РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 2. októbra 2013
o náhrade, ktorá sa má vyplatiť spoločnosti Simet SpA za služby verejnej dopravy poskytované medzi rokmi 1987 a 2003 [opatrenie štátnej pomoci SA.33037 (2012/C) - Taliansko]
[oznámené pod číslom C(2013) 6251]
(Iba talianske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2014/201/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Prostredníctvom elektronickej notifikácie z 18. mája 2011 notifikovali talianske orgány podľa článku 108 ods. 3 zmluvy náhradu priznanú spoločnosti Simet SpA (ďalej len „Simet“) za poskytovanie služieb medziregionálnej autobusovej dopravy, ktoré vykonávala v rámci záväzku služby vo verejnom záujme v období rokov 1987 - 2003 tak, ako to nariadila Štátna rada (Consiglio di Stato), najvyšší správny súd v Taliansku (ďalej len „notifikované opatrenie“). Notifikácia bola zaregistrovaná ako vec číslo SA.33037.
(2)
Talianske orgány predložili ďalšie informácie o notifikovanom opatrení 12. júla 2011, 5. októbra 2011, 20. februára 2011, 2. a 28. marca 2012 a 17. apríla 2012.
(3)
Listom z 31. mája 2012 Komisia informovala Taliansko, že sa rozhodla začať konanie podľa článku 108 ods. 2 zmluvy („rozhodnutie o začatí konania“).
Komisia dostala v dohodnutých termínoch tieto pripomienky:
-
Talianske orgány predložili svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania v listoch z 1. júna 2012, 24. septembra 2012 a 11. októbra 2012.
-
Jedinou treťou stranou, ktorá predložila pripomienky v reakcii na rozhodnutie o začatí konania, bola spoločnosť Simet, potenciálny príjemca notifikovaného opatrenia. Jej pripomienky boli prijaté 4. augusta 2012, 31. októbra 2012 a 13. decembra 2012.
-
Talianske orgány predložili svoje pripomienky k pripomienkam tretej strany v listoch z 28. novembra 2012, zo 4. decembra 2012, z 19. decembra 2012 a 10. januára 2013.
2. OPIS OPATRENIA
2.1. SPOLOČNOSŤ A POSKYTOVANÉ SLUŽBY
(4)
Simet je súkromná spoločnosť, ktorá poskytuje pravidelnú autobusovú prepravu cestujúcich na základe koncesie, ktorú jej Talianska republika udelila podľa zákona č. 1822/39 (2). Spoločnosť Simet konkrétne prevádzkuje sieť pravidelných medziregionálnych autobusových liniek medzi regiónom Kalábria a ostatnými talianskymi regiónmi. Spoločnosť Simet okrem týchto služieb, ktoré predstavujú približne dve tretiny jej príjmov, prevádzkuje aj ďalšie služby vrátane služieb medzinárodnej dopravy, služieb v oblasti cestovného ruchu a prenájmu autobusov s vodičom (3), ktoré predstavujú zvyšnú tretinu jej príjmov.
(5)
V októbri 1999 spoločnosť Simet po prvýkrát požiadala ministerstvo infraštruktúry a dopravy (ďalej len „ministerstvo“) o náhradu za svoje služby medziregionálnej autobusovej dopravy od roku 1987 (4). Ministerstvo túto žiadosť aj následné žiadosti zamietlo, pretože usúdilo, že neuložilo spoločnosti Simet záväzky služby vo verejnom záujme.
(6)
Podľa talianskych orgánov spoločnosť Simet - rovnako ako iní poskytovatelia pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy - pôsobila na základe dočasných licencií (koncesií), ktoré sa na jej žiadosť každý rok obnovovali. Na základe týchto koncesií mala spoločnosť výlučné právo poskytovať príslušné služby. V každoročných špecifikáciách koncesie sa uvádzalo, že poskytovanie služby neumožňuje spoločnosti právo na nijaké dotácie ani náhradu akéhokoľvek druhu a že spoločnosť poskytuje službu v plnej miere na vlastné riziko. V týchto každoročných špecifikáciách koncesie, ktoré prijalo ministerstvo, sa uvádzalo aj cestovné, ktoré navrhla samotná spoločnosť.
(7)
Spoločnosť postupne predložila niekoľko žiadostí o zmenu pravidiel poskytovania príslušných služieb, ktoré boli zvyčajne schválené v súlade s postupom stanoveným v prezidentskom dekréte č. 369/94 (5). V článkoch 4 a 5 prezidentského dekrétu č. 369/1994 sa stanovoval podrobný postup posúdenia a porovnávacej analýzy žiadostí o zriadenie akejkoľvek novej služby na základe koncesie.
2.2. ROZSUDKY ŠTÁTNEJ RADY PRED ROZHODNUTÍM O ZAČATÍ KONANIA
(8)
Spoločnosť Simet v reakcii na odmietnutie poskytnutia náhrady zo strany ministerstva za službu vo verejnom záujme za obdobie od roku 1987 podala na talianskych správnych súdoch návrh na začatie konania a žiadala náhradu za plnenie záväzkov služby vo verejnom záujme.
(9)
Štátna rada v rámci odvolania rozsudkom 1405/2010 z 9. marca 2010 (ďalej len „rozsudok 1405/2010“) uznala právo spoločnosti Simet na náhradu za tieto služby pravidelnej autobusovej dopravy (prevažne medziregionálnej), ktoré poskytuje na základe koncesií udelených Talianskou republikou. Presná suma náhrady sa mala stanoviť na základe spoľahlivých údajov z účtovníctva spoločnosti.
(10)
Ako sa podrobnejšie vysvetľuje v rozhodnutí o začatí konania, v rozsudku 1405/2010 sa presne neuvádza, akým právnym aktom alebo v akej forme bol uložený záväzok služby vo verejnom záujme. Nariadenie Štátnej rady č. 2072 vydané 18. januára 2011 po tom, ako štátna správa nevykonala rozsudok 1405/2010, je v tejto súvislosti explicitnejšie a uvádza sa v ňom: „Ministerstvo opakovane odmietlo umožniť spoločnosti zmeniť trasy, časy a zastávky a nariadilo jej zachovať cestovné na úrovni cestovného Talianskych štátnych dráh (Ferrovie dello Stato) alebo nižšej - podľa spoločnosti tieto prvky poukazujú na to, že vykonáva službu vo verejnom záujme.“
(11)
Keďže v rozsudku 1405/2010 sa spomína nové nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), ktoré sa týka náhrady za službu vo verejnom záujme, pretože „stanovuje kritériá náhrady, ktoré nie sú nepodobné kritériám stanoveným v predchádzajúcich nariadeniach Spoločenstva,“ Štátna rada nariadila príslušným orgánom zaplatiť spoločnosti Simet náhradu na základe článkov 6, 10 a 11 nariadenia Rady (EHS) č. 1191/69 (7).
(12)
Talianske orgány sa pred vykonaním rozhodnutí Štátnej rady (rozsudok 1405/2010 a nariadenie č. 2072/2010) a zaplatením náhrady spoločnosti Simet rozhodli počkať na posúdenie notifikovaného opatrenia Komisiou.
2.3. PÔVODNE NOTIFIKOVANÁ VÝŠKA MOŽNEJ NÁHRADY ZA SLUŽBU VO VEREJNOM ZÁUJME
(13)
Talianske orgány v súvislosti s výškou náhrady, ktorá sa má zaplatiť spoločnosti Simet za poskytnuté služby, predložili Komisii správu, ktorú si objednala spoločnosť Simet a pripravil ju externý konzultant (ďalej len „pôvodná správa“), ale nestotožnili sa s uvedenými odhadovanými sumami. V pôvodnej správe sa splatná náhrada odhadla približne na 59,4 milióna EUR (8).
(14)
Následne sa však žiadosti o náhradu prehodnotili, pretože Štátna rada v nadväznosti na rozhodnutie o začatí konania požiadala o nezávislé posúdenie primeranej úrovne náhrady. O výsledku tohto posúdenia sa diskutuje v oddieloch 2.6 a 2.7.
2.4. TRVANIE
(15)
Hoci si spoločnosť Simet nárokuje náhrady za služby poskytnuté do konca roka 2013 (9), talianske orgány sa domnievajú, že predmetné obdobie na účely tejto notifikácie zahŕňa len roky 1987 až 2003, pretože rozsudok 1405/2010 sa týka len odvolania v súvislosti s týmto obdobím. Konkrétne bod 3.1 rozsudku 1405/2010 sa jednoznačne týka náhrady za roky 1987 až 2003.
2.5. VÝVOJ VNÚTROŠTÁTNYCH SÚDNYCH KONANÍ PO VYDANÍ ROZHODNUTIA O ZAČATÍ KONANIA
(16)
Po tom, ako talianske orgány zamietli vykonanie rozsudku 1405/2010 a nariadenia č. 2072/2011, Štátna rada vydala nové nariadenie č. 270/2012, ktorým vymenovala panel nezávislých odborníkov, ktorí mali rozhodnúť o vykonaní rozsudku 1405/2010.
(17)
Panel, ktorý sa skladal z predsedu a dvoch členov, dostal za úlohu vypočítať výšku náhrady splatnej spoločnosti Simet na základe rozsudku 1405/2010. Účastníci konania zároveň poverili vlastných odborníkov, aby predložili pripomienky k predbežným zisteniam panela odborníkov. To viedlo k výmene niekoľkých správ a odpovedí v priebehu nasledujúcich mesiacov.
(18)
Panel odborníkov dokončil svoju prácu v auguste 2012, pričom nedospel k jednomyseľnému rozhodnutiu. Namiesto toho predložil Štátnej rade dve samostatné správy:
-
Dňa 29. augusta 2012 bola predložená menšinová správa, ktorú podpísal predseda panela vymenovaného Štátnou radou. Jej záverom bolo, že nie je k dispozícii dosť údajov na stanovenie náhrady splatnej spoločnosti Simet a nemožno teda priznať nijakú náhradu.
-
Dňa 20. augusta 2012 bola predložená väčšinová správa podpísaná dvomi z troch odborníkov vymenovaných Štátnou radou, ktorej záverom bolo, že výška náhrady splatnej spoločnosti Simet je 22 049 796 EUR.
(19)
Keďže konanie vo veci štátnej pomoci pred Komisiou stále prebieha, Štátna rada zatiaľ neprijala konečné rozhodnutie o výške náhrady splatnej spoločnosti Simet.
