ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 29. června 2011
o státní podpoře C 35/08 (ex NN 11/08), kterou Francie poskytla veřejné ìnstituci Institut Français du Pétrole
(oznámeno pod číslem K(2011) 4483)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/26/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru (2), a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (3),
vzhledem k těmto důvodům:
1 POSTUP
(1)
V rámci formálního vyšetřovacího řízení ve věci státní podpory č. C 51/05, kterou Francie poskytla podniku Institut Français du Pétrole (4) (dále jen „IFP“), francouzské orgány informovaly útvary Komise dopisem ze dne 18. července 2006, zaevidovaným dne 19. července 2006, že veřejná instituce IFP byla dne 7. července 2006 přeměněna z profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů na veřejnou instituci průmyslové a obchodní povahy (dále jen „EPIC“). K této změně došlo na základě dvou dokumentů, které francouzské orgány přiložily ke svému dopisu: i) na základě nařízení č. 2006-797 ze dne 6. července 2006 o nových stanovách veřejné instituce IFP a ii) na základě článku 95 zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005 o programu orientace energetické politiky (k jehož provedení bylo výše uvedené nařízení přijato).
(2)
Dopisy ze dne 3. srpna 2007 a 7. května 2008 požádala Komise francouzské orgány o informace a obdržela jejich odpověď v dopisech ze dne 28. září 2007 a ze dne 26. června 2008.
(3)
Dne 16. července 2008 přijala Komise v rámci dříve zahájené věci rozhodnutí (dále jen „rozhodnutí C 51/2005“) ohledně první podpory, kterou Francie poskytla skupině IFP (5). Zdůraznila v něm, že prostřednictvím odděleného řízení zvlášť posoudí otázku existence dodatečné státní podpory ve formě případné neomezené státní záruky vyplývající z toho, že veřejná instituce IPF má postavení veřejné instituce průmyslové a obchodní povahy (EPIC).
(4)
Toto druhé řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU bylo zahájeno rozhodnutím Komise ze dne 16. července 2008 (6) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“), které bylo přijato na základě čl. 4 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (7) (dále jen „procesní nařízení“), ohledně neomezené státní záruky, jíž mohla skupina IFP případně požívat.
(5)
Zveřejněním výše uvedeného rozhodnutí o zahájení řízení dne 11. října 2008 v Úředním věstníku Evropské unie Komise vyzvala zúčastněné třetí strany k předložení připomínek k projednávanému opatření.
(6)
Komise obdržela připomínky Francie dopisem ze dne 14. října 2008.
(7)
Dopisem ze dne 6. listopadu 2008, který Komise zaevidovala téhož dne, poradci ze společnosti UOP Limited informovali Komisi, že jejich klientka si přeje vyjádřit připomínky k projednávanému opatření. S ohledem na čas nezbytný pro překlad požádali o prodloužení termínu k předložení svých připomínek až do 30. listopadu 2008. Komise v dopise ze dne 7. listopadu 2008 uvedla, že souhlasí s odůvodněním této žádosti a že prodlužuje lhůtu pro odpověď společnosti UOP Limited do 30. listopadu 2008. Dopisem ze dne 28. listopadu 2008, který Komise zaevidovala téhož dne, poradci ze společnosti UOP Limited zaslali připomínky své klientky k rozhodnutí o zahájení řízení.
(8)
V témže dopise ze dne 28. listopadu 2008 poradci společnosti UOP Limited požádali o povolení, aby jejich klientka mohla vyjadřovat další připomínky během řízení. Komise dopisem ze dne 17. prosince 2008 odpověděla na tuto žádost a souhlasila s prodloužením lhůty pro odpověď společnosti UOP Limited až do 23. ledna 2009, aby jí umožnila předložit případné další připomínky. V dopise ze dne 23. ledna 2009 zaslali poradci společnosti UOP Limited další připomínky své klientky.
(9)
V dopise ze dne 6. května 2009 Komise informovala francouzské orgány o všech připomínkách, které k rozhodnutí o zahájení řízení vznesla společnost UOP Limited, a to v případě potřeby bez důvěrných údajů. Vyzvala francouzské orgány, aby se k těmto připomínkám vyjádřily nejpozději do dne 8. června 2009. Francouzské orgány dopisem ze dne 2. června 2009 požádaly o prodloužení této lhůty do 22. června 2009, protože připomínky předložené třetí stranou podle nich vyžadovaly podrobnou a hloubkovou analýzu a konzultaci několika ministerských odborů. Komise v dopise ze dne 9. června 2009 schválila prodloužení lhůty do 22. června 2009. Francouzské orgány se vyjádřily k připomínkám společnosti UOP Limited dopisem ze dne 22. června 2009.
(10)
Komise v dopise ze dne 29. července 2009 požádala francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby je poskytly do 24. srpna 2009. Francouzské orgány dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 7. září 2009, Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 20. srpna 2009. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 8. září 2009.
(11)
Komise v dopise ze dne 20. listopadu 2009 požádala francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby je poskytly do dvaceti dnů. Francouzské orgány dopisem ze dne 14. prosince 2009 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 22. ledna 2010, Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 18. prosince 2009. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 13. ledna 2010.
(12)
Dne 20. května 2010 uspořádaly útvary Komise v Bruselu schůzi, na které s francouzskými orgány projednaly, jaké důsledky má pro posuzovanou podporu rozhodnutí Komise ze dne 26. ledna 2010 ve věci státní podpory č. C 56/07 (ex E 15/05) poskytnuté společnosti La Poste (8) (dále jen „rozhodnutí C 56/2007“). Společnost La Poste byla veřejným subjektem, který měl až do té doby postavení rovnocenné veřejné instituci průmyslové a obchodní povahy (9), věc, která se jí týkala (dále jen „věc La Poste“ nebo„věc týkají se pošty“), měla řadu společných znaků s projednávaným opatřením, a proto francouzské orgány předložily v připomínkách k oběma věcem mutatis mutandis tytéž argumenty. Dne 4. června 2010 zaslaly útvary Komise Francii mailem seznam dodatečných otázek, protože si přály mít k dispozici písemné vyjádření francouzských orgánů k několika bodům, které se projednávaly na výše uvedené schůzi. Francouzské orgány poskytly požadovaná vyjádření v dopise ze dne 16. července 2010.
(13)
V dopise ze dne 29. září 2009 požádala Komise francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby jí je zaslaly do dvaceti dnů. Francouzské orgány dopisem ze dne 7. října 2010 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 26. listopadu 2010 a Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 8. října 2010. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 26. listopadu 2010.
2 SKUPINA IFP
(14)
Jak Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení a ve výše uvedeném rozhodnutí C 51/2005 (10), veřejná instituce IFP plní tyto tři úkoly:
-
výzkum a vývoj v oblasti vyhledávání ložisek ropy a plynu a v oblasti technologií rafinace a petrochemie,
-
vzdělávání inženýrů a techniků a
-
poskytování informací a dokumentace souvisejících s těmito odvětvími.
Uzavírá se státem smlouvu o cílech, v níž jsou pokaždé vymezeny hlavní směry její činnosti na období pěti let.
(15)
Veřejná instituce IFP rovněž přímo či nepřímo ovládá obchodní společnosti, s nimiž uzavřela výhradní výzkumné a licenční dohody. Komise na základě souboru souvisejících prvků, jejichž podrobný popis je uveden ve 137. bodě odůvodnění, dospěla v rozhodnutí C 51/2005 k závěru, že celek, který tvoří akciové společnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat a jejich mateřská společnost, veřejná instituce IFP, představuje ve smyslu práva hospodářské soutěže hospodářskou skupinu (dále jen „skupinu IFP“).
(16)
Společnost Axens působí na trhu katalyzátorů a technologií pro rafinerie a petrochemický průmysl. V roce 2006, v době změny postavení mateřské společnosti, dosáhla konsolidovaného obratu 308,45 milionů EUR. IFP a Axens jsou propojeny dvěma výhradními dohodami o rámcové licenci a o licenci na výrobky a smlouvou o aplikovaném výzkumu (11). Protihodnotou za tyto dohody platí dceřiná společnost mateřské společnosti jednak poplatky na základě licenčních smluv a jednak odměnu […] (13) za přístup k výzkumným kapacitám veřejné instituce IFP.
(17)
Společnost Beicip-Franlab se specializuje na vydávání a distribuci programového vybavení v oblasti „Průzkum - Ložiska“ a na provádění studií a poradenské činnosti. V roce 2006 činil její obrat 42 milionů EUR. Výhradní smlouva o vývoji, uvádění na trh a užití, která byla podepsána v roce 2003 na dobu deseti let, stanoví, že [IFP nabízí] společnosti Beicip-Franlab [výsledky svých výzkumů] (**) o algoritmech, modelech nebo metodikách [vyvinutých] (**) IFP v oblasti „Průzkum - Ložiska“ a že Beicip-Franlab může IFP požádat o realizaci produktů na tomto základě. Beicip-Franlab hradí veškeré náklady veřejné instituce IFP na vývoj produktů. Beicip-Franlab kromě toho hradí různé doplňkové odměny […] (*) k pokrytí nákladů na údržbu a užívací práva. V roce 2005 byl podepsán dodatek smlouvy, který upravuje podmínky odměňování, ale zachovává přitom zásadu, že Beicip-Franlab hradí veškeré náklady na vývoj.
(18)
Společnost Prosernat dodává studie a služby, jakož i průmyslové celky v oblasti zpracování plynu a rekuperace síry. V roce 2006 činil její obrat 49,9 milionů EUR. Dohoda o rámcové licenci a smlouva o aplikovaném výzkumu mezi veřejnou institucí IFP a společností Prosernat byly podepsány dne 18. srpna 2003 na dobu deseti let, se zpětným účinkem k 1. lednu 2002, a udělují společnosti Prosernat výhradní licenci na patenty veřejné instituce IFP a [IFP této společnosti nabízí výsledky svých] (**) výzkumů […] (*) v oblasti technologií zpracování plynu a rekuperace síry. Společnost Prosernat platí mateřské společnosti poplatek z ročního obratu jako odměnu za licenci na postupy a také poplatek, který je stanoven podle konkrétního vybavení. Odměna veřejné instituce IFP za přístup společnosti Prosernat k výsledkům výzkumných prací činí […] (*) % z celkového ročního obratu společnosti Prosernat.
(19)
V souladu s článkem 6 rozhodnutí C 51/2005 byla v roce 2009 (14) vložena do výhradních dohod, které upravují odměňování veřejné instituce IFP jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, doložka, která zajišťuje, aby se mateřské společnosti vyplácela minimální nepaušální odměna pokrývající alespoň 25 % nákladů na studie proveditelnosti před aplikovaným výzkumem, 50 % nákladů na aplikovaný výzkum a případně 75 % nákladů na předvýrobní vývojové činnosti (15) ve smyslu Pokynů Společenství pro státní podpory na výzkum a vývoj ze dne 17. února 1996 (16) (dále jen „pokyny pro výzkum a vývoj z roku 1996“), které IFP provádí v oblastech činnosti svých dceřiných společností.
(20)
V souladu s rozhodnutím o zahájení řízení by se v rámci vyšetřování projednávané podpory mělo přihlédnout k potenciálnímu dopadu státní záruky, která vyplývá z toho, že veřejná instituce IFP má postavení EPIC, na všechny subjekty skupiny IFP (tedy na veřejnou instituci IFP a její tři soukromoprávní dceřiné společnosti) (17).
3 POPIS OPATŘENÍ
(21)
Až do roku 2006 měla veřejná instituce IFP formu právnické osoby soukromého práva, profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů, a byla pod hospodářskou a finanční kontrolou francouzské vlády.
(22)
Článek 95 zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005 o programu orientace energetické politiky stanovil, že se IFP stane veřejnou institucí průmyslové a obchodní povahy (EPIC). Tato přeměna nabyla účinnosti od data zveřejnění nařízení č. 2006-797 ze dne 6. července 2006 o stanovách veřejné instituce IFP v Úředním věstníku Francouzské republiky.
(23)
K datu změny postavení na EPIC se z veřejné instituce IFP stala právnická osoba veřejného práva (18).
(24)
Právní důsledky postavení EPIC jsou podrobně vysvětleny v části 2 (Popis opatření) rozhodnutí C 56/2007 a v části 3.2.1 (Právní důsledky postavení EPIC pro IFP) rozhodnutí o zahájení řízení, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis.
4 DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(25)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že pochybnosti související s podporou se týkaly zejména skutečnosti, že nepřiměřený režim obecného práva, který byl zaveden ve prospěch veřejných institucí průmyslové a obchodní povahy (EPIC) v případě konkurzu, je obdobný mechanismu neomezené státní záruky využívajícímu veřejné prostředky:
-
Na veřejné instituce EPIC jakožto právnické osoby veřejného práva se z důvodu obecné zásady nezabavitelnosti majetku právnických osob veřejného práva, kterou francouzské soudy, zejména Kasační soud, uznávají již od konce 19. století (19), nepoužije insolvenční a konkurzní řízení. Podrobnější informace jsou uvedeny v části 3.2.1.1 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně ve 38. až 40. bodě odůvodnění (20).
-
Na druhou stranu pro veřejné instituce EPIC platí zákon ze dne 16. července 1980 a související prováděcí předpisy. Tyto předpisy výslovně stanoví, že stát je orgánem způsobilým k vymáhání dluhů veřejných institucí, udělují mu významné pravomoci, například pravomoc provedení úhrady z moci úřední a pravomoc vytvoření dostatečných zdrojů, a upravují zásadu konečné odpovědnosti státu za dluhy právnických osob veřejného práva. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.2 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně ve 41. až 45. bodě odůvodnění (21).
-
V případě zániku EPIC se použije zásada převodu dluhů na stát nebo na jiný veřejnoprávní subjekt (22), takže všichni věřitelé EPIC mají jistotu, že nikdy nepřijdou o svou pohledávku vůči veřejné instituci. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.3 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně v 46. až 51. bodě odůvodnění (23).
-
EPIC by mohly využít přednostního přístupu k účtům záloh státní pokladny. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.4 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně v 52. bodě odůvodnění (24).
(26)
Kromě toho, jak Komise podrobněji uvedla v 65 až 74. bodě rozhodnutí o zahájení řízení, měla Komise za to, že vysvětlení, které francouzské orgány podaly k právním předpisům, a priori nestačilo k odstranění pochybností.
(27)
Komise dále uvedla, že nelze vyloučit, že z této situace vyplývá selektivní hospodářská výhoda, zejména kvůli podmínkám financování, které se zdají být příznivější, a to i v přesto, že veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti nejsou oceňovány externí ratingovou agenturou. Skupina IFP by mohla být rovněž zvýhodněna ve svých vztazích se zákazníky a dodavateli, pokud se tito zákazníci a dodavatelé domnívají, že jejich pohledávky jsou zaručené státem. Ve fázi předběžného šetření proto nemohlo být vyloučeno, že při dodávce nebo nákupu zboží či služeb spojených s pohledávkou poskytují tito dodavatelé nebo zákazníci veřejné instituci IFP lepší podmínky, než by poskytli podniku, který nedisponuje státní zárukou.
(28)
Komise rovněž na základě informací, které měla k dispozici po předběžném šetření, dospěla k závěru, že neomezená povaha záruky, zejména pokud jde o její trvání, její výši a její rozsah, velice ztěžuje výpočet tržního poplatku, který by veřejná instituce IFP měla státu platit za poskytnutí této ochrany.
(29)
Komise rovněž uvedla, že pochybuje o slučitelnosti státní podpory s vnitřním trhem, protože se prima facie nezdá, že by tato podpora usnadňovala rozvoj některých hospodářských činností nebo regionů.
5 PŘIPOMÍNKY A NÁVRHY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŮVODNÍ PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(30)
V návaznosti na výše uvedené rozhodnutí o zahájení řízení sdělily francouzské orgány Komisi své připomínky a návrhy dopisem ze dne 14. října 2008. Tento dopis doplnil připomínky a návrhy uvedené v předchozích dopisech francouzských orgánů (25) a shrnuté v rozhodnutí o zahájení řízení.
(31)
Ve svých připomínkách ze dne 14. října 2008 francouzské orgány na úvod připomněly, že řízení ve věci skupiny IFP bylo zahájeno souběžně s výše uvedeným řízením ve věci pošty, a uvedly, že proto mutatis mutandis využijí stejné argumenty jako ty, které předložily při vyšetřování uvedené věci (26). Francouzské orgány rovněž upozornily, že i přes výše uvedené obdobné prvky je veřejná instituce IFP jedinečná v tom, že se jedná o výzkumnou instituci pověřenou třemi posláními obecného zájmu (výzkum, vzdělávání a dokumentace), jejíž činnosti jsou z velké části nehospodářské povahy, což je důvodem k financování z veřejných zdrojů. Dále odůvodnily změnu postavení na EPIC: údajným účelem změny postavení bylo dosažení souladu mezi povahou činnosti a způsobem financování IFP na jedné straně s jeho právním postavením na straně druhé, aby se instituce IFP přiblížila k veřejné sféře zrušením postavení profesní instituce soukromého práva.
(32)
Francouzské orgány nesouhlasily s tím, že by se jednalo o státní podporu, protože podle nich nejsou splněny dvě podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, projednávané opatření nezahrnuje převod státních zdrojů (5.1.1) a neposkytuje veřejné instituci IFP žádnou výhodu (5.1.2).
5.1.1 NEEXISTENCE ZÁRUKY, KTEROU BY POSKYTOVAL STÁT A KTERÁ BY ZAHRNOVALA PREVOD STÁTNÍCH PROSTREDKU
(33)
Podle francouzských orgánů a) není veřejným institucím poskytována záruka v důsledku jejich postavení a b) odůvodnění Komise v rozhodnutí o zahájení řízení je chybné.
A. Neexistence neomezené státní záruky
(34)
Jak bylo uvedeno v 41. až 45. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány uvedly na podporu svého tvrzení pět argumentů.
(35)
Za prvé, žádný právní předpis ani žádné rozhodnutí nezavádí zásadu, podle které by stát za dluhy EPIC ručil ze zásady a neomezeně.
(36)
Za druhé, z jurisdikce Státní rady, zejména z rozsudku ve věci Société de l'hôtel d'Albe (27) a ze dvou rozhodnutí ve věci Campoloro (28), vyplývá, že záruky neexistují.
(37)
Za třetí, ústavní zákon ze dne 1. srpna 2001 o rozpočtovém zákoně stanoví, že záruka může vzniknout pouze na základě ustanovení rozpočtového zákona (29), což Státní rada výslovně potvrdila ve své výroční zprávě za rok 2006 (30). Podle znalce, kterého francouzské orgány pověřily ve věci pošty (31), proto od úplného nabytí účinnosti rozpočtového zákona ke dni 1. ledna 2005 nemohla být podle práva poskytnuta žádná implicitní záruka. Na dluhy sjednané po dni 1. ledna 2005 se tudíž nevztahuje žádná implicitní záruka. V případě dluhů sjednaných před dnem 1. ledna 2005 má znalec za to, že vzhledem k tomu, že v této věci neexistuje žádné soudní rozhodnutí, nelze stanovit, zda z důvodu dodržování ústavou chráněných práv věřitele lze nebo nelze vyloučit neplatnost implicitních záruk, které byly poskytnuty před dnem 1. ledna 2005, aniž by byly výslovně povoleny rozpočtovým zákonem.
(38)
Za čtvrté se Francie domnívá, že kdyby měly EPIC nárok na státní záruku, změna jejich postavení by vyžadovala zavedení opatření k ochraně práv věřitelů. Vzhledem k tomu, že takový mechanismus nebyl nikdy zaveden (32), docházejí k závěru, že EPIC naopak nepožívají žádné státní záruky.
(39)
Za páté, francouzské orgány citují článek (33) pana Labetoulle, bývalého předsedy právní sekce Státní rady, podle něhož „z právních předpisů nevyplývá žádné automatické poskytování, využívání a rozsah této záruky [státní záruky, která by se plnoprávně vztahovala na státní veřejné instituce].“
B. Chybné odůvodnění Komise (34)
(40)
Francouzské orgány se domnívají, že v případě EPIC a) není zaručena úhrada individuálních pohledávek, b) není zaručeno zachování existence veřejné instituce nebo jejích závazků.
a) Neexistence záruky za úhradu individuálních pohledávek
(41)
Jak bylo uvedeno v 46. až 49. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že zákon ze dne 16. července 1980 nezakládá záruku. Francie se dovolává dokumentů a jednání při přípravě zákona, výkladu rozhodnutí ve věci Camporolo ze dne 10. listopadu 1999 (35) a dne 18. listopadu 2005 (36) a zásadních článků (37) a tvrdí, že podle ní není v zákoně ze dne 16. července 1980 stanovena povinnost státu vynaložit své vlastní zdroje: výraz „tak učiní“ uvedený v článku 1 prý dává státu pouze pravomoc „zastoupit“ výkonný orgán právnické osoby, kterou zastupuje, na základě „zásady, podle níž má zástupce stejné pravomoci jako zastupovaný“. V rámci tohoto zastoupení může stát pouze vykonávat pravomoci daného výkonného orgánu, do nichž nepatří možnost nakládat státním rozpočtem, protože přidělení výjimečné dotace „nespadá do oblasti výkonu pravomoci zastupovat“.
(42)
Mimo jiné, jak je uvedeno v 50. až 53. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány tvrdí, že objektivní odpovědnosti státu se nelze dovolávat jen kvůli nedostatku aktiv. Podle francouzských orgánů je předpokladem jakékoli záruky to, že ručitel souhlasí s ručením. Jestliže se odpovědnost vztahuje k pochybení nebo, v případě objektivní odpovědnosti, na převzetí následků vlastního činu, nemůže se jednat o záruku. Francie zastává názor, že není možno uplatnit odpovědnost státu pouze z důvodu, že prefekt nebo dozorčí orgán nemohl z důvodu finanční a majetkové situace veřejné instituce přijmout žádná opatření, která by umožnila úhradu pohledávky Je třeba mít za to, že k žádnému provinění nedošlo, protože skutečnost, že prefekt nebo dozorčí orgán nepřijali opatření, není sama o sobě chybou. Francouzské orgány nicméně uznávají, že představitelé státu musí při postupu podle zákona ze dne 16. července 1980 zohledňovat požadavek na kontinuitu veřejné služby, ale domnívají se, že i kdyby soud nařídil odškodnění věřitele, věřitel by se nacházel ve stejné situaci jako v právu obecném, protože při uplatnění obecného práva by byl daný majetek prodán a věřitelé by obdrželi odpovídající částku. Pro věřitele tudíž podle jejich názoru nevyplývá žádná výhoda.
b) Neexistence záruky za zachování veřejné instituce IFP nebo za její závazky
(43)
Jak bylo uvedeno v 54. až 56. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že skutečnost, že se na veřejnoprávní subjekty nepoužijí řízení obecného práva v oblasti soudního vyrovnání a likvidace, nevylučuje možnost konkurzu EPIC nebo konkurzního řízení s tímto subjektem. Francouzské orgány nesouhlasí s analýzou Komise, která vychází ze sdělení o státních podporách ve formě záruk (38) (dále jen sdělení o zárukách), a domnívají se, že v tomto konkrétním případě Komise neprokázala existenci „příznivějších úvěrových podmínek“, které by souvisely s vyloučením možnosti konkurzního řízení, a neposkytla důkazy o tom, že veřejná instituce IFP nemůže upadnout do konkurzu a že insolvenční řízení není možné, protože zákon z roku 1985 je pouze procesní zákon a skutečnost, že EPIC nespadají do jeho oblasti působnosti neznamená, že se v jejich případě nemůže použít ad hoc postup soudního vyrovnání, likvidace nebo „úpadku“.
(44)
Jak je mimo jiné vysvětleno ve 25. až 67. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány tvrdí, že použití „řízení“ zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980 místo hromadného řízení obecného práva by věřitelům neposkytlo žádnou výhodu. Nesouhlasí s tím, že pro vyhodnocení, zda uplatnění určitého řízení v případě platební neschopnosti poskytuje subjektu, který takovému řízení podléhá, výhodu oproti podnikům podléhajícím obchodnímu právu (39), je nutné dodržovat kritéria zveřejnění (40) a rovnocennosti (41), jak Komise požaduje v 81. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, ovšem samy používají tatáž kritéria pro analýzu řízení zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980. Francouzské orgány tvrdí, že pokud jde o kritérium zveřejnění, je řízení řádně vymezeno ratingovými agenturami jako použitelné v případě platební neschopnosti EPIC, zatímco pokud jde o kritérium rovnocennosti, rozlišují případ, kdy lze použít požadavek kontinuity veřejné služby, od případu, kdy takový požadavek uplatnit nelze, a upozorňují, že veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti se nacházejí v takové finanční situaci, že je nepravděpodobné, že by skupina IFP neměla dostatek aktiv, její dostupné prostředky a investice (150,3 milionů EUR) totiž v roce 2007 dosahovaly přibližně pětinásobku jejích úvěrů a finančních dluhů (25,2 milionů EUR):
a)
za předpokladu, že by se nepoužil žádný požadavek veřejné služby, by v případě nedostatku aktiv veřejné instituce řízení zavedené zákonem z roku 1980 neposkytlo věřitelům výhodnější podmínky než řízení podle obecného práva: získali by stejné částky jako věřitelé subjektu, který se řídí obchodním právem, tedy částky vyplývající z realizace aktiv, a po ukončení řízení by již neměli nárok na odvolání (42), protože podle názoru francouzských orgánů se odpovědnosti státu nelze dovolávat na základě pouhého nedostatku aktiv. Lišily by se pouze dva aspekty:
-
pohledávky věřitelů by se nevyřizovaly hromadně: na rozdíl od soukromoprávního řízení, v němž se pohledávky vyřizují hromadně a věřitelé jsou uspokojováni podle přednostního pořadí sestupně a v poměru k disponibilním částkám, řízení zavedené zákonem ze dne 16. července 1980 se vyznačuje tím, že věřitel si zachová svá práva, pouze pokud o to sám požádá. Logika zákona ze dne 16. července 1980 je taková, že „kdo dřív přijde, ten dřív bere“,
-
představitel státu pod dohledem správního soudu (dohled nad závažným proviněním, jak jej ustanovila Státní rada ve výše uvedeném rozhodnutí Campoloro) zastává funkci rovnocennou funkci likvidátora a správce konkurzní podstaty.
b)
za předpokladu, že by musela být zajištěna kontinuita veřejné služby, francouzské orgány připouštějí, že by představitel státu při výkonu svých pravomocí svěřených zákonem ze dne 16. července 1980 mohl rozhodnout, že určitá aktiva nezbytná k plnění poslání veřejné služby nebudou prodána. Pokud by určitý majetek nebyl postoupen a stát by za něj neposkytl náhradu, projevila by se tato skutečnost sníženým prodejem aktiv a odpovídajícím snížením částek, které by mohli obdržet věřitelé. Podle francouzských orgánů toto řízení neuděluje věřitelům veřejné instituce IFP větší práva, než která by měli při použití obchodního práva. Francouzské orgány však připouštějí, že za tohoto předpokladu by bylo možné dovolávat se objektivní odpovědnosti státu, která by se projevila odškodněním věřitelů ve výši újmy, kterou utrpěli (maximálně do výše prodejní hodnoty aktiv, která si stát zachoval z důvodu kontinuity veřejné služby). Věřitelé by tedy případně byli ve stejné situaci, jako kdyby se použilo obecné právo. Francouzské orgány z toho vyvozují, že řízení zavedené zákonem ze dne 16. července 1980 neposkytuje žádnou výhodu oproti řízení podle obecného práva, a že tedy není důvod k tomu, aby veřejná instituce IFP musela podléhat řízení podle obecného práva.
(45)
Jak bylo vysvětleno v 68. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány zdůrazňují, že předpisy, které Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, zejména v 82. bodě odůvodnění, tedy kodifikační předpis č. 02-060-M95 ze dne 18. července 2002 o úpravě financování a účetnictví státních veřejných institucí výrobní a obchodní povahy a Příručka k finanční organizaci založení, přeměně a zrušení státních veřejných institucí a sdružení veřejného zájmu ze dne 14. listopadu 2006, nelze ani použít ani přenést na veřejnou instituci IFP.
(46)
Francouzské orgány se domnívají, že v případě rekapitalizace dceřiných společností veřejné instituce IFP by se neměla otázka uvedená v 80. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení posuzovat proto, aby se prokázala existence případné státní záruky, ale spíše proto, aby se změřily případné účinky takové záruky, která by případně vytvářela pro veřejnou instituci IFP a její dceřiné společnosti lepší situaci tím, že by usnadnila podmínky jejich rekapitalizace. Domnívají se rovněž, že tvrzení Komise vychází ze dvou nesprávných názorů:
-
Komise se podle nich mýlí, když tvrdí, že by veřejná instituce mohla eventuálně podporovat své dceřiné společnosti prostřednictvím převodů uvnitř skupiny, protože podmínky, za nichž mateřská společnost skupiny, i kdyby to byla veřejnoprávní společnost, může podporovat svou dceřinou společnost v obtížích, jsou podrobně upraveny právem obchodních společností (43) a nijak nesouvisí s pojmem podniku ve smyslu soutěžního práva.
-
francouzské orgány rovněž nesouhlasí s tvrzením, že by veřejné instituci IFP její postavení EPIC a státní záruka, která by z takového postavení případně vyplývala, umožňovalo rekapitalizovat dceřiné společnosti snadněji, než by tomu bylo v případě soukromoprávní mateřské společnosti skupiny. Francouzské orgány tvrdí, že skutečnost, že určitá společnost dočasně nese ztráty jedné ze svých dceřiných společností, je běžnou součástí fungování skupiny společností, jak již podle jejich názoru uznal i soud Evropské unie (44), a že zásah veřejnoprávního investora, který jedná podle stejných pravidel jako soukromoprávní investor, neobsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (45). Podle jejich názoru je tomu tak zejména v případě veřejné instituce IFP, která má právní možnost (nikoli povinnost) rekapitalizovat svou dceřinou společnost v obtížích podle stejných hodnotících kritérií jako každý dobrý investor. Francouzské orgány rovněž nesouhlasí s tvrzením, že veřejné instituce s postavením EPIC mají možnost „přímého přístupu“ k „účtům státní pokladny“. Upřesňují, že rozpočtový mechanismus „účtu finanční pomoci“, který je upraven článkem 24 rozpočtového zákona, se týká zřízení účtů pro omezené úvěry (jejich výše je omezena rozpočtovým zákonem), které státu umožňují, aby v případě, že si to přeje a může tak učinit (zejména s ohledem na právo Evropské unie), poskytl zálohy různým subjektům. Podle francouzských orgánů nemají veřejné instituce EPIC k těmto účtům „přímý přístup“.
5.1.2 NEEXISTENCE VÝHOD NA ÚROVNI VEREJNÉ INSTITUCE IFP A JEJÍCH DCERINÝCH SPOLECNOSTÍ
(47)
Francouzské orgány se především domnívají, že v tomto konkrétním případě nelze na základě výše uvedeného sdělení o zárukách vyvodit existenci výhody, dále že rozšíření výhod, kterých veřejná instituce IFP údajně požívá z důvodu svého postavení EPIC, na její dceřiné společnosti, akciové společnosti veřejného práva, je v rozporu s rozhodovacími postupy Komise a že v tomto konkrétním případě nebylo prokázáno poskytnutí skutečné hospodářské výhody veřejné instituci IFP a jejím dceřiným společnostem.
(48)
Francouzské orgány se domnívají, že Komise mylně vykládá bod 1.2 výše uvedeného sdělení o zárukách, v němž je stanoveno, že „(…) podporu ve formě záruky představují rovněž výhodnější úvěrové podmínky získané podniky, jejichž právní forma vylučuje konkurzní řízení nebo jiná řízení v případě platební neschopnosti, nebo zajistí výslovnou státní záruku nebo pokrytí ztrát státem“:
-
francouzské orgány za prvé nesouhlasí s tvrzením, že veřejná instituce IFP má kvůli svému postavení EPIC právní formu, která vylučuje konkurzní řízení nebo insolvenční řízení; v každém případě to Komise podle jejich názoru neprokázala, pouze předložila důkaz, že toto postavení znemožňuje použít jeden konkrétní postup (v dané věci řízení zavedené zákonem ze dne 25. ledna 1985);
-
francouzské orgány za druhé popírají, že existuje automatická vazba mezi právní a statutární nemožností stát se předmětem konkurzního nebo insolvenčního řízení a mezi využíváním příznivějších podmínek financování na trzích; podle jejich názoru má Komise při uplatňování bodu 1.2 výše uvedeného sdělení o zárukách povinnost předem prokázat existenci příznivějších úvěrových podmínek, aby bylo možné tvrdit, že podnik, jehož právní forma vylučuje konkurzní nebo insolvenční řízení, je příjemcem podpory ve formě záruk.
(49)
Francouzské orgány dále uvádějí, že Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nepřihlížela ke své rozhodovací praxi při hodnocení případných výhod, které na úrovni dceřiných společností veřejné instituce IFP vyplývají z existence neomezené záruky pro EPIC. Komise podle jejich názoru uvažovala opačně než při zřízení společnosti La Banque Postale (46): tato společnost byla, stejně jako dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, akciovou společností, kterou ze 100 % vlastnil subjekt srovnatelný s veřejnou institucí EPIC, ale Komise dospěla k závěru (a to bez ohledu na závazky, které Francie v této věci přijala), že právní forma veřejnoprávní akciové společnosti umožňuje sama o sobě vyloučit existenci neomezené záruky na úrovni dceřiné společnosti. Stejné uvažování by podle francouzských orgánů mělo vést k závěru, že dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, které mají rovněž postavení veřejnoprávní akciové společnosti, rovněž nemají nárok na neomezenou záruku, která případně vyplývá z postavení EPIC.
(50)
Komise rovněž údajně neprokázala existenci skutečné hospodářské výhody v případě veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností, pouze v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že podmínky financování „se zdají být“ příznivější, aniž by předložila konkrétní důkaz. Z jurisdikce Evropské unie vyplývá, že Komise by měla v tomto konkrétním případě prokázat, že veřejné instituci IFP její postavení EPIC skutečně umožnilo získat příznivější podmínky financování (47). Francouzské orgány tvrdí, že během řízení informovaly o určitých skutečnostech, které prokazovaly, že postavení EPIC veřejné instituci IFP ani jejím dceřiným společnostem neposkytlo a ani nemohlo poskytnout žádnou finanční výhodu, protože při přeměně veřejné instituce IFP byla dodržena obecná zásada kontinuity, zejména na úrovni její činnosti, organizace, účetního a finančního režimu (zdroje a účetní a finanční pravidla) a daňového režimu.
(51)
Francouzské orgány se domnívají, že výše uvedené skutečnosti prokazují, že
-
finanční situace veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností je dobrá, čímž je bezpředmětná otázka jejího případného konkurzu, a tedy i zásahu státu jako konečného ručitele,
-
krátkodobé podmínky financování veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností jsou v případě každého jednotlivého subjektu odlišné a jsou výsledkem konkrétních jednání, které proběhlo intuitu personae s bankami jednotlivých subjektů.
-
ve vztazích veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností s dodavateli rovněž neexistují zvýhodněné podmínky, které by vyplývaly z toho, že uvedení dodavatelé a zákazníci počítají se zárukou státu.
(52)
Francouzské orgány proto dospěly k závěru, že:
-
analýza provedená Komisí v jejím rozhodnutí o zahájení řízení je sporná: veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti nedisponují žádnou státní zárukou,
-
Komise neprokázala existenci výhody, která by pro veřejnou instituci IFP a její dceřiné společnosti vyplývala z postavení EPIC veřejné instituce IFP,
-
Komise proto neprokázala existenci státní podpory ve prospěch veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností.
5.2 NÁVRHY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(53)
Francouzské orgány však za účelem odstranění všech pochybností Komise uvedly, že kdyby Komise souhlasila s ukončením řízení rozhodnutím o neexistenci podpory podle čl. 7 odst. 2 výše uvedeného procesního řízení, jsou ochotny přijmout následující opatření:
-
vyjasnit prováděcí nařízení k zákonu ze dne 16. července 1980,
-
vložit ustanovení o neexistenci záruky do smluv veřejné instituce IFP, které zahrnují pohledávku,
-
vložit ustanovení o neexistenci záruky do smluv o financování dceřiných společností veřejné instituce IFP.
5.2.1 VYJASNENÍ PROVÁDECÍHO NARÍZENÍ K ZÁKONU ZE DNE 16. CERVENCE 1980
(54)
Jak je upřesněno v 94. až 96. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány navrhují vyjasnit výklad zákona ze dne 16. července 1980 úpravou čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce jeho prováděcího nařízení (48). Navrhovaná změna by podle nich odstranila veškeré pochybnosti o významu výrazu „tak učiní“ při organizaci dozorčích pravomocí svěřených prefektovi nebo dozorčímu orgánu, kteří by po provedení změny museli uvolnit prostředky z rozpočtu daného územního celku nebo dané instituce (49). Podle francouzských orgánů by tento návrh vyloučil, že by v budoucnosti mohl zástupce státu při výkonu své dozorčí pravomoci zvýšit prostředky územního celku nebo dotčené instituce státní dotací nebo vkladem veřejných zdrojů.Vložení zmínky upřesňující absenci záruky do smluv veřejné instituce IFP, které by zahrnovaly pohledávku
5.2.2 VLOŽENÍ ZMÍNKY UPŘESŇUJÍCÍ ABSENCI ZÁRUKY DO SMLUV VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP, KTERÉ BY ZAHRNOVALY POHLEDÁVKU
(55)
Jak upřesňují body odůvodnění 97 až 100 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány nesouhlasí s názorem Komise (50), podle kterého by bylo možné uplatnit odpovědnost státu čistě na základě platební neschopnosti veřejné instituce IFP. Podávají nicméně návrh založený na výjimce přijatého rizika (viz rozsudky Státní rady ve věcech Sille (51) a Meunier (52)), přičemž podobně jako ve věci La Poste navrhují, že věřitelům veřejné instituce IFP úředně potvrdí, že za jejich pohledávku nebyla vystavena státní záruka a že v případě platební neschopnosti by nebyl stát povinen převzít finanční závazky podniku při zaplacení pohledávky. Proto by se případné zúčastněné strany, jež se vědomě a se znalostí věci vystavily riziku, nemohly domáhat nároku na odškodné. Francouzské orgány by se proto zavázaly, že společně s veřejnou institucí IFP budou při každé transakci ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se vztahuje smlouva) uvádět tuto zmínku:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky IFP při placení pohledávky“.
(56)
Jak upřesňuje 101. bod odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány rovněž vzaly na vědomí pochybnosti, které Komise vyjádřila v 71. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, ve kterém se uvádí, že výjimka přijatého rizika je, na jedné straně, pravidlo stanovené judikaturou, která se může měnit, a že, na straně druhé, toto pravidlo spočívá na nástrojích sekundárního práva, jež mohou být v případě konfliktu zbaveny platnosti, a nakonec, že návrh francouzských orgánů se nevztahuje na všechny eventuality, neboť pohledávky mohou být nejen finanční, ale také obchodní či jiné.
(57)
Jak upřesňují body odůvodnění 102 až 104 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány poté, co uvedly své zásadní námitky ohledně stanoviska Komise k uplatnění plné odpovědnosti státu za provinění pouze na základě nedostatku aktiv veřejné instituce IFP, poskytly v odpovědi na tyto pochybnosti doplňující údaje:
a)
francouzské orgány se domnívají, že první námitka Komise odpovídá úvaze, že i když vnitrostátní právo členského státu neobsahuje zákonné ustanovení v tomto smyslu, pouhé riziko změny v judikatuře, to znamená změna vnitrostátního práva, postačuje k prokázání existence státní podpory. Komise nemůže zakládat možné opatření podpory na případné změně práva, která je v daném případě více než nepravděpodobná, přičemž výjimka přijatého rizika představuje obecnou zásadu veřejného práva, obsáhle potvrzenou v judikatuře, nikdy nepopíranou a hojně komentovanou;
b)
co se týče druhé námitky, francouzské orgány uznávají, že zákon a právní předpisy jsou nadřazeny smlouvě a že sporná doložka může být kdykoli prohlášena za neplatnou. Nicméně se domnívají, že tato námitka se nedovolává na žádný nadřazený právní předpis, není ničím podepřená, a nemá tedy žádný význam;
c)
nakonec, co se týče třetí námitky, francouzské orgány se domnívají, že tato námitka je založena pouze na předpokladu případné důvěry a očekávání státní záruky na pohledávky ze strany dodavatelů, což je předpoklad, který sám o sobě nemůže zakládat existenci výhody, ale měl by jej potvrdit důkaz svědčící o tom, že veřejné instituci IFP a jejím dceřiným společnostem byla skutečně poskytnuta takováto hospodářská výhoda.
(58)
Přesto, jak upřesňuje 106. bod odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány poznamenávají, že jsou ochotny rozšířit svůj návrh zápisu absence záruky na všechny smlouvy zahrnující pohledávku tak, aby se výslovně vyloučilo veškeré riziko uplatnění plné odpovědnosti státu, založené pouze na platební neschopnosti veřejné instituce IFP.
5.2.3 VLOŽENÍ ZMÍNKY UPŘESŇUJÍCÍ ABSENCI ZÁRUKY DO SMLUV O FINANCOVÁNÍ DCEŘINÝCH SPOLEČNOSTÍ VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT
(59)
Kromě toho, za účelem doplnění navrhovaného mechanismu, francouzské orgány předložily Komisi dodatečný návrh podobný tomu, jenž byl předložen při zakládání La Banque Postale a který spočíval v přijetí písemného závazku týkajícího se podmínek poskytnutí půjček dceřiným společnostem veřejné instituce IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) na trzích, že při každé transakci se uvede ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se vztahuje smlouva), že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato finanční transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou“.
(60)
Jak upřesňují body odůvodnění 107 až 110 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že obě navrhovaná objasňující opatření (jejichž podrobný popis je uveden v 55. a 59. bodě odůvodnění) umožňují objasnit věřitelům veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností jejich práva tak, že Francii nelze považovat, jak uvedla Komise v 87. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, za „odpovědnou za očekávání věřitelů veřejné instituce IFP ohledně existence záruky“ a domnívat se, že svévolně udržuje „neprůhlednou právní situaci“, jež „zvýhodňuje veřejnou instituci IFP a může vést k uvolnění státních prostředků“.
5.3 DOPLŇUJÍCÍ PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(61)
Ve svých dopisech ze dne 16. července 2010 a 26. listopadu 2010 francouzské orgány poskytly doplňující údaje, jež podle nich potvrzují neexistenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP.
(62)
V úvodu svého dopisu ze dne 16. července 2010 připomínají věc France Télécom (53) a skutečnost, že soud Evropské unie připomenul povinnost Komise prokázat existenci skutečné výhody s cílem stanovit existenci státní podpory. Domnívají se, že v tomto případě neomezená záruka, která podle Komise vyplývá z postavení veřejné instituce IFP, neposkytuje ve skutečnosti této instituci žádnou hospodářskou výhodu. Ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 francouzské orgány upřesňují, že podle nich spočívá důkazní břemeno na Komisi. V této souvislosti připomínají požadavky judikatury Evropské unie na důkazy a odůvodnění, zejména pak rozsudku Tribunálu ve výše uvedené věci France Télécom a rozsudků Soudního dvora ve věci Krantz (54) a nověji ve věci Deutsche Post AG (55). Francouzské orgány se domnívají, že analýza předložená Komisí je v tomto případě „založena více na předpokladech, než na konkrétní analýze“.
(63)
Kromě toho francouzské orgány usuzují, že Komise se domnívá, že veřejná instituce IFP by mohla získat výhodu na třech úrovních: i) na úrovni svých vztahů s bankovními a finančními institucemi, ii) na úrovni svých vztahů s dodavateli, iii) na úrovni svých vztahů s třetími průmyslovými partnery, kteří využívají výzkumné služby.
(64)
Co se týče vztahů veřejné instituce IFP s bankovními a finančními institucemi, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP dosud na základě svého postavení EPIC nezískala žádnou hospodářskou výhodu. Překládají Komisi informace potvrzující, že i) v dlouhodobém časovém horizontu veřejná instituce IFP vykazovala nulový dluh za léta 2005, 2006 a 2007 (56), stejně jako za léta 2008 a 2009, že ii) ve střednědobém horizontu veřejná instituce IFP samozřejmě každoročně dojednala úvěrové linie u různých bankovních institucí, ale získala sazby srovnatelné s těmi na trhu, a v každém případě tyto úvěrové linie nikdy nepoužila a nakonec, že iii) v krátkodobém horizontu bylo zadlužení veřejné instituce IFP za dané období téměř nulové anebo nulové.
(65)
Co se týče vztahů s dodavateli, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP, coby veřejný zadavatel, podléhá povinnosti zveřejnit informace a povinnosti uskutečnit veřejné výběrové řízení podle vyhlášky č. 2005-649 ze dne 6. června 2005 (57), a proto nemůže získat žádnou výhodu. V svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 francouzské orgány znovu poukazují na tuto analýzu a upřesňují, že zadávání zakázek veřejné instituce IFP na základě výběrového řízení v souladu se směrnicí 2004/18/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (58) podle nich představuje dostatečnou záruku, že se zabrání narušení hospodářské soutěže na trhu. Podle Francie veřejná instituce IFP, která by získala své dodavatele na základě výběrového řízení v souladu s povinnostmi vyplývajícími z práva Evropské unie, by nemohla být přinejmenším z důvodu neexistence konkrétních důkazů obviněna z toho, že získala neoprávněnou výhodu. Zdůrazňují, že právě v zájmu efektivnosti zadávání veřejných zakázek se zjednodušilo používání elektronických systémů nákupů, přičemž v 13. bodě odůvodnění směrnice 2004/18/ES se například uvádí, že „tato technika nákupů umožňuje veřejným zadavatelům […] disponovat poměrně širokým spektrem nabídek […], a tudíž zajistit optimální využití veřejných prostředků prostřednictvím široké hospodářské soutěže“. V této souvislosti se zmiňují o zprávě (59) Komise, ve které Komise dochází k závěru, že právní předpisy v oblasti zadávání veřejných zakázek mají pozitivní dopad na pokles cen, tedy pokles, jenž je prezentován jako „sociální výhoda“ spravedlivější soutěže mezi uchazeči. Komise tím, že by tyto úspory „připsala“ postavení EPIC veřejné instituce IFP, by se neztotožnila se smyslem směrnice, která ve výběrových řízeních spatřuje hlavní vektor hospodářské soutěže, jež vede ke snížení nákladů veřejné zakázky.
(66)
Konečně, pokud jde o vztahy veřejné instituce IFP s jejími zákazníky, Francie upřesňuje, že příslušné činnosti v oblasti smluvního výzkumu se vztahují na služby poskytované veřejnou institucí IFP na žádost zákazníka, třetí strany nebo dceřiné společnosti v oblasti, která patří do rozsahu úloh veřejné instituce IFP, což nemá z hlediska vlastnictví výsledků pro veřejnou instituci IFP strategický význam, může obohatit poznatky a know-how veřejné instituce z hlediska řízení programů veřejného výzkumu a vývoje, jež uskutečňuje, a nepatří do výhradní oblasti činnosti dceřiných společností. Francouzské orgány poznamenávají, že při poskytování služeb výzkumu těmto zákazníkům se používá specifického vybavení a specifického posudku.
(67)
V této souvislosti Francie tvrdí, že i kdyby měla veřejná instituce IFP na základě svého postavení EPIC výhodu při výkonu těchto hospodářských činností, tato výhoda by neměla žádný materiální dopad na trh. Především by pak nemohla narušit hospodářskou soutěž, ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Pokud jde o běžné období počínající změnou statusu veřejné instituce IFP (ke které došlo v červenci 2006), francouzské orgány nicméně přiznávají, že by veřejná instituce IFP mohla případně dosáhnout snížení poplatků z důvodů nevystavení záruky za řádné provedení smlouvy, které by představovalo zanedbatelnou částku vzhledem k částkám, které banky a pojišťovny obvykle vyžadují. Francouzské orgány z toho vyvozují, že takový účinek nemá charakter výhody, což by zpochybnilo samotnou existenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP.
6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN A STANOVISKO FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
6.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI UOP LIMITED
(68)
Ve svém dopise ze dne 28. listopadu 2008 společnost UOP Limited nejprve zdůvodnila svůj zájem konat jako třetí strana zainteresovaná na řízení (60) a poté předložila několik obecných připomínek s tím, že podle ní je subjekt, který nazývá „IFP/Axens“, příjemcem státní podpory:
-
celek tvořený veřejnou institucí a její dceřinou společností Axens, „IFP/Axens“ je zřejmě nepopiratelně vnímám trhem jako veřejný subjekt (5.1.1);
-
udělení postavení EPIC subjektu „IFP/Axens“ mohlo umožnit a nadále by umožňovalo zásadní narušení hospodářské soutěže na trhu technologií postupů, tedy trhu, na kterém je činná společnost UOP Limited, protože by ho zvýhodnilo ve vztahu k dodavatelům, poskytovatelům kapitálu a zákazníkům (5.1.2).
6.1.1 VNÍMÁNÍ SUBJEKTU „IFP/AXENS“ ZE STRANY TRHU
(69)
Podle společnosti UOP Limited argument francouzských orgánů, že Axens, stejně jako jiné dceřiné společnosti IFP, tvoří samostatné hospodářské subjekty, není možné přijmout. Komise zřejmě oprávněně zdůrazňuje, že i) Axens je 100 % vlastněn veřejnou institucí IFP; ii) uskutečňování výzkumu a vývoje veřejné instituce IFP společností Axens zřejmě odráží strategické priority rozhodnuté státem; iii) vedoucí pracovníci veřejné instituce IFP se účastní řízení společnosti Axens; iv) Axens má s veřejnou institucí IFP exkluzivní smlouvu, která je podstatná pro hospodářskou činnost dceřiné společnosti; a v) především existuje dohoda o prvním použití a přidělování zaměstnanců.
(70)
K informacím uvedeným v předcházejícím bodě odůvodnění společnost UOP Limited doplňuje, že rozhodujícími faktory jsou rovněž to, jak svůj vztah prezentují IFP a Axens a jak to vnímá trh:
-
IFP a Axens na trhu vystupují jako jeden hospodářský subjekt „IFP/Axens“. Na internetové stránce společnosti Axens se údajně především uvádí, že „společnost se už téměř padesát let opírá o úspěch v oblasti výzkumu a vývoje a vlastní průmyslové výroby“ (61). Kromě toho reklamy společnosti Axens na její technologii odkazují na veřejnou instituci IFP. Navíc zaměstnanci společnosti Axens a veřejné instituce IFP občas navštěvují držitele svých licencí společně.
-
Průmyslový tisk uvádí příklad vnímání subjektu „IFP/Axens“ ze strany trhu jako jednoho hospodářského subjektu. Společnost UOP Limited především připojila výňatky z výstřižků z tisku, jež se týkají činnosti subjektu „IFP/Axens“ v oblasti licencí na technologie postupů, anebo se alternativně zmiňují o poskytování takových licencí veřejnou institucí IFP prostřednictvím dceřiné společnosti Axens. Kromě toho společnost UOP Limited poskytla příklady v podobě článků nebo prezentací, ve kterých se zaměstnanci společnosti Axens nechali slyšet, že veřejná instituce IFP vnímá Axens jako zahrnující „všechny příslušné činnosti průmyslové divize a divize Procatalyse“.
6.1.2 VÝHODY PLYNOUCÍ Z POSTAVENÍ EPIC
(71)
Společnost UOP Limited uvádí, že skutečnost, že dodavatelé i zákazníci vnímají společnost Axens jako nakládající s neomezenými státními zdroji za účelem financování svých činností, ji výrazně zvýhodňuje na trhu. I když by se jednalo pouze o vnímání ze strany trhu, tato skutečnost má v globálním kontextu hospodářské krize stále větší význam.
(72)
Co se týče zákazníků, záruky, které údajně nabízí subjekt „IFP/Axens“, mají zvláštní význam na trhu, kde zákazníci předtím, než si vyberou danou technologii, zváží dlouhodobé ekonomické důvody. Na příkladu „aromatických komplexů“ společnost UOP Limited v podstatě vysvětluje, že před zavedením takovýchto technologií musí zákazníci velmi významně investovat do projektování a vybudování výrobních infrastruktur, které si údajně vyžadují několik let práce. Úspěch těchto průmyslových komplexů je ale spojený s výkonností používaných technologií, u kterých zákazníci obecně požadují, aby jim na ně prodejce postupů poskytl záruku (62). Za předpokladu, že by nebyla dosažena požadovaná úroveň výkonnosti, by neváhali se domáhat odpovědnosti prodejce a vyžadovali by plnění přísných závazků, pokud jde o uvedení do původního stavu. Významným faktorem ve volbě kupujících je tedy dlouhodobá platební schopnost prodejce, nejen kvůli dodržení smluvních závazků, ale také z důvodu perspektiv poskytnutých v oblasti výzkumu a vývoje, jež jsou zárukou budoucího zlepšení výkonnosti získaného postupu. Subjekt „IFP/Axens“, vnímaný trhem jako závislý na státu, má tedy údajnou výhodu ve vztahu ke konkurentům, neboť kupující nemají zvláštní důvod pochybovat o jeho dlouhodobém přežití.
(73)
Pokud jde o dodavatele, společnost UOP Limited se domnívá, že subjektu „IFP/Axens“ mohly být poskytnuty zvýhodněné podmínky v porovnání s konkurencí; v tomto směru odkazuje na smlouvy podepsané společně institucí IFP a společností Axens uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení.
(74)
Co se týče finančních trhů, společnost UOP Limited se domnívá, že subjekt „IFP/Axens“ má zvýhodněné podmínky a zvýhodněné úrokové sazby na kapitálových trzích s ohledem na úlohu konečného ručitele, kterým by byl stát. Kromě toho v souvislosti s finanční krizí přítomnost státu a jistota, kterou tato přítomnost představuje pro investory, údajně umožňuje přilákat soukromý kapitál v době nedostatku. Konkurenční podniky nemají podobný přístup k financování nebo jej mohou získat za méně zajímavých podmínek. Podle společnosti UOP Limited vliv hospodářské a finanční krize ještě posílil potenciál opatření narušovat hospodářskou soutěž.
(75)
Ve svém dopise ze dne 23. ledna 2009 společnost UOP Limited odkazuje na své předchozí připomínky a na připomínky předané v rámci řízení týkajícího se výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005. Domnívá se, že tyto informace poskytují dostatek důkazů o významu platební schopnosti smluvních partnerů na dotyčném trhu s licencemi na výrobní postupy. Opakuje argument, podle kterého zákazníci subjektu „IFP/Axens“ předpokládají, že jsou v obchodním vztahu se státním orgánem, jehož dlouhodobá životaschopnost je bez jakéhokoli rizika. Konečně společnost UOP Limited vyzývá Komisi, aby analyzovala dohody mezi společností Axens a jejími zákazníky, přičemž uvádí, že je přesvědčena o tom, že tyto dohody neobsahují žádné ustanovení, jež by mohlo omezit odpovědnost společnosti Axens.
6.2 STANOVISKO FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM SPOLEČNOSTI UOP LIMITED
(76)
Ve svém dopise ze dne 22. června 2009 se francouzské orgány domnívají, že připomínky společnosti UOP Limited jsou „založené na nesprávných, nebo dokonce zcela nepravdivých tvrzeních, a v každém případě nejsou založené na žádném důkazu o existenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP nebo společnost Axens“.
(77)
Francouzské orgány v zásadě popírají relevantnost tvrzení, že trh vnímá „IFP/Axens“ jako veřejný subjekt zvýhodňovaný ve vztahu k zákazníkům, dodavatelům či finančním trhům, a odmítají tvrzení, že subjekt „IFP/Axens“ je orgánem státu, který se vůbec neobává o svou dlouhodobou životaschopnost.
(78)
Francouzské orgány dále rozvíjejí dva argumenty:
-
zaprvé, subjekt IFP/Axens není orgánem státu disponujícím neomezenými zdroji; navíc nic nedokazuje, že tento subjekt je na trhu takto vnímán (6.2.1);
-
zadruhé, postavení EPIC veřejné instituce IFP neposkytuje společnosti Axens žádnou výhodu na trhu (6.2.2).
6.2.1 SUBJEKT IFP/AXENS ÚDAJNĚ NENÍ STÁTNÍM ORGÁNEM DISPONUJÍCÍM NEOMEZENÝMI ZDROJI
(79)
Podle francouzských orgánů, na rozdíl o tvrzení společnosti UOP Limited, dodavatelé a zákazníci subjektu „IFP/Axens“ údajně nevnímají tento podnik jako „státní orgán“ disponující neomezenými zdroji.
(80)
Zaprvé, francouzské orgány odkazují na právní analýzu, kterou předložily Komisi, a na své předchozí připomínky, jež podle nich dokazují, že postavení EPIC veřejné instituce IFP neposkytuje žádnou státní záruku.
(81)
Zadruhé, francouzské orgány poznamenávají, že společnost UOP Limited se dovolává na „údajné víry v neomezenou státní záruku ve prospěch IFP/Axens“, která právně neexistuje, a ani by sama o sobě nepostačovala k prokázání existence státní podpory.
(82)
Zatřetí, i za předpokladu, že by veřejná instituce IFP získala státní záruku - což francouzské orgány popírají - bylo by chybou se domnívat, že by taková záruka byla automaticky rozšířená na dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, protože tato instituce a její dceřiné společnosti údajně tvoří jednu hospodářskou skupinu ve smyslu práva hospodářské soutěže. Podle Francie se na dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, především pak společnost Axens, jako na subjekty soukromého práva podléhající právu obchodních společností, nevztahuje tato záruka, přičemž zásada nezávislosti dceřiných společností odporuje zejména teorii „automatického rozšíření“ záruk v rámci skupiny, kterou předložila společnost UOP Limited. Pojem skupina, který může mít význam v právu hospodářské soutěže, není podle všeho obsažen v právu obchodních společností, a tak poskytnutí záruk v rámci skupiny by podléhalo přísným podmínkám co do formy i obsahu. Jednalo by se především o případ veřejné instituce IFP, kde se vyžaduje povolení správní rady ve smyslu článku 7 jejích stanov. Vedle toho se francouzské orgány domnívají, že Komise již vzala tuto skutečnost na vědomí, neboť uznala, „že právní postavení Banque Postale (právnická osoba soukromého práva) stačí samo o sobě na vyloučení existence jakékoli neomezené záruky pro Banque Postale“ (63).
