РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 септември 2007 година
относно Държавна помощ, предоставена от Полша като част от споразумения за закупуване на електроенергия, и държавната помощ, която Полша планира да предостави във връзка с компенсация за доброволното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия
(нотифицирано под номер C(2007) 4319)
(само текстът на полски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2009/287/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква a) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 1 март 2005 г., реф. WEH/1023/6-54/05, заведено като получено на 3 март 2005 г. (SG/2005/A/226), Полша уведоми Европейската комисия, съгласно член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, за законопроект за „правилата, уреждащи покриването на разходите, направени от предприятията във връзка с предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия“ („Законопроекта“).
(2)
След предварителна оценка Комисията прецени, че уведомлението е непълно и с писмо от 27 април 2005 г. поиска от Полша да предостави допълнителна информация за мярката.
(3)
С писмо от 1 юни 2005 г., заведено като получено на 2 юни 2005 г., Полша предостави част от поисканата допълнителна информация; останалата информация беше предоставена с писмо от 24 юни 2005 г., заведено като получено на 28 юни 2005 г.
(4)
На 28 и 29 юни 2005 г. по искане на Полша беше организирана техническа среща за обсъждане на уведомлението. На срещата бяха определени оставащите аспекти, които Полша трябва да поясни в писмен вид, с цел да предостави на Комисията изчерпателна информация за оценка от нейна страна.
(5)
Поради липсата на изчерпателен отговор Комисията напомни на полските власти с писмо от 28 юли 2005 г. (D/55776) за разясненията, поискани на срещата на 28 юни 2005 г., и поиска от Полша да предостави необходимата информация.
(6)
С писмо от 7 септември 2005 г., заведено като получено на 9 септември 2005 г., Полша уведоми Комисията, че работата по законопроекта е спряна поради края на парламентарния мандат.
(7)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Комисията уведоми Полша, че е решила да открие процедурата, посочена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на законопроекта и по отношение на споразуменията за закупуване на електроенергия („PPA“) в полския енергиен сектор.
(8)
Решението на Комисията да открие процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. (2) Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(9)
С писмо от 16 декември 2005 г. полските власти поискаха определена информация, съдържаща се в решението за откриване на процедурата, да не бъде разкривана пред трети страни. Комисията отговори на искането и с писмо от 25 януари 2006 г. представи своето предложение за неповерителната версия на решението, което беше прието от полските власти с електронно писмо от 16 февруари 2006 г., заведено като получено на същата дата.
(10)
Полша предостави на Комисията първата част от своите мнения относно откриването на процедурата във връзка със законопроекта за предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия с писмо от 28 декември 2005 г., заведено в Комисията на 4 януари 2006 г., описващо предприетите мерки за премахване на причините за безпокойство, изразено от Комисията във връзка със законопроекта. На второ място, в резултат на искане за удължаване на крайния срок, прието от Комисията на 12 януари 2006 г., полските власти предоставиха своите мнения за оценката на Комисията на PPA с писмо от 23 януари 2006 г., заведено в Комисията на 26 януари 2006 г.
(11)
Като допълнение към писмото си от 23 декември 2005 г., с писмо от 5 април 2006 г., заведено като получено на 6 април 2006 г., полските власти предоставиха допълнително описание на предвижданите промени в законопроекта за предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия с оглед привеждането му в съответствие с уместните правила за държавните помощи. Приложенията към това писмо бяха предоставени с писмо от 6 април 2006 г., заведено като получено на 10 април 2006 г.
(12)
Комисията получи мнения от заинтересованите страни. С писмо от 20 юни 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Полша, като ѝ предостави възможност да отговори.
(13)
Решението за откриване на процедурата беше оспорено от една от заинтересованите страни пред Първоинстанционния съд чрез заявление, подадено на 12 май 2006 г., заведено под референтен номер T-142/06.
(14)
В отговор на искане от страна на полските власти от 7 юли 2006 г., заведено като получено на 12 юли 2006 г., повечето от мненията бяха преведени на полски език и предоставени на полските власти с писмо от 23 февруари 2007 г. В отговор на това писмо, с писмо от 12 март 2007 г., заведено като получено на същия ден, полските власти уведомиха Комисията, че вече не е необходимо да се превеждат останалите мнения.
(15)
Впоследствие полските власти излязоха със становище по мненията на заинтересованите страни с писмо от 28 март 2007 г., заведено от Комисията като получено на същия ден.
(16)
В отговор на писмото на Комисията от 28 април 2006 г. полските власти предоставиха допълнителна информация относно мярката с писмо от 6 юни 2006 г., заведено като получено на 8 юни 2006 г. С писмо от 13 юли 2006 г., заведено като получено на 17 юли 2006 г., полските власти предоставиха копия от PPA със съответните приложения и допълнения (общо 609 документа) на хартиен носител.
(17)
С писмо, заведено като получено на 4 май 2006 г., полските власти поискаха тълкуване на една от точките от съобщението на Комисията относно методологията за анализ на държавните помощи, свързани с невъзвръщаемите разходи („Методология на невъзвръщаемите разходи“). (3)
(18)
С писмо от 27 септември 2006 г. Комисията изпрати на полските власти списък с въпроси от съществено значение за изготвянето на законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия.
(19)
Различни версии на законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия на различни етапи от полската законодателна процедура бяха изпратени с писма, заведени като получени на 17 август 2006 г., 5 януари 2007 г. и 28 май 2007 г., и с електронно писмо, заведено като получено на 29 май 2007 г. (превод на законопроекта на английски език).
(20)
В хода на процедурата Полша предостави допълнителна информация относно мярката с писма, заведени като получени на 31 януари 2007 г. и на 4 април 2007 г., и електронни писма от 2, 4, 7 и 11 май 2007 г., както и с писмо, заведено като получено на 6 юни 2007 г.
(21)
С писмо от 3 април 2007 г. Комисията отправи запитване към полските власти за напредъка в законодателната работа по законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия и за предприетите от Полша действия във връзка с предишни дискусии с Комисията.
(22)
В допълнение в рамките на процедурата за разследване бяха проведени срещи с полските власти на 5 април 2006 г., 7 септември 2006 г., 26 октомври 2006 г., 2 февруари 2007 г., 22 февруари 2007 г., 26 април 2007 г., 2 май 2007 г. и 14 май 2007 г.
(23)
С писмо от 9 юли 2007 г. Полша внесе окончателния вариант на Закона за предсрочно прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия, който беше приет от полския парламент и влезе в сила на 4 август 2007 г. На 18 юли 2007 г. Полша внесе превода на закона на английски език, както и списък с промените, внесени в закона от горната камара на парламента, сената, заедно с обяснителен меморандум.
2. ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТТА
2.1. Споразумения за закупуване на електроенергия
(24)
В средата на деветдесетте години полското правителство взе решение да започне програма, предвидена да модернизира полския енергиен сектор и да го приведе в съответствие с техническите и екологичните стандарти на Западна Европа.
(25)
С цел прилагане на тази програма Полша започна тръжна процедура с оглед избиране на проекти за нови или модернизирани електроцентрали. Тези проекти следваше да получат дългосрочни PPA за своя производствен капацитет. Решението за откриване на тръжната процедура беше взето от Министерството на търговията и промишлеността. Процедурата беше организирана под егидата на министерството от Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. („PSE“), държавния полски оператор на електропреносната мрежа.
(26)
Техническата документация и спецификациите за тръжната процедура бяха публикувани през август и септември 1994 г. В документите бяха посочени три цели, които да бъдат постигнати от проектите: доставка на евтина електроенергия, поддържане на приемливо ниво на сигурност на електроподаването и повишени екологични стандарти/предотвратяване на влошаването на околната среда, като се вземат предвид изискванията за интеграция между Полша и Западна Европа.
(27)
За оценка на офертите бяха използвани различни критерии, включително: ефикасност на проекта, обем на капиталовите разходи, природозащитни действия и използване на утвърдени технологии и стабилни и сигурни източници на гориво.
(28)
Крайният срок за подаване на офертите беше 5 януари 1995 г. Получени бяха 44 оферти. Най-неатрактивните оферти бяха елиминирани. С останалите оферанти бяха проведени директни преговори. Тези преговори доведоха до сключването на PPA с няколко дружества или групи от дружества.
(29)
PPA бяха подписани между 1996 и 1998 г., с изключение на едно от общо седем PPA с групата Południowy Koncern Energetyczny S.A. („PKE“), което беше подписано на 12 април 1995 г., и PPA с Elektrownia Turów, подписано на 26 август 1994 г. PPA с Elektrownia Turów не беше обхванато от решението за откриване на процедурата (4) и следователно не е предмет на настоящото решение. Следващата таблица включва списък на засегнатите дружества.
Таблица1
PPA в Полша
№
Име на получателя
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Източник: Решение за откриване на процедурата.
(30)
Срокът на PPA варира от 7 до 20 години, считано от датата на въвеждане в експлоатация на електроцентралата; повечето от тях са сключени за период от над 15 години. Последното PPA изтича през 2027 г.
(31)
Във всички PPA са залегнали едни и същи основни принципи:
а)
производителите на електроенергия се задължават да създадат нови мощности, да модернизират оборудването и да доставят на PSE фиксиран минимален обем електроенергия от съответната електроцентрала;
б)
PSE се задължава да закупува най-малко този минимален обем електроенергия;
в)
изкупната цена на електричеството е базирана на начисляване на разходите на потребителите; производителите на електроенергия начисляват на PSE сума, равна на всички техни променливи и постоянни разходи плюс търговска надценка.
Все пак, тъй като окончателното съдържание на PPA е резултат от индивидуални преговори за всеки проект, те не са напълно идентични и е възможно да се различават в подробностите.
(32)
Някои PPA са били изменяни, някои от тях по няколко пъти, след тяхното подписване. Тези изменения са променили определени аспекти на договора, но основните принципи, описани по-горе, винаги са били спазвани.
2.2. Законопроект за предсрочното прекратяване на PPA, във връзка с който беше взето решение за откриване на процедура
(33)
Законопроектът, във връзка с който беше взето решение за откриване на процедурата, е предвиждал производителите на електроенергия, описани в таблица 1, доброволно да прекратят PPA, сключени с PSE. Производителите на електроенергия, които са избрали да участват в системата, следва да получат компенсации съгласно условията, залегнали в законопроекта.
(34)
Компенсациите могат да покриват разликата между разходите, реализирани от дружество за прекратяване на PPA и съответните приходи, генерирани от продажбата на електроенергия, които дружеството може да използва за покриване на тези разходи. Тази разлика е наричана по-долу „компенсаторна разлика“. Тези разходи включват и разходи, свързани пряко с прекратяването на PPA, като разходите, свързани с ранното погасяване на дълг.
(35)
Компенсацията става под формата на първоначално плащане, последвано от годишно изравняване до 2016 г. и окончателно изравнително плащане през същата година.
(36)
Първоначалното плащане е равно на компенсаторната разлика от 2006 до 2025 г. или до годината, в която изтича съответното PPA, в зависимост от това кой от двата периода изтича по-рано, въз основа на прогнозните тенденции по отношение на цени и пазарни дялове за този период.
(37)
За периода от влизането в сила на законопроекта до 2014 г., сумата на компенсаторната разлика ще бъде годишно преизчислявана въз основа на действителните икономически данни и в сравнение с първоначално изчислената сума, базирана на прогнози. Ако действителната стойност е различна от прогнозната, ще бъде направено изравняване, което може да бъде с положителна или отрицателна стойност и по целесъобразност ще доведе или до последващо плащане на получателя, или до възстановяване на получените суми от страна на получателя. По технически причини, в частност времето, необходимо за събиране и обработка на всички данни, изчисляването на изравнителното плащане реално ще се осъществи две календарни години след годината, за която се отнасят събраните икономически данни.
(38)
През 2016 г. ще бъде направена нова прогноза за тенденциите по отношение на цените и пазарните дялове, обхващаща периода от 2015 до 2025 г. или до годината, в която изтича съответното PPA, в зависимост от това кое от двете събития настъпва по-рано („остатъчен период“). Сумата на компенсаторната разлика за остатъчния период, определена въз основа на тази прогноза, ще бъде сравнена със стойността, изчислена въз основа на първичните предвиждания. Ако тези суми са различни, ще бъде направено окончателно изравняване, покриващо целия остатъчен период. Подобно на предходните изравнявания, окончателното изравняване може да бъде с положителна или отрицателна стойност и по целесъобразност ще доведе или до последващо плащане на получателя, или към възстановяване на суми от страна на получателя.
(39)
Общата сума на изплатената компенсация, включително изравнителните плащания, не може да надвишава следната максимална сума. Тази максимална сума е определена за отделните дружества или, ако няколко дружества принадлежат на една и съща група, за групата: (6)
Таблица 2
Максимални компенсации, предвидени във версията на законопроекта, анализирана в решението за откриване на процедура
(в 1000 PLN)
Име на получателя
Максимална компенсация
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Общо
22 755 627
Източник: Решение за откриване на процедура.
(40)
Тази максимална сума е равна на компенсаторната разлика, изчислена за периода от 2006 до 2025 г., базираща се на хипотезата, че цените на енергийния пазар ще нарастват стабилно, но бавно от ниво дори по-ниско от настоящото до нивата, отчетени в Западна Европа. Съгласно този сценарий средната цена на електроенергията започва от около 22/MWh EUR през 2006 г., нараства бавно до 30/MWh EUR през 2015 г., след това нараства по-интензивно до 40/MWh EUR през 2018 г. и се стабилизира около тази сума, с известни колебания към по-високи и по-ниски стойности, до края на референтния период през 2025 г.
(41)
Компенсацията ще бъде изплатена от PSE или изцяло държавно дъщерно дружество и ще бъде финансирана чрез въвеждане на налог от потребителите пропорционално на техния абонамент за електропреносната мрежа. За да се финансира голямото първоначално плащане, PSE и/или неговото дъщерно дружество ще секюритизира приходите от налога.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(42)
В решението си за откриване на процедура, с оглед оценяване на законопроекта, за който е постъпило уведомление, Комисията разгледа както елемента на държавна помощ на PPA, така и елемента на държавна помощ на компенсацията, изплащана в случай на прекратяване на PPA. Както е обяснено в точка 3 на решението за откриване на процедурата, тези два показателя са тясно свързани.
(43)
Съмненията, повдигнати в решението за откриване на процедурата, са обобщени в точки 3.1 и 3.2. по-долу. За по-подробна оценка Комисията се позовава на точка 3 от решението за откриване на процедурата.
3.1. Споразумения за закупуване на електроенергия
(44)
В предварителния си анализ Комисията зае становището, че PPA вероятно биха предоставили конкурентно предимство на договарящите производители на електроенергия, което вероятно би изкривило конкуренцията и повлияло на търговията между държавите-членки.
(45)
Комисията изрази становището, че PPA не представляват съществуваща помощ, тъй като - въз основа на Договора за присъединяване - нито едно PPA не е отговаряло на условията за една от трите категории помощи, които към датата на присъединяване са считани за съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО. (7)
(46)
В частност, първо, нито едно PPA (с изключение на сключеното с Elektrociepłownia Turów) не е влязло в сила преди 10 декември 1994 г. Второ, Комисията не е била уведомена за PPA по така наречената „междинна процедура“ и трето, нито едно PPA не е било посочено в списъка на съществуващите помощи, анексиран към Договора за присъединяване.
(47)
Комисията заяви, че тъй като не е била уведомена за PPA по силата на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, те представляват неправомерна помощ по смисъла на член 1, буква е) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО. (8)
(48)
Комисията изрази становището, че условията на PPA поставят производителите на електроенергия, които са страни по PPA, в по-изгодни икономически позиции от другите производители на електроенергия, които нямат сключено PPA, и дружества в други подобни сектори, в които на пазарните участници дори не са били предлагани подобни дългосрочни споразумения. Поради това на тази предварителна основа беше счетено, че мярката предоставя избирателна привилегия на тези производители на електроенергия.
(49)
Комисията също така отбеляза, че енергийните пазари са отворени за конкуренция и че електроенергия се търгува между държавите-членки най-малко от влизането в сила на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общи правила на вътрешния енергиен пазар. (9) Мерки, благоприятстващи дружества в енергийния сектор на една държава-членка, следователно бяха разглеждани като потенциално застрашаващи обхвата на дружества от други държави-членки по отношение на износ на електроенергия към тази държава-членка, или благоприятстващи износа на електроенергия към втората група от държави-членки.
(50)
Комисията също така изрази становището, че това предимство предоставя правомощия за използването на държавни ресурси, тъй като решението за сключване на PPA е резултат от държавна политика, провеждана посредством мрежовия оператор PSE, който изцяло се притежава от държавата. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейските общности („Съда“), когато държавно дружество използва финансовите си средства по начин, който може да се счита за държавна дейност, този капитал следва да бъде се счита за държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. (10)
(51)
В резултат на това Комисията заключи, че PPA вероятно представляват държавна помощ за производителите на електроенергия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(52)
Освен това Комисията заяви, че методологията на невъзвръщаемите разходи следва да бъде приложена за анализиране на държавната помощ, получена от производителите на електроенергия. Въз основа на предоставените ѝ документи към дадения момент, Комисията изрази съмнение относно съвместимостта на PPA с критериите, изложени в методологията на невъзвръщаемите разходи.
(53)
Първо, Комисията изрази съмнение дали самите ръководни принципи на PPA, които изключват значителна част от пазара могат да се считат за съвместими с основните цели на методологията на невъзвръщаемите разходи, т.е. да ускорят хода на либерализацията на сектора чрез предоставянето на съответна компенсация на дружества на пазара, изправени пред нелоялна конкуренция.
(54)
Второ, Комисията изрази съмнение дали елементът на помощ, включен в PPA, е съвместим с подробните критерии на методологията на невъзвръщаемите разходи по отношение на изчисляването на допустими невъзвръщаеми разходи и определянето на подходяща компенсация.
3.2. Компенсация в случай на предсрочно прекратяване на PPA
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията използва същите доводи, като изложените по-горе, за да определи дали PPA съдържат елементи на помощ. Вследствие на това Комисията условно заключи, че елементите на помощ са били налице и в случаи на компенсация за предсрочно прекратяване на PPA. (11)
(56)
След това Комисията анализира съвместимостта на помощния елемент на компенсация с критериите, изложени в Методологията на невъзвръщаемите разходи.
(57)
Комисията изрази съмнение, че компенсацията е съвместима с детайлните критерии на Методологията на невъзвръщаемите разходи, що се отнася до изчисляването на приемливи невъзвръщаеми разходи и отпускането на съответната компенсация.
4. МНЕНИЯ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(58)
След публикуването на решението за откриване на процедурата и в съответния срок или, в няколко случая, след удължаването на крайния срок, поискано от заинтересованите страни, Комисията получи мнения от:
а)
следните производители на електроенергия: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. („Elektrociepłownia Rzeszów“), Electrabel SA и Electrabel Połaniec S.A. (наричани заедно „Electrabel“), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. и Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (наричани заедно „PAK“), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. и BOT Elektrownia Turów (наричани заедно „BOT“), Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A („ECK“)., Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. („ECZG“) и Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. („ENS“);
б)
следните банкови институции, осигуряващи финансиране на производителите на електроенергия: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) и WestLB AG (наричани заедно „Банките“);
в)
PSE.
(59)
Мненията, представени на Комисията от страните са много подобни, понякога на практика идентични. По тази причина, вместо да описва мненията на всяка от заинтересованите страни поотделно, Комисията ги групира в няколко общи категории (вижте по-долу).
4.1. Мнения по PPA
(60)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA следва да не бъдат разглеждани като „неизменно приложими след присъединяването“ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Договора за присъединяване. (14)
(61)
Заинтересованите страни твърдят, че мерките, установени във връзка със закона преди присъединяването следва да не бъдат разглеждани от Комисията след присъединяването. Това е в съответствие с общия принцип за липса на обратно действие. Не се предполага правилата за държавна помощ на Общността да бъдат прилагани до присъединяването.
(62)
Заинтересованите страни се позовават на предишни решения на Комисията (15), в които Комисията е заявила, че системи за помощ, които според тях са подобни на PPA, не са приложими след присъединяването.
(63)
По тяхно мнение, всяка помощ по PPA е следвало да бъде предоставена преди присъединяването. Годишните плащания все пак трябва да бъдат извършени, но не следва да се разглеждат като съставляващи нова помощ.
(64)
PPA са фиксирали количеството електроенергия, което трябва да бъде закупено от PSE, както и изкупната цена на електроенергия за договорния период. Поне в някои случаи, цените са били изчислени по такъв начин, че да не могат да надвишават предварително договореното между страните ниво или колебанията да бъдат ограничени в приемливи граници в сравнение с посочените пазарни цени, т.е. възможно най-обективния стандарт. Действителните цени са били дори по-ниски, в частност защото полският регулаторен орган е упражнявал непряк контрол върху тях. Сам по себе си, максималният риск за държавата също е ясно определен в PPA преди присъединяването.
(65)
Заинтересованите страни се аргументират, че дори ако PPA трябва да се приемат за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, тази държавна помощ следва да се разглежда като съществуваща помощ по смисъла на член 1 (б) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(66)
Заинтересованите страни са на мнение, че решение, определящо дали помощ, предоставена преди присъединяването и продължила след присъединяването следва да се разглежда като „нова помощ“ или „съществуваща помощ“ не следва да се основава единствено на приложение IV към Договора за присъединяване. Според заинтересованите страни ако такава помощ не се квалифицира като съществуваща помощ по приложение IV към Договора за присъединяване, тя все пак следва да бъде разглеждана в контекста на член 1 буква б), точки ii) до v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(67)
Заинтересованите страни твърдят, че член 1, буква б), точка v) of Регламент (ЕО) № 659/1999 г. се прилага към PPA, и че следователно PPA представляват „съществуваща помощ“.
(68)
Освен това заинтересованите страни се аргументират, че последното изречение на член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 не се прилага към PPA по три причини.
(69)
Първо, в съдебното решение Alzetta Mauro (17) Съдът постанови, че помощ, съществувала на определен пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговото либерализиране, следва да се разглежда като съществуваща помощ от момента на либерализиране. Според заинтересованите страни това решение се основава пряко на тълкуване на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и следователно има предимство пред Регламент (ЕО) № 659/1999.
(70)
Второ, във всеки случай, като се има предвид, че Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета все още не е бил влязъл в сила при либерализирането на енергийния пазар съгласно Директива 96/92/ЕО или към момента на сключване на PPA, са се прилагали правилата, изложени в съдебното решение Alzetta Mauro, а не Регламент (ЕО) № 659/1999.
(71)
Трето, сравнение на формулировките на различните категории по член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 води до заключението, че член 1, буква б), точка v) се прилага само за схеми на държавна помощ, тъй като индивидуалната помощ не е упомената изрично.
(72)
В подкрепа на това твърдение заинтересованите страни също така изтъкват и факта, че PPA са споразумения от частното право, за разлика от държавните мерки. Според заинтересованите страни, би било погрешно ако договор, законно и действително сключен преди присъединяването на Полша към Европейския съюз и либерализацията следва да стане недействителен след присъединяването. Заинтересованите страни са на мнение, че това би било експанзивно и ретроактивно тълкуване на правилата на Договора за ЕО относно държавната помощ, което е несъвместимо с международно признатите принципи на правна сигурност и законови очаквания.
(73)
Следните мнения бяха внесени от банките.
(74)
Банките се аргументират, че мярката не може да бъде вменена като задължение на държавата, а на PSE. Като се има предвид състоянието на полския енергиен сектор към момента на сключване на PPA, единствената възможност за PSE е била да сключи дългосрочни договори. Такъв щеше да бъде случаят и ако PSE беше частен оператор на пазара. Следователно сключването на PPA е било в интерес както на държавата, така и на страните по споразуменията, вместо държавата да наложи политическо решение на PSE.
(75)
Повечето от заинтересованите страни се аргументират, че PPA не предоставят никакви икономически предимства.
(76)
Заинтересованите страни отправят критики към предварителното заключение на Комисията, че цените, утвърдени с PPA, са по-високи от пазарните цени на едро. Според заинтересованите страни, в решението за откриване на процедура Комисията не е изяснила за кой пазар и за кои цени се отнася решението. В частност, полският енергиен пазар не е бил отворен до декември 1999 г., до който момент много PPA вече са били сключени. По мнение на заинтересованите страни, системните връзки между Полша и другите страни вече са били претоварени към този момент. Комисията погрешно се е позовала на цена, отчетена в Гърция през 2003 г., т.е. в абсолютно различен географски и времеви контекст.
(77)
Енергията, продавана по PPA, не може да се сравнява с енергията, продавана без PPA, дори в Полша. Първата спазва съвременните екологични стандарти, докато втората е произведена чрез не толкова екологични методи, които „изхвърлят“ (19) капацитетния си излишък с минимална печалба, по различни механизми, никой от които не гарантира цени, които покриват както постоянните, така и променливите разходи. Производителите на електроенергия, работещи без PPA, също са били субсидирани и не се е изисквало да модернизират оборудването си, за разлика от производителите на електроенергия с PPA. Във всеки случай на тях им е било невъзможно да произвеждат достатъчно електроенергия, за да покрият цялото търсене в Полша, особено през 1997-1998 г.
(78)
Според заинтересованите страни PPA следва да се анализират в контекста на обстоятелствата, преобладаващи към момента на сключването им, т.е. централизирана, регулирана енергийна система с един потребител, а не либерализирана система с енергиен пазар на едро.
(79)
PPA са били единственият начин да се осигурят инвестиции, отговарящи на изискванията в енергийния сектор в Полша (в частност модернизация на цялата система, опазване на околната среда и сигурност на електроснабдяването). Банките са изискали PPA да служат като допълнително обезпечение за техните заеми. Прилагането на принципа на частния инвеститор е означавало да се вземат предвид тези изисквания и единственият начин те да бъдат изпълнени е бил чрез PPA. Заинтересованите страни отбелязват, че PPA налагат задължения за инвестиции и наличност на производителите на електроенергия.
(80)
Заинтересованите страни се аргументират, че поведението на PSE при сключването на PPA не следва да бъде анализирано от гледна точка на това дали ще се постигне краткосрочна печалба, а дали е осигурена възвръщаемост на дългосрочните инвестиции и - от гледна точка на мрежовия оператор - дали се гарантира стабилна сигурност на доставките и освобождаване от общите задължения за обществени услуги. Заинтересованите страни заявяват, че PPA са сключени чрез прозрачна и открита тръжна процедура, проведена по недискриминационен начин и довела до най-ниската възможна цена. Според заинтересованите страни, от съдебната практика на Съда на Европейските общности следва, че това само по себе си е достатъчно за изключване на икономическо предимство. (20) Преди стартирането на тръжната процедура за PPA е бил направен анализ на най-ниската цена с цел съставяне на списък с инвестиционни приоритети в сектора.
(81)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че тъй като PSE е работила в рамките на регулирана енергийна система, нейното поведение не може да се сравнява с поведението на дружества, работещи при нормални пазарни условия. Следователно поведението на PSE следва да се оцени във връзка с обективни и доказуеми елементи, които, според заинтересованите страни, представляват разходите, направени от производителите на електроенергия. (21) Поведението на PSE е съвместимо с принципа на частния инвеститор, тъй като PPA не покриват нищо друго освен постоянните разходи плюс променливите разходи и разумен марж на печалба.
(82)
Смята се, че е общоприета практика операторите в този сектор да сключват дългосрочни договори като PPA. Твърди се, че това е обичайна форма на споделяне на риска между производителите на електроенергия и купувачите. Дългият срок на договора не следва да бъде тълкуван сам по себе си като предимство. Заинтересованите страни цитират редица примери: договор между Electricité de France и Péchiney във Франция, два договора между Redes Energéticas Nacionais и Turbogás и Electricidade De Portugal и Pego в Португалия и договори, сключени от Northern Ireland Electricity в Обединеното кралство. Заинтересованите страни също така се позовават на договора „IASB“, но предоставените справки бяха неточни и Комисията не можа да намери документа. (22) Заинтересованите страни твърдят, че Комисията не е изразила резерви относно продължителността на тези договори, въпреки че тя е най-малко 15 години. Заинтересованите страни заявяват, че дългосрочните договори също така са общоприета практика в САЩ, но не предоставят специфични примери.
(83)
Заинтересованите страни също така заявяват, че PPA не гарантират възвръщаемост на инвестициите. PSE и регулаторните органи са си запазили правните средства за ограничаване на приходите от инвестициите. В частност, регулаторните органи могат да преразглеждат цените и да отхвърлят прекомерни или неоправдани цени. PSE не винаги е използвала пълния капацитет на електроцентралите и е включвала приходи от подобрения на ефективността в изчисленията на цените на електроенергията в договорите. Електроцентралите носят и редица рискове, свързани например с финансиране, изграждане, експлоатация и поддръжка.
(84)
Твърди се, че тъй като PPA не осигуряват никакво икономическо предимство, те не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(85)
Заинтересованите страни, които са частна собственост, също така се аргументират, че дори ако PPA съдържат някакво икономическо предимство, стойността на това икономическо предимство щеше да се отрази на продажната цена, договорена към момента на приватизацията на електроцентралата. PPA са били необходими за провеждането на приватизацията, като една от основните предпоставки за приватизационните споразумения на тези електроцентрали. Заинтересованите страни твърдят, че вследствие на съдебните решения на Banks (23) и Falck на Съда на Европейските общности, обстоятелствата във връзка с горното изключват всякакъв елемент на икономическо предимство чрез PPA.
(86)
Заинтересованите страни се аргументираха, че производителите на електроенергия, които са страни по PPA предоставят услуги от общ икономически интерес („SGEIs“).
(87)
държавната помощ по PPA, ако има такава, отговаря на четирите кумулативни критерии, формулирани от Съда в съдебно решение по дело C-280/00 („съдебното решение Altmark“). (25)
(88)
Първо, на производителите на електроенергия, които са страна по PPA, ще бъде поверено доставянето на SGEI. Това следва от член 1, параграф 2 от полския Закон за енергетиката от 1997 г., който гласи, че държавата трябва да осигури постоянна и непрекъсната доставка на електроенергия на крайните потребители по начин, който е технически и икономически оправдан, с необходимото спазване на изискванията за опазване на околната среда. Заинтересованите страни също така считат разнообразяването на доставките на гориво и намаляването на емисиите от азотен оксид в близост до населените места като SGEI, които са задължени да предоставят. Държавите-членки имат широки граници на свобода на действие да определят кои услуги представляват SGEI. По-точно Директива 96/92/ЕО дава възможност сигурността на доставките да се разглежда като SGEI, което се потвърждава от практиката за вземане на решения на Комисията. Опазването на околната среда, включително енергийната ефективност и опазването на климата, също бяха признати за SGEI в Директива 2003/54/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО. (26) Сами по себе си PPA се считат за правен инструмент, използван от държавата, за да възложи на производителите на електроенергия горепосочените SGEI, както се потвърждава и от критериите за оценка на офертите.
(89)
Второ, PPA, включително приложенията, формулират точни правила, определящи компенсация за разходите за SGEI от началото. Това е част от преговорите по PPA. Определени PPA бяха изменяни няколко пъти, дори след присъединяването на Полша към Европейския съюз, но това не повлия значително върху нормите за компенсация или предвидените суми.
(90)
Трето, компенсацията, платена на база PPA, не надхвърля разходите на предлаганите SGEI. PPA единствено покриват разходите за производството на закупуваната електроенергия (например разходи за изграждане, капиталови разходи, постоянни и променливи разходи за експлоатация и поддръжка, административни разходи) и разумен марж на печалбата.
(91)
Четвърто, SGEI бяха поверени на дружества, подбрани чрез открита, конкурентна и недискриминационна тръжна процедура за сключване на PPA.
(92)
В контекста на горното, заинтересованите страни заключават, че PPA изпълняват четирите кумулативни критерия, посочени в съдебното решение Altmark и следва да се счита, че те не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(93)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че дори ако се приеме, че PPA не изпълняват четирите кумулативни критерия на съдебното решение Altmark, те въпреки това могат да бъдат обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(94)
Както е посочено в съображение 88, PPA предоставиха на производителите на електроенергия SGEI, чието естество е формулирано в полското законодателство. PPA се считат за необходимо средство, което гарантира предоставяне на SGEI; в противен случай не биха могли да бъдат намерени подходящи източници на финансиране за развитие на електроцентралите. Помощта по PPA е пропорционална на целта да се получи SGEI, тъй като не покрива повече от пълните разходи за производството на електроенергия, плюс разумен марж на печалба. Накратко, предвид силно ограничения брой системни връзки между полската електропреносна мрежа и други електропреносни мрежи в Европейския съюз, помощта не би могла да повлияе на развитието на търговията между държавите-членки в степен, противоположна на общия интерес.
(95)
Заинтересованите страни считат, че системата на PPA не включва елемент на избирателност.
(96)
Според заинтересованите страни, не може автоматично да се приеме, че мярка, която благоприятства само един сектор на икономиката, е избирателна. Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията следва винаги да определя съответния географски и продуктов пазар. След това Комисията следва да определи конкурентите на получателите на мярката за помощ на този пазар, така че да определи дали мярката е избирателна. В този конкретен случай, тръжната процедура за избор на страните по PPA е била отворена, прозрачна и недискриминационна, което означава, че не е имало избирателност.
(97)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че специфичните за сектора мерки могат да не бъдат избирателни, ако са изцяло резултат от пазарните сили. Мерките, разгледани от Съда в съдебното решение Van der Kooy (28) са типичен пример за неизибирателни мерки от този тип.
(98)
Заинтересованите страни също така изтъкват, че решението за сключване на PPA е взето не от държавата, а от PSE. Критерият за избирателност следва да се замени от принципа на частния инвеститор.
(99)
Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията е следвало да проучи дали PPA изкривяват конкуренцията или засягат търговията между държавите-членки към момента на тяхното сключване.
(100)
PPA са били сключени в момент, когато на полския енергиен пазар не е имало конкуренция. Към този момент Директива 96/92/ЕО не е била приложима за Полша. Полша е била на много ранен етап от преговорите си за членство в ЕС - не е бил определен дори окончателен график за присъединяване. Цените към този момент са били изцяло регулирани, включително цените за производителите на електроенергия, които не са били страна по PPA. Така че PPA не могат да бъдат разглеждани като изкривяващи конкуренцията към дадения момент.
(101)
Заинтересованите страни също така отбелязват, че Полша не е била държава-членка на Европейския съюз по времето, когато са сключени PPA. Освен това, капацитетът за свързване между Полша и съседните ѝ страни е бил ограничен и електроенергията, произведена по PPA, е била по-скъпа от електроенергията, произведена извън PPA. По същество, не може да се твърди, че PPA са повлияли на търговията между държавите-членки по времето на тяхното сключване.
(102)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA са държавна помощ, те биха били обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО.
(103)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA не могат да се разглеждат като оперативна помощ. Оперативната помощ (за разлика от инвестиционната помощ) е „помощ, предназначена да освободи предприятие от разходите, които то обикновено реализира при ежедневното си управление или обичайните си дейности.“ Плащанията по PPA не могат да се разглеждат като представляващи такава помощ. Те представляват цената, платима за предоставяните по бизнес договор стоки или услуги. Освен това, целта на PPA е да направят възможно осъществяването на инвестиционен проект, което показва, че те са инвестиционни (а не оперативни) мерки.