2.6. MENŠINOVÁ SPRÁVA
(20)
V menšinovej správe sa zdôrazňujú najmä tieto body:
-
nedostatok spoľahlivých údajov na výpočet náhrady (ktoré sa vyžadujú v nariadení č. 2072/2011 a rozsudku 1405/2010),
-
neexistencia oddeleného účtovníctva, ktoré sa vyžaduje v nariadení (EHS) č. 1191/69 ako nevyhnutná podmienku priznania náhrady (aby sa predišlo nadmernej náhrade),
-
nemožnosť nahradiť systém oddeleného účtovníctva inými systémami účtovníctva, pri ktorých sa zatiaľ nepreukázalo, že umožňujú presnú identifikáciu všetkých prvkov príjmov a nákladov,
-
v súvislosti s rokmi, za ktoré sú k dispozícii údaje o nákladovom účtovníctve (len dva roky 2002 a 2003): dokumenty, ktoré obsahovali účtovnú závierku (poznámky k účtovnej závierke a správa o operáciách), na tieto údaje neodkazujú. To by mohlo znamenať, že orgány správy a riadenia spoločností nepoužívali na monitorovanie operácií spoločnosti nákladové účty,
-
neexistencia vopred stanovených parametrov na výpočet náhrady,
-
neschopnosť spoločnosti identifikovať presné, konkrétne a jednoznačné záväzky služby vo verejnom záujme (s odkazom na typy identifikované v právnych predpisoch Únie) pre jednotlivé trasy,
-
neschopnosť identifikovať „hospodársku nevýhodu“ vyplývajúcu z týchto záväzkov,
-
nedostatok dôkazov o škode vzniknutej spoločnosti Simet, ktorá niesla toto dôkazné bremeno v rámci konaní vedúcich k rozsudku 1405/10.
(21)
Vzhľadom na tieto nedostatky sa v menšinovej správe dospelo k záveru, že neexistujú spoľahlivé údaje na výpočet náhrady, ktorá bola nariadená rozsudkom 1405/2010, takže nie je možné stanoviť výšku náhrady.
2.7. VÄČŠINOVÁ SPRÁVA
(22)
Vo väčšinovej správe sa na výpočet náhrady splatnej spoločnosti Simet používa táto metodológia:
2.7.1. Prvok náhrady založený na rozdiele medzi prevádzkovými nákladmi a príjmami
2.7.1.1. Metóda odhadu príjmov
(23)
Pre roky 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci odvodili príjmy zo služieb pravidelnej autobusovej dopravy priamo z účtovnej závierky. Pre obdobie 1993 - 2001 odborníci použili dokumentáciu spoločnosti Simet o príjmoch, pretože sa v účtovnej závierke za toto obdobie neuvádzajú príjmy pochádzajúce z týchto služieb (10). Na základe týchto výpočtov sa celkové príjmy za obdobie 1987 - 2003 stanovili na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metóda odhadu nákladov na služby autobusovej dopravy
(24)
Keďže za obdobie rokov 1987 až 1992 neboli k dispozícii nijaké nákladové účty, odborníci stanovili náklady na služby pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy na základe percenta príjmov pochádzajúcich z týchto služieb počas tohto obdobia. Odborníci použili celkovú výšku nákladov z každej ročnej účtovnej závierky. Na účely rekonštrukcie prevádzkových nákladov potom od celkových nákladov odpočítali tieto neprevádzkové náklady: dlhované úroky, finančné poplatky, straty z predaja aktív, rôzne straty a náklady, priame dane a konečné inventúry. Prevádzkové náklady pochádzajúce zo služieb pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy sa napokon stanovili na základe percenta príjmov pochádzajúcich z rovnakých služieb pravidelnej autobusovej dopravy.
(25)
V období 1993 až 2001 spoločnosť Simet zmenila spôsob uvádzania údajov vo svojej ročnej účtovnej závierke (11). Odborníci preto pre tieto roky z ročnej účtovnej závierky spoločnosti odpočítali hodnotu celkových prevádzkových nákladov, ktorá je algebrickým súčtom týchto položiek výrobných nákladov: pomocný a spotrebný materiál, externé služby, používanie majetku tretích osôb, náklady na zamestnancov, amortizácia a odpisy, zmeny stavu zásob surovín, pomocného a spotrebného materiálu a rôzne prevádzkové náklady. Prevádzkové náklady pochádzajúce zo služieb pravidelnej autobusovej dopravy sa následne stanovili na základe percenta príjmov pochádzajúcich z rovnakých služieb pravidelnej autobusovej dopravy (tak ako za obdobie rokov 1987 - 1992). V rokoch 2000 a 2001 sa síce používalo určité nákladové účtovníctvo, príslušné dokumenty však neboli vyčerpávajúce, a preto sa prijalo rozhodnutie použiť rovnakú metódu identifikácie nákladov na službu pravidelnej autobusovej dopravy ako v predchádzajúcich rokoch.
(26)
Za roky 2002 a 2003 boli k dispozícii údaje o nákladovom účtovníctve. Odborníci preto rozdelili náklady do týchto kategórií: i) náklady súvisiace s najazdenými kilometrami; ii) náklady, ktoré možno priamo priradiť službám pravidelnej autobusovej dopravy, a iii) náklady, ktoré možno priradiť na základe obratu.
-
Prvá kategória nákladov obsahuje náklady na palivo, motorový olej, pneumatiky, náhradné diely, externé práce, čistenie vozidiel, diaľničné poplatky, povinný servis vozidiel, lízing a odpis majetku. Každá z týchto nákladových položiek sa vydelila celkovým počtom najazdených kilometrov a náklady na kilometer sa vynásobili počtom kilometrov najazdených len v rámci služieb pravidelnej autobusovej dopravy.
-
Druhá kategória nákladov zahŕňa nákladové položky, ktoré možno na základe nákladového účtovníctva priamo priradiť službám pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy. Patria medzi ne: priami zamestnanci, likvidácia odpadu, splatné provízie, rôzne poplatky, poplatky za parkovanie, prenájom vozidiel tretej strany na účely služieb pravidelnej autobusovej dopravy, nákupy na účely služieb v autobusoch a náhrada cestovných výdavkov zamestnancov.
-
Do tretej kategórie patria „nepriame náklady“, a to nepriame mzdové náklady, režijné náklady, poistenie autobusov, daň z vlastníctva vozidiel a prenájom priestorov. Tieto náklady sa stanovili na základe percenta príjmov pochádzajúcich zo služieb pravidelnej autobusovej dopravy.
(27)
Súčtom takto vypočítaných súm pre jednotlivé uvedené obdobia sa celkové náklady súvisiace so službami pravidelnej autobusovej dopravy v období 1987 - 2003 stanovili na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odrátaní týchto nákladov od príjmov pochádzajúcich zo služieb pravidelnej autobusovej dopravy teda väčšinová správa dospela k prevádzkovej strate 2 296 973 EUR v období rokov 1987 - 2003.
2.7.2. Prvok náhrady týkajúci sa nutnosti zaistiť zhodnotenie použitého kapitálu
(29)
Za každý skúmaný rok odborníci stanovili použitý kapitál, ktorý je súčtom:
-
vlastného kapitálu (E), ktorého hodnota sa prevzala z ročnej účtovnej závierky s ohľadom na vlastné imanie, a
-
dlhového kapitálu (D). Odborníci považovali za dlhový kapitál len finančný dlh, teda splatné záväzky voči bankám a iným veriteľom.
(30)
Ako základ na stanovenie miery zhodnotenia použitého kapitálu sa použil vzorec pre vážený priemer kapitálových nákladov (WACC).
Kde:
Re
=
požadovaná miera kapitálovej návratnosti,
Rd
=
úroky z dlhov, E = vlastný kapitál firmy,
D
=
dlh firmy, ,
E/V
=
percento financovania z vlastného majetku,
D/V
=
percento financovania z dlhu,
Tc
=
sadzba dane z príjmu právnických osôb.
(31)
Požadovaná kapitálová návratnosť sa vypočítala použitím „modelu oceňovania aktív“. Tento model opisuje vzťah medzi rizikom a očakávanou návratnosťou:
Kde:
rf
=
bezriziková sadzba
βa
=
hodnota beta cenných papierov
=
očakávaný trhový výnos
(32)
Ako ukazovateľ bezrizikovej sadzby (rf) sa použila úroková sadzba pre desaťročné štátne dlhopisy prevzatá z vnútroštátnych štatistických údajov.
(33)
Odborníci dospeli k záveru, že v rokoch, za ktoré sa mala posúdiť náhrada, investori v priemere požadovali rizikovú prémiu (rm - rf) 5,8 % pri investíciách do akcií namiesto do bezrizikových cenných papierov na talianskom trhu (12).
(34)
Hodnota beta (13) akciového kapitálu spoločnosti Simet sa vypočítala použitím hodnoty beta bez dlhu (14) 0,39 pre služby autobusovej dopravy a odvetvie dopravy (15). Táto hodnota beta sa následne upravila podľa finančnej štruktúry, ktorú spoločnosť uviedla v jednotlivých rokoch:
(35)
Daň z príjmu právnických osôb bola v Taliansku od roku 1987 do roku 1994 36 %, od roku 1995 do roku 2000 37 % a od roku 2001 do roku 2002 36 %.
(36)
Zhodnotenie použitého kapitálu podľa odborníkov predstavuje náhradu, ktorú by spoločnosť Simet mala dostať po zdanení. Keďže náhrada bude zdaniteľná, musí sa upraviť takto:
(37)
Na základe týchto vzorcov odborníci vypočítali, že zhodnotenie použitého kapitálu, ktoré má dostať spoločnosť Simet, je 5 948 150 EUR.
(38)
Celková suma náhrady pred uplatnením úroku z omeškania, ktorú vypočítali odborníci, je teda 8 245 124 EUR (náhrada súvisiaca s prevádzkovou stratou a zhodnotením použitého kapitálu).
2.7.3. Výpočet úroku z omeškania
(39)
Vzhľadom na to, že vypočítané sumy náhrady sa nezaplatili v rokoch, ktorých sa týkajú, odborníci ich upravili nahor takto:
-
pôvodne vypočítané sumy sa prehodnotili na základe indexov inflácie spotrebiteľských cien inštitútu ISTAT do júla 2012,
-
na získané sumy sa následne uplatnil úrok v zákonnej výške.
(40)
Panel odborníkov tak dospel k celkovej náhrade 22 049 796 EUR.
2.7.4. Ďalšie pripomienky vo väčšinovej správe
(41)
Autori väčšinovej správy zastávajú názor, že náhrada, ktorú priznala Štátna rada, nesúvisí s priamym uplatnením nariadenia (EHS) č. 1191/69, nejde teda o priame priznanie - hoci spätné - náhrady podľa tohto nariadenia. Namiesto toho sa domnievajú, že Štátna rada navrhla uplatniť kritériá stanovené v tomto nariadení v súvislosti so spoločnými metódami pri náhrade škody, ktorá vznikla spoločnosti Simet následkom nezákonného predĺženia trvania jej záväzkov služby vo verejnom záujme.
