РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: разпределителни дружества SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2013) 7743)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/457/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят бележки в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези бележки,
като има предвид, че:
ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Céntrica plc и Céntrica Energía S.L.U. (наричани по-нататък с общото название „Céntrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагани в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше регистрирано като помощ, за която не е постъпило уведомление (дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят бележки по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха бележките си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи бележки от следните заинтересовани страни: Xunta de Galicia (писмо от 23 март 2007 г.), Céntrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), Gobierno de Asturias (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - productor de metales (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати бележките на заинтересованите страни до испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Предприятието Céntrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието беше разделено на две части: дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA.36559 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се занимава изключително с помощите за електроразпределителните дружества.
ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 г.
Разграничение между регулирани и нерегулирани дейности
(13)
В законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. относно сектора на електроенергията (оттук нататък ЗСЕ) - крайъгълен камък на испанската електроенергийна система, - се прави основно разграничение между регулирани дейности и либерализирани дейности.
(14)
Производството, вносът, износът и доставките на дребно на електроенергия са либерализирани дейности, т.е. дейности, които икономическите оператори могат свободно да упражняват при пазарни условия и върху които държавата не упражнява строг регулаторен контрол, например чрез контрол на цените и условията на доставка.
(15)
За разлика от това разпределението, преносът и дейностите, извършвани от пазарния оператор (3) и от оператора на системата (4), са изцяло регулирани от държавата. Обикновено държавата регулира тези дейности във всяка електроенергийна система, тъй като операторите, които ги развиват, имат de jure или de facto монопол и иначе пред тях не биха съществували никакви пречки да нарушават правилата на конкуренцията, и те биха могли да налагат монополни цени, по-високи от нормалната пазарна цена.
Разпределение само по себе си и доставка по регулирани тарифи
(16)
През 2005 г. разпределението включва три вида регулирани дейности в испанската електроенергийна система. Първото е самото разпределение. Този вид разпределение представлява пренос на електроенергия до точките на потребление посредством разпределителни мрежи и се явява монопол, тъй като не съществуват алтернативни мрежи. Вторият вид включва някои дейности на търговско управление, тясно свързани с разпределението, като отчитането на електромери, сключването на договори, фактурирането, предоставянето на услуги на клиентите и др. През 2005 г. третата регулирана дейност бяха доставките по регулирана тарифа и по закон те се падаха на разпределителните дружества в добавка към основната възложена им от закона задача (да управляват електроразпределителните мрежи и да предоставят достъп до тях) (5). След реформата, завършена през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по регулирани тарифи.
(17)
По закон разпределителните дружества трябваше да купуват електроенергията, необходима за снабдяване на клиентите, подлежащи на регулиране на организирания пазар на едро („общ резерв“), по цена за деня (пределна цена на системата или „цена на общия резерв“), или директно за снабдяване на производителите на енергия от възобновяеми източници (6), и след това да препродават електроенергията на крайните потребители по приложимата регулирана тарифа.
Роля на разпределителните дружества като финансови посредници на системата
(18)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 различни регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила и/или използването за потребление, и напрежението на връзката към мрежата. Междувременно спрямо крайните потребители се прилагаха още девет регулирани такси за достъп до мрежата на свободния пазар, също основаващи се на напрежението на връзката и други характеристики (7). На свободния пазар крайните потребители плащаха таксите за достъп до мрежата на доставчиците, които на свой ред ги прехвърляха върху разпределителните дружества. На регулирания пазар таксите за достъп до мрежата бяха включени в обща регулирана тарифа, която крайните потребители плащаха на разпределителните дружества (т.е. бяха заложени). От 2005 г. насам Испания направи промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г.
(19)
Решението за равнищата на пакетните регулирани тарифи и на регулираните такси за достъп до мрежата се вземаше предварително и еднократно за цялата година, обикновено преди края на година N+1, макар че равнищата можеха да бъдат коригирани целогодишно (8). Въпреки това годишното повишение на тарифите не можеше да надхвърля определена максимална стойност (9). По принцип всички равнища на тарифите и таксите се фиксираха въз основа на прогнози, за да се гарантира, че регулираните приходи, получени от тяхното прилагане, са достатъчни за покриване на всички регулирани разходи на електроенергийната система. През 2005 г. тези регулирани разходи на системата включваха разходите за доставка на енергия за пакетните тарифи, разходите за закупуване на енергия от специалните подпомагани режими (възобновяеми енергийни източници, комбинирано производство и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производството на електроенергия на испанските острови, подкрепата за въглищата с местен произход, дефицитите от предходните години и др.
(20)
В регулаторната схема на Испания разпределителните дружества бяха и продължават да бъдат основните финансови посредници на системата. Те управляваха всички приходи в системата на регулираните тарифи, т.е. разходите за достъп до мрежата и постъпленията от пакетните тарифи. Тези приходи, известни общо като платими приходи, се използваха за покриване на всички регулирани разходи на системата. Не съществуваха норми, съгласно които определена категория приходи или част от тях да се заделят за конкретна категория разходи или за част от тях. В резултат на това приходите от таксите за достъп до мрежата не бяха предназначени за цялостно или частично покриване на по-високите разходи за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници или на разходите за производство на електроенергия на испанските острови.
(21)
Нетирането на сметките се осъществяваше при процес на ликвидация, извършван под прекия контрол на испанския регулатор - Националната комисия по енергетика (Comisión Nacional de Energía, „CNE“). Възнаграждението на разпределителните дружества (за дейностите, свързани с разпределението само по себе си) също идваше от платимите приходи след приспадане на всички останали разходи.
Разпределителни дружества спрямо доставчици и съответни цени
(22)
Следователно, на испанския пазар на дребно на електроенергия през 2005 г. действаха две категории оператори: разпределителните дружества, задължени да продават по регулирани тарифи, и доставчиците, които продаваха при свободно договаряни условия. По исторически причини в Испания разпределителните дружества са част от вертикално интегрирани групи - оформилите се с течение на времето оператори, които по традиция са експлоатирали разпределителните мрежи в определени географски области и са се променяли единствено вследствие на сливания и консолидиране. На регулирания пазар разпределителните дружества прилагаха пакетни тарифи, при които не се прави разлика между разходите за закупуване на енергия и разходите за достъп до мрежата.
(23)
Доставчиците могат да принадлежат към вертикално интегрирани групи (които обикновено имат различни поделения за производство, разпределение и доставка) или да бъдат нови участници на пазара. Новите участници често нямат производствен капацитет и извършват дейности само на пазара на дребно. Céntrica е един от тези нови участници. На свободния пазар доставчиците налагаха цени, които трябваше да покрият таксата за достъп до мрежата (която такса бяха длъжни да платят на разпределителните дружества), разходите за закупуване на енергия (разходи за закупуване на пазара на едро или разходи за собствено производство на енергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж за пазарна реализация“, който покриваше други разходи (разходи за пускане на пазара, информационни системи, фактуриране и др.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал.
(24)
През 2005 г. съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означаваше, че регулираните тарифи действат като референтна цена (или de facto като ограничение) на цените на свободния пазар. Ето защо даден доставчик можеше да работи рентабилно в определен пазарен сегмент само ако беше налице положителен марж за пазарна реализация, т.е. определена разлика между цената на дребно - в случая регулирана тарифа, на която е имал право клиентът, - и общите разходи, направени за предоставяне на услугата на клиентите.
Тарифният дефицит за 2005 г.
(25)
През 2005 г. равнището, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не даваше възможност за генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие разходи на системата за цялата година. Окончателната ликвидационна процедура за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, установи дефицит в размер на 3 811 млн. евро. Това не беше първият път, при който ликвидационната процедура установява дефицит, но размерът му за 2005 г. беше безпрецедентен. През 2000 г., 2001 г. и 2002 г. вече бяха отчетени по-ниски нива на дефицит.
(26)
Наред с други неща правителството подцени реалните разходи за закупуване на електроенергия. И тъй, макар най-общо казано консумацията на електроенергия от крайните потребители както на регулирания, така и на свободния пазар да нарасна през 2005 г. съгласно прогнозите от декември 2004 г., непредвидените повишения на цените, настъпили през годината, вдигнаха цените на едро до 62,4 EUR/MWh през 2005 г., докато през 2004 г. стойността им беше 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. беше 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(27)
Испанският регулатор CNE посочи, че средно през 2005 г. пакетните тарифи не са отразявали всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на енергия на пазара на едро. По-специално, както се вижда от диаграмата по-долу, само през пет месеца - между януари и февруари 2005 г. и впоследствие в периода между април и юни 2005 г. - цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били под пазарните цени на едро на електроенергията. Въпреки това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - през този 14-месечен период средните цени на едро спаднаха внезапно под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените цени в пакетните тарифи.
Диаграма 1
Среднопретеглена цена на пазара на едро в сравнение с цената на енергията, включена по подразбиране в пакетната тарифа
Източник: CNE, Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
(28)
Един важен фактор, който също допринесе за увеличаване на общите разходи на системата, беше високото равнище на субсидиите за производството на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в „общия резерв“. През 2005 г. този вариант се оказа особено привлекателен, така че в „общия резерв“ участва по-голям брой производители на енергия от възобновяеми източници от първоначално предвидения, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това прякото подпомагане за разходите за непродадената на общия резерв електроенергия по специалния режим (енергия от възобновяеми източници, комбинирано производство), които разходи се регистрираха като регулиран разход в отчетността, през 2005 г. възлизаше на 2 701 млн. евро, което представляваше увеличение от 5,75 % в сравнение с 2004 г. За илюстрация, през 2004 г. разходите на системата за пренос и разпределение възлизаха на 4 142 млн. евро, през 2005 г. - на 4 410 млн. евро, а през 2006 г. - на 4 567 млн. евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране и изплащане на дефицита
(29)
Образуването на дефицит не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (10) необходимите средства за покриване на разликата да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“ - предприятията с право да получат компенсации за невъзвръщаемите разходи (11), в съответствие със следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(30)
Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило право на вземания, представляващо правото на дружествата да получават приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците биха могли да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Тези дружества, с изключение на Elcogás SA, са дружества майки на вертикално интегрирани предприятия, които обикновено извършват дейност в производството на електроенергия, както и в сектора на електроразпределението чрез разпределителни клонове. Както е предвидено в член 24 на Кралски указ-закон № 5/2005, основанията и критериите за определянето на тези пет дружества за целите на предварителното финансиране на тарифния дефицит от 2005 г. - а не на други предприятия, извършващи дейност на испанския пазар на електроенергия, - изглежда са правото им да получават компенсация за невъзвръщаеми разходи, а не например дейността им в сектора на електроразпределението. Всъщност Elcogás SA е било и все още е дружество, опериращо единствено в сектора на производството на електроенергия (12). Също така, за целите на предварителното финансиране на дефицита в електроенергийната система през следващите години Испания е определяла последователно дружеството майка на предприятието (т.е. Endesa S.A Iberdrola S.A.) и неговия клон за производство на електроенергия (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. с Кралски указ - Закон 6/2009), но никога електроразпределителния клон (т.е. Endesa Distribución Eléctrica, S.L, притежавано дъщерно дружество, отговарящо за електроразпределението при системата от регулирани тарифи през 2005 г.).
(31)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно начините за финансиране на дефицита за 2005 г. от потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (13) испанските власти постановиха, че потребителите ще плащат дефицита за 2005 г. (или по-точно вземанията, предоставени на петимата избрани доставчици) в продължение на 14 1/2 години посредством специален налог, прилаган както спрямо пакетните тарифи, така и спрямо тарифите за достъп. Налогът, изчислен като годишната сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксиран на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесечният Euribor.
(32)
Този налог беше представен като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитната сметка, управлявана от CNE. След това CNE щеше да прехвърля средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на равнищата на тарифите на испанския пазар
(33)
През 2005 г. 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания са задоволяваше на свободния пазар. Това количество съответства на един относително ограничен брой потребители: едва 8,5 % от потребителите се бяха насочили към свободния пазар, а 91,5 % продължаваха да използват регулираните тарифи (което представлява спад спрямо отчетените през 2004 г. 97 %). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях бяха упражнили тази възможност и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от домакинствата и дребните потребители на ниско напрежение, станали допустими през 2003 г. (14), останаха на регулирани тарифи, но въпреки това през 2005 г. също масово преминаха към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. повече от два милиона потребители бяха на свободния пазар (цифрата беше 1,3 млн. през 2004 г.).
(34)
Въпреки това, средното ценово предимство, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда успоредно със закъснялото до известна степен връщане на потребителите на регулирания пазар. Както е показано в таблица 2, броят на потребителите, задоволяващи потребностите си на свободния пазар, се е увеличил през 2005 г., но през 2006 г. е намалял до процента (8,15 %), отчетен през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваното през декември 2004 г. намаляване на количеството енергия, подадена на крайните потребители на свободния пазар през декември 2004 г., е продължило през първата половина на 2005 г. И макар че се е забавило чувствително между юни и септември 2005 г., е продължило през декември същата година и през 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка и дял на енергията на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като процент от центровете за доставка
1,53 %
2,82 %
4,21 %
5,73 %
7,42 %
9,42 %
10,37 %
10,66 %
10,20 %
9,28 %
8,86 %
8,15 %
Като процент от енергията
29,30 %
33,60 %
36,19 %
33,57 %
33,15 %
35,34 %
41,39 %
37,41 %
29,38 %
27,10 %
25,74 %
24,87 %
Източник: доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализиран вариант от 31 декември 2006 г.“
(35)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започна да се проявява в средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да се увеличават значително, договорите за доставка не можеха да се прекратят с незабавен ефект. В резултат на това доставчиците на свободния пазар, и особено онези, които нямаха производствен капацитет, а трябваше да закупуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да избират между това да правят оферти на свободния пазар, равностойни на регулираната тарифа, въпреки потенциалните оперативни загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за закупуване, загубвайки по този начин пазарен дял.
РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(36)
Решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване се основаваше на различни причини, описани по-долу:
(37)
В решението се съпоставяха регулираните тарифи, заплащани от различните категории крайни потребители, с изчислените цени, които биха платили на свободния пазар при липсата на тези тарифи, и се установява, че изглежда е налице предимство в полза на повечето категории потребители. Предполагаемата помощ в полза на крайните потребители е предмет на отделно решение по дело SA.21817 - Регламентирани тарифи за електроенергия: потребители.
(38)
Що се отнася до разпределителните дружества, в решението за откриване на процедурата се посочваше, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла да облагодетелства разпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантиран марж на печалба за своите регулирани дейности. Това предимство изглежда е било предоставено избирателно на тези дружества, тъй като те са единствените пазарни оператори, на които е било разрешено да продават електроенергия на регулирани тарифи.
(39)
Наред с това в решението беше направено заключението, че системата предполага прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат изплатени на крайните бенефициери. Заключението в решението беше, че в светлината на имащата отношение съдебна практика тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(40)
Като се има предвид, че както големите крайни потребители, така и разпределителните дружества извършват дейност на пазари, които обикновено са отворени за конкуренция и търговия в рамките на ЕС, в решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1 от ДФЕС и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители и на разпределителните дружества.
(41)
След като отбеляза, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, решението за откриване на процедурата разгледа въпроса дали доставката на електроенергия на регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за откриване на процедурата се припомня, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществени услуги в сектора на електроенергията е ограничено от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (15) (наричана по-долу „Директивата за електроенергията“). В Директивата за електроенергията от държавите членки се изисква да установят задължение за предоставяне на всеобщо обслужване (включително по-специално правото на снабдяване на разумни цени), ограничено само до частните потребители и малките предприятия (16). В решението се заключаваше, че в светлината на тази директива доставката на електроенергия на регулирани тарифи за средни и големи предприятия, за разлика от домакинствата и малките предприятия, не може да се счита за истинска УОИИ.
(42)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, и за разпределителните дружества, могат да бъдат счетени за съвместими с общия пазар.
БЕЛЕЖКИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(43)
На поканата на Комисията за представяне на бележки по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, разпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук се разглеждат само бележките, отнасящи се до становището на разпределителните дружества.
БЕЛЕЖКИ НА НЕЗАВИСИМИТЕ ДОСТАВЧИЦИ
(44)
Бяха получени бележки от Céntrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения до голяма степен са равностойни и са представени заедно.
(45)
Най-същественият елемент в бележките на Céntrica е предполагаемата държавна помощ, предоставена на електроразпределителните дружества. Предприятие Céntrica изтъква, че средната покупна цена на електроенергията на пазара на едро през 2005 г. е била почти 70 % по-висока от прогнозната средна покупна цена, включена в пакетните тарифи, установени от правителството с Кралски указ 2329/2004.
(46)
В резултат на това несъответствие между прогнозната и действителната цена приходите на системата не са били достатъчни, за да се покрият разходите, главно защото цената, плащана от разпределителните дружества за закупуване на електроенергия, е била по-висока от регулираната цена, на която е трябвало да я продават. Ето защо разпределителните дружества са отчели дефицит в сметките си. Независимо от това, в резултат от механизма, приет от испанските органи за преодоляване на дефицита при приходите (който механизъм се състои в налагането на изискване към производителите на електроенергия, отговарящи на изискванията, да финансират предварително дефицита в замяна на право на възстановяване на по-късен етап), сметките на разпределителните дружества са продължили да бъдат в равновесие, а загубите им на практика са били компенсирани от държавата.
(47)
Третирането на доставчиците на свободния пазар е било различно, въпреки че те са понесли подобни загуби. Според Céntrica и ACIE доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на разпределителните дружества (17). Нещо повече, те на практика са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, тъй като в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят вече съществуващите. По-специално, ACIE посочва, че в началото на 2005 г. нейните членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар това да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Въпреки това, за разлика от разпределителните дружества, държавата не е компенсирала загубите им. Céntrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
(48)
Според ACIE и Céntrica компенсирането на загубите на разпределителните дружества е нарушило конкуренцията, довело е до дискриминация срещу независимите доставчици и следва да се счита за държавна помощ. Наред с твърденията, че компенсирането на загубите представлява предимство само по себе си, предприятие Céntrica заявява, че заварените на пазара оператори (вертикално интегрираните дружества) са можели да запазят пазарния си дял и да избегнат загуби, като стимулират клиентите да извършват дейност не чрез поделенията си за доставка, които отчитали загуби, а чрез поделенията си за електроразпределение, които съответно биха получили компенсация.
(49)
Според ACIE и Céntrica предимството на заварените предприятия е „специфично“, т.е. селективно, тъй като механизмът за финансиране и компенсиране е облагодетелствал конкретно разпределителните дружества, предоставяйки им финансово и конкурентно преимущество пред доставчиците на свободния пазар. Предприятие Céntrica заявява, че разграничението между разпределителни дружества и доставчици на свободния пазар е било само формално, тъй като и двете категории са се конкурирали на един и същ пазар (продажба на дребно на електроенергия), и двете са били засегнати от пакетните тарифи (дали защото са им наложени по закон, или защото на практика са действали като ограничение на пазарната цена), и двете са закупували електроенергия на една съща цена и са понасяли едни и същи загуби.
(50)
Според предприятие Céntrica преференциалното отношение към разпределителните дружества не е било оправдано от никаква причина, свързана с логиката и структурата на електроенергийната система, нито би могло да се разглежда като компенсация за услуга от общ икономически интерес. Предприятие Céntrica твърди, че системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на мерките във връзка с дефицита, но и защото потребителите са били лишени от правото да разполагат с прозрачни цени и тарифи (18). Тъй като част от цената, която e трябвало да се плати за електроенергията през 2005 г., е била отложена за бъдещи години, окончателните цени са били непрозрачни за потребителите.
(51)
Предприятие Céntrica счита, че селективното предимство, предоставено от разпоредбите за дефицита, е облагодетелствало не само разпределителните дружества, но и вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат тези дружества. Според предприятие Céntrica една вертикално интегрирана група следва да се счита за едно-единствено предприятие за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Предприятие Céntrica твърди, че испанската система позволява на производителите на електроенергия да увеличават цените на пазара на едро и да продължават да получават печалба. При тези обстоятелства групите са били заинтересувани да запазят пазарния дял, с който са разполагали поделенията им за електроразпределение. Следователно вертикално интегрираните групи също следва да се считат за бенефициери на държавна помощ.
БЕЛЕЖКИ НА РАЗПРЕДЕЛИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА
(52)
Бяха получени бележки от UNESA (асоциация, представляваща разпределителните дружества), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa, ENEL Viesgo Distribución и Endesa Distribución. Бележките им до голяма степен съвпадат и са представени заедно.
(53)
Разпределителните дружества (представяни от UNESA) правят разграничение между разпределението само по себе си и дейностите по търговско управление, които смятат за УОИИ, от една страна, и от друга - доставката на регулирани тарифи, която според тях не предполага държавна помощ, тъй като не представлява финансово предимство.
(54)
Разпределителните дружества припомнят, че правният контекст, в който доставчиците и разпределителните дружества упражняват своите дейности, е бил твърде различен, тъй като последните са били задължени да купуват електроенергия за доставка на регулирани тарифи по конкретни начини (или от общия резерв, или от производителите на „специален режим“), докато първите са можели да договарят свободно цените си. Разпределителните дружества не са можели да отказват да доставят електроенергия на клиентите на регулирани тарифи, нито да привличат други клиенти освен тези, които са избирали регулираните тарифи. Разпределителните дружества не са можели да предлагат и допълнителни услуги, докато доставчиците са били свободни да определят своите условия за доставка.
(55)
Следната таблица обобщава различията между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества по отношение на продажбата на дребно на електроенергия (19):
Задължение за доставка
Потенциален пазар
Закупувания на енергия
Доставчици
Не
Всички испански потребители
Всякакъв механизъм
Разпределителни дружества
Да
Само потребители, свързани към техните мрежи
Чрез общия резерв или чрез производителите на специален режим
Покупна цена на едро
Продажна цена
Марж на печалба
Доставчици
Свободно
Свободно
Марж от продажбите
Разпределителни дружества
Цена на „общия резерв“ или на регулирания „специален режим“
Регулирани тарифи
Без марж на печалба
(56)
Така разпределителните дружества правят заключението, че предвид различния правен и фактически контекст доставчиците на свободния пазар са били в конкуренция не с разпределителните дружества, а с регулираните тарифи, действащи като референтна цена на пазара.
(57)
Разпределителните дружества твърдят, че дейността по доставка на електроенергия по тарифа не им е осигурявала никакви печалби или предимства. Докато възнаграждението на разпределителните дружества, произтичащо от разпределението само по себе си и от търговското управление, е включвало марж на печалбата за възстановяване на инвестирания капитал, разпределителните дружества са се ползвали само от възстановяване на разходите си за доставка на електроенергия на регулирани тарифи, без какъвто и да било марж на печалба. По-специално, разходите, „признати“ на дадено разпределително дружество, са се основавали на среднопретеглената цена, платена за електроенергията по време на референтния период. При определени обстоятелства е било възможно тези признати разходи да бъдат по-ниски от действителните разходи, понесени от разпределителното дружество. Когато дейността по регулирани продажби е генерирала излишък, средствата не са отивали при разпределителните дружества, а чрез процедурата по ликвидация са били заделяни за финансиране на други общи разходи на системата. Количеството, признавано от държавата, е било равно на разликата между среднопретеглената цена на покупките на електроенергия, умножена по количеството енергия, прехвърлена от всяко разпределително дружество, след корекция на обикновените загуби.
(58)
Разпределителните дружества твърдят още, че не са получили никакви финансови облаги, преки или косвени, от завръщането към регулираните тарифи на клиентите, избрали свободния пазар, тъй като тяхното възнаграждение за разпределението само по себе си и за търговското управление изобщо не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, или от количеството електроенергия, продавана на тези тарифи.
-
Първо, както вече беше споменато, възнаграждението за доставката на регулирани тарифи е било само възстановяване на разходите.
-
Второ, възнаграждението за разпределението само по себе си също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като се е основавало на обема „прехвърлена енергия“, включващ цялата електроенергия, прехвърлена от разпределителните дружества в рамките на мрежата, независимо дали въпросната енергията се е продавала на регулирани тарифи или на цените на свободния пазар.
-
Трето, възнаграждението за дейностите по търговско управление също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като законът е предвиждал плащания въз основа на броя сключени договори (както за тарифите за достъп, така и за регулираните тарифи), поради което възнаграждението не е било свързано с броя клиенти, плащащи регулирани тарифи. Във всеки случай разпределителните дружества е трябвало да обработват молбите на всички клиенти, като промени във вида свързване, договори, фактуриране на таксите за достъп, отчитане на показанията на електромерите и т.н., независимо от вида на доставката.
(59)
Ето защо разпределителните дружества стигат до заключението, че „компенсацията“, която са получили за доставката на регулирани тарифи, трябва да се разглежда по-скоро като възстановяване на сумите, предварително дължими от тях по силата на закона, или като обезщетение за понесени вреди.
(60)
По-конкретно Iberdrola твърди, че нито от юридическа, нито от икономическа гледна точка не би било правилно вината за дефицита да се приписва на разпределителните дружества. Разходите за закупуване на електроенергия за регулирания пазар са били по вина на електроенергийната система, а не на разпределителните дружества, действащи просто като изпълнители. Приходите от продажбите на регулирани цени никога не са били собственост на разпределителните дружества, а са принадлежали на електроенергийната система като цяло, и затова системата следва да се счита за „продавач“ на електроенергия на регулирани цени. Според Iberdrola в една система, обект на такова регулиране като испанската, не би било разумно да се приписват на разпределителните дружества финансовите дисбаланси, причинени от структурата на регулаторната рамка или от грешки в прогнозните оценки на бъдещите разходи за енергия.
(61)
Iberdrola отбелязва също, че разпределителните дружества не са задържали постъпленията от допълнителната такса, които в качеството си на квота със специално предназначение са били незабавно прехвърляни на депозитната сметка, открита от CNE, и предоставяни на производителите на електроенергия, предварително финансирали дефицита.
БЕЛЕЖКИ НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(62)
Бележките на Автономна област Астурия са същите като тези, представени по-долу от испанското правителство, поради което се позоваваме на последните.
БЕЛЕЖКИ НА ИСПАНИЯ
(63)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала държавна помощ нито за крайните потребители, нито за разпределителните дружества. И по-специално, що се отнася до разпределителните дружества, Испания счита, че получената от тях компенсация съответства на практиката на Съда по делото Altmark и следователно не представлява държавна помощ.
НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
НЕ СЪЩЕСТВУВА НИКАКВА ПРИЧИННО-СЛЕДСТВЕНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ДЪРЖАВНИТЕ МЕРКИ И ДЕФИЦИТА И ТОЙ НЕ МОЖЕ ДА СЕ ПРИПИШЕ НА ДЪРЖАВАТА
(64)
Испания твърди, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(65)
Испания счита, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че очакваните разходи да отговарят на очакваното търсене.
(66)
Разпределителните дружества са събирали средства чрез пакетните тарифи и тарифите за достъп, след което са прехвърляли част от тези постъпления на специални сметки (в съответствие с процентите, установени в годишния указ за тарифите). Впоследствие дружествата са приспадали покупките на електроенергия от „общия резерв“ и от производителите на „специален режим“. Ако постъпленията от пакетните тарифи и тарифите за достъп не са покривали разходите за регулираните дейности, се е създавал тарифен дефицит.
(67)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Изключително високите цени през 2005 г. се дължат на непредвидими причини, предполагащи наличие на непреодолима сила (вж. съображение 26).
(68)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро, надхвърлящо прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало, то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Според Испания съществуването на непреодолима сила прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи, че са налице обективните условия за причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
ЛИПСА НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(69)
Испания твърди, че тарифите не включват публични средства. На първо място, в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на ЕС в областта на парафискалните такси, тъй като не се събира от държавата и не съответства на даден налог. Според Испания налогът представлява неразделна част от тарифата и има същото естество. Поради това тарифата е цена на частен доставчик.
(70)
На второ място, средствата не са събирани от държавата и не са били предназначени за фонд, посочен от нея. Тарифите са получавани от разпределителните дружества, а не от държавата, и затова са цени на частен доставчик, които гарантират справедливо възнаграждение на заинтересованите страни (както е предвидено в ЗСЕ). Не са данъци, нито цени от публичния сектор. Държавата не изплаща нищо като възнаграждение, тъй като самата система осигурява възнаграждение по силата на пазарните сили за нерегулираните дейности и по силата на тарифите за достъп, определени от държавата, за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, съгласно съдебната практика по делото Sloman Neptune (20) няма и държавни ресурси. Освен това тези средства никога не са преминавали в държавния бюджет, не са споменавани в законите за бюджета, Сметната палата не ги е проверявала и не е било възможно да бъдат възстановени от длъжник с административни средства. Върху дълговете към електроенергийната система не се начислява лихвеният процент, приложим към дълговете към държавата.
(71)
Испания настоява, че тези средства са били управлявани от испанския регулаторен орган CNE единствено в качеството му на счетоводен посредник. Според испанските власти, в решението си от 2001 г. относно невъзвръщаемите разходи в Испания (SA NN 49/99) Комисията вече е установила, че „преминаването на средства през CNE има основно счетоводно значение. Прехвърлените средства по сметката на името на CNE никога не са били собственост на този орган и незабавно са били изплатени на бенефициерите в съответствие с предварително определена сума, която CNE изобщо не може да променя“. Предвид тази констатация Комисията стига до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима за невъзвръщаемите разходи, представляват държавни ресурси“.
(72)
На трето място, Испания оспорва заключението на Комисията, че регулираните продажби на разпределителните дружества са се финансирали чрез „специален данък“, който всички крайни потребители на електроенергия в Испания са били длъжни да плащат. Според Испания разпределителните дружества не са били „финансирани от държавата“, а са получавали разумно и справедливо възнаграждение за изпълнението на задача, наложена им по закон, която са били задължени да изпълняват.
(73)
Освен това при продажбата на електроенергия по регулирани тарифи и закупуването ѝ от производителите в „общия резерв“, разпределителните дружества генерират дефицит (който е обхванат от механизма за предварително финансиране, създаден с Кралски указ-закон 5/2005), но производителите, а не разпределителните дружества, получават генерираните приходи от добавения към тарифата налог.
ЛИПСА НА ПРЕДИМСТВА
(74)
Испания не е съгласна с предварителното заключение на Комисията, че регулираните тарифи са предоставяли икономическо предимство на разпределителните дружества.
(75)
По отношение на разпределителните дружества, Испания оспорва заключението на Комисията, че тарифните системи са гарантирали марж на минимална печалба на разпределителните дружества. Испания твърди, че доставките по регулирани тарифи от страна на разпределителните дружества са били обосновани от необходимостта да се осигури услуга от общ икономически интерес и че възнаграждението за регулираните дейности е било предназначено само за покриване на разходите, възникнали във връзка с изпълнението на задълженията по отношение на тези дейности.
ЛИПСА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ КОНКУРЕНЦИЯТА И ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
(76)
Според испанските власти регулаторните разпоредби, приложими към доставките по регулирани тарифи, не ограничават свободата на установяване на доставчиците на електроенергия и не съществува преференциално третиране за испанските доставчици в сравнение с доставчиците от друга държава членка.
(77)
През 2005 г. капацитетът на междусистемните връзки на Иберийския полуостров е толкова нисък, че реално не съществува вътрешен енергиен пазар. Становището на испанските власти е, че предвид тази изолация би било непропорционално да се твърди, подобно на Комисията, че тарифата е засегнала конкуренцията и търговията между държавите членки.