(104)
Заинтересованите страни също така са на мнение, че Комисията следва да признае съществуването на извънредни условия, които биха могли да доведат до разрешение за отпускане на оперативна помощ в такъв случай. Състоянието на полския енергиен сектор през деветдесетте години на 20 век трябва да бъде разгледано внимателно. Несъмнено, Полша може да се разглежда като един от регионите, посочени в член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО. Някои от въпросните производители на електроенергия са били разположени в региони, където прекратяването на дейността им би имало значително въздействие върху общността като цяло. PPA също така са насърчили развитието на енергийния сектор в Полша и на икономиката като цяло, предвид значението на този сектор.
(105)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA представляват държавна помощ, те биха били счетени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(106)
Според заинтересованите страни, към момента на сключване на PPA състоянието на полския енергиен сектор е създавало сериозни нарушения в полската икономика. Твърди се, че PPA са били начин да се отстранят тези сериозни нарушения.
(107)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA представляват държавна помощ, те биха могли да бъдат обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(108)
В това отношение заинтересованите страни са на мнение, че PPA не следва да бъдат анализирани в контекста на Методологията на невъзвръщаемите разходи, тъй като те не са предназначени да компенсират тези разходи. Вместо това PPA следва да бъдат анализирани пряко в контекста на член 87, параграф 3, буква в).
(109)
Заинтересованите страни твърдят, че PPA са проектирани да направят възможно развитието на полския енергиен сектор чрез привличането на чужди инвестиции в модерни, екологични електроцентрали. В това си качество целта на PPA е била да „улеснят развитието на определени икономически дейности.“
(110)
Заинтересованите страни също така твърдят, че PPA са имали малко влияние върху търговията с електроенергия между държавите-членки. По технически причини системните връзки между Полша и други страни са били ограничени. Вносът е бил изправен пред технически бариери, а възможностите за износ са били максимално използвани, така че не може да се твърди, че PPA са представлявали ограничение в тази насока. Според заинтересованите страни, в първоначалния си доклад за енергийния пазар, (33) Комисията не е определила PPA като пречка за интеграцията на европейските енергийни пазари. Заинтересованите страни заключават, че PPA не са оказвали „неблагоприятно въздействие върху търговските условия до степен, противоположна на общите интереси.“
(111)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че PPA е следвало да бъдат анализирани в контекста на насоките на Общността относно държавната помощ за опазване на околната среда, (34) като се има предвид факта, че PPA са били специално изготвени да приведат електроцентралите в Полша в съответствие с изискванията на Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 г. за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации. (35)
(112)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA следва да бъдат разгледани в съответствие с процедура за държавна помощ № PL 1/03, (37) която беше предприета от Комисията при прилагане на временните механизми, предвидени в Договора за присъединяване.
(113)
Дело № PL 1/03 касае уведомлението от страна на Полша за първоначалната версия на законопроекта за прекратяване на PPA. Заинтересованите страни считат, че при разглеждането на уведомлението Комисията вероятно е стигнала до същото заключение за връзката между PPA и първоначалната версия на законопроекта, както за връзката между PPA и законопроекта, а именно, че PPA и законопроектът са „тясно свързани“.
(114)
Според заинтересованите страни логичното заключение е, че Комисията е следвало да анализира PPA по същата процедура, която е използвала за анализа на първоначалната версия, т.е. процедура № PL 1/03, точно както е постъпила в настоящия случай.
(115)
Заинтересованите страни отбелязват, че решението за откриване на процедурата също така отменя решението на Комисията по дело PL 1/03. Комисията обоснова това отменящо решение въз основа на това, че Полша не е успяла да приложи първоначалната версия на законопроекта преди присъединяването и следователно процедурите, формулирани в Договора за присъединяване не се прилагат по отношение на него. Заинтересованите страни се аргументират, че по този начин се пренебрегва присъщата взаимовръзка между първоначалния законопроект и PPA. За разлика от първоначалния законопроект, PPA биха останали в обхвата на процедурите, изложени в Договора за присъединяване. Комисията е следвало да продължи да анализира PPA съгласно процедура № PL 1/03, т. е. по процедурите съгласно Договора за присъединяване, и не е следвало да открива нова процедура по Договора за ЕО.
(116)
Заинтересованите страни се аргументират, че прекратяването на PPA означава, че те са лишени от техните права (39) (без съответната компенсация). (40)
4.2. Мнения по законопроекта
(117)
Само ELCHO, банките и PAK представиха мнения по законопроекта.
(118)
Заинтересованите страни повториха своята гледна точка, че PPA не представляват икономическо преимущество (вижте по-горе). Те се аргументират, че като следствие изплащането на справедлива компенсация за прекратяването също не може да представлява предимство. Заинтересованите страни се позовават на съдебното решение Asteris. (41) Те се аргументират, че компенсацията, платена съгласно законопроекта, е сходна с компенсаторните щети и в допълнение е гарантирана от частното международно право и член 10 Договора за енергийната харта.
(119)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че законопроектът не включва държавни ресурси, тъй като парафискалният налог, който ще го финансира, не минава през PSE, а през един или повече частни оператори или дружества.
(120)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че законопроектът може да се счита за съвместим с Договора за ЕО в контекста на член 87, параграф 3, букви от a) до в) и член 86, параграф 2. В това отношение заинтересованите страни се позовават на същите аргументи като тези, използвани при дискусията за съвместимостта на PPA с тези разпоредби на Договора.
(121)
Относно съвместимостта на законопроекта с методологията на невъзвръщаемите разходи, банките се аргументират, че този метод е бил създаден и приет в напълно различен контекст. Целта на методологията на невъзвръщаемите разходи е била да разреши проблема как да се възстановят невъзвръщаемите разходи след либерализацията. За разлика от това законопроектът е взел предвид обстоятелствата, преобладаващи в Полша към момента на сключване на PPA. Банките възразяват срещу факта, че в решението си за откриване на процедурата Комисията е окачествила определени електроцентрали в Полша като „неефективни“ и е направила опит да анализира дали проектозаконът би довел до поддържане на нивото на приходите, гарантирано преди либерализацията. Според банките подобна логика би довела до обявяването за неефективни на всички електроцентрали, изградени преди присъединяването на нова държава-членка към Европейския съюз, и впоследствие всеки договор, сключен с тези електроцентрали автоматично би бил считан за включващ държавна помощ. На свой ред това би довело до важното заключение, че всички договори трябва да бъдат прекратени към датата на присъединяване и след това предоговорени. Това не би имало правен или икономически смисъл. Банките добавят, че Комисията не е предоставила никакви убедителни или конкретни доказателства, че електроцентралите са неефективни.
(122)
Накратко, според банките, Комисията е посочила погрешна разлика между електроцентралите, които са били завършени или почти завършени към момента на присъединяване, и останалите. По този начин Комисията е пренебрегнала факта, че компенсациите трябва да бъдат изчислени във връзка с установените правила на националното и международното право. Според банките цената, която нов участник е готов да плати за да навлезе на пазара, няма връзка с тези изчисления.
5. МНЕНИЯ НА ПОЛША ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
5.1. Мнения по PPA
(123)
Полша е на мнение, че държавата има задължение да гарантира енергийна сигурност, което включва сигурност на енергийните доставки, с необходимото внимание към екологичните изисквания.
(124)
Полша се аргументира, че PPA са били единственият начин за изпълнение на това задължение в Полша по времето, когато са били сключени договорите. За модернизирането на полския енергиен пазар са били необходими значителни инвестиции, а самите енергийни дружества са имали много ограничени ресурси. Банките са обвързали отпускането на заеми с условие за определено ниво от приходи, което се гарантира за определен период. PPA са били разглеждани като допълнителна гаранция за тези заеми.
(125)
PSE е било единственото лице, което е било в състояние да осъществи PPA. При анализа на поведението на това дружество трябва да се има предвид, че основният мотив на държавата не е да генерира печалба, а да изпълни своите задължения от гледна точка на общите интереси.
(126)
Полша се аргументира, че тъй като PPA са били сключени чрез открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура, държавното участие в тях следва да се разглежда като представляващо пазарната цена за изпълнението на задължение от обществен интерес, което води до заключението, че не е включен елемент на държавна помощ. Това е съвместимо с концепцията за публично-частно партньорство, която Комисията насърчава.
(127)
Според Полша PPA са сключени при пазарни условия и формата им отразява по-специално кредитните условия, предлагани от банките на производителите на електроенергия.
(128)
Освен това Полша се аргументира, че тъй като концепциите за SGEI и публично-частно партньорство винаги касаят определен сектор, PPA не могат да бъдат разглеждани като твърде специфични за сектора инструменти.
(129)
Полша също така се аргументира, че в случаите на приватизиране на електроцентрали при продажната цена е взета предвид стойността на PPA. Следователно това изключва всеки елемент на икономическо предимство, което е един от кумулативните елементи за определяне на държавна помощ.
(130)
Полша също така е на мнение, че PPA не представляват помощ, която е все още приложима след присъединяването. Полша разглежда PPA като индивидуална помощ и заявява, че тяхното изпълнение, дори след присъединяването, не е нищо повече от трансфер на помощ, предоставена преди присъединяването. PPA също ясно показват максималното излагане на риск на държавата.
(131)
Полша заявява в своето становище, че методологията на невъзвръщаемите разходи не може да бъде прилагана за самите PPA. Тя е приложима само след като PPA са били прекратени.
(132)
В заключение полските власти оспорват становището, че PPA гарантират сигурна цена за електроенергия за определен период. Полша се аргументира, че вместо това PPA гарантират покриването на разходите за генериране на електроенергия и предвиждат малък марж на печалба до степен, необходима за погасяването на дълга. Според Полша в съответствие с пазарните икономически принципи цената на продукт или услуга следва винаги да отразява капиталовите разходи за финансиране на инвестицията.
5.2. Мнения по законопроекта
(133)
Полша отговори на съмненията на Комисията по законопроекта, както са изразени в решението за откриване на процедурата, като предложи изменен вариант на законопроекта. Законопроектът влезе в сила на 4 август 2007 г. и затова е наричан по-долу „Закона“.
(134)
Що се отнася до държавната помощ, по-долу е дадено описание на точките, по които новата версия на закона се различава от оригиналната версия, както е описана в раздел 2.2.
(135)
Списъкът на получателите на помощта и максималната сума на компенсацията са били изменени. Новият списък на компенсаторни суми за невъзвръщаеми разходи за потенциални получатели е, както следва:
Таблица 3
Компенсационни нива в изменения закон
(в 1000 PLN)
Име на получателя
Максимална компенсация
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Общо
11 577 430
Източник: допълнение 2 към закона, както е предоставен от Полша.
(136)
При сравнение със списъка в таблица 2, измененият списък на получателите:
а)
вече не включва Electrabel Połaniec S.A. и Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., тъй като техните PPA междувременно са изтекли;
б)
вече не включва Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., тъй като PPA за тази електроцентрала е бил прекратен преди да завърши изграждането на електроцентралата;
в)
вече включва Elektrociepłownia Gorzów S.A., която получи право да кандидатства за плащанията съгласно законопроекта.
(137)
Elektrociepłownia Kraków S.A. остава с право да кандидатства за плащанията в съответствие със закона, но с максимално ниво на компенсация равно на нула.
(138)
Основните правила, ръководещи изчисляването на максималната компенсаторна сума за невъзвръщаемите разходи, описани в таблица 3 по-горе, са изложени в член 27 от закона.
(139)
Максималните компенсаторни суми са били изчислени като разлика между:
а)
Необезценени инвестиционни разходи за 2007 г., които не са обхванати от инвестиционна помощ и
б)
част от паричния поток на дружеството, което то ще е в състояние да използва, за да покрие инвестиционните си разходи.
Инвестиционните разходи са нетната балансова стойност на дълготрайните активи съгласно член 27, параграф 1 от закона. Необезценените инвестиционни разходи са балансовата стойност на дълготрайните активи след приспадане на тяхната обезценена стойност.
Впоследствие от тази сума се приспадат следните суми:
-
остатъчната балансова стойност на електроцентралата към датата, на която първоначално е планирано да изтече PPA (ако има такава), и
-
общата сума на субсидиите и отписаните суми, касаещи до активите.
Максималната сума е изчислена от 2007 г. до датата на изтичане на PPA за всяка електроцентрала.
(140)
При изчисляването на компенсаторните суми са били взети предвид само онези инвестиции, които са били завършени или пред завършване към датата на присъединяването на Полша към Европейския съюз. „Инвестиции пред завършване“ означава инвестиции, за които е било икономически по-изгодно да бъдат завършени и експлоатирани, отколкото да се спре изграждането. Оценката е била проведена към датата на присъединяването на Полша към Европейския съюз.
(141)
Бъдещите парични потоци са били изчислени въз основа на същия тип пазарни прогнози, като тези, описани в решението за откриване на процедурата. Полските власти подкрепиха своите прогнози.
(142)
Законът вече не предвижда голямо първоначално плащание; вместо това има годишни вноски със система от преимущества, които в частност вземат предвид дълговете на производителите на електроенергия. Механизмът, създаден за да адаптира компенсаторните суми към реалните промени в цените на електричеството, е бил разширен до първоначално планираното прекратяване на всяко PPA. Това съответства на периода, предвиден в съображение 139, използван за изчисление на максималните компенсаторни суми за всяко дружество.
(143)
Законът гласи, че получателите на компенсации няма да получат помощ за оздравяване или преструктуриране за период от десет години след последното компенсаторно плащане за невъзвръщаеми разходи, осигурено от закона.
(144)
Законът също така предвижда нова категория невъзвръщаеми разходи за производителите на електроенергия, посочени в таблица 3, които са сключили дългосрочен договор за доставка на природен газ, съдържащ клауза за неустойка, свързана с експлоатацията на електроцентралата съгласно нейното PPA. Дългосрочните договори с клауза за неустойка са договори, в които купувачът се задължава да закупи определено количество природен газ за всяка година от договора на цена, определена чрез формула, и дължи неустойка, ако не закупи въпросното количество.
(145)
Максималната компенсация за тези категории невъзвръщаеми разходи е равна на максималния обем електричество, което съответната електроцентрала може да произведе от природния газ, договорен с условие за неустойка, умножено по приблизителната разлика между цената за единица енергия от този газ и средната цена за единица електроенергия от въглищата, необходими за производството на същото количество електроенергия, и по коефициент, отразяващ съотношението между средните разходи за единица електроенергия от газ от полските газови находища и средната цена за единица електроенергия от газ, използван от електроцентралите, които не използват газ от полските газови находища (ако съответната електроцентрала не използва полски газ).
(146)
Следващата таблица показва максималните компенсаторни плащания, свързани с договори с клауза за неустойка, съгласно закона:
Таблица 4
Максимална компенсация за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка
(в 1000 PLN)
Производител на енергия
Максимална компенсация
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Общо
1 005 280
Източник: допълнение 2 към закона, както е предоставен от Полша.
(147)
Въведе се механизъм за актуализиране на действителните компенсации, отпускани всяка година на всеки от тези производители на електроенергия за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка.
(148)
Действителната компенсация за дадена година включва два компонента:
а)
първо, сума, равна на действителното количество електроенергия, произведена за дадена година от съответната електроцентрала от природния газ, получен по договора с клауза за неустойка, умножена по разликата между реалната цена за единица електроенергия от природния газ, закупен по договора с клауза за неустойка и реалната средна цена за единица електроенергия от количеството въглища, необходимо за производството на същото количество електроенергия в същата година, минус разликата между средната цена на дребно за единица електроенергия, начислявана от съответния производител на енергия през тази година и средната цена на дребно за единица електроенергия, начислявана от производители на електроенергия от твърди горива през същата година (когато тази разлика е отрицателна, тя не се взема предвид в изчисленията). Коефициентът, отразяващ съотношението между средните разходи за единица електроенергия от природен газ от полските газови находища и средните разходи за единица електроенергия от газ, използван от производителите на електроенергия, които не използват газ от полските газови находища (ако съответният производител на електроенергия не използва полски газ), също се прилага;
а)
второ, сума, равна на действителните неустойки, платени от съответния производител на енегия през същата година за природен газ, договорен с клауза за неустойка, който не е бил закупен.
(149)
За всеки производител на енергия сумата на действителната годишна компенсация, изчислена в съответствие с методологията, изложена в съображение 148, не може да надвишава максималната компенсаторна сума, предвидена в таблица 4. Всички компенсаторни плащания за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка, се прекратяват при превишаване на тази максимална сума. Във всеки случай плащането се прекратява най-късно когато прекратеното PPA е било предвидено да изтече.
(150)
Горепосочените разпоредби се прилагат само за количества природен газ, придобити по договори с клауза за неустойка, които вече са били сключени към момента на присъединяването на Полша към Европейския съюз. Допълнителни количества природен газ, договорени с клауза за неустойка от същия производител на енергия след присъединяването не отговарят на изискванията за компенсации. Освен това, ако количеството природен газ, придобито по договора с клауза за неустойка, е намалено след присъединяването, това намаляване се отразява в компенсаторните плащания.
6. ОТГОВОР НА ПОЛША НА МНЕНИЯТА ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(151)
Полша е на мнение, че PPA не следва да бъдат разглеждани като държавна помощ от Комисията. При все това, ако те трябва да се считат за държавна помощ, то те би следвало да се третират като помощ, неприложима след присъединяването.
(152)
Полша отбеляза, че освобождаването от задължението за представяне на тарифи на председателя на службата за енергийно регулиране за одобрение е било планирано с цел насърчаване на производителите на електроенергия да действат като пазарни оператори и да ограничат разходите за производство на електроенергия.
(153)
Полша подчертава, че сключването на PPA е било предшествано от тръжна процедура, която е била открита, недискриминационна и адресирана към всички производители на електроенергия (както публични, така и частни). Комисията също така беше помолена да отбележи, че някои PPA са били свързани с приватизацията и че цената на приватизираното предприятие е отразявала факта, че е сключено PPA.
(154)
Ако Комисията счете, че PPA представляват държавна помощ, Полша смята, че помощта не трябва да бъде квалифицирана като оперативна помощ, тъй като на практика тя е била свързана с изпълнението на обществените задължения, възложени на производителите на електроенергия. PPA бяха съставени така, че да осигурят сигурност на доставката.
(155)
Полша отново повтори становището си, че PPA не следва да бъдат оценявани в контекста на методологията на невъзвръщаемите разходи; методологията трябва да бъде използвана само за разходи, реализирани когато държава-членка не изпълни своите задължения и гаранции към производителите на електроенергия.
7. ОЦЕНКА ОТ КОМИСИЯТА
(156)
Както се отбелязва в съображение 133, полските власти са представили закона на Комисията като част от настоящата процедура, за да бъде оценен в съответствие с правилата за държавна помощ. Законът предвижда компенсации, свързани с предсрочното прекратяване на PPA и следователно не може да бъде отделен от самите PPA. В своето решение за откриване на процедурата, Комисията е изразила съмнение относно възможни елементи на държавна помощ и съвместимостта на PPA със законодателството за държавна помощ. PPA все още са в сила към дата на настоящото решение. Следователно Комисията има задължението да оцени PPA, описани в допълнение 1 към закона.
7.1. По отношение на PPA
7.1.1. Съществуване на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО
(157)
По-долу Комисията анализира всеки от четирите кумулативни критерия, които съставляват определението за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО: участието на държавни ресурси, съществуването на икономическо предимство, избирателността на преимуществото и въздействието върху търговията.
(158)
Важно е този анализ да определи времето, по което са разгледани тези критерии и което в резултат ще бъде взето предвид при оценката на държавната помощ на PPA.
(159)
В своите мнения заинтересованите страни приведоха аргументи (във връзка с няколко критерии за оценка), че Комисията следва да разгледа само обстоятелствата, преобладаващи при подписването на PPA. Изводите на този анализ след това биха били приложени върху целия срок на действие на всяко PPA, поне до неговото значително изменение.
(160)
Вярно е, че при провеждането на анализ за определянето на съществуването на помощ в определен случай, Комисията трябва да разгледа преобладаващите обстоятелства към момента, когато мярката е влязла в сила.
(161)
Това, обаче, не означава, че оценката на четирите критерия в определението за държавна помощ трябва да бъде ограничена до точния момент, в който е отпусната помощта. Ако от самото начало помощта е била отпусната за дълъг период от време под формата на последователни плащания - а не под формата на еднократно плащане - Комисията трябва да определи дали тя отговаря на критериите за целия планиран срок на мярката.
(162)
В настоящия случай Комисията е достигнала до заключението, че изводите от оценката са еднакви, независимо дали PPA се считат за държавна помощ към момента на сключването им. Ако Комисията беше на мнение, че четирите критерия за помощ са били налични към момента на сключване на PPA, мярката трябваше да бъде оценена в съответствие с Договора за присъединяване. В резултат на тази оценка (точка 7.1.2 по-долу), мярката би представлява нова помощ, считано от 1 май 2004 г., и нейната съвместимост с общия пазар следва да бъде оценявана считано от тази дата. Ако обаче бъде направено заключение, че PPA не са представлявали държавна помощ към момента, когато са сключени, Комисията е на мнение, че те стават държавна помощ към датата на присъединяване - най-късно от датата на присъединяване на Полша към ЕС (точка 7.1.2 по-долу). Въз основа на Договора за присъединяване и в съответствие с член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999, Комисията би заключила, че мярката представлява нова помощ, считано от 1 май 2004 г., и нейната съвместимост с правилата за държавна помощ трябва да бъде оценена от тази дата (точка 7.1.2 по-долу).
(163)
Следователно Комисията оценява дали, считано от датата на присъединяване на Полша към Европейския съюз и след тази дата, мярката отговаря на всички критерии за съществуване на държавна помощ.
(164)
В това отношение Комисията желае да отговори на мненията, представени от заинтересованите страни, че договорите от частното право не могат автоматично да бъдат обявени за невалидни в резултат на присъединяването и либерализацията, тъй като този изход, според заинтересованите страни, би противоречал на принципите на правна сигурност и законови очаквания.
(165)
Комисията отхвърля този аргумент. Европейското споразумение, създаващо асоциация между Европейските общности и държавите-членки от една страна, и Република Полша от друга страна, което проправи пътя за присъединяването, беше подписано на 16 декември 1991 г. По времето, когато страните са сключили тези споразумения, е било ясно, че Полша ще бъде приета в ЕС и, за повечето от тях, е било ясно и че това ще бъде осъществено преди крайната дата на PPA.
(166)
Република Полша подписа Договора за присъединяване на 16 април 2003 г. Договорът за присъединяване влезе в сила на 1 май 2004 г. От датата на присъединяването разпоредбите на първоначалните Договори и тези на вторичното законодателство станаха задължителни в Полша съгласно член 2 от Договора за присъединяване. (42) Следователно така наречените acquis communautaire се прилагат за всички договорни правоотношения в новите държави-членки и всякакви изключения от това правило могат да възникнат само от самия Договор. Актът за присъединяване, анексиран към Договора, както и неговите приложения не предвиждат никакви изключения от правилата за държавна помощ, които биха освободили PPA или енергийния сектор като цяло от прякото прилагане на законодателството на ЕС за държавна помощ.
(167)
Комисията е задължена да приложи правото на ЕС за конкуренцията по отношение на Полша по същия начин, както по отношение на всички други държави-членки, що се отнася до енергийния сектор и всички други сектори на полската икономика. Комисията отбеляза, че формата на помощта (договор от частното право, както е в случая с PPA) няма значение от гледна точка на държавната помощ; само резултатът от мярката е от значение за анализа на Комисията. Поради това Комисията не откри валидни аргументи в мненията на заинтересованите страни, които да обяснят защо тази процедура е несъвместима с принципите на правна сигурност или законови очаквания.
(168)
Гаранцията за доходност, която е в основата на PPA, се изявява на практика в задължението PSE да закупува електроенергия на цена, която покрива инвестиционните и експлоатационни разходи плюс определен марж на печалба. Изкупната цена се поема в пълна степен от PSE, дружество, изцяло притежавано и контролирано от държавата.
(169)
Заинтересованите страни се аргументират, че решението за сключването на PPA е взето от PSE
(170)
Доколкото участват държавни ресурси, Комисията разгледа и прилагането на съдебно решение PreussenElektra, (43) в което Съдът на Европейските общности разгледа механизъм, чрез който частно притежавани дружества са били принуждавани от държавата да закупуват електроенергия от определени производители на цена, фиксирана от държавата, която е била по-висока от пазарната цена. В този случай Съдът е постановил, че няма трансфер на държавни ресурси и следователно няма държавна помощ.
(171)
Обстоятелствата в Полша са значително по-различни от системата, разгледана от Съда в горепосоченото решение. В частност, разликата е в структурата на собственост на дружествата, за които е в сила задължението да закупуват електроенергия.
(172)
В делото PreussenElektra дружеството, от която държавата е изисквала да закупува електроенергия, е била частно, докато PSE се притежава и контролира изцяло от държавата. PSE е под държавен контрол съгласно определението, изложено в Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия. (44) Следователно използваните ресурси принадлежат на изцяло държавно дружество.
(173)
Когато средствата се проследят от получателя обратно до източника в делото PreussenElektra, става ясно, че те на никой етап не са били под пряк или непряк контрол от държавата.
(174)
За разлика от обстоятелствата, описани в решението PreussenElektra, при полския случай средствата са под държавен контрол, защото са прехвърлени на държавно дружество (т.е. PSE) и следователно ще бъдат разглеждани като държавни ресурси.
(175)
Въз основа на оценката на мярката и в контекста на горепосоченото съдебно решение, Комисията заключава, че PPA наистина представляват държавни ресурси.
(176)
Що се отнася до вменяването на отговорност, в съдебното решение Stardust, (45) Съдът е постановил, че ресурсите, отпуснати на дружества под държавен контрол, са държавни ресурси. При все това, Съдът е добавил, че е необходимо също така да разгледа дали използването на такива ресурси е отговорност на държавата по определен начин.
(177)
Според решението Stardust на Съда на Европейските общности, когато публично притежавано дружество използва финансовите си средства по начин, който може да бъде вменен на държавата, тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(178)
От мненията на Полша и на заинтересованите страни става ясно, че решението за предприемане на програма за привличане на инвеститори в енергийния сектор е било предназначено да подпомогне модернизацията на сектора, осъвременяване на електроцентралите, така че да бъдат приведени в съответствие със стандартите на ЕС и да гарантира, че енергийните доставки напълно покриват търсенето. Това показва, че PPA са сключени от PSE не с търговска цел, а както признават самите полски власти, с оглед да се постигнат редица важни политически цели.
(179)
Контролът на държавата върху сключването на PPA се доказва от факта, че поканите за представяне на тръжни оферти са изпратени до участниците от полското министерство на промишлеността и търговията. Освен това според полския търговски кодекс министърът на финансите има пълни правомощия над общото събрание на акционерите.
(180)
Основният принцип, обосноваващ цените, предвидени в PPA, е бил, че те трябва да покриват инвестиционните и оперативни разходи и да гарантират определен марж на печалба. Тази рамка е създадена, за да осигури необходимите инвестиции и също така отразява решение, взето от държавните органи и осъществено чрез PSE.
(181)
В контекста на горната оценка Комисията счита, че горните елементи представляват група показатели, които според критериите, изложени от Съда на Европейските общности в решението Stardust, водят до заключението, че използването на средствата на PSE в PPA може да бъде определено вменено на държавата и следователно, предвид изложените аргументи, че PPA следва да се разглеждат, за целите на оценката, като финансирани от държавни ресурси.
(182)
За Комисията изглежда ясно, че държавата е участвала в сключването на PPA и в определянето на основните правила, ръководещи тези споразумения.
(183)
Правната форма на PPA е договор, сключен между две страни: PSE и производителите на електроенергия. Както е обяснено в съображение 172, PSE е дружество, изцяло притежавано от държавата.
(184)
За да определи дали PPA предоставят икономическо предимство за производителите на електроенергия, Комисията трябва да оцени дали чрез PPA производителите на електроенергия получават икономически предимства, които не биха получили на пазара.
(185)
PPA предоставя на допустимите производители на електроенергия предимство, ако страните по тези договори са поставени в по-добра икономическа позиция в сравнение с други дружества.
(186)
Въпреки че подробностите на отделните PPA могат да са различни, всички PPA са структурирани на базата на един основен неизменен принцип: задължително закупуване от страна на PSE на по-голямата част от (понякога цялата) електроенергия, произведена от съответните дружества, на цена, преразглеждана периодично в съответствие с принципа, че общите разходи (постоянни и променливи) за производство на електроенергия плюс марж на печалба се начисляват на потребителя.
(187)
Полският енергиен регулаторен орган, URE, косвено си запазва правото да проверява дали разходите, начислени на PSE, са оправдани и разумни, но на практика URE използва това правомощие само за да проверява дали цените са наистина свързани с производството на електроенергия. Освен това проверките на URE са само косвени, тъй като тяхната цел е да проверят структурата на разходите на PSE с цел да определят приходите на PSE от зависими потребители. При малко вероятните обстоятелства някои от свързаните с PPA разходи, начислявани на PSE, да бъдат счетени за неоправдани от URE, той може само да забрани на PSE да начисли тези разходи на зависимите потребители. Това може да затрудни PSE да изпълни задълженията си по PPA, но няма да означава, че те са правно анулирани.
(188)
Основният принцип, описан по-горе, се прилага за целия период на PPA, който продължава от 7 до 20 години от въвеждането в експлоатация на електроцентралите, т.е. от 10 до 31 години след сключването на PPA и в повечето случаи повече от 15 години.
(189)
Това означава, че през този период търговският риск, свързан с експлоатацията на електроцентралите, е поет от купувача на електроенергията, т.е. PSE. Това включва риска, свързан с колебанията в разходите по производството на електроенергия и в частност цените на горивата, риска, свързан с колебанията в цените на електричеството към крайните потребители и риска, свързан с колебанията в търсенето на електроенергия от крайните потребители. Това са типичните рискове, които всеки производител на енергия без PPA би поел.
(190)
Това означава, че електроцентралите, които са сключили PPA (при услови, че са правилно управлявани от техническа гледна точка), имат гарантирана печалба за значителен период, равен на обичайната продължителност на живота на съответните активи или тяхното обезценяване. Колкото по-дълъг е периодът, толкова по-голяма е стойността на гаранцията, тъй като тя предпазва от риск, чието появяване е все по-трудно предсказуемо.
(191)
Комисията счита, че тази гаранция, която е същността на PPA, поставя получателите при по-добри икономически условия от другите дружества на пазара и следователно предоставя предимство на съответните електроцентрали.
(192)
Според полските власти и заинтересованите страни, банките са изисквали PPA да бъдат сключени като предпоставка за отпускане на заеми за финансиране на активите. Electrabel заявява, че „финансовите институции не бяха готови да финансират нови инвестиции в полския енергиен сектор без да се облагодетелстват от специална гаранция, че заемополучателят ще реализира определен оборот през периода на погасяването на заема.“ (46) От тези изисквания от страна на банките следва, че гаранциите, предоставени като част от PPA, имат положителна пазарна стойност. Съгласието на финансовите институции да финансират инвестициите следователно зависи от PPA.
(193)
От горепосочените съображения следва, че PPA не са традиционна форма на гаранция, а просто гарантират плащане от притежаваната и контролирана от държавата PSE на инвестиционните разходи и на повечето съществени (ако не и на всички) оперативни разходи на електроцентралите, които са страни по споразуменията. На практика тази „гаранция“ означава, че на практика през целия период на амортизация или планирания живот на електроцентралата и независимо от каквито и да било промени в условията на пазара, PSE закупува фиксирано количество електроенергия на цена, която трябва да гарантира жизнеспособността на електроцентралата.
(194)
С оглед да се определи дали съществува предимство, Комисията анализира няколко други аспекта в следващите параграфи.
(195)
Първо, Комисията отбелязва, че в Полша PPA са били сключвани само с подбрани производители на електроенергия. По времето, когато са сключвани, е имало други производители на електроенергия, които не са били облагодетелствани от правилата на PPA. Повечето са създадени в следващите години, а в момента се развиват и нови инвестиции без подкрепата на PPA.
(196)
В първите години на PPA производителите на електроенергия без PPA са могли да продават произведената от тях електроенергия на цени, контролирани от държавата чрез URE. На 28 юни 2001 г. започна елиминирането на този механизъм и тези производители на електроенергия започнаха да продават произведената от тях електроенергия на свободни, основани на пазара цени.
(197)
Както са посочили заинтересованите страни, нито един от тези механизми (цена, контролирана от държавата или свободна, основана на пазара цена) не е давал възможност на производителите на електроенергия без PPA да покриват всичките си разходи. Те продават произведената от тях електроенергия на цена, съответстваща на пределните разходи, т. е. цена, която единствено гарантира покриването на променливите им разходи.
(198)
Заинтересованите страни допускат, че производството на електроенергия от производители без PPA не щади околната среда в същата степен, както в случая с електроенергията, произведена от производители със сключено PPA, и че това би обяснило защо първите получават по-ниска цена за своята електроенергия. Комисията отхвърля този аргумент. Първо, не е сигурно, че всички електроцентрали без PPA произвеждат „замърсяващо“ електричество. Най-новите електроцентрали в Полша (без PPA) произвеждат електроенергия по най-нови технологии. В допълнение, няма икономическа причина не толкова природосъобразната електроенергия да има по-ниска пазарна стойност от по-природосъобразната. Произведената електроенергия е напълно заменима (дори е невъзможно физически да бъдат различени двата типа електроенергия) и нейната стойност за крайния потребител е абсолютно същата. (47)
(199)
Полската енергийна борса започна работа през 1999 г. От 2001 г. средната цена на електроенергията на полската енергийна борса остана стабилна, варирайки от 110 до 125 PLN/MWh. (48) През 2004 г. средната цена на пазара достигна около 115 PLN/MWh; през 2005 г. около 115-120 PLN/MWh; през 2006 г. беше доста стабилна - около 125 и през 2007 г. (до 31 юли 2007 г.) варира от 110 до 122 PLN/MWh. Чрез сравнение информацията, предоставена от Полша, позволи на Комисията да оцени пълните разходи, реализирани през 2005 г. от електроцентралите с право на компенсации съгласно закона, както следва:
Таблица 5
Приблизителни общи разходи за производство на електроенергия през 2005 г. в електроцентрали със сключено PPA
Производител на енергия
Средни реализирани разходи през 2005 г. (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (part of BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (part of BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
[…]
Elektrownia Kozienice S.A.
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków S.A.
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
[…]
Средна цена на полската енергийна борса
115-120 PLN/MWh
Източник
:
Оценка на Комисията, базирана на данни, предоставени от Полша. За Pątnów II, стойностите са за 2008 г., първата година, през която електроцентралата следва да е била в експлоатация.
(200)
Цифрите в таблица 5 по-горе показват колко малко вероятно е пазарните цени - т.е. цените, които получават производителите без PPA за тяхната електроенергия на пазара - да бъдат достатъчни за предоставяне на същата гарантирана печалба, както тази, която предлагат PPA.
(201)
Примерът на полската енергийна борса не е изолиран. Други държави-членки също либерализираха своите енергийни пазари и създадоха енергийни борси, на които продавачи и купувачи търгуват електроенергия при пазарни условия.
(202)
В своето секторно проучване на енергийния пазар в Европа, (50) Комисията разгледа подробно условията, ръководещи търговията с енергия на европейските пазари на едро. Данните, събрани като част от това проучване, показват, че никой либерализиран пазар не осигурява гаранция на производителите на електроенергия, че те ще покрият всичките си разходи в дългосрочен план. Всъщност повечето сделки се сключват за срок от три години.
(203)
Търговията с електроенергия на енергийните борси винаги се основава на пределни цени, които гарантират само покриването на краткосрочни пределни разходи. (51) Освен това сроковете на договорите на тези пазари са по-къси от PPA. Например понастоящем най-дългосрочните договори са сключени за: четири години на NordPool (Скандинавските страни), три години на Powernext (Франция), пет години на UKPX (Обединено кралство) и шест години на EEX (Германия). На някои борси, като OMEL в Испания, не се сключват договори за бъдещи периоди. От 1 април 2006 г. на полската енергийна борса също не са сключвани договори за бъдещи периоди.
(204)
На либерализираните пазари електроенергията може също да бъде търгувана чрез двустранни договори („на гише“ или OTC пазар). Проучване на електроенергията показа, че поради възможността за арбитраж между енергийните борси и двустранните договори, търговските условия (особено цената и сроковете на договорите) на OTC пазарите са подобни на тези, преобладаващи на енергийните борси.
(205)
В PPA PSE е приело да изкупува фиксиран минимален обем електричество от производителите на електроенергия на цена, покриваща изцяло техните разходи до 2007 г. при най-краткосрочните PPA и до 2027 г. при най-дългосрочните.
(206)
Това решение беше наложено на PSE от полското правителство. Както ELCHO посочва в своите мнения, „полското министерство на търговията и промишлеността изпълни политическите цели за гарантиране на сигурност на доставките и повишаване на екологичните стандарти при производството на електроенергия чрез PSE.“ (52)
(207)
Самият факт, че полското правителство е трябвало да реши вместо PSE, че новите инвестиции ще бъдат направени и ще имат полза от PPA, ясно показва, че това решение се основава най-вече на критерии, различни от съображенията на пазарните инвеститори.
(208)
Има две основни причини, поради които PSE не би имало икономически интерес от вземането на това решение без намесата на правителството.
(209)
Първо, PSE е закупувало количество електроенергия, за което вече е известно, че може да превишава неговите потребности.
(210)
Чрез предоставянето на PPA PSE е поело задължението да закупува фиксирано и значително количество електроенергия (около 50 % от електроенергията, произведена в Полша през 2005 г. (53) и до 70 % за въпросния период).
(211)
В самото начало (първите няколко години на PPA) PSE е било единственият доставчик в полската енергийна система, така че е било в състояние да продава цялата тази електроенергия на крайните потребители. При все това от самото начало е било ясно, че PSE скоро ще престане да бъде единственият доставчик на електроенергия в Полша. PPA бяха сключени между 1996 г. и 1998 г. с изключение на един от шестте PPA на PKE, който беше подписан на 12 април 1995 г. По това време вече е било ясно, че Полша най-вероятно ще се присъедини към Съюза по време на срока на повечето, ако не на всички, PPA (всъщност присъединяването се състоя преди края на първия и 23 години преди края на последния). По-специално, по време на предприсъединителния процес, през декември 1991 г., полското правителство подписа Европейското споразумение, което представляваше партньорство за асоцииране между ЕО и Република Полша. По-късно, през 1994 г., Полша внесе своята официална кандидатура за членство в ЕС. Преговорите по присъединяването започнаха през 1998 г. и завършиха през 2002 г., когато Европейският съвет в Копенхаген счете, че Полша е изпълнила критериите за присъединяване.
(212)
Всъщност заинтересованите страни дори посочиха, че една от целите на PPA е да гарантират, че полските производители на електроенергия се съобразяват с определени директиви на ЕС за замърсяването на въздуха, и по-специално с директивите за емисиите от големи горивни инсталации, (54) което е още едно доказателство, че тези страни са наясно, че Полша е щяла скоро да бъде приета в Европейския съюз.
(213)
Било е известно, че присъединяването на Полша към Европейския съюз ще включва интеграция в международния енергиен пазар, чиято либерализация започна с приемането на Директива 96/92/ЕО. (55) Това означаваше отваряне на пазара за други доставчици, конкуренти на PSE, и съответно че PSE може да не се нуждае от цялата електроенергия, предвидена в PPA в контекста на промените на енергийния пазар.
(214)
Плановете за либерализация в Полша бяха приложени много бързо, като първите потребители бяха облагодетелствани от отварянето на пазара през 1999 г. Полската енергийна борса беше открита през същата година. По-нататъшни промени бяха осъществени на 26 юни 2003 г., когато беше приета Директива 2003/54/ЕО. Тази директива предвижда либерализацията на пазара за всички професионални потребители към 1 юли 2004 г. и за всички потребители към 1 юли 2007 г., като по този начин постепенно намалява монополния пазарен дял на PSE до нула.
(215)
Второ, дори за дела електроенергия, от който PSE реално се е нуждаело, не е имало смисъл PSE като купувач да се ангажира да заплаща на електроцентралите пълните разходи за генериране на електроенергия плюс марж на печалба, определен толкова напред във времето, въпреки че вече е било известно, че либерализацията ще ѝ позволи да избира между различни технологии и цени, включително онези, предлагани от новите участници на пазара, използващи по-ефективни технологии.
(216)
Купувачите имат интерес от сключването на дългосрочни договори само ако тези договори им осигуряват някаква застраховка срещу колебания на енергийния пазар и в частност срещу промени, свързани с колебания на цените на горивата. По тази причина купувачът би имал икономически интерес от дългосрочен договор от този тип само ако продавачът предлага да поеме част от риска, свързан с колебания на цените на горивата или ако технологията за производство гарантира стабилни цени на горивата, какъвто е случаят с водните електроцентрали и, при определени условия, атомните електроцентрали.
(217)
Тази икономическа логика се потвърждава от факта, изглежда няма пример за частни купувачи, сключващи дългосрочни договори без държавна намеса с електроцентрали, използващи изкопаеми горива и покриващи всички производствени разходи за същия срок, както PPA (повече от 10 години). Комисията не откри такива в своето проучване на енергийния пазар и противно на техните твърдения за обратното, никоя от заинтересованите страни не представи пример за такъв договор на Комисията, въпреки факта, че някои от тях принадлежат към много големи групи с дейности в няколко страни.
(218)
Единствените примери, цитирани от заинтересованите страни, не са адекватни поради причините, посочени по-долу:
а)
договорите в Португалия между Redes Energéticas Nacionais от една страна и Turbogás, Electricidade De Portugal и Pego от друга, бяха сключени от държавно дружество (Redes Energéticas Nacionais). Трябва да се отбележи, че Комисията не счете тези договори за съвместими с правилата за държавна помощ, въпреки опитите на заинтересованите страни да докажат тяхната съвместимост. Комисията единствено издаде решение относно тяхната съвместимост с член 81 от Договора за ЕО. В решение за държавната помощ, засягащо задължителното анулиране от страна на Португалия на тези договори и предоставянето на компенсации за анулирането, Комисията отбеляза, че те представляват предимство за производителите на електроенергия; (56)
б)
договорите, сключени от Northern Ireland Electricity в Обединеното кралство, са били предоставени по време, когато Northern Ireland Electricity все още е било държавно дружество, по искане на държавата. Впоследствие Northern Ireland Electricity е било приватизирано и правителството на Обединеното кралство е трябвало да въведе помощна схема за компенсации на Northern Ireland Electricity за неикономическата тежест, свързана с тези договори;
в)
договорът между Electricité de France и Péchiney във Франция обхваща само променливите разходи на атомната електроцентрала на Electricité de France. През деветдесетте години на 20 век във Франция са били сключени много други договори от този тип. Всички те се основават на принципа, че производителят на енергия приема да доставя електроенергия на купувача за дълъг период от време на цена, която покрива само пределните разходи.
(219)
Въпреки обратните твърдения на заинтересованите страни, накрая Комисията отбеляза, че сключването на PPA след конкурентна процедура не е достатъчно основание да се счита, че те не представляват помощ. Този аргумент се прилага, когато държава-членка закупува стоки или услуги за собствена употреба. Във въпросния случай целта на конкурентната процедура е била по-скоро да обслужва политически цели като насърчаване на чуждестранни инвестиции в Полша, опазване на околната среда и повишаване сигурността на доставките, отколкото закупуване на стоки и услуги, необходими на държавата. В такива случаи фактът, че е следвана конкурентна процедура, може да доведе само до заключението, че помощта е ограничена до минимума, необходим за постигане на политическите цели; това не е достатъчно, за да се изключи наличието на държавна помощ.
(220)
Производители на електроенергия, принадлежащи към частни групи, приведоха аргументи, че всякаква държавна помощ по силата на PPA би била елиминирана от приватизационния процес, защото цената, платена от дружествата, закупили електроцентралите, е щяла да вземе под внимание стойността на PPA.
(221)
Комисията счита, че този аргумент не се прилага в настоящия случай. Във въпросния случай приватизацията на електроцентралите е станала под формата на сделки с акции.
(222)
Съдът на Европейските общности е анализирал как промяна в собствеността на дадено дружество по време на сделка с акции се отразява на съществуването на помощ и на получателя на неправомерна помощ, предоставена на дружеството. Той отсъди, че неправомерната помощ остава в дружеството-получател, въпреки промяната в собствеността върху него. (57) Трансферът на дялове на пазарна цена гарантира само, че и купувачът не се облагодетелства от държавната помощ.
(223)
Във въпросния случай това означава, че промяната в собствеността на електроцентралите, които са сключили PPA, не променя факта, че PPA представляват държавна помощ за тези електроцентрали. Всъщност електроцентралите са били облагодетелствани от предимствата, съдържащи се в PPA, независимо от тяхната структура на собственост.
(224)
Всички горепосочени елементи, представляващи икономически предимства, и приведени по-горе аргументи касаят времето на присъединяване на Полша към ЕС и остават приложими към датата на настоящото решение (или за PPA, прекратени преди датата на настоящото решение, до датата на тяхното прекратяване).
(225)
Предвид горното Комисията заключава, че PPA предоставят предимство на получателите.
7.1.2. Услуги от общ икономически интерес
(226)
Заинтересованите страни приведоха аргументи, че PPA следва да се разглеждат като осъществяващи SGEI с цел гарантиране на енергийните доставки и опазването на околната среда. Счита се, че те отговарят на критериите, изложени в съдебното решение Altmark, което означава, че те не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1от Договора за ЕО.
(227)
Комисията анализира тези аргументи и не може да се съгласи с тях по следните причини:
(228)
Държавите-членки имат широка свобода на действие да определят сферата на SGEI. При все това, съществуването на тази широка свобода на действие не означава, че всяка държавна намеса с политическа мотивация може да бъде характеризирана като SGEI. Например в съдебното решение Merci convenzionali porto di Genova, (58) Съдът отказа да приложи член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, защото „не изглежда, […] че работата [по пристанищата] е от общ икономически интерес със специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес на други икономически дейности.“ Комисията също така счита, че широката свобода на действие на държавите-членки в определянето на обхвата на SGEI се ограничава до области, за които съществува законодателство на Общността.
(229)
Заинтересованите страни се позоваха на опазването на околната среда като една SGEI, която трябва да бъде реализирани от PPA. По-точно PPA е трябвало да подкрепят инвестиции, предвидени да позволят на полските заводи да се адаптират към екологичните стандарти на ЕС.
(230)
Комисията счита, че изискването за изпълнение на екологичните стандарти не показва никакви специални характеристики в сравнение с ограниченията, наложени на всички дружества, работещи в промишлен сектор. Освен това, отчитайки изпълнението на екологичните стандарти като SGEI би противоречило принципа „замърсителят плаща“, който е един от основните принципи на правото Общността относно околната среда, съдържащ се в първичното законодателство, член 174, параграф 2 от Договора за ЕО.
(231)
Комисията отбеляза довода на заинтересованите страни, че опазването на околната среда се цитира като една от възможните сфери на задълженията за обществена услуга в член 3 от Директива 96/92/ЕО. При все това Комисията е на мнение, че това не противоречи на позицията, изложена по-горе. Фактът, че директивата гласи, че може да съществуват задължения за обществена услуга в областта на опазването на околната среда, не означава, че няма изисквания относно действителното съдържание на тези задължения за обществена услуга. В частност тези задължения трябва да показват специални характеристики в сравнение с обичайната бизнес среда на дружества в този сектор и не може да бъдат несъвместими с принципите, на които се основава политиката за опазване на околната среда на Общността (например принципа „замърсителят плаща“).
(232)
Комисията също така отбеляза, че четири от електроцентралите, ангажирани с PPA (в Turów, Pątnów, Bełchatów и Jaworzno), са включени в списъка на WWF на тридесетте европейски електроцентрали, отделящи най-много замърсители, (59) което допълнително отнема от тежестта на твърденията, че те изпълняват SGEI за опазване на околната среда.
(233)
Заинтересованите страни също така се позовават на сигурността на доставките като SGEI, която PPA изпълняват.
(234)
В практиката си за вземане на решения (60) Комисията е на мнение, че сигурността на доставките може да бъде SGEI, предмет на ограниченията, предвидени в член 8, параграф 4 на Директива 96/92/ЕО (който съответства на член 11, параграф 4 на Директива 2003/54/ЕО), т. е. при условие че засегнатите производители на електроенергия използват местни източници на горива за първична енергия и че общия обем на енергията през никоя календарна година не надвишава 15 % от общата първична енергия, необходима за производството на електроенергията, използвана от съответната държава-членка.
(235)
Във въпросния случай PPA касаят количества енергия, които значително надвишават посочените в съображение 234 15 %. Нещо повече, те се отнасят само до производителите на електроенергия, използващи местни източници на горива за първична енергия.
(236)
Комисията отбеляза, че електроцентралите със сключени PPA не показват никакви специални характеристики, които биха ги направили особено добре адаптирани за изпълнение на целите за сигурност на доставка. Всъщност те са просто обикновени електроцентрали, свързани към електропреносната мрежа, и следователно допринасят за цялостната сигурност на доставките в Полша както и всяка друга електроцентрала в сектора.
(237)
Предвид горното Комисията е на мнение, че няма причини да се отклонява от обичайната си практика в тази област. Затова тя трябва да отхвърли твърдението, че PPA изпълняват SGEI в областта на сигурността на доставките. Във всеки случай досега Полша не е дефинирала SGEI в този контекст.
(238)
Предвид горното Комисията заключава, че разпоредбите на Договора за ЕО за SGEI не се прилагат за PPA.
(239)
Комисията също така отбелязва, че PPA няма да отговорят на всички критерии, изложени в съдебното решение Altmark.
(240)
Първо, съгласно съдебното решение Altmark, от предприятието-получател всъщност се изисква да изпълнява задълженията за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(241)
Във въпросния случай предполагаемите задължения за обществена услуга не са ясно определени. Заинтересованите страни посочват опазване на околната среда и сигурност на доставките, но тези цели са от много общо естество. Освен това до известна степен може да се твърди, че всеки производител в енергийния сектор допринася за изпълнението на тези цели. Заинтересованите страни не предоставиха никакви документи, даващи по-конкретна дефиниция за вида SGEI, поверена на отделните производители на електроенергия, а още по-малко правен документ, формулиращ техните задължения.
(242)
Член 1, параграф 2 от полския закон за енергетиката също беше цитиран. (61) В този член се посочва, че държавата трябва да гарантира продължителна и непрекъсната доставка на електроенергия до крайните потребители по начин, който е технически и икономически осъществим, и който отдава необходимото внимание на изискванията за опазване на околната среда. Но този член от закона не вменява на никое определено дружество задължения за обществена услуга. Той вменява задължения само на държавата.
(243)
Накрая, заинтересованите страни твърдят, че PPA са документи, които поверяват на производителите на електроенергия SGEI. Но PPA не съдържат никакво конкретно определение на SGEI, нито дори посочват тези задължения или правни основания, които биха могли да бъдат основание държавата да повери изпълнението на SGEI на други лица.
(244)
Второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са били определени предварително по обективен и прозрачен начин и компенсацията не следва да надвишава сумата, необходима за покриването на всички или част от реализираните разходи при изпълнението на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. (62)
(245)
При липсата на ясно определение на SGEI и в частност такова, което прави ясно разграничение между услугата, която трябва да бъде извършена, и обичайните бизнес операции на електроцентралите, не е възможно да се определят параметри за компенсация и/или да се определи дали компенсацията надвишава сумата, необходима за покриване на разходите, реализирани при изпълнението на тези задължения. Не е възможно дори да се определи точно каква е компенсацията.
(246)
Съществуването на определени параметри за определяне цените на PPA не е еднозначно на съществуването на точни параметри за изчисление на компенсация за SGEI, тъй като цената не е равна на компенсацията. Нещо повече, фактът, че цената покрива само разходите за производство на електроенергия плюс марж на печалба, не означава, че тя не включва никакви прекомерни компенсации, тъй като много от разходите за производство на електроенергия може да са обичайните разходи, покривани от всеки производител на електроенергия, а не допълнителни разходи във връзка с SGEI.
(247)
Трето, когато дружество, което трябва да изпълнява задължения за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, нивото на необходимата компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с адекватните средства за производство за изпълнение на задълженията за обществена услуга, би реализирало при изпълнение на тези задължения, като се вземат предвид свързаните с това приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения.
(248)
Заинтересованите страни се аргументират, че тези критерии следва да се считат за автоматично изпълнени, защото за сключването на PPA е проведена недискриминационна и прозрачна тръжна процедура PPA. При все това Комисията отбелязва, че при тръжната процедура са приложени различни критерии, не само ценови или критерии, свързани с горепосочените политически цели (опазване на околната среда, сигурност на доставките). Комисията счита, че прилагането на тези различни критерии, които не са свързани с цената или въпросните политически цели, прави невъзможно автоматичното заключение, че нивото на компенсации е коректно. Освен това фактът, че са използвани много различни критерии с цел оценяване на офертите и че не е определена конкретна цел за SGEI също показва колко различно е дори да се оцени дали предполагаемите SGEI реално са изпълнени. Например смесването на ценовите и екологичните критерии може да доведе до избиране на оферант, предлагащ производство на електричество на много ниска цена, но при по-малко съблюдаване на опазването на околната среда, вместо друг, предлагащ производство на електричество с по-високо екологично качество, но на по-висока цена. Това повдига съмнения дали производителите на електроенергия реално изпълняват SGEI и във всеки случай прави по-трудно определянето на степента на изпълняваните SGEI.
(249)
Освен това нито полските власти, нито заинтересованите страни са предоставили анализ на въпросните разходи на производителите в подкрепа на твърдението, че те съответстват на разходите, реализирани от типично предприятие. Всъщност оценките, предоставени от Полша в съответствие със закона с цел изчисляване на компенсациите на отделните производители на електроенергия, показват, че техните разходи са значително по-високи от тези, реализирани от типичен нов участник на пазара в Полша.
(250)
Накрая, Комисията отбелязва, че в случая с PPA на EC Kraków не е проведена тръжна процедура.
(251)
Заинтересованите страни са привели аргумента, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може да се приложи към PPA, дори когато те не изпълняват критериите на съдебното решение Altmark.
(252)
Комисията е на мнение, че съображенията, изложени по-горе, водят до заключението, че член 86, параграф 2 не може да се прилага към PPA.
(253)
В частност член 86, параграф 2 може да се прилага само за дружества, на които е поверено предоставянето на истински SGEI, което не е налице в този определен случай, както е показано в съображения от 228 до 238. SGEI, ако има такива, трябва да бъдат поверявани на специфични дружества, което не е така в този случай, както е показано в съображения от 240 до 243. Накрая, компенсацията за предоставяне на SGEI трябва да бъде пропорционална на реализираните разходи; с други думи, трябва да бъде възможно да се извърши оценка на обхвата на SGEI, за да бъдат изчислени свързаните разходи. Случаят тук не е такъв, както е посочено в съображения 245 и 246.
(254)
PPA очевидно са избирателни, тъй като са били сключени с ограничен брой дружества. Когато са сключвани тези договори, в енергийния сектор е имало дружества, които не са били облагодетелствани от PPA.
(255)
Позоваването на заинтересованите страни на необходимостта от определяне на съответните пазари е неточно. Концепцията за избирателността включва мерки, които облагодетелстват целия сектор, дори когато облагодетелстват всички дружества в рамките на този сектор (което в този случай не е така, тъй като някои дружества в сектора не са облагодетелствани от PPA).
(256)
Що се отнася до позоваването на съдебното решение Van der Kooy, Комисията припомня, че в това решение Съдът не е поставил под въпрос избирателността на мярката за помощ. Оценката, цитирана от заинтересованите страни в техните мнения, касае наличието на предимство, но не може да бъде установено дали Съдът на европейските общности е счел, или би счел, че мярката не отговаря на критерия за избирателност.
(257)
Накрая, в отговор на твърдението на заинтересованите страни, че критерият за избирателност следва да бъде заменен с принципа на пазарния инвеститор за мерки, които не решават от държавата, Комисията отбелязва, че принципът на пазарния инвеститор е тест за проверка дали съществува предимство, а не избирателност.
(258)
Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията е трябвало да проучи дали PPA са изкривявали конкуренцията или въздействали на търговията между държавите-членки към момента на тяхното сключване. Както беше обяснено по-горе, Комисията е на мнение, че въпросът дали PPA са представлявали държавна помощ към момента на тяхното сключване не влияе върху изхода на настоящата процедура. С оглед присъединяването си към ЕС, Полша е отворила своя пазар на ранен етап: първите потребители са получили възможност да променят доставчика на електроенергия през 1999 г., а полската енергийна борса е била открита през същата година. На 1 май 2004 г. Полша се присъедини към либерализирания вътрешен пазар. Съществуването на дългосрочни споразумения с държавното PSE, включително гаранция за закупуване на електроенергия, предоставена от това дружество, на цена, която покрива разходите на електроцентралите плюс марж на печалба, има потенциал за изкривяване на конкуренцията.
(259)
Мерките, които облагодетелства дружества в енергийния сектор на една държава-членка, могат пречат на възможностите на дружества от друга държава-членка да изнасят електроенергия към тази държава-членка или да облагодетелства износа на електроенергия към втора група държави-членки. Това важи в голяма степен за Полша, която има централно разположение в Европа и е свързана, или лесно може да бъде свързана, с няколко настоящи и бъдещи държави-членки.
(260)
Пазарът на електроенергия в Полша (полската енергийна борса) беше открит през 1999 г.; през същата година PSE се присъедини към UCTE. (63).
(261)
Към момента на сключване на PPA явно е била осъществявана търговия с електроенергия между Полша и съседните ѝ страни. Електропреносният капацитет на междусистемния капацитет не е бил голям (2 000 MW според заинтересованите страни), но е бил максимално използван, главно за износ.
(262)
През 2005 г. Полша е изнесла 14,3 TWh електроенергия и е внесла 3,1 TWh, при вътрешни нива на потребление от 144,8 TWh; (64) при все това по-голямата част от търговията се е извършвала с Република Чехия, Германия и Словакия (междусистемните връзки към Украйна и Беларус са с много малък капацитет или не са в изправност).
(263)
От горното следва, че PPA са имали потенциал да изкривят конкуренцията дори преди присъединяването на Полша към ЕС. При все това критерият за въздействието върху търговията между държавите-членки може да бъде изпълнен, по дефиниция, само след присъединяването. Тъй като присъединяването и либерализацията на енергийния сектор в Полша са били осъществени на една и съща дата (1 май 2004 г.), Комисията заключава, че най-късно към датата на присъединяването на Полша към ЕС предимствата, произтичащи от PPA, са имали потенциал да нарушат конкуренцията и да повлияят на търговията между държавите-членки и имат този потенциал за целия срок на PPA.
(264)
Въз основа на горното Комисията е на мнение, че PPA представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
7.1.3. PPA като „нова помощ“ в противовес на „съществуваща помощ“ Неправомерност на помощта
(265)
Според приложение IV, глава 3 от Договора за присъединяване Комисията е компетентна да изследва подробно мерките (индивидуални мерки за помощ и схеми за помощ), които са влезли в сила преди присъединяването, остават в сила след тази дата и представляват държавна помощ.
(266)
Първо, тъй като PPA са били сключени между 1994 г. и 1998 г., т.е. преди Полша да се присъедини към Европейския съюз, те отговарят на условието за влизане в сила преди присъединяването. В тази връзка Комисията отбелязва, че настоящото решение засяга само онези PPA, които са били в сила към датата на присъединяването на Полша към ЕС (1 май 2004 г.). То не включва никои PPA, прекратени преди тази дата.
(267)
Второ, PPA са приложими след присъединяването. Те изтичат между 2006 г. и 2027 г. - т.е. след присъединяването. Точният риск за държавата по силата на PPA не е бил известен към датата на присъединяването.
(268)
В този контекст Комисията като цяло счита, че следните мерки за помощ са приложими след присъединяването и представляват нова помощ: (65)
а)
всички схеми за помощ, влезли в сила преди датата на присъединяването и въз основа на които, без да са необходими мерки за по-нататъшно прилагане, може да бъде предоставена индивидуална помощ на дружествата, посочени в закона по общ и абстрактен начин след присъединяването;
б)
помощ, която не е свързана с определен проект и е била предоставена преди присъединяването на едно или повече дружества за неопределен период от време и/или неопределена сума;
в)
индивидуални мерки за помощ, при която точният риск за държавата не е бил известен към датата, на която е предоставена помощта.
(269)
PPA са служили като гаранция за жизнеспособността на електроцентралите. При все това, те не са класическа форма на гаранция: PPA предвиждат бъдеща възвръщаемост от инвестициите и доходност чрез гарантирано изкупуване на електроенергия на гарантирана (макар и променлива) цена за гарантиран период от време, независимо от пазарните условия.
(270)
Финансовият риск за държавата, произтичащ от PPA, не е бил ограничен с максимална сума преди присъединяването, нито е била ограничена помощ за производителите на електроенергия, категорично и безусловно предоставяна до определени суми преди присъединяването.
(271)
Обратно, икономическият риск за държавата, произтичащ от PPA, зависи от параметрите на по-нататъшното развитие, което не е било известно по време на присъединяването. Освен това PPA са гарантирали на производителите на електроенергия защита от измененията в цените, които не са били свързани с транзакции или събития преди присъединяването, а са засягали бъдещото развитие и следователно не са били неизвестни към датата на присъединяването.
(272)
По-специално фактът, че рискът за държавата, произтичащ от PPA, не е бил известен към датата на присъединяването и че държавата е продължила да носи отговорност след присъединяването, се доказва от следните обстоятелства.
(273)
Първо, цените на електроенергията, по които производителите на електроенергия продават електроенергията на PSE, не са били формулирани в отделните PPA. Цените са резултат от изчисления, изготвени по формула, обхващаща серия от параметри, които се променят по непредвидим начин.
(274)
Например тези формули включват параметри като индекси на потребителските цени в Полша или в САЩ, цени на нефта или въглищата на световните пазари, средна работна заплата в Полша или валутния курс USD/PLN. Очевидно колебанията на всички тези параметри не се определят единствено от събития, които са се случили преди присъединяването. Изчисленията на цените, а понякога и самите формули, се променят непрекъснато по силата на серия от приложения към PPA, приемани в някои случаи ежегодно или дори по-често.
(275)
На този фон Комисията е на мнение, че съществуването на ценообразуваща формула не представлява достатъчно ограничение за икономическия риск за държавата. Самото съществуване на редица развиващи се параметри във формулата прави невъзможно определянето на потенциалното ниво на риска за държавата със задоволителна точност.
(276)
Освен това, за разлика от класическите гаранции, PPA покриват оперативните разходи на получателите. Те предвиждат продължително закупуване на гарантирано количество електроенергия от PSE и непрекъснато изплащане на променливите или постоянни оперативни разходи по посочените ценообразуващи формули.
(277)
Комисията също така взе предвид факта, че с оглед на значителния брой параметри, които включват ценовите формули, не може да се изключи възможността самият получател на помощта да повлияе на крайната цена (чрез определени елементи от оперативните разходи, например заплати на служителите и управителите).
(278)
Като допълнителен аргумент, финансовият риск за PSE, произтичащ от PPA, в значителна степен зависи от търсенето. Той е равен на разликата между изкупната цена по PPA и печалбата, която PSE може да генерира чрез продажбата на електроенергията на крайния потребител. Цената, на която PSE продава електроенергията на крайния потребител не може да бъде прогнозирана. Цената на електроенергията, продавана на монополния пазар, се определя ежегодно от държавата, докато на свободния пазар цените варират по непредсказуем начин. Това увеличава непредсказуемостта на риска за държавата, произтичащ от PPA. Може дори да се окаже, че фиксираният минимален задължителен обем електроенергия, предвидена в PPA, надхвърля действителните нужди на PSE, особено след като завърши либерализацията на енергийния пазар през 2007 г. Излишъкът на електроенергия може да доведе до дори по-високи непредвидими разходи, увеличавайки още повече непредсказуемостта на риска за държавата, произтичащ от PPA.
(279)
Следователно плащанията на PSE към производителите на електроенергия след присъединяването не са просто изплащане на траншове в рамките на изцяло фиксирано ограничение, определено преди присъединяването. Освен това PPA са били коригирани чрез допълнителни приложения няколко пъти след датата на тяхното подписване.
(280)
Комисията отбелязва, че - в съответните случаи - когато се съставя оценката на съвместимостта на помощта с общия пазар, трябва да се обърне необходимото внимание на помощ, предоставена преди държавата-членка да се присъедини към Европейския съюз и приложима след присъединяването.
(281)
Съгласно горепосочените разпоредби от Договора за присъединяване, всички мерки, влезли в сила преди присъединяването и все още приложими след тази дата, които представляват държавна помощ и които не попадат в някоя от категориите, изброени по-долу, се разглеждат, считано от датата на присъединяването, като нова помощ по смисъла на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(282)
Трите категории съществуваща помощ, посочени в Договора за присъединяване, обхващат:
1.
мерки за помощ, които не са влезли в сила в Полша преди 10 декември 1994 г.
С изключение на едно PPA с производителя Turów S.A. (66), PPA са подписани след 10 декември 1994 г., и следователно не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
2.
мерки за помощ, включени в списъка на съществуващата държавна помощ, приложен към Договора за присъединяване.
Комисията не е била уведомена нито за схемата, която обхваща PPA, нито за които и да е индивидуални PPA, с оглед включване в списъка на съществуващите схеми за помощ, анексиран към Договора за присъединяване, нито са били включени в допълнението към приложение IV към Договора за присъединяване, посочено в точка 1, буква б), глава 3, приложение IV, което съдържа списък със съществуващи мерки за помощ; като такива, те не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
3.
мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били оценени от органа за държавна помощ в Полша и са били счетени за съвместими с правото на Общността, и срещу които Комисията не е възразила въз основа на сериозни съмнения относно съвместимостта с общия пазар съгласно процедурата, изложена в Договора за присъединяване, така наречената „временна процедура“ (вижте втори параграф, глава 3 от приложение IV към Договора за присъединяване).
Тъй като по така наречената временна процедура в Комисията не са били никакви PPA, те не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1от Договора за ЕО.
(283)
С оглед на факта, че индивидуалните PPA не принадлежат към никоя от категориите съществуваща помощ, изброени в Договора, те представляват нова помощ, считано от датата на присъединяване.
(284)
Комисията отбеляза, че тази категоризация е също така в съответствие с последното изречение на член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Този член гласи, че когато мерките станат помощ след либерализация в съответствие с правото на Общността (в този случай либерализация на енергийния пазар в съответствие с Директива 96/92/ЕО, която влезе в сила в Полша, когато Полша се присъедини към Европейския съюз), такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализация, т. е. те се разглеждат като нова помощ.
(285)
По отношение на мненията на заинтересованите страни, посочени в съображение 71, Комисията счита, че те разглеждат PPA като схема за помощ по причините, изложени в съображение 31. Тя също така взема под внимание факта, че решение на държавата да предложи на инвеститорите PPA, които гарантират тяхната жизненост, докато споразуменията са в сила, е общ знаменател за всички PPA.
(286)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA не са представлявали държавна помощ, когато са били сключени и следователно не може да бъдат разглеждани като нова помощ. Те се позовават на съдебното решение Alzetta Mauro, (67) привеждайки довода, че помощ, предоставена на пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговата либерализация, следва да се разглежда като съществуваща помощ от датата на либерализацията. Независимо от горното член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 засяга както схемите за помощ, така и индивидуалните мерки за помощ.
(287)
Комисията отхвърля този довод. Беше демонстрирано, че всички критерии, определящи съществуването на държавна помощ, са били изпълнени към датата на присъединяването на Полша към ЕС. В частност, беше демонстрирано, че е била осъществявана търговия с електроенергия между Полша и съседните ѝ страни по това време и че полската енергийна борса работи от 1999 г. Във всеки случай не е имало съмнение, че от датата на присъединяване Полша незабавно ще се присъедини към сектор, отворен за конкуренция. Комисията е на мнение, че целта на разпоредбите за държавна помощ, съдържащи се в Договора за присъединяване, е точно да гарантират, че мерки, които биха могли да изкривят конкуренцията между държавите-членки, считано от датата на присъединяване, са били преразгледани. В противоречие с договорите за присъединяване до 1 май 2004 г., Договорът за присъединяване, подписан от Полша и девет други страни е съставен така че да ограничи мерките, считани, че представляват съществуваща помощ в трите специфични случая, описани по-горе. Съдебното решение Alzetta Mauro не касае мярка, предвидена в Договора за присъединяване, и следователно не може да се счита за приложимо в това отношение към оценяваните PPA. Накрая, Комисията е на мнение, че съдебното решение Alzetta Mauro касае действителната ситуация, както е описана в решението на Комисията от дата преди влизането в сила на Регламент (ЕО) № 659/1999.
(288)
Следователно въз основа на Договора за присъединяване Комисията заключава, че PPA представляват нова помощ.
(289)
Предвид факта, че Комисията не е била уведомена за PPA съгласно процедурните правила за държавна помощ, Комисията е на мнение, че те представляват неправомерна помощ.
7.1.4. Приложими разпоредби на Договора
(290)
Заинтересованите страни приведоха аргументи, че Комисията е трябвало да анализира PPA в контекста на временните механизми на Договора за присъединяване, заедно с дело за държавна помощ PL 1/03. (68)
(291)
Комисията отхвърля това твърдение.
(292)
Съгласно временния механизъм на Договора за присъединяване правомощията на Комисията са били ограничени до одобряване или отхвърляне на решения, взети от органите за конкуренция в страните в процес на присъединяване относно мерки, влезли в сила и все още в сила след присъединяването. Дело PL 1/03 касае решение на полския орган в областта на конкуренцията по проектозакона за държавни компенсации за прекратяване на PPA. То не покрива помощ в рамките на самите PPA и полските власти не са подали уведомление за PPA съгласно временната процедура; съответното решение на службата за конкуренция и защита на потребителите също не обхваща индивидуалните PPA. Комисията не е имала правомощия да вземе едностранно решение за разширяване на обхвата на делото въз основа на временната процедура.
(293)
В допълнение, дори ако Комисията е имала правомощия да разшири обхвата на делото едностранно, това не би било възможно в този определен случай, защото законът, преразгледан по временната процедура е предвиждал задължително прекратяване на всички PPA преди присъединяването на Полша към ЕС. Тъй като преразглеждането на Комисията може да обхване само въпросите, свързани с държавната помощ, която е все още приложима след присъединяването, PPA не биха могли да бъдат включени в тази сфера.
(294)
Що се отнася до другите двустранни договори или енергийната харта, Комисията отбелязва, че те не забраняват прекратяването на такива договори, но препоръчват подходяща компенсация, което не променя естеството на PPA като държавна помощ. Целта на тези договори е да гарантира баланс между целите на либерализацията и задължението да се поддържат инвестиции. По отношение на мненията на заинтересованите страни за лишаване от права, Комисията е на мнение, че ако PPA представляваха неправомерна и несъвместима държавна помощ, те биха били незаконни. Съответно прекратяването на тези споразумения не може да се разглежда като лишаване от права. Ако такова прекратяване се счита за лишаване от права, Комисията е на мнение, че могат да бъдат отпуснати компенсации и че условията, изложени в методологията, ще гарантират, че тази компенсация е справедлива.
7.1.5. Оценка на съвместимостта
(295)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда генерална забрана върху държавната помощ в рамките на Общността.
(296)
Член 87, параграф 2 и член 87, параграф 3 от Договора за ЕО предвиждат освобождаване от общото правило, че такава помощ е несъвместима с общия пазар, съгласно член 87, параграф 1.
(297)
Освобождаването по член 87, параграф 2 от Договора за ЕО не е в сила в настоящия случай, защото тази мярка няма социален характер, не е била предоставена на индивидуални потребители, не е предвидена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или извънредни събития и не е била предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, засегнати от разделянето на тази страна.
(298)
Допълнителни освобождавания са изложени в член 87, параграф 3 от Договора за ЕО.
(299)
Член 87, параграф 3, буква a) гласи, че „помощ за стимулиране на икономическото развитие на региони, където стандартът на живот е необичайно нисък или където има високо равнище на безработица“ може да се счита за съвместима с общия пазар. По-голямата част и дори цяла Полша може да бъде разглеждана като такъв регион.
(300)
Комисията прие насоки за оценка на такава помощ. Когато Полша се присъедини към ЕС, в сила са били насоките за националната регионална помощ (69) („регионалните насоки“). Тези насоки също така определят оценката на регионалната помощ в контекста на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(301)
Съгласно регионалните насоки, държавната помощ би могла по принцип да бъде разрешена само за инвестиционни разходи. Оперативната помощ обикновено е забранена (точка 4.15 от регионалните насоки), но може по изключение да бъде разрешена в определени региони, ако е ограничена като време и прогресивно намалява. (70)
(302)
Помощта не може да бъде разглеждана като инвестиционна помощ. Инвестиционната помощ се определя посредством списък с потенциални допустими разходи, посочени в точки 4.5 и 4.6 от регионалните насоки. Плащанията по PPA очевидно обхващат и други разходи. Най-видният пример е, че PPA гарантират цените на горивата, свързани с експлоатацията на електроцентралите. Разходите за персонала също са обхванати от PPA. Ясно е, че тези разходи не са допустими за инвестиционната помощ. Обратното, те съответстват на текущите разходи на оператора и като такива трябва да бъдат включени в оперативните разходи, както е посочено в точка 4.15 от регионалните насоки.
(303)
Помощта, отпусната по PPA, не е предмет на разумна времева рамка. PPA са сключени за много дълги периоди от време, сходни с очаквания жизнен цикъл на типична електроцентрала. Освен това PPA не включват никакви разпоредби за постепенно намаляване на сумата на помощта. Гарантираните обеми на закупувана електроенергия не са дегресивни, а цените се индексират, което означава, че те по-скоро ще нарастват, отколкото намаляват. Гарантираната печалба и нейния обхват също не намаляват през съответния период от време.
(304)
С оглед на горното Комисията заключава, че помощта не отговаря на дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО.
(305)
Член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО гласи, че „помощите за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(306)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предвидена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес.
(307)
Комисията не откри и никакви доказателства, че помощта е предназначена за отстраняване на сериозни нарушения в полската икономика. Комисията признава, че електроенергията е важен продукт за икономиката на всяка държава-членка, и че е съществувала нужда от модернизация в този сектор в Полша пред деветдесетте години на 20 век.
(308)
При все това Комисията е на мнение, че понятието „сериозни нарушения в икономиката на държава-членка“ касае много по-сериозни случаи. Само позоваването на потенциалните последствия за икономиката на държава-членка, както направиха заинтересованите страни, не е достатъчно горепосочените разпоредби на Договора да се считат за приложими към дадена мярка. Като минимум биха били необходими по-подробно описание и анализ на вероятността от възникване на такова нарушение и на обхвата на неговите последствия.
(309)
Накрая Комисията отбелязва, че това понятие включва някои идеята за спешност, която е несъвместима с продължителния цикъл на тръжните процедури и преговорите по PPA.
(310)
С оглед на горното Комисията заключава, че помощта не отговаря на дерогацията, съдържаща се в член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(311)
Член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО гласи, че помощ за насърчаване на културата и опазване на наследството може да се счита за съвместима с Договора за ЕО, когато тази помощ не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността в степен, противоречаща на общия интерес. Този член очевидно не се прилага към PPA.
(312)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на държавна помощ за улесняване развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото такава помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(313)
Заинтересованите страни се позоваха на прилагането на регионалните насоки и на насоките за опазване на околната среда.
(314)
Съображения от 300 до 304 посочват причините, поради които помощта не може да се счита за съвместима с общия пазар при прилагането на регионалните насоки. (71)
(315)
Комисията отбелязва, че насоките за опазване на околната среда, както и насоките за регионална помощ, на първо място разрешават инвестиционна помощ. Оперативната помощ е ограничена до специфични цели. Първата е помощ за управление на отпадъците и енергоспестяване (раздел E.3.1) и е ограничена до максимум 5 години. Втората е помощ под формата на данъчни облекчения или освобождаване (раздел E.3.2). Третата е помощ за възобновяеми енергийни източници (раздел E.3.3). Очевидно никоя от тези разпоредби не се прилага в настоящия случай.
(316)
Четвъртият и последен тип оперативна помощ, която може да бъде разрешена, е помощ за комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия (раздел E.3.4). Някои от засегнатите производители произвеждат топлинна и електрическа енергия. При все това нито Полша, нито който и да е от засегнатите производители не са демонстрирали, че тези електроцентрали напълно отговарят на критериите за ефективност, изложени в насоките за опазване на околната среда. В действителност Полша е предоставила на Комисията данни, сочещи, че само ограничена част от производството може да се счита за съвместима с тези критерии за ефективност. По мнение на Комисията това означава, че помощ, която обхваща цялото производство на въпросните юридически лица, не може да бъде разрешена въз основа на тези разпоредби.
(317)
От документите, посочени в съображение 312, единственият, който може да бъде приложен в настоящия случай, е методологията на невъзвръщаемите разходи. Методологията на невъзвръщаемите разходи касае помощ, предоставена на изпълнители, които са изградили електроцентрали преди либерализацията на енергийния сектор и които може да изпитват затруднения при тяхната експлоатация на либерализирания пазар.
(318)
В решението за откриване на процедурата Комисията повдигна редица съмнения относно възможността PPA да бъдат разрешени въз основа на методологията на невъзвръщаемите разходи.
(319)
Едно тези съмнения беше породено от факта, че методологията на невъзвръщаемите разходи посочва, че Комисията изпитва сериозни съмнения относно помощ, предназначена да опазва всички или някои от приходите, предхождащи по дата влизането в сила на Директива 96/92/ЕО, без стриктно да взема предвид допустимите невъзвръщаеми разходи, които могат да възникнат в резултат от въвеждането на конкуренция. (72)
(320)
PPA са били предвидени точно за предпазване на по-голямата част от приходите, предхождащи по дата влизането в сила на Директива 96/92/ЕО, получени от засегнатите производители на електроенергия и електроцентрали. Освен това те касаят електроцентрали с много важен пазарен дял и за много дълъг период от време, значително надвишаващ времето, необходимо за разумен пазарен преход.
(321)
В контекста на горното Комисията заключава, че PPA са несъвместими с критериите, изложени в методологията на невъзвръщаемите разходи. Те противоречат на фундаменталните ѝ принципи, предвидени да направят възможно прогресивен, но естествен пазарен преход.
(322)
Заинтересованите страни са привели аргумента, че PPA могат да бъдат разрешени пряко в съответствие с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. Те са посочили, че PPA улесняват развитието на полския енергиен сектор, като привличат чужди инвестиции в модерен и природосъобразен капацитет за производство на електроенергия. Като такива PPA са били предвиждани да „улеснят развитието на определени икономически дейности.“
(323)
Комисията отбелязва, че двете горепосочени политически цели, а именно: привличане на инвестиции и насърчаване на природосъобразен капацитет за производство на електроенергия, са същите политически цели, посочени в регионалните насоки и насоките за опазване на околната среда. Комисията извърши анализ на PPA в контекста на тези насоки и заключи, че те не са съвместими с тези правила. Комисията е на мнение, че възможността за позоваване на член 87, параграф 3, буква в) за разрешаване на PPA е изчерпана.
(324)
С оглед на горното Комисията заключава, че PPA са несъвместими с общия пазар.
7.1.6. Специфичният случай на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
PPA на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. е било прекратено от PSE на 17 май 2006 г. преди изграждането на електроцентралата да достигне напреднал стадий. (73) Като се има предвид, че електроцентралата в дадения момент не е била в експлоатация, тя не се е възползвала от PPA. Следователно тя не е използвала никаква държавна помощ.
(326)
Поради това Комисията е на мнение, че това PPA не е предоставило помощ на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
7.2. По отношение на закона
(327)
Комисията анализира четирите кумулативни критерия за съществуване на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(328)
Комисията е провела анализ за определяне източника на средства, които да бъдат използвани за плащанията, предвидени от закона. Тя заключи, че тези средства биха били приходи от парафискален налог, определени по силата на същия закон.
(329)
Налогът се налага на всички потребители (член 8 от закона), като неговата зависи от размера и характеристиките на тяхната връзка с електропреносната мрежа (членове 10 и 11 от закона). Сумата на налога се определя от URE (член 12 от закона). Приходите от налога, събрани от доставчиците, се внасят в сметка на името на Zarządca Rozliczeń S.A. Това е дружество със специално предназначение, изцяло притежавано и контролирано от държавата, основано в съответствие с глава 7 от закона. Zarządca Rozliczeń S.A използва средствата за извършване на плащания на подходящите производители на електроенергия по силата на глава 4 от закона под административния надзор на URE.
(330)
Комисията анализира характеристиките на този налог в контекста на практиката си за вземане на решения (74) и съдебната практика на Съда на Европейските общности. (75) Тя направи следните наблюдения.
(331)
Първо, налогът е задължителна вноска, която се налага на всички потребители от държавата.
(332)
Второ, приходите от налога се внасят в сметка на името на Zarządca Rozliczeń S.A. От седемте членове в надзорния съвет на Zarządca Rozliczeń S.A, четирима, включително председателя, се номинират от министри, двама се номинират от президенти на обществени органи (URE и службата за конкуренция и защита на потребителите) и един се номинира от общото събрание на акционерите, т. е. от PSE. Комисията заключава, че Zarządca Rozliczeń S.A е напълно контролирана от държавата. Това заключение се подкрепя от факта, че Zarządca Rozliczeń S.A работи под егидата на URE, която е държавен орган. Следователно, приходите от налога се управляват от орган, който изцяло се контролира от държавата.
(333)
Трето, Zarządca Rozliczeń S.A използва средствата, събрани за извършването на плащания в полза на определени производители на електроенергия, съгласно разпоредбите, приети от държавата в закона. В съответствие със закона, Zarządca Rozliczeń S.A. изплаща средствата на производителите на електроенергия за покриване на невъзвръщаемите разходи под формата на аванси за такива плащания за дадена година и под формата на годишни изравнявания.
(334)
От трите наблюдения по-горе Комисията заключава, че приходите от налога представляват държавни ресурси.
(335)
Законът предвижда плащания към електроцентралите, които са избрали да приложат неговия механизъм. Тези електроцентрали ще получат плащанията в замяна на прекратяване на своите PPA с PSE.
(336)
Плащанията по закона позволяват на получаващите ги електроцентрали да облекчат тежестта на реализираните разходи. Формулата за изчисление на тези плащания предвижда в частност държавата да покрива загубите, свързани с определени видове разходи, плюс обезценяване и цени на горивата, ако приходите, събрани от пазара, не са достатъчни за тази цел, подлежащи на определени условия, които вероятно ще бъдат изпълнени при нормален икономически сценарий. Това означава, че държавните плащания покриват разходите, обикновено поемани от производителите на електроенергия при нормални пазарни условия. Поради това тези плащания представляват икономическо предимство.
(337)
Заинтересованите страни се аргументират, че плащанията не представляват предимство, защото са само справедлива компенсация за прекратяването на PPA. Това твърдение се основава на предпоставката, че самите PPA не представляват икономическо предимство, което не е така в този случай, както беше обяснено в точка 7.1.1.
(338)
Тъй като получателите на закона са същите електроцентрали, които се облагодетелстват от PPA, се прилагат същите аргументи, изложени в съображения от 254 до 257.
(339)
Законът предоставя предимство на много дружества, работещи на пазара за производство на електроенергия. В ЕС този пазар е либерализиран. Мерките, които облагодетелстват дружества в енергийния сектор в една държава-членка, могат да възпрепятстват възможността на дружества от други държави-членки да изнасят електроенергия към тази държава-членка, или да благоприятстват износ на електроенергия към втора група държави-членки. Това в особена сила важи за Полша, която има централно разположение в Европа и е свързана, или лесно може да бъде свързана към няколко държави-членки.
(340)
Конкурентното предимство, произтичащо от закона, може да изкриви конкуренцията и да повлияе на търговията между държавите-членки.
(341)
В контекста на горното Комисията е на мнение, че компенсаторната система, предвидена в закона, представлява държавна помощ.
7.2.1. Предоставяне на помощ в съответствие с правото
(342)
Законът влезе в сила на 4 август 2007 г. Комисията е на мнение, че в съответствие с член 6, параграф 1 от закона производителите на електроенергия, които решат да се възползват от схемата, получават на средства за покриване на невъзвръщаемите разходи едва след сключване на споразумението за прекратяване. В допълнение, съгласно член 22, параграф 4 от закона, първата вноска от авансовото плащане за покриване на невъзвръщаемите разходи е платима на избраните производители на електроенергия до пето число на месеца след изтичане на период от 120 дни, считано от датата на предсрочното прекратяване на PPA по силата на споразумението за прекратяване. В контекста на горното, датата, на която законът влиза в сила, не може да се приема за датата, на която помощта се предоставя на производителите на електроенергия, т.е. датата, на която получателите са получили правно обвързващо разрешение за помощ. Поради това Комисията не счита, че влизането в сила на закона преди приемането на настоящото решение представлява неизпълнение на задължението, посочено в член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
7.2.2. Оценка на съвместимостта
(343)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда генерална забрана на държавната помощ в рамките на Общността.
(344)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на държавна помощ за улесняване развитието на някои икономически сектори, когато такава помощ не оказва неблагоприятно въздействие върху условията на търговия до степен, противоречаща на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(345)
Методологията на невъзвръщаемите разходи е предвидена да анализира помощ, предоставена на изпълнители в енергийния сектор в контекст, когато определени решения, вземани от тези изпълнители преди либерализацията, вече нямат смисъл от гледна точка на бизнеса след либерализацията.
(346)
Първия параграф на раздел 3 от методологията на невъзвръщаемите разходи обяснява, че невъзвръщаемите разходи „могат на практика да приемат редица форми: дългосрочни договори за закупуване; инвестиции, направени при скрита или явна гаранция за продажба; инвестиции, направени извън сферата на обичайната дейност и др.“ В конкретния случай помощта е предназначена за инвестиции за модернизация или разширяване на електроцентралите, с PPA като изрична гаранция за продажба. Той също така касае последствията от дългосрочни договори за закупуване на природен газ, сключени от производителите на електроенергия, работещи по тази технология. Следователно Комисията е на мнение, че помощта попада в сферата на методологията за невъзвръщаемите разходи. Съответно тя анализира помощта в контекста на методологията.
(347)
Методологията на невъзвръщаемите разходи предвижда двуетапна оценка на помощта, предназначена за компенсация на невъзвръщаемите разходи. Първият етап, който е посочен в раздел 3 на методологията, касае определението за допустими разходи, което в частност включва изчисляване на максималната компенсация, която може да бъде отпусната. Вторият етап, който се описва в раздел 4 от методологията, касае механизъма за изчисление на реалната компенсация, която да бъде изплатена за невъзвръщаемите разходи, като се взема предвид развитието на конкуренцията на пазара.
(348)
Комисията първо анализира дали помощта отговаря на условията, изложени в точки от 3.1 до 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи.
(349)
Съгласно точка 3.1 на методологията на невъзвръщаемите разходи, максималните компенсаторни плащания вземат предвид само инвестициите, завършени преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО в Полша, т. е. датата, на която Полша се присъедини към ЕС, и обема от природен газ, договорен съгласно правилото за неустойки преди тази дата. В извънредни случаи инвестициите, договорени преди датата на присъединяването на Полша, но които още не са били завършени към датата на присъединяването, също са взети предвид, но само доколкото Полша беше в състояние да докаже на Комисията, че завършването на тези инвестиции и реализирането на приходи от тях ще доведе до по-ниски невъзвръщаеми разходи, отколкото цялостното спиране на строителните работи.
(350)
В съответствие с точка 3.2 от методологията на невъзвръщаемите разходи, няма съмнение относно съществуването и валидността на гаранциите, предоставени на производителите на електроенергия, тъй като те са изрично упоменати в PPA.
(351)
В съответствие с точка 3.3 от методологията на невъзвръщаемите разходи, участващите инвестиции са значителни и могат да доведат до много големи загуби. Това важи и за дългосрочните договори за закупуване с клауза за неустойка. Комисията е на мнение, че ако тези загуби не бъдат компенсирани по никакъв начин, те биха могли, предвид техния обем, да застрашат бъдещата жизнеспособност на въпросните дружества. Това заключение се подкрепя от реакцията на институциите, финансирали инвестициите, които уведомиха Комисията, че ако не се предоставят подходящи компенсации, това може да се счита за неизпълнение на финансовите спогодби поради значителния риск от банкрут, пред който са изправени въпросните дружества.
(352)
Комисията също така е взела предвид факта, че въздействието на невъзвръщаемите разходи е изчислено във връзка с консолидирани групи. Това позволява надлежно да се вземат под внимание всички ефекти на либерализацията, отрицателни или положителни, върху групата. Този механизъм ще изключи новите инвестиции, ако те очевидно не са заместващи инвестиции. Комисията също така е на мнение, че новите инвестиции в сектора са жизненоважни за правилното функциониране на пазара и че компенсациите за невъзвръщаемите разходи не трябва да представляват пречка.
(353)
Съгласно точка 3.4 от методологията на невъзвръщаемите разходи сумите, предназначени за получателите, са окончателни. Няма друг начин да бъдат възстановени разходите за инвестиции в електроцентрала, освен тя да бъде експлоатирана или продадена на цена, която не може да надвиши приходите, които електроцентралата реализира чрез продажба на произведената от нея електроенергия на пазара. Договорите за закупуване с клауза за неустойка също не могат да бъдат прекратени едностранно от производителите на електроенергия.
(354)
Съгласно точка 3.5 от методологията невъзвръщаемите разходи, свързани с инвестиции в електроцентрали, не са свързани с двустранни споразумения. Следователно няма смисъл да се проверява дали тези невъзвръщаеми разходи произтичат от гаранции, които обвързват две дружества в една и съща група. Невъзвръщаемите разходи, свързани с договори за закупуване с клауза за неустойка, не обвързват дружества, принадлежащи към една и съща група.
(355)
Съгласно точка 3.6 от методологията за невъзвръщаемите разходи полските власти са предоставили на Комисията списък с разходите, които трябва да бъдат покрити от компенсация в случаите, когато приходите на дадена електроцентрала са недостатъчни за тази цел. След като анализира тези категории разходи, Комисията стигна до заключение, че компенсацията няма да надхвърли необходимото за покриване на недостига в приходите от инвестиции за жизнения цикъл на новите активи, включително, където е необходимо, разумен марж на печалба. Изчислението на максималната стойност на компенсацията се основава на редица икономически предположения, включително в частност базова пазарна цена, равна на цената, която нов участник на пазара в Полша е готов да предложи. Допуска се, че основният източник на енергия на този нов пазарен участник са въглища. Комисията провери дали това предположение относно енергийния източник е съвместимо с настоящите тенденции в новите инвестиции в сектора в Полша и дали полският резерв от въглища е достатъчен тази тенденция да продължи в бъдеще. Ако реалната пазарна цена е по-ниска от прогнозираната базова пазарна цена, базовата пазарна цена ще бъде взета предвид при изчисляване на компенсацията. Комисията е на мнение, че тази формула за изчисление на невъзвръщаемите разходи, която е идентична с формулата, използвана в обичайната ѝ практика, (76) взема предвид икономическите разходи, които съответстват на реално инвестираните суми. Компенсацията за договорите за закупуване с клауза за неустойка е била изчислена въз основа на реално договорените количества и на най-добрите прогнози за тенденциите на цените в договорите.
(356)
Съгласно точка 3.7 от методологията на невъзвръщаемите разходи методът, използван за изчисление на компенсацията, взема предвид приходите, реализирани от въпросните активи. Максималната сума на компенсацията е сумата след приспадане на приходите, реализирани от активите в миналото, и може да покрие инвестиционните разходи и паричния поток на електроцентралата от 2007 г. до датата на изтичане на PPA, която може да покрие инвестиционните разходи. Всички тези приходи са взети предвид, считано от датата на сключване на PPA, и цялата получена държавна помощ, считано от 1 май 2004 г. се включва в приспаднатите суми.
(357)
Съгласно точка 3.8 от методологията на невъзвръщаемите разходи стойността на помощ, предоставена в миналото за въпросните активи, по-специално инвестиционна помощ, е приспадната от максималната компенсация.
(358)
Съгласно точка 3.9 от методологията на невъзвръщаемите разходи методът, използван за изчисление на заварените разходи, взема предвид реалните тенденции в цените на електроенергията. Периодичното приравняване в компенсацията ще взема предвид разликата между прогнозната цена на електроенергията, използвана при изчислението на максималната сума на компенсациите, и реалната цена на електричеството. Компенсаторните плащания за договорите за закупуване с клауза за неустойка ще вземат предвид реалното потребление на природен газ и реалната цена на природния газ, но също така и реалната цена, на която е била продадена електроенергията, произведена от дружествата.
(359)
Съгласно точка 3.10 от методологията на невъзвръщаемите разходи, максималната компенсация се изчислява във връзка с цените, които са се понижили преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО в Полша.
(360)
Съгласно точка 3.11 от методологията на невъзвръщаемите разходи компенсациите са изчислени въз основа на най-евтиното решение за държавата. За активи, чието изграждането е започнало преди Полша да се присъедини към Европейския съюз, но които не са били завършени до присъединяването, Полша доказа, че максималната компенсация е изчислена въз основата на по-евтиния от два възможни сценария: завършване на изграждането и експлоатация на новите активи с цел генериране на приходи или спиране на изграждането. Компенсаторния механизъм на невъзвръщаемите разходи, свързани с договорите за закупуване с клауза за неустойка, също е бил замислен по такъв начин, че да осигури стимул производителите на електроенергия реално да експлоатират електроцентралите, за да намалят общите невъзвръщаеми разходи, вместо да спрат производството и да понесат пълните неустойки, което ще доведе до много по-високи невъзвръщаеми разходи. Комисията анализира няколко сценария, предоставени от Полша, с цел да определи дали този механизъм помага за намаляването на общата сума на компенсациите. Последно, ако обемът на договорения природен газ по договори за закупуване с клауза за неустойка бъде предоговорен и намален в рамките на схемата за компенсация, реалната сума на компенсаторните плащания ще бъде съответно намалена.
(361)
Съгласно точка 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи периодът на изплащане на компенсациите се удължава до 2027 г. Точка 3.12 от съобщението за невъзвръщаемите разходи гласи, че „разходи, които някои предприятия може да се наложи да поемат след крайната дата, посочена в член 26 от директивата (18 февруари 2006 г.) не могат, по правило, да представляват допустими невъзвръщаеми разходи по смисъла на тази методология.“ При все това в бележка 5 на методологията на невъзвръщаемите разходи Комисията заявява, че „трябва да се разбере, че инвестиции, които не могат да бъдат компенсирани или не са икономически жизнеспособни в резултат на либерализацията на вътрешния пазар на електроенергия, могат да представляват невъзвръщаеми разходи по смисъла на тази методология, включително в случаите, когато те трябва по принцип да бъдат разсрочени след 2006 г. Освен това ангажименти или гаранции, които задължително трябва да продължат да се спазват след 18 февруари 2006 г., защото тяхното неизпълнение може да доведе до значителни рискове във връзка с опазването на околната среда, обществената безопасност, социалната защита на работниците или сигурността на електропреносната мрежа, могат, ако са надлежно доказани, да представляват допустими невъзвръщаеми разходи според тази методология.“
(362)
Невъзвръщаемите разходи, посочени в закона, са тясно свързани с инвестиции в електроцентралите, които не могат да бъдат компенсирани в резултат на либерализацията на вътрешния енергиен пазар. Това важи и за договорите за закупуване с клауза за неустойка, сключени с цел доставка към електроцентралите, сключили PPA, до степен, съвместима с обема електроенергия, покрит от PPA. С оглед на горепосочената бележка под линия 5, Комисията може да разреши удължаване на компенсацията след крайния срок, ако счете това за оправдано в контекста на обстоятелствата по случая.
(363)
Комисията отбелязва, че въпросните инвестиции са инвестиции в електроцентрали. Това са особено дългосрочни инвестиции (от 15 до 30 години), които са много чувствителни към тенденциите на цените на електроенергията, за които е трудно да бъдат прогнозирани, особено по време на преходния период към напълно либерализиран пазар. Разходите за тези инвестиции не могат да бъдат компенсирани в случаи, когато цените на електроенергията са по-ниски от цените, предвидени при изграждането на електроцентралите.
(364)
При тези обстоятелства Комисията е на мнение, както и в предишните документи, касаещи Гърция (77) и Португалия, (78) че бележка под линия 5 от методологията на невъзвръщаемите разходи се прилага към тези специфични невъзвръщаеми разходи и обосновава предоставянето на компенсация след 2006 г. и до изтичането на първоначалните PPA.
(365)
Предвид горното Комисията заключава, че законът отговаря на критерия, изложен в точки от 3.1 до 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи. Максималната компенсация за невъзвръщаемите разходи не надвишава нивото, позволено от методологията на невъзвръщаемите разходи. Следователно те трябва да бъдат разглеждани като допустими по смисъла на методологията.
(366)
Комисията анализира дали помощта отговаря на условията, изложени в точки от 4.1 до 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи.
(367)
В съответствие с точка 4.1 от методологията на невъзвръщаемите разходи, максималните суми на компенсацията са били изчислени въз основа на ясно определени индивидуални електроцентрали и договори за закупуване с клауза за неустойка. Реално изплатените компенсации няма да надвишават тези максимални суми.
(368)
В съответствие с точка 4.2 от методологията на невъзвръщаемите разходи реално изплатените компенсации ще вземат предвид реалните тенденции в основните икономически данни, по-специално цените на електроенергията и количеството природен газ, закупен по договори с клауза за неустойка. Например ако реалните цени на електроенергията са различни от базовата пазарна цена, посочена в съображение 355, сумата на реалната компенсация ще бъде съответно изменена. Реалните компенсаторни суми за договори за закупуване с клауза за неустойка също ще вземат предвид реалните условия, при които засегнатите производители на електроенергия закупуват природния газ и продават произведената от тях електроенергия на пазара.
(369)
В съответствие с точка 4.3 от методологията на невъзвръщаемите разходи, полските власти са се ангажирали да предоставят на Комисията годишен доклад за прилагането на закона.
(370)
В съответствие с точка 4.4 от методологията на невъзвръщаемите разходи базовата пазарна цена, разгледана в съображение 355, нараства значително във времето, в резултат на което сумата на платимата компенсация ще намалее в определена степен, което Комисията счита за благоприятно.
(371)
Съгласно точка 4.5 от методологията на невъзвръщаемите разходи максималната сума на компенсациите, които трябва да бъдат платени на дадено дружество, е предварително определена. Това взема предвид бъдещите печалби на получателите, произтичащи от ръста на производителността. Уведомлението за помощта е посочило по-специално как изчисленията на невъзвръщаемите разходи ще вземат предвид промени в различни икономически фактори (като цени, пазарни дялове или други уместни фактори, посочени от държавите-членки и включени в методологията).
(372)
В съответствие с точка 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи, полските власти са поели ангажимент да не предоставят никаква помощ за оздравяване или преструктуриране на дружествата-получатели по закона за период от десет години след последното плащане към въпросните дружества. Този период, който за някои дружества продължава до 2037 г., е съвместим с принципа за еднократност, тълкуван от Комисията в точка 73 на насоките на Общността относно държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на фирми в затруднено положение. (79) Комисията е на мнение, че това решение предоставя и достатъчна гаранция, че няма неоправдано натрупване на помощ в рамките на методологията на невъзвръщаемите разходи.
(373)
Предвид горното Комисията заключава, че законът съответства на критериите, изложени в точки от 4.1 до 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи. Методът за извършване на реалните плащания по невъзвръщаемите разходи следователно е съвместим с методологията на невъзвръщаемите разходи.
(374)
С оглед на казаното по-горе Комисията заключава, че законът е съвместим с методологията на невъзвръщаемите разходи. Помощ, предвидена да компенсира допустими невъзвръщаеми разходи, отговаря на критериите, изложени в методологията и следователно може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(375)
Подходящите производители на електроенергия са били упълномощени да получат помощ в съответствие с методологията на невъзвръщаемите разходи, считано от 1 май 2004 г. Законът предвижда система за бъдещи компенсации, но при изчислението на максималните компенсаторни суми, сумите на получените в миналото от производителите на електроенергия помощи също се вземат предвид. Съгласно приложение 2 към закона максималната компенсаторна сума е сумата след приспадане на приходите, реализирани от активите в миналото и която е достатъчна да покрие инвестиционните разходи. Както е посочено в съображение 356, всяка държавна помощ, получена на 1 май 2004 г., е включена в приспаднатите приходи. Отчитайки закона за съвместим с общия пазар, Комисията също така счита сумите получена от получателите помощ, считано от 1 май 2004 г., за съвместими с общия пазар.
7.2.3. Специфичен случай на Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A.
(376)
Двете PPA, сключени с Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A., изтекоха на 31 декември 2006 г. По тази причина тези електроцентрали не попадат в обхвата на закона. Тъй като никое от тези PPA не се обхваща от закона, те не се разглеждат и от настоящото решение и Комисията ще издаде отделно решение за двете засегнати дружества.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(377)
Комисията заключава, че:
а)
PPA представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, с изключение на PPA със Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., и че тази държавна помощ е несъвместима с общия пазар;
б)
законът представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и че тази държавна помощ е съвместима с общия пазар при прилагане на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(378)
Както беше обяснено в точка 7.1.1, елементът на държавна помощ, предвиден в PPA, се състои предимно от факта, че PPA гарантират закупуването от страна на PSE на определен обем електроенергия по цена, покриваща всички производствени разходи.
(379)
Тъй като държавната помощ е несъвместима с Договора за ЕО, тя трябва да бъде прекратена. Тъй като разпоредбите за гарантирани вземания и гарантирано покриване на разходите са основните разпоредби на PPA, Комисията заключава, че прекратяването на държавната помощ може да бъде постигнато само чрез прекратяване на самите PPA.
(380)
Комисията е на мнение, че прекратяването на PPA ще предполага полагане на значителна работа от страните, особено що се отнася до споразумението по условията, определящи прекратяването на PPA. Комисията е на мнение, че е необходимо да предостави разумен период от време за осъществяването на този процес, за да се гарантира, че сигурността на доставките на електроенергия остават адекватни и че преходът към напълно либерализиран пазар в Полша се извършва при добри условия. Тези цели са също така в интерес на Общността.
(381)
При изготвянето на закона в рамките на националния законодателен процес, Полша се допита до всички заинтересовани страни относно техническите въпроси, свързани с доброволното прекратяване на PPA. В резултат крайния срок, посочен от закона за сключване на споразуменията за прекратяване на PPA, е 150 дни, считано от датата на влизане на закона в сила, т. е. 1 януари 2008 г. Комисията е на мнение, че този период също е достатъчен за целите на прекратяването на PPA съгласно изискванията на настоящото решение. Комисията е на мнение, че съгласно член 5 от закона PPA ще бъдат реално прекратени на първия ден от месеца след изтичането на период от 210 дни, започващ от датата на влизане в сила на закона (т.е. 1 април 2008 г.).
(382)
Съответно, както е посочено в съображения 356 и 375, сумите получена от получателите помощ, считано от 1 май 2004 г., попадат в обхвата на закона и следователно се считат за съвместими с общия пазар,
(383)
В специфичния случай на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. Комисията заключава, че електроцентралата не е извлякла ползи от помощ в съответствие със своето PPA.
(384)
Двете PPA, сключени с Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A., не попадат в обхвата на настоящото решение. Комисията ще разгледа тези две дружества в отделно решение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Споразуменията за закупуване на електроенергия между Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. и дружествата, посочени в приложение 1 към закона за правилата, определящи покриването на разходите, направени от предприятията във връзка с предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е била предоставена неправомерно и е несъвместима с общия пазар.
Член 2
1. Полша е длъжна да прекрати споразуменията за закупуване на електроенергия, посочени в член 1.
2. Споразуменията за прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия се сключват до 1 януари 2008 г. и влизат в сила не по-късно от 1 април 2008 г.
Член 3
Споразумението за закупуване на електроенергия между Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. и Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
Член 4
1. Компенсацията, предвидена в закона, представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия, изброени в допълнение 2 към закона.
2. Държавната помощ, посочена в член 4, параграф 1, е съвместима с общия пазар въз основа на методологията на невъзвръщаемите разходи.
3. Максималният размер на компенсацията, предвиден в закона, е сумата след приспадане на общите приходи, реализирани от активите в рамките на PPA, която е на разположение за покриване на инвестиционните разходи.
Член 5
1. До 31 януари 2008 г. полските власти уведомяват Комисията за мерките, взети от Полша, за прилагане на настоящото решение.
2. Полските власти представят на Комисията годишни доклади за прилагането на закона.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 25 септември 2007 година.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 25 september 2007
betreffende de door Polen toegekende staatssteun in het kader van de Koopovereenkomsten Energie en betreffende de staatssteun die Polen voornemens is toe te kennen als compensatie voor de vrijwillige beëindiging van de Koopovereenkomsten Energie
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2007) 4319)
(Slechts de tekst in de Poolse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2009/287/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben opgeroepen hun opmerkingen te maken (1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij schrijven van 1 maart 2005 (ref. WEH/1023/6-54/05), geregistreerd op 3 maart 2005 (SG/2005/A/226), heeft Polen de Commissie op grond van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, in kennis gesteld van een wetsontwerp inzake „de regels die van toepassing zijn op de kostenvergoeding voor ondernemingen in verband met de vroegtijdige beëindiging van Koopovereenkomsten Energie” („het Wetsontwerp”).
(2)
Na een voorlopig onderzoek oordeelde de Commissie dat de kennisgeving onvolledig was en heeft zij Polen bij brief van 27 april 2005 verzocht om aanvullende informatie over de steunmaatregel te verstrekken.
(3)
Bij schrijven van 1 juni 2005 (geregistreerd op 2 juni 2005) heeft Polen een gedeelte van de gevraagde informatie verstrekt; de resterende informatie werd bij brief van 24 juni 2005 verstrekt (geregistreerd op 28 juni 2005).
(4)
Op verzoek van Polen is op 28 en 29 juni 2005 een technische bijeenkomst gehouden om de kennisgeving te bespreken. Tijdens de bijeenkomst zijn de punten in kaart gebracht waarvoor alsnog een schriftelijke toelichting van Polen vereist was om de Commissie volledig te informeren met het oog op een beoordeling van de steunmaatregel.
(5)
Aangezien de gevraagde aanvullende informatie uitbleef, heeft de Commissie de Poolse autoriteiten bij brief van 28 juli 2005 (D/55776) gewezen op de nog ontbrekende toelichtingen zoals vastgesteld tijdens de bijeenkomst van 28 juni 2005 en heeft zij Polen verzocht om de benodigde informatie alsnog te verstrekken.
(6)
Bij schrijven van 7 september 2005 (geregistreerd op 9 september 2005) heeft Polen de Commissie ervan op de hoogte gesteld dat de werkzaamheden met betrekking tot het Wetsontwerp stopgezet waren omdat de zittingstermijn van het parlement was afgelopen.
(7)
Bij schrijven van 23 november 2005 heeft de Commissie Polen in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van het Wetsontwerp en de Koopovereenkomsten Energie (Power Purchase Agreements - PPA’s) in de Poolse elektriciteitssector.
(8)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (2) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen ter zake te maken.
(9)
Bij brief van 16 december 2005 hebben de Poolse autoriteiten formeel verzocht om bepaalde informatie in het besluit tot inleiding van de procedure niet aan derden openbaar te maken. De Commissie heeft dit verzoek ingewilligd en heeft bij brief van 25 januari 2006 een voorstel overgelegd voor de niet-vertrouwelijke versie van het besluit. Dit voorstel is middels een e-mail van 16 februari 2006 (geregistreerd op dezelfde dag) door de Poolse autoriteiten geaccepteerd.
(10)
Bij brief van 28 december 2005 (door de Commissie geregistreerd op 4 januari 2006) heeft Polen aan de Commissie het eerste deel voorgelegd van zijn opmerkingen over de ingeleide procedure in verband met het Wetsontwerp inzake de vroegtijdige beëindiging van PPA’s. In deze brief zijn ook de maatregelen beschreven die door Polen zijn genomen om de bezwaren tegen het Wetsontwerp die door de Commissie naar voren waren gebracht, weg te nemen. Na een op 12 januari 2006 door de Commissie ingewilligd verzoek voor een verlenging van de indieningstermijn hebben de Poolse autoriteiten daarnaast bij brief van 23 januari 2006 (door de Commissie geregistreerd op 26 januari 2006) hun opmerkingen kenbaar gemaakt over de beoordeling van de PPA’s door de Commissie.
(11)
Als aanvulling op hun brief van 23 december 2005 hebben de Poolse autoriteiten bij schrijven van 5 april 2006 (geregistreerd op 6 april 2006) een nadere toelichting gegeven op de voorgenomen wijzigingen in het Wetsontwerp inzake de vroegtijdige beëindiging van de PPA’s teneinde die wet in overeenstemming te brengen met de relevante regels voor het verlenen van staatssteun. De bijlagen bij dat schrijven zijn bij brief van 6 april 2006 overgelegd (geregistreerd op 10 april 2006).
(12)
De Commissie heeft opmerkingen van belanghebbenden ter zake ontvangen. De Commissie heeft deze opmerkingen bij brief van 20 juni 2006 voor een reactie aan Polen doorgezonden.
(13)
Een van de belanghebbenden heeft middels een verzoekschrift van 12 mei 2006 bij het Gerecht van Eerste Aanleg beroep aangetekend tegen het besluit om een procedure in te leiden. Het zaaknummer dat aan het beroep is toegewezen is T-142/06.
(14)
Naar aanleiding van een verzoek van de Poolse autoriteiten van 7 juli 2006 (geregistreerd op 12 juli 2006) zijn de meeste opmerkingen in het Pools vertaald en bij brief van 23 februari 2007 toegezonden aan de Poolse autoriteiten. In een reactie daarop d.d. 12 maart 2007 (geregistreerd op dezelfde dag) hebben de Poolse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat een vertaling van de resterende opmerkingen niet meer nodig was.
(15)
De Poolse autoriteiten hebben bij brief van 28 maart 2007 (door de Commissie op dezelfde dag geregistreerd) hun standpunt over de opmerkingen van de belanghebbenden kenbaar gemaakt.
(16)
In antwoord op de brief van de Commissie van 28 april 2006 hebben de Poolse autoriteiten bij schrijven van 6 juni 2006 (geregistreerd op 8 juni 2006) aanvullende informatie over de steunmaatregel verstrekt. Bij brief van 13 juli 2006 (geregistreerd op 17 juli 2006) hebben de Poolse autoriteiten papieren versies van de PPA’s overgelegd vergezeld van de bijbehorende bijlagen en appendices (in totaal 609 schriftelijke stukken).
(17)
De Poolse autoriteiten hebben bij brief (geregistreerd op 4 mei 2006) om een toelichting verzocht op een punt in de mededeling van de Commissie betreffende de onderzoekmethode van staatssteun die verband houdt met gestrande kosten („methode voor gestrande kosten”) (3).
(18)
Bij brief van 27 september 2006 heeft de Commissie de Poolse autoriteiten een overzicht gestuurd van punten die zij van essentieel belang achtte voor het opstellen van het Wetsontwerp inzake de vroegtijdige beëindiging van PPA’s.
(19)
Bij een aantal brieven (geregistreerd op 17 augustus 2006, 5 januari 2007 en 28 mei 2007) en bij e-mailbericht met de Engelse versie van het Wetsontwerp (geregistreerd op 29 mei 2007) zijn - corresponderend met de verschillende fases in de wetgevingsprocedure in Polen - uiteenlopende versies van het Wetsontwerp inzake de vroegtijdige beëindiging van PPA’s overgelegd.
(20)
In de loop van de procedure heeft Polen middels een aantal brieven (geregistreerd op 31 januari en 4 april 2007) en e-mails, gedateerd 2, 4, 7 en 11 mei 2007, en bij een brief die op 6 juni 2007 is geregistreerd, aanvullende informatie over de steunmaatregel verstrekt.
(21)
Bij brief van 3 april 2007 heeft de Commissie bij de Poolse autoriteiten geïnformeerd naar de voortgang van het wetgevingsproces inzake de vroegtijdige beëindiging van PPA’s en naar de actie die Polen ondernomen had naar aanleiding van de eerdere besprekingen met de Commissie.
(22)
In het kader van de onderzoeksprocedure hebben daarnaast op 5 april 2006, 7 september 2006, 26 oktober 2006, 2 februari 2007, 22 februari 2007, 26 april 2007, 2 mei 2007 en 14 mei 2007 bijeenkomsten met de Poolse autoriteiten plaatsgevonden.
(23)
Bij brief van 9 juli 2007 heeft Polen de definitieve versie van de Wet inzake de vroegtijdige beëindiging van de Koopovereenkomsten Energie overgelegd. Die Wet is door het Poolse parlement aangenomen en op 4 augustus 2007 in werking getreden. Op 18 juli 2007 heeft Polen de Engelse vertaling van de Wet overgelegd, vergezeld van een overzicht van de wijzigingen op de Wet door de Senaat en een toelichting daarop.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
2.1. Koopovereenkomsten Energie
(24)
In het midden van de jaren negentig besloot de Poolse regering een programma te introduceren om de Poolse elektriciteitssector te moderniseren en deze in overeenstemming te brengen met de technische en milieunormen in West-Europa.
(25)
Met het oog op de tenuitvoerlegging van het programma heeft Polen een aanbestedingsprocedure in gang gezet om projecten te selecteren voor nieuwe of gemoderniseerde stroomopwekkingscentrales. Op basis van hun opwekkingscapaciteit zouden er vervolgens langlopende PPA’s voor de betreffende projecten worden gesloten. Het besluit om de aanbestedingsprocedure uit te schrijven werd genomen door het ministerie van Handel en Industrie. De procedure werd onder auspiciën van dat ministerie georganiseerd door Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. („PSE”), de Poolse beheerder van het elektriciteitsnetwerk in overheidsbezit.
(26)
In augustus en september 1994 zijn de documenten en specificaties voor de aanbestedingsprocedure gepubliceerd. In de documenten werden drie doelstellingen beschreven waaraan de projecten moesten voldoen: het leveren van goedkope elektriciteit, het waarborgen van een redelijk continuïteitsniveau van de energievoorziening en het verbeteren van de milieunormen/voorkomen van schadelijke gevolgen voor het milieu. Daarbij moest tevens aan de vereisten worden voldaan om een integratie van Polen en West-Europa te bewerkstelligen.
(27)
Er werden diverse criteria gebruikt om de offertes te evalueren, waaronder de efficiëntie van het project, de omvang van de investeringen, het gebruik van acties met een positieve uitwerking op het milieu en het gebruik van bewezen en stabiele, gegarandeerde brandstofbronnen.
(28)
De uiterste termijn voor het indienen van de offertes was 5 januari 1995. Er werden 44 offertes ontvangen. De minst aantrekkelijke offertes werden afgewezen en met de resterende bieders werden directe onderhandelingen gevoerd. Die onderhandelingen hebben geleid tot het sluiten van PPA’s met een aantal ondernemingen en groepen van ondernemingen.
(29)
De PPA’s werden tussen 1996 en 1998 ondertekend, met uitzondering van een van de zeven PPA’s met het Południowy Koncern Energetyczny S.A.-concern („PKE”), die op 12 april 1995 werd ondertekend en de PPA met Elektrownia Turów, welke op 26 augustus 1994 werd ondertekend. Het besluit tot inleiding van de procedure (4) heeft derhalve geen betrekking op de PPA met Elektrownia Turów en de onderhavige beschikking heeft dan ook geen betrekking op die PPA. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de betrokken ondernemingen:
Tabel 1
PPA’s in Polen
Nr.
Naam begunstigde
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO” S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Bron: besluit tot inleiding van de procedure.
(30)
De looptijd van de PPA’s varieert van zeven tot twintig jaar gerekend vanaf de datum dat de energiecentrales operationeel worden. De meeste PPA’s hebben een looptijd van meer dan vijftien jaar. De laatste PPA loopt in 2027 af.
(31)
Alle PPA’s zijn gebaseerd op dezelfde uitgangspunten:
a)
energieproducenten verplichten zich ertoe om nieuwe capaciteit te creëren, om de apparatuur te moderniseren en om PSE via de betreffende centrale te voorzien van een vaste, minimale hoeveelheid elektriciteit;
b)
PSE verplicht zich ertoe om in ieder geval die minimale hoeveelheid elektriciteit af te nemen;
c)
de aankoopprijs van de elektriciteit is gebaseerd op een doorberekening van de kosten aan de consumenten; energieproducenten brengen PSE een bedrag in rekening dat bestaat uit alle vaste en variabele kosten plus een winstmarge.
Aangezien de definitieve inhoud van de PPA’s tot stand is gekomen op basis van een reeks aparte onderhandelingen voor elk project, zijn de PPA’s niet volledig identiek en kunnen zij op onderdelen afwijkingen vertonen.
(32)
Een aantal PPA’s is sinds de ondertekening gewijzigd, sommige zelfs meerdere malen. Die wijzigingen hebben betrekking op bepaalde aspecten van de overeenkomst, maar bovengenoemde uitgangspunten zijn daarbij altijd in acht genomen.
2.2. Wetsontwerp inzake de vroegtijdige beëindiging van PPA’s dat de aanleiding was voor het besluit tot inleiding van de procedure
(33)
In het Wetsontwerp dat aanleiding was voor het besluit om een procedure in te leiden, is voorzien in een vrijwillige beëindiging van de PPA’s die de energieproducenten die in tabel 1 zijn weergegeven met PSE hebben gesloten. Op basis van de voorwaarden als neergelegd in het Wetsontwerp hebben de energieproducenten die voor deze optie kiezen, recht op compensatie.
(34)
Die compensatie kan worden berekend als het verschil tussen de kosten die een onderneming heeft gemaakt voor het uitvoeren van een PPA en het gedeelte van de inkomsten uit de verkoop van elektriciteit dat de onderneming aan kan wenden om deze kosten te dekken. Dat verschil wordt hierna aangeduid als „het compenseerbare verschil”. Deze kosten omvatten ook kosten die direct verband houden met het beëindigen van de PPA, zoals kosten vanwege het vervroegd aflossen van leningen.
(35)
De compensatie bestaat uit een eerste betaling gevolgd door jaarlijkse correcties tot 2016. In 2016 vindt de definitieve correctie plaats.
(36)
De eerste betaling is gelijk aan het compenseerbare verschil over de periode 2006-2025 of, indien eerder, tot het jaar waarin de betreffende PPA oorspronkelijk zou verstrijken. Het bedrag wordt gebaseerd op geprognosticeerde trends in prijzen en marktaandelen in die periode.
(37)
In de periode vanaf de inwerkingtreding van het Wetsontwerp tot en met 2014 wordt de hoogte van het compenseerbare verschil jaarlijks herberekend op basis van concrete economische gegevens en vergeleken met het oorspronkelijke geprognosticeerde bedrag. Indien het feitelijke bedrag afwijkt van de prognose wordt een correctie toegepast die zowel positief als negatief kan zijn en die kan leiden tot ofwel een aanvullende betaling aan de begunstigde ofwel een restitutie door de begunstigde. Om praktische redenen (met name gezien de tijd die nodig is om alle gegevens te verzamelen en te compileren) gebeurt het berekenen van de correcties pas twee kalenderjaren na het jaar waarop de economische gegevens betrekking hebben.
(38)
In 2016 zal er een nieuwe prognose worden gemaakt van de ontwikkeling van de prijzen en marktaandelen over de periode 2015-2025 of, indien eerder, tot het jaar waarin de betreffende PPA oorspronkelijk zou verstrijken („de resterende periode”). De hoogte van het compenseerbare verschil voor de resterende periode, zoals vastgesteld op basis van deze prognose, wordt vervolgens vergeleken met de waarde die op basis van de oorspronkelijke prognose is vastgesteld. Indien er een verschil tussen beide bedragen bestaat, wordt er een definitieve correctie toegepast die de gehele resterende periode bestrijkt. Net als bij eerdere correcties kan de definitieve correctie zowel positief als negatief zijn en dus aanleiding vormen voor ofwel een aanvullende betaling aan de begunstigde ofwel een restitutie door de begunstigde.
(39)
Het totale bedrag dat aan compensatie wordt betaald, kan nooit hoger zijn dan de onderstaande maximumbedragen. Dit maximum is voor elke onderneming afzonderlijk vastgesteld dan wel, indien ondernemingen tot één enkel concern behoren, voor het betreffende concern in zijn geheel (6):
Tabel 2
Maximale compensatie als voorzien in de versie van het Wetsontwerp zoals die in het kader van het besluit tot inleiding van de procedure, onderzocht is
(in 1000 PLN)
Naam begunstigde
Maximale compensatie
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO” S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Totaal
22 755 627
Bron: Besluit tot inleiding van de procedure.
(40)
Het maximumbedrag is gelijk aan het compenseerbare verschil zoals berekend voor 2006 tot en met 2025 en is gebaseerd op de hypothese dat de prijzen op de elektriciteitsmarkt langzaam maar gestaag zullen stijgen vanaf een niveau dat zelfs lager is dan momenteel naar de niveaus in West-Europa. In dit scenario beginnen de gemiddelde elektriciteitsprijzen op ongeveer 22 EUR/MWh in 2006, waarna zij langzaam zullen stijgen tot 30 EUR/MWh in 2015 om vervolgens sneller te stijgen tot circa 40 EUR/MWh in 2018. Daarna zullen de prijzen zich tot aan het eind van de referentieperiode in 2025 stabiliseren rond dit bedrag met enkele fluctuaties naar boven en naar beneden.
(41)
De compensatie wordt uitgekeerd door PSE of door een dochteronderneming die volledig eigendom is van de overheid en wordt gefinancierd door de invoering van een heffing voor consumenten in verhouding tot hun gebruik van het elektriciteitsnet. Om de hoge, eerste betalingen te kunnen financieren, zullen PSE en/of haar dochterondernemingen de opbrengst uit de heffing effectiseren.
3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(42)
In haar besluit tot inleiding van de procedure met het oog op het beoordelen van het aangemelde Wetsontwerp heeft de Commissie zowel het staatssteunelement van de PPA’s zelf onderzocht als het staatssteunaspect van de te betalen compensatie bij beëindiging van de PPA’s. Zoals nader toegelicht in punt 3 van het besluit tot inleiding van de procedure, zijn deze twee maatregelen nauw met elkaar verbonden.
(43)
De twijfels van de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure, worden hierna in de punten 3.1 en 3.2 samengevat. Voor een uitgebreidere behandeling verwijst de Commissie naar punt 3 van het besluit tot inleiding van de procedure.
3.1. Koopovereenkomsten Energie
(44)
In haar voorlopige analyse heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de PPA’s waarschijnlijk een selectief concurrentievoordeel met zich meebrengen voor de betrokken energieproducenten, waardoor de mededinging zou worden vervalst en de handel tussen de lidstaten nadelig beïnvloed kan worden.
(45)
De Commissie was van mening dat de PPA’s geen bestaande steun vormden aangezien - op grond van het Toetredingsverdrag - geen van de PPA’s in aanmerking kwam voor een van de drie categorieën steunmaatregelen die vanaf de toetreding als bestaande steun aangemerkt konden worden in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag (7).
(46)
Daarbij was in de eerste plaats van belang dat geen van de PPA’s (met uitzondering van de PPA die met Elektrociepłownia Turów is gesloten) vóór 10 december 1994 in werking was getreden. In de tweede plaats was de Commissie niet van de PPA’s in kennis gesteld op grond van de zogeheten „overgangsregeling”. In de derde plaats werd geen van de PPA’s genoemd op de lijst met bestaande steunmaatregelen die als bijlage bij het Toetredingsverdrag was gevoegd.
(47)
Aangezien de Commissie niet in kennis was gesteld van de PPA’s conform artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, was de Commissie van mening dat die PPA’s een vorm van onrechtmatige steun waren in de zin van artikel 1, sub f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (8).
(48)
De Commissie gaf aan dat de energieproducenten die partij waren bij een PPA dankzij de voorwaarden van die PPA’s in een gunstigere economische situatie verkeerden ten opzichte van zowel energieproducenten die geen partij waren bij een PPA als ondernemingen in andere, vergelijkbare sectoren waarin dergelijke overeenkomsten voor de lange termijn helemaal niet aan de marktpartijen waren aangeboden. De voorlopige conclusie was dan ook dat deze steunmaatregel een selectief concurrentievoordeel voor de betreffende energieproducenten met zich meebracht.
(49)
De Commissie merkte ook op dat de elektriciteitsmarkten waren opengesteld voor concurrentie en dat er al elektriciteit tussen lidstaten werd verhandeld sinds ten minste de inwerkingtreding van Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (9). Maatregelen die ondernemingen in de energiesector in een bepaalde lidstaat bevoordelen, werden daarom beschouwd als een potentiële belemmering voor ondernemingen uit andere lidstaten bij de uitvoer van elektriciteit naar die lidstaat c.q. als een stimulans voor de uitvoer van elektriciteit naar die andere lidstaten.
(50)
De Commissie was daarnaast van mening dat dit voordeel mede gecreëerd werd door het gebruik van staatsmiddelen, aangezien het besluit om de PPA’s te sluiten een uitvloeisel was van overheidsbeleid dat ten uitvoer werd gelegd door de netwerkbeheerder PSE, die volledig eigendom van de staat was. Op grond van de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie („Europees Hof”) dienen middelen als staatsmiddelen te worden aangemerkt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag indien een onderneming die eigendom is van de staat haar middelen op zodanige wijze gebruikt dat dit als een staatshandeling kan worden beschouwd (10).
(51)
De Commissie concludeerde dan ook dat de PPA’s waarschijnlijk een vorm van staatssteun voor de energieproducenten waren in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(52)
Vervolgens was de Commissie van oordeel dat gebruikgemaakt diende te worden van de methode voor gestrande kosten om de staatssteun te analyseren die de energieproducenten hadden ontvangen. Op basis van de documenten waarover de Commissie op dat moment beschikte, twijfelde zij eraan of de PPA’s wel verenigbaar waren met de criteria zoals geformuleerd in die methode voor gestrande kosten.
(53)
In de eerste plaats twijfelde de Commissie eraan of de regels die van toepassing waren op de PPA’s (waardoor een aanzienlijk deel van de markt werd afgeschermd) verenigbaar waren met de fundamentele doelstellingen van de methode voor gestrande kosten, te weten het versnellen van de liberalisering van de sector door toereikende compensatie te verlenen aan de gevestigde ondernemingen die op oneerlijke voet moeten concurreren.
(54)
Ten tweede betwijfelde de Commissie dat het in de PPA’s vervatte steunelement verenigbaar was met de in de methode voor gestrande kosten opgenomen gedetailleerde criteria betreffende de berekening van in aanmerking komende gestrande kosten en de toekenning van adequate compensatie.
3.2. Compensatie bij een vroegtijdige beëindiging van de PPA’s
(55)
In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie bij de vaststelling of de PPA’s staatssteunelementen bevatten dezelfde redenering gevolgd als hierboven is beschreven. Vervolgens heeft zij vooralsnog geconcludeerd dat er bij de compensatie voor de vroegtijdige beëindiging van the PPA’s inderdaad sprake was van staatssteunelementen (11).
(56)
Vervolgens heeft de Commissie onderzocht of het staatssteunelement verenigbaar was met de criteria zoals geformuleerd in de methode voor gestrande kosten.
(57)
De Commissie betwijfelde of de compensatie verenigbaar was met de in de methode voor gestrande kosten opgenomen gedetailleerde criteria betreffende de berekening van in aanmerking komende gestrande kosten en de toewijzing van adequate compensaties.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(58)
Na de publicatie van het besluit tot inleiding van de procedure, heeft de Commissie binnen de relevante termijn, of in enkele gevallen na een verlenging van die termijn op verzoek van belanghebbenden, opmerkingen ontvangen van:
a)
de volgende elektriciteitsproducenten: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. („Elektrociepłownia Rzeszów”), Electrabel S.A. en Electrabel Połaniec S.A. (hierna gezamenlijk aan te duiden als „Electrabel”), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. en Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (hierna gezamenlijk aan te duiden als „PAK”), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. en BOT Elektrownia Turów (hierna gezamenlijk aan te duiden als „BOT”), Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO” Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A. („ECK”), Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. („ECZG”) en Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. („ENS”);
b)
de volgende bankinstellingen die financiële middelen aan de elektriciteitsproducenten hebben verstrekt: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) en West LB AG (hierna gezamenlijk aan te duiden als „de Banken”), en
c)
PSE.
(59)
De opmerkingen die bij de Commissie zijn ingediend, vertonen grote gelijkenis en zijn in sommige gevallen zelfs vrijwel identiek. Daarom behandelt de Commissie de opmerkingen van elke belanghebbende niet afzonderlijk, maar heeft zij deze in algemene categorieën onderverdeeld (zie hieronder).
4.1. Opmerkingen over de PPA’s
(60)
De belanghebbenden voeren aan dat PPA’s niet mogen worden aangemerkt als steunmaatregelen die na de toetreding nog steeds van toepassing zijn in de zin van bijlage IV, punt 3, onder 1, sub c), bij de Toetredingsakte (14).
(61)
De belanghebbenden zijn van mening dat maatregelen die zijn genomen op basis van wetgeving die vóór de toetreding van kracht was, niet na toetreding door de Commissie beoordeeld mogen worden. Dit is ook in overeenstemming met het algemene beginsel van niet-terugwerkende kracht. De communautaire regels betreffende staatssteun worden geacht pas na toetreding van toepassing te zijn.
(62)
De belanghebbenden verwijzen naar eerdere beschikkingen van de Commissie (15) waarin de Commissie heeft verklaard dat steunstelsels die in haar optiek vergelijkbaar waren met de PPA’s, na de toetreding niet van toepassing waren.
(63)
Volgens de belanghebbenden is alle steun op grond van de PPA’s vóór de toetreding verleend. Er moeten na de toetreding weliswaar nog jaarlijkse betalingen plaatsvinden, maar deze mogen niet als nieuwe staatssteun worden aangemerkt.
(64)
In de PPA’s zijn niet alleen de elektriciteitsvolumes vastgelegd die door PSE afgenomen dienen te worden, maar ook de aankoopprijs van de elektriciteit gedurende de betreffende periode. Tenminste in een aantal gevallen zijn de prijzen op een zodanige wijze berekend dat zij nimmer een door partijen van tevoren overeengekomen niveau konden overschrijden of werden de prijsfluctuaties tot een redelijk niveau beperkt ten opzichte van gespecificeerde marktprijzen, d.w.z. de objectiefst mogelijke norm. In de praktijk vielen de prijzen soms zelfs lager uit, met name omdat de Poolse toezichthouder indirecte controle over die prijzen bleef uitoefenen. Dat betekent dat de maximale exposure voor de staat voorafgaand aan de toetreding duidelijk door de PPA’s waren vastgelegd.
(65)
De belanghebbenden voeren aan dat zelfs indien erkend zou moeten worden dat de PPA’s staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, deze staatssteun aangemerkt zou moeten worden als bestaande steun in de zin van artikel 1, sub b), van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(66)
De belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat een besluit over de vraag of steun die vóór de toetreding is verleend en die na de toetreding wordt voortgezet als „nieuwe steun” of als „bestaande steun” aangemerkt dient te worden, niet uitsluitend gebaseerd mag worden op bijlage IV bij de Toetredingsakte. Volgens de belanghebbenden dient dergelijke steun - indien deze niet als bestaande steun aangemerkt kan worden op grond van bijlage IV bij de Toetredingsakte - nog steeds beoordeeld te worden tegen de achtergrond van artikel 1, onder b), sub ii) tot en met v) van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(67)
De belanghebbenden zijn van mening dat artikel 1, onder b), sub v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 ook op de PPA’s van toepassing is, hetgeen betekent dat de PPA’s als „bestaande steun” aangemerkt dienen te worden.
(68)
Daarnaast voeren de belanghebbenden aan dat de laatste zin van artikel 1, onder b), sub v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 om drie redenen niet op de PPA’s van toepassing is.
(69)
In de eerste plaats heeft het Gerecht van Eerste Aanleg in het Alzetta Mauro-arrest (17) geoordeeld dat steun die al bestond op een bepaalde markt die aanvankelijk vóór de liberalisering niet openstond voor mededinging, als bestaande steun aangemerkt dient te worden vanaf het moment van de liberalisering. Volgens de belanghebbenden is dit arrest rechtstreeks gebaseerd op een interpretatie van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag en heeft het daarom voorrang boven Verordening (EG) nr. 659/1999.
(70)
In de tweede plaats - gezien het feit dat Verordening (EG) nr. 659/1999 nog niet in werking was getreden toen de elektriciteitsmarkt op grond van Richtlijn 96/92/EG werd geliberaliseerd c.q. toen de PPA’s werden ondertekend - dienen de bepalingen zoals neergelegd in het arrest Alzetta Mauro toegepast te worden en niet Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad.
(71)
In de derde plaats leidt een vergelijking van de formuleringen van de verschillende categorieën in artikel 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 659/1999 tot de conclusie dat artikel 1, onder b), sub v), alleen van toepassing is op staatssteunregelingen gezien het feit dat er niet expliciet ook naar individuele steun wordt verwezen.
(72)
Ter ondersteuning van dit standpunt wijzen de belanghebbenden ook op het feit dat de PPA’s, in tegenstelling tot staatsmaatregelen, privaatrechtelijke overeenkomsten zijn. Het zou volgens de belanghebbenden uiterst onlogisch zijn als een overeenkomst die op rechtsgeldige wijze vóór de toetreding van Polen tot de Europese Unie en vóór de liberalisering gesloten is, na die toetreding haar rechtsgeldigheid zou verliezen. De belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat dit een te ruime interpretatie is van de regels voor staatssteun zoals vastgelegd in het EG-Verdrag, die ook nog eens met terugwerkende kracht wordt toegepast. Dat is onverenigbaar met de internationaal erkende rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
(73)
De volgende opmerkingen zijn door de Banken ingediend.
(74)
De Banken stellen dat de maatregel niet aan de staat moet worden toegerekend, maar aan PSE. Gezien de situatie in de Poolse elektriciteitssector op het moment dat de PPA’s werden gesloten, had PSE geen andere optie dan het aangaan van contracten voor de lange termijn. Dat zou ook het geval zijn geweest indien PSE een privaatrechtelijke marktexploitant was geweest. Het sluiten van de PPA’s was dan ook zowel in het belang van de staat als van de partijen bij de overeenkomst en moet niet gezien worden als een beleidsbesluit dat door de staat aan PSE is opgedrongen.
(75)
De meeste belanghebbenden zijn van mening dat de PPA’s geen economisch voordeel opleveren.
(76)
De belanghebbenden bekritiseren de voorlopige conclusie van de Commissie dat de prijzen die op grond van de PPA’s zijn vastgesteld, hoger zijn dan de groothandelsprijzen. Volgens de belanghebbenden heeft de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure niet duidelijk gemaakt naar welke markt en naar welke prijzen zij in dat besluit verwijst. Zo is de Poolse Energiebeurs pas in december 1999 van start gegaan en tegen die tijd waren veel PPA’s al gesloten. De belanghebbenden zijn van mening dat er toentertijd sprake was van een congestie in de interconnectoren tussen Polen en andere landen. De Commissie verwijst ook onterecht naar een prijs zoals die in 2003 in Griekenland werd genoteerd, d.w.z. zij verwijst naar een totaal verschillende geografische context en naar een hele andere periode.
(77)
Energie die op grond van PPA’s wordt verkocht, kan zelfs in Polen niet vergeleken worden met energie die op een andere wijze wordt verkocht. Bij de eerste vorm van energie worden moderne milieunormen in acht genomen, terwijl de laatste vorm van energie door minder milieuvriendelijke installaties wordt geproduceerd, waarbij de overtollige capaciteit op basis van uiteenlopende mechanismen tegen marginale kostprijzen wordt gedumpt (19). Bij geen van die mechanismen zijn energieprijzen gegarandeerd die zowel de vaste als de variabele kosten dekken. Energieproducenten die buiten de PPA’s om actief waren, werden ook gesubsidieerd, maar zij waren in tegenstelling tot de PPA-producenten niet verplicht om hun installaties te moderniseren. Zij waren in ieder geval niet in staat om voldoende elektriciteit te produceren om aan de totale vraag in Polen te kunnen voldoen, zeker niet in 1997-1998.
(78)
Volgens de belanghebbenden dienen PPA’s onderzocht te worden tegen de achtergrond van de situatie zoals die was toen de overeenkomsten gesloten werden, d.w.z. tegen de achtergrond van een gecentraliseerd, gereguleerd elektriciteitsstelsel met slechts één enkele klant in plaats van een geliberaliseerd stelsel met een groothandelsmarkt.
(79)
PPA’s waren de enige mogelijkheid om te zorgen dat er investeringen werden gedaan die aan de vereisten voor de elektriciteitssector in Polen voldeden (met name de modernisering van het gehele systeem, de milieubescherming en het waarborgen van de continuïteit van de energievoorziening). De Banken eisten ook dat PPA’s werden gesloten om als onderpand voor hun leningen te dienen. In het kader van de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie moest er met deze eisen rekening worden gehouden, en dit was alleen mogelijk via het sluiten van PPA’s. De belanghebbenden wijzen erop dat PPA’s investerings- en beschikbaarheidsverplichtingen opleggen aan energieproducenten.
(80)
De belanghebbenden zijn van mening dat het gedrag van PSE bij het sluiten van de PPA’s niet onderzocht moet worden aan de hand van de vraag of zij kortetermijnwinsten heeft gerealiseerd. Bij dat onderzoek moet centraal staan of PSE erin geslaagd is om de rentabiliteit van langetermijninvesteringen te waarborgen en - vanuit het perspectief van de netwerkbeheerder - of er een stabiele continue energievoorziening is zeker gesteld en of alle taken op het gebied van de algemene openbare-dienstverplichtingen adequaat zijn uitgevoerd. De belanghebbenden merken op dat de PPA’s zijn gesloten na een transparante en open aanbestedingsprocedure die op een niet-discriminerende wijze is uitgevoerd en die tot de laagst mogelijke prijs heeft geleid. Volgens de belanghebbenden blijkt uit de jurisprudentie van het Europees Hof dat dit op zich al voldoende is om de toekenning van een economisch voordeel uit te sluiten (20). Voordat de aanbestedingsprocedure in gang werd gezet, is er ook nog een onderzoek naar de laagste kosten verricht om een lijst met investeringsprioriteiten in de sector op te stellen.
(81)
De belanghebbenden zijn ook van mening dat het handelen van PSE - gezien het feit dat PSE binnen een gereguleerd elektriciteitssysteem opereerde - niet vergeleken kan worden met het handelen van ondernemingen die onder normale marktomstandigheden opereren. Dat betekent dat het handelen van PSE beoordeeld dient te worden aan de hand van objectieve en controleerbare factoren. Volgens de belanghebbenden zijn dat de kosten die de energieproducenten maken (21). Het handelen van PSE is verenigbaar met het beginsel van de particuliere investeerder omdat de PPA’s uitsluitend de vaste en variabele kosten omvatten plus een redelijke winstmarge.
(82)
Aangevoerd wordt dat het een algemeen aanvaarde praktijk is dat exploitanten in deze sector overeenkomsten voor de lange termijn afsluiten, zoals de PPA’s. Dit is een gangbare vorm voor het delen van de risico’s tussen de energieproducent en de koper. De lange looptijd van de overeenkomst dient niet per se als een voordeel te worden aangemerkt. De belanghebbenden geven hiervan een aantal voorbeelden: een overeenkomst tussen Electricité de France en Péchiney in Frankrijk, twee overeenkomsten tussen Redes Energéticas Nacionais en Turbogás en Electricidade De Portugal en Pego in Portugal, en overeenkomsten die door Northern Ireland Electricity in het Verenigd Koninkrijk zijn gesloten. De belanghebbenden verwijzen ook naar een „IASB”-contract, maar de bijbehorende verwijzingen waren niet correct zodat de Commissie het document niet heeft kunnen traceren. (22) De belanghebbenden stellen dat de Commissie geen voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de looptijd van de genoemde overeenkomsten ook al bedroeg die minimaal vijftien jaar. De belanghebbenden geven aan dat het aangaan van overeenkomsten voor de lange termijn ook in de Verenigde Staten een algemeen aanvaarde praktijk is, maar zij hebben hiervan geen specifieke voorbeelden gegeven.
(83)
De belanghebbenden stellen tevens dat de PPA’s geen rendement op investering garanderen. PSE en de toezichthoudende autoriteiten hebben zich het recht voorbehouden om dat rendement te beperken. De toezichthoudende autoriteiten kunnen bijvoorbeeld prijzen herzien en buitensporige of onterechte aanpassingen blokkeren. PSE heeft niet altijd de volledige capaciteit van de energiecentrales gebruikt en heeft bij het berekenen van de elektriciteitsprijzen voor de overeenkomsten ook rekening gehouden met voordelen als gevolg van verbeteringen in de efficiëntie. Ook de energieproducenten dragen risico’s, bijvoorbeeld in verband met de financiering, de bouw, de exploitatie en het onderhoud van de centrales.
(84)
Aangezien de PPA’s geen economisch voordeel opleveren, stellen de belanghebbenden zich op het standpunt dat het hierbij niet om staatssteun gaat in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(85)
Een aantal privaatrechtelijke belanghebbenden voert ook aan dat zelfs indien de PPA’s al enig economisch voordeel met zich mee zouden brengen, dat economisch voordeel later verdisconteerd zou worden in de overeen te komen koopprijs voor de energiecentrale op het moment van de privatisering. De PPA’s zijn noodzakelijk om die privatisering mogelijk te kunnen maken aangezien zij een van de primaire voorwaarden vormen in de privatiseringscontracten voor deze centrales. De belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat de omstandigheden waar eerder naar is verwezen op basis van de Banks- (23) en Falck-arresten van het Europees Hof alle mogelijke voordeelelementen uitsluiten als gevolg van de PPA’s.
(86)
De belanghebbenden zijn van mening dat de partijen bij de PPA’s diensten van algemeen economisch belang („DAEB’s”) leveren.
(87)
Eventuele staatssteun als gevolg van de PPA’s voldoet aan de vier cumulatieve criteria zoals neergelegd in het arrest van het Europees Hof in zaak C-280/00 („het Altmark-arrest”) (25).
(88)
In de eerste plaats zijn de energieproducenten die partij zijn bij de PPA’s verplicht om DAEB’s te verlenen. Dat is vastgelegd in artikel 1, lid 2, van de Poolse Energiewet van 1997, waarin is bepaald dat de staat een continue en ononderbroken energievoorziening voor eindgebruikers dient te waarborgen op een manier die economisch en technisch verantwoord is en met inachtneming van de vereisten die noodzakelijk zijn met het oog op een adequate milieubescherming. De belanghebbenden beschouwen de diversificatie van de brandstofvoorziening en het reduceren van stikstofoxide-emissies in de nabijheid van stedelijke gebieden ook als DAEB’s die de energieproducenten moeten leveren. De lidstaten hebben een grote vrijheid bij het bepalen van welke diensten DAEB’s zijn. Sterker nog, op grond van Richtlijn 96/92/EG is het zelfs mogelijk om de continuïteit van de energievoorziening als een DAEB aan te merken, hetgeen ook bevestigd wordt door de concrete besluiten die de Commissie op dit vlak neemt. In Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG (26) wordt milieubescherming, inclusief energie-efficiëntie en klimaatbescherming, ook als een DAEB aangemerkt. In die zin worden de PPA’s beschouwd als rechtsinstrument dat de staat kan gebruiken om de energieproducenten op te dragen de voornoemde DAEB’s te verlenen, hetgeen ook weerspiegeld wordt in de beoordelingscriteria die voor de offertes in de aanbestedingsprocedure zijn gebruikt.
(89)
In de tweede plaats bevatten de PPA’s, inclusief de bijlagen, nauwkeurige regels voor het compenseren van de kosten voor het verlenen van die DAEB’s vanaf het allereerste moment dat daar sprake van is. Dit vormde ook een onderdeel van de onderhandelingen over de PPA’s. Bepaalde PPA’s zijn een aantal keren gewijzigd, zelfs nog na de toetreding van Polen tot de Europese Unie. Die wijzigingen hebben echter geen significant effect gehad op de compensatieregels of de betreffende bedragen.
(90)
In de derde plaats is de compensatie die betaald wordt op grond van de PPA’s nooit hoger dan de kosten van de verleende DAEB’s. De PPA’s hebben uitsluitend betrekking op de kosten voor het genereren van de gekochte elektriciteit (bv. bouwkosten, kapitaalinvesteringen, vaste en variabele exploitatie- en onderhoudskosten, overhead) en een redelijke winstmarge.
(91)
In de vierde plaats zijn de DAEB’s opgedragen aan ondernemingen die via een open, competitieve en niet-discriminerende aanbestedingsprocedure geselecteerd zijn voor het aangaan van PPA’s.
(92)
Gezien het vorenstaande concluderen de belanghebbenden dat de PPA’s aan de vier cumulatieve criteria voldoen waarnaar in het Altmark-arrest wordt verwezen en dat zij derhalve niet als staatssteun aangemerkt kunnen worden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(93)
De belanghebbenden stellen zich ook op het standpunt dat zelfs wanneer de PPA’s niet aan de vier cumulatieve criteria van het Altmark-arrest zouden voldoen, zij nog steeds in overeenstemming zijn met de uitgangspunten van de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.
(94)
Zoals aangegeven in overweging 88 dienen de energieproducenten uit hoofde van de PPA’s diensten van algemeen economisch belang te verrichten. De aard van die diensten is neergelegd in de Poolse wetgeving. PPA’s worden als een noodzakelijk instrument beschouwd om de levering van DAEB’s te kunnen waarborgen; het aantrekken van adequate financieringsbronnen voor de ontwikkeling van de elektriciteitscentrales zou op een andere manier niet mogelijk zijn geweest. De steun die op grond van de PPA’s wordt verleend, staat in verhouding tot de doelstelling om de levering van de DAEB’s zeker te stellen aangezien die steun slechts betrekking heeft op de totale kosten voor de productie van de elektriciteit en een redelijke winstmarge. Kortom, gezien het zeer beperkte aantal koppelingen van het Poolse elektriciteitsnetwerk met andere elektriciteitsnetwerken in de Europese Unie kan die steun niet van invloed zijn op de ontwikkeling van het handelsverkeer tussen de lidstaten in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap.
(95)
De belanghebbenden zijn van mening dat de PPA-regeling geen selectiviteitselementen omvat.
(96)
Volgens de belanghebbenden kan er niet automatisch vanuit worden gegaan dat een maatregel die slechts ten gunste van één sector van de economie komt, selectief is. De belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat de Commissie altijd de relevante geografische en productmarkt dient te definiëren. Vervolgens dient de Commissie de concurrenten van de begunstigden van de steunmaatregel op deze markt in kaart te brengen om te bepalen of de maatregel inderdaad selectief is. In dit specifieke geval is er gebruikgemaakt van een open, transparante en niet-discriminerende aanbestedingsprocedure om de partners voor de PPA’s te selecteren, hetgeen betekent dat er geen sprake is geweest van selectiviteit.
(97)
De belanghebbenden zijn daarnaast van mening dat ook sectorspecifieke maatregelen niet-selectief kunnen zijn als deze uitsluitend het gevolg zijn van de marktwerking. De maatregelen die het Hof in het Van der Kooy-arrest (28) heeft onderzocht, zijn een typerend voorbeeld voor dit soort non-selectieve maatregelen.
(98)
De belanghebbenden wijzen er tevens op dat het besluit om PPA’s aan te gaan niet door de staat, maar door PSE is genomen. Het selectiviteitscriterium dient dan ook vervangen te worden door het beginsel van de particuliere investeerder.
(99)
De belanghebbenden zijn van mening dat de Commissie had moeten onderzoeken of de PPA’s ten tijde van het afsluiten van de overeenkomsten een verstorend effect op de mededing hebben gehad of tot een aantasting van het handelsverkeer tussen de lidstaten hebben geleid.
(100)
De PPA’s zijn ondertekend op het moment dat er op de Poolse elektriciteitsmarkt geen sprake van mededinging was. Richtlijn 96/92/EG was toentertijd ook niet op Polen van toepassing. Polen bevond zich nog in een zeer vroeg stadium wat de onderhandelingen over het lidmaatschap van de Europese Unie betreft - er bestond zelfs nog geen definitief tijdschema voor de toetreding. In die periode waren de prijzen volledig gereguleerd, inclusief de prijzen voor de elektriciteitsproducenten die geen partij waren bij de PPA’s. Dat betekent dat de PPA’s toentertijd ook geen verstorend effect op de mededinging kunnen hebben gehad.
(101)
De belanghebbenden merken tevens op dat Polen geen lidstaat van de Europese Unie was op het moment dat de PPA’s werden gesloten. Daarnaast was de koppelingscapaciteit tussen Polen en zijn buurlanden beperkt en was de elektriciteit die in het kader van de PPA’s werd geproduceerd, duurder dan elektriciteit die buiten de PPA’s om werd geproduceerd. Derhalve kan niet geconcludeerd worden dat de PPA’s van invloed zijn geweest op het handelsverkeer tussen de lidstaten in de periode dat de overeenkomsten werden gesloten.
(102)
De belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat zelfs indien de PPA’s een vorm van staatssteun zouden zijn, deze steun in overeenstemming is met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag.
(103)
De belanghebbenden zijn van mening dat de PPA’s niet als exploitatiesteun kunnen worden aangemerkt. In tegenstelling tot investeringssteun is exploitatiesteun „steun die de onderneming bevrijdt van algemene exploitatiekosten die zij in het kader van haar normale werkzaamheden zelf moet maken”. Betalingen uit hoofde van de PPA’s kunnen niet als een dergelijke vorm van steun worden aangemerkt. Die betalingen hebben immers betrekking op de prijs die voor goederen en diensten betaald dient te worden op grond van een zakelijke overeenkomst. Bovendien zijn de PPA’s bedoeld om de uitvoering van een investeringsproject mogelijk te maken. Daaruit blijkt al dat het hier investeringssteunmaatregelen en geen exploitatiesteunmaatregelen betreft.
(104)
De belanghebbenden stellen zich ook op het standpunt dat de Commissie rekening moet houden met de aanwezigheid van buitengewone omstandigheden waardoor in dit geval zelfs exploitatiesteun toegestaan is. Daarbij moet zeker ook de situatie in de Poolse elektriciteitssector in de jaren negentig in overweging worden genomen. Het is onmiskenbaar dat Polen als een van de regio’s aangemerkt kan worden waarnaar in artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag wordt verwezen. Een aantal van de betreffende energieproducenten was immers in gebieden gevestigd waar een bedrijfssluiting een zeer aanzienlijke impact op de gemeenschap als geheel zou hebben gehad. Gezien het belang van de elektriciteitssector bevorderen de PPA’s daarnaast ook de ontwikkeling van die sector in Polen in het bijzonder en de ontwikkeling van de totale economie in het algemeen.
(105)
De belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat zelfs indien de PPA’s een vorm van staatssteun zouden zijn, deze steun in overeenstemming is met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag.
(106)
Volgens de belanghebbenden werden de PPA’s gesloten in een periode waarin de toestand van de Poolse elektriciteitssector tot een ernstige verstoring van de Poolse economie leidde. Aangevoerd wordt dat de PPA’s een manier vormden om die ernstige verstoring op te heffen.
(107)
De belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat zelfs indien de PPA’s een vorm van staatssteun zouden zijn, deze steun in overeenstemming is met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.
(108)
In dat opzicht zijn de belanghebbenden van mening dat de PPA’s niet onderzocht dienen te worden op basis van de methode voor gestrande kosten aangezien zij niet bedoeld waren om de gestrande kosten te compenseren. De PPA’s zouden direct onderzocht moeten worden op basis van artikel 87, lid 3, onder c).
(109)
De belanghebbenden stellen dat de PPA’s bedoeld waren om de ontwikkeling van de Poolse energiesector mogelijk te maken door het aantrekken van buitenlandse investeringen voor moderne, milieuvriendelijke energiecentrales. In dat verband waren de PPA’s bedoeld om „de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten te bevorderen”.
(110)
De belanghebbenden stellen daarnaast dat de PPA’s weinig invloed hadden op de handel in elektriciteit tussen de lidstaten. De netaansluitingen tussen Polen en andere landen waren door technische redenen beperkt. Ook de invoer van elektriciteit had te kampen met technische belemmeringen en de capaciteit voor de uitvoer werd al volledig benut zodat niet gesteld kan worden dat de PPA’s op dit gebied nieuwe beperkingen hebben veroorzaakt. Volgens de belanghebbenden heeft de Commissie de PPA’s in haar initiële verslag over de energiemarkt (33) niet aangemerkt als een belemmering voor de integratie van de Europese energiemarkten. De belanghebbenden concluderen dan ook dat de PPA’s „geen negatief effect hadden op de handelsomstandigheden in een mate die strijdig was met het belang van de Gemeenschap”.
(111)
De belanghebbenden zijn ook van mening dat de PPA’s onderzocht hadden moeten worden op basis van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (34), aangezien de PPA’s specifiek ontwikkeld waren om elektriciteitscentrales in Polen in overeenstemming te brengen met de vereisten van Richtlijn 2001/80/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties (35).
(112)
De belanghebbenden zijn van mening dat de PPA’s onderzocht dienen te worden in het kader van staatssteunprocedure PL 1/03 (37) die door de Commissie is ingeleid met het oog op de toepassing van de overgangsregeling zoals voorzien in het Toetredingsverdrag.
(113)
Zaak PL 1/03 had betrekking op de Poolse kennisgeving van de oorspronkelijke versie van het Wetsontwerp voor de beëindiging van de PPA’s. De belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat de Commissie, toen zij de kennisgeving onderzocht, waarschijnlijk eenzelfde conclusie heeft getrokken over het verband tussen de PPA’s en het oorspronkelijke Wetsontwerp als over het verband tussen de PPA’s en het Wetsontwerp, namelijk dat de PPA’s en het Wetsontwerp nauw met elkaar verbonden zijn.
(114)
Volgens de belanghebbenden ligt de conclusie voor de hand dat de Commissie de PPA’s middels dezelfde procedure zou moeten onderzoeken als gehanteerd is voor het onderzoeken van het oorspronkelijke Wetsontwerp, d.w.z. procedure PL 1/03, net als zijn in onderhavige geval heeft gedaan.
(115)
De belanghebbenden merken op dat de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure ook haar besluit betreffende zaak PL 1/03 intrekt. De Commissie rechtvaardigt deze intrekking op grond van het feit dat Polen het oorspronkelijke Wetsontwerp niet vóór de toetreding ten uitvoer had gelegd en dat de procedures zoals neergelegd in het Toetredingsverdrag dientengevolge hierop niet van toepassing waren. De belanghebbenden zijn van mening dat hierdoor het intrinsieke verband tussen het oorspronkelijke Wetsontwerp en de PPA’s wordt genegeerd. In tegenstelling tot het oorspronkelijke Wetsontwerp zouden de PPA’s nog steeds binnen de werkingssfeer van de procedures vallen zoals die zijn neergelegd in het Toetredingsverdrag. De Commissie had het onderzoek van de PPA’s op basis van procedure PL 1/03 (d.w.z. overeenkomstig de procedures van het Toetredingsverdrag) dan ook voort moeten zetten. Zij had geen nieuwe procedure overeenkomstig het EG-Verdrag dienen in te leiden.
(116)
De belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat een beëindiging van de PPA’s ertoe leidt dat zij van hun rechten (39) beroofd worden (zonder dat daar een adequate compensatie tegenover staat) (40).
4.2. Opmerkingen over het Wetsontwerp
(117)
Er zijn uitsluitend opmerkingen over het Wetsontwerp ingediend door ELCHO, de Banken en PAK.
(118)
De belanghebbenden herhalen hun standpunt dat de PPA’s geen economisch voordeel met zich brengen (zie hierboven). Als gevolg daarvan zijn zij van mening dat de betaling van een redelijke compensatie voor de beëindiging van de PPA’s ook niet als een voordeel beschouwd kan worden. De belanghebbenden verwijzen in dit verband naar het Asteris-arrest (41). Zij stellen zich op het standpunt dat compensatie die op grond van het Wetsontwerp wordt uitbetaald, te vergelijken is met compenserende schadevergoedingen en bovendien gegarandeerd is op grond van het internationale privaatrecht en artikel 10 van Verdrag inzake het Energiehandvest.
(119)
De belanghebbenden zijn ook van mening dat er op grond van het Wetsontwerp geen staatsmiddelen worden gebruikt aangezien de parafiscale heffing waarmee de compensatie betaald dient te worden, niet via PSE verloopt, maar via een of meer particuliere exploitanten of ondernemingen.
(120)
De belanghebbenden zijn daarnaast van mening dat het Wetsontwerp in het licht van artikel 87, lid 3, onder a) tot en met c), en artikel 86, lid 2, als verenigbaar met het EG-Verdrag kan worden aangemerkt. In dat opzicht voeren de belanghebbenden dezelfde argumenten aan als de argumenten die gebruikt zijn bij het bespreken van de verenigbaarheid van de PPA’s met de genoemde bepalingen in het Verdrag.
(121)
Met betrekking tot de verenigbaarheid van het Wetsontwerp met de methode voor gestrande kosten zijn de Banken van mening dat deze methode in een totaal andere context is ontwikkeld en aangenomen. Het doel van de methode voor gestrande kosten was immers om voor een oplossing te zorgen voor het probleem van het verhalen van de zogeheten verzonken kosten na de liberalisering. In het Wetsontwerp wordt daarentegen rekening gehouden met de omstandigheden in Polen op het moment dat de PPA’s ondertekend werden. De Banken bekritiseren het feit dat de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure bepaalde energiecentrales in Polen als „inefficiënt” heeft gekwalificeerd en getracht heeft om te onderzoeken of het Wetsontwerp tot gevolg zou hebben dat het inkomstenniveau dat vóór de liberalisering gewaarborgd was, na de toetreding in stand zou worden gehouden. Volgens de Banken zou een dergelijke logica ertoe leiden dat alle energiecentrales die gebouwd zijn vóór de toetreding van een nieuwe lidstaat tot de Europese Unie, als inefficiënt worden aangemerkt. Het gevolg hiervan zou zijn dat alle overeenkomsten die met dergelijke energiecentrales zijn gesloten, automatisch een element van staatssteun zouden bevatten. Dit zou dan weer tot de verstrekkende conclusie leiden dat al die overeenkomsten op de toetredingsdatum beëindigd en herzien zouden moeten worden. Dit is zowel in juridisch als economisch opzicht niet logisch. De Banken voegen hieraan toe dat de Commissie geen enkel overtuigend of tastbaar bewijs heeft geleverd dat de energiecentrales inderdaad inefficiënt zouden zijn.
(122)
Samengevat heeft de Commissie volgens de Banken een verkeerd onderscheid gemaakt tussen energiecentrales die al (bijna) operationeel waren ten tijde van de toetreding, en andere energiecentrales. Daardoor heeft de Commissie over het hoofd gezien dat de compensatie berekend moet worden op basis van de geldende regels van het nationale en internationale recht. De Banken zijn van mening dat de prijs die een nieuwe speler bereid is te betalen om tot de markt toe te treden, irrelevant is voor deze berekeningen.
5. OPMERKINGEN VAN POLEN MET BETREKKING TOT HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
5.1. Opmerkingen over de PPA’s
(123)
Polen stelt zich op het standpunt dat de staat de taak heeft om de continuïteit van de energievoorziening te waarborgen. Die plicht omvat ook het waarborgen van de energievoorziening op een wijze die adequaat rekening houdt met de milieuvereisten.
(124)
Polen is van mening dat de PPA’s in de periode dat de overeenkomsten werden getekend de enige manier waren om die taak in Polen naar behoren uit te kunnen voeren. Er waren aanzienlijke investeringen nodig om de Poolse elektriciteitsmarkt te moderniseren en de energiebedrijven zelf beschikten slechts over zeer beperkte middelen. Voor het verstrekken van leningen stelden de Banken als voorwaarde dat er gedurende een specifieke periode een bepaald inkomstenniveau gegarandeerd moest worden. De PPA’s werden als onderpand voor deze leningen beschouwd.
(125)
PSE was de enige entiteit die over de mogelijkheden beschikte om de PPA’s ten uitvoer te leggen. Bij het onderzoeken van de handelwijze van deze onderneming dient bedacht te worden dat het belangrijkste motief van de staat niet het genereren van winst is, maar het uitvoeren van zijn taken met het oog op het algemeen belang.
(126)
Aangezien de PPA’s op basis van een open, transparante en niet-discriminerende aanbestedingsprocedure zijn gesloten, is Polen van mening dat de participatie van de staat bij die overeenkomsten de marktprijs weerspiegelt voor het uitvoeren van taken in het algemeen belang. Die opvatting leidt vervolgens tot de conclusie dat er geen sprake is van een staatssteunelement. Dit is ook verenigbaar met het concept van publiek-private partnerschappen, een concept waarvan het gebruik door de Commissie wordt gestimuleerd.
(127)
Volgens Polen zijn de PPA’s op marktconforme voorwaarden gesloten. De vorm van de PPA’s is met name bepaald door de kredietvoorwaarden die de Banken aan de energieproducenten hebben gesteld.
(128)
Daarnaast voert Polen aan dat de concepten van DAEB’s en publiek-private partnerschappen altijd naar een specifieke sector verwijzen. Dat betekent dat PPA’s niet aangemerkt kunnen worden als instrumenten die overmatig sectorspecifiek zijn.
(129)
Polen voert eveneens aan dat in gevallen waarin energiecentrales geprivatiseerd zijn, de waarde van de PPA mede in de verkoopprijs is verdisconteerd. Hierdoor is elk mogelijk economisch voordeel uitgesloten en dat voordeel is een van de cumulatieve voorwaarden om steun als staatssteun te beschouwen.
(130)
Polen stelt zich bovendien op het standpunt dat de PPA’s niet als staatssteun kunnen worden gezien die na de toetreding nog van toepassing is. Polen beschouwt de PPA’s als individuele steun en merkt op dat de uitvoering van de PPA’s - zelfs na de toetreding - niet meer is dan de uitbetaling van steunmiddelen die vóór de toetreding zijn toegekend. In de PPA’s is ook duidelijk de maximale exposure van de staat vermeld.
(131)
In zijn verklaring merkt Polen op dat de methode voor gestrande kosten niet op de PPA’s zelf kan worden toegepast. Die methode kan uitsluitend toegepast worden nadat de PPA’s zijn beëindigd.
(132)
Tot slot betwisten de Poolse autoriteiten de stelling dat de PPA’s gedurende een specifieke periode een bepaalde prijs voor de elektriciteit garanderen. Polen voert aan dat de PPA’s juist bedoeld zijn om te waarborgen dat de kosten van het genereren van elektriciteit gedekt zijn en er een kleine winstmarge gemaakt kan worden voor zover dat nodig is om de schulden af te betalen. Volgens Polen zou in de prijs van een product of dienst in overeenstemming met de beginselen van de markteconomie altijd de kosten van het kapitaal verdisconteerd moeten worden dat nodig is om de investering te financieren.
5.2. Opmerkingen over het Wetsontwerp
(133)
In reactie op de twijfels die de Commissie over het Wetsontwerp heeft geuit in het besluit tot inleiding van de procedure, heeft Polen een gewijzigde versie van het Wetsontwerp ingediend. Dat Wetsontwerp is op 4 augustus 2007 in werking getreden. Hierna wordt dat ontwerp dan ook verder aangeduid als „de Wet”.
(134)
Met betrekking tot de staatssteun wordt hieronder een beschrijving gegeven van de punten waarin de nieuwe versie van de oorspronkelijke versie verschilt (zoals beschreven in punt 2.2).
(135)
Zo is bijvoorbeeld de lijst met de begunstigden van de steun en het maximale compensatiebedrag gewijzigd. De nieuwe lijst met de compensatiebedragen voor potentiële begunstigden voor gestrande kosten is als volgt:
Tabel 3
Compensatieniveaus in de gewijzigde Wet
(in 1000 PLN)
Naam begunstigde
Maximale compensatie
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO” S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Totaal
11 577 430
Bron: Bijlage 2 bij de Wet zoals overgelegd door Polen.
(136)
In vergelijking met het overzicht in tabel 2 is de lijst van begunstigden als volgt gewijzigd:
a)
Electrabel Połaniec S.A. en Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. komen niet meer op de lijst voor aangezien hun PPA’s inmiddels zijn verstreken;
b)
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. komt niet meer op de lijst voor omdat de PPA voor deze energiecentrale beëindigd werd voordat de bouw van de centrale klaar was;
c)
Elektrociepłownia Gorzów S.A. is aan de lijst toegevoegd omdat deze onderneming aan de criteria voldeed om op grond van het Wetsontwerp voor steun in aanmerking te komen.
(137)
Elektrociepłownia Kraków S.A. komt weliswaar nog steeds in aanmerking voor steun op grond van de Wet maar het maximale compensatiebedrag is gelijk aan nul.
(138)
De belangrijkste regels die van toepassing zijn op het berekenen van het maximale bedrag als compensatie voor gestrande kosten zoals weergegeven in tabel 3, zijn in artikel 27 van de Wet neergelegd.
(139)
De maximale compensatiebedragen zijn berekend als het verschil tussen:
a)
niet afgeschreven investeringskosten waarvoor vanaf 2007 geen investeringssteun meer is verstrekt; en
b)
het gedeelte van de cash flow van een onderneming dat gebruikt kan worden ter compensatie van de investeringskosten.
Investeringskosten worden in artikel 27, lid 1, van de Wet gedefinieerd als de netto boekwaarde van vaste activa. Niet afgeschreven kosten zijn gedefinieerd als de boekwaarde van vaste activa na aftrek van hun afschrijvingswaarde.
De volgende bedragen worden daarna van dit verschil afgetrokken:
-
de resterende boekwaarde van de energiecentrale per de datum waarop de PPA oorspronkelijk zou eindigen (indien van toepassing); en
-
het totale bedrag aan steun en afschrijvingen die verband houden met de activa.
Het maximale bedrag is voor elke energiecentrale afzonderlijk berekend vanaf 2007 tot aan het verstrijken van de PPA.
(140)
Bij het berekenen van de compensatiebedragen is uitsluitend rekening gehouden met de investeringen die volledig voltooid waren of op het punt van voltooiing zouden zijn per de datum van de toetreding van Polen tot de Europese Unie. Met „investeringen op het punt van voltooiing” worden investeringen bedoeld waarvan het vanuit economisch en exploitatieperspectief zinvoller is om ze te voltooien dan om de bouw van de installatie stop te zetten. De beoordeling van de investeringen is uitgevoerd per de datum dat Polen tot de Europese Unie toetrad.
(141)
De toekomstige cashflows zijn berekend op basis van dezelfde soort marktprognoses als beschreven in het besluit tot inleiding van de procedure. De Poolse autoriteiten hebben hun prognoses onderbouwd.
(142)
In de Wet is niet langer een aanzienlijke eerste steunbetaling voorzien. In plaats daarvan wordt nu gebruikgemaakt van jaarlijkse betalingstermijnen gekoppeld aan een bepaald systeem van voorschotten waarbij met name rekening wordt gehouden met de schulden van de energieproducent. De toepassing van het mechanisme dat bedoeld was om de compensatiebedragen aan te passen aan de feitelijke veranderingen in de elektriciteitsprijzen, is verlengd tot aan de oorspronkelijk geplande afloopdatum van elke PPA. Dit komt overeen met de periode bedoeld in overweging 139 die gebruikt wordt om het maximale compensatiebedrag voor elke onderneming te berekenen.
(143)
In de Wet is bepaald dat begunstigden van compensatie geen reddings- of herstructureringssteun kunnen krijgen gedurende een periode van tien jaar na uitbetaling van de laatste compensatie voor gestrande kosten zoals voorzien in de Wet.
(144)
In de Wet is ook in een nieuwe categorie gestrande kosten voorzien voor de energieproducenten in tabel 3 die een gasleveringscontract voor de lange termijn hebben gesloten waarin een take or pay-clausule is opgenomen met betrekking tot de exploitatie van de centrale uit hoofde van de PPA. Bij take or pay-contracten voor de lange termijn verplicht de afnemer zich ertoe om elk contractsjaar een bepaalde hoeveelheid gas af te nemen tegen een prijs die op basis van een formule wordt vastgesteld. De afnemer betaalt een boete indien hij de betreffende hoeveelheid in een bepaald jaar niet afneemt.
(145)
De maximale compensatie voor deze categorieën gestrande kosten is gelijk aan het maximale elektriciteitsvolume dat de betreffende producent kan produceren op basis van het gas dat overeengekomen op grond van de take or pay-bepalingen, vermenigvuldigd met het geraamde verschil tussen de prijs per eenheid energie van dit gas en de gemiddelde prijs per eenheid energie van de kolen die nodig zijn om dezelfde hoeveelheid elektriciteit te produceren. De uitkomst wordt vervolgens vermenigvuldigd met een coëfficiënt die de verhouding weergeeft tussen de gemiddelde kosten per eenheid energie van gas uit Poolse gasvelden en de gemiddelde kosten per eenheid energie van het gas dat gebruikt wordt door producenten dat niet uit de Poolse gasvelden afkomstig is (indien de betreffende producent geen Pools gas gebruikt).
(146)
Onderstaande tabel bevat de maximale compensatievergoedingen op grond van de Wet die verband houden met take or pay-contracten:
Tabel 4
Maximale compensatie voor gestrande kosten die verband houden met take or pay-contracten
(in 1000 PLN)
Producent
Maximale compensatie
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Totaal
1 005 280
Bron: Bijlage 2 bij de Wet zoals overgelegd door Polen.
(147)
Er wordt een correctiemechanisme gehanteerd voor de feitelijke compensatie die elk jaar aan de betreffende producenten wordt vergoed voor de gestrande kosten verband houdende met take or pay-contracten.
(148)
De feitelijke compensatie in een bepaald jaar bestaat uit twee componenten:
a)
ten eerste een bedrag dat gelijk is aan de feitelijke hoeveelheid elektriciteit die in een bepaald jaar door de betreffende producent is geproduceerd met het gas dat afgenomen is op basis van zijn take or pay-contract, vermenigvuldigd met het verschil tussen de feitelijke prijs per eenheid energie van het gas dat gekocht is op basis van het take or pay-contract en de gemiddelde prijs per eenheid energie van de kolen die nodig zijn om dezelfde hoeveelheid elektriciteit in dat jaar te produceren. Van de uitkomst wordt vervolgens het verschil afgetrokken tussen de gemiddelde verkoopprijs per eenheid energie van de elektriciteit die in dat jaar door de betreffende producent in rekening wordt gebracht enerzijds en de gemiddelde verkoopprijs per eenheid energie van de elektriciteit die in dat jaar in rekening wordt gebracht door exploitanten van kolengestookte centrales anderzijds (wanneer het verschil negatief is, wordt het bij de berekening buiten beschouwing gelaten). Tot slot wordt hierop de coëfficiënt toegepast die de verhouding weergeeft tussen de gemiddelde kosten per eenheid energie van gas uit Poolse gasvelden en de gemiddelde kosten per eenheid energie van het gas dat gebruikt wordt door producenten dat niet uit de Poolse gasvelden afkomstig is (indien de betreffende producent geen Pools gas gebruikt);
b)
ten tweede een bedrag dat overeenkomt met de feitelijke boetes die de betreffende producent in dat jaar heeft betaald in verband met gasvolumes die in de take or pay-bepalingen zijn vastgelegd, maar die niet zijn afgenomen.
(149)
Het totaal aan feitelijke compensatie per jaar zoals berekend op basis van de methode beschreven in overweging 148 mag voor elke producent nooit hoger zijn dan het maximale compensatiebedrag zoals vermeld in tabel 4. Op het moment dat dit maximale bedrag wordt overschreden, worden alle betalingen voor compensatie van gestrande kosten verband houdende met take or pay-contracten beëindigd. De uitbetalingen worden in ieder geval uiterlijk stopgezet op het moment dat de vroegtijdig beëindigde PPA oorspronkelijk zou aflopen.
(150)
Bovengenoemde bepalingen zijn uitsluitend van toepassing op gashoeveelheden die gekocht zijn op grond van take or pay-contracten die ten tijde van de toetreding van Polen tot de Europese Unie al gesloten waren. De aankoop van aanvullende gashoeveelheden op basis van take or pay-contracten die door dezelfde producenten na de toetreding zijn gesloten, komen niet voor compensatie in aanmerking. Indien de hoeveelheid gas die op basis van die contracten wordt gekocht na de toetreding wordt gereduceerd, wordt deze vermindering daarnaast ook verdisconteerd in de compensatiebetalingen.
6. REACTIE VAN POLEN OP DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(151)
Polen is van mening dat de PPA’s door de Commissie niet als staatssteun mogen worden aangemerkt. Wanneer dat toch gebeurt, vindt Polen dat de betreffende compensatie beschouwd moet worden als staatssteun die niet van toepassing is na de toetreding.
(152)
Polen merkt op dat de vrijstelling van de verplichting om de tarieven ter goedkeuring aan de voorzitter van het Bureau voor Energieregulering voor te leggen, bedoeld was om energieproducenten te stimuleren om als marktexploitanten te handelen en de productiekosten van energie te beperken.
(153)
Polen benadrukt dat het sluiten van de PPA’s gebeurd is via een open en niet-discriminerende aanbestedingsprocedure die aan alle energieproducenten (zowel publieke als particuliere producenten) was gericht. De Commissie wordt er ook op gewezen dat sommige PPA’s aan de privatisering zijn gekoppeld en dat in de koopprijs van de geprivatiseerde onderneming ook het feit is verdisconteerd dat er een PPA is gesloten.
(154)
Indien de Commissie van mening zou zijn dat de PPA’s een vorm van staatssteun zijn, stelt Polen zich op het standpunt dat deze niet als exploitatiesteun gekwalificeerd mag worden aangezien de steun in de praktijk gekoppeld was aan het verlenen van de openbare diensten die tot het taakgebied van de energieproducenten behoorden. De PPA’s waren bedoeld om de continuïteit van de energievoorziening te waarborgen.
(155)
Polen herhaalt daarnaast zijn standpunt dat de PPA’s niet beoordeeld dienen te worden op basis van de methode voor gestrande kosten; die methode zou namelijk uitsluitend gebruikt mogen worden voor kosten die gemaakt zijn in situaties waarin een lidstaat zijn verplichtingen en garanties ten opzichte van producenten niet nakomt.
7. BEOORDELING DOOR DE COMMISSIE
(156)
Zoals eerder vermeld in overweging 133 hebben de Poolse autoriteiten de Wet aan de Commissie voorgelegd in het kader van de huidige procedure met het oog op de beoordeling ervan aan de hand van de regels die voor staatssteun gelden. In de Wet is steun voorzien die gekoppeld is aan een vroegtijdige beëindiging van de PPA’s. Dat betekent dat die steun niet los gezien kan worden van de PPA’s zelf. In haar besluit tot inleiding van de procedure, heeft de Commissie twijfels geuit over bepaalde staatssteunelementen en over de verenigbaarheid van de PPA met de wetgeving die op staatssteun van toepassing is. Ten tijde van de onderhavige beschikking zijn de PPA’s nog steeds van kracht. Dat betekent dat op de Commissie de plicht rust om de PPA’s te beoordelen die in bijlage I bij de Wet worden genoemd.
7.1. Beoordeling van de PPA’s
7.1.1. Is er sprake van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag?
(157)
Hierna volgt een onderzoek door de Commissie van elk van de vier cumulatieve criteria van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag: het gebruik van staatsmiddelen, het veroorzaken van een economisch voordeel, de selectiviteit van het voordeel en de beïnvloeding van het handelsverkeer.
(158)
Het is van belang dat in dit onderzoek ook wordt vastgesteld voor welke periode de geldigheid van deze criteria onderzocht dient te worden. Die periode zal vervolgens dan ook als uitgangspunt dienen bij het beoordelen van de vraag of de PPA’s een vorm van staatssteun zijn.
(159)
In hun opmerkingen hebben de belanghebbenden (onder verwijzing naar een aantal beoordelingscriteria) aangevoerd dat de Commissie uitsluitend de omstandigheden in aanmerking zou moeten nemen op het moment van ondertekening van de PPA’s. De bevindingen van dit onderzoek zouden dan vervolgens op de looptijd van elke PPA toegepast moeten worden, dat wil zeggen in ieder geval tot aan het moment dat een PPA substantieel gewijzigd wordt.
(160)
Het is juist dat de Commissie bij het uitvoeren van een onderzoek om vast te stellen of er in een specifiek geval sprake is van staatssteun, de situatie als uitgangspunt moet nemen zoals die was op het moment van inwerkingtreding van de steunmaatregel.
(161)
Dat betekent echter niet dat een beoordeling van de vier criteria van staatssteun beperkt dient te blijven tot het exacte tijdstip waarop de steun werd verleend. Indien de steun bijvoorbeeld vanaf het eerste begin voor een lange termijn is toegekend in de vorm van opeenvolgende betalingen - in tegenstelling tot een éénmalige betaling - dient de Commissie te bepalen of er tijdens de gehele geplande looptijd van de maatregel aan de vier criteria wordt voldaan.
(162)
Wat de onderhavige kwestie betreft, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de resultaten van de beoordeling identiek zouden zijn, ongeacht of de PPA’s op het moment dat zij gesloten werden al dan niet als staatssteun aangemerkt konden worden. Indien de Commissie van mening zou zijn dat er aan de vier criteria voor staatssteun werd voldaan bij het sluiten van de PPA’s, zou de steunmaatregel beoordeeld moeten worden op basis van het Toetredingsverdrag. Als gevolg van deze conclusie (zie punt 7.1.2 hierna) zou de maatregel vanaf 1 mei 2004 een vorm van nieuwe steun zijn en dat betekent dat de verenigbaarheid van die steun met de gemeenschappelijke markt ook vanaf die datum beoordeeld zou moeten worden. Zou de conclusie echter zijn dat de PPA’s ten tijde van de ondertekening geen vorm van staatssteun waren, stelt de Commissie zich op het standpunt dat zij op het moment van toetreding wel staatssteun zijn geworden - uiterlijk op de datum van toetreding van Polen tot de Europese Unie (zie punt 7.1.2 hierna). Op basis van het Toetredingsverdrag en in overeenstemming met artikel 1, onder b), sub v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 zou de Commissie moeten concluderen dat de maatregel per 1 mei 2004 als nieuwe steun beschouwd moet worden. Dat betekent dat er ook vanaf die datum beoordeeld moet worden of die nieuwe steun verenigbaar is met de regels voor staatssteun (zie punt 7.1.2 hierna).
(163)
Daarom heeft de Commissie onderzocht of de steunmaatregel aan alle criteria voor staatssteun voldoet vanaf de dag dat Polen tot de Europese Unie is toegetreden.
(164)
In dat opzicht wil de Commissie op de opmerkingen van belanghebbenden reageren dat overeenkomsten naar burgerlijk recht niet automatisch nietig worden als gevolg van de toetreding of van liberalisering. Dat zou volgens de belanghebbenden namelijk in strijd zijn met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel.
(165)
De Commissie verwerpt dit argument. De Europa-Overeenkomst op basis waarvan een associatie tot stand is gebracht tussen enerzijds de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten en anderzijds de Republiek Polen is op 16 december 1991 ondertekend. Door deze Overeenkomst werd de weg geplaveid voor de toetreding van Polen tot de Europese Unie. Ten tijde van het ondertekenen van deze overeenkomsten door de betrokken partijen, was duidelijk dat Polen tot de Europese Unie zou toetreden. Daarnaast was het met betrekking tot de meeste PPA’s ook duidelijk dat die toetreding plaats zou vinden vóór het verstrijken van die PPA’s.
(166)
De Republiek Polen heeft het Toetredingsverdrag op 16 april 2003 ondertekend. Dat verdrag is op 1 mei 2004 in werking getreden. Vanaf de datum van toetreding hebben de bepalingen van de oorspronkelijke Verdragen en van de secundaire wetgeving een bindende werking in Polen. Dat is ook in overeenstemming met artikel 2 van de Toetredingsakte. (42) Dat betekent dat het zogeheten acquis communautaire op alle contractuele betrekkingen in de nieuwe lidstaten van toepassing is. Uitzonderingen op deze regel zijn alleen mogelijk op grond van het Toetredingsverdrag zelf. In de Toetredingsakte (die als bijlage aan het Verdrag is gehecht) en in de bijbehorende bijlagen is geen enkele uitzondering op de regels voor staatssteun voorzien die de PPA’s of de energiesector in het algemeen vrij zouden stellen van een directe toepassing van de communautaire wetgeving op het gebied van staatssteun.
(167)
De Commissie is verplicht om het communautaire mededingingsrecht met betrekking tot de energiesector en alle andere sectoren van de Poolse economie op dezelfde manier op Polen toe te passen als op alle andere lidstaten. De Commissie merkt op dat de vorm van de steun (zoals de privaatrechtelijke contractvorm bij de PPA’s) niet relevant is vanuit het oogpunt van de staatssteun; voor het onderzoek van de Commissie zijn uitsluitend de effecten van de steunmaatregel relevant. De Commissie heeft in de opmerkingen van de belanghebbenden dan ook geen geldige argumenten kunnen vinden op basis waarvan deze procedure onverenigbaar zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
(168)
De rentabiliteitsgarantie die de basis vormt voor de PPA’s komt in de praktijk tot uiting in de verplichting van PSE om elektriciteit te kopen tegen een prijs die de investerings- en exploitatiekosten dekt plus een bepaalde winstmarge. De koopprijs wordt geheel door PSE gedragen, een onderneming die volledig eigendom is van en gecontroleerd wordt door het ministerie van Financiën.
(169)
De belanghebbenden hebben aangevoerd dat het besluit om de PPA’s aan te gaan door PSE is genomen.
(170)
Wat de staatsmiddelen betreft, heeft de Commissie ook de toepasselijkheid van het PreussenElektra-arrest (43) overwogen waarin het Europees Hof een mechanisme heeft getoetst waarbij privaatrechtelijke ondernemingen door de staat werden verplicht om elektriciteit van specifieke producenten te kopen tegen een prijs die door de staat werd bepaald en die hoger was dan de marktprijs. Het Hof oordeelde in dat geval dat er geen sprake was van een overdracht van openbare middelen en dus ook niet van staatssteun.
(171)
De Poolse situatie verschilt aanzienlijk van het systeem dat door het Hof is onderzocht in het kader van het genoemde arrest. Dat verschil heeft vooral betrekking op de eigendomsstructuur van de ondernemingen waarop de verplichting rustte om de elektriciteit te kopen.
(172)
In de zaak PreussenElektra was de onderneming die door de staat verplicht werd om elektriciteit te kopen, in particuliere handen terwijl PSE volledig eigendom is van en gecontroleerd wordt door de staat. PSE wordt door de staat gecontroleerd op een wijze die in overeenstemming is met de definitie zoals neergelegd in Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (44). De middelen die voor de PPA’s zijn gebruikt behoren dus toe aan een onderneming die volledig eigendom is van de staat.
(173)
Als de financiële middelen in de PreussenElektra-zaak van de begunstigde herleid worden naar de financieringsbron, blijkt dat die middelen op geen enkel moment onder de directe of indirecte controle van de staat hebben gestaan.
(174)
In tegenstelling tot de situatie zoals die in het PreussenElektra-arrest wordt beschreven, staan de middelen in het Poolse geval wel onder controle van de staat omdat zij aan een overheidsbedrijf (d.w.z. PSE) zijn overgedragen en dientengevolge als staatsmiddelen moeten worden beschouwd.
(175)
Op basis van de beoordeling van de steunmaatregel en gezien het eerder genoemde arrest, concludeert de Commissie dat de PPA’s staatsmiddelen omvatten.
(176)
Wat de toerekenbaarheid betreft, wordt verwezen naar het Stardust-arrest (45), waarin het Hof oordeelde dat middelen die worden toegewezen aan ondernemingen die onder controle van de staat staan, staatsmiddelen zijn. Het Hof heeft daar echter wel aan toegevoegd dat het ook noodzakelijk is om te onderzoeken of het gebruik van dergelijke middelen ook concreet aan de staat is toe te rekenen.
(177)
Wanneer een onderneming die gecontroleerd wordt door de overheid, haar financiële middelen gebruikt op een manier die aan de staat toegerekend kan worden, dan dienen die middelen volgens het Stardust-arrest van het Europees Hof als staatsmiddelen te worden aangemerkt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(178)
Uit de opmerkingen die door Polen en de belanghebbenden zijn gemaakt, blijkt duidelijk dat het besluit om een programma in gang te zetten om investeerders aan te trekken voor de energieproducerende sector, bedoeld was om die sector te moderniseren, de energiecentrales te upgraden om deze in overeenstemming te brengen met de EU-normen, en om een zodanig niveau van de energievoorziening te waarborgen dat volledig aan de vraag kon worden voldaan. Dat geeft aan dat de PPA’s niet uit commerciële overwegingen door PSE zijn gesloten, maar - zoals ook wordt erkend door de Poolse autoriteiten zelf - om een aantal belangrijke beleidsdoelstellingen te kunnen verwezenlijken.
(179)
De controle van de staat over het gunnen van de PPA’s blijkt uit het feit dat de uitnodiging om offertes in te dienen door het Poolse ministerie van Industrie en Handel aan de participanten zijn verstuurd. Bovendien heeft de minister van Financiën op grond van het Poolse Wetboek van Koophandel de volledige zeggenschap over de algemene vergadering van aandeelhouders.
(180)
Het kernbeginsel voor de prijsstelling zoals voorzien in de PPA’s was dat de prijzen niet alleen de investerings- en exploitatiekosten zouden dekken, maar tevens een bepaalde winstmarge zouden garanderen. Deze constructie was bedoeld om de noodzakelijke investeringen te waarborgen, en wel op basis van een besluit van de staatsautoriteiten dat via PSE ten uitvoer is gelegd.
(181)
Gezien bovenstaande evaluatie is de Commissie van mening dat genoemde elementen een reeks indicatoren vormen die op basis van de criteria zoals die door het Europees Hof in het Stardust-arrest zijn geformuleerd, tot de conclusie leiden dat het gebruik van de financiële middelen van PSE in het kader van de PPA’s aan de staat toegerekend kan worden. Op grond van de aangevoerde argumenten dient dan ook in het kader van de onderhavige beoordeling door de Commissie geconcludeerd te worden dat de PPA’s met staatsmiddelen zijn gefinancierd.
(182)
De Commissie acht het boven alle twijfel verheven dat de staat betrokken was bij het afsluiten van de PPA’s en bij het definiëren van de basisregels die op die overeenkomsten van toepassing zijn.
(183)
Juridisch kan een PPA omschreven worden als een contract dat tussen twee partijen is gesloten: PSE en de energieproducenten. Zoals eerder al toegelicht in overweging 172 is PSE een bedrijf dat volledig in eigendom van de staat is.
(184)
Om vast te kunnen stellen of de PPA’s een economisch voordeel voor de energieproducenten opleveren, dient de Commissie te beoordelen of die producenten via de PPA’s van voordelen kunnen profiteren die zij op de reguliere markt niet zouden hebben gehad.
(185)
De PPA’s leveren de betreffende producenten een voordeel op indien de partijen bij deze overeenkomsten in een betere economische positie komen te verkeren dan andere ondernemingen.
(186)
Hoewel de details van de afzonderlijke PPA’s kunnen verschillen, zijn zij allemaal gebaseerd op één onveranderlijk kernbeginsel: de verplichte aankoop door PSE van de meeste (soms zelf alle) elektriciteit die door de betreffende ondernemingen wordt geproduceerd tegen een prijs die periodiek wordt herzien op basis van het beginsel van de totale kosten (vaste én variabele kosten) voor het produceren van elektriciteit plus een winstmarge; die prijs wordt vervolgens doorberekend aan de consumenten.
(187)
De Poolse toezichthouder voor de elektriciteitssector, URE, heeft indirect het recht om te controleren of de kosten die aan PSE in rekening worden gebracht gerechtvaardigd en redelijk zijn. In de praktijk gebruikt URE die bevoegdheid echter uitsluitend om te controleren of die kosten ook daadwerkelijk verband houden met de elektriciteitsproductie. Daarnaast hebben de controles van URE alleen maar een indirect karakter aangezien het doel van die controles is om de kostenstructuur van PSE te verifiëren met het oog op het bepalen van de inkomsten die PSE ontvangt van gebonden afnemers. In het onwaarschijnlijke geval dat URE van oordeel zou zijn dat een deel van de kosten die met de PPA’s verband houden, onterecht bij PSE in rekening zijn gebracht, kan URE slechts verbieden dat PSE die kosten aan haar gebonden afnemers doorberekent. Daardoor zou het voor PSE weliswaar moeilijker kunnen worden om aan de verplichtingen uit hoofde van de PPA’s te voldoen, maar zouden die PPA’s juridisch niet nietig worden.
(188)
Het boven beschreven kernbeginsel wordt gedurende de gehele looptijd van de PPA toegepast. Die looptijd varieert van 7 tot 20 jaar vanaf het begin van de exploitatie van de centrale, d.w.z. van 10 tot 31 jaar na het afsluiten van de PPA’s. De meeste PPA’s hebben een looptijd van meer dan 15 jaar.
(189)
Dat betekent dat het ondernemingsrisico verband houdende met de exploitatie van energiecentrales in die periode wordt gedragen door de koper van de elektriciteit, te weten PSE. Daartoe behoort het risico verband houdende met fluctuaties in de kosten van de elektriciteitsproductie en, met name, in de brandstofkosten, de risico’s verband houdende met fluctuaties in de elektriciteitsprijzen voor eindgebruikers, en het risico verband houdende met fluctuaties in de vraag naar elektriciteit bij eindgebruikers. Dat zijn de typische risico’s die alle energieproducenten zonder PPA zelf dragen.
(190)
Dit betekent dat exploitanten van energiecentrales die een PPA hebben gesloten (mits die centrales vanuit een technisch perspectief adequaat worden beheerd) gegarandeerde winsten maken over een zeer lange periode, een periode die gelijk is aan de doorsnee gemiddelde levensduur van de betreffende activa of hun afschrijving. Hoe langer de periode, des te hoger de waarde van de garantie aangezien die een bescherming vormt tegen een risico waarvan het steeds onvoorspelbaarder wordt of het zich al dan niet zal voordoen.
(191)
De Commissie is van mening dat de begunstigden door deze garantie, die de kern vormt van de PPA’s, in een gunstigere economische situatie terecht zijn gekomen dan andere bedrijven op de markt. Dat betekent dat die PPA’s een voordeel opleveren voor de relevante energiecentrales.
(192)
Volgens zowel de Poolse autoriteiten als de belanghebbenden was het ondertekenen van de PPA’s een voorwaarde die de banken aan het verstrekken van de leningen voor de financiering van de activa hadden gesteld. Electrabel verklaart dat „de financiële instellingen niet bereid waren om nieuwe investeringen in de Poolse energiesector te financieren zonder terug te kunnen vallen op een speciale garantie dat de kredietnemer gedurende de aflossingstermijn van de lening een bepaalde omzet zal realiseren.” (46). Uit deze voorwaarden van de Banken blijkt dat de garanties die in het kader van de PPA’s zijn verstrekt, een positieve marktwaarde vertegenwoordigen. De bereidheid van de financiële instellingen om de investeringen te financieren was dan ook afhankelijk van het sluiten van de PPA’s.
(193)
Uit bovenstaande overwegingen blijkt dat PPA’s geen traditionele garantievorm zijn, maar er gewoonweg toe leiden dat PSE (eigendom van en gecontroleerd door de staat) zorg draagt voor betaling van de investeringskosten en voor de belangrijkste (zo niet alle) exploitatiekosten van de energiecentrales die partij zijn bij dergelijke overeenkomsten. In de praktijk betekent deze „garantie” dat PSE een vaste hoeveelheid elektriciteit afneemt tegen een prijs die de levensvatbaarheid van de energiecentrale moet waarborgen. Die garantie geldt min of meer gedurende de gehele afschrijvingsperiode of geplande levensduur van de centrale en is onafhankelijk van eventuele veranderingen in de omstandigheden op de markt.
(194)
Om te kunnen beoordelen of er sprake is van een voordeel analyseert de Commissie in de volgende punten ook een aantal andere aspecten.
(195)
In de eerste plaats wijst de Commissie erop dat er in Polen uitsluitend PPA’s met geselecteerde energieproducenten zijn gesloten. Ten tijde van het afsluiten van de overeenkomsten waren er in Polen ook nog andere elektriciteitsproducenten actief die niet van de PPA-regeling konden profiteren. In de jaren daarna zijn er nog meer producenten bijgekomen en op dit moment worden er nieuwe investeringen in de energiesector gedaan zonder PPA-steun.
(196)
In de eerste jaren van de PPA’s konden energieproducenten zonder PPA hun elektriciteit via URE verkopen tegen prijzen die door de staat werden gecontroleerd. Op 28 juni 2001 is een begin gemaakt met het afschaffen van dit mechanisme en zijn de betreffende elektriciteitsproducenten begonnen met de verkoop van hun elektriciteit tegen vrije, door de markt bepaalde prijzen.
(197)
Zoals de belanghebbenden hebben aangegeven, heeft geen van deze prijsmechanismen (prijs gecontroleerd door de staat of vrije, door de markt bepaalde prijzen) ertoe geleid dat alle kosten van producenten zonder PPA werden gedekt. Zij verkopen hun elektriciteit tegen een prijs die overeenkomt met de marginale kosten, d.w.z. tegen een prijs die waarborgt dat alleen hun variabele kosten zijn gedekt.
(198)
De belanghebbenden hebben erop gewezen dat elektriciteit die door energieproducenten zonder PPA’s wordt geproduceerd, niet zo milieuvriendelijk is als elektriciteit die door begunstigden van PPA’s wordt geproduceerd. Dat zou een rechtvaardiging zijn voor de lagere prijs die de eerste groep voor zijn elektriciteit ontvangt. De Commissie verwerpt dit argument. Ten eerste kan niet met zekerheid gesteld worden dat alle energiecentrales zonder PPA „vervuilende” elektriciteit produceren. De nieuwste centrales in Polen (zonder PPA) produceren elektriciteit op basis van de meest geavanceerde technologie. Daarnaast is er geen economische reden waarom minder milieuvriendelijke elektriciteit een lagere marktwaarde zou hebben dan meer milieuvriendelijkere elektriciteit. De geproduceerde elektriciteit is volledig onderling uitwisselbaar (het is zelfs niet eens mogelijk om een fysiek onderscheid tussen de twee soorten te maken) en de waarde van beide elektriciteitsvormen is voor de afnemers precies gelijk (47).
(199)
De Poolse Energiebeurs is sinds 1999 operationeel. De gemiddelde prijs van elektriciteit op die Poolse Energiebeurs is sinds 2001 stabiel en fluctueert binnen een bandbreedte van 110 tot 125 PLN/MWh (48). In 2004 fluctueerde de gemiddelde prijs rond de 115 PLN/MWh; in 2005 was dat 115 - 120 PLN/MWh; in 2006 was die prijs tamelijk stabiel rond de 125 PLN/MWh en in 2007 (tot 31 juli 2007) fluctueerde de prijs tussen de 110 en 122 PLN/MWh. Ter vergelijking, door de informatie die Polen heeft verstrekt, is de Commissie in staat geweest om een raming te maken van alle kosten die in 2005 door de energieproducenten zijn gemaakt en die op grond van de Wet in aanmerking komen voor compensatie:
Tabel 5
Geraamde totale kosten in 2005 voor het produceren van elektriciteit in energiecentrales waarmee PPA’s zijn gesloten
Producent
Gemiddelde productiekosten in 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (onderdeel van BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (onderdeel van BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
[…]
Elektrownia Kozienice S.A.
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków S.A.
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO” S.A.
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
[…]
Gemiddelde prijs op de Poolse Energiebeurs
115-120 PLN/MWh
Bron
:
Ramingen van de Commissie gebaseerd op gegevens zoals die door Polen zijn verstrekt. Voor Pątnów II heeft het cijfer betrekking op 2008, het eerste jaar waarin de centrale operationeel zou moeten zijn.
(200)
Uit de cijfers in bovenstaande tabel 5 blijkt dat het onwaarschijnlijk is dat de marktprijzen - d.w.z. de prijs die producenten zonder PPA’s voor hun elektriciteit op de markt ontvangen - voor eenzelfde soort winstgarantie kunnen zorgen als de garantie die middels de PPA’s wordt geboden.
(201)
Het voorbeeld van de Poolse Energiebeurs staat niet op zichzelf. Ook andere lidstaten hebben hun elektriciteitsmarkten geliberaliseerd en energiebeurzen geopend waar kopers en verkopers tegen marktvoorwaarden elektriciteit verhandelen.
(202)
In haar sectoronderzoek naar elektriciteitsmarkten in Europa (50) heeft de Commissie de voorwaarden die van toepassing zijn op de handel in elektriciteit op de Europese groothandelsmarkten, diepgaand onderzocht. Uit de gegevens die in het kader van dit onderzoek zijn verzameld, blijkt dat geen enkele geliberaliseerde markt producenten de garantie geeft dat hun langetermijnkosten worden gedekt. In de praktijk blijken de meeste transacties zelfs binnen een termijn van drie jaar afgewikkeld te worden.
(203)
De handel in elektriciteit op energiebeurzen is altijd op een marginale prijsstelling gebaseerd waarbij alleen gegarandeerd wordt dat de marginale kosten op de korte termijn worden gedekt (51). Daarnaast is de tijdshorizon voor contracten op deze markten korter dan die van PPA’s. De langstlopende contracten die op dit moment op uiteenlopende beurzen zijn gesloten, zijn bijvoorbeeld vier jaar op de NordPool (Scandinavische landen), vier jaar op de Powernext (Frankrijk), vijf jaar op de UKPX (Verenigd Koninkrijk) en zes jaar op de EEX (Duitsland). Op sommige beurzen, zoals de OMEL in Spanje, worden geen termijncontracten gesloten. Sinds 1 april 2006 zijn er ook op de Poolse Energiebeurs geen termijncontracten meer gesloten.
(204)
Op geliberaliseerde markten kan elektriciteit ook via bilaterale contracten („over the counter” of OTC-markt) worden verhandeld. Uit een energieonderzoek is gebleken dat de handelsvoorwaarden (met name de prijs en looptijd van contracten) op de OTC-markt vergelijkbaar zijn met die op de energiebeurs, met name vanwege de arbitragemogelijkheid tussen energiebeurzen en bilaterale contracten.
(205)
In het kader van de PPA’s heeft PSE zich ertoe verbonden om een vast minimumvolume aan elektriciteit van energieproducenten te kopen voor een prijs die de volledige kosten dekt - voor de PPA’s met de kortste looptijd loopt deze regeling af in 2007, voor de PPA’s met de langste looptijd in 2027.
(206)
Deze maatregel is door de Poolse regering aan PSE opgelegd. Dat wordt ook als zodanig aangegeven in de opmerkingen van ELCHO: „Het Poolse ministerie van Handel en Industrie heeft de beleidsdoelstellingen voor het waarborgen van de continuïteit van de energievoorziening en het verbeteren van de milieunormen voor energieproductie via PSE ten uitvoer gelegd.” (52).
(207)
Het feit dat de Poolse regering in plaats van PSE heeft besloten dat er nieuwe investeringen noodzakelijk waren en dat die profijt zouden hebben van PPA’s, geeft duidelijk aan dat dit besluit voornamelijk was gebaseerd op andere criteria dan overwegingen met betrekking tot investeerders in een markteconomie.
(208)
Er zijn twee belangrijke redenen waarom PSE zonder de interventie van de regering geen economisch belang bij een dergelijk besluit zou hebben gehad.
(209)
Ten eerste heeft PSE zich verplicht een hoeveelheid energie af te nemen waarvan zij wellicht al wist dat daardoor meer energie werd gekocht dan feitelijk nodig was.
(210)
Door de PPA’s aan te gaan heeft PSE de verplichting op zich genomen om een vaste en aanzienlijke hoeveelheid elektriciteit te kopen (circa 50 % van de Poolse elektriciteitsproductie in 2005 (53) en tot 70 % van de productie over de betreffende periode).
(211)
Helemaal in het begin (tijdens de eerste paar jaar van de PPA’s) was PSE de enige leverancier binnen het Poolse elektriciteitswezen zodat zij alle elektriciteit aan haar eindgebruikers kon verkopen. Het was vanaf het begin echter ook duidelijk dat PSE niet lang de enige elektriciteitsleverancier in Polen zou blijven. De PPA’s werden tussen 1996 en 1998 ondertekend, met uitzondering van een van de zes PPA’s met PKE, die op 12 april 1995 is ondertekend. Het was toentertijd al duidelijk dat Polen waarschijnlijk tijdens de looptijd van de meeste, zo niet alle PPA’s tot de Unie zou toetreden (in de praktijk heeft de toetreding plaatsgevonden voordat de eerste PPA verstreken was en 23 jaar vóór het verstrijken van de laatste PPA). Daarbij is met name van belang dat de Poolse regering in december 1991 tijdens het pretoetredingsproces de Europa-Overeenkomst heeft ondertekend, hetgeen kan worden beschouwd als een associatiepartnerschap tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Polen. Vervolgens heeft Polen in 1994 een officiële aanvraag voor het lidmaatschap van de Europese Unie ingediend. De toetredingsonderhandelingen zijn in 1998 begonnen en in 2002 afgerond toen de Europese Raad van Kopenhagen constateerde dat Polen aan de toetredingscriteria voldeed.
(212)
In feite hebben de belanghebbenden zelfs aangegeven dat het een van de doelstellingen van de PPA’s was om te waarborgen dat de Poolse energieproducenten aan bepaalde EU-richtlijnen inzake luchtverontreiniging voldeden. Daarbij ging het met name om de richtlijnen met betrekking tot emissies door grote stookinstallaties (54). Dit toont eens te meer aan dat de betrokken partijen zich ervan bewust waren dat Polen weldra tot de Europese Unie zou toetreden.
(213)
Het was bekend dat de toetreding van Polen tot de Europese Unie zou leiden tot een integratie met de interne elektriciteitsmarkt waarvan de liberalisering reeds in gang was gezet middels het aannemen van Richtlijn 96/92/EG (55). Dat betekende dat de markt opengesteld zou worden voor andere leveranciers die de concurrentie met PSE zouden aangaan. Gezien de veranderingen op de elektriciteitsmarkt zou dat vervolgens weer kunnen betekenen dat PSE niet alle elektriciteit nodig zou hebben die zij op grond van de PPA’s moest afnemen.
(214)
De liberaliseringsplannen zijn in Polen in hoog tempo doorgevoerd zodat de eerste afnemers al in 1999 konden profiteren van het openstellen van de markt. In datzelfde jaar is ook de Poolse Energiebeurs geopend. Na het aannemen van Richtlijn 2003/54/EG op 26 juni 2003 werden er nog meer veranderingen doorgevoerd. In deze richtlijn is per 1 juli 2004 de liberalisering van de markt voorzien voor alle niet-huishoudelijke afnemers en per 1 juli 2007 voor alle consumenten. Dat betekent dat het marktaandeel aan gebonden afnemers van PSE geleidelijk tot nul zou worden gereduceerd.
(215)
In de tweede plaats was het zelfs ten aanzien van het elektriciteitsvolume dat PSE in de praktijk wel nodig had, niet logisch dat PSE, als de koper, zich er op zo’n lange termijn toe verplichtte om de energiecentrales de volledige kosten voor de energieproductie te betalen plus een winstmarge. Zeker niet omdat toen ook al bekend was dat PSE na de liberalisering een keuze zou hebben uit verschillende technologieën en prijzen, inclusief het aanbod van nieuwe marktdeelnemers met de beschikking over efficiëntere technologieën.
(216)
Kopers hebben uitsluitend belang bij het aangaan van langetermijncontracten indien dergelijke contracten enige bescherming bieden tegen fluctuaties op de elektriciteitsmarkt en met name tegen veranderingen die verband houden met fluctuaties in brandstofkosten. Dat betekent dat een koper uitsluitend een economisch belang heeft bij een dergelijk langetermijncontract indien de verkoper aanbiedt om een deel van het risico op zich te nemen dat verband houdt met de fluctuaties in de brandstofkosten of indien de gebruikte opwekkingstechnologie stabiele brandstofkosten waarborgt (hetgeen het geval is bij waterkrachtcentrales en, op bepaalde voorwaarden, bij kerncentrales).
(217)
Deze economische logica wordt bevestigd door het feit dat er geen enkel voorbeeld te vinden is van particuliere kopers die zonder staatsinterventie langetermijncontracten afsluiten met centrales die fossiele brandstoffen gebruiken waarbij voor eenzelfde termijn als bij de PPA’s (meer dan tien jaar) alle productiekosten gedekt worden. In haar onderzoek naar de energiesector heeft de Commissie geen voorbeeld aangetroffen en ondanks hun bewering dat die voorbeelden er wel zijn, heeft geen van de belanghebbenden een dergelijk contract aan de Commissie overgelegd, hoewel sommige belanghebbenden deel uitmaken van zeer grote concerns met activiteiten in een meerdere landen.
(218)
De enige voorbeelden die door de belanghebbenden zijn aangehaald, zijn om onderstaande redenen niet relevant:
a)
De contracten in Portugal tussen Redes Energéticas Nacionais enerzijds en Turbogás, Electricidade De Portugal en Pego anderzijds, zijn gesloten door een overheidsbedrijf (Redes Energéticas Nacionais). Daarbij dient opgemerkt te worden dat de Commissie deze contracten niet heeft aangemerkt als in overeenstemming zijnde met de regels voor staatssteun ondanks pogingen van de belanghebbenden om het tegendeel aan te tonen. De Commissie heeft slechts een beschikking gegeven met betrekking tot de verenigbaarheid van deze contracten met artikel 81 van het EG-Verdrag. In haar beschikking inzake staatssteun, inhoudende een verplichting tot intrekking van deze contracten door Portugal en het toekennen van compensatie voor die intrekking, heeft de Commissie verklaard dat die contracten een voordeel voor de energieproducenten opleverden (56).
b)
Het sluiten van de contracten door Northern Ireland Electricity in het Verenigd Koninkrijk vond op verzoek van de staat plaats in een periode dat Northern Ireland Electricity nog steeds een overheidsbedrijf was. Later is Northern Ireland Electricity geprivatiseerd, waarop de regering van het Verenigd Koninkrijk een ondersteuningsregeling in het leven heeft moeten roepen om Northern Ireland Electricity te compenseren voor de niet-economische lasten die verband hielden met deze contracten.
c)
Het contract tussen Electricité de France en Péchiney in Frankrijk heeft alleen betrekking op de variabele kosten van de kerncentrale van Electricité de France. In de jaren negentig van de vorige eeuw zijn er in Frankrijk veel van dit soort contracten afgesloten. Zij zijn allemaal op het uitgangspunt gebaseerd dat de producent zich verplicht om gedurende een lange periode elektriciteit aan de koper te leveren tegen een prijs die alleen de marginale productiekosten dekt.
(219)
Tot slot merkt de Commissie op dat het - in tegenstelling tot wat belanghebbenden beweren - niet juist is dat het enkele feit dat de PPA’s gesloten zijn na een open aanbestedingsprocedure voldoende is om hen niet als staatssteun aan te merken. Deze redenering gaat slechts op wanneer lidstaten goederen of diensten voor eigen gebruik kopen. In het onderhavige geval was het doel van de aanbestedingsprocedure echter niet zozeer het aanschaffen van goederen en diensten die de staat nodig had, maar het verwezenlijken van beleidsdoelstellingen zoals het bevorderen van buitenlandse investeringen in Polen, een betere milieubescherming en een effectievere continuïteit in de energievoorziening. Het feit dat er een aanbestedingsprocedure is georganiseerd, kan in dergelijke gevallen alleen maar tot de conclusie leiden dat de staatssteun beperkt is tot het minimumniveau dat noodzakelijk is om die doelstellingen te verwezenlijken; dat is echter niet voldoende om het bestaan van staatssteun uit te sluiten.
(220)
Energieproducenten die deel uitmaken van privaatrechtelijke concerns, hebben gesteld dat elke staatssteun op grond van de PPA’s teniet gedaan zou worden door het privatiseringsproces, omdat in de prijs die door ondernemingen wordt betaald om de energiecentrales te kopen, ook de waarde van de PPA’s is verdisconteerd.
(221)
De Commissie is van mening dat deze redenering in het onderhavige geval geen stand houdt omdat de privatisering van de energiecentrales in de vorm van aandelentransacties is gebeurd.
(222)
Het Europees Hof heeft onderzocht op welke wijze een verandering in zeggenschap van een onderneming bij een aandelentransactie van invloed is op bestaande steun en op de begunstigde van onrechtmatig verleende staatssteun aan een onderneming. Het Hof was van oordeel dat de onrechtmatige staatssteun - ondanks de veranderingen in zeggenschap - bij de onderneming blijft berusten die voordeel van die steun heeft gehad (57). De overdracht van aandelen tegen de marktprijs waarborgt alleen dat de koper ook niet nog een keer voordeel van die staatssteun heeft.
(223)
Dat betekent voor het onderhavige geval dat de verandering in zeggenschap over de energiecentrales die voordeel van de PPA’s hebben gehad, niets afdoet aan het feit dat die PPA’s een vorm van staatssteun voor deze ondernemingen zijn. In de praktijk hebben de energiecentrales geprofiteerd van de voordelen zoals die via de PPA’s zijn gecreëerd, ongeacht de eigendomsstructuur.
(224)
Alle bovengenoemde elementen in verband met het economisch voordeel en de in dat verband gebruikte argumenten hebben betrekking op de periode van toetreding van Polen tot de Europese Unie en zijn per de datum van deze beschikking nog steeds van toepassing (bij PPA’s die vóór de datum van deze beschikking zijn beëindigd geldt die toepasselijkheid tot op de beëindigingsdatum).
(225)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de PPA’s een voordeel opleveren voor de begunstigden.
7.1.2. Diensten van algemeen economisch belang
(226)
De belanghebbenden zijn van mening dat de PPA’s aangemerkt moeten worden als noodzakelijke overeenkomsten met het oog op het leveren van diensten van algemeen economisch belang (DAEB’s) om de continuïteit van de energievoorziening en de milieubescherming te waarborgen. Volgens de belanghebbenden voldoen de PPA’s aan de criteria zoals neergelegd in het Altmark-arrest en vormen zij geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(227)
De Commissie heeft de argumenten onderzocht en kan zich er om de volgende redenen niet bij aansluiten:
(228)
Lidstaten beschikken over een ruime discretionaire bevoegdheid om het toepassingsgebied van DAEB’s te definiëren. Het feit dat een dergelijke ruime bevoegdheid bestaat, betekent echter niet dat elke overheidsinterventie op basis van beleidsmotieven als een dienst van algemeen economisch belang kan worden beschouwd. Zo oordeelde het Europees Hof bijvoorbeeld in het arrest Merci convenzionali porto di Genova (58) dat de toepasselijkheid van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag moest worden verworpen omdat niet was gebleken „dat de havenwerkzaamheden een algemeen economisch belang dienen dat deze onderscheidt van andere economische activiteiten”. De Commissie is daarnaast van mening dat de ruime discretionaire bevoegdheid die de lidstaten hebben bij het definiëren van het toepassingsgebied van DAEB’s beperkt dient te zijn op gebieden waarop communautaire wetgeving bestaat.
(229)
De belanghebbenden hebben milieubescherming aangevoerd als een van de DAEB’s die via de PPA’s verleend dienen te worden. Meer in het bijzonder was het de bedoeling dat de PPA’s investeringen zouden bevorderen om de Poolse centrales aan de milieunormen van de Europese Unie aan te passen.
(230)
De Commissie stelt zich op het standpunt dat aan de eis om aan milieunormen te voldoen geen speciale voorwaarden zijn verbonden ten opzichte van de voorschriften die voor alle ondernemingen gelden die in de industriële sector actief zijn. Indien het voldoen aan de milieunormen als een dienst van algemeen economisch belang zou worden aangemerkt, zou dit daarnaast rechtstreeks in strijd zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Dat is een van de kernbeginselen van het communautaire milieurecht dat in de primaire wetgeving verankerd is door artikel 174, lid 2, van het EG-Verdrag.
(231)
De Commissie heeft kennis genomen van het argument van de belanghebbenden dat milieubescherming in artikel 3 van Richtlijn 96/92/EG genoemd wordt als een van de mogelijke gebieden voor openbare-dienstverplichtingen. De Commissie is echter van mening dat dit haar bovenstaande standpunt niet ondermijnt. Het feit dat in de Richtlijn wordt opgemerkt dat er sprake kan zijn van openbare-dienstverplichtingen op het gebied van de milieubescherming, betekent niet dat er geen eisen kunnen worden gesteld aan de concrete invulling van deze openbare-dienstverplichtingen. Die verplichtingen dienen met name speciale kenmerken te vertonen ten opzichte van de reguliere bedrijfsomstandigheden van andere ondernemingen in de betreffende sector en mogen daarnaast niet in strijd zijn met de beginselen waarop het communautaire milieubeschermingsbeleid is gebaseerd (bijvoorbeeld het beginsel dat de vervuiler betaalt).
(232)
De Commissie wijst er tevens op dat vier van de PPA-energiecentrales (in Turów, Pątnów, Bełchatów en Jaworzno) op de lijst van het Wereldnatuurfonds met de dertig meest verontreinigende energiecentrales in Europa staan (59). Dat werpt een relativerend licht op de stelling dat de PPA’s wat de milieubescherming betreft een dienst van algemeen economisch belang verlenen.
(233)
De belanghebbenden voeren ook het waarborgen van de continuïteit van de energievoorziening aan als een van de DAEB’s die in het kader van de PPA’s worden verleend.
(234)
In haar besluitvormingspraktijk (60) heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de continuïteit van de energievoorziening een dienst van algemeen economisch belang zou kunnen zijn, echter wel met inachtneming van de beperkingen zoals neergelegd in artikel 8, lid 4, van Richtlijn 96/92/EG (dat overeenkomt met artikel 11, lid 4, van Richtlijn 2003/54/EG). Dat betekent dat de betreffende energieproducenten primaire energiebrandstofbronnen uit eigen land dienen te gebruiken. Daarnaast mag de totale energiehoeveelheid in een kalenderjaar nooit hoger zijn dan 15 % van de totale primaire energie die nodig is om de elektriciteit te produceren die in de betreffende lidstaat verbruikt wordt.
(235)
In het onderhavige geval hebben de PPA’s betrekking op energiehoeveelheden die de 15 % waarnaar in de voorgaande overweging wordt verwezen, in ruime mate overschrijden. Bovendien gaat het bij de PPA’s niet uitsluitend om energieproducenten die gebruikmaken van primaire energiebrandstofbronnen uit eigen land.
(236)
De Commissie merkt op dat de energiecentrales waarop de PPA’s van toepassing zijn, geen specifieke kenmerken vertonen waardoor zij speciaal geschikt zouden zijn om doelstellingen op het gebied van de continuïteit van de energievoorziening te verwezenlijken. In feite gaat het om normale centrales die op het netwerk zijn aangesloten en op die manier - net als alle andere energiecentrales in de sector - een bijdrage leveren aan de algehele continuïteit van de energievoorziening in Polen.
(237)
Gezien het bovenstaande is de Commissie van mening dat er geen reden is om af te wijken van de gangbare besluitvormingspraktijk op dit gebied. Zij verwerpt dan ook de stelling dat middels de PPA’s een dienst van algemeen economisch belang wordt verleend met het oog op de continuïteit van de energievoorziening. In ieder geval is er tot op heden in deze context nog geen DAEB door Polen gedefinieerd.
(238)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de bepalingen in het EG-Verdrag inzake DAEB’s niet op de PPA’s van toepassing zijn.
(239)
De Commissie wijst er tevens op dat de PPA’s ook niet aan alle criteria voldoen zoals die zijn neergelegd in het Altmark-arrest.
(240)
In de eerste plaats dient de begunstigde onderneming krachtens het Altmark-arrest in de praktijk openbare-dienstverplichtingen te verrichten en dienen deze verplichtingen duidelijk gedefinieerd te zijn.
(241)
In onderhavige zaak zijn de beweerdelijke openbare-dienstverplichtingen niet duidelijk gedefinieerd. De belanghebbenden noemen zelf de milieubescherming en de continuïteit van de energievoorziening als voorbeelden, maar deze doelstellingen hebben een zeer algemeen karakter. Daarnaast is het standpunt verdedigbaar dat elke producent in de elektriciteitssector in een bepaalde mate een bijdrage levert aan het verwezenlijken van deze doelstellingen. De belanghebbenden hebben geen enkel document overgelegd waarin een concretere definitie is opgenomen van het soort DAEB dat aan de afzonderlijke energieproducenten is opgedragen, laat staan een juridisch document waarin hun verplichtingen zijn vastgelegd.
(242)
Er is ook een beroep gedaan op artikel 1, lid 2, van de Poolse Energiewet (61). In dit artikel is vastgelegd dat de staat een continue en ononderbroken energievoorziening voor eindgebruikers moet waarborgen op een wijze die technisch en economisch haalbaar is en waarbij adequaat rekening wordt gehouden met de vereisten voor een adequate milieubescherming. Noch het betreffende artikel noch de Wet zelf leggen echter openbare-dienstverplichtingen aan specifieke bedrijven op. Er worden uitsluitend taken aan de staat opgedragen.
(243)
Tot slot zijn de belanghebbenden van mening dat de energieproducenten in de PPA-documenten opdracht krijgen tot het verlenen van DAEB’s. Ook de PPA’s bevatten echter geen enkele concrete definitie van DAEB’s. Er wordt niet eens verwezen naar deze verplichtingen of naar juridische bepalingen die als basis voor de staat zouden kunnen dienen om andere entiteiten op te dragen DAEB’s te verlenen.
(244)
In de tweede plaats dienen de parameters aan de hand waarvan de compensatie is berekend van tevoren op objectieve en transparante wijze te zijn vastgesteld. Daarnaast mag de compensatie niet hoger zijn dan het bedrag dat nodig is om alle of een deel van de kosten te dekken die in het kader van de openbare-dienstverplichtingen gemaakt zijn, waarbij rekening gehouden dient te worden met de relevante inkomsten en een redelijke winst voor het verlenen van de diensten (62).
(245)
Bij gebrek aan een duidelijke definitie over de te verlenen DAEB’s (inclusief met name een duidelijk onderscheid tussen de te verlenen dienst en de normale bedrijfsvoering van de energiecentrale) is het onmogelijk om parameters voor compensatie vast te stellen en/of te bepalen of de compensatie hoger is dan het bedrag dat noodzakelijk is om de kosten te dekken die gemaakt zijn om aan de betreffende verplichtingen te voldoen. Het is zelfs onmogelijk om exact te definiëren wat de compensatie is.
(246)
De beschikbaarheid van bepaalde parameters voor het vaststellen van de PPA-prijzen is niet equivalent aan de beschikbaarheid van exacte parameters voor het berekenen van de compensatie voor DAEB’s aangezien de prijs niet overeenkomt met de compensatie. Het feit dat de prijs alleen de kosten voor het opwekken van de elektriciteit plus een winstmarge dekt, betekent daarnaast niet dat die prijs geen aanvullende compensatiecomponent omvat, omdat veel van de kosten voor de elektriciteitsproductie gelijk zijn aan de normale kosten die elke stroomproducent maakt en dus geen extra kosten zijn die verband houden met het leveren van DAEB’s.
(247)
In de derde plaats, indien de onderneming die verantwoordelijk is voor de openbare-dienstverplichtingen niet via een open aanbestedingsprocedure is geselecteerd, dient het vereiste compensatieniveau bepaald te worden op basis van een analyse van de kosten die een representatief bedrijf (met een goede bedrijfsvoering en met de beschikking over adequate productiemiddelen om aan die openbare-dienstverplichtingen te kunnen voldoen) gemaakt zou hebben bij het verlenen van die diensten. Daarbij dient dan ook rekening gehouden te worden met de hieraan verbonden inkomsten en met een redelijke winstmarge voor het uitvoeren van de betreffende diensten.
(248)
De belanghebbenden zijn van mening dat automatisch aan deze criteria is voldaan omdat de gunning van de PPA’s plaatsgevonden heeft op basis van een niet-discriminerende en transparante aanbestedingsprocedure. De Commissie wijst er echter op dat er verschillende criteria zijn gebruikt in die procedure naast de prijs en criteria die verband houden met bovengenoemde beleidsdoelstellingen (milieubescherming, continuïteit van de energievoorziening). De Commissie is van mening dat door het gebruik van die andere criteria, die geen verband houden met de prijs of de genoemde beleidsdoelstellingen, niet mogelijk is automatisch de conclusie te trekken dat het compensatieniveau correct is. Bovendien blijkt ook uit het feit dat er vele verschillende criteria zijn gebruikt bij het beoordelen van de offertes en er geen concrete doelstelling voor de DAEB’s was, hoe moeilijk het is om zelfs maar te kunnen constateren of de beweerdelijke DAEB’s in de praktijk ook zijn verleend. Het combineren van prijs- en milieucriteria zou er bijvoorbeeld toe kunnen leiden dat er voor een gegadigde wordt gekozen die voorstelt om elektriciteit tegen een zeer lage prijs te produceren, maar met een lager niveau van milieubescherming ten koste van een gegadigde die aanbiedt om elektriciteit met een betere milieukwaliteit te produceren, maar tegen een hogere prijs. Dit roept twijfels op over de vraag of de producenten in de praktijk wel DAEB’s leveren en dit maakt het in ieder geval moeilijker om te kunnen bepalen in welke mate er DAEB’s zijn verleend.
(249)
Daarnaast hebben noch de Poolse autoriteiten noch de belanghebbenden een analyse van de kosten van de betreffende producenten overgelegd om hun standpunt te onderbouwen dat die kosten overeenkomen met die van andere, representatieve bedrijven. Uit de ramingen die Polen ter beschikking heeft gesteld om op grond van de Wet de compensatie te berekenen voor individuele energieproducenten blijkt zelfs dat hun kosten aanzienlijk hoger zijn dan de kosten die een representatieve nieuwkomer op de Poolse elektriciteitsmarkt maakt.
(250)
Tot slot wijst de Commissie erop dat er met betrekking tot de PPA die met EC Kraków is gesloten, geen aanbestedingsprocedure is georganiseerd.
(251)
De belanghebbenden hebben zich op het standpunt gesteld dat artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag van toepassing is indien de PPA’s niet aan de criteria van Altmark-arrest zouden voldoen.
(252)
De Commissie is van mening dat er op basis van bovenstaande overwegingen geconcludeerd kan worden dat artikel 86, lid 2, niet van toepassing kan zijn op de PPA’s.
(253)
Zo is artikel 86, lid 2, uitsluitend van toepassing op ondernemingen die tot taak hebben om echte DAEB’s te verlenen. Zoals in de overwegingen 228 tot en met 238 is aangetoond, is dat in de onderhavige zaak niet het geval. Als er al sprake is van DAEB’s dan moeten deze toevertrouwd zijn aan specifieke ondernemingen en in overwegingen 240 tot en met 243 is aangetoond dat dat in casu niet het geval is. Tot slot moet een compensatie voor het verlenen van DAEB’s in verhouding staan tot de gemaakte kosten; met andere woorden het moet mogelijk zijn om een beoordeling te maken van het toepassingsgebied van de DAEB’s om de kosten te kunnen berekenen die aan het verlenen van die diensten verbonden zijn. In overwegingen 245 en 246 is aangetoond dat daar in casu geen sprake van is.
(254)
De betreffende PPA’s zijn uiteraard selectief aangezien zij met een beperkt aantal ondernemingen zijn gesloten. Op het moment dat de overeenkomsten ondertekend werden, waren er ook andere bedrijven in de elektriciteitssector actief die niet van een PPA profiteerden.
(255)
De opmerking van de belanghebbenden dat de Commissie verplicht zou zijn de relevante markten te definiëren, snijdt geen hout. Het selectiviteitsconcept omvat maatregelen waarvan een hele sector voordeel heeft, zelfs indien alle ondernemingen binnen die sector daar profijt van hebben (waar in dit geval geen sprake van is aangezien een aantal bedrijven in de sector geen voordeel van de PPA’s heeft gehad).
(256)
Met betrekking tot de verwijzing naar het Van der Kooy-arrest wil de Commissie erop wijzen dat het Europees Hof in dit arrest de selectiviteit van de steunmaatregel niet ter discussie heeft gesteld. De beoordeling waarnaar door de belanghebbenden in hun opmerkingen is verwezen, betreft de aanwezigheid van een voordeel, maar er kan niet vastgesteld worden of het Hof van mening was, of van mening zou zijn, dat de maatregel niet aan het selectiviteitscriterium voldoet.
(257)
Als reactie op de claim van de belanghebbenden dat het selectiviteitscriterium vervangen zou moeten worden door het beginsel van particuliere investeerders in een markteconomie met betrekking tot maatregelen waar geen staatsbesluit aan ten grondslag ligt, wil de Commissie tot slot opmerken dat dit beginsel bedoeld is om te controleren of er sprake is van een voordeel en niet van selectiviteit.
(258)
De belanghebbenden zijn van mening dat de Commissie had moeten onderzoeken of de PPA’s met betrekking tot de periode dat ze gesloten werden, een verstorend effect op de mededinging hadden of van invloed waren op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Zoals hierboven toegelicht, stelt de Commissie zich op het standpunt dat de vraag of de PPA’s een vorm van staatssteun waren op het moment dat de overeenkomsten werden gesloten, niet van belang is voor het resultaat van de huidige procedure. Met het oog op de toetreding tot de Europese Unie heeft Polen zijn markt in een vroeg stadium opengesteld: de eerste afnemers hadden al in 1999 de gelegenheid om van elektriciteitsleverancier te wisselen en in datzelfde jaar werd ook de Poolse Energiebeurs geopend. Op 1 mei 2004 is Polen toegetreden tot de geliberaliseerde interne markt. De aanwezigheid van langlopende overeenkomsten met het door de staat gecontroleerde bedrijf PSE (inclusief een garantie van dat bedrijf om elektriciteit af te nemen tegen een prijs die de kosten van de energiecentrales dekt plus een winstmarge) kan in potentie een verstorend effect op de mededinging hebben.
(259)
Maatregelen ten gunste van ondernemingen in de energiesector in een bepaalde lidstaat kunnen bedrijven uit andere lidstaten in hun mogelijkheden belemmeren om elektriciteit naar die lidstaat uit te voeren c.q. kunnen een stimulerend effect hebben op de uitvoer van de betreffende lidstaat naar de andere lidstaten. Dat geldt in het bijzonder voor Polen gezien de centrale ligging in Europa en het feit dat het land op het elektriciteitsnet aangesloten is - of eenvoudig aangesloten kan worden - van meerdere huidige en toekomstige lidstaten.
(260)
In 1999 is de elektriciteitsmarkt in Polen (Poolse Energiebeurs) opengesteld en in datzelfde jaar is PSE lid geworden van de UCTE (63).
(261)
Toen de PPA’s ondertekend werden, was er al onmiskenbaar sprake van een handel in elektriciteit tussen Polen en zijn buurlanden. De transportcapaciteit van de interconnectoren was niet groot (2 000 MW volgens de belanghebbenden) maar werd wel volledig benut, voornamelijk voor de uitvoer.
(262)
In 2005 exporteerde Polen 14,3 TWh elektriciteit en werd 3,1 TWh geïmporteerd en bedroeg het nationale verbruiksniveau 144,8 TWh (64); het meeste handelsverkeer vond echter plaats met de Tsjechische Republiek, Duitsland en Slowakije (de interconnectoren met Oekraïne en Wit-Rusland hebben een zeer kleine capaciteit of zijn defect).
(263)
Uit het bovenstaande volgt dat de PPA’s zelfs al voor de toetreding van Polen tot de Europese Unie een potentieel verstorend effect op de mededinging konden hebben. Per definitie kan aan het criterium van de beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten echter pas na de toetreding voldaan worden. Aangezien de toetreding en de liberalisering van de energiesector in Polen op dezelfde datum hebben plaatsgevonden (1 mei 2004), concludeert de Commissie dat de voordelen als gevolg van de PPA’s uiterlijk op het moment van de toetreding van Polen tot de Europese Unie de potentie hadden om de mededinging te verstoren of de handel tussen lidstaten te beïnvloeden. Dat potentiële effect strekt zich uit tot aan het moment dat de PPA’s worden beëindigd.
(264)
Gezien het bovenstaande stelt de Commissie zich op het standpunt dat de PPA’s een vorm van staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
7.1.3. PPA’s als „nieuwe steun” in tegenstelling tot „bestaande steun” Onrechtmatigheid van de steun
(265)
Op grond van bijlage IV, hoofdstuk 3, van het Toetredingsverdrag is de Commissie bevoegd om maatregelen te onderzoeken (zowel individuele steunmaatregelen als steunregelingen) die vóór de toetreding in werking zijn getreden, die daarna van kracht zijn gebleven en die als staatssteun aangemerkt kunnen worden.
(266)
In de eerste plaats zijn de PPA’s tussen 1994 en 1998 gesloten, d.w.z. vóór Polen zich bij de Europese Unie aansloot. Dat betekent dat zij aan de voorwaarde voldoen dat zij vóór de toetreding in werking moeten zijn getreden. In dat opzicht merkt de Commissie op dat de onderhavige beschikking uitsluitend betrekking heeft op de PPA’s die van kracht waren op de datum van toetreding van Polen tot de Europese Unie (1 mei 2004) en dus niet op PPA’s die daarvoor al beëindigd waren.
(267)
In de tweede plaats zijn de PPA’s nog steeds van kracht na de toetreding. Zij verstrijken namelijk tussen 2006 en 2027, d.w.z. na de toetreding. De exacte exposure van de staat als gevolg van de PPA’s was op de datum van toetreding niet bekend.
(268)
In dit verband beschouwt de Commissie over het algemeen de volgende steunmaatregelen als nieuwe steun die van toepassing is na de toetreding (65):
a)
alle steunregelingen die in werking zijn getreden vóór de toetredingsdatum op basis waarvan, zonder dat er andere tenuitvoerleggingsmaatregelen vereist zijn, op een algemene en abstracte wijze na de toetreding individuele steun aan de bedrijven toegekend kan worden zoals die in de Wet worden genoemd;
b)
steun die niet gekoppeld is aan een specifiek project en die vóór de toetreding toegekend is aan een of meer bedrijven voor onbepaalde tijd en/of ter hoogte van een onbepaald bedrag;
c)
individuele steunmaatregelen waarvan de exacte exposure van de staat niet bekend was op de datum van toekenning van de steun.
(269)
De PPA’s zijn bedoeld om de levensvatbaarheid van de elektriciteitscentrales te waarborgen. Het gaat hierbij echter niet om een klassieke garantievorm: de PPA’s bieden een toekomstgericht rendement op investeringen en winstgevendheid door een gegarandeerde afname van energie tegen een gegarandeerde (zij het variabele) prijs gedurende een gegarandeerde periode, een en ander ongeacht de marktomstandigheden.
(270)
Met betrekking tot de financiële exposure van de staat op grond van de PPA’s is er vóór de toetreding geen maximumbedrag vastgesteld. Ook is de steun voorafgaand aan de toetreding niet op definitieve en onvoorwaardelijke wijze en tot een bepaald bedrag aan de energieproducenten toegekend.
(271)
Integendeel, de economische exposure van de staat op grond van de PPA’s is afhankelijk van parameters waarvan de ontwikkeling in de toekomst onbekend was ten tijde van de toetreding. Bovendien gaven de PPA’s de producenten een gegarandeerde bescherming tegen fluctuaties in de kosten die niet gerelateerd waren aan transacties of gebeurtenissen vóór de toetreding, maar die betrekking hadden op ontwikkelingen in de toekomst en die dus op de toetredingsdatum onbekend waren.
(272)
Met name van belang is het gegeven dat de exposure van de staat op grond van de PPA’s onbekend was op de datum van toetreding en dat de staat aansprakelijk bleef na die datum. Dat dit inderdaad het geval is, blijkt uit de volgende feiten.
(273)
Ten eerste zijn de energieprijzen waarvoor de energieproducenten de elektriciteit aan PSE verkopen niet in de individuele PPA’s vastgelegd. Die prijzen worden berekend aan de hand van een reeks parameters die op onvoorspelbare wijze fluctueren.
(274)
Tot die parameters behoren bijvoorbeeld de CPI’s in Polen c.q. in de Verenigde Staten, de olie- en kolenprijzen op de wereldmarkten, de gemiddelde lonen in Polen en de USD/PLN-wissselkoers. Uiteraard worden de fluctuaties in deze parameters niet uitsluitend bepaald door gebeurtenissen die zich vóór de toetreding hebben afgespeeld. De prijsberekeningen en soms ook de formules zelf zijn voortdurend aan veranderingen onderhevig op basis van een reeks bijlagen bij de PPA’s die - in sommige gevallen - jaarlijks of zelfs nog vaker worden gewijzigd.
(275)
Tegen deze achtergrond is de Commissie van mening dat de aanwezigheid van formules voor de prijsstelling geen afdoende beperking vormt voor de maximale economische exposure van de staat. Doordat in de formule gebruik wordt gemaakt van een aantal parameters die aan ontwikkelingen onderhevig zijn, is het onmogelijk om het potentiële niveau van de exposure van de staat met voldoende nauwkeurigheid te bepalen.
(276)
Daarnaast dekken de PPA’s, in tegenstelling tot klassieke garanties, ook de exploitatiekosten van de begunstigden. De PPA’s waarborgen niet alleen een continue afname van een gegarandeerde hoeveelheid elektriciteit door PSE, maar ook een permanente vergoeding van de variabele of vaste exploitatiekosten zoals die op basis van de prijsformules worden berekend.
(277)
Gezien het aanzienlijke aantal parameters waaruit de prijsformules bestaan, heeft de Commissie ook rekening gehouden met het feit dat niet uitgesloten kan worden dat de begunstigde van de steun zelf invloed kan uitoefenen op de uiteindelijke prijs (bijvoorbeeld via bepaalde kostenposten in verband met de exploitatie zoals het salaris van werknemers en directeuren).
(278)
Subsidiair wordt er daarnaast op gewezen dat de financiële exposure van PSE op grond van de PPA’s zeer afhankelijk is van de vraag. Die exposure is gelijk aan het verschil tussen de aankoopprijs op grond van de PPA’s en de omzet die PSE kan genereren door de elektriciteit aan eindgebruikers te verkopen. De prijs waarvoor PSE de elektriciteit aan eindgebruikers kan verkopen, is onvoorspelbaar. De elektriciteitsprijs op de gebonden markt wordt jaarlijks door de staat vastgesteld terwijl de prijzen op de vrije markt op onvoorzienbare wijze fluctueren. Hierdoor wordt de onvoorspelbaarheid van de exposure van de staat op grond van de PPA’s nog vergroot. Het is zelfs mogelijk dat de vaste minimale verplichte afname van energie zoals vastgelegd in de PPA’s groter is dan de feitelijke energiebehoefte van PSE, met name nadat de liberalisering van de energiemarkt in 2007 is voltooid. Het daaruit voortvloeiende overschot aan elektriciteit kan tot nog hogere onbekende kosten leiden, hetgeen de onvoorspelbaarheid van de exposure van de staat op grond van de PPA’s alleen nog maar groter maakt.
(279)
Dit betekent dat de betalingen van PSE aan de energieproducenten niet slechts een uitkering van tranches vormen waarvan het totale maximum vóór de toetreding vastgesteld en bekend is. Bovenden zijn de PPA’s middels opeenvolgende aanvullingen een aantal keren herzien na de datum van de eerste ondertekening van de overeenkomsten.
(280)
Voorts merkt de Commissie op dat er bij het opstellen van een beoordeling omtrent de verenigbaarheid van maatregelen met de gemeenschappelijke markt ook - waar van toepassing - afdoende rekening gehouden dient te worden met de steun die toegekend is voordat de lidstaat tot de Europese Unie toetrad en die na de toetreding nog van toepassing is.
(281)
Op basis van de bovengenoemde bepalingen van het Toetredingsverdrag worden alle maatregelen die vóór de toetreding in werking zijn getreden en na die datum nog steeds van toepassing zijn en die aangemerkt kunnen worden als staatssteun (en niet tot een van onderstaande categorieën behoren) per de datum van toetreding als nieuwe steun beschouwd in de zin van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag.
(282)
De drie categorieën geoorloofde bestaande steun waarnaar in het Toetredingsverdrag wordt verwezen, zijn:
1.
steunmaatregelen die vóór 10 december 1994 in Polen in werking zijn getreden
Met uitzondering van de PPA met de energieproducent Turów S.A. (66) zijn alle PPA’s na 10 december 1994 ondertekend en vormen zij dus geen bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag.
2.
steunmaatregelen die opgenomen zijn in de lijst met bestaande staatssteunmaatregelen zoals bijgevoegd bij het Toetredingsverdrag
Zowel de regeling die op de PPA’s van toepassing is, als alle individuele PPA’s, zijn niet bij de Commissie aangemeld om opgenomen te worden in de lijst met bestaande steunmaatregelen zoals die als bijlage bij het Toetredingsverdrag is gevoegd. Zij zijn ook niet opgenomen in de appendix bij bijlage IV bij het Toetredingsverdrag, waarnaar wordt verwezen in punt 1, sub b), hoofdstuk 3, van bijlage IV en die een lijst bevat met bestaande steunmaatregelen. Dat betekent dat noch de overkoepelende regeling noch de individuele PPA’s aangemerkt kunnen worden als bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag.
3.
steunmaatregelen die vóór de toetredingsdatum zijn beoordeeld door de autoriteit voor steuntoezicht in Polen en die verenigbaar zijn bevonden met het acquis, en waartegen de Commissie geen bezwaar heeft gemaakt vanwege ernstige twijfel aan de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt op grond van de procedure zoals neergelegd in het Toetredingsverdrag (de zogeheten „overgangsprocedure”, vgl. tweede paragraaf, hoofdstuk 3 van bijlage IV bij het Toetredingsverdrag)
Aangezien er geen PPA’s bij de Commissie zijn aangemeld op grond van de zogeheten overgangsprocedure, vormen zij ook geen bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag.
(283)
Gezien het feit dat de individuele PPA’s niet tot een van de categorieën bestaande steun behoren zoals die in het Verdrag zijn opgenomen, worden zij vanaf de datum van toetreding als nieuwe steun aangemerkt.
(284)
De Commissie wijst erop dat deze categorisering ook in overeenstemming is met de laatste zin van artikel 1, onder b), sub v), van Verordening (EG) nr. 659/1999. In dit artikel is bepaald dat maatregelen die vanwege de liberalisering van een activiteit op grond van het Gemeenschapsrecht steun zijn geworden (in dit geval de liberalisering van de energiemarkt op grond van Richtlijn 96/92/EG die in Polen in werking is getreden op het moment dat dat land tot de Europese Unie toetrad), na de voor de liberalisering voorgeschreven datum niet als bestaande steun worden beschouwd, d.w.z. zij als nieuwe steun worden behandeld.
(285)
Onder verwijzing naar de opmerking van de belanghebbenden zoals beschreven in overweging 71, merkt de Commissie op dat zij de PPA’s als een steunregeling beschouwt op basis van de redenen zoals toegelicht in overweging 31. De Commissie neemt daarbij ook in aanmerking dat een besluit van de staat om investeerders PPA’s aan te bieden die de levensvatbaarheid garanderen zo lang de overeenkomsten van kracht zijn, een gemeenschappelijk kenmerk van alle PPA’s zijn.
(286)
De belanghebbenden voeren aan dat de PPA’s op het moment dat zij gesloten werden, geen staatssteun waren en dat zij daarom ook niet als nieuwe steun kunnen worden beschouwd. Zij doen een beroep op het Alzetta Mauro-arrest (67) door zich op het standpunt te stellen dat de steun die al bestond op een bepaalde markt die aanvankelijk vóór de liberalisering niet openstond voor mededinging, als bestaande steun aangemerkt dient te worden vanaf het moment van de liberalisering. Los van het bovenstaande heeft artikel 1, onder b), sub v), Verordening (EG) nr. 659/1999 zowel betrekking op steunregelingen als op individuele steunmaatregelen.
(287)
De Commissie verwerpt dit argument. Aangetoond is dat aan alle criteria is voldaan die van toepassing zijn op bestaande staatssteun op de dag dat Polen tot de Europese Unie is toegetreden. Er is met name aangetoond dat er in die periode energie werd verhandeld tussen Polen en zijn buurlanden en dat de Poolse Energiebeurs sinds 1999 operationeel is. Er bestaat in ieder geval geen twijfel over dat Polen op de dag van de toetreding onmiddellijk in een sector actief zou zijn die opengesteld was voor mededinging. De Commissie is van mening dat het nu juist het doel is van de staatssteunbepalingen in het Toetredingsverdrag om te waarborgen dat maatregelen herzien worden die per de toetredingsdatum de mededinging tussen lidstaten zou kunnen verstoren. In tegenstelling tot de toetredingsverdragen van vóór 1 mei 2004 is het Toetredingsverdrag dat door Polen en negen andere landen is ondertekend, bedoeld om maatregelen die als bestaande steun kunnen worden aangemerkt, te beperken tot de drie bovengenoemde specifieke categorieën. Het Alzetta Mauro-arrest heeft geen betrekking op een maatregel die onder de Toetredingsakte valt en is dus ook niet van toepassing op de PPA’s die thans ter beoordeling voorliggen. Tot slot stelt de Commissie zich ook op het standpunt dat het Alzetta Mauro-arrest op de concrete situatie betrekking heeft zoals die is beschreven in het besluit van de Commissie voorafgaand aan de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(288)
Dat betekent dat de Commissie op basis van het Toetredingsverdrag concludeert dat de PPA’s als nieuwe steun aangemerkt dienen te worden.
(289)
Aangezien de PPA’s niet bij de Commissie zijn aangemeld in overeenstemming met de procedurele regels voor staatssteun, stelt de Commissie zich op het standpunt dat de PPA’s een vorm van onrechtmatige steun zijn.
7.1.4. Van toepassing zijnde bepalingen uit het Verdrag
(290)
De belanghebbenden zijn van mening dat de Commissie de PPA’s samen met staatssteunzaak PL 1/03 (68) had moeten beoordelen aan de hand van het overgangsmechanisme uit het Toetredingsverdrag.
(291)
De Commissie verwerpt dit standpunt.
(292)
Op grond van het overgangsmechanisme in het Toetredingsverdrag zijn de bevoegdheden van de Commissie beperkt bij het bekrachtigen van of bezwaar maken tegen besluiten die de mededingingsautoriteiten in de toetredingslanden hebben genomen met betrekking tot uitgevoerde maatregelen die na de toetreding nog steeds van toepassing zijn. Zaak PL 1/03 heeft betrekking op een besluit van de Poolse mededingingsautoriteit inzake het Wetsontwerp betreffende compensatie door de staat voor het beëindigen van de PPA’s. De zaak heeft geen betrekking op de steun in het kader van de PPA’s zelf. Ook hebben de Poolse autoriteiten de PPA’s niet aangemeld in het kader van de overgangsprocedure. Het relevante besluit van het Bureau voor de Mededinging en Consumentenbescherming heeft ook geen betrekking op individuele PPA’s. De Commissie beschikte niet over de bevoegdheden om op basis van de overgangsprocedure unilateraal te besluiten om het toepassingsgebied van deze zaak uit te breiden.
(293)
Zelfs al zou de Commissie wel de bevoegdheid hebben gehad om het toepassingsgebied van de zