ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 14. července 2010
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny v italské makrozóně Sever a maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2010) 4740)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/403/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 této směrnice,
s ohledem na žádost Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (dále jen „CVA“) předloženou prostřednictvím elektronické pošty ze dne 15. února 2010,
po konzultaci s Poradním výborem pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 15. února 2010 zaslala CVA elektronickou poštou Komisi žádost dle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Komise požádala elektronickou poštou ze dne 15. dubna 2010 italské orgány a společnost CVA o doplňující informace. Doplňující informace byly zaslány italskými orgány prostřednictvím elektronické pošty ve dnech 10. a 20. května 2010 a společností CVA po prodloužení původní lhůty dne 7. května 2010.
(2)
Žádost předložená společností CVA, veřejným podnikem ve smyslu směrnice 2004/17/ES, se týká těchto činností, které jsou popsány v žádosti:
a)
výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky;
b)
podpůrně výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na území severní zeměpisné zóny (dále jen „Makrozóna Sever“ (2)) a
c)
maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům na volném trhu s elektřinou na celém území Italské republiky.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se neřídí touto směrnicí, pokud je činnost v členském státě, ve kterém má být vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se vyhodnocuje na základě objektivních kritérií, která vezmou v úvahu zvláštní vlastnosti dotčeného odvětví. K neomezenému přístupu na trh dochází, pokud členský stát provede a uplatní příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektrické energie odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4).
(4)
Itálie provedla a uplatnila nejen směrnici 96/92/ES, ale rovněž směrnici 2003/54/ES a zvolila právní a funkční oddělení u přenosových a rozvodných sítí s výjimkou nejmenších distribučních společností, které jsou vyňaty z požadavků na právní a funkční oddělení. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený na celém území Italské republiky.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je míra koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci mění dodavatele.
(6)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(7)
Na základě precedentů Komise (5) lze v odvětví elektrické energie odlišit tyto relevantní trhy výrobků: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) rozvod a iv) maloobchodní dodávky. Žádost CVA by tedy měla být analyzována nezávisle, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky na jedné straně a maloobchodní prodej na straně druhé.
(8)
Jak se připomíná výše v 2. bodě odůvodnění, žádost předložená společností CVA se týká výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky nebo případně v makrozóně Sever.
(9)
Podle dostupných informací (6) by se mělo mít za to, že celostátní území Itálie kvůli přetížení na spojení mezi jednotlivými zónami, jejichž ceny jsou téměř dokonale korelované, tvoří čtyři zeměpisné trhy, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie: makrozóna Sever, makrozóna Střed-Jih (7), makrozóna Sicílie (8) a Sardinie. Italské orgány potvrdily, že vymezení makrozóny Sever zůstává v platnosti jako relevantní trh. Dodaly však, že probíhají změny, takže vymezení mezi zbývajícími makrozónami není zatím jasné, a dokud neproběhnou rozsáhlá šetření, není v současné době konečné posouzení stavu hospodářské soutěže na těchto zeměpisných trzích možné. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že se mimochodem všechny elektrárny CVA nacházejí v makrozóně Sever, se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES toto rozhodnutí omezí na zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže na území makrozóny Sever, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie. Přestože makrozóna Sever tvoří relevantní trh sám o sobě, nemůže být nicméně považována za zcela oddělenou od okolních zemí a ostatních regionů.
