresas e sectores económicos.
(90)
Uma medida é selectiva se favorecer apenas certas empresas ou a produção de determinados bens. Não é selectiva se se aplicar a todas as empresas situadas no território nacional, independentemente do seu sector de actividade.
(91)
No que se refere ao primeiro argumento, a Comissão constata que o limiar de 0,5 % não é suficiente para classificar o regime notificado como uma medida geral. A Comissão constata, pelo contrário, que em resultado deste limiar nem todas as empresas situadas no território nacional podem beneficiar da medida notificada.
(92)
A Áustria alegou que a medida notificada está reservada às empresas cujos custos aumentem em mais de 0,5 % do respectivo valor líquido de produção devido à sua contribuição para a promoção da electricidade verde. A Comissão observa que estas condições são muito semelhantes aos requisitos da definição de «empresa com utilização intensiva de energia» constante do artigo 17.o, n.o 1, alínea a), da directiva relativa à tributação da energia (38). No entanto, a Áustria argumenta que o limiar de 0,5 % não é suficiente para qualificar a medida notificada como uma medida selectiva. Do ponto de vista da Áustria, esta conclusão é corroborada pelo acórdão do Tribunal de Justiça no processo Adria-Wien pipeline. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre um reembolso parcial de impostos sobre a energia que era concedido às empresas quando os impostos excediam 0,35 % do valor líquido da sua produção. O Tribunal de Justiça declarou que: «[…] medidas nacionais que prevêem um reembolso parcial dos impostos sobre a energia incidentes sobre o gás natural e a energia eléctrica não constituem auxílios estatais na acepção do artigo 92.o do Tratado CE (actualmente artigo 107.o TFUE) quando se apliquem a todas as empresas situadas no território nacional, independentemente do objecto da sua actividade» (39).
(93)
No entanto, a Comissão considera que esse acórdão não exclui a possibilidade da existência de selectividade no que diz respeito ao limiar de 0,5 % no caso em apreço. A Comissão observa que o referido acórdão tinha por objecto um pedido de decisão prejudicial apresentado por um órgão jurisdicional austríaco, relativo ao regime de bonificação fiscal da energia. O Tribunal austríaco apresentou duas questões. Em primeiro lugar, perguntou se a bonificação fiscal devia ser considerada selectiva no âmbito regime em questão, uma vez que era concedida apenas a empresas que produziam bens corpóreos. Em segundo lugar, colocou a questão, hipotética, de saber como deveria avaliar uma bonificação fiscal aplicada a todas as empresas, independentemente da respectiva actividade, sem estar limitada a empresas cuja actividade principal fosse a produção de bens corpóreos.
(94)
Relativamente à primeira questão, o Tribunal considerou que a restrição da bonificação fiscal às empresas produtoras de bens corpóreos tornava a medida selectiva. Dado o carácter hipotético da segunda questão, relativa à avaliação de uma bonificação fiscal acessível a todos os sectores da economia, o Tribunal de Justiça respondeu em termos muito gerais. Observou, designadamente, que uma medida é selectiva se favorecer determinadas empresas ou a produção de determinados bens e não é selectiva se se aplicar a todas as empresas no território nacional, sem distinção (40). O Tribunal concluiu que as medidas nacionais não constituem auxílios estatais «quando se apliquem a todas as empresas no território nacional, independentemente da sua actividade» (41). O Tribunal não deu qualquer indicação sobre se uma medida sujeita a um limiar de 0,35 % deve ser considerada aplicável a todas as empresas. Este aspecto foi salientado pelo advogado-geral F. Jacobs nas conclusões apresentadas num subsequente processo do Tribunal: «[…] o efeito do limiar de 0,35 % não (foi) analisado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Adria-Wien Pipeline» (42). O Tribunal não teve de decidir se o mecanismo de isenção enquanto tal (isto é, sem a restrição a empresas cuja actividade principal é a produção de bens corpóreos) era selectivo de facto. Deste modo, o Tribunal não excluiu a possibilidade de o limiar de 0,35 % ser selectivo se tivesse como efeito de facto a não aplicação da medida a todas as empresas no território nacional.
(95)
A Comissão considera, pelo contrário, que o Tribunal deu algumas indicações de que um tal limiar pode ser selectivo mesmo se a medida for aplicável a uma série de sectores diferentes. Com efeito, na sua resposta à segunda questão o Tribunal afirmou, em especial, que nem o número elevado de empresas beneficiárias nem a diversidade e importância dos sectores a que as empresas pertencem permitem considerar uma iniciativa estatal como medida geral de política económica (43). A Comissão observa igualmente que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, muitas medidas que não são sectoriais podem ser consideradas selectivas se não forem concedidas, de facto, a todas as empresas no território nacional (44). Depreende-se, pois, que mesmo as medidas concedidas a todos os sectores podem ser consideradas selectivas quando não são, de facto, concedidas a todas as empresas no território em causa.
(96)
Este ponto de vista é igualmente expresso numa decisão da Comissão relativa ao regime austríaco de bonificação fiscal da energia (45). Na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça anteriormente referido, a Áustria alargou a medida de modo a permitir que as empresas de todos os sectores pudessem requerer a redução da taxa de energia. Na sua apreciação do regime alterado, a Comissão concluiu que a medida continuava a ser selectiva porque, embora a bonificação fosse formalmente aplicável a todas as empresas, na prática só poderiam beneficiar da medida as empresas com um elevado consumo de energia em relação ao valor líquido da sua produção (46). A Comissão concluiu que este regime constituía um auxílio estatal ilegal (por não ser notificado) que não era compatível com o mercado interno (47).
