РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 13 юли 2009 година
относно реформата на начина на финансиране на пенсионната схема на RATP (държавна помощ C 42/07 (ex N 428/06)) която Франция възнамерява да приведе в действие в полза на RATP (Парижката компания за градски транспорт)
(нотифицирано под номер C(2009) 5505)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/945/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква a) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 29 юни 2006 г. Франция уведоми Комисията за реформа на начина на финансиране на пенсионната схема на RATP (Парижката компания за градски транспорт). На Комисията е предоставена допълнителна информация с писма от 29 септември 2006 г., 15 декември 2006 г. и 4 април 2007 г.
(2)
С писмо от 10 октомври 2007 г. Комисията уведоми Франция за решението си да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за създаване на ЕО по отношение на мярката, за която е била уведомена (наричана по-нататък „решението за откриване на процедура“).
(3)
Решението за откриване на процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 15 януари 2008 г. (2)
(4)
Френските власти представиха мнението си на 22 януари 2008 г.
(5)
На 19 февруари 2008 г. в Комисията постъпи мнение от една заинтересована страна. Комисията предаде това мнение на Франция, с което ѝ даде възможност да го коментира и получи съответния коментар с писмо от 3 април 2008 г.
(6)
На 23 април 2008 г. френските власти уведомиха Комисията, че през есента на 2007 г. френското правителство е предприело реформа на специалните пенсионни схеми в държавните предприятия, и по-специално на пенсионната схема на RATP.
(7)
На 6 януари 2009 г. Комисията изпрати до френските власти искане за допълнителна информация, на което получи отговор с писмо от 3 март 2009 г.
2. ОПИСАНИЕ НА БЕНЕФИЦИЕРА
(8)
Парижката компания за градски транспорт (наричана по-нататък „RATP“) е френско държавно предприятие със 100 % държавно участие. RATP е създадена със Закон № 48-506 от 21 март 1948 г. за реорганизацията и координацията на транспорта на пътници в района на Париж (3), с предмет на дейност „експлоатация на предоставените ѝ мрежи и линии за обществен пътнически транспорт“ (4).
(9)
Законът ограничава дейността на RATP в рамките на обществения транспорт в района на Париж. По силата на член 7 от Закон № 48-506 от 21 март 1948 г. RATP отговаря за „експлоатацията на мрежите за обществен транспорт на град Париж и департамент Seine, както и на линиите Seine-et-Oise и Seine-et-Marne, които преди това са били отдадени на концесия или под аренда на железопътната компания, обслужваща парижкото метро, или на Дружеството за обществен транспорт в района на Париж“. Това положение е потвърдено с горепосочената Наредба № 59-151 от 7 януари 1959 г.
(10)
Въпреки това, посредством свои филиали RATP има възможност да предоставя услуги извън Ил-дьо-Франс (Ile-de-France) (5). Филиалите на RATP, създадени под формата на акционерни дружества, понастоящем са обединени в три главни сегмента на дейност, в които са заети около 2 050 души, 170 от които са преместени от предприятието майка:
-
сегмент Транспорт, който се ръководи от RATP Développement SA, чийто консолидиран оборот за финансовата 2005 г. възлиза на 57 милиона EUR, от които 4,7 милиона EUR от дейност в чужбина и 3,1 милиона EUR от дейност във френските региони (без Ile-de-France);
-
сегмент Инженерингова дейност, който се ръководи от RATP International SA, чийто консолидиран оборот за финансовата 2005 година възлиза на 86 милиона EUR, като 80 % от дейността се осъществява в чужбина, а останалата част, осъществявана във Франция, е основно извън Ile-de-France;
-
сегмент Стопанисване на обекти, в който са обединени основно филиали с дейност по управление на недвижимо имущество (на терените, предоставени на RATP), по стопанисване на търговските обекти в станциите на метрото, както и в областта на съобщенията, чийто консолидиран оборот за финансовата 2005 г. възлиза на 33 милиона EUR, произтичащ изключително от Ile-de-France.
(11)
В групата RATP работят общо около 46 050 души, 44 000 от които са назначени от дружеството като „щатни служители“, а останалите около 2 050 души работят във филиалите на групата.
(12)
Условията на труд за „щатните служители“ са регламентирани в правилника за служителите на RATP (6). За останалите 2 050 души, работещи във филиалите на RATP, условията на труд са определени с колективни трудови договори и поради това не се ползват със статута на щатни служители на RATP.
3. ОПИСАНИЕ НА ПАЗАРА НА ОБЩЕСТВЕН ТРАНСПОРТ В ILE-DE-FRANCE
(13)
Понастоящем пазарът на обществен транспорт в Ile-de-France не се развива в условията на конкуренция. Лицензите за експлоатация на линиите на обществения транспорт са предоставени в съответствие с процедурата, предвидена в Декрет № 59-157 от 7 януари 1959 г. за организацията на пътническия транспорт в Ile-de-France (7), с която пазарът на обществения транспорт в департамента е бил разпределен между RATP и многобройните традиционни дребни частни оператори, упражняващи дейност в него по онова време.
(14)
Освен RATP още около сто предприятия предоставят обществено-транспортни услуги в Ile-de-France. Това са френската национална железопътна компания (SNCF), както и частни оператори, обединени в сдружението OPTILE (около 95 предприятия, 3 от които са основните оператори на автобусен транспорт: Veolia Transport, Keolis и Transdev).
(15)
В Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета (8) (наричан по-нататък „Регламент (ЕО) № 1370/2007“) се предвижда постепенното отваряне за конкуренцията на пазара на обществен транспорт. Съгласно член 12 от него той ще влезе в сила на 3 декември 2009 г.
4. ОБЕЗЩЕТЕНИЯ СЪГЛАСНО СПЕЦИАЛНАТА ПЕНСИОННА СХЕМА ЗА СЛУЖИТЕЛИТЕ НА RATP ПРЕДИ И СЛЕД РЕФОРМАТА, ПРЕДМЕТ НА УВЕДОМЛЕНИЕ
(16)
Пенсионната схема на RATP е предвидена в член 31 от горепосочения Закон № 48-506 от 21 март 1948 г., допълнен с Декрет № 59-1091 от 23 септември 1959 г. относно статута на RATP (9).
(17)
Пенсионната схема за служителите на RATP е специална схема по смисъла на членове L. 711-1 и R. 711-1 от Кодекса за социално осигуряване, като включва специфични предимства за разлика от общоприложимите схеми. Става въпрос за регламентирана схема, т.е. определена от държавата по административен път. По-специално подчинено на нормативни разпоредби е оценяването на параметрите, вноските и обезщетенията.
(18)
До 15 януари 2008 г. основните особености на специалната пенсионна схема за служителите на RATP в сравнение с общоприложимите схеми са се отнасяли до условията за изчисляване на правото на пенсия и за отпускане на пенсиите.
(19)
В това отношение общоприложимите пенсионни схеми предвиждат размерът на пенсията да се изчислява въз основа на средната заплата за целия трудов стаж или част от него. Размерът на пенсията зависи също така от осигурителния стаж или възрастта, като се прилага намаление или увеличение, в случай че определените стойности по отношение на тези два критерия не са достигнати или са надвишени. Така например при общоприложимата пенсионна схема пенсията се изчислява въз основа на средната заплата (включително премиите) за 25 най-добри години от трудовия стаж (в рамките на таван на годишната заплата) и процентът, който се прилага спрямо тази заплата, е 50 % (пълен процент), ако осигуреното лице има поне 40 години осигурителен стаж.
(20)
От своя страна пенсионната схема на RATP е предвиждала щатните служители да имат право за всяка година осигурителен стаж на 2 % от основната заплата без премиите, получавана през последните шест месеца на трудовия стаж, за не повече от 37,5 години от него. По този начин един служител на RATP е получавал след 37,5 години трудов стаж пенсия в размер на 75 % от последната си заплата без премиите, т.е. близо 64,5 % от последната си заплата заедно с премиите.
(21)
Основните принципи на осъществената със закона от 21 август 2003 г. (10) реформа на почти всички основни пенсионни схеми във Франция са приложени към специалната пенсионна схема на RATP с декрети 2008-48 от 15 януари 2008 г. (11), 2008-637 от 30 юни 2008 г. (12) и 2008-1514 от 30 декември 2008 г. (13) Една от целите на реформата е привеждането на специалните пенсионни схеми към общоприложимите такива, отнасящи се до заетите в частния сектор и до държавните служители. Що се отнася до специалната схема на RATP, осигурителният стаж, необходим по-специално за получаване на пълния размер на пенсията, се увеличава постепенно до достигане на 40 години стаж към 2012 г., след което се променя с едно тримесечие от 1 юли всяка година до достигане на осигурителния стаж съгласно общата схема и схемата за държавните служители (по този начин осигурителният стаж от 41 години, приложим към 2012 г. по общата схема и схемата за държавните служители, при специалната схема би трябвало да бъде достигнат през 2016 г.).
5. ФИНАНСИРАНЕ НА ПЕНСИОННАТА СХЕМА ЗА СЛУЖИТЕЛИТЕ НА RATP ПРЕДИ И СЛЕД РЕФОРМАТА, ПРЕДМЕТ НА УВЕДОМЛЕНИЕ
(22)
Пенсионната схема за служителите на RATP е пенсионна схема на принципа на преразпределяне, при която внасяните от работещите осигуровки за пенсия за старост се използват незабавно за изплащане на пенсиите на пенсионираните служители (14).
(23)
До 31 декември 2005 г. RATP е била правно обвързана с поетите пенсионни задължения по специалната схема. По силата на член 20 от горепосочения закон от 1948 г. самото дружество е било длъжно да гарантира финансовото равновесие на своята специална пенсионна схема.
(24)
Управлението на тази специална пенсионна схема се извършва от пенсионната служба на RATP, която е част от юридическото звено на дружеството. Службата събира вноските на работещите служители на RATP и на самото дружество като работодател и изплаща пенсиите на правоимащите съгласно схемата. Размерът на пенсионните вноски (разпределени в съотношение 7,85 % за сметка на работещия и 15,34 % за сметка на работодателя) са били по-ниски от вноските съгласно общоприложимата пенсионна схема (съответно 12 % и 18 %).
(25)
Дълги години пенсионната схема на RATP е регистрирала структурен дефицит поради демографското несъответствие между работещи и пенсионирани лица, по отношение на специалните предимства, различни от общоприложимата схема, а до 31 декември 2005 г. - по отношение на нормираното определяне на размера на пенсионните вноски. Тези последователни дефицити на пенсионната схема на RATP са били покривани от държавата в съответствие с член 2 от наредбата от 7 януари 1959 г. и декрета от 7 януари 1959 г., посочени по-горе.
(26)
На 29 юни 2006 г. Франция уведоми за реформата на начина на финансиране на пенсионната схема на RATP. Според френските власти, тази реформа се вписва в контекста на институционалното развитие в сферата на градския транспорт в района на Ile-de-France през последните десет години и в контекста на подготовката за отваряне на пазара на градския транспорт за конкуренцията.
(27)
Реформата, предмет на уведомление, се осъществява на два етапа.
5.1. СЪЗДАВАНЕ НА ПЕНСИОННООСИГУРИТЕЛНА КАСА ЗА СЛУЖИТЕЛИТЕ НА RATP КЪМ 1 ЯНУАРИ 2006 Г.
(28)
Съгласно член първи от Декрет № 2005-1635 от 26 декември 2005 г. (15) от 1 януари 2006 г. се създава пенсионноосигурителна каса за служителите на RATP (наричана по-нататък „ПОК-RATP“).
(29)
ПОК-RATP е със статут на частноправен орган за социално осигуряване със статут на юридическо лице с правна и финансова самостоятелност по отношение на RATP. По силата на член L. 711-1 от Кодекса за социално осигуряване, ПОК-RATP притежава всички правомощия съгласно член L. 111-1 от същия кодекс, съгласно който организацията за социално осигуряване по-специално се основава на принципа на национална солидарност. Правилата на Кодекса за социално осигуряване, приложими по отношение на всички самостоятелни пенсионноосигурителни каси, обхващат и ПОК-RATP. Тя подлежи на контрол от страна на компетентните институции на държавата, представлявани от служители на правителството.
(30)
От датата на създаването си ПОК-RATP заема мястото на RATP като единствен правоприемник на разходите за пенсии за старост на щатните служители.
(31)
В това си качество от 1 януари 2006 г. ПОК-RATP събира от RATP погасителна сума, съответстваща на вноските на работещите съгласно специалната пенсионна схема, както и на вноската на самата RATP в качеството ѝ на работодател. От същата дата размерът на вноските е увеличен до нивата на общоприложимата схема (16). Освен пенсионните вноски, ПОК-RATP получава плащания от държавата за поддържане на финансово равновесие. С тази помощ се финансира както демографският дефицит в рамките на специалната схема, така и специфичните за тази схема пенсионни права. През 2006 г. и 2007 г. държавата е изплатила помощи в размер съответно на 390,11 и 414 милиона EUR.
5.2. ФИНАНСОВО ПРЕХВЪРЛЯНЕ НА ОСНОВНИТЕ ПРАВА ПО СПЕЦИАЛНАТА СХЕМА НА RATP КЪМ ОБЩОПРИЛОЖИМИТЕ СХЕМИ
(32)
Член 18 от горепосочения Декрет № 2005-1635 от 26 декември 2005 г. предвижда възможността ПОК-RATP да прехвърли финансово част от пенсионните права по специалната пенсионна схема за служителите на RATP към общоприложимите схеми (CNAV (17) и ARGIC (18)/ARRCO (19)) (20), т.е. технически да осъществи прехвърляне на пенсионните операции на ПОК-RATP към общоприложимите схеми (наричани по-нататък „приемни схеми“).
(33)
Прехвърлянето на част от пенсионните права по специалната пенсионна схема за служителите на RATP към общоприложимите схеми има за цел да задейства механизма на солидарност между поколенията и между различните професии върху значително по-широка демографска основа и в по-общ план да осигури устойчиво финансиране на схемите за задължително пенсионно осигуряване, финансирани съгласно принципа на преразпределянето.
(34)
По силата на член L. 222-6 от Кодекса за социално осигуряване, прехвърлянето на специална пенсионна схема или на друга пенсионна схема към общоприложимите схеми може да се осъществи за частта от обезщетенията по специалните схеми, еквивалентна на обезщетенията за старост, изплащани на осигурените по общата схема.
(35)
При пенсионните схеми с преразпределяне на поемането от приемна схема на права, придобити в миналото по друга схема (и следователно по други критерии) се осъществява чрез изчисляване на тези права, придобити въз основа на правилата на приемната схема, с презумпцията, че правоимащите (пенсионери, работещи и заличени) са осъществили целия си трудов стаж в условията на приемната схема.
(36)
В случая френските власти са изчислили основните права, т.е. тези, които съответстват на пенсионните обезщетения, пресметнати по някое от правилата на приемните схеми и които ще бъдат поети от тези схеми (21). Само определените по този начин основни права могат да бъдат поети от приемните схеми.
(37)
В член L. 222-6 от Кодекса за социално осигуряване е предвидено също така, че при прехвърляне на специална схема трябва да бъде съблюдаван принципът за стриктна финансова неутралност на операцията по отношение на осигурените съгласно приемната схема лица. С други думи финансовото прехвърляне на специална пенсионна схема към общоприложимите схеми не трябва в никакъв случай да влошава финансовото състояние на приемните схеми.
(38)
Тук се налага едно претегляне за определянето на частта от тези придобити в миналото пенсионни права, която да бъде призната при прехвърлянето, така че да бъде спазен стриктно горепосоченият принцип на финансова неутралност. За тази цел се сравняват пенсионните разходи на прехвърляната група с тези при приемната схема (22). Приемната схема определя каква част от придобитите в миналото права могат да бъдат запазени, така че да се осигури равенство между тези разходи: при едно такова утвърдено равнище пенсионните права се поемат „безплатно“ от приемната схема.
(39)
Ако утвърденото от приемната схема равнище на възстановените придобити права е по-малък от 100 %, тя може да предложи на прехвърляната схема да осигури признаване до 100 % на тези права посредством изплащане на вноска за запазване на правата (или „компенсация“).