(10)
Jak vyplývá z ustálené praxe (9) v rozhodnutích Komise podle článku 30, Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“. Podle italských orgánů činil v makrozóně Sever v roce 2009 podíl tří největších výrobců 49,7 %. Tato míra koncentrace zahrnující celkový podíl na trhu tří největších výrobců je nižší než míra (52,2 %) uvedená v rozhodnutí 2008/585/ES ohledně Rakouska a je rovněž nižší než míra (58 % hrubé produkce) uvedená v rozhodnutí 2008/741/ES v případě Polska a mnohem nižší než příslušné míry uvedené v rozhodnutích 2006/422/ES a 2007/706/ES týkající se Finska (73,6 %) a Švédska (86,7 %). Je však třeba poznamenat, že míra koncentrace je vyšší než odpovídající procentní podíl, který uvádějí rozhodnutí Komise 2006/211/ES a 2007/141/ES pro Spojené království, tj. 39 %. Tato míra je nicméně považována za uspokojivě nízkou, a lze ji tedy považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(11)
Itálie navíc rovněž vykazuje významné hodnoty dovozu elektrické energie, kdy v roce 2008 její vývoz dosáhl více než 42 997 GWh. Itálie je čistým dovozcem a dovezená elektřina se na pokrytí jejích celkových potřeb podílela zhruba 13,43 % (10). Jak potvrdily italské orgány (11), dovoz má pozitivní účinek na hospodářskou soutěž, a to zejména v makrozóně Sever. Přestože je tento účinek podmíněn technickým omezením vzájemného propojení s jinými zeměmi, očekává se, že s ohledem na zavedení nových právních předpisů (12) se situace dále zlepší. Dovoz elektřiny ze zahraničí tedy vytváří určitý tlak na cenové chování předních výrobců elektrické energie v makrozóně Sever. Tyto faktory by se proto měly považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži z jiných členských států EU v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(12)
Ze sdělení Komise ze dne 11. března 2010„Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu s plynem a elektřinou“ (13) vyplynulo, že tři největší producenti stále kontrolují více než 75 % výrobní kapacity ve 14 členských státech. Zpráva nicméně řadí italský trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných“ trhů (14), ve které má Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) nižší hodnoty ve srovnání s ostatními kategoriemi. Vzhledem k tomu, že konkurenční tlak je v makrozóně Sever pociťován ještě mnohem více než ve zbytku zón, může být míra koncentrace považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny a velkoobchodního prodeje v makrozóně Sever.
(13)
Za doplňkový ukazatel by se také mělo považovat fungování vyrovnávacích mechanismů, byť představují malý podíl na celkovém množství elektřiny vyrobené a/nebo spotřebované v členském státě. Podle dostupných informací fungování vyrovnávacího mechanismu (zejména tržní ceny a dobře vyvinutý intradenní trh) nepředstavuje samo o sobě překážku tomu, aby byla výroba elektřiny přímo vystavena hospodářské soutěži.
(14)
Pokud jde o maloobchodní dodávky elektřiny, lze rozdělit relevantní trhy výrobků na: (A) maloobchodní dodávky velkým průmyslovým zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí a (B) maloobchodní dodávky menším zákazníkům z řad podniků, obchodníků a domácností napojeným na nízkonapěťovou soustavu. Tyto trhy budou dále analyzovány samostatně.
(15)
Jak potvrdily italské orgány, trh pro maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí je celostátního rozsahu.
(16)
Podle dostupných informací (15) celkové tržní podíly všech tří největších maloobchodních prodejců elektřiny pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí činí 43,89 %, což je uspokojivě nízká úroveň (16) a měla by být považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(17)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Počet zákazníků, kteří mění dodavatele, může proto sloužit jako ukazatel cenové konkurence, a tedy nepřímo jako „přirozený ukazatel účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo zákazníků, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli.“ (17)
(18)
Podle posledních dostupných údajů (18) dosahuje míra změn dodavatele na odběrní místo v roce 2008 úrovně 32,50 % v případě velkých průmyslových zákazníků a úrovně 32,80 % v případě středně velkých průmyslových subjektů v Itálii. Třebaže je nižší než míra změny dodavatele např. v Rakousku, kde míra změny dodavatele u velkých a největších průmyslových zákazníků činila 41,5 % (19), přesto je míra změny dodavatele v Itálii stále značná, přičemž ji využívá téměř jedna třetina velkých a středně velkých průmyslových zákazníků. Maloobchodní trh pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí navíc nepodléhá regulovaným cenám. Situace v Itálii je proto uspokojivá, pokud jde o změnu dodavatele a regulaci cen pro koncového uživatele, a měla by se považovat za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(19)
Co se týče relevantního zeměpisného trhu pro maloobchodní dodávky, byl tradičně považován za trh celostátního rozsahu. Ve své přihlášce CVA používá celostátní trh jako trh relevantní pro maloobchodní dodávky elektrické energie.
(20)
Na základě předpokladu, že zeměpisný trh je celostátního rozsahu, a na základě údajů, které jsou v současné době dostupné (20), se zdá, že míra koncentrace trhu pro maloobchodní dodávky elektřiny na italském trhu je velmi vysoká. Kumulovaný podíl na trhu tří největších maloobchodních dodavatelů pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu činí 79,44 %, z toho největší společnost má sama o sobě podíl 71,11 %. V této souvislosti by mělo být přihlédnuto k ustálené judikatuře (21), podle které jsou až na výjimečné případy „velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu představuje 50 %“.
