РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 11. júna 2014
o štátnej pomoci SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10), ktorú poskytlo Taliansko spoločnosti Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto (SO.G.A.S.)
[oznámené pod číslom C(2014)3571]
(Iba taliansky text je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2014/944/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1) a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Talianske orgány 27. októbra 2008 Komisii oznámili úmysel regiónu Kalábria poskytnúť pomoc vo forme kapitálových injekcií na krytie prevádzkových strát spoločnosti SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (ďalej len „SO.G.A.S.“ alebo „príjemca“): SO.G.A.S. je spoločnosť prevádzkujúca letisko Stretto alebo „Strait“, ktoré sa nachádza v provincii Reggio Calabria.
(2)
V priebehu predbežného vyšetrovania sa Komisia dozvedela o ďalších opatreniach v prospech toho istého príjemcu, o ktorých sa zdá, že predstavujú protiprávnu štátnu pomoc. Komisia preto zahrnula tieto opatrenia do vyšetrovania.
(3)
Keďže Komisia mala informácie, z ktorých vyplývalo, že štátna pomoc sa v skutočnosti poskytla predtým, ako mohla Komisia posúdiť jej zlučiteľnosť s vnútorným trhom, zaregistrovala vec ako neoznámenú pomoc pod číslom NN 32/10.
(4)
Komisia požiadala o dodatočné informácie týkajúce sa oznámeného opatrenia 27. novembra 2008, 23. februára 2009 a 19. mája 2009. Taliansko odpovedalo 14. januára 2009, 26. marca 2009 a 9. októbra 2009.
(5)
Listom z 20. júla 2010 Komisia informovala Taliansko o svojom rozhodnutí začať formálne vyšetrovacie konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ vo veci pomoci spoločnosti SO.G.A.S. (ďalej len „rozhodnutie o začatí konania“).
(6)
Rozhodnutie Komisie o začatí vyšetrovania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (2). Komisia v ňom vyzvala zainteresované strany, aby predložili svoje pripomienky.
(7)
Listom z 19. novembra 2010 príjemca predložil svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania. Komisia 20. decembra 2010 zaslala pripomienky príjemcu talianskym orgánom a požiadala ich o vyjadrenie. Komisia 8. marca 2011 zaslala upomienku a 29. apríla 2011 jej boli doručené pripomienky Talianska. Komisia nedostala od zainteresovaných strán žiadne pripomienky.
(8)
Talianske orgány predložili pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania listami z 23. septembra 2010 a 15. decembra 2010.
(9)
Listom z 30. marca 2012 Komisia požiadala o dodatočné informácie o opatreniach, ktoré sú predmetom vyšetrovania. Talianske orgány poskytli požadované informácie listom z 30. apríla 2012.
2. PODROBNÝ OPIS OPATRENÍ
2.1. Príjemca
(10)
Príjemcom opatrenia je prevádzkovateľ letiska Reggio Calabria, spoločnosť SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. je spoločnosť s ručením obmedzeným založená podľa talianskeho práva v marci 1981, ktorá je v úplnom vlastníctve verejných orgánov.
(12)
Objem dopravy na letisku sa zvýšil z 272 859 cestujúcich v roku 2004 na 571 694 cestujúcich v roku 2012 (3).
2.2. Sporné opatrenia
(13)
Opatrením, ktoré Taliansko oznámilo, je kapitálová injekcia regiónu Kalábria vo výške 1 824 964 EUR na krytie strát, ktoré spoločnosti SO.G.A.S. vznikli v rokoch 2004 a 2005.
(14)
V júni 2005 a júni 2006 sa verejní podielnici spoločnosti SO.G.A.S. rozhodli pokryť straty, ktoré spoločnosť SO.G.A.S. zaznamenala v predchádzajúcich dvoch rokoch (1 392 900 EUR v roku 2004 a 2 257 028 EUR v roku 2005), a to prostredníctvom pomerných kapitálových injekcií. V tom čase vlastnil región Kalábria 50 % podielov spoločnosti, zatiaľ čo zvyšok bol vo vlastníctve obce Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, obce Messina, obchodnej komory Reggio Calabria a obchodnej komory Messina.
(15)
Podľa informácií, ktoré mala Komisia k dispozícii v čase rozhodnutia o začatí konania, už pomerné kapitálové injekcie realizovala provincia Reggio Calabria, obec Messina, obec Reggio Calabria a obchodná komora Messina.
(16)
V roku 2006 vykázala spoločnosť SO.G.A.S. ďalšie straty vo výške 6 018 982 EUR. V decembri 2007 sa podielnici SO.G.A.S. rozhodli previesť rezervy spoločnosti na kapitál a znížiť základný kapitál s cieľom pokryť zvyšné straty. To by však znamenalo, že základný kapitál by bol pod minimálnou úrovňou, ktorá sa v talianskych právnych predpisoch vyžaduje v prípade prevádzkovateľov letísk. S cieľom navýšiť kapitál na úroveň, ktorá by spĺňala právne požiadavky, sa podielnici spoločnosti SO.G.A.S. dohodli na navýšení kapitálu o 2 742 919 EUR. Kapitál bol navýšený konverziou dlhopisov, ktoré predtým upísali niektorí podielnici, v celkovej hodnote 2 274 919 EUR. Región Kalábria nebol medzi podielnikmi, ktorí mali v držbe konvertibilné dlhopisy, a jeho podiel na kapitáli spoločnosti sa znížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán poskytujúci pomoc
(17)
V prípade predmetných opatrení je orgánom poskytujúcim pomoc región Kalábria.
(18)
Ako sa už uviedlo, verejné prostriedky poskytla spoločnosti SO.G.A.S. aj provincia Reggio Calabria, obec Reggio Calabria, provincia Messina, obec Messina, obchodná komora Reggio Calabria a obchodná komora Messina, a to vo forme pomerných kapitálových injekcií s cieľom pokryť straty vzniknuté v rokoch 2004, 2005 a 2006 a zabezpečiť, aby bola výška kapitálu opäť v súlade s právnymi požiadavkami.
2.4. Rozpočet
(19)
Talianske orgány oznámili injekcie vo výške 1 824 964 EUR, teda úmerne k podielu regiónu Kalábria v spoločnosti SO.G.A.S., ktoré boli schválené v júni 2005 a júni 2006. Okrem toho, ako sa už uviedlo, na krytie strát prispeli aj ostatní verejní podielnici, a to sumou 1 824 964 EUR. Ďalšia injekcia vo výške 2 742 919 EUR nasledovala v decembri 2007.
(20)
Celkový rozpočet posudzovaných opatrení teda predstavuje 6 392 847 EUR.
2.5. Konania pred vnútroštátnymi súdmi
(21)
Región Kalábria sa rozhodol, že nezrealizuje kapitálové injekcie, o ktorých rozhodli podielnici v júni 2005 a júni 2006, kým ich Komisia neschváli rozhodnutím, a spoločnosť SO.G.A.S. podala proti regiónu žalobu na všeobecný súd (Tribunale) Reggio Calabria. Súd rozhodol v prospech spoločnosti SO.G.A.S. a námietka, ktorú región proti rozsudku vzniesol, bola v máji 2009 zamietnutá.
(22)
Hoci súd uznáva právomoc Komisie rozhodnúť, či je opatrenie štátnej pomoci zlučiteľné s vnútorným trhom, domnieva sa, že vnútroštátne súdy majú právomoc rozhodovať o tom, či opatrenie predstavuje štátnu pomoc. Súd rozhodol, že verejné prostriedky poskytnuté v tomto prípade nepredstavujú štátnu pomoc, pretože nemohli narušiť hospodársku súťaž ani ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi. Súd takisto uviedol, že bola dodržaná zásada súkromného investora v trhovom hospodárstve, pretože v čase, keď bola pomoc poskytnutá, a to bez ohľadu na straty, ktoré vznikli v rokoch 2004 a 2005, bolo možné odôvodnene predpokladať ziskovosť v dlhodobom horizonte.
(23)
Región napadol rozsudok Súdneho dvora z dôvodu, že opatrenie predstavuje štátnu pomoc, a preto by sa nemalo realizovať, kým Komisia neprijme rozhodnutie o jeho schválení. V decembri 2009 talianske orgány informovali Komisiu, že táto námietka bola zamietnutá a že nie je možné urobiť žiadne ďalšie procesné kroky, ktorými by sa zabránilo poskytnutiu verejného príspevku spoločnosti SO.G.A.S.