(42)
Vo väčšinovej správe sa ďalej uvádza, že v prípadoch, keď Komisia konštatovala, že nariadenie (EHS) č. 1191/69 nemožno uplatniť pri posúdení náhrady za službu vo verejnom záujme, často túto náhradu schválila na základe analogického uplatnenia rámca Spoločenstva pre štátnu pomoc vo forme záväzkov služby vo verejnom záujme. Hlavným kritériom Komisie bolo, že výška náhrady neprekročila sumu potrebnú na pokrytie nákladov, ktoré vznikli pri plnení týchto záväzkov. Pokiaľ ide o riziko nadmernej náhrady v tomto prípade, autori väčšinovej správy sa domnievajú, že keďže ide o ex post výpočet nákladov, ktoré spoločnosti v minulosti reálne vznikli pri poskytovaní požadovaných služieb pravidelnej autobusovej dopravy, tieto výpočty neobsahujú neistotu typickú pre všetky prognostické posúdenia, pri ktorých sa náhrada stanovuje ex ante. Neexistuje preto nijaký problém nadmernej náhrady.
(43)
Väčšinová správa sa dotýka aj otázky neexistencie oddelených účtov. Jej autori zastávajú názor, že oddelené účtovníctvo používajú podniky, ktoré dostávajú náhradu za poskytovanie služby vo verejnom záujme, aby sa zabránilo zneužitiu týchto prostriedkov na inú činnosť spoločnosti. V predmetnom prípade sa však spoločnosti Simet doteraz nepreviedli nijaké verejné zdroje ako náhrada za poskytovanie služby vo verejnom záujme, takže požiadavku na oddelené účty nemožno považovať za dôvod odmietnutia vyplatenia náhrady, ktorú priznala Štátna rada.
(44)
Vo väčšinovej správe sa takisto uvádza, že v rokoch 2002 a 2003, keď bolo k dispozícii nákladové účtovníctvo, bola skutočná prevádzková strata približne rovnaká ako straty, ku ktorým sa dospelo na základe metodológie použitej pre predchádzajúce roky. Podľa nej sa náklady priradili službám pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy na základe percenta príjmov pochádzajúcich z týchto služieb (hodnoty sa líšili len o 2,6 %). Odborníci preto zastávajú názor, že neexistencia nákladových účtov za predchádzajúce obdobie by nemala mať nijaký praktický význam z hľadiska priznania náhrady.
3. DÔVODY ZAČATIA KONANIA
(45)
Ako sa objasňuje v rozhodnutí o začatí konania, Komisia mala určité pochybnosti o zlučiteľnosti notifikovaného opatrenia s vnútorným trhom.
(46)
Po prvé Komisia mala pochybnosti v súvislosti s klasifikáciou notifikovaného opatrenia ako opatrenia, ktoré nepredstavuje pomoc. Komisia spochybnila najmä to, či boli splnené štyri podmienky, ktoré stanovil Súdny dvor EÚ vo svojom rozsudku vo veci Altmark (16).
(47)
Po druhé Komisia otvorila otázku právneho rámca, ktorý možno uplatniť. Keďže náhrada nariadená Štátnou radou sa týkala záväzkov služby vo verejnom záujme, ktoré boli údajne uložené spoločnosti Simet v rokoch 1987 až 2003, ale doteraz neboli zaplatené, je otázne, či sa v tomto prípade uplatňuje nariadenie (EHS) č. 1191/69 alebo nariadenie (ES) č. 1370/2007.
(48)
Komisia usúdila, že nariadenie (EHS) č. 1191/69 by sa v tomto prípade uplatňovalo, ak by sa dalo preukázať, že záväzok služby vo verejnom záujme spoločnosti Simet v podstate jednostranne uložili talianske orgány a že navrhovaná náhrada je v súlade so všetkými požiadavkami tohto nariadenia. Je to tak preto, že podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69 je náhrada, ktorá sa vyplatí v súlade s pravidlami tohto nariadenia za záväzky služby vo verejnom záujme uložené podniku jednostranne, vyňatá z predbežnej notifikácie Komisii. Ak sa však preukáže, že ani jedna z týchto dvoch podmienok nebola splnená, zlučiteľnosť notifikovaného opatrenia sa bude musieť posúdiť podľa nariadenia (ES) č. 1370/2007.
(49)
Po tretie Komisia na základe informácií, ktoré mala k dispozícii, vyjadrila obavy, či za predpokladu, že náhrada nariadená Štátnou radou bola skutočne dôsledkom jednostranného uloženia záväzkov služby vo verejnom záujme, bola táto náhrada v súlade s požiadavkami nariadenia (EHS) č. 1191/69. Komisia takisto spochybnila vhodnosť uplatnenia spoločného postupu pri náhrade, ktorý sa stanovuje v nariadení (EHS) č. 1191/69 a ktorý sa týka jednostranne uložených záväzkov služby vo verejnom záujme po roku 1992, pretože od júla 1992 služby medziregionálnej autobusovej dopravy nemohli podliehať jednostranne uloženým záväzkom služby vo verejnom záujme (17).
(50)
Po štvrté ak ďalšie vyšetrovanie preukáže, že nebola splnená aspoň jedna z podmienok vyňatia z notifikácie podľa nariadenia (EHS) č. 1191/69 a že sa malo vykonať posúdenie podľa nariadenia (ES) č. 1370/2007, Komisia mala pochybnosti, či v tomto prípade boli splnené podmienky tohto nariadenia.
(51)
Komisia v každom prípade bez ohľadu na to, aký právny rámec sa uplatní, vyjadrila pochybnosti, či sa pri náhrade nariadenej Štátnou radou vylúčila možnosť nadmernej náhrady. Komisia poukázala na neexistenciu riadneho oddelenia účtov spoločnosti Simet minimálne do roku 2000 (18) a spochybnila možnosť ex post presne určiť náklady súvisiace so službami pravidelnej autobusovej dopravy. Spochybnila aj primeranosť hodnoty požadovanej kapitálovej návratnosti použitej vo výpočtoch náhrady.
4. PRIPOMIENKY TALIANSKA
(52)
Talianske orgány vo svojich pripomienkach uviedli, že notifikované opatrenie predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy, a to najmä preto, lebo nespĺňa všetky podmienky stanovené Súdnym dvorom v rozsudku vo veci Altmark. Talianske orgány sa takisto domnievajú, že náhrada priznaná Štátnou radou nebola v súlade s nariadením (EHS) č. 1191/69 ani s nariadením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Talianske orgány zdôraznili, že počas skúmaného obdobia neexistovala možnosť jednostranného ani zmluvného uloženia záväzkov služby vo verejnom záujme v oblasti služieb medziregionálnej autobusovej dopravy. Právnymi nástrojmi, ktorými sa riadia vzťahy medzi orgánom verejnej moci a súkromnými spoločnosťami poskytujúcimi služby osobnej dopravy, boli jednostranné koncesie, na základe ktorých orgán verejnej moci presunul na súkromný subjekt svoje zákonné právo poskytovať dopravné služby nediferencovaným zákazníkom, ktoré pôvodne náležalo štátu podľa zákona č. 1822/39.
(54)
Talianske orgány ďalej pripomenuli, že v špecifikáciách koncesie, ktoré ministerstvo vypracovalo na žiadosť spoločnosti, sa jasne uvádzalo, že spoločnosť bude službu poskytovať v plnej miere na vlastné riziko s výnimkou záruky výlučných práv, ktorá platila počas skúmaného obdobia. Z poskytovania služby nevyplývalo nijaké právo na získanie dotácie či náhrady akéhokoľvek druhu. Tieto koncesie mali dočasnú povahu a na požiadanie spoločnosti sa každý rok obnovovali. Licencie podliehali rôznym medziročným zmenám v súvislosti s trasami, zastávkami, počtom odchodov atď., o ktoré osobitne požiadali spoločnosti.
(55)
Pokiaľ ide o strop cestovného uvedený v rozhodnutí o začatí konania, ktorý existoval do roku 2001, talianske orgány konštatovali, že tento strop platil v celom Taliansku, a nielen na jednom konkrétnom mieste. Konštatovali tiež, že podľa článku 2 ods. 5 nariadenia (EHS) č. 1191/69 išlo o opatrenie cenovej politiky, ktoré ale nepredstavovalo tarifný záväzok, na ktorý sa v zmysle tohto nariadenia vzťahuje povinná náhrada.
(56)
Podľa talianskych orgánov navyše od júla 1992 (19) nebolo podľa nariadenia (EHS) č. 1191/69 povolené uloženie jednostranných záväzkov služby vo verejnom záujme v oblasti služieb medziregionálnej autobusovej dopravy. Článok 1 ods. 5 tohto nariadenia umožňuje jednostranné uloženie záväzkov len v oblasti služieb mestskej, prímestskej a regionálnej dopravy.
(57)
Talianske orgány v každom prípade konštatovali, že spoločnosť Simet nikdy nepožiadala o ukončenie záväzkov služby vo verejnom záujme, ako sa to vyžaduje v článku 4 nariadenia (EHS) č. 1191/69, v ktorom sa to považuje za podmienku, ktorá musí byť splnená, aby bolo možné tvrdiť, že predmetné záväzky vôbec existovali. Žiadosť, ktorú spoločnosť Simet adresovala ministerstvu v roku 1999 (20), bola všeobecnou žiadosťou o náhradu za záväzky služby vo verejnom záujme, ktoré boli údajne uložené koncesiami vydanými od roku 1987. Talianske orgány poukázali na to, že v žiadosti sa neuvádzalo, ktoré záväzky služby vo verejnom záujme sa majú ukončiť, aby sa zaistila primeraná výnosnosť služieb pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy.
(58)
Talianske orgány na základe toho dospeli k záveru, že spoločnosť Simet nepreukázala prevzatie zodpovednosti za záväzky služby vo verejnom záujme (ako sa vymedzujú v článku 2 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69), a najmä presne nepreukázala, ktoré konkrétne záväzky prevádzky alebo dopravy a ktoré záväzky týkajúce sa cestovného mala splniť. Podľa Talianska spoločnosť Simet preukázala len to, že poskytovala rôzne všeobecné dopravné služby na základe štátnych koncesií, ktoré jej na vlastnú žiadosť udelili príslušné orgány. Samotné poverenie spoločnosti Simet všeobecnými dopravnými službami nepreukazuje, že spoločnosť Simet prevzala akýkoľvek záväzok služby vo verejnom záujme v zmysle nariadenia (EHS) č. 1191/69.
(59)
Talianske orgány ďalej konštatovali, že počas väčšiny skúmaného obdobia (1987 - 2001) spoločnosť Simet nepoužívala riadne oddelené účtovníctvo, ako sa to vyžaduje v článku 1 ods. 5 nariadenia (EHS) č. 1191/69 (21). Nebolo preto možné vypočítať dodatočné čisté náklady vyplývajúce z plnenia záväzkov služby vo verejnom záujme, čo znamená, že neboli splnené podmienky stanovené v článku 10 nariadenia (EHS) č. 1119/69.
(60)
Talianske orgány napokon poukázali na to, že ministerstvo vopred nestanovilo nijakú výšku náhrady, ako to vyžaduje článok 13 nariadenia (EHS) č. 1191/69, pretože spoločnosti Simet neuložilo nijaké záväzky služby vo verejnom záujme. V predmetnom prípade sa náhrada splatná spoločnosti Simet vypočítala výlučne na základe posúdenia ex post.
