BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 20 december 1989 inzake door de Spaanse Regering en door de regeringen van enkele autonome gemeenschappen in Spanje aan MAGEFESA, fabrikant van huishoudelijke artikelen uit roestvrij staal en kleine elektrische huishoudelijke apparaten, toegekende steun ( Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek ) ( 91/1/EEG )
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE
GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, en met name op artikel 93, lid 2, eerste alinea,
Na overeenkomstig genoemd artikel belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt :
I
MAGEFESA is een Spaanse holdingmaatschappij die voornamelijk uit vier industriële ondernemingen bestaat; deze laatsten beschikken over fabrieken in drie verschillende Spaanse autonome Gemeenschappen, te weten :
- INDOSA : Derio ( Biscaye ), Baskenland
- GURSA : Guriezo, Cantabrië
- CUNOSA : Limbias, Cantabrië
- MIGSA : San Roque ( Cádiz ), Andaluzië .
MAGEFESA is erin geslaagd als fabrikant in Spanje een zeer ruime bekendheid te verkrijgen . In 1983 vertoonden haar marktaandelen in haar basisproduktenassortiment volgens ramingen van particuliere consultants de volgende cijfers : snelkookpannen 79,1 %, bak - en braadpannen 50,7 %, roestvrij stalen bestekken 24,2 %, elektrische koffiezetapparaten 36,6 % en elektrische grills 85,5 %. Over hetzelfde jaar bedroeg haar geconsolideerde omzet 12 144 miljoen pta met een exportpercentage van 26 %. De uitvoer naar andere Lid-Staten vertegenwoordigde 12 % van de totale afzet .
Na 1983 begon MAGEFESA in ernstige financiële moeilijkheden te komen . In dit verband volstaat het te vermelden dat haar omzet van 8 037 miljoen pta in 1984 tot 1 979 miljoen pta in 1986 daalde; met andere woorden haar totale afzet daalde in drie jaar met 88 %. Anderzijds bedroegen de gecumuleerde verliezen eind 1986 meer dan 15 000 miljoen pta en bedroeg de nettowaarde van het concern minus 11 000 miljoen pta . Deze situatie bracht MAGEFESA aan de rand van het faillissement . Volgens de destijds gegeven verklaringen werd deze spectaculaire teruggang veroorzaakt door grote fouten in het beheer . Blijkbaar werd dit proces van een terugval van een voorname plaats op de nationale markt nog verscherpt, toen MAGEFESA trachtte de gevolgen ervan te ondervangen door zich met zeer riskante operaties in het buitenland in te laten, die uiteindelijk niets opleverden . Ondanks deze problemen bleef het personeelsbestand van MAGEFESA vrijwel constant; begin 1986 had zij 3 200 personen in dienst die als volgt geografisch waren gespreid : 1 472 werknemers in Baskenland; 1 354 in Cantabrië; 123 in Andaluzië; de resterende 251 werknemers behoorden tot het verkoopnet .
Ten einde stilstand in haar fabrieken en een eventueel faillissement te voorkomen, legde MAGEFESA in 1985 haar bestuur in handen van GESTIBER, een particuliere Spaanse consultantsfirma . In februari 1986 diende deze firma een actieprogramma in waarover met de vakbeweging moest worden onderhandeld en dat ten slotte in mei 1986 werd aanvaard . Voor de toepassing ervan ging dit programma uit van de actieve deelname van de centrale overheid en van de regeringen van de autonome gemeenschappen waar de industrie-vestigingen van MAGEFESA lagen, door middel van een reeks steunmaatregelen van de Staat .
Als een eerste stap richtten de autonome regeringen drie tussenvennootschappen op : FICODESA ( Baskenland ); GEMACASA ( Cantabrië ) en MANUFACTURAS DAMMA ( Andaluzië ). Deze venootschappen hadden twee hoofddoelstellingen : enerzijds de overheid de middelen in handen te geven om het gebruik van de toe te kennen steun en de toepassing van de richtlijnen van GESTIBER te controleren; anderzijds de voortzetting het bedrijf van de ondernemingen van MAGEFESA te waarborgen, waardoor voornamelijk een beslag door crediteuren op hun geldmiddelen en inventarissen moest worden verhinderd . Daartoe brengen deze tussenvennootschappen op basis van gemeenschappelijke overeenkomsten de gehele produktie van MAGEFESA die eerder van de afzonderlijke ondernemingen werd overgenomen, in de handel; terzelfder tijd beheren zij de financiële middelen, de grondstoffen en de halffabrikaten welke de industriële ondernemingen nodig hebben en bevoorraden zij deze ondernemingen naar evenredigheid van de vooruitgang die bij het werk wordt geboekt of de gerechtvaardigde uitgaven welke zij doen .