3. DÔVODY NA ZAČATIE FORMÁLNEHO VYŠETROVANIA
(24)
V rozhodnutí o začatí konania Komisia zaujala predbežné stanovisko, že pomerné injekcie, ktoré región a ostatní verejní podielnici realizovali s cieľom pokryť straty vzniknuté v rokoch 2004 a 2005, a kapitálová injekcia, o ktorej podielnici spoločnosti SO.G.A.S. rozhodli v decembri 2007, predstavujú štátnu pomoc, a to z nasledujúcich dôvodov:
a)
spočívali v prevode finančných prostriedkov do spoločnosti SO.G.A.S. z niekoľkých regionálnych a miestnych orgánov, konkrétne regiónu Kalábria, provincie Reggio Calabria, obce Messina a obce Reggio Calabria, alebo z miestnych samosprávnych orgánov zriadených podľa verejného práva, konkrétne obchodnej komory Reggio Calabria a obchodnej komory Messina; zahŕňali teda štátne zdroje a bolo možné ich pripísať štátu;
b)
neboli v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve, a poskytovali tak spoločnosti SO.G.A.S. selektívnu výhodu;
c)
mohli narušiť hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
(25)
Komisia zaujala predbežné stanovisko, že sporné opatrenia sú nezlučiteľné s vnútorným trhom. Po prvé, Taliansko výslovne uviedlo, že spoločnosť SO.G.A.S. nebola poverená poskytovaním akejkoľvek služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Po druhé, talianske orgány potvrdili, že opatrenie sa nevzťahuje na žiadnu konkrétnu investíciu letiska; Komisia predbežne dospela k záveru, že zlučiteľnosť opatrení sa nemohla posudzovať na základe kritérií stanovených v usmerneniach týkajúcich sa financovania letísk a štátnej pomoci na začatie činnosti pre letecké spoločnosti s odletom z regionálnych letísk (ďalej len „usmernenia v oblasti letectva z roku 2005“) (4). Po tretie, bez ohľadu na tvrdenie, že spoločnosť SO.G.A.S. bola firmou v ťažkostiach v zmysle usmernení o štátnej pomoci na záchranu a reštrukturalizáciu firiem v ťažkostiach (ďalej len „usmernenia na záchranu a reštrukturalizáciu“) (5), talianske orgány tiež poukázali na skutočnosť, že tieto opatrenia nie sú súčasťou plánu reštrukturalizácie a že žiadny takýto plán neexistuje. Napokon, Komisia sa domnieva, že tieto opatrenia nie sú v súlade s usmerneniami pre národnú regionálnu pomoc na roky 2007 - 2013 (ďalej len „regionálne usmernenia“) (6), ktoré predstavujú rámec na posudzovanie pomoci poskytnutej na základe článku 107 ods. 3 písm. a) a c) ZFEÚ.
(26)
Pokiaľ ide o žaloby podané na talianske súdy proti odmietnutiu regiónu uhradiť jeho pomerný príspevok, kým ho Komisia neschváli v súlade s pravidlami štátnej pomoci, Komisia dospela k záveru, že vzhľadom na nadradenosť práva EÚ nad vnútroštátnymi právnymi predpismi a v prípade, že oznámenie nebolo formálne stiahnuté, je Taliansko povinné splniť doložku o povinnosti zdržať sa konania stanovenú v článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Komisia sa preto domnieva, že vzhľadom na nadradenosť doložky o povinnosti zdržať sa konania podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ by sa nemalo prihliadať na postoj vnútroštátnych súdov a že talianske orgány by nemali realizovať oznámené opatrenie, kým sa neuzavrie postup spojený so štátnou pomocou.
4. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(27)
Komisia dostala pripomienky len od jednej zainteresovanej strany, od príjemcu - spoločnosti SO.G.A.S., ktoré dokladajú a dopĺňajú tvrdenia, ktoré talianske orgány predložili počas formálneho vyšetrovania.
4.1. Existencia pomoci
(28)
Spoločnosť SO.G.A.S. uviedla, že posudzované opatrenia nepredstavujú štátnu pomoc, pretože neboli splnené všetky kritériá stanovené v článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Spoločnosť SO.G.A.S. konkrétne tvrdila, že opatrenia: i) neovplyvnili obchod medzi členskými štátmi alebo prípadne ii) nepredstavovali selektívnu hospodársku výhodu pre spoločnosť SO.G.A.S. a iii) nenarúšali ani nemohli narušiť hospodársku súťaž.
(29)
Spoločnosť SO.G.A.S. tvrdila, že sporné opatrenia boli poskytnuté za bežných trhových podmienok, a preto boli v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve. Boli v súlade s článkami 2446 a 2447 talianskeho občianskeho zákonníka, podľa ktorého musia podielnici spoločnosti s ručením obmedzeným, ktorá stratila viac ako jednu tretinu svojho základného kapitálu, kompenzovať jej straty, aby zabránili likvidácii spoločnosti. Nepokrytie strát spoločnosti SO.G.A.S., prevádzkovateľa letiska, zo strany podielnikov by viedlo k zrušeniu (v zmysle článku 13 ministerskej vyhlášky (DM) č. 521 z 12. novembra 1997) povolenia prevádzkovať časť letiska Stretto, ktoré bolo spoločnosti SO.G.A.S. udelené podľa článku 17 zákonnej vyhlášky č. 67 z roku 1997, a v budúcnosti by znemožnilo zabezpečiť plnú koncesiu na prevádzku letiska, v súvislosti s ktorou bola podaná žiadosť na ministerstvo dopravy. Predpoklad, že súkromný investor stojaci pred podobnou voľbou by konal rovnakým spôsobom, aby mohol zvýšiť hodnotu svojich podielov, bol preto opodstatnený.
(30)
Príjemca poukázal na skutočnosť, že všeobecný súd Reggio Calabria požiadal o nezávislé hodnotenie spoločnosti v júni 2008, v rámci ktorého sa odhadlo, že hodnota spoločnosti klesla o sumu v rozmedzí od 12 miliónov EUR do 17 miliónov EUR.
(31)
S cieľom preukázať vyhliadky ziskovosti spoločnosti príjemca predložil Komisii obchodný plán, ktorý pre SO.G.A.S. v októbri 2008 vypracoval externý poradca a podľa ktorého by spoločnosť mala obnoviť svoju životaschopnosť v roku 2013.
(32)
Výzva na predkladanie ponúk na čiastočnú privatizáciu spoločnosti SO.G.A.S. bola zverejnená v júli 2007. Taliansko-argentínske konzorcium (associazione temporaneo di Impresie alebo„ATI“) predložilo ponuku na nadobudnutie 35 % kapitálu spoločnosti SO.G.A.S. Podielnici spoločnosti SO.G.A.S. považovali túto ponuku z hospodárskeho hľadiska za nevýhodnú. V marci 2010 bola zverejnená nová výzva na predkladanie ponúk na odkúpenie 35 % podielu spoločnosti SO.G.A.S. Podľa spoločnosti SO.G.A.S. dve vyjadrenia záujmu prijaté v reakcii na novú výzvu na predkladanie ponúk svedčia spolu s pôvodnou ponukou od konzorcia o tom, že bola dodržaná zásada súkromného investora v trhovom hospodárstve.
(33)
Spoločnosť SO.G.A.S. ďalej uviedla, že Komisia vyvodila nesprávny záver, že cestujúci, ktorí využívajú letisko Stretto, by mohli využívať aj letisko v Catanii, Lamezia Terme alebo Crotone, v závislosti od miesta ich bydliska, a že sporné opatrenia teda majú potenciál narušiť hospodársku súťaž medzi prevádzkovateľmi letísk.
(34)
Po prvé, letiská Stretto, Catania, Lamezia Terme a Crotone sú regionálne letiská určené pre priame lety, ktorých spádové oblasti sa neprekrývajú. Letisko Stretto nekonkurovalo ani iným letiskám v Taliansku, alebo v Únii. Osobitné geografické a infraštruktúrne charakteristiky Kalábrie vylučovali prípadné prekrývanie spádových oblastí letiska Stretto a susedných talianskych letísk. Letisko Lamezia Terme je vzdialené viac ako 130 km, približne hodinu jazdy od letiska Stretto. Medzi letiskom Stretto a letiskom Crotone, ktoré sú od seba vzdialené viac ako tri hodiny, nepremáva žiadny rýchlostný priamy spoj. Letisko Catania sa nachádza v inej geografickej oblasti vo vzdialenosti viac ako 130 kilometrov, 1 hodinu 30 až 40 minút cesty autom.
(35)
Spoločnosť SO.G.A.S. poskytla tabuľku s korelačnými koeficientmi medzi tokom cestujúcich prilietajúcich na letisko Stretto a tokom cestujúcich prilietajúcich na letiská Lamezia Terme, Crotone a Catania. Z tabuľky podľa spoločnosti vyplýva, že cestujúci, ktorí cestujú cez letisko Stretto, predstavujú novú zložku v regionálnej doprave. Uzavretie letiska by teda spôsobilo skôr zníženie časti dopytu po službách leteckej dopravy než jeho prerozdelenie na iné letiská. Spoločnosť SO.G.A.S. predložila ďalšiu tabuľku, aby preukázala, že skúmané opatrenia skutočne vytvorili nový dopyt po službách leteckej dopravy v danej oblasti, čo prinieslo výhody tak leteckým dopravcom, ktorí majú záujem o otvorenie nových trás medzi letiskom Stretto a inými vnútroštátnymi letiskami a letiskami EÚ, ako aj ostatným letiskám, ktoré sa museli vyrovnávať so zvýšeným dopytom.