6.2.2 SPOLEČNOST AXENS NENÍ Z DŮVODU POSTAVENÍ EPIC VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP NIJAK ZVÝHODNĚNA NA TRHU
(83)
Francouzské orgány se domnívají, že argument společnosti UOP Limited, podle něhož trh věří, že subjekt „IFP/Axens“ je státním orgánem s neomezenými zdroji a že požívá výhod vůči svým zákazníkům, dodavatelům i věřitelům, není založen „na žádném hodnověrném důkaze“, a navíc je „nesporně vyvrácen fakty“.
(84)
Francouzské orgány předložily služební zprávu ředitelství pro právní záležitosti a dohody (AJA) společnosti Axens nazvanou „Zásady právní jistoty Axens“ (64), ve které jsou přesně vymezené vztahy mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens. Tyto vztahy se výslovně řídí obecným pravidlem, že Axens nebude od své mateřské společnosti vyžadovat záruku, a to z jakéhokoli důvodu. Francouzské orgány upřesnily, že od tohoto pravidla absence záruky není možná žádná odchylka. Kromě toho se tato zásada připomíná in extenso v dokumentu těmito slovy: „IFP neručí za konání nebo opomenutí společnosti Axens“. Francouzské orgány jasně uvedly, že toto pravidlo se vztahuje na veškeré smlouvy či projekty, jež by mohla společnost Axens uzavřít nebo realizovat se zákazníky, dodavateli nebo na finančních trzích.
6.2.2.1 K vztahům mezi společností Axens a jejími zákazníky
(85)
Podle Francie společnost UOP Limited neodůvodněně vyvozuje z významu státní záruky, jaká je dlouhodobá finanční situace společnosti Axens, zejména co se týče smluvních záruk a závazků údržby klasicky obsažených v licenčních dohodách (65), a rovněž neuvádí důvody, kvůli kterým se „domnívá, že Komise nenalezne žádné ustanovení omezující odpovědnost společnosti Axens“.
(86)
V tomto směru se francouzské orgány jasně vyjádřily, že pravidlo popsané v 84. bodě odůvodnění (podle kterého dceřiná společnost nepředkládá mateřské společnosti žádnou žádost o záruku) se vztahuje rovněž na veškeré záruky, které by mohla společnost Axens vyjednat nebo uzavřít se zákazníkem. Francouzské orgány ilustrovaly své argumenty na příkladu „aromatických komplexů“, který společnost UOP Limited zmínila ve svých připomínkách. Francouzské orgány upřesnily, že obecně společnost Axens volí možnost omezení své odpovědnosti na určitou část poplatku […] (*). Tato politika omezení záruk, která je jednou ze Zásad právní jistoty Axens, se proto výrazně liší od zvyklostí jiných podniků působících v této oblasti, jež mají podle francouzských orgánů ve zvyku poskytovat v určitých případech neomezené záruky.
(87)
Konečně, francouzské orgány připomínají, že povinnosti v oblasti údržby/opravy použitelné v případě škodné události by neměly za následek uvolnění finančního krytí ze strany veřejné instituce IFP:
a)
v případě neplnění závazků ze strany společnosti Axens by kapacita nabízená jejími pojišťovateli odpovědnosti za škodu prostřednictvím různých pojistných linií v rámci jejího globálního programu byla o mnoho větší, než jsou odpovědnostní stropy společnosti Axens smluvně dojednané s držiteli její licence,
b)
velmi významná by byla rovněž schopnost okamžitého nebo rychlého uvolnění zdrojů společnosti Axens, zejména díky jejímu malému zadlužení,
c)
dohody mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens by výslovně omezovaly odpovědnost veřejné instituce IFP v případě neplnění závazků ze strany držitele licence společnosti Axens na částky, které musí být nevyhnutelně ohraničené, protože jsou spojeny s poplatkem, který vybírá veřejná instituce IFP,
d)
pojišťovatel odpovědnosti za škodu společnosti Axens by se výslovně zřekl jakéhokoli uplatňování nároků vůči veřejné instituci IFP z jakéhokoli důvodu.
(88)
Na základě toho francouzské orgány vyvozují, že tvrzení společnosti UOP Limited týkající se existence domnělých výhod, které společnost Axens získává na trhu licencí na výrobní postupy, by se tímto vyvrátila, zejména protože společnost Axens bez přestání uskutečňovala politiku omezování záruk týkajících se odpovědnosti a poskytovaných jejím zákazníkům.
(89)
V svém dopise ze dne 8. září 2009 francouzské orgány jasně uvedly, že omezení odpovědnosti vůči zákazníkům je ustanovené jak v dohodě o rámcové licenci (66), tak v dohodě o licenci na výrobky (67), jež byly uzavřeny mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens a vstoupily v platnost 1. ledna 2001. V obou smlouvách se ustanovuje, že pokud může společnost Axens prokázat, že příčinou neplnění závazků z její strany jsou služby poskytované veřejnou institucí IFP, finanční odpovědnost této instituce se omezí na určité procento (68) částek, které veřejná instituce IFP skutečně vybrala jako poplatek úměrný prodejní transakci, v souvislosti s kterou vznikla reklamace (licence na výrobky) a úměrný k jednotce, která je předmětem sublicence nebo prodejní transakce uskutečněné v rámci sublicence, v souvislosti s kterou vznikla reklamace (rámcová licence). Jinými slovy, odpovědnost veřejné instituce IFP nikdy nesmí přesáhnout 100 % vybraných částek. Kromě toho je v rámcové licenci ustanoveno, že společnost Axens převezme finanční záruky za technickou výkonnost výrobních postupů poskytovaných držitelům sublicencí. Veřejná instituce IFP tedy není odpovědná za technické záruky poskytované společností Axens jejím zákazníkům.
(90)
Vedle toho je třeba upřesnit, že v licenčních smlouvách mezi společností Axens a jejími zákazníky je symetricky zahrnuta skutečnost, že finanční odpovědnost společnosti Axens je obecně omezena na […] (*) % licenčních poplatků zaplacených za každou jednotku, na kterou se vztahuje reklamace. Odpovědnost veřejné instituce IFP je zcela nezávislá na odpovědnosti společnosti Axens, pokud se záruka, kterou tato společnost poskytla svému zákazníkovi, z obchodních důvodů jeví jako vyšší než ta, kterou poskytla veřejná instituce IFP. Stejná zásada se uplatňuje na veškeré licence, které veřejná instituce IFP poskytne třetím stranám, jiným než svým dceřiným společnostem.
(91)
Nakonec francouzské orgány doplnily, že veřejná instituce IFP sleduje zásadu omezovat svou odpovědnost vůči zákazníkům (dceřiným společnostem nebo společnostem mimo skupinu) v případech, kdy pro ně zabezpečuje služby (studie, výzkumy v oblasti zakázek, testy atd.). Odpovědnost, kterou na sebe bere veřejná instituce IFP, potom spočívá v závazku opravit vykonané práce, zatímco ve finanční oblasti platí zásada, že odpovědnost je omezená na […] (*) % skutečně zaplacené odměny se stropem, který může v závislosti na daném případě být až […] (*) %. Pokud se tedy zákazník domnívá, že práce vykonaná veřejnou institucí IFP je chybná, tato instituce nebude v žádné případě povinna neomezeně vykonávat opravy prací.
6.2.2.2 Ke vztahům mezi společností Axens a jejími dodavateli a k podmínkám financování na finančních trzích
(92)
Francouzské orgány popírají jakoukoli relevantnost tvrzení společnosti UOP Limited, že domnělá víra v existenci neomezených finančních záruk ve prospěch společnosti Axens by této společnosti měla poskytovat zvýhodněné podmínky jak ze strany dodavatelů, tak finančních trhů. Podle názoru Francie neposkytla společnost UOP Limited sebemenší důkaz na podporu tohoto tvrzení.
(93)
Francouzské orgány se domnívají, že pravidlo popsané v 84. bodě odůvodnění, podle kterého dceřiná společnost nepodává mateřské společnosti žádnou žádost o záruku, je dostatečné pro to, aby zneplatnilo hypotézu, kterou předkládá společnost UOP Limited.
(94)
Ostatně pokud jde o podmínky půjčky společnosti Axens, stejně jako v případě společností Beicip-Franlab a Prosernat, na finančních trzích, francouzské orgány poznamenávají, že by byly ochotny se zavázat před Komisí, že při každé transakci bude ve smlouvě o financování uvedeno, že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato finanční transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou“ (69).
7 HODNOCENÍ
7.1 EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(95)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví: „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(96)
V tomto případě na prokázání existence státní podpory je především zapotřebí ověřit, zda opatření spočívající v udělení postavení EPIC veřejné instituci IFP ze strany Francie dne 7. července 2006 využívá státní zdroje (7.1.1) na poskytnutí neomezené státní záruky vztahující se na hospodářské činnosti (7.1.2). Zatímco rozsah krytí prostřednictvím státní záruky a povaha činností, na než se vztahuje, umožní vymezit dosah tohoto rozhodnutí (7.1.3), následně bude nutné přezkoumat, zda dotyčné opatření poskytuje skupině IFP selektivní výhodu (7.1.4), která by mohla ovlivňovat obchod mezi členskými státy (7.1.5).
7.1.1 VYUŽÍVÁNÍ STÁTNÍCH ZDROJŮ VE FORMĚ NEOMEZENÉ ZÁRUKY
(97)
Se zřetelem na osobitou strukturu hospodářské skupiny ve smyslu práva hospodářské soutěže je zapotřebí zohlednit možný dopad neomezené státní záruky vyplývající z postavení EPIC veřejné instituce IFP na všechny subjekty skupiny IFP, tj. samotnou veřejnou instituci a její dceřiné společnosti, ve dvou fázích:
-
pokud jde o veřejnou instituci IFP, dopad neomezené záruky přímo vyplývá z postavení EPIC: veřejná instituce IFP, coby právnická osoba veřejného práva, nepodléhá obecnému právu týkajícímu se soudního vyrovnání a likvidace podniků v obtížích. Vzhledem k této zvláštnosti by mateřská společnost skupiny IFP mohla přímo vykonávat své hospodářské činnosti za výhodnějších podmínek, než mají další účastníci na trhu, kteří nemají podobnou ochranu (7.1.1.1),
-
pokud jde o činnosti vykonávané přímo dceřinými společnostmi soukromého práva skupiny IFP, které plně podléhají obecnému právu v oblasti konkurzu, přímé uplatnění nároku vůči veřejné instituci, a tedy i státu, je podle všeho nemožné. Proto je za předpokladu nedostatečné výše majetku některé z dceřiných společností vhodné analyzovat, zda by věřitelé společností Axens, Prosernat a Beicip-Franlab mohli těžit z nepřímého mechanismu na základě případné odpovědnosti mateřské společnosti za počínání jejích dceřiných společností, rovnocenné mechanismu záruky (7.1.1.2).
7.1.1.1 Krytí veřejné instituce IFP prostřednictvím neomezené státní záruky, kterou poskytuje postavení EPIC
(98)
Ve výše uvedeném rozhodnutí C 56/2007 došla Komise k závěru (70), že podstatné zvláštnosti postavení veřejné instituce La Poste (71), a zejména pak existence záruky na úhradu jednotlivých pohledávek a na zachování existence a/nebo povinností La Poste, znamenají, že stát plní úlohu konečného ručitele za hospodářské činnosti vykonávané veřejnou institucí.
(99)
V tomto případě se Komise domnívá, že argumenty použité ve výše uvedeném rozhodnutí C 56/2007 je možno v zásadě uplatnit na postavení EPIC veřejné instituce IFP a že se na tuto instituci taktéž vztahuje zvláštní právní stav, pokud jde o uspokojování jejích věřitelů či zachování její existence v případě platební neschopnosti. Pro potřeby této analýzy bude tedy Komise odkazovat na argumenty rozvinuté v části 4.1 („Charakteristika podpory“) výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007.
A. Záruka za úhradu jednotlivých pohledávek
(100)
Nejprve je třeba ověřit argument francouzských orgánů, že právní předpisy nebo judikatura vylučují existenci státní záruky ve prospěch institucí s postavením EPIC (a), a až potom prokázat, že kdyby se veřejná instituce nacházela v situaci zastavení plateb, na její věřitele by se vztahovalo výhodnější řízení než na věřitelské podniky podléhající obecnému právu.
a) Odmítnutí argumentů francouzských orgánů
(101)
Na rozdíl od tvrzení francouzských orgánů Komise může usuzovat, že francouzské právo připouští existenci implicitních záruk, zejména existenci státní záruky v důsledku postavení veřejné instituce. Komise odmítá argumenty francouzských orgánů z těchto důvodů:
(102)
Zaprvé, Komise se odvolává mutatis mutandis na body odůvodnění 120 a 121 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007 v souvislosti s tvrzením francouzských orgánů, že žádný předpis anebo rozhodnutí nestanovuje zásadu, podle níž stát ručí za dluhy subjektů s postavením EPIC. Komise se naopak domnívá, že ačkoli opravdu neexistuje žádný předpis nebo rozhodnutí potvrzující nebo vylučující existenci výslovné státní záruky ve prospěch subjektů EPIC, absence takové záruky nevylučuje existenci záruky implicitní.
(103)
Zadruhé, Komise se odvolává mutatis mutandis na body odůvodnění 122 až 124 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007 v souvislosti s názorem francouzských orgánů, že existuje judikatura o neexistenci záruk, zejména rozsudek ve věci Société de l'hôtel d'Albe (72) a rozsudky ve věci Campoloro (73). Co se týče první věci, jak zdůraznil odborník Komise ve věci La Poste, rozsudek Société de l'hôtel d'Albe se netýká konkrétní situace, v níž by mohla být záruka uplatněna (74). Pokud jde o druhou věc (75), Komise se naopak domnívá, že tato věc ukazuje, že režim odpovědnosti státu při zavádění opatření ohledně postupu pro vymáhání dluhů veřejných institucí vykazuje veškeré vlastnosti záručního mechanismu.
(104)
Zatřetí, Komise se domnívá, že argument francouzských orgánů předložený ve věci La Poste, podle něhož se na dluhy, které vznikly subjektům s postavením EPIC po vstupu v platnost ústavního zákona a rozpočtovém zákoně (LOLF) dne 1. ledna 2005, nemůže vztahovat implicitní záruka, nelze přijmout:
a)
Komise zdůrazňuje, že změna právního postavení veřejné instituce IFP nastala dne 7. července 2006, což je až po vstupu v platnost zákona LOLF. Za takovýchto podmínek není nutné zkoumat argumenty odborníka francouzských orgánů ve věci La Poste ohledně případných dluhů vzniklých před datem 1. ledna 2005, a to i přesto, že na ně francouzské orgány ve svých připomínkách odkazují mutatis mutandis. Ve skutečnosti dluhy, které vznikly veřejné instituci IFP před datem 1. ledna 2005, vznikly profesní instituci ve smyslu zákona č. 4-612 ze dne 17. listopadu 1943 o řízení profesních zájmů (a tedy právnické osobě soukromého práva), a proto se na ně v čase jejich vzniku (76) nemohla vztahovat neomezená záruka plynoucí z postavení EPIC.
b)
Komise nicméně podotýká, že - jak ostatně zdůraznil její odborník ve věci La Poste a jak už vysvětlila ve 130. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, že rozsah povinnosti zahrnout do rozpočtového zákona státní záruky se omezuje na „poskytnutí“ takových záruk; že poskytnutí záruk se vztahuje na případy, ve kterých se stát výslovným projevem vůle rozhodl poskytnout záruku za instituci nebo za transakci; že do rozsahu povinnosti zahrnout záruky do rozpočtového zákona proto nepatří záruky vzniklé na základě právního postavení nebo právní povinnosti, jež se vyznačují tím, že jsou implicitní a automatické; že tato druhá kategorie nezávisí na rozhodnutí státu, ale na skutečnosti, že záruka je vlastně důsledkem již existujícího právního rámce daného státem (77).
c)
Komise na základě toho došla k závěru, že stejně jako v 131. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, argument francouzských orgánů opírající se o LOLF není přesvědčivý a skutečnost, že žádný rozpočtový zákon neupřesňuje, že stát poskytuje záruku veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení, nevylučuje existenci takové implicitní záruky; že Komise není v žádném případě vázána charakteristikou opatření jakožto záruky podle francouzského práva, ani skutečností, že by se jednalo o záruku spadající pod ustanovení LOLF; že podstatné je hodnocení tohoto opatření pouze z hlediska práva Evropské unie; že toto právo uznává existenci implicitní záruky, jestliže je členský stát právně vázán k uhrazení pohledávky jiné osoby v případě její platební neschopnosti (78).
(105)
Začtvrté, Komise odmítá argument francouzských orgánů, že v případě existence státní záruky ve prospěch subjektů s postavením EPIC by si založení každého nového subjektu s tímto postavením (včetně změny právního postavení) žádalo zavedení opatření týkajících se záruk, jež by ochránila právní nároky věřitelů, které vznikly před změnou postavení subjektu, a jejich protiargument (modus tollens), že když takový mechanismus nebyl nikdy zaveden (79), neměla by existovat žádná záruka ve prospěch veřejné instituce IFP:
a)
Jak uvedl odborník Komise ve věci La Poste a jak se uvádí v 133. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, Komise se domnívá, že takové tvrzení vychází z příliš širokého výkladu ústavní ochrany práva vlastnit majetek.
b)
Komise si přeje upřesnit, jak ostatně učinila v 134. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, že právo vlastnit majetek nestanovuje přijetí zvláštního opatření k zaručení práv věřitelů v době přeměny EPIC na společnost podléhající řízení týkajícímu se soudní vyrovnání a likvidace, a že neexistence takových opatření tudíž není známkou absence implicitní záruky.
c)
Komise dodává, jak vysvětlila v bodech odůvodnění 135 a 136 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se odvolává mutatis mutandis, že skutečnost, že francouzské orgány rozhodly o poskytnutí výslovné záruky podniku La Poste (80), když v roce 1990 získal postavení rovnocenné s EPIC, nedokazuje, že už v jeho prospěch neexistovala nějaká implicitní záruka.
(106)
Zapáté, Komise odkazuje na část tohoto rozhodnutí týkající se uplatnění odpovědnosti státu, stejně jako na část 4.1.1 bod A písm. b) podbod 3) výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, pokud je o článek pana Labetoullea citovaný francouzskými orgány (81) a jeho analýzu judikatury Camporolo (82).
(107)
Oproti tomu, co tvrdí francouzské orgány - podle nich předpisy vylučují takovou záruku - Komise podotýká, že existence implicitních záruk vázaných na právní postavení veřejné instituce je potvrzena oznámením Státní rady předloženým v roce 1995 ve věci Crédit Lyonnais, které zakládá existenci implicitní státní záruky pouze na povaze subjektu coby veřejné instituce (83).
(108)
Jak bylo vysvětleno ve zmíněném rozhodnutí C 56/2007, konkrétně v bodech odůvodnění 142 až 145, na které se odkazuje mutatis mutandis, Komise nesdílí výklad francouzských orgánů, podle něhož nelze toto stanovisko Státní rady přenést na veřejnou instituci IFP. V rozhodnutí se konkrétně zdůrazňuje, že toto stanovisko se nijak neodvolává ani na poslání této veřejné instituce ani na to, zda tato veřejná instituce má nebo nemá veřejného účetního. Francouzské orgány nevysvětlují, proč by se podle nich dalo toto stanovisko použít pouze na veřejné instituce s veřejným účetním. Komise dále odmítá argumenty francouzských orgánů, podle nichž toto stanovisko není použitelné, jelikož je starší než zákon LOLF a je v rozporu z pozdější judikaturou Státní rady. Komise současně připomíná v bodě odůvodnění 104 a také ve dříve zmíněném rozhodnutí C 56/2007, že zákon LOLF není překážkou existence implicitní státní záruky ve prospěch veřejné instituce IFP.
(109)
Jak je uvedeno v bodech odůvodnění 146 a 147 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, bere Komise na vědomí oznámení ministra hospodářství, financí a průmyslu ze dne 22. července 2003, jehož předmětem je „registrace mechanismů implicitních nebo výslovných záruk poskytnutých státem“, a které potvrzuje existenci implicitních záruk vyplývajících ze zákonného nebo správního opatření, které „vytváří a nese s sebou finanční důsledky pro stát“. Toto oznámení ukazuje, že státní záruka může vyplývat z právních aktů nejrůznější povahy (84), a připomíná, že založení veřejné instituce může být ze své podstaty spojeno s vytvořením implicitní státní záruky ve prospěch věřitelů této instituce (85).
b) Věřitel veřejné instituce IFP má jistotu, že jeho pohledávka bude uhrazena.
(110)
Podle příkladu dokazování v části 4.1.1. bod A písm. b) zmíněného rozhodnutí C 56/2007, na které odkazuje mutatis mutandis, hodlá Komise nyní dokázat, že se v případě zastavení plateb ze strany veřejné instituce IFP budou její věřitelé nacházet v příznivější situaci než věřitelé podniku, který podléhá obchodnímu právu.
(111)
Zaprvé, jelikož se jedná o veřejné instituce, nevztahují se na ně tradiční omezení úhrady pohledávek subjektu soukromého práva. Na základě skutečností, jimiž se podrobněji zabývají body odůvodnění 150 až 154 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odvolává mutatis mutandis, Komise v tomto prvním bodě dochází k závěru, že:
-
na rozdíl od věřitelů podniků podléhajících obchodnímu právu, věřitelé veřejné instituce IFP (vzhledem k tomu, že tato instituce nepodléhá obecnému právu ve věcech soudního vyrovnání a soudní likvidace podniků v obtížích) neriskují, že jejich pohledávka při ukončení řízení o soudním vyrovnání zanikne úplně nebo částečně,
-
právní subjektivita veřejné instituce IFP není překážkou pro státní záruku,
-
při absenci výslovného omezení odpovědnosti státu za veřejnou instituci IFP se mohou věřitelé této instituce po právu opírat o zásadu, podle níž stát přebírá dluhy veřejné instituce IFP, i když je tato instituce právnickou osobou.
(112)
Zadruhé, v případě vymáhání dluhů veřejných institucí rozhodnutím soudu je řízení podle zákona ze dne 16. července 1980 (a různých souvisejících prováděcích aktů (86)) z důvodů vysvětlených v bodech odůvodnění 113 až 117 příznivější pro věřitele veřejné instituce IFP než soudní řízení obecného práva, jelikož nevede k zániku pohledávky za veřejnou institucí IFP.
(113)
V souladu s rozborem uvedeným v bodech odůvodnění 157 až 161 rozhodnutí C 56/2007, na které se odvolává mutatis mutandis, Komise především poznamenává, že zákon z roku 1980 (87) a jeho prováděcí opatření (88) označují stát jako orgán oprávněný k vymáhání dluhů veřejných institucí a svěřují mu významné pravomoci: provedení úhrady z moci úřední a vytvoření dostatečných zdrojů.
(114)
Podobně jako v souvislosti s body odůvodnění 162 až 168 rozhodnutí C 56/2007, na něž se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že zvláštní řízení stanovené zákonem z roku 1980 a jeho prováděcími předpisy je pouze řízením o vymáhání pohledávek, a nikoliv likvidačním řízením, a že následkem jeho použití pohledávka nezaniká, zatímco následkem uplatnění likvidačního řízení podle obecného práva závěrečný rozsudek pro nedostatek aktiv bez postihu s sebou nese zákaz, aby věřitelé pohledávku dále soudně vymáhali. Komise rovněž poznamenává, že zákon z roku 1980 a související prováděcí předpisy tím, že stanoví odklad úhrady z moci úřední a nepočítají se zastavením plateb, umožňují věřitelům předpokládat, že stále existují nebo budou existovat zdroje pro zaplacení jejich pohledávky za veřejným subjektem. Z těchto dvou aspektů vyplývá, že nedostatek peněžních prostředků je v případě potřeby jištěn státem, nebo je pouze přechodný. Naproti tomu žádné likvidační řízení nestanoví možnost, že se třetí osoba stane odpovědnou za dluhy insolventní osoby, samozřejmě vyjma případu, kdy se jedná o ručitele.
(115)
V souladu s rozborem uvedeným v bodech odůvodnění 170 až 180 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že francouzské právní předpisy dovolují, ba dokonce podporují stát v tom, aby poskytoval dotace veřejným institucím při nedostatku peněžních prostředků přednostně před klasickými bankovními půjčkami, a tyto dotace mohou podle zákona ze dne 16. července 1980 představovat „dodatečné zdroje“. Domnívá se rovněž, že jsou věřitelé s těmito právními dokumenty obeznámeni, a právem se tudíž domnívají, že dozorčí orgán bude schopen nalézt zdroje potřebné k úhradě jejich pohledávky. Komise se domnívá, že předpoklad, za něhož se věřiteli nezdaří dosáhnout splacení své pohledávky za použití řízení podle zákona ze dne 16. července 1980, je málo pravděpodobný.
(116)
Na rozdíl od závěru, k němuž dospěla v souvislosti s věcí La Poste v uvedeném rozhodnutí C 56/2007, Komise zdůrazňuje, že v tomto případě lze uvolnit relativně veliké vlastní zdroje veřejné instituce IFP, jelikož, jak vysvětlily francouzské orgány v bodě odůvodnění 44, hotovost a investice (150,3 milionu EUR) byly na konci roku 2007 přibližně pětkrát vyšší než suma půjček a finančních dluhů (25,2 milionu EUR). Komise tím uznala, že za současného stavu jejích financí je podle všeho málo pravděpodobné, přinejmenším v blízké budoucnosti, že v důsledku nedostatku vlastních zdrojů se veřejná instituce IFP může octnout v platební neschopnosti a vznikne potřeba státního zásahu.
(117)
Přestože je v současné době nedostatek aktiv veřejné instituce IFP nepravděpodobný, neznamená to, že tomu tak bude i v dlouhodobém horizontu. Za těchto okolností by nemožnost uvolnění zdrojů cestou postoupení majetku měla za následek použití jiných záručních mechanismů (zálohy, uplatnění odpovědnosti státu atd.). Ustaví-li totiž zákonodárce systém ochrany majetku, eventuální neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP by mohlo vést k nárůstu sporů o objektivní odpovědnost státu (89). V této souvislosti bere Komise na vědomí argument francouzských orgánů (90), podle něhož by v případě, že by stát považoval aktiva patřící veřejné instituci za nezbytná pro výkon jejího poslání veřejné služby. a postavil se tudíž proti jejich prodeji, nebyl povinen poskytnout vyrovnání prostřednictvím záručních mechanismů. Bere nicméně na vědomí, že francouzské orgány uznaly (i když popírají, že by tím byla veřejná instituce zvýhodněna), že požadavek kontinuity veřejné služby je závazný pro představitele státu při provádění řízení zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980 (91). Komise se také domnívá, že by v důsledku tohoto rozhodnutí veřejné moci nepřistoupit k prodeji aktiv v zájmu zachování veřejné služby mohlo dojít k uplatnění objektivní odpovědnosti státu za porušení rovnosti před veřejnými břemeny.
(118)
Zatřetí, z důvodů, které již byly uvedeny v bodech odůvodnění 185 až 226 rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, má Komise za to, že za málo pravděpodobného předpokladu, že řízení ustavené zákonem ze dne 16. července 1980 neumožní uspokojení věřitele, vykazují prostředky, k nimž by se věřitel mohl uchýlit, aby uplatnil odpovědnost státu, vlastnosti záručního mechanismu.
(119)
Přestože se francouzské orgány domnívají, že odpovědnost státu nelze v zásadě uplatnit, ať se jedná o odpovědnost za zavinění či objektivní odpovědnost (92), současně přiznávají, že za předpokladu existence požadavku kontinuity veřejné služby a závaznosti tohoto požadavku pro představitele státu při provádění řízení podle zákona z roku 1980 by mohl soud nařídit odškodnění věřitele. Francouzské orgány mají za tohoto předpokladu za to, že by věřitel nebyl nijak zvýhodněn, jelikož by odškodnění bylo srovnatelné s odškodněním, které by získal podle obecného práva. Komise v této souvislosti upozorňuje na některé právní zvláštnosti plynoucí ze zákona z roku 1980: v soudní likvidaci podle obecného práva věřitelé (zejména věřitelé z písemné smlouvy) obvykle nezískávají zpět celou svou pohledávku a za podnik v likvidaci třetí osoby většinou dluhy neplatí.
(120)
Francouzské orgány rovněž popírají, že možnosti odškodnění věřitelů prostřednictvím uplatnění odpovědnosti lze považovat za formu záruky. Komise se naopak domnívá, že se uplatnění odpovědnosti státu (za zavinění nebo objektivní odpovědnost) při provádění řízení o vymáhání dluhů veřejných subjektů podle zákona ze dne 16. července 1980 rovná mechanismu záruky podle práva Evropské unie, neboť zajišťuje věřitelům uspokojení jejich pohledávky tím, že donutí stát splatit ji v případě neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) nadto ve věci Société de gestion du port de Campoloro a Société fermière de Campoloro v. Francie (93) (dále jen „věc Campoloro“) uznává existenci automatické záruky.
(121)
A konečně, podobně jako v důkazech předložených v bodech odůvodnění 181 až 184 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se mutatis mutandis odkazuje, Komise vyjadřuje stanovisko, že návrh francouzských orgánů na vyjasnění prováděcího nařízení k zákonu z roku 1980 nestačí k vyloučení toho, že zdroje budou uvolněny díky poskytnutí dotace z veřejných zdrojů.
a)
Francouzské orgány navrhly změnit prováděcí nařízení k zákonu z roku 1980 takto: „Zůstala-li úřední výzva po uplynutí těchto lhůt bez účinku, představitel státu nebo dozorčí orgán zanese výdaj do rozpočtu územního správního celku nebo veřejné instituce, která neplní své závazky. V případě potřeby uvolní potřebné zdroje v rámci rozpočtu správního celku nebo instituce buď snížením prostředků určených na jiné výdaje, nebo dosud nevyužitých, anebo navýšením zdrojů“ (změny jsou podtrženy).
b)
Komise v každém případě poznamenává, jak učinila v 67. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, že právní předpisy ani v současném znění ani ve znění změněném podle francouzských orgánů nevylučují, že zdroje mohou být uvolněny díky navýšení zdrojů předem umožněnému poskytnutím dotace nebo finančního příspěvku z veřejných zdrojů.
(122)
Z důvodů vyložených v bodech odůvodnění 204 až 211 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se mutatis mutandis odkazuje, se Komise domnívá, že kromě toho, že rozhodnutí ESPL ve věci Campoloro dokazuje, že uplatnění odpovědnosti francouzského státu v tomto případě působí jako implicitní záruka za pasiva veřejných orgánů a není spojena s žádnou podmínkou vzniku škody.
a)
Komise zejména konstatuje, že ESLP odmítl argumenty francouzských orgánů (94) založené jednak na tom, že příčinu nelze připsat státu, a jednak na neexistenci záruky státu vůči veřejným orgánům, které mají subjektivitu právnické osoby, a dále konstatuje, že ESLP přihlédl k protiargumentům žalujících stran (95).
b)
Komise upozorňuje, že ESLP konstatoval porušení čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „Úmluva“), konkrétně proto, že „Je tudíž třeba, aby tyto rozsudky byly provedeny, přičemž Soudní dvůr připomíná, že státní orgán nemůže pod záminkou chybějících zdrojů nesplatit dluh na základě soudního rozhodnutí […]“. ESLP rovněž shledal, že došlo k porušení článku 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o lidských právech, neboť žalující strany utrpěly zásah do jejich práva vlastnit majetek, neboť jsou zatíženy zvláštním a přílišným břemenem z důvodu nezaplacení dlužných částek (96). Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nakonec ESLP připsal státu dluhy dlužnických obcí v plné výši (97).
c)
Komise má za to, že z této judikatury vyplývají tři důležité skutečnosti:
-
s výhradou toho, že žalující strany dosáhly soudního rozhodnutí, kterým byla jejich pohledávka uznána, odpovědnost státu plní úlohu implicitní záruky (98), neboť francouzský stát je na jedné straně odsouzen k úhradě celého dluhu právnické osoby veřejného práva (99) a na druhé straně se nerozlišovalo mezi tím, co může souviset s platební neschopností dlužnického orgánu veřejné samosprávy a případným nesplněním povinnosti ze strany státu (neboť ESLP v žádném stadiu řízení nehledá příčinu na straně státu a omezuje se jen na stav platební neschopnosti dlužníka);
-
tato odpovědnost pokrývá dluhy orgánů veřejné moci, které však jsou právnickými osobami. Francouzská vláda se výslovně dovolávala existence právnické osoby a vlastního jmění, aby oponovala uplatnění odpovědnosti francouzského státu, avšak ESLP tento argument odmítl;
-
působnost státní záruky se vztahuje na veřejné orgány, které jsou od něj odvozeny. Záruka je tedy vnitřně spjata s veřejnoprávním statusem dlužníka.
d)
Komise kromě toho konstatuje, že řešení, které přijal ESLP v uvedené věci Campoloro, není ojedinělé, a naopak má svůj původ ve velmi zřetelné tendenci judikatury, která se projevila zejména v rozsudcích Artico v. Itálie (100) a Bourdov v. Rusko (101).
(123)
Z důvodů uvedených v bodech odůvodnění 212 až 220 zmíněného rozhodnutí C 56/2007, na které Komise odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že připomínky francouzských orgánů nejsou takového charakteru, aby mohly způsobit neplatnost tohoto důkazu. Na základě výše uvedeného Komise, podobně jako v závěru, k němuž dospěla ve věci La Poste v bodě odůvodnění 222 uvedeného rozhodnutí C 56/2007 a v rozhodnutí o zahájení řízení, usoudila z toho, co už bylo uvedeno, že za současného stavu francouzského práva může věřitel veřejné instituce IFP, který se nedomohl zaplacení své pohledávky na základě použití postupů podle zákona ze 16. července 1980, získat všechny sumy odpovídající nesplacené pohledávce tak, že se bude domáhat konečné odpovědnosti státu, na rozdíl od toho, k čemu dochází v rámci likvidačního řízení obecného práva, při němž je uspokojení věřitele omezeno hodnotou disponibilního majetku. Komise se proto domnívá, že na odpovědnost státu se má pohlížet jako na záruku, že není omezena žádným francouzským právním předpisem a že je vnitřně spjata s veřejnoprávním postavením dlužnické instituce.
(124)
Kromě toho z důvodů, které už byly vysvětleny v bodech odůvodnění 223 až 226 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, Komise bere na vědomí francouzský návrh na to, aby byla do všech smluv veřejné instituce IFP, z nichž vyplývá dluh, vložena doložka omezující riziko uplatnění objektivní odpovědnosti státu pouze základě platební neschopnosti veřejné instituce IFP. Domnívá se však, že takový právní rámec je křehký a vyvolává pochybnosti o jeho trvalosti, protože výjimku přijatého rizika stanovila jako pravidlo judikatura, která se může dále vyvíjet. Komise se domnívá, že takový návrh je sám o sobě nedostatečný, protože nepočítá se všemi eventualitami: neumožňuje vyloučit, že se státní záruka může uplatnit při všech druzích odpovědnosti (zejména mimosmluvní odpovědnosti a trestní odpovědnosti). Mimoto nelze smluvně stanovit, že stát nebude ručit za dluhy, které má veřejná instituce IFP vůči svým dlužníkům, jelikož veřejná instituce se může například octnout v postavení dlužníka vůči třetí osobě na základě různých právních mechanismů, zejména v případě pohlcení jiného subjektu (102), vůči němuž by měly třetí osoby na první pohled nezjistitelné pohledávky. Závěrem, pokud jde o jednotlivé pohledávky třetích osob, Komise se domnívá, že „odstranit“ státní záruku může jen obecně závazný právní předpis upravující situace a třetí osoby všeho druhu, v němž by bylo uvedeno, že stát není ručitelem veřejné instituce IFP. Nakonec i za předpokladu, že by francouzské návrhy připravily věřitele veřejné instituce IFP o všechny možnosti, jak uplatnit odpovědnost státu za účelem uspokojení své pohledávky (podle Komise je tento předpoklad neověřený), tyto návrhy neumožňují spolehlivě zjistit, k čemu by došlo v případě platební neschopnosti (103) veřejné instituce IFP.
(125)
Za čtvrté, i kdyby věřitel nebyl uspokojen, může způsobit právní účinky přípustného omylu, jehož se dopustil při zakládání pohledávky, a který spočíval v domněnce, že bude tato pohledávka splacena.
(126)
Z důvodů, které již byly vysvětleny v bodech odůvodnění 227, 228 (odstavce 1 až 3) a 229 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že teorie zdánlivosti (104) umožňuje potvrdit, že věřitelé veřejné instituce IFP jsou oprávnění se domnívat na základě souboru souhlasných indicií, že taková záruka skutečně existuje (a to i za předpokladu, quod non, že postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC) veřejné instituce IFP jí z právního hlediska neposkytuje neomezenou záruku francouzského státu). Hlavní relevantní indicie z hlediska teorie zdánlivosti vyplývají na jedné straně z toho, že různé právní předpisy (zákon z roku 1980 a jeho prováděcí opatření) nebo úřední dokumenty (rozpočtové dokumenty) dávají věřiteli právo domnívat se, že stát převezme dluhy institucí s postavením EPIC v případě nedostatku hotovosti nebo že uplatní svou odpovědnost, a na druhé straně chybějící vysvětlení právního stavu po skončení řízení ve věci Campoloro a prvních řízení, která Komise zahájila v souvislosti s postavením institucí EPIC, taktéž utvrzuje víru věřitelů v existenci takové záruky; svou roli tu nakonec sehrává i neexistence jasných informací o účincích zastavení plateb instituce se statusem EPIC.
(127)
V tomto případe by Komise chtěla dodat, že před 7. červencem 2006 byli případní věřitelé veřejné instituce IFP ve smluvním vztahu s profesní institucí ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o řízení profesních zájmů (a tedy právnickou osobou soukromého práva), u níž nebyl důvod domnívat se, že se na ni může vztahovat jakákoli státní záruka.Proto teorie zdánlivosti může být v daném případě relevantní, pouze co se týče pohledávek vzniklých po změně postavení veřejné instituce IFP.
(128)
Komise dospěla k podobnému závěru jako její odborník ve věci La Post, že co se týče pohledávek vzniklých po 7. červenci 2006, i kdyby se za předpokladu, který obhajují francouzské orgány, věřitel mylně domníval, že stát je povinen ručit za dluhy veřejných institucí, konkrétně za veřejnou instituci IFP, jeho omyl by byl přípustný vzhledem k výše uvedeným prvkům a právo by tomu mohlo připisovat účinky. Kdyby věřitel výjimečně nemohl dosáhnout uspokojení své pohledávky, měl by nicméně jistotu, že není možné, aby zanikla.
B. Záruka zachování existence veřejné instituce IFP nebo jejích závazků
(129)
Z důvodů, které byly vysvětleny v bodech odůvodnění 230 až 250 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že i když se v přiměřené lhůtě a s použitím postupů popsaných v předchozí části nepodaří věřiteli instituce s postavením EPIC dosáhnout úhrady své pohledávky, má jistotu, že tato pohledávka mu nezanikne, na rozdíl od situace, v níž se nachází věřitel subjektu soukromého práva v likvidaci, který nemá žádnou jistotu, že jeho pohledávka bude uspokojena.
(130)
Komise zdůrazňuje, že neexistuje žádný postup týkající se likvidace a zániku veřejné instituce z vůle veřejného orgánu, který by byl spojen se zánikem práv a povinností této instituce: v případě zániku z rozhodnutí veřejného orgánu, třebaže to žádný právní předpis výslovně nestanoví, praxe a určité základní zásady správního práva spíše prokazují, že práva a povinnosti veřejných institucí, které jako takové zaniknou, vždy převezme jiný subjekt, popřípadě stát. Jinými slovy, dluhy veřejných institucí vždy přecházejí na jinou právnickou osobu, která nemůže odmítnout jejich převzetí, takže každý věřitel má jistotu, že bude možné domáhat se práv, které mu vyplývají z jeho pohledávky za jiným subjektem, a že jeho pohledávka tedy nezanikne.
(131)
Komise odkazuje na podrobnou analýzu v bodech odůvodnění 233 až 250 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, která se opírá o studii organického vývoje veřejných institucí, kterou provedl odborník ve věci La Poste, a která rozlišuje tři příčiny zániku veřejných institucí (105): případ zániku veřejných institucí uplynutím doby, na kterou byly zřízeny, případ zániku veřejných institucí zánikem jejich poslání a častější případ převodu poslání, který s sebou nevyhnutně nese přechod práv a povinností.
a)
Na základě tohoto znaleckého posudku lze zaprvé soudit, že ačkoli neexistuje obecná právní úprava zániku veřejných institucí, praxe ukazuje, že právní předpis vždy upravuje přesun práv a povinností zanikající instituce buď na stát, nebo na subjekt, který přebírá jeho poslání (106).
b)
Zadruhé, obecně jde o přesun „práv a povinností“ (výraz povinnosti se jistým způsobem vztahuje na dluhy), někdy o převod „majetku“ (107) (formulace, která rovněž zahrnuje dluhy). Jediný zjištěný příklad bezvýhradného zániku veřejné instituce se v každém případě týkal převodu samotných „dluhů“ na jiné subjekty veřejného práva (108).
c)
Zatřetí, i když dojde k zániku poslání, v praxi přebírá práva a povinnosti veřejné instituce jiný subjekt.
d)
Za čtvrté, praxe popsaná ve studii je v souladu s kodifikačním předpisem č. 02-060-M95 z 18. července 2002 a s Příručkou k finanční organizaci založení, přeměně a zrušení státních veřejných institucí (109), tj. práva a povinnosti likvidované instituce s postavením EPIC přecházejí buď na stát nebo na právnickou osobu, která přebírá poslání instituce.
(132)
Komise na základě názoru svého odborníka ve věci La Poste nakonec usoudila, že dluhy veřejných institucí se v praxi vždy převádějí na jinou právnickou osobu veřejného práva v případě zániku veřejné instituce, která vykonávala poslání. Věřitelé těchto veřejných institucí, k nimž náleží veřejná instituce IFP, mají proto jistotu, že jejich neuhrazené pohledávky nezaniknou.
C. Závěr o existenci státní záruky v prospěch veřejné instituce IFP
(133)
Na základě skutečností uvedených za účelem prokázání existence záruky na uspokojení jednotlivých pohledávek a zachovaní existence závazků veřejné instituce IFP Komise dospěla k závěru, že počínaje změnou právního postavení veřejné instituce IFP, k níž došlo 7. července 2006,
-
věřitelé veřejné instituce IFP nenarážejí na obvyklá omezení soukromého práva a veřejného práva, která by mohla bránit plné úhradě pohledávky,
-
věřitelé veřejné instituce IFP mohou k vymáhání svých pohledávek použít zvláštní postupy, které opravňují stát, aby donutil dlužnický subjekt k úhradě pohledávky,
-
francouzské právo věřitelům veřejné instituce IFP nikde nenaznačuje, že by se tato instituce mohla definitivně octnout ve stavu nedostatku peněžních prostředků,
-
rozpočtové dokumenty v případě nedostatku peněžních prostředků naznačují, že stát by mohl poskytnout mimořádný finanční příspěvek subjektům veřejného sektoru, k nimž IFP náleží,
-
neumožňují-li výše popsané postupy věřiteli, aby byl uspokojen, může uplatnit odpovědnost státu, aby dosáhl zaplacení své pohledávky v plné výši,
-
pokud by se výše zvažované činnosti měly rozložit v čase, věřitel má jistotu, že jeho pohledávka nezanikne, i kdyby u veřejné instituce IFP došlo k organickému vývoji.
(134)
Tyto zvláštnosti úzce souvisejí s právním postavením veřejné instituce IFP a znamenají, že stát plní úlohu konečného ručitele. Lze tudíž oprávněně usoudit, že veřejné instituci IFP byla poskytnuta neomezená záruka francouzského státu z důvodu jejího postavení EPIC.
(135)
Neomezená státní záruka ve prospěch veřejné instituce IFP má za následek převod státních zdrojů ve smyslu bodu 2.1 výše uvedeného sdělení o zárukách. Veřejná instituce IFP v praxi neplatí za tuto záruku žádný poplatek. Tímto způsobem dochází ke vzniku výhody a k čerpání státních prostředků, protože stát se zříká odměny, která je s poskytnutím záruk obvykle spojena. Na druhé straně záruka vytváří riziko možného a budoucího čerpání státních zdrojů, jelikož stát by byl povinen platit dluhy veřejné instituce IFP (110).
(136)
Neomezenou státní záruku ve prospěch veřejné instituce IFP lze nakonec přičíst státu, neboť vyplývá z kombinace veřejnoprávního postavení IFP, zásad vnitrostátního práva a dvou právních aktů, tj. zákona ze dne 25. ledna 1985, nyní obchodní zákoník, a zákona č. 80-539 ze dne 16. července 1980 a jeho prováděcích opatření.
7.1.1.2 Neexistence krytí dceřiných společností soukromého práva skupiny IFP neomezenou zárukou
(137)
Jak již Komise uvedla ve svém rozhodnutí týkajícím se uvedené věci C 51/2005 (111), v rozhodnutí o zahájení řízení v této věci a v části 2 (skupina IFP) veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat tvoří z hlediska práva hospodářské soutěže hospodářskou skupinu: veřejná instituce IFP totiž přímo vlastní 100 % kapitálu společnosti Axens a 100 % kapitálu společnosti Beicip-Franlab a nepřímo vlastní 100 % kapitálu společnosti Prosernat, vykonává kontrolu nad svými dceřinými společnostmi prostřednictvím členství svých řídících pracovníků v rozhodovacích orgánech těchto společností, vyjadřuje se zejména ke strategickému směřování a k rozhodnutím zásadního významu pro budoucnost dceřiných společností a je vázáná exkluzivními dohodami o převodu technologií nezbytných k výkonu hospodářských činností dceřiných společností (dohody zahrnují reciproční práva prvního odmítnutí) (112)), jakož i smlouvami o poskytnutí prostor a přidělení pracovníků, takže hospodářská integrace veřejné instituce IFP a jejich dceřiných společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat je dost silná k tomu, aby bylo možné dospět k tomuto závěru. Také je třeba prozkoumat skutečný rozsah státní záruky a prověřit, zda se v případě, že dceřiná společnost soukromého práva veřejné instituce IFP neplní své závazky, mohou uvolnit státní zdroje, a uspokojit její věřitele (jinými slovy, zda se na hospodářské činnosti dceřiných společností veřejné instituce IFP vztahuje či nevztahuje neomezená státní záruka).
(138)
Společnost UOP Limited se ve svých připomínkách k této otázce nevyjadřuje. Její argumenty vycházejí z vnímání subjektu IFP/Axens z pohledu účastníka trhu, z něhož podle ní může vyplynout výhoda pro skupinu IFP jednak ve vztazích s dodavateli, jednak ve vztazích se zákazníky nebo poskytovateli kapitálu. Tento aspekt bude prozkoumán v bodě 7.1.4 tohoto rozhodnutí v souvislosti se zkoumáním výhod, které má skupina IFP z opatření.
(139)
Naproti tomu, jak se uvádí v bodě odůvodnění 47, francouzské orgány popírají existenci státní záruky v prospěch dceřiných společností veřejné instituce IFP zejména z důvodu jejich postavení akciových společností podle obecného práva.
(140)
Podobně jako při dokazování existence neomezené státní záruky v prospěch veřejné instituce IFP v bodě 7.1.1.1 Komise postupně prozkoumá, zda věřitelé dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP získali záruku, pokud jde o uspokojení jejich individuálních pohledávek (A) nebo záruku na zachování závazků těchto dceřiných společností (B) v případě nedostatku majetku.
A. Věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnou záruku, že jejich individuální pohledávky budou uspokojeny
(141)
Dceřiné společnosti veřejné instituce IFP mají právní postavení akciových společností. Jako právnické osoby soukromého práva (na rozdíl od jejich kontrolujícího akcionáře, který je veřejnou institucí) patří v plném rozsahu do působnosti řízení ve věcech soudního vyrovnání a soudní likvidace podle obecného práva (113) ve Francii.
(142)
Než bude prozkoumáno, zda lze uplatnit odpovědnost kontrolujícího akcionáře - veřejné instituce IFP - za počínání dceřiných společností b), je třeba představit řízení o soudní likvidaci podle obecného práva, jemuž by tyto dceřiné společnosti soukromého práva podléhaly v případě zastavení plateb a).
a) Řízení o soudní likvidaci podle obecného práva
(143)
Za předpokladu, že by se některá z dceřiných společností skupiny IFP, akciová společnost, ocitla v situaci zastavení plateb (jinými slovy, nebyla by více schopna splácet své nevyřízené dluhy s pomocí svých likvidních aktiv) a vyrovnání by bylo zjevně nemožné (114), řízení podle obecného práva (115) by vedlo ke vstupu této společnosti do soudní likvidace. O zahájení řízení (116) by v případě potřeby požádal dlužník nejpozději do čtyřiceti pěti dnů po zastavení plateb (pokud již dlužník nepožádal o zahájení smírčího řízení). Účelem takového řízení o soudní likvidaci by bylo ukončení činnosti podniku nebo zpeněžení jeho majetku celkovým či jednotlivým prodejem jeho práv a majetku (117). V rozhodnutí o zahájení soudní likvidace (118) by soud určil konkurzního soudce a za likvidátora by vyjmenoval soudního zplnomocněnce nebo osobu vybranou kvůli její kompetentnosti v dané věci. Likvidátor by vypracoval v měsíci svého jmenování zprávu o situaci podniku a potom by uskutečnil likvidační operace a audit (119) pohledávek (120). Výtěžek z likvidace by se potom rozdělil mezi věřitele podle jejich pořadí (přednostní věřitelé a hypoteční věřitelé, věřitelé, na které se vztahuje zvláštní movitá záruka, věřitelé na základě písemné smlouvy, tj. nepřednostní věřitelé, v poměru jejich pohledávek).
(144)
Pokud již nejsou nevyřízení závazky a likvidátor má dostatečné sumy na to, aby uspokojil věřitele, nebo pokud není možné pokračovat v operacích soudní likvidace kvůli nedostatku majetku, soud vyhlásí soudní likvidaci za ukončenou (121). Po ukončení řízení se na dlužníka vztahuje zásada zákazu dalšího soudního vymáhání pohledávek. Jinými slovy, rozsudek o ukončení soudní likvidace pro nedostatek majetku nedává věřitelům možnost dále soudně vymáhat pohledávky od dlužníka, vyjma případu (122), kdy je pohledávka důsledkem trestního odsouzení nebo práv souvisejících s osobou věřitele.
b) Neexistence záručního mechanismu ve prospěch dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP
(145)
Jak vysvětlil odborník ve věci La Poste, v některých obchodních společnostech, zejména v akciových společnostech a ve společnostech s ručením omezeným nejsou společníci obvykle povinni hradit dluhy organizace, v níž mají účast, nad rámec svého původního vkladu. Přesně do této kategorie patří dceřiné společnosti veřejné instituce jako akciové společnosti. Ve skupině IFP, stejně tak jako v jakékoliv jiné skupině společností se v případě neplnění závazků ze strany dceřiné společnosti, založené ve formě společnosti s omezeným rizikem (v tomto případě akciové společnosti), omezuje odpovědnost mateřské společnosti na ztrátu jejích vkladů (jako v případě každého běžného akcionáře), pokud neexistuje ručení, avaly, záruky, prohlášení o splnění závazků nebo doporučující dopisy (123), které by výslovně zakládaly vznik odpovědnosti mateřské společnosti.
(146)
S ohledem na příslušnost veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností k jedné a té samé skupině ve smyslu práva hospodářské soutěže je třeba prověřit, zda ve francouzském právu obchodních společností vztah hospodářské závislosti, v němž se nacházejí dceřiné společnosti vůči své mateřské společnosti, může nebo nemůže automaticky způsobit vznik odpovědnosti veřejné instituce IFP v případě, že si tyto dceřiné společnosti soukromého práva neplní své závazky, a na základě toho čerpání státních prostředků, když stát zajistil podstatnou část financování veřejné instituce a poskytl jí implicitní neomezenou záruku.
(147)
Po skončení tohoto důkladného prozkoumání může Komise dospět k závěru, že ve francouzském občanském a obchodním právu v případě neplnění závazků ze strany některé dceřiné společnosti v podstatě nelze uplatnit odpovědnost jejího akcionáře, který nad ní vykonává kontrolu, pokud se neprokáže existence zavinění na straně kontrolujícího akcionáře v řízení jeho dceřiné společnosti i). Nedávno uvažované návrhy reformy občanského zákoníku, od nichž bylo poté upuštěno a které se konkrétně týkaly rozšíření zásady odpovědnosti za počínání třetí osoby na případ vztahu mezi mateřskou společností a dceřinými společnostmi, naopak potvrdily, že taková zásada v současnosti ve francouzském právu neexistuje ii).
i) Neexistence obecné odpovědnosti akcionáře za jeho dceřinou společnost
(148)
Podle právní doktríny (124), organizace skupiny není nikdy sama o sobě zdrojem sukcesivní odpovědnosti. Francouzské právo vyznává zásadu osobní odpovědnosti uvedené v článku 1382 občanského zákoníku (125). Proto jedině protiprávní jednání, které lze připsat mateřské společnosti, může umožnit přístup k jejímu majetku.
(149)
V první řadě, pokud je v tomto případě mateřská společnost skupiny IFP právnickou osobou veřejného práva (veřejná instituce IFP), tento problém vyvolává dodatečné potíže: je třeba si totiž nejprve položit otázku, která soustava soudů (správní soudy anebo obecné soudy) je ve francouzském systému v případě potřeby příslušná posoudit případnou odpovědnost právnické osoby veřejného práva kontrolující právnickou osobu soukromého práva, která vstoupila do soudní likvidace.
(150)
Komise poznamenává, že pokud jde o žaloby o odpovědnost při nedostatku majetku (126), kompetenční soud se dlouho domníval, že obecný soud je příslušný v případě, že právnická osoba veřejného práva je řídícím subjektem podle práva (127) a správní soud, když právnická osoba veřejného práva je řídícím subjektem ve skutečnosti (128). V tomto případě je však podle všeho rozdělení pravomocí mezi správní soudy a obecné soudy dále založeno na povaze poskytovaných služeb: veřejná služba v oblasti správy nebo činnost průmyslového a obchodního charakteru.
a)
Pokud jde o veřejnou službu v oblasti správy, kompetenční soud podle všeho upustil od předchozí judikatury, která vycházela z řízení de jure nebo de facto (129) vzhledem ke svému rozhodnutí ve věci Département de la Dordogne (departement Dordogne) (130): soud vyššího stupně tehdy rozhodl ve prospěch příslušnosti správního soudu, protože věc se týkala veřejné služby v oblasti správy, a to tak, že právnická osoba veřejného práva je buď řídícím subjektem de jure anebo de facto právnické osoby soukromého práva, která plní úkoly veřejné služby. Poté, co kompetenční soud připomněl v souvislosti s rozsudkem ve věci Blanco (131), že „odpovědnost, která může náležet státu nebo jiným právnickým osobám veřejného práva z důvodu škod připsaných jejich veřejným službám v oblasti správy, podléhá systému veřejného práva“ (podtržení vloženo) a že jinak je tomu jen v případě, když to zákon výslovně stanovil, rozhodl, že ze zákona z 25. ledna 1985 o vyrovnání a soudní likvidaci podniků (v současnosti kodifikovaného v článcích L. 624-3 a násl. Obchodního zákoníku) nevyplývá, „že by zákonodárce mínil odchylně od zásad, kterými se řídí odpovědnost právnických osob veřejného práva, zahrnout do působnosti obecných soudů přezkum občanskoprávní odpovědnosti státu nebo jiných právnických osob veřejného práva z titulu plnění úkolů veřejné služby v oblasti správy.“ (Podtržení vloženo).
b)
Naopak vzhledem k tomu, že jde o činnost průmyslového nebo obchodního charakteru, jsou k přezkoumání občanskoprávní odpovědnosti právnické osoby veřejného práva vykonávající kontrolu nad soukromou osobou, která vstoupila do likvidace, zjevně příslušné soudy. V rozhodnutí ve věci Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) rozhodl soud pro kompetenční spory zejména, že „ačkoli jsou pro přezkum občanskoprávní odpovědnosti státu či jiných právnických osob veřejného práva v důsledku výkonu správní služby příslušné správní soudy, žaloba v takové záležitosti spadá do pravomoci obecných soudů, jakmile se odpovědnost státu nebo právnické osoby veřejného práva zkoumá z hlediska výkonu činnosti průmyslového nebo obchodního charakteru, přičemž není třeba rozlišovat, zda dotyčný orgán státní moci jednal jako řídící subjekt de jure nebo de facto“. (Podtržení přidáno). Kompetenční soud dospěl k tomuto závěru v uvedené věci tak, že neuznal, že činnosti vykonávané akciovou společností s představenstvem a dozorčí radou (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) mají povahu veřejné služby v oblasti správy, na základě uvážení dvou aspektů: jejího předmětu (133) a způsobu jejího financování (134).
(151)
Co se týče konkrétně akciových společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, dceřiných společnosti soukromého práva kontrolovaných veřejnou institucí IFP, z informací uvedených ve spisu a zejména z informací uvedených v bodě odůvodnění 159 vyplývá, že jejich předmět spadá pod hospodářský účel (135), nikoli pod správní účel. Kromě toho podstatná část zdrojů těchto podniků pochází z provozních příjmů, které vytvářejí jejich hospodářské činnosti, nikoli z veřejného financování. Nakonec je třeba uvést, že tyto dceřiné společnosti veřejné instituce IFP byly založeny jako obchodní společnosti z iniciativy právnické osoby soukromého práva (136) (nikoli právnické osoby veřejného práva, protože k transformaci veřejné instituce IFP na veřejnou instituci s postavením EPIC došlo až 7. července 2006). Průmyslová a obchodní povaha činnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat je tudíž nesporná a v případě soudní likvidace jsou obecné soudy bezpochyby příslušné rozhodovat o případné žalobě o odpovědnosti proti veřejné instituci IFP.