(97)
Os efeitos da decisão da Comissão conduziram posteriormente um tribunal administrativo austríaco a apresentar ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial (48). As questões apresentadas pelo tribunal austríaco referiam-se ao alcance dos efeitos da ilegalidade da bonificação fiscal, e o Tribunal de Justiça não voltou a examinar a questão da selectividade. Este aspecto foi todavia debatido pelo advogado-geral. Nas suas conclusões, este observou: «[…] como salienta a Comissão, a concessão de reembolsos apenas para as empresas de prestação de serviços (para além das empresas de produção) que não tenham sido excluídas pelo limiar de 0,35 % corresponderia simplesmente a alargar o número dos beneficiários do auxílio. Contudo, isso não privaria o auxílio dos seus efeitos enquanto tal, uma vez que permaneceria o critério da selectividade» (49). O advogado-geral também considerou que «[…] o raciocínio da Comissão na sua decisão de 2004 é convincente quanto à natureza selectiva do limiar de 0,35 % no regime alterado […]» (50).
(98)
A Comissão conclui, com base no que precede, que o limiar de 0,5 % em questão no presente caso é um critério de selecção que restringe o benefício da medida notificada às empresas com utilização intensiva de energia e exclui as empresas que não sejam grandes consumidoras de energia. Independentemente do número de sectores abrangidos pela medida, a existência do limiar implica que nem todas as empresas no território nacional poderão beneficiar da medida notificada. Consequentemente, o limiar torna a medida notificada selectiva.
(99)
A Comissão observa, além disso, que só podem beneficiar do mecanismo de isenção examinado na presente decisão as empresas às quais é concedida uma redução fiscal nos termos da lei austríaca de bonificação fiscal da energia que foi objecto da decisão da Comissão relativa ao auxílio estatal C-33/2003. Por conseguinte, a argumentação da Comissão na referida decisão aplica-se, mutatis mutandis, ao caso em apreço.
(100)
No que respeita à segunda linha de argumentação apresentada pela Áustria, a Comissão considera que a medida notificada é selectiva também porque, na prática, se concentra essencialmente num número reduzido de empresas que desenvolvem actividades de produção de determinados produtos intensivos em energia. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma medida tem de ser analisada não por referência aos seus motivos ou objectivos mas sim em função dos seus efeitos (51). Isto significa que, mesmo quando, em termos formais, uma medida seja aplicável a todos os sectores e a todas as empresas, poderá ser considerada selectiva se não estiver acessível de facto a todas as empresas no território nacional. O Tribunal de Justiça considerou que «nem o número elevado de empresas beneficiárias nem a diversidade e a importância dos sectores industriais a que as empresas pertencem permitem considerar que [o regime] constitui […] uma medida geral de política económica» (52).
(101)
Na sua investigação, a Comissão verificou que o regime notificado se concentra principalmente num número muito reduzido de empresas, na sua maior parte dedicadas à produção de mercadorias. Neste contexto, a Áustria apresentou, em 9 de Setembro de 2010, dados recolhidos com base no regime tal como actualmente aplicado, ou seja, com intensidades de auxílio inferiores ao limiar de notificação. De acordo com esses dados, só cerca de 2 000 das 300 000 empresas da Áustria requereram a aplicação do regime (ou seja, menos de 1 % de todas as empresas austríacas). Além disso, aproximadamente 66 % das verbas concedidas no âmbito do regime foram atribuídas a empresas activas na «produção de mercadorias» (53). A Comissão observa ainda que, se a Áustria aumentasse a intensidade do auxílio para valores superiores aos limiares de minimis, abaixo dos quais o regime é agora provisoriamente aplicado, a medida concentrar-se-ia muito provavelmente ainda mais nas empresas activas na produção de mercadorias. A demonstrá-lo está o facto de que, com base nas informações fornecidas pela Áustria, só 12 empresas poderiam beneficiar de intensidades de auxílio mais elevadas do que ao abrigo da versão do regime actualmente aplicada, e que apenas duas destas empresas operam no sector dos transportes, ao passo que 10 estão envolvidas na produção de mercadorias (54).
(102)
A Comissão conclui do que ficou exposto que o regime notificado poucas ou nenhumas vantagens trará para a maior parte dos sectores da economia austríaca e que os benefícios reverterão principalmente para as empresas activas num dos ramos económicos, o da produção de mercadorias. Independentemente do número de sectores em que as empresas poderiam beneficiar da medida, esta concentra-se essencialmente nas empresas que desenvolvem actividades de produção de mercadorias e deve, por conseguinte, ser considerada selectiva de facto.
(103)
A Comissão conclui do que precede que o mecanismo de isenção notificado é selectivo, uma vez que prevê um limiar de 0,5 % através do qual a medida fica reservada às empresas com utilização intensiva de energia, e pelo facto de estas empresas operarem essencialmente na produção de mercadorias.
(104)
A Comissão observa que, mesmo que uma medida tenha um carácter selectivo, não preenche a condição de selectividade quando se justificar pela natureza ou pela economia geral do sistema em que se integra (55). Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, incumbe ao Estado-Membro demonstrar que assim é (56).
(105)
Segundo o Tribunal, deve estabelecer-se uma distinção entre, por um lado, os objectivos de um dado regime fiscal, que lhe são exteriores, e, por outro, os mecanismos inerentes ao próprio sistema fiscal, que são necessários para a realização de tais objectivos. Apenas estes mecanismos podem ser justificados pela natureza ou pela economia geral do sistema fiscal em que a medida se integra (57). Os objectivos extrínsecos têm de ser considerados na fase da apreciação da compatibilidade (58).