(78)
Испанските власти заявяват, че електроенергията не е изнасяна извън Испания и разпределителните дружества, извършващи дейност в страната, не са можели да продават испанска енергия извън националната територия. От друга страна, всяко предприятие, което е отговаряло на определените условия, е можело да участва в разпределителните дейности при същите условия като испанските предприятия и да се ползва от същото правно и икономическо третиране.
(79)
Според Испания, доставчици са развивали свободна и нерегулирана дейност. Били са изправени пред съответните рискове и ползи. Поемането на тези рискове предполага приемане на факта, че в някои непредвидими условия търговската им дейност на дребно може да се окаже непечеливша. Независимо от това рентабилността ще се възстанови възможно най-скоро в зависимост от тарифите или от изчезването на тези изключителни обстоятелства.
АНАЛИЗ В СВЕТЛИНАТА НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(80)
Испания заявява, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е противоречало на законодателството на ЕС, тъй като крайният срок за либерализиране на пазара за всички потребители, включително домакинствата, е бил 1 юли 2007 г.
(81)
Според Испания покриването на разходите, направени от разпределителните дружества за доставки на електроенергия по регулирани тарифи, отговаря на четирите критерия от съдебната практика по делото Altmark и следователно тази намеса не попада в понятието за държавна помощ.
(82)
На първо място, доставките на електроенергия представляват услуга от общ икономически интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол). Следователно, предприятията, които извършват регулирани дейности, изпълняват задължения за обществена услуга.
(83)
На второ място, параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Възнаграждението за регулирани дейности е било обективно и прозрачно. Други предприятия от Съюза също са можели да навлязат на пазара за разпределителни дейности.
(84)
На трето място, плащанията за регулираните дейности покриват само разходите, направени при изпълнението на задължението за обществена услуга. На разпределителните дружества могат да бъдат възстановени единствено разходите, свързани с регулираните дейности.
(85)
На четвърто място, сложната регулаторна рамка, която определя тарифите, и процедурата по изплащане показват, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
(86)
Предвид изложеното по-горе Испания смята, че тарифната система не представлява държавна помощ, тъй като съответства на съдебната практика, установена по делото Altmark.
ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(87)
Обхватът на настоящото решение се ограничава до доставките на електроенергия за големи и средни предприятия от разпределителни дружества по регулирани тарифи и не се отнася за останалите дейности, извършвани от разпределителните дружества и отнасящи се до самото разпределение. Последните са изцяло независими както в правно, така и във финансово отношение от дейността по продажба по регулирани тарифи и, при всяко положение, не попадат в обхвата на решението за откриване на процедурата, в което се изразяват съмнения единствено за съвместимостта с вътрешния пазар на предполагаемото предимство, предоставено на разпределителните дружества в резултат на ниското равнище на регулираните тарифи и приложените мерки за компенсация и възстановяване на дефицита през 2005 г.
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(88)
Дадена мярка представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако е изпълнено всяко едно от следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера; б) предоставя се от държавата или чрез държавни ресурси; в) има избирателен характер; г) засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Предвид факта, че тези условия трябва да бъдат кумулативни, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство, предоставено на бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(89)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС предприятията са облагодетелствани, ако получат икономическо предимство, от което не биха се ползвали при пазарни условия. В това отношение Съдът на Европейския съюз е установил, че в определени случаи отпуснатите суми за услуги, предоставени в замяна на наложени от държавите членки задължения, когато тези суми не надвишават годишните непокрити разходи и са предназначени да гарантират, че засегнатите предприятия не търпят загуби, не представляват помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, а насрещна престация за предоставените услуги от съответните предприятия (21).
(90)
По-специално в електроенергийния сектор, предвид значителния брой взети решения за прилагането на член 107, параграф 1 и параграф 3, буква в) от ДФЕС по отношение на наложените на разпределителните дружества задължения да закупуват електроенергия от определени енергийни източници на цена, по-висока от пазарната цена, Комисията също не е счела, че компенсацията, покриваща разликата между покупната цена и пазарната цена, представлява икономическо предимство в полза на разпределителните дружества. В тези случаи съответните оператори действат съгласно законовите задължения само като посредници в електроенергийната система и са компенсирани за разходите си, без да се счита, че тази компенсация води до икономическо предимство, като същевременно може да се твърди, че приложимите правила са можели да налагат единствено задължение за закупуване без компенсация за разходите.
(91)
Същото се отнася по-специално и за доставката на електроенергия по регулирани тарифи по отношение на компенсацията за покриване на разликата между приходите и разходите за закупуване на електроенергия на пазара за търговия на едро по регулирани тарифи, поискани от потребителите, които отговарят на съответните изисквания (22). От това следва, че компенсацията за разходите за закупуване на електроенергия от разпределителните дружества в електроенергийния сектор не трябва да води непременно до икономическо предимство съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предполагаемата компенсация на испанските разпределителни дружества за разходите за доставка по регулирани тарифи следва да се разглежда, като се вземат предвид тези прецеденти.
(92)
В решението на Комисията за откриване на процедура по официално разследване се представят предварителни констатации въз основа на два аргумента, че съществува икономическо предимство по отношение на пазарните условия за испанските разпределителни дружества. На първо място се твърди, че разпределителните дружества са получили марж на гарантирана печалба за дейността си по доставка по регулирана тарифа. На второ място се твърди, че тарифите са увеличили приходите на разпределителните дружества чрез насърчаване на потребителите да предпочетат регулирания пазар, на който извършват дейност тези дружества. Тези два аргумента могат да се обединят в едно-единствено твърдение - печалбата на разпределителните дружества е нараснала пропорционално на доставките им на електроенергия по регулирани тарифи през 2005 г.
(93)
Наличното описание на испанската електроенергийна система и предоставената информация в хода на процедурата, отразена в съображения 16, 19, 20, 57 и 58, не подкрепят това твърдение. Въпреки че полученото от разпределителните дружества през 2005 г. възнаграждение за самата разпределителна дейност включва марж на печалба, разпределителните дружества получават само възстановяване („признаване“) на разходите без никакъв марж на печалба за доставките по регулирана тарифа. По аналогичен начин възнаграждението на разпределителните дружества за чисто разпределителните им дейности не зависи от броя на клиентите, които плащат по регулирани тарифи, нито от количеството електроенергия, продадено по тези тарифи, и следователно приходите им не биха се увеличили, ако те бяха предоставяли услуги на по-голям брой клиенти по регулирани тарифи.
(94)
От това следва, че събраната по време на процедурата информация не подкрепя твърдението, че продажбите на електроенергия по регулирани тарифи са увеличили печалбите през 2005 г. на испанските разпределителни дружества поради маржа на гарантирана печалба.
(95)
По отношение на въпроса дали признаването на разходите за доставка и компенсацията им предоставя на разпределителните дружества икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали, следва да се отбележи, че признаването на направените разходи под формата на вземания, предоставени на петте посочени дружества в член 24 от Кралски указ-закон № 5/2005, а именно Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., не представлява възнаграждение за разпределителната им дейност. В действителност, както беше вече пояснено в съображения 29 и 30, докато дружеството Elcogás S.A, което няма дъщерни дружества, не е извършвало дейност в сектора на разпределителните дейности през 2005 г. (нито през следващите години), въпросните дружества са посочени по силата на предишното им право да получават невъзвръщаемите разходи, вероятно като се вземат предвид дейностите им по производство на електроенергия, а не разпределителните дейности по регулирани тарифи.
(96)
На второ място, дори ако се предположи, че вземанията, които отразяват задължението за посочените по-горе пет дружества да финансират предварително дефицита на електроенергийната система през 2005 г., може да се тълкуват като компенсация за разходите за разпределение на четирите дружества с дейност в сектора на разпределението по регулирани тарифи, следва да се вземат предвид реалните условия, при които разпределителните дружества се оказват задължени да изпълняват тази напълно регулирана дейност. Както беше посочено в съображения 54-55, разпределителните дружества не могат да реализират печалба, нито да натрупват загуби, нито да избират как да закупят електроенергията, нито да избират клиентите си, нито да определят продажната цена, нито да предлагат допълнителна услуга, която да доведе до марж на печалба. Нито самите разпределителни дружества, нито вертикално интегрираните групи, към които те принадлежат, имат икономически интереси, преки или косвени, за участието си в доставката на електроенергия по тарифа. За дадена вертикално интегрирана група би било по-атрактивно да извършва доставки за крайните потребители при свободни пазарни условия, тъй като нейното подразделение за доставка би реализирало печалби от тези продажби, за разлика от разпределителното дружество от групата, което доставя на потребителите по регулирани тарифи.
(97)
Поради това сравнението с условията за доставка в пазарна среда не отчита правните и фактическите разлики, които съществуват между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества, които извършват доставки по регулирана тарифа. Макар че държавата може да наложи принципно покупните и продажните цени и други търговски условия на разпределителните дружества в рамките на една електроенергийна система, това не означава, че компенсацията на разходите, направени от последните, им предоставя икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали. Всъщност регулирането на тарифите, съчетано освен това със задължение за доставка, не оставя възможност за решение относно най-важните елементи от предлагането, а именно цените и продукцията. Не само при хипотетични пазарни условия, т.е. без регулаторни пречки, които се прилагат към тези основни параметри, разпределителните дружества биха били в състояние да наложат на крайните потребители по-висока тарифа, която да покрива всички разходи. Освен това с още по-голямо значение е фактът, че в испанската електроенергийна система през 2005 г., както във всяка електроенергийна система, разпределителното дружество или операторът на мрежата за високо напрежение за големите потребители на енергия е само посредник, който свързва физически потребителя към мрежата като необходимо условие за доставката на електроенергия. Като се има предвид липсата на теоретична алтернативна разпределителна мрежа в Испания през 2005 г., въпросните разпределителни дружества са били избрани и са извършвали доставки както по линия на свободния пазар, така и по линия на регулирания пазар. Разпределителните дружества играят важна роля, тъй като осигуряват доставките на електроенергия независимо от установените регулаторни режими или политика, или от факта дали конкурентните условия, които уреждат доставките, се основават на пазарни механизми или на регулаторна дейност.
(98)
В система от регулирани тарифи като испанската през 2005 г., в хода на обичайната стопанска дейност всеки дефицит на ресурси, отчетен през дадена година в общата счетоводна система, се възстановява по правило през следващата година чрез увеличаване на тарифите и/или таксите за достъп за крайните потребители, докато намаляването на разходите може да доведе до излишък, при който на по-късен етап е възможно да се прилагат по-ниски тарифи или такси за достъп. Въпреки това без предварително насочване на определени категории приходи към дадени разходи, увеличаването (или намаляването) на приходите и/или разходите може да не доведе до съответен дефицит или излишък от полза за разпределителните дружества. Например, както е посочено в съображение 27, графика 1, докато цените на енергията, заложени в регулираните тарифи, са били като цяло по-ниски от пазарните цени на едро през повечето месеци на 2005 г., в периода ноември 2006 г. - декември 2007 г. е възникнала обратната ситуация, без това да доведе до по-високи печалби за дейността на разпределителните дружества, свързана с доставките по регулирани тарифи. Това съответства на нормативната структура на системата, според която разпределителните дружества не поемат разходите за неравновесия при всички разходи или приходи на системата или при част от тях, но същевременно никога не реализират печалба от тази дейност и всеки излишък в резултат от продажбата на електроенергия по тарифа се използва за покриване на други разходи на системата.
(99)
Разпределителните дружества действат като финансови посредници на електроенергийната система, като централизират всички финансови потоци - както входящите (регулираните приходи от тарифите и таксите за достъп), така и изходящите (всички общи разходи на системата). Както е посочено в съображения 19, 20 и 28, сред регулираните приходи и разходи на електроенергийната система през 2005 г. се включват разнообразни регулирани разходи, генерирани от пазара или възприетата стратегия, като например разходите за закупуване на електроенергия, включително от възобновяеми източници, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови и разходите за пренос и разпределение и т.н., без предварително насочване на конкретни приходи към определени разходи. Регулираните приходи никога не са били собственост на разпределителните дружества, с изключение на възнаграждението за самата разпределителна дейност, което те задържат след приспадане на всички останали разходи на системата.
(100)
Следователно всеки счетоводен дефицит, като отчетения през 2005 г., независимо от причините за него, фигурира в счетоводството на разпределителните дружества, без те да разполагат с възможност за приемане на решения относно равнището на регулираните приходи и разходи, нито относно финансирането на специфични разходи със специфични приходи. И наистина, както сочат данните, включени в съображение 28, разходите за пренос и разпределение в електроенергийната система през 2005 г. възлизат на 4 410 милиона евро в съответствие със същата категория разходи съответно за 2004 г. и 2006 г. Следователно размерът на разходите на разпределителните дружества няма връзка с размера на дефицита през 2005 г.
(101)
Ето защо сякаш няма основания дефицитът за 2005 г. да се определя като „загуби за разпределителните дружества“, тъй като дефицитът не се дължи на тях, а по-скоро на нормативните разпоредби, които установяват правото на крайните потребители да получават доставки по регулирани тарифи, и до известна степен на предвидените по закон възможности и възприетите стратегии с цел например насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и комбинирано производство на енергия. От това следва, че финансирането на дефицита в счетоводството на електроенергийната система чрез описаните в съображения 29-32 механизми не е средство за покриване на специфичните загуби на разпределителните дружества, а на загубите на системата като цяло. В действителност, ако не беше признат дефицитът от 3 811 милиона евро през 2005 г. и петте големи електрически компании не го бяха финансирали предварително, нямаше да може да се платят разходите за пренос и разпределение, направени в полза на всички потребители, както на регулирания, така и на свободния пазар.
(102)
Официалното разследване не установява съществуването на никакъв друг елемент на предимство в полза на разпределителните дружества. Последните прехвърлят всички ползи от ниските регулирани тарифи към крайните потребители, не реализират печалба от продажбите и не се ползват от никакво предимство, ако потребителите се върнат на регулирания пазар. От това следва, че във финансов план позицията на разпределителните дружества в Испания е напълно сравнима с тази на посредник в системата. В това отношение признаването на разходите за доставка по регулирана тарифа съгласно испанската електроенергийна система през 2005 г. не се различава по принцип от компенсацията на разходите за закупуване на електроенергия, която Комисията не счита за държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито по отношение на електроенергията, произведена от определени източници (съображение 90), както и на електроенергията на пазара на едро за доставки по регулирана тарифа (съображение 91).
(103)
Въпреки че решението за откриване на процедурата не е насочено към вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат разпределителните дружества, с частична счетоводна и правна самостоятелност, с цел да се вземат предвид твърденията на Céntrica, Комисията провери също така дали тези предприятия може да са получили косвени предимства, които биха могли да представляват държавна помощ. Céntrica заявява по-конкретно, че интегрираните предприятия с дейност на свободния пазар на дребно на електроенергия (чрез свое разпределително подразделение) са можели да избегнат загубите, като насърчават потребителите да предпочетат тяхното собствено разпределително подразделение. Освен това Céntrica твърди, че производителите, които принадлежат към интегрирано предприятие, имат стимул да поддържат високи равнища на цените на едро, тъй като разпределителното подразделение на интегрираното предприятие (което продава по регулирана тарифа) е защитено от загуби.
(104)
Комисията не беше в състояние да установи наличието на икономическо предимство, произтичащо от факта, че потребителите на електроенергия са избрали разпределителните дружества вместо доставчиците. От икономическа гледна точка този избор не води до печалби, а само предотвратява загубите за поделенията за доставка на четирите вертикално интегрирани групи: Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A; от своя страна Elcogás извършва дейност единствено в сектора на производство на електроенергия. Въпреки това не може да се разглежда като предимство за останалите четири дружества, тъй като поделенията за доставка са можели при всяко положение да избегнат тези загуби, като прекратят договорите за доставка. Следователно системата не води до предимство, а до санкция за поделенията за доставка: загуба на клиенти. За разпределителните дружества (поради изложените по-горе причини) системата също е неутрална от финансова гледна точка. От своя страна предприятията производители така или иначе биха продавали произведената от тях електроенергия на пазара на едро.