(152)
Za těchto podmínek třeba ověřit podmínky vzniku odpovědnosti kontrolujícího akcionáře z hlediska judikatury kasačního soudu. Jinak podmínky, za nichž lze rozšířit řízení o soudní likvidaci zahájené proti určité osobě (dceřiné společnosti) na jinou právnickou osobu (mateřskou společnost), jsou velice přísné. Ve vztahu k dceřiné společnosti, která neplní své závazky, musí osoby poškozené tímto jednáním dokázat protiprávní jednání mateřské společnosti, aby se domohly náhrady, a zvláště popírání mateřskou společností právní subjektivity její dceřiné společnosti (α) a chybné řízení kontrolované společnosti (β).
α) Popírání právní subjektivity dceřiné společnosti mateřskou společností
(153)
Judikatura kasačního soudu potvrdila možnost rozšířit odpovědnost mateřské společnosti na jednání jejích dceřiných společností ve dvou mimořádných případech (137): jednak když se majetek dceřiných společností zaměňuje s majetkem mateřské společnosti (předpoklad zvaný „záměna majetků“), a jednak když jsou dceřiné společnosti fiktivními právnickými osobami (předpoklad zvaný „fiktivnost právnické osoby“).
(154)
Pokud jde o „záměnu majetků“ (138), tento pojem všeobecně charakterizuje situaci, kdy z příslušných účetních záznamů dvou samostatných právních subjektů nelze určit, ke kterému z nich se vztahuje některá položka aktiv nebo pasiv. K prokázání existence takové záměny majetků však nestačí existence vazeb, ani úzkých, mezi společnostmi skupiny. Kromě toho údaje o společnících nebo řídících pracovnících, ani adresa sídla společnosti (139), neumožňují samy o sobě zjistit záměnu majetků. K vyloučení jakékoliv záměny majetků obvykle stačí formální vymezení vztahů v rámci skupin ve smlouvách uzavřených mezi mateřskou společností a jejími dceřinými společnostmi (140).
(155)
Ve dvou věcech z nedávné doby Metaleurop (141) a AOL Liberté (142) kasační soud podle všeho dokonce zpřísnil svou kontrolu podmínek rozšíření řízení proti mateřské společnosti skupiny. Integrace společností skupiny, dokonce velmi silná, s sebou nezbytně nepřináší záměnu majetků. Podle právní doktríny (143)„[ani] smlouvy o správě hotovosti a výměnách mezi dvěma subjekty, ani výměny zaměstnanců, ani zálohy vyplacené mateřskou společností, ani převzetí mateřskou společností pravomocí řídit dceřinou společnost nenabylo charakter všeobecného zmatku v účtech, který by zdůvodňoval opětovné spojení majetků.“ Proto se zdá, že je zvlášť těžké uplatnit odpovědnost mateřské společnosti za jednání některé její dceřiné společnosti na základě záměny jejich majetků (144), přičemž úroveň důkazů požadovaná kasačním soudem k jejímu prokázání je mimořádně vysoká.
(156)
V tomto případě je třeba konstatovat, že Komise už zdůraznila, že „[…] jelikož veřejná instituce IFP a dotčené dceřiné společnosti jsou samostatnými právními subjekty, jejich účty jsou odděleny“ (145). Kromě toho dohody, které mezi sebou uzavřely veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti, zejména exkluzivní smlouvy o převodu technologií nebo o přidělení zaměstnanců (146), nenabyly charakter všeobecného zmatku v účtech, který by zdůvodňoval opětovné spojení majetků ve smyslu judikatury kasačního soudu, jelikož každé plnění se odděleně účtuje v příslušných výkazech jednotlivých subjektů skupiny IFP, jak stanoví konkrétně body 7.1.4. a 7.3.
(157)
Co se týče „fiktivnosti právnické osoby“, jde o charakteristiku neexistence údajů ve společenské smlouvě dceřiné společnosti (affectio societatis) tak, aby se prokázalo, že ve skutečnosti neexistuje. Kasační soud (147) se domnívá, že společnost je fiktivní, když existence právnické osoby, proti které je zahajováno řízení, je pouze zdánlivá, neboť nemá činnost odlišnou (148) od činnosti majitele společnosti - fyzické nebo právnické osoby.
(158)
Na základě veřejně dostupných informací (149) Komise konstatuje, že veřejná instituce IFP a Axens, Beicip-Franlab a Prosernat nemají ani stejnou adresu, ani stejné provozovny:
a)
veřejná instituce IFP je zapsána v obchodním rejstříku a rejstříku společností (dále jen „ORRS“) v Nanterre pod číslem B 775 729 155 a její sídlo se nachází v Rueil-Malmaison (150). Veřejná instituce IFP má dvě provozovny, které se nacházejí ve Francii, v Solaize (151) a v Pau (152).
b)
Společnost Axens je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 599 815 073 a její sídlo se také nachází v Rueil-Malmaison, avšak na adrese, která není totožná (153) s adresou mateřské společnosti. Její provozovny se také nacházejí v místech, které jsou jiné než je místo její mateřské společnosti, nejčastěji mimo Francie: ve Spojených státech v Houstonu (Texas), v Princetonu (New Jersey), v Savannah (Gruzie) a v Calvert City (Kentucky), v Kanadě v Brockville (Ontario), v Číně v Pekingu, v Japonsku v Tokiu, v Indii v Dillí (New Delhi), v Bahrajnu a v Rusku v Moskvě;
c)
společnost Beicip-Franlab je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 679 804 047 a její sídlo se též nachází v Rueil-Malmaison, avšak na adrese, která není totožná (154) s adresou její mateřské společnosti a společnosti Axens. Má dceřiné společnosti a kanceláře v mnoha zemích světa, zejména v Bahrajnu, Abú Dhabí, v Libyi v Tripolisu, v Malajsii v Kuala Lumpur, ve Spojených státech v Houstonu v Texasu, v Mexiku ve Villahermosa, v Brazílii v Rio de Janeiro a v Rusku v Moskvě;
d)
společnost Prosernat je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 315 251 330 a její sídlo se nachází v Puteaux (155). Společnost uvádí (156), že má zastoupení asi v dvaceti zemích světa, především v Jižní Americe (Argentina, Brazílie, Venezuela), Evropě (Velká Británie, Itálie, Norsko), Severní Africe (Alžírsko, Egypt), v zemích Perského zálivu (Saudská Arábie, Spojené arabské emiráty, Kuvajt, Omán, Katar), Iránu, Rusku a ve Společenství nezávislých států, jakož i v jihovýchodní Asii.
(159)
Kromě toho v tomto případě jsou hospodářské činnosti prováděné jednotlivými dceřinými společnostmi skutečné, takže je přiměřeně nelze hodnotit jako fiktivní, jelikož kasační soud má na hodnocení právnické osoby coby „fiktivní“ velmi přísná kriteria (157):
a)
společnost Axens založená v roce 2001 skutečně provádí hospodářskou činnost na trhu s katalyzátory a technologiemi pro rafinérský a petrochemický průmysl, pro tyto účely zaměstnává přes 600 osob, a díky této činnosti dosahuje roční obrat přibližně 300 milionů EUR.
b)
Společnost Beicip-Franlab založená v roce 1967 vykonává skutečnou činnost v oblasti vydávání a distribuci programového vybavení se zaměřením na „Průzkum - Ložiska“ a provádění studií a poradenské činnosti. Na této činnosti se podílí více než sto zaměstnanců a její roční obrat činí asi čtyřicet milionů EUR.
c)
Společnost Prosernat pořízená v roce 2001 působí v oblasti studií a služeb a výroby zařízení na zpracování plynu a rekuperaci síry. Pro účely výkonu této činnosti podnik zaměstnává přibližně 70 osob a dosahuje obratu přibližně 50 milionů EUR.
(160)
Z uvedeného vyplývá, že kromě případu pochybení při výkonu řízení, který bude prozkoumán v bodech odůvodnění 161 až 164, velice úzce vymezené případy - fiktivnost právnické osoby v případě dceřiné společnosti nebo záměna majetků dceřiné společnosti a mateřské společnosti - ustanovené judikaturou jako předpoklad vzniku odpovědnosti mateřské společnosti za jednání jejích dceřiných společností, nebyly v tomto případě jednoznačně splněny. Komise se proto domnívá, že nejsou splněné podmínky pro automatické uplatnění odpovědnosti veřejné instituce IFP v případě likvidace jejích dceřiných společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat.
β) Odpovědnost za pochybení při řízení dceřiné společnosti mateřskou společností
(161)
Pochybení při výkonu kontroly nad dceřinou společností tradičně může zakládat odpovědnost mateřské společnosti (158). V případě, že se mateřská společnost dopustila nedbalosti při kontrole, kterou je povinna vykonávat při řízení svých dceřiných společností, „zvláště v případě skupin společností judikatura umožňuje domáhat se odpovědnosti mateřské společnosti“ (159). Právní doktrína vyvozuje, že pochybení při řízení dceřiné společnosti v obtížích ze strany její mateřské společnosti, která vystupovala jako řídící subjekt de jure nebo de facto, může založit vznik její odpovědnosti (160) v případě likvidace. Mateřská společnost totiž může být coby společník dceřiné společnosti shledána odpovědnou (161), pokud jí lze připsat chybné jednání, které je příčinou obtíží kontrolované společnosti (162).
(162)
Obecné právo tedy stanoví odpovědnost řídících subjektů vůči jejich společnosti, společníkům nebo věřitelům (163). V případě skupiny se věřitelé dceřiné společnosti, která je v situaci zastavení plateb, budou snažit dokázat, že mateřská společnost měla de jure nebo de facto postavení řídícího subjektu (164) dceřiné společnosti. Odpovědnost mateřské společnosti za pochybení její dceřiné společnosti je potvrzena zejména právem hromadných řízení (165), přesněji v rámci žaloby o odpovědnosti za nedostatek majetku (166), pod podmínkou, že se tato společnost chová jako řídící subjekt (167) své dceřiné společnosti. K uplatnění odpovědnosti mateřské společnosti za pochybení je třeba předložit důkaz o takovém zavinění, a zejména o vztahu příčinnosti mezi pochybením a škodou způsobenou jednáním dceřiné společnosti (168).
(163)
Z uvedeného v každém případě vyplývá, že tyto žaloby nejsou v žádném případě žalobami o záruku, protože jsou vždy založeny na odpovědnosti za pochybení mateřské společnosti. Tyto žaloby též nemohou založit obecnou zásadu odpovědnosti mateřské společnosti za počínání jejích dceřiných společností, která by popřela zásadu omezení odpovědnosti akcionáře za počáteční vklady do akciových společností, s výjimkou předpokladů, že akciové společnosti by byly fiktivními subjekty nebo by se jejich majetek zaměňoval s majetkem mateřské společnosti, které v tomto případě možno vyloučit.
(164)
Nakonec z judikatury kasačního soudu vyplývá, že použití zásady odpovědnosti za pochybení mateřské společnosti při řízení dceřiné společnosti se v žádném případě nepodobá mechanismu, který je rovnocenný záručnímu systému.
ii) Nedávné návrhy reformy odpovědnosti za počínání třetí osoby
(165)
Podle závěrů nedávné parlamentní informační zprávy (169) se tedy zdá, že za současné právní úpravy „řešení přijímaná judikaturou kladou důraz na důležitost překážky, jakou je právní subjektivita právnické osoby v rámci připsatelnosti odpovědnosti“ (170). (Podtržení přidáno).
(166)
V této souvislosti je taková překážka podle všeho rozhodující, protože ve Franci se nedávno rozproudila diskuse o vhodnosti reformy občanského zákoníku, která by rozšířila odpovědnost za počínání třetí osoby (171) (zejména v případě vztahů, v kterých se nacházejí dceřiné společnosti skupiny vůči své mateřské společnosti) na situace hospodářské závislosti. Zdá se, že některá sdružení spotřebitelů (172) zmíněná v uvedené parlamentní zprávě zejména litují toho, že technika „přidružení“ společností umožňuje určitým subjektům v pozdějším sporu namítat právní oddělení společností skupiny v případě zpochybnění odpovědnosti dceřiné společnosti, ačkoli obchodní nabídky byly založeny na obraze skupiny dokonale integrovaných společností nabízejících soubor služeb.
(167)
V článku 1355 předběžného návrhu Catala (173) bylo nedávno navrženo, aby byl stanoven nový právní základ odpovědnosti za počínání třetí osoby, který by přehodnotil zásadu právní nezávislosti dceřiných společností:
„Článek 1355
Plným právem odpovídáme za škody způsobené těmi, jejichž způsob života řídíme nebo jejichž činnost organizujeme, vedeme nebo kontrolujeme ve svém vlastním zájmu. […]“.
(168)
Komentáře autorů tohoto předběžného návrhu objasňují inovace navrhnuté v tomto dokumentu v oblasti mimosmluvní odpovědnosti za počínání třetí osoby. Jeho přijetím by se přidalo do možného základu „řízení a organizování činnosti jiného v osobním zájmu toho, kdo tuto kontrolu vykonává“ (174), čímž by se výrazně změnila současná právní úprava v tom, že od daného okamžiku by tato odpovědnost byla přísná: „nevyžadoval by se důkaz o zavinění řídícím subjektem, nýbrž důkaz o jednání, které by mohlo založit vznik osobní odpovědnosti přímého původce, kdyby nejednal pod kontrolou jiného“ (175).
(169)
V odstavci 2 článku 1360 předběžného návrhu se uvádí tato zásada v případě odpovědnosti mateřské společnosti skupiny společností ve vztahu k jejím dceřiným společnostem:
„Článek 1360
[…] Stejně je odpovědný ten, kdo kontroluje hospodářskou nebo majetkovou činnost profesionála, který je v závislém postavení, i když jedná za sebe samého, pokud poškozený prokáže, že poškozující jednání souvisí s výkonem kontroly. Totéž platí zejména o mateřských společnostech odpovědných za škody způsobené jejich dceřinými společnostmi nebo o poskytovatelích koncesí v případě škod způsobených jejich koncesionáři.“ (Podtržení vloženo.)
(170)
Z uvedeného naopak vyplývá, že za současného stavu francouzského práva uplatnění odpovědnosti mateřské společnosti za počínání její dceřiné společnosti skutečně předpokládá, jak už bylo vysvětleno, předložení důkazu o pochybení mateřské společnosti vůči společnosti dceřiné.
(171)
Pokud jde o předvídatelný vývoj francouzského pozitivního práva, Komise bere na vědomí, že od reformy plánované v tomto směru bylo podle všeho upuštěno. V uvedené parlamentní zprávě se totiž pracovní skupina komise pro zákony vyslovila proti jakémukoli „potvrzení existence objektivní odpovědnosti z důvodu stavu hospodářské závislosti“ (doporučení č. 19). Zdá se však, že taková reforma už není na programu dne: především nefiguruje v návrhu zákona č. 657 o reformě občanskoprávní odpovědnosti (176) předložené na řádném zasedání 2009-2010 (zaevidovaném předsednictvím senátu dne 9. července 2010).
(172)
Následkem toho na rozdíl od odpovědnosti státu v případě neplnění závazků ze strany jeho veřejných institucí, která má vlastnosti záručního mechanismu (zejména) proto, neboť je automatická, za současného stavu francouzského práva neexistuje implicitní a automatické uplatnění odpovědnosti mateřských společností za jednání jejích dceřiných společností soukromého práva, které vstoupily do soudní likvidace.
B. Věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnou záruku, co se týče zachování jejich existence a/nebo jejich povinností.
(173)
Na základě uvedeného může Komise konstatovat, že pokud dceřiné společnosti veřejné instituce IFP coby akciové společnosti zaniknou po skončení řízení o likvidaci, jejich práva a povinnosti zaniknou spolu s nimi. Za podobných okolností by jejich akcionář, který je kontroluje - veřejná instituce IFP, jistě měl možnost předem vložit kapitál (177), aby zabránil jejich zániku a likvidaci. Takový kapitálový vklad by tak mohl zajistit zachování pohledávek, které mají třetí osoby za těmito dceřinými společnostmi.
(174)
Byla by to tedy strategická volba veřejné instituce a nikoli její automatická povinnost ze zákona. Kromě toho by taková volba byla přísně vymezena právem v oblasti státní podpory: za předpokladu, že by takový kapitálový zásah nebyl odůvodněný chováním soukromého investora v tržním hospodářství, po oznámení francouzskými orgány by nadále podléhal předběžné kontrole (a předběžnému souhlasu) Evropské komise.
(175)
Komise může současně dospět k závěru, že v případě řízení o likvidaci věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnu jistotu, že jejich pohledávky budou uhrazeny.
C. Závěr o neexistenci státní záruky pokrývající dceřiné společnosti soukromého práva veřejné instituce IFP
(176)
Na základě uvedeného Komise může dospět k závěru, že na rozdíl od věřitelů veřejné instituce IFP nemají věřitelé dceřiných společností soukromého práva skupiny IFP záruku ani toho, že jejich jednotlivé pohledávky budou uhrazeny, a ani toho, že bude zachována existence těchto akciových společností v případě likvidace. Z toho vyplývá, že se na tyto dceřiné společnosti soukromého práva nevztahuje neomezená státní záruka, na kterou má nárok veřejná instituce IFP z důvodu svého právního postavení. Komise opírá svou analýzu o skutečnost, že věřitelé dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP:
-
nadále podléhají řízení obecného práva ve věcech vyrovnání a likvidace podniků,
-
za současného stavu francouzského práva nemohou automaticky uplatnit odpovědnost akcionáře kontrolujícího dceřiné společnosti - veřejné instituce IFP (a tedy francouzského státu), za jednání jejích dceřiných společností; jsou totiž povinni předložit předběžný důkaz o tom, že se veřejná instituce dopustila chyby, což vylučuje, aby takové uplatnění odpovědnosti bylo automatické, a aby teda mohlo být považováno za záruční mechanismus.
(177)
Komise zdůrazňuje, že podobné závěry už přijala v jiných případech, kdy usoudila, že na akciovou společnost v 100 % vlastnictví veřejné instituce nebo samotného státu, se nevztahuje neomezená státní záruka, jakou získal její akcionář. Pokud jde o akciové společnosti přímo ve vlastnictví státu, Komise se od roku 2003 domnívala ve věci EDF (178), že transformace podniku se statusem EPIC na akciovou společnost obecného práva, a tedy jeho podřízení obecnému konkursnímu právu, mělo za následek zrušení záruky, která se až do té doby na podnik vztahovala. Nedávno se to potvrdilo, když se sám podnik La Poste transformoval na akciovou společnost (179) v 100 % vlastnictví státu. Co se týče akciových společností ve vlastnictví veřejných institucí, Komise uznala v uvedeném rozhodnutí o zřízení La Banque Postale, že právní postavení takové dceřiné společnosti - akciové společnosti v úplném vlastnictví veřejné instituce (v tomto případě podniku La Poste, který měl svého času veřejnoprávní status EPIC) - samo o sobě umožňuje vyloučit existenci neomezené státní záruky v jejím případě (180).
7.1.2 HOSPODÁŘSKÁ POVAHA ČINNOSTÍ VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP KRYTÝCH NEOMEZENOU ZÁRUKOU
(178)
Jak již Komise uvedla ve svých předchozích rozhodnutích týkajících se veřejné instituce IFP (181), veřejná instituce IFP plní podle svých stanov tyto tři úkoly:
-
výzkum a vývoj v oblasti vyhledávání ložisek ropy a plynu a v oblasti technologií rafinace a petrochemie,
-
vzdělávání inženýrů a techniků a
-
poskytování informací a dokumentace souvisejících s těmito odvětvími.
(179)
Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 31, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP je výzkumná instituce, která plní tři úlohy obecného zájmu (výzkum, vzdělávání a dokumentace).
(180)
Komise se rovněž domnívá, že z hlediska úkolů, jimiž byla veřejná instituce IFP pověřena, ji lze kvalifikovat jako „výzkumnou instituci“ ve smyslu bodu 2.2. písm. d) rámce Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace (182) (dále jen „rámec VaVaI“): jejím prvořadým cílem je vykonávat činnosti základního výzkumu (183), aplikovaného výzkumu (184) nebo experimentálního vývoje (185) a rozšiřovat jejich výsledky formou výuky, publikováním nebo převodem technologií.
(181)
V souladu s judikaturou Soudního dvora (186), veřejné financování činností vykonávaných výzkumnou institucí (včetně jejich krytí neomezenou státní zárukou) může mít za následek (187) poskytnutí státní pomoci uvedené instituci, pokud vykonává hospodářskou činnost, to znamená činnost spočívající v poskytování zboží a služeb na daném trhu (188), a to nezávisle na jejím právním postavení a způsobu jejího financování.
(182)
Co se konkrétně týče hospodářské (nebo nehospodářské) povahy činností vykonávaných výzkumnými institucemi, Komise zpřesnila v průběhu své rozhodovací praxe (189), co patří do jedné či druhé kategorie.
(183)
Pokud jde o hlavní činnosti výzkumných institucí, Komise se domnívá, že v zásadě mají nehospodářskou povahu, konkrétně:
-
vzdělávání s cílem zvýšit počty a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů,
-
provádění nezávislého výzkumu i výzkumu prováděného ve spolupráci s jinými subjekty s cílem zvýšit objem znalostí a zlepšit chápání stávajícího know-how;
-
šíření výsledků výzkumu.
(184)
Komise má dále za to, že činnosti sloužící převodu technologií (poskytování licencí, tvorba vedlejších produktů nebo jiných forem řízení znalostí vytvořených výzkumnou institucí) mají nehospodářskou povahu, jestliže jsou „prováděny interně“ (190) a veškeré příjmy z těchto činností jsou reinvestovány do hlavních činností daných výzkumných institucí.
(185)
Komise se naopak domnívá, že výzkum prováděný na základě smluv s průmyslem, pronájem výzkumné infrastruktury nebo poradenská činnost (191) patří do kategorie hospodářských činností.
(186)
V tomto případě neomezená státní záruka poskytnutá veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení EPIC pokrývá jednak její nehospodářské činnosti (což samo o sobě nevyvolává problém z hlediska práva v oblasti státní podpory), a jednak její hospodářské činnosti, které jsou dvojího druhu.
(187)
Co se týče prvního druhu hospodářských činností, francouzské orgány navzdory své domněnce, jak se uvádí v bodě odůvodnění 31, že činnosti veřejné instituce IFP jsou většinou nehospodářské, ve svých dopisech z 13. ledna a 16. července 2010 přiznaly, že mimo výhradní oblasti činnosti svých dceřiných společností poskytovala veřejná instituce IFP služby spočívající především v pronájmu materiálu svým dceřiným společnostem a prostor, přidělování zaměstnanců a v poskytování právních služeb a služeb v oblasti smluvního výzkumu pro třetí osoby a pro své dceřiné společnosti. Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 185, takové činnosti mají skutečně hospodářskou povahu v tom smyslu, v jakém ji obvykle chápe Komise.
(188)
Pokud jde o druhý druh hospodářských činností - činnosti v oblasti převodu technologií, jako je poskytování licencí, tvorba vedlejších produktů nebo jiné formy řízení znalostí, které vytvořila výzkumná instituce -, jsou v podstatě, jak je uvedeno v bodě odůvodnění 184, nehospodářské povahy, jestliže se provádějí interně a jestliže jsou příjmy z nich v plném rozsahu reinvestovány do veřejného výzkumu. V tomto případě však, jak Komise usoudila v uvedeném rozhodnutí C 51/2005, velmi specifické vztahy mezi veřejnou institucí IFP a některými jejími dceřinými společnostmi soukromého práva způsobují, že „[…] některé činnosti veřejné instituce IFP přesahují rámec jejich nehospodářských činností, neboť umožňují jejich komerční využití ze strany jejích dceřiných společností“ (192). Komise totiž dospěla k závěru, že dotyčné dceřiné společnosti nemohou být považovány za hospodářské subjekty nezávislé na mateřské společnosti, vzhledem k tomu, že jejich činnosti jsou začleněny do vývojové strategie veřejné instituce IFP, kde vykonává nejen kontrolu de jure, ale rovněž kontrolu de facto, kde výhradní dohody svědčí o velké hospodářské integraci a kde dotyčné dceřiné společnosti vytvářejí u hospodářských subjektů příslušných odvětví dojem společného subjektu. Převody technologií, zejména těch, které pocházejí z aplikovaného výzkumu (193), mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, je proto třeba považovat za hospodářské činnosti ve smyslu práva hospodářské soutěže.
7.1.3 PŮSOBNOST TOHOTO ROZHODNUTÍ
(189)
Z bodu 7.1.1 vyplývá, že činnosti vykonávané přímo veřejnou institucí IFP jsou kryty státní zárukou na rozdíl od činností vykonávaných jejími dceřinými společnostmi soukromého práva, na které se záruka nevztahuje.
(190)
Kromě toho v rámci činností, které vykonává přímo veřejná instituce IFP, případně zahrnuje státní podporu jen pokrytí státní zárukou těch činností, které mají hospodářskou povahu, pokud jsou splněny i ostatní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(191)
Z bodu 7.1.2 nakonec vyplývá, že tyto hospodářské činnosti se omezují jednak na činnosti smluvního výzkumu, které vykonává veřejná instituce IFP, a jednak na činnosti v oblasti převodu technologií ve výhradních oblastech činnosti dceřiných společností Axens, Prosernat a Beicip-Franlab, jakož i na pronájem infrastruktur, přidělování zaměstnanců a poskytování právních služeb.
7.1.4 EXISTENCE SELEKTIVNÍ VÝHODY PRO SKUPINU IFP
(192)
Pro účely analýzy případných výhod, které by skupina IFP mohla mít z neomezené státní záruky, která byla poskytnuta její mateřské společnosti - veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení EPIC, Komise bude postupovat dvoufázově: nejdříve prozkoumá případné výhody plynoucí mateřské společnosti (7.1.4.1) a poté prozkoumá výhody, které mohly být přeneseny na její dceřiné společnosti (7.1.4.2).
7.1.4.1 Výhody plynoucí veřejné instituci IFP
(193)
V uvedeném rozhodnutí o zahájení řízení - v souladu s bodem 2.1.3 uvedeného oznámení týkajícího se záruk - Komise uvedla, že veřejná instituce IFP může mít výhodu ze svého postavení EPIC, a to zejména díky výhodnějším podmínkám financování (194) na kapitálových trzích, přičemž výhoda vyplývá z neuplatnitelnosti postupu obecného práva v oblasti vyrovnání a soudní likvidace na právnické osoby veřejného práva. Kromě toho, pokud jde o neplnění závazků ze strany veřejné instituce, Komise poznamenala, že státní záruka se vztahuje na všechny pohledávky veřejné instituce IFP, které, jak bylo upřesněno v bodě odůvodnění 71 rozhodnutí o zahájení řízení, „mohou být nejen finanční, ale i obchodní nebo ještě jiného druhu, zejména pohledávky dodavatelů (jejichž faktury nebyly proplaceny) nebo odběratelů (jimž nebyly poskytnuty služby)“.
(194)
Po skončení důkladného prozkoumání uvedeného opatření se Komise rovněž domnívá, že je třeba analyzovat případnou výhodu pro veřejnou instituci IFP v jejích vztazích s bankovními a finančními institucemi (A), dodavateli (B) a odběrateli (C).
A. Neexistence výhody ve vztazích s bankovními a finančními institucemi
(195)
Ačkoli Komise v uvedeném rozhodnutí o zahájení řízení přiznává, že veřejná instituce IFP není předmětem finančního ratingu ze strany externí ratingové agentury (195), současně zdůrazňuje, že finance, které byly poskytnuty veřejné instituci IFP, jsou nevyhnutelně předmětem hodnocení rizika neplnění závazků ze strany věřitelů (196). Jelikož veřejná instituce IFP „využívá úvěrový trh k financování svého dluhu“, Komise uvádí, že ve stadiu předběžného přezkumu nemůže vyloučit, že IFP může být poskytnuta hospodářská výhoda spočívající v tom, že finanční trhy zohledňují skutečnost, že stát plní úlohu konečného ručitele za dluhy veřejné instituce IFP.
(196)
Po skončení důkladného prozkoumání Komise vzala na vědomí informace od Francie uvedené v bodě odůvodnění 64, které jsou shrnuty do tabulky 1, která se nachází v tomto odůvodnění (a kde „tis. EUR“ znamená „tisíc eur“).
Tabulka č. 1
Zadlužení veřejné instituce IFP v období 2005-2010
Subjekt:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
Půjčky a dluhy vůči úvěrovým ústavům (197)
Splatnost do 1 roku (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Splatnost nad 1 rok
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) z toho běžná pomoc od banky a kreditní zůstatky v bankách
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Úroková sazba půjček a dluhů vůči úvěrovým ústavům:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Střednědobé a dlouhodobé půjčky
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Pomoc od bank a krátkodobé úvěrové linky
[Banka č. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Z těchto údajů vyplývá, že pokud jde o dobu splatnosti půjček nad jeden rok, veřejná instituce IFP nepoužila půjčku od peněžního ústavu od změny svého právního postavení, tj. v období od roku 2006 do roku 2009, za které jsou k dispozici údaje. Ve stejném období po změně právního postavení veřejná instituce IFP použila půjčku se splatností do jednoho roku pouze jednou, v roku 2009, v zanedbatelné výši […] (*) EUR. Je třeba však konstatovat, že sazba uplatňovaná [bankou č. 3] (**) (EONIA + […] (*) %) byla o […] (*) bazických bodů vyšší (jinak za stejných podmínek) než sazba sjednaná veřejnou institucí IFP v roce 2005 u [banky č. 1] (**) (EONIA + […] (*) %), kdy byla ještě právnickou osobou soukromého práva, a tedy se na ni ještě nevztahovala státní záruka, která jí v současnosti plyne z jejího právního postavení veřejné instituce.
(198)
Co se týče zvláště roku 2010, francouzské orgány se jasně vyjádřily, že veřejná instituce IFP přijala čtyři návrhy úvěrových linek ve výši […] (*) EUR s roční sazbou v rozpětí EONIA + […] (*) % u [banky č. 4] (**) (plus poplatek za poskytnutí úvěrové linky […] (*) %, tj. […] (*) EUR) nebo u [banka č. 5] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR) a EONIA + […] (*) % u [banky č. 3] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR) nebo u [banky č. 1] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR). Veřejná instituce IFP zároveň přijala další nabídku „spotu“ od [banka č. 3] (**) (v závislost na zvolené době čerpání) se sazbou rovnající se sazbě EURIBOR + […] (*) %. Komise poznamenává, že tyto sazby jsou stejné jako sazby, které veřejná instituce IFP sjednávala před změnou svého právního postavení v roce 2006, kdy byla ještě právnickou osobou soukromého práva, na kterou se nevztahovala státní záruka.
(199)
S ohledem na uvedené Komise uznává, že v době od změny jejího právního postavení do roku 2010 veřejná instituce IFP nezískala na základě svého postavení EPIC žádnou skutečnou hospodářskou výhodu ve svých vztazích s bankovními a finančními institucemi. Jinými slovy, možná výhoda, která podniku mohla plynout neomezené záruky v podobě úrokových sazeb půjček, výhodnějších než byly tržní sazby, se v posuzovaném období neuplatnila.
(200)
Takový závěr se samozřejmě týká pouze minulosti, neboť Komise nemůže předvídat budoucí chování tržních subjektů, ani vývoj, pokud jde o jejich vnímání vlivu státní záruky za riziko neplacení závazků ze strany veřejné instituce IFP. Současně bude v rámci ročních zpráv, které musí zasílat Komisi, potřebné, aby francouzské orgány poskytly informace týkající se úrovně a podmínek zadlužení veřejné instituce IFP a předložily důkaz o tom, že jsou tyto půjčky v souladu s tržními podmínkami, a aby v odhadu maximální hodnoty vlivu záruky doplnily informace o hrubém ekvivalentu odpovídající podpory s pomocí podobné metodiky, jako je ta, která je popsána v tabulce č. 6 a v bodě odůvodnění 300.
(201)
Komise nakonec bere na vědomí návrh francouzských orgánů, aby byla do smlouvy o financování u každé transakce (pro každý nástroj, na který se vztahuje smlouva) uvedena tato písemná zmínka:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky IFP při placení pohledávky“.
(202)
V této souvislosti tento závazek spolu se všemi povinnostmi Francie, a to i tehdy, když sám neumožní vyřešit otázku existence záruky, umožní v případě potřeby uplatnit výjimku přijatého rizika a značně omezit případný negativní vliv záruky.
B. Výhoda ve vztazích s dodavateli
(203)
Pokud jde o dodavatele, na rozdíl od toho, co uvádějí francouzské orgány (viz bod odůvodnění 65), nestačí na vyloučení jakékoli výhody z důvodu jejího postavení EPIC, aby veřejná instituce IFP podléhala povinnosti vyhlásit veřejnou soutěž podle práva Evropské unie nebo vnitrostátního práva: v rámci zorganizované veřejné zakázky každý zájemce - dodavatel může předem počítat s nemožností konkurzu veřejné instituce IFP, když odpovídá na výzvu k podání nabídek. V oblasti veřejných zakázek je třeba též rozlišovat mezi nižší cenou spojenou se zvýšením efektivnosti díky konkurenci zájemců ve veřejných soutěžích - která představuje, jak zdůraznila Komise ve zprávě zmíněné francouzskými orgány, skutečný „zisk společnosti“ - a nižší cenou, která vyplývá z příznivějšího posouzení smluvními partnery rizika neplnění závazků ze strany subjektu, o němž vědí, že je chráněn před rizikem soudní likvidace svým právním postavením veřejné instituce. I když oba tyto faktory směřují k zajištění nižších cen veřejných zakázek, vnitřně jsou velice rozdílné, takže Komise nemůže připisovat účinky jednoho faktoru druhému faktoru.
(204)
Pro účely posouzení nižších cen následkem příznivějšího posouzení rizika neplnění závazků ze strany instituce s postavením EPIC jejími dodavateli, má Komise v úmyslu vycházet v úvahách z nákladů na krytí případného rizika. Při neexistenci státní záruky by totiž dodavatel veřejné instituce IFP, který by chtěl získat srovnatelnou záruku (neboli získat úplné krytí rizika neplnění závazků ze strany smluvního partnera), mohl využít služeb peněžního ústavu nebo specializované pojišťovny. Takové převzetí rizika neplnění závazků především běžně nabízejí společnosti, které se specializují na faktoring (199).
(205)
Komise konstatuje, že poplatek za faktoringovou službu zahrnuje dvě složky:
a)
provizi za financování (nebo úroky z půjček) vypočítanou prorata temporis za účelem krytí předběžného financování zálohy poskytnuté dodavateli, která se odvíjí především od úrokové sazby platné v době postoupení pohledávek;
b)
vlastní provizi za faktoring (200), která se pohybuje v rozpětí od 0,7 % do 2,5 % svěřeného obratu při průměrné sazbě 1,5 % a která je vypočtena z částky pohledávek převedených na platby za účetní služby, služby související s vymáháním pohledávek a se zárukou za řádné plnění smlouvy.
(206)
Francouzské orgány ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 uvedly, že podle jejich názoru se úvahy Komise o úloze faktoringu zakládají na nedokonalém posouzení důvodů, kvůli nimž nějaký podnik může zvolit tento typ služeb. Francouzské orgány samozřejmě uznávají, že faktoringové společnosti mohou zajistit tři služby, a to služby týkající se hotovostních záloh, vymáhání pohledávek a záruk za pohledávky, ale upřesňují, že tyto služby mohou být poskytnuty buď společně nebo jednotlivě. Na základě studie, kterou v roce 2009 provedla Banque de France (201), doplňují, že v nabídce faktorů u těchto služeb převažovalo delegované řízení (tedy finanční transakce bez vymáhání pohledávek), takže využívání faktoringu se pro dodavatele čím dál tím častěji omezovalo na pouhou hotovostní transakci. Komise bere tuto připomínku na vědomí.
(207)
Francouzské orgány mimo jiné sdělily výši plateb, které veřejná instituce IFP provedla faktorům (202) od roku 2004 (za účelem úhrady dodávek nezbytných pro oba typy - tedy hospodářské i nehospodářské činnosti):
Tabulka č. 2
Využití faktoringu dodavateli veřejné instituce IFP v období 2004-2010
Rok
Počet dotčených
dodavatelů
Platby faktorům
v EUR
Počet dotčených
faktur
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Francouzské orgány shledávají, že od změny postavení IFP v roce 2006 se její platby faktorům zvýšily. Vyvozují z toho, že tento vývoj zneplatňuje argumenty Komise ohledně vnímání rizika neplnění závazků ze strany institucí EPIC třetími osobami. Domnívají se, že pokud by veřejná instituce IFP byla od roku 2006 pojištěna státem proti riziku neplnění závazků, využívání služeb faktorů mělo být od tohoto data méně časté, nebo dokonce mělo zcela vymizet.
(209)
Vzhledem k tomu, jak francouzské orgány samy uvádějí v bodě odůvodnění 206, že využití faktoringu vyplývá čím dál tím častěji z potřeby hotovostní zálohy (nárůst služeb v rámci delegovaného řízení) a stále méně z převzetí rizika nezaplacení (pokles služeb týkajících se vymáhání, financování a záruky) a vzhledem k tomu, že v účetnictví IFP není možné rozlišit, který typ faktoringové služby její dodavatelé využili, Komise se naopak domnívá, že vývoj zjištěný veřejnou institucí IFP neumožňuje vyvrátit její názor, a tím méně prokázat, že dodavatelé veřejné instituce IFP usoudili, že se riziko neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP zvýšilo na základě změny jejího postavení.
(210)
Komise uznává, že není schopna dodat přesný odhad výše poplatku nutného pro krytí dodavatelů proti riziku neplnění závazků ze strany IFP, pokud jim již státní záruka nebyla poskytnuta. Komise však konstatuje, že pokud faktoringová provize uvedená v bodě odůvodnění 205.b ve skutečnosti kryje tři různé služby (vymáhání, financování a záruku proti riziku nezaplacení), představuje uvedená maximální výše 2,5 % zaručeného obratu každopádně horní mez poplatku, který je nutný jen pro krytí rizika neplnění závazků.
(211)
V každém případě francouzské orgány mají i nadále možnost oznámit přesnější metodiku odhadu výhody, kterou záruka poskytuje veřejné instituci v jejích vztazích s dodavateli. Tato metodika založená na hospodářském odborném posudku, který byl kontradiktorně projednán v rámci vyšetřování, může být v budoucnosti předmětem kladného rozhodnutí Komise a Francie ji bude moci použít za účelem plnění povinností poskytovat informace, které jsou upřesněny ve výroku tohoto rozhodnutí.
(212)
Co se týče uvedených částek, francouzské orgány ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 uvedly, že náklady na získání tohoto majetku a služeb jsou přímo zahrnuty do sazeb valorizace pracovníků pověřených činnostmi, jichž se týká získání tohoto majetku a služeb (204). Mimo jiné s činnostmi souvisejícími s přefakturováním přiděleného personálu a prostor nejsou spojeny žádné výrazné zvláštní výdaje, jelikož všechny související náklady jsou již zahrnuty do strukturálních nákladů instituce.
(213)
Co se týče majetku a služeb získaných konkrétně za účelem vykonávání hospodářských činností, průměrná roční částka těchto dodávek představuje podle francouzských orgánů pouze malý zlomek (205) průměrného ročního obratu veřejné instituce IFP. Co se týče smluvního výzkumu na základě informací, které shromáždila veřejná instituce IFP prostřednictvím svého systému analytického účetnictví, průměrná roční částka těchto dodávek, které veřejná instituce IFP získala za účelem poskytování svých služeb od roku 2006 do roku 2009, dosahuje výše […] (*) EUR ročně.
(214)
Komise se domnívá, že veřejná instituce IFP získala pro výkon svých hospodářských činností skutečnou hospodářskou výhodu, která spočívá v nižších cenách uplatňovaných jejími dodavateli a vyplývá z výhodnějšího hodnocení rizika neplnění závazků ze strany podniku, ke kterému tito dodavatelé dospěli. Přestože Komise není schopná přesně vyčíslit přesnou částku této výhody, domnívá se, že by v každém případě neměla překročit částku […] (*) EUR ročně (206) průměrně za dané období (2006-2009).
(215)
Komise nakonec poznamenává, že tato výhoda, kterou má veřejná instituce IFP ve vztazích se svými dodavateli je selektivní, protože konkurentům, kteří nadále podléhají řízením obecného práva o soudním vyrovnání a soudní likvidaci, nebyla poskytnuta obdobná státní záruka nerozlučně spojená s právním postavením veřejné instituce IFP.
C. Výhoda ve vztazích k zákazníkům
(216)
Co se týče služeb v oblasti smluvního výzkumu, které poskytuje veřejná instituce IFP, Komise bere na vědomí připomínky společnosti UOP Limited, která uvádí, že v oblasti převodu technologií, což je z principu riziková oblast, jsou nabyvatelé obzvláště citliví na záruky, které jsou jim jejich dodavatelé schopni poskytnout z hlediska krytí smluvní i mimosmluvní odpovědnosti.
(217)
Pokud se však jedná o mimosmluvní odpovědnost, francouzské orgány upřesnily ve svém dopise ze dne 13. ledna 2010, že soukromoprávní společnosti a veřejné instituce ve Francii podléhají bez rozdílu systému veřejného práva (článek 1382 Občanského zákoníku týkající se zejména systému trestní odpovědnosti (207)). Dále uvedly, že činnosti veřejné instituce IFP mají specifické vlastnosti, protože se při nich používají laboratorní nástroje a hořlavé, výbušné nebo toxické látky, které jsou možným zdrojem vysokého „průmyslového“ rizika (208) ve smyslu termínu běžně používaného pojišťovateli. Veřejná instituce IFP od té doby uzavřela různé pojistné smlouvy, aby byla krytá nejen proti klasickým rizikům (odpovědnost za škodu), ale rovněž proti specifickým rizikům, jako jsou rizika spojená se zdroji ionizace nebo rizika související se škodami na strojním zařízení v okolí dolů. Pokud jde o pojištění občanskoprávní odpovědnosti, pojistná smlouva veřejné instituce IFP pokrývá čtyři rizika: odpovědnost za škodu způsobenou provozem, odpovědnost za škodu po uskutečnění dodávky, odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu povolání a zodpovědnost za škodu na životním prostředí.
(218)
Z uvedeného vyplývá, že veřejná instituce IFP se vůbec nijak nezbavila své mimosmluvní odpovědnosti vůči státu tím, že na sebe vzala riziko spojené s uplatněním záruky, která pro ni vyplývá z postavení EPIC v případě vzniku škodné události, ale naopak to, že uzavřela na trhu pojistné smlouvy nutné ke krytí tohoto rizika.
(219)
Pokud jde o smluvní odpovědnost, z informací, které poskytly francouzské orgány v odpovědi na připomínky společnosti UOP Limited, zejména těch, které jsou uvedeny v 91. bodě odůvodnění, vyplývá, že v oblasti poskytování služeb je odpovědnost veřejné instituce IFP vůči jejím zákazníkům (bez ohledu na to, zda se jedná o její vlastní dceřiné společnosti nebo třetí osoby) „omezená na […] (*) % skutečně vybrané odměny a její strop může případně v závislosti na jednotlivých případech dosáhnout až […] (*) %“, takže pokud se zákazník domnívá, že práce, kterou vykonala veřejná instituce IFP je chybná, tato instituce nemůže být v žádném případě povinna neomezeně vykonávat opravy prací. Kromě toho Komise bere na vědomí poznámku francouzských orgánů, které konstatují, že z důvodu zásady nekumulování odpovědností se smluvní strana nemůže domáhat mimosmluvní odpovědnosti, aby dosáhla náhrady škod, které utrpěla ve smyslu smluvního vztahu (209).
(220)
Je však samozřejmé, že se zřetelem na záruku, kterou poskytl stát veřejné instituci IFP, mají její zákazníci jistotu, že se instituce nikdy nedostane do situace soudní likvidace, a bude tedy vždy schopna plnit své smluvní závazky, nebo, pokud tak neučiní, budou odškodněni za neplnění závazků z její strany.
(221)
Podobně jako při úvahách, které vysvětlila v 204. bodě odůvodnění a bodech následujících, se Komise domnívá, že pokud jde o vztahy s dodavateli, při neexistenci státní záruky je zákazník, který chce získat stejnou úroveň ochrany, nucený sjednat u finančního zprostředkovatele (bankovní instituce nebo pojišťovny) záruku za řádné provedení smlouvy (anglicky „performance bond“), aby získal jistotu o řádném plnění smlouvy, která ho váže s veřejnou institucí IFP. Cílem takové ochrany je zaručit tomuto zákazníkovi finanční náhradu v případě škody, která vznikla následkem (úplného nebo částečného) neplnění smlouvy.
(222)
V tomto směru bere Komise na vědomí, že Francie přiznává, nikterak bez jistých výhrad, a jak je uvedeno v 66. bodě odůvodnění, že „jediný předpokládaný účinek pro veřejnou instituci IFP, který by mohl být zjištěný, spočívá ve snížení poplatků z důvodů nevystavení záruky za řádné provedení smlouvy“. Francouzské orgány proto bez dalších upřesnění dochází k závěru, že vzhledem „k částkám, které banky a pojišťovny obvykle vyžadují za takovou službu, se ukazuje, že výsledek takového snížení představuje zanedbatelnou částku“.
(223)
Komise v prvé řadě zdůrazňuje, že při výpočtu nákladů na záruku za řádné plnění smlouvy se zohledňují mnohé faktory, zejména druh smlouvy a krytá částka, počet zaměstnanců, finanční situace, riziko neplnění závazků a míra výskytu škodných událostí v podniku, jehož služby jsou zárukou kryty, stejně jako další čistě finanční aspekty, jako jsou odměny a provize zprostředkovatelů. Na základě veřejně dostupných informací (210) se Komise domnívá, že uplatňovaná sazba se obvykle pohybuje mezi 1 % a 5 % krytého obratu.
(224)
Stanovení cen za krytí specializovanými zprostředkovateli je založeno na statistických technikách, které jsou případně upřesněny podle druhu rizika, takže pro záruku za řádné plnění smlouvy není možné a priori stanovit paušální sazbu. Konečná cena záruky nakonec závisí na odhadované částce případných ztrát a na míře pravděpodobnosti, že k nim dojde. V důsledku toho, zatímco v některých odvětvích (například v odvětvích stavebního inženýrství a veřejných prací nebo v mezinárodním obchodě) lze poskytnout záruku za „dokonalé plnění“, podle všeho nelze uvažovat o tom, aby se v oblasti služeb smluvního výzkumu jednalo o více než záruku za „vynaložení maximálního úsilí“, protože VaV je svým charakterem rizikovou oblastí, v níž ten, kdo si kupuje výzkumné práce, nemá jistotu, zda povedou nebo nepovedou k využitelným výsledkům. V této souvislosti Komise poznamenává, že částka, která je smluvně zaručena klientům veřejné instituce IFP včetně jejích dceřiných společností, se omezuje na cenu poskytnutých výzkumných prací.
(225)
Komise přiznává, že nedokáže poskytnout přesný odhad částky poplatku, která by byla potřebná k zajištění klientům (včetně dceřiných společností) „vynaložení maximálního úsilí“ ze strany veřejné instituce IFP při poskytování výzkumných služeb. Francouzské orgány, jimž byla položena otázka v tomto směru, uvedly ve svém dopise z 26. listopadu 2010, že také nemají informace o výši pojistného, které vyžaduje trh na krytí zvláštních rizik v oblasti výzkumu a vývoje. Komise se však domnívá, že pojistné, které požaduje trh na krytí takového rizika (omezeného na „vynaložení maximálního úsilí“ ve výzkumu, a tedy menšího než riziko související s „řádným plněním“ smlouvy), by celkem logicky mělo být nižší než maximální odhady uvedené v bodě odůvodnění 223. Komise se rovněž domnívá, že maximální sazba 5 % obratu dosaženého v rámci služby kryté pojištěním v každém případě představuje horní mez pojistného, které by mělo byť potřebné ke krytí takového rizika.
(226)
Pokud jde o hodnotu hospodářských činností, které mohou být kryté takovou zárukou, Komise uvádí, že tyto činnosti jsou dvojího druhu: na jedné straně činnosti jako je pronájem infrastruktur, přidělení výzkumného personálu a poskytování právních služeb, jakož i činnosti smluvního výzkumu prováděné veřejnou institucí IFP (pro třetí osoby a také pro její dceřiné společnosti) a na druhé straně činnosti, jako převod technologií veřejné instituce IFP na její dceřiné společnosti ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat. V případě činností prováděných veřejnou institucí IFP ve výhradní oblasti činnosti její dceřiné společnosti Beicip-Franlab (211), Komise ve skutečnosti už konstatovala, že jsou v plném rozsahu financovány z příjmů získaných na trhu poradenství v oblasti těžby ropy a vývoje programového vybavení pro těžbu ropy. Komise prokázala v uvedeném rozhodnutí C 51/2005, že v rámci skupiny neexistují převody veřejného financování z veřejné instituce IFP na její dceřinou společnost Beicip-Franlab, přičemž obchodní vztahy mezi oběma subjekty se uskutečňují za obvyklých tržních podmínek. Jelikož odměny, které společnost Beicip-Franlab vyplatila veřejné instituci IFP, „dostatečně“ (212) pokryly náklady na práce, které IFP provedla ve výhradní oblasti činnosti své dceřiné společnosti, Komise může dospět k závěru, že ceny jsou stanoveny tak, že Beicip-Franlab v každém případe převezme náklady související s případným dodatečným vlivem státní záruky za náklady na výzkum, které nese veřejná instituce IFP. Za těchto podmínek pokrytí obchodních vztahů mezi dceřinou společností a její materskou společností státní zárukou nemá takovou povahu, aby poskytovalo konkurenční výhodu pro činnosti prováděné veřejnou institucí IFP ve výhradních oblastech činnosti její dceřiné společnosti Beicip-Franlab. Jejich případné pokrytí státní zárukou proto nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(227)
Pokud jde o činnosti prvního druhu, které provádí veřejná instituce IFP jak pro třetí osoby, tak pro své dceřiné společnosti, francouzské orgány oznámily ve svém dopisu z 26. listopadu 2010 hodnotu hospodářských činností provedených veřejnou institucí IFP v letech 2006 až 2009. Z těchto informací vyplývá, že průměrná roční suma vztahující se k výzkumným službám za toto období činí přibližně […] (*) EUR, z toho […] (*) EUR bylo pro třetí osoby a […] (*) pro dceřiné společnosti.
(228)
Francouzské orgány kromě toho poskytly údaje týkající se správních služeb, které veřejná instituce poskytla svým dceřiným společnostem během stejného období. Z těchto informací vyplývá, že od roku 2006 činí průměrná roční částka, kterou veřejná instituce IFP naúčtovala svým dceřiným společnostem, přibližně […] (*) EUR za přidělený personál a […] (*) EUR za náklady na domiciliaci (213).
(229)
Pokud jde o činnosti druhého druhu, tj. činnosti v oblasti převodu technologií veřejné instituce IFP na její dceřiné společnosti ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat, je třeba nejdříve zdůraznit, že rozhodnutí C 51/2005 už zohlednilo sumy týkající se činností za rok 2006:
a)
ve výhradní oblasti činnosti společnosti Axens uskutečnila veřejná instituce IFP studie technické proveditelnosti, které předcházely aplikovanému výzkumu, za […] (*) EUR a práce průmyslového výzkumu za […] (*) EUR, čili celkem hospodářskou činnost za […] (*) EUR;
b)
ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat uskutečnila veřejná instituce IFP studie technické proveditelnosti za […] (*) EUR a práce průmyslového výzkumu za […] (*) EUR, čili celkem hospodářskou činnost za […] (*) EUR;
c)
celkem tedy veřejná instituce IFP poskytla výzkumné služby ve výhradních oblastech činnosti svých dceřiných společností za 56,4 milionu EUR (z toho studie technické proveditelnosti za 7,4 milionu EUR a práce průmyslového výzkumu za 49,0 milionu EUR), přičemž z jejích vlastních zdrojů pocházelo jen […] (*) EUR, takže Komise usoudila, že tyto výzkumné činnosti byly podpořeny ze státních prostředků ve výši 11,3 milionu EUR (což představuje 20 % intenzitu podpory (214)).
(230)
Pokud jde o následující roky, v souladu s článkem 5 odst. 1 uvedeného rozhodnutí C 51/2005 až do uplynutí data výlučných dohod bude Francie povinna „odevzdávat Komisi podrobné roční zprávy o projektech, které uskutečnila veřejná instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat.“. Informace obsažené v těchto ročních zprávách umožní přesně vypočítat roční sumu za výzkumné služby, které veřejná instituce IFP vykonala pro své dceřiné společnosti ve výhradní oblasti jejich činnosti.
(231)
Dosud Francie zaslala Komisi roční zprávy za léta 2007, 2008 a 2009. S ohledem na lhůty potřebné ke zpracování účetních údajů se zpráva za rok 2010 odevzdá v průběhu roku 2011.
(232)
Ve výhradních oblastech činnosti společnosti Axens jsou tyto hospodářské činnosti shrnuté za roky 2007 až 2009 v tabulce 3, která se nachází v tomto bodě odůvodnění (v tisících eur).
Tabulka 3
Činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společnosti od roku 2007 do roku 2009
(v tis. EUR)
Celkem
Celkové náklady
Celkové vlastní zdroje
Veřejné zdroje (+) nebo zisk (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Výzkum, který veřejná instituce IFP provádí ve výhradní oblasti činnosti společnosti d'Axens, tedy umožnil hospodářskou činnost ve výši […] (*) EUR v roce 2007, […] (*) v roce 2008 a […] (*) v roce 2009, jež je srovnatelná s činností, kterou Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005 pro rok 2006 ([…] (*) EUR).
(234)
Ve výhradních oblastech činnosti společnosti Prosernat jsou tyto hospodářské činnosti shrnuté za roky 2007 až 2009 v tabulce 4, která se nachází v tomto bodě odůvodnění (v tis. eur).
Tabulka 4
Činnosti veřejné instituce lFP ve výhradních oblastech společnosti Prosernat v letech 2007 až 2009
(v tis. EUR)
Celkem
Celkové náklady
Celkové vlastní zdroje
Veřejné zdroje (+) nebo zisk (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Výzkum, který veřejná instituce IFP provádí ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat, tedy umožnil hospodářskou činnost ve výši […] (*) EUR v roce 2007, […] (*) v roce 2008 a […] (*) v roce 2009, jež je srovnatelná s činností, kterou Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005 pro rok 2006 ([…] (*) EUR).
(236)
Komise se proto domnívá, že veřejná instituce IFP požívala při výkonu svých hospodářských činností skutečné hospodářské výhody, která spočívala v tom, že neplatila prémii odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy nebo přinejmenším záruce za vynaložení maximálního úsilí, a mohla tuto výhodu nabídnout v oblasti výzkumu svým zákazníkům, mezi něž patřily i její dceřiné společnosti Axens a Prosernat v jejich výhradních oblastech činnosti. Aniž by Komise byla schopna tuto výhodu kvůli specifičnosti krytého rizika přesně vyčíslit, domnívá se, že tato výhoda v každém případě, službu po službě, rok po roce, nebude vyšší než částky uvedené v tabulce 5 v tomto bodu odůvodnění (značka „EUR“ v něm znamená EUR a značka „MEUR“ miliony EUR):
Tabulka 5
Horní meze hospodářské výhody, které veřejná instituce IFP požívala díky neomezené záruce ve vztahu se svými klienty v letech 2006 až 2009
2006
2007
2008
2009
Výzkumná činnost
(mimo výhradní oblasti činnosti dceřiných společností)
Obrat
MEUR
Horní mez (215)
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Pro dceřiné společnosti
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Pro třetí strany
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Poskytování administrativních služeb
Fakturování přidělených pracovníků
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Fakturování nákladů na domiciliaci
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Služby ve výhradní oblasti činnosti společnosti Axens
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
Služby ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Celkem pro dceřiné společnosti
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
Celkem pro třetí strany
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
V každém případě mají francouzské orgány i nadále možnost oznámit přesnější metodiku odhadu výhody, kterou záruka poskytuje veřejné instituci v jejích vztazích se zákazníky. Tato metodika založená na hospodářském odborném posudku, který byl kontradiktorně projednán v rámci vyšetřování, může být v budoucnosti předmětem kladného rozhodnutí Komise a Francie ji bude moci použít za účelem plnění povinností poskytovat informace, které jsou upřesněny ve výroku tohoto rozhodnutí.
(238)
Komise nakonec poznamenává, že tato výhoda, kterou má veřejná instituce IFP ve vztazích se svými zákazníky, je selektivní, protože konkurentům, kteří nadále podléhají řízením soudního vyrovnání a soudní likvidace podle obecného práva, nebyla poskytnuta obdobná státní záruka nerozlučně spojená s právním postavením veřejné instituce IFP.
7.1.4.2 Výhody převedené na soukromoprávní dceřiné společnosti skupiny IFP
(239)
Ve vztahu k dceřiným společnostem veřejné instituce IFP Komise v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že ve fázi předběžného šetření nemůže vyloučit, že „veškeré výhody, které by vyplývaly z toho, že veřejná instituce IFP má postavení EPIC, například výhodnější úvěrové podmínky, by mohly být přeneseny rovněž na všechny tři dceřiné společnosti“ (216).
(240)
Z podrobného šetření, na základě důvodů uvedených v části 7.1.1.2, s ohledem na skutečnost, že ve francouzském právu neexistuje obecná odpovědnost akcionáře za dceřiné společnosti ve skupinách společností, nelze mít za to, že veřejná instituce IFP, a tedy francouzský stát, mohou nést odpovědnost za úhradu pohledávek, které mají třetí strany v důsledku hospodářských činností společností Axens a Prosernat, zejména v případě, že by tyto společnosti byly ve stavu soudní likvidace.