(40)
Методът за изчисляване на компенсациите има за цел да запази предварително заложеното състояние на приемната схема. Ако претеглянето е с прогнозен характер, размерът на компенсацията е равен на нетната актуализирана стойност на годишните входящи права. Годишно входящо право е това, което по отношение на допълнителните права (т.е. тези, които надвишават безплатно поетите права), поети от приемната схема, изравнява годишно пенсионните разходи на интегрираната и приемната схема.
(41)
Ако финансовото състояние на приемната схема е в структурен дефицит, методът за изчисляване изисква да се избягва утежняване на съществуващата тенденция към неравновесие, а не неравновесието да се намалява като прехвърляната група се изисква прогнозно техническо равновесие.
(42)
В конкретния случай поради факта, че демографската структура на RATP е по-лоша от тази на средното френско предприятие, причислено към общоприложимата пенсионна схема, пълното прехвърляне на основните права по специалната пенсионна схема за служителите на RATP към общоприложимите схеми изисква изплащането на компенсации на приемните схеми, т.е. на извънредни фиксирани погасителни вноски.
(43)
Френските власти представиха подробно методите за изчисление на тези компенсации. Изчисленията ще бъдат направени въз основа на стойностите на параметрите в момента на прилагането им. Тези параметри са следните:
-
размерът на вноските и основите за изчисляване на очакваните от допълнителните схеми отчисления за резерви;
-
процентът на актуализация и евентуално таблицата за смъртност, които варират в зависимост от икономическите условия.
(44)
На този етап френските власти счетоха, че размерът на компенсациите, които трябва да бъдат платени, е следният:
-
компенсацията за Националната пенсионноосигурителна каса (CNAV), която управлява общата схема за социално осигуряване, би следвало да са около [между 400 и 800 милиона EUR] (23);
-
компенсациите за допълнителните общоприложими схеми, управлявани от AGIRC-ARRCO, под формата на участие в техническите резерви на тези схеми, би трябвало да е около [между 80 и 300 милиона EUR].
(45)
Френското правителство предвижда да поеме вместо ПОК-RATP плащането на тези компенсации на общоприложимите схеми, за да се гарантира финансовата неутралност на прехвърлянето на специалната схема на RATP към тези приемни схеми.
(46)
Що се отнася до основните права, придобити след осъществяването на операцията по прехвърлянето, предвижда се RATP и нейните служители да плащат пенсионноосигурителни вноски съгласно общоприложимата схема вследствие на включването на общата и на допълнителните схеми.
6. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ПРИЕМАНЕ НА РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(47)
В решението си за откриване на процедура Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на реформата, предмет на уведомление, с общия пазар. Комисията изтъква, че предметът на процедурата е да определи дали реформата, предмет на уведомление, представлява помощ в полза на RATP.
(48)
Най-напред на Комисията направи впечатление тясната връзка между създаването на ПОК-RATP и операцията по прехвърлянето към общоприложимите схеми, като счете за необходимо да провери дали прехвърлянето на основните права не представлява държавна помощ в полза на RATP.
(49)
След това Комисията изрази съмнения относно твърдението, че финансирането от страна на държавата на специфичните за пенсионната схема на RATP права не представлява държавна помощ и ако е така - че тази помощ е съвместима с общия пазар.
(50)
Накрая Комисията изрази съмнения относно необходимостта от реформата, предмет на уведомление, и относно съответстващия с общия интерес характер на реформата. Във връзка с необходимостта от реформата, предмет на уведомление, Комисията потърси отговор на въпроса доколко отварянето за конкуренцията на пазара на обществен транспорт в района на Париж е действително, както и доколко елементите, характеризиращи правното и фактическото състояние на RATP, които биха възпрепятствали ефективната конкуренция, са отстранени. Комисията изрази съмнения и относно пропорционалността на реформата, предмет на уведомление, основно с мотива, че тя ще засегне и специалните пенсионни задължения към работещите, които ще бъдат наети след нейното прилагане.
(51)
От друга страна, в решението си от 10 октомври 2007 г. Комисията направи заключението, че финансирането от страна на държавата на дефицита в пенсионната схема на RATP за периода 1995-2005 г. е представлявало държавна помощ по силата на член 1, буква б), подточка iii) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (24) (вж. съображение 15 от настоящото решение).
(52)
Комисията също така прецени, че член 87 от Договора за ЕО не може да бъде приложен спрямо ПОК-RATP, тъй като тя не е предприятие (съображение 67 от настоящото решение).
(53)
Накрая Комисията счете, че гаранцията, предоставена от френската държава на правоимащите по специалната схема, е облагодетелствала пряко служителите на RATP, а не самото дружество, и поради това тази гаранция не може да бъде квалифицирана като икономическо предимство за дадено предприятие (съображение 70 от настоящото решение).
7. АРГУМЕНТИ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ СЛЕД ОТКРИВАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(54)
С писмо от 22 януари 2008 г. френските власти припомниха, че от тяхна гледна точка реформата, предмет на уведомление, институционализира помощ за определени лица, а не за предприятието RATP и по тази причина тя не може да бъде разглеждана като държавна помощ в полза на RATP. Освен това, макар че истинският бенефициер на реформата, предмет на уведомление, е RATP, френските власти считат, че тази реформа не може да засегне търговията между държавите-членки, нито дори да наруши конкуренцията, тъй като RATP оперира само в рамките на един пазар - този на градския обществен транспорт в Ile-de-France, който все още не е отворен за конкуренцията и при който реформата не оказва никакво влияние върху дейността на филиалите на RATP или върху пазарите, на които те осъществяват своите дейности.
(55)
Френските власти счетоха, че прехвърлянето на ПОК-RATP към общоприложимата схема не съдържа елементи на държавна помощ в полза на RATP, тъй като липсва предимство за RATP.
(56)
На първо място френските власти счетоха, че както самата Комисия е отбелязала в точка 69 от решението за откриване на процедура, „вторият етап на реформата, а именно плащането на компенсации и прехвърлянето на финансирането на основните права от ПОК-RATP към CNAV и AGIRC-ARRCO не засягат икономическото състояние на RATP“.
(57)
Освен това френските власти счетоха, че съответстващите на основните права разходи на RATP не представляват разходи, които по смисъла на съдебната практика на Общността обичайно биха утежнили нейния бюджет. Според френските власти, финансовите ресурси на френските предприятия при обичайни условия действително са утежнени от погасителни вноски, изплащани на пенсионноосигурителните каси по общоприложимата схема, но не по задължение за плащане на пенсионноосигурителните вноски за работещите и пенсиите за пенсионираните служители, какъвто е бил случаят в RATP, която сама е обслужвала пенсиите преди осъществяването на реформата, предмет на уведомление. Поради това, щом като бъдат придружени с плащане на погасителна вноска в размер съгласно общоприложимата схема, прехвърлянето на ПОК-RATP към общоприложимата схема и плащането на компенсации на общата схема от страна на държавата не водят до освобождаване на RATP от разходите, които обичайно биха утежнили състоянието на финансовите ресурси на предприятието.
(58)
Накрая френските власти счетоха, че тъй като държавата е наложила специалната схема при създаването на RATP през 1948 г., би било неестествено предприятието да поеме разходите за изплащане на компенсациите вследствие на прехвърлянето на ПОК-RATP към общата схема.
(59)
На първо място френските власти счетоха, че правното основание, съгласно което разходите вследствие на колективен трудов договор представляват по своята същност разход, обичайно утежняващ бюджета на дадено предприятие, независимо дали предприятието е приело този договор доброволно или той му е бил наложен по нормативен или законодателен ред (25), не е приложимо в конкретния случай, тъй като пенсионната схема за служителите на RATP не произтича от колективния трудов договор.
(60)
На второ място френските власти счетоха, че съществуването на специфични права по никакъв начин не предоставя предимство на RATP. Фактът, че RATP продължава да наема щатни служители, ползващи се от специфични права, не доказва, че наличието на специфичните права е икономическо предимство за RATP.
(61)
На трето място френските власти посочиха, че държавното финансиране на специфичните права е само компенсация на извънредните разходи, поемани от RATP. Френските власти считат, че заключението, че финансирането на специфичните пенсионни права не представлява държавна помощ, е следствие от принципите, залегнали в съдебната практика на Общността от самото ѝ създаване, най-скорошно свидетелство за което са решенията на Съда по делата Combus (26) и Enirisorse (27).
(62)
Дори Комисията да реши, че реформата, предмет на уведомление, съдържа елементи на държавна помощ, френските власти смятат, че при всички случаи реформата е съвместима с общия пазар.
(63)
Френските власти поддържат становището, че реформата, предмет на уведомление, съответства на теорията за невъзвръщаемите разходи и е в полза на конкуренцията.
(64)
Освен това френските власти счетоха, че новото финансиране на пенсионните права от 2006 г. е необходимо и пропорционално с оглед постигане на конкурентно функциониране на пазара.
(65)
Френските власти счетоха, че реформата, предмет на уведомление, е необходима, тъй като тя предшества отварянето за конкуренцията на сектора на градския транспорт в Ile-de-France, предвидено в Регламент (ЕО) № 1370/2007. Реформата ще позволи да се избегне, от една страна, нелоялната конкуренция между държавните и частните оператори, а от друга - да се премахне окончателно пречката за достъп до пазара, каквато представлява начинът на финансиране на пенсиите в RATP.
(66)
Относно съответстващия характер на реформата, предмет на уведомление, френските власти уведомиха Комисията с писмо от 23 април 2008 г. за реформа на специалната пенсионна схема на RATP, предприета от френското правителство, която привежда специалната пенсионна схема на RATP към правилата в общоприложимата схема.
8. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ СЛЕД ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(67)
С писмо от 13 февруари 2008 г. синдикатът SUD на RATP изрази несъгласие с оповестения от френските власти проект с аргумента, че единствената цел на проекта е RATP да се превърне в голяма международна група, чийто стремеж е максимизиране на печалбата. В това писмо синдикатът SUD на RATP привлече вниманието на Комисията върху факта, че според него служителите на RATP нямат статут на работещи в частния сектор по Кодекса на труда.
(68)
Синдикатът SUD на RATP допълни, че реформата на пенсионната схема на RATP би трябвало да бъде изготвена от смесена многостранна комисия, тъй като за целта е необходимо колективно договаряне между социалните партньори.
9. КОМЕНТАР НА ФРАНЦИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(69)
Що се отнася до правния режим, приложим по отношение на служителите на RATP, френските власти уточниха в писмо от 3 април 2008 г., че разпоредбите на Кодекса на труда са приложими за щатните служители на RATP, освен ако кодексът или съдебната практика изрично са изключили прилагането на разпоредбите по отношение на тези служители. Според Франция, съществуването на подобни изключения не е достатъчно, за да се приеме, че служителите на RATP се намират в трудови правоотношения по публичното право.
(70)
Франция посочи също, че Декрет № 60-1362 от 19 декември 1960 г., с който се предоставят правомощия на смесената многостранна комисия на RATP по въпросите на статута на персонала, не засяга пенсионната схема. Според френските власти, пенсионната схема на RATP не е резултат от колективно договаряне, а е била наложена на RATP от държавата по административен път.
10. ОБХВАТ НА НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ
(71)
В настоящото решение се разглежда въпросът за съвместимостта на новата система за финансиране на пенсиите с правилата на Общността относно държавните помощи.
(72)
Откриването на процедура на 10 октомври 2007 г., и по-специално коментарът на френските власти позволи на Комисията да разбере по-ясно условията за прилагане на реформата, предмет на уведомление, и въз основа на това да установи три мерки, които е възможно да съдържат елементи на държавна помощ.
(73)
Първо, на 1 януари 2006 г. ПОК-RATP, а не RATP става единствен правоприемник на задълженията за пенсиите за прослужено време на щатните служители в RATP.
(74)
Второ, считано от 1 януари 2006 г. държавата изплаща на ПОК-RATP субсидия, предназначена да се постигне равновесие в сметките на последната. Тази държавна субсидия покрива демографския дефицит и допълнителните разходи по специалната схема на RATP.
(75)
Трето, реформата, предмет на уведомление, предвижда възможността специалната схема на ПОК-RATP да бъде прехвърлена към основните общоприложими пенсионни схеми. Държавата, вместо ПОК-RATP, поема плащането на компенсациите, предназначени да осигурят спазването на стриктна финансова неутралност на прехвърлянето.
11. ОЦЕНКА НА ПЪРВАТА МЯРКА: СЪЗДАВАНЕТО НА ПОК-RATP
(76)
Комисията отбеляза, че към 1 януари 2006 г. ПОК-RATP, а не RATP, става единствен правоприемник на задълженията за пенсиите за прослужени години на щатните служители. Комисията установи, че едновременно с това пенсионноосигурителната вноска, плащана от RATP на ПОК-RATP, става погасителна.
(77)
Комисията отбеляза, че в рамките на съществувалата преди 1 януари 2006 г. система, RATP е била правно обвързана с поетите пенсионни задължения по специалната схема. В този смисъл системата за финансиране на специалната схема за служителите на RATP е била дерогационна по отношение на общото право: RATP е била гарант на финансовото равновесие на въпросната схема, тъй като вноската „от работодател“, плащана по специалната схема от RATP, не е била погасителна.
(78)
Вследствие на горното Комисията заключи, че основният резултат от разпоредбите, предвидени в реформата, предмет на уведомление, е бил да се придаде погасителен характер на вноската „от работодател“, плащана от RATP за пенсии на своите служители, като по този начин я освободи от традиционното ѝ задължение да осигурява равновесието на специалната схема. С други думи, реформата, предмет на уведомление, е прехвърлила отговорността за финансовото равновесие на въпросната специална схема от RATP към ПОК-RATP и in fine към държавата.
(79)
Комисията също така установи, че, без прилагането на реформата, предмет на уведомление, задължението на RATP за осигуряване на финансовото равновесие на специалната схема, би довело до възникване на задължение към държавата, подлежащо на отразяване в сметките при преминаването към Международните стандарти за финансово отчитане (МСФО), приложими за RATP от 30 юни 2007 г. (28)
(80)
На този етап Комисията държи да подчертае, че въпросът, поставен със създаването на ПОК-RATP, е идентичен с проблематиката, възникнала в рамките на реформата на финансирането на пенсиите на държавните пощенски служители (29). В тази връзка Комисията ще провери дали в конкретния случай разглежданата мярка съдържа елементи на държавна помощ, като възприеме същия подход като в горепосоченото решение.
11.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(81)
В член 87, параграф 1, от Договора за ЕО се предвижда, че „освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или застрашава да наруши конкуренцията, чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар“.
(82)
Окачествяването на дадена национална мярка като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предполага едновременното наличие на следните условия, а именно: 1. въпросната мярка да предоставя избирателно икономическо предимство; 2. това предимство да е финансирано с държавни ресурси; 3. това предимство да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията; както и 4. това предимство да засяга търговията между държавите-членки.
(83)
Уместно е да се изложат причините, които позволяват да се счита, че въпросната мярка изпълнява тези кумулативни условия и поради това представлява държавна помощ в полза на RATP по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
11.1.1. НАЛИЧИЕ НА ИЗБИРАТЕЛНО ИКОНОМИЧЕСКО ПРЕДИМСТВО В ПОЛЗА НА RATP
(84)
За да се оцени дали въпросната мярка съдържа елементи на държавна помощ, е необходимо да се определи дали тази мярка предоставя икономическо предимство на RATP, освобождавайки я от разходи, които при обичайни условия биха утежнили собствените ѝ финансови ресурси и по този начин са попречили на пазарните принципи да проявят обичайното си въздействие (30).
(85)
В този смисъл, съгласно установената съдебна практика, обичаен разход е разходът, необходим за текущото управление или за текущата дейност на дадено предприятие (31). Съдът е преценил също, че помощта представлява облекчаване на разходите, които при обичайни условия утежняват бюджета на предприятията предвид естеството или икономическия характер на въпросната разходна схема, докато специалният разход е допълнително задължение по отношение на обичайните разходи (32).
(86)
В контекста на установената практика на Съда и в съответствие с неговите решения (33), Комисията счита, че определянето на разходите като обичайни или специални изисква да бъде определена базова рамка или рамка за сравнение, с оглед установяване на предприятия, които са в подобно правно и фактическо положение по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка.