(61)
Talianske orgány konštatovali, že posúdenie podľa nariadenia (ES) č. 1370/2007 nastoľuje v podstate rovnaké problémy ako posúdenie podľa nariadenia (EHS) č. 1191/69 (vrátane neexistencie jasne definovaných záväzkov služby vo verejnom záujme, objektívnych parametrov náhrady, o ktorých by sa rozhodlo vopred, oddelenia účtov atď.) Pokiaľ ide o pojem „primeraný zisk“, ktorý je vymedzený v prílohe k nariadeniu (ES) č. 1370/2007, talianske orgány považovali mieru návratnosti navrhovanú spoločnosťou Simet v pôvodnej správe za prehnanú, pretože náhrada sa stanovila ex post, čím sa odstránilo riziko nepredvídaných nákladov alebo strát.
(62)
Talianske orgány sa v plnej miere stotožnili s výsledkami menšinovej správy, ktorá dospela k záveru, že výšku náhrady nemožno vypočítať. Zároveň konštatovali, že väčšinová správa obsahovala určité faktické a metodologické chyby. Talianske orgány napríklad spochybnili vhodnosť metódy založenej na predpokladoch, ktorá sa v tejto správe použila na odhadnutie čistých prevádzkových nákladov údajných záväzkov služby vo verejnom záujme. Vyjadrili aj námietky v súvislosti s tým, že správa:
-
pri výpočte náhrady neobmedzuje sumu použitého kapitálu na kapitál použitý pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme, ale berie do úvahy všetok použitý kapitál, teda že kapitál použitý na iné obchodné činnosti spoločnosti, ako sú cestovné kancelárie, medzinárodné služby alebo prenájom autobusov s vodičom, nie je z týchto výpočtov vylúčený,
-
zahŕňa rizikovú prémiu vyššiu ako 100 bázických bodov pri stanovení požadovanej kapitálovej návratnosti, čo sa na účely výpočtu náhrady ex post nejaví ako vhodné a
-
neobsahuje správny výpočet úroku, pretože sumy náhrady sa nevyplatili v rokoch, pre ktoré boli stanovené. Odborníci vymenovaní Štátnou radou použili úroky zo zákona pri sumách, ktorých hodnota sa v roku 2012 úplne zmenila, teda nie z pôvodných súm, ako by bolo vhodné.
5. PRIPOMIENKY TRETÍCH STRÁN
(63)
Jedinou treťou stranou, ktorá predložila pripomienky v reakcii na rozhodnutie o začatí konania, bola spoločnosť Simet, potenciálny príjemca notifikovaného opatrenia. Spoločnosť Simet v rámci svojich pripomienok nesúhlasila s predbežnými pozíciami Komisie v rozhodnutí o začatí konania.
(64)
Spoločnosť Simet na podporu svojho tvrdenia, že záväzky jej boli uložené, predložila koncesie, ktoré sa jej udelili pre trasy, ktorých sa týkali súdne konania. Požiadavky uvedené v týchto koncesiách sa podľa spoločnosti Simet okrem iného týkali cestovného, nemennosti cestovného poriadku, zastávok, frekvencie a načasovania služby. Obsahovali aj podmienky regulácie prepravy batožiny cestujúcich a bezplatný prevoz bežných listových zásielok pre poštovú službu a inej pošty za poplatok určený v ustanoveniach, ktoré sa týkajú tohto prevozu. Spoločnosť musela podľa týchto koncesií nahlasovať aj všetky prerušenia, nehody a zmeny služby. Koncesie obsahovali aj záväzky vydávať cestovné lístky na prepravu osôb, batožiny a poľnohospodárskych balíkov a päť rokov uchovávať príslušné záznamy. Spoločnosť Simet takisto musela vopred získať povolenie od ministerských provinčných úradov pre motorové vozidlá v súvislosti s typom a vlastnosťami autobusov používaných na poskytovanie služieb, ktorých sa týkajú koncesie, ako aj na poskytovanie iných služieb.
(65)
Spoločnosť Simet ďalej predložila dokumenty, ktorými, ako tvrdí, ministerstvo úplne alebo čiastočne zamietlo zmeny podrobností služieb, ktoré poskytovala. Za skúmané obdobie spoločnosť Simet predložila (čiastočné) zamietnutia týkajúce sa (22):
-
žiadostí o prevádzkovanie nových zastávok okrem tých, ktoré sú súčasťou jej existujúcich služieb pravidelnej dopravy na trasách Rossano - Neapol (1992), Cariati - Miláno (1995), Cosenza - Florencia (1999), Cosenza - Florencia a Cosenza - Pisa (2000) a San Giovanni - Miláno (2003),
-
žiadosti o povolenie poskytovať nové služby pravidelnej dopravy na trase Cosenza - Neapol (2000).
(66)
Spoločnosť Simet sa domnieva, že tieto zamietnutia potvrdzujú jednostrannú povahu uloženia záväzkov služby vo verejnom záujme talianskymi orgánmi. Spoločnosť Simet ďalej tvrdí, že orgány neumožnili „optimalizáciu“ dopravných spojení prostredníctvom rozšírenia a diverzifikácie ponuky. Dopravné spojenia boli v podstate „zmrazené“, takže zostali zviazané s rozhodnutiami ministerstva, hoci oficiálne sa klasifikovali ako „obchodná činnosť“.
(67)
Spoločnosť Simet nesúhlasí s tvrdením v odôvodnení 16 rozhodnutia o začatí konania, že cestovné, ktoré navrhla spoločnosť, sa zohľadnilo v každoročných špecifikáciách koncesie. Cestovné na diaľkových trasách muselo byť pôvodne podobné ako cestovné v železničnej doprave druhej triedy. Toto tvrdenie sa podporuje oznámením ministerstva z 19. decembra 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), v ktorom sa uvádza: „keďže mnoho spoločností s koncesiami na služby verejnej autobusovej dopravy sa zasadzovalo o zvýšenie cestovného; keďže v poslednom čase neboli vydané nijaké všeobecné smernice o cestovnom, do prijatia nových smerníc […] môžu [regionálne úrady] priamo povoliť držiteľom koncesií zvýšiť cestovné za služby, ktoré poskytujú tak, aby zodpovedalo cenovej úrovni štátnej železničnej spoločnosti Ferrovie dello Stato (FS) pre železničnú dopravu druhej triedy plus ‚expresný‘ príplatok, ak sa služby poskytujú na diaľniciach [ako v predmetnom prípade]; …cestovné sa, samozrejme, nesmie zvýšiť v prípadoch, keď sa už používa uvedená úroveň cestovného.“ Tieto kroky podľa spoločnosti Simet preukazujú, že nebolo povolené stanoviť vyššie cestovné ako v železničnej doprave druhej triedy (teda najnižšie cestovné, ktoré účtuje spoločnosť Ferrovie dello Stato). Spoločnosti sa v dôsledku toho zabránilo získať vyššie príjmy zo svojej činnosti vzhľadom na záujem štátu primárne uspokojiť verejné potreby a účely.
(68)
V obežníku ministerstva č. A/7302 z 3. júla 1992 sa stanovuje, že v príslušnom roku sa cestovné pre autobusové linky, za ktoré zodpovedá štát, má zvýšiť o 6,1 %. Tento obežník, ktorým ministerstvo povolilo len také zvýšenie cestovného, ktoré by zodpovedalo hodnotám ISTAT, podľa spoločnosti Simet potvrdzuje, že spoločnosť nemohla z vlastnej iniciatívy účtovať cestovné, aké považovala za primerané. Spoločnosť Simet ďalej konštatuje, že v ministerskom obežníku č. 3/02 z 5. apríla 2002, v ktorom sa stanovuje spôsob prevodu cestovného z lír na eurá, sa (v bode 2) uvádza, že predmetné cestovné predstavuje „regulované cestovné a ceny“.
(69)
A napokon v koncesiách vydaných ministerstvom sa uvádza, že cestovné sa „stanovuje“(stabilita), teda jednoznačne pevne stanovené štátnou správou. Keďže nejde o jednoduché „povolenie“, ale o „koncesiu“, v príslušných špecifikáciách sa výslovne uvádza, že poskytovanie služieb sa „riadi stanovenými doložkami a doložkami, ktoré sa môžu následne stanoviť,“ a že „štátna správa môže koncesiu kedykoľvek zrušiť a prevádzkovateľ proti tomu nemôže nijako namietať“. V bode 6 všetkých špecifikácií koncesie sa jasne uvádza, že časové harmonogramy a cestovné musí schváliť ministerský provinčný úrad pre motorové vozidlá. Spoločnosť Simet tvrdí, že keďže pevne stanovené cestovné znemožňuje akúkoľvek pružnosť v poskytovaní služieb, ktoré môže ponúknuť používateľom, nemohla reagovať na požiadavky trhu ani na svoje potreby podľa vlastného uváženia.
(70)
Spoločnosť Simet tvrdí, že povinnosťou vyberať cestovné, ktoré jej bolo uložené, sa jej znemožnilo uplatňovať cenové politiky, ktoré by bežne uplatňoval podnik na modernom, voľnom a konkurenčnom trhu. Spoločnosť Simet na jednej strane zdôrazňuje, že úroveň cestovného, ktoré jej uložilo ministerstvo (zodpovedajúce cestovnému v železničnej doprave druhej triedy, ktoré vyberá spoločnosť Ferrovie dello Stato), bola taká nízka, že spoločnosť nedokázala pokryť náklady na poskytovanie služieb autobusovej dopravy. Na druhej strane tieto opatrenia umožnili štátu poskytovať neodôvodnenú podporu svojej železničnej spoločnosti Ferrovie dello Stato, pretože držiteľom koncesií v medziregionálnej autobusovej doprave, napríklad spoločnosti Simet, sa znemožnilo stanoviť nižšie cestovné ako to, ktoré účtuje železničná spoločnosť za cestovné lístky v druhej triede s prirážkou za expresný vlak. Spoločnosť Ferrovie dello Stato bola ďalej zvýhodnená tým, že spoločnosti Simet a ďalším spoločnostiam, ktoré poskytujú podobné služby, sa odmietlo poskytnutie dotácií.
(71)
Vzhľadom na tieto skutočnosti sa spoločnosť Simet domnieva, že koncesie vydané ministerstvom a následné rozhodnutia o zamietnutí žiadostí o zmeny trás sú dôkazom, že tieto koncesie spĺňajú kritériá zmluvy o poskytnutí služby v zmysle článku 14 nariadenia (EHS) č. 1191/69, pretože z nich vyplývajú záväzky týkajúce sa trás, zastávok, cestovného, bezplatného prevozu bežných listových zásielok pre poštovú službu a inej pošty za poplatok určený v ustanoveniach, ktoré sa týkajú tohto prevozu.
(72)
Dokonca aj za predpokladu, že nariadenie (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držiteľom koncesií na medziregionálnu dopravu nijaké právo na náhradu, ako tvrdí ministerstvo, spoločnosť Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizáciu služby, takže štátna správa by nemohla podniku uložiť nijaké záväzky, najmä pokiaľ ide o cestovné. Spoločnosť Simet sa preto domnieva, že ministerstvo konalo v rozpore so zákonom a že podľa vnútroštátnych právnych predpisov (t. j. článku 35 legislatívneho dekrétu č. 80/1998, ktorý uplatnila Štátna rada), má nárok na náhradu škôd.