(241)
Je však třeba poznamenat, že i když se v rozhodnutí N 531/2005 mělo za to, že La Banque Postale, jak je uvedeno ve 177. bodě odůvodnění, podléhala jakožto akciová společnost z hlediska soudního vyrovnání a likvidace obecnému právu, a proto neměla prospěch z žádné neomezené státní záruky, Komise přesto posuzovala otázku případného převodu účinků státní záruky, které požíval její jediný akcionář, na dceřinou společnost (217).
(242)
Komise konkrétně usoudila (218), že struktura fungování skupiny umožňovala průniky mezi akcionářem (La Poste) a dceřinou společností (La Banque Postale), protože i) dceřiná společnost využívala personální a materiální zdroje mateřské společnosti a ii) platila za využívání těchto zdrojů na základě nákladů mateřské společnosti, takže v případě existence hospodářské výhody, která by snížila náklady společnosti La Poste, by byly poměrně sníženy poplatky, které společnost La Banque Postale odváděla své mateřské společnosti, čímž by došlo k (alespoň částečnému) přenosu této hospodářské výhody na dceřinou společnost.
(243)
Komise v rozhodnutí C 51/2005 obdobně konstatovala, že existuje možnost průniků, zejména pokud jde o rozhodování o tarifech, které veřejná instituce IFP účtuje za služby, které poskytuje společnostem Axens a Prosernat v jejich výhradních oblastech činnosti, takže obchodní vztahy uvnitř skupiny neodpovídají tržní logice, ale nabízejí naopak možnost křížového dotování hospodářských činností dceřiných společností z veřejných prostředků, jimiž disponuje mateřská společnost. Jak bylo uvedeno ve 226. bodě odůvodnění, Komise mimo jiné dospěla k názoru, že vztahy mezi veřejnou institucí IFP a její dceřinou společností Beicip-Prosernat (219) probíhaly za běžných tržních podmínek.
(244)
Ve věci, která se týkala společnosti La Banque Postal, dospěla Komise k názoru, že je nutné, aby se francouzské orgány zavázaly k zavedení mechanismu, který by na úrovni dceřiných společností neutralizoval eventuální výhody, kterých požívala mateřská společnost. V případě podmínek financování tato povinnost spočívala v tom, že „při každé transakci se uvede ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje), že v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. Toto smluvní ustanovení bude zveřejněno v emisním prospektu každé transakce (220).“
(245)
V tomto konkrétním případě se francouzské orgány ve věci úvěrových podmínek dceřiných společností veřejné instituce IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) zavázaly, že v každé smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje) při každé transakci písemně uvedou, že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou.“
(246)
Pokud jde o skutečnost, že dceřiné společnosti využívají personální a materiální zdroje, které jim poskytuje mateřská společnost, jak Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005, „pokud existuje dotace hospodářských činností, vyplývá z úrovně odměn vyplacených dotyčnými dceřinými společnostmi mateřské společnosti a odrazí se v účtech IFP (221).“ Ovšem při posuzování účtů veřejné instituce IFP byly jedinými nákladovými položkami, které Komise zatím nezohlednila, jak pro rok 2006 v rozhodnutí C 51/2005, tak pro další roky ve výročních zprávách předaných francouzskými orgány, položky, které se týkaly pokrytí služeb poskytovaných veřejnou institucí IFP jejím dceřiným společnostem v souvislosti s neomezenou zárukou. Vzhledem k tomu, že se státu neplatila prémie odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy nebo alespoň záruce za vynaložení maximálního úsilí, nemohla být započtena do sazeb za služby poskytované dceřiným společnostem.
(247)
Proto je třeba mít za to, že hospodářská výhoda spočívající ve statutární záruce, které veřejná instituce požívala z důvodu svého postavení, byla tímto způsobem převedena na soukromoprávní dceřiné společnosti Axens a Prosernat.
(248)
Pokud jde o smlouvy, které veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti Axens, Prosernat a Beicip-Franlab společně podepsaly se svými společnými dodavateli a o nichž se Komise zmínila v rozhodnutí o zahájení řízení a společnost UOP Limited ve svých komentářích, viz 73. bod odůvodnění, francouzské orgány sice potvrdily, že tyto smlouvy existují, ale upřesnily, že se týkají v podstatě pouze oblasti (letecké a železniční) přepravy zaměstnanců jednotlivých subjektů. Komise se domnívá, že pokud dceřiné společnosti mohly využít výhodnějších nákupních podmínek poskytnutých skupině IFP, což v případě těchto dodávek není prokázáno, bylo to spíše z důvodu množstevních slev, které dodavatelé případně poskytly při seskupení zakázek, než z důvodu případného dopadu záruky. V každém případě, i kdyby se mělo za to, že analýza uvedená v části 7.1.4.1 B pro veřejnou instituci může v případě dodávek, které dceřiné společnosti získaly spolu s veřejnou institucí, platit i pro tyto společnosti, a že by tyto společnosti proto levnějším nákupem dodávek využívaly výhodu, které veřejná instituce IFP požívá v důsledku záruky, byly by částky, o které se jedná, v tomto případě tak zanedbatelné, že Komise pochybuje, že by mohly představovat skutečnou hospodářskou výhodu.
(249)
V souladu se závěry výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 proto platí, že jediné činnosti, na které by se mohla vztahovat výhoda vyplývající z krytí výzkumných činností ve výhradních oblastech činnosti dceřiných společností prostřednictvím státní záruky, jež byla udělena mateřské společnosti, se omezují na „příspěvek [veřejné instituce IFP] na činnosti v oblastech činností společností Axens a Prosernat“ (222). Pokud se konkrétně jedná o výhody převedené na společnosti Axens a Prosernat, Komise se s ohledem na specifičnost krytého rizika domnívá - aniž by byla schopna vyčíslit přesnou výši této výhody -, že by v žádném případě neměla přesáhnout u jednotlivých služeb a v jednotlivých letech položky uvedené v tabulce 5, bodě odůvodnění 236.
(250)
Komise se domnívá, že taková hospodářská výhoda převedená veřejnou institucí IFP na její soukromoprávní dceřiné společnosti Axens a Prosernat je selektivní, neboť konkurenti těchto společností nemají přístup k technologiím a personálním a materiálním zdrojům veřejné instituce IFP za stejně příznivých podmínek.
7.1.5 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A NEPŘÍZNIVÉ OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(251)
Zkoumané opatření může vést ke snížení provozních nákladů veřejné instituce IFP na služby poskytované třetím stranám (smluvní výzkum) a ke snížení provozních nákladů společností Axens a Prosernat na služby, jež jim poskytuje jejich mateřská společnost (výzkum ve výhradní oblasti jejich činnosti, smluvní výzkum, přidělování personálu a poskytování materiálu a správních služeb), což má za následek zvýhodnění skupiny IFP, a tudíž narušení hospodářské soutěže ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(252)
Vzhledem k tomu, že jsou trhy, na nichž působí skupina IFP, zejména trh v oblasti smluvního výzkumu, pokud jde konkrétně o veřejnou instituci IFP, trhy s katalyzátory a technologiemi určenými pro odvětví rafinace a petrochemický průmysl v případě dceřiné společnosti Axens, studie, služby a vybavení v oblasti zpracování plynu a rekuperace síry v případě dceřiné společnosti Prosernat, široce otevřené obchodu v rámci EU, mohlo by mít takové opatření nepříznivý dopad na konkurenční podniky, jež vykonávají nebo hodlají vykonávat obdobné hospodářské činnosti na dotyčných trzích.
(253)
Za těchto podmínek může existence neomezené státní záruky ve prospěch veřejné instituce IFP narušit hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivnit obchod ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.1.6 ZÁVĚR O POVAZE OPATŘENÍ PODPORY
(254)
Státní statutární záruka ve prospěch veřejné instituce IFP má tedy za následek převod státních zdrojů přičitatelný státu a vede k narušení nebo hrozbě narušení hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy, přičemž zvýhodňuje skupinu IFP.
(255)
Komise dochází k závěru, že tato záruka představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2 PROTIPRÁVNOST OPATŘENÍ PODPORY
(256)
Před změnou svého postavení byla IFP právnickou osobou soukromého práva vytvořenou jako profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů. IFP tak podléhala řízením obecného práva v oblasti soudního vyrovnání a soudní likvidace a nevyužívala státní záruky poskytnuté na základě postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC).
(257)
Vyhláškou ze dne 6. července 2006, vydanou podle zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005, se IFP dne 7. července 2006 stala veřejnou průmyslovou a obchodní institucí (EPIC). Na základě této změny postavení byla veřejné instituci IFP poskytnuta neomezená státní záruka. Dotčené opatření musí být tudíž kvalifikováno jako nová podpora ve smyslu čl. 1 písm. c) procesního nařízení.
(258)
V souladu s čl. 2 odst. 1 procesního nařízení musí členské státy s dostatečným časovým předstihem oznámit „všechny plány na poskytnutí nové podpory“. Vzhledem k tomu, že změna postavení veřejné instituce IFP nebyla Francií formálně oznámena, ale pouze incidenčně sdělena v rámci jiného řízení, a že účinné provedení opatření nebylo podmíněno předběžným schválením ze strany Komise, francouzská vláda poskytnutím uvedené státní podpory porušila čl. 108 odst. 3 SFEU.
(259)
Komise se tudíž domnívá, že toto opatření představuje protiprávní podporu ve smyslu čl. 1 písm. f) procesního nařízení.
7.3 SLUČITELNOST OPATŘENÍ PODPORY
7.3.1 PODPORA V OBLASTI SMLUVNÍHO VÝZKUMU A POSKYTOVÁNÍ SLUŽEB VEŘEJNOU INSTITUCÍ IFP
(260)
Poskytování služeb spočívá v pronájmu výzkumných infrastruktur, přidělování personálu či v poskytování právních služeb (dceřiným společnostem).
(261)
Služby související se smluvním výzkumem pro veřejnou instituci IFP obvykle znamenají poskytnutí pomoci zákazníkovi (třetí straně či dceřiné společnosti (223)), který hodlá vést výzkumné činnosti umožňující lepší pochopení nebo zvládnutí vědeckého nebo technického jevu (224). Žádost může být více méně konkrétní a veřejné instituci IFP může ponechat menší či větší prostor pro vlastní uvážení, od pouhého dodržení technických specifikací přesně stanovených zákazníkem až do poskytnutí kompletní výzkumné služby zahrnující doporučení. […] (*). Na základě každé žádosti předloží veřejná instituce IFP technicko-obchodní návrh společně se smluvními podmínkami realizace, jenž je předmětem jednání se zákazníkem. Francouzské orgány popsaly služby v oblasti smluvního výzkumu a služby, jež poskytuje veřejná instituce IFP v třech oblastech působnosti (CREP, CRRP, CRME).
(262)
Na úrovni CREP jsou služby zaměřené zejména na validaci a/nebo zdokonalení metodik, technologií a programů vyvinutých výzkumným střediskem. Pro účely realizace některých z těchto služeb poskytuje CREP svým průmyslovým partnerům vybavení a algoritmy výpočtů, které jsou specifické pro veřejnou instituci IFP, nebo cenné odborné posudky, jež nejsou k dispozici v rámci obchodní služby poskytované soukromým subjektem. Tyto služby mohou být tříděny podle následujících kategorií:
a)
služby spojené s konkrétním vybavením, jež nemá ve světě obdoby nebo se vyskytuje jen výjimečně (225);
b)
výklad daného případu při použití programů vyvinutých veřejnou institucí IFP, které ještě nebyly uvedeny na trh, nebo jejichž používání v tomto konkrétním kontextu vyžaduje specifické odborné posudky s využitím know-how veřejné instituce IFP (226);
c)
využití zvláštních odborných posudků veřejné instituce IFP (227);
d)
využití odborných posudků v průběhu vývoje pro účely validace know-how, technologií a vyvinutých metodik (228).
(263)
Na úrovni CRRP spočívaly služby v oblasti smluvního výzkumu například v podpoře při zavádění činností - prostřednictvím zahraniční univerzity (229) - spadajících do specifické kompetence IFP v oblasti katalyzátorů, v práci týkající se „[…] (*) (230)“ pro účely pochopení jevů jako […] (*), či ve studii (231) o […] (*).
(264)
Na úrovni CRME spočívaly služby související se smluvním výzkumem - pro výrobce automobilů - například v […] (*) na základě […] (*), […] (*) a na základě metodiky (232) veřejné instituce IFP, dále ve studii […] (*) (233) vyplývající z výzkumných činností veřejné instituce IFP […] (*) nebo z testů […] (*) týkajících se […] (*), které byly vyvinuty veřejnou institucí IFP (234).
(265)
Z tohoto popisu vyplývá, že činnosti související se smluvním výzkumem - prováděné veřejnou institucí IFP pro třetí strany - se zaměřují buď na vypracování technických studií proveditelnosti předcházejících výzkumným činnostem, nebo na nabytí nových znalostí a schopností v oblastech působnosti institutu, nebo na využívání znalostí a technologií vyvinutých veřejnou institucí IFP za účelem vývoje nových výrobků, postupů nebo služeb.
(266)
Francouzské orgány vyčíslily hodnotu činností souvisejících se smluvním výzkumem a s poskytováním služeb, jež veřejná instituce IFP prováděla pro třetí strany v období 2004-2009. Z předložených informací vyplývá, že tyto služby v oblasti výzkumu představují ročně zhruba [0-5] (**) % celkového rozpočtu veřejné instituce IFP (to znamená, že podíl služeb činí […] (*) EUR z rozpočtu přibližně 300 milionů EUR), takže tuto hospodářskou činnost lze hodnotit v rámci činností veřejné instituce jako okrajovou.
7.3.1.1 Předpoklad převodu státní podpory na třetí strany nebo dceřiné společnosti
(267)
V souladu s bodem 3.1.2 rámce pro výzkum, vývoj a inovace platí, že jakmile nezisková výzkumná instituce příležitostně provádí hospodářské činnosti, jako je pronájem vybavení, poskytování služeb podnikům nebo provádění smluv v oblasti výzkumu, veřejné financování těchto hospodářských činností má obecně za následek poskytnutí státní podpory. Pokud je nicméně možné prokázat, že veřejné financování bylo v plném rozsahu převedeno na konečného příjemce a že zprostředkovateli z toho nevyplynula žádná výhoda, lze usoudit, že tomuto zprostředkovateli nebyla poskytnuta státní podpora.
(268)
V tomto případě platí: pokud výzkumná instituce, jakou je veřejná instituce IFP, provádí činnosti v oblasti smluvního výzkumu a zároveň se na ni vztahuje neomezená státní záruka, je třeba konstatovat, že je tato instituce příjemcem státní podpory, pokud se ovšem nepotvrdí, že prodejní cena těchto služeb umožnila převod plné výše státní podpory na její zákazníky.
(269)
Ceny služeb v oblasti smluvního výzkumu veřejné instituce IFP jsou stanoveny na základě jejich úplných výrobních nákladů (235), na něž se uplatní marže, jejíž sazba se mění v závislosti na výsledku jednání se zákazníkem, o kterém se zmiňuje bod odůvodnění 261. Z předchozího vyplývá, že jediná složka nákladů, která veřejnou institucí pravděpodobně nebyla zohledněna, odpovídá právě poplatku za krytí záruky za řádné provedení smlouvy (nebo za vynaložení maximálního úsilí) veřejné instituce IFP.
(270)
Co se týká služeb v oblasti smluvního výzkumu poskytovaných veřejnou institucí IFP svým dceřiným společnostem Axens a Prosernat, Komise se domnívá, že hospodářská výhoda vyplývající ze záruky se může nadále vztahovat buď na veřejnou instituci IFP, nebo jí lze případně využít k jiným účelům, nebo může být tato výhoda vzhledem ke specifické povaze vazeb mezi dceřinými společnostmi a jejich mateřskou společností převedena na tyto dceřiné společnosti formou stanovování cen.
a)
v prvním případě je slučitelnost podpory popsána v této části;
b)
v druhém případě Komise odkazuje na analýzu slučitelnosti (viz část 7.3.2), jež bude z důvodu obezřetnosti zahrnovat předmětné částky, které odpovídají odhadu hospodářské výhody potenciálně převedené na dceřiné společnosti.
(271)
Podobně je tomu u zákazníků, kteří jsou třetími stranami: pokud by bylo možno prokázat, že byla částka odpovídající této složce dodatečných nákladů automaticky převáděna třetím osobám formou stanovování cen, pak by z podrobného posouzení převedených podpor s velkou pravděpodobností vyplynuly částky de minimis (236). Z informací předložených francouzskými orgány je totiž zřejmé, že z většiny fakturovaných služeb vyplývá obrat nižší než […] (*) EUR (tedy maximální výše krytí rizika neplnění závazků je […] (*) EUR), přičemž nejdůležitější smlouva představuje pouze částku ve výši […] (*) EUR (tedy maximální výše krytí rizika neplnění závazků je […] (*) EUR).
(272)
Nelze nicméně vyloučit následující: způsob výpočtu marže uplatňovaný veřejnou institucí IFP ne vždy umožnil, aby byla příjemci služeb v oblasti smluvního výzkumu převedena celá částka státní podpory. V takovém případě by skutečnost, že státu nebyl zaplacen poplatek za záruku za krytí smluv o poskytování služeb v oblasti smluvního výzkumu třetím stranám, představovala dodatečné veřejné financování poskytované veřejné instituci státem.
(273)
Odpovídající veřejné finanční prostředky by tudíž mohly být využity k těmto třem účelům:
a)
buď k financování nehospodářských činností veřejné instituce, jež by nepředstavovalo státní podporu;
b)
nebo k financování jiných činností v oblasti smluvního výzkumu ve prospěch třetích stran či dceřiných společností. Tento předpoklad je předmětem podrobné analýzy v části 7.3.1.2.
c)
nebo k financování výzkumu prováděného veřejnou institucí ve výhradní oblasti činností jejích dceřiných společností, jež by mohlo být připočteno k částkám státní podpory, které již byly převedeny dceřiným společnostem. Tento předpoklad je předmětem podrobné analýzy v části 7.3.2.
7.3.1.2 Slučitelnost státní záruky udělené výzkumné instituci za poskytování služeb v oblasti smluvního výzkumu a služeb, které jsou doplňkem její hlavní činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu
(274)
Před samotným rozborem specifik projednávané věci by Komise ráda znovu potvrdila zásadní postoj, který zaujala v rámci své rozhodovací praxe a podle něhož neomezená státní záruka zahrnující hospodářské činnosti v zásadě představuje státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (237). Komise se obecně domnívá, že neomezené záruky v hospodářském odvětví, jež je otevřeno hospodářské soutěži, jsou neslučitelné se SFEU zejména proto, že z takové záruky vyplývá převzetí všech rizik spojených s hospodářskou činností státem - aniž by podnik, který je příjemcem podpory, nesl náklady tohoto krytí - a že tato záruka vyvolává situaci morálního rizika, jež podnik, který je příjemcem podpory a který je chráněn před jakoukoli hrozbou konkurzu, podněcuje k tomu, aby riskoval více než v situaci, kdy by zcela nesl negativní důsledky svého jednání. Takové neomezené záruky většinou nemohou být v souladu se zásadou proporcionality odůvodněny službami obecného hospodářského zájmu, neboť v případě neomezené záruky není podle všeho možno ověřit, zda výše podpory nepřesahuje čisté náklady na poskytování veřejné služby (238).
(275)
V tomto případě je třeba zdůraznit, že francouzské právní předpisy uložily veřejné instituci IFP povinnosti veřejné služby spočívající v trojím poslání výzkumného, vzdělávacího a dokumentačního charakteru, jež na rozdíl od služeb obecného hospodářského zájmu (239) nespadají ve smyslu práva Unie do rozsahu hospodářských činností. Krytí těchto nehospodářských činností prostřednictvím statutární veřejné záruky tudíž v žádném případě nepředstavuje poskytnutí státní podpory. Celkem vzato má činnost veřejné instituce IFP ve své podstatě nehospodářskou povahu. Dopad záruky, které statutárně využívá, je tudíž znatelný hlavně v jejích nehospodářských činnostech a doplňkového plnění v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb se týká pouze okrajově.
(276)
Naopak v případě, kdy taková záruka pokrývá hospodářské činnosti výzkumných institucí (například smluvní výzkum nebo poskytování služeb), aniž by byla její cena stanovena na úroveň tržní ceny, pro výzkumnou instituci představuje státní podporu, která, jak je vysvětleno výše, může být připočtena k veřejnému financování jejích nehospodářských činností obecného zájmu (nezávislý veřejný výzkum) nebo k financování jejích dalších hospodářských činností v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb, nebo k financování činností spojených s převodem technologií na společnosti Axens a Prosernat (240).
(277)
V prvních dvou případech je nicméně nutno konstatovat, že je v dané věci i přes a priori neomezenou státní záruku výjimečně možné pro období 2006-2009 následně odhadnout horní mez hrubého grantového ekvivalentu účinků této záruky (poplatek za riziko, který státu nebyl uhrazen), jenž navýšil (pokud byl na straně veřejné instituce IFP zachován) veřejné finanční prostředky, které již stát veřejné instituci IFP uhradil za účelem pokrytí čistých nákladů na její nezávislý veřejný výzkum, smluvní výzkum či poskytování služeb.
(278)
Z toho důvodu by Komise ráda zdůraznila, že smluvní výzkum a poskytování služeb krytých státní zárukou jsou nicméně omezeny na činnosti, jež „doplňují“ hlavní činnost spojenou s nezávislým veřejným výzkumem. Konkrétně se jedná o hospodářské činnosti, které:
a)
negativně neovlivňují řádný chod výzkumné instituce, její nezávislost či neutralitu;
b)
jsou předmětem služeb poskytovaných za běžných tržních podmínek, a zejména za tržní cenu, nebo jsou v případě neexistence tržní ceny poskytovány za cenu odrážející veškeré její náklady (kromě dopadu záruky), které jsou navýšeny o přiměřenou marži;
c)
jsou předmětem účetnictví, jež je odděleno od účetnictví týkajícího se činností spojených s nezávislým veřejným výzkumem, zejména pokud jde o příslušné náklady a financování;
d)
jsou vnitřně spjaty s hlavní činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu takovým způsobem, že je technicky nemožné je oddělit, zejména z důvodu využití stejných infrastruktur, stejného vybavení, materiálu nebo technologií, či z důvodu zaměstnání stejných výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků.
(279)
Tyto doplňující činnosti mohou spočívat v plnění smluv o výzkumu, odborných posudcích nebo technických a vědeckých konzultacích, jež případně zahrnují poskytnutí infrastruktur, vybavení v podobě materiálu nebo technologií s výrazným inovačním obsahem, které jsou financovány nebo zaváděny v rámci činností nutných pro nezávislý veřejný výzkum - jež nemá ve světě obdoby nebo se provádí jen výjimečně (241), a s tímto výzkumem spojených, mimo služeb poskytovaných jedním nebo více srovnatelnými výzkumnými institucemi - a jejichž využití vyžaduje znalecký posudek a odborné schopnosti výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků zaměstnaných v prvé řadě výzkumnou institucí s cílem přispět k její práci v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
(280)
Tyto služby umožňují mimo jiné šířit vědecké poznatky mezi veřejným výzkumem a průmyslem tím, že podnikům svých zákazníků nabízí možnost přístupu k experimentálním prostředkům, k technologiím a know-how zaměstnanců veřejné instituce IFP a že této instituci umožňují získávat zpětnou vazbu od uživatelů jejích původních odborných prací, z čehož může čerpat pro budoucí zdokonalení svých činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu. Tyto křížové vedlejší účinky v oblasti vědeckých poznatků přináší zapojeným subjektům a Evropské unii jako celku vzájemný užitek.
(281)
Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 266, smluvní výzkum a poskytování služeb představovaly pouze [0-5] (**) % celkového rozpočtu veřejné instituce IFP za období 2004-2009, což je velmi omezený podíl.
(282)
Fakturované služby vztahující se na každého zákazníka mimo jiné představují částku, která je většinou nižší než […] (*) EUR obratu, takže maximální odhadovaná částka podpory zůstane většinou zanedbatelná, tedy zhruba ve výši […] (*) EUR na smlouvu. Komise se tudíž domnívá, že je dotyčná podpora úměrná cíli obecného zájmu, kterým je šíření vědeckých poznatků v Evropské unii.
(283)
Pokud tyto doplňkové činnosti budou nadále představovat velmi omezený zlomek rozpočtu, který veřejná instituce IFP vyčlenila na své hlavní poslání nezávislého veřejného výzkumu, a vzhledem k pozitivnímu dopadu těchto doplňkových činností na cíle společného zájmu se Komise domnívá, že jejich krytí pomocí státní záruky nemůže v žádném případě změnit podmínky obchodu v takové míře, jež by byla ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU v rozporu se zájmem Evropské unie.
(284)
V rámci výročních zpráv týkajících se dotyčného opatření budou francouzské orgány povinny prokázat, že tato podmínka je v budoucnu nadále plněna. V případě pochybností ohledně doplňkového charakteru činností v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb bude pochopitelně třeba neprodleně informovat Komisi a případně oznámit eventuální státní podpory při zohlednění dopadu státní záruky.
(285)
V této souvislosti Komise bere rovněž na vědomí návrh francouzských orgánů, podle něhož by měla být do každé smlouvy - specificky pokrývající hospodářskou činnost veřejné instituce IFP, a tudíž i její činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb - vložena doložka o vyloučení odpovědnosti státu tak, aby bylo případně možné uplatnit výjimku přijatého rizika a výrazně omezit možné negativní dopady záruky.
7.3.2 PODPORA VE PROSPĚCH IFP VE VÝHRADNÍCH OBLASTECH ČINNOSTI SPOLEČNOSTÍ AXENS A PROSERNAT
7.3.2.1 Základ pro posouzení slučitelnosti podpory
(286)
Vzhledem k tomu, že se jedná o opatření státní podpory, jehož cílem je podpořit práci na výzkumu a vývoji vedenou veřejnou institucí IFP, pro posouzení slučitelnosti se použijí pravidla vztahující se na státní podpory v oblasti výzkumu a vývoje.
(287)
Vzhledem k tomu, že postavení veřejné instituce IFP bylo pozměněno dne 7. července 2006, došlo k poskytnutí dotyčné neomezené státní záruky před 1. lednem 2007, kdy vstoupil v platnost výše uvedený rámec pro výzkum, vývoj a inovace. Proto, pokud se týká posouzení slučitelnosti tohoto opatření, Komise na tuto neoznámenou podporu použije - v souladu se sdělením Komise o určení pravidel použitelných na posouzení protiprávních státních podpor (242) - Rámec Společenství pro státní podporu na výzkum a vývoj z roku 1996, jenž byl platný v okamžiku poskytnutí podpory.
(288)
Nicméně vzhledem k tomu, že krytí hospodářských činností veřejné instituce IFP prostřednictvím neomezené záruky, která byla poskytnuta na základě jejího postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC), má být časově neomezeno, a vzhledem k tomu, že je výjimečně možné (jak již bylo uvedeno v bodě odůvodnění 277) vyčíslit odhad maximálního dopadu záruky v této věci, Komise rovněž prozkoumá, zda je krytí činností veřejné instituce ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat prostřednictvím neomezené záruky slučitelné s vnitřním trhem na základě ustanovení rámce pro výzkum, vývoj a inovace ode dne jeho vstupu v platnost, dne 1. ledna 2007. V každém případě zůstávají závěry analýzy slučitelnosti beze změny, a to bez ohledu na použitý rámec.
7.3.2.2 Fáze výzkumu
(289)
V rámci výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 (243) se Komise domnívala, že činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti jejích dceřiných společností Axens a Prosernat a ve spolupráci s těmito společnostmi skutečně patřily do oblasti výzkumu a vývoje, vzhledem k tomu, že u každého projektu - konkrétně pokud jde o jeho komponenty, vztahy mezi nimi nebo o charakteristiky cílových postupů či výrobků - byly vymezeny problematické body, přičemž pracovní úkony, jejichž výsledky mají široký dosah a jsou patentovány, prováděli zaměstnanci (zejména výzkumní pracovníci a technici) před fází schvalování na základě metod založených na pokusech, výkladu a modelování. Komise rovněž zjistila, že činnosti stejného druhu vedené jinými hospodářskými subjekty odvětví byly obvykle klasifikovány jako výzkumné činnosti (244). Analýza inovativních aspektů činností prováděných v oblasti výzkumu byla vypracována na základě mezinárodně uznávaných standardů manuálu Frascati (245).
(290)
Pokud jde o rok 2006, Komise ve svém výše uvedeném rozhodnutí C 51/2005 (246) posoudila práce prováděné v rámci smluv o výzkumu uzavřených mezi veřejnou institucí IFP a Axens na jedné straně a veřejnou institucí IFP a Prosernat na straně druhé. Komise došla k závěru, že uvedené práce spočívaly na jedné straně v aplikovaném výzkumu a na druhé straně ve studiích technické proveditelnosti prováděných před projekty aplikovaného výzkumu ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996. Tato klasifikace výzkumných činností byla provedena na základě specifických příkladů a vysvětlení uvedených v manuálu Frascati, a to pro každou výzkumnou činnost prováděnou veřejnou institucí IFP a Axens na jedné straně a veřejnou institucí IFP a Prosernat na straně druhé.
(291)
V rámci zpráv předložených v souladu s výše uvedeným rozhodnutím C 51/2005 francouzské orgány roztřídily projekty prováděné ve výhradních oblastech činností společností Axens a Prosernat za období 2007, 2008 a 2009, přičemž použily obě výše uvedené kategorie ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, nebo alternativně činnosti aplikovaného výzkumu ve smyslu bodu 2.2. písm. f) a studie technické proveditelnosti předcházející aplikovanému výzkumu ve smyslu bodu 5.2 rámce pro výzkum, vývoj a inovace z roku 2006. Tyto práce spočívaly ve studii nových způsobů syntézy nebo jejich zdokonalení v měřítku nesouvisejícím s měřítkem průmyslovým. Týkaly se schválení koncepcí a spadaly do aplikovaného výzkumu ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace. Roční souhrnné informace o jednotlivých projektech byly zaslány Komisi společně s výročními zprávami předloženými v rámci výše uvedené podpory C 51/2005.
(292)
Pokud jde o následující roky, Komise připomíná, že v souladu s rozhodnutím C 51/2005 musí Francie Komisi předávat podrobnou výroční zprávu o projektech prováděných veřejnou institucí IFP a tříděných podle kategorie výzkumu.
7.3.2.3 Způsobilé náklady
(293)
V rámci výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 (247) (za rok 2006) a ve výročních zprávách (za roky 2007, 2008 a 2009), náklady na projekty ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat jsou v souladu se způsobilými výdaji vymezenými v příloze II rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, stejně jako se způsobilými náklady ve smyslu bodu 5.1.4 rámce pro výzkum, vývoj a inovace.
(294)
Připomeňme, že náklady na výzkumné činnosti veřejné instituce IFP účtované společnostem Axens a Prosernat zahrnují poplatky přímo přičitatelné projektům a týkají se subdodávek, pracovních cest, pojištění a dokumentace, jakož i dodávek a drobného nehmotného majetku. Zahrnují rovněž další náklady přičitatelné projektům, které se týkají nákladů na výzkumné pracovníky, odpisů dlouhodobých hmotných a nehmotných aktiv, jakož i ostatních režijních nákladů. Tyto náklady vznikají přímo z důvodu výzkumných činností a jsou rozděleny mezi jednotlivé výzkumné projekty v poměru k době, kterou výzkumný personál strávil nad každým projektem. Náklady na horizontální výzkumné a vývojové projekty týkající se metod a zařízení použitých v jiných výzkumných a vývojových projektech jsou přičítány v poměru k nákladům na každý výzkumný a vývojový projekt.
(295)
Tyto náklady odpovídají následujícím kategoriím: náklady na konzultační a rovnocenné služby, náklady na zaměstnance, náklady na nástroje, materiál, pozemky a prostory, jakož i dodatečné režijní náklady a další provozní náklady v souladu s kategoriemi způsobilých nákladů rámce z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace.
(296)
Pokud jde o následující roky, měly by být tyto informace rovněž uvedeny ve výročních zprávách předložených francouzskými orgány.
7.3.2.4 Intenzita podpor
(297)
Z rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 vyplývá, že maximální povolené intenzity pro studie technické proveditelnosti prováděné před projekty aplikovaného výzkumu činí 75 % (bod 5.4.) a pro projekty aplikovaného výzkumu 50 % (bod 5.3.).
(298)
Z rámce pro výzkum, vývoj a inovace vyplývá, že intenzita podpory vypočítaná na základě způsobilých nákladů na projekt nemůže přesáhnout 50 % v případě aplikovaného výzkumu (bod 5.1.2 b) a 65 % v případě studií prováděných před aplikovaným výzkumem vedeným ve velkých podnicích (bod 5.2. b). Připomeňme, že činnosti kryté státní zárukou se týkají pouze aplikovaného výzkumu a studií technické proveditelnosti prováděných veřejnou institucí IFP, přičemž práce na předvýrobním vývoji ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 (nebo experimentálního vývoje ve smyslu rámce pro výzkum, vývoj a inovace) jsou v plném rozsahu financovány společnostmi Axens a Prosernat z vlastních zdrojů z příjmů získaných na trzích.
(299)
Komise vypracovala tabulku č. 6 v bodě odůvodnění 300 na základě seznamů projektů, které podrobně uvádějí roční náklady podle projektů a fází výzkumu, jakož i na základě výkazu vlastních zdrojů veřejné instituce IFP.
(300)
Komise se přitom řídila konzervativním přístupem a zahrnula všechny náklady vztahující se přímo nebo nepřímo na výhradní oblasti činností Axens a Prosernat a vyloučila všechny ostatní výnosy, které nebyly poukázány společnostmi Axens a Prosernat (248). Do této tabulky Komise z důvodu obezřetnosti rovněž zahrnula veškeré možné účinky neomezené záruky za předpokladu - přestože málo pravděpodobného -, že by je veřejná instituce IFP všechny použila na financování výzkumných činností ve výhradních v oblastech činností společností Axens a Prosernat (účinky záruky, pokud jde o vztahy s dodavateli a se zákazníky, nejen dceřinými společnostmi, ale také třetími stranami).
Tabulka č. 6
Maximální odhad celkové výše celkového veřejného financování poskytnutého veřejnou institucí IFP na činnosti ve výhradních oblastech společností Axens a Prosernat v letech 2006 až 2009
(v milionech eur)
2006
2007
2008
2009
Roční náklady na studie technické proveditelnosti (v milionech eur)
Oblast činností IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Oblast činností IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
7,4
3,5
0,9
0,9
Roční náklady na práce aplikovaného výzkumu (v milionech eur)
Oblast činností IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Oblast činností IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
49,0
45,5
52,8
55,2
Vlastní zdroje (v milionech eur)
Částka
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Roční státní podpora (v milionech eur)
Výše veřejného financování (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Horní mez účinků záruky ve vztazích mezi veřejnou institucí a jejími dodavateli
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Horní mez účinků záruky ve vztazích mezi veřejnou institucí a jejími zákazníky (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
ve výhradní oblasti dceřiných společností
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
mimo výhradní oblast dceřiných společností
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Maximální výše veřejného financování
(včetně horní meze účinků záruky)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intenzita podpory
(mimo horní meze účinků záruky)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Horní mez intenzity podpory
(včetně horní meze účinků záruky)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Maximální povolená intenzita (251)
-
ustanovení rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
ustanovení rámce pro výzkum, vývoj a inovace
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Komise prověřila dodržování způsobilých intenzit podle fází výzkumu na základě ročních seznamů projektů vedených v letech 2006 až 2009, zohlednila zároveň největší možné účinky neomezené záruky spojené s postavením IFP jakožto veřejné instituce a jako doplňující prvek podpory začlenila odhad horní meze poplatku za krytí různých druhů rizika. Horní mez intenzity podpory je v každém případě i po začlenění veškerého možného dopadu záruky na vztahy mezi zákazníky a dodavateli stále hluboce pod úrovní maximální povolené intenzity. Závěrem se Komise domnívá, že intenzity podpory povolené rámcem pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámcem pro výzkum, vývoj a inovace jsou dodrženy.
(302)
Pokud jde o následující roky, Komise připomíná, že v souladu s výše uvedeným rozhodnutím C 51/2005 musí Francie předat Komisi výroční zprávu, aby se Komise ujistila, že jsou intenzity podpory dodrženy nejen v rámci jednotlivých fází výzkumu, ale i jednotlivých projektů. Od roku 2010 musí tato zpráva uvádět všechny projekty vedené v oblastech činností Axens a Prosernat, jež jsou tříděny podle kategorie výzkumu, přičemž kromě jejich nákladů - podle fází výzkumu - a výše financování z veřejných zdrojů a vlastních zdrojů přidělených veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi se upřesní také horní mez poplatku za záruku, jejíž odhad byl proveden na základě metody popsané v tomto rozhodnutí, včetně případných účinků na podmínky zadlužení veřejné instituce IFP v souladu s úvahou popsanou v bodě odůvodnění 200.
7.3.2.5 Kumulace podpor
(303)
Ustanovení týkající se kumulace, ať se jedná o ustanovení bodu 5.12 rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 nebo bodu 8 rámce pro výzkum a vývoj a inovace, byla dodržena. Komise totiž vypočítala celkovou výši veřejného financování nezávisle na jeho původu, včetně maximálního dopadu neomezené záruky na roky 2006 až 2009.
(304)
Od roku 2010 francouzské orgány použijí stejnou metodu ve výročních zprávách předložených Komisi.
7.3.2.6 Motivační účinek
(305)
Na základě rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace musejí mít státní podpory motivační účinek, tedy musejí vést k tomu, že způsobí změnu chování příjemce podpory tak, že zvýší jeho činnost v oblasti výzkumu a vývoje (a inovace). K prokázání existence motivačního účinku v případě projektů, které získají podporu pod prahovými hodnotami podrobného přezkumu obecně stačí následující kritéria: zvýšení velikosti projektu, rozšíření jeho rozsahu, urychlení postupu projektu a růst celkové částky určené na výzkum, vývoj a inovace. Pokud bude možné prokázat výrazný účinek na alespoň jeden z těchto prvků, Komise se bude obecně domnívat, že projekt podpory má vzhledem k obvyklému jednání podniku dotyčného odvětví (252) motivační účinek.
(306)
Komise odkazuje na analýzu popsanou v bodech odůvodnění 196 až 198 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, jež se týká strategického zájmu - monitorovaného a schváleného technickými výbory - o výzkumy prováděné veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi v oblasti dlouhodobého zabezpečování dodávek energie, zejména pokud jde o obnovu a zvýšení produkce ropy a zemního plynu (zvýšení míry úspěšnosti při vyhledávání a míry využití ložisek, ale také využití nekonvenčních zdrojů atd.), vývoj postupů rafinace, transformační technologie, vývoj inovativních pohonných látek a účinných pohonných technologií, diverzifikaci energetických zdrojů nezbytnou pro výrobu paliva, přičemž mnohé se řadí mezi priority Evropské unie v oblasti výzkumu, energetické politiky a politiky životního prostředí.
(307)
Pokud jde o rok 2006, Komise se opět odvolává na svou analýzu uvedenou v bodě odůvodnění 199 výše zmíněného rozhodnutí C 51/2005. Veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti mohly podle této analýzy díky veřejné podpoře, jejíž neoddělitelnou součástí je neomezená záruka, úspěšně dokončit dodatečné výzkumné činnosti, které by jinak kvůli technologickým rizikům nebo velmi nejisté povaze návratnosti investic nebyly proveditelné.
(308)
Na základě výročních zpráv zaslaných francouzskými orgány Komise zjišťuje, že v této logice se pokračovalo v letech 2007, 2008 a 2009. V těchto zprávách francouzské orgány u jednotlivých projektů uvedly motivační účinek rozsahu dosažený díky podpoře, zejména pokud jde o rozsah projektu, rychlost postupu daného projektu a navýšení celkové částky určené na výzkum a vývoj.
(309)
Například v roce 2007 vedla skupina IFP - ve výhradní oblasti společnosti Axens - zejména stěžejní projekty […] (*) (253).[…] (*). Bez státní podpory by v uvedení těchto výrobků na trh došlo k několikaletému zpoždění: výzkumné a vývojové projekty by byly zahájeny později, jejich vývoj by byl býval pomalejší a […] (*).
(310)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat jinak státní podpora umožnila zahájit projekt […] (*) týkající se […] (*), vývoj a patentování originálních postupů […] (*) (254) […] (*). [Takový projekt] (**) zahrnoval citlivé a důležité operace vyžadující velké lidské zdroje, jakož i významné technické a finanční prostředky, které by společnost jako je Prosernat nemohla sama vytvořit. Ukázalo se, že veřejná podpora poskytnutá veřejnou institucí IFP je tudíž nevyhnutelná. Pouze veřejná instituce IFP měla specializované týmy, jež byly schopny vyvinout modely potřebné pro vývoj postupů, a laboratorní vybavení, jež umožňovalo zpracování složek nebezpečných pro zdraví.
(311)
V roce 2008 byly díky státní podpoře ve výhradní oblasti společnosti Axens odstraněny bariéry po stránce vědecké a technické […] (*). Kromě toho došlo rovněž k důležitému pokroku ve vývoji projektu […] (*) (255). Státní podpora umožnila veřejné instituci IFP vyvinout ve spolupráci s průmyslovými partnery postup […] (*), který bude na trhu zpřístupněn prostřednictvím licence. Práce na vývoji takového druhu postupu zahrnují jak […] (*), tak […] (*).
(312)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat byl navíc prováděn projekt […] (*) týkající zachycování CO2 ve spalinách. Zachycování/ukládání CO2 (256) je jedním ze zjištěných prostředků k omezení globálního oteplování. Vzhledem ke složení spalin a k jejich nízkému tlaku si veřejná instituce IFP stanovila nové technologické výzvy. Prosernat by nebyl vzhledem k nejistotě ohledně struktury, velikosti, rozložení a právního rámce budoucího trhu technologie zachycování CO2 schopen tento postup vyvinout z vlastních prostředků.
(313)
V roce 2009 lze jako příklad - ve výhradní oblasti společnosti Axens - uvést projekt[…] (*) o postupech […] (*). Jeho cílem byl vývoj […] (*) a vylepšení určitých postupů […] (*). Díky veřejným prostředkům bylo možné prostudovat […] (*), což umožnilo výrazně zdokonalit […] (*). V rámci projektu bylo díky veřejnému financování […] (*) možno prozkoumat řešení, která se výrazně odchylují od stávajících technologií […] (*). Stejně tak se pokračovalo v projektu […] (*) týkajícím se katalyzátorů, které po extrapolaci umožnily diversifikaci nabídky na stále rostoucím trhu […] (*). Bez státní podpory by vývoj katalyzátorů probíhal více po etapách a výkon by se zlepšoval pomaleji. V oblasti […] (*) bylo možno prostřednictvím projektu […] (*), který se týkal inovativních katalyzátorů […] (*), díky státní podpoře prozkoumat nové metody, zatímco prostřednictvím projektu […] (*), jehož cílem bylo prozkoumat hranice technologie (zejména změny zátěže) s cílem […] (*) bylo možno rozšířit jeho spektrum nad rámec stávajícího výkonu.
(314)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat jinak státní podpora například umožnila opětné zahájení a pokračování prací na výzkumu a vývoji v oblasti […] (*), které byly postupně ponechávány stranou. Díky veřejné podpoře tak bylo možno zamezit ztrátám technologických výdobytků minulosti a udržet si na trhu sortiment postupů […] (*). Stejně tak se díky státní podpoře pokračovalo v projektu […] (*) týkajícím se zachycování CO2 […] (*).
(315)
Komise zároveň poznamenává, že v období 2007 až 2009 pokračoval pozitivní vývoj ukazatelů úsilí vyvinutého veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat v oblasti výzkumu a vývoje, na který Komise poukázala v bodě odůvodnění 200 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005.
Tabulka č. 7
Nárůst ukazatelů úsilí vyvinutého veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat v letech 2007, 2008 a 2009
Nárůst ukazatelů
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Výdaje na výzkum a vývoj ve výhradní oblasti
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Zaměstnanci přidělení na výzkum a vývoj ve výhradní oblasti
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Komise mimo jiné opět dospěla ke zjištěním shrnutým v bodech odůvodnění 201 až 203 svého výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005: podíl výdajů na výzkum a vývoj v obratu skupiny IFP je zvláště vysoký, ačkoliv se tato skupina vyvíjí v prostředí, jež podléhá četným a neustále se vyvíjejícím vnitrostátním předpisům, zejména pokud jde o normy v oblasti ochrany životního prostředí či systémy ochrany duševního vlastnictví.
(317)
Jak již bylo uvedeno v bodě odůvodnění 204 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, Komise zohledňuje rozmanitost a strukturu nabídky, jakož i fungování hospodářské soutěže (257) na trhu postupů rafinace či petrochemie. V této souvislosti Komise poznamenává, že někteří konkurenti mají daleko výhodnější konkurenční postavení než skupina IFP; například společnost UOP Limited má na světovém trhu tržní podíl v hodnotě přibližně 57 % oproti pouze 7 % podílu skupiny IFP. Komise se také domnívá, že veřejná podpora poskytnutá výzkumným a vývojovým projektům vedeným skupinou IFP, není svou povahou nebo svou velikostí schopna narušit dynamické pobídky trhu s technologiemi rafinace. Dále je nutno konstatovat, že obchodní partneři Evropské unie, zejména Spojené státy americké, věnují velké rozpočty na financování výzkumu v oblasti energie, které umožnily podpořit výzkumné a vývojové projekty vedené konkurenty skupiny IFP. Někteří konkurenti skupiny IFP, zejména společnost UOP Limited, tak získali významnou státní podporu (258) nebo využívali nepřímých veřejných podpor díky partnerstvím s výzkumnými ústavy a vysokými školami.
(318)
Na závěr se Komise domnívá, že státní podpora ve prospěch skupiny IFP ve výhradní oblasti jejích dceřiných společností Axens a Prosernat měla v letech 2006, 2007, 2008 a 2009 motivační účinek.
(319)
Výroční zprávy, jež bude Francie Komisi předkládat do ukončení výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, budou muset od roku 2010 prokázat, že je vždy prověřen motivační účinek podpory.
(320)
S ohledem na výše uvedené údaje Komise dospívá k závěru, že státní podpora, která byla skupině IFP poskytnuta na provozování činností ve výhradní oblasti činností jejích dceřiných společností Axens a Prosernat, včetně prvku podpory souvisejícího s účinky neomezené záruky, které využívá veřejná instituce IFP, je v souladu s ustanoveními rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, jakož i s ustanoveními rámce pro výzkum, vývoj a inovace s výhradou dodržování podmínek uvedených v těchto ustanoveních.
7.3.3 ZÁVĚR O SLUČITELNOSTI DOTYČNÉHO OPATŘENÍ
(321)
Závěrem uveďme, že podle Komise je dotyčné opatření slučitelné s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v částech 7.3.1 a 7.3.2.
8 NESTRANNOST VE VĚCI ÚPRAVY VLASTNICTVÍ
(322)
Komise by ráda zdůraznila, že nijak nezpochybňuje příslušnost veřejné instituce IFP ke státu, ani nepopírá samotné postavení právnické osoby veřejného práva.
(323)
Podle článku 345 SFEU je Společenství nestranné ve věci úpravy vlastnictví v členských státech a žádné ustanovení Smlouvy nebrání tomu, aby stát držel ve vlastnictví podniky (úplně nebo částečně). Vzhledem k této skutečnosti je nutno použít pravidla hospodářské soutěže stejným způsobem na soukromé i státní podniky. Žádný z obou těchto druhů podniků nesmí být použitím jejích pravidel zvýhodněn nebo znevýhodněn.
(324)
V tomto případě nevyplývá záruka, které využívá veřejná instituce IFP, z vlastnictví, nýbrž z právního postavení podniku. Členské státy mohou svobodně zvolit právní formu podniků, musí však při své volbě dodržovat pravidla hospodářské soutěže vyplývající ze Smlouvy. Zvláště prostá skutečnost, že státní záruka je automaticky spojena se zvláštním právním postavením, nebrání tomu, aby uvedená záruka představovala státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud byly splněny všechny platné podmínky, které jsou v ní uvedeny (259),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Tím, že Francie udělila veřejné instituci IFP postavení veřejné instituce průmyslové a obchodní povahy, poskytla jí počínaje dnem 7. července 2006 neomezenou veřejnou záruku (dále jen „státní záruka“) pokrývající všechny její činnosti.
2. Krytí nehospodářských činností veřejné instituce IFP státní zárukou, zejména krytí jejích činností týkajících se vzdělávání s cílem zvýšit množství a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů, činností nezávislého výzkumu a vývoje s cílem zvýšit objem znalostí a zlepšit chápání stávajícího know-how a činností týkajících se šíření výsledků dosažených v oblasti výzkumu, nepředstavuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
3. V případě činností týkajících se převodů technologií, které veřejná instituce IFP provádí v oblastech stanovených ve výhradní smlouvě o vývoji, uvádění na trh a užití - uzavřené s její dceřinou společností Beicip-Franlab - nepředstavuje krytí státní zárukou státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
4. V případě činností týkajících se převodů technologií, které veřejná instituce IFP provádí v oblastech stanovených ve výhradních smlouvách, jež byly uzavřeny s jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, uvedených v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí Komise ze dne 16. července 2008 ohledně podpory, kterou Francie poskytla skupině IFP (dále jen „rozhodnutí C 51/2005“), krytí státní zárukou představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
5. V případě služeb v oblasti smluvního výzkumu a služeb poskytovaných veřejnou institucí IFP, jak třetím stranám, tak dceřiným společnostem, krytí státní zárukou představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
Článek 2
V případě změny smlouvy uzavřené mezi veřejnou institucí IFP a její dceřinou společností Beicip-Franlab, která je uvedena v čl. 1 odst. 3 tohoto rozhodnutí, oznámí Francie uvedenou smlouvu Komisi a přihlédne k možnému dopadu státní záruky za účelem posouzení případné celkové částky veřejného financování, pokud ovšem nové smluvní podmínky neumožní vyloučení existence státní podpory.
Článek 3
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí státní zárukou v období od 7. července 2006 do 31. prosince 2009 představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem.
Článek 4
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 tohoto rozhodnutí státní zárukou - od 1. ledna 2010 do ukončení platnosti výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, které jsou uvedeny v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí C 51/2005 - představuje podporu slučitelnou s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v článcích 5 a 6 tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Výroční finanční zpráva uvedená v čl. 4 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005 obsahuje kromě prvků již uvedených v čl. 5 odst. 1 uvedeného rozhodnutí také prvky uvedené v odstavcích 2, 3 a 4 tohoto článku.
2. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o výši, úrokové sazbě a smluvních podmínkách pro poskytnutí půjček, které si vzala veřejná instituce IFP v průběhu daného ročního období, jakož i hrubý grantový ekvivalent případného úrokového zvýhodnění spojeného se státní zárukou, pokud se nepředloží důkaz o tom, že tyto smlouvy o úvěru jsou v souladu s běžnými tržními podmínkami, a to buď porovnáním jejich podmínek s podmínkami získanými veřejnou institucí IFP před změnou jejího postavení, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
3. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o hodnotě majetku a služeb, jež veřejná instituce IFP získala od dodavatelů za účelem poskytování hospodářských služeb uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí v průběhu daného ročního období, jakož i maximální odhad hrubého grantového ekvivalentu podpory, jenž vyplývá ze skutečnosti, že dodavatelé příznivěji hodnotili riziko neplnění závazků podnikem. Toto hodnocení se provádí buď uplatněním paušální sazby ve výši 2,5 % na hodnotu provedených nákupů, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
4. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o hodnotě hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí, které veřejná instituce IFP realizovala v průběhu daného ročního období, jakož i maximální odhad hrubého grantového ekvivalentu podpory, jenž vyplývá ze skutečnosti, že nebyl zaplacen poplatek odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy, nebo alespoň za vynaložení maximálního úsilí, která byla příjemcům uvedených hospodářských služeb poskytnuta. Toto hodnocení se provádí buď uplatněním paušální sazby ve výši 5 % na hodnotu poskytnutých služeb, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
Článek 6
1. Celková výše veřejných finančních prostředků přidělených na činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat, včetně maximálního dopadu státní záruky, tak jak byl odhadnut v čl. 5 odst. 2, 3 a 4 tohoto rozhodnutí, musí být nižší než maximální intenzita povolená Rámcem Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace.
2. V případě překročení prahové hodnoty uvedené v odstavci 1 tohoto článku vrátí případně společnost Axens nebo Prosernat přebytek podpory veřejné instituci IFP.
Článek 7
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 5 prostřednictvím státní záruky ode dne 1. ledna 2010 představuje státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v článku 8 tohoto rozhodnutí.
Článek 8
1. Činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP - uvedené v čl. 1 odst. 5 tohoto rozhodnutí -, musí pouze doplňovat její hlavní činnost v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
2. Aby mohly být činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP, považovány za doplňkové, je třeba, aby:
-
negativně neovlivňovaly řádný chod uvedené veřejné instituce IFP, její nezávislost či neutralitu,
-
na ně byly uplatňovány tržní ceny, nebo aby se na ně v případě neexistence tržní ceny uplatnila cena, ve které se kromě možného dopadu státní záruky promítnou veškeré náklady, jež jsou navýšeny o přiměřenou marži,
-
byly předmětem účetnictví, jež je odděleno od účetnictví týkajícího se činností nezávislého veřejného výzkumu (oddělené účetnictví, pokud jde o příslušné náklady a financování), a aby zisky, které z nich vyplývají, byly plně investovány zpět do hlavní činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu,
-
byly vnitřně spjaty s hlavní činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu uvedené veřejné instituce IFP, zejména z důvodu využití stejných infrastruktur, stejného vybavení, materiálu nebo technologií, či z důvodu zaměstnání stejných výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků,
-
nespadaly do oblasti působnosti výhradních dohod uzavřených mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, uvedených v čl. 3 odst. 1 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, jejichž platnost byla případně prodloužena nebo jejichž znění bylo pozměněno v souladu s čl. 3 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005 a v souladu s čl. 12 odst. 2 tohoto rozhodnutí,
-
představovaly okrajový podíl rozpočtu, který veřejná instituce IFP vyčlenila na své činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
3. Francie Komisi každoročně předloží zprávu o činnostech v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP, ve které je upřesněn podíl těchto činností v poměru k rozpočtu veřejné instituce IFP vyčleněnému touto institucí na její činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
Článek 9
1. Francouzské orgány a veřejná instituce IFP zajistí, aby při každé transakci byla ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje) uvedena tato zmínka:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky veřejné instituce IFP při placení pohledávky“.
2. Francouzské orgány zajistí vložení obdobné doložky, kterou se vyloučí odpovědnost státu, do všech smluv týkajících se služeb v oblasti smluvního výzkumu či služeb uvedených v čl. 1 odst. 5 tohoto rozhodnutí.
3. Francouzské orgány zajistí vložení obdobné doložky, kterou se vyloučí odpovědnost veřejné instituce IFP a státu, do všech smluv, které zahrnují pohledávku a které byly uzavřeny akciovými společnostmi Axens, Beicip-Franlab a Prosernat.
4. Veřejná instituce IFP se zdrží vydání jakéhokoli druhu ručení, avalu, záruky, prohlášení o splnění závazků či doporučujícího dopisu ve prospěch akciových společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, které by nebyly v souladu s běžnými tržními podmínkami.
Článek 10
Francie jednotlivě oznámí Komisi podpory, jejichž částka je vyšší než prahové hodnoty stanovené rámcem Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace, a to s přihlédnutím k možnému dopadu státní záruky.
Článek 11
Francie sdělí Komisi do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí opatření, která přijala pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 12
1. Články 4, 5 a 6 tohoto rozhodnutí se použijí do ukončení platnosti výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, které jsou uvedeny v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí C 51/2005.
2. V okamžiku, kdy francouzské orgány Komisi oznámí prodloužení platnosti či pozměnění uvedených výhradních dohod v souladu s čl. 3 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005, zohlední při posouzení celkové výše veřejného financování dopad státní záruky.
Článek 13
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 29. června 2011.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 29 de junho de 2011
relativa ao auxílio estatal C 35/08 (ex NN 11/08) concedido pela França ao estabelecimento público «Institut Français du Pétrole»
[notificada com o número C(2011) 4483]
(Apenas faz fé o texto em língua francesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/26/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1) (TFUE), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (2), nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações, em conformidade com os referidos artigos (3),
Considerando o seguinte:
1 PROCEDIMENTO
(1)
No âmbito do procedimento formal de investigação do processo de auxílio estatal C 51/05, relativo a medidas de auxílio concedidas pela França ao Institut Français du Pétrole (4), as autoridades francesas informaram os serviços da Comissão, por carta de 18 de Julho de 2006, registada em 19 de Julho de 2006, da transformação, em 7 de Julho de 2006, do estabelecimento público IFP, que era anteriormente um estabelecimento profissional na acepção da Lei n.o 43-612 de 17 de Novembro de 1943 sobre a gestão dos interesses profissionais, em estabelecimento público de carácter industrial e comercial (a seguir designado «EPIC»). Esta transformação decorre de dois documentos que as autoridades anexaram à sua carta: i) o Decreto n.o 2006-797, de 6 de Julho de 2006, relativo ao novo estatuto de estabelecimento público do IFP, e ii) o artigo 95.o da Lei de Programação n.o 2005-781, de 13 de Julho de 2005, que fixa as orientações da política energética (em aplicação da qual foi adoptado o referido decreto).
(2)
Por cartas de 3 de Agosto de 2007 e de 7 de Maio de 2008, a Comissão apresentou pedidos de informação às autoridades francesas, a que estas últimas responderam por cartas de 28 de Setembro de 2007 e de 26 de Junho de 2008, respectivamente.