(87)
В тази връзка следва да се припомни, че за да бъде приложен член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, е необходимо само да бъде решено дали в рамките на даден правен режим мярка от страна на държавата може да облагодетелства „определени предприятия или производството на някои стоки“ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО в сравнение с други предприятия, които се намират в подобно правно и фактическо положение по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка.
(88)
По-специално Съдът посочва, че изборът на базовата система се осъществява на два етапа: първо, определяне на системата от задължения, обхваната от въпросната мярка, и второ, определяне на общата схема, която се прилага по отношение на въпросната система от задължения.
(89)
В случай че се намери подходящ външен обект за сравнение, при съпоставка с който може да се каже, че съществуват „необичайни“ задължения, съответната мярка не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. В противен случай въпросната мярка представлява държавна помощ по смисъла на същата разпоредба.
11.1.1.1. Липса на външен обект за сравнение в конкретния случай
(90)
Прилагайки тази методология в конкретния случай, Комисията счита, че системата от задължения, засегната от въпросната мярка, се състои от социалноосигурителни вноски, плащани от работодател в рамките на задължителното осигуряване за пенсия за старост на неговите служители.
(91)
В теоретичен план Комисията разграничава две възможни референтни рамки:
-
разпоредбите в областта на задължителното осигуряване за пенсия за старост, приложими за общоприложимите пенсионни схеми, т.е. за социалноосигурителната схема на CNAV и за схемите за допълнително пенсионно осигуряване на AGIRC и ARRCO;
-
разпоредбите в областта на задължителното осигуряване за пенсия за старост, приложими за други публични институции.
(92)
Що се отнася до първата рамка за сравнение, а именно общоприложимите пенсионни схеми, Комисията отбелязва, че считано от 1 януари 2006 г., RATP плаща социалноосигурителна вноска в размер, равен на размера на вноската, плащана от предприятията на пенсионноосигурителните каси, управляващи общоприложимите схеми. Комисията отбелязва обаче, че към 1 януари 2006 г. обезщетенията, изплащани на притежателите на пенсионни права в RATP в рамките на специалната схема, управлявана от ПОК-RATP, са по-високи от обезщетенията, изплащани на работещите, прикрепени към общоприложимите схеми.
(93)
Освен това, Комисията установи, че осигурените по общоприложимите схеми работят по трудови договори от частноправен характер, докато работещите в RATP са щатни служители. В тази връзка трябва да се подчертае, че статутът на персонала на RATP е в много отношения дерогационен по отношение на общото право (вж. бележка под линия 6).
(94)
В контекста на горните съображения и на досегашните си решения (34), Комисията счете, че приложимите разпоредби по отношение на общоприложимите схеми в областта на задължителното осигуряване за пенсия за старост не могат да служат за сравнение при анализа, извършван от Комисията с цел определяне на наличието на икономическо предимство по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(95)
Що се отнася до втората възможна рамка за сравнение, а именно публичните институции, Комисията не успя да намери съвкупност от икономически субекти, формиращи хомогенна група, която да служи за сравнение. Действително, във Франция RATP в много отношения се намира в твърде специфично правно и фактическо положение (35).
(96)
В заключение Комисията счита, че не съществува външен обект за сравнение, който да даде възможност да се определи обичайна вноска, плащана от предприятия в правно и фактическо положение, подобно на това на RATP по отношение на целта, преследвана с разглежданата мярка.
(97)
Цитираното от Франция решение Enirisorse (36) не променя заключенията на Комисията по отношение наличието на предимство в полза на RATP. Действително, в това решение Съдът обосновава заключението си чрез сравнение на оспорваната мярка с „обичайно положение“, което Съдът е успял да установи, но което не се проявява по подобен начин в настоящия случай.
(98)
При липса на подходящ външен обект за сравнение Комисията счита, че за да се определи наличието на предимство по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, базовата рамка за оценка на наличието на предимство е състоянието на самата RATP преди прилагането на мярката.
11.1.1.2. Наличие на икономическо предимство
(99)
Както беше посочено по-горе, в рамките на съществувалата преди 1 януари 2006 г. система RATP е била правно обвързана с поетите пенсионни задължения по специалната схема. В този смисъл RATP е гарантирала финансовото равновесие на въпросната схема, тъй като вноската „от работодател“, плащана от RATP по специалната схема, не е била погасителна.
(100)
Комисията установи, че основният ефект от разпоредбите на реформата, предмет на уведомление, е било придаването на погасителен характер на вноската „от работодател“, плащана от RATP за пенсии на своите служители.
(101)
Поради това Комисията заключава, че въпросните мерки освобождават RATP от задължения, които би трябвало да поеме съгласно горепосочения закон от 1948 г.
(102)
В контекста на един анализ на това дали разходите за пенсии имат или не обичаен характер за самата RATP, Комисията счита, че задълженията, които дадено предприятие поема по силата на трудовото законодателство или на колективни трудови договори, сключени със синдикатите във връзка с обезщетения при уволнение и/или предсрочно пенсиониране, са част от обичайните разходи, които предприятието е длъжно да отдели от собствените си финансови ресурси (37).
(103)
По аналогия, Комисията счита, че разходите, поемани от RATP по силата на закона от 1948 г., са обичайни разходи. Поради това, тъй като въпросната мярка спомага да се избегне поемането на разходи, които обичайно биха засегнали собствените финансови ресурси на RATP, Комисията счита, че мярката предоставя на оператора икономическо предимство по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Това предимство е избирателно, тъй като се отнася само за един бенефициер.
(104)
Комисията установи също, че задължението за финансово равновесие на специалната схема, наложено на RATP, без осъществяване на реформата, предмет на уведомление, би довело до включване в баланса на RATP на задължение към държавата, подлежащо на отразяване в сметките при преминаване към стандарта IFRS (International Financial Reporting Standard - Международни стандарти за финансова отчетност), приложими за RATP от 30 юни 2007 г.
(105)
Този елемент потвърждава, че създаването на ПОК-RATP освобождава RATP от разходи, които обичайно би трябвало да направи.
11.1.1.3. Неприложимост на съдебната практика по делото Combus в настоящия случай
(106)
Френските власти подробно се позовават на делото Combus (38), по което Съдът е приел за „необичайни“ задълженията, произтичащи от дерогационния статут на служителите на предприятие, което в резултат на проведена реформа се оказва подвластно на общото право, следователно с положение като на своите конкуренти по отношение на управлението на персонала си. Съдът обявява следното: „въпросната мярка е имала за пцел да замени привилегирования и скъпоструващ статут на щатен служител на наетите от Combus със статут на договорно наети лица, подобен на статута на наетите в други предприятия в сферата на автобусния транспорт, конкурентни на Combus. Следователно целта е била да бъде освободен Combus от неблагоприятно в структурен план положение по отношение на неговите частни конкуренти. Единствената цел на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО е да забранява предимства, които облагодетелстват определени предприятия, като понятието помощ покрива само намеси, облекчаващи задължения, които обичайно засягат бюджета на дадено предприятие и които трябва да се разглеждат като икономическо предимство, което предприятието бенефициер не би получило при обичайни пазарни условия. […]. От друга страна, датската държава би могла, вместо да изплаща сумата от 100 милиона DKK директно на служителите на Combus, да постигне същия резултат като пренасочи тези служители в рамките на публичната администрация, без да им изплаща специален бонус, което би дало възможност на Combus да наеме незабавно служители по договор с частноправен статут“.
(107)
Като цяло, трябва първо да се припомни, че съдебното решение Combus не е било потвърдено от Съда. Някои елементи от практиката на Съда противоречат на хипотезата, според която компенсирането на едно структурно неблагоприятно положение би изключило едно окачествяване като помощ. Съдът често посочва, че наличието на помощ трябва да се преценява от гледна точка на постигнатия ефект, а не само от гледна точка на причините или целите на държавната намеса (39). В тази връзка Съдът поддържа твърдението, че понятието „помощ“ включва предимства, предоставени от публичните власти, които под една или друга форма облекчават задълженията, които обичайно засягат бюджета на дадено предприятие (40). Съдът също така ясно е посочил, че разходите, свързани с възнагражденията на служителите, по самата си същност утежняват бюджета на предприятията, независимо дали тези разходи произтичат или не от законови задължения или от колективни трудови договори (41). В тази връзка Съдът е приел, че ако определени държавни мерки целят да компенсират допълнителни разходи, това не е причина те да не бъдат квалифицирани като помощ (42). В този контекст френските власти изтъкват прилагането на принципа, приложен от съда по делото Combus, твърдейки, че реформата, предмет на уведомление, единствено спестява на RATP разход, който не е „обичаен“.
(108)
В тази връзка Комисията подчертава, че има съществени материални елементи, по които делото Combus се различава от настоящия случай:
-
компенсациите се изплащат директно на щатните служители на Combus, докато мярката, предмет на настоящото решение, засяга вноските „от работодател“ на RATP;
-
държавната мярка, приложена в случая Combus, е имала за цел да замени привилегирования и скъпоструващ статут на щатен служител на наетите от Combus, със статут на договорно наети лица като този на наетите в други предприятия в сферата на автобусния транспорт, конкурентни на Combus. За сметка на това, статутът и правата на служителите на RATP остават непроменени вследствие на приложената мярка. Този статут и тези права са различни от тези на служителите, наети по договор с частноправен характер, в предприятията, прилагащи общоприложима пенсионна схема;
-
конкурентният контекст на дейностите на Combus е различен от този при RATP. Акционерното дружество Combus A/S е трябвало да управлява транспортната дейност на търговска основа и да оперира на пазара в условия на конкуренция, сравними с тези при частните автобусни дружества. В този контекст, публичните дружества за управление на транспорта преотстъпват, след търг, на частни и публични предприятия дейностите по автобусен превоз. Според правилата за търговете договорите се сключват с този, който направи „икономически най-изгодната оферта“, без да се налага да се взема под внимание дали съответният участник е частноправен или публичноправен субект. RATP от своя страна разполага с голям нелиберализиран сектор, който по силата на Регламент (ЕО) № 1370/2007 предстои да бъде отварян за конкуренцията съвсем постепенно и в който икономическите принуди се упражняват по различен начин.
(109)
Комисията счита, че фактическите разлики между делото Combus и настоящия случай са достатъчни, за да оправдаят различната мотивировка в двата случая.
11.1.2. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ
(110)
Комисията счита, че разглежданата мярка включва държавни ресурси в полза на RATP, доколкото стриктното изискване за балансираност на специалната пенсионна схема за служителите на RATP престава да бъде задължение на RATP, а вече е на държавата. Действително, след прилагането на реформата държавата осигурява финансовото равновесие на ПОК-RATP посредством плащането на компенсационна субсидия на органа за социално осигуряване, което при липсата на реформа би трябвало да бъде поето от RATP.
(111)
Поради това Комисията заключава, че въпросната мярка включва държавни ресурси по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
11.1.3. НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА И ЗАСЯГАНЕ НА ТЪРГОВИЯТА
(112)
Както беше посочено по-горе, бенефициерът на въпросната мярка дружеството RATP е предприятие майка на група предприятия - групата RATP, чиято сфера на дейност е транспортният сектор и свързаните с него услуги. Всички тези оператори упражняват своите дейности на общностните пазари в посочения сектор.
(113)
В този контекст следва да се напомни, че помощите, имащи за цел да освободят дадено предприятие от разходи, които то обичайно би направило в рамките на текущото си управление или на обичайната си дейност, по принцип нарушават условията на конкуренция (43). Било е преценено, че всяко отпускане на помощи на дадено предприятие, упражняващо дейност на общностен пазар, може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията между държавите-членки (44). Освен това, Съдът е посочил, че не е изключено държавна помощ, предоставена на предприятие, което извършва транспортни услуги само на местно или регионално ниво, а не извън територията на своята държава, въпреки това да окаже влияние върху търговията между държавите-членки по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Действително, когато държава-членка отпусне държавна субсидия на дадено предприятие, предоставените от това предприятие транспортни услуги могат да бъдат подпомогнати или увеличени, което ще намали шансовете на други предприятия, установени в други държави-членки, да предоставят своите услуги на пазара на тази държава-членка (45).
(114)
В случая групата RATP се намира в привилегировано положение както по отношение на своите конкуренти на национално ниво (46), така и по отношение на конкурентите си от други държави-членки, които не могат да се възползват от въпросната мярка.
(115)
В тази връзка следва да се посочи, че в Регламент (ЕО) № 1370/2007 е предвидено постепенно отваряне за конкуренция на съответните пазари и че при отварянето за конкуренцията на съответния сектор, отпускането на държавна помощ за дадено предприятие от него може да засегне вътреобщностната търговията и ефективно да наруши конкуренцията на съответния пазар.
(116)
Поради това Комисията счита, че въпросната мярка засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията между операторите.
11.2. НЕПРАВОМЕРНОСТ НА ПОМОЩТА
(117)
Съгласно член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, всяка държава-членка е длъжна да уведоми за всеки проект за предоставяне или за изменение на помощ. Заинтересованата държава-членка не може да предприеме мерките преди процедурата да е приключила с окончателно решение.
(118)
В настоящия случай с писмо от 29 юни 2006 г. френските власти са уведомили за реформата на начина на финансиране на пенсионната схема на RATP. В писмото френските власти подчертават, че по тяхна преценка мярката не представлява държавна помощ и не следва да бъде предмет на предварително уведомление пред Комисията в съответствие с член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(119)
Въпреки това Комисията установи, че въпросната държавна помощ е била приложена от Франция, считано от 1 януари 2006 г., т.е. преди Комисията да е приела окончателно решение по нея. Въз основа на това Комисията заключава, че Франция е действала неправомерно, като е отпуснала въпросната помощ в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
11.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА С ОБЩИЯ ПАЗАР
(120)
Тъй като въпросната мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, следва да се разгледа евентуалната ѝ съвместимост в контекста на изключенията, предвидени в посочения договор.
(121)
В тази връзка Комисията счита, че най-подходящото правно основание е член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, според който помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности, доколкото не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес, може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(122)
Предвид естеството на реформата и ефектите от нея, Комисията счита, че оценката на съответствието на въпросната помощ трябва да бъде направена, като се отчете създаването на равни условия („level playing field“) в областта на вноските за задължително пенсионно осигуряване за RATP и нейните настоящи, потенциални и бъдещи конкуренти на пазара на обществения градски транспорт в Ile-de-France.
(123)
За да се анализират ефектите от помощта и да се оцени степента на нарушаване на конкуренцията, Комисията следва най-напред да направи сравнение между размера на плащаните от RATP вноски и този на нейните конкуренти в рамките на реформираната система. След това Комисията ще анализира ситуацията, която би настъпила, ако RATP не беше получила помощта. Преди да бъде изготвена обща равносметка на съвместимостта, ще бъдат анализирани положителните и отрицателни ефекти от помощта.
(124)
Комисията припомня, че преди 1 януари 2006 г. финансирането на специалната пенсионна схема на RATP се е различавало от финансирането на общоприложимите пенсионни схеми по отношение на два аспекта: непогасителният характер на вноските и размерът на вноската „от работодател“.
(125)
Комисията счита, че въпросната помощ е разрешила проблема с първия разграничителен елемент между специалната схема на RATP и общоприложимите пенсионни схеми. Действително, преди 1 януари 2006 г. RATP не е плащала погасителна вноска, но е била задължена по закон да осигурява равновесието на пенсионната схема за своите служители. Реформата, предмет на уведомление, е наложила плащането на погасителна вноска, което е характерно за вноските, плащани от работодателя при общоприложимите пенсионни схеми на съответната каса, която управлява пенсионната схема на принципа на преразпределението. Що се отнася до втория разграничителен елемент, Комисията установи, че реформата, предмет на уведомление, е изравнила размера на задължителните пенсионноосигурителни вноски на RATP и на тези в предприятията, прилагащи общоприложима пенсионноосигурителна схема.
(126)
Без провеждането на реформата, предмет на уведомление, RATP е трябвало да осигури за финансовите години след 2006 г. средства за пенсионноосигурителните вноски за щатните служители. Това задължение е пряко следствие от факта, че вноските за пенсия „от работодател“ за щатните служители на RATP не са имали погасителен характер.
(127)
Освен това необходимите вноски за пенсия за старост, дължими от RATP за осигуряване на финансовото равновесие на пенсионната схема, са щели да бъдат различни от тези на потенциалните ѝ конкуренти.
(128)
Следователно без провеждането на реформата, предмет на уведомление, RATP е трябвало да поеме допълнителен годишен разход от порядъка на няколкостотин милиона евро, какъвто не е налице при реформираната схема.
(129)
Вследствие на това RATP би била поставена в неравностойно положение поради разходите си за пенсии в условията на либерализиран пазар, което в значителна степен би засегнало нейната дейност.
(130)
От горепосоченото следва, че с прилагането на Регламент (ЕО) № 1370/2007, с който се предвижда постепенното отваряне за конкуренцията на пазара на обществен градски транспорт, пенсионната схема на RATP, приложима съгласно закона от 1948 г., поради своя специфичен характер би създавала условия за нарушаване на конкуренцията, което би било в ущърб на RATP и нейните филиали. Най-важният ефект от въпросната помощ е, че приравнява вноските на RATP с тези на нейните конкуренти и на конкурентите на групата, като по този начин се отстранява засягащото RATP и групата RATP нарушение на конкуренцията.
(131)
Освен това реформата позволява на RATP да действа постепенно като частен инвеститор в условията на обичайни търговски ограничения. Всъщност това е една от целите на реформата.
(132)
Комисията счита също, че въпросната мярка е адаптирана към целта за общностния интерес, към който е насочена. Никакъв друг инструмент не би могъл да се справи с въпроса по по-ефективен начин. Биха могли да се отпуснат компенсации за предоставянето на публични услуги, но един такъв подход не би бил нито подходящ, нито осъществим в дългосрочен план поради структурния характер на проблема.
(133)
Що се отнася до пропорционалността на мерките, Комисията счита, че отпусканата помощ е ограничена до стриктния минимум. От 1 януари 2006 г. RATP поема пенсионни разходи, идентични с тези, които плаща всяко предприятие, чиито служители са обхванати от общоприложимите схеми.
(134)
И накрая Комисията счита, че мярката позволява да се осигури устойчивост на една пенсионна система с дестабилизирано финансиране. Комисията счита също, че предприемането на реформа по отношение на обезщетенията, изплащани по специалната пенсионноосигурителна схема (47), е само по себе си допълнителен определящ елемент. В тази връзка Комисията счита, че такива мерки напълно се вписват в по-общата рамка на реформи в областта на пенсионните системи на държавите-членки, нещо, което се желае както от Съвета, така и от Комисията (48).
(135)
В рамките на един статичен анализ Комисията счита, от една страна, че нарушенията на конкуренцията, причинени от въпросната мярка на пазара на обществения градски транспорт в Ile-de-France, имат твърде ограничен непосредствен ефект поради факта, че, предвид състоянието и дейността на RATP, е ясно, че засегнатите от реформата пенсионни задължения се отнасят за дейности, които традиционно са осъществявани в условията на нелиберализиран пазар с твърде слаба конкуренция до момента. От друга страна, що се отнася до пазарите, на които групата RATP развива дейност посредством своите филиали, Комисията счита, че въпросната мярка има незначителен ефект. Действително, ефектът от мярката върху тези пазари е непряко, тъй като, освен съществуващото стриктно правно, счетоводно и финансово разделение между предприятието майка и филиалите, реформата, предмет на уведомление, не засяга заетите във филиалите.
(136)
В рамките на един динамичен анализ, който предвид Регламент (ЕО) № 1370/2007 несъмнено е по-подходящ, Комисията счита, че дори мярката теоретично да позволява на RATP да поддържа господстващо положение, рискът за това е малък. Това заключение е вследствие на факта, че мярката се ограничава до приравняване на плащаните от RATP вноски с тези на конкурентите ѝ, както и на това, че в резултат на реформата на специалната пенсионна схема, предприета през 2008 г., пенсионната схема на RATP не поражда специфични предимства за предприятието.
(137)
В контекста на посоченото по-горе Комисията заключава, че отрицателният ефект от помощта, отпусната за RATP, ще бъде умерен. Реформата, предмет на уведомление, се ограничава единствено до стриктно необходимото за създаване на еднакви условия по отношение на вноските за задължително пенсионно осигуряване за старост, прекратява нарушаването на конкуренцията, което би поставило RATP в неравностойно положение и следователно не засяга условията на търговия до степен, противоречаща на общия интерес.
(138)
От това следва, че въпросната мярка е съвместима с общия пазар, при условие че реформата на специалната пенсионна схема на RATP, предназначена да хармонизира последната с правилата на общоприложимите схеми за заетите в частния сектор и държавните служители, бъде приложена изцяло.
(139)
Комисията счита, че предходното заключение не е в противоречие със заключенията, произтичащи от нейното Решение 2005/145/ЕО по делото EDF (49).
(140)
В тази връзка следва да се напомни, че в това решение Комисията е разрешила държавни помощи, които освобождават предприятията в определен сектор от специфични пенсионни задължения, надвишаващи тези, които произтичат от общата пенсионна схема и които са определени по време на монополния период. В този случай Комисията е счела, че частичното освобождаване от задължението, произтичащо от механизма на финансиране на специални пенсионни права, придобити преди датата на реформата, е представлявало държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, която е могла да бъде обявена за съвместима с общия пазар. В своя анализ на съвместимостта Комисията е преценила, че по характера си ситуацията с EDF не се е различавала много от тази с „невъзвръщаемите разходи“ в енергийния сектор. В действителност е ставало въпрос за помощи, насочени към улесняване прехода към конкурентоспособен енергиен сектор. Комисията е преценила за целесъобразно да свърже помощите за EDF с компенсирането на невъзвръщаемите разходи (50) и е обявила, че ще следва този подход в анализа си на подобните случаи.
(141)
В контекста на посоченото по-горе Комисията счита, че в настоящия случай държавната помощ освобождава RATP от пенсионни задължения, надвишаващи тези, които произтичат от общата пенсионна схема и които са определени преди либерализирането на пазара. Същевременно Комисията добавя, че реформата на специалните пенсионни схеми, приложена от RATP в началото на 2008 г. приравнява специалната схема за служителите на RATP към правилата на общоприложимите схеми за заетите в частния сектор и за държавните служители.
11.4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(142)
В заключение Комисията счита, че въпросната мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Тази държавна помощ е неправомерна, но съвместима с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
12. ОЦЕНКА НА ВТОРАТА И ТРЕТАТА МЯРКА
(143)
Както беше посочено по-горе, реформата, предмет на уведомление, предвижда от 1 януари 2006 г. държавата да плаща на ПОК-RATP субсидия, предназначена да се уравновеси балансът ѝ.
(144)
Освен това, реформата, предмет на уведомление, предвижда възможността за ПОК-RATP да прехвърли към общоприложимите схеми основните пенсионни права по специалната схема. С оглед спазване на общия принцип на финансова неутралност, това прехвърляне предполага плащането на компенсации на приемните схеми - компенсации, които държавата поема вместо ПОК-RATP.
(145)
Въпросът е да се определи дали тези мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(146)
В тази връзка следва да се напомни, че член 87 от Договора за ЕО се прилага само за предприятия по смисъла на общностното право в областта на конкуренцията. Съгласно установената съдебна практика на Съда, сферата на социалната закрила, когато тя се основава на солидарността, не представлява икономическа дейност по смисъла на Договора (вж. точка 67 от решението за откриване на процедура от 10 октомври 2007 г.) (51).
(147)
В контекста на тази съдебна практика Комисията счита, че ПОК-RATP, както и пенсионните каси, които приемат активно работещите и пенсионираните служители на RATP, т.е. CNAV и AGIRC-ARRCO, не са предприятия по смисъла на общностното право в областта на конкуренцията поради следните причини.
(148)
В настоящия случай Комисията отбелязва най-напред, че служителите на RATP подлежат на задължителна социална закрила, включваща самостоятелна схема за осигуряване за пенсия за старост със социална цел. Действително целта ѝ е да осигури покрие риска от старост за всички осигуряващи се по нея лица, независимо от тяхното имуществено и здравословно състояние в момента на включването им.
(149)
Комисията счита също, че тази схема се подчинява на принципа на солидарност доколкото осигурителните вноски от активно работещите финансират пенсиите на пенсионираните служители.
(150)
Комисията отбелязва също, че управлението на разглежданата схема е било възложено от закона на ПОК-RATP, чиято дейност е подчинена на държавата и се контролира от нея. В този смисъл касата получава прихода от вноските, дължими от работещите в RATP и от самата RATP, и осигурява утвърждаването и обслужването на пенсиите. Комисията отбелязва, че по силата на член L. 711-1 от Кодекса за социално осигуряване, на ПОК-RATP са предоставени всички правомощия съгласно член L. 111-1 от същия кодекс, според който, по-специално, организацията на социалното осигуряване се основава на принципа на национална солидарност.
(151)
Накрая Комисията установи, че при изпълнението на своята задача ПОК-RATP прилага закона и не разполага с възможност да влияе върху размера на вноските, ползването на средствата или определянето на нивото на обезщетенията. Плащаните обезщетения са законосъобразни и не зависят от събираните вноски.
(152)
Тъй като ПОК-RATP не е предприятие по смисъла на общностното право в областта на конкуренцията, Комисията счита, че плащането на субсидия за уравновесяване сметките на ПОК-RATP от страна на държавата и финансирането на компенсации от държавата вместо от ПОК-RATP не представляват държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Създаването на Пенсионна каса за служителите на RATP (ПОК-RATP) представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, отпусната неправомерно от Франция в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
Тази държавна помощ е съвместима с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, при условие че реформата на специалната пенсионна схема на RATP, предназначена да хармонизира последната с правилата на общоприложимите схеми за заетите в частния сектор и за държавните служители, бъде приложена изцяло.
Следователно привеждането в действие на помощта е разрешено.
Член 2
Плащането на субсидия за уравновесяване на сметките на ПОК-RATP от страна на държавата и финансирането на компенсации от държавата вместо от ПОК-RATP при прехвърлянето на основни права по специалната схема към общоприложимите схеми не представляват държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 13 юли 2009 година.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 13 juli 2009
betreffende de hervorming van de financieringswijze van de pensioenregeling van de RATP (Steunmaatregel C 42/07 (ex N428/06)) die Frankrijk voornemens is te verlenen aan de RATP
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2009) 5505)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2009/945/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben verzocht hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 29 juni 2006 heeft Frankrijk de Commissie in kennis gesteld van de hervorming van de financieringswijze van de pensioenregeling van de RATP. De Franse autoriteiten hebben de Commissie bij brieven van 29 september 2006, 15 december 2006 en 4 april 2007 aanvullende informatie toegezonden.
(2)
Bij brief van 10 oktober 2007 heeft de Commissie Frankrijk in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de aangemelde steunmaatregel (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure”).
(3)
Het besluit tot inleiding van de procedure is op 15 januari 2008 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (2).
(4)
De Franse autoriteiten hebben op 22 januari 2008 hun opmerkingen kenbaar gemaakt.
(5)
Op 19 februari 2008 heeft de Commissie opmerkingen van een belanghebbende partij ontvangen. Zij heeft deze opmerkingen aan de Franse overheid doen toekomen en haar de mogelijkheid gegeven hierop te reageren. Bij brief van 3 april 2008 heeft zij het commentaar van Frankrijk ontvangen.
(6)
Op 23 april 2008 hebben de Franse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat de Franse regering in de herfst van 2007 is overgegaan tot een hervorming van de speciale pensioenregelingen van overheidsbedrijven, waaronder de pensioenregeling van het RATP-personeel.
(7)
De Commissie heeft de Franse autoriteiten op 6 januari 2009 om nadere inlichtingen gevraagd, die daarop bij brief van 3 maart 2009 hebben geantwoord.
2. BESCHRIJVING VAN DE BEGUNSTIGDE
(8)
De Régie Autonome des Transports Parisiens (hierna „de RATP”) is een Frans overheidsbedrijf dat voor 100 % aan de Franse staat toebehoort. De RATP is opgericht bij wet nr. 48-506 van 21 maart 1948 betreffende de reorganisatie en coördinatie van het personenvervoer in de Parijse regio (3) en heeft als maatschappelijk doel „de aan haar toevertrouwde exploitatie van netwerken en lijnen voor openbaar personenvervoer” (4).
(9)
In de wet zijn de activiteiten van de RATP beperkt tot het openbaar vervoer in de Parijse regio. Krachtens artikel 7 van wet nr. 48-506 van 21 maart 1948 is de RATP belast met de exploitatie van de openbaarvervoersnetwerken van de stad Parijs en het departement Seine, alsmede de lijnen in de departementen Seine-et-Oise en Seine-et-Marne die voorheen waren uitbesteed of in concessie gegeven aan de Compagnie du chemin de fer métropolitain of aan de Société des transports en commun de la région parisienne. Deze situatie is bevestigd bij bovenbedoelde beschikking nr. 59-151 van 7 januari 1959.
(10)
De RATP heeft echter de mogelijkheid om via dochterondernemingen diensten buiten de Ile-de-France aan te bieden (5). De dochterondernemingen van de RATP, die zijn opgericht in de vorm van naamloze vennootschappen, zijn thans onderverdeeld in drie grote kernen, waar ongeveer 2 050 personen werkzaam zijn, waarvan er 170 door de moedermaatschappij zijn gedetacheerd:
-
de sector Vervoer, aangestuurd door RATP Développement SA, met voor het boekjaar 2005 een geconsolideerde omzet van 57 miljoen EUR, waarvan 4,7 miljoen EUR uit internationale activiteiten en 3,1 miljoen EUR uit activiteiten in Franse regio’s buiten de Ile-de-France;
-
de sector Engineering, aangestuurd door RATP International SA, met in 2005 een geconsolideerde omzet van 86 miljoen EUR, waarvan bijna 80 % betrekking had op internationale activiteiten en de overige 20 % in Frankrijk, voornamelijk buiten de Ile-de-France, werd gerealiseerd;
-
de sector Valorisatie onroerend goed, die hoofdzakelijk bestaat uit dochterondernemingen die belast zijn met vastgoedontwikkeling (op door de RATP beheerde terreinen), de valorisatie van winkelcentra in de metrostations en telecommunicatieactiviteiten. De geconsolideerde van deze sector, die uitsluitend actief is in de Ile de France, bedroeg in 2005 33 miljoen EUR.
(11)
De RATP-groep telt in totaal ongeveer 46 050 werknemers: 44 000 statutaire werknemers (agent „sous statut”) van de RATP zelf en 2 050 bij de dochterondernemingen van de RATP.
(12)
De arbeidsvoorwaarden van de statutaire werknemers zijn wettelijk vastgelegd in het statuut van de RATP-werknemers (6). De arbeidsvoorwaarden van de 2 050 werknemers van de dochterondernemingen van de RATP zijn vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten; zij vallen niet onder het RATP-statuut.
3. BESCHRIJVING VAN DE MARKT VOOR HET OPENBAAR VERVOER IN DE ILE-DE-FRANCE
(13)
De markt voor het openbaar vervoer in de Ile-de-France is nog niet opengesteld voor concurrentie. De licenties voor het exploiteren van openbaarvervoerlijnen zijn toegekend overeenkomstig de procedure van decreet nr. 59-157 van 7 januari 1959 betreffende de organisatie van het personenvervoer in de regio Ile-de-France (7), waarbij de markt voor het openbaar vervoer in de Ile-de-France werd verdeeld tussen de RATP en een groot aantal kleine historische aanbieders uit de particuliere sector die destijds in de Ile-de-France opereerden.
(14)
Naast de RATP zijn er nog een honderdtal ondernemingen die openbaarvervoersdiensten in de Ile-de-France aanbieden. Het gaat hierbij om de SNCF en een aantal aanbieders uit de particuliere sector, die zich hebben verenigd in de organisatie OPTILE (ongeveer 95 ondernemingen, waaronder zich drie grote busondernemingen bevinden: Veolia Transport, Keolis en Transdev).
(15)
Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad (hierna „Verordening (EG) nr. 1370/2007”) (8) voorziet in de geleidelijke openstelling van de markt voor het openbaar vervoer. Deze verordening treedt, overeenkomstig artikel 12 daarvan, op 3 december 2009 in werking.
4. UITKERINGEN OP BASIS VAN DE SPECIALE PENSIOENREGELING VAN DE RATP-WERKNEMERS VÓÓR EN NA DE AANGEMELDE HERVORMING
(16)
De pensioenregeling van de RATP is vastgelegd in artikel 31 van bovengenoemde wet nr. 48-506 van 21 maart 1948, dat is aangevuld bij decreet nr. 59-1091 van 23 september 1959, houdende het statuut van de RATP (9).
(17)
De pensioenregeling van de RATP-werknemers is een speciale regeling in de zin van de artikelen L711-1 en R711-1 van de code de la sécurité sociale [sociale zekerheidswetboek], die ten opzichte van de publiekrechtelijke stelsels bepaalde specifieke voordelen kent. Het gaat om een pensioenregeling die door de staat langs bestuursrechtelijke weg is vastgesteld. Ook de ontwikkeling van de parameters, met name de bijdragen en uitkeringen, is bij wet geregeld.
(18)
Tot 15 januari 2008 onderscheidde de speciale pensioenregeling van de RATP-werknemers zich met name van de publiekrechtelijke stelsels door de wijze van berekening van de pensioenrechten en de uitbetaling van de pensioenen.
(19)
In de publiekrechtelijke stelsels wordt het pensioenbedrag berekend op basis van het gemiddelde salaris tijdens de volledige of een deel van de carrière. Bovendien wordt rekening gehouden met de duur van de verzekering of de leeftijd, waarbij een korting of supplement wordt toegepast wanneer de vastgestelde waarden voor deze beide criteria niet bereikt of overschreden zijn. In het algemeen stelsel wordt het pensioen berekend op basis van het gemiddelde salaris (inclusief toeslagen) van de 25 beste loopbaanjaren (met inachtneming van een maximum jaarsalaris), waarbij een bedrag van 50 % van dat salaris wordt gehanteerd (volledig pensioen) indien de verzekerde ten minste 40 jaar verzekerd is geweest.
(20)
Op basis van de speciale pensioenregeling van de RATP hadden statutaire werknemers echter voor elk verzekeringsjaar recht op 2 % van het basissalaris, zonder toeslagen, dat zij gedurende de laatste zes werkzame maanden genoten, met een maximum van 37,5 dienstjaren. Een RATP-werknemers ontving derhalve na 37,5 arbeidsjaren een pensioen dat overeenkwam met 75 % van zijn laatstgenoten salaris exclusief toeslagen, ofwel ongeveer 64,5 % van zijn laatstgenoten salaris inclusief toeslagen.
(21)
Bij wet van 21 augustus 2003 (10) zijn bijna alle Franse basispensioenregelingen hervormd. Bij decreten 2008-48 van 15 januari 2008 (11), 2008-637 van 30 juni 2008 (12) en 2008-1514 van 30 december 2008 (13) werden de basisbeginselen van deze hervorming ook van toepassing verklaard op de speciale pensioenregeling van de RATP. Doel van deze hervorming is onder meer de speciale regelingen af te stemmen op de publiekrechtelijke regels die van toepassing zijn op de basisregelingen van de werknemers in de particuliere sector en de ambtenaren. Met betrekking tot de speciale regeling van de RATP wordt het aantal bijdragejaren om een volledig pensioen te kunnen ontvangen tegen 2012 geleidelijk verhoogd tot 40 dienstjaren, en zal vervolgens jaarlijks op 1 juli met een kwartaal worden verhoogd, tot het aantal bijdragejaren is bereikt dat geldt voor het algemene stelsel en de ambtenarenregeling (de duur van 41 jaar die in 2012 voor het algemene stelsel en de ambtenarenregeling geldt, zou vanaf 2016 ook voor de speciale regeling gelden).
5. FINANCIERING VAN DE PENSIOENREGELING VAN DE RATP-WERKNEMERS VÓÓR EN NA DE AANGEMELDE HERVORMING
(22)
De pensioenregeling van de RATP is gebaseerd op het omslagstelsel, waarbij de door de actieve werknemers betaalde pensioenverzekeringspremies direct gebruikt worden om de pensioenuitkeringen te betalen (14).
(23)
Tot 31 december 2005 waren de pensioenverplichtingen uit hoofde van de speciale regeling juridisch gezien door de RATP verschuldigd. Krachtens artikel 20 van bovengenoemde wet van 1948 diende de RATP het financieel evenwicht van haar speciale pensioenregeling te waarborgen.
(24)
De speciale pensioenregeling werd beheerd door de pensioendienst van de RATP, die onderdeel uitmaakte van de juridische entiteit RATP. Deze dienst was belast met de inning van de bijdragen van de actieve werknemers van de RATP en van de RATP zelf als werkgever, en met de uitbetaling aan de rechthebbenden van die regeling. De procentuele pensioenpremies (werknemersdeel van 7,85 % en werkgeversdeel van 15,34 %) waren lager dan die van het publiekrechtelijke stelsel (werknemersdeel van 12 % en werkgeversdeel van 18 %).
(25)
Lange tijd vertoonde het pensioenstelsel van de RATP een structureel tekort als gevolg van het verstoorde demografisch evenwicht tussen werkenden en gepensioneerden, het feit dat de eigen regeling gunstiger was dan die van het algemene stelsel en, tot 31 december 2005, de bij wet vastgestelde procentuele pensioenpremies. Op grond van artikel 2 van de beschikking van 7 januari 1959 en het decreet van 7 januari 1959 als hiervoor genoemd, werden de opeenvolgende pensioentekorten van de RATP door de staat aangevuld.
(26)
Op 29 juni 2006 heeft Frankrijk de hervorming van de financieringswijze van de pensioenregeling van de RATP aangemeld. Volgens de Franse autoriteiten sluit deze hervorming aan bij de veranderingen van de institutionele context van het stadsvervoer in de Ile-de-France van de afgelopen tien jaar en bij de voorbereiding op de openstelling van het stadsvervoer voor concurrentie.
(27)
De aangemelde hervorming vindt in twee fasen plaats.
5.1. DE OPRICHTING VAN DE PENSIOENKAS VOOR HET RATP-PERSONEEL OP 1 JANUARI 2006
(28)
Krachtens artikel 1 van decreet nr. 2005-1635 van 26 december 2005 (15) is op 1 januari 2006 een pensioenkas voor het personeel van de RATP opgericht (hierna „de CRP-RATP”).
(29)
De CRP-RATP heeft het statuut van een socialezekerheidsinstelling naar privaat recht, bezit rechtspersoonlijkheid en is juridisch en financieel onafhankelijk van de RATP. Op grond van artikel L711-1 van het wetboek van sociale zekerheid beschikt zij over alle in artikel L111-1 van dit wetboek genoemde bevoegdheden. Daarin wordt er in het bijzonder op gewezen dat de organisatie van de sociale zekerheid is gebaseerd op het beginsel van nationale solidariteit. De CRP-RATP is onderworpen aan de voorschriften van het wetboek van sociale zekerheid, dat op alle autonome pensioenkassen van toepassing is. Zij wordt gecontroleerd door de bevoegde autoriteiten van de staat, die worden vertegenwoordigd door regeringscommissarissen.
(30)
Op de datum van oprichting van de CRP-RATP is zij, in plaats van de RATP, de enig juridisch debiteur geworden van alle pensioenuitkeringen die verschuldigd zijn aan statutaire werknemers.
(31)
Uit dien hoofde ontvangt de CRP-RATP sinds 1 januari 2006 een bevrijdende bijdrage van de RATP, die overeenstemt met de bijdrage van de bij de speciale pensioenregeling aangesloten actieve werknemers en haar bijdrage als werkgever. Deze bijdragen werden op dezelfde datum verhoogd tot het niveau van het publiekrechtelijke stelsel (16). Naast deze pensioenbijdragen ontvangt de CRP-RATP van de staat een bedrag om haar rekeningen in evenwicht te brengen. Deze compensatie dient ter financiering van zowel het demografisch tekort van de speciale regeling als van de specifieke pensioenrechten uit hoofde van deze regeling. In 2006 en 2007 heeft de staat een evenwichtssubsidie betaald van respectievelijk 390,11 en 414 miljoen EUR.
5.2. FINANCIËLE AANSLUITING VAN DE BASISRECHTEN UIT HOOFDE VAN DE SPECIALE PENSIOENREGELING VAN DE RATP BIJ DE PUBLIEKRECHTELIJKE STELSELS
(32)
Krachtens artikel 18 van bovengenoemd decreet nr. 2005-1635 van 26 december 2005 kan de CRP-RATP een deel van de pensioenrechten uit hoofde van de speciale regeling voor de RATP-werknemers financieel laten aansluiten bij de publiekrechtelijke stelsels (CNAV (17) en ARGIC (18)/ARRCO (19)) (20), dat wil zeggen de pensioenhandelingen van de CRP-RATP technisch overdragen naar de publiekrechtelijke stelsels (hierna „de ontvangende stelsels”).
(33)
Doel van deze integratie van een deel van de pensioenrechten uit hoofde van de speciale regeling van de RATP in de publiekrechtelijke stelsels is het solidariteitsmechanisme tussen de generaties en sectoren op een aanzienlijk bredere demografische basis te laten rusten en, in ruimer perspectief, ervoor te zorgen dat de verplichte pensioenregelingen volgens het omslagstelsel gefinancierd kunnen blijven worden.
(34)
Krachtens artikel L222-6 van het wetboek van sociale zekerheid kan een speciale pensioenregeling of elke andere pensioenregeling bij de publiekrechtelijke stelsels worden aangesloten tot op het niveau van de uitkeringen uit hoofde van speciale regelingen dat overeenkomt met de ouderdomsuitkeringen aan de werknemers die bij het algemene stelsel zijn aangesloten.
(35)
Bij een pensioenstelsel dat op het omslagstelsel is gebaseerd, worden bij de overname van de in het verleden onder een ander stelsel (en dus volgens andere criteria) opgebouwde rechten door een ontvangend stelsel, de opgebouwde rechten berekend op basis van de regels van het ontvangende stelsel, alsof de rechthebbenden (gepensioneerden, werkenden en geroyeerden) gedurende hun gehele loopbaan bij het ontvangende stelsel waren aangesloten.
(36)
In dit geval hebben de Franse autoriteiten de basisrechten berekend, dat wil zeggen de rechten die overeenkomen met de pensioenuitkeringen die aan de hand van de regels van de ontvangende stelsels zijn berekend en die door deze stelsels zouden zijn overgenomen (21). Alleen de basisrechten die aan deze omschrijving voldoen, kunnen door de ontvangende stelsels worden overgenomen.
(37)
Bovendien wordt in artikel 222-6 van het wetboek van sociale zekerheid bepaald dat bij aansluiting door een speciale regeling het beginsel van strikte financiële neutraliteit voor de sociaal verzekerden van het ontvangende stelsel in acht moet worden genomen. Anders gezegd, de financiële aansluiting van een speciale pensioenregeling bij de publiekrechtelijke stelsels mag in geen geval de financiële situatie van het ontvangende stelsel aantasten.
(38)
Vervolgens dient er een weging plaats te vinden, aan de hand waarvan vastgesteld wordt welk deel van deze in het verleden opgebouwde pensioenrechten bij de aansluiting daadwerkelijk gevalideerd wordt, met strikte inachtneming van het bovengenoemde beginsel van financiële neutraliteit. Theoretisch wordt bij deze weging een vergelijking gemaakt tussen de lastenverhouding van de pensioenen van de aangesloten groep en die van de pensioenen van het ontvangende stelsel (22). Het ontvangende stelsel bepaalt vervolgens naar welke verhouding de opgebouwde geherwaardeerde rechten overgenomen moeten worden om ervoor de zorgen dat deze lastenverhoudingen gelijk blijven: bij een dergelijke waardering worden de pensioenrechten „gratis” door het ontvangende stelsel overgenomen.
(39)
Indien het ontvangende stelsel de opgebouwde geherwaardeerde rechten op minder dan 100 % waardeert, kan dit stelsel het aan te sluiten stelsel voorstellen deze rechten op 100 % te laten waarderen tegen betaling van een bijdrage ter handhaving van rechten (of „compensatie”).
(40)
Doel van de berekeningsmethode van deze compensaties is om het voorzieningenniveau ex ante van het ontvangende stelsel niet aan te tasten. Wanneer een voorweging plaatsvindt, is het bedrag van de compensatie gelijk aan de netto contante waarde van de jaarlijkse toetredingsrechten. Het jaarlijkse toetredingsrecht is het recht waarmee, voor de aanvullende rechten (dat wil zeggen die boven de gratis overgenomen rechten uitstijgen) die door het ontvangende stelsel zijn overgenomen, jaarlijks de lastenverhoudingen tussen het overgenomen stelsel en het ontvangende stelsel worden genivelleerd.
(41)
Als de financiële situatie van het ontvangende stelsel structureel tekorten laat zien, moet de berekeningsmethode erop gericht zijn deze tendens niet te verslechteren, en moet van de overgedragen groep niet een voorlopig technisch evenwicht worden verlangd om die onevenwichtige situatie te verminderen.
(42)
Aangezien in het onderhavige geval de demografische structuur van de RATP minder gunstig is dan de demografische structuur van de gemiddelde Franse onderneming die bij het publiekrechtelijke pensioenstelsel is aangesloten, moeten er bij volledige aansluiting van de basisrechten uit hoofde van de speciale pensioenregeling van de RATP-werknemers bij de publiekrechtelijke stelsels aan de ontvangende stelsels compensaties worden betaald, dat wil zeggen buitengewone, forfaitaire en bevrijdende bijdragen.
(43)
De Franse autoriteiten hebben aangegeven op welke wijze deze compensaties zijn berekend. De berekeningen vinden plaats op basis van de waarden van de parameters zoals die golden op het moment van de tenuitvoerlegging. Het gaat om de volgende parameters:
-
de pensioenbijdragen en de grondslagen aan de hand waarvan de toevoeging aan de zijdens de aanvullende regelingen verwachte reserves kan worden berekend;
-
het actualiseringspercentage en eventueel de sterftetabel, die afhankelijk zijn van de economische omstandigheden.
(44)
De Franse autoriteiten verwachten in dit stadium dat de volgende compensaties moeten worden betaald:
-
de compensatie aan de Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), die het algemene socialezekerheidsstelsel beheert, zou ongeveer [tussen de 400 en 800] (23) miljoen EUR bedragen;
-
de compensaties aan de aanvullende publiekrechtelijke pensioenregelingen die door de AGIRC-ARRCO worden beheerd, in de vorm van een deelneming in de technische reserves van deze stelsels, zouden ongeveer [tussen de 80 en 300] miljoen EUR bedragen.
(45)
De Franse regering is voornemens de betaling van deze compensaties aan de publiekrechtelijke stelsels in de plaats van de CRP-RATP voor haar rekening te nemen teneinde de financiële neutraliteit van de aansluiting van de speciale pensioenregeling van de RATP bij deze ontvangende stelsels te waarborgen.
(46)
Met betrekking tot de basisrechten die na de aansluiting bij de publiekrechtelijke stelsels worden opgebouwd, is bepaald dat de RATP en haar werknemers de publiekrechtelijke pensioenbijdragen betalen, als tegenprestatie voor de rechten uit hoofde van het algemene stelsel en de aanvullende regelingen.
6. REDENEN DIE TOT HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE HEBBEN GELEID
(47)
In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie twijfels geuit over de verenigbaarheid van de aangemelde hervorming met de gemeenschappelijke markt. De Commissie heeft aangegeven dat het doel van de onderzoeksprocedure was om na te gaan of de aangemelde hervorming als steun ten gunste van de RATP moet worden aangemerkt.
(48)
In de eerste plaats heeft de Commissie gekeken naar het nauwe verband tussen de oprichting van de CRP-RATP en de aansluiting bij de publiekrechtelijke stelsels en achtte zij het nodig te onderzoeken of de aansluiting van de basisrechten geen staatssteun aan de RATP vormde.
(49)
Vervolgens heeft de Commissie vraagtekens geplaatst bij de stelling dat de financiering door de staat van de specifieke rechten uit hoofde van de pensioenregeling van de RATP geen staatssteun vormt, en dat deze steun desgevallend verenigbaar zou zijn met de gemeenschappelijke markt.
(50)
Tot slot betwijfelde de Commissie of de aangemelde hervorming noodzakelijk was en of deze in verhouding stond tot het te dienen algemeen belang. Wat de noodzaak van de aangemelde hervorming betreft, heeft de Commissie gekeken of de markt voor het openbaar vervoer in de Parijse regio daadwerkelijk is opengesteld en of de factoren die kenmerkend zijn voor de juridische en feitelijke situatie van de RATP en die een daadwerkelijke concurrentie in de weg zouden kunnen staan, waren weggenomen. Daarnaast heeft de Commissie twijfels geuit bij de vraag of de aangemelde hervorming evenredig was, hoofdzakelijk omdat deze hervorming ook betrekking zal hebben op de speciale pensioenverplichtingen ten aanzien van werknemers die na de tenuitvoerlegging ervan in dienst worden genomen.
(51)
In haar besluit van 10 oktober 2007 heeft de Commissie evenwel geconcludeerd dat de financiering door de staat van het tekort uit hoofde van de pensioenregeling van de RATP voor de periode 1995-2005 krachtens artikel 1, onder b), iii), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (24) als bestaande staatssteun moet worden aangemerkt (zie overweging 15 van deze beschikking).
(52)
De Commissie was tevens van oordeel dat artikel 87 van het EG-Verdrag niet van toepassing is op de CRP-RATP, aangezien de CRP-RATP geen onderneming is (zie overweging 67 van genoemd besluit).
(53)
De Commissie was tot slot van mening dat de garantie die door de Franse staat aan de rechthebbenden van de speciale regeling is gegeven, rechtstreeks ten goede kwam aan de werknemers van de RATP, en niet aan de RATP zelf, en dat die garantie derhalve niet als een economisch voordeel voor een onderneming kon worden aangemerkt (zie overweging 70 van genoemd besluit).
7. ARGUMENTEN VAN DE FRANSE AUTORITEITEN NAAR AANLEIDING VAN DE INLEIDING VAN DE ONDERZOEKSPROCEDURE
(54)
In hun brief van 22 januari 2008 wijzen de Franse autoriteiten erop dat de aangemelde hervorming volgens hen steun ten behoeve van personen en niet ten behoeve van de onderneming RATP betreft en dat deze hervorming derhalve geen staatssteun ten gunste van de RATP kan vormen. Bovendien zijn de Franse autoriteiten van mening dat, zelfs al zou de daadwerkelijke begunstigde van de aangemelde hervorming de RATP zijn, de genoemde hervorming de handel tussen de lidstaten niet ongunstig kan beïnvloeden en niet tot concurrentievervalsing kan leiden aangezien de RATP slechts op één enkele markt actief is, namelijk de markt voor openbaar stadsvervoer in de Ile-de-France, die nog niet is opengesteld voor concurrentie, en de hervorming bovendien geen enkele invloed heeft op de activiteiten van de dochterondernemingen van de RATP of op de markten waarop deze actief zijn.
(55)
De Franse autoriteiten zijn van oordeel dat de aansluiting van de CRP-RATP bij het algemene stelsel geen elementen van staatssteun bevat ten gunste van de RATP, omdat deze de RATP geen voordeel oplevert.
(56)
In de eerste plaats zijn de Franse autoriteiten van mening dat, zoals de Commissie zelf in punt 69 van het besluit tot inleiding van de procedure heeft aangegeven, „de tweede fase van de hervorming, dat wil zeggen de betaling van de compensaties en de overdracht van de financiering van de basisrechten van de CRP-RATP aan de CNAV en de AGIRC-ARRCO geen invloed meer heeft op de economische situatie van de RATP”.
(57)
Voorts zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat de verplichtingen van de RATP die overeenkwamen met de basisrechten geen kosten vormden die normaliter op haar budget zouden hebben moeten drukken in de zin van de communautaire jurisprudentie. Volgens de Franse autoriteiten drukken de bevrijdende bijdragen die aan de publiekrechtelijke pensioenkassen worden betaald normaal gesproken inderdaad op de financiële middelen van Franse ondernemingen, maar dit geldt niet voor de verplichting ten opzichte van actieve en gepensioneerde werknemers tot uitbetaling van pensioenen, zoals het geval was voor de RATP, die tot aan de aangemelde hervorming de pensioendienst over een eigen pensioendienst beschikte. Aangezien de aansluiting van de CRP-RATP bij het algemene stelsel en de betaling van compensaties door de staat aan het algemene stelsel dus gepaard gaan met de betaling van een bevrijdende bijdrage die overeenstemt met het publiekrechtelijke niveau, betekent dit niet dat de RATP geen kosten hoeft te dragen die normaal gesproken door een onderneming dienen te worden gefinancierd.
(58)
Tot slot zijn de Franse autoriteiten van mening dat, aangezien de speciale pensioenregeling bij de oprichting van de RATP in 1948 door de staat werd opgelegd, het niet normaal zou zijn dat de onderneming de lasten zou moeten dragen van de compensaties die de tegenprestatie vormen van de aansluiting van de CRP-RATP bij het algemene stelsel.
(59)
In de eerste plaats zijn de Franse autoriteiten van mening dat de jurisprudentie volgens welke de kosten die voortvloeien uit een collectieve arbeidsovereenkomst, uit de aard daarvan kosten vormen die normaal gesproken op het budget van een onderneming drukken, ongeacht de vraag of de onderneming deze overeenkomst vrijwillig heeft geaccepteerd of dat de toepassing daarvan bij wet of regelgeving is uitgebreid naar deze onderneming (25), niet van toepassing is op het onderhavige geval, aangezien de pensioenregeling van de RATP-werknemers niet voortvloeit uit een collectieve arbeidsovereenkomst.
(60)
In de tweede plaats zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat het bestaan van de specifieke rechten de RATP geenszins een voordeel oplevert. Het feit dat de RATP nog steeds statutaire werknemers blijft aannemen die aanspraak kunnen maken op de specifieke rechten, toont niet aan dat het bestaan van de specifieke rechten de RATP een economisch voordeel oplevert.
(61)
In de derde plaats blijven de Franse autoriteiten bij hun standpunt dat de overheidsfinanciering van de specifieke rechten enkel en alleen een compensatie vormt voor ongebruikelijke lasten die de RATP moet dragen. De Franse autoriteiten zijn van mening dat de conclusie dat de financiering van de specifieke pensioenrechten geen staatssteun vormt, voortvloeit uit de beginselen die reeds vanaf het ontstaan van de Gemeenschap in de communautaire jurisprudentie terug te vinden waren; het arrest Combus (26) en het arrest Enirisorse (27) zijn hiervan slechts de meest recente voorbeelden.
(62)
Mocht de Commissie van oordeel zijn dat de aangemelde hervorming elementen van staatssteun bevat, zijn de Franse autoriteiten van mening dat genoemde hervorming in ieder geval verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(63)
De Franse autoriteiten blijven bij hun standpunt dat de aangemelde hervorming in overeenstemming is met de gestrandekostentheorie en bevorderlijk is voor de concurrentie.
(64)
Daarnaast vinden de Franse autoriteiten dat de nieuwe financiering van de pensioenrechten met ingang van 2006 nodig en evenredig is voor de invoering van de marktwerking.
(65)
De Franse autoriteiten zijn van mening dat de aangemelde hervorming nodig is in verband met de openstelling voor concurrentie van de markt voor het openbaar stadsvervoer in de Ile-de-France overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1370/2007. Dankzij deze hervorming kan enerzijds worden voorkomen dat concurrentievervalsing ontstaat tussen openbare en particuliere aanbieders en kan anderzijds een obstakel dat de toetreding tot die markt in de weg stond, namelijk wijze waarop de RATP-pensioenen worden gefinancierd, definitief worden weggenomen.
(66)
Met betrekking tot het evenredige karakter van de aangemelde hervorming hebben de Franse autoriteiten de Commissie in hun brief van 23 april 2008 in kennis gesteld van de door de Franse regering op gang gebrachte hervorming van de speciale pensioenregeling van de RATP, waarmee de speciale pensioenregeling van de RATP in overeenstemming wordt gebracht met de onder het gemene recht geldende regels.
8. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDE PARTIJEN NAAR AANLEIDING VAN DE INLEIDING VAN DE ONDERZOEKSPROCEDURE
(67)
Bij brief van 13 februari 2008 heeft de vakbond SUD van de RATP zijn bezwaar tegen het door de Franse autoriteiten aangemelde voornemen kenbaar gemaakt, omdat hiermee slechts beoogd zou worden de RATP om te vormen tot een door winstbejag gedreven grote internationale groep. In die brief heeft de vakbond SUD van de RATP de Commissie gewezen op het feit dat de werknemers van de RATP, aldus de vakbond, niet het statuut van werknemers uit de particuliere sector hebben en de code du travail [arbeidswetboek] dus niet op hen van toepassing is.
(68)
De vakbond SUD van de RATP stelt verder dat de hervorming van de pensioenregeling van de RATP had worden toevertrouwd aan een paritaire gemengde commissie moeten, aangezien deze hervorming onderwerp had moeten zijn van collectieve onderhandelingen tussen de sociale partners.
9. COMMENTAAR VAN FRANKRIJK OP DE OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDE PARTIJEN
(69)
Met betrekking tot het rechtsregime dat op de RATP-werknemers van toepassing is, wijzen de Franse autoriteiten er in hun brief van 3 april 2008 op dat het bepaalde in het arbeidswetboek geacht moet worden ook van toepassing te zijn op de statutaire werknemers van de RATP, tenzij deze bepalingen in het arbeidswetboek of in de jurisprudentie uitdrukkelijk niet van toepassing worden verklaard op die werknemers. Volgens Frankrijk volstaat het feit dat er dergelijke uitzonderingen bestaan niet om de RATP-werknemers aan te merken als werknemers met een publiekrechtelijke arbeidsverhouding.
(70)
Frankrijk geeft bovendien aan dat in decreet nr. 60-1362 van 19 december 1960, waarin de paritaire gemengde commissie van de RATP bevoegd wordt verklaard voor het personeelsstatuut, geen melding wordt gemaakt van de pensioenregeling. Volgens de Franse autoriteiten is de pensioenregeling van de RATP niet het resultaat van collectieve onderhandelingen, maar is deze langs administratiefrechtelijke weg door de staat aan de RATP opgelegd.
10. REIKWIJDTE VAN DE ONDERHAVIGE BESCHIKKING
(71)
Deze beschikking heeft betrekking op de verenigbaarheid van de nieuwe wijze van financiering van de pensioenen met de communautaire regels inzake staatssteun.
(72)
De inleiding van de onderzoeksprocedure op 10 oktober 2007 en met name de opmerkingen van de Franse autoriteiten hebben de Commissie een beter inzicht verschaft in de manier waarop de aangemelde hervorming ten uitvoer is gelegd en haar tot het besluit gebracht dat er drie maatregelen zijn die mogelijk elementen van staatssteun bevatten.
(73)
Ten eerste is de CRP-RATP op 1 januari 2006, in plaats van de RATP, de enige juridisch debiteur geworden van alle pensioenuitkeringen die verschuldigd zijn aan statutaire werknemers.
(74)
In de tweede plaats betaalt de staat sinds 1 januari 2006 een subsidie aan de CRP-RATP om haar rekeningen in evenwicht te brengen. Deze overheidssubsidie dekt het demografisch tekort en de meerkosten van de speciale pensioenregeling van de RATP.
(75)
In de derde plaats biedt de aangemelde hervorming de CRP-RATP de mogelijkheid de basispensioenrechten uit hoofde van de speciale regeling te laten aansluiten bij de publiekrechtelijke stelsels. Daarbij zal de staat, in plaats van de CRP-RATP, de compensaties betalen om de strikte financiële neutraliteit van de aansluiting te garanderen.
11. BEOORDELING VAN DE EERSTE MAATREGEL: DE OPRICHTING VAN DE CRP-RATP
(76)
De Commissie merkt op dat de CRP-RATP op 1 januari 2006, in plaats van de RATP, de enige juridisch debiteur is geworden van alle pensioenuitkeringen die verschuldigd zijn aan werknemers met een statutaire post. De Commissie stelt vast dat de door de RATP aan de CRP-RATP betaalde pensioenbijdragen tegelijk het karakter van een bevrijdende bijdrage hebben gekregen.
(77)
De Commissie stelt vast dat de RATP onder het systeem dat vóór 1 januari 2006 gold, juridisch gezien de pensioenverplichtingen uit hoofde van de speciale regeling verschuldigd was. In die zin week de financiering van de speciale regeling voor de RATP-werknemers af van het gemene recht: de RATP was verantwoordelijk voor het financieel evenwicht van de betrokken regeling, aangezien de door de RATP voor de speciale regeling betaalde „werkgevers”-bijdrage geen bevrijdend karakter had.
(78)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat de aangemelde hervorming hoofdzakelijk tot gevolg had dat de door de RATP betaalde „werkgevers”-bijdrage voor de pensioenen van haar werknemers een bevrijdend karakter kreeg, waardoor zij niet langer de historische verplichting had om te zorgen voor een financieel evenwicht van de speciale regeling. Anders gezegd, met de aangemelde hervorming werd de verantwoordelijkheid voor het financieel evenwicht van de bewuste speciale regeling van de RATP overgeheveld naar de CRP-RATP, en uiteindelijk naar de staat.
(79)
Bovendien stelt de Commissie vast dat de verplichting van de RATP om de speciale regeling financieel in evenwicht te houden, zich zonder de aangemelde hervorming vertaald zou hebben in het aangaan van een verplichting jegens de staat, waarvoor een voorziening in de boeken zou zijn opgenomen op het moment dat werd overgegaan op de IFRS-normen (International Financial Reporting Standard, de internationale standaardnormen voor financiële verslaglegging) die sinds 30 juni 2007 op de RATP van toepassing zijn (28).
(80)
In dit stadium wenst de Commissie erop te wijzen dat met betrekking tot de oprichting van de CRP-RATP dezelfde vraag rijst als bij de hervorming van de financieringswijze van de pensioenen van de ten laste van La Poste komende overheidsambtenaren (29). Om te beoordelen of de maatregel in kwestie in het onderhavige geval elementen van staatssteun bevat, zal de Commissie dan ook dezelfde benadering hanteren als in bovengenoemde beschikking.
11.1. HET BESTAAN VAN STAATSSTEUN
(81)
In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag wordt bepaald dat „behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, […] steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar [zijn] met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(82)
Om een nationale maatregel als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag te kunnen aanmerken, moet aan de volgende cumulatieve voorwaarden zijn voldaan: 1) de betrokken maatregel levert een selectief economisch voordeel op, 2) dit voordeel wordt met staatsmiddelen bekostigd, 3) dit voordeel leidt of dreigt tot vervalsing van de mededinging te leiden, en tot slot 4) dit voordeel heeft een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
(83)
Er dient uiteengezet te worden waarom de betrokken maatregel geacht kan worden te voldoen aan deze cumulatieve voorwaarden en derhalve als staatssteun ten gunste van de RATP in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag moet worden aangemerkt.
11.1.1. SELECTIEF ECONOMISCH VOORDEEL TEN GUNSTE VAN DE RATP
(84)
Om te kunnen beoordelen of de onderhavige maatregel elementen van staatssteun bevat, moet vastgesteld worden of deze maatregel de RATP een economisch voordeel oplevert, omdat deze voor de RATP een verlichting betekenen van kosten die normaal gesproken ten laste van haar eigen financiële middelen zouden zijn gekomen, en daardoor wordt verhinderd dat de op de markt aanwezige krachten hun normale werking hebben (30).
(85)
In dat verband moet volgens vaste jurisprudentie onder een normale last worden verstaan de kosten die normaal gesproken zijn verbonden aan de normale bedrijfsvoering of de dagelijkse activiteiten van een onderneming (31). Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat een steunmaatregel bestaat uit een verlichting van de lasten die normaal gesproken op het budget van ondernemingen drukken, rekening houdend met de aard en de systematiek van het betrokken lastenstelsel terwijl een bijzondere last integendeel een extra last is ten opzichte van deze normale lasten (32).
(86)
In het licht van de jurisprudentie van het Hof en overeenkomstig haar beschikkingspraktijk (33) is de Commissie van mening dat de kwalificatie van lasten als „normaal” of „bijzonder” inhoudt dat een referentiekader of ijkpunt moet worden vastgesteld om te bepalen welke ondernemingen zich in het licht van de doelstelling van de betrokken maatregel in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.
(87)
In dat opzicht moet erop gewezen worden dat voor de toepassing van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag alleen hoeft te worden vastgesteld of een overheidsmaatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen die zich in het licht van de doelstelling van de betrokken maatregel in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.
(88)
Het Hof geeft meer in het bijzonder aan dat de keuze voor het referentiesysteem in twee fasen plaatsvindt: in de eerste plaats wordt vastgesteld op welk lastenstelsel de betrokken maatregel betrekking heeft en in de tweede plaats wordt gekeken welke algemene regeling van toepassing is op het desbetreffende lastenstelsel.
(89)
Indien er een relevant extern ijkpunt kan worden vastgesteld en er ten opzichte van dat ijkpunt „abnormale” lasten zouden bestaan, vormt de betrokken maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. In het tegenovergestelde geval dient de betrokken maatregel als staatssteun in de zin van die bepaling te worden aangemerkt.
11.1.1.1. Geen extern ijkpunt in het onderhavige geval
(90)
Wanneer deze methodiek in het onderhavige geval wordt toegepast, bestaat het lastenstelsel waarop de maatregel in kwestie betrekking heeft naar het oordeel van de Commissie uit de sociale bijdragen die een werkgever draagt in het kader van de verplichte ouderdomsverzekering van zijn werknemers.
(91)
In theorie onderscheidt de Commissie twee mogelijke referentiekaders:
-
de bepalingen op het gebied van de verplichte ouderdomsverzekering die van toepassing zijn op de publiekrechtelijke pensioenstelsels, dat wil zeggen het door de CNAV beheerde socialezekerheidsstelsel en de door de AGIRC en de ARRCO beheerde aanvullende regelingen;
-
de bepalingen op het gebied van de verplichte ouderdomsverzekering die van toepassing zijn op andere overheidsinstellingen.
(92)
Wat het eerste mogelijke referentiekader betreft, de publiekrechtelijke pensioenstelsels, merkt de Commissie op dat de RATP sinds 1 januari 2006 een sociale bijdrage betaalt die overeenstemt met de sociale bijdrage van ondernemingen aan de pensioenkassen die de publiekrechtelijke stelsels beheren. De Commissie constateert echter dat de uitkeringen die via de door de CRP-RATP beheerde speciale regeling aan de rechthebbenden van de RATP worden betaald sinds 1 januari 2006 hoger zijn dat de uitkeringen die worden betaald aan bij de publiekrechtelijke stelsels aangesloten werknemers.
(93)
Bovendien stelt de Commissie vast dat de werknemers die zijn aangesloten bij de publiekrechtelijke stelsels een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst hebben, terwijl de werknemers van de RATP statutaire werknemers zijn. In dat verband moet erop gewezen worden dat het statuut van het RATP-personeel in verschillende opzichten afwijkt van het gemene recht (zie voetnoot 6).
(94)
In het licht van het voorgaande en gelet op haar beschikkingspraktijk (34) is de Commissie van mening dat de bepalingen inzake de verplichte ouderdomsverzekering die van toepassing zijn op de publiekrechtelijke stelsels niet als referentiekader kunnen dienen bij het onderzoek dat de Commissie voert om vast te stellen of er sprake is van een economisch voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(95)
Wat het tweede mogelijke referentiekader betreft, de overheidsinstellingen, heeft de Commissie geen economische spelers kunnen vinden die samen een homogene groep vormen die als ijkpunt zou kunnen dienen. De RATP bevindt zich in Frankrijk immers in meerdere opzichten in een zeer specifieke feitelijke en juridische situatie (35).
(96)
Tot slot is de Commissie van oordeel dat er geen enkel extern ijkpunt bestaat aan de hand waarvan een definitie zou kunnen worden gegeven van een „normale” bijdrage die gedragen moet worden door ondernemingen die zich in het licht van de doelstelling van de betrokken maatregel in een feitelijk en juridisch met de RATP vergelijkbare situatie bevinden.
(97)
De Commissie ziet in het door Frankrijk aangehaalde arrest-Enirisorse (36) geen aanleiding om haar conclusies inzake het bestaan van een voordeel ten gunste van de RATP te wijzigen. In dit arrest baseert het Hof zich namelijk op een vergelijking van de onderzochte maatregel met een „normale situatie”, waarvan het Hof een definitie heeft kunnen geven maar die niet op vergelijkbare wijze voorhanden is in de onderhavige zaak.
(98)
Bij gebrek aan een relevant extern ijkpunt bestaat, moet volgens de Commissie bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, de situatie van de RATP zelf voor de invoering van de maatregel als referentiekader worden gehanteerd om na te gaan of er sprake is van een selectief economisch voordeel.
11.1.1.2. Het bestaan van een economisch voordeel
(99)
Zoals hiervoor is aangegeven, was de RATP binnen het stelsel dat vóór 1 januari 2006 gold, juridisch gezien debiteur van de pensioenverplichtingen uit hoofde van de speciale regeling. In dat verband diende de RATP te zorgen voor het financieel evenwicht van die pensioenregeling, aangezien de door de RATP in het kader van de speciale regeling betaalde „werkgevers”-bijdrage geen bevrijdend karakter had.
(100)
De Commissie heeft geconstateerd dat de aangemelde hervorming hoofdzakelijk tot gevolg had dat de door de RATP betaalde „werkgevers”-bijdrage voor de pensioenen van haar werknemers een bevrijdend karakter kreeg.
(101)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat de RATP door de betrokken maatregelen wordt bevrijd van lasten die zij krachtens de bovengenoemde wet van 1948 had moeten dragen.
(102)
Met betrekking tot de vraag of de pensioenlasten voor de RATP zelf al dan niet normale lasten zijn, is de Commissie van oordeel dat de ingevolge het arbeidsrecht of collectieve arbeidsovereenkomsten met vakbonden op een onderneming rustende verplichtingen om uitkeringen bij ontslag en/of vervroegde uittreding te verstrekken, deel uitmaken van de gewone kosten die een onderneming uit eigen middelen dient te bekostigen (37).
(103)
De Commissie is dan ook van mening dat de lasten die de RATP op grond van de wet van 1948 moet dragen, normale lasten zijn. Aangezien de betrokken maatregel tot gevolg heeft dat de RATP bepaalde kosten die normaal gesproken uit de eigen financiële middelen van de RATP zouden worden gefinancierd, niet hoeft te dragen, levert deze maatregel de onderneming volgens de Commissie een economisch voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag op. Het gaat hier om een selectief voordeel, omdat er slechts één begunstigde is.
(104)
Bovendien heeft de Commissie vastgesteld dat de verplichting van de RATP om de speciale regeling financieel in evenwicht te houden, zich zonder de aangemelde hervorming vertaald zou hebben in een in de balans van de RATP op te nemen verplichting jegens de staat, waarvoor een voorziening in de boeken zou zijn opgenomen bij de invoering van de IFRS-normen (International Financial Reporting Standard, de internationale standaardnormen voor financiële verslaglegging) die sinds 30 juni 2007 op de RATP van toepassing zijn.
(105)
Hiermee wordt bevestigd dat de oprichting van de CRP-RATP voor de RATP een verlichting betekent van lasten die zij normaal gesproken had moeten dragen.
11.1.1.3. Arrest Combus niet van toepassing op het onderhavige geval
(106)
De Franse autoriteiten verwijzen uitgebreid naar het arrest Combus (38), waarin het Gerecht de kosten die voortvloeien uit een afwijkend statuut van het personeel van een onderneming die zich ten gevolge van een hervorming met betrekking tot het personeelsbeheer in een situatie van gemeen recht bevindt, met andere woorden in dezelfde situatie als haar concurrenten, als „abnormale” lasten beschouwt. Zo verklaart het Gerecht dat: „de betrokken maatregel tot doel had de geprivilegieerde en dure status van de bij Combus werkende ambtenaren te vervangen door de status van arbeidscontractant welke vergelijkbaar is met die van de werknemers bij andere busvervoersbedrijven die in een concurrentieverhouding met Combus staan. Het ging er dus om Combus te bevrijden van een structureel nadeel ten opzichte van haar particuliere concurrenten. Artikel 87, lid 1, Europese Gemeenschap heeft uitsluitend tot doel voordelen te verbieden die bepaalde ondernemingen begunstigen, aangezien onder het begrip „steun” enkel de maatregelen vallen die de lasten verlichten die normalerwijze op de begroting van een onderneming drukken en die zijn te beschouwen als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen […]. Bovendien had de Deense staat, in plaats van de 100 miljoen DKK rechtstreeks aan de door Combus tewerkgestelde ambtenaren uit te keren, hetzelfde resultaat kunnen bereiken door de wederaanstelling van die ambtenaren binnen de overheid, zonder uitkering van de specifieke bonificatie, hetgeen Combus in staat zou hebben gesteld meteen arbeidscontractanten met een privaatrechtelijke status aan te stellen.”
(107)
Ten eerste herinnert de Commissie eraan dat het arrest Combus niet door het Hof is bekrachtigd. De stelling dat er bij compensatie van een structureel nadeel geen sprake zou kunnen zijn van steun worden door bepaalde elementen uit de jurisprudentie van het Hof tegengesproken. Zo heeft het Hof steeds gesteld dat bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van steun, gekeken moet worden naar de gevolgen van de overheidsinterventie en niet naar de oorzaken of doeleinden daarvan (39). Het Hof heeft voorts overwogen dat het begrip „steun” betrekking heeft op tegemoetkomingen van overheidswege die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaal gesproken op het budget van een onderneming drukken (40). Ook heeft het Hof duidelijk aangegeven dat de loonkosten door hun aard op het budget van een onderneming drukken, ongeacht de vraag of deze kosten al dan niet uit wettelijke verplichtingen of collectieve arbeidsovereenkomsten voortvloeien (41). In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat het feit dat met die overheidsmaatregelen wordt beoogd meerkosten te compenseren, niet betekent dat die maatregelen niet als steun kunnen worden aangemerkt (42). In dat verband wijzen de Franse autoriteiten erop dat de RATP door de aangemelde hervorming slechts van „abnormale” lasten wordt bevrijd, en dat daarom het door het Gerecht in het arrest Combus geformuleerde beginsel van toepassing zou moeten zijn.
(108)
In dat opzicht benadrukt de Commissie dat de zaak Combus zich op belangrijke materiële aspecten onderscheidt van de onderhavige zaak:
-
de vergoedingen worden rechtstreeks uitgekeerd aan de ambtenaren die bij Combus in dienst zijn, terwijl het bij de maatregel waarop deze beschikking betrekking heeft, om de „werkgevers”-bijdrage van de RATP gaat;
-
in de zaak Combus had de betrokken overheidsmaatregel tot doel de geprivilegieerde en dure status van de bij Combus werkende ambtenaren te vervangen door de status van arbeidscontractant welke vergelijkbaar is met die van de werknemers bij andere busvervoersbedrijven die met Combus concurreren. Daarentegen blijven de status en de rechten van de RATP-werknemers onaangetast door de betrokken maatregel. Deze status en deze rechten verschillen van die van de werknemers met een privaatrechtelijke dienstbetrekking bij de ondernemingen die bij de publiekrechtelijke stelsels zijn aangesloten;
-
bij de activiteiten van Combus verschilde de concurrentiesituatie van die waarbinnen de RATP opereert. De naamloze vennootschap Combus A/S moest de vervoersactiviteiten op commerciële grondslag beheren en onder vergelijkbare mededingingsvoorwaarden als particuliere busbedrijven op de markt opereren. Daarbij wordt de exploitatie van het busvervoer na aanbestedingsprocedures door de autoriteiten die het openbaar vervoer beheren aan particuliere en openbare ondernemingen gegund. Volgens de voorschriften die voor aanbestedingen gelden, worden opdrachten gegund aan „de inschrijver met de economisch voordeligste aanbieding”, ongeacht de vraag of het om een particuliere dan wel een openbare inschrijver gaat. Voor de RATP geldt dat een groot deel van de sector waarin zij opereert, niet geprivatiseerd is en krachtens Verordening (EG) nr. 1370/2007 slechts geleidelijk voor concurrentie zal worden opengesteld. De economische wetmatigheden spelen hier derhalve op een andere wijze.
(109)
De Commissie is van oordeel dat de feitelijke verschillen tussen de zaak Combus en de onderhavige zaak voldoende zijn om voor de beide zaken een verschillende redenering te hanteren.
11.1.2. STAATSMIDDELEN
(110)
De Commissie is van mening dat met de onderzochte maatregel staatsmiddelen ten gunste van de RATP gemoeid zijn, daar niet langer de RATP maar de staat verantwoordelijk is voor het financiële evenwicht van de speciale pensioenregeling voor de RATP-werknemers. Vanaf het moment waarop de hervorming ten uitvoer wordt gelegd, waarborgt de staat namelijk het financiële evenwicht van de CRP-RATP door middel van de betaling van een evenwichtssubsidie aan dit socialezekerheidsorgaan, welke bijdrage zonder de hervorming door de RATP had moeten worden betaald.
(111)
De Commissie concludeert derhalve dat met de betrokken maatregel staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn gemoeid.
11.1.3. CONCURRENTIEVERVALSING EN ONGUNSTIGE BEÏNVLOEDING VAN HET HANDELSVERKEER
(112)
Zoals hiervoor aangegeven is de RATP, de begunstigde van de onderhavige maatregel, de moedermaatschappij van een groep van ondernemingen, de Groep RATP, die actief is in de vervoerssector en de sector van aanverwante diensten. Alle ondernemingen uit de groep zijn actief op de communautaire markten van de bovengenoemde sectoren.
(113)
In dat verband dient erop gewezen te worden dat steunmaatregelen die erop gericht zijn een onderneming te bevrijden van de kosten die zij normaal gesproken zou hebben moeten dragen voor haar normale bedrijfsvoering of haar dagelijkse activiteiten, in beginsel leiden tot vervalsing van de concurrentievoorwaarden (43). Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat elke steunverlening aan een onderneming die haar activiteiten op de communautaire markt uitoefent, tot concurrentievervalsing kan leiden en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden (44). Bovendien heeft het Hof aangegeven dat het geenszins is uitgesloten dat het verlenen van overheidssteun aan een onderneming die uitsluitend plaatselijke of regionale vervoersdiensten en geen vervoersdiensten buiten haar eigen lidstaat aanbiedt, toch van invloed is op het handelsverkeer tussen de lidstaten in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Wanneer een lidstaat namelijk overheidssubsidie verleent aan een onderneming, kunnen de door die onderneming aangeboden vervoersdiensten in stand worden gehouden of toenemen, waardoor de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun vervoersdiensten op de markt van die lidstaat aan te bieden, afnemen (45).
(114)
In het onderhavige geval bevindt de Groupe RATP zich in een bevoorrechte positie ten opzichte van zowel haar nationale concurrenten (46) als haar concurrenten uit andere lidstaten, die immers niet van de betrokken maatregel kunnen profiteren.
(115)
In dat opzicht moet worden vermeld dat Verordening (EG) nr. 1370/2007 voorziet in de geleidelijke openstelling van de betrokken markten voor concurrentie en dat de openstelling van een bepaalde sector voor concurrentie betekent dat staatssteun aan een onderneming die tot die sector behoort, van invloed kan zijn op het intracommunautaire handelsverkeer en kan leiden tot concurrentievervalsing op de desbetreffende markt.
(116)
De Commissie is derhalve van mening dat de betrokken maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt en de mededinging tussen de desbetreffende aanbieders vervalst.
11.2. ONRECHTMATIGE STEUN
(117)
Overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag is de lidstaat verplicht de Commissie op de hoogte te brengen van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
(118)
In dit geval hebben de Franse autoriteiten bij brief van 29 juni 2006 de hervorming van de financieringswijze van de pensioenregeling van de RATP aangemeld. In die brief geven de Franse autoriteiten aan dat het hierbij niet lijkt te gaan om een steunmaatregel waarvan de Commissie, met toepassing van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, vooraf op de hoogte dient te worden gebracht.
(119)
De Commissie stelt evenwel vast dat de betrokken staatssteun door Frankrijk op 1 januari 2006 ten uitvoer is gelegd, dat wil zeggen voordat de Commissie tot een eindbeslissing is gekomen. Op basis hiervan concludeert de Commissie dat Frankrijk op onrechtmatige wijze heeft gehandeld door de betrokken steun ten uitvoer te leggen zonder inachtneming van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag.
11.3. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN MET DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKT
(120)
Aangezien de betrokken maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, moet worden onderzocht of deze steun verenigbaar is op grond van de in het Verdrag genoemde afwijkingen.
(121)
In dat opzicht is artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag volgens de Commissie de meest geschikte rechtsgrondslag. Daarin wordt bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(122)
Gelet op de aard en de gevolgen van de hervorming is de Commissie van mening dat voor de beantwoording van de vraag of de betrokken steun al dan niet verenigbaar is, gekeken moet worden naar de vraag of er sprake is van gelijke voorwaarden („level playing field”) op het gebied van verplichte sociale bijdragen voor de RATP en haar huidige, mogelijke en toekomstige concurrenten op de markt voor openbaar stadsvervoer in de Ile-de-France.
(123)
Om te onderzoeken wat de gevolgen van de steun zijn en te beoordelen in welke mate er sprake is van concurrentievervalsing, moet de Commissie allereerst kijken naar de hoogte van de na de hervorming ten laste van de RATP komende bijdragen ten opzichte van haar concurrenten. Vervolgens zal de Commissie nagaan hoe de situatie zou zijn geweest indien de RATP de betrokken steun niet had ontvangen. Tot slot zullen zowel de positieve als de negatieve gevolgen van de steun worden geanalyseerd voordat een algemene balans wordt opgesteld inzake de verenigbaarheid.
(124)
Vooraf merkt de Commissie op dat de financiering van de speciale pensioenregeling van de RATP vóór 1 januari 2006 in twee opzichten afweek van de financiering van de publiekrechtelijke stelsels, namelijk wat betreft het niet-bevrijdende karakter van de bijdragen en het percentage van de „werkgevers”-bijdrage.
(125)
De Commissie is van oordeel dat de betrokken steun een oplossing vormde voor het eerste punt waarop de financiering van de speciale regeling van de RATP afweek van die van de publiekrechtelijke stelsels. Vóór 1 januari 2006 behoefde de RATP namelijk geen bevrijdende bijdrage te betalen, maar had zij de wettelijke verplichting het financieel evenwicht van de pensioenregeling van haar werknemers te waarborgen. De aangemelde hervorming had tot gevolg dat de betaalde bijdragen voortaan, net als de bijdragen die in het gemene recht door een werkgever worden betaald aan een pensioenkas die op het omslagstelsel is gebaseerd, een bevrijdend karakter hebben. Met betrekking tot het tweede afwijkende punt stelt de Commissie vast dat de aangemelde hervorming tot gevolg heeft dat de lasten uit hoofde van de verplichte ouderdomsverzekering voor de RATP en de ondernemingen die voor de pensioenen onder het gemene recht vallen, worden gelijkgeschakeld.
(126)
Zonder de aangemelde hervorming zou de RATP voor de boekjaren na het boekjaar 2006 een voorziening voor de pensioenverplichtingen ten aanzien van haar statutaire werknemers hebben moeten opnemen. Deze voorziening zou een rechtstreeks gevolg zijn van het feit dat de „werkgevers”-bijdragen voor de pensioenen van de RATP-werknemers geen bevrijdend karakter hadden.
(127)
Bovendien zouden de bijdragen die de RATP aan de ouderdomsverzekering betaalt om het financieel evenwicht van de pensioenregeling te waarborgen, niet zijn gelijkgeschakeld met de door haar potentiële concurrenten te betalen bijdragen.
(128)
Zonder de aangemelde hervorming zou de RATP dus jaarlijks een extra last van enkele honderden miljoenen EUR hebben moeten dragen ten opzichte van de situatie na de hervorming.
(129)
Door haar pensioenlasten zou de RATP binnen een geliberaliseerde een handicap ondervinden, hetgeen een niet geringe invloed zou hebben gehad op haar activiteiten.
(130)
Uit het voorgaande blijkt dat rekening houdend met Verordening (EG) nr. 1370/2007, die voorziet in de geleidelijke openstelling van de markt voor openbaar stadsvervoer, de pensioenregeling die krachtens de wet van 1948 voor de RATP van toepassing was, specifieke kenmerken vertoont, die op zichzelf leiden tot concurrentievervalsing ten nadele van de RATP en de groep waartoe zij behoort. Het belangrijkste gevolg van de betrokken steunmaatregel is dat de bijdragen van de RATP worden gelijkgeschakeld met de bijdragen die haar concurrenten en de concurrenten van de RATP-groep moeten betalen, waardoor genoemde specifieke concurrentieverstoring waarmee de RATP en de RATP-groep hebben te maken, wordt weggenomen.
(131)
Bovendien kan de RATP dankzij de hervorming geleidelijk aan handelen als een particulier investeerder in een markteconomie. Dat was overigens een van de doelstellingen van genoemde hervorming.
(132)
Ook is de Commissie van mening dat de betrokken maatregel in overeenstemming is met de doelstelling van gemeenschappelijk belang waarop de maatregel betrekking heeft. Geen enkel ander instrument zou het probleem doeltreffender hebben kunnen aanpakken. Er hadden weliswaar compensaties voor de openbare dienst kunnen worden toegekend, maar een dergelijke benadering zou gelet op het structurele karakter van het probleem op de lange termijn noch geschikt, noch houdbaar zijn.
(133)
Wat de evenredigheid van de maatregelen betreft, is de Commissie van oordeel dat de toegekende steun tot het strikt noodzakelijke minimum beperkt blijft. Sinds 1 januari 2006 zijn de pensioenlasten van de RATP even hoog als de pensioenlasten van ondernemingen waarvan de werknemers zijn aangesloten bij de publiekrechtelijke stelsels.
(134)
Tot slot is de Commissie van oordeel dat dankzij de betrokken maatregel het voortbestaan van een pensioenstelsel waarvan de financieringswijze achterhaald was, is veiliggesteld. De Commissie vindt bovendien dat de ingezette hervorming van de uit hoofde van de speciale regeling (47) betaalde pensioenuitkeringen in dat verband een extra element van doorslaggevende betekenis is. In dat opzicht is de Commissie van oordeel dat deze maatregelen perfect aansluiten bij het algemene kader voor de hervorming van de pensioenstelsels in de lidstaten, waarop zowel de Raad als de Commissie aanstuurt (48).
(135)
Bij een statische analyse is de Commissie enerzijds van oordeel dat de door de maatregel veroorzaakte concurrentieverstoringen binnen de markt voor het openbaar stadsvervoer de in Ile-de-France naar hun aard vooreerst zeer beperkt zijn. Rekening houdend met het verleden van de RATP en haar activiteiten is immers duidelijk dat de pensioenverplichtingen waarop de hervorming ziet, betrekking hebben op activiteiten die van oudsher plaatsvonden binnen een niet geliberaliseerde markt waar tot nu toe zeer weinig concurrentie heerste. Anderzijds is de Commissie van mening dat de betrokken maatregel slechts een marginaal effect heeft op de markten waarop de Groep RATP via de dochterondernemingen van de onderneming RATP actief is. Deze markten zullen namelijk slechts indirect de gevolgen van de betrokken maatregel ondervinden, omdat afgezien van het feit dat de moedermaatschappij en haar dochtermaatschappijen in juridisch, boekhoudkundig en financieel opzicht strikt gescheiden zijn, de aangemelde hervorming geen betrekking heeft op de personeelseden van die dochterondernemingen.
(136)
Bij een, ongetwijfeld passender, dynamische analyse is de Commissie in het licht van Verordening (EG) nr. 1370/2007 van oordeel dat, hoewel de RATP dankzij de betrokken maatregel theoretisch gezien een machtspositie zou kunnen behouden, dit risico gering is. De maatregel blijft immers beperkt tot de gelijkschakeling van de bijdragen van de RATP en die van haar concurrenten en de speciale pensioenregeling van de RATP is door de in 2008 ingevoerde hervorming niet specifiek aantrekkelijk voor de onderneming geworden.
(137)
In het licht van het voorgaande komt de Commissie tot de conclusie dat de negatieve gevolgen van de aan de RATP toegekende steun beperkt zullen zijn. De aangemelde hervorming blijft beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is om gelijke voorwaarden tot stand te brengen met betrekking tot de verplichte ouderdomsverzekering, maakt een einde aan een concurrentieverstoring die de RATP in een nadelige positie zou hebben gebracht en brengt derhalve niet een zodanige verandering van de voorwaarden voor het handelsverkeer met zich mee dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(138)
Hieruit volgt dat de betrokken steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, mits de hervorming van de speciale pensioenregeling van de RATP, die erop gericht is die pensioenregeling in overeenstemming te brengen met de publiekrechtelijke regels die van toepassing zijn op de basisregelingen van de werknemers in de particuliere sector en de ambtenaren, volledig ten uitvoer wordt gelegd.
(139)
De Commissie is van mening dat haar standpunt zoals neergelegd in Beschikking 2005/145/EG in de zaak EDF (49) geen afbreuk doet aan de voornoemde conclusie.
(140)
In dat opzicht moet erop gewezen worden dat de Commissie in deze beschikking toestemming gaf tot het verlenen van staatssteun die erop gericht was ondernemingen uit een bepaalde sector te bevrijden van specifieke pensioenlasten, die hoger waren dan de pensioenlasten uit hoofde van de algemene pensioenregeling en die waren vastgesteld gedurende de periode waarin de ondernemingen over een monopoliepositie beschikten. Bij die gelegenheid oordeelde de Commissie dat de gedeeltelijke verlichting van de lasten voortvloeiende uit het financieringsmechanisme van de specifieke pensioenrechten die vóór de datum van de hervorming waren opgebouwd, staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormde, welke als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden aangemerkt. De Commissie was bij haar onderzoek naar de verenigbaarheid van mening dat de situatie van de EDF naar de aard ervan niet veel verschilde van die van de „gestrande kosten” in de energiesector. Het ging hier namelijk om steun die erop gericht was de overgang naar een energiesector met vrije mededinging te stimuleren. De Commissie achtte het gepast de steunmaatregelen ten gunste van de EDF gelijk te stellen aan de compensatie van gestrande kosten (50), en kondigde aan dat zij deze benadering zou volgen bij de analyse van vergelijkbare gevallen.
(141)
In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de staatssteun in dit geval de RATP bevrijdt van pensioenverplichtingen die hoger waren dan de pensioenverplichtingen uit hoofde van de algemene pensioenregelingen en die waren vastgesteld voordat de markt geliberaliseerd zou worden. Tegelijkertijd wenst de Commissie daaraan toe te voegen dat door de bij de RATP begin 2008 doorgevoerde hervorming van de speciale pensioenregeling de speciale regeling voor de RATP-werknemers is afgestemd op de publiekrechtelijke regels die van toepassing zijn op de basisregelingen van de werknemers in de particuliere sector en van de ambtenaren.
11.4. CONCLUSIE
(142)
De Commissie concludeert derhalve dat de betrokken maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Deze staatssteun is onrechtmatig, maar is krachtens artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
12. BEOORDELING VAN DE TWEEDE EN DERDE MAATREGEL
(143)
Zoals hiervoor reeds is aangegeven, houdt de aangemelde hervorming in dat de staat met ingang van 1 januari 2006 aan de CRP-RATP een subsidie betaalt om haar rekeningen in evenwicht te houden.
(144)
Bovendien beoogt de aangemelde hervorming de CRP-RATP de mogelijkheid te bieden om de basispensioenrechten uit hoofde van de speciale regeling te laten aansluiten bij de publiekrechtelijke stelsels. Om het algemene beginsel van financiële neutraliteit van de aansluiting te kunnen waarborgen, moet deze gepaard gaan met de betaling van compensaties aan de ontvangende stelsels, welke compensaties de staat, in plaats van de CRP-RATP, voor zijn rekening zal nemen.
(145)
Vastgesteld moet worden of deze maatregelen als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag moeten worden aangemerkt.
(146)
In dat opzicht moet erop gewezen worden dat artikel 87 van het EG-Verdrag slechts van toepassing is op ondernemingen in de zin van het communautaire mededingingsrecht. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof is het domein van de op solidariteit gebaseerde sociale bescherming niet aan te merken als een economische activiteit in de zin van het Verdrag (zie punt 67 van het besluit tot inleiding van de procedure van 10 oktober 2007) (51).
(147)
In het licht van deze jurisprudentie is de Commissie om de volgende redenen van oordeel dat noch de CRP-RATP noch de pensioenkassen die de actieve en gepensioneerde werknemers van de RATP overnemen, dat wil zeggen de CNAV en de AGIRC-ARRCO, ondernemingen zijn in de zin van het communautaire mededingingsrecht.
(148)
In het thans onderzochte geval merkt de Commissie in de eerste plaats op dat de werknemers van de RATP onder een verplichte sociale verzekering vallen op grond waarvan zij zijn aangesloten bij een autonome pensioenregeling met een maatschappelijke doelstelling. Deze ouderdomsverzekering is namelijk bedoeld om alle onder die regeling vallende personen dekking te bieden tegen het ouderdomsrisico, ongeacht hun vermogenssituatie en gezondheidstoestand op het moment waarop zij zich daarbij aansluiten.
(149)
De Commissie is bovendien van mening dat deze regeling voldoet aan het solidariteitsbeginsel aangezien de door de actieve werknemers betaalde bijdragen gebruikt worden om de pensioenen van de gepensioneerde werknemers te financieren.
(150)
De Commissie merkt voorts op dat het beheer van de betrokken regeling bij wet is opgedragen aan de CRP-RATP, en dat de werkzaamheden van deze laatste door de staat worden gecontroleerd. In dat kader is zij als pensioendienst belast met de inning van alle door de werknemers van de RATP en de RATP zelf verschuldigde bijdragen en met de uitbetaling van de pensioenen. De Commissie wijst erop dat de CRP-RATP krachtens artikel L711-1 van het wetboek van sociale zekerheid over alle in artikel L111-1 van dit wetboek genoemde bevoegdheden beschikt. Daarin wordt er in het bijzonder op gewezen dat de organisatie van de sociale zekerheid is gebaseerd op het beginsel van nationale solidariteit.
(151)
De Commissie stelt tot slot vast dat de CRP-RATP bij de uitoefening van haar taak de wet toepast en op geen enkele wijze invloed kan uitoefenen op de hoogte van de bijdragen, de aanwending van de gelden of de vaststelling van de hoogte van de uitkeringen. De betaalde uitkeringen zijn wettelijk vastgesteld en zijn niet afhankelijk van de hoogte van de ontvangen bijdragen.
(152)
Aangezien de CRP-RATP geen onderneming is in de zin van het communautaire mededingingsrecht, is de Commissie van oordeel dat de betaling door de staat van een evenwichtssubsidie aan de CRP-RATP en de financiering door de staat van de compensaties in de plaats van de CRP-RATP geen staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De oprichting van de Caisse de retraites du personnel de la RATP (CRP-RATP) moet als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag worden aangemerkt, die door Frankrijk onrechtmatig, in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, is toegekend.
Deze staatssteun is krachtens artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, mits de hervorming van de speciale pensioenregeling van de RATP, die erop gericht is die pensioenregeling in overeenstemming te brengen met de publiekrechtelijke regels die van toepassing zijn op de basisregelingen van de werknemers in de particuliere sector en de ambtenaren, volledig ten uitvoer wordt gelegd.
De tenuitvoerlegging van deze steun wordt derhalve goedgekeurd.
Artikel 2
De betaling door de staat van een evenwichtssubsidie aan de CRP-RATP en de financiering door de staat van de compensaties in de plaats van de CRP-RATP bij de aansluiting van de basisrechten uit hoofde van de speciale regeling bij de publiekrechtelijke stelsels, vormen geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Franse republiek.
Gedaan te Brussel, 13 juli 2009.