(21)
Mimoto je maloobchodní trh v Itálii rozdělen do tří podkategorií, z nichž první dvě podléhají regulovaným cenám:
a)
služba zvýšené ochrany pro zákazníky v domácnostech a malé společnosti (s méně než 50 zaměstnanci a obratem nejvýše 10 milionů EUR) napojené na nízkonapěťovou soustavu, kteří nepodepsali smlouvu o nákupu na volném trhu. Provozování této služby je vyhrazeno pro společnost Acquirente Unico SpA (dále jen „Jediný kupující“);
b)
chráněná služba pro všechny zákazníky, kteří nejsou způsobilí pro službu zvýšené ochrany a kteří nemají smlouvu pro nákupy na volném trhu. Tato služba je dodávána poskytovateli vybranými Jediným kupujícím prostřednictvím výběrového řízení; a
c)
volný trh, tedy zbývající část maloobchodního trhu
(22)
Tyto trhy by však neměly být považovány za nezávislé relevantní trhy pro účely tohoto rozhodnutí, jelikož zákazníci mohou přecházet z jedné podkategorie do druhé a jelikož ceny v rámci všech tří podkategorií jsou tržně orientované (22). Podle výroční zprávy AEEG z roku 2009 však na takzvaný „trh vlastní spotřeby“, který zahrnuje „službu zvýšené ochrany“ a „chráněnou službu“, připadá zhruba 36 % celého maloobchodního trhu. Podle stejné zprávy se navíc služba zvýšené ochrany vyznačuje velmi silnou přítomností (84,3 %) jednoho konkrétního dodavatele, který působí také na volném trhu. Podle italských orgánů jsou náklady na změnu dodavatele vnímány zákazníky jako vysoké a vnímané výhody změny dodavatele jsou považovány za nízké. To ve spojení s nízkými cenami v podkategorii služby zvýšené ochrany způsobuje novým operátorům velké obtíže při získávání dostatečné zákaznické základny v této podkategorii. To má v podstatě za následek konkurenční výhodu operátorů působících v podkategorii služby zvýšené ochrany, kteří působí rovněž na volném trhu, vzhledem k tomu, že zákazníci, kteří chtějí přejít od služby zvýšené ochrany na volný trh nebo naopak, tak činí, aniž by změnili dodavatele.
(23)
Nicméně na základě údajů předaných příslušnými italskými orgány (23) lze mít pro účely tohoto rozhodnutí za to, že zeměpisný trh pro maloobchodní prodej elektřiny v Itálii není celostátního rozsahu, za jaký je tradičně považován a jak předpokládá žadatel, nýbrž je rozsahu místního, s územím, které nejčastěji nepřekračuje úroveň obce.
(24)
Při nedostatku informací o míře hospodářské soutěže na každém z takto definovaných místních trhů pro maloobchodní dodávky elektřiny koncovým uživatelům napojeným na nízkonapěťovou soustavu a s ohledem na výše uvedené pochybnosti o míře hospodářské soutěže na maloobchodním trhu pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu posuzované celkově na vnitrostátní úrovni, jak je uvedeno v 19. až 22. bodě odůvodnění, nelze mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii.
(25)
Směrnice 2004/17/ES proto nadále zůstává v platnosti v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, které mají být poskytovány v Itálii, a v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Itálii.
IV. ZÁVĚRY
(26)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní prodej elektřiny v makrozóně Sever, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších výrobců na trhu je relativně nízký a podstatné množství dovážené elektrické energie má v této zóně na hospodářskou soutěž pozitivní účinky. Jak je uvedeno v 13. bodu odůvodnění, fungování vyrovnávacího mechanismu nepředstavuje překážku přímému vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny. Lze mít tedy za to, že všechny výše uvedené faktory jsou projevem přímého vystavení hospodářské soutěži v makrozóně Sever.
(27)
Na základě faktorů posouzených v 8. až 13. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever.
(28)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(29)
Pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších maloobchodních společností na trhu je nízký a míra změny dodavatele podle odběrního místa je uspokojivá a neexistuje kontrola cen pro koncového uživatele. Tyto závěry jsou rovněž v souladu se stanoviskem příslušných italských orgánů, dle kterého byl tento trh vystaven hospodářské soutěži po několik let a výsledná míra hospodářské soutěže je uspokojivá.