(36)
Spoločnosť SO.G.A.S. odmietla predbežný záver Komisie, že tieto opatrenia majú potenciál narušiť hospodársku súťaž medzi leteckými dopravcami. Verejné prostriedky neboli prevedené na žiadneho leteckého dopravcu prostredníctvom poskytnutia nižších pristávacích poplatkov alebo iných výhodných podmienok. Pristávacie poplatky a iné prevádzkové podmienky na letisku stanovil príslušný orgán a prevádzkovateľ letiska ich nemôže meniť podľa vlastného uváženia. Spoločnosť SO.G.A.S. nakoniec uviedla, že letisko Stretto obsluhuje predovšetkým spoločnosť Alitalia (ktorá zabezpečuje šesť z ôsmich letov denne) a že nič nenasvedčuje tomu, že by charteroví alebo nízkonákladoví dopravcovia mali záujem o otváranie nových trás s odletom z letiska Stretto.
(37)
Spoločnosť SO.G.A.S. dospela k záveru, že pri posudzovaní vplyvu opatrenia na hospodársku súťaž a obchod medzi členskými štátmi mala Komisia viac zohľadniť osobitné okolnosti a vyvodiť záver, že dané opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc.
4.2. Zlučiteľnosť pomoci
(38)
Pokiaľ ide o otázku, či tieto opatrenia možno považovať za zlučiteľné podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ, spoločnosť SO.G.A.S. uviedla, že posudzované verejné prostriedky boli zamerané na zachovanie kontinuity prevádzky prevádzkovateľa letiska a rozvoj určitých hospodárskych činností. Tento cieľ bol odôvodnený tým, že malé letiská vo všeobecnosti negenerujú dostatočné príjmy na pokrytie nákladov nevyhnutných na dosiahnutie súladu s požiadavkami na bezpečnosť a zabezpečenie. Okrem toho letisko Stretto by vzhľadom na charakteristiky svojej letiskovej infraštruktúry a následné obmedzenia uložené národným úradom pre civilné letectvo ENAC (7) malo veľké problémy s prijímaním charterových a nízkonákladových leteckých spoločností.
(39)
Najmä podľa parametrov ENAC bolo letisko Stretto klasifikované ako letisko úrovne II. Táto klasifikácia bola založená skôr na veľkosti infraštruktúry ako na počte cestujúcich. Letiská s nízkym počtom cestujúcich by podľa tejto klasifikácie v záujme splnenia bezpečnostných noriem museli znášať rovnaké náklady ako letiská s vyše miliónom cestujúcich.
(40)
Bez verejných prostriedkov, ktoré sú predmetom vyšetrovania, by letisko bolo nútené opustiť trh, čo by malo negatívne dôsledky na mobilitu obyvateľov na regionálnej úrovni. Takisto by v dôsledku toho nebolo možné zabezpečiť pre podielnikov návratnosť ich investície.
(41)
Okrem toho spoločnosť SO.G.A.S. tvrdila, že v danej veci sa uplatňuje rozhodnutie Komisie 2005/842/ES o službách všeobecného hospodárskeho záujmu (8) a že tieto opatrenia by sa v každom prípade mohli považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom a na tomto základe by mohli byť oslobodené od notifikačnej povinnosti.
(42)
Spoločnosť SO.G.A.S. uviedla, že keďže objem dopravy na letisku neprekročil v referenčnom období milión cestujúcich ročne, prevádzka letiska predstavovala službu všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle článku 2 ods. 1 písm. d) rozhodnutia 2005/842/ES. Spoločnosť SO.G.A.S. poukázala na skutočnosť, že podľa zákonnej vyhlášky č. 250 z 25. júla 1997 mohli miestne orgány vlastniť podiely len v spoločnostiach, ktoré boli poverené poskytovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Spoločnosť SO.G.A.S. bola po celý čas svojej existencie vo vlastníctve miestnych orgánov v Kalábrii a Messine, čo malo nepriamo dokazovať, že prevádzku letiska možno kvalifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu. S cieľom preukázať tvrdenie, že prevádzka letiska bola naozaj službou všeobecného hospodárskeho záujmu, spoločnosť SO.G.A.S. predložila rozhodnutia obce Reggio Calabria z 27. júla 2010 a 19. júna 2010, ktoré poukazujú na dôležitosť letiskových služieb na regionálnej úrovni.
(43)
Náhrada za služby vo verejnom záujme bola obmedzená na straty, ktoré prevádzkovateľovi letiska vznikli pri poskytovaní služby všeobecného hospodárskeho záujmu, a preto nebola v rozpore so zásadou nevyhnutnosti a zásadou proporcionality stanovenou v článku 5 ods. 1 rozhodnutia 2005/842/ES. Pokiaľ ide o absenciu právneho predpisu o účinnom poverení prevádzkovateľa letiska službou všeobecného hospodárskeho záujmu, spoločnosť SO.G.A.S. navrhla vypracovanie dohody, ktorou by sa odstránili akékoľvek pochybnosti o tom, že v prípade letiska Stretto boli splnené štyri podmienky rozsudku vo veci Altmark (9).
5. PRIPOMIENKY TALIANSKYCH ORGÁNOV
(44)
V rozhodnutí o začatí konania Komisia uviedla, že Taliansko potvrdilo, že spoločnosť SO.G.A.S. nebola formálne poverená poskytovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu, a teda zlučiteľnosť sporných opatrení nebolo možné posudzovať podľa pravidiel týkajúcich sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu.
5.1. Otázka, či činnosti letiska predstavujú služby všeobecného hospodárskeho záujmu
(45)
V priebehu vyšetrovania Taliansko tvrdilo, že posudzované opatrenia predstavujú náhradu za poskytovanie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu spoločnosťou SO.G.A.S. Keďže neboli k dispozícii dôkazy, ktoré by preukazovali opak, talianske orgány tvrdili, že na základe posúdenia ex post možno vyvodiť záver, že v prípade spoločnosti SO.G.A.S. boli splnené požiadavky EÚ týkajúce sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu.
(46)
Taliansko sa domnievalo, že Komisia vo svojom stanovisku prisudzovala neprimeranú váhu skôr formálnym ako hmotnoprávnym požiadavkám na služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Na podporu tohto tvrdenia Taliansko poskytlo zbežné posúdenie štyroch kritérií rozsudku vo veci Altmark. Taliansko tvrdilo, že spoločnosť SO.G.A.S. v skutočnosti bola poverená výkonom služby vo verejnom záujme. Výkon potvrdzovalo, priamo a nepriamo, niekoľko správnych aktov vydaných orgánmi miestnej správy. Taliansko poskytlo zápisnicu zo zasadnutia výkonných orgánov obce Reggio Calabria, ktoré sa konalo 17. októbra 2007 a na ktorom výkonné orgány rozhodli o dotovaní strát prevádzkovateľa letiska, a zápisnice zo zasadnutí tých istých orgánov, ktoré sa konali 16. júna 2009 a 31. decembra 2009, ktoré podľa Talianska preukazujú, že činnosti letiska predstavujú služby všeobecného hospodárskeho záujmu. V zápisnici zo zasadnutia, ktoré sa konalo 17. októbra 2007, sa uvádza, že „región Kalábria dospel k záveru, že určité činnosti letiska Reggio Calabria boli nevyhnutné na poskytovanie služby všeobecného hospodárskeho záujmu a pre spoločnosť SO.G.A.S. predstavovali niekoľko záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme, aby sa zabezpečilo, že verejný záujem sa riadne zohľadnil; v takýchto prípadoch by orgány mohli prevádzkovateľovi letiska dotovať dodatočné náklady vyplývajúce z plnenia týchto záväzkov, v prípade ktorých nebolo možné vylúčiť, že celková prevádzka letiska by sa mohla považovať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu“.
(47)
Všeobecnejšie povedané, región Kalábria bol zmluvnou stranou protokolu pre rozvoj letísk Lamezia Terme, Crotone a Reggio Calabria, v ktorom sa jasne stanovuje, že letiskové služby sú zásadné služby vo verejnom záujme pre hospodársky a sociálny rozvoj regiónu, a teda môžu byť financované zo zdrojov EÚ, vnútroštátnych alebo regionálnych zdrojov.
(48)
Taliansko takisto zdôraznilo, že 28. decembra 2008 prevádzkovateľ letiska požiadal podielnikov, aby pokryli straty, ktoré mu vznikli špecificky z dôvodu jeho záväzku vyplývajúceho zo služieb vo verejnom záujme, a uviedlo, že žiadny súkromný subjekt by neposkytoval službu prevádzky letiska na výlučne komerčnom základe. Prvé kritérium stanovené v rozsudku vo veci Altmark bolo teda splnené.
(49)
Parametre, na základe ktorých sa náhrada počítala, bolo možné jednoducho odvodiť zo súvahy spoločnosti SO.G.A.S., v ktorej sa uvádza transparentný výkaz prevádzkových nákladov. Verejné financovanie bolo obmedzené na pokrytie strát a príjemcovi neboli poskytnuté žiadne dodatočné marže.