(3)
No âmbito de um processo anterior, em 16 de Julho de 2008 a Comissão adoptou uma decisão (a seguir designada «decisão C 51/2005») relativa a uma primeira medida de auxílio executada pela França a favor do grupo IFP (5). Nessa decisão, a Comissão sublinhava que a questão da existência de um auxílio estatal adicional, sob a forma de uma eventual garantia ilimitada do Estado que resultaria do estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP, seria objecto de uma análise separada, efectuada no âmbito de outro procedimento.
(4)
Este segundo procedimento, previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, foi objecto de uma decisão da Comissão de 16 de Julho de 2008 (6) (a seguir designada «decisão de início do procedimento»), adoptada nos termos do artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (7) (a seguir designado «Regulamento processual»), relativa à garantia ilimitada do Estado de que o grupo IFP era susceptível de beneficiar.
(5)
Ao publicar em 11 de Outubro de 2008 a decisão de início do procedimento referida supra no Jornal Oficial da União Europeia, a Comissão convidou os terceiros interessados a apresentarem as suas observações sobre a medida em causa.
(6)
A Comissão recebeu as observações da França por carta de 14 de Outubro de 2008.
(7)
Por carta de 6 de Novembro de 2008, registada pela Comissão no mesmo dia, os consultores da empresa UOP Limited informaram a Comissão de que a sua cliente desejava apresentar observações sobre a medida em causa. Tendo em conta os prazos de tradução necessários, solicitaram um prazo suplementar, até 30 de Novembro de 2008, para transmitirem as suas observações. Por carta de 7 de Novembro de 2008, a Comissão anunciou que aceitava a justificação desse pedido e que concedia à empresa UOP Limited um prazo de resposta suplementar, até 30 de Novembro de 2008. Por carta de 28 de Novembro de 2008, registada pela Comissão no mesmo dia, os consultores da empresa UOP Limited transmitiram as observações da sua cliente sobre a decisão de início do procedimento.
(8)
Nessa mesma carta de 28 de Novembro de 2008, os consultores da empresa UOP Limited pediram autorização para que a sua cliente apresentasse comentários adicionais no decurso do procedimento. Por carta de 17 de Dezembro de 2008, a Comissão respondeu a esse pedido aceitando a prorrogação do prazo de resposta da empresa UOP Limited até 23 de Janeiro de 2009, a fim de permitir a apresentação de eventuais observações complementares. Por carta de 23 de Janeiro de 2009, os consultores da sociedade UOP Limited enviaram as observações complementares da sua cliente.
(9)
Por carta de 6 de Maio de 2009, a Comissão comunicou às autoridades francesas todas as observações formuladas pela empresa UOP Limited sobre a decisão de início do procedimento, quando necessário numa versão confidencial, convidando-as a transmitirem os seus comentários o mais tardar até 8 de Junho de 2009. Por carta de 2 de Junho de 2009, as autoridades francesas solicitaram uma prorrogação desse prazo até 22 de Junho de 2009, uma vez que, na sua opinião, as observações apresentadas pelo terceiro exigiam uma análise pormenorizada e aprofundada e a consulta de vários serviços ministeriais. Por carta de 9 de Junho de 2009, a Comissão aceitou essa prorrogação do prazo até 22 de Junho de 2009. Por carta de 22 de Junho de 2009, as autoridades francesas transmitiram os seus comentários sobre as observações formuladas pela empresa UOP Limited.
(10)
Por carta de 29 de Julho de 2009, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades francesas, convidando-as a apresentarem um resposta até 24 de Agosto de 2009. Por carta de 19 de Agosto de 2009, as autoridades francesas solicitaram um prazo suplementar de resposta até 7 de Setembro de 2009, prazo que lhes foi concedido pela Comissão por carta de 20 de Agosto de 2009. Por carta de 8 de Setembro de 2009, as autoridades francesas apresentaram finalmente as informações solicitadas.
(11)
Por carta de 20 de Novembro de 2009, a Comissão solicitou novas informações complementares às autoridades francesas, convidando-as a apresentarem uma resposta no prazo de vinte dias. Por carta de 14 de Dezembro de 2009, as autoridades francesas solicitaram um prazo suplementar de resposta até 22 de Janeiro de 2010, prazo que lhes foi concedido pela Comissão por carta de 18 de Dezembro de 2009. Por carta de 13 de Janeiro de 2010, as autoridades francesas prestaram finalmente as informações solicitadas.
(12)
Em 20 de Maio de 2010, os serviços da Comissão organizaram em Bruxelas uma reunião destinada a debater com as autoridades francesas as consequências, para o presente processo, da decisão adoptada pela Comissão em 26 de Janeiro de 2010, relativa ao auxílio estatal C 56/07 (ex E 15/05) concedido a La Poste (8) (a seguir designada «Decisão C 56/2007»). Uma vez que La Poste era uma entidade pública que beneficiara, até então, de um estatuto equiparável ao de um EPIC (9), o processo que lhe dizia respeito (a seguir designado «processo La Poste» ou «processo postal») tinha grandes semelhanças com a medida em causa, pelo que as autoridades francesas apresentaram os mesmos argumentos, mutatis mutandis, nas suas observações relativas aos dois processos. Em 4 de Junho de 2010 foi enviada à França, por correio electrónico, uma lista de perguntas suplementares, pois os serviços da Comissão desejavam receber uma contribuição escrita das autoridades francesas sobre os diferentes pontos abordados no decurso dessa reunião. Em 16 de Julho de 2010, as autoridades francesas comunicaram os elementos solicitados.
(13)
Por carta de 29 de Setembro de 2010, a Comissão solicitou às autoridades francesas a transmissão de informações complementares, convidando-as a apresentarem uma resposta no prazo de vinte dias. Por carta de 7 de Outubro de 2010, as autoridades francesas solicitaram um prazo suplementar de resposta até 26 de Novembro de 2010, prazo que lhes foi concedido pela Comissão por carta de 8 de Outubro de 2010. Por carta de 26 de Novembro de 2010, as autoridades francesas forneceram finalmente as informações solicitadas.
2 O GRUPO IFP
(14)
Tal como a Comissão indicava na decisão de início do procedimento e na decisão C 51/2005 supracitadas (10), o estabelecimento público IFP desempenha três missões:
-
uma missão de investigação e de desenvolvimento nos domínios da prospecção petrolífera e de gás, das tecnologias de refinação e da petroquímica,
-
uma missão de formação de engenheiros e de técnicos e
-
uma missão de informação e documentação dos sectores.
Um contrato de objectivos concluído com o Estado define as orientações gerais da sua acção por um período de cinco anos.
(15)
Além disso, o estabelecimento público IFP detém directa e indirectamente o controlo de empresas comerciais com as quais celebrou acordos exclusivos de investigação e licenciamento. Com base numa série de elementos concordantes, que são referidos em pormenor no ponto 137, a Comissão considerou, na decisão C 51/2005 supracitada, que o conjunto formado pelas sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab e Prosernat e pela sua empresa-mãe, o estabelecimento público IFP, constituía um grupo económico (a seguir designado «grupo IFP»), na acepção do direito da concorrência.
(16)
A Axens opera no mercado dos catalisadores e das tecnologias para as indústrias de refinação e petroquímicas. À data de alteração do estatuto da sua empresa-mãe, em 2006, o seu volume de negócios consolidado ascendeu a 308,45 milhões de EUR. O estabelecimento público IFP e a Axens estão vinculados por dois acordos exclusivos de licença-quadro e de licença-produtos, bem como por uma convenção de investigação industrial (11). Em contrapartida destes acordos, a filial paga à sua empresa-mãe, por um lado, direitos a título dos contratos de licença e, por outro lado, uma remuneração […] (13) pelo acesso à capacidade de investigação do estabelecimento público IFP.
(17)
A Beicip-Franlab é uma empresa especializada na edição e na difusão de software no domínio da exploração de campos petrolíferos, bem como na realização de estudos e na prestação de consultoria. O seu volume de negócios ascendeu em 2006 a 42 milhões de euros. Uma convenção exclusiva de desenvolvimento, comercialização e utilização assinada em 2003, com uma duração de 10 anos, estabelece que [o IFP propõe à Beicip-Franlab os resultados das suas investigações] (**) sobre os algoritmos, os modelos ou as metodologias [desenvolvidos pelo] (**) estabelecimento público IFP no domínio da exploração de campos petrolíferos e que a Beicip-Franlab pode solicitar ao IFP o desenvolvimento de produtos nessa base. A Beicip-Franlab suporta integralmente os custos de desenvolvimento dos produtos incorridos pelo estabelecimento público IFP e paga diversas remunerações complementares […] (*) destinadas a cobrir os custos de manutenção e os direitos de utilização. Foi assinado em 2005 um aditamento que altera as modalidades de remuneração, mantendo o princípio da cobertura total dos custos de desenvolvimento pela Beicip-Franlab.
(18)
A Prosernat realiza estudos, presta serviços e fornece equipamentos na área do tratamento do gás e da dessulfuração. Em 2006, o volume de negócios da empresa ascendeu a 49,9 milhões de euros. Foram assinados em 18 de Agosto de 2003, com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 2002 e uma duração de 10 anos, um acordo de licença-quadro e uma convenção de investigação industrial entre o estabelecimento público IFP e a Prosernat nos termos dos quais a Prosernat dispõe de uma concessão exclusiva de licença sobre as patentes do estabelecimento público IFP e [o IFP propõe os resultados das suas] (**) investigações […] (*) no domínio das tecnologias de tratamento do gás e de dessulfuração. Como remuneração da licença relativa a estes processos, a Prosernat paga à sua empresa-mãe direitos sobre o volume de negócios anual, bem como uma taxa dos direitos relativos aos equipamentos, definida caso a caso. A remuneração do estabelecimento público IFP pelo acesso da Prosernat aos resultados dos trabalhos de investigação ascende a […] (*) % do volume de negócios anual global da Prosernat.
(19)
Em conformidade com o artigo 6.o da decisão C 51/2005 supracitada, em 2009 (14) foi inserida, nos acordos exclusivos que regem as remunerações pagas ao estabelecimento público IFP pelas suas filiais Axens e Prosernat, uma cláusula destinada a assegurar o pagamento à empresa-mãe de uma remuneração mínima não fixa, cobrindo pelo menos 25 % dos custos dos estudos de viabilidade preliminares às actividades de investigação industrial, 50 % dos custos de investigação industrial e, eventualmente, 75 % dos custos das actividades de desenvolvimento pré-concorrenciais, na acepção do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento de 17 de Fevereiro de 1996 (15) (a seguir designado «Enquadramento de I&D de 1996»), executadas pelo estabelecimento público IFP nos domínios de actividade das filiais (16).
(20)
Em conformidade com a decisão de início do procedimento, afigura-se necessário ter em conta, no âmbito da apreciação da medida em causa, o impacto potencial da garantia estatal que decorre do estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP para a totalidade das entidades do grupo IFP (que incluem o estabelecimento público IFP e as suas três filiais de direito privado) (17).
3 DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(21)
Até 2006, o estabelecimento público IFP estava constituído sob a forma de uma pessoa colectiva de direito privado, um estabelecimento profissional na acepção da Lei n.o 43-612, de 17 de Novembro de 1943, sobre a gestão dos interesses profissionais, colocado sob o controlo económico e financeiro do Governo francês.
(22)
O artigo 95.o da Lei de Programação n.o 2005-781 de 13 de Julho de 2005, que fixa as orientações da política energética, estabelecia o princípio da transformação do IFP num EPIC. Esta transformação tornou-se efectiva a contar da publicação no Journal Officiel de la République Française do Decreto n.o 2006-797, de 6 de Julho de 2006, relativo aos estatutos do estabelecimento público IFP.
(23)
Na sua qualidade de EPIC, o estabelecimento público IFP passou a ser uma pessoa colectiva de direito público a partir da data de alteração do seu estatuto (18).
(24)
A consequências jurídicas da classificação como EPIC são especificadas em pormenor na secção 2 («Descrição da medida») da Decisão C 56/2007 supracitada, bem como na secção 3.2.1 («Consequências jurídicas do estatuto de EPIC do IFP») da decisão de início do procedimento, para as quais a Comissão remete mutatis mutandis.
4 RAZÕES QUE LEVARAM A DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(25)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerava em primeiro lugar que a medida suscitava dúvidas quanto ao facto de o regime de excepção ao direito comum em matéria de falências criado a favor dos EPIC se assemelhar a um mecanismo de garantia ilimitada do Estado, mobilizando recursos públicos:
-
Os processos de insolvência e de falência não são aplicáveis aos EPIC, enquanto pessoas colectivas de direito público, em virtude do princípio geral da impenhorabilidade dos bens das pessoas colectivas de direito público, reconhecido desde o fim do século XIX pela jurisprudência francesa e, nomeadamente, pelo Tribunal de Cassação (19). Para mais pormenores, a Comissão remete para a secção 3.2.1.1 da decisão de início do procedimento, nomeadamente para os pontos 38 a 40 (20);
-
Em contrapartida, a Lei de 16 de Julho de 1980 e os seus textos de aplicação são aplicáveis aos EPIC. Nesses textos, o Estado é designado especificamente como a autoridade competente para a recuperação das dívidas dos estabelecimentos públicos, sendo-lhe conferidos poderes importantes como os de concessão de autorização automática de pagamento ou de criação de recursos suficientes, e é reconhecido um princípio de responsabilidade do Estado, em última instância, pelas dívidas das pessoas colectivas de direito público. Para mais pormenores, a Comissão remete para a secção 3.2.1.2 da decisão de início do procedimento, nomeadamente para os pontos 41 a 45 (21);
-
Na hipótese da dissolução de um EPIC, é geralmente aplicável o princípio da transferência das dívidas para o Estado ou para outra entidade pública (22), pelo que o credor de um EPIC terá a garantia de não perder, em nenhuma circunstância, o crédito detido sobre um estabelecimento público. Para mais pormenores, a Comissão remete para a secção 3.2.1.3 da decisão de início do procedimento, nomeadamente para os pontos 46 a 51 (23);
-
Os EPIC poderão dispor de acesso privilegiado às contas de adiantamentos do Tesouro. Para mais pormenores, a Comissão remete para a secção 3.2.1.4 da decisão de início do procedimento, nomeadamente para o ponto 52 (24).
(26)
Por outro lado, tal como se especifica nos pontos 65 a 74 da decisão de início do procedimento, para os quais a Comissão remete para mais pormenores, as clarificações legislativas e regulamentares propostas pelas autoridades francesas não pareciam suficientes para dissipar a priori estas dúvidas.
(27)
A Comissão referia seguidamente que se não podia excluir que resultasse desta situação uma vantagem económica selectiva, principalmente através de condições de financiamento consideradas mais favoráveis, mesmo que o estabelecimento público IFP e as suas filiais não fossem objecto de uma notação financeira por parte de uma agência financeira externa. O grupo IFP poderia ter sido também beneficiado nas suas relações com clientes e fornecedores, na medida em que estes últimos poderiam estar convencidos de que beneficiavam de uma garantia estatal sobre os seus créditos. Por consequência, na fase da apreciação preliminar não se podia excluir que, em caso de fornecimento ou aquisição de bens ou serviços implicando um crédito, os fornecedores ou os clientes em causa não tenham concedido ao estabelecimento público IFP melhores condições do que as que teriam concedido a uma empresa que não beneficiasse de uma garantia estatal.
(28)
Por outro lado, com base nas informações disponíveis à data da sua apreciação preliminar, a Comissão considerou que o carácter ilimitado da garantia, nomeadamente no que se refere à sua duração, montante e âmbito, dificultava significativamente o cálculo do montante do prémio de mercado que o estabelecimento público IFP deveria pagar ao Estado pela concessão dessa garantia.
(29)
Por último, a Comissão referia ter dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio estatal com o mercado interno, uma vez que, à primeira vista, este auxílio não parecia destinado a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou de certas regiões económicas.
5 OBSERVAÇÕES E PROPOSTAS DAS AUTORIDADES FRANCESAS
5.1 OBSERVAÇÕES INICIAIS DAS AUTORIDADES FRANCESAS
(30)
Na sequência de decisão de início do procedimento supracitada, as autoridades francesas comunicaram à Comissão as suas observações e as suas propostas, por carta de 14 de Outubro de 2008. Esta carta completava as observações e propostas apresentadas nas cartas anteriores das autoridades francesas (25) e resumidas na decisão de início do procedimento.
(31)
Nas suas observações de 14 de Outubro de 2008, as autoridades francesas recordavam a título preliminar que o procedimento contra o grupo IFP fora iniciado em paralelo com o processo postal referido supra e, portanto, anunciavam que repetiriam mutatis mutandis os mesmos argumentos que tinham já apresentado no âmbito da instrução desse processo (26). Apesar dessas semelhanças, as autoridades francesas insistiam em recordar as especificidades do estabelecimento público IFP: trata-se de um organismo de investigação incumbido do desempenho de uma tripla missão de interesse geral (investigação, formação e documentação), cujas actividades são, na sua maior parte, de carácter não económico, o que justificaria o financiamento público que lhe é concedido. Explicitavam, por outro lado, as razões da alteração do estatuto do IFP para o de um EPIC: a compatibilização entre a natureza das actividades e o modo de financiamento do IFP, por um lado, e o seu estatuto jurídico, por outro lado, justificariam essa alteração do estatuto, que teria aproximado o IFP da esfera pública, abandonando o estatuto de estabelecimento profissional de direito privado.
(32)
As autoridades francesas contestaram a existência de um auxílio estatal, na medida em que, na sua opinião, não estavam preenchidas duas das condições exigidas pelo artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, pois, por um lado, o mecanismo em causa não implicava uma transferência de recursos estatais (5.1.1) e, por outro, não concedia nenhuma vantagem ao estabelecimento público IFP (5.1.2).
5.1.1 INEXISTÊNCIA DE UMA GARANTIA IMPUTÁVEL AO ESTADO QUE IMPLIQUE UMA TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ESTATAIS
(33)
Segundo as autoridades francesas, por um lado, os estabelecimentos públicos não beneficiam de uma garantia automática por força do seu estatuto (A) e, por outro, o raciocínio da Comissão na decisão de início do procedimento é erróneo (B).
A. Inexistência de uma garantia ilimitada do Estado
(34)
Tal como se refere nos pontos 41 a 45 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas invocam cinco fundamentos em apoio da sua argumentação.
(35)
Em primeiro lugar, nenhum texto nem decisão consagram o princípio segundo o qual o Estado garantiria indefinidamente, por princípio, as dívidas dos EPIC.
(36)
Em segundo lugar, a jurisprudência pronunciou-se sobre a inexistência de garantias, nomeadamente no acórdão Société de l’hôtel d’Albe (27), bem como nos dois acórdãos do processo Campoloro (28).
(37)
Em terceiro lugar, a Lei orgânica relativa às leis do orçamento, de 1 de Agosto de 2001, (a seguir designada «LOLF») prevê que só uma disposição das leis do orçamento pode criar uma garantia (29), o que teria sido expressamente confirmado pelo Conselho de Estado no seu relatório anual de 2006 (30). Por consequência, segundo o perito mandatado pelas autoridades francesas no processo postal supracitado (31), após a plena entrada em vigor da LOLF, em 1 de Janeiro de 2005, não teria podido ser concedida legalmente qualquer garantia implícita. As dívidas contraídas após 1 de Janeiro de 2005 não beneficiariam assim de uma garantia implícita. Quanto às dívidas contraídas antes de 1 de Janeiro de 2005, o perito considera que, na ausência de uma decisão contenciosa, não é possível determinar se a caducidade das garantias implícitas concedidas antes de 1 de Janeiro de 2005, cuja concessão não tenha sido expressamente autorizada na lei do orçamento, é ou não procedente, com base no respeito dos direitos constitucionais dos credores.
(38)
Em quarto lugar, a França considera que se os EPIC beneficiassem de uma garantia do Estado, a alteração do seu estatuto exigiria a criação de medidas de preservação dos direitos dos credores. Uma vez que tal mecanismo nunca foi criado (32), deduzem que, a contrario, os EPIC não beneficiam de uma garantia do Estado.
(39)
Em quinto lugar, as autoridades francesas citam um artigo (33) de D. Labetoulle, antigo Presidente da secção de contencioso do Conselho de Estado, segundo o qual «em Direito, a concessão, usufruto e extensão desta garantia não são automáticos [uma garantia estatal que seria aplicável de pleno direito aos estabelecimentos públicos do Estado]».
B. Raciocínio erróneo da Comissão (34)
(40)
As autoridades francesas consideram que, no que respeita aos EPIC, não está garantido o reembolso dos créditos individuais (a), como também não está garantida a manutenção da existência do estabelecimento público ou das suas obrigações (b).
a) Não está garantido o reembolso dos créditos individuais
(41)
Tal como se explica nos pontos 46 a 49 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas consideram que a Lei de 16 de Julho de 1980 não pode estar na base de uma garantia: com base nos trabalhos preparatórios da lei, numa interpretação dos acórdãos Campoloro de 10 de Novembro de 1999 (35) e de 18 de Novembro de 2005 (36), bem como em artigos de doutrina (37), a França refere que, segundo ela, a Lei de 16 de Julho de 1980 não preveria a obrigação de o Estado comprometer os seus recursos próprios: a expressão «y pourvoit», que consta do artigo 1.o, conferia apenas ao Estado um poder de «substituição» do executivo do substituído, no âmbito do qual «em princípio, o substituto dispõe das mesmas competências do substituído». Como tal, no âmbito desta substituição, o Estado apenas poderia exercer as competências desse executivo, que não incluem a possibilidade de dispor do orçamento do Estado, uma vez que a atribuição de uma subvenção excepcional não recai no âmbito do «exercício de um poder de substituição».
(42)
Por outro lado, e como se refere nos pontos 50 a 53 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas afirmam que a responsabilidade sem falta do Estado não pode ser invocada exclusivamente com fundamento na insuficiência dos activos. Efectivamente, segundo as autoridades francesas, qualquer garantia implica, para o garante, assumir o facto garantido. Se a garantia implica assumir quer falta, quer as consequências de uma acção própria (no caso da responsabilidade sem falta), não pode tratar-se de uma garantia. Segundo a França, o Estado não pode ser responsabilizado só porque o Prefeito ou a autoridade de tutela não puderam tomar medidas que permitissem reembolsar o crédito, devido à situação financeira e patrimonial da autarquia ou do estabelecimento público. O facto de o Prefeito ou a autoridade de tutela não terem exercido as suas competências não pode em si mesmo ser considerado uma falta. As autoridades francesas reconhecem, contudo, que no âmbito da execução do procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980 é imposta ao representante do Estado a exigência de continuidade do serviço público, mas consideram que mesmo que o juiz decidisse a favor da indemnização do credor, essa indemnização teria o efeito de voltar a colocar o credor na situação de direito comum, pois neste último caso o bem em questão teria sido alienado e a massa dos credores teria recebido o montante correspondente. Logo, o credor não beneficiaria de nenhuma vantagem.
b) Inexistência de uma garantia quanto à manutenção da existência do estabelecimento público IFP ou das suas obrigações
(43)
Tal como é especificado nos pontos 54 a 56 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas consideram que a não aplicabilidade dos processos de insolvência e de falência de direito comum às pessoas colectivas de direito público não exclui a possibilidade de falência de um EPIC ou a abertura de um processo de falência contra um EPIC. Contestam a análise da Comissão baseada na sua Comunicação relativa aos auxílios estatais sob forma de garantias (38) (a seguir designada «Comunicação relativa às garantias») e consideram que, no caso em apreço, a Comissão não teria demonstrado a existência de «condições de financiamento mais favoráveis» imputáveis à exclusão da possibilidade de um processo de falência e não teria estabelecido que o estabelecimento público IFP não pode abrir falência e que não é possível um processo de insolvência, na medida em que a Lei de 1985 é apenas uma lei processual e que o facto de os EPIC não serem abrangidos pelo seu âmbito de aplicação não impede que um EPIC seja objecto de um procedimento ad hoc de recuperação, de liquidação ou de falência.
(44)
Por outro lado, como se explica nos pontos 57 a 67 da decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas defendem que a aplicação do «procedimento» instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980, de preferência ao procedimento colectivo de direito comum, não confere nenhuma vantagem ao credor. Contestam a necessidade de respeitar os critérios de publicidade (39) e de equivalência (40) estabelecidos pela Comissão no ponto 81 da decisão de início do procedimento para avaliar se a aplicação de um procedimento específico em caso de insolvência confere uma vantagem à entidade que está sujeita a esse procedimento, em comparação com as empresas que estão sujeitas ao direito comercial (41), mas utilizam esses mesmos critérios para analisar o procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980. No que se refere ao critério de publicidade, este procedimento é correctamente identificado pelas agências de notação como sendo aplicável em caso de insolvência de um EPIC, ao passo que, no que se refere ao critério de equivalência, estabelecem uma distinção entre os casos em que se aplica uma exigência de continuidade de serviço público e os casos em que essa exigência se não aplica, observando que a situação financeira do estabelecimento público IFP e das suas filiais torna improvável uma situação de insuficiência dos activos do grupo IFP, cujas disponibilidades e investimentos (150,3 milhões de EUR) equivaliam no final de 2007 a cerca do quíntuplo do montante dos empréstimos e dívidas financeiras (25,2 milhões de EUR):
a)
na hipótese de não ser aplicável a exigência de serviço público em caso de insuficiência de activos do estabelecimento público, a aplicação do procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980 não colocaria os credores numa situação mais favorável do que se tivesse sido aplicado o procedimento de direito comum: no final do procedimento, teriam recuperado o mesmo montante do que os credores de uma entidade sujeita ao direito comercial, a saber, o montante obtido através da realização dos activos, e não disporiam de outra via de recurso (42), uma vez que, segundo as autoridades francesas, a responsabilidade do Estado só pode ser accionada com base na insuficiência dos activos. Só dois aspectos seriam diferentes:
-
ausência de tratamento em massa dos credores: ao contrário do procedimento de direito privado, em que os créditos são tratados em massa e os direitos dos credores são satisfeitos por ordem de privilégio decrescente e proporcionalmente aos montantes disponíveis, o procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980 caracteriza-se pelo facto de só a acção do próprio credor lhe permitir preservar os seus direitos. A lógica da Lei de 16 de Julho de 1980 é a de «primeiro a chegar, primeiro a ser servido»;
-
é o representante do Estado que, sob o controlo do juiz administrativo (controlo da falta grave, tal como foi estabelecido pelo Conselho de Estado no acórdão Campoloro, atrás referido), assume uma função equivalente à do liquidatário judicial e do administrador da insolvência;
b)
na hipótese de que deva ser assegurada a continuidade do serviço público, as autoridades francesas admitem que o representante do Estado, no exercício dos poderes conferidos pela Lei de 16 de Julho de 1980, poderá decidir não ceder certos activos necessários à realização de uma missão de serviço público. A não cessão de certos bens, caso não seja objecto de indemnização pelo Estado, traduzir-se-á numa menor realização dos activos e numa diminuição correlativa dos montantes a recuperar pelos credores. Segundo as autoridades francesas, tal procedimento não conferiria aos credores do estabelecimento público IFP direitos superiores aos que deteriam em aplicação do direito comercial. As autoridades francesas reconhecem, no entanto, que nesta hipótese poderá ser invocada a responsabilidade sem falta do Estado, que se traduziria numa indemnização dos credores correspondente ao prejuízo sofrido, (correspondente no máximo ao valor venal dos activos conservados pelo Estado para a continuidade do serviço público). Assim, os credores estariam, potencialmente, na mesma situação do que a que resultaria da aplicação do direito comum. As autoridades francesas concluem, portanto, que o procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980 não confere qualquer vantagem em comparação com o procedimento de direito comum e que se não justificava sujeitar directamente o estabelecimento público IFP a esse procedimento.
(45)
Tal como se explica no ponto 68 da Decisão C 56/2007, para o qual a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas sublinham que os textos mencionados pela Comissão na decisão de início do procedimento, nomeadamente no ponto 82, a saber, a Norma Contabilística n.o 02-060-M95, de 18 de Julho de 2002, relativa à regulamentação financeira e contabilística dos estabelecimentos públicos nacionais de carácter industrial e comercial e o guia relativo à organização financeira da criação, transformação e supressão de estabelecimentos públicos nacionais e de grupos de interesse público, de 14 de Novembro de 2006, não são aplicáveis nem podem ser transpostos para o estabelecimento público IFP.
(46)
No que se refere à recapitalização das filiais do estabelecimento público IFP, as autoridades francesas consideram, em primeiro lugar, que a questão colocada no ponto 80 da decisão de início do procedimento não deve ser apreciada para demonstrar a existência de uma eventual garantia estatal, mas antes para avaliar os efeitos potenciais de uma tal garantia, que colocaria eventualmente o estabelecimento público IFP e as suas filiais numa situação preferencial, devido a condições de recapitalização menos onerosas. Alegam seguidamente que a argumentação da Comissão se baseia em duas ideias erróneas:
-
Por um lado, a Comissão estaria a cometer um erro de raciocínio quanto ao eventual apoio que o estabelecimento público IFP poderia prestar às suas filiais através de uma transferência intra-grupo, uma vez que as condições em que a empresa-mãe de um grupo, mesmo que seja uma pessoa colectiva de direito público, pode prestar apoio a uma das suas filiais que se encontre em dificuldades são estritamente reguladas pelo direito das sociedades (43) e não estão de modo algum associadas ao conceito de empresa na acepção do direito da concorrência.
-
Por outro lado, as autoridades francesas contestam que o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP e a garantia estatal que tal estatuto implicaria eventualmente lhe permitiriam recapitalizar as suas filiais mais facilmente do que empresas-mãe de grupos com um estatuto jurídico de direito privado. Segundo as autoridades francesas, o facto de uma empresa apoiar temporariamente as perdas de uma das suas filiais faria parte do funcionamento normal de um grupo de empresas, como de resto o teria já reconhecido o juiz da União Europeia (44), e a intervenção de um investidor público que agisse de acordo com as mesmas regras de conduta que um investidor privado não conteria elementos de auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (45). Tal seria, nomeadamente, o caso do estabelecimento público IFP, que teria a possibilidade (mas não a obrigação) jurídica de recapitalizar uma filial em dificuldades, de acordo com os mesmos critérios de apreciação que qualquer investidor prudente. Finalmente, as autoridades francesas contestam que os EPIC disponham de qualquer possibilidade de «acesso directo» às «contas do Tesouro». Especificam que o dispositivo orçamental da «conta de apoio financeiro», enquadrado pelo artigo 24.o da LOLF, prevê a constituição de contas de créditos limitados (sendo os limites fixados pela lei do orçamento), que permitem que o Estado, se assim o desejar e se o puder fazer (nomeadamente à luz do direito da União Europeia), conceda adiantamentos a diversos organismos. Segundo as autoridades francesas, os EPIC não têm «acesso directo» a essas contas.
5.1.2 INEXISTÊNCIA DE QUALQUER VANTAGEM A NÍVEL DO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP E DAS SUAS FILIAIS
(47)
As autoridades francesas consideram, em primeiro lugar, que a Comunicação relativa às garantias supracitada não permite concluir que existiu qualquer vantagem no caso em apreço, que a extensão às filiais do estabelecimento público IFP, que são sociedades anónimas de direito comum, de eventuais vantagens de que beneficiaria este último em consequência do seu estatuto de EPIC, seria contrária à prática decisória da Comissão e que no caso em apreço não foram apresentadas provas que demonstrem que o estabelecimento público IFP e as suas filiais tenham beneficiado de uma vantagem económica efectiva.
(48)
As autoridades francesas consideram que a Comissão comete um erro de interpretação do ponto 1.2 da Comunicação relativa às garantias supracitada, que prevê que «(…) a Comissão considera igualmente como auxílio sob forma de garantia as condições de financiamento mais favoráveis obtidas por empresas cujo estatuto jurídico exclui a possibilidade de falência ou insolvência ou prevê expressamente uma garantia estatal ou a cobertura de prejuízos pelo Estado»:
-
em primeiro lugar, as autoridades francesas contestam que o estabelecimento público IFP, na sua qualidade de EPIC, disponha de um estatuto jurídico que exclua a possibilidade de falência ou insolvência; aliás, a Comissão não o teria demonstrado, pois teria apenas aduzido provas de que esse estatuto não permitia a aplicação de um procedimento específico (nomeadamente o procedimento instituído pela Lei de 25 de Janeiro de 1985);
-
em segundo lugar, as autoridades francesas negam que exista uma relação automática entre a impossibilidade legal e estatutária de uma empresa ser objecto de um processo de falência ou insolvência e o facto de essa empresa beneficiar de condições de financiamento mais favoráveis no mercado; compete à Comissão, em aplicação do ponto 1.2 da Comunicação relativa às garantias supracitada, demonstrar previamente a existência de condições de crédito mais favoráveis, para considerar que uma empresa cujo estatuto jurídico exclui a possibilidade de falência ou insolvência beneficia de um auxílio sob forma de garantia.
(49)
Por outro lado, na decisão de início do procedimento a Comissão teria ignorado a sua prática decisória na sua apreciação das vantagens potenciais, para as filiais do estabelecimento público IFP, decorrentes da existência de uma garantia ilimitada para o EPIC. A Comissão teria adoptado um raciocínio contraditório ao que adoptou em relação à criação da La Banque Postale (46): embora esta última empresa fosse, como as filiais do estabelecimento público IFB, uma sociedade anónima detida a 100 % por uma entidade equiparável a um EPIC, a Comissão considerou (abstraindo dos compromissos assumidos pela França no âmbito desse processo) que o estatuto jurídico de sociedade anónima de direito comum permitia, em si mesmo, excluir a existência de qualquer garantia ilimitada a nível da filial. Segundo as autoridades francesas, o mesmo raciocínio deveria levar a considerar que as filiais do estabelecimento público IFP, que tinham igualmente um estatuto de sociedade anónima de direito comum, também não beneficiam da garantia ilimitada eventualmente conferida pelo estatuto de EPIC.
(50)
Por último, a Comissão não teria demonstrado a existência de uma vantagem económica real para o estabelecimento público IFP e as suas filiais, limitando-se a invocar na decisão de início do procedimento condições de financiamento «consideradas» mais favoráveis, sem apresentar provas efectivas. A jurisprudência da União Europeia exigiria que, no caso em apreço, a Comissão demonstrasse que o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP lhe permitiu efectivamente obter condições de financiamento mais favoráveis (47). Ora, as autoridades francesas teriam comunicado no decurso do procedimento vários elementos atestando que o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP não tinha permitido, nem era susceptível de permitir, que o estabelecimento público IFP e as suas filiais beneficiassem de qualquer vantagem financeira, uma vez que a transformação do estabelecimento público IFP tinha, nomeadamente, sido efectuada no respeito de um princípio geral de continuidade, nomeadamente a nível da sua actividade, da sua organização, do seu regime contabilístico e financeiro (recursos e regras contabilísticas e financeiras) e do seu regime fiscal.
(51)
As autoridades francesas consideram que os elementos que precedem demonstrariam que:
-
a situação financeira do estabelecimento público IFP e das suas filiais seria boa, o que tornaria a questão de uma eventual falência e, por conseguinte, da intervenção em última instância do Estado desprovidas de conteúdo;
-
as condições de financiamento a curto prazo do estabelecimento público IFP e das suas filiais seriam diferentes para cada uma dessas entidades, resultando de negociações particulares realizadas intuitu personae com os respectivos bancos;
-
as relações do estabelecimento público IFP e das suas filiais com os respectivos fornecedores e clientes tão-pouco implicariam condições privilegiadas resultantes das expectativas criadas a esses fornecedores e clientes relativamente à existência de uma garantia estatal.
(52)
As autoridades francesas concluem do que precede que:
-
a análise efectuada pela Comissão na sua decisão de início do procedimento é contestável: o estabelecimento público IFP e as suas filiais não beneficiariam de qualquer garantia estatal;
-
a Comissão não teria demonstrado a existência de uma vantagem para o estabelecimento público IFP e suas filiais decorrente do estatuto de EPIC do IFP;
-
por consequência, a Comissão não teria demonstrado a existência de um auxílio estatal a favor do estabelecimento público IFP e das suas filiais.
5.2 PROPOSTAS DAS AUTORIDADES FRANCESAS
(53)
Contudo, a fim de dissipar qualquer dúvida da Comissão, as autoridades francesas declararam que estavam dispostas a aplicar as seguintes medidas, caso a Comissão aceitasse encerrar o procedimento com uma decisão de inexistência de auxílio, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento processual supracitado:
-
uma clarificação do decreto de aplicação da Lei de 16 de Julho de 1980;
-
a inserção de uma menção especificando a inexistência de garantia nos contratos do estabelecimento público IFP que impliquem um crédito;
-
a inserção de uma menção especificando a inexistência de garantia nos contratos de financiamento das filiais do estabelecimento público IFP.
5.2.1 CLARIFICAÇÃO DO DECRETO DE APLICAÇÃO DA LEI DE 16 DE JULHO DE 1980
(54)
Tal como se refere nos pontos 94 a 96 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas propõem clarificar a interpretação da Lei de 16 de Julho de 1980, alterando o quarto parágrafo do artigo 3.o, n.o 1, do respectivo decreto de aplicação (48). Segundo as autoridades francesas, a alteração proposta permitiria dissipar todas as dúvidas da Comissão no que se refere ao alcance da expressão «y pourvoit» na organização do direito de tutela conferido ao Prefeito ou à autoridade de tutela, devendo estes últimos libertar doravante os recursos no âmbito do orçamento da autarquia ou do estabelecimento (49). Segundo as autoridades francesas, esta proposta excluiria que, no exercício do seu direito de tutela, o representante do Estado pudesse aumentar os recursos do organismo ou do estabelecimento público em causa através de uma subvenção do Estado ou de uma injecção de recursos públicos.
5.2.2 INSERÇÃO DE UMA MENÇÃO ESPECIFICANDO A INEXISTÊNCIA DE GARANTIA NOS CONTRATOS DO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP QUE IMPLIQUEM UM CRÉDITO
(55)
Tal como se refere nos pontos 97 a 100 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas contestam a posição da Comissão (50) segundo a qual responsabilidade do Estado poderia ser accionada exclusivamente com base na insolvência do estabelecimento público IFP. Contudo, apresentam uma proposta baseada na derrogação do risco assumido (ver acórdãos do Conselho de EstadoSille (51) e Meunier (52)), sugerindo, tal como o propuseram no processo postal, que se confirme oficialmente aos credores do estabelecimento público IFP que o seu crédito não beneficia de uma garantia estatal e que, em caso de insolvência, o Estado não será obrigado a assumir os encargos financeiros da empresa para o pagamento do crédito. Assim, os eventuais interessados, tendo-se exposto conscientemente e em conhecimento de causa, não poderiam invocar um direito a reparação. As autoridades francesas comprometer-se-iam portanto, juntamente com o estabelecimento público IFP, a indicar a menção seguinte em qualquer contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato):
«A emissão/o programa/o empréstimo não beneficiam de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado. Em caso de insolvência, o Estado não será obrigado a assumir os encargos financeiros do IFP para o pagamento do crédito».
(56)
Tal como se especifica no ponto 101 da Decisão C 56/2007 supracitada, para o qual a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas tomaram igualmente nota das dúvidas manifestadas pela Comissão no ponto 71 da decisão de início do procedimento, em que esta referia que, por um lado, a derrogação do risco assumido era uma regra estabelecida pela jurisprudência que poderia evoluir que, por outro lado, essa regra se baseava em instrumentos de direito secundário que poderiam ser facilmente anulados em caso de litígio e que, finalmente, a proposta das autoridades francesas não abrangia todas as situações, pois os créditos não eram apenas financeiros, mas também comerciais e de outra natureza.
(57)
Tal como se especifica nos pontos 102 a 104 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, após terem recordado a sua oposição de princípio quanto à posição da Comissão relativa à invocação da responsabilidade sem falta do Estado apenas com fundamento na insuficiência dos activos do estabelecimento público IFP, as autoridades francesas apresentaram elementos complementares para dar resposta a essas dúvidas:
a)
as autoridades francesas consideram que a primeira objecção da Comissão consistiria em considerar que, mesmo que não seja prevista uma disposição para o efeito no direito interno de um Estado-Membro, o mero risco de alteração da jurisprudência, ou seja, de alteração do direito interno, seria suficiente para fundamentar um auxílio estatal. A Comissão não pode considerar que um potencial auxílio estatal poderá vir a ser fundamentado por uma eventual alteração do direito que, no caso vertente, é mais do que improvável, uma vez que a derrogação do risco assumido constitui um princípio geral de direito público abundantemente confirmado pela jurisprudência, que nunca foi contestado e que é amplamente comentado;
b)
no que se refere à segunda objecção, as autoridades francesas reconhecem que a legislação e a regulamentação prevalecem sobre o contrato e que uma cláusula litigiosa pode sempre ser anulada. Consideram contudo que esta objecção não é sustentada por nenhum texto de valor superior e que, portanto, não tem bases;
c)
finalmente, no que se refere à terceira objecção, as autoridades francesas consideram que se baseia na mera suposição da eventual convicção ou expectativa, por parte dos fornecedores, de que os seus créditos beneficiariam de uma garantia estatal, suposição que, por si só, não pode ser invocada como fundamento da existência de uma vantagem, devendo ser corroborada por um elemento que determine que o estabelecimento público IFP e as suas filiais beneficiaram realmente de tal vantagem económica.
(58)
Contudo, tal como se especifica no ponto 106 da Decisão C 56/2007 supracitada, para o qual a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas declaram que estão dispostas a alargar a sua proposta de inscrição da inexistência de garantia a todos os contratos que impliquem um crédito, eliminando assim expressamente todos os riscos de constituição da responsabilidade sem falta do Estado apenas com fundamento na insolvência do estabelecimento público IFP.
5.2.3 INSERÇÃO DE UMA MENÇÃO ESPECIFICANDO A INEXISTÊNCIA DE GARANTIA NOS CONTRATOS DE FINANCIAMENTO DAS FILIAIS AXENS, BEICIP-FRANLAB E PROSERNAT DO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP
(59)
Por outro lado, a fim de completar o dispositivo proposto, as autoridades francesas apresentaram à Comissão uma proposta adicional semelhante à que foi apresentada por ocasião da criação da La Banque Postale, que consistia em assumir o compromisso no que se refere às condições de contracção de empréstimos nos mercados pelas filiais do estabelecimento público IFP (Axens, Beicip-Franlab e Prosernat), de mencionar por escrito no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato e em relação a cada operação) que, «em conformidade com o direito francês (nomeadamente a necessidade de uma autorização legislativa expressa para cada garantia), a presente operação de financiamento não beneficiará de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado».
(60)
Tal como se especifica nos pontos 107 a 110 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas consideram que as duas medidas de clarificação propostas (tal como referidas em pormenor nos pontos 55 e 59) permitem esclarecer os credores do estabelecimento público IFP e das suas filiais sobre os seus direitos, pelo que as autoridades francesas não podem ser consideradas, como o faz a Comissão no ponto 87 da sua decisão de início do procedimento, «responsáveis pelas expectativas criadas aos credores do estabelecimento público IFP relativamente à existência de uma garantia» e como mantendo voluntariamente uma «situação jurídica opaca», que «proporciona uma vantagem ao estabelecimento público IFP e é susceptível de comprometer os recursos do Estado».
5.3 OBSERVAÇÕES COMPLEMENTARES DAS AUTORIDADES FRANCESAS
(61)
Nas suas cartas de 16 de Julho de 2010 e de 26 de Novembro de 2010, as autoridades francesas apresentaram elementos complementares que, segundo elas, atestavam a inexistência de qualquer auxílio estatal ao estabelecimento público IFP.
(62)
A título preliminar e recordando o processo France Télécom (53), sublinham, na sua carta de 16 de Julho de 2010, que o juiz da União Europeia terá recordado a obrigação de a Comissão demonstrar a existência de uma vantagem real, a fim de estabelecer a existência de um auxílio estatal. Consideram que, no caso em apreço, a garantia ilimitada que, segundo a Comissão, decorreria do estatuto do estabelecimento público IFP lhe não confere na realidade qualquer vantagem económica. Na sua carta de 26 de Novembro de 2010, as autoridades francesas especificam que, segundo elas, o ónus da prova compete à Comissão. A este título, recordam as exigências colocadas pela jurisprudência da União Europeia em matéria de prova e de motivação, nomeadamente pelo Tribunal, no processo France Telecom supracitado, e pelo Tribunal de Justiça, nos processos Krantz (54) e, mais recentemente, Deutsche Post AG (55). As autoridades francesas consideram que a análise apresentada pela Comissão no caso em apreço se basearia «mais em hipóteses, do que numa análise in concreto».
(63)
Por outro lado, as autoridades francesas consideram que, segundo a Comissão, o estabelecimento público IFP poderia beneficiar de uma vantagem a três níveis: (i) a nível das suas relações com as instituições bancárias e financeiras, (ii) a nível das suas relações com os fornecedores e (iii) a nível das suas relações com parceiros industriais terceiros que recorrem aos seus serviços de investigação.
(64)
No que se refere às relações do estabelecimento público IFP com as instituições bancárias e financeiras, as autoridades francesas consideram que o estabelecimento público IFP não retirou até à data nenhuma vantagem económica do seu estatuto de EPIC. Apresentam à Comissão elementos que atestam que: i) a longo prazo, o estabelecimento público IFP registou um endividamento nulo em 2005, 2006 e 2007 (56), bem como em 2008 e 2009; ii) é certo que, a médio prazo, o estabelecimento público IFP negociou anualmente linhas de crédito com diferentes instituições bancárias, mas obteve taxas comparáveis às de mercado e, de qualquer modo, não utilizou nunca essas linhas de crédito; e finalmente, iii) a curto prazo, o endividamento do estabelecimento público IFP foi praticamente nulo ou nulo, no período em causa.
(65)
No que se refere às relações com os fornecedores, as autoridades francesas consideram que o estabelecimento público IFP, enquanto entidade adjudicante, está sujeito às obrigações de publicidade e de realização de concursos previstas no Decreto n.o 2005-649 de 6 de Junho de 2005 (57) e que, por conseguinte, não pode beneficiar de nenhuma vantagem. Na sua carta de 26 de Novembro de 2010, as autoridades francesas reiteram esta análise, especificando que o facto de os contratos do estabelecimento público IFP estarem sujeitos a um processo de concurso, em conformidade com a Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (58), constitui, segundo essas autoridades, uma garantia suficiente de prevenção das distorções da concorrência no mercado. Segundo as autoridades francesas, ao colocar os seus fornecedores em concorrência, em conformidade com as obrigações decorrentes do direito da União Europeia, o estabelecimento público IFP não poderia ser acusado, pelo menos na ausência de elementos de prova específicos, de beneficiar de uma vantagem ilícita. Sublinham que foi precisamente para assegurar a eficácia do contrato público que foi facilitado o recurso aos sistemas electrónicos de compra, uma vez que no considerando 13 da Directiva 2004/18/CE se refere, por exemplo, que «este método de aquisição permite que as entidades adjudicantes […] disponham de um leque particularmente amplo de propostas […], assegurando assim a melhor utilização possível dos dinheiros públicos através de uma vasta concorrência». Citam a este título um relatório (59) da Comissão em que se concluía que a regulamentação sobre contratos públicos teria um impacto positivo em termos de redução dos preços, que era apresentada como o «benefício social» de uma concorrência mais justa entre os proponentes. Por conseguinte, ao «imputar» estas economias ao estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP, a posição da Comissão não estaria em consonância com o espírito da directiva, que considera que os processos de selecção são o vector essencial de uma maior concorrência que levará a uma redução dos custos dos contratos públicos.
(66)
Finalmente, no que se refere às relações do estabelecimento público IFP com os seus clientes, a França especifica que as actividades de investigação por contrato em causa abrangem a prestação de serviços pelo estabelecimento público IFP a pedido de um cliente, terceiro ou filial, sobre um domínio incluído no âmbito da missão do estabelecimento público IFP, que não apresente interesse estratégico para o estabelecimento público IFP no plano da propriedade dos resultados, que seja susceptível de enriquecer os conhecimentos e as competências do estabelecimento público em matéria da execução dos programas públicos de I&D pelos quais é responsável e que se não inclua em nenhum domínio de actividade exclusivo das filiais. As autoridades francesas observam que os serviços de investigação adquiridos por esses clientes exigem equipamentos e conhecimentos técnicos específicos.
(67)
A este respeito, a França alega que mesmo que o estabelecimento público IFP retirasse uma vantagem do seu estatuto de EPIC ao exercer estas actividades económicas, essa vantagem não teria impacto material no mercado. Nomeadamente, não seria susceptível de falsear a concorrência ou de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros. No período decorrido após a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP (em Julho de 2006), as autoridades francesas reconhecem, contudo, que o estabelecimento público IFP poderia ter beneficiado eventualmente de uma redução dos encargos, devido ao facto de não ter sido obrigado a subscrever garantias de execução que, com base nos montantes cobrados habitualmente pelos bancos para prestar esse tipo de serviços, representariam, contudo, um montante insignificante. As autoridades francesas concluem que tal efeito não teria o carácter de uma vantagem, o que poria em causa a própria existência de um auxílio estatal a favor do estabelecimento público IFP.
6 OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS E COMENTÁRIOS DAS AUTORIDADES FRANCESAS
6.1 OBSERVAÇÕES DA EMPRESA UOP LIMITED
(68)
Na sua carta de 28 de Novembro de 2008, a empresa UOP Limited justifica o seu interesse em intervir no procedimento (60), enquanto terceiro interessado antes de formular algumas observações gerais e de referir que, segundo ela, a entidade que designa como «IFP/Axens» seria beneficiária de um auxílio estatal:
-
o conjunto constituído pelo estabelecimento público e pela sua filial Axens, «IFP/Axens», seria incontestavelmente, na percepção do mercado, uma entidade pública (5.1.1);
-
a atribuição do estatuto de EPIC ao «IFP/Axens» teria permitido e continuaria a permitir uma distorção significativa da concorrência no mercado das tecnologias de processos, em que a empresa UOP Limited exerce a sua actividade, pois conferiria vantagens nas relações com os fornecedores, os financiadores e os clientes (5.1.2).
6.1.1 PERCEPÇÃO DA ENTIDADE «IFP/AXENS» PELO MERCADO
(69)
Segundo a empresa UOP Limited, o argumento das autoridades francesas segundo o qual a Axens, tal como as outras filiais do IFP, seriam entidades económicas distintas não pode colher. A Comissão tinha sublinhado justificadamente que: (i) a Axens é detida a 100 % pelo estabelecimento público IFP; (ii) a execução pela Axens da I&D do estabelecimento público IFP reflectia as prioridades estratégicas decididas pelo Estado; (iii) os responsáveis do estabelecimento público IFP participavam na gestão da Axens; (iv) a Axens dispunha de um contrato exclusivo com o estabelecimento público IFP que era essencial para a actividade económica da filial; e (v) existia, nomeadamente, um acordo de primeira utilização e de disponibilização de pessoal.
(70)
Além dos elementos referidos no ponto anterior, a empresa UOP Limited acrescenta que a imagem que o IFP e a Axens transmitiam da sua relação, bem como a percepção dessa relação por parte do mercado, constituíam igualmente factores determinantes:
-
O IFP e a Axens apresentavam-se no mercado como uma entidade económica única, «IFP/Axens». O sítio Internet da Axens referia, nomeadamente, que «a empresa se apoia há perto de cinquenta anos nos seus êxitos de I&D e industriais» (61). Além disso, na publicidade às suas tecnologias a Axens fazia referência ao estabelecimento público IFP. Por outro lado, o pessoal da Axens e do estabelecimento público IFP fazia por vezes visitas em conjunto aos detentores das suas licenças.
-
Podiam ser encontrados na imprensa industrial exemplos da percepção pelo mercado da entidade «IFP/Axens» como uma entidade económica única. A empresa UOP Limited incluiu, nomeadamente, excertos de notícias da imprensa que se referiam às actividades da entidade «IFP/Axens» no domínio das licenças de tecnologias de processos ou que, alternativamente, noticiavam a concessão dessas licenças pelo estabelecimento público IFP por intermédio da sua filial Axens. A empresa UOP Limited apresentou também exemplos de artigos ou apresentações em que os funcionários da Axens dariam a entender que o estabelecimento público IFP considerava que a Axens incluía «a totalidade das actividades respectivas da Direcção Industrial e da Procatalyse».
6.1.2 VANTAGENS CONFERIDAS PELO ESTATUTO DE EPIC
(71)
A empresa UOP Limited refere que o facto de tanto os fornecedores como os clientes considerarem a Axens dispunha de recursos estatais ilimitados para financiar as suas actividades lhe conferiria uma vantagem considerável no mercado. Mesmo que se tratasse apenas de uma percepção do mercado, a importância desse elemento seria maior num contexto económico mundial de crise económica.
(72)
No que se refere aos clientes, as garantias proporcionadas pela entidade «IFP/Axens» seriam especialmente importantes num mercado em que os clientes teriam em conta considerações económicas de longo prazo antes de optarem por uma dada tecnologia. Com base no exemplo dos «complexos aromáticos», a empresa UOP Limited explica, essencialmente que, para aplicarem essas tecnologias, os clientes devem realizar investimentos muito importantes na concepção e construção de infra-estruturas de produção, que exigiriam vários anos de trabalho. Ora, o êxito desses complexos industriais estaria relacionado com o desempenho das tecnologias utilizadas, pelo que os clientes exigiriam geralmente que essas tecnologias fossem garantidas (62) pelo vendedor dos processos. Na hipótese de o nível de desempenho exigido não ser atingido, não hesitariam em invocar a responsabilidade do cessionário e em exigir o cumprimento de obrigações rigorosas em matéria de reparação. A solvabilidade a longo prazo do cessionário seria assim um elemento importante para a escolha dos compradores, não só do ponto de vista do respeito pelas obrigações contratuais, como também do das perspectivas oferecidas em matéria de I&D que constituiriam garantias de melhoria futura do desempenho do processo adquirido. A entidade «IFP/Axens», percepcionada pelo mercado como estando dependente do Estado, disporia assim de uma vantagem em relação aos seus concorrentes, pois os compradores não tinham razões especiais para duvidar da sua sobrevivência a longo prazo.
(73)
No que se refere aos fornecedores, a empresa UOP Limited considera que poderiam ser concedidas à entidade «IFP/Axens» condições preferenciais em comparação com os seus concorrentes; refere a este respeito os contratos assinados conjuntamente pelo IFP e pela Axens, citados na decisão de início do procedimento.
(74)
No que se refere aos mercados financeiros, a empresa UOP Limited considera que a entidade «IFP/Axens» beneficia de condições e de taxas de juros preferenciais nos mercados de capitais, tendo em conta o papel de garante em último recurso que seria desempenhado pelo Estado. Por outro lado, num contexto de crise financeira, a presença do Estado e a segurança que representa para os investidores permitiria atrair capitais privados, num contexto de penúria. As empresas concorrentes não poderiam aceder a financiamentos comparáveis, ou só os poderiam obter em condições economicamente menos interessantes. Segundo a empresa UOP Limited, a crise económica e financeira teria reforçado ainda mais os efeitos potenciais de distorção da concorrência da medida.
(75)
Na sua carta de 23 de Janeiro de 2009, a empresa UOP Limited remete para as suas observações anteriores, bem como para as que foram transmitidas no âmbito do procedimento relativo à Decisão C 51/2005, supracitada. Considera que essas informações contêm elementos suficientes para demonstrar a importância da solvabilidade dos co-contratantes, no mercado em causa das licenças de processos. Reitera o argumento segundo o qual os clientes da entidade «IFP/Axens» suporiam que mantinham uma relação comercial com um organismo de Estado, cuja viabilidade a longo prazo não apresentaria o menor risco. Finalmente, a empresa UOP Limited convida a Comissão a analisar os acordos entre a Axens e os seus clientes, declarando estar convencida de que não contêm nenhuma disposição susceptível de limitar a responsabilidade a nível da Axens.
6.2 COMENTÁRIOS DAS AUTORIDADES FRANCESAS SOBRE AS OBSERVAÇÕES DA EMPRESA UOP LIMITED
(76)
Na sua carta de 22 de Junho de 2009, as autoridades francesas consideram que as observações da empresa UOP Limited seriam «baseadas em afirmações erróneas, ou mesmo totalmente falsas, que de qualquer modo não assentam em nenhum elemento susceptível de demonstrar a existência de um auxílio estatal relativamente ao estabelecimento público IFP ou à Axens».
(77)
Essencialmente, as autoridades francesas negam a pertinência da alegação formulada de que a entidade «IFP/Axens» seria percepcionada no mercado como uma entidade pública beneficiando de vantagens perante os seus clientes, os fornecedores e os mercados financeiros e refutam a afirmação de que essa entidade «IFP/Axens» seria um organismo estatal sem problemas de viabilidade a longo prazo.
(78)
As autoridades francesas desenvolvem dois argumentos:
-
em primeiro lugar, a entidade «IFP/Axens» não seria um organismo de Estado dispondo de recursos ilimitados; além disso, nada provaria que essa entidade fosse percepcionada como tal no mercado (6.2.1).
-
em segundo lugar, o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP não conferiria nenhuma vantagem à Axens no mercado (6.2.2).
6.2.1 A ENTIDADE «IFP/AXENS» NÃO SERIA UM ORGANISMO DE ESTADO DISPONDO DE RECURSOS ILIMITADOS
(79)
Segundo as autoridades francesas, ao contrário do que o afirma a empresa UOP Limited, os fornecedores e clientes da entidade «IFP/Axens» não consideravam essa empresa como um «organismo de Estado» beneficiando de recursos ilimitados.
(80)
Em primeiro lugar, as autoridades francesas remetem para a análise jurídica que transmitiram à Comissão, bem como para as suas observações anteriores, que demonstrariam, segundo essas autoridades, que o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP não conferiria qualquer espécie de garantia estatal.
(81)
Em segundo lugar, as autoridades francesas observam que a empresa UOP Limited invoca uma «pretensa convicção da existência de uma garantia ilimitada do Estado a favor do IFP/Axens», que não existiria em direito e que, por si só, não seria suficiente para fundamentar a existência de um auxílio estatal.