(30)
Na základě faktorů posouzených v 15. až 18. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o maloobchodní dodávky elektrické energie konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
(31)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(32)
Na základě faktorů posouzených v 19. až 25. bodě odůvodnění a vzhledem k pochybnostem o existenci dostatečné hospodářské soutěže na vnitrostátní úrovni, pokud jde o maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, a mimoto při nedostatku podrobnějších informací o všech jednotlivých relevantních místních trzích, jak jsou definovány italskými orgány, není možné mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii. Směrnice 2004/17/ES se tedy nadále uplatňuje v případě, kdy zadavatelé zadají zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii nebo když pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v Itálii. Vzhledem k tomu, že budou nadále platit statistické povinnosti podle článku 67, může být nezbytné zajistit, aby dotyční zadavatelé přijali vhodná opatření, jako je oddělené řízení a/nebo účetnictví, aby bylo možné podávat přesné zprávy o zadávání zakázek na výkon příslušných činností, které nebyly vyňaty podle tohoto rozhodnutí.
(33)
Rovněž se připomíná, že se zakázkami zahrnujícími více činností se nakládá v souladu s článkem 9 směrnice 2004/17/ES. Za stávající situace to znamená, že pokud zadavatel provádí „smíšené“ zadávání zakázek, tj. zadávání zakázek určených na podporu provádění jak činností vyňatých z použití směrnice 2004/17/ES, tak činností nevyňatých, je třeba přihlížet k činnostem, pro které je zakázka především zamýšlena. V případě tohoto smíšeného zadávání zakázek, kde je účelem především podpora maloobchodního prodeje konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, se použije ustanovení směrnice 2004/17/ES. Jestliže je objektivně nemožné stanovit, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena, zadává se zakázka v souladu s pravidly stanovenými v odstavcích 2 a 3 článku 9.
(34)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období února až května 2010, jak je zřejmé z informací předložených Italskou republikou, společností CVA, ze sdělení z roku 2005 a 2010 a jejich technických příloh a z dokumentu útvarů Komise z roku 2007 a ze závěrečné zprávy a z výroční zprávy AEEG z roku 2009. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES pro velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever a maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které jim mají umožnit provádět tyto činnosti:
a)
výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever;
b)
maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 14. července 2010.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 14 de Julho de 2010
que isenta a produção e a venda de electricidade por grosso na macrozona Norte de Itália e a venda a retalho de electricidade a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão em Itália da aplicação da Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais
[notificada com o número C(2010) 4740]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2010/403/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,
Tendo em conta a Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (1), nomeadamente o artigo 30.o, n.os 5 e 6,
Tendo em conta o pedido apresentado pela Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (a seguir, «CVA») por correio electrónico de 15 de Fevereiro de 2010,
Após consulta do Comité Consultivo dos Contratos Públicos,
Considerando o seguinte:
I. FACTOS
(1)
Em 15 de Fevereiro de 2010, a CVA apresentou à Comissão, por correio electrónico, um pedido ao abrigo do artigo 30.o, n.o 5, da Directiva 2004/17/CE. A Comissão solicitou informações complementares às autoridades italianas por correio electrónico de 15 de Abril de 2010 e à CVA por correio electrónico de 15 de Abril de 2010, as quais foram enviadas pelas autoridades italianas por correio electrónico em 10 de Maio e 20 de Maio de 2010 e, após uma prorrogação do prazo inicial, pela CVA em 7 de Maio de 2010.
(2)
O pedido apresentado pela CVA, empresa pública na acepção da Directiva 2004/17/CE, refere-se às seguintes actividades, como descritas no pedido:
a)
produção e venda de electricidade por grosso em todo o território da República Italiana;
b)
em alternativa, produção e venda de electricidade por grosso no território da zona geográfica Norte (a seguir, «macrozona Norte» (2)); e
c)
venda a retalho de electricidade aos clientes finais do mercado livre da electricidade de todo o território da República Italiana.
II. ENQUADRAMENTO JURÍDICO
(3)
O artigo 30.o da Directiva 2004/17/CE estipula que os contratos destinados a permitir a prestação de uma das actividades a que se aplica a directiva não estão abrangidos pela mesma se, no Estado-Membro em que a actividade se realiza, esta última estiver directamente exposta à concorrência em mercados de acesso não limitado. A exposição directa à concorrência deve ser avaliada com base em critérios objectivos, tomando em consideração as características específicas do sector em causa. O acesso a um mercado será considerado não limitado se o Estado-Membro tiver transposto e aplicado a legislação comunitária pertinente, abrindo à concorrência um determinado sector ou parte deste. Esta legislação consta do anexo XI da Directiva 2004/17/CE, que remete, em relação ao sector da electricidade, para a Directiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade (3). A Directiva 96/92/CE foi substituída pela Directiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade e que revoga a Directiva 96/92/CE (4).