(50)
Pokiaľ ide o tretie kritérium rozsudku vo veci Altmark, Taliansko uviedlo, že v prípade služieb vo verejnom záujme opatrenia verejného podielnika nie sú porovnateľné s opatreniami súkromného investora. Správanie verejného orgánu bolo možné odôvodniť sledovaním cieľov vo verejnom záujme, ktoré bránili uplatňovaniu zásady súkromného investora v trhovom hospodárstve. V tomto prípade nebolo správanie verejných podielnikov motivované komerčným hľadiskom, a nemožno ho preto porovnávať so správaním trhového investora. Taliansko dospelo k záveru, že tretie kritérium rozsudku vo veci Altmark, ktoré podľa všetkého vyžaduje uplatňovanie zásady súkromného investora v trhovom hospodárstve, nie je v danom prípade, ktorý predmetom vyšetrovania, relevantné.
(51)
Taliansko uviedlo, že keďže činnosti spoločnosti SO.G.A.S. predstavujú službu všeobecného záujmu, kapitálové injekcie sa môžu na základe posúdenia ex post považovať za náhradu za poskytovanie takýchto služieb, a preto nepredstavujú štátnu pomoc.
5.2. Zlučiteľnosť pomoci
(52)
Taliansko uviedlo, že ak by sa opatrenia považovali za štátnu pomoc, mali by byť v každom prípade považované za zlučiteľné podľa článku 2 ods. 1 rozhodnutia 2005/8442/ES.
5.3. Absencia narušenia hospodárskej súťaže
(53)
Taliansko poukázalo na odsek 39 usmernení v oblasti letectva z roku 2005, v ktorých sa uvádza, že „je málo pravdepodobné, že by financovanie poskytnuté malým regionálnym letiskám (kategória D) narušilo hospodársku súťaž alebo ovplyvňovalo obchodnú výmenu v protiklade so spoločným záujmom“.
(54)
Talianske orgány ďalej uviedli, že činnosti letiska nie sú ziskové. Svedčí o tom skutočnosť, že hoci mal pôvodný zámer čiastočne privatizovať spoločnosť rozsiahlu publicitu, konanie bolo nakoniec neúspešné. Keďže potenciálni investori sa museli zaviazať k pokrytiu možných strát v nasledujúcich rokoch, ako sa uvádza v obchodnom pláne zverejnenom počas výberového konania, a vzhľadom na skutočnosť, že jediná prijatá ponuka sa nepovažovala za ekonomicky výhodnú, bolo zrejmé, že činnosť je svojou povahou stratová. Okrem toho skutočnosť, že uchádzači neboli ochotní kryť prípadné budúce straty v neobmedzenom rozsahu, ale iba vo vopred stanovenom rozmedzí, preukázala, že nejde o trh, ktorý by bol atraktívny pre investorov, z čoho vyplýva, že opatrenia nemohli mať žiadny vplyv na obchod medzi členskými štátmi.
6. VYJADRENIE TALIANSKA K PRIPOMIENKAM, KTORÉ PREDLOŽILI ZAINTERESOVANÉ STRANY
(55)
Listom z 27. apríla 2012 talianske orgány zaslali Komisii v mene regiónu Kalábria vyjadrenie k pripomienkam spoločnosti SO.G.A.S.
(56)
Taliansko podporilo argumenty spoločnosti SO.G.A.S. vrátane tvrdenia spoločnosti SO.G.A.S., že posudzované opatrenia sa týkajú služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, čo podľa názoru Talianska znamená, že ich nemožno považovať za štátnu pomoc.
(57)
Taliansko tiež uviedlo, že opatrenia nenarúšajú hospodársku súťaž ani neovplyvňujú obchod medzi členskými štátmi.
7. POSÚDENIE POMOCI
7.1. Existencia pomoci
(58)
V článku 107 ods. 1 ZFEÚ sa stanovuje, že ak nie je v ZFEÚ stanovené inak, „pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“
(59)
Kritériá stanovené v článku 107 ods. 1 sú kumulatívne: opatrenia, ktoré sú predmetom vyšetrovania, budú predstavovať štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ iba v prípade, ak sú splnené všetky už uvedené podmienky. Finančná podpora teda musí
a)
byť udelená štátom alebo prostredníctvom štátnych zdrojov;
b)
zvýhodňovať určité podniky alebo výrobu určitých tovarov;
c)
narúšať hospodársku súťaž alebo hroziť narušením hospodárskej súťaže a
d)
ovplyvňovať obchod medzi členskými štátmi.
(60)
Všeobecný súd vo svojom rozsudku vo veci letisko Leipzig-Hallefn (10) konštatoval, že výstavba a prevádzka civilného letiska predstavuje hospodársku činnosť. Jedinú výnimku predstavujú určité činnosti, ktoré spravidla patria do výkonu verejnej moci, a preto nemôžu byť považované za hospodárske činnosti. Na štátne financovanie týchto činností sa pravidlá štátnej pomoci nevzťahujú. Niet preto pochýb o tom, že spoločnosť SO.G.A.S. je na účel právnych predpisov v oblasti štátnej pomoci podnikom, ktorý prevádzkuje letisko Stretto a ponúka letiskové služby za odplatu hospodárskym subjektom (najmä leteckým dopravcom), ktoré pôsobia na letisku.
7.1.1. Štátne zdroje
(61)
Pojem štátna pomoc sa vzťahuje na akúkoľvek výhodu poskytnutú priamo alebo nepriamo, financovanú z verejných zdrojov a poskytnutú samotným štátom alebo sprostredkovateľským orgánom konajúcim na základe právomocí, ktoré mu boli zverené štátom. Vzťahuje sa teda na všetky výhody poskytované regionálnymi alebo miestnymi orgánmi členských štátov, a to bez ohľadu na ich postavenie a opis (11).
(62)
V odsekoch 27 a 28 rozhodnutia o začatí konania Komisia uviedla, že posudzované opatrenia spočívali v prevode finančných prostriedkov do spoločnosti SO.G.A.S. z niekoľkých regionálnych a miestnych orgánov, konkrétne regiónu Kalábria, provincie Reggio Calabria, obce Messina a obce Reggio Calabria. Komisia preto dospela k záveru, že sporné opatrenia zahŕňali štátne zdroje a bolo možné ich pripísať štátu. Komisia za štátne zdroje považovala aj prostriedky talianskych obchodných komôr. Týmito obchodnými komorami boli verejné orgány riadiace sa verejným právom, podľa ktorého tvorili súčasť verejnej správy a boli poverené významnými verejnými funkciami, a preto sa Komisia domnieva, že ich rozhodnutia bolo možné pripísať Taliansku. Na tomto základe predstavovali prostriedky obchodnej komory Messina štátne zdroje a ich prevod bolo možné pripísať štátu. V priebehu vyšetrovania Taliansko ani žiadna zainteresovaná strana toto predbežné zistenie nespochybnila.
(63)
Komisia preto potvrdzuje, že všetky posudzované opatrenia boli poskytnuté zo štátnych zdrojov a možno ich pripísať štátu.
7.1.2. Selektívna hospodárska výhoda
(64)
Financovanie z verejných zdrojov je selektívne, pretože zvýhodňuje jediný podnik, spoločnosť SO.G.A.S. Pokrýva straty, ktoré spoločnosti SO.G.A.S. vznikli pri vykonávaní bežných činností.
(65)
Keďže výstavba a prevádzka infraštruktúry letiska predstavuje hospodársku činnosť, Komisia zastáva názor, že financovanie z verejných zdrojov poskytnuté spoločnosti SO.G.A.S., prevádzkovateľovi takejto infraštruktúry, na pokrytie nákladov, ktoré by mal za normálnych okolností prevádzkovateľ letiska znášať sám, poskytuje spoločnosti SO.G.A.S. hospodársku výhodu, pretože posilňuje jej postavenie na trhu a bráni bežnému účinku trhových síl (12).
(66)
Hoci v predbežnej fáze Taliansko uviedlo, že letisko nebolo formálne poverené poskytovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu, Komisia konštatuje, že v nadväznosti na prijatie rozhodnutia o začatí konania Taliansko svoj postoj prehodnotilo a tvrdilo, že sporné verejné prostriedky skutočne predstavujú verejnú náhradu za plnenie záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme (13).