(73)
Podľa spoločnosti Simet tu nejde o prípad, na ktorý sa vzťahuje nariadenie (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škôd. Spoločnosť Simet konštatuje, že rozsudkom 1405/2010 sa uznal jej nárok podľa článku 35 legislatívneho dekrétu č. 80/1998 na náhradu škôd spôsobených nezákonnými rozhodnutiami ministerstva, ktoré odmietlo zrušiť záväzky služby vo verejnom záujme uložené spoločnosti Simet. Tieto rozhodnutia, ktoré boli v rozpore s právom na slobodu podnikania zakotveným v článku 41 talianskej ústavy, pretože spoločnosti spôsobili významnú stratu pri vykonávaní obchodnej činnosti, sa teda musia považovať za nezákonné, pričom spoločnosť má nárok na preplatenie vzniknutých strát. Štátna rad uznala, že ministerstvo spôsobilo spoločnosti Simet neodôvodnenú škodu tým, že jej uložilo záväzok služby vo verejnom záujme v rozpore s jej právom poskytovať dopravné služby slobodne a nezávisle.
(74)
Ak sa však vychádza z predpokladu, že nariadenie (EHS) č. 1191/69 v znení neskorších zmien umožňovalo štátnej správe uložiť záväzky služby vo verejnom záujme na účely uspokojenia potrieb regiónu, spoločnosť Simet sa domnieva, že ministerstvo bolo povinné vyplatiť náhradu za tieto záväzky. Podľa spoločnosti Simet nariadenie (EHS) č. 1191/69 umožňuje uloženie záväzkov služby vo verejnom záujme „s cieľom uspokojenia dopravných potrieb regiónu“, a nie „v regióne“ (článok 1 ods. 2).
6. PRIPOMIENKY TALIANSKA K PRIPOMIENKAM TRETÍCH STRÁN
(75)
Talianske orgány vo svojich pripomienkach k pripomienkam tretích strán zopakovali svoju pozíciu, že neexistovali nijaké záväzky služby vo verejnom záujme v zmysle nariadenia (EHS) č. 1191/69 alebo nariadenia (ES) č. 1370/2007 a že sa nemala vyplatiť nijaká náhrada.
(76)
Na podporu svojej pozície talianske orgány bližšie vysvetlili systém, ktorým sa riadilo poskytovanie služieb pravidelnej osobnej autobusovej dopravy podľa zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v skúmanom období). Regulačný rámec pre služby pravidelnej dopravy, za ktoré zodpovedá štát (známe aj ako „bežné služby pravidelnej autobusovej dopravy“) sa podľa tohto zákona uplatňoval nasledovne:
i)
Služba sa poskytovala na základe systému koncesií.
ii)
Koncesie sa udeľovali na základe žiadosti podnikov.
iii)
Zákon nestanovoval nijaké výberové konania na udelenie koncesií a také konania sa ani neuskutočnili.
iv)
Koncesie mohli byť podľa zákona dočasné alebo trvalé, o čom výlučne rozhodovalo ministerstvo podľa vlastného uváženia. Ministerstvo sa nemenne rozhodlo udeliť všetkým podnikom dočasné koncesie. Koncesie teda trvali jeden rok a podniky (vrátane spoločnosti Simet) každý rok žiadali o obnovenie koncesie.
v)
Koncesie dávali poskytovateľom výlučné právo poskytovať služby na trase vymedzenej v špecifikácii koncesie.
vi)
Držitelia koncesií boli uprednostňovaní na základe obsluhovaných spádových oblastí, ktoré boli vymedzené na základe kritéria „finitimità“, teda blízkosti autobusovej trasy a hospodárskeho a funkčného prepojenia (články 5 a 6 zákona č. 1822/39).
vii)
Prioritu mali aj existujúce služby. Inými slovami, z dôvodu nákladovej efektívnosti sa považovalo za výhodnejšie prispôsobiť existujúce služby ako vytvárať nové služby.
viii)
Navyše, vždy keď bolo potrebné vydať koncesiu na nové služby, uplatnilo sa kritérium počtu obyvateľov v spádovej oblasti v pomere k celkovej dĺžke nových autobusových trás. Pre služby s celkovou dĺžkou do 500 km sa za dostatočný považoval počet aspoň 300 000 obyvateľov. V prípade dlhších autobusových trás sa uplatnilo úmerné kritérium (24).
(77)
Ministerstvo teda vždy, keď podnik predložil žiadosť o zmenu existujúcej služby alebo o udelenie koncesie na nové služby, muselo pri svojom rozhodnutí vychádzať z tohto právneho rámca.
(78)
Pokiaľ ide o úplné alebo čiastočné zamietnutia zmien požadovaných spoločnosťou Simet v súvislosti s poskytovanými službami zo strany ministerstva, talianske orgány konštatovali, že tieto zamietnutia sa týkali výlučne systému riadeného zákonom č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo súhlasiť s udelením nových koncesií na poskytovanie nových služieb ani s rozšírením rozsahu existujúcich koncesií (prijatím nových zastávok) v prípadoch, keby to zasahovalo do práv iných poskytovateľov služieb pravidelnej dopravy, ako je to vymedzené v zákone. Ministerstvo zároveň prijalo zmeny, ktoré neboli v rozpore so zásadami stanovenými v zákone č. 1822/39 (25).
(79)
Talianske orgány síce uznávajú, že spoločnosť Simet v mnohých prípadoch nedostala povolenie poskytovať nové služby alebo pridať ďalšie zastávky v rámci existujúcich služieb, ale tvrdia, že žiadosti a pripojené dokumenty spoločnosti Simet neobsahujú dôkazy o oficiálnych žiadostiach o zmenu podrobností poskytovaných služieb, ktoré boli uvedené v existujúcich špecifikáciách koncesie, ani následné zamietnutia. Ministerstvo v každom prípade nikdy nezamietlo žiadosť spoločnosti Simet o odstránenie zastávok v riedko obývaných oblastiach ani o zmenu časových harmonogramov.
(80)
Pokiaľ ide o doložky špecifikácií koncesií o doprave poštových zásielok, talianske orgány tvrdia, že spoločnosť Simet neposkytla nijaké dôkazy dokumentujúce služby, ktoré reálne poskytovala, ani príslušné čisté náklady. Talianske orgány ďalej konštatovali, že spoločnosť Simet nepredložila nijaký zdokumentovaný dôkaz o tom, že ministerstvo zamietlo jej žiadosti o zmenu cestovného. Spoločnosť Simet navyše nikdy nepožiadala o povolenie znížiť cestovné.
(81)
Čo sa týka oznámenia ministerstva dopravy z 19. decembra 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského obežníka č. A/66 z 10. januára 1989 (vydaného ministerským provinčným úradom pre motorové vozidlá v Catanzare), podľa talianskych orgánov tieto dokumenty umožnili poskytovateľom pravidelnej dopravy zosúladiť cestovné s cestovným spoločnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatrenie treba chápať ako súčasť všeobecnejšej vnútroštátnej dopravnej politiky a cenovej politiky. To isté platí o liste od provinčného úradu v Catanzare č. 7302 z 3. júla 1992 (na ktorý sa odvolávala aj spoločnosť Simet), ktorého cieľom bolo umožniť poskytovateľom služby pravidelnej autobusovej dopravy zvýšiť cestovné až o 6,1 % v súlade s infláciou, čím sa vykonal obežník č. 801/92 (26). V tomto liste sa tiež zdôrazňuje, že podniky môžu uplatňovať odlišný systém cestovného, ak v tejto súvislosti podajú osobitnú žiadosť. Talianske orgány konštatujú, že spoločnosť Simet takú žiadosť nikdy nepredložila. Ministerské oznámenie z roku 1988 ani list ministerstva z roku 1992 v nijakom prípade nepredstavovali zamietnutie akejkoľvek žiadosti spoločnosti Simet o ukončenie záväzku služby vo verejnom záujme v súvislosti s cestovným.
(82)
Talianske orgány nesúhlasia ani s tvrdením spoločnosti Simet, že bod 2 obežníka č. 3/02 z 5. apríla 2002 je dôkazom, že cestovné v rámci služieb pravidelnej dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento obežník obsahoval len pokyny na prevod cestovného z lír na eurá. To, že cestovné v pravidelnej diaľkovej doprave sa uvádzalo ako „regulované“ cestovné, neznamená, že ho nestanovovali poskytovatelia. Skôr to znamená, že toto cestovné sa stanovilo vopred v záujme transparentnosti a informovanosti cestujúcich a následne ho schválili príslušné ministerské útvary. Keďže táto služba predstavuje službu pravidelnej všeobecnej dopravy, podrobnosti poskytovanej služby, ako sú trasy, autobusové zastávky, časové harmonogramy a cestovné, musia byť na rozdiel od príležitostných služieb vopred známe. Rovnaká zásada platí podľa talianskych orgánov pre regulované služby aj na úrovni Únie, na ktoré sa vzťahuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podľa ktorého je cestovné neoddeliteľnou súčasťou povolení pre služby pravidelnej dopravy (článok 6 ods. 2 tohto nariadenia). Vzhľadom na tieto požiadavky na predbežné plánovanie talianske orgány spochybnili aj výklad spoločnosti Simet, pokiaľ ide o bod 6 špecifikácií koncesie (28), pretože v žiadosti spoločnosti Simet aj v špecifikáciách koncesie ministerstva sa hovorilo o vopred stanovených časových harmonogramoch a cestovnom pre služby pravidelnej dopravy.
(83)
Pokiaľ ide o výšku požadovanej náhrady, spoločnosť Simet žiadala len „náhradu … do výšky dlžnej sumy“. Podľa talianskych orgánov sú výpočty nákladov, ktoré za príslušné obdobie uskutočnila spoločnosť Simet, všeobecné, pretože sa týkajú celej jej obchodnej činnosti. Sú aj objektívne chybné a nevychádzajú zo spoľahlivých údajov vzhľadom na neexistenciu oddelenia účtov počas väčšiny skúmaného obdobia.
(84)
Talianske orgány považujú za úplne nepodstatné, či v predmetnom prípade ide o priznanie náhrady za službu vo verejnom záujme (teda o priame uplatnenie nariadenia (EHS) č. 1191/69), alebo o priznanie náhrady škôd. Aj za predpokladu, že Štátna rada mala v úmysle uznať nárok spoločnosti Simet na náhradu škôd, čo podľa talianskych orgánov nie je logický ani zjavný záver vyplývajúci zo znenia rozsudku 1405/2010 (29), akékoľvek vzniknuté škody mohli vzniknúť len plnením záväzkov služby vo verejnom záujme. Talianske orgány trvajú na tom, že spoločnosti Simet nikdy neboli uložené takéto záväzky.