(4)
A Itália transpôs e aplicou não só a Directiva 96/92/CE como também a Directiva 2003/54/CE, optando pela separação jurídica e funcional das redes de transporte e distribuição, excepto para as empresas mais pequenas, isentas da obrigação de separação funcional. Por conseguinte, nos termos do artigo 30.o, n.o 3, primeiro parágrafo, o acesso ao mercado deve ser considerado não limitado em todo o território da República Italiana.
(5)
A exposição directa à concorrência deve ser avaliada com base em vários indicadores, não sendo nenhum deles decisivo por si só. No caso dos mercados a que se refere a presente decisão, a quota dos principais agentes num dado mercado constitui um critério a ter em conta. Um outro critério é o grau de concentração nesses mercados. Dadas as características dos mercados em causa, devem ser também tomados em consideração outros critérios, como o funcionamento do mercado de compensação, a concorrência a nível dos preços e a proporção de clientes que mudam de fornecedor.
(6)
A presente decisão não prejudica a aplicação das regras de concorrência.
III. AVALIAÇÃO
(7)
Com base nos precedentes da Comissão (5), é possível distinguir os seguintes mercados de produtos pertinentes no sector da electricidade: i) produção e comercialização por grosso; ii) transporte; iii) distribuição; e iv) comercialização a retalho. Por conseguinte, o pedido da CVA deve ser analisado separadamente em relação à produção e à comercialização por grosso, por um lado, e à comercialização a retalho, por outro.
(8)
Como referido no ponto 2 supra, o pedido apresentado pela CVA refere-se à produção e à venda de electricidade por grosso em todo o território da República Italiana ou, alternativamente, na macrozona Norte.
(9)
De acordo com as informações disponíveis (6), devido à congestão das ligações entre diferentes zonas cujos preços estão quase perfeitamente correlacionados, o território nacional de Itália deve, no que toca à produção e comercialização de electricidade por grosso, ser considerado como constituído por quatro mercados geográficos regionais: macrozona Norte, macrozona Centro Sul (7), macrozona da Sicília (8) e Sardenha. As autoridades italianas confirmaram que a delimitação da macrozona Norte continua a ser válida enquanto mercado relevante; no entanto, referiram que, devido a alterações em curso, a delimitação entre as restantes macrozonas não é ainda clara, aguardando-se estudos exaustivos, pelo que não é possível avaliar de forma definitiva a situação de concorrência nestes mercados geográficos. Do que precede, e tendo em conta o facto de todas as centrais eléctricas da CVA se situarem na macrozona Norte, a presente decisão irá, para efeitos de avaliação das condições estabelecidas no artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE, limitar-se a uma análise da actual situação de concorrência no território da macrozona Norte em termos de produção e comercialização de electricidade por grosso. Embora a macrozona Norte constitua um mercado pertinente por si só, não pode ser considerada como totalmente isolada dos países vizinhos e das outras regiões.
(10)
Tal como se depreende de uma prática contínua (9) observada nas decisões da Comissão a título do artigo 30.o, a Comissão considerou que, no que se refere à produção de electricidade, «um dos indicadores do grau de concorrência nos mercados nacionais é a parte total do mercado dos três maiores produtores». Segundo as autoridades italianas, a quota de mercado dos três maiores produtores da macrozona Norte em 2009 foi de 49,7 %. Este grau de concentração, que abrange a quota de mercado total dos três maiores produtores, é inferior à percentagem (52,2 %) a que a Decisão 2008/585/CE faz referência para a Áustria, inferior à percentagem (58 % da produção bruta) referida na Decisão 2008/741/CE para a Polónia e muito inferior aos graus correspondentes referidos nas Decisões 2006/422/CE e 2007/706/CE, respeitantes à Finlândia (73,6 %) e à Suécia (86,7 %), respectivamente. Importa, no entanto, salientar que este grau é superior à percentagem correspondente (39 %) a que as Decisões 2006/211/CE e 2007/141/CE fazem referência para o Reino Unido. Contudo, trata-se de um valor considerado satisfatoriamente baixo, pelo que pode ser visto como um indício de um certo grau de exposição directa à concorrência no que se refere à produção e à comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte.