(67)
Súdny dvor vo svojom rozsudku vo veci Altmark stanovil tieto kritériá na určenie, či náhrada za poskytovanie služby všeobecného hospodárskeho záujmu predstavuje výhodu v zmysle článku 107 ZFEÚ (14):
1.
prijímajúci podnik musí byť skutočne poverený plnením záväzkov vyplývajúcich zo služby vo verejnom záujme a tieto záväzky musia byť jasne definované (ďalej len „prvé kritérium rozsudku vo veci Altmark“);
2.
parametre, na základe ktorých sa náhrada vypočíta, musia byť vopred stanovené objektívnym a transparentným spôsobom (ďalej len „druhé kritérium rozsudku vo veci Altmark“);
3.
výška náhrady nesmie byť vyššia, než je nevyhnutné na pokrytie všetkých alebo časti nákladov vzniknutých pri plnení záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme, pričom sa zohľadnia príslušné príjmy a primeraný zisk z plnenia týchto záväzkov (ďalej len „tretie kritérium rozsudku vo veci Altmark“);
4.
ak podnik, ktorý má byť poverený plnením záväzkov vyplývajúcich zo služby vo verejnom záujme, v konkrétnom prípade nie je vybraný v rámci postupu verejného obstarávania, ktorý by umožnil výber uchádzača schopného poskytovať tieto služby s najnižšími nákladmi pre spoločenstvo, úroveň nevyhnutnej náhrady musí byť stanovená na základe analýzy nákladov, ktoré priemernému podniku dobre fungujúcemu a primerane vybavenému dopravnými prostriedkami na to, aby bol schopný plniť potrebné požiadavky služby vo verejnom záujme, vzniknú pri plnení týchto záväzkov, s prihliadnutím na príslušné príjmy a primeraný zisk z plnenia týchto záväzkov (ďalej len „štvrté kritérium rozsudku vo veci Altmark“).
7.1.2.1. Prvé kritérium rozsudku vo veci Altmark
(68)
Prvé kritérium rozsudku vo veci Altmark sa zhoduje s požiadavkou stanovenou v článku 106 ods. 2 ZFEÚ, podľa ktorej musí byť služba byť jasne zverená a vymedzená (15).
(69)
Po prvé, článok 106 ods. 2 ZFEÚ sa vzťahuje len na „podniky poverené poskytovaním“ služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Súdny dvor sústavne zdôrazňuje potrebu aktu poverenia službou (16). Poverovací akt je nevyhnutný na vymedzenie záväzkov podniku a štátu. V prípade, že takýto úradný akt neexistuje, osobitná úloha podniku nie je známa a nie je možné určiť spravodlivú náhradu (17). Potreba jasného vymedzenia služby všeobecného hospodárskeho záujmu je teda inherentná a neoddeliteľná od myšlienky poverenia a priamo vyplýva z článku 106 ods. 2 ZFEÚ. Ak je služba zverená podniku, logicky je potrebné ju tiež vymedziť.
(70)
Už oznámením z roku 2001 o službách všeobecného hospodárskeho záujmu Komisia upozornila na súvislosť medzi vymedzením poverenia a nevyhnutnosťou a primeranosťou náhrady za poskytovanie služby všeobecného hospodárskeho záujmu podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ (18). V odseku 22 oznámenia sa uvádza, že „v každom prípade, aby bola uplatnená výnimka ustanovená v článku 86 ods. 2, musí byť jasne definované poslanie verejnej služby a verejná služba musí byť výslovne zverená prostredníctvom aktu orgánu verejnej moci … Táto povinnosť je nevyhnutná pre zabezpečenie právnej istoty, ako aj prehľadnosti voči občanom a je nepostrádateľná pre uskutočnenie hodnotenia proporcionality Komisiou.“ Poverenie a vymedzenie sú teda logickým predpokladom pre akékoľvek zmysluplné hodnotenie primeranej úrovne akejkoľvek náhrady. Súdy Únie neustále zdôrazňujú potrebu jasného vymedzenia záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme na účely uplatnenia výnimky uvedenej v rozsudku vo veci Altmark aj článku 106 ods. 2 ZFEÚ (19).
(71)
Rámec spoločenstva pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme z roku 2005 (20) tento prístup potvrdzuje. V odseku 8 rámca sa uvádza, že náhradu za služby vo verejnom záujme, ktorá predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, možno vyhlásiť za zlučiteľnú s vnútorným trhom, ak sú splnené podmienky stanovené v tomto rámci. Medzi tieto podmienky patrí najmä zverenie služby všeobecného hospodárskeho záujmu prostredníctvom jedného alebo viacerých úradných aktov, v ktorých sa okrem iného uvedie presná povaha a trvanie záväzkov súvisiacich so službami vo verejnom záujme, parametre na výpočet, kontrolu a prehodnocovanie náhrady a opatrenia na vyvarovanie sa akejkoľvek nadmernej náhrade a na jej vrátanie (odsek 12 rámca).
(72)
V oznámení Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci Európskej únie na náhrady za služby všeobecného hospodárskeho záujmu (21) z roku 2011 sa tiež uvádza, že služby všeobecného hospodárskeho záujmu a záväzky vyplývajúce zo služieb vo verejnom záujme musia byť jasne vopred vymedzené. Podľa odseku 51 oznámenia na to, „aby bolo možné uplatniť článok 106 ods. 2 zmluvy, poskytovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu musí byť poverený jeden podnik alebo viacero podnikov. Predmetné podniky teda museli byť štátom poverené vykonávaním osobitnej úlohy. Aj podľa prvého kritéria rozsudku vo veci Altmark musí mať podnik záväzok poskytovať službu vo verejnom záujme. Aby sa teda zabezpečil súlad s judikatúrou vo veci Altmark, je potrebné poverenie službou vo verejnom záujme, v ktorom sa definujú záväzky predmetných podnikov a orgánu.“ V odseku 52 sa uvádza, že služba vo verejnom záujme musí byť pridelená prostredníctvom jedného alebo viacerých aktov, v ktorých sa musí prinajmenšom stanoviť obsah a trvanie záväzkov služby vo verejnom záujme; príslušný podnik a prípadne príslušné územie; povaha akýchkoľvek výhradných alebo osobitných práv priznaných podniku príslušným orgánom; parametre na výpočet, kontrolu a prehodnocovanie náhrady a opatrenia na predchádzanie vzniku nadmernej náhrady a na vrátenie takejto nadmernej náhrady.
(73)
Talianske orgány však tvrdia, že prístup Komisie je príliš formalistický a že spoločnosť SO.G.A.S. v skutočnosti bola poverená službou všeobecného hospodárskeho záujmu; v tejto otázke sa vo veľkej miere opierajú o dokumenty pochádzajúce z obdobia po schválení predmetných opatrení.
(74)
Podľa Talianska skutočnosť, že prevádzka letiska Stretto predstavuje službu všeobecného hospodárskeho záujmu, možno vyvodiť z niekoľkých rozhodnutí na regionálnej úrovni, ktoré poukazujú na verejný záujem spojený s letiskovými službami a na ich zásadnú úlohu v hospodárskom rozvoji regiónu. V týchto rozhodnutiach na regionálnej úrovni sa však výslovne neuvádza vymedzenie údajnej služby všeobecného hospodárskeho záujmu zverenej prevádzkovateľovi letiska ani žiadne pravidlá týkajúce sa náhrady. Okrem toho predmetné akty boli prijaté v roku 2007 a neskôr, a vznikli teda neskôr, ako sa podľa všetkého začali poskytovať služby všeobecného hospodárskeho záujmu, t. j. činnosti letiska v období rokov 2004 - 2006. Taliansko zároveň neposkytlo Komisii žiadny iný dokument, v ktorom by sa vymedzoval rozsah predpokladaných záväzkov príjemcu vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme, ktorý by pochádzal z obdobia pred rokom 2004.
(75)
Komisia sa preto domnieva, že v prejednávanej veci nebola údajná služba všeobecného hospodárskeho záujmu príjemcovi riadne zverená.
(76)
Komisia nemôže prijať argument talianskych orgánov, že služba všeobecného hospodárskeho záujmu môže byť zákonne kompenzovaná aj v prípade, že služba nebola vymedzená ex ante ako služba všeobecného hospodárskeho záujmu a zverená príjemcovi na tomto základe. Ak by tomu tak bolo, členské štáty by mali možnosť podľa vlastného uváženia ex post prehodnotiť nevyhnutnosť uloženia záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme. Ak by podniku vznikli prevádzkové straty, členské štáty by mohli tento podnik poveriť záväzkami vyplývajúcimi zo služieb vo verejnom záujme a poskytnúť mu náhradu ako prostriedok na podporu podniku, a to bez ohľadu na ex ante posúdenie skutočnej potreby poskytovania služieb vo všeobecnom záujme. Tento prístup nemožno zosúladiť s požiadavkou, že služby všeobecného hospodárskeho záujmu musia byť zverené príslušnému podniku prostredníctvom jedného alebo viacerých úradných aktov, v ktorých sa okrem iného stanoví povaha a trvanie záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme, parametre na výpočet, kontrolu a prehodnocovanie náhrady a potrebné opatrenia na predchádzanie vzniku nadmernej náhrady a na vrátenie takejto nadmernej náhrady. Tvrdenie talianskych orgánov, že letiskové služby sú nevyhnutné pre hospodársky rozvoj regiónu, nestačí na preukázanie skutočnosti, že príjemca bol riadne poverený službou všeobecného hospodárskeho záujmu, pretože záväzky vyplývajúce zo služieb vo verejnom záujme a pravidlá týkajúce sa náhrady neboli transparentne vopred vymedzené.