(82)
Em terceiro lugar, mesmo supondo que o estabelecimento público IFP beneficia de uma garantia pública - o que as autoridades francesas contestam - seria erróneo considerar que tal garantia seria mecanicamente alargada às filiais do estabelecimento público IFP, devido ao facto de este último e as suas filiais formarem um grupo económico na acepção do direito da concorrência. Com efeito, segundo a França, na sua qualidade de entidades de direito privado, sujeitas ao direito das sociedades, as filiais do estabelecimento público IFP e, nomeadamente, a Axens, não seriam abrangidas por essa garantia, uma vez que o princípio da autonomia das filiais se opõe, nomeadamente, à teoria proposta pela empresa UOP Limited da «extensão automática» das garantias no interior de um grupo. O conceito de grupo, que pode ter sentido em direito da concorrência, não seria reconhecido pelo direito das sociedades, e a concessão de garantias no interior de um grupo estaria assim sujeita a condições estritas de forma e de fundo. Seria esse o caso, nomeadamente, do estabelecimento público IFP, cujos estatutos prevêem, no seu artigo 7.o, uma autorização do Conselho de Administração. Além disso, as autoridades francesas consideram que a Comissão teria já tomado nota desse ponto, uma vez que teria reconhecido «que o estatuto jurídico da La Banque Postale (pessoa colectiva de direito privado) era suficiente em si mesmo para excluir a existência de qualquer garantia ilimitada a nível da La Banque Postale (63)».
6.2.2 A AXENS NÃO BENEFICIARIA DE QUALQUER VANTAGEM NO MERCADO DECORRENTE DO ESTATUTO DE EPIC DO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP
(83)
As autoridades francesas consideram que o argumento apresentado pela empresa UOP Limited, segundo o qual o mercado partilharia a convicção de que a entidade «IFP/Axens» seria um organismo de Estado, com recursos ilimitados, e beneficiaria de vantagens tanto perante os seus clientes, como perante os seus fornecedores e credores, não se basearia «em nenhum elemento sério», e seria, além disso, «inegavelmente invalidado pelos factos».
(84)
As autoridades francesas apresentaram uma nota de serviço da Direcção dos Assuntos Jurídicos e dos Acordos (AJA) da Axens, intitulada «Princípios de segurança jurídica da Axens» (64), que especifica as relações existentes entre o estabelecimento público IFP e a Axens. Essas relações são especificamente regidas pela regra geral segundo a qual a Axens não pede garantias à sua empresa-mãe, por qualquer razão que seja. As autoridades francesas especificaram que não seria possível qualquer derrogação a esta regra da inexistência de garantia. Este princípio seria, de resto, recordado in extenso no documento, nos seguintes termos: «O IFP não garante as acções ou omissões da Axens». As autoridades francesas especificaram que esta regra se aplica a todos os contratos ou projectos que a Axens seja susceptível de celebrar ou de executar com clientes, com fornecedores e nos mercados financeiros.
6.2.2.1 No que se refere às relações entre a Axens e os seus clientes
(85)
Segundo a França, a empresa UOP Limited defenderia, sem justificação, a importância da garantia pública para a situação financeira a longo prazo da Axens, nomeadamente no que se refere às garantias contratuais e obrigações de manutenção previstas tradicionalmente nos acordos de licença (65), além de que também não teria justificado as razões pelas quais estaria «persuadida de que a Comissão não encontrará nenhuma disposição de limitação da responsabilidade a nível da Axens».
(86)
No que se refere a estes pontos, as autoridades francesas especificaram que a regra citada no ponto 84 (segundo a qual a filial não formula nenhum pedido de garantia à empresa-mãe) se aplica igualmente a qualquer acordo de garantia que Axens fosse susceptível de negociar ou de celebrar com um cliente. As autoridades francesas ilustraram o seu argumento através do exemplo dos «complexos aromáticos», citado pela empresa UOP Limited nas suas observações. As autoridades francesas especificaram que, regra geral, a Axens opta por limitar a sua responsabilidade a uma determinada fracção dos direitos […] (*). Esta política de limitação das garantias, que seria um dos Princípios de segurança jurídica da Axens, seria assim claramente diferente da de outras empresas que exercem actividades no mesmo domínio e que, segundo as autoridades francesas, concederiam habitualmente em certos casos garantias ilimitadas.
(87)
Finalmente, as autoridades francesas recordam que as obrigações em matéria de manutenção/reparação aplicáveis em caso de sinistro não mobilizariam a cobertura financeira do estabelecimento público IFP:
a)
em caso de incumprimento por parte da Axens, a capacidade oferecida pelas suas seguradoras em matéria de responsabilidade civil, através das diferentes modalidades de seguros do seu programa mundial, seria muito superior aos limites máximos de responsabilidade da Axens acordados contratualmente com os detentores de licenças;
b)
a capacidade de mobilização imediata ou rápida de recursos da Axens, nomeadamente tendo em conta o seu baixo nível de endividamento, seria também muito importante;
c)
as convenções entre o estabelecimento público IFP e a Axens limitariam expressamente a responsabilidade do estabelecimento público IFP em caso de incumprimento pelo detentor de uma licença da Axens a montantes necessariamente limitados, dada a sua correlação com os direitos cobrados pelo estabelecimento público IFP;
d)
a seguradora de responsabilidade civil da Axens renunciaria expressamente a recorrer contra o estabelecimento público IFP, por qualquer causa.
(88)
As autoridades francesas concluem que as afirmações da empresa UOP Limited relativas à existência de pretensas vantagens de que a Axens beneficiaria no mercado de licenças de processos não seriam válidas, nomeadamente na medida em que a Axens aplicou sempre uma política de limitação das garantias de responsabilidade concedidas aos seus clientes.
(89)
Na sua carta de 8 de Setembro de 2009, as autoridades francesas especificavam que a limitação da responsabilidade em relação aos clientes está prevista tanto no contrato de licença-quadro (66), como no contrato de licença-produtos (67) celebrados entre o estabelecimento público IFP e a Axens, que entraram em vigor em 1 de Janeiro de 2001. Estes dois contratos prevêem que caso a Axens possa provar que as prestações do estabelecimento público IFP estiveram na origem do seu incumprimento, a responsabilidade financeira deste último se limitaria a uma percentagem (68) dos montantes efectivamente cobrados pelo estabelecimento público IFP, a título de direitos pro rata, sobre a operação de venda que esteve na origem de uma reclamação (licença-produtos), à unidade detentora de uma sublicença ou sobre a operação de venda efectuada no âmbito de uma sublicença geradora de uma reclamação (licença-quadro). Ou seja, por outras palavras, a responsabilidade do estabelecimento público IFP não pode nunca ultrapassar 100 % dos montantes cobrados. Por outro lado, a licença-quadro prevê que a Axens se responsabilize pelas garantias financeiras concedidas a detentores de sublicenças em matéria de desempenho técnico dos processos. Por conseguinte, o estabelecimento público IFP não é considerado responsável pelas garantias técnicas concedidas pela Axens aos seus clientes.
(90)
Além disso, será conveniente especificar que os contratos de licença entre a Axens e os seus clientes prevêem, de forma simétrica, que a responsabilidade financeira da Axens se limita geralmente a […] (*) % dos direitos pagos relativamente a cada unidade que é objecto de uma reclamação. A responsabilidade do estabelecimento público IFP é totalmente independente da responsabilidade da Axens quando, por razões comerciais, a garantia concedida por esta última ao seu cliente é superior à que lhe foi concedida pelo estabelecimento público IFP. Aplica-se o mesmo princípio a todas as licenças que o estabelecimento público IFP conceda a terceiros que não as suas filiais.
(91)
Finalmente, as autoridades francesas acrescentaram que o estabelecimento público IFP limita por princípio a sua responsabilidade para com os seus clientes (filiais ou exteriores ao grupo) quando presta serviços por conta destes últimos (estudos, investigações por encomenda, ensaios, etc.). A responsabilidade assumida pelo estabelecimento público IFP consiste num compromisso de rectificar os trabalhos efectuados, ao passo que, no plano financeiro, a responsabilidade está limitada em princípio a […] (*) % da remuneração efectivamente cobrada, com um limite máximo susceptível de ascender eventualmente a […] (*) %, consoante os casos. Assim, se o cliente considerar que o trabalho efectuado pelo estabelecimento público IFP é defeituoso, este último não poderá em caso algum ser obrigado a refazer indefinidamente esse trabalho.
6.2.2.2 Relações entre a Axens e os seus fornecedores e suas condições de financiamento nos mercados financeiros
(92)
As autoridades francesas negam a pertinência da afirmação da empresa UOP Limited segundo a qual a pretensa convicção da existência de recursos financeiros ilimitados a favor da Axens lhe conferiria condições preferenciais, tanto por parte dos seus fornecedores, como nos mercados financeiros. Segundo a França, a empresa UOP Limited não teria apresentado o mínimo elemento de prova em apoio desta alegação.
(93)
As autoridades francesas consideram que a regra referida no ponto 84, segundo a qual a Axens não formula nenhum pedido de garantia à sua empresa-mãe, é suficiente para invalidar a hipótese formulada pela empresa UOP Limited.
(94)
Além do mais, no que se refere às condições de contracção de empréstimos nos mercados financeiros pela Axens, bem como pela Beicip-Franlab e pela Prosernat, as autoridades francesas recordam que estariam dispostas a comprometer-se perante a Comissão a que fosse mencionado por escrito em todos os contratos de financiamento, e em relação a cada operação, que «em conformidade com o direito francês (nomeadamente a necessidade de uma autorização legislativa expressa para cada garantia), a presente operação de financiamento não beneficiará de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado» (69).
7 APRECIAÇÃO
7.1 EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO ESTATAL NA ACEPÇÃO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE
(95)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE estabelece: «Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(96)
No caso em apreço, a fim de estabelecer a existência de um auxílio estatal, será conveniente verificar, antes do mais, se a medida que consiste na concessão, pela França, do estatuto de EPIC ao estabelecimento público IFP, em 7 de Julho de 2006, utiliza recursos estatais (7.1.1) para conceder uma garantia pública ilimitada que cobre actividades económicas (7.1.2). Enquanto a extensão da cobertura assegurada pela garantia estatal e a natureza das actividades cobertas permitirão definir o alcance da presente decisão (7.1.3), será necessário analisar seguidamente se a medida em causa confere ao grupo IFP uma vantagem selectiva (7.1.4) susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros (7.1.5).
7.1.1 UTILIZAÇÃO DE RECURSOS ESTATAIS, SOB A FORMA DE UMA GARANTIA ILIMITADA
(97)
Atendendo à sua estrutura específica de grupo económico, na acepção do direito da concorrência, é necessário ter em conta o impacto potencial da garantia estatal ilimitada decorrente do estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP para o conjunto das entidades do grupo IFP, ou seja, para o estabelecimento público em si e para as suas filiais, num processo em duas etapas:
-
no que se refere ao estabelecimento público IFP, o impacto da garantia ilimitada decorre directamente do estatuto de EPIC: com efeito, o estabelecimento público IFP, enquanto pessoa colectiva de direito público, não está sujeito ao direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial de empresas em dificuldade. Tendo em conta esta particularidade, a empresa-mãe do grupo IFP poderia exercer directamente as suas actividades económicas em condições mais vantajosas do que outros agentes de mercado que não beneficiam de uma protecção comparável (7.1.1.1);
-
no que se refere às actividades exercidas directamente pelas filiais de direito privado do grupo IFP que, por seu turno, estão integralmente sujeitas ao direito comum em matéria de insolvência, afigura-se impossível que o estabelecimento público e, portanto, o Estado seja directamente posto em causa. Por consequência, na hipótese de insuficiência de activos de uma filial, é necessário analisar se os credores da Axens, da Prosernat e da Beicip-Franlab poderiam beneficiar de um mecanismo indirecto baseado numa eventual responsabilidade da empresa-mãe por actos das suas filiais, equivalente a um mecanismo de garantia (7.1.1.2).
7.1.1.1 Cobertura do estabelecimento público IFP por uma garantia ilimitada do Estado conferida pelo seu estatuto de EPIC
(98)
Na decisão C 56/2007 supracitada, a Comissão concluiu (70) que as particularidades intrinsecamente ligadas ao estatuto de estabelecimento público da La Poste (71) e, nomeadamente, a existência de uma garantia de reembolso dos créditos individuais e a manutenção da existência e/ou das obrigações da La Poste, implicavam que o Estado assumia as funções de fiador em último recurso das actividades económicas exercidas pelo estabelecimento público.
(99)
No caso em apreço, a Comissão considera que os argumentos utilizados na decisão C 56/2007 supracitada podem ser transpostos, no essencial, para o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP e que este último beneficia igualmente de uma situação jurídica específica, tanto no que se refere ao reembolso dos seus credores, como à manutenção da sua existência em caso de insolvência. Portanto, para efeitos da presente análise, a Comissão remete para os argumentos desenvolvidos na secção 4.1 («Classificação como auxílio») da decisão C 56/2007 supracitada.
A. Garantia sobre o reembolso dos créditos individuais
(100)
Em primeiro lugar, deve ser analisado o argumento das autoridades francesas segundo o qual a existência de uma garantia estatal a favor dos EPIC seria excluída pela legislação ou pela jurisprudência (a), antes de demonstrar que, na hipótese de o estabelecimento público IFP se encontrar em situação de cessação de pagamentos, os seus credores beneficiariam de um procedimento mais favorável do que os credores de empresas sujeitas ao direito comum.
a) Rejeição dos argumentos das autoridades francesas
(101)
Ao contrário do que o afirmam as autoridades francesas, a Comissão tem razões para concluir que o direito francês admite a existência de garantias implícitas e, nomeadamente, a existência de uma garantia estatal decorrente do estatuto de estabelecimento público. A Comissão rejeita os argumentos das autoridades francesas, pelas seguintes razões.
(102)
Em primeiro lugar, a Comissão remete, mutatis mutandis, para os pontos 120 e 121 da decisão C 56/2007 supracitada, em que as autoridades francesas afirmam que nenhum texto ou decisão consagra o princípio de que o Estado garantiria as dívidas dos EPIC. A Comissão considera, pelo contrário, que embora não exista de facto nenhum texto ou decisão que confirme ou exclua a existência de uma garantia explícita do Estado a favor dos EPIC, esta ausência não permite excluir a existência de uma garantia implícita.
(103)
Em segundo lugar, a Comissão remete, mutatis mutandis, para os pontos 122 a 124 da decisão C 56/2007 supracitada, em que as autoridades francesas consideram que existiria jurisprudência sobre a inexistência de garantias, nomeadamente o acórdão Societé de l'hôtel d'Albe (72) e os acórdãos Campoloro (73). No que se refere ao primeiro processo, e como o sublinhou a perita da Comissão no processo postal, o acórdão Société de l'hôtel d'Albe não diz respeito à situação exacta em que a garantia é susceptível de intervir (74). No que se refere ao segundo processo (75), a Comissão considera, pelo contrário, que o regime de responsabilidade do Estado na execução do procedimento de recuperação das dívidas de estabelecimentos públicos apresenta todas as características de um mecanismo de garantia.
(104)
Em terceiro lugar, a Comissão considera que o argumento apresentado pelas autoridades francesas no processo postal, segundo o qual as dívidas contraídas pelos EPIC após a entrada em vigor da LOLF, em 1 de Janeiro de 2005, não podem beneficiar de uma garantia implícita, não pode colher:
a)
A Comissão sublinha que a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP sobreveio em 7 de Julho de 2006, ou seja, posteriormente à entrada em vigor da LOLF. Nestas condições, não é necessário examinar os argumentos aduzidos pelo perito das autoridades francesas no processo postal relativos a eventuais dívidas contraídas antes de 1 de Janeiro de 2005, apesar de as autoridades francesas remeterem mutatis mutandis para esses argumentos nas suas observações. Com efeito, as dívidas contraídas pelo estabelecimento público IFP antes de 1 de Janeiro de 2005 foram contraídas por um estabelecimento profissional, na acepção da Lei n.o 43-612 de 17 de Novembro de 1943 relativa à gestão dos interesses profissionais (e, portanto, por uma pessoa colectiva de direito privado) e, como tal, não podiam estar cobertas, à data em que foram subscritas (76), pela garantia ilimitada conferida pelo estatuto de EPIC.
b)
A Comissão observa, contudo, como o sublinhou de resto a sua perita no processo postal e como a própria Comissão o explicou já no ponto 130 da decisão C 56/2007 supracitada, para o qual remete mutatis mutandis, que o âmbito de aplicação da obrigação de inscrever as garantias estatais na lei do orçamento se limita à «concessão» dessas garantias; que, portanto, a concessão de uma garantia abrange os casos em que o Estado, através de uma manifestação explícita da sua vontade, decide conceder uma garantia a um organismo ou a uma operação; que o âmbito de aplicação da obrigação de inscrever as garantias na lei do orçamento não abrange, portanto, as garantias que decorrem de um estatuto ou de uma obrigação baseada na jurisprudência, caracterizadas pelo seu carácter implícito e automático; que esta segunda categoria se não enquadra numa decisão do Estado, situando-se antes no âmbito de um quadro jurídico preexistente, de que a garantia constitui apenas um efeito (77).
c)
A Comissão conclui do que precede, como o tinha já feito no ponto 131 da decisão C 56/2007, para o qual remete mutatis mutandis, que o argumento das autoridades francesas fundamentado na LOLF não é convincente e que o facto de nenhuma lei do orçamento especificar que o Estado concede uma garantia ao estabelecimento público IFP por força do seu estatuto não exclui a existência dessa garantia; que, de qualquer modo, a Comissão não está vinculada pela classificação da medida como garantia segundo o direito francês, nem sequer pelo facto de que seria uma garantia abrangida pelo âmbito de aplicação da LOLF; que só é pertinente a classificação desta medida segundo o direito comunitário; que este último reconhece a existência de uma garantia implícita quando um Estado-Membro tem obrigação jurídica de reembolsar o crédito de um terceiro em caso de incumprimento deste último (78).
(105)
Em quarto lugar, a Comissão rejeita o argumento das autoridades francesas segundo o qual se os EPIC beneficiassem de uma garantia estatal, a eventual criação de um novo EPIC, nomeadamente através da alteração do seu estatuto, exigiria a instituição de medidas de garantia que preservassem os direitos adquiridos pelos credores antes da transformação da entidade pública em causa e a sua contraposição (modus tollens), segundo a qual, uma vez que esse mecanismo nunca foi criado (79), não existiria nenhuma garantia a favor do estabelecimento público IFP:
a)
Como o explicou a perita da Comissão no processo postal e como se recorda no ponto 133 da decisão C 56/2007 supracitada, para o qual se remete mutatis mutandis, a Comissão considera que essa afirmação se basearia numa interpretação muito lata da protecção constitucional do direito de propriedade.
b)
A Comissão especifica, tal como já o fez já no ponto 134 da decisão C 56/2007 supracitada, para o qual remete mutatis mutandis, que o direito de propriedade não exige que seja prevista uma medida específica para garantir os direitos dos credores a partir da data de transformação de um EPIC numa sociedade sujeita aos procedimentos de recuperação e de liquidação judicial e que a inexistência dessas medidas não constitui, por conseguinte, um indício da inexistência de uma garantia implícita.
c)
A Comissão acrescenta, tal como o explicou nos pontos 135 e 136 da decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, que o facto de as autoridades francesas terem decidido conceder uma garantia explícita a La Poste (80) quando esta empresa obteve um estatuto equiparável ao de um EPIC, em 1990, não demonstra que não existisse já uma garantia implícita a seu favor.
(106)
Em último lugar, a Comissão remete para a parte da presente decisão relativa à constituição da responsabilidade do Estado, bem como para a secção 4.1.1.A, alínea b), n.o 3, da decisão C 56/2007 supracitada, no que se refere ao artigo de D. Labetoulle citado pelas autoridades francesas (81), bem como à sua análise da jurisprudência Campoloro (82).
(107)
Ao contrário do que o afirmam as autoridades francesas (ou seja, que essa garantia seria excluída pelos textos), a Comissão observa que a existência de garantias implícitas associadas ao estatuto de estabelecimento público é confirmada por uma nota do Conselho de Estado emitida em 1995, no âmbito do processo do Crédit Lyonnais, que fundamentava a existência de uma garantia implícita na natureza de estabelecimento público do organismo (83).
(108)
Tal como o explicava nos pontos 142 a 145 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, a Comissão não concorda com a interpretação das autoridades francesas, segundo as quais este parecer do Conselho de Estado não poderia ser transposto para o caso do estabelecimento público IFP. Sublinha, nomeadamente, que neste parecer não é feita a mínima referência à missão do estabelecimento ou à presença ou ausência de um contabilista público no estabelecimento público. De resto, as autoridades francesas não explicam por que razão este parecer seria apenas aplicável aos estabelecimentos públicos que dispõem de um contabilista público. A Comissão rejeita, por outro lado, os argumentos das autoridades francesas segundo os quais o parecer não seria aplicável porque é anterior à LOLF e contrário à jurisprudência posterior do Conselho de Estado, uma vez que demonstrou já no ponto 104, bem como na Decisão C 56/2007 supracitada, que a LOLF não obsta à existência de uma garantia estatal implícita a favor do estabelecimento público IFP.
(109)
Finalmente, como o referiu nos pontos 146 e 147 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, a Comissão tem em consideração a nota do ministro da Economia, das Finanças e da Indústria de 22 de Julho de 2003 que tem por objectivo o «Recenseamento dos mecanismos de garantia implícita ou explícita concedida pelo Estado», que confirma a existência de garantias implícitas resultantes de um acto administrativo ou legislativo que «produz e comporta consequências financeiras para o Estado». Esta nota demonstra que a garantia estatal pode resultar de actos jurídicos de natureza muito diferente (84) e recorda que a criação de um estabelecimento público é susceptível de implicar uma garantia estatal implícita a favor dos credores desse organismo (85).
b) O credor do estabelecimento público IFP está seguro de que o seu crédito será reembolsado
(110)
À semelhança da demonstração apresentada na parte 4.1.1.A, alínea b), da Decisão C 56/2007 supracitada, para a qual remete mutatis mutandis, a Comissão propõe-se demonstrar seguidamente que em caso de cessação de pagamentos do estabelecimento público IFP, os credores deste último ficariam em situação mais favorável do que os credores de uma empresa sujeita ao direito comercial.
(111)
Em primeiro lugar, os obstáculos tradicionais que dificultam a regularização de um crédito de um organismo de direito privado não se colocam no caso dos estabelecimentos públicos. Com base nos elementos referidos em mais pormenor nos pontos 150 a 154 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, no que se refere ao primeiro ponto a Comissão conclui que:
-
ao contrário dos credores das empresas sujeitas ao direito comercial, os credores do estabelecimento público IFP (dado que este último não está sujeito ao direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial de empresas em dificuldade) não se arriscam a que o seu crédito se extinga totalmente ou em parte no termo de um processo de liquidação judicial;
-
o facto de o estabelecimento público IFP ser uma pessoa colectiva não obsta à existência de uma garantia estatal;
-
na ausência de uma limitação explícita da responsabilidade do Estado para com o estabelecimento público IFP, os credores deste último podem alegar legitimamente o princípio de que o Estado suportará as dívidas do estabelecimento público IFP, apesar de este último beneficiar de personalidade jurídica.
(112)
Em segundo lugar, em caso de recuperação das dívidas de estabelecimentos públicos condenados por uma decisão judicial, o procedimento estabelecido na Lei de 16 de Julho de 1980 (e em diversos textos de aplicação (86)) é, pelas razões explicitadas nos pontos 113 a 117, mais favorável para os credores do estabelecimento público IFP do que os procedimentos judiciais de direito comum, na medida em que não é susceptível de levar à extinção do crédito que detêm sobre o estabelecimento público IFP.
(113)
Em conformidade com a análise efectuada nos pontos 157 a 161 da Decisão C 56/2007 supracitada, para a qual remete mutatis mutandis, a Comissão observa, em primeiro lugar, que a Lei de 1980 (87) e as suas medidas de aplicação (88) designam o Estado como a autoridade competente para recuperar as dívidas dos estabelecimentos públicos e conferem-lhe prerrogativas importantes: a concessão de autorização automática de pagamento e a criação de recursos suficientes.
(114)
Tal como consta das considerações expostas nos pontos 162 a 168 da Decisão C 56/2007, para as quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera que o procedimento específico definido na Lei de 1980 e nos seus textos de aplicação é apenas um procedimento de recuperação de créditos e não um procedimento de liquidação; no termo da aplicação desse procedimento, o crédito não se extingue, ao passo que no termo da aplicação do procedimento de liquidação de direito comum a decisão de encerramento por insuficiência de activos comporta a proibição de os credores reabrirem o processo. A Comissão observa também que a Lei de 1980 e os seus textos de aplicação, ao preverem o adiamento da autorização automática de pagamento e ao não preverem, em nenhum caso, a situação de cessação de pagamentos, sugerem aos credores que existem ou existirão sempre os recursos necessários para regularizar o crédito que detêm sobre a entidade pública. Estes dois elementos levam-na a considerar que a insuficiência de tesouraria é, se necessário, coberta pelo Estado, ou que essa situação é apenas temporária. Em contrapartida, nenhum procedimento de liquidação prevê a possibilidade de um terceiro se responsabilizar pelas dívidas da entidade insolvente, a menos que, obviamente, se trate de um fiador.
(115)
Em conformidade com a análise efectuada nos pontos 170 a 180 da Decisão C 56/2007 supracitada, para a qual remete mutatis mutandis, a Comissão considera que os textos do direito francês autorizam ou incentivam até o Estado a autorizar dotações destinadas aos estabelecimentos públicos, de preferência a empréstimos bancários clássicos, em caso de situação de insuficiência de tesouraria; estas dotações podem constituir os «recursos suplementares» previstos na Lei de 16 de Julho de 1980. Considera também que estes textos são do conhecimento dos credores, que têm portanto razões fundamentadas para crer que a autoridade de tutela poderá dispor dos recursos necessários para regularizar o seu crédito. Por consequência, a Comissão considera pouco provável a hipótese de o credor não conseguir obter a regularização das suas dívidas através da aplicação dos procedimentos da Lei de 16 de Julho de 1980.
(116)
Contudo, ao contrário do que concluiu em relação à La Poste na Decisão C 56/2007 supracitada, a Comissão sublinha que, no caso em apreço, os recursos próprios mobilizáveis do estabelecimento público IFP são relativamente importantes, na medida em que, como o explicavam as autoridades francesas (ver ponto 44), as disponibilidades e investimentos (150,3 milhões de EUR) equivaliam no final de 2007 a cerca do quíntuplo do montante dos empréstimos e dívidas financeiras (25,2 milhões de EUR). Como tal, a Comissão reconhece que dada a situação financeira do estabelecimento público IFP se afigura improvável, pelo menos no futuro próximo, que uma insuficiência de recursos próprios lhe não permita fazer face às suas dívidas e torne necessária uma intervenção estatal.
(117)
Sendo embora improvável actualmente, uma situação de insuficiência de activos do estabelecimento público IFP não é impossível a longo prazo. Nessas circunstâncias, a impossibilidade de mobilizar recursos através da cessão de bens levaria a recorrer a outros mecanismos de garantia (adiantamentos, invocação da responsabilidade do Estado, etc.). Por outro lado, a previsão de um regime de protecção de bens pelo legislador poderia alimentar o contencioso da responsabilidade sem falta do Estado em caso de um eventual incumprimento do estabelecimento público IFP (89). No que se refere a este ponto, a Comissão regista o argumento das autoridades francesas (90) segundo o qual, na hipótese de o Estado considerar que um bem propriedade de um estabelecimento público é «indispensável» ao exercício de uma missão de serviço público e se opuser à sua cessão, tal não implica de modo algum que o deva compensar através de mecanismos de garantia. A Comissão observa, contudo, que as autoridades francesas reconheceram (apesar de contestarem que o estabelecimento público IFP daí pudesse retirar uma vantagem) que a exigência de continuidade do serviço público se impõe ao representante do Estado aquando da execução do procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980 (91). A Comissão considera também que essa opção das autoridades públicas de não proceder a cessões de activos, a fim de preservar um serviço público, permitiria invocar a responsabilidade sem falta do Estado por ruptura da igualdade perante os encargos públicos.
(118)
Em terceiro lugar, pelas razões que foram já expostas nos pontos 185 a 226 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera que, na hipótese pouco provável de o procedimento estabelecido na Lei de 1980 não permitir o reembolso do credor, os recursos que lhe restariam para invocar a responsabilidade do Estado apresentam as características de um mecanismo de garantia.
(119)
Embora as autoridades francesas considerem que a responsabilidade do Estado não pode em princípio ser invocada, com ou sem falta (92), reconhecem que, na hipótese de existir uma exigência de continuidade do serviço público e de essa exigência se impor ao representante do Estado na execução do procedimento previsto na Lei de 1980, é possível que o juiz decrete que o credor seja indemnizado. Porém, nessa hipótese, as autoridades francesas consideram que o credor não beneficiaria de nenhuma vantagem visto que a sua indemnização seria comparável à que obteria em caso de aplicação do direito comum. A este propósito, a Comissão sublinha certas especificidades do direito especial instituído pela Lei de 1980: no regime de direito comum de liquidação judicial, os credores (nomeadamente os credores sem garantia) não recuperam geralmente a totalidade da sua dívida e na maior parte dos casos as dívidas da empresa em liquidação não são pagas por um terceiro.
(120)
As autoridades francesas contestam igualmente que as possibilidades de indemnização proporcionadas aos credores pela responsabilidade do Estado possam ser equiparadas a uma forma de garantia. A Comissão entende, pelo contrário, que a imputação de responsabilidade ao Estado (por falta ou sem falta), no âmbito da aplicação do procedimento de recuperação das dívidas das entidades públicas abrangidas pela Lei de 1980 equivale, para efeitos do direito da União Europeia, a um mecanismo de garantia, pois garante aos credores o pagamento do seu crédito, obrigando o Estado a reembolsá-lo em caso de incumprimento do estabelecimento público IFP. Além disso, a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir, «TEDH») no processo Societé de gestion du port de Campoloro et Societé fermière de Campoloro/França (93) (a seguir, «processo Campoloro») tende a reconhecer a existência de uma garantia automática.
(121)
Finalmente, à semelhança da demonstração exposta nos pontos 181 a 184 da Decisão C 56/2007 supracitada, para a qual remete mutatis mutandis, a Comissão considera que a proposta das autoridades francesas destinada a clarificar o decreto de aplicação da Lei de 1980 é insuficiente para excluir que a libertação dos recursos possa ter lugar através de uma injecção de recursos públicos.
a)
As autoridades francesas propuseram que o decreto de aplicação da Lei de 1980 fosse alterado da seguinte forma: «Lorsque la mise en demeure est restée sans effet à l’expiration de ces délais, le représentant de l’Etat ou l’autorité chargée de la tutelle procède à l’inscription de la dépense au budget de la collectivité ou de l’établissement public défaillant. Il dégage, le cas échéant, les ressources nécessaires au sein du budget de la collectivité ou de l’établissement soit en réduisant des crédits affectés à d’autres dépenses et encore libres d’emploi, soit en augmentant les ressources» (Quando a notificação de incumprimento não tiver produzido efeito uma vez findo estes prazos, o representante do Estado ou a autoridade de tutela procede à inscrição da despesa no orçamento do organismo ou do estabelecimento público em situação de incumprimento. Libertará, se for caso disso, os recursos necessários no âmbito do orçamento do organismo ou do estabelecimento, quer através da redução das dotações afectadas a outras despesas e ainda não utilizadas, quer mediante o aumento dos recursos) (alteração sublinhada).
b)
Contudo, a Comissão sublinha, como o fez no ponto 67 da decisão de início do procedimento, que os textos, tanto na sua versão actual, como na versão alterada de acordo com a proposta das autoridades francesas, não excluem que a libertação de recursos possa ter lugar através de um aumento dos recursos, previamente possibilitado por uma subvenção ou uma injecção de recursos públicos.
(122)
Pelas razões que foram já expostas nos pontos 204 a 211 da Decisão C 56/2007 supracitada, para as quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera, além disso, que a decisão do TEDH no processo Campoloro supracitado demonstra que a imputação de responsabilidade ao Estado francês funciona, neste caso, como uma garantia implícita do passivo das autoridades públicas e não está associada às condições do prejuízo.
a)
A Comissão observa, nomeadamente, que o TEDH rejeitou os argumentos das autoridades francesas, que tentaram fundamentar a sua argumentação (94), por um lado, na inexistência de um facto gerador imputável ao Estado e, por outro, na inexistência de uma garantia estatal para com entidades públicas que são uma pessoa colectiva, e que aceitou os argumentos contrários das recorrentes (95).
b)
A Comissão observa que o TEDH constatou finalmente a existência de uma violação do artigo 6.o, n.o 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, nomeadamente pela seguinte razão: «Estas decisões devem, portanto, ser executadas, pois o Tribunal recorda que uma autoridade de Estado não pode invocar a falta de recursos para não honrar uma dívida, fundamentada numa decisão judicial […]». O TEDH constatou igualmente uma violação do artigo 1.o do Protocolo n.o 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, pois as sociedades recorrentes foram alvo de uma ingerência no seu direito de propriedade devido a um encargo especial e exorbitante relativo ao não pagamento das somas de que deveriam ter beneficiado (96). Tendo em conta o que precede, o TEDH imputou ao Estado a totalidade da dívida das comunas devedoras (97).
c)
A Comissão considera que decorrem desta jurisprudência três elementos importantes:
-
sob reserva de que as recorrentes obtenham uma decisão judicial reconhecendo o seu crédito, a responsabilidade do Estado funciona como uma garantia (98) implícita, na medida em que, por um lado, o Estado francês é condenado ao pagamento da totalidade da dívida da entidade pública (99) e em que, por outro lado, não foi efectuada qualquer distinção entre o que poderia relevar da situação de insolvência da autarquia devedora e eventuais incumprimentos imputáveis ao Estado (o TEDH não procura identificar em nenhum momento um facto gerador imputável ao Estado, tendo apenas em consideração a situação de insolvência do devedor);
-
esta responsabilidade abrange as dívidas das autoridades públicas que dispõem de personalidade colectiva. A existência de personalidade colectiva e de património próprio foi expressamente invocada pelo Governo francês para contestar a constituição da responsabilidade do Estado francês. Este argumento não foi aceite pelo TEDH;
-
o âmbito de aplicação da garantia estatal abrange as entidades públicas criadas pelo Estado. A garantia está portanto estreitamente associada ao estatuto de direito público do devedor.
d)
Por outro lado, a Comissão constata que a solução adoptada pelo TEDH no processo Campoloro supracitado não é caso único, inserindo-se numa tendência jurisprudencial muito marcada, nomeadamente nos acórdãos Artico/Itália (100) e Bourdov/Rússia (101).
(123)
Pelas razões já expostas nos pontos 212 a 220 da Decisão C 56/2007 supracitada, para as quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera que as observações formuladas pelas autoridades francesas não são de natureza a invalidar esta demonstração. Em consequência do que precede e à semelhança da conclusão a que chegou relativamente ao processo postal, no ponto 222 da Decisão C 56/2007 supracitada e na decisão de início do procedimento, a Comissão conclui, no estado actual do direito francês, um credor do estabelecimento público IFP que não tenha obtido a regularização do seu crédito através da aplicação dos procedimentos da Lei de 16 de Julho de 1980 pode receber a totalidade dos montantes correspondentes ao crédito não honrado invocando a responsabilidade do Estado em último recurso, ao contrário do que se verifica no âmbito de um processo de liquidação de direito comum, em que o reembolso do credor é limitado pelo valor dos activos disponíveis. Em consequência do que precede, a Comissão considera que a responsabilidade do Estado é tratada como uma garantia, que não é objecto de nenhuma limitação no direito francês e que está intrinsecamente ligada ao estatuto de direito público do organismo devedor.
(124)
Por outro lado, pelas razões já expostas nos pontos 223 a 226 da Decisão C 56/2007 supracitada, para as quais remete mutatis mutandis, a Comissão toma nota da proposta francesa destinada a inserir uma cláusula relativa à inexistência de garantia na totalidade dos contratos do estabelecimento público IFP que impliquem um crédito, limitando assim os riscos de responsabilização sem falta do Estado apenas aos casos de insolvência do estabelecimento público IFP. Considera, contudo, que esse quadro jurídico seria frágil e suscitaria dúvidas no que se refere à sua perenidade, na medida em que a derrogação por risco assumido é uma regra estabelecida pela jurisprudência que poderá sempre evoluir. A Comissão considera, contudo, que tal proposta é em si mesma insuficiente, pois não abrange todas as hipóteses: não permite excluir que a garantia estatal se aplique a todos os tipos de responsabilidade (nomeadamente, a responsabilidade extracontratual e a responsabilidade penal). Por outro lado, é impossível prever contratualmente que o Estado não é responsável pelas dívidas do estabelecimento público IFP em relação aos seus devedores, na medida em que o estabelecimento público IFP pode, por exemplo, ser devedor em relação a um terceiro através de diferentes mecanismos jurídicos, nomeadamente se absorvesse outra entidade (102) que tivesse dívidas para com terceiros não identificáveis à primeira vista. Em última análise, no que se refere aos créditos individuais detidos por terceiros, a Comissão considera que só um texto de alcance geral referindo que o Estado não é o fiador do estabelecimento público IFP, aplicável em todas as situações e a todos os tipos de terceiros, permitiria «suprimir» a garantia ilimitada. Finalmente, mesmo na hipótese de as propostas francesas bloquearem todas as possibilidades de um credor do estabelecimento público IFP invocar a responsabilidade do Estado para obter o reembolso da sua dívida (hipótese que, segundo a Comissão, não se verifica), estas propostas não permitem estabelecer claramente o que aconteceria em caso de insolvência (103) do estabelecimento público IFP.
(125)
Em quarto lugar, mesmo que não obtivesse satisfação, o credor de um estabelecimento público poderia obter efeitos jurídicos alegando o erro legítimo cometido por ocasião da constituição do crédito, ao julgar que este seria sempre honrado.
(126)
Pelas razões já expostas nos pontos 227, 228 (primeiro, segundo e terceiro travessões) e 229 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera que a teoria da aparência (104) permite confirmar que a concordância de uma série de indícios autorizaria legitimamente o credor a crer que essa garantia realmente existe (mesmo supondo, quod non, que o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP não é susceptível de lhe conferir de direito uma garantia ilimitada do Estado francês). Os principais indícios pertinentes, do ponto de vista da teoria da aparência, relacionam-se, por um lado, com o facto de diferentes textos (Lei de 16 de Julho de 1980 e respectivas medidas de aplicação) ou documentos oficiais (documentos orçamentais) autorizarem o credor a crer que o Estado assumiria as dívidas dos EPIC em caso de insuficiência de tesouraria ou se responsabilizaria por essas dívidas e, por outro lado, com o facto de a não clarificação da situação de direito no termo do processo Campoloro e dos primeiros procedimentos iniciados pela Comissão em relação ao estatuto dos EPIC reforçar também a confiança dos credores na existência dessa garantia e, finalmente, com o facto de que a inexistência de uma indicação clara relativamente aos efeitos de uma situação de cessação de pagamentos por um EPIC aponta também no mesmo sentido.
(127)
No caso em apreço, a Comissão deve acrescentar que, antes de 7 de Julho de 2006, os eventuais credores do estabelecimento público IFP mantinham uma relação contratual com um estabelecimento profissional na acepção da Lei n.o 43-612 de 17 de Novembro de 1943 sobre a gestão dos interesses profissionais, uma pessoa colectiva de direito privado relativamente à qual não tinham razões para crer que pudesse estar coberta por qualquer garantia estatal. Como tal, a aplicação da teoria da aparência, se for caso disso, só pode ser pertinente em relação aos créditos constituídos após a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP.
(128)
À semelhança das conclusões da sua perita no processo postal, a Comissão conclui que, no que se refere aos créditos constituídos depois de 7 de Julho de 2006, mesmo que, na hipótese defendida pelas autoridades francesas, o credor cometesse um erro ao considerar que o Estado era obrigado a garantir as dívidas dos estabelecimentos públicos e do estabelecimento público IFP em especial, esse erro seria legítimo, tendo em conta os elementos atrás citados, e poderia ter efeitos jurídicos. Se, excepcionalmente, o credor não conseguisse obter a regularização do seu crédito, pelo menos teria a certeza de que esse crédito não seria de modo algum susceptível de se extinguir.
B. Garantia de manutenção da existência do estabelecimento público IFP e/ou das suas obrigações
(129)
Pelas razões já expostas nos pontos 230 a 250 da Decisão C 56/2007 supracitada, para as quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera que mesmo que o credor de um EPIC não consiga obter a regularização do seu crédito, num prazo razoável e na sequência da aplicação dos procedimentos descritos na secção anterior, tem a certeza de que esse crédito não será extinto, contrariamente à situação em que se encontra o credor de uma entidade de direito privado em liquidação, que não dispõe de nenhuma garantia de regularização do seu crédito.
(130)
A Comissão sublinha que não existe nenhum procedimento de extinção-liquidação de estabelecimentos públicos, por decisão das autoridades públicas, com extinção dos seus direitos e obrigações: com efeito, em caso de extinção do estabelecimento público por decisão das autoridades públicas, e apesar de nenhum texto o prever expressamente, a prática e certos princípios fundamentais de direito administrativo tendem a demonstrar que os direitos e obrigações dos estabelecimentos públicos que são extintos enquanto tais, são sempre transferidos para outra entidade ou, se assim não for, para o Estado. Ou seja, por outras palavras, as dívidas dos estabelecimentos públicos são sempre transferidas para outra pessoa colectiva que as não pode recusar, pelo que todos os credores estão certos de que os direitos que lhes são conferidos pelo seu crédito poderão ser invocados junto de outro organismo e que o seu crédito nunca será extinto.
(131)
A Comissão remete para os elementos pormenorizados da análise apresentada nos pontos 233 a 250 da Decisão C 56/2007 supracitada, que se baseia no estudo das evoluções orgânicas que afectam os estabelecimentos públicos efectuado pela sua perita no processo postal e que estabelece uma distinção entre três causas de extinção de estabelecimentos públicos (105): estabelecimentos públicos cuja existência chega ao seu termo, extinção de estabelecimentos públicos por extinção da sua missão e, no caso mais frequente, por transferência da sua missão, que implica necessariamente uma transferência de direitos e obrigações.
a)
Com base neste estudo, pode considerar-se, em primeiro lugar, que não existindo embora um regime jurídico geral de organização do desaparecimento de estabelecimentos públicos, a prática demonstra que o texto jurídico organiza sempre uma transferência dos direitos e obrigações do estabelecimento que vai desaparecer, quer para o Estado, quer para a entidade que retoma a sua missão (106).
b)
Em segundo lugar, trata-se geralmente de uma transferência dos «direitos e obrigações» (o termo «obrigações» designa claramente as dívidas), por vezes de uma transferência de «património (107)» (formulação que inclui também as dívidas). O único exemplo identificado de desaparecimento puro e simples de um estabelecimento público comportava, de qualquer modo, a transferência das «dívidas» para outras entidades de direito público (108).
c)
Em terceiro lugar, mesmo quando a missão é extinta, na prática, os direitos e obrigações do estabelecimento público são transferidos para outro organismo.
d)
Em quarto e último lugar, a prática descrita no estudo é conforme com a Norma Contabilística n.o 02-060-M95 de 18 de Julho de 2002 e o Guia de organização financeira da criação, transformação e supressão de estabelecimentos públicos nacionais (109), supracitados, a saber, que os direitos e obrigações de um EPIC liquidado revertem quer para o Estado, quer para a pessoa colectiva que retomará a missão do estabelecimento.
(132)
Em suma, segundo a sua perita no processo postal, a Comissão conclui que as dívidas dos estabelecimentos públicos são, na prática, sempre transferidas para outra pessoa colectiva de direito público, em caso de desaparecimento do estabelecimento público que desempenhava a missão. Os credores desses estabelecimentos públicos, em que se inclui o estabelecimento público IFP, têm assim a certeza de que os seus créditos não regularizados se não extinguirão.
C. Conclusão relativa à existência de uma garantia estatal a favor do estabelecimento público IFP
(133)
Com base nos argumentos aduzidos para demonstrar a existência de uma garantia de reembolso dos créditos individuais e a manutenção da existência das obrigações do estabelecimento público IFP, a Comissão conclui que, a contar da data de alteração do estatuto do estabelecimento público IFP, em 7 de Julho de 2006:
-
os credores do estabelecimento público IFP não se confrontam com as limitações habituais que em direito privado e em direito público são susceptíveis de se opor à regularização total de um crédito;
-
os credores do estabelecimento público IFP podem recorrer para a recuperação dos seus créditos a procedimentos específicos que autorizam o Estado a obrigar o organismo devedor a regularizar o crédito;
-
o direito francês não dá a entender em nenhum momento aos credores do estabelecimento público IFP que este se poderá confrontar com uma situação definitiva de insuficiência de tesouraria;
-
em caso de insuficiência de tesouraria, os documentos orçamentais dão a entender que o Estado poderá conceder uma subvenção excepcional aos organismos do sector público, em que se inclui o estabelecimento público IFP;
-
se os procedimentos descritos anteriormente não permitirem que o credor obtenha satisfação, este pode invocar a responsabilidade do Estado para obter o pagamento total do seu crédito;
-
se as acções referidas anteriormente se prolongarem no tempo, o credor tem a certeza de que o seu crédito não será extinto, mesmo que o estabelecimento público IFP sofra uma evolução orgânica.
(134)
Estas particularidades estão intrinsecamente ligadas ao estatuto de estabelecimento público do estabelecimento público IFP e implicam que o Estado assume as funções de fiador em último recurso. Pode, portanto, concluir-se legitimamente que o estabelecimento público IFP beneficia de uma garantia ilimitada do Estado francês, por força do seu estatuto de EPIC.
(135)
A garantia ilimitada do Estado a favor do estabelecimento público IFP implica uma transferência de recursos estatais, na acepção do ponto 2.1 da Comunicação relativa às garantias supracitada. Com efeito, o estabelecimento público IFP não paga um prémio por essa garantia. Por consequência, existe simultaneamente um benefício para a empresa e uma utilização de recursos do Estado, uma vez que o Estado renuncia ao pagamento da remuneração que acompanha normalmente as garantias. Por outro lado, a garantia cria um risco de compromisso potencial e futuro dos recursos do Estado, que poderá ser obrigado a pagar as dívidas do estabelecimento público IFP (110).
(136)
Finalmente, a garantia ilimitada do Estado a favor do estabelecimento público IFP pode ser imputada ao Estado porque decorre da combinação do estatuto de direito público do estabelecimento público IFP com os princípios do direito nacional e de dois actos legislativos, a saber, a Lei de 25 de Janeiro de 1985, que constitui actualmente o Código Comercial, e a Lei n.o 80-539 de 16 de Julho de 1980, bem como as suas medidas de aplicação.
7.1.1.2 Não cobertura das filiais de direito privado do grupo IFP pela garantia ilimitada
(137)
Como referiu já a Comissão na sua decisão relativa ao processo C 51/2005 (111) supracitado, na decisão de início do procedimento relativa ao caso em apreço e na parte 2 («O grupo IFP»), o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens, Beicip-Franlab e Prosernat formam um grupo económico, do ponto de vista do direito da concorrência: com efeito, o estabelecimento público IFP detém directamente 100 % do capital da Axens e 100 % do capital da Beicip-Franlab e indirectamente 100 % do capital da Prosernat, controla as suas filiais, através da presença dos seus quadros nas instâncias de decisão destas últimas, pronuncia-se, nomeadamente, sobre as orientações estratégicas e as decisões fundamentais para o futuro das filiais e está vinculado por acordos exclusivos de transferência de tecnologias indispensáveis ao exercício das actividades económicas das filiais (acordos que comportam direitos recíprocos de primeira recusa (112)), bem como por contratos de disponibilização de instalações e pessoal, pelo que a integração económica do estabelecimento público IFP e das suas filiais Axens, Beicip-Franlab e Prosernat é suficientemente forte para permitir que seja extraída esta conclusão. Por consequência, será conveniente analisar a extensão exacta da garantia estatal, para verificar se, em caso de incumprimento de uma filial de direito privado do estabelecimento público IFP, poderiam ser mobilizados recursos públicos para indemnizar os seus credores (ou seja, por outras palavras, se as actividades económicas das filiais do estabelecimento público IFP estão ou não cobertas pela garantia ilimitada do Estado).
(138)
Nas suas observações, a empresa UOP Limited não se pronuncia sobre esta questão. A sua argumentação baseia-se na percepção que os agentes de mercado têm da entidade «IFP/Axens» que, segundo ela, seria de natureza a conferir uma vantagem ao grupo IFP, tanto face aos fornecedores, como perante os clientes ou os financiadores. Este aspecto será analisado na secção 7.1.4 da presente decisão, consagrada à análise das vantagens que o grupo IFP retira da medida.
(139)
Em contrapartida, como se refere no ponto 47, as autoridades francesas contestam a existência de uma garantia estatal a favor das filiais do estabelecimento público IFP em consequência, nomeadamente, do seu estatuto de sociedades anónimas de direito comum.
(140)
A exemplo da demonstração da existência de uma garantia ilimitada a favor do estabelecimento público IFP apresentada na secção 7.1.1.1, a Comissão analisará seguidamente se os credores das filiais de direito privado do estabelecimento público IFP beneficiam de uma garantia de reembolso dos seus créditos individuais (A) ou de uma garantia de manutenção das obrigações dessas filiais (B) em caso de insuficiência de activos.
A. Os credores das filiais do estabelecimento público IFP não beneficiam de qualquer garantia de reembolso dos seus créditos individuais
(141)
As filiais do estabelecimento público IFP têm o estatuto de sociedades anónimas. Na sua qualidade de pessoas colectivas de direito privado (e ao contrário do accionista que as controla, que é um estabelecimento público), são plenamente abrangidas pelo âmbito de aplicação dos procedimentos de recuperação e liquidação judicial (113) do direito comum francês.
(142)
Antes de analisar se poderia ser invocada a responsabilidade do accionista de controlo, o estabelecimento público IFP, por actos das suas filiais (b), será conveniente descrever o procedimento de direito comum de liquidação judicial a que estas filiais de direito privado estariam sujeitas em caso de cessação de pagamentos (a).
a) Procedimento de liquidação judicial do direito comum
(143)
Na hipótese de uma das filiais do grupo IFP, uma sociedade anónima, se encontrar em situação de cessação de pagamentos (ou seja, por outras palavras, na impossibilidade de fazer face ao seu passivo exigível com o seu activo disponível) e de a recuperação parecer ser manifestamente impossível (114), ao abrigo do procedimento de direito comum (115) seria colocada em situação de liquidação judicial. O início do procedimento (116) seria solicitado pelo devedor, se fosse caso disso, o mais tardar no prazo de quarenta e cinco dias após a cessação dos pagamentos (a menos que este último tivesse já solicitado o início de um procedimento de conciliação). O procedimento de liquidação judicial destinar-se-ia a pôr termo à actividade da empresa ou a liquidar o seu património, alienando em bloco ou separadamente os seus direitos e os seus bens (117). Na decisão de liquidação judicial (118), o tribunal designaria um juiz-comissário e nomearia, na qualidade de liquidatário, um mandatário judicial ou uma pessoa escolhida pelas suas competências na matéria. O liquidatário elaboraria seguidamente, no prazo de um mês após a sua designação, um relatório sobre a situação da empresa e procederia às operações de liquidação, bem como à verificação (119) dos créditos (120). O produto da liquidação seria então repartido pelos credores, em função da ordem de precedência dos seus créditos (credores privilegiados e hipotecários, credores beneficiários de garantias mobiliárias especiais, credores comuns, ou seja, não privilegiados, proporcionalmente aos seus créditos).
(144)
Quando não existe mais passivo exigível e o liquidatário dispõe de montantes suficientes para pagar aos credores ou quando o prosseguimento das operações de liquidação judicial se torna impossível devido à insuficiência do activo, o tribunal declara o encerramento do processo de liquidação judicial (121). Após o encerramento do processo, o devedor beneficia do princípio de que não pode ser objecto de um novo processo. Ou seja, por outras palavras, a decisão de encerramento da liquidação judicial por insuficiência do activo não confere aos credores a possibilidade de exercerem o direito de intentarem uma acção contra o devedor, salvo se o crédito resultar (122) de uma condenação penal ou de direitos ligados à pessoa do credor.
b) Inexistência de um mecanismo de garantia a favor das filiais de direito privado do estabelecimento público IFP
(145)
Como o explicou a perita da Comissão no processo postal, os sócios de certas sociedades comerciais, nomeadamente as sociedades anónimas e as sociedades de responsabilidade limitada, não são normalmente obrigados a reembolsar as dívidas da estrutura em que participam para além do valor da sua participação inicial. Na sua qualidade de sociedades anónimas, as filiais do estabelecimento público IFP incluem-se precisamente nesta categoria. Por outro lado, tanto no caso do grupo IFP, como no de qualquer outro grupo de empresas, em caso de incumprimento de uma filial constituída sob a forma de uma sociedade de riscos limitados (neste caso, uma sociedade anónima), na ausência de cauções, avales, garantias, cartas de intenções ou de conforto (123) que a responsabilizem explicitamente, a responsabilidade da empresa-mãe limita-se à perda da sua participação inicial (tal como qualquer outro accionista ordinário).
(146)
Tendo em conta o facto de que o estabelecimento público IFP e as suas filiais pertencem ao mesmo grupo económico, na acepção do direito da concorrência, será conveniente verificar se, no direito francês das sociedades, a relação de dependência económica em que as filiais se encontram face à sua empresa-mãe é ou não susceptível de invocar automaticamente a responsabilidade do estabelecimento público IFP, em caso de incumprimento dessas filiais de direito privado e, portanto, de mobilizar recursos públicos, uma vez que é o Estado que assegura essencialmente o respectivo financiamento e que conferiu ao estabelecimento público uma garantia ilimitada implícita.
(147)
Na sequência da presente análise aprofundada, a Comissão conclui que no direito civil e comercial francês, em caso de incumprimento de uma das filiais, não é, em princípio, invocada a responsabilidade do accionista de controlo, a menos que seja demonstrada a existência de um erro desse accionista na gestão da sua filial (i). Os projectos de reforma do Código Civil previstos recentemente, mas seguidamente abandonados, que se destinavam precisamente a alargar o princípio da responsabilidade por actos de terceiros ao caso da relação entre uma empresa-mãe e as filiais de um grupo confirmam, a contrario, que esse princípio não existe actualmente no direito francês (ii).
i) Inexistência de responsabilidade geral do accionista por actos das suas filiais
(148)
Segundo a doutrina (124), a organização de um grupo não poderá nunca, em si mesma, estar na origem de responsabilidades em cascata. O direito francês segue sempre o princípio da responsabilidade pessoal, formulado no artigo 1382.o do Código Civil (125). Só um facto ilícito imputável ao comportamento da empresa-mãe seria assim susceptível de dar acesso ao seu património.
(149)
A título preliminar, na medida em que, no caso em apreço, a empresa-mãe do grupo IFP é uma pessoa colectiva de direito público (o estabelecimento público IFP), esta questão suscita uma dificuldade suplementar: com efeito, será conveniente colocar previamente a questão da ordem jurisdicional (administrativa ou judicial) que, no sistema francês, seria competente, se necessário, para estabelecer a eventual responsabilidade de uma pessoa colectiva de direito público que controlasse uma pessoa colectiva de direito privado em situação de liquidação judicial.
(150)
A Comissão observa que, no que se refere às acções de apuramento de responsabilidades por insuficiência de activos (126), o Tribunal dos Conflitos (Tribunal des conflits) considerou durante muito tempo que a jurisdição judiciária era competente quando a entidade pública era dirigente de direito (127) e a jurisdição administrativa quando a entidade pública era dirigente de facto (128). Porém, nesta matéria, afigura-se que a repartição das competências entre as jurisdições administrativa e judicial se baseia agora na natureza dos serviços prestados: serviço público administrativo ou actividade de carácter industrial ou comercial.
a)
Quando está em causa um serviço público administrativo, o Tribunal dos Conflitos parece ter rejeitado a jurisprudência anterior, baseada na gestão de direito ou de facto (129) , na sequência da sua decisão Département de la Dordogne (130): o órgão jurisdicional supremo tinha nessa altura decidido a favor da competência do juiz administrativo, desde que estivesse em causa um serviço público administrativo, e quer a entidade pública fosse um dirigente de direito ou de facto da entidade privada que exercia essa missão de serviço público. Após ter recordado, em conformidade com o acórdão Blanco (131), que «a responsabilidade que pode incumbir ao Estado ou às outras pessoas colectivas de direito público por danos imputados aos seus serviços públicos administrativos está sujeita a um regime de direito público» (sublinhado nosso) e que o contrário só se verifica quando a lei o prevê expressamente, o Tribunal dos Conflitos decidiu que não decorre da Lei de 25 de Janeiro de 1985 relativa à recuperação e à liquidação judicial das empresas (codificada actualmente nos artigos L624-3 e seguintes do Código Comercial) «que o legislador tenha entendido, em derrogação dos princípios que regem a responsabilidade das entidades públicas, que era da competência dos tribunais judiciais estabelecer a responsabilidade civil do Estado ou de outras pessoas colectivas de direito público a título do exercício de uma missão de serviço público administrativo» (sublinhado nosso).
b)
Em contrapartida, quando está em causa uma actividade de carácter industrial ou comercial, a competência para estabelecer a responsabilidade civil de uma pessoa colectiva de direito público que controla uma entidade privada em situação de liquidação incumbe claramente ao sistema judicial. Na decisão Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132), o Tribunal dos Conflitos considerou, nomeadamente, que «se o estabelecimento da responsabilidade civil do Estado ou de outras pessoas colectivas de direito público a título do exercício de uma missão de serviço público administrativo é da competência dos tribunais administrativos, essa acção é da competência dos tribunais judiciais quando a responsabilidade do Estado ou da pessoa colectiva de direito público é estabelecida a título de uma actividade de carácter industrial ou comercial, sem que seja necessário distinguir se a entidade pública em causa agiu na qualidade de dirigente de facto ou de direito» (sublinhado nosso). Para chegar a essa conclusão no processo então em causa, o Tribunal dos Conflitos excluiu a natureza de serviço público administrativo das actividades exercidas por uma sociedade anónima dotada de uma comissão executiva e de um conselho fiscal (a SEM Olympique d'Alès en Cévennes) com base em duas considerações: o seu objecto (133), por um lado, e o seu modo de financiamento (134), por outro.