(11)
Por outro lado, a Itália importa grandes volumes de electricidade, superiores a 42 997 GWh em 2008. A Itália é um importador líquido e a electricidade importada representa cerca de 13,43 % das suas necessidades totais (10). Como confirmado pelas autoridades italianas (11), as importações têm um efeito positivo para a concorrência, nomeadamente na macrozona Norte. Embora este efeito seja condicionado pela limitação técnica da interligação com outros países, espera-se uma melhoria da situação, tendo em conta a nova legislação em vigor (12). Por conseguinte, as importações de electricidade do estrangeiro exercem um certo grau de condicionalismo no comportamento dos preços dos principais produtores da macrozona Norte. Assim, estes factores devem ser considerados um indicador de um certo de grau de exposição directa à concorrência de outros Estados-Membros da UE no que respeita à produção e à comercialização de electricidade por grosso nesta macrozona.
(12)
A Comunicação da Comissão de 11 de Março de 2010«Relatório sobre os progressos realizados na criação do mercado interno do gás e da electricidade» (13) revelou que os três maiores produtores ainda controlam mais de 75 % da capacidade de produção em 14 Estados-Membros. Contudo, o relatório classifica o mercado da electricidade italiano como «moderadamente concentrado» (14), enquanto o índice Herfindahl-Hirschman (HHI) apresenta valores inferiores quando comparado com as restantes categorias. Uma vez que a pressão da concorrência se faz sentir mais na macrozona Norte do que nas outras zonas, o grau de concentração pode ser considerado como um indicador de exposição directa à concorrência no sector da produção e da comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte.
(13)
Além disso, embora os mecanismos de compensação representem uma pequena parte do volume total de electricidade produzida e/ou consumida num Estado-Membro, o seu funcionamento deve igualmente ser considerado um indicador suplementar. De acordo com as informações disponíveis, o funcionamento do mecanismo de compensação - nomeadamente a tarifação em função do mercado e um mercado intradiário bem desenvolvido - é tal que não impede que a produção de electricidade seja directamente exposta à concorrência.
(14)
No que se refere à comercialização a retalho, o mercado de produtos pertinente permite ainda distinguir entre: a) comercialização a retalho a clientes industriais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão; e b) comercialização a retalho a pequenos clientes industriais, comerciais e domésticos ligados à rede de baixa tensão. Estes mercados serão analisados separadamente.
(15)
Como confirmado pelas autoridades italianas, o mercado de comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão é de âmbito nacional.
(16)
De acordo com as informações disponíveis (15), as quotas de mercado dos três maiores produtores de electricidade para clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão totalizam 43,89 %, valor satisfatoriamente baixo (16) que deve ser considerado como um indicador de exposição directa à concorrência.
(17)
Tendo em conta as características do produto em questão (electricidade) e a escassez ou indisponibilidade de produtos ou serviços que o possam substituir de forma adequada, a concorrência dos preços e a formação dos preços revestem-se de uma maior importância quando se trata de avaliar a competitividade dos mercados da electricidade. O número de clientes que muda de fornecedor pode servir de indicador da competitividade nos preços, constituindo assim, indirectamente, um «indicador natural da eficácia da concorrência. Se forem poucos os consumidores a mudar, há provavelmente um problema com o funcionamento do mercado, ainda que não se devam ignorar os benefícios decorrentes da possibilidade de renegociar com o fornecedor histórico» (17).
(18)
Segundo as informações mais recentes (18), as taxas de mudança de fornecedor por ponto elegível em 2008 eram de 32,50 % para os grandes consumidores industriais e de 32,80 % para as médias indústrias italianas. Embora inferior à taxa de mudança de fornecedor verificada, por exemplo, na Áustria, cuja percentagem era de 41,5 % (19) para grandes e muito grandes clientes industriais, a taxa de mudança em Itália ainda é considerável, abrangendo cerca de um terço dos grandes e médios clientes industriais. Além disso, o mercado de retalho para clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão não está sujeito à regulação de preços. Por conseguinte, a situação em Itália é satisfatória no que se refere à taxa de mudança de fornecedor e ao controlo dos preços para utilizadores finais, devendo ser considerada como um indicador de exposição directa à concorrência.
(19)
Em termos de mercado geográfico pertinente para a comercialização a retalho, este tem sido tradicionalmente de âmbito nacional. No seu pedido, a CVA indica o mercado nacional como o mercado pertinente para a comercialização de electricidade a retalho.