(105)
Що се отнася до предполагаемия стимул за производителите да поддържат високи равнища на цените на едро, следва да се отбележи, че дори създадената от испанските власти пазарна среда да е създала стимул за производителите да повишат цените, тарифите сами по себе си не са довели до увеличаване на цените на едро. Едно реално повишаване на цените би изисквало сложни стратегии и поведение в нарушение на конкуренцията от страна на производителите. Не беше установена пряка причинно-следствена връзка между тарифите и евентуално изкуствено увеличение на цените на едро, което продължава да бъде недоказана теоретична хипотеза.
(106)
Комисията разгледа също така възможността след като системата изключва от пазара на електроенергия конкурентите със свободна дейност, тя да предоставя предимство на вече установените групи, като увеличава и „преобразува“ пазарния им дял така, че приблизително да отговаря на размера на разпределителната мрежа на всяка една от четирите вертикално интегрирани групи. Това хипотетично предимство също не беше доказано предвид следните съображения:
-
На първо място, невинаги е възможно да се „преместват“ клиенти в рамките на една и съща група. Клиент на подразделението за доставка на Endesa в район, където местното разпределително дружество е Iberdrola, не може да избере подразделението за разпределение на Endesa, а само на Iberdrola. От друга страна, предпочитането на регулирания пазар води до нетни разходи за интегрираните предприятия, тъй като нараства дефицитът, който тези предприятия трябва да финансират при неблагоприятни условия.
-
На второ място, групите не реализират никаква печалба от продажбите, осъществени от разпределителните дружества. Поради това евентуалното предимство, произтичащо от увеличението на пазарния дял, не би могло да доведе до ползи през 2005 г. (годината, която е предмет на разследването), а само през следващите години, когато свободният пазар започне отново да функционира. За да се получи това предимство, потребителите, получаващи услуга от разпределителното дружество от групата, би трябвало отново да предпочетат подразделението за доставка на същата група. Въпреки това към този момент клиент, който смята отново да смени доставчика, би имал свободата да избира измежду всички доставчици, които извършват дейност на испанския пазар. Следователно Комисията не можа да установи наличието на конкретно предимство, свързано със самия факт, че групите притежават по-голям пазарен дял през периода, обхванат от разследването.
-
Точно обратното, на интегрираните групи е била наложена обективна санкция: задължението да финансират дефицита при нерентабилни условия, предвид факта, че лихвеният процент по вземанията е бил по-нисък от съответния пазарен лихвен процент и следователно секюритизацията на вземанията е била извършена с евентуално по-ниско възнаграждение в сравнение с това при използването на пазарен лихвен процент.
(107)
Предвид изложеното по-горе Комисията стигна до заключението, че по отношение на доставките за предприятия регулаторната система, установена в Испания през 2005 г., не предоставя икономическо предимство, пряко или косвено, на разпределителните дружества, нито на интегрираните групи, към които те принадлежат.
(108)
На последно място, що се отнася до твърдението на Céntrica, че системата допуска дискриминация между разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар, Комисията припомня, че може да има дискриминация, когато по различен начин се третират лица, които се намират в едно и също правно или фактическо положение, или обратното, когато лица, които се намират в различни правни или фактически условия, получават едно и също третиране.
(109)
На първо място, това твърдение е явно неоснователно в случая на Elcogás, S.A., тъй като дружеството получава вземания, без да извършва дейност в сектора на разпределението. На второ място, не беше доказано, че определените четири други предприятия Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A. са компенсирани предвид дейността им като разпределителни дружества, които доставят електроенергия по регулирани тарифи, както вече беше посочено в съображение 30 по-горе. На трето място и във всеки случай в испанската електроенергийна система разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар не се намират в едно и също правно и фактическо положение. Задължението за доставки на електроенергия по регулирани тарифи се изпълнява при регулаторни ограничения, които превръщат разпределителните дружества само във финансови посредници и посредници при доставките, които изпълняват правните разпоредби, докато доставките на свободния пазар са напълно либерализирана дейност. Следователно разликата в третирането, на която се противопоставя Céntrica, не може да се разглежда като дискриминация, въпреки че нивото на регулираните тарифи може да е било в ущърб на процеса на либерализация. То обаче не е следствие от неправомерна държавна помощ, отпусната на разпределителните дружества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(110)
В процеса на официалното разследване бяха разсеяни съмненията, изразени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата. Комисията е убедена, че признаването от страна на Испания на разходите, направени от електроразпределителните предприятия при извършване на дейността им по доставки на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия, не е предоставило икономическо предимство на разпределителните дружества съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(111)
Тъй като предвидените критерии в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали останалите критерии са изпълнени. Поради това заключението на Комисията е, че мярката не представлява държавна помощ в полза на електроразпределителните предприятия. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Признаването от Кралство Испания на разходите, направени от разпределителните дружества при доставките на електроенергия за средни и големи предприятия по регулирани тарифи през 2005 г., под формата на вземания на Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., предвидени в Кралски указ-закон 5/2005, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
ROZHODNUTIE KOMISIE
zo 4. februára 2014
o španielskych sadzbách elektrickej energie: distribútori SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06), ktoré uplatnilo Španielsko
[oznámené pod číslom C(2013) 7743]
(Iba španielske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2014/457/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1) a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
POSTUP
(1)
Listom z 27. apríla 2006 podali spoločnosť Céntrica plc a spoločnosť Céntrica Energía S.L.U. (ďalej spoločne len „Céntrica“) Komisii sťažnosť, ktorá sa týkala systému regulovaných sadzieb za elektrickú energiu, ktoré sa v Španielsku uplatňovali v roku 2005.
(2)
Listom z 27. júla 2006 Komisia požiadala španielske orgány o poskytnutie informácií týkajúcich sa uvedeného opatrenia. Komisii boli tieto informácie doručené listom z 22. augusta 2006.
(3)
Dňa 12. októbra 2006 bola táto vec zapísaná ako nenotifikovaná pomoc (vec NN 66/2006).
(4)
Listom z 9. novembra 2006 Komisia požiadala španielske orgány o ďalšie vysvetlenie uvedeného opatrenia. Španielske orgány odpovedali listom z 12. decembra 2006.
(5)
Listom z 24. januára 2007 Komisia informovala španielske orgány, že sa rozhodla začať konanie podľa článku 108 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) vo veci tohto opatrenia.
(6)
Rozhodnutie Komisie bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (2). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili pripomienky k opatreniu.
(7)
Španielsko predložilo svoje pripomienky listom z 26. februára 2007.
(8)
Komisii boli doručené pripomienky týchto zainteresovaných strán: vláda autonómnej oblasti Galícia (list z 23. marca 2007), spoločnosť Céntrica (listy z 26. marca a 3. júla 2007), ACIE - Združenie nezávislých dodávateľov energie (list z 26. marca 2007), vláda autonómnej oblasti Astúria (list z 27. marca 2007), AEGE - Združenie energeticky náročných odberateľov (list z 2. apríla 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (list z 3. apríla 2007), Ferroatlántica - výrobca kovov (list z 3. apríla 2007), Alcoa (list z 3. apríla 2007), UNESA - Združenie španielskych podnikov v oblasti energetiky (list z 25. apríla 2007), ENEL Viesgo (list z 26. apríla 2007), Iberdrola (list z 26. apríla 2007), Union Fenosa Distribución (list z 27. apríla 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (list z 27. apríla 2007), Endesa Distribución Electrica (list z 27. apríla 2007).
(9)
Komisia listami z 15. mája a 6. júla 2007 postúpila pripomienky zainteresovaných strán španielskym orgánom, ktoré mali možnosť reagovať; ich pripomienky boli doručené listom z 2. augusta 2007.
(10)
Spoločnosť Céntrica predložila ďalšie informácie listami z 1. júna 2007, 28. augusta 2007, 4. februára 2008 a 1. marca 2008.
(11)
Komisia listami z 30. júla 2009, 19. marca 2010, 6. októbra 2011, 12. apríla 2012, 31. augusta 2012, 4. februára 2013 a 17. júla 2013 požiadala španielske orgány, aby podrobnejšie vysvetlili uvedené opatrenie. Španielske orgány odpovedali listami z 5. októbra 2009, 26. apríla 2010, 7. decembra 2011, 12. júna 2012, 18. októbra 2012, 11. februára 2013 a 4. októbra 2013.
(12)
Dňa 19. apríla 2013 bola vec rozdelená na dve časti: vec SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), ktorá sa týka pomoci poskytnutej koncovým odberateľom elektrickej energie, a na vec SA.36559 (C3/07, ex NN 66/06), ktorá sa týka pomoci poskytnutej distribútorom elektrickej energie. Toto rozhodnutie sa týka len pomoci poskytnutej distribútorom elektrickej energie.
PODROBNÝ OPIS OPATRENIA
ŠPANIELSKA ELEKTRIZAČNÁ SÚSTAVA V ROKU 2005
Rozlišovanie medzi regulovanými a neregulovanými činnosťami
(13)
V legislatívnom rámci stanovenom zákonom 54/1997 z 27. novembra 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE), ktorý je základným kameňom španielskej elektrizačnej sústavy, sa v zásade rozlišuje medzi regulovanými a liberalizovanými činnosťami.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodná dodávka elektrickej energie sú liberalizované činnosti, t. j. činnosti, ktoré môžu slobodne vykonávať hospodárske subjekty za trhových podmienok, a v prípade ktorých štát nevykonáva prísnu regulačnú kontrolu, napríklad kontrolovaním cien a dodacích podmienok.
(15)
Na druhej strane, distribúcia, preprava a činnosti, ktoré vykonávajú operátor na trhu (3) a prevádzkovateľ sústavy (4) v plnej miere reguluje štát Tieto činnosti spravidla reguluje štát v každej elektrizačnej sústave, keďže prevádzkovatelia, ktorí ich vykonávajú, majú de facto alebo de jure monopol, takže by v opačnom prípade čelili žiadnym obmedzeniam za porušovanie pravidiel hospodárskej súťaže a mohli by účtovať monopolistické ceny, ktoré by boli vyššie ako bežná trhová cena.
Výlučná distribúcia a dodávka za regulované sadzby
(16)
V roku 2005 zahŕňala distribúcia v španielskej elektrizačnej sústave tri typy regulovanej činnosti. Prvým z nich bola výlučná distribúcia. Výlučná distribúcia spočíva v prenose elektrickej energie do miest spotreby cez distribučné siete, a v prípade neexistencie alternatívnych sietí má monopolné postavenie. Do druhého patria niektoré činnosti týkajúce sa riadenia obchodu, ktoré úzko súvisia s distribúciou, ako sú čítanie meračov, uzatváranie zmlúv, fakturácia, poskytovanie služieb zákazníkom atď. Treťou regulovanou činnosťou bola v roku 2005 dodávka za regulovanú sadzbu, ktorá bola zo zákona pridelená distribútorom popri ich hlavnej zákonnej úlohe (riadenie a poskytovanie prístupu k elektrickým distribučným sieťam) (5). Po dokončení reformy v roku 2009 už distribútori nedodávajú elektrickú energiu za regulované sadzby.
(17)
Distribútori boli zo zákona povinní nakupovať elektrickú energiu potrebnú na dodávku regulovaným odberateľom na organizovanom veľkoobchodnom trhu („burze“) za dennú cenu (hraničná cena v sústave alebo „burzová cena“) alebo priamo od výrobcov energie z obnoviteľných zdrojov (6) a ďalej ju predávať konečným spotrebiteľom za príslušnú regulovanú sadzbu.
Úloha distribútorov ako finančných sprostredkovateľov systému
(18)
V roku 2005 existovalo pre koncových odberateľov nie menej 25 regulovaných sadzieb v závislosti od miery spotreby, profilu spotreby a/alebo využívania spotreby a napätia pripojenia k sieti. Na koncových odberateľov sa na voľnom trhu zároveň uplatňovalo deväť ďalších regulovaných poplatkov za prístup k sieti, ktoré boli takisto založené na prípojnom napätí a iných vlastnostiach (7). Na voľnom trhu platili poplatky za prístup k sieti koncoví odberatelia dodávateľom, ktorí ich presúvali na distribútorov. Na regulovanom trhu boli poplatky za prístup k sieti zahrnuté do celkovej regulovanej sadzby, ktorú koncoví odberatelia platili distribútorom (boli implicitné). Od roku 2005 Španielsko zaviedlo zmenu v systéme regulovaných sadzieb. Posledná zmena sa uskutočnila v roku 2013, keď Španielsko prijalo nový legislatívny rámec pre odvetvie elektrickej energie (zákon 24/13), ktorý okrem iných opatrení zahŕňa reformu nariadenia o maloobchodných trhových cenách. Španielsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho vykonávacie ustanovenia sa budú uplatňovať v roku 2014.
(19)
O úrovniach integrovaných regulovaných sadzieb a regulovaných poplatkoch za prístup k sieti sa rozhodlo ex ante raz za celý rok, spravidla pred koncom roka N-1, ale mohli sa upraviť aj v priebehu roka (8). Každoročné zvyšovanie sadzieb však podlieha maximálnemu stropu (9). Všetky sadzby a poplatky boli v zásade stanovené na základe prognóz, aby sa zabezpečilo, že regulované príjmy vyplývajúce z ich uplatňovania budú postačovať na pokrytie celkových regulovaných nákladov elektrizačnej sústavy. Medzi tieto regulované náklady na systém patrili v roku 2005 náklady na dodávku energie za integrované sadzby, náklady na nákup energie z osobitných podporných režimov (obnoviteľné zdroje, kogenerácia atď.), náklady na prepravu a distribúciu, opatrenia na riadenie dopytu, dodatočné náklady na výrobu elektrickej energie na španielskych ostrovoch, podpora pre uhlie, deficity z predchádzajúcich rokov atď.
(20)
V rámci regulačného režimu v Španielsku boli (a stále sú) distribútori hlavnými finančnými sprostredkovateľmi systému. Distribútori nakladali so všetkými príjmami zo systému regulovaných sadzieb, t. j. z poplatkov za prístup k sieti a príjmami z integrovaných sadzieb. Tieto príjmy, ktoré sa kolektívne označujú ako „splatné príjmy“ (ingresos liquidables), boli použité na pokrytie všetkých regulovaných nákladov na systém. Neexistovali žiadne pravidlá na vyčlenenie určitej kategórie príjmov alebo ich časti, určitej kategórie nákladov alebo ich časti. V dôsledku toho neboli príjmy z poplatkov za prístup k sieti alebo ich časť vyčlenené na financovanie vyšších nákladov na podporu elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov alebo nákladov na výrobu na španielskych ostrovoch.
(21)
Zúčtovanie sa uskutočnilo v rámci postupu vyrovnania, ktorý sa vykonával pod priamou kontrolou španielskeho regulačného orgánu, ktorým je Comisión Nacional de Energía (ďalej len „CNE“). Odmeny pre distribútorov (za činnosti súvisiace s výlučnou distribúciou) sa takisto čerpali zo splatných príjmov po odpočítaní všetkých ostatných nákladov.
Distribútori vs. dodávatelia a príslušné ceny
(22)
V roku 2005 boli preto na maloobchodnom trhu s elektrickou energiou v Španielsku činné dve odlišné kategórie prevádzkovateľov: distribútori, ktorí boli povinní predávať za regulované sadzby, a dodávatelia, ktorí predávali za voľne dohodnutých podmienok. Z historických dôvodov sú distribútori v Španielsku súčasťou vertikálne integrovaných skupín (etablovaní prevádzkovatelia), ktorí tradične prevádzkovali distribučné siete v konkrétnych geografických oblastiach a ktorí sa zmenili len z dôvodu fúzií a konsolidácií v minulosti. Na regulovanom trhu účtovali distribútori integrované sadzby, v ktorých sa nerozlišovalo medzi nákladmi na obstaranie elektrickej energie a nákladmi za prístup k sieti.