(85)
Talianske orgány napokon nesúhlasia s tým, že článok 41 talianskej ústavy vyžaduje náhradu škôd. Prepravu cestujúcich v pravidelnej medziregionálnej autobusovej doprave nemožno považovať za úplne liberalizovanú jednoduchým a priamym uplatnením článku 41 talianskej ústavy, pretože v prvom rade podlieha systému koncesií (regulovanému zákonom č. 1822/39 a prezidentským dekrétom č. 369/94) a následne systému povolení (regulovanému legislatívnym dekrétom č. 285/05).
7. POSÚDENIE POMOCI
7.1. EXISTENCIA POMOCI
(86)
Podľa článku 107 ods. 1 zmluvy „pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi“.
(87)
Na to, aby sa opatrenie pomoci mohlo považovať za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1, musí spĺňať všetky tieto podmienky:
-
musí byť poskytnuté štátom alebo zo štátnych zdrojov,
-
musí poskytovať selektívnu výhodu tým, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru,
-
musí narúšať hospodársku súťaž alebo hroziť jej narušením,
-
musí ovplyvňovať obchod medzi členskými štátmi.
(88)
Komisia preskúma, či boli v tomto prípade splnené všetky tieto podmienky.
7.1.1. Štátne zdroje a ich pripísateľnosť
(89)
Komisia konštatuje, že na základe rozsudkov Štátnej rady musí ministerstvo vyplatiť spoločnosti Simet náhradu za poskytovanie služieb medziregionálnej autobusovej dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za ktoré zodpovedá štát. Zdroje, z ktorých by sa táto náhrada zaplatila, sú zdrojmi ministerstva, a teda predstavujú štátne zdroje. Rozhodnutie vyplatiť túto náhradu, ktoré prijal súd, možno pripísať štátu.
7.1.2. Selektívna hospodárska výhoda
(90)
Komisia predovšetkým konštatuje, že spoločnosť Simet vykonáva hospodársku činnosť, konkrétne prepravu cestujúcich za odmenu. Spoločnosť Simet sa preto musí považovať za „podnik“ v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.
(91)
Poskytnutie opatrenia by sa takisto malo považovať za selektívne, pretože zvýhodňuje len spoločnosť Simet.
(92)
Pokiaľ ide o poskytnutie hospodárskej výhody, z rozsudku vo veci Altmark vyplýva, že náhrada priznaná štátom alebo zo štátnych zdrojov podnikom v súvislosti so záväzkami služby vo verejnom záujme, ktoré im boli uložené, neposkytuje predmetným podnikom takúto výhodu, takže nepredstavuje pomoc v zmysle článku 107 ods. 1, ak boli splnené tieto štyri podmienky (30):
-
po prvé prijímajúci podnik musí byť skutočne povinný plniť záväzky služby vo verejnom záujme a tieto záväzky musia byť jasne definované,
-
po druhé parametre, na základe ktorých sa náhrada vypočíta, musia byť stanovené vopred objektívnym a transparentným spôsobom,
-
po tretie náhrada nesmie prekročiť sumu, ktorá je potrebná na pokrytie všetkých nákladov alebo ich časti, ktoré vznikli pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme, pričom sa berú do úvahy príslušné príjmy a primeraný zisk pri plnení týchto záväzkov, a
-
po štvrté ak podnik, ktorý má byť poverený plnením záväzkov služby vo verejnom záujme, nebol vybraný v postupe verejného obstarávania, výška potrebnej náhrady sa musela stanoviť na základe analýzy nákladov, ktoré by pri plnení týchto záväzkov vznikli priemernému dobre spravovanému podniku primerane vybavenému dopravnými prostriedkami tak, aby bol schopný plniť príslušné požiadavky služby vo verejnom záujme, pričom sa berú do úvahy príslušné príjmy a primeraný zisk pri plnení týchto záväzkov.
(93)
Pokiaľ ide o druhú podmienku, parametre, ktoré slúžia ako základ pre výpočet náhrady, musia byť stanovené vopred objektívnym a transparentným spôsobom, aby sa zabezpečilo, že neposkytujú prijímajúcemu podniku hospodársku výhodu oproti jeho konkurentom. Nutnosť stanoviť parametre náhrady vopred však neznamená, že náhrada sa musí vypočítať podľa konkrétneho vzorca. Podstatné je to, aby bolo od začiatku jasné, ako sa bude výška náhrady stanovovať.
(94)
V tomto prípade spoločnosť Simet nepredložila nijaké dôkazy o tom, že parametre náhrady za poskytovanie predmetných služieb v skúmanom období boli stanovené vopred objektívnym a transparentným spôsobom. Naopak, v špecifikáciách koncesie, na základe ktorých chce spoločnosť Simet preukázať, že sa jej uložil záväzok služby vo verejnom záujme, sa uvádza, že poskytovanie služieb nedáva spoločnosti nijaké právo na dotácie ani náhradu akéhokoľvek druhu a že spoločnosť bude službu poskytovať v plnej miere na vlastné riziko. Práve z tohto dôvodu Štátna rada vo svojom rozsudku 1405/2010 nariadila, aby sa náhrada vypočítala na základe spoľahlivých údajov z účtovníctva spoločnosti. Pri neexistencii vopred stanovených parametrov náhrady sú všetky takéto výpočty nevyhnutne založené výlučne na ex post odhadoch čistých nákladov na poskytovanie predmetných služieb pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy. Platí to pre výpočty v pôvodnej správe aj vo väčšinovej správe. V tomto prípade teda nebola splnená druhá podmienka rozsudku vo veci Altmark.
(95)
Na to, aby bolo možné vylúčiť prítomnosť hospodárskej výhody v prípade priznania náhrady podnikom v súvislosti so záväzkami služby vo verejnom záujme, ktoré sa im uložili, rozsudok vo veci Altmark vyžaduje, aby boli splnené všetky štyri podmienky. Komisia teda nemá dôvod skúmať, či boli v tomto prípade splnené ostatné tri podmienky. Vyplatenie náhrady spoločnosti Simet za poskytovanie služieb medziregionálnej autobusovej dopravy v období 1987 - 2003 teda predstavuje poskytnutie selektívnej hospodárskej výhody tomuto podniku.
7.1.3. Narušenie hospodárskej súťaže a vplyv na obchod medzi členskými štátmi
(96)
Pokiaľ ide o tieto dve kritériá, je potrebné overiť, či je pravdepodobné, že notifikované opatrenie naruší hospodársku súťaž v takej miere, že to ovplyvní obchod medzi členskými štátmi.
(97)
Ako sa uvádza v rozsudku vo veci Altmark (31), od roku 1995 viacero členských štátov otvorilo niektoré trhy v oblasti dopravy konkurencii podnikov so sídlom v iných členských štátoch. Niekoľko podnikov tak už ponúka svoje služby mestskej, prímestskej alebo regionálnej dopravy v iných členských štátoch, ako je štát ich pôvodu. Tento trend je ešte výraznejší v prípade služieb pravidelnej medziregionálnej dopravy, ktoré poskytuje aj spoločnosť Simet. Akákoľvek náhrada priznaná spoločnosti Simet by sa preto mala považovať za opatrenie, ktoré môže narúšať hospodársku súťaž v oblasti medziregionálnej autobusovej dopravy a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi do tej miery, v akej negatívne ovplyvňuje schopnosť dopravných podnikov so sídlom v iných členských štátoch ponúkať služby v Taliansku a v akej posilňuje postavenie spoločnosti Simet na trhu.
(98)
Komisia takisto konštatuje, že spoločnosť Simet pôsobí aj na iných trhoch, napríklad na trhu so službami medzinárodnej dopravy, cestovného ruchu a prenájmu autobusov, takže na týchto trhoch v rámci Únie jednoznačne konkuruje iným spoločnostiam. Každá náhrada priznaná spoločnosti Simet by nevyhnutne narušila aj hospodársku súťaž a ovplyvnila obchod medzi členskými štátmi na týchto trhoch.
(99)
Komisia sa preto domnieva, že notifikované opatrenie môže narúšať hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
7.1.4. Záver
(100)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že notifikované opatrenie predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.
7.2. VÝNIMKA Z POVINNOSTI NOTIFIKÁCIE PODĽA NARIADENIA (EHS) Č. 1191/69
(101)
Podľa odôvodnenia Štátnej rady spoločnosť Simet získala právo na náhradu za poskytovanie predmetných dopravných služieb v časovom bode, keď tieto služby poskytovala. Na to, aby toto odôvodnenie platilo, by sa platby náhrady museli vyňať z povinného postupu notifikácie podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69. V opačnom prípade by opomenutie notifikácie tejto náhrady znamenalo, že náhrada je nezákonná, pretože by bola v rozpore s ustanoveniami zmluvy o štátnej pomoci.
(102)
Podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69 je totiž náhrada vyplatená v súlade s týmto nariadením vyňatá z predbežného informačného postupu stanoveného v článku 108 ods. 3 zmluvy, a teda sa na ňu nevzťahuje povinnosť predbežnej notifikácie. Z rozsudku vo veci Combus vyplýva, že pojem „náhrada za službu vo verejnom záujme“ v zmysle tohto ustanovenia sa musí vykladať veľmi reštriktívne (32). Výnimka z notifikácie podľa článku 17 ods. 2 sa týka len náhrady za záväzky služby vo verejnom záujme, ktoré sa jednostranne uložili podniku podľa článku 2 tohto nariadenia a ktoré sa vypočítajú použitím metódy opísanej v článkoch 10 až 13 tohto nariadenia (spoločný postup pri náhrade), a nie zmlúv o službách vo verejnom záujme definovaných v článku 14. Náhrada vyplatená na základe zmluvy o službe vo verejnom záujme definovanej v článku 14 nariadenia (EHS) č. 1191/69, ktorá predstavuje štátnu pomoc, sa musí vopred notifikovať Komisii. Ak sa to nestane, táto náhrada sa bude považovať za nezákonne poskytnutú pomoc.
(103)
Odpoveď na otázku, či článok 17 ods. 2 v tomto prípade skutočne oslobodil talianske orgány od povinnosti predbežnej notifikácie, teda závisí po prvé od toho, či talianske orgány skutočne jednostranne uložili spoločnosti Simet záväzok služby vo verejnom záujme, a po druhé od toho, či náhrada vyplatená v súvislosti s týmto záväzkom je v súlade s nariadením (EHS) č. 1191/69. Komisia postupne preskúma obe otázky.
7.2.1. Uložili talianske orgány spoločnosti Simet jednostranne záväzok služby vo verejnom záujme?
(104)
Podľa spoločnosti Simet (33) možno jednostranné uloženie záväzku služby vo verejnom záujme vyvodiť z podrobností služieb, ktoré mala poskytovať, uvedených v špecifikáciách koncesie vydaných pre každú jednotlivú trasu pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy, z pevného stanovenia cestovného ministerstvom a z toho, že ministerstvo odmietlo prijať zmeny existujúcich služieb alebo udeliť koncesie pre nové služby.