(77)
Okrem toho postupovať podľa talianskych orgánov a uvažovať, že členské štáty môžu zveriť služby všeobecného hospodárskeho záujmu ex post, by znamenalo zvýhodniť členské štáty, ktoré konali v rozpore s oznámením a povinnosťou zdržať sa konania. Tieto členské štáty by mohli tvrdiť, že pomoc poskytnutá podniku nezákonne bola v skutočnosti nevyhnutná na pokrytie nákladov na služby vo verejnom záujme, ktoré poskytol príjemca bez toho, aby však boli vopred vymedzené alebo zverené podniku. Členské štáty, ktoré si chcú splniť svoju oznamovaciu povinnosť, by však museli jasne zveriť a vymedziť službou všeobecného hospodárskeho záujmu ex ante, aby dodržali pravidlá týkajúce sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu a judikatúry vo veci Altmark.
(78)
To by podnietilo členské štáty, aby neoznámili novú štátnu pomoc, čo by bolo v rozpore so zaužívanou zásadou, že členské štáty, ktoré neoznámia štátnu pomoc, nemôžu byť zvýhodnené v porovnaní s členskými štátmi, ktoré štátnu pomoc oznámia (22).
(79)
Komisia dospela k záveru, že prvé kritérium rozsudku vo veci Altmark nebolo splnené; Komisia sa tiež domnieva, že nie sú splnené ani ďalšie kritéria rozsudku vo veci Altmark, a to z dôvodov, ktoré sú uvedené ďalej.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku vo veci Altmark
(80)
Parametre na výpočet náhrady neboli stanovené vopred. V aktoch, ktorými sa podľa talianskych orgánov služby zverujú, sa neuvádzajú podrobne služby, ktoré má príjemca poskytovať a nestanovuje sa v nich žiadny mechanizmus priznania náhrady za plnenie úloh vo verejnom záujme, ktoré mu údajne boli zverené.
7.1.2.3. Tretie kritérium rozsudku vo veci Altmark
(81)
Podľa tretieho kritéria rozsudku vo veci Altmark nesmie byť prijatá náhrada za plnenie záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme vyššia, než je nevyhnutné na pokrytie všetkých alebo časti vzniknutých nákladov, s prihliadnutím na príslušné príjmy a primeraný zisk z plnenia týchto záväzkov.
(82)
Komisia nemôže prijať argument Talianska, že keďže financovanie bolo obmedzené na náhradu prevádzkových strát, letisku boli poskytnuté iba verejné prostriedky nevyhnutné na plnenie záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme. Základný princíp posudzovania primeranosti náhrady spočíva v tom, že kompenzovať možno len čisté náklady, ktoré verejnému subjektu vzniknú pri plnení záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme. V prípade, že záväzky príjemcu nie sú jasne vymedzené, Komisia nemôže jednoznačne určiť, aké náklady by sa mali pri výpočte náhrady zohľadniť.
(83)
Aj v prípade, že celkovú prevádzku letiska možno považovať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu, niektoré činnosti, ktoré nie sú priamo spojené so základnými činnosťami, vrátane výstavby, financovania, využívania a prenájmu pozemkov a budov pre kancelárie, skladovanie, hotely a priemyselné podniky na letisku, a obchody, reštaurácie a parkoviská, nepatria do oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, a preto nemôžu byť dotované podľa pravidiel týkajúcich sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu. Talianske orgány neposkytli žiadne dôkazy o tom, že nedošlo k dotovaniu činností, ktoré nie sú priamo spojené s hlavnými činnosťami letiska, ako sa vyžaduje v ods. 34 a ods. 53 bode iv) usmernení v oblasti letectva z roku 2005.
7.1.2.4. Štvrté kritérium rozsudku vo veci Altmark
(84)
V štvrtom kritériu rozsudku vo veci Altmark sa stanovuje, že na to, aby náhrada nepredstavovala štátnu pomoc, musí byť obmedzená na nevyhnutné minimum. Toto kritérium sa považuje za splnené, ak bol príjemca náhrady vybraný na základe výberového konania, alebo pokiaľ to nie je možné, ak sa pri výpočte náhrady zohľadnili náklady efektívneho podniku.
(85)
V tomto prípade príjemca nebol vybraný na základe verejného výberového konania. Taliansko takisto neposkytlo Komisii žiadny dôkaz preukazujúci, že výška náhrady bola stanovená na základe analýzy nákladov, ktoré by bežný dobre riadený podnik primerane vybavený prostriedkami potrebnými na splnenie požiadaviek služby vo verejnom záujme vynaložil na realizáciu týchto záväzkov s prihliadnutím na príslušné príjmy a primeraný zisk z plnenia týchto záväzkov. Komisia sa preto domnieva, že nie je možné vyvodiť záver, že posudzované verejné financovanie sa stanovilo na základe nákladov efektívneho podniku.
(86)
V dôsledku toho nemôže Komisia konštatovať, že príjemca poskytol služby s najnižšími nákladmi pre spoločenstvo.
(87)
Pre úplnosť Komisia poznamenáva, že v priebehu vyšetrovania príjemca argumentoval, že tieto opatrenia sú v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve. Hoci prevádzkovateľ letiska vykázal straty, bolo možné odôvodnene predpokladať, že táto činnosť bude zisková.
(88)
V rozpore s tvrdením príjemcu Komisia poukazuje na skutočnosť, že, po prvé, Taliansko v priebehu vyšetrovania neuviedlo, že štát investoval do prevádzkovateľa letiska v očakávaní, že bude ziskový, a v skutočnosti tvrdil, že zásadu súkromného investora v trhovom hospodárstve nie je možné v prejednávanej veci uplatniť (pozri odsek 49).
(89)
Po druhé, na účely posúdenia na základe zásady súkromného investora v trhovom hospodárstve je potrebné určiť, či by sa súkromný investor za podobných okolností správal podobným spôsobom. Súdny dvor rozhodol, že hoci správanie súkromného investora, s ktorým je potrebné porovnať správanie verejného investora sledujúceho ciele hospodárskej politiky, nemusí byť správaním bežného investora, ktorý vkladá kapitál s cieľom dosiahnuť zisk v pomerne krátkodobom horizonte, musí byť prinajmenšom správaním súkromnej holdingovej spoločnosti alebo súkromného zoskupenia podnikov sledujúceho ciele štrukturálnej politiky - či už všeobecné alebo sektorové - a musí sa riadiť perspektívou ziskovosti v dlhšom časovom horizonte (23). V prípadoch, keď sa má preskúmať, či sa štát správal alebo nesprával ako obozretný investor pôsobiaci v trhovom hospodárstve, treba zohľadniť kontext obdobia, v ktorom boli opatrenia finančnej pomoci prijaté, aby bolo možné posúdiť hospodársku racionálnosť správania štátu a vyhnúť sa hodnoteniu vychádzajúcemu z neskoršej situácie (24). Podľa ustálenej judikatúry, ak sa v priebehu správneho konania členský štát opiera o zásadu súkromného investora v trhovom hospodárstve, musí v prípade pochybností jednoznačne a na základe objektívnych a overiteľných skutočností dokázať, že vykonané opatrenie vydal v postavení podielnika. Z týchto dôkazov musí jednoznačne vyplývať, že pred poskytnutím hospodárskej výhody alebo súčasne s jej poskytnutím dotknutý členský štát prijal rozhodnutie vykonať investíciu do verejného podniku, a to prostredníctvom skutočne realizovaného opatrenia (25).
(90)
Komisia nemôže prijať tvrdenie príjemcu, že posudzované opatrenia sa riadili perspektívou ziskovosti spoločnosti, ako sa uvádza v obchodnom pláne zameranom na obnovenie jej životaschopnosti, ktorý bol vypracovaný v roku 2008, po tom, ako sa o predmetných opatreniach rozhodlo. Komisia sa domnieva, že súkromný investor by vložil nový kapitál do spoločnosti, ktorej kapitál klesol pod zákonom stanovený limit, ako tomu bolo v prípade spoločnosti SO.G.A.S., iba vtedy, ak by v čase kapitálovej injekcie investor očakával, že spoločnosť v primeranom čase obnoví svoju životaschopnosť. Keďže talianske orgány ani spoločnosť SO.G.A.S. neposkytli žiadne konkrétne dôkazy z obdobia, keď boli opatrenia prijaté, ktoré by preukazovali, že verejné orgány chceli investovať a mohli reálne očakávať ekonomickú návratnosť svojich investícií, ktorá by bola pre súkromného investora prijateľná, a keďže Taliansko výslovne potvrdilo, že zásada súkromného investora v trhovom hospodárstve sa v danom prípade neuplatňuje, Komisia dospela k záveru, že tieto opatrenia nie sú v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve.
7.1.2.5. Záver
(91)
Komisia konštatuje, že ani jedno zo štyroch kritérií stanovených v rozsudku Súdneho dvora vo veci Altmark nie je splnené a že dané opatrenia nie sú v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve. V dôsledku toho Komisia dospela k záveru, že sporné opatrenia, t. j. kapitálové injekcie na krytie strát spoločnosti SO.G.A.S. v rokoch 2004, 2005 a 2006 poskytujú spoločnosti SO.G.A.S. hospodársku výhodu.