(23)
Dodávatelia môžu patriť buď do vertikálne integrovaných skupín (ktoré majú zvyčajne oddelenú divíziu výroby, distribúcie a dodávky), alebo môže ísť o nové subjekty na trhu. Nové subjekty často nemajú vlastnú výrobnú kapacitu a pôsobia len na maloobchodnom trhu. Takýmto novým subjektom na trhu je spoločnosť Céntrica. Dodávatelia na voľnom trhu účtovali ceny, ktoré museli pokryť náklady za prístup k sieti (splatné distribútorom), náklady na obstaranie elektrickej energie (náklady na obstaranie energie na veľkoobchodnom trhu alebo náklady na vlastnú výrobu v prípade vertikálne integrovanej spoločnosti) a „predajnú maržu“, ktorá zahŕňa ostatné náklady (náklady na predaj, systémy IT, vyúčtovanie atď.), ako aj výnosy z investovaného kapitálu.
(24)
V roku 2005 koexistencia voľného a regulovaného trhu, a najmä možnosť pre koncových odberateľov voľne prechádzať medzi týmito trhmi, znamenala, že regulované sadzby pôsobili ako cenová referencia (alebo de facto strop) pre ceny na voľnom trhu. Dodávateľ preto mohol v danom trhovom segmente fungovať so ziskom, len ak mal kladnú predajnú maržu, t. j. istý rozdiel medzi maloobchodnou cenou - v tomto prípade regulovanou sadzbou, na ktorú mal zákazník nárok - a celkovými nákladmi, ktoré vznikli pri poskytovaní služieb zákazníkom.
Deficit sadzieb z roku 2005
(25)
V roku 2005 však úroveň, na ktorú boli stanovené regulované sadzby a poplatky za prístup k sieti, nepriniesla dostatočné príjmy na to, aby bola sústave poskytnutá náhrada za všetky náklady zdokumentované ex post za celý rok. Na základe postupu konečného vyrovnania za rok 2005, ktoré CNE vypracoval na konci roka, sa zistil deficit vo výške 3 811 miliónov EUR. Nebolo to prvýkrát, čo bol na základe postupu vyrovnania stanovený deficit, aj keď výška deficitu z roku 2005 bola nebývalá. Nižší deficit bol zaznamenaný už v rokoch 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda okrem iného podcenila skutočné náklady na obstaranie elektrickej energie. Zatiaľ čo spotreba elektrickej energie koncovými odberateľmi na regulovanom aj voľnom trhu sa všeobecne v roku 2005 pohybovala približne podľa predpokladov z decembra 2004, počas tohto roka došlo k neočakávanému nárastu cien, ktoré v roku 2005 viedlo k zvýšeniu veľkoobchodných cien na 62,4 EUR/MWh v porovnaní s 35,61 EUR/MWh v roku 2004, čo v roku 2005 spôsobilo, že priemerná veľkoobchodná cena dosiahla 59,47 EUR/MWh. Dôvodmi tohto nárastu bol nezvyčajne suchý rok, v dôsledku ktorého sa výroba energie vodnými elektrárňami znížila o 55 %, nárast cien ropy, prenesenie trhovej ceny emisných kvót CO2, ktoré boli bezplatne poskytnuté v rámci systému obchodovania s emisiami, a zvýšenie dopytu po elektrickej energii, ktoré bolo vyššie ako rast HDP.
(27)
Španielsky regulačný orgán CNE zdôraznil, že priemerné integrované sadzby v roku 2005 neodrážali všetky náklady na dodávku, najmä náklady na nákup energie na veľkoobchodnom trhu. Ako je uvedené v nasledujúcom grafe, len päť mesiacov od januára do februára 2005 a znovu od apríla do júna 2005 boli ceny elektrickej energie zahrnuté do priemerných integrovaných regulovaných sadzieb nižšie ako priemerné ceny na veľkoobchodnom trhu s elektrickou energiou. V októbri 2006 až decembri 2007 však nastal opačný prípad: počas tohto 14-mesačného obdobia došlo k prudkému poklesu priemerných veľkoobchodných cien pod ceny energií zahrnuté do priemerných regulovaných integrovaných sadzieb, a to výrazne viac, než bol rozdielom zistený za sedem mesiacov v roku 2005, keď boli veľkoobchodné ceny vyššie ako ceny zahrnuté do integrovaných sadzieb.
Graf 1
Vážená priemerná veľkoobchodná cena v porovnaní s cenou energie zahrnutou do integrovanej sadzby
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, s. 84.
(28)
Dôležitým faktorom, ktorý takisto prispel k zvýšeniu všeobecných nákladov na systém, bola vysoká úroveň podpory na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov. Konkrétne sa výrobcovia energie z obnoviteľných zdrojov mohli rozhodnúť pre priamu účasť na tzv. burze. V roku 2005 bola táto možnosť mimoriadne lákavá, v dôsledku čoho sa na burze zúčastnilo viac výrobcov energie z obnoviteľných zdrojov, než sa očakávalo, čo viedlo k vyšším nákladom na systém. Priama pomoc na náklady na elektrickú energiu v rámci osobitného režimu (obnoviteľné zdroje, kogenerácia), ktoré boli zaúčtované ako regulované náklady, dosiahla v roku 2005 výšku 2 701 miliónov EUR, v porovnaní s rokom 2004 išlo o nárast o 5,75 %. Pre znázornenie, náklady na prepravu a distribúciu v rámci sústavy v roku 2004 predstavovali 4 142 miliónov EUR, v roku 2005 to bolo 4 410 miliónov EUR a v roku 2006 to bolo 4 567 miliónov EUR.
Mechanizmus prijatý na predbežné financovanie deficitu
(29)
Vývoj deficitu nezostal bez povšimnutia. Už v marci 2005, keď bolo zrejmé, že dochádza k deficitu sadzieb, španielske orgány v súlade s článkom 24 kráľovského legislatívneho dekrétu 5/2005 (10) stanovili, že finančné prostriedky potrebné na odstránenie medzery medzi nákladmi a výnosmi elektrizačnej sústavy poskytne päť najväčších španielskych „oprávnených elektrárenských zariadení“, teda spoločnosti, ktoré mali nárok na získanie náhrady za uviaznuté náklady (11), na základe týchto percentuálnych podielov:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A.: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporný zostatok na účte uviaznutých nákladov by viedol k inkasným právam, ktoré pozostávajú z práva spoločností inkasovať v budúcnosti príjmy od odberateľov elektrickej energie. Spoločnosti by mohli tieto práva sekuritizovať a predať na trhu. Tieto spoločnosti s výnimkou spoločnosti Elcogás S.A., sú materskými spoločnosťami vertikálne integrovaných skupín, ktoré zvyčajne pôsobia v odvetví výroby elektrickej energie a v odvetví distribúcie prostredníctvom distribučných divízií. Ako vyplýva z článku 24 kráľovského legislatívneho dekrétu 5/2005, zdá sa, že motiváciou a kritériami pre označenie týchto piatich spoločností na účely predbežného financovania deficitu sadzieb z roku 2005 - a nie ostatných spoločností pôsobiacich na španielskom trhu s elektrickou energiou - je ich právo na získanie odškodnenia za uviaznuté náklady a nie napríklad ich činnosť v odvetví distribúcie. Spoločnosť Elcogás S.A. bola a stále je spoločnosť, ktorá pôsobí výlučne v oblasti výroby elektrickej energie (12). Španielsko rovnako na účely predbežného financovania deficitu v elektrizačnej sústave v ďalších rokoch určilo buď materskú spoločnosť skupiny (napr. Endesa S.A., Iberdrola S.A.) alebo jej výrobnú divíziu (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v kráľovskom legislatívnom dekréte 6/2009), nikdy však nie distribučnú divíziu (t. j. Endesa Distribución Eléctrica, S.L., ktorá je dcérskou spoločnosťou v úplnom vlastníctve a bola v roku 2005 zodpovedná za distribúciu elektrickej energie v rámci systému regulovaných sadzieb).
(31)
V júni 2006 prijali španielske orgány rozhodnutie týkajúce sa opatrení na vyrovnanie deficitu za rok 2005 od odberateľov elektrickej energie prostredníctvom regulovaných sadzieb. Španielske orgány v kráľovskom dekréte 809/2006 (13) stanovili, že deficit z roku 2005 (alebo presnejšie, inkasné práva udelené piatim vybraným zariadeniam) splatia odberatelia v priebehu 14,5 roka prostredníctvom osobitného príplatku uplatňovaného na integrované aj prístupové sadzby. Tento príplatok, vypočítaný ako ročná suma potrebná na lineárne kompenzovanie čistej súčasnej hodnoty deficitu z roku 2005 v priebehu 14,5 roka, bol stanovený na 1,378 % integrovanej sadzby, a na 3,975 % prístupovej sadzby za rok 2006. Príslušnou úrokovou sadzbou bol 3-mesačný EURIBOR.
(32)
Tento príplatok sa považoval za „osobitne vyčlenený príspevok“ (cuota con destino específico). Španielske orgány stanovili, že príjmy pochádzajúce z príspevku na financovanie deficitu z roku 2005 sa budú kumulovať na vkladovom účte spravovanom CNE. CNE by tieto prostriedky následne previedol na vlastníkov inkasných práv, t. j. zariadenia, ktoré financovali deficit, alebo subjekty, ktoré od nich následne kúpili inkasné práva v závislosti od podielu deficitu, ktorý každý z nich financoval.
Vplyv deficitu sadzieb na španielsky trh
(33)
V roku 2005 sa 37,49 % dopytu po elektrickej energii v Španielsku obstarávalo na voľnom trhu. Toto množstvo zodpovedá relatívne malému počtu odberateľov; iba 8,5 % odberateľov nakupovalo na voľnom trhu, pričom 91,5 % zostalo pri regulovaných sadzbách (pokles z 97 % v roku 2004). Hlavnou kategóriou zastúpenou na voľnom trhu boli odberatelia vysokonapäťovej elektrickej energie (najmä odberatelia z priemyselného odvetvia); 38,9 % z nich využilo svoje možnosti a ich nákupy predstavovali 29 % celkovej spotreby elektrickej energie na španielskej pevnine za rok 2005. Prevažná väčšina domácností a malých nízkonapäťových odberateľov, ktorí sa pre voľný trh mohli rozhodnúť od roku 2003 (14), ďalej využívala regulované sadzby; veľké množstvo z nich sa však v roku 2005 takisto rozhodlo pre voľný trh. Dňa 31. decembra 2005 boli na voľnom trhu viac ako 2 milióny odberateľov (v porovnaní s 1,3 milióna v roku 2004).
(34)
Cenové zvýhodnenie, ktoré v roku 2005 v priemere umožňovali regulované sadzby, by sa však malo posudzovať súbežne s návratom odberateľov na regulovaný trh, aj keď s určitým časovým oneskorením. Ako sa znázorňuje v nasledujúcej tabuľke 2, počet odberateľov zásobovaných na voľnom trhu sa v priebehu roku 2005 zvýšil, ale v roku 2006 sa znížil, čím sa daný percentuálny podiel (8,15 %) priblížil percentuálnemu podielu v prvej polovici roka 2005. Podobne pokles množstva elektrickej energie dodávanej koncovým odberateľov na voľnom trhu, ktorý bol v decembri 2004 zjavný, pokračoval aj v prvom polroku 2005. Aj keď sa v období od júna do septembra 2005 výrazne pozastavil, v decembri 2005 a po celý rok 2006 pokračoval.
Tabuľka 2
Podiel miest dodávky a energie na voľnom trhu (v percentách celkového trhu) 2004 - 2006
Elektrická energia
2004
2005
2006
mar.
jún
sept.
dec.
mar.
jún
sept.
dec.
mar.
jún
sept.
dec.
Ako % miest dodávky
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Ako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Správa CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“.
(35)
Aj keď vplyv strát, ktoré znášali dodávatelia, začal byť citeľný v polovici roka 2005, keď začali výrazne rásť veľkoobchodné ceny, zmluvy o dodávke nebolo možné okamžite ukončiť. Dodávatelia na voľnom trhu, najmä tí, ktorí nemali výrobnú kapacitu, ale museli obstarávať elektrickú energiu na veľkoobchodnom trhu, boli preto nútení vybrať si medzi predkladaním ponúk za podmienok voľného trhu, ktoré zodpovedali regulovanej sadzbe aj napriek možnosti vzniku strát, alebo účtovaním vyšších cien odrážajúcich skutočné obstarávacie náklady a stratiť tak podiel na trhu.
ROZHODNUTIE O ZAČATÍ KONANIA PODĽA ČLÁNKU 108 ODS. 2 ZFEÚ
(36)
Rozhodnutie Komisie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vychádzalo z týchto dôvodov:
(37)
V rozhodnutí sa porovnávali regulované sadzby uhradené rôznymi kategóriami koncových odberateľov s odhadovanými cenami, ktoré by v prípade neexistencie týchto sadzieb museli platiť na voľnom trhu, pričom sa dospelo k záveru, že pre väčšinu kategórií odberateľov boli zrejme výhodou. Údajná pomoc v prospech koncových odberateľov je predmetom samostatného rozhodnutia vo veci SA.21817 - Regulované sadzby elektrickej energie: odberatelia.
(38)
Pokiaľ ide o distribútorov, rozhodnutie o začatí konania znamenalo, že podnecovaním koncových odberateľov, aby sa vrátili na regulovaný trh, mohol tento systém poskytnúť výhodu distribútorom, ktorí zrejme využívali zaručené ziskové rozpätie vzťahujúce sa na ich regulované činnosti. Táto výhoda bola distribútorom zrejme udelená selektívne, keďže išlo o jediných prevádzkovateľov na trhu, ktorým sa umožnilo predávať elektrickú energiu za regulované sadzby.
(39)
V tomto rozhodnutí sa takisto zistilo, že tento systém zahŕňal prenos štátnych zdrojov, keďže cenový príplatok používaný na splatenie deficitu predstavuje parafiškálny poplatok, výnosy z ktorého prechádzajú cez španielsky regulačný orgán CNE (verejný orgán) predtým, ako sa presmerujú ku konečným príjemcom. V rozhodnutí sa dospelo k záveru, že vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora v tejto veci by sa tieto prostriedky mali považovať za štátne zdroje.
(40)
Vzhľadom na to, že koncoví veľkoodberatelia, ako aj distribútori pôsobia na trhoch, ktoré sú spravidla otvorené hospodárskej súťaži a obchodu v rámci Únie, Komisia v rozhodnutí o začatí konania dospela k záveru, že všetky kritériá stanovené v článku 107 ods. 1 ZFEÚ boli splnené, a že dané opatrenie predstavovalo štátnu pomoc v prospech koncových odberateľov a distribútorov.
(41)
Po zistení, že sa neuplatňovala žiadna z výnimiek uvedených v článku 107 ZFEÚ, sa v rozhodnutí o začatí konania posudzovalo, či možno dodávku elektrickej energie za regulované sadzby považovať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu, a či môže ako taká využívať výnimku uvedenú v článku 106 ods. 2 ZFEÚ. V rozhodnutí o začatí konania sa uvádza, že v odvetví elektrickej energie je priestor členských štátov na voľnú úvahu pri stanovovaní povinností služby vo verejnom záujme obmedzený ustanoveniami smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/54/ES z 26. júna 2003 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrickou energiou a o zrušení smernice 96/92/ES (15) („smernica o elektrickej energii“). Podľa smernice o elektrickej energii sú členské štáty povinné stanoviť povinnosť univerzálnej služby (najmä vrátane práva na dodávku za primerané ceny) len pre odberateľov z domácností a malé podniky (16). V rozhodnutí sa dospelo k záveru, že vzhľadom na uvedenú smernicu sa dodávka elektrickej energie stredným alebo veľkým podnikom za regulované sadzby nemôže na rozdiel od domácností a malých podnikov považovať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu v užšom slova zmysle.