(151)
No que se refere especificamente às sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab e Prosernat, filiais de direito privado controladas pelo estabelecimento público IFP, as informações que constam do processo, nomeadamente as que são referidas no ponto 159, indicam que o seu objecto se relaciona com uma finalidade económica (135), e não administrativa. Por outro lado, os recursos dessas empresas provêm essencialmente dos resultados de exploração gerados pelas suas actividades económicas, e não de um financiamento público. Por último, observe-se que estas filiais do estabelecimento público IFP foram criadas como empresas comerciais, por iniciativa de uma pessoa colectiva de direito privado (136) (e não de uma entidade pública, pois a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP para o de EPIC só se verificou em 7 de Julho de 2006). Por outro lado, o carácter industrial e comercial das actividades da Axens, da Beicip-Franlab e da Prosernat parece ser incontestável e, em caso de liquidação judicial, as jurisdições judiciais seriam, indubitavelmente, competentes para conhecer de uma eventual acção de responsabilidade contra o estabelecimento público IFP.
(152)
Nestas condições, será conveniente verificar as condições de invocação da responsabilidade do accionista de controlo, face à jurisprudência do Tribunal de Cassação. Ora, são exigidas condições muito rigorosas para alargar a outra pessoa jurídica (a empresa-mãe) um processo de liquidação judicial iniciado contra uma determinada entidade (a filial). Perante uma filial em incumprimento, as vítimas do seu comportamento são obrigadas a provar o comportamento faltoso da empresa-mãe para obter reparação, nomeadamente a negação, pela empresa-mãe, da personalidade jurídica da sua filial (α) e a má gestão da sociedade controlada (β).
α) Negação da personalidade jurídica da filial pela empresa-mãe
(153)
A jurisprudência do Tribunal de Cassação consagrou a possibilidade de alargar a responsabilidade da empresa-mãe ao comportamento das suas filiais em dois casos excepcionais (137): por um lado, quando o património das filiais se confunde com o da empresa-mãe (a chamada hipótese de «confusão do património») e, por outro lado, quando as filiais são pessoas colectivas fictícias (a chamada hipótese da «pessoa colectiva fictícia»).
(154)
No que se refere à «confusão dos patrimónios (138)», este conceito aplica-se geralmente a uma situação em que as contabilidades respectivas das duas entidades jurídicas distintas são mantidas de tal forma que é impossível determinar a qual delas diz respeito este ou aquele elemento do activo ou do passivo. Contudo, para demonstrar a existência desta confusão dos patrimónios, não basta demonstrar a existência de ligações, inclusive estreitas, entre as empresas do grupo. Da mesma forma, a identidade dos sócios ou dos dirigentes, ou mesmo a identidade da sede social (139), não permitem por si só estabelecer a existência de uma confusão dos patrimónios. A formalização das relações intra-grupo nas convenções subscritas pela empresa-mãe e pelas suas filiais é geralmente suficiente para evitar toda e qualquer possibilidade de confusão dos patrimónios (140).
(155)
Em dois processos recentes, Metaleurop (141) e AOL Liberté (142), o Tribunal de Cassação parece ter optado por controlar de forma mais estrita as condições de alargamento de um processo à empresa-mãe de um grupo. A integração das empresas do grupo, por mais abrangente que seja, não implica necessariamente a confusão dos patrimónios. Segundo a doutrina (143), «os acordos de tesouraria e de intercâmbio entre duas entidades, os intercâmbios de pessoal, os adiantamentos de fundos pela empresa-mãe, o controlo da gestão da filial pela empresa-mãe não têm o carácter de uma desordem generalizada das contas que justifique uma reunificação dos patrimónios». Afigura-se pois especialmente difícil invocar a responsabilidade de uma empresa-mãe pelo comportamento de uma das suas filiais com base na confusão dos respectivos patrimónios (144), pois o rigor das provas exigidas pelo Tribunal de Cassação para o demonstrar é extremamente elevado.
(156)
No caso em apreço, recorda-se que a Comissão sublinhou já que «[…] dado que o IFP e as filiais em causa são entidades jurídicas distintas, as suas contas estão separadas» (145). Além disso, as convenções assinadas entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais, nomeadamente os acordos exclusivos de transferência de tecnologia ou de disponibilização de pessoal (146), não têm o carácter de uma desordem generalizadas das contas que justifique uma reunificação dos patrimónios, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Cassação, uma vez que cada prestação era contabilizada especificamente nos balanços respectivos de cada entidade do grupo IFP, como se demonstrará, nomeadamente, nas secções 7.1.4 e 7.3.
(157)
No que se refere à «pessoa colectiva fictícia», seria necessário caracterizar a inexistência de certos elementos no contrato de sociedade da filial (affectio societatis), de modo a demonstrar que não tem uma existência social real. O Tribunal de Cassação (147) considera estar em presença de uma sociedade fictícia quando a pessoa colectiva contra a qual foi iniciado o processo tem apenas uma existência aparente, pois não exerce uma actividade distinta (148) da do accionista de controlo, seja este uma pessoa singular ou colectiva.
(158)
Com base em informações disponíveis publicamente (149), a Comissão observa também que o estabelecimento público IFP e a Axens, a Beicip-Franlab e a Prosernat não têm os mesmos elementos de identificação nem os mesmos estabelecimentos:
a)
O estabelecimento público IFP está inscrito no Registo do Comércio e das Sociedades (a seguir designado«RCS») de Nanterre, com o número B 775 729 155, e a sua sede social situa-se em Rueil-Malmaison (150). O estabelecimento público IFP dispõe de dois estabelecimentos situados em França, em Solaize (151) e em Pau (152), respectivamente.
b)
A Axens está inscrita no RCS de Nanterre, com o número B 599 815 073, e a sua sede social situa-se igualmente em Rueil-Malmaison, mas num endereço diferente (153) do da sua empresa-mãe. Os seus centros de exploração situam-se também em locais diferentes dos da sua empresa-mãe, na maior parte dos casos no exterior da França: nos Estados Unidos, em Houston (Texas), em Princeton (New Jersey), em Savannah (Geórgia) e em Calvert City (Kentucky), no Canadá, em Brockville (Ontário), na China, em Pequim, no Japão, em Tóquio, na Índia, em Nova Deli, no Bahrein e na Rússia, em Moscovo;
c)
A Beicip-Franlab está inscrita no RCS de Nanterre, com o número B 679 804 047, e a sua sede social situa-se igualmente em Rueil-Malmaison, mas num endereço diferente (154) dos da sua empresa-mãe e da Axens. Tem filiais e escritórios em numerosos países do mundo, nomeadamente no Barhein, em Abu Dhabi, na Líbia, em Tripoli, na Malásia, em Kuala Lumpur, nos Estados Unidos, em Houston, no Texas, no México, em Villahermosa, no Brasil, no Rio de Janeiro, e na Rússia, em Moscovo;
d)
A Prosernat está inscrita no RCS de Nanterre, com o número B 315 251 330, e a sua sede social situa-se em Puteaux (155). A empresa informa (156) que está presente em cerca de vinte países do mundo, nomeadamente na América do Sul (Argentina, Brasil, Venezuela), na Europa (Grã-Bretanha, Itália, Noruega), no Norte de África (Argélia, Egipto), nos países do Golfo (Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos, Koweit, Omã, Qatar), no Irão, na Rússia e na Comunidade de Estados Independentes, bem como no Sudeste Asiático.
(159)
Além disso, no caso em apreço, as actividades económicas exercidas por cada uma das filiais são reais, pelo que não podem, razoavelmente, ser classificadas como fictícias, tanto mais que o Tribunal de Cassação aplica critérios muito exigentes para classificar uma pessoa colectiva como «fictícia» (157):
a)
A empresa Axens, criada em 2001, exerce efectivamente uma actividade económica no mercado dos catalisadores e das tecnologias para as indústrias de refinação e petroquímicas, no âmbito da qual emprega mais de 600 pessoas e graças à qual realiza um volume de negócios anual de cerca de 300 milhões de EUR.
b)
A empresa Beicip-Franlab, criada em 1967, exerce uma actividade efectiva de edição e difusão de software especializado no domínio da exploração de campos petrolíferos, bem como de realização de estudos e prestação de consultoria. Esta actividade mobiliza mais de uma centena de trabalhadores e realiza um volume de negócios anual da ordem dos 40 milhões de EUR.
c)
A sociedade Prosernat, adquirida em 2001, desenvolve a sua actividade no domínio dos estudos e serviços e da produção de equipamentos de tratamento de gás e de dessulfuração. Para exercer esta actividade, a empresa emprega cerca de 70 pessoas e realiza um volume de negócios anual da ordem dos 50 milhões de EUR.
(160)
Decorre do que precede que, à excepção do caso da má gestão, que será analisado nos pontos 161 a 164, é evidente que os casos extremamente limitados (a filial é uma pessoa colectiva fictícia ou existe confusão entre os patrimónios da filial e da empresa-mãe) previstos pela jurisprudência para invocar a responsabilidade da empresa-mãe por actos das suas filiais não se verificam no caso em apreço. Por consequência, a Comissão considera que não estão preenchidas as condições de invocação automática da responsabilidade do estabelecimento público IFP em caso de liquidação das suas filiais Axens, Beicip-Franlab e Prosernat.
β) Responsabilidade por má gestão da filial pela empresa-mãe
(161)
A má gestão no exercício do controlo da filial é tradicionalmente susceptível de gerar a responsabilidade da empresa-mãe (158). Quando esta última cometeu erros no controlo que deve exercer sobre a gestão das suas filiais, «nomeadamente no caso de grupos de empresas, a jurisprudência autoriza a invocação da responsabilidade da empresa-mãe» (159). A doutrina refere a este respeito que o erro de gestão da empresa-mãe, que se comportou como dirigente de direito ou de facto da filial em dificuldade, é susceptível de gerar a sua responsabilidade (160) em caso de liquidação. Com efeito, a empresa-mãe pode ser considerada responsável, na sua qualidade de sócia da filial (161), se os erros que estiveram na origem das dificuldades da empresa controlada lhe podem ser imputados (162).
(162)
O direito comum prevê, portanto, a responsabilidade dos dirigentes pela sua empresa, os seus sócios ou os seus credores (163). No caso de um grupo, os credores de uma das filiais em situação de cessação de pagamentos tentarão demonstrar que a empresa-mãe tinha a qualidade de dirigente - de direito ou de facto (164) - da filial. Por consequência, a responsabilidade por erro de uma empresa-mãe em relação à sua filial é consagrada, nomeadamente, pelo direito dos processos colectivos (165) e, mais precisamente, no âmbito da acção de responsabilidade por insuficiência de activos (166), na condição de que essa empresa se tenha comportado como dirigente (167) da sua filial. Contudo, para que possa ser invocada a responsabilidade por erro da empresa-mãe, é necessário provar esse erro e, principalmente, o nexo de causalidade entre o erro e os danos causados pelo comportamento da filial (168).
(163)
De qualquer modo, decorre do que precede que estas acções de responsabilidade não equivalem de modo algum a garantias, pois baseiam-se sempre na responsabilidade por erro da empresa-mãe. Também não são susceptíveis de estabelecer um princípio geral de responsabilidade da empresa-mãe por actos das suas filiais, que ignoraria o princípio da limitação da responsabilidade do accionista à sua participação inicial em sociedades anónimas, à excepção das hipóteses de essas sociedades anónimas serem entidades fictícias ou de confusão do seu património com o da sua empresa-mãe que, no caso em apreço, podem ser afastadas.
(164)
Em suma, decorre da jurisprudência do Tribunal de Cassação que o recurso ao princípio da responsabilidade por erro da empresa-mãe na gestão da filial não constitui de modo algum um mecanismo equivalente a um regime de garantia.
ii) Projectos recentes de reforma da responsabilidade por actos de terceiros
(165)
No estado actual do direito, afigura-se assim, de acordo com as conclusões de um relatório parlamentar de informação recente (169), que «as soluções facultadas pela jurisprudência evidenciam o obstáculo que constitui a pessoa colectiva no âmbito da imputação da responsabilidade» (170) (sublinhado nosso).
(166)
Este obstáculo parece ser de tal forma decisivo, que foi iniciado recentemente em França um debate sobre a oportunidade de uma reforma do Código Civil que alargaria a responsabilidade por actos de terceiros às situações de dependência económica (171) (nomeadamente às relações existentes entre as filiais de um grupo e a sua empresa-mãe). Certas associações de consumidores (172) referidas no relatório parlamentar supracitado lamentam, em especial, que a técnica de «criação de filiais» das empresas permita, em caso de litígio ulterior, que certas entidades invoquem a fragmentação jurídica das empresas do grupo quando está em causa a responsabilidade de uma filial, apesar de as propostas comerciais apresentarem a imagem de um grupo de empresas perfeitamente integradas, que prestavam um conjunto de serviços.
(167)
O artigo 1355 do anteprojecto Catala (173) propôs recentemente que fosse instaurada uma nova fundamentação da responsabilidade por actos de terceiros que poria em causa o princípio da autonomia jurídica das filiais:
«Artigo 1355.o
Somos responsáveis de pleno direito pelos danos causados por aqueles cujo modo de vida regulamos ou cuja actividade organizamos, enquadramos ou controlamos, no nosso próprio interesse […]».
(168)
Os comentários apresentados pelos redactores deste anteprojecto são esclarecedores no que se refere às inovações propostas por este texto em matéria de responsabilidade extracontratual por actos de terceiros. A adopção deste texto acrescentaria como fundamento possível «o facto de enquadrar ou de organizar a actividade de outrem no interesse pessoal daquele que exerce esse controlo» (174), o que alteraria profundamente o estado actual do direito, tanto mais que estas responsabilidades passariam a ser estritas, uma vez que não estariam «subordinadas à prova do erro do responsável, mas sim à de um facto que seria susceptível de gerar a responsabilidade pessoal do autor directo, se não tivesse agido sob o controlo de terceiros» (175).
(169)
O segundo parágrafo do artigo 1360.o do anteprojecto aplica este princípio ao caso da responsabilidade da empresa-mãe de um grupo de empresas por actos das suas filiais:
«Artigo 1360.o
[…] Da mesma forma, é responsável quem controla a actividade económica ou patrimonial de um profissional em situação de dependência, agindo embora por sua própria conta, quando a vítima estabelece que o dano está relacionado com o exercício do controlo. É o caso, nomeadamente, das empresas-mãe em relação aos danos causados pelas suas filiais ou dos cedentes em relação aos danos causados pelos seus concessionários)» (sublinhado nosso).
(170)
Decorre do que precede que, a contrario, no estado actual do direito francês, a invocação da responsabilidade da empresa-mãe por actos da sua filial pressupõe efectivamente, tal como acima exposto, que seja provado que o erro da primeira esteve na origem da situação da segunda.
(171)
No que se refere à evolução previsível do direito positivo francês, a Comissão toma nota do facto de que a reforma prevista nesta matéria parece ter sido abandonada. Com efeito, no relatório parlamentar supracitado, o grupo de trabalho da Comissão das Leis manifestou-se contra a «consagração da existência de uma responsabilidade sem falta decorrente de um estado de dependência económica» (Recomendação n.o 19). De resto, não parece estar prevista actualmente uma reforma nesse sentido: pelo menos, não consta da proposta de Lei n.o 657 relativa à reforma da responsabilidade civil (176), apresentada na sessão ordinária de 2009-2010 (registada em 9 de Julho de 2010 pela Presidência do Senado).
(172)
Em suma, ao contrário da responsabilidade do Estado em caso de incumprimento dos seus estabelecimentos públicos, que tem as características de um mecanismo de garantia, devido, nomeadamente, à sua automaticidade, no estado actual do direito francês não é reconhecida a responsabilidade implícita e automática das empresas-mãe pelos actos das suas filiais de direito privado colocadas em situação de liquidação judicial.
B. Os credores das filiais do estabelecimento público IFP não dispõem de qualquer garantia quanto à manutenção da sua existência e/ou das suas obrigações
(173)
Com base no que precede, a Comissão conclui que caso as filiais do estabelecimento público IFP, na sua qualidade de sociedades anónimas, se extinguissem na sequência de um processo de liquidação, os seus direitos e obrigações desapareceriam com elas. Nessas circunstâncias, o seu accionista de controlo, o estabelecimento público IFP, teria certamente possibilidade de injectar previamente capitais (177), para evitar a sua extinção/liquidação. Essa entrada de capitais seria então susceptível de assegurar a manutenção dos créditos detidos por terceiros sobre essas filiais.
(174)
Contudo, tal constituiria uma opção estratégica do estabelecimento público, e não uma obrigação legal que se lhe imporia automaticamente. Por outro lado, essa opção seria estreitamente enquadrada pelo direito aplicável aos auxílios estatais: na hipótese de essa intervenção em capital se não justificar como o comportamento de um investidor privado numa economia de mercado, estaria sujeita ao controlo (e ao acordo) prévios da Comissão Europeia, após notificação pelas autoridades francesas.
(175)
Portanto, a Comissão pode concluir que, em caso de processo de liquidação, os credores das filiais do estabelecimento público IFP não dispõem de nenhuma certeza quanto à regularização dos seus créditos.
C. Conclusão sobre a inexistência de uma garantia estatal que cubra as filiais de direito privado do estabelecimento público IFP
(176)
Com base no que precede, a Comissão conclui que, ao contrário dos credores do estabelecimento público IFP, os credores das filiais de direito privado do grupo IFP não dispõem de qualquer garantia, nem quanto ao reembolso dos seus créditos individuais, nem quanto à manutenção da existência dessas sociedades anónimas em caso de liquidação. Por conseguinte, estas filiais de direito privado não estão cobertas pela garantia ilimitada de que beneficia o estabelecimento público IFP por força do seu estatuto. A Comissão baseia a sua análise no facto de que os credores das filiais de direito privado do estabelecimento público IFP:
-
estão sujeitos aos procedimentos de direito comum em matéria de recuperação e de liquidação de empresas;
-
no estado actual do direito francês, não podem invocar automaticamente a responsabilidade do accionista de controlo das filiais, o estabelecimento público IFP (e, portanto, do Estado francês) pelo comportamento dessas filiais; com efeito, devem provar previamente que o estabelecimento público cometeu um erro, o que exclui que essa invocação da responsabilidade seja automática e possa, portanto, ser equiparada a um mecanismo de garantia.
(177)
A Comissão sublinha que adoptou já conclusões semelhantes, noutros casos em que considerou que uma sociedade anónima detida a 100 % por um estabelecimento público ou pelo próprio Estado não estava coberta pela garantia pública ilimitada de que beneficiava o seu accionista. No que se refere às sociedades anónimas detidas directamente pelo Estado, a Comissão tem vindo a considerar, desde 2003, no processo EDF (178), que a transformação de um EPIC numa sociedade anónima de direito comum e, portanto, a sua sujeição ao direito comum em matéria de falência, tinha o efeito de suprimir a garantia de que a empresa beneficiara até aí. Esta posição foi confirmada recentemente quando a própria La Poste foi transformada numa sociedade anónima (179) detida a 100 % pelo Estado. No que se refere às sociedades anónimas detidas por estabelecimentos públicos, a Comissão reconheceu, na decisão supracitada relativa à criação da La Banque Postale, que o estatuto jurídico de uma filial desse tipo, uma sociedade anónima detida integralmente por um estabelecimento público (nesse caso pela La Poste, que tinha nessa altura um estatuto de direito público equiparável ao um EPIC) permitia em si mesmo excluir a existência de uma garantia ilimitada ao nível dessa filial (180).
7.1.2 NATUREZA ECONÓMICA DAS ACTIVIDADES DO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP COBERTAS PELA GARANTIA ILIMITADA
(178)
Como referiu já a Comissão nas suas decisões anteriores relativas ao estabelecimento público IFP (181), nos termos dos seus estatutos, o estabelecimento público IFP desempenha três missões:
-
uma missão de investigação e de desenvolvimento nos domínios da prospecção petrolífera e de gás, das tecnologias de refinação e petroquímica,
-
uma missão de formação de engenheiros e técnicos,
-
uma missão de informação e documentação dos sectores.
(179)
As autoridades francesas, como se recorda no ponto 31, consideram que o estabelecimento público IFP é um organismo de investigação incumbido do desempenho de uma tripla missão de interesse geral (investigação, formação e documentação).
(180)
A Comissão considera igualmente que, tendo em conta as missões que lhe são confiadas, o estabelecimento público IFP pode ser classificado como um «organismo de investigação», na acepção do ponto 2.2, alínea d), do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação (182) (a seguir, «Enquadramento I&D&I»): o seu objectivo principal consiste em exercer actividades de investigação fundamental (183), de investigação industrial (184) ou de desenvolvimento experimental (185) e em divulgar os seus resultados através do ensino, publicações ou transferência de tecnologia.
(181)
Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (186), o financiamento público das actividades exercidas por um organismo de investigação (incluindo a respectiva cobertura por uma garantia pública ilimitada) é susceptível (187) de implicar a concessão de um auxílio estatal, desde que o organismo em causa exerça uma actividade económica, ou seja, uma actividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado (188), e isto independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento.
(182)
No que se refere precisamente à natureza económica (ou não económica) das actividades exercidas pelos organismos de investigação, a Comissão tem vindo a especificar ao longo da sua prática decisória (189) o que considerava integrar cada uma destas categorias.
(183)
No que se refere às principais actividades dos organismos de investigação, a Comissão considera que constituem, em princípio, actividades de tipo não económico, nomeadamente:
-
as actividades de formação tendo em vista alargar os recursos humanos e melhorar as suas qualificações;
-
as actividades de realização de I&D independente tendo em vista dispor de mais conhecimentos e de uma melhor compreensão, incluindo I&D em colaboração;
-
a divulgação dos resultados da investigação.
(184)
A Comissão entende também que a transferência de tecnologia (concessão de licenças, criação de produtos derivados ou de outras formas de gestão dos conhecimentos produzidos pelo organismo de investigação) constitui uma actividade não económica, se for «de natureza interna» (190) e se todas as receitas assim geradas forem reinvestidas nas actividades principais dos organismos de investigação.
(185)
Em contrapartida, a Comissão considera que a investigação realizada mediante contrato com a indústria e o arrendamento de infra-estruturas de investigação e actividades de consultoria (191) se incluem nas actividades económicas.
(186)
No caso em apreço, a garantia ilimitada concedida ao estabelecimento público IFP por força do seu estatuto de EPIC abrange simultaneamente as suas actividades não económicas (o que, em si mesmo, não coloca problemas do ponto de vista do direito dos auxílios estatais) e as suas actividades económicas, que são de dois tipos.
(187)
No que se refere ao primeiro tipo de actividades económicas, as autoridades francesas, considerando embora, como se refere no ponto 31, que as actividades do estabelecimento público IFP são, na sua maioria, de natureza não económica, reconheceram nas suas cartas de 13 de Janeiro e de 16 de Julho de 2010 que, além dos domínios de actividade exclusivos das suas filiais, o estabelecimento público IFP realizava prestações de serviços que consistiam essencialmente na locação de materiais e de instalações, na disponibilização de pessoal e na prestação de serviços jurídicos às suas filiais, bem como em investigação contratual por conta de terceiros e das suas filiais. Como se refere no ponto 185, essas actividades são de carácter económico, na acepção habitualmente dada pela Comissão.
(188)
No que se refere ao segundo tipo de actividades económicas, as transferências de tecnologia como a concessão de licenças, a criação de produtos derivados ou outras formas de gestão dos conhecimentos produzidos pelo organismo de investigação constituem em princípio, como se recorda no ponto 184, actividades não económicas, se forem de natureza interna e se as receitas geradas forem reinvestidas integralmente na investigação pública. Porém, no caso em apreço, como o concluiu a Comissão na decisão C 51/2005 supracitada, as relações muito específicas que o estabelecimento público IFP mantém com algumas das suas filais permitem concluir que «[…]certas actividades do estabelecimento público IFP não se incluem no domínio das actividades não económicas, na medida em que dão origem a uma exploração comercial pelas suas filiais» (192). A Comissão concluiu, efectivamente, que as filiais em causa não podem ser consideradas como operadores autónomos em relação à sua empresa-mãe, na medida em que as suas actividades se integram na estratégia de desenvolvimento do estabelecimento público IFP, que este exerce sobre as filiais um controlo não só jurídico, mas também de facto, que os acordos exclusivos constituem uma prova de forte integração económica e que o estabelecimento público IFP e as suas filiais têm uma imagem comum junto dos operadores dos sectores em causa. As transferências de tecnologia, nomeadamente as que estão relacionadas com actividades de investigação industrial (193), entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens, Beicip-Franlab e Prosernat devem, portanto, ser classificadas como actividades económicas, na acepção do direito da concorrência.
7.1.3 ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA PRESENTE DECISÃO
(189)
Decorre da secção 7.1.1 que só as actividades executadas directamente pelo estabelecimento público IFP estão cobertas pela garantia estatal, ao contrário das actividades executadas pelas suas filiais de direito privado, que não são abrangidas por essa cobertura.
(190)
Por outro lado, entre as actividades executadas directamente pelo estabelecimento público IFP, só a cobertura pela garantia estatal das que são de natureza económica comporta eventualmente um auxílio estatal, sob reserva de que estejam igualmente preenchidas as outras condições previstas no artigo 107.o, n.o 1, de TFUE.
(191)
Por último, decorre da secção 7.1.2 que essas actividades económicas se limitam, por um lado, às actividades de investigação contratual executadas pelo estabelecimento público IFP e, por outro, às actividades de transferência de tecnologia nos domínios de actividade exclusivos das filiais Axens, Prosernat e Beicip-Franlab, bem como às actividades de locação de infra-estruturas, disponibilização de pessoal e prestação de serviços jurídicos.
7.1.4 EXISTÊNCIA DE UMA VANTAGEM SELECTIVA PARA O GRUPO IFP
(192)
Para analisar as vantagens eventuais que o grupo IFP poderia retirar da garantia ilimitada concedida à sua empresa-mãe, o estabelecimento público IFP, por força do seu estatuto de EPIC, a Comissão procederá em duas fases: analisará inicialmente as eventuais vantagens conferidas à empresa-mãe (7.1.4.1), para examinar seguidamente as que seriam transferidas potencialmente para as suas filiais (7.1.4.2).
7.1.4.1 Vantagens conferidas ao estabelecimento público IFP
(193)
Na decisão de início do procedimento supracitada, em conformidade com o ponto 2.1.3 da Comunicação relativa às garantias acima referida, a Comissão mencionou que considerava que o estabelecimento público IFP poderia retirar uma vantagem do seu estatuto de EPIC principalmente através de condições de financiamento (194) mais favoráveis nos mercados de capitais, vantagem que resultaria da inaplicabilidade, às pessoas colectivas de direito público, do procedimento de direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial. Por outro lado, em caso de incumprimento do estabelecimento público, a Comissão observou que a garantia estatal abrangeria todos os créditos do estabelecimento público IFP, que, como se especifica no ponto 71 da decisão de início do procedimento, «podem ser não só financeiros, mas também comerciais ou ainda de outra natureza», nomeadamente créditos detidos pelos fornecedores (cujas facturas não foram pagas), ou por clientes (a quem não foram prestados os serviços previstos).
(194)
Assim, na sequência de uma análise aprofundada da medida em causa, a Comissão considera que será conveniente analisar a existência de uma vantagem eventual conferida ao estabelecimento público IFP a nível das suas relações com as instituições bancárias e financeiras (A), com os seus fornecedores (B) e com os seus clientes (C).
A. Inexistência de vantagens a nível das relações com as instituições bancárias e financeiras
(195)
Na decisão de início do procedimento supracitada, embora a Comissão reconheça que o estabelecimento público IFP não é objecto de uma notação financeira por uma agência de notação externa (195), observa que os financiamentos concedidos ao estabelecimento público IFP são necessariamente objecto de uma apreciação do risco de incumprimento por parte dos credores (196). Atendendo a que o estabelecimento público IFP «recorre ao mercado de crédito para financiar a sua dívida», a Comissão refere que, na fase da análise preliminar, não pode excluir que o estabelecimento público IFP possa beneficiar de uma vantagem económica associada ao facto de os mercados financeiros terem em conta, na sua apreciação, o papel de fiador das dívidas do estabelecimento público IFP assumido pelo Estado.
(196)
Na sequência da análise aprofundada, a Comissão toma nota dos elementos transmitidos pela França, referidos no ponto 64 supra, que são resumidos no Quadro 1, incluído no presente ponto (em que a sigla «K EUR» significa «milhares de EUR»).
Quadro 1
Endividamento do estabelecimento público IFP no período de 2005 - 2010
Entidade:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
em K EUR
em K EUR
em K EUR
em K EUR
em K EUR
em K EUR
Empréstimos e dívidas junto de instituições de crédito (197)
Prazos inferiores a um ano (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Prazos superiores a um ano
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) dos quais empréstimos bancários normais e saldos credores de bancos
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Taxas de juros dos empréstimos e dívidas contraídos junto de instituições de crédito:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Taxa de juro + margem
Taxa de juro + margem
Taxa de juro + margem
Taxa de juro + margem
Taxa de juro + margem
Taxa de juro + margem
Empréstimos a médio e longo prazo
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Empréstimos bancários e linhas de crédito de curto prazo
[Banco n.o 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banco n.o 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banco n.o 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banco n.o 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Decorre destes elementos que, no que se refere às dívidas a mais de um ano, o estabelecimento público IFP não recorreu a empréstimos junto de instituições de crédito desde a alteração do seu estatuto, ou seja, no período compreendido entre 2006 e 2009 para o qual estão disponíveis dados. No mesmo período posterior à alteração do estatuto, o estabelecimento público IFP recorreu uma única vez, em 2009, a um empréstimo a menos de um ano, no montante insignificante de […] (*) EUR. Por outro lado, é incontestável que a taxa praticada na altura por [o Banco n.o 3] (**) (EONIA + […] (*) %) era superior em […] (*) pontos de base (em igualdade de circunstâncias) à taxa negociada pelo estabelecimento público IFP em 2005 com [o Banco n.o 1] (**) (EONIA + […] (*) %), quando era ainda uma pessoa colectiva de direito privado e, portanto, não estava ainda coberto pela garantia estatal de que beneficia actualmente por força do seu estatuto de estabelecimento público.
(198)
No que se refere especificamente ao ano de 2010, as autoridades francesas informaram que o estabelecimento público IFP tinha recebido quatro propostas de linhas de crédito de […] (*) EUR, a taxas a um ano que variavam entre EONIA + […] (*) %, junto de [o Banco n.o 4] (**) (acrescida da comissão de imobilização de fundos de […] (*) %, ou seja, […] (*) EUR) ou de [o Banco n.o 5] (**) (acrescida da comissão de imobilização de fundos de […] (*) %, ou seja, […] (*) EUR) e a taxa EONIA + […] (*) %, junto de [o Banco n.o 3] (**) (acrescida da comissão de imobilização de fundos de […] (*) %, ou seja, […] (*) EUR) ou de [o Banco n.o 1] (**) (acrescida da comissão de imobilização de fundos de […] (*) %, ou seja, […] (*) EUR). O estabelecimento público IFP recebeu também uma outra proposta «spot» de [o Banco n.o 3] (**) (em função do prazo de saque escolhido), a uma taxa igual à EURIBOR + […] (*) %. A Comissão regista o facto de essas taxas serem equivalentes às que o estabelecimento público IFP negociava antes da alteração do seu estatuto, em 2006, quando era ainda uma pessoa colectiva de direito privado não coberta por uma garantia estatal.
(199)
Tendo em conta o que precede, a Comissão reconhece que, no período compreendido entre a data de alteração do seu estatuto e 2010, o estabelecimento público IFP não retirou vantagens económicas reais do seu estatuto de EPIC nas suas relações com as instituições bancárias e financeiras. Por outras palavras, afigura-se que a vantagem potencial que a empresa teria podido retirar da garantia ilimitada, sob a forma de taxas de juro de empréstimos mais favoráveis do que as condições de mercado, não se materializou no período considerado.
(200)
Como é evidente, esta conclusão só é válida para o passado, uma vez que a Comissão não pode presumir qual será o comportamento futuro dos operadores de mercado ou como evoluirá a sua percepção do impacto da garantia estatal sobre o risco de incumprimento do estabelecimento público IFP. Portanto, no âmbito dos relatórios anuais que as autoridades francesas deverão apresentar futuramente à Comissão, será conveniente que essas autoridades prestem informações relativas aos níveis e às condições de endividamento do estabelecimento público IFP, apresentando provas de que esses empréstimos estão em conformidade com as condições de mercado, ou incluam o equivalente-subvenção bruto do auxílio correspondente na estimativa dos montantes máximos dos efeitos da garantia, aplicando uma metodologia análoga à que é descrita no quadro 6 do ponto 300.
(201)
Por último, a Comissão regista a proposta das autoridades francesas segundo a qual seria inserida a seguinte menção no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato):
«A emissão/o programa/o empréstimo não beneficiam de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado. Em caso de insolvência, o Estado não será obrigado a assumir a responsabilidade financeira do IFP para o pagamento do crédito».
(202)
Assim, este compromisso, combinado com todas as outras obrigações que incumbem à França, e mesmo que não permita resolver por si só a questão da existência da garantia, permitirá eventualmente aplicar a excepção do risco aceite e limitar consideravelmente as eventuais repercussões negativas da garantia.
B. Vantagem a nível das relações com os fornecedores
(203)
No que se refere aos fornecedores, ao contrário do que o afirmam as autoridades francesas (ver ponto 65), não basta que o estabelecimento público IFP esteja sujeito a uma obrigação de realização de concursos, ao abrigo do direito da União Europeia ou do direito nacional, para excluir todas as vantagens decorrentes do seu estatuto de EPIC: no âmbito dos concursos públicos organizados, todos os candidatos-fornecedores podem antecipar a impossibilidade de falência do estabelecimento público IFP quando participam num concurso. Portanto, em matéria de compras públicas será conveniente estabelecer uma distinção entre a redução dos preços associada aos ganhos de eficiência obtidos através da participação dos proponentes num convite à apresentação de propostas (que, como o sublinhou a Comissão no relatório citado pelas autoridades francesas, constitui um autêntico «benefício social») e a redução dos preços que resulta da apreciação mais favorável, por parte dos seus co-contratantes, do risco de incumprimento de uma entidade que sabem estar protegida do risco de liquidação judicial pelo seu estatuto de estabelecimento público. Estes dois factores, que tendem ambos a contribuir para a redução dos preços do aprovisionamento público, são de natureza intrinsecamente diferente, pelo que a Comissão não pode imputar ao primeiro os efeitos do segundo.
(204)
Para estimar a redução dos preços resultante de uma apreciação mais favorável do risco de incumprimento de um EPIC por parte dos seus fornecedores, a Comissão considera que deve argumentar em termos de custos da cobertura de um risco equivalente. Efectivamente, na ausência de uma garantia estatal, um fornecedor do estabelecimento público IFP que desejasse beneficiar de uma garantia comparável (ou seja, uma cobertura total do risco de incumprimento do seu co-contratante) poderia recorrer aos serviços de uma instituição de crédito ou de seguros especializada. Essa cobertura do risco de incumprimento é, por exemplo, proposta actualmente pelas empresas especializadas em factoring (199).
(205)
A Comissão observa que a remuneração desse serviço de factoring é constituída por dois elementos:
a)
uma comissão de financiamento (ou juros devedores), calculada prorata temporis para cobrir o financiamento antecipado do adiantamento concedido ao fornecedor, que depende, nomeadamente, da taxa de juro em vigor à data da cessão dos créditos;
b)
uma comissão de factoring propriamente dita, que varia (200) entre 0,7 % e 2,5 % do volume de negócios cedido, a uma taxa média de 1,5 %, calculada sobre o montante dos créditos transferidos, para pagamento dos serviços de gestão contabilística, de recuperação e de garantia de boa execução.
(206)
Na sua carta de 26 de Novembro de 2010, as autoridades francesas referiam que, segundo elas, as considerações da Comissão sobre as funções de factoring se baseavam numa apreciação incorrecta das razões que podem levar uma empresa a recorrer a esse tipo de serviços. As autoridades francesas reconhecem ser um facto, que as empresas de factoring podem assegurar a prestação de três tipos de serviços: adiantamentos de tesouraria, recuperação e garantia de créditos, mas especificam que podem prestar esses serviços conjunta ou separadamente. Com base num estudo efectuado em 2009 pelo Banco de França (201), acrescentam que a gestão delegada (ou seja, uma operação de financiamento sem recuperação dos créditos) estava a tornar-se preponderante na oferta de serviços das empresas de factoring, pelo que o recurso ao factoring se limitaria com uma frequência crescente a uma simples operação de tesouraria a favor do fornecedor. A Comissão toma nota desta observação.
(207)
Por outro lado, as autoridades francesas comunicaram o montante dos pagamentos efectuados desde 2004 pelo estabelecimento público IFP a empresas de factoring (202) (para regularização de aprovisionamentos necessários para os dois tipos de actividades, económicas e não económicas):
Quadro 2
Recurso ao factoring por parte dos fornecedores do estabelecimento público IFP no período de 2004 - 2010
Ano
Número de fornecedores em causa
Pagamentos a factors
(em EUR)
Número de facturas em causa
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totalidade do período
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
As autoridades francesas constatam que os pagamentos efectuados a factors pelo estabelecimento público IFP aumentaram a partir da data de alteração do seu estatuto, em 2006, deduzindo daí que esta evolução invalidaria o raciocínio da Comissão no que se refere à percepção do risco de cumprimento dos EPIC por parte de terceiros. Consideram, com efeito, que se o estabelecimento público IFP beneficiasse a partir de 2006 de uma cobertura estatal do seu risco de incumprimento, o recurso aos serviços de factors teria sido menos frequente a partir dessa data ou teria mesmo desaparecido totalmente.
(209)
Na medida em que, como o indicam as próprias autoridades francesas e é referido no ponto 206, o recurso ao factoring está cada uma vez mais relacionado com as necessidades de adiantamentos de tesouraria (incremento do serviço de gestão delegada), e cada vez menos com a assunção do risco de incumprimento (decréscimo do serviço de recuperação, financiamento e garantia) e na medida em que é impossível distinguir, na contabilidade do estabelecimento público IFP, o recurso dos seus fornecedores ao factoring por tipos de serviços prestados, a Comissão considera, pelo contrário, que a evolução identificada pelo estabelecimento público IFP não invalida o seu raciocínio e muito menos demonstra que os fornecedores do estabelecimento público IFP tenham concluído que o risco de incumprimento deste último teria aumentado na sequência da alteração do seu estatuto.
(210)
A Comissão reconhece que não está em condições de apresentar uma estimativa exacta do montante do prémio que seria necessário para cobrir os fornecedores contra o risco de incumprimento do estabelecimento público IFP se este não beneficiasse já de uma garantia estatal. A Comissão observa, contudo, que na medida em que a comissão de factoring referida na alínea b) do ponto 205, abrange na realidade a prestação de três serviços distintos (recuperação, financiamento e garantia contra o risco de não pagamento), o montante máximo mencionado de 2,5 % do volume de negócios garantido constitui, de qualquer modo, uma majoração do prémio que seria necessário para cobrir unicamente o risco de incumprimento.
(211)
De qualquer modo, as autoridades francesas continuam a ter a possibilidade de notificar uma metodologia mais precisa para estimar a vantagem conferida pela garantia ao estabelecimento público, a nível das relações com os seus fornecedores. Uma metodologia baseada numa peritagem económica debatida em contraditório no âmbito da instrução poderá eventualmente ser objecto de uma decisão positiva da Comissão e ser utilizada pela França para cumprir as suas obrigações de informação, tal como estabelecidas no articulado da presente decisão.
(212)
No que se refere aos montantes em causa, as autoridades francesas informaram na sua carta de 26 de Novembro de 2010 que os custos de aquisição desses bens e serviços eram incorporados directamente nas taxas de valorização do pessoal afectado às actividades relacionadas com a aquisição dos referidos bens e serviços (204). Por outro lado, no que se refere às actividades de refacturação de pessoal destacado e de instalações, estas últimas não implicam despesas específicas significativas, uma vez que o conjunto dos respectivos custos era já integrado nos custos estruturais do estabelecimento.
(213)
Por último, no que se refere aos bens e serviços adquiridos especificamente para executar apenas actividades económicas, o montante médio anual desses fornecimentos representa apenas, segundo as autoridades francesas, uma pequena fracção (205) do volume de negócios anual médio realizado pelo estabelecimento público IFP. No que se refere à investigação contratual, com base nas informações recolhidas pelo estabelecimento público IFP através do seu sistema de contabilidade analítica, o montante médio anual dos fornecimentos adquiridos pelo estabelecimento público IFP para prestar os seus serviços ascendeu, entre 2006 e 2009, a […] (*) EUR por ano.
(214)
A Comissão considera que, no exercício das suas actividades económicas, o estabelecimento público IFP beneficiou de uma vantagem económica real, que consistiu numa redução dos preços praticados pelos seus fornecedores, em consequência de uma apreciação mais favorável, por parte destes últimos, do risco de incumprimento da empresa. Não estando embora em condições de quantificar com precisão o montante exacto dessa vantagem, a Comissão considera que, de qualquer modo, não é susceptível de exceder um montante da ordem de […] (*) EUR por ano (206), em média, no período considerado (2006-2009).
(215)
Por último, a Comissão observa que essa vantagem obtida pelo estabelecimento público IFP no que respeita à sua relação com os seus fornecedores é selectiva, na medida em que os seus concorrentes, que continuam a estar sujeitos aos procedimentos de direito comum de recuperação e de liquidação judicial, não beneficiam de uma garantia comparável conferida pelo Estado e intrinsecamente ligada ao estatuto de estabelecimento público do estabelecimento público IFP.
C. Vantagem a nível das relações com os clientes
(216)
No que se refere aos serviços de investigação prestados pelo estabelecimento público IFP, a Comissão toma nota das observações da empresa UOP Limited, quando esta refere que, em matéria de cessão de tecnologias, um domínio arriscado por natureza, os compradores são particularmente sensíveis às garantias que os prestadores desses serviços lhes podem fornecer, em termos de cobertura da responsabilidade tanto contratual como extracontratual.
(217)
Contudo, no que se refere à responsabilidade extracontratual, as autoridades francesas especificaram na sua carta de 13 de Janeiro de 2010 que, em França, as sociedades de direito privado e os estabelecimentos públicos estavam igualmente sujeitos ao regime de direito comum (artigo 1382.o do Código Civil, nomeadamente se estiver em causa o regime de responsabilidade delitual (207)). Acrescentaram que as actividades do estabelecimento público IFP apresentavam características específicas, na medida em que implicam a utilização de equipamento de laboratório e de produtos inflamáveis, explosivos ou tóxicos que são fontes potenciais de um risco «industrial» (208) importante, na acepção do termo utilizado habitualmente pelas seguradoras. Como tal, o estabelecimento público IFP subscreveu vários contratos de seguros para cobrir não só os riscos clássicos (responsabilidade civil), mas também riscos específicos, tais como os riscos associados às fontes ionizantes ou ainda os riscos ligados a avarias de máquinas junto dos poços petrolíferos. No que se refere à cobertura da responsabilidade civil, o contrato de seguros do estabelecimento público IFP cobre quatro riscos: responsabilidade civil de exploração, responsabilidade civil após entrega, responsabilidade civil profissional e danos ambientais.
(218)
Decorre do que precede que o estabelecimento público IFP não transferiu de modo algum para o Estado a sua responsabilidade extracontratual, assumindo o risco de accionar, em caso de sinistro, a garantia decorrente do seu estatuto de EPIC, mas que, pelo contrário, subscreveu no mercado os contratos de seguros necessários para cobrir esse risco.
(219)
No que se refere à responsabilidade contratual, de acordo com as informações oficiais fornecidas pelas autoridades francesas em resposta às observações da empresa UOP Limited, nomeadamente as que foram transcritas no ponto 91, em matéria de prestação de serviços, a responsabilidade do estabelecimento público IFP para com os seus clientes (quer para com as suas próprias filiais, quer para com terceiros) «está limitada a […] (*)% da remuneração efectivamente cobrada com um limite máximo susceptível de ascender eventualmente a […] (*)%, consoante os casos», de tal modo que, se o cliente considerar que o trabalho efectuado pelo estabelecimento público IFP é defeituoso, este último não poderá em caso algum ser obrigado a refazer indefinidamente esse trabalho. Por outro lado, a Comissão toma nota da observação das autoridades francesas, quando constatam que, em virtude do princípio da não cumulação das responsabilidades, uma parte contratante não pode invocar uma responsabilidade extracontratual para procurar obter uma indemnização por danos sofridos em virtude de uma relação contratual (209).
(220)
Não obstante, tendo em conta a garantia concedida pelo Estado ao estabelecimento público IFP, os seus clientes têm a certeza de que este último não se encontrará nunca em situação de liquidação judicial e, portanto, estará sempre em condições de cumprir as suas obrigações contratuais ou, na hipótese de o não fazer, de que serão indemnizados por esse incumprimento.
(221)
Em consonância com o raciocínio exposto nos pontos 204 e seguintes, no que se refere às relações com os fornecedores, a Comissão considera que, na ausência de uma garantia estatal, um cliente que quisesse beneficiar do mesmo nível de protecção deveria subscrever, junto de um intermediário financeiro (instituição bancária ou companhia de seguros, por exemplo), uma garantia de boa execução (em inglês, «performance bond»), para assegurar a boa execução do contrato que o vincula ao estabelecimento público IFP. A finalidade dessa protecção consistiria em garantir a esse cliente uma compensação financeira, em caso de prejuízo causado pela não execução (total ou parcial) do contrato.
(222)
A este respeito, a Comissão toma nota de que a França reconhece, ainda que com algumas reservas, e tal como foi referido no ponto 66, que «o único efeito possível para o estabelecimento público IFP que poderia ser identificado consistiria na redução dos encargos devidos à não subscrição de garantias de boa execução». As autoridades francesas concluem assim, sem mais explicações, que com base «nos montantes exigidos habitualmente pelos bancos e pelas companhias de seguros para prestar esse tipo de serviço, o resultado dessa redução constituiria um montante insignificante».
(223)
A Comissão sublinha, antes do mais, que no cálculo do custo de uma garantia de boa execução intervêm numerosos factores, nomeadamente o tipo de contrato e o montante coberto, os efectivos utilizados, a situação financeira, o risco de incumprimento e a sinistralidade da empresa cuja prestação é garantida, bem como outros elementos de ordem puramente financeira, tais como os honorários ou as comissões dos intermediários. Com base em informações disponíveis publicamente (210), a Comissão considera que a taxa praticada varia geralmente entre 1 % e 5 % do volume de negócios coberto.
(224)
A fixação dos preços da cobertura pelos intermediários especializados baseia-se em técnicas estatísticas, eventualmente aperfeiçoadas por tipo de risco, pelo que não é possível estabelecer a priori uma taxa fixa para uma garantia de boa execução. O preço final da garantia depende, em última análise, do montante estimado das perdas eventuais e da probabilidade de ocorrência das mesmas. Por conseguinte, se bem que em certos sectores possa ser proposta uma garantia de «execução perfeita» (por exemplo, nos sectores da engenharia civil e da construção e obras públicas ou do comércio internacional), no sector dos serviços de investigação contratual não parece ser viável garantir uma cobertura que vá além dos «melhores esforços», uma vez que a I&D é por natureza um domínio arriscado, em que o comprador dos trabalhos de investigação não tem certezas quanto ao facto de os resultados poderem ou não ser explorados. A este título, a Comissão observa que o montante garantido contratualmente aos clientes do estabelecimento público IFP, incluindo as suas filiais, se limita ao preço dos serviços de investigação prestados.
(225)
A Comissão reconhece que não está em condições de apresentar uma estimativa exacta do montante do prémio que seria necessário para garantir aos clientes (incluindo as filiais) os «melhores esforços» do estabelecimento público IFP na execução dos serviços de investigação prestados. Tendo sido interrogadas sobre este ponto, as autoridades francesas informaram na sua carta de 26 de Novembro de 2010 que também não dispunham de elementos sobre os níveis dos prémios exigidos no mercado para cobrir os riscos específicos no domínio da I&D. A Comissão considera, todavia, que o prémio que seria reclamado no mercado para cobrir esse risco (limitado aos «melhores esforços» de investigação e, portanto, menor do que o risco associado à «execução perfeita» de um contrato) deveria, logicamente, ser inferior às estimativas referidas no ponto 223. Portanto, a Comissão considera que uma taxa máxima de 5 % do volume de negócios gerado pela prestação do serviço coberto constituiria em todas as circunstâncias uma majoração do prémio que seria necessário para cobrir esse risco.
(226)
No que se refere ao montante das actividades económicas susceptíveis de serem abrangidas por essa garantia, a Comissão recorda que essas actividades são de dois tipos: por um lado, as actividades de locação de infra-estruturas, de disponibilização de pessoal de investigação e de prestação de serviços jurídicos, bem como as actividades de investigação contratual executadas pelo estabelecimento público IFP (tanto por conta de terceiros, como por conta das suas filiais) e, por outro lado, as actividades de transferência de tecnologias do estabelecimento público IFP para as suas filiais, nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat. Com efeito, no caso das actividades executadas pelo estabelecimento público IFP no domínio de actividade exclusivo da sua filial Beicip-Franlab (211), a Comissão constatou já que essas actividades são financiadas integralmente a partir das receitas obtidas no mercado da consultoria sobre exploração de campos petrolíferos e de supervisão dos software de exploração petrolífera. A Comissão estabeleceu, na decisão C 51/2005 supracitada, a inexistência de transferências intra-grupo do financiamento público do estabelecimento público IFP para a sua filial Beicip-Franlab, dado que as relações comerciais entre essas duas entidades se processam em condições normais de mercado. Uma vez que as remunerações pagas pela Beicip-Franlab ao estabelecimento público IFP cobrem «amplamente» (212) o custo dos trabalhos efectuados pelo IFP no domínio exclusivo da sua filial, a Comissão conclui que a fixação de preços implica que a Beicip-Franlab assume já, em quaisquer circunstâncias, um eventual impacto adicional da garantia estatal nos custos de investigação suportados pelo estabelecimento público IFP. Nestas condições, a cobertura pela garantia estatal das relações comerciais entre a filial e a sua empresa-mãe não é susceptível de conferir uma vantagem concorrencial às actividades executadas pelo estabelecimento público IFP nos domínios de investigação exclusivos da sua filial Beicip-Franlab. Por consequência, a sua eventual cobertura pela garantia estatal não constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(227)
No que respeita às actividades do primeiro tipo executadas pelo estabelecimento público IFP tanto por conta de terceiros, como por conta das suas filiais, na sua carta de 26 de Novembro de 2010 as autoridades francesas indicaram o montante das actividades económicas efectuadas pelo estabelecimento público IFP entre 2006 e 2009. Decorre dessas informações que o montante médio anual dos serviços de investigação prestados nesse período foi da ordem de […] (*) EUR, dos quais […] (*) EUR por conta de terceiros e […] (*) EUR por conta das filiais.
(228)
As autoridades francesas apresentaram, por outro lado, dados relativos aos serviços administrativos prestados pelo estabelecimento público IFP às suas filiais durante o mesmo período. Decorre dessas informações que, desde 2006, o montante médio anual refacturado pelo estabelecimento público IFP às suas filiais foi da ordem de […] (*) EUR para o pessoal destacado e de […] (*) EUR para os custos de domiciliação (213).
(229)
No que respeita às actividades do segundo tipo, a saber, as actividades de transferência de tecnologias do estabelecimento público IFP para as suas filiais nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat, sublinhe-se, antes do mais, que a decisão C 51/2005 incluía já os montantes relativos a essas actividades no ano de 2006:
a)
no domínio exclusivo da Axens, o estabelecimento público IFP efectuou estudos de viabilidade técnica prévios às actividades de investigação industrial no montante de […] (*) EUR e trabalhos de investigação industrial no montante de […] (*) EUR, ou seja, no total, uma actividade económica de […] (*) EUR.
b)
no domínio exclusivo da Prosernat, o estabelecimento público IFP efectuou estudos de viabilidade técnica no montante de […] (*) EUR e trabalhos de investigação industrial no montante de […] (*) EUR, ou seja, no total, uma actividade económica de […] (*) EUR.
c)
no total, o estabelecimento público IFP prestou assim serviços de investigação nos domínios exclusivos das suas filiais no montante de 56,4 milhões de EUR (dos quais 7,4 milhões relativos a estudos de viabilidade técnica e 49,0 milhões de EUR relativos a trabalhos de investigação industrial), enquanto o montante dos seus recursos próprios era apenas de […] (*) EUR, pelo que a Comissão considerou que essas actividades de investigação tinham sido subsidiadas por fundos públicos no valor de 11,3 milhões de EUR (ou seja, uma intensidade de auxílio (214) de 20 %).
(230)
No que se refere aos anos seguintes, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, da decisão C 51/2005 supracitada, até à data do termo da vigência dos acordos exclusivos, a França «apresentará à Comissão um relatório anual pormenorizado sobre os projectos executados pelo IFP nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat». As informações contidas nesses relatórios permitirão calcular exactamente o montante anual dos serviços de investigação executados pelo estabelecimento público IFP por conta das suas filiais e no seu domínio exclusivo.
(231)
Até à data, a França apresentou à Comissão os relatórios anuais relativos a 2007, 2008 e 2009. Tendo em conta os prazos necessários para o tratamento dos dados contabilísticos, o relatório relativo a 2010 será apresentado no decurso do ano de 2011.
(232)
Nos domínios exclusivos da Axens, estas actividades económicas relativas aos anos de 2007 a 2009 são sintetizadas no Quadro 3, incluído no presente ponto (em milhares de EUR).
Quadro 3
Actividades do estabelecimento público IFP nos domínios exclusivos da Axens, entre 2007 e 2009
(em milhares de EUR)
Total
Encargos totais
Recursos próprios totais
Recursos públicos (+) ou benefício (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Os serviços de investigação executados pelo estabelecimento público IFP no domínio exclusivo da Axens geraram assim uma actividade económica de […] (*) EUR em 2007, […] (*) EUR em 2008 e […] (*)EUR em 2009, comparável à que a Comissão constatara em relação a 2006 ([…] (*) EUR) na decisão C 51/2005.
(234)
Nos domínios exclusivos da Prosernat, estas actividades económicas relativas aos anos de 2007 a 2009 são sintetizadas no Quadro 4, incluído no presente ponto (em milhares de EUR).
Quadro 4
Actividades do estabelecimento público IFP nos domínios exclusivos da Prosernat entre 2007 e 2009
(em milhares de EUR)
Total
Encargos totais
Recursos próprios totais
Recursos públicos (+) ou benefício (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Os serviços de investigação executados pelo estabelecimento público IFP no domínio exclusivo da Prosernat geraram assim uma actividade económica de […] (*) EUR em 2007, […] (*) EUR em 2008 e […] (*) EUR em 2009, comparável à que a Comissão constatara em relação a 2006 ([…] (*) EUR) na decisão C 51/2005.
(236)
Com base no que precede, a Comissão considera que, no exercício das suas actividades económicas, o estabelecimento público IFP beneficiou de uma vantagem económica real, que consistiu na ausência de pagamento de um prémio correspondente à garantia de boa execução ou, pelo menos, de melhores esforços, que pôde proporcionar aos seus clientes em relação às suas actividades de investigação, inclusivamente às suas filiais Axens e Prosernat, no seu domínio exclusivo. Não estando embora em condições de quantificar com precisão o montante exacto desta vantagem, tendo em conta a especificidade do risco coberto, a Comissão considera que, de qualquer modo, não é susceptível de exceder, relativamente a cada prestação e a cada ano, os montantes indicados no Quadro 5, incluído no presente ponto (no qual a sigla «EUR» significa «EUR» e a sigla «M EUR» significa «milhões de EUR»):
Quadro 5
Majorações correspondentes à vantagem económica retirada entre 2006 e 2009 pelo estabelecimento público IFP nas relações com os seus clientes devido à garantia ilimitada
2006
2007
2008
2009
Prestação de serviços de investigação (fora dos domínios exclusivos das filiais)
VN
(em M EUR)
Majoração (215)
(prémio de cobertura)
VN
(em M EUR)
Majoração
(prémio de cobertura)
VN
(em M EUR)
Majoração
(prémio de cobertura)
VN
(em M EUR)
Majoração
(prémio de cobertura)
Por conta das filiais
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Por conta de terceiros
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestação de serviços administrativos
Refacturação do pessoal destacado
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Refacturação dos custos de domiciliação
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestação de serviços no domínio exclusivo da Axens
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Prestação de serviços no domínio exclusivo de Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Total para as filiais
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Total para terceiros
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
De qualquer modo, as autoridades francesas continuam a ter possibilidade de notificar uma metodologia mais precisa para estimar a vantagem conferida pela garantia ao estabelecimento público, nas relações com os seus clientes. Uma metodologia baseada numa peritagem económica debatida em contraditório no âmbito da instrução poderá eventualmente ser objecto de uma decisão positiva da Comissão e ser utilizada pela França para cumprir as suas obrigações de informação, tal como são estabelecidas no articulado da presente decisão.
(238)
Por último, a Comissão observa que a vantagem obtida pelo estabelecimento público IFP no que respeita à sua relação com os seus clientes é selectiva, na medida em que os seus concorrentes, que continuam a estar sujeitos aos procedimentos de direito comum de recuperação e de liquidação judicial, não beneficiam de uma garantia comparável conferida pelo Estado e intrinsecamente ligada ao estatuto de estabelecimento público do estabelecimento público IFP.
7.1.4.2 Vantagens transferidas para as filiais de direito privado do grupo IFP
(239)
No que se refere às filiais do estabelecimento público IFP, na decisão de início do procedimento a Comissão referiu que não podia excluir, na fase da análise preliminar, que «qualquer vantagem decorrente da qualidade de EPIC do estabelecimento público IFP, tal como, nomeadamente, condições de empréstimo mais favoráveis, poderia beneficiar igualmente as três filiais» (216).