7.1.3. Narušenie hospodárskej súťaže a vplyv na obchod medzi členskými štátmi
(92)
Pokiaľ ide o narušenie hospodárskej súťaže, Taliansko pripomína, že v súlade s usmerneniami v oblasti letectva z roku 2005 „je málo pravdepodobné, že by financovanie poskytnuté malým regionálnym letiskám (kategória D) narušilo hospodársku súťaž alebo ovplyvňovalo obchodnú výmenu v protiklade so spoločným záujmom“. Toto ustanovenie sa však týkalo posúdenia zlučiteľnosti štátnej pomoci podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ a nevyplýva z neho, že verejné financovanie malých letísk nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1
(93)
Okrem toho v odseku 40 usmernení v oblasti letectva z roku 2005 sa tiež uvádza, že „okrem týchto všeobecných usmernení však nie je možné stanoviť vhodný postup skúmania rozličných možných situácií, najmä pokiaľ ide o letiská kategórií C a D. Každé opatrenie, ktoré môže predstavovať štátnu pomoc letisku, sa musí oznámiť, najmä z dôvodu preskúmania jeho dôsledkov na hospodársku súťaž a na obchodnú výmenu medzi členskými štátmi a v prípade potreby aj jeho zlučiteľnosti“.
(94)
Letisko Stretto sa nachádza v južnej časti talianskeho polostrova a je jedným z troch letísk v regióne Kalábria. Počet cestujúcich prepravených na letisku stále zostáva pod úrovňou jedného milióna (26). V čase, keď boli vykonávané posudzované opatrenia, preto letisko patrilo na účely usmernení v oblasti letectva z roku 2005 do kategórie D, „malé regionálne letiská“. Počet cestujúcich prepravených na letisku sa však v období rokov 2004 - 2012 zdvojnásobil.
(95)
Trh riadenia a prevádzky letísk vrátane malých regionálnych letísk je trh otvorený hospodárskej súťaži, na ktorom v rámci celej Únie pôsobí niekoľko súkromných a verejných podnikov. Svedčí o tom aj skutočnosť, že Taliansko sa rozhodlo čiastočne sprivatizovať letisko Stretto a na tento účel v roku 2007 zverejnilo výzvu na predkladanie ponúk, ktorá bola otvorená pre podniky zo všetkých členských štátov EÚ (pozri odsek 32). Verejné financovanie prevádzkovateľa letiska tak môže narušiť hospodársku súťaž na trhu prevádzky a riadenia letiskovej infraštruktúry. Okrem toho si letiská môžu konkurovať navzájom s cieľom prilákať cestujúcich, hoci sú ich spádové oblasti rôzne. Do istej miery a v prípade niektorých cestujúcich sú niektoré odlišné destinácie vzájomne zameniteľné. Verejné financovanie letísk preto môže narušiť hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod na trhu leteckej dopravy v rámci celej Únie.
(96)
V danom čase sa premávka letiska Stretto obmedzovala najmä na vnútroštátne miesta určenia a na dve medzinárodné trasy - Paríž a Malta - a vzhľadom na získané finančné prostriedky mohlo letisko zostať na trhu a významne rozšíriť svoju činnosť; Komisia preto zastáva názor, že predmetnými opatreniami sa mohla narušiť hospodárska súťaž a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
7.1.4. Záver o existencii pomoci
(97)
Komisia dospela k záveru, že kapitálové injekcie, ktoré spoločnosti SO.G.A.S. poskytli jej verejní podielnici s cieľom pokryť straty, ktoré vznikli v rokoch 2004, 2005 a 2006, predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
7.2. Zákonnosť pomoci
(98)
Opatrenia, ktoré sú predmetom vyšetrovania, sa realizovali pred formálnym schválením Komisiou; Taliansko teda nesplnilo povinnosť zdržať sa konania podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ.
7.3. Zlučiteľnosť pomoci
7.3.1. Zlučiteľnosť podľa pravidiel o službách všeobecného hospodárskeho záujmu
(99)
Spoločnosť SO.G.A.S. tvrdí, že pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
(100)
V článku 106 ods. 2 sa stanovuje, že „podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú povahu fiškálneho monopolu, podliehajú pravidlám zmlúv, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť určité úlohy, ktoré im boli zverené. Rozvoj obchodu nesmie byť ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie.“
(101)
V tomto článku sa stanovuje výnimka zo zákazu štátnej pomoci uvedeného v článku 107 ZFEÚ v takom rozsahu, v akom je pomoc nevyhnutná a primeraná na zabezpečenie výkonu služby všeobecného hospodárskeho záujmu za prijateľných hospodárskych podmienok. Podľa článku 106 ods. 3 je zodpovednosťou Komisie, aby zabezpečila uplatňovanie tohto článku okrem iného tým, že stanoví podmienky, za akých sú podľa nej splnené kritériá nevyhnutnosti a primeranosti.
(102)
Pred 31. januárom 2012 bola politika Komisie v oblasti uplatňovania výnimky článku 106 ods. 2 ZFEÚ stanovená v rámci Spoločenstva pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme (ďalej len „rámec pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí 2005/842/ES.
(103)
Dňa 31. januára 2012 nadobudol účinnosť nový balík služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, ktorý zahŕňal rámec Európskej únie pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme (2011) (ďalej len „rámec pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutie Komisie 2012/21/EÚ (29).
7.3.1.1. Zlučiteľnosť podľa rozhodnutia 2005/842/ES
(104)
Opatrenia boli prijaté v júni 2004, júni 2005 a decembri 2007. Príjemca tvrdí, že opatrenia boli oslobodené od notifikačnej povinnosti podľa rozhodnutia 2005/842/ES.
(105)
V rozhodnutí 2005/842/ES sa stanovovalo, že štátna pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme udelenej podnikom v súvislosti so službami všeobecného hospodárskeho záujmu je zlučiteľná, ak je v súlade s podmienkami stanovenými v tomto rozhodnutí. Konkrétne sa v rozhodnutí za zlučiteľnú prehlásila štátna pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme udelená letiskám, i) ktorých ročný objem prepravy nepresahuje milión cestujúcich alebo ii) ktorých ročný obrat pred zdanením je nižší ako 100 miliónov EUR v priebehu dvoch finančných rokov predchádzajúcich roku, v ktorom bola služba všeobecného hospodárskeho záujmu pridelená, v prípade, že letisko dostane ročnú náhradu za príslušnú službu v hodnote nižšej ako 30 miliónov EUR (30).
(106)
Rozhodnutie 2005/842/ES sa vzťahuje len na pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme v súvislosti so skutočnými službami všeobecného hospodárskeho záujmu. Na účely uplatnenia výnimky musela byť náhrada za služby vo verejnom záujme na prevádzkovanie v súvislosti so službami všeobecného hospodárskeho záujmu zároveň v súlade s podrobnými podmienkami ustanovenými v článkoch 4, 5 a 6 daného rozhodnutia (31).
(107)
Podľa článku 4 rozhodnutia 2005/842/ES musia byť služby všeobecného hospodárskeho záujmu zverené príslušnému podniku prostredníctvom jedného alebo viacerých úradných aktov, v ktorých sa okrem iného špecifikuje charakter a trvanie záväzkov služby vo verejnom záujme, parametre na výpočet, kontrolu a posúdenie náhrady a opatrenia na vyvarovanie sa akejkoľvek nadmernej náhrade a jej vrátenie. V článku 5 rozhodnutia sa uvádza, že výška náhrady nesmie byť vyššia, ako je nevyhnutné na pokrytie nákladov vzniknutých pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme, so zohľadnením relevantných príjmov a primeraného zisku. Napokon podľa článku 6 rozhodnutia musia členské štáty vykonávať pravidelné kontroly a zabezpečiť, aby podnikom neboli udeľované vyššie náhrady, ako je stanovené v článku 5.
(108)
Z dôvodov uvedených v oddiele 7.1.2.1 Komisia konštatuje, že príjemca ani talianske orgány nepreukázali, že spoločnosť SO.G.A.S. bola poverená jasne vymedzenými záväzkami vyplývajúcimi zo služieb vo verejnom záujme. Takisto nepreukázali, že v aktoch, ktorými bola táto služba údajne zverená a o ktoré sa opierali, by boli stanovené parametre na výpočet, kontrolu a posúdenie náhrady a opatrenia na vyvarovanie sa akejkoľvek nadmernej náhrade a jej vrátenie. Požiadavky článkov 4, 5 a 6 rozhodnutia 2005/842/ES týkajúce sa obsahu poverovacích aktov teda nie sú splnené.
(109)
Komisia preto zastáva názor, že poskytnuté krytie strát prevádzkovateľa letiska Stretto nie je zlučiteľné s vnútorným trhom ani oslobodené od notifikačnej povinnosti podľa rozhodnutia 2005/842/ES.
(110)
Rovnako dospela k záveru, že keďže záväzky vyplývajúce spoločnosti SO.G.A.S. zo služieb vo verejnom záujme neboli jasne vymedzené, nemožno opatrenie považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom a oslobodené od oznamovacej povinnosti ani na základe článku 10 písm. b) rozhodnutia 2012/21/EÚ. Komisia preto zvažovala, či opatrenie nemožno považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom na základe odseku 69 rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011, podľa ktorého „Komisia bude uplatňovať zásady stanovené v tomto oznámení na neoprávnenú pomoc, o ktorej prijme rozhodnutie po 31. januári 2012, a to aj vtedy, ak bola pomoc poskytnutá pred týmto dňom“.
7.3.1.2. Zlučiteľnosť podľa rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011
(111)
V odseku 16 rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011 sa stanovujú požiadavky, ktoré musia byť splnené, aby mohli byť služby všeobecného hospodárskeho záujmu považované za právoplatne zverené. V odseku 16 písm. a) sa uvádza, že akt, ktorým sa služba zveruje, musí zahŕňať obsah a trvanie záväzkov služby vo verejnom záujme. Z rovnakých dôvodov uvedených už v oddiele 7.1.2.1 preto nemožno predmetné opatrenia pomoci považovať za zlučiteľné podľa rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011. Predovšetkým celková prevádzka letiska nebola príjemcovi jasne zverená ako služba všeobecného hospodárskeho záujmu Komisii nebol predložený žiadny právny dokument, v ktorom by sa jasne vopred vymedzovala služba všeobecného hospodárskeho záujmu zverená príjemcovi alebo nárok príjemcu na náhradu škody. Komisii nebolo predložené nič, čo by preukazovalo splnenie ustanovení odsekov 17 a 18 rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011.
(112)
Komisia preto zastáva názor, že opatrenie pomoci, ktoré je predmetom vyšetrovania, nemožno vyhlásiť za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
(113)
Pre úplnosť Komisia poukazuje na skutočnosť, že podľa odseku 9 rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011 sa náhrady za služby všeobecného hospodárskeho záujmu poskytnuté podnikom v ťažkostiach musia posudzovať podľa usmernení o štátnej pomoci na záchranu a reštrukturalizáciu firiem v ťažkostiach (ďalej len „usmernenia na záchranu a reštrukturalizáciu“).
(114)
V počiatočných fázach prípadu Taliansko tvrdilo, že spoločnosť SO.G.A.S. bola firmou v ťažkostiach v zmysle usmernení na záchranu a reštrukturalizáciu. Taliansko však zároveň tvrdilo, že posudzované opatrenia neboli súčasťou plánu reštrukturalizácie a že žiadny takýto plán neexistoval. Vo svojom rozhodnutí o začatí konania preto Komisia dospela k záveru, že opatrenia nemožno považovať za zlučiteľné s usmerneniami na záchranu a reštrukturalizáciu.
(115)
V priebehu formálneho vyšetrovania už Taliansko netvrdilo, že prevádzkovateľ letiska bol v čase prijatia opatrení pomoci v ťažkostiach a že táto pomoc by sa preto mohla považovať za zlučiteľnú na základe usmernení na záchranu a reštrukturalizáciu.
(116)
Neexistuje teda žiadny dôkaz, ktorý by Komisii umožnil posúdiť zlučiteľnosť opatrení na základe usmernení na záchranu a reštrukturalizáciu, a Komisia ich preto nemôže vyhlásiť za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa usmernení na záchranu a reštrukturalizáciu.
7.3.2. Zlučiteľnosť podľa nových usmernení v oblasti letectva
(117)
Komisia prijala 31. marca 2014 oznámenie, ktorým sa stanovujú usmernenia o štátnej pomoci pre letiská a letecké spoločnosti (ďalej len „nové usmernenia v oblasti letectva“) (32). Nové usmernenia v oblasti letectva sa vzťahujú na prevádzkovú pomoc poskytnutú letiskám pred 31. marcom 2014.
(118)
Prevádzková pomoc poskytnutá pred nadobudnutím účinnosti nových usmernení v oblasti letectva môže byť vyhlásená za zlučiteľnú do plnej výšky nepokrytých prevádzkových nákladov za predpokladu, že sú splnené nasledujúce podmienky:
-
príspevok k jasne vymedzenému cieľu spoločného záujmu: táto podmienka je splnená okrem iného vtedy, ak pomoc zvyšuje mobilitu občanov EÚ a prepojenosť regiónov alebo napomáha regionálnemu rozvoju (33);
-
potreba zásahu štátu: pomoc by sa mala zameriavať na situácie, v ktorých môže priniesť podstatné zlepšenie, ktoré trh nie je schopný poskytnúť sám (34);
-
existencia stimulačného účinku: táto podmienka je splnená, ak je pravdepodobné, že v prípade neposkytnutia prevádzkovej pomoci a vzhľadom na možnú prítomnosť investičnej pomoci a úrovne dopravy by sa úroveň ekonomickej činnosti daného letiska podstatne znížila (35);
-
primeranosť výšky pomoci (pomoc obmedzená na nevyhnutné minimum): v záujme primeranosti sa prevádzková pomoc letiskám musí obmedziť na minimum, ktoré je nevyhnutné na uskutočnenie podporovanej činnosti (36);
-
bránenie neprípustným negatívnym účinkom na hospodársku súťaž a obchod (37).
(119)
Podľa talianskych orgánov čelí región Kalábria krízovej situácii spôsobenej jeho geografickou odľahlosťou a nedostatočne rozvinutou mobilitou nákladnej dopravy, a to predovšetkým v dôsledku absencie zodpovedajúcej infraštruktúry. Taliansko uviedlo, že opatrenia, ktoré sú predmetom vyšetrovania, sú súčasťou širšieho projektu zlepšovania dopravnej siete v Kalábrii. Tieto opatrenia by umožnili spoločnosti SO.G.A.S. zlepšiť infraštruktúru a služby ponúkané letiskom z hľadiska novej regionálnej stratégie zameranej na zlepšenie dopravnej siete a zabezpečenie lepšieho prístupu do regiónu.
(120)
Komisia sa preto domnieva, že prevádzková pomoc poskytnutá spoločnosti SO.G.A.S. prispela k dosiahnutiu cieľa spoločného záujmu zlepšením dostupnosti, prepojenosti a regionálneho rozvoja, a to prostredníctvom rozvoja bezpečnej a spoľahlivej infraštruktúry leteckej dopravy.
(121)
Podľa nových usmernení v oblasti letectva môžu mať menšie letiská ťažkosti so zaručením financovania svojej prevádzky bez verejného financovania. V odseku 118 nových usmernení v oblasti letectva sa uvádza, že letiská s ročným objemom nižším ako 700 000 cestujúcich nemusia byť schopné pokryť veľkú časť svojich prevádzkových nákladov. Počet cestujúcich prepravených na letisku Stretto stále zostáva pod úrovňou 700 000 cestujúcich. Komisia sa preto domnieva, že pomoc bola nevyhnutná, pretože umožnila zlepšiť prepojenosť regiónu Kalábria, ktorú by samotný trh nebol schopný zabezpečiť.
(122)
Bez pomoci by príjemca musel svoje činnosti podstatne obmedziť, ak nie úplne ukončiť. Pomoc zároveň nepresiahla sumu potrebnú na pokrytie prevádzkových strát, a neprekročila teda minimum nevyhnutné na uskutočnenie podporovanej činnosti.
(123)
V tej istej spádovej oblasti sa nenachádza žiadne iné letisko (38): ako už bolo uvedené, najbližšie letisko je vzdialené viac ako 130 km. Taliansko navyše potvrdilo, že infraštruktúra letiska je k dispozícii všetkým leteckým dopravcom za nediskriminačných podmienok. Z informácií, ktoré má Komisia k dispozícii, ani z pripomienok, ktoré zainteresované strany predložili v priebehu vyšetrovania, nevyplýva, že v súvislosti s prístupom k infraštruktúre by existovala diskriminácia.
(124)
Komisia dospela k záveru, že podmienky zlučiteľnosti stanovené v nových usmerneniach v oblasti letectva sú splnené.
7.3.3. Záver o zlučiteľnosti pomoci
(125)
Komisia dospela k záveru, že oznámené opatrenie pomoci je zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ.
(126)
Tento záver bol vyvodený v súlade s pravidlami o štátnej pomoci a bez toho, aby bolo dotknuté uplatňovanie iných ustanovení práva EÚ, vrátane právnych predpisov EÚ v oblasti životného prostredia.
8. ZÁVERY
(127)
Komisia sa domnieva, že Taliansko vykonávalo príslušnú pomoc neoprávnene v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ. Na základe už uvedeného posúdenia sa však Komisia rozhodla, že voči pomoci nevznesie námietku, a to z dôvodu, že pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ a s novými usmerneniami v oblasti letectva,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Štátna pomoc, ktorú Taliansko poskytlo prevádzkovateľovi letiska Stretto SO.G.A.S. SpA, vo výške 6 392 847 EUR je zlučiteľná s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Talianskej republike.
V Bruseli 11. júna 2014