(42)
Komisia preto vyjadrila vážne pochybnosti, či prvky pomoci v regulovaných sadzbách, ktoré sa uplatňovali na iné ako malé podniky a distribútorov, bolo možné považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom.
PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(43)
Výzva Komisie na predloženie pripomienok k rozhodnutiu o začatí dôkladného preskúmania viedla k mnohým reakciám priemyselných veľkoodberateľov, distribútorov, nezávislých dodávateľov a vlád španielskych autonómnych spoločenstiev. V tomto dokumente sa budú skúmať iba pripomienky, ktoré sú relevantné pre postavenie distribútorov.
PRIPOMIENKY OD NEZÁVISLÝCH DODÁVATEĽOV
(44)
Od spoločnosti Céntrica a ACIE, Združenia nezávislých dodávateľov energie, boli doručené pripomienky. Ich tvrdenia a závery sú do značnej miery rovnaké a budú sa posudzovať spoločne.
(45)
Hlavným účelom predloženia pripomienok spoločnosti Céntrica je údajná štátna pomoc poskytnutá distribútorom elektrickej energie. Spoločnosť Céntrica zdôrazňuje, že v roku 2005 boli priemerné náklady na nákup elektrickej energie na veľkoobchodnom trhu o takmer 70 % vyššie ako priemerné predpokladané obstarávacie náklady zahrnuté do integrovaných sadzieb, ktoré vláda stanovila v kráľovskom dekréte 2329/2004.
(46)
V dôsledku rozporu medzi týmito prognózami a skutočnými nákladmi neboli príjmy pochádzajúce zo systému dostatočné na pokrytie nákladov najmä z toho dôvodu, že cena, ktorú platili distribútori za nákup elektrickej energie, bola vyššia ako regulovaná cena, za ktorú ju museli predávať. Distribútori preto zaznamenali na svojich účtoch schodok. V dôsledku mechanizmu, ktorý prijali španielske orgány na doplnenie chýbajúcich príjmov (ktorého úloha spočívala v požiadavke, aby oprávnení výrobcovia predbežne financovali deficit na základe nároku na následné preplatenie), však zostali účty distribútorov vyvážené a ich straty de facto kompenzoval štát.
(47)
Pre dodávateľov na voľnom trhu bolo vyhradené odlišné zaobchádzanie napriek tomu, že takisto utrpeli podobné straty. Podľa spoločností Céntrica a ACIE sa na dodávateľov na voľnom trhu vzťahovali podobné obstarávacie náklady ako na distribútorov (17). Okrem toho boli de facto viazaní úrovňou integrovanej sadzby, ktorú stanovila vláda pre každú kategóriu odberateľov, pretože v opačnom prípade by pravdepodobne nepritiahli nových odberateľov alebo si neudržali doterajších. ACIE zdôrazňuje najmä to, že začiatkom roka 2005 uzatvorili jeho členovia zmluvy založené na vládnych prognózach týkajúcich sa veľkoobchodných cien, ktoré neskôr museli dodržiavať aj napriek tomu, že tieto zmluvy boli neziskové. V dôsledku toho utrpeli nezávislí dodávatelia straty. Na rozdiel od distribútorov však štát nekompenzoval straty nezávislých dodávateľov. Céntrica odhaduje, že v roku 2005 utrpela straty vo výške 10 miliónov EUR. Podľa ACIE boli niekoľkí dodávatelia vrátane Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia a RWE vytlačení z trhu.
(48)
Podľa ACIE a spoločnosti Céntrica sa kompenzáciou strát distribútorov narušila hospodárska súťaž, vytvorila sa diskriminácia voči nezávislým dodávateľom a mala by sa považovať za štátnu pomoc. Okrem tvrdenia, že kompenzácia strát samotná predstavuje výhodu, spoločnosť Céntrica tvrdila, že etablované trhové subjekty (vertikálne integrované podniky) mohli udržať svoj podiel na trhu a zabrániť stratám, ak by odberateľov podporovali v prechode z ich stratových dodávateľských divízií k ich distribučným divíziám, ktoré by v prípade potreby získali kompenzáciu.
(49)
Podľa ACIE a spoločnosti Céntrica bola výhoda etablovaných podnikov „špecifická“, t. j. selektívna, keďže mechanizmus financovania a kompenzácie bol prínosom konkrétne pre distribútorov, pretože im poskytol finančnú a konkurenčnú výhodu oproti dodávateľom na voľnom trhu. Céntrica tvrdila, že rozlišovanie medzi distribútormi a dodávateľmi na voľnom trhu bolo čisto formálne, pretože obe kategórie si konkurovali na rovnakom trhu (maloobchodný predaj elektrickej energie), obe boli ovplyvnené integrovanými sadzbami (buď preto, že boli stanovené zákonom, alebo preto, že pôsobili de facto ako strop pre trhové ceny) a obe obstarávali elektrickú energiu za rovnakú cenu a utrpeli rovnaké straty.
(50)
Podľa spoločnosti Céntrica nebolo preferenčné zaobchádzanie s distribútormi opodstatnené žiadnym dôvodom, ktorý by sa týkal logiky a štruktúry elektrizačnej sústavy, ani ho nebolo možné považovať za kompenzáciu za služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Céntrica tvrdí, že systém bol v rozpore so smernicou o elektrickej energii, a to nielen z dôvodu diskriminačného charakteru ustanovení týkajúcich sa deficitu, ale aj preto, že odberateľom bolo odňaté právo na transparentné ceny a sadzby (18). Vzhľadom na to, že časť ceny za elektrickú energiu splatnej za rok 2005 bola odložená na nadchádzajúce roky, účtované konečné ceny neboli pre odberateľov jasné.
(51)
Céntrica zastáva názor, že zo selektívnej výhody, ktorú umožnili ustanovenia týkajúce sa deficitu, profitovali nielen distribútori, ale aj vertikálne integrované podniky, do ktorých patrili. Podľa spoločnosti Céntrica by sa vertikálne integrovaná skupina mala považovať za jeden podnik na účel uplatňovania pravidiel štátnej pomoci. Céntrica tvrdí, že španielsky systém umožnil vyrábajúcim spoločnostiam zvyšovať ceny na veľkoobchodnom trhu a ďalej dosahovať zisk. Za týchto okolností mali skupiny záujem o udržanie podielu na trhu, s ktorými ich distribučné divízie počítali. Vertikálne integrované skupiny pre sa preto takisto mali považovať za príjemcov štátnej pomoci.
PRIPOMIENKY OD DISTRIBÚTOROV
(52)
Pripomienky boli doručené od združenia UNESA (združenie zastupujúce distribútorov) a od spoločností Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Ich pripomienky sa do veľkej miery prekrývajú a budú sa riešiť spoločne.
(53)
Distribútori (ktorých zastupuje UNESA) rozlišujú medzi výlučnou distribúciou/činnosťami v oblasti riadenia obchodu, ktoré považujú za služby všeobecného hospodárskeho záujmu a dodávkou za regulované sadzby, ktorá podľa nich nepredstavuje štátnu pomoc, pretože neposkytuje finančnú výhodu.
(54)
Distribútori pripomínajú, že právny kontext, v ktorom dodávatelia a distribútori vykonávali svoje činnosti, bol veľmi odlišný; distribútori boli povinní nakupovať elektrickú energiu určenú na dodávku špecifickými spôsobmi (buď z burzy alebo od výrobcov v rámci „osobitného režimu“) za regulované sadzby, pričom dodávatelia sa o cenách mohli dohodnúť. Distribútori nemohli odmietnuť dodávku regulovaným odberateľom a nemohli získať iných odberateľov ako tých, ktorí sa rozhodli pre regulované sadzby. Distribútori takisto nemohli ponúkať pomocné služby, pričom dodávatelia mohli voľne určiť svoje dodacie podmienky.
(55)
V nasledujúcej tabuľke sa nachádza zhrnutie rozdielov medzi dodávateľmi na voľnom trhu a distribútormi v súvislosti s maloobchodnými cenami elektrickej energie (19):
Povinnosť dodávky
Potenciálny trh
Nákup elektr. energie
Dodávatelia
nie
všetci španielski odberatelia
akýkoľvek mechanizmus
Distribútori
áno
iba odberatelia pripojení do ich sietí
na burze alebo od výrobcov v rámci osobitného režimu
Veľkoobchodná nákupná cena
Predajná cena
Ziskové rozpätie
Dodávatelia
voľná
voľná
marža z predaja
Distribútori
burzová cena alebo regulovaná cena podľa „osobitného režimu“
regulované sadzby
žiadne ziskové rozpätie
(56)
Distribútori preto dospeli k záveru, že vzhľadom na odlišný právny a skutkový kontext dodávatelia na voľnom trhu nekonkurovali distribútorom, ale skôr regulovaným sadzbám, ktoré na trhu pôsobili ako referenčná cena.
(57)
Distribútori uviedli, že dodávanie elektrickej energie za sadzbu im nepriniesla zisk alebo akúkoľvek výhodu. Zatiaľ čo v prípade výlučnej distribúcie a riadenia obchodu zahŕňalo odmeňovanie distribútorov aj ziskové rozpätie ako odmenu za investovaný kapitál, v prípade dodávky za regulované sadzby distribútori získali len náhradu svojich nákladov bez ziskového rozpätia. Najmä náklady „priznané“ distribútorovi boli založené na priemernej váženej cene zaplatenej za elektrickú energiu počas referenčného obdobia. Za určitých okolností tieto uznané náklady mohli byť nižšie ako skutočné celkové náklady znášané distribútorom. Keď bol v oblasti regulovaného predaja vykázaný prebytok, tieto prostriedky nezostali distribútorom, ale počas postupu vyrovnania boli vyčlenené na financovanie ostatných všeobecných nákladov na systém. Suma, ktorú uznal štát, sa rovnala rozdielu medzi priemernou váženou cenou za nákup elektrickej energie vynásobenou množstvom energie, ktorú prepravil každý distribútor po korekcii o štandardné straty.
(58)
Distribútori ďalej tvrdia, že z prechodu odberateľov z voľného trhu späť na regulované sadzby nemali žiadny priamy alebo nepriamy finančný prínos, keďže ich odmeňovanie za výlučnú distribúciu a riadenie obchodu bolo celkom nezávislé od počtu odberateľov za regulované sadzby alebo od množstva elektrickej energie predanej za sadzbu.
-
Po prvé ako už bolo objasnené, v prípade dodávky za regulovanú sadzbu došlo iba k preplateniu nákladov.
-
Po druhé odmeňovanie výlučnej distribúcie bolo takisto nezávislé od počtu odberateľov za regulované sadzby, keďže vychádzalo z množstva „prepravenej energie“, ktorá zahŕňala všetku elektrickú energiu, ktorú distribútori prepravili v rámci siete, bez ohľadu na to, či elektrická energia predávala za regulované sadzby alebo za sadzby na voľnom trhu.
-
Po tretie odmeňovanie za činnosti v oblasti riadenia obchodu bolo takisto nezávislé od počtu odberateľov, ktorým boli poskytované dodávky za regulované sadzby, keďže zákonom sa stanovujú platby na základe počtu uzatvorených zmlúv (v prípade prístupových aj regulovaných sadzieb), a preto nesúviselo s počtom odberateľov za regulované sadzby. Distribútori boli požiadaní, aby v každom prípade reagovali na všetky žiadosti odberateľov, ako sú zmeny typu pripojenia, zmluvy, fakturácia prístupových sadzieb, meranie atď. bez ohľadu na typ dodávky.
(59)
Distribútori preto dospeli k záveru, že „kompenzácia“, ktorú získali v súvislosti s dodávkami za regulované sadzby, by sa mala považovať skôr za náhradu súm, ktoré museli vopred poskytnúť v rámci uplatňovania zákona, alebo za náhradu za stratu a spôsobenú škodu.
(60)
Spoločnosť Iberdrola konkrétne tvrdí, že z právneho aj ekonomického hľadiska by bolo nesprávne pripísať tento deficit distribútorom. Náklady, ktoré vznikli pri nákupe elektrickej energie pre regulovaný trh, boli pripísateľné elektrizačnej sústave, nie distribútorom, ktorí iba vykonávali právne ustanovenia. Výnosy z predaja za regulované ceny sa tak nikdy nestali majetkom distribútorov, ale patrili elektrizačnej sústave ako celku, a preto by sa táto sústava mala považovať za „predajcu“ elektrickej energie za regulované ceny. V systéme, ktorý je tak veľmi regulovaný ako španielsky systém, by podľa spoločnosti Iberdrola nebolo vhodné preniesť na distribútorov finančné rozdiely spôsobené regulačnou štruktúrou alebo chybnými odhadmi budúcich nákladov na elektrickú energiu.
(61)
Iberdrola takisto poukazuje na to, že distribútori si neponechali príjmy z príplatkov, ktoré boli ako „osobitne vyčlenený príspevok“ bezodkladne prevedené na vkladový účet, ktorý otvoril výbor CNE, a postúpené výrobcom, ktorí predbežne financovali deficit.
PRIPOMIENKY VLÁDY AUTONÓMNEJ OBLASTI ASTÚRIA
(62)
Pripomienky vlády autonómnej oblasti Astúrie sú rovnaké ako pripomienky, ktoré uviedla španielska vláda, na ktoré sa odkazuje.
PRIPOMIENKY ŠPANIELSKA
(63)
Španielsko tvrdí, že systém regulovaných sadzieb nezahŕňal v roku 2005 pomoc ani pre koncových odberateľov, ani pre distribútorov. Konkrétne pokiaľ ide o distribútorov, Španielsko sa domnieva, že náhrada, ktorú získali, je v súlade s judikatúrou Súdneho dvora vo veci Altmark, a preto nepredstavuje štátnu pomoc.
EXISTENCIA POMOCI
ŽIADNA PRÍČINNÁ SÚVISLOSŤ MEDZI ŠTÁTNYM OPATRENÍM A DEFICITOM, PRIČOM DEFICIT NEMOŽNO PRIPÍSAŤ ŠTÁTU
(64)
Španielsko tvrdí, že deficit nemožno pripísať štátu, pretože bol spôsobený nepredvídateľnými vonkajšími okolnosťami a nie úmyselnou snahou štátu dotovať určité činnosti.
(65)
Španielsko tvrdí, že právnymi predpismi EÚ sa v roku 2005 nevylučovala dodávka za regulované sadzby stanovené štátom. Regulačný zásah štátu tak bol právne platný, pretože bol vyjadrením národnej suverenity. Jedna z týchto štátnych právomocí spočíva v určovaní sadzieb tak, aby očakávané náklady zodpovedali predpokladanému dopytu.
(66)
Distribútori vyberali finančné prostriedky prostredníctvom integrovaných a prístupových sadzieb, a následne prevádzali časť týchto príjmov na určené účty (podľa percenta stanoveného v dekréte o ročných sadzbách). Nákup elektrickej energie následne odpočítali z burzy a od výrobcov v rámci „osobitného režimu“. Ak príjmy z integrovaných a prístupových sadzieb nepokryli náklady na regulované činnosti, vznikol deficit sadzieb.
(67)
Španielsko tvrdí, že deficit z roku 2005 bol spôsobený rozdielom medzi prognózami vlády týkajúcimi sa veľkoobchodných cien za elektrickú energiu a skutočnými cenami zaznamenanými na burze. Mimoriadne vysoké ceny z roku 2005 boli vyvolané nepredvídateľnými príčinami vyššej moci (pozri odôvodnenie 26).
(68)
Vzhľadom na to, že táto udalosť, ktorá viedla k údajnej pomoci, predstavovala vyšší nárast veľkoobchodných cien, než sa predpokladalo, údajná výhoda nemohla byť prisúdená žiadnemu právnemu aktu. Aj za predpokladu, že táto výhoda existovala, bola by vyvolaná okolnosťami, ktoré nesúviseli so zámermi štátu. Existencia vyššej moci porušuje podľa Španielska príčinnú súvislosť medzi administratívnym rozhodnutím o stanovení úrovne sadzieb a konkurenčnou výhodou, ktorá viedla k vzniku štátnej pomoci. Aj za predpokladu, že objektívna podmienka príčinnej súvislosti bola splnená, chýbala by subjektívna podmienka zámernosti (pripísateľnosti) štátu.