(106)
A Áustria considera que a diferenciação dos montantes introduzida pelo § 22c da lei visa tomar em conta as diferentes capacidades das empresas de suportar imposições suplementares. A Áustria considera ainda que o mecanismo de isenção não compromete os benefícios ambientais previstos pela lei da electricidade verde, uma vez que o montante de auxílio disponível para apoiar a produção de electricidade verde não é reduzido. A Áustria entende que apenas através da redução dos custos ambientais de determinadas empresas será possível estabelecer um mecanismo de financiamento sustentável para a electricidade verde, que é necessário a fim de assegurar o apoio às fontes de energia renováveis.
(107)
A Comissão observa, neste contexto, que o objectivo intrínseco do sistema estabelecido com o preço de transferência consiste em aumentar as receitas para efeitos específicos da promoção das energias renováveis. O mecanismo de isenção, porém, tem como objectivo melhorar a competitividade das empresas com utilização intensiva de energia, ao reduzir o preço que estas têm de pagar pela electricidade, e reforçar, deste modo, a aceitação do sistema baseado no preço de transferência. Este objectivo é extrínseco à lógica e à economia geral do sistema.
(108)
O Tribunal de Justiça considerou que a prossecução de um tal objectivo extrínseco não pode ser invocada para justificar uma medida por referência à natureza ou à economia geral do sistema fiscal (59). Esta questão só pode ser analisada no âmbito da verificação da compatibilidade (60).
(109)
A Áustria invoca duas decisões sobre auxílios estatais para sustentar o ponto de vista de que o mecanismo de isenção é justificado pela lógica e pela economia geral do sistema; porém, a Comissão observa que nestas decisões a situação é diferente. O auxílio estatal N 271/06, respeitante a disposições fiscais dinamarquesas sobre o calor excedentário, não procura melhorar a competitividade mas antes assegurar a neutralidade do tratamento fiscal de todos os produtos energéticos. O auxílio estatal N 860/06, respeitante a isenções do imposto alemão sobre a energia para produtos energéticos de dupla utilização, baseava-se no princípio de que os produtos energéticos devem ser tributáveis apenas quando são utilizados para aquecimento ou combustível.
(110)
Daqui resulta que a isenção notificada, aplicável às indústrias com utilização intensiva de energia, não é justificada pela natureza ou pela economia geral do sistema em que se integra.
(111)
A Comissão conclui, por conseguinte, que a medida notificada preenche a condição de selectividade, uma vez que é selectiva de facto e não é justificada pela natureza e pela economia geral do sistema.
5.1.4. Distorção da concorrência e impacto nas trocas comerciais
(112)
Os beneficiários da medida, que no entender da Comissão constitui um auxílio ao funcionamento, realizam na sua maioria actividades de produção de mercadorias com utilização intensiva de energia, como metal ou produtos de papel (61). Nestes sectores existem trocas comerciais entre os Estados-Membros, e as empresas estão em concorrência com empresas de outros Estados-Membros. Por conseguinte, a medida em causa é susceptível de falsear a concorrência e afectar o comércio no mercado interno.
5.1.5. Conclusão
(113)
A Comissão conclui que o mecanismo de isenção constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFEU, porque tem por efeito uma redução de recursos estatais que confere uma vantagem selectiva a empresas com utilização intensiva de energia. Por conseguinte, a medida é susceptível de afectar o comércio entre os Estados-Membros e falsear a concorrência no mercado interno.
5.2. Legalidade do auxílio
(114)
A Áustria comprometeu-se a não aplicar o regime de auxílio antes da aprovação da Comissão Europeia. A Áustria notificou a medida antes da sua aplicação, respeitando assim as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE (62).
5.3. Apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado interno
(115)
Ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE, a Comissão pode declarar os auxílios estatais compatíveis com o mercado interno. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça o ónus da prova para demonstrar que uma medida é compatível recai sobre o Estado-Membro (63).
(116)
A Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação para declarar auxílios estatais compatíveis com o mercado interno com base no artigo 107.o, n.o 3, do TFUE (64). No exercício do seu poder de apreciação, a Comissão publicou orientações e comunicações nas quais estabelece os critérios para declarar certos tipos de auxílios compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE. Segundo jurisprudência constante, a Comissão está obrigada a observar as orientações e comunicações que publica no domínio do controlo dos auxílios estatais, desde que não se afastem das disposições do TFUE e sejam aceites pelos Estados-Membros (65).
(117)
Por isso, antes de mais nada, deve verificar-se se o auxílio notificado entra no âmbito de aplicação de um ou mais conjuntos de orientações ou comunicações e se pode ser declarado compatível com o mercado interno, na medida em que satisfaz os critérios de compatibilidade que nelas se estabelecem.
(118)
A Áustria alega que o auxílio notificado é abrangido pelo âmbito do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente (66), ou que o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente é aplicável por analogia. Além disso, a Áustria alega também que o auxílio é abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento geral de isenção por categoria (67).
(119)
No entanto, existem situações claramente definidas em que podem ser concedidos auxílios ao funcionamento. Em especial, os auxílios ao funcionamento sob a forma de reduções de impostos podem ser concedidos, em determinadas circunstâncias, com base no capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente (68) ou do artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categoria (69). Em certas condições, os auxílios podem igualmente ser avaliados directamente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
5.3.1. Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente
(120)
O âmbito de aplicação do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente define-se da seguinte forma (70):
«(58)
O presente enquadramento aplica-se aos auxílios estatais a favor do ambiente e a sua aplicação respeitará as outras políticas comunitárias relativas aos auxílios estatais, as outras disposições do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Tratado da União Europeia e a legislação adoptada ao abrigo desses tratados.
(59)
O presente enquadramento aplica-se aos auxílios estatais destinados a apoiar a protecção do ambiente em todos os sectores regidos pelo Tratado CE. Aplica-se igualmente aos sectores objecto de regras comunitárias específicas em matéria de auxílios estatais (sectores siderúrgico, da construção naval, dos veículos automóveis, das fibras sintéticas, dos transportes, do carvão, da agricultura e das pescas), salvo disposição em contrário dessas regras específicas.».
(121)
O ponto 70(1) do Enquadramento define «protecção do ambiente» como «qualquer medida destinada a sanar ou impedir danos ao meio físico ou aos recursos naturais provocados pelas próprias actividades do beneficiário, a reduzir o risco desses danos ou a incentivar uma utilização mais racional dos recursos naturais, nomeadamente através de medidas de poupança de energia e da utilização de fontes de energia renováveis». Do ponto 151 do Enquadramento depreende-se que as medidas que contribuam, pelo menos indirectamente, para uma melhoria significativa da protecção do ambiente entram no âmbito de aplicação do mesmo Enquadramento.
(122)
A Áustria considera que o mecanismo de isenção contribui, pelo menos indirectamente, para a protecção do ambiente, por duas razões: em primeiro lugar, o mecanismo é uma condição prévia necessária para garantir o apoio político para um incremento do preço de transferência para um nível superior, o que é necessário para financiar uma maior produção de electricidade a partir de energias renováveis e, por outro lado, aumenta o preço do consumo eléctrico, o que incentiva a fazer um uso mais eficiente da energia.
(123)
No que se refere ao primeiro argumento, a Comissão assinala que não existe necessariamente uma relação entre o preço de transferência e o incremento do nível de produção de electricidade a partir de energias renováveis. Por força da Directiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE («Directiva energias renováveis») (71), a Áustria tem a obrigação de aumentar a produção de electricidade a partir de fontes renováveis. No entanto, tem a liberdade para decidir como o vai financiar. Poderia, por exemplo, utilizar as receitas fiscais. Por isso, o mecanismo de isenção não é necessário para aumentar a produção de electricidade a partir de fontes renováveis.
(124)
No que se refere ao segundo argumento, a Comissão observa que o mecanismo de isenção funciona como um limite máximo. O preço médio da electricidade pago pelas empresas com utilização intensiva de energia reduz-se com cada kilowatt/hora suplementar que consomem acima do limiar. Em vez de fomentar a eficiência energética, o mecanismo de isenção contribui efectivamente para reduzir essa eficiência.
(125)
Portanto, a Comissão chega à conclusão que o mecanismo de isenção não entra no âmbito de aplicação do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.
(126)
Ainda que a medida entrasse no âmbito de aplicação do Enquadramento - o que não ocorre no presente caso -, a Comissão constata que não podia ser declarada compatível com o mercado interno, uma vez que não cumpre os requisitos do capítulo 4 do Enquadramento.
(127)
No capítulo 4 do Enquadramento distingue-se, em relação com a compatibilidade, entre impostos ambientais objecto de harmonização a nível comunitário e os que não são objecto de harmonização. A imposição parafiscal representada pelo preço de transferência não é um imposto ambiental objecto de harmonização a nível da União. A Comissão assinala a este respeito que na Directiva energias renováveis se estabelecem objectivos obrigatórios em relação às energias renováveis, mas permite-se aos Estados-Membros decidirem como alcançar esses objectivos.
(128)
Por conseguinte, o mecanismo de isenção deveria ser apreciado de acordo com as regras aplicáveis aos impostos ambientais não harmonizados segundo o capítulo 4 do Enquadramento (72).
(129)
De acordo com essas disposições, o Estado-Membro em causa tem de fornecer as informações sobre os sectores económicos respectivos ou as categorias de beneficiários abrangidos pelas isenções ou reduções, sobre a situação dos principais beneficiários em cada sector relevante e sobre a forma como a tributação pode contribuir para a protecção do ambiente. Os sectores isentos devem ser correctamente descritos, devendo ser apresentada uma lista dos maiores beneficiários no que respeita a cada sector (atendendo nomeadamente ao volume de negócios, às quotas de mercado e ao montante da matéria colectável) (73). Com base nessas informações, a Comissão tem de examinar se as reduções ou isenções dos impostos ambientais são necessárias e proporcionais. No que se refere à necessidade, a selecção dos beneficiários deve basear-se em critérios objectivos e transparentes, o imposto ambiental antes da redução deve conduzir a um aumento substancial dos custos de produção que não pode ser repercutido nos clientes sem implicar reduções significativas a nível das vendas (74). No que respeita à proporcionalidade do auxílio, o correspondente Estado-Membro deverá demonstrar que cada beneficiário individual paga uma proporção do nível fiscal nacional que equivale em larga medida ao seu desempenho ambiental, que paga, pelo menos, 20 % do imposto nacional, salvo se puder ser justificada uma taxa inferior, e que as reduções ou isenções estão sujeitas à celebração de acordos para alcançar objectivos em matéria de protecção do ambiente (75).
(130)
No entanto, a Comissão constata que, apesar de várias solicitações da Comissão, a Áustria não prestou essas informações (76). Por conseguinte, a Comissão não pôde examinar se o auxílio é necessário e proporcionado ou o modo como pode contribuir para a protecção do ambiente.
5.3.2. Analogia com o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente
(131)
Tendo em conta que o mecanismo de isenção notificado não contribui, nem sequer indirectamente, para a protecção do ambiente, a Comissão examinou se podia aprovar o mecanismo de isenção por analogia com o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.
(132)
Segundo a Áustria, o mecanismo de isenção pode ser examinado por analogia com as disposições em matéria de reduções fiscais para os impostos energéticos objecto de harmonização estabelecidas nos pontos 152 e 153 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. A este respeito, a Comissão recorda que no capítulo 4 do Enquadramento se prevêem dois tipos de exame das reduções de impostos ambientais, que podem conduzir a duas conclusões diferentes. Em primeiro lugar, o capítulo 4 estabelece disposições para as reduções dos impostos energéticos objecto de harmonização nos termos da Directiva relativa à tributação da energia, que podem ser declaradas compatíveis com o mercado interno, sem uma análise complementar, desde que cumpram a taxa mínima de imposto estabelecida na Directiva relativa à tributação da energia. Em segundo lugar, o capítulo 4 estabelece disposições específicas para examinar as reduções dos impostos ambientais que não foram objecto de harmonização, assim como as reduções dos impostos sobre a energia objecto de harmonização situados abaixo dos níveis mínimos da taxa estabelecida na Directiva relativa à tributação da energia. Em qualquer destes casos, o Estado-Membro tem, entre outras coisas, de fornecer informações pormenorizadas sobre a necessidade e a proporcionalidade da medida. A Áustria argumenta que a Comissão podia aprovar o mecanismo de isenção para imposições parafiscais com base no facto de que as empresas beneficiárias pagam, pelo menos, os custos mínimos do imposto austríaco sobre a energia.
(133)
A Comissão constata que não há precedentes na sua prática decisória nem na jurisprudência dos Tribunais europeus em que as regras para examinar os impostos sobre a energia harmonizados nos termos do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente se aplicassem por analogia com as imposições parafiscais.
(134)
De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma norma da legislação da União pode ser aplicada por analogia, se estiverem reunidas ambas as condições seguintes: em primeiro lugar, as regras aplicáveis ao caso devem ser muito semelhantes às que se procurou aplicar por analogia. Em segundo lugar, as regras aplicáveis ao caso devem conter uma omissão que seja incompatível com um princípio geral da legislação da União Europeia e que possa ser solucionada por analogia (77). Tendo em conta estas condições, a Comissão constata que as analogias só se aplicam em circunstâncias excepcionais na legislação da UE.
(135)
Em primeiro lugar, as regras aplicáveis ao caso devem ser muito semelhantes às que se procurou aplicar por analogia. Uma vez que o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente prevê a isenção ou a redução dos impostos ambientais, as regras que regem as imposições notificadas nos termos da lei relativa à electricidade verde devem ser semelhantes às aplicáveis aos impostos ambientais.
No entanto, a Comissão considera que a posição legal no que respeita aos impostos ambientais segundo a legislação da UE não é comparável à posição legal das imposições parafiscais nos termos dessa mesma legislação. Enquanto a legislação da UE não prevê regras específicas no que diz respeito às imposições parafiscais, prevê regras específicas em matéria de impostos ambientais. Essas regras incluem, designadamente, os níveis mínimos de tributação estabelecidos pela Directiva relativa à tributação da energia, bem como as excepções a esses níveis mínimos que se concedem de acordo com o disposto no capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e no artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categoria. No que respeita às imposições parafiscais, a Comissão constata que não há regras sobre isenções ou reduções nem sobre níveis mínimos.
(136)
Assim, a Comissão conclui que as imposições parafiscais estabelecidas nos termos do regime austríaco não estão sujeitas a regras que possam ser semelhantes às que se aplicam aos impostos ambientais por força da legislação da UE.
(137)
Em segundo lugar, as regras aplicáveis ao caso devem conter uma omissão que seja incompatível com um princípio geral da legislação da União Europeia e que possa ser solucionada por analogia.
(138)
No entanto, as medidas que não entrem no âmbito de aplicação do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente podem ser examinadas na acepção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Por isso, a Comissão não pôde encontrar no Enquadramento nenhuma «lacuna» deste tipo que possa justificar o exame da medida notificada aplicando a analogia. Esta conclusão aplica-se aos dois casos, às analogias com impostos objecto de harmonização e com impostos não objecto de harmonização.
(139)
Além disso, a ausência de regras relativas às isenções de imposições parafiscais não se pode resolver em nenhum caso por analogia com as regras que regem as reduções dos impostos ambientais por força da legislação da UE. Além disso, a Comissão constata que uma aplicação por analogia das regras sobre reduções dos impostos sobre a energia harmonizados às imposições parafiscais não harmonizadas suporia também que as empresas poderiam cumprir os níveis mínimos de tributação estabelecidos na Directiva relativa à tributação da energia, através do pagamento de tais imposições parafiscais. Tal abordagem não está, portanto, de acordo com o sentido da Directiva relativa à tributação da energia. A Comissão considera que as taxas mínimas da Directiva relativa à tributação da energia foram estabelecidas unicamente com vista à sua aplicação no âmbito do regime fiscal harmonizado sobre a energia. A sua utilização como um parâmetro de referência fora do âmbito harmonizado corresponderia a uma aplicação que não estava prevista. As taxas mínimas não foram claramente estabelecidas com o objectivo de definir o encargo total que as empresas com utilização intensiva de energia deveriam suportar como resultado das medidas regulatórias sobre o ambiente, como as que decorrem, especialmente, de mecanismos de financiamento para tarifas de alimentação. Tal abordagem ignoraria também o facto de que a política no âmbito dos auxílios estatais aceita uma forma de proceder benevolente relativamente às isenções fiscais acima de um nível mínimo harmonizado, porque a igualdade das condições de concorrência é garantida, pelo menos em certa medida, pelo cumprimento das taxas mínimas, que são aplicáveis em todos os Estados-Membros. Todavia, este argumento não se aplica aos encargos decorrentes de regimes de tarifas de alimentação não harmonizados, em que os desvios das contribuições normalizadas podem provocar distorções na concorrência.
(140)
Daqui resulta que a ausência de regras sobre a redução das imposições parafiscais não constitui uma omissão que seja incompatível com um princípio geral da legislação da UE e que pudesse ser solucionada por analogia com as regras existentes sobre reduções de impostos sobre a energia harmonizados.
(141)
Em qualquer caso, ainda que pudessem aplicar-se essas regras por analogia, o mecanismo de isenção não poderia ser considerado compatível pelas razões expostas nos considerandos 129 a 133.
(142)
A Comissão conclui do exposto que não pode estabelecer uma analogia entre o mecanismo de isenção notificado e as regras para avaliar as reduções dos impostos sobre a energia harmonizados previstas no capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e que, portanto, não pode aprovar o mecanismo de isenção com base em tal analogia.
5.3.3. Analogia com o artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categoria (RGIC)
(143)
A Comissão examinou também se podia aprovar o mecanismo de isenção por analogia com o artigo 25.o do RGIC.
(144)
A Áustria considera que as diferenças entre a redacção do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e a do artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categoria deixam uma certa margem de manobra para uma aprovação da medida por analogia com o artigo 25.o do Regulamento. A Áustria argumenta que no ponto 152 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente se estabelece o seguinte:
«A fim de serem aprovadas nos termos do artigo 87.o do Tratado CE, as reduções ou isenções dos impostos ambientais, nomeadamente os impostos objecto de harmonização nos termos da Directiva 2003/96/CE, devem ser compatíveis com a legislação comunitária aplicável neste domínio e observar os limites e condições nela estabelecidos.».
(145)
Contudo, no artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categoria pode ler-se:
«Os regimes de auxílios no domínio do ambiente sob a forma de reduções dos impostos ambientais que satisfaçam as condições enunciadas na Directiva 2003/96/CE são compatíveis com o mercado comum na acepção do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado e isentos do requisito de notificação previsto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, desde que preencham as condições estabelecidas nos n.os 2 e 3 do presente artigo» (78).
(146)
Desta redacção, a Áustria concluiu que o artigo 25.o do RGIC pode ser de âmbito mais vasto do que o ponto 152 do Enquadramento. A Áustria argumentou que enquanto o ponto 152 do Enquadramento só pode ser aplicável aos impostos harmonizados pela Directiva relativa à tributação da energia, o artigo 25.o do RGIC exige apenas que o mecanismo de isenção cumpra os níveis mínimos de tributação estabelecidos na Directiva relativa à tributação da energia, mesmo que não se trate de uma tributação da energia objecto de harmonização. Do ponto de vista da Áustria, o artigo 25.o do Regulamento poderia, por conseguinte, ser aplicado à redução dos impostos ambientais não harmonizados, que poderiam ser declarados compatíveis com o mercado interno, desde que o sistema geral de tributação cumpra os níveis mínimos de tributação da energia. Apesar de a Áustria reconhecer que as contribuições pagas por força da lei relativa à electricidade verde não são impostos (79), alega que o mecanismo de isenção notificado poderia ser examinado e aprovado por analogia com a disposição sobre os impostos ambientais no artigo 25.o do RGIC.
(147)
Na perspectiva da Comissão, porém, não há margem para uma analogia com o artigo 25.o do RGIC. Em primeiro lugar, as regras aplicáveis ao caso não são muito semelhantes às que se procurou aplicar por analogia. O texto do artigo 25.o do RGIC indica claramente que o disposto apenas se aplica a impostos ambientais harmonizados por força da Directiva relativa à tributação da energia. Nesta acepção, a classificação como um imposto sobre a energia é uma «condição» para a aplicação do artigo 25.o do RGIC. Esta interpretação é também apoiada pelo facto de que resulta da lógica do sistema do RGIC que o mesmo não pode ter um âmbito de aplicação mais vasto do que o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente a que se refere. Por isso, o artigo 25.o do RGIC aplica-se claramente apenas aos impostos sobre a energia harmonizados pela Directiva relativa à tributação da energia. Como já se explicou antes, as contribuições pagas por força da lei relativa à electricidade verde não são impostos ambientais e as disposições da Directiva relativa à tributação da energia não são aplicáveis a essas contribuições. Daí decorre que as regras que regem os impostos sobre a energia não são comparáveis com as regras aplicáveis às tarifas de alimentação austríacas. Em segundo lugar, as regras aplicáveis ao caso não contêm uma omissão que seja incompatível com um princípio geral da legislação da União Europeia e que possa ser solucionada por analogia. As reduções fiscais ou outras medidas semelhantes que não estão cobertas pelo RGIC não são por si mesmas incompatíveis com a legislação da UE, apenas têm de respeitar a obrigação geral de notificação em conformidade com o artigo 108.o do TFUE. Podem, então, ser avaliadas e consideradas compatíveis com o mercado interno ao abrigo do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, ou, se o Enquadramento não for aplicável, directamente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Daqui se depreende que as regras aplicáveis à avaliação do regime de auxílio austríaco não contêm uma omissão incompatível com a legislação da UE.
(148)
Do exposto, a Comissão conclui que não pode estabelecer uma analogia entre as contribuições pagas por força da lei relativa à electricidade verde e os impostos sobre a energia harmonizados referidos no artigo 25.o do RGIC e que, por conseguinte, a Comissão não pode aprovar o mecanismo de isenção com base numa tal analogia.
5.3.4. Compatibilidade nos termos do artigo 107,o, n.o 3, alínea c), do TFUE
(149)
A Comissão constata que a Áustria não alegou que o mecanismo de isenção pode ser declarado compatível directamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Dado que é ao Estado-Membro que compete apresentar quaisquer argumentos para estabelecer a compatibilidade do auxílio (80) e demonstrar que as condições aplicáveis são respeitadas, só por esse motivo, a Áustria não pode fazer valer este argumento como base de compatibilidade.
(150)
Contudo, a Comissão examinou se podia considerar o mecanismo de isenção compatível com base neste fundamento jurídico.
(151)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, «os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas» podem ser considerados compatíveis com o mercado interno «quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum». Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão pode declarar um auxílio estatal compatível com o mercado interno se esse auxílio contribui para a realização de um objectivo de interesse comum (81), é necessário para a consecução desse objectivo (82), e não altera desfavoravelmente as condições comerciais de forma contrária ao interesse comum.
(152)
De igual modo, é prática corrente da Comissão (83) considerar que certas medidas podem ser declaradas compatíveis directamente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE se forem necessárias e proporcionais e se os efeitos positivos para o objectivo comum compensarem os efeitos negativos sobre a concorrência e o comércio. A este respeito, a Comissão considera que é apropriado colocar as seguintes perguntas:
1.
A medida de auxílio tem um objectivo de interesse comum claramente definido?
2.
O instrumento de auxílio foi bem concebido por forma a concretizar o objectivo de interesse comum? Mais especificamente:
a)
A medida de auxílio é um instrumento adequado e necessário, ou existem outros instrumentos mais adequados?
b)
O auxílio tem um efeito de incentivo, isto é, o auxílio altera o comportamento das empresas?
c)
O auxílio é proporcionado, isto é, pode a mesma alteração de comportamento ser obtida com um nível de auxílio inferior?
3.
As distorções da concorrência e o efeito sobre as trocas comerciais são limitados, de tal forma que o balanço geral é positivo?
(153)
Segundo dados da Áustria, o principal objectivo da medida é a protecção do ambiente. No entanto, tal como ficou demonstrado supra nos considerandos 126 a 129, o mecanismo de isenção não contribui para a protecção do ambiente.
(154)
Além disso, o efeito ambiental da medida devia ser atingido através de um aumento generalizado das tarifas de alimentação que, na opinião da Áustria, não seria possível sem garantir a competitividade das empresas com utilização intensiva de energia através do mecanismo de isenção notificado. As autoridades austríacas reconhecem, ainda, nas suas observações, que o objectivo do mecanismo de isenção é melhorar a competitividade das empresas com utilização intensiva de energia na Áustria em relação aos seus concorrentes de outros Estados-Membros. Na sua prática decisória, a Comissão nunca aceitou que esse tipo de auxílios contribui para um objectivo de interesse comum.
(155)
A única excepção a esta prática é o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. Mas, mesmo no caso de a Comissão aceitar uma redução de um imposto ambiental, exige que seja pago um nível mínimo de imposto. Tal significa que a contribuição total para as receitas fiscais globais das empresas que beneficiam da redução fiscal continua a aumentar, com cada unidade de poluição. Todavia, no caso em apreço, a situação é diferente. A contribuição fica limitada a 0,5 % do valor líquido da produção. As unidades adicionais de poluição deixam de estar sujeitas a imposições parafiscais. Tal significa que a contribuição por unidade de poluição resultante diminui com cada unidade adicional. Por conseguinte, em vez de fomentar a eficiência dos recursos, o sistema constitui um incentivo para o consumo de recursos adicionais.
(156)
Consequentemente, a Comissão considera que o auxílio não contribui para um objectivo de interesse comum.
(157)
A Comissão constata que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, «[…] os auxílios ao funcionamento, ou seja, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que ela mesma deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente ou das suas actividades normais, não são abrangidos, em princípio, pelo âmbito de aplicação do artigo 92.o, n.o 3, [actualmente, artigo 107.o, n.o 3, do TFUE] […]» (84). Além disso, o Tribunal considerou que «Com efeito, segundo a jurisprudência, estes auxílios, em princípio, falseiam as condições de concorrência nos sectores em que são concedidos, sem, apesar disso, serem capazes, pela sua própria natureza, de atingir um dos objectivos fixados pelas disposições derrogatórias já referidas» (85). No caso em apreço, a Comissão considera que o mecanismo de isenção constitui um auxílio ao funcionamento, porque alivia os beneficiários de parte dos seus custos de aquisição de electricidade, que, normalmente, teriam de suportar na sua gestão corrente.
(158)
Por isso, a Comissão considera que os auxílios ao funcionamento não são, em caso algum, um instrumento político adequado para realizar esse objectivo, mesmo que a melhoria da competitividade fosse um objectivo de interesse comum.
(159)
No que respeita aos impostos ambientais, a Comissão aceitou uma excepção limitada a este princípio, mas com um determinado objectivo em mente. As reduções e isenções dos impostos ambientais no que se refere a certos sectores ou categorias de empresas podem ser aprovadas em conformidade com o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, se tornarem possível a adopção de impostos mais elevados aplicáveis a outras empresas, resultando assim numa melhoria global da internalização de custos e no nível de protecção do ambiente. Daí que a Comissão considere que este tipo de auxílio pode ser necessário para tratar as externalidades negativas de forma indirecta, ao facilitar a introdução ou a manutenção de impostos ambientais relativamente elevados a nível nacional.
(160)
No entanto, a Comissão considera que as contribuições para apoiar a electricidade verde, das quais as empresas beneficiárias estariam isentas ao abrigo do regime notificado, não constituem um imposto ambiental na acepção dos pontos 70, n.o 14, e 151 do Enquadramento. Os impostos são imposições que são pagas para o orçamento geral do Estado. As contribuições das quais as empresas beneficiárias devem ficar isentas ao abrigo do regime notificado não são pagas para o orçamento geral do Estado. Ao contrário, são exclusivamente utilizadas para financiar as contribuições para o OeMAG, que apoia os produtores de electricidade verde através de tarifas de alimentação. Por conseguinte, estas contribuições não constituem um imposto ambiental.
(161)
A Comissão considera que se deve interpretar restritivamente a possibilidade de uma excepção à regra geral de incompatibilidade dos auxílios ao funcionamento que consta do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. Como excepção, o capítulo 4 do Enquadramento deveria, por isso, limitar-se aos impostos ambientais.