(20)
Partindo do pressuposto de que o mercado geográfico é de âmbito nacional e com base nas informações actualmente disponíveis (20), o grau de concentração no mercado italiano de comercialização de electricidade a retalho é muito elevado. As quotas de mercado dos três principais retalhistas para clientes ligados à rede de baixa tensão totalizam 79,44 %, sendo que a principal empresa detém uma quota de 71,11 %. É de recordar que, de acordo com jurisprudência constante neste contexto (21), «quotas de mercado extremamente importantes constituem por si só, e salvo circunstâncias excepcionais, a prova da existência de uma posição dominante. Esse é o caso de uma quota de mercado de 50 %».
(21)
Por outro lado, o mercado retalhista italiano está dividido em três subcategorias, das quais as primeiras duas estão sujeitas à regulação de preços:
a)
um serviço de protecção reforçada para clientes domésticos e pequenas empresas (com menos de 50 trabalhadores e um volume de negócios não superior a 10 milhões de EUR) ligados à rede de baixa tensão e que não tenham assinado um contrato de aquisição no mercado livre. A exploração deste serviço está reservada à empresa Acquirente Unico SpA (a seguir, o «comprador único»);
b)
um serviço sujeito a salvaguardas para todos os clientes não elegíveis para o serviço de protecção reforçada e que não tenham um contrato de aquisição no mercado livre. Este serviço é prestado por fornecedores seleccionados pelo comprador único através de um concurso; e
c)
o mercado livre, nomeadamente o restante mercado a retalho.
(22)
Contudo, estes mercados não devem ser considerados independentes nem pertinentes para efeitos da presente decisão, uma vez que os clientes podem mudar de uma subcategoria para a outra e que os preços em todas as subcategorias se baseiam no mercado (22). No entanto, de acordo com o relatório anual de 2009 da AEEG, o chamado «mercado cativo», que inclui o «serviço de protecção reforçada» e o «serviço sujeito a salvaguardas», representa cerca de 36 % de todo o mercado retalhista. Por outro lado, o mesmo relatório refere que o serviço de protecção reforçada é caracterizado pela presença muito forte (84,3 %) de um fornecedor específico, também activo no mercado livre. Segundo as autoridades italianas, os clientes consideram que os custos associados à mudança de fornecedor são elevados e que as vantagens dessa mudança não são significativas. Este facto, juntamente com os baixos preços praticados ao abrigo do serviço de protecção reforçada, torna muito difícil aos novos operadores a obtenção de uma carteira de clientes suficiente nesta subcategoria. Na prática, isso constitui uma vantagem competitiva para os operadores abrangidos pelo serviço de protecção reforçada que também se encontram presentes no mercado livre, uma vez que os clientes que pretendam mudar do serviço de protecção reforçada para o mercado livre, ou vice-versa, o fazem frequentemente sem mudar de fornecedor.
(23)
Todavia, com base nas informações fornecidas pelas autoridades italianas competentes (23), é possível concluir, para os efeitos da presente decisão, que o mercado geográfico para a venda de electricidade a retalho em Itália não é de âmbito nacional, como habitualmente considerado e como assumido pelo autor do pedido, mas sim de âmbito local, com um território que, na maioria dos casos, não ultrapassa a esfera municipal.
(24)
Na falta de informações sobre o grau de concorrência em cada um dos mercados locais assim definidos para a comercialização de electricidade a retalho a utilizadores finais ligados à rede de baixa tensão e tendo em conta as dúvidas acima manifestadas quanto ao grau de concorrência no mercado retalhista para clientes ligados à rede de baixa tensão, considerado no seu todo a nível nacional, conforme referido nos pontos 19 a 22, não é possível concluir que estão preenchidas as condições para a concessão de uma isenção nos termos do artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE para a comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão em Itália.
(25)
Por conseguinte, a Directiva 2004/17/CE deve continuar a aplicar-se quando as entidades adjudicantes celebrem contratos, a executar em Itália, destinados a assegurar a comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão e quando forem organizados concursos de projectos para a realização de tais actividades no país.
IV. CONCLUSÕES
(26)
No que se refere à produção e à venda de electricidade por grosso na macrozona Norte, a situação pode ser resumida da seguinte forma: o total das quotas de mercado dos três principais produtores é moderadamente reduzido e o importante volume de electricidade importada exerce um efeito favorável à concorrência nessa zona. Como referido no ponto 13, o funcionamento do mecanismo de compensação não constitui um obstáculo à exposição directa à concorrência no mercado de produção de electricidade. Por conseguinte, todos os factores anteriormente descritos podem ser considerados como indicadores de exposição directa à concorrência na macrozona Norte.