ŽIADNE ŠTÁTNE ZDROJE
(69)
Španielsko tvrdí, že sadzby nezahŕňali verejné prostriedky. Po prvé, Španielsko v tejto súvislosti tvrdí, že príplatok nie je „poplatok“ v zmysle judikatúry Európskeho súdneho dvora o parafiškálnych poplatkoch, pretože ho nevyberá štát a nezodpovedá fiškálnemu poplatku. Podľa Španielska je príplatok neoddeliteľnou súčasťou sadzby a v podstate slúži ako samotná sadzba. Sadzba je preto súkromná cena.
(70)
Po druhé tieto prostriedky nevyberal štát a neboli platené do fondu určeného štátom. Sadzby vyberali distribútori, nie štát, a preto išlo o súkromné ceny, ktoré zaisťovali spravodlivé odmeňovanie subjektov (ako je stanovené v LSE). Nešlo ani o dane, ani o verejné ceny. Štát neodmenil nič, keďže išlo o systém, v ktorom sa poskytovala odmena na základe trhových síl za neregulované činnosti a na základe prístupových sadzieb, ktoré stanovil štát v súvislosti s regulovanými činnosťami. Keďže v takomto systéme neexistuje pre štát žiadna záťaž, podľa judikatúry Sloman Neptune nie sú použité štátne zdroje (20). Tieto prostriedky okrem toho nikdy neprúdili do štátnej pokladnice, neboli uvedené v rozpočtových zákonoch, nepodliehali kontrole Dvora audítorov a nebolo ich možné vymáhať od dlžníkov prostredníctvom administratívnych postupov vymáhania. Na pohľadávky voči elektrizačnej sústave sa nevzťahovala úroková sadzba vzťahujúca sa na dlhy voči štátu.
(71)
Španielsko trvá na tom, že s týmito prostriedkami narábal španielsky regulačný orgán CNE, ktorý pôsobí len ako účtovný sprostredkovateľ. Španielske orgány vo svojom rozhodnutí o španielskych uviaznutých nákladoch (SA NN 49/99) z roku 2001 zdôrazňujú, že Komisia už stanovila, že „prevod prostriedkov prostredníctvom CNE je v zásade účtovnej povahy. Prostriedky prevedené na účet v mene CNE neboli nikdy vlastníctvom tohto orgánu a boli okamžite vyplatené príjemcom v súlade s vopred stanovenou sumou, ktorú CNE nemôže nijakým spôsobom zmeniť“. Na základe tejto úvahy dospela Komisia k záveru, že „nebolo možné určiť, či príjmy z poplatkov stanovené v rámci režimu uviaznutých nákladov predstavujú štátne zdroje“.
(72)
Po tretie Španielsko napadlo záver Komisie, že regulovaný predaj distribútorov bol financovaný prostredníctvom „osobitnej dane“ splatnej všetkými španielskymi koncovými odberateľmi elektrickej energie. Podľa Španielska neboli distribútori „financovaní štátom“, ale dostali primeranú a spravodlivú odmenu za vykonávanie zákonnej úlohy, ktorú boli povinní plniť.
(73)
Okrem toho distribútori predajom elektriny za regulované sadzby a jej nákupom na „burze“ od výrobcov vytvorili deficit (ktorý bol krytý mechanizmom predbežného financovania stanoveným v kráľovskom legislatívnom zákone 5/2005), ale príjmy z príplatku k sadzbe by získali výrobcovia, nie distribútori.
ŽIADNA VÝHODA
(74)
Španielsko nesúhlasí s predbežným záverom Komisie, že regulovanými sadzbami sa priznala hospodárska výhoda distribútorom.
(75)
Pokiaľ ide o distribútorov, Španielsko napadlo záver Komisie, že systémy sadzieb zaručili distribútorom minimálne ziskové rozpätie. Španielsko tvrdí, že dodávka od distribútorov za regulované sadzby bola odôvodnená potrebou zabezpečiť službu všeobecného záujmu, a že odmeňovanie regulovaných činností bolo určené výlučne na pokrytie nákladov na plnenie záväzkov spojených s týmito činnosťami.
ŽIADNY VPLYV NA HOSPODÁRSKU SÚŤAŽ A OBCHOD MEDZI ČLENSKÝMI ŠTÁTMI
(76)
Podľa španielskych orgánov sa regulačnými ustanoveniami vzťahujúcimi sa na dodávku za regulované sadzby neobmedzila sloboda dodávateľov elektrickej energie usadiť sa a španielskym dodávateľom nebolo v porovnaní s dodávateľmi z ostatných členských štátov poskytnuté preferenčné zaobchádzanie.
(77)
V roku 2005 mal Pyrenejský polostrov takú nízku kapacitu prepojenia, že v podstate neexistoval skutočný vnútorný trh s energiou. Španielske orgány sa domnievajú, že vzhľadom na stav izolácie by nebolo vhodné dospieť, tak ako Komisia, k záveru, že sadzba ovplyvnila hospodársku súťaž a obchod medzi členskými štátmi.
(78)
Španielske orgány tvrdia, že elektrická energia nebola vyvážaná mimo Španielska, a že distribútori pôsobiaci v Španielsku nemohli predávať španielsku elektrickú energiu mimo územia krajiny. Na druhej strane, na distribučnej činnosti sa mohla zúčastniť akákoľvek oprávnená spoločnosť za rovnakých podmienok ako španielske podniky vrátane rovnakého právneho a hospodárskeho zaobchádzania.
(79)
Španielsko sa naopak domnieva, že dodávatelia vykonávali slobodnú, neregulovanú činnosť. Čelili príslušným rizikám a výhodám. Prevzatím týchto rizík akceptovali, že za určitých nepredvídateľných podmienok nemusí byť ich maloobchodná činnosť zisková. Ziskovosť by však opäť dosiahli hneď, ako by to umožnili sadzby alebo po zániku výnimočných okolností.
ANALÝZA SO ZRETEĽOM NA JUDIKATÚRU VO VECI ALTMARK
(80)
Španielsko uviedlo, že v roku 2005 nebola existencia regulovaných sadzieb v rozpore s právom Únie, keďže lehota na otvorenie trhu všetkým odberateľom vrátane domácností bola 1. júl 2007.
(81)
Podľa Španielska bolo pokrytie nákladov, ktoré vznikli distribútorom pri dodávke za regulované sadzby, v súlade so štyrmi kritériami v judikatúre Altmark, a preto táto intervencia nepatrí do rozsahu štátnej pomoci.
(82)
Po prvé, dodávka elektrickej energie je služba všeobecného záujmu a štát musí zakročiť, aby sa predišlo zneužívaniu dominantného postavenia vyplývajúceho z existencie jednej siete (prirodzený monopol). Spoločnosti, ktoré vykonávajú regulované činnosti, preto musia realizovať záväzky služieb vo verejnom záujme.
(83)
Po druhé, parametre na stanovenie sadzieb boli stanovené objektívnym a transparentným spôsobom. Odmeňovanie regulovaných činností bolo objektívne a transparentné. Ostatné podniky EÚ boli takisto schopné vstúpiť na distribučný trh.
(84)
Po tretie, platby za regulované činnosti zahŕňali iba náklady na realizáciu záväzkov služieb vo verejnom záujme. Distribútorom mohli byť spätne vyplatené iba náklady súvisiace s regulovanými činnosťami.
(85)
Po štvrté, komplexný regulačný rámec na stanovenie sadzieb a postup urovnania preukazuje, že systém sadzieb bol založený na dôkladnej analýze nákladov a výnosov systému, ako aj na analýze dopytu po elektrickej energii.
(86)
Španielsko na tomto základe dospelo k záveru, že systém sadzieb nepredstavoval štátnu pomoc, pretože bol v súlade s judikatúrou vo veci Altmark.
POSÚDENIE OPATRENIA
(87)
Rozsah pôsobnosti tohto rozhodnutia je obmedzený na dodávku elektrickej energie veľkým a stredným podnikom distribútormi za regulované sadzby a nezahŕňa ostatné činnosti, ktoré vykonávajú distribútori a ktoré sa týkajú výlučne distribúcie. Distribútori sú z právneho aj finančného hľadiska úplne nezávislí od predaja za regulované sadzby, a v každom prípade nepatria do rozsahu pôsobnosti rozhodnutia o začatí konania, ktoré vyvolalo pochybnosti týkajúce sa len zlučiteľnosti údajnej výhody poskytnutej distribútorom s vnútorným trhom v dôsledku nízkej úrovne regulovaných sadzieb a opatrení, ktoré boli prijaté na náhradu a vyrovnanie deficitu v roku 2005.
EXISTENCIA ŠTÁTNEJ POMOCI PODĽA ČLÁNKU 107 ODS. 1 ZFEÚ
(88)
Opatrenie predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, ak sú splnené tieto podmienky: opatrenie a) poskytuje príjemcovi hospodársku výhodu; b) je poskytované štátom alebo zo štátnych zdrojov; c) je selektívne; d) má vplyv na obchod v rámci Spoločenstva a môže narušiť hospodársku súťaž v Únii. Keďže musia byť kumulatívne splnené všetky podmienky, Komisia obmedzí svoje hodnotenie na existenciu hospodárskej výhody poskytnutej príjemcom.
Existencia hospodárskej výhody
(89)
Podniky sú zvýhodnené v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, ak sa im poskytne hospodárska výhoda, ktorú by inak za trhových podmienok nezískali. Súdny dvor Európskej únie v tejto súvislosti rozhodol, že v osobitných prípadoch poplatky za služby poskytované výmenou za záväzky, ktoré členské štáty uložia, a ktoré neprekračujú ročné nekryté náklady a ktorých účelom je zabezpečiť, aby dotknuté podniky nevykazovali stratu, nepredstavujú pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, ale skôr protiplnenie za služby, ktoré vykonávali dotknuté podniky (21).
(90)
Konkrétne v odvetví elektrickej energie ani Komisia vo svojej rozsiahlej rozhodovacej praxi pri uplatňovaní článku 107 ods. 1 a 3 písm. c) ZFEÚ o povinnostiach uložených distribútorom nakupovať elektrickú energiu z určitých zdrojov energie za vyššiu cenu, než je trhová cena, nezastávala názor, že kompenzácia rozdielu medzi obstarávacími nákladmi a trhovými cenami predstavuje pre distribútorov hospodársku výhodu. Predmetní prevádzkovatelia v uvedených prípadoch konali v rámci regulačných povinností v elektrizačnej sústave výlučne ako sprostredkovatelia a bola im poskytnutá kompenzácia nákladov bez toho, aby predstavovala hospodársku výhodu, zatiaľ čo sa právnymi predpismi mohla stanoviť výlučne povinnosť nákupu bez kompenzácie nákladov.
(91)
Konkrétne to platí aj pre oblasť dodávky elektrickej energie za regulované sadzby, pokiaľ ide o kompenzáciu určenú na financovanie rozdielov medzi príjmami a veľkoobchodnými nákladmi na obstaranie elektrickej energie za regulované sadzby, ktoré požadujú oprávnení odberatelia (22). Z toho vyplýva, že kompenzácia nákladov distribútorov v odvetví elektrickej energie na nákup elektriny nevyhnutne neznamená hospodársku výhodu v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Údajná kompenzácia nákladov španielskych distribútorov na dodávku za regulované sadzby sa musí preskúmať vzhľadom na tieto precedensy.
(92)
Predbežný záver v rozhodnutí Komisie o začatí formálneho zisťovania znel, že španielskym distribútorom bola v porovnaní s trhovými podmienkami poskytnutá hospodárska výhoda na základe dvoch tvrdení. Po prvé distribútori údajne získali garantované ziskové rozpätie na dodávku za regulovanú sadzbu. Po druhé podnecovaním odberateľov k prechodu na regulovaný trh, na ktorom boli dodávateľmi distribútori, sa sadzbami údajne zvýšili príjmy distribútorov. Tieto dva argumenty možno zhrnúť do jedného tvrdenia, že zisk distribútorov vzrástol v roku 2005 v pomere k ich dodávkam elektrickej energie za regulované sadzby.
(93)
Dostupný opis španielskej elektrizačnej sústavy a informácie poskytnuté v priebehu konania, ktoré sú uvedené v odôvodneniach 16, 19, 20, 57 a 58, však toto tvrdenie nepodporujú. Zatiaľ čo v prípade výlučnej distribúcie zahŕňalo odmeňovanie distribútorov v roku 2005 aj ziskové rozpätie, v prípade dodávky za regulované sadzby získali distribútori len náhradu („uznanie“) svojich nákladov bez ziskového rozpätia. Podobne odmeňovanie distribútorov, pokiaľ ide o ich činnosti výlučnej distribúcie, nezáviselo od počtu odberateľov za regulované sadzby a množstva elektrickej energie predanej za sadzbu, a preto by sa ich príjmy nezvýšili, ak by poskytovali dodávky veľkému počtu odberateľov za regulované sadzby.
(94)
Z toho vyplýva, že informácie získané v priebehu konania nepodporujú tvrdenie, že predaj elektrickej energie za regulované sadzby zvýšil zisk španielskych distribútorov v roku 2005 z dôvodu ich garantovaného ziskového rozpätia.
(95)
V súvislosti s otázkou, či uznanie nákladov na dodávku a ich kompenzácia poskytli distribútorom hospodársku výhodu, ktorú by inak za trhových podmienok nezískali, treba zdôrazniť, že uznanie vzniknutých nákladov vo forme inkasných práv udelených piatim podnikom uvedeným v článku 24 kráľovského legislatívneho dekrétu 5/2005, konkrétne Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nebolo odmenou za ich distribučnú činnosť. Ako už bolo vysvetlené v odôvodneniach 29 a 30, aj keď Elcogás S.A., ktorá nevlastnila žiadne dcérske spoločnosti, nepôsobila v roku 2005 (ani v neskôr) v odvetví distribúcie, dané podniky boli určené na základe svojho platného práva na získanie uviaznutých nákladov, prípadne s prihliadnutím na ich výrobnú činnosť, nie však ich distribučnú činnosť za regulované sadzby.
(96)
Po druhé aj za predpokladu, že inkasné práva, ktoré odrážajú povinnosť uvedených piatich podnikov predbežne financovať deficit v rámci elektrizačnej sústavy za rok 2005, aby sa mohli vykladať ako kompenzácia distribučných nákladov štyroch podnikov pôsobiacich v odvetví distribúcie za regulované sadzby, mali by sa zohľadniť skutočné podmienky, za ktorých boli distribútori povinní vykonávať túto plne regulovanú činnosť. Ako už bolo uvedené v odôvodneniach 54 - 55, distribútori nemohli dosiahnuť zisk ani stratu, nemohli si vybrať spôsob obstarávania elektrickej energie, nemohli si vybrať svojich odberateľov, nemohli určovať predajnú cenu ani poskytovať ďalšie služby, ktoré by priniesli ziskové rozpätie. Samotní distribútori, ako aj vertikálne integrované skupiny, do ktorých patrili, nemali žiadny priamy alebo nepriamy ekonomický záujem o zapojenie sa do dodávok elektrickej energie za regulovanú sadzbu. Vertikálne integrovaná skupina by mala skôr záujem o poskytovanie služieb koncovým odberateľom za podmienok voľného trhu, keďže jej dodávateľská divízia by v rámci tohto predaja dosiahla zisk, k čomu by nedošlo, ak by distribútor skupiny zabezpečoval odberateľom dodávky za regulované sadzby.