(105)
Komisia sa však na základe informácií, ktoré dostala, domnieva, že spoločnosť Simet presvedčivo nepreukázala, že talianske orgány jej jednostranne uložili záväzok služby vo verejnom záujme.
(106)
Po prvé iniciatíva spoločnosti Simet v súvislosti so žiadosťami o obnovu špecifikácií koncesie za všetkých šestnásť rokoch počas skúmaného obdobia je nezlučiteľná s jednostranným uložením záväzku služby vo verejnom záujme. Účelom týchto špecifikácií bolo udeliť spoločnosti Simet výlučné právo na poskytovanie príslušných služieb počas skúmaného obdobia. Spoločnosť Simet opakovane žiadala o predĺženie týchto práv napriek tomu, že v každej z týchto špecifikácií sa stanovovalo, že na poskytovanie služby sa nevzťahuje náhrada a že spoločnosť poskytuje službu v plnej miere na vlastné riziko.
(107)
Po druhé stanovenie cestovného, trás a frekvencie a načasovania služieb v týchto špecifikáciách nevyhnutne neznamená, že spoločnosti Simet sa na základe koncesií jednostranne uložili záväzky služby vo verejnom záujme. Vzhľadom na to, že poskytované služby sa týkali pravidelnej dopravy, bolo, naopak, nevyhnutné, aby sa v špecifikáciách koncesií, na základe ktorých získala spoločnosť Simet výlučné právo poskytovať tieto služby, vopred stanovili podrobnosti poskytovaných služieb. Nepredložili sa nijaké dôkazy o oficiálnych žiadostiach o zmenu týchto podrobností ani o následných zamietnutiach ministerstva. Spoločnosť Simet nepredložila ani dôkazy o tom, že talianske orgány jednostranne uložili tieto podrobnosti spoločnosti Simet, teda že ich nenavrhol samotný poskytovateľ výmenou za výlučné právo na poskytovanie služieb s následným schválením ministerstvom.
(108)
Po tretie pokiaľ ide o údajný záväzok týkajúci sa dopravy poštových zásielok, spoločnosť Simet nepredložila nijaké dokumenty, v ktorých by sa stanovovali reálne poskytnuté služby a príslušné čisté náklady. Spoločnosť Simet nepredložila ani dôkazy o tom, že niekedy spochybnila doložky špecifikácií koncesie v súvislosti s prepravou poštových zásielok. Mohlo by to znamenať buď to, že poskytovanie týchto služieb nebolo v rozpore s obchodnými záujmami spoločnosti, alebo to, že poskytovanie týchto služieb považovala za spravodlivú odmenu za výlučné právo na poskytovanie služieb medziregionálnej dopravy.
(109)
Po štvrté čo sa týka cestovného, ktoré mohla spoločnosť Simet účtovať cestujúcim za poskytované služby, talianske orgány síce uznávajú, že do roku 2001 skutočne platili vnútroštátne ustanovenia, ktoré stanovovali všeobecné zásady tvorby cien v oblasti autobusovej dopravy v rámci všeobecnejšej vnútroštátnej dopravnej politiky a cenovej politiky (34), ale poskytovatelia mohli predložiť osobitnú žiadosť o stanovenie iného cestovného. To je jasne vysvetlené v ministerskom liste, na ktorý sa spoločnosť Simet odvoláva (35). Komisia však konštatuje, že spoločnosť Simet neposkytla nijaké dôkazy o tom, že by talianskym orgánom niekedy predložila takúto žiadosť, ani o tom, že by ministerstvo niekedy v období 1987 - 2003 zamietlo akúkoľvek žiadosť o zmenu cestovného.
(110)
Skutočnosť, že cestovné v pravidelnej diaľkovej doprave „schvaľoval“ ministerský provinčný úrad pre motorové vozidlá (36), a odkaz na „regulované“ cestovné v obežníku č. 3/02 z 5. apríla 2002 (37) v rozpore s tvrdením spoločnosti Simet neznamenajú, že toto cestovné pôvodne nestanovili poskytovatelia. Tieto pojmy skôr znamenajú len to, že cestovné sa stanovilo vopred v záujme transparentnosti a informovanosti cestujúcich a následne ho schválili príslušné ministerské útvary.
(111)
Tieto opatrenia v nijakom prípade nepredstavujú „tarifný záväzok“ v zmysle článku 2 ods. 5 nariadenia (EHS) č. 1191/69, ktorý by podliehal spoločnému postupu pri náhrade. Tento postup je obmedzený na „akýkoľvek záväzok, uložený dopravným podnikom, uplatňovať najmä pre určité kategórie pasažierov, pre určité kategórie tovaru alebo po určitých trasách, sadzby stanovené alebo schválené štátnym orgánom, ktoré sú v protiklade s obchodnými záujmami podniku a ktoré vyplývajú z uloženia zvláštnych tarifných ustanovení alebo z odmietnutia ich úpravy“. Definícia tarifných záväzkov „sa [nevzťahuje] na záväzky vyplývajúce zo všeobecných opatrení cenovej politiky, týkajúce sa hospodárstva ako celku alebo opatrení, ktoré sa urobili so zreteľom na organizáciu dopravného trhu alebo jeho časti“.
(112)
A napokon čo sa týka zamietnutí žiadostí predložených spoločnosťou Simet zo strany ministerstva, Komisia konštatuje, že išlo o žiadosti o rozšírenie, ktoré sa netýkali zmien v spôsobe poskytovania existujúcich služieb. Rozšírenie služieb nebolo vždy možné vzhľadom na to, akým spôsobom zákon č. 1822/39 reguluje poskytovanie služieb pravidelnej osobnej dopravy. Koncesie na poskytovanie nových služieb alebo na rozšírenie rozsahu existujúcich služieb sa mohli udeľovať len v takom rozsahu, aby nenarúšali práva ostatných poskytovateľov služieb pravidelnej dopravy. Zamietnutia žiadostí o vytvorenie nových služieb alebo o rozšírenie existujúcich služieb boli preto dôsledkom vyvažovania záujmov rôznych hospodárskych subjektov, a nie uloženia záväzkov služby vo verejnom záujme, ako tvrdí spoločnosť Simet.
(113)
Spoločnosť Simet teda nepreukázala, že talianske orgány jej jednostranne uložili záväzok služby vo verejnom záujme.
7.2.2. Je náhrada vyplatená v súvislosti s týmto záväzkom v súlade s nariadením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každom prípade platí, že aj keby sa preukázalo, že v nejakej forme došlo k jednostrannému uloženiu záväzkov služby vo verejnom záujme, na to, aby sa náhrada za tieto služby mohla vyňať z predbežnej notifikácie podľa článku 17 ods. 2 tohto nariadenia, stále by musela byť v súlade so spoločným postupom pri náhrade (oddiel IV) podľa nariadenia (EHS) č. 1191/69. Komisia sa domnieva, že to tak v tomto prípade nie je.
(115)
Po prvé Komisia konštatuje, že v článku 10 nariadenia (EHS) č. 1191/69 sa okrem iného uvádza, že výška náhrady sa v prípade záväzku prevádzkovať alebo dopravovať musí rovnať rozdielu medzi znížením finančného bremena a znížením príjmov podniku, ak sa zruší celá alebo relevantná časť daného záväzku v uvažovanom období. Komisia ďalej konštatuje, že podľa rozsudku Súdneho dvora vo veci Antrop požiadavka stanovená v tomto ustanovení nie je splnená, ak „nie je možné stanoviť na základe istých údajov [z účtovníctva spoločnosti] rozdiel medzi nákladmi pripísateľnými časti [jej] činnosti v oblastiach, ktoré sú predmetom [jej] koncesie, a príslušným príjmom, a v dôsledku toho nie je možné vypočítať dodatočné náklady vyplývajúce z vykonania záväzkov služieb vo verejnom záujme [týmto podnikom]“ (38).
(116)
V nariadení (EHS) č. 1191/69 sa navyše v článku 1 ods. 5 písm. a) od 1. júla 1992 vyžaduje, aby dopravné podniky, ktoré nevykonávajú len služby podliehajúce ustanoveniam o záväzkoch služby vo verejnom záujme, ale zaoberajú sa aj inými činnosťami, vykonávali služby vo verejnom záujme v rámci samostatných divízií, ktoré musia spĺňať tieto podmienky: i) prevádzkové účty zodpovedajúce každej z týchto činností sú oddelené a pomer aktív patriacich ku každej činnosti sa určí v súlade s platnými pravidlami účtovníctva a ii) výdavky sa vyrovnajú z prevádzkových príjmov a platieb od štátnych orgánov bez akejkoľvek možnosti presunu z druhej oblasti činnosti podniku alebo do nej.
(117)
Spoločnosť Simet v tomto prípade nevykonala riadne oddelenie účtov pre rôzne služby, ktoré poskytovala do roku 2002. Spoľahlivosť nákladových účtov z hľadiska oddelenia účtov v rokoch 2002 a 2003 možno spochybniť, pretože neexistujú nijaké dôkazy o tom, že riadiace orgány spoločnosti využívali tieto nákladové účty na kontrolu jej činnosti. Článok 10 teda nebol splnený.
(118)
Po druhé spoločnosť Simet nepreukázala, že „hospodárske nevýhody [sa určili] berúc do úvahy dôsledky záväzku na činnosť celého podniku“ (článok 5 ods. 1 nariadenia (EHS) č. 1191/69), a nebola splnená ani požiadavka na pevné stanovenie výšky náhrady vopred (článok 13 nariadenia), ako sa vysvetľuje v oddiele 7.1.2.
(119)
A napokon obdobie náhrady uvedené v notifikovanom opatrení sa týka rokov 1987 až 2003. Spoločný postup pre náhradu však platil pre služby medziregionálnej autobusovej dopravy len do júla 1992 a potom ho nariadenie Rady (EHS) č. 1893/91 obmedzilo na „mestskú, prímestskú a regionálnu osobnú dopravu“ (39). Definíciu „regionálnej dopravy“ uvedenú v nariadení (EHS) č. 1191/69 („dopravné služby vykonávané s cieľom uspokojenia dopravných potrieb regiónu“) nemožno rozšíriť tak, aby sa týkala všetkých dopravných služieb, ktoré uspokojujú potreby obyvateľov daného regiónu, teda aj medziregionálnych trás. Pri takom širokom výklade by totiž nariadenie bolo do veľkej miery neúčinné, pretože členské štáty by v každom prípade mohli vylúčiť z rámca jeho pôsobnosti podniky, ktorých činnosť je obmedzená výlučne „na prevádzku mestskej, prímestskej alebo regionálnej dopravy“ (40).
(120)
Komisia preto dospela k záveru, že notifikované opatrenie nie je v súlade so spoločným postupom pri náhrade stanoveným v nariadení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3. Záver v súvislosti s vyňatím z notifikácie
(121)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že náhrada, ktorá podľa Štátnej rady náleží spoločnosti Simet za poskytovanie služieb medziregionálnej autobusovej dopravy v období 1987 - 2003, nebola vyňatá z povinnej predbežnej notifikácie podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69.