II
Na een klacht, bij brief van 13 januari 1987 aan de Spaanse autoriteiten, verzocht de Commissie om nadere gegevens over de staatssteunmaatregelen waartoe ten behoeve van de ondernemingen van MAGEFESA was besloten . In dezelfde brief herinnerde de Commissie de Spaanse autoriteiten aan hun verplichting uit hoofde van artikel 93 van het Verdrag om haar steun in ontwerpstadium aan te melden, terwijl zij hun aandacht vestigde op het onzekere karakter en de onrechtmatigheid van steun die alvorens een formele beschikking over de rechtmatigheid ervan zou zijn genomen, zou worden toegekend .
Na een verzoek om verlenging van de termijn voor een antwoord werden bij brief van 15 mei 1987 de eerste inlichtingen verstrekt . Nadere gegevens volgden in een vergadering met de Spaanse vertegenwoordigers op 16 september 1987, waarbij dezen trachtten de gecompliceerde structuur van de interventies te verduidelijken; zij kondigden tevens aan dat de nog ontbrekende gegevens over de herstructurering van MAGEFESA zouden volgen . Ten slotte ontving de Commissie in december 1987 van GESTIBER een memorandum over de strategie voor MAGEFESA . Dit document werd door de onderneming aan de Commissie onofficieel rechtstreeks toegezonden . Ondanks verzoek van de Commissie weigerde de Spaanse Permanente Vertegenwoordiging het officieel over te leggen .
Volgens de verstrekte inlichtingen hadden de autoriteiten op centraal en autonoom vlak MAGEFESA een steunpakket toegekend dat voornamelijk bedoeld was haar faillissement te voorkomen en de nadelige sociale gevolgen van een aanpassing in haar personeelsbestand op te vangen .
De steun bestond uit : leningsgaranties tot 1 830 miljoen pta, een lening tegen andere dan de marktvoorwaarden ten bedrage van 2 085 miljoen pta; subsidies van in totaal 1 095 miljoen pta; interestsubsidies ter waarde van 9 miljoen pta; buitengewone subsidies aan afvloeiende werknemers, geraamd op 1 500 miljoen pta . Deze worden in bijzonderheden in deel IV behandeld .
Na een eerste analyse meende de Commissie dat de betrokken steun onder het verbod van artikel 92, lid 1, van het Verdrag viel en op het eerste gezicht niet voor toepassing van de uitzonderingen in de leden 2 en 3 van dat artikel in aanmerking kwam . Zij besloot derhalve met betrekking tot de steunmaatregel de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden .
Het besluit werd de Spaanse Regering medegedeeld bij brief van 28 november 1988 en deze werd aangemaand haar opmerkingen kenbaar te maken . De andere Lid-Staten werden in kennis gesteld bij brieven van 6 februari 1989 . Andere belanghebbenden werden op 15 februari 1989 ingelicht door de publikatie van een bekendmaking in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen .
III
De Spaanse Regering beantwoordde de brief van de Commissie bij telexbericht van 15 februari 1989 .
Aangaande de lening tegen andere dan de marktvoorwaarden verklaarde de Spaanse Regering dat zij haar oorsprong vond in een regeling tussen FOGASA - het nationale fonds voor de waarborging van de rechten van werknemers bij insolventie van hun ondernemingen - en MAGEFESA .
FOGASA had in de plaats van MAGEFESA binnen de plafonds die in haar regeling waren vastgesteld, lonen en schadeloosstellingen aan de afvloeiende werknemers uitbetaald, hangende hun betaling . Tot de betrokken lening was door het Fonds in overleg met MAGEFESA besloten ten einde de genoemde voorschotten te recupereren . De Spaanse Regering concludeerde dan ook dat deze lening niet moest worden beschouwd als steun aan MAGEFESA maar als steun aan de werknemers, omdat dezen de rechtstreekse begunstigden van de maatregel waren .
Aangaande de subsidies beweerde de Spaanse Regering dat deze evenals in het voorgaande geval op steun aan de werknemers en niet aan MAGEFESA neerkwamen . De regeringen van de autonome gemeenschappen hadden dit geld aan MAGEFESA betaald om haar in staat te stellen de rest te betalen van de verschuldigde lonen en schadeloosstellingen die niet door het nationale fonds waren voorgeschoten, omdat zij boven de plafonds in de regeling lagen . Deze staatssteunmaatregel zou derhalve moeten worden gezien als een maatregel voor aanvullende sociale bescherming van afvloeiende werknemers .
Ten aanzien van de steun door een van de betrokken autonome regeringen, met name die van Baskenland in de vorm van leningsgaranties en subsidies, beweerde de Spaanse Regering dat deze was toegekend uit hoofde van een steunregeling die in Spanje reeds bestond voordat het land tot de Gemeenschap toetrad, en ten tijde van de toetreding was aangemeld zonder dat de Commissie dienaangaande opmerkingen had gemaakt . De Spaanse Regering betoogde tevens dat de betrokken steunregeling regionaal van aard was en dat zij volgens haar onder de goedkeuring van de Commissie voor bedrijfssteun valt .
Ten slotte verklaarde de Spaanse Regering over de buitengewone subsidies aan werknemers die hun ontslag aanvaardden, dat deze maatregel, anders dan de eerste beoordeling van de Commissie, geen gevolgen had voor de onderhandelingen tussen MAGEFESA en haar werkgevers bij de voltooiing van de aanpassing van het personeelsbestand . Deze staatssteunmaatregel zou moeten worden gezien als een algemene maatregel in het kader van het sociale beleid van de Spaanse Regering ter verzachting van de nadelige gevolgen van werkloosheid voor werknemers die niet langer rechten hadden op werkloosheidsuitkeringen .
Na ontvangst van de opmerkingen van de Spaanse Regering bij brief van 27 februari 1989, vestigde de Commissie de aandacht van de Spaanse autoriteiten op het feit dat op een essentieel punt van voorbehoud in de brief waarin het inleiden van de procedure van artikel 93, lid 2, van het verdrag werd aangekondigd, geen antwoord was gegeven : het ontbreken van een aanmelding van een gezond herstructureringsplan voor de MAGEFESA-ondernemingen dat, naar behoren het aval van de overheid te hebben verkregen, als referentie voor een bespreking over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt zou kunnen dienen .
De Spaanse autoriteiten antwoordden bij telexbericht van 31 maart 1989 en deelden mede dat de betrokken overheden tot op dat tijdstip geen industriële herstructureringsplannen voor de MAGEFESA-ondernemingen hadden goedgekeurd .
In het kader van de raadpleging van andere belanghebbenden hebben de Regeringen van drie andere Lid-Staten en twee industriefederaties opmerkingen naar voren gebracht, die allen het standpunt van de Commissie steunden en op het gevaar van vervalsing van de mededinging als gevolg van de steunmaatregel wezen .
De Spaanse Regering werd van de genoemde opmerkingen in kennis gesteld bij brief van 6 september 1989, en aangemaand binnen een maand harerzijds commentaar te leveren . Zij antwoordde bij telexbericht van 20 oktober 1989 waarin zij haar vroegere opmerkingen aan de Commissie bevestigde en alle maatregelen gewettigd en verenigbaar met het EEG-Verdrag verklaarde .
IV
Bij haar onderzoek naar de overheidssteunmaatregelen ten behoeve van MAGEFESA is de Commissie nagegaan in welke omvang die maatregelen steunelementen bevatten in het licht van de artikelen 92, 93 en 94 van het Verdrag .
Volgens de inlichtingen waarover zij beschikt, besloten de Spaanse autoriteiten tot de volgende steunmaatregelen met betrekking tot MAGEFESA, alle, tenzij anders vermeld, in 1986 :
i ) Leninggaranties
De regeringen van de autonome gemeenschappen in Baskenland, Cantabrië en Andaluzië hebben MAGEFESA respectievelijk toegekend : 972, 512 en 96 miljoen pta aan garanties voor bankleningen .
Dergelijke maatregelen vormen zonder enige twijfel een steunmaatregel ten behoeve van MAGEFESA, omdat zij dit concern in staat hebben gesteld kredieten aan te gaan ten einde zijn bedrijf te kunnen voortzetten . Deze kredieten hadden naar alle waarschijnlijkheid zonder de staatsgaranties niet kunnen zijn verkregen, gezien de ernstige financiële moeilijkheden waarin het concern verkeerde .
Voor de bovengenoemde maatregelen had de regering van Cantabrië in 1985 garanties verschaft ten bedrage van 250 miljoen pta . Deze maatregel valt buiten het toepassingsgebied van artikel 92, lid 1, van het Verdrag omdat zij vóór de toetreding van Spanje tot de Gemeenschap gebeurde .
ii ) Een lening tegen andere dan de marktvoorwaarden
Wegens de insolventie van MAGEFESA, verbond FOGASA - een sociaal fonds dat van de centrale autoriteiten afhangt en voornamelijk uit parafiscale heffingen op de sociale zekerheidsbijdrage van de werkgevers wordt gefinancierd - zich, de afvloeiende werknemers, in de plaats van MAGEFESA, de verschuldigde lonen en afvloeiingsbetalingen uit te keren binnen de plafonds die in de regelingen waren vastgesteld . Het bedrag onder de verbintenis was 2 085 miljoen pta . Tegelijkertijd trof FOGASA op verzoek van MAGEFESA met laatstgenoemde een regeling voor de mogelijke terugbetaling van het geld dat zij in haar plaats had betaald, in stijgende jaarlijkse termijnen gedurende acht jaar tegen 10,5 % interest per jaar . Deze interestvoet is in strijd met de percentages die in 1986 golden . Volgens de statistieken van de Spaanse Centrale Bank bedroeg de interestvoet voor gegarandeerde kredieten die na meer dan drie jaar opeisbaar waren, in 1986 14,65 %. Anderzijds zijn de terugbetalingsvoorwaarden, waarbij 51 % van de hoofdsom die in de laatste twee jaar van uitstel moest worden terugbetaald, alsmede de interest die te zamen met de laatste termijnen moest worden terugbetaald opzettelijk zó vastgesteld dat het herstel van de ondernemingen werd bevorderd . Geen van de genoemde voorwaarden past in die welke normaal op kredietoperaties in marktomstandigheden worden toegepast, en nog minder wanneer men denkt aan de ernstige financiële moeilijkheden waarin MAGEFESA zich bevond .
De betrokken overheidsinterventie vormt derhalve een steunmaatregel doordat zij MAGEFESA een financieel voordeel heeft verstrekt dat voortvloeit uit de verlaagde interestvoet bij het uitstel en de kunstmatige voorwaarden die voor de terugbetaling van hoofdsom en interesten zijn toegepast .
( 1 ) Jurispr . 1973, blz . 813 .
iii ) Niet-terugvorderbare subsidies
De regeringen van de autonome gemeenschappen Baskenland, Cantabrië en Andaluzië verstrekten MAGEFESA niet-terugvorderbare subsidies ten bedrage van respectievelijk 794, 262 en 39 miljoen pta . ( De steun van de Andaluzische regering werd toegekend in 1987 .) Deze subsidies beoogden MAGEFESA in staat te stellen de afvloeiende werknemer de rest van de verschuldigde lonen en schadeloosstellingen uit te betalen die niet door FOGASA waren voorgeschoten omdat zij de algemene maxima overschreden .
Deze maatregelen van de autonome gemeenschappen leveren steunmaatregelen op ten behoeve van MAGEFESA omdat zij dit concern geld verschaften om een deel van zijn lopende schulden te voldoen zonder verplichting tot terugbetaling, hetgeen deze subsidies tot een rechtstreekse kwijtschelding van schuld maakte .
iv ) Interestsubsidies over leningen
De Baskische regering verstrekte extra steun in de vorm van subsidies waardoor de geldende interestvoet voor leningen die door MAGEFESA waren aangegaan, werd verlaagd . De subsidies werden betaald voor interesten boven de 11 % rentevoet per jaar . Op deze basis ontving MAGEFESA 9 miljoen pta .
Deze interventie levert een duidelijke bedrijfssteun aan MAGEFESA op, omdat deze onderneming een vergoeding in contanten ontvangt voor lopende uitgaven ten laste van de Staat .
v ) Buitengewone subsidies
De laatste overheidssteunmaatregel bestaat uit een buitengewoon besluit van het Spaanse Ministerie voor Arbeid waarbij de afvloeiende werknemers van MAGEFESA subsidies wordt toegekend ter waarde van de uitbreiding tot het maximum dat voor werkloosheidsuitkeringen toelaatbaar is . De geraamde kosten voor de Staat van deze maatregel bedragen 1 500 miljoen pta . De betrokken werknemers hadden reeds een deel van de wettelijke uitkeringen opgebruikt tijdens tijdelijke werkonderbrekingen . In Spanje is de periode gedurende welke men recht op werkloosheidsuitkeringen heeft, vastgesteld op een beperkte tijdspanne die geleidelijk wordt verkort, terwijl de begunstigde door de Staat wordt betaald gedurende tijdelijke werkonderbrekingen . Volgens de inlichtingen waarover de Commissie beschikt, werd deze overheidsmaatregel toegepast met het doel de werknemers die afvloeiden, een betere werkloosheidsdekking te waarborgen, gezien de ongunstige vooruitzichten van tewerkstelling in gebieden waar de ondernemingen waren gevestigd . Bovendien werd het buitengewoon besluit genomen toen de betrokken werknemers hun arbeidsrelaties met MAGEFESA hadden verbroken . Deze maatregel kan derhalve niet worden geacht de onderneming te hebben begunstigd en levert derhalve geen steunmaatregel ten behoeve van MAGEFESA op, maar buitengewone bijstand die voor de sociale bescherming van de werknemers essentieel positieve gevolgen heeft .
Na een overzicht te hebben gegeven van de overheidssteunmaatregelen betreffende MAGEFESA is het op dit punt van belang om kanttekeningen te plaatsen bij commentaren van de Spaanse Regering .
In haar onderhavige beschikking maakt de Commissie op generlei wijze bezwaar tegen de maatregelen van FOGASA en de autonome regeringen ten behoeve van de werknemers van MAGEFESA om hun rechten veilig te stellen door in de plaats van de ondernemingen lonen en schadeloosstellingen uit te betalen die anders verloren zouden gaan . Deze zijde van de maatregel, de bescherming van de rechten van de werknemers en de garantie voor de betaling van hun vorderingen, moet gerechtvaardigd en nodig worden geacht, gezien de eisen van een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling in de Gemeenschap . De Commissie onderzoekt in haar onderhavige beschikking de andere zijde van de maatregel, te weten de besluiten van het Sociale Fonds en de autonome regeringen betreffende MAGEFESA na hun maatregelen ten gunste van de arbeiders . Hier treden de steunelementen ten behoeve van de onderneming aan den dag .
V
Zoals eerder is uiteengezet hebben de maatregelen ten gunste van MAGEFESA de financiële positie van deze onderneming rechtstreeks en onrechtstreeks versterkt door haar te bevrijden van kosten welke zij zelf had moeten dragen en door gunstige omstandigheden te scheppen voor het verkrijgen van krediet . Deze overheidsinterventies kunnen ook de handel tussen Lid-Staten veranderen; indien financiële bijstand van de Staat de positie van bepaalde ondernemingen versterkt ten opzichte van die van anderen die met hen in de Gemeenschap concurreren, dan moet deze bijstand worden geacht die andere ondernemingen ongunstig te beïnvloeden .
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat door MAGEFESA in de handel gebrachte produkten tussen de Lid-Staten worden verhandeld en dat er tussen de producenten concurrentie heerst . In 1987 bedroeg de uitvoer binnen de Gemeenschap van roestvrij stalen bestekken, keukenappartuur uit ijzer en staal, elektrische grills en elektrische koffie - of theezetapparaten ( NIMEXE-codes : 82.14-10, 73.38-21, 85.12-55, 85.12-71 ) respectievelijk 52,1, 36,3, 19,4 en 81,4 miljoen ecu, waarvan 1,8, 0,3, 1,3 en 0,2 miljoen ecu afkomstig uit Spanje . Anderzijds bedroeg de invoer in Spanje van dezelfde goederen uit andere Lid-Staten respectievelijk 5,6, 2,9, 0,7 en 2,9 miljoen ecu .
Bovendien was MAGEFESA op de communautaire markten in het verleden actief als een van de grootste Spaanse fabrikanten in de sector . Ook is MAGEFESA volgens de ramingen in haar actieprogramma van plan een exportaandeel van 25 tot 30 % te verwerven, waarvan haar verkopen naar andere Lid-Staten 50 % zullen vertegenwoordigen .
Gezien de bovenstaande overwegingen moet worden vastgesteld dat de steun aan MAGEFESA het handelsverkeer tussen Lid-Staten ongunstig beïnvloedt en de mededinging vervalst in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag .
VI
Betreffende de rechtspositie in het mededingingsrecht van steun aan MAGEFESA moet worden opgemerkt dat deze, behalve die van de zijde van de Baskische regering, niet krachtens bestaande regelingen werd toegekend, maar op basis van besluiten ad hoc van de betrokken autoriteiten welke in ontwerpstadium bij de Commissie hadden moeten zijn aangemeld . In het licht van het Gemeenschapsrecht is de steun derhalve onrechtmatig .
Met betrekking tot de rechtmatigheid van de steun van de Baskische regering krachtens een bestaande steunregeling waartegen geen bezwaar was gemaakt, is de Commissie aan de hand van verstrekte gegevens nagegaan of in dit specifieke geval aan de vereisten voor steun krachtens de genoemde regeling is voldaan . Een van die vereisten was de aanwezigheid van een herstructureringsplan voor de beide betrokken sectoren en de begunstigden, naar behoren voorzien van het aval van de autoriteiten die voor de uitvoering van de steunregeling bevoegd waren . In dit verband heeft de Spaanse Regering bevestigd dat de betrokken autoriteiten geen herstructureringsplan voor de ondernemingen van MAGEFESA hebben goedgekeurd en dat dit feit een verkeerde toepassing van de steunregeling inhoudt .
Om deze reden moet de Commissie derhalve de Baskische maatregel onrechtmatig achten .
Het onrechtmatige karakter van alle steun waarom het hier gaat, vloeit voort uit de niet-naleving van de procedureregels in artikel 93, lid 3, van het Verdrag . In gevallen van steun de onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt kan de Commissie - onder gebruikmaking van een mogelijkheid welke haar door het Hof van Justitie in zijn arrest van 12 juli 1973 in zaak 70/72, Commissie tegen Bondsrepubliek Duitsland ( 1 ), bevestigd bij arrest van 24 februari 1987 in zaak 310/85, Deufil GmbH & Co . KG tegen Commissie ( 1 ), is gegeven - de Lid-Staten gelasten onrechtmatig uitgekeerde steun bij de ontvangers terug te vorderen . In dit verband moet eraan worden herinnerd dat - gezien het dwingende karakter van de procedureregels in artikel 93, lid 3, van het Verdrag die ook van openbare orde zijn, en waarvan de rechtstreekse werking door het Hof van Justitie in zijn beschikking van 19 juni 1973 in zaak 77/72, Capolongo tegen Azienda Agricola Maya ( 2 ), is erkend - de onrechtmatigheid van de onderhavige steunmaatregel niet a posteriori kan worden weggenomen .
VII
In artikel 92, lid 1, van het Verdrag is bepaald dat steun die voldoet aan de criteria in dat artikel in beginsel onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt . De uitzonderingen in artikel 92, lid 2, zijn in deze zaak niet van toepassing, gezien de aard van de steun die niet op het verwezenlijken van dergelijke doelstellingen is gericht .
In artikel 92, lid 3, van het Verdrag is een lijst opgenomen van steun die verenigbaar kan zijn met de gemeenschappelijke markt . Verenigbaarheid met het Verdrag moet worden vastgesteld in samenhang met de Gemeenschap in haar geheel en niet in samenhang met een enkele Lid-Staat . Ten einde een goede werking van de gemeenschappelijke markt te waarborgen moeten de uitzonderingen in artikel 92, lid 3, mede gezien het beginsel dat is verankerd in artikel 3, onder f ), bij de beoordeling van een steunregeling of een individuele steunmaatregel strikt worden uitgelegd . Er kan met name alleen een beroep op worden gedaan wanneer de Commissie ervan overtuigd is dat de krachten op de markt alleen, zonder de steunmaatregel, niet voldoende zouden zijn om de ontvangers tot een gedrag te bewegen dat een van de doelstellingen van de genoemde uitzonderingen zou dienen .
Ten aanzien van de uitzonderingen in artikel 92, lid 3, onder a ) en c ), ten behoeve van steun ter bevordering of vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde streken, kan worden opgemerkt dat, behalve San Roque ( Cádiz ), geen van de gebieden waar de bedrijven van MAGEFESA gevestigd zijn - Derio ( Viscaya ), Guriezo en Limpias ( Cantabrië ) -, een abnormaal lage levensstandaard bezit noch een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heeft in de zin van artikel 92, lid 3, onder a ). De steun aan MAGEFESA vertoont, hoewel deze vestigingen in steunzones liggen in de zin van artikel 92, lid 3, onder c ), niet de vereiste aspecten van steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken in de zin van dat artikel, omdat hij als produktiesteun werd gegeven, dit wil zeggen onafhankelijk van investeringen of de schepping van arbeidsplaatsen volgens de bekendmaking van de Commissie uit 1979 over de cooerdinatiebeginselen bij regionale steunregelingen ( 3 ). De in San Roque ( Cádiz ) toegekende steun werd niet toegekend binnen de overeenkomstige regionale steunregeling, maar op basis van een besluit ad hoc van de autonome regering . Bedrijfssteun in de gebieden zoals bedoeld in artikel 92, lid 3, onder a ), kan trouwens alleen onder deze afwijking vallen indien hij onder beperkte en gecontroleerde voorwaarden wordt gegeven; met name moet in verband met ondernemingen die in moeilijkheden verkeren aan de bijstand onder andere de voorwaarde worden verbonden dat de begunstigden herstructureringsmaatregelen nemen die werkelijk tot hun levensvatbaarheid leiden . Aan deze voorwaarde is in de betrokken steunmaatregel niet voldaan, zoals hieronder wordt uiteengezet .
Ten aanzien van de uitzonderingen in artikel 92, lid 3, onder b ), moet worden opgemerkt dat de betrokken maatregelen niet de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang beoogden noch een project dat een ernstige verstoring in de Spaanse economie zou kunnen opheffen . De steun aan MAGEFESA valt onder de categorie steun aan ondernemingen in moeilijkheden, aangezien de financiële situatie van het concern zich ten tijde van de toekenning van de steun aan de rand van het faillissement bevond .