(162)
Além disso, tal como já foi explicado, a Comissão verifica que a aplicação do capítulo 4 do Enquadramento a imposições parafiscais contradiria os objectivos dessa regulamentação e da Directiva relativa à tributação da energia no que se refere aos impostos sobre a energia harmonizados. Tal abordagem poderia também conduzir à aplicação geral dessas disposições às imposições parafiscais no âmbito da protecção do ambiente (por exemplo, imposições parafiscais sobre resíduos ou semelhantes). Uma aplicação tão vasta vai além do âmbito de aplicação e dos objectivos do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.
(163)
Consequentemente, a Comissão considera que os auxílios ao funcionamento sob a forma de reduções das imposições parafiscais não são um instrumento adequado para melhorar a protecção do ambiente. A Comissão constata que ainda nunca aplicou as condições do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente a outros tipos de encargos e imposições parafiscais.
(164)
A Comissão observa, ainda, que o volume de um imposto ambiental, mesmo que apenas se aplique a taxa reduzida, é directamente proporcional ao nível de poluição criada pela empresa em questão. Mesmo que se aplique uma taxa reduzida, o imposto ambiental continua a representar para as empresas um incentivo para usar eficientemente os recursos. Porém, no caso em apreço, a contribuição é limitada a um determinado nível. As unidades de poluição que excedam esse nível já não são tributadas. Por causa do mecanismo de isenção, a imposição parafiscal perde qualquer efeito de incentivo para um comportamento eficiente com os recursos.
(165)
Na hipótese de os auxílios ao funcionamento sob a forma de reduções das imposições parafiscais serem reconhecidos como instrumento político adequado, a Comissão considera, além disso, que para examinar a necessidade e a proporcionalidade deste tipo de auxílios ao funcionamento seria necessário fazer uma análise comparável ao exame das reduções dos impostos ambientais não harmonizados nos termos do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente (86), dado que a análise de impostos ambientais não harmonizados ao abrigo do capítulo 4 reflecte os princípios gerais do exame económico nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
(166)
De acordo com essas disposições, o Estado-Membro em causa tem de fornecer as informações sobre os sectores económicos ou as categorias de beneficiários abrangidos pelas isenções ou reduções, sobre a situação dos principais beneficiários em cada sector relevante e sobre a forma como a tributação pode contribuir para a protecção do ambiente. Os sectores isentos devem ser correctamente descritos, devendo ser apresentada uma lista dos maiores beneficiários no que respeita a cada sector (atendendo nomeadamente ao volume de negócios, às quotas de mercado e ao montante da matéria colectável) (87). Com base nessas informações, a Comissão tem de examinar se as reduções ou isenções dos impostos ambientais são necessárias e proporcionais. No que se refere à necessidade, a selecção dos beneficiários deve basear-se em critérios objectivos e transparentes, o imposto ambiental antes da redução deve conduzir a um aumento substancial dos custos de produção que não pode ser repercutido nos clientes sem implicar reduções significativas a nível das vendas (88). No que respeita à proporcionalidade do auxílio, o correspondente Estado-Membro deverá demonstrar que cada beneficiário individual paga uma proporção do nível fiscal nacional que equivale em larga medida ao seu desempenho ambiental, que paga, pelo menos, 20 % do imposto nacional, salvo se puder ser justificada uma taxa inferior, e que as reduções ou isenções estão sujeitas à celebração de acordos para alcançar objectivos em matéria de protecção do ambiente (89).
(167)
No entanto, a Comissão constata que, apesar de várias solicitações da Comissão, a Áustria não prestou essas informações (90). Por conseguinte, a Comissão não pôde examinar se o auxílio era necessário e proporcionado, ou o modo como pode contribuir para a protecção do ambiente.
(168)
Por último, a Áustria também não conseguiu demonstrar que o mecanismo de isenção teria qualquer efeito de incentivo.
(169)
A Comissão assinala que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os auxílios ao funcionamento deste tipo são susceptíveis de falsear a concorrência e de afectar as trocas comerciais (91). No caso presente, o efeito de distorção da concorrência é agravado pelo facto de as empresas elegíveis para o mecanismo de isenção já beneficiarem de auxílios ao funcionamento sob a forma de reduções de impostos na tributação da energia. A concessão de um segundo auxílio ao funcionamento que, além disso, não é limitado no tempo, conduziria a distorções da concorrência e afectaria as trocas comerciais de forma contrária ao interesse comum.
(170)
Por isso, a Comissão conclui que o mecanismo de isenção não pode ser considerado compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
5.4. Conclusão
(171)
Tendo em conta o exposto, a Comissão examinou tanto o regime de auxílios para os produtores de electricidade verde como o mecanismo de isenção para as empresas com utilização intensiva de energia. No que respeita ao regime de auxílios para os produtores de electricidade verde, a Comissão assinala que, na sua decisão de 22 de Julho de 2009, considerou esta medida como um auxílio estatal compatível com o mercado interno. No que se refere ao mecanismo de isenção, objecto do procedimento formal de investigação, a Comissão constata que também esta medida constitui um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. No entanto, a Comissão considera que o mecanismo de isenção representa um puro auxílio ao funcionamento, que não é elegível para qualquer das excepções previstas no TFUE relativamente à proibição geral de auxílios estatais.
Tendo em conta todos os elementos factuais apresentados à Comissão, esta conclui que o auxílio estatal que a Áustria prevê conceder às empresas com utilização intensiva de energia deve ser considerado incompatível com o mercado interno,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal sob a forma de uma isenção parcial da obrigação de comprar electricidade verde que a Áustria prevê conceder às empresas com utilização intensiva de energia é incompatível com o mercado interno.
Em consequência, este auxílio não pode ser concedido.
Artigo 2.o
No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Áustria informará a Comissão das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 3.o
A República da Áustria é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 8 de Março de 2011.