7.3. ZLUČITEĽNOSŤ POMOCI
(122)
Keďže sa nepreukázalo, že platby náhrady sú vyňaté z predbežnej notifikácie podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69, bude nutné preskúmať zlučiteľnosť týchto platieb s vnútorným trhom, pretože predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, ako sa vysvetľuje v oddiele 7.1.
(123)
Komisia sa domnieva, že posúdenie zlučiteľnosti notifikovaného opatrenia by sa malo vykonať v súlade s nariadením (ES) č. 1370/2007, ktoré nadobudlo účinnosť 3. decembra 2009 a ktorým sa zrušilo nariadenie (EHS) č. 1191/69, pretože tento právny predpis platí v čase prijímania tohto rozhodnutia (41). Komisia v tejto súvislosti konštatuje, že náhrada priznaná Štátnou radou spoločnosti Simet zatiaľ nebola vyplatená, takže dátum, keď by sa prejavili účinky plánovanej pomoci, zodpovedá dátumu, keď Komisia prijme rozhodnutie o zlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom (42). Navyše je sporné, či sa nárok na túto náhradu spoločnosti Simet neodvolateľne priznal už pred rozsudkom Rady štátu 1405/2010 z 9. marca 2010, ktorý účinne ukladá Talianskej republike povinnosť zaplatiť tomuto podniku. Ako sa vysvetľuje v odseku 94, v špecifikáciách koncesie, na základe ktorých chce spoločnosť Simet preukázať, že sa jej uložil záväzok služby vo verejnom záujme, sa uvádza, že poskytovanie služieb nedáva spoločnosti nijaké právo na dotácie ani náhradu akéhokoľvek druhu a že spoločnosť bude tieto služby poskytovať v plnej miere na vlastné riziko. Napokon treba zdôrazniť, že Štátna rada zatiaľ nerozhodla o výške náhrady, ktorá sa má zaplatiť spoločnosti Simet.
(124)
Nariadenie (ES) č. 1370/2007 sa týka zadávania zmlúv o službách vo verejnom záujme, ktoré sú definované v jeho článku 2 bode i), v oblasti služieb vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave. Podľa článku 9 ods. 1 tohto nariadenia „úhrada za poskytované služby vo verejnom záujme v osobnej doprave … vyplatená v súlade s týmto nariadením je zlučiteľná s [vnútorným] trhom. Táto úhrada je oslobodená od povinnosti predbežného oznámenia stanovenej v článku [108 ods. 3] zmluvy.“
(125)
Z dôvodov uvedených ďalej sa Komisia domnieva, že notifikovaná náhrada nie je v súlade s podmienkami nariadenia (ES) č. 1370/2007, takže ju nemožno považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom podľa článku 9 ods. 1 tohto nariadenia.
(126)
Komisia konkrétne konštatuje, že aj keby špecifikácie koncesie spĺňali požiadavky článku 2 bodu i) nariadenia (ES) č. 1370/07, pokiaľ ide o definíciu zmluvy o službe vo verejnom záujme, neboli splnené všetky ustanovenia článku 4 tohto nariadenia, ktoré stanovuje povinný obsah zmlúv o službe vo verejnom záujme a všeobecné pravidlá. V článku 4 ods. 1 písm. b) sa napríklad vyžaduje, aby sa parametre, na základe ktorých sa vypočítava náhrada, stanovili vopred objektívnym a transparentným spôsobom tak, aby nedošlo k nadmernej náhrade, kým v článkue 4 ods. 1 písm. c) a článku 4 ods. 2 sa vymedzuje spôsob stanovenia nákladov a príjmov. Ako Komisia vysvetlila v oddiele 7.1.2 v súvislosti s posúdením druhého kritéria podľa rozsudku vo veci Altmark, v špecifikáciách koncesie sa pri udelení koncesie stanovilo, že poskytovanie služieb nedáva spoločnosti Simet nijaké právo na dotáciu ani náhradu akéhokoľvek druhu a že spoločnosť poskytuje službu v plnej miere na vlastné riziko. Toto vylúčenie náhrady nevyhnutne znamená, že parametre náhrady sa nestanovili vopred, takže nebol splnený článok 4 nariadenia.
(127)
V článku 6 ods. 1 sa ďalej uvádza, že v prípade priamo zadaných zmlúv o službách vo verejnom záujme musí byť náhrada v súlade s ustanoveniami nariadenia (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveniami uvedenými v prílohe, čím sa zaistí, aby náhrada nesiahala za rámec toho, čo je nevyhnutné na plnenie záväzku služby vo verejnom záujme. Príloha okrem iného vyžaduje oddelenie účtov (bod 5) a stanovuje, ako sa určuje maximálna výška náhrady.
(128)
Ako sa uvádza v odseku 115, počas väčšiny obdobia, ktorého sa týka notifikované opatrenie (medzi rokmi 1987 a 2001), spoločnosť Simet nepoužívala riadne oddelené účty. Spochybniť možno aj spoľahlivosť nákladových účtov z rokov 2002 a 2003. Bez ohľadu na to, aká náhrada sa napokon prizná, preto nemožno preukázať, že táto náhrada nepresiahne sumu zodpovedajúcu čistým finančným dôsledkom, ktoré sú ekvivalentné celkovým dôsledkom, či už pozitívnym, alebo negatívnym, plnenia záväzku služby vo verejnom záujme na náklady a príjmy poskytovateľa služby vo verejnom záujme (bod 2 prílohy).
(129)
Vzhľadom na to, že parametre náhrady sa nestanovili vopred, sa navyše akékoľvek stanovenie nákladov musí nevyhnutne vykonať ex post na základe arbitrárnych predpokladov, čo je prípad pôvodnej správy aj väčšinovej správy. Komisia však nemôže prijať predpoklady uvedené vo väčšinovej správe, že jednotlivé služby, ktoré spoločnosť poskytuje, by mali v danom roku nevyhnutne predstavovať rovnaký podiel na príjmoch a nákladoch. Keďže výpočet ex post bude nevyhnutne viesť k úplnej náhrade nákladov vzniknutých pri poskytovaní služby, Komisia sa domnieva, že miera kapitálovej návratnosti, ktorá je vyššia ako príslušná swapová sadzba plus 100 bázických bodov použitá v pôvodnej aj vo väčšinovej správe, by sa za normálnych okolností nepovažovala za vhodnú referenčnú hodnotu na výpočet primeraného zisku.
(130)
Komisia sa preto domnieva, že náhrada nariadená Štátnou radou, ktorá sa nestanovuje v špecifikáciách koncesie, by bola vyplatená v rozpore s ustanoveniami nariadenia (ES) č. 1370/2007, a notifikované opatrenie teda nie je zlučiteľné s vnútorným trhom.
(131)
A napokon pokiaľ ide o tvrdenie spoločnosti Simet, že rozsudok Štátnej rady 1405/2010 sa netýka priznania náhrady za službu vo verejnom záujme na základe príslušného nariadenia Rady, ale predstavuje priznanie náhrady škôd súvisiacich s porušením nariadenia (EHS) č. 1191/69, ktoré vzniklo údajným jednostranným uložením záväzkov služby vo verejnom záujme podľa článku 1 ods. 3 a 5 tohto nariadenia, Komisia konštatuje, že hoci sa vo vykonávacej časti rozsudku 1405/2010 nevyskytuje nijaký odkaz na nariadenie (EHS) č. 1191/69, tento rozsudok priznáva spoločnosti Simet právo na získanie súm ako náhrady podľa článkov 6, 10 a 11 nariadenia (EHS) č. 1191/69. Túto náhradu musí stanoviť štátna správa na základe spoľahlivých údajov (43). Štátna rada navyše v rozsudku 1405/2010 sama zamietla žiadosť spoločnosti Simet o náhradu škôd, ktorú chápala ako náhradu pokrývajúcu reziduálne straty, ktorých sa netýkala priznaná náhrada, ako aj jej žiadosť o náhradu za neodôvodnené obohatenie, a to preto, lebo prijala hlavnú žiadosť o náhradu na základe nariadenia (EHS) č. 1191/69 (44). Štátna rada preto v bode 3.3 rozsudku uvádza: „V súčasnosti nemožno prijať nijaké žiadosti o náhradu škôd, ktoré predložil odvolateľ, pretože to, či existujú reziduálne škody, ktoré nie sú zahrnuté v posudzovanej sume a ktoré musí vypočítať a preukázať dotknutá spoločnosť, bude známe až vtedy, keď štátna správa stanoví príslušnú sumu.“
(132)
Komisia sa v každom prípade domnieva, že priznanie náhrady škôd v prospech spoločnosti Simet za údajné nezákonné uloženie záväzkov služby vo verejnom záujme talianskymi orgánmi, ktorá sa vypočítala na základe spoločného postupu pri náhrade stanoveného v nariadení (EHS) č. 1191/69, by bolo v rozpore s článkami 107 a 108 zmluvy. Je to preto, lebo priznanie tejto náhrady by pre spoločnosť Simet malo rovnaký výsledok ako priznanie náhrady za službu vo verejnom záujme za skúmané obdobie, a to napriek tomu, že špecifikácie koncesie, ktorými sa riadia predmetné služby, neboli vyňaté z predbežnej notifikácie ani nespĺňali podstatné požiadavky nariadenia (EHS) č. 1191/69 alebo nariadenia (ES) č. 1370/2007, ako sa už preukázalo. Priznanie tejto náhrady by teda v podstate umožnilo obísť pravidlá štátnej pomoci a podmienky stanovené zákonodarcom Únie, na základe ktorých príslušné orgány, ktoré ukladajú alebo zadávajú záväzky služby vo verejnom záujme, nahrádzajú poskytovateľom služby vo verejnom záujme náklady, ktoré im vznikli pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme. A napokon, ako sa už uviedlo, špecifikácie koncesie, podľa ktorých spoločnosť Simet poskytovala dopravné služby, neumožňovali vyplatenie nijakej finančnej náhrady. Spoločnosť Simet súhlasila s poskytovaním služieb za podmienok stanovených v týchto koncesiách na vlastné riziko.
(133)
Komisia preto nemôže prijať tvrdenie spoločnosti Simet, že rozsudok Štátnej rady 1405/2010 predstavuje priznanie náhrady škôd súvisiacich s porušením nariadenia (EHS) č. 1191/69, a nie priznanie náhrady za službu vo verejnom záujme.
8. ZÁVER
(134)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že notifikované opatrenie predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy, ktorá nie je zlučiteľná s vnútorným trhom,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Vyplatenie náhrady spoločnosti Simet, ktoré notifikovali talianske orgány, predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej Únie. Pomoc nebola vyňatá z predbežnej notifikácie podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69.
Pomoc nie je zlučiteľná s vnútorným trhom, pretože neboli splnené podmienky nariadenia (ES) č. 1370/2007. Talianske orgány teda nemôžu túto pomoc vykonať.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Talianskej republike.
V Bruseli 2. októbra 2013