(27)
Perante os factores analisados nos pontos 9 a 22, a condição de exposição directa à concorrência, constante do artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE, deve ser considerada como cumprida no que respeita à produção e à comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte.
(28)
Além disso, uma vez que a condição de acesso ilimitado ao mercado é considerada preenchida, a Directiva 2004/17/CE não deve ser aplicada quando as entidades adjudicantes celebrem contratos destinados a permitir a produção e a comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte, nem quando são organizados concursos de projectos para a realização de tais actividades nessa área geográfica.
(29)
Relativamente à venda de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão em Itália, a situação pode ser resumida da seguinte forma: o total das quotas de mercado das três principais empresas retalhistas é reduzido, a taxa de mudança de fornecedor por ponto de retirada é satisfatório e não existe controlo de preços para os utilizadores finais. Estas conclusões estão em conformidade com a opinião das autoridades italianas competentes de que este mercado está exposto à concorrência há muitos anos e de que o grau de concorrência daí resultante é satisfatório.
(30)
Perante os factores examinados nos pontos 15 a 18, a condição de exposição directa à concorrência, constante do artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE, deve ser considerada como cumprida no que respeita à comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão em todo o território da República Italiana.
(31)
Além disso, uma vez que a condição de acesso ilimitado ao mercado é considerada preenchida, a Directiva 2004/17/CE não deve ser aplicada quando as entidades adjudicantes celebrem contratos destinados a permitir a comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão em Itália, nem quando são organizados concursos de projectos para a realização de tais actividades nessa área geográfica.
(32)
Perante os factores analisados nos pontos 19 a 25 e tendo em conta as dúvidas quanto à existência de um grau de concorrência suficiente a nível nacional no que respeita ao comercialização a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão e, por outro lado, face à falta de informações pormenorizadas sobre cada um dos mercados locais pertinentes como definidos pelas autoridades italianas, não é possível concluir que estão preenchidas as condições para a concessão de uma isenção nos termos do artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE para o comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão em Itália. Por conseguinte, a Directiva 2004/17/CE deve continuar a aplicar-se quando as entidades adjudicantes celebrem contratos, a executar em Itália, destinados a assegurar a comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão e quando forem organizados concursos de projectos para a realização de tais actividades no país. Uma vez que as obrigações estatísticas previstas no artigo 67.o continuarão a aplicar-se, pode ser necessário garantir que as entidades adjudicantes competentes tomam medidas adequadas, tais como a separação ao nível da gestão e/ou da contabilidade, no sentido de prestar informações correctas sobre os processos de adjudicação para a realização das actividades que não tenham sido consideradas isentas ao abrigo da presente decisão.
(33)
Do mesmo modo, importa relembrar que os contratos que abrangem várias actividades são regidos pelo disposto no artigo 9.o da Directiva 2004/17/CE. No presente contexto, isso significa que quando uma entidade adjudicante intervém num processo de adjudicação «misto», ou seja, um processo utilizado para apoiar a realização de ambas as actividades isentas da aplicação da Directiva 2004/17/CE e de actividades não isentas, o contrato deve obedecer às normas aplicáveis às actividades a que se destina principalmente. No caso de um processo de adjudicação misto cujo principal objectivo seja apoiar a comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão, aplica-se o disposto na Directiva 2004/17/CE. Se for objectivamente impossível estabelecer a que actividade se destina principalmente o contrato, a adjudicação processar-se-á em conformidade com o artigo 9.o, n.os 2 e 3.
(34)
A presente decisão baseia-se na situação de direito e de facto existente entre Fevereiro e Maio de 2010, segundo as informações fornecidas pela República Italiana e pela CVA, nas comunicações de 2005 e 2010 e respectivos anexos técnicos, no documento de trabalho dos serviços da Comissão de 2007, no relatório final e no relatório anual de 2009 da AEEG. A decisão poderá ser revista se alterações na situação de direito e de facto fizerem com que as condições de aplicabilidade do artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE no que respeita à comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte e à comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão deixem de estar preenchidas,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A Directiva 2004/17/CE não é aplicável aos contratos adjudicados pelas entidades adjudicantes e destinados à realização das seguintes actividades:
a)
produção e comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte;
b)
comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão em todo o território da República Italiana.
Artigo 2.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 14 de Julho de 2010.