(240)
Na sequência da presente análise aprofundada, pelas razões enumeradas na secção 7.1.1.2, tendo em conta a inexistência, no direito francês, da responsabilidade geral do accionista pelos actos das suas filiais, no âmbito dos grupos de empresas, não se pode considerar que o estabelecimento público IFP e, portanto, o Estado francês possam ser responsáveis pelo reembolso dos créditos detidos por terceiros sobre as actividades económicas da Axens e da Prosernat, nomeadamente na hipótese de estas últimas serem colocadas em situação de liquidação judicial.
(241)
Observe-se, contudo, que a Comissão, na decisão N 531/2005 supracitada, apesar de ter considerado, como se refere no ponto 177, que a La Banque Postale, na sua qualidade de sociedade anónima, continuava a estar sujeito ao direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial e não beneficiava, portanto, por sua própria conta, de uma garantia ilimitada do Estado, não deixou de analisar a questão de uma eventual transferência para a filial dos efeitos da garantia pública concedida ao seu único accionista (217).
(242)
Mais especificamente, a Comissão considerou (218) que a arquitectura de funcionamento do grupo criava condições de permeabilidade entre o accionista (La Poste) e a filial (La Banque Postale), devido ao efeito combinado dos seguintes factores: i) a utilização pela filial dos meios humanos e materiais disponibilizados pela sua empresa-mãe e ii) a remuneração desses meios com base nos custos suportados pela empresa-mãe, pelo que, em caso de vantagem económica susceptível de reduzir os custos da La Poste, a remuneração paga pela La Banque Postale à sua empresa-mãe teria sofrido uma redução equivalente, produzindo assim uma transferência (pelo menos parcial) dessa vantagem económica para a filial.
(243)
Da mesma forma, na decisão C 51/2005 supracitada, a Comissão considerou que existia uma certa porosidade, nomeadamente nas opções, em termos de fixação dos preços, dos serviços prestados pelo estabelecimento público IFP à Axens e à Prosernat, no seu domínio exclusivo, pelo que as relações comerciais intra-grupo não obedeceriam a uma lógica de mercado, mas proporcionariam antes, pelo contrário, a possibilidade de uma subvenção cruzada das actividades económicas das filiais pelos fundos públicos disponibilizados à empresa-mãe. Como se recorda no ponto 226, a Comissão concluiu, por outro lado, que as relações entre o estabelecimento público IFP e a sua filial Beicip-Prosernat (219)) se processavam em condições normais de mercado.
(244)
No processo supracitado relativo à La Banque Postale, a Comissão considerou que seria necessário que as autoridades francesas assumissem compromissos que permitissem criar um mecanismo que neutralizasse, a nível da filial, as vantagens eventualmente existentes para a empresa-mãe. No que se refere às condições de financiamento, essa obrigação era a seguinte: «em todas as operações, mencionar por escrito no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato) que, em conformidade com o direito francês (nomeadamente a necessidade de uma autorização legislativa expressa para cada garantia), a referida operação não beneficiará de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado. O prospecto de emissão relativo a cada uma das operações deverá divulgar esta disposição contratual» (220).
(245)
No caso em apreço, as autoridades francesas comprometeram-se, no que respeita às condições de contracção de empréstimos das filiais do estabelecimento público IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), a mencionar por escrito no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato) que «em conformidade com o direito francês (nomeadamente a necessidade de uma autorização legislativa expressa para cada garantia), a presente operação de financiamento não beneficiará de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado».
(246)
No que se refere à utilização, pelas filiais, dos recursos humanos e materiais disponibilizados pela sua empresa-mãe, como o observou a Comissão na decisão C 51/2005 supracitada, «caso tenha havido uma subvenção de actividades económicas, esta resulta do nível das remunerações pagas pelas filiais em causa à empresa-mãe, reflectindo-se nas contas do IFP» (221). Ora, na análise das contas do estabelecimento público IFP, os únicos elementos que não foram já tidos em conta pela Comissão, relativamente ao ano de 2006 na sua decisão C 51/2005 supracitada, e relativamente aos anos seguintes nos relatórios anuais transmitidos pelas autoridades francesas, são os que se relacionam com a cobertura, a título da garantia ilimitada, dos serviços prestados pelo estabelecimento público IFP às suas filiais. Uma vez que não foi pago ao Estado o prémio correspondente a uma garantia de boa execução ou, pelo menos, de melhores esforços, esse prémio também não pôde ser incluído nos preços dos serviços prestados às filiais.
(247)
Por consequência, deve considerar-se que a vantagem económica conferida ao estabelecimento público pela sua garantia estatutária foi transferida, a esse título, para as suas filiais de direito privado Axens e Prosernat.
(248)
No que se refere aos contratos com fornecedores comuns assinados conjuntamente pelo estabelecimento público IFP e pelas suas filiais Axens, Prosernat e Beicip-Franlab, referidos pela Comissão na sua decisão de início do procedimento e que a empresa UOP Limited mencionou também as suas observações, como se refere no ponto 73, é certo que a sua existência foi confirmada pelas autoridades francesas, mas estas últimas especificaram que esses contratos diziam essencialmente respeito ao transporte (aéreo e ferroviário) do pessoal das diferentes entidades, nas suas deslocações profissionais. A Comissão considera que, caso as filiais tenham beneficiado de condições de compra mais favoráveis concedidas ao grupo IFP, o que não foi necessariamente estabelecido em relação aos fornecimentos em causa, essa vantagem dever-se-ia mais a uma política de descontos sobre os volumes, eventualmente aplicada por esses fornecedores em caso de compras em comum, do que a um impacto eventual da garantia. De qualquer modo, mesmo supondo que a análise relativa ao estabelecimento público apresentada na secção 7.1.4.1 B possa ser transposta para as filiais no caso dos produtos comprados em comum com o estabelecimento público e que essas compras tenham beneficiado, através desse mecanismo de transferência, da vantagem de que dispõe o estabelecimento público IFP em virtude da garantia, adquirindo por um preço mais baixo esses produtos, os montantes em causa seriam tão insignificantes que a Comissão duvida que possam constituir uma verdadeira vantagem económica.
(249)
Por conseguinte, em conformidade com as conclusões da decisão C 51/2005 supracitada, as únicas actividades susceptíveis de beneficiar de uma vantagem decorrente da cobertura pela garantia estatal concedida à empresa-mãe em relação às actividades de investigação executadas nos domínios de actividade exclusivos das filiais limitam-se às «contribuições [do estabelecimento público IFP] para actividades dos domínios de actividades da Axens e da Prosernat» (222). No que se refere especificamente às vantagens transferidas para a Axens e a Prosernat, não estando embora em condições de quantificar precisamente o montante exacto dessa vantagem, tendo em conta a especificidade do risco coberto, a Comissão considera que, de qualquer modo, não é susceptível de exceder, no que respeita a cada prestação e a cada ano, os montantes inscritos no Quadro 5, incluído no ponto 236.
(250)
A Comissão considera que essa vantagem económica transferida pelo estabelecimento público IFP para as suas filiais de direito privado Axens e Prosernat é selectiva, na medida em que os concorrentes destas últimas não têm acesso às tecnologias e aos recursos humanos e materiais do estabelecimento público IFP em condições igualmente favoráveis.
7.1.5 DISTORÇÃO DA CONCORRÊNCIA E AFECTAÇÃO DAS TROCAS COMERCIAIS
(251)
A medida examinada é susceptível de levar a uma redução dos custos de funcionamento do estabelecimento público IFP no que respeita aos serviços prestados a terceiros (investigação contratual) e a uma redução dos custos de funcionamento da Axens e da Prosernat no que respeita aos serviços adquiridos à sua empresa-mãe (investigação no respectivo domínio exclusivo, investigação contratual, disponibilização de pessoal e de materiais, prestação de serviços administrativos), o que tem por efeito favorecer o grupo IFP e portanto, falsear a concorrência, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(252)
Na medida em que os mercados em que o grupo IFP exerce a sua actividade, nomeadamente o da investigação contratual, no que se refere directamente ao estabelecimento público IFP, os dos catalisadores e das tecnologias para as indústrias de refinação e petroquímicas, no que se refere à filial Axens, e os dos estudos, serviços e equipamentos no domínio do tratamento do gás e da dessulfuração, no que se refere à filial Prosernat, registam já um elevado grau de abertura às trocas comerciais no interior da União Europeia, a medida em análise poderá ter um impacto desfavorável para as empresas concorrentes que exercem ou desejam exercer uma actividade económica semelhante nos mercados em causa.
(253)
Nestas condições, a existência de uma garantia ilimitada do Estado a favor do estabelecimento público IFP é susceptível de falsear a concorrência e de afectar as trocas comerciais, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
7.1.6 CONCLUSÃO QUANTO À NATUREZA DE AUXÍLIO DA MEDIDA
(254)
A garantia concedida pelo Estado a favor do estabelecimento público IFP, por força do seu estatuto, implica assim uma transferência de recursos estatais imputável ao Estado e falseia ou ameaça falsear a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros, favorecendo o grupo IFP.
(255)
A Comissão conclui que esta garantia constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
7.2 ILEGALIDADE DA MEDIDA DE AUXÍLIO
(256)
Até à data de alteração do seu estatuto, o IFP era uma pessoa colectiva de direito privado, constituída sob a forma de estabelecimento profissional, na acepção da Lei n.o 43-612 de 17 de Novembro de 1943 sobre a gestão dos interesses profissionais. A este título, o IFP estava sujeito aos procedimentos de direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial e não beneficiava da garantia estatal conferida pelo estatuto de EPIC.
(257)
Por Decreto de 6 de Julho de 2006, adoptado em aplicação da Lei n.o 2005-781 de 13 de Julho de 2005, o IFP foi transformado num EPIC a partir de 7 de Julho de 2006. Esta alteração de estatuto esteve na origem da concessão de uma garantia ilimitada do Estado ao estabelecimento público IFP. A medida em causa pode, portanto, ser equiparada a um novo auxílio, na acepção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento processual.
(258)
Em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento processual, os Estados-Membros têm obrigação de notificar em tempo útil «todos os projectos de concessão de novos auxílios». Na medida em que a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP não foi notificada formalmente pela França, mas apenas referida a título acidental no âmbito de outro processo e que a aplicação efectiva da medida não foi condicionada à aprovação prévia da Comissão, o auxílio estatal foi executado pelo Governo francês em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
(259)
Por conseguinte, a Comissão considera que esta medida constitui um auxílio ilegal, na acepção do artigo 1.o, alínea f), do Regulamento processual.
7.3 COMPATIBILIDADE DA MEDIDA DE AUXÍLIO
7.3.1 AUXÍLIO NO DOMÍNIO DA INVESTIGAÇÃO CONTRATUAL E DAS PRESTAÇÕES DE SERVIÇOS EXECUTADAS PELO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP
(260)
As prestações de serviços consistem na locação de infra-estruturas de investigação, na disponibilização de pessoal ou na prestação de serviços jurídicos (por conta das filiais).
(261)
As prestações de serviços de investigação contratual consistem geralmente na prestação de apoio pelo estabelecimento público IFP a um cliente (entidade terceira ou filial (223)) que deseje executar actividades de investigação que lhe permitam conhecer melhor ou dominar um fenómeno científico ou técnico (224). A procura pode ser mais ou menos específica, concedendo ao estabelecimento público IFP uma margem de manobra mais ou menos ampla, que poderá variar do simples respeito de um caderno de encargos estritamente definido pelo cliente até à prestação de um serviço de investigação completo, incluindo recomendações. […] (*) Com base em cada pedido, o estabelecimento público IFP formula uma proposta técnico-comercial, acompanhada de condições contratuais de execução, que será depois objecto de negociação com o cliente. As autoridades francesas apresentaram exemplos das prestações de investigação contratual e das prestações de serviços executadas pelo estabelecimento público IFP nos seus três domínios de competências (CREP, CRRP, CRME).
(262)
A nível do CREP, as prestações de serviços destinam-se, nomeadamente, a validar e/ou melhorar as metodologias, as tecnologias e o software desenvolvidos pelo centro de investigação. Por outro lado, para executar algumas dessas prestações de serviços, o CREP disponibiliza aos seus parceiros industriais equipamentos e algoritmos de cálculo que são propriedade do estabelecimento público IFP ou competências técnicas especializadas raras, que não estão disponíveis no âmbito de um serviço comercial fornecido por um agente privado. Estas prestações de serviços podem ser classificadas em função das seguintes categorias:
a)
Prestações de serviços relacionadas com um equipamento específico de que não existem ou existem muito poucos equivalentes a nível mundial (225);
b)
Interpretação de casos que exigem a utilização de software desenvolvido pelo estabelecimento público IFP que não está ainda comercializado ou cuja utilização nesse contexto específico exige competências especializadas que implicam o recurso às competências do estabelecimento público IFP (226);
c)
Utilização de competências específicas do estabelecimento público IFP (227);
d)
Utilização de competências especializadas em curso de desenvolvimento, para validar as competências, as tecnologias e as metodologias desenvolvidas (228).
(263)
A nível do CRRP, as prestações de serviços de investigação contratual têm consistido, por exemplo, em apoio à criação, numa universidade estrangeira (229), de actividades relacionadas com as competências específicas do IFP no domínio dos catalisadores, em trabalhos relativos a «[…] (*) (230)», para compreender os fenómenos de […] (*), ou num estudo (231) sobre […] (*).
(264)
A nível do CRME, as prestações de serviços de investigação contratual consistiram, por exemplo, por conta de construtores automóveis, em […] (*) a partir […] (*), de um […] (*) e de uma metodologia (232) do estabelecimento público IFP, num estudo […] (*) (233) baseado em investigações do estabelecimento público IFP […] (*), ou em ensaios de […] (*) sobre […] (*) que o estabelecimento público IFP desenvolveu (234).
(265)
Como o indica esta descrição, as actividades de investigação contratual executadas pelo estabelecimento público IFP por conta de terceiros destinam-se, quer a efectuar estudos de viabilidade técnica prévios às actividades de investigação, quer a adquirir novos conhecimentos e competências nos domínios de competência do Instituto, quer a utilizar conhecimentos e tecnologias desenvolvidos pelo estabelecimento público IFP para desenvolver novos produtos, processos ou serviços.
(266)
As autoridades francesas forneceram dados sobre os custos das actividades de investigação contratual e das prestações de serviços por conta de terceiros do estabelecimento público IFP no período de 2004-2009. As informações transmitidas indicam que essas prestações de serviços de investigação representam anualmente cerca de [0-5] (**) % do orçamento total do estabelecimento público IFP (ou seja, prestações de serviços no montante de […] (*) EUR, num orçamento de cerca de 300 milhões de EUR), pelo que esta actividade económica pode ser considerada residual no âmbito das actividades do estabelecimento público.
7.3.1.1 Hipótese de transferência do auxílio estatal para terceiros ou para as filiais
(267)
Em conformidade com o ponto 3.1.2 do Enquadramento de I&D&I, se os organismos de investigação sem fins lucrativos realizarem ocasionalmente actividades económicas, tal como o arrendamento de infra-estruturas, o fornecimento de serviços a empresas comerciais ou a celebração de contratos de investigação, o financiamento público destas actividades económicas implica em geral auxílios estatais. Contudo, se for possível comprovar que a totalidade do financiamento estatal foi transferida para o beneficiário final e que o intermediário não beneficiou de qualquer vantagem, pode considerar-se que o organismo intermediário não beneficiou de auxílios estatais.
(268)
No caso em apreço, na medida em que o organismo de investigação, que é o estabelecimento público IFP, exerce actividades de investigação contratual, estando coberto por uma garantia pública ilimitada, deve considerar-se que beneficia de um auxílio estatal, a menos que seja comprovado que o preço de venda dos serviços fornecidos tenha permitido transferir a totalidade do auxílio estatal para os seus clientes.
(269)
A fixação dos preços das prestações de serviços de investigação contratual do estabelecimento público IFP é efectuada com base no seu custo total (235), a que é adicionada uma margem cuja taxa varia em função dos resultados da negociação com o cliente referida no ponto 261. Como tal, o único elemento de custo que não parece ter sido tomado em consideração pelo estabelecimento público corresponde exactamente ao prémio de cobertura da garantia de boa execução (ou de melhores esforços) do estabelecimento público IFP.
(270)
No que se refere às prestações de serviços de investigação contratual executadas pelo estabelecimento público IFP por conta das suas filiais Axens e Prosernat, a Comissão considera que a vantagem económica decorrente da garantia pode quer permanecer no estabelecimento público IFP, podendo ser utilizada de outras formas, quer ser transferida para as filiais tendo em conta a especificidade dos vínculos que as ligam à empresa-mãe, através da fixação dos preços:
a)
no primeiro caso, a compatibilidade do auxílio é demonstrada na presente secção;
b)
no segundo caso, a Comissão remete para a análise da compatibilidade apresentada na secção 7.3.2 que, por uma questão de prudência, incluirá os montantes em causa na estimativa da vantagem potencialmente transferida para as filiais.
(271)
Da mesma forma, no que se refere a clientes terceiros, caso possa ser estabelecido que um montante correspondente a este elemento de custo suplementar foi sistematicamente transferido para terceiros através da fixação de preços praticada, uma análise detalhada dos auxílios transferidos revelaria muito provavelmente que se trata de montantes de minimis (236). Com efeito, de acordo com as informações transmitidas pelas autoridades francesas, a maior parte das prestações de serviços facturadas geraram volumes de negócios inferiores a […] (*) EUR (ou seja, um montante máximo de cobertura do risco de incumprimento de […] (*) EUR), elevando-se o contrato mais importante a apenas […] (*) EUR (ou seja, um montante máximo de cobertura do risco de incumprimento de […] (*) EUR).
(272)
Contudo, não se pode excluir que o comportamento do estabelecimento público IFP em termos da sua margem não tenha sempre permitido transferir a totalidade do montante do auxílio estatal para o cliente das prestações de serviços de investigação contratual. Nesse caso, o não pagamento ao Estado do prémio da garantia de cobertura dos contratos de investigação contratual efectuada por conta de terceiros constituiria um financiamento público suplementar disponibilizado ao estabelecimento público pelo Estado.
(273)
Os fundos públicos correspondentes poderiam nesse caso ser utilizados de três formas:
a)
quer para financiar actividades não económicas do estabelecimento público, o que não comportaria um auxílio estatal;
b)
quer para financiar outras actividades de investigação contratual, por conta de terceiros ou das filiais. Esta hipótese é analisada em pormenor na secção 7.3.1.2;
c)
quer para financiar a investigação efectuada pelo estabelecimento público no domínio exclusivo de actividade das suas filiais, podendo esse financiamento ser acrescentado aos montantes de auxílio estatal transferidos já para as filiais. Esta hipótese é analisada em pormenor na secção 7.3.2.
7.3.1.2 Compatibilidade de uma garantia estatal concedida a um organismo de investigação para a prestação de serviços de investigação contratual e de serviços acessórios em relação à sua actividade principal de investigação pública independente
(274)
Antes de analisar as especificidades do caso em apreço, a Comissão deseja reafirmar a posição de princípio que tem adoptado na sua prática decisória, segundo a qual uma garantia ilimitada do Estado que abranja actividades económicas constitui, em princípio, um auxílio estatal incompatível (237). De um modo geral, a Comissão considera que as garantias ilimitadas num sector económico aberto à concorrência são incompatíveis com o TFUE, nomeadamente porque uma tal garantia leva a que recaia sobre o Estado a totalidade dos riscos relacionados com uma actividade económica, sem que a empresa beneficiária suporte os custos dessa cobertura, criando uma situação de risco moral que incita a empresa beneficiária, assim protegida de todos os riscos de falência, a incorrer em mais riscos, em comparação com uma situação em que suportasse integralmente as consequências negativas do seu comportamento. Por força do princípio da proporcionalidade, estas garantias ilimitadas não podem, nomeadamente, justificar-se invocando missões de interesse geral. Na realidade, no caso de uma garantia ilimitada, é impossível verificar que o montante do auxílio não excede os custos líquidos da prestação do serviço público (238).
(275)
No caso em apreço, deve sublinhar-se que a legislação francesa confiou ao estabelecimento público IFP obrigações de serviço público que consistem numa tripla missão de investigação, formação e documentação que, ao contrário dos serviços de interesse económico geral (239), se não incluem no domínio das actividades económicas na acepção do direito da União. A cobertura dessas actividades não económicas por uma garantia pública estatutária não implica, portanto, a concessão de um auxílio estatal. De resto, a actividade do estabelecimento público IFP é essencialmente de natureza não económica. Como tal, o impacto da garantia de que beneficia por força do seu estatuto incide principalmente nessas actividades não económicas, e apenas atinge a prestação, a título acidental, de serviços acessórios de investigação contratual e de outros serviços.
(276)
Quando, pelo contrário, essa garantia abrange as actividades económicas dos organismos de investigação, por exemplo, de investigação contratual ou de prestação de serviços, que não sejam facturadas a preços de mercado, confere ao organismo de investigação um auxílio estatal que, como foi acima explicado, se pode acrescentar quer ao financiamento público das suas actividades não económicas de interesse geral (investigação pública independente), quer ao financiamento das suas outras actividades económicas de investigação contratual e de prestação de serviços, quer, por último, ao financiamento das actividades de transferência de tecnologia para a Axens e a Prosernat (240).
(277)
Nos dois primeiros casos, é forçoso reconhecer que, no caso em apreço, apesar do carácter a priori ilimitado da garantia estatal, é possível estimar excepcionalmente, a posteriori, em relação aos anos de 2006 a 2009, uma majoração do equivalente-subvenção bruto dos efeitos dessa garantia (o prémio de risco que não é pago ao Estado), que se acrescenta (desde que tenha sido conservada no estabelecimento público IFP), aos fundos públicos já concedidos pelo Estado a este estabelecimento para cobrir os custos líquidos da sua actividade de investigação pública independente e de investigação contratual ou de prestação de serviços.
(278)
A este título, a Comissão faz questão de sublinhar que a investigação contratual e as prestações de serviços abrangidas pela garantia estatal se limitam, contudo, a actividades «acessórias» da actividade principal de investigação pública independente, ou seja, actividades económicas que:
a)
não afectam o funcionamento normal, a independência ou a neutralidade do organismo de investigação;
b)
são prestadas em condições normais de mercado, nomeadamente ao preço de mercado ou, na ausência de um preço de mercado, a um preço que reflecte a totalidade dos respectivos custos (à excepção do impacto da garantia), acrescidos de uma margem razoável;
c)
são objecto de uma contabilidade distinta da das actividades de investigação pública independente, nomeadamente no que se refere aos respectivos custos e financiamento;
d)
estão intrinsecamente ligadas à actividade principal de investigação pública independente, não sendo tecnicamente possível separá-las, nomeadamente devido à utilização das mesmas infra-estruturas, equipamentos, materiais ou tecnologias, ou ao emprego dos mesmos investigadores, cientistas, engenheiros, conceptores ou técnicos.
(279)
Essas actividades acessórias podem consistir na execução de contratos de investigação, peritagens ou consultoria técnica ou científica, implicando eventualmente a disponibilização de infra-estruturas, equipamentos e materiais, ou de tecnologias de conteúdo inovador, financiados ou desenvolvidos no âmbito dos trabalhos de investigação pública independente ou necessários a esses trabalhos, de que não existam ou existam poucos equivalentes a nível mundial (241) para além das prestações de serviços oferecidas por um ou vários organismos de investigação comparáveis, cuja utilização exija os conhecimentos e competências técnicas de investigadores, cientistas, engenheiros, conceptores ou técnicos empregados a título principal pelo organismo de investigação para contribuir para os seus trabalhos de investigação pública independente.
(280)
Estas prestações de serviços permitem, além disso, divulgar os conhecimentos científicos da investigação pública junto do sector industrial, proporcionando às empresas clientes possibilidades de acesso aos meios experimentais, às tecnologias e ao saber-fazer do pessoal do estabelecimento público IFP e permitindo a este último adicionar os resultados da experiência aos resultados dos seus trabalhos originais, contribuindo assim para a melhoria futura das suas actividades de investigação pública independente. Estes efeitos cruzados em matéria de conhecimentos científicos são mutuamente vantajosos para os diferentes intervenientes e para a União Europeia no seu conjunto.
(281)
Tal como se refere no ponto 266, as prestações de serviços de investigação contratual e de outros serviços representaram apenas [0-5] (**) % do orçamento total do estabelecimento público IFP no período compreendido entre 2004 e 2009, o que constitui uma percentagem extremamente reduzida.
(282)
Por outro lado, relativamente a cada cliente, as prestações de serviços facturadas são geralmente de montante inferior a um volume de negócios de […] (*) EUR, pelo que o montante máximo estimado do auxílio é geralmente insignificante, da ordem de […] (*) EUR por contrato. Como tal, a Comissão considera que o auxílio em causa é proporcional ao objectivo de interesse geral de divulgação dos conhecimentos científicos na União Europeia.
(283)
Sob reserva de que essas actividades acessórias continuem a representar uma fracção muito limitada dos orçamentos dedicados pelo estabelecimento público IFP à sua missão principal de investigação pública independente e tendo em conta o impacto positivo dessas actividades acessórias en termos de objectivos de interesse comum, a Comissão é de opinião que a sua cobertura pela garantia estatal não pode em caso algum alterar as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse da União, na acepção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
(284)
No âmbito dos relatórios anuais relativos à medida em causa, competirá às autoridades francesas apresentarem provas de que esta condição continua a ser preenchida no futuro. Em caso de dúvida no que respeita ao carácter acessório das actividades de investigação contratual ou de prestação de serviços, será naturalmente necessário informar sem demora a Comissão e, se for caso disso, notificar os eventuais auxílios estatais, tendo em conta o impacto da garantia estatal.
(285)
Neste contexto, a Comissão toma igualmente nota da proposta das autoridades francesas no sentido de inserir em todos os contratos relacionados especificamente com a actividade económica do estabelecimento público IFP e, portanto, com as suas actividades de investigação contratual e de prestação de serviços, uma cláusula de não responsabilidade do Estado, de modo a aplicar, se for caso disso, a excepção do risco aceite e a limitar consideravelmente as eventuais repercussões negativas da garantia.
7.3.2 AUXÍLIO AO GRUPO IFP NOS DOMÍNIOS DE ACTIVIDADE EXCLUSIVOS DA AXENS E DA PROSERNAT
7.3.2.1 Bases da análise da compatibilidade do auxílio
(286)
Dado que está em causa uma medida de auxílio estatal destinada a apoiar os trabalhos de I&D efectuados pelo estabelecimento público IFP, as regras aplicáveis na análise da compatibilidade são as relativas aos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento.
(287)
Na medida em que a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP se verificou em 7 de Julho de 2006, a data de concessão pelo Estado da garantia ilimitada em causa é anterior a 1 de Janeiro de 2007, data de entrada en vigor do Enquadramento de I&D&I supracitado. Portanto, no que se refere à análise da compatibilidade desta medida, em conformidade com a Comunicação relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (242), a Comissão aplicará a este auxílio não notificado o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento de 1996, que estava em vigor na data de concessão do auxílio.
(288)
Contudo, tendo em conta o facto de que a cobertura das actividades económicas do estabelecimento público IFP pela garantia ilimitada conferida pelo seu estatuto de EPIC se deverá prorrogar sem limites de tempo e tendo em conta o facto de que, tal como se explica no ponto 277, no caso em apreço será possível efectuar excepcionalmente uma estimativa quantificada do impacto máximo da garantia, a Comissão analisará igualmente a compatibilidade com o mercado interno da cobertura pela garantia ilimitada das actividades executadas pelo estabelecimento público nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat, com base nas disposições do Enquadramento de I&D&I a partir de 1 de Janeiro de 2007, data da sua entrada em vigor. De qualquer modo, as conclusões da análise de compatibilidade são as mesmas, seja qual for o Enquadramento utilizado.
7.3.2.2 Estádios de investigação
(289)
No âmbito da decisão C 51/2005 (243) supracitada, a Comissão considerou que as actividades executadas pelo estabelecimento público IFP nos domínios de actividade exclusivos e em colaboração com as suas filiais Axens e Prosernat se incluíam efectivamente no domínio da I&D, na medida em que eram identificados em todos os projectos elementos de novidade, a nível das suas componentes, das suas relações ou das características dos processos ou produtos alvo, que os trabalhos eram executados previamente à etapa da homologação por pessoal constituído principalmente por investigadores e técnicos, utilizando métodos baseados na experimentação, na interpretação e na modelização, com resultados de grande alcance, que eram patenteados. A Comissão constatou igualmente que as actividades do mesmo tipo executadas por outros operadores do sector eram classificadas habitualmente como actividades de investigação (244). A análise dos aspectos inovadores das actividades de investigação executadas foi efectuada com base nas normas reconhecidas internacionalmente do Manual de Frascati (245).
(290)
No que se refere ao ano de 2006, a Comissão analisou, na decisão C 51/2005 (246) supracitada, os trabalhos executados no âmbito de convenções de investigação entre o estabelecimento público IFP e a Axens, por um lado, e o estabelecimento público IFP e a Prosernat, por outro lado. A Comissão concluiu dessa análise que os trabalhos consistiam, por um lado, em actividades de investigação industrial e, por outro, em estudos de viabilidade técnica prévios às actividades de investigação industrial, na acepção do Enquadramento de I&D de 1996. Esta classificação das actividades de investigação foi efectuada com base nos exemplos e explicações específicas fornecidos pelo Manual de Frascati, incidindo sobre todas as actividades de investigação executadas pelo estabelecimento público IFP e a Axens, por um lado, e pelo estabelecimento público IFP e a Prosernat, por outro.
(291)
Além disso, no âmbito dos relatórios transmitidos em conformidade com a decisão C 51/2005 supracitada, as autoridades francesas classificaram os projectos executados nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat nos anos de 2007, 2008 e 2009 utilizando as duas categorias acima referidas, na acepção do Enquadramento de I&D de 1996 ou, alternativamente, de acordo com as categorias de actividades de investigação industrial, na acepção do ponto 2.2, alínea f), e de estudos de viabilidade técnica prévios às actividades de investigação industrial, na acepção do ponto 5.2 do Enquadramento de I&D&I de 2006. Estes trabalhos incidiram no estudo de novas vias de síntese ou no seu aperfeiçoamento, a uma escala não relevante do ponto de vista industrial. Destinavam-se a validar conceitos e constituíam investigação industrial na acepção do Enquadramento de I&D de 1996. Foram transmitidas à Comissão, juntamente com os relatórios anuais apresentados no âmbito do auxílio C 51/2005 acima referido, fichas de síntese anuais relativas a todos os projectos.
(292)
No que se refere aos anos seguintes, a Comissão recorda que, em conformidade com a decisão C 51/2005 supracitada, a França deverá apresentar um relatório anual à Comissão, descrevendo em pormenor os projectos executados pelo estabelecimento público IFP, classificados por categorias de investigação.
7.3.2.3 Custos elegíveis
(293)
No âmbito da decisão C 51/2005 (247) supracitada (relativamente a 2006) e nos relatórios anuais (relativos a 2007, 2008 e 2009), os custos dos projectos nos domínios exclusivos da Axens e da Prosernat estão em conformidade com as despesas elegíveis definidas no anexo II do Enquadramento de I&D de 1996, bem como com os custos elegíveis na acepção do ponto 5.1.4 do Enquadramento de I&D&I.
(294)
Recorde-se que os custos de facturação das actividades de investigação do estabelecimento público IFP à Axens e à Prosernat incluem os encargos directamente imputáveis aos projectos, abrangendo a subcontratação, as deslocações, os seguros e a documentação, bem como os fornecimentos e os pequenos materiais. Incluem também outros encargos imputáveis aos projectos, tais como as despesas com pessoal de investigação, a amortização dos activos corpóreos e incorpóreos, bem como outras despesas gerais. Estes custos decorrem directamente das actividades de investigação e são repartidos entre os diferentes projectos de investigação, proporcionalmente ao tempo dispendido pelo pessoal de investigação com cada um dos projectos. Por outro lado, os custos dos projectos de I&D horizontais, relacionados com os métodos e equipamentos utilizados nos outros projectos de I&D, são imputados proporcionalmente aos custos de cada um dos projectos de I&D.
(295)
Estes custos correspondem, respectivamente, às seguintes categorias: custos de serviços de consultoria e de serviços equivalentes, despesas de pessoal, custos dos instrumentos, do material, de terrenos e de instalações, bem como os encargos gerais suplementares e outros encargos de exploração, de acordo com as categorias de custos elegíveis nos termos do Enquadramento de 1996 e do Enquadramento de I&D&I.
(296)
No que se refere aos anos seguintes, estas informações deverão constar também dos relatórios anuais a apresentar pelas autoridades francesas.
7.3.2.4 Intensidade dos auxílios
(297)
Nos termos do Enquadramento de I&D de 1996, as intensidades máximas autorizadas são de 75 % para os estudos de viabilidade técnica prévios às actividades de investigação industrial (ponto 5.4) e de 50 % para os projectos de investigação industrial (ponto 5.3).
(298)
Nos termos do Enquadramento de I&D&I, a intensidade do auxílio, calculada com base nos custos elegíveis do projecto, não pode exceder 50 % no que se refere à investigação industrial (ponto 5.1.2, alínea b)) e 65 %, para estudos prévios às actividades de investigação industrial executadas em grandes empresas (ponto 5.2, alínea b)). Recorde-se que as actividades cobertas pela garantia estatal dizem apenas respeito à investigação industrial e aos estudos de viabilidade técnica executados pelo estabelecimento público IFP, pois as actividades de desenvolvimento pré-concorrencial, na acepção do Enquadramento de I&D de 1996 (ou de desenvolvimento experimental, na acepção do Enquadramento de I&D&I) eram inteiramente financiadas pela Axens e pela Prosernat, com os seus recursos próprios, provenientes das receitas obtidas no mercado.
(299)
A Comissão elaborou o Quadro 6, incluído no ponto 300, com base nas listas de projectos que especificam os custos anuais por projecto e por estádio de investigação, bem como a partir do registo dos recursos próprios do estabelecimento público IFP.
(300)
Para tal, a Comissão adoptou uma abordagem conservadora, incluindo todos os custos directa ou indirectamente relacionados com os domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat e excluindo todas as outras receitas para além das pagas pela Axens e pela Prosernat (248). Por prudência, a Comissão incluiu igualmente no quadro todos os efeitos potenciais da garantia ilimitada, na hipótese (de resto pouco provável) de que tivessem sido todos utilizados pelo estabelecimento público IFP para financiamento das actividades de investigação nos domínios exclusivos da Axens e da Prosernat (efeitos da garantia para as relações com os fornecedores e com os clientes, não só filiais, mas também terceiros).
Quadro 6
Estimativa máxima do montante total do financiamento público total afectado pelo estabelecimento público IFP às actividades executadas nos domínios exclusivos da Axens e da Prosernat entre 2006 e 2009
(em milhões de EUR)
2006
2007
2008
2009
Custo anual dos estudos de viabilidade técnica (em milhões de EUR)
Domínio de actividade IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Domínio de actividade IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Total
7,4
3,5
0,9
0,9
Custo anual das actividades de investigação industrial (em milhões de EUR)
Domínio de actividade IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Domínio de actividade IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Total
49,0
45,5
52,8
55,2
Recursos próprios (em milhões de EUR)
Montante
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Auxílio estatal anual (em milhões de EUR)
Montante do financiamento público (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Majoração correspondente ao efeito da garantia nas relações entre o estabelecimento público e os seus fornecedores
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Majoração correspondente ao efeito da garantia nas relações entre o estabelecimento público e os seus clientes (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
no domínio exclusivo da filiais
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
fora do domínio exclusivo da filiais
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Montante máximo do financiamento público
(incluindo a majoração correspondente ao efeito da garantia)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intensidade do auxílio
(não incluindo a majoração correspondente ao efeito da garantia)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Majoração da intensidade do auxílio
(incluindo a majoração correspondente ao efeito da garantia)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Intensidade máxima autorizada (251)
-
disposições do Enquadramento de I&D de 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
disposições do Enquadramento de I&D&I
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
A Comissão verificou o respeito das intensidades admissíveis por estádio de investigação, com base nas listas anuais dos projectos executados entre 2006 e 2009, tendo em conta o efeito máximo possível da garantia ilimitada associada ao estatuto de estabelecimento público do estabelecimento público IFP e integrando como elemento complementar do auxílio a majoração estimada correspondente aos prémios de cobertura dos diferentes riscos. Em todos os casos, inclusive integrando todos os impactos eventuais da garantia nas relações com os clientes e os fornecedores, a majoração da intensidade do auxílio é muito inferior à intensidade máxima autorizada. Em conclusão, a Comissão considera que as intensidades de auxílio autorizadas pelo Enquadramento de I&D de 1996 e pelo Enquadramento de I&D&I são respeitadas.
(302)
No que se refere aos anos seguintes, a Comissão recorda que, em conformidade com a decisão C 51/2005 supracitada, a França tem a obrigação de apresentar um relatório anual à Comissão, para que esta verifique se as intensidades de auxílio por estádio de investigação e por projecto são também respeitadas. A partir de 2010, deverão ser apresentados nesse relatório todos os projectos executados nos domínios de actividade da Axens e da Prosernat, classificados por categorias de investigação, indicando, além dos respectivos custos por estádio de investigação, do montante dos fundos públicos afectados e dos recursos próprios afectados pelo estabelecimento público IFP e pelas suas filiais, a majoração correspondente ao montante do prémio de garantia, estimada de acordo com o método descrito na presente decisão, e incluindo os eventuais efeitos para as condições de endividamento do estabelecimento público IFP, em conformidade com o raciocínio apresentado no ponto 200.
7.3.2.5 Cumulação
(303)
As disposições em matéria de cumulação, estipuladas tanto no ponto 5.12 do Enquadramento de I&D de 1996, como no ponto 8 do Enquadramento de I&D&I, são respeitadas. Com efeito, a Comissão calculou o montante do financiamento público total, independentemente da sua origem e incluindo o impacto máximo da garantia ilimitada entre 2006 e 2009.
(304)
A partir de 2010, as autoridades francesas aplicarão o mesmo método nos relatórios anuais a apresentar à Comissão.
7.3.2.6 Efeito de incentivo
(305)
Com base no Enquadramento de I&D de 1996 e no Enquadramento de I&D&I, os auxílios estatais devem ter um efeito de incentivo, ou seja, desencadear no seu beneficiário uma alteração do comportamento que o leve a intensificar as suas actividades de I&D (e de inovação). Os seguintes critérios são geralmente suficientes para demonstrar a existência de um efeito de incentivo nos projectos que beneficiam de auxílios abaixo do limiar que implica uma apreciação aprofundada: aumento da dimensão do projecto, aumento do âmbito do projecto, aumento do ritmo do projecto e aumento do montante total afectado à I&D&I. Se puder ser demonstrado um efeito significativo sobre pelo menos um desses elementos, a Comissão, tendo em conta o comportamento normal de uma empresa do sector em causa, considerará em geral que o projecto de auxílio tem um efeito de incentivo (252).
(306)
A Comissão remete para a análise descrita nos pontos 196 a 198 da decisão C 51/2005 supracitada, no que se refere ao interesse estratégico, analisado e validado por comités técnicos, das actividades de investigação efectuadas pelo estabelecimento público IFP e pelas suas filiais no que respeita a assegurar, a longo prazo, a segurança do abastecimento energético, nomeadamente através da renovação e do aumento da produção de petróleo (aumento da taxa de êxito da exploração e da taxa de recuperação dos jazigos, exploração de recursos não convencionais, etc.), da concepção de processos de refinação, das tecnologias de conversão, do desenvolvimento de combustíveis inovadores e de tecnologias de motores eficientes, da diversificação das fontes de energia para a produção de combustíveis, objectivos que, em grande parte, se incluem nas prioridades da União Europeia em matéria de investigação, de política energética e de política ambiental.
(307)
No que se refere a 2006, a Comissão reitera a sua análise, apresentada no ponto 199 da decisão C 51/2005 supracitada, segundo a qual, graças ao apoio público de que a garantia ilimitada faz parte integrante, o estabelecimento público IFP e as suas filiais puderam realizar com êxito actividades de investigação suplementares que de outra forma não poderiam ter sido executadas, devido aos riscos tecnológicos ou ao carácter extremamente incerto da rendibilidade dos investimentos.
(308)
A Comissão constata, com base nos relatórios anuais transmitidos pelas autoridades francesas, que esta lógica se manteve em 2007, 2008 e 2009. Nesses relatórios, as autoridades francesas indicaram, em relação a cada projecto o efeito de incentivo obtido graças ao auxílio, nomeadamente em termos do âmbito do projecto, do seu ritmo e do aumento do montante total afectado à I&D.
(309)
A título de exemplo, em 2007, no domínio exclusivo da Axens, o grupo IFP executou, nomeadamente, projectos emblemáticos, […] (*) (253).[…] (*). Sem o auxílio público, ter-se-ia registado um atraso de vários anos até que esses projectos fossem comercializados: os projectos de I&D teriam sido iniciados mais tarde, o seu desenvolvimento teria sido mais lento, e […] (*).
(310)
Por outro lado, no domínio exclusivo da Prosernat, o auxílio estatal permitiu o arranque do projecto […] (*) relativo a […] (*), o aperfeiçoamento e o patenteamento de processos originais de […] (*) (254) […] (*). [Este projecto] (**) implicava operações delicadas e difíceis, que exigiam investimentos consideráveis em recursos humanos, técnicos e financeiros que uma empresa como a Prosernat não teria podido realizar sozinha. Como tal, o apoio prestado pelo estabelecimento público IFP afigurou-se indispensável. Em especial, só o estabelecimento público IFP dispunha de equipas especializadas com capacidade para conceber os modelos necessários ao desenvolvimento do processo e equipamentos de laboratório adaptados ao tratamento de componentes perigosas para a saúde.
(311)
Em 2008, no domínio exclusivo da Axens, o auxílio estatal permitiu superar obstáculos científicos e técnicos em […] (*). Por outro lado, registou-se também uma evolução importante do projecto […] (*) (255). O auxílio estatal permitiu que o estabelecimento público IFP desenvolvesse, em associação com parceiros industriais, um processo […] (*), que será acessível no mercado, através de licença. O trabalho de desenvolvimento de um processo deste tipo implica simultaneamente […] (*) e […] (*).
(312)
Por outro lado, no domínio exclusivo da Prosernat, foi iniciado um projecto […] (*) relativo à captura do CO2 dos fumos. A captura/armazenamento de CO2 (256) (CAC) é um dos processos identificados de redução do aquecimento climático. Tendo em conta a composição dos fumos e a sua baixa pressão, o estabelecimento público IFP ultrapassou novos desafios tecnológicos. A Prosernat não estaria en condições de desenvolver este processo com base nos seus fundos próprios, atendendo às incertezas relacionadas com a estrutura, o âmbito, a implantação e o enquadramento regulamentar do futuro mercado da captura de CO2.
(313)
Em 2009, no domínio exclusivo da Axens, pode citar-se a título de exemplo o projecto […] (*) relativo aos processos […] (*). Tinha por objectivo o desenvolvimento de […] (*) bem como a melhoria de certos processos […] (*). Graças aos fundos públicos, foi possível estudar […] (*), o que permitiu melhorar sensivelmente […] (*). O projecto […] (*) pôde, graças ao financiamento público, explorar soluções inovadoras em comparação com as tecnologias existentes […] (*). Por outro lado, foi também prosseguido o projecto […] (*) sobre catalisadores que, por extrapolação, permitiram diversificar a oferta no mercado em plena expansão de […] (*). Na ausência do auxílio público, os catalisadores teriam sido desenvolvidos de uma forma muito mais sequencial e a melhoria dos desempenhos teria sido mais lenta. Em matéria de […] (*), no âmbito do projecto […] (*), que dizia respeito a catalisadores inovadores […] (*), foi possível explorar novas pistas graças ao auxílio público, ao passo no que no caso do projecto […] (*), que se destinava a explorar os limites da tecnologia (nomeadamente, variação de cargas) para poder […] (*), foi possível alargar o respectivo espectro para além dos desempenhos existentes.
(314)
Por outro lado, no domínio exclusivo da Prosernat, o auxílio público permitiu, por exemplo, relançar e prosseguir os trabalhos de I&D iniciados em matéria de […] (*), que tinham sido progressivamente postos de lado. O apoio público contribuiu assim para evitar que os resultados tecnológicos anteriores fossem desaproveitados e para manter no mercado uma série de processos de […] (*). O projecto […] (*) relativo à captura de CO2 […] (*) foi também prosseguido graças ao auxílio público.
(315)
A Comissão regista igualmente que a evolução positiva dos indicadores de avaliação do esforço de I&D desenvolvido pelo estabelecimento público IFP e pelas suas filiais Axens e Prosernat, que constatara no ponto 200 da decisão C 51/2005 supracitada, prosseguiu entre 2007 e 2009.
Quadro 7
Progressão dos indicadores de avaliação do esforço do estabelecimento público IFP e das suas filiais Axens et Prosernat em 2007, 2008 e 2009
Progressão dos indicadores
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Despesas afectadas a I&D no domínio exclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Pessoal afectado a I&D no domínio exclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
A Comissão reitera as verificações sintetizadas nos pontos 201 a 203 da sua decisão C 51/2005 supracitada: as despesas de I&D, expressas em percentagem do volume de negócios do grupo IFP, são particularmente elevadas, tendo em consideração que este último exerce a sua actividade num sector sujeito a numerosas regulamentações nacionais em evolução constante, nomeadamente no que se refere às normas ambientais ou aos regimes de protecção da propriedade intelectual.
(317)
Como o fez já no ponto 204 da decisão C 51/2005 supracitada, a Comissão toma nota da diversidade e da estrutura da oferta, bem como do funcionamento da concorrência (257) no mercado dos processos de refinação ou de petroquímica. Neste contexto, observa que alguns concorrentes dispõem de uma posição concorrencial muito mais favorável do que a do grupo IFP, por exemplo, a empresa UOP Limited detém uma quota de mercado mundial da ordem dos 57 %, em termos de valor, em comparação com apenas 7 % para o grupo IFP. Portanto, a Comissão considera que o apoio público prestado aos projectos de I&D executados pelo grupo IFP não é susceptível, devido à sua natureza ou às suas proporções, de travar a dinâmica de inovação nos mercados das tecnologias de refinação. Por outro lado, é forçoso constatar que os parceiros comerciais da União Europeia, nomeadamente os Estados Unidos, dedicam orçamentos importantes ao financiamento da investigação no domínio da energia, que permitiram apoiar projectos de I&D de concorrentes do grupo IFP. Assim, certos concorrentes do grupo IFP, nomeadamente a empresa UOP Limited, receberam apoios públicos importantes (258) ou beneficiaram de apoios públicos indirectos, graças a parcerias com institutos de investigação e universidades.
(318)
Em conclusão, a Comissão considera que o auxílio estatal a favor do grupo IFP no domínio exclusivo das suas filiais Axens et Prosernat teve um efeito de incentivo em 2006, 2007, 2008 e 2009.
(319)
A partir de 2010, nos relatórios anuais a apresentar pela França à Comissão até ao termo dos acordos exclusivos entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens e Prosernat, deverá ser demonstrado que o efeito de incentivo do auxílio se continua a verificar.
(320)
Tendo em conta todos os elementos precedentes, a Comissão conclui que o auxílio estatal concedido ao grupo IFP para as actividades nos domínios exclusivos das suas filiais Axens e Prosernat, incluindo o elemento de auxílio associado aos efeitos da garantia ilimitada de que beneficia o estabelecimento público IFP, está em conformidade com o disposto no Enquadramento de I&D de 1996, bem como no Enquadramento de I&D&I, sob reserva do respeito das condições aí enunciadas.
7.3.3 CONCLUSÃO SOBRE A COMPATIBILIDADE DA MEDIDA EM CAUSA
(321)
Em conclusão, a Comissão considera que a medida em causa é compatível com o mercado interno, sob reserva do respeito das condições enunciadas nas secções 7.3.1 e 7.3.2.
8 NEUTRALIDADE NO QUE SE REFERE AO REGIME DE PROPRIEDADE
(322)
A Comissão faz questão de sublinhar que não põe de modo algum em causa a propriedade estatal do estabelecimento público IFP nem contesta o estatuto de pessoa colectiva de direito público enquanto tal.
(323)
Nos termos do artigo 345.o do TFUE, a União é neutra no que respeita ao regime de propriedade nos Estados-Membros e nenhuma disposição do Tratado obsta a que o Estado detenha empresas (na totalidade ou em parte). Assim sendo, as regras de concorrência devem aplicar-se da mesma forma às empresas privadas e às empresas públicas. Nenhum desses dois tipos de empresas pode ser beneficiado ou prejudicado pela aplicação dessas regras.
(324)
No caso em apreço, a garantia de que beneficia o estabelecimento público IFP não decorre da propriedade, mas sim do estatuto jurídico da empresa. Os Estados-Membros podem escolher a forma jurídica das empresas, mas essa escolha deve respeitar as regras de concorrência do Tratado. Nomeadamente, o simples facto de a garantia estatal estar automaticamente associada a um estatuto jurídico específico não obsta a que a referida garantia constitua um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, se estiverem reunidas as condições estabelecidas nesse artigo (259),
ADOPTOU A SEGUINTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. A concessão, pela França, do estatuto de estabelecimento público de carácter industrial e comercial ao IFP conferiu a este último, a partir de 7 de Julho de 2006, uma garantia pública ilimitada (a seguir designada «a garantia estatal») que abrange todas as suas actividades.
2. A cobertura pela garantia estatal das actividades não económicas do estabelecimento público IFP, nomeadamente as suas actividades de formação, a fim de aumentar os seus recursos humanos e melhorar as respectivas qualificações, as suas actividades de realização de I&D independente, para dispor de mais conhecimentos e de uma melhor compreensão, e as suas actividades de divulgação dos resultados da investigação não constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
3. A cobertura pela garantia estatal das actividades de transferência de tecnologia executadas pelo estabelecimento público IFP nos domínios previstos na convenção exclusiva de desenvolvimento, comercialização e utilização celebrada com a sua filial Beicip-Franlab não constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
4. A cobertura pela garantia estatal das actividades de transferência de tecnologia executadas pelo estabelecimento público IFP nos domínios previstos nas convenções exclusivas celebradas com as suas filiais Axens et Prosernat, referidas no artigo 3.o, n.o 1, da decisão da Comissão de 16 de Julho de 2008 relativa à medida de auxílio executada pela França a favor do grupo IFP (a seguir designada «decisão C 51/2005») constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
5. A cobertura pela garantia estatal das prestações de serviços de investigação contratual e de serviços executados pelo estabelecimento público IFP, tanto por conta de terceiros, como por conta das filiais, constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
Artigo 2.o
Em caso de alteração da convenção entre o estabelecimento público IFP e a sua filial Beicip-Franlab referida no artigo 1.o, n.o 3, da presente decisão, a França notificará a referida convenção à Comissão, tendo em conta o impacto eventual da garantia estatal para apreciar o eventual montante total do financiamento público, salvo se as novas condições contratuais permitirem excluir a existência de auxílio estatal.
Artigo 3.o
No período compreendido entre 7 de Julho de 2006 e 31 de Dezembro de 2009, a cobertura pela garantia estatal das actividades económicas referidas no artigo 1.o, n.os 4 e 5, da presente decisão, constituiu um auxílio compatível com o mercado interno.
Artigo 4.o
A partir de 1 de Janeiro de 2010 e até ao termo dos acordos exclusivos entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens e Prosernat referidos no artigo 3.o, n.o 1, da decisão C 51/2005, a cobertura pela garantia estatal das actividades económicas referidas no artigo 1.o, n.o 4, da presente decisão, constitui um auxílio compatível com o mercado interno, sob reserva do respeito das condições previstas nos artigos 5.o e 6.o da presente decisão.
Artigo 5.o
1. O relatório financeiro anual referido no artigo 4.o, n.o 2, da decisão C 51/2005 deve indicar, além dos elementos já referidos no artigo 5.o, n.o 1, da referida decisão, os elementos enumerados nos n.os 2, 3 e 4 do presente artigo.
2. O relatório financeiro anual deve indicar o montante, a taxa de juro e as condições contratuais dos empréstimos subscritos pelo estabelecimento público IFP no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa do equivalente-subvenção bruto da eventual bonificação de juros associada à garantia estatal, salvo se for provado que esses contratos de empréstimo estão em conformidade com as condições normais de mercado, quer comparando as suas condições com as obtidas pelo estabelecimento público IFP antes da alteração do seu estatuto, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão.
3. O relatório financeiro anual deve indicar o montante dos bens e serviços adquiridos a fornecedores pelo estabelecimento público IFP para efectuar as prestações económicas referidas no artigo 1.o, n.os 4 e 5, da presente decisão, no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa máxima do equivalente-subvenção bruto do auxílio resultante de uma apreciação mais favorável por parte dos fornecedores do risco de incumprimento da empresa. Esta estimativa é efectuada quer aplicando uma taxa fixa de 2,5 % ao montante das aquisições efectuadas, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão.
4. O relatório financeiro anual deve indicar o montante das actividades económicas, referidas no artigo 1.o, n.os 4 e 5, da presente decisão, executadas pelo estabelecimento público IFP no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa máxima do equivalente-subvenção bruto do auxílio resultante do não pagamento de um prémio correspondente a uma garantia de boa execução, ou pelo menos de melhores esforços, prestada aos beneficiários das referidas prestações económicas. Esta estimativa é efectuada quer aplicando uma taxa fixa de 5 % ao montante das prestações de serviços efectuadas, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão.
Artigo 6.o
1. O montante total dos fundos públicos atribuídos às actividades do estabelecimento público IFP nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat, incluindo o impacto máximo da garantia estatal, estimado no artigo 5.o, n.os 2, 3 e 4, da presente decisão, deve ser inferior à intensidade máxima autorizada pelo Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação.
2. Caso seja ultrapassado o limite máximo referido no n.o 1 do presente artigo, o montante que exceda esse limite máximo será reembolsado, se for caso disso, pela filial Axens ou Prosernat em causa ao estabelecimento público IFP.
Artigo 7.o
A partir de 1 de Janeiro de 2010, a cobertura pela garantia estatal das actividades económicas referidas no artigo 1.o, n.o 5, constitui um auxílio estatal compatível com o mercado interno, sob reserva do respeito das condições previstas no artigo 8.o da presente decisão.
Artigo 8.o
1. As actividades de investigação contratual e de prestação de serviços executadas pelo estabelecimento público IFP e referidas no artigo 1.o, n.o 5, da presente decisão, devem permanecer acessórias em relação à sua actividade principal de investigação pública independente.
2. Para serem consideradas acessórias, as actividades de investigação contratual e de prestação de serviços do estabelecimento público IFP devem:
-
não afectar o funcionamento normal, a independência e a neutralidade do referido estabelecimento público IFP;
-
ser facturadas ao preço de mercado ou, na ausência de um preço de mercado, a um preço que reflicta todos os custos, excluindo o impacto potencial da garantia estatal, acrescido de uma margem razoável;
-
ser objecto de uma contabilidade distinta da das actividades de investigação pública independente (separação contabilística dos respectivos custos e financiamentos), e os lucros que geram devem ser integralmente reinvestidos na actividade principal de investigação pública independente;
-
estar intrinsecamente ligadas à actividade principal de investigação pública independente do referido estabelecimento público IFP, nomeadamente devido à utilização das mesmas infra-estruturas, equipamentos, materiais ou tecnologias, ou ao emprego dos mesmos investigadores, cientistas, engenheiros, conceptores ou técnicos;
-
situar-se fora do âmbito dos acordos exclusivos assinados entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens e Prosernat referidos no artigo 3.o, n.o 1, da decisão C 51/2005 supracitada, eventualmente prorrogados ou alterados, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, da decisão C 51/2005 e com o artigo 12.o, n.o 2, da presente decisão;
-
representar uma percentagem residual do orçamento consagrado pelo estabelecimento público IFP às suas actividades de investigação pública independente.
3. A França deve apresentar todos os anos à Comissão um relatório sobre as actividades de investigação contratual e de prestação de serviços executadas pelo estabelecimento público IFP, em que será indicado o rácio entre o montante dessas actividades e o orçamento total consagrado pelo estabelecimento público IFP às suas actividades de investigação pública independente.
Artigo 9.o
1. As autoridades francesas e o estabelecimento público IFP devem inscrever a menção seguinte, relativamente a cada operação, no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato):
«A emissão/o programa/o empréstimo não beneficiam de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado. Em caso de insolvência, o Estado não será obrigado a assumir os encargos financeiros do estabelecimento público IFP para o pagamento do crédito».
2. As autoridades francesas devem inserir uma cláusula análoga de exclusão da responsabilidade do Estado em todos os contratos relativos à prestação de serviços de investigação contratual ou aos serviços referidos no artigo 1.o, n.o 5, da presente decisão.
3. As autoridades francesas devem inserir uma cláusula análoga de exclusão da responsabilidade do estabelecimento público IFP e do Estado em todos os contratos celebrados pelas sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab e Prosernat que impliquem um crédito.
4. O estabelecimento público IFP deve abster-se de prestar qualquer garantia, sob a forma de caução, aval, carta de intenções ou de conforto, em benefício das sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab e Prosernat em condições que não estejam em conformidade com as condições normais de mercado.
Artigo 10.o
A França deve notificar individualmente à Comissão os auxílios de montante superior aos limites máximos previstos no Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação, tendo em conta o impacto eventual da garantia estatal.
Artigo 11.o
A França deve informar a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 12.o
1. Os artigos 4.o, 5.o e 6.o da presente decisão são aplicáveis até ao termo dos acordos exclusivos entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens e Prosernat, referidos no artigo 3.o, n.o 1, da decisão C 51/2005.
2. Quando notificarem à Comissão qualquer prorrogação ou alteração dos referidos acordos exclusivos, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, da decisão C 51/2005, as autoridades francesas devem ter em conta o impacto da garantia estatal para determinar o montante total do financiamento público.
Artigo 13.o
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 29 de junho de 2011.