(97)
Z toho vyplýva, že pri porovnaní podmienok dodávky s podmienkami voľného trhu sa nezohľadňujú odlišné právne a skutkové okolnosti medzi dodávateľmi na voľnom trhu a distribútormi zabezpečujúcimi dodávky za regulované sadzby. Aj keď štát môže v zásade distribútorom v rámci elektrizačnej sústavy stanoviť nákupné a predajné ceny, ako aj ostatné obchodné podmienky, neznamená to, že kompenzácia nákladov, ktoré by im týmto vznikli, predstavuje pre nich hospodársku výhodu, ktorú by inak za trhových podmienok nezískali. Pri regulovaní sadzieb, ktoré vychádzajú z povinnosti dodávky, sa v skutočnosti neponecháva žiadny priestor pre rozhodovanie o najzásadnejších stimuloch dodávky, ktorými sú ceny a výstupy. Distribútori by mohli od koncových odberateľov vyberať oveľa vyššie sadzby, ktoré by im pokryli náklady, a to nielen za hypotetických trhových podmienok, t. j. v prípade neexistencie regulačných obmedzení týkajúcich sa týchto základných parametrov. Okrem toho, čo je ešte dôležitejšie, v španielskej elektrizačnej sústave v roku 2005 je distribútor - alebo prevádzkovateľ siete vysokého napätia pre energeticky náročných odberateľov - tak ako v každej elektrizačnej sústave jednoducho sprostredkovateľom, ktorý odberateľa fyzicky pripája do siete, čo je nevyhnutným predpokladom pre dodávku elektrickej energie. Vzhľadom na neexistenciu hypotetickej alternatívnej distribučnej siete v Španielsku v roku 2005 boli určení predmetní distribútori, ktorí zabezpečovali dodávky na voľný aj regulovaný trh. Distribútori zohrávajú dôležitú úlohu, pretože umožňujú dodávku elektrickej energie bez ohľadu na osobitné regulačné ustanovenia alebo politiku, alebo na to, či sú konkurenčné podmienky pre riadenie dopytu založené na trhových mechanizmoch alebo regulácii.
(98)
V systéme regulovaných sadzieb, ako je španielsky systém z roku 2005, by sa v rámci bežného podnikania nedostatok zdrojov na celkových účtoch systému jeden rok zvyčajne kompenzoval v nasledujúcom roku prostredníctvom vyšších sadzieb a/alebo poplatkov za prístup pre koncových odberateľov, zatiaľ čo zníženie nákladov by mohlo viesť k prebytku, čo by umožnilo následne stanoviť nižšie sadzby alebo poplatky. V prípade neexistencie vyčlenenia konkrétnych kategórií príjmov k nákladom nemusí zvýšenie (zníženie) príjmov a/alebo nákladov viesť k príslušnému deficitu alebo prebytku v prospech distribútorov. Napríklad, ako je uvedené v odôvodnení 27 grafe 1, zatiaľ čo ceny elektrickej energie zahrnuté do regulovaných sadzieb boli počas väčšiny mesiacov v roku 2005 spravidla nižšie ako veľkoobchodné trhové ceny, v období od novembra 2006 do decembra 2007 to bolo naopak bez toho, aby sa to prejavilo na zvýšení zisku distribútorov za ich dodávku za regulované sadzby. Je to v súlade s regulačným nastavením systému, pričom distribútori by úplne alebo čiastočne neznášali náklady spôsobené nerovnováhou nákladov a výnosov tohto systému, rovnako ako by z tejto činnosti nikdy nedosiahli zisk, a akýkoľvek prebytok z predaja elektrickej energie za regulované sadzby by sa použil na pokrytie ostatných nákladov na systém.
(99)
Distribútori pôsobili ako finanční sprostredkovatelia elektrizačnej sústavy tým, že centralizovali všetky prichádzajúce (regulované príjmy zo sadzieb a poplatkov za prístup), ako aj odchádzajúce (všetky všeobecné náklady na systém) finančné toky. Regulované príjmy a náklady na elektrizačnú sústavu v roku 2005, ktoré boli opísané v odôvodneniach 19, 20 a 28, zahŕňajú širokú škálu trhovo a politicky orientovaných regulovaných nákladov, ako sú náklady na nákup elektrickej energie vrátane energie z obnoviteľných zdrojov, dodatočné náklady na výrobu elektrickej energie na španielskych ostrovoch a náklady na prepravu a distribúciu atď. bez vyčlenenia konkrétnych príjmov k určitým nákladom. Regulované príjmy sa nikdy nestali vlastníctvom distribútorov s výnimkou odmeny a výlučnú distribúciu, ktorú si ponechali po odpočítaní všetkých ostatných systémových nákladov.
(100)
Akýkoľvek deficit na účtoch, ako bol deficit, ktorý nastal v roku 2005, by sa preto bez ohľadu na jeho príčiny objavil na účtoch distribútorov bez toho, aby mohli rozhodovať buď o úrovni regulovaných príjmov a nákladov, alebo o financovaní konkrétnych nákladov prostredníctvom konkrétnych príjmov. Ako vyplýva z údajov uvedených v odôvodnení 28, náklady na prepravu a distribúciu elektrizačnej sústavy v roku 2005 predstavovali 4 410 miliónov EUR, čo zodpovedá rovnakým kategóriám nákladov v roku 2004 a 2006. Úroveň nákladov distribútorov teda nesúvisí s výškou deficitu z roku 2005.
(101)
Klasifikácia deficitu z roku 2005 ako „straty distribútorov“ sa preto nejaví ako odôvodnená, pretože deficit nemožno pripísať pôsobeniu distribútorov, ale skôr regulačným ustanoveniam stanovujúcim právo koncových odberateľov na dodávku za regulované sadzby a do istej miery regulačným a politickým rozhodnutiam prijatým napríklad na podporu výroby elektrickej energie z obnoviteľných zdrojov a kogenerácie. Z toho vyplýva, že financovanie deficitu na účtoch elektrizačnej sústavy prostredníctvom mechanizmov opísaných v odôvodneniach 29 až 32 nie je spôsob, ako znížiť konkrétne straty distribútorov, ale skôr celkové straty tejto sústavy. Bez uznania deficitu za rok 2005 vo výške 3 811 miliónov EUR a jeho predbežného financovania piatimi hlavnými elektrárenskými zariadeniami by nebolo možné uhradiť náklady tejto sústavy na prenos a distribúciu, ktoré boli vynaložené v prospech všetkých odberateľov na regulovanom alebo voľnom trhu.
(102)
Na základe formálneho zisťovania nebola stanovená existencia žiadneho iného prvku výhody v prospech distribútorov. Distribútori preniesli celý prospech z nízkych regulovaných sadzieb na koncových odberateľov, nemali žiadny zisk z predaja, ako ani žiadny prínos z návratu odberateľov na regulovaný trh. Z toho vyplýva, že z finančného hľadiska bolo postavenie distribútorov v Španielsku plne porovnateľné s postavením systémového sprostredkovateľa. V tejto súvislosti sa uznanie nákladov na dodávku za regulované sadzby elektrickej energie v rámci španielskej elektrizačnej sústavy z roku 2005 v zásade neodlišuje od kompenzácie nákladov na nákup elektrickej energie, ktorú Komisia neklasifikovala ako štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, a to pokiaľ ide o elektrickú energiu z určitých zdrojov (odôvodnenie (90)) a veľkoobchodnú elektrickú energiu určenú na dodávku za regulované sadzby (odôvodnenie (91)).
(103)
Aj napriek tomu, že rozhodnutie o začatí konania nie je zamerané na vertikálne integrované subjekty, ku ktorým patria distribútori, Komisia pomocou účtovného a čiastočne pomocou právneho oddelenia so zreteľom na reagovanie na výhrady spoločnosti Céntrica takisto posúdila, či tieto subjekty mohli získať nepriame výhody, ktoré by predstavovali štátnu pomoc. Céntrica predovšetkým uviedla, že integrované subjekty pôsobiace v oblasti maloobchodného predaja na voľnom trhu (prostredníctvom dodávateľskej divízie) boli schopné predísť stratám tým, že podnecovali odberateľov, aby prešli do ich vlastnej distribučnej divízie. Takisto tvrdila, že výrobca patriaci do integrovaného subjektu bol motivovaný, aby udržiaval vysoké veľkoobchodné ceny vzhľadom na to, že distribučná divízia integrovaného subjektu (predávajúceho za regulovanú sadzbu) by bola chránená pred stratami.
(104)
Komisia nebola schopná stanoviť existenciu hospodárskej výhody vyplývajúcej zo skutočnosti, že odberatelia elektrickej energie sa rozhodli pre distribútorov a nie pre dodávateľov. Z ekonomického hľadiska nevytváral prechod z dodávky na distribúciu zisk, ale len predchádzal stratám pre dodávateľské divízie štyroch vertikálne integrovaných skupín Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A.; pokiaľ ide o spoločnosť Elcogás, pôsobila iba v odvetví výroby elektrickej energie. To však nemôže predstavovať výhodu pre ostatné štyri predmetné spoločnosti, keďže dodávateľské divízie mohli v každom prípade predísť týmto stratám jednoducho zrušením zmlúv o dodávke. Pre dodávateľské divízie preto tento systém nepredstavoval výhodu, ale znevýhodnenie: prišli o odberateľov. Tento systém bol aj pre distribútorov finančne neutrálny (z už vysvetlených dôvodov). Výrobcovia by v každom prípade predávali svoju elektrickú energiu na veľkoobchodnom trhu.
(105)
Pokiaľ ide o údajnú motiváciu výrobcov, aby udržiavali vysoké veľkoobchodné ceny, treba poznamenať, že aj keď trhové prostredie, ktoré vytvorili španielske orgány, mohlo výrobcov pravdepodobne motivovať k zvýšeniu cien, samotné sadzby neviedli k vyšším veľkoobchodným cenám. Na zvýšenie cien by boli v skutočnosti potrebné komplexné stratégie a protikonkurenčné správanie výrobcov. Nebola stanovená žiadna priama a zreteľná príčinná súvislosť medzi sadzbami a možným umelým zvýšením veľkoobchodných cien; stále však ide o nepreukázanú teoretickú hypotézu.
(106)
Komisia takisto zvážila možnosť, že systém tým, že z trhu s elektrickou energiou vytlačil konkurentov z voľného trhu, mohol etablovaným skupinám poskytnúť výhodu prostredníctvom zvýšenia a „remodelácie“ ich podielu na trhu, takže sa v prípade týchto štyroch vertikálne integrovaných skupín mohli do veľkej miery prispôsobiť veľkosti distribučnej siete každej skupiny. Nebolo možné stanoviť ani túto hypotetickú výhodu, a to z nasledujúcich dôvodov:
-
Po prvé nebolo vždy možné „presúvať odberateľov“ v rámci tej istej skupiny. Odberateľ, ktorému dodávky zabezpečovala dodávateľská divízia spoločnosti Endesa v oblasti, v ktorej bola lokálnym distribútorom spoločnosť Iberdrola, nemohol prejsť do distribučnej divízie spoločnosti Endesa, ale len do distribučnej divízie spoločnosti Iberdrola. Tento prechod na regulovaný trh okrem toho viedol k čistým nákladom pre integrované subjekty, keďže sa tým zvýšil deficit, ktorý museli financovať za nepriaznivých podmienok.
-
Po druhé skupiny nemali žiadny zisk z predaja distribútorov. Potenciálna výhoda vyplývajúca z vyššieho podielu na trhu sa tak nemohla premietnuť do ziskov v roku 2005 (rok, ktorého sa týka preskúmanie), ale až neskôr, keď bol voľný trh znovu životaschopný. Aby sa táto výhoda mohla prejaviť, odberatelia, ktorým dodávky poskytoval distribútor skupiny, by museli prejsť späť do dodávateľskej divízie tejto skupiny. V tejto fáze by však klient, ktorý znovu uvažoval o zmene dodávateľa, mal možnosť vybrať si spomedzi všetkých dodávateľov pôsobiacich na španielskom trhu. Komisia preto nezistila existenciu žiadnej konkrétnej výhody spojenej výlučne s existenciou vyššieho podielu na trhu, ktorý mali skupiny v období preskúmania.
-
Práve naopak integrované skupiny boli vystavené objektívnemu znevýhodneniu: povinnosti financovať deficit za podmienok, ktoré boli nevýnosné, keďže úroková sadzba plynúca z inkasných práv bola nižšia ako zodpovedajúca trhová sadzba, a preto sa sekuritizácia inkasných práv vykonávala s odmenou, ktorá bola porovnateľne nižšia ako odmena, ktorú by boli získali, keby sa uplatnila trhová sadzba.
(107)
Komisia na základe uvedených skutočností dospela k záveru, že pokiaľ ide o dodávku podnikovým odberateľom, regulačný systém zavedený v Španielsku v roku 2005 neposkytoval priamu alebo nepriamu hospodársku výhodu distribútorom ani integrovaným skupinám, do ktorých patrili.
(108)
Nakoniec, pokiaľ ide o tvrdenie spoločnosti Céntrica, že sa v tomto systéme robili rozdiely medzi distribútormi a dodávateľmi na voľnom trhu, Komisia poukazuje na to, že diskriminácia môže nastať v prípade, keď sa s osobami, ktoré sa nachádzajú v rovnakej situácii, pokiaľ ide o skutkové a právne okolnosti, nezaobchádza rovnako, alebo naopak, keď sa rovnaké zaobchádzanie uplatňuje na osoby, ktoré sa nachádzajú v odlišnej situácii, pokiaľ ide o skutkové a právne okolnosti.
(109)
Po prvé toto tvrdenie je zreteľne neodôvodnené v prípade spoločnosti Elcogás S.A., ktorej boli udelené inkasné práva, aj keď nepôsobila v odvetví distribúcie. Po druhé nebolo preukázané, že ostatné štyri označené spoločnosti, a to Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. a Endesa, S.A., získali kompenzáciu z dôvodu svojej činnosti distribútorov dodávajúcich elektrickú energiu za regulované sadzby, ako už bolo uvedené v odôvodnení 30. Po tretie distribútori a dodávatelia na voľnom trhu sa v španielskej elektrizačnej sústave v žiadnom prípade nenachádzali v rovnakej situácii, pokiaľ ide o skutkové a právne okolnosti. Povinnosť dodávať elektrickú energiu za regulované sadzby bola vykonávaná v rámci regulačných obmedzení, na základe ktorých mohli distribútori konať výlučne ako finanční a zásobovací sprostredkovatelia, ktorí vykonávali právne predpisy, zatiaľ čo dodávka bola za podmienok voľného trhu plne liberalizovaná. Rozdielne zaobchádzanie, ktoré napadla spoločnosť Céntrica, preto nemôže viesť k diskriminácii bez ohľadu na skutočnosť, že úroveň regulovaných sadzieb mohla byť nepriaznivá pre postup liberalizácie. Nešlo však o dôsledok udelenia nezákonnej štátnej pomoci distribútorom.
ZÁVER
(110)
Pochybnosti, ktoré vyjadrila Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania, boli v priebehu formálneho zisťovania vyvrátené. Komisia je presvedčená, že uznaním nákladov zo strany Španielska, ktoré znášali distribútori elektrickej energie v súvislosti s dodávkou elektrickej energie odberateľom zo stredných a veľkých podnikov za regulované sadzby, sa nepriznala distribútorom hospodárska výhoda v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
(111)
Keďže kritériá stanovené v článku 107 ods. 1 ZFEÚ sú kumulatívne, nie je potrebné skúmať, či boli splnené ostatné kritériá. Komisia preto dospela k záveru, že dané opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc v prospech distribútorov elektrickej energie. Tento záver sa týka situácie a obdobia uvedených v sťažnosti bez toho, aby tým bola dotknutá možnosť Komisie preskúmať opatrenia, ktoré boli prijaté v Španielsku po roku 2005,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Uznanie nákladov zo strany Španielskeho kráľovstva, ktoré vznikli distribútorom v priebehu roka 2005 v súvislosti s dodávkou elektrickej energie koncovým odberateľom zo stredných a veľkých podnikov za regulované sadzby vo forme inkasných práv spoločností Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., stanovené kráľovským legislatívnym dekrétom 5/2005 nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Španielskemu kráľovstvu.
V Bruseli 4. februára 2014