Steun aan bedrijven in moeilijkheden brengt als grootste risico met zich mee dat werkloosheid en industriële problemen van de ene Lid-Staat naar de andere worden verplaatst; hij werkt als middel tot behoud van de "status quo" door de krachten die werkzaam zijn in de markteconomie in hun werking te hinderen, die normaliter de verdwijning van niet-concurrerende bedrijven tot gevolg zouden hebben in het proces van aanpassing aan de veranderende omstandigheden in de concurrentie; tezelfder tijd kan deze steun leiden tot storende uitwerkingen op de mededinging en de handel door zijn invloed op de prijsstellingspolitiek van de begunstigden die om in zaken te blijven voor een onderbiedingsstrategie kiezen .
Daarom heeft de Commissie voor de beoordeling van steun aan bedrijven in moeilijkheden een speciale benadering ontwikkeld . Hoewel de Commissie principieel voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de verenigbaarheid van bedrijfssteun met de gemeenschappelijke markt, veroordeelt zij niet alle bijstand aan ondernemingen in moeilijkheden . Bij herhaling heeft zij haar gedachten over dergelijke maatregelen bekendgemaakt en de grondvoorwaarden aangegeven die in acht moeten worden genomen . In het algemeen moeten dergelijke maatregelen beperkt blijven tot de steun die nodig is om de onderneming in bedrijf te houden totdat de nodige maatregelen tot herstel van de levensvatbaarheid in werking zijn gesteld; anderzijds moet daaraan van de strikte voorwaarde worden verbonden dat een gezond herstructurerings - of omschakelingsprogramma wordt uitgevoerd waarmee de levensvatbaarheid van de begunstigde op lange termijn kan worden hersteld . Bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van dergelijke steunprojecten houdt de Commissie rekening met de omstandigheden die tot de staatssteunmaatregelen hebben geleid en beoordeelt zij of de projecten in ruil voor de steun een compenserende rechtvaardiging omvatten in de vorm van een bijdrage door de begunstigde boven het normale spel van de krachten op de markt dat door de steun wordt vervalst, voor de verwezenlijking van communautaire doelstellingen als neergelegd in de afwijkingen in artikel 92, lid 3, van het Verdrag .
In de onderhavige zaak hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie geen bewijzen kunnen geven dat de aan de ondernemingen van MAGEFESA toegekende steun zou zijn gekoppeld aan een herstructureringsprogramma dat op het herstel van hun levensvatbaarheid op lange termijn is gericht .
In de brief waarin zij mededeling doet van het inleiden van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, deelde de Commissie de Spaanse Regering mede dat de strategie welke door MAGEFESA was uiteengezet zonder officieel aval niet aan de vereisten van een gezond herstructureringsplan voldeed . Deze informeel geschetste strategie gaf meer een beeld van de maatregelen welke tot op die datum waren ondernomen om de MAGEFESA-ondernemingen te redden . Zij omvatte met name de aard en toepassing van de ontvangen staatssteun en de voortgang welke bij de vermindering van het personeelsbestand was geboekt, waar reeds 1 780 van de aanvankelijk voorgestelde 2 027 arbeidsplaatsen waren geannuleerd . Met het oog op de toekomst beschreef de strategie aan de afzetzijde bepaalde maatregelen om de verkopen in de wereld te bevorderen tot een aanvaardbaar peil; aan de industriezijde werden slechts enkele investeringen bepleit, verbeteringen in de produktie en de uitwisseling van uitrusting tussen fabrieken waarvan de kosten niet eens waren begroot, afgezien van de 439 miljon pta investeringen welke met de verkoop van ongebruikte activa konden worden gefinancierd . De geschetste strategie omvatte geen vaste verbintenissen met het oog op inkrimping van de activiteiten van de ondernemingen ter aanpassing aan de nieuwe situatie na de teruggang in de verkoop . Er werden geen toezeggingen gedaan over definitieve verminderingen van produktiecapaciteit of de eventuele sluiting van bedrijfsinstallaties . De financiële levensvatbaarheid en autonomie van het concern was, gezien de aan de Commissie verstrekte inlichtingen, trouwens in ieder geval ernstig in gevaar omdat de toekomstige begroting blijkbaar geen rekening had gehouden met de terugbetaling van een aanzienlijk deel van de schulden die in die reddingsperiode waren uitgesteld . Volgens de toelichting op de strategie kon MAGEFESA deze uitgaven alleen doen door kapitaalbijdragen of verder uitstel dankzij staatsgaranties . De Commissie concludeerde dan ook dat de door MAGEFESA overgelegde strategie op lange termijn niet echt levensvatbaar kon zijn .
Ook dient opgemerkt dat de Spaanse autoriteiten deze strategie niet hebben willen ondersteunen . Zij waren derhalve zelfs niet gebonden ten aanzien van de uitvoering van de geprojecteerde initiatieven .
Deze voorbehouden werden aan de Spaanse autoriteiten medegedeeld in de hierboven vermelde brief van 28 november 1988 . In haar telexbericht van 15 februari 1989 met opmerkingen in het kader van de procedure refereerde de Spaanse Regering in het geheel niet aan het bovengenoemde voorbehoud inzake de levensvatbaarheid van MAGEFESA, maar richtte zij haar aandacht uitsluitend op de formele aspecten van de toekenning van de steun . Daarom herinnerde de Commissie de Spaanse autoriteiten bij brief van 27 februari 1989 opnieuw aan haar voorbehoud en waarschuwde zij deze dat de eventuele verenigbaarheid van de steun aan MAGEFESA met de gemeenschappelijke markt alleen zou kunnen worden vastgesteld indien deze steun deel uitmaakte van een gezond herstructureringsplan dat, naar behoren geëndosseerd door de betrokken autoriteiten, aan de Commissie zou worden voorgelegd .
De Spaanse autoriteiten antwoordden per telexbericht van 31 maart 1989 en verklaarden dat de betrokken autoriteiten tot op dat tijdstip geen enkel herstructureringsprogramma voor MAGEFESA hadden goedgekeurd .
Deze verklaring bewijst dat de steun aan MAGEFESA werd verstrekt ongeacht overwegingen inzake de toekomstige levensvatbaarheid en herstructurering van het concern, met het klaarblijkelijke doel haar ondernemingen op kunstmatige wijze in bedrijf te houden . Volgens de huidige beginselen van het communautaire beleid inzake steunmaatregelen van de Staat diskwalificeerde dit feit de steun volstrekt voor een toepassing van de uitzondering in artikel 92, lid 3, onder c ), van het Verdrag .
VIII
Samenvattend moet dus worden vastgesteld dat de betrokken steunmaatregelen onrechtmatig zijn omdat de Spaanse Regering niet voldeed aan haar verplichtingen krachtens artikel 93, lid 3 . Bovendien voldoen zij niet aan de voorwaarden voor de toepassing van een van de uitzonderingen in artikel 92, leden 2 en 3 . Daarom is de betrokken steun aan MAGEFESA onverenigbaar met het Verdrag . De steunaspecten in de betrokken maatregelen moeten derhalve ongedaan worden gemaakt .
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN : Artikel 1
De overheidssteun aan de ondernemingen van MAGEFESA, bestaande uit :
i) leningsgaranties tot 1 580 miljoen pta,
ii ) een lening van 2 085 miljoen pta tegen andere dan de marktvoorwaarden,
iii ) niet-terugvorderbare subsidies ten bedrage van 1 095 miljoen pta,
iv ) een interest-subsidie die op 9 miljoen pta wordt geschat, is op onrechtmatige wijze verstrekt en bovendien onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 van het Verdrag . Artikel 2
De steunaspecten in de in artikel 1 bedoelde maatregelen moeten bijgevolg ongedaan worden gemaakt . De Spaanse Regering wordt derhalve bij deze gelast aan de volgende bepalingen te voldoen :
a ) intrekking van de staatsleninggaranties ten bedrage van 1 580 miljoen pta met ingang van de datum van de beschikking .
b ) omzetting van de zachte lening in een normaal krediet tegen interest en terugbetalingsvoorwaarden van de markt, of de intrekking ervan, of andere dienstige maatregelen, om ervoor te zorgen dat de steunaspecten volledig worden tenietgedaan; deze maatregelen dienen, ongeacht de aard ervan, met werking op de datum van de leningverstrekking te worden genomen;
c ) in geval van omzetting, verzekering dat de termijnen van de genoemde lening in overeenstemming met het vastgestelde tijdschema zullen worden geïnd;
d ) terugvordering van 1 104 miljoen pta overeenstemmend met de toegekende niet-terugvorderbare subsidies . Artikel 3
De Spaanse autoriteiten moeten de Commissie binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking in kennis stellen van de maatregelen welke zij hebben genomen om aan de beschikking gevolg te geven . Indien de tenuitvoerlegging van de beschikking later geschiedt dan deze periode, zijn de nationale voorschriften inzake interest over achterstallige schulden aan de Staat van toepassing . Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje .
Gedaan te Brussel, 20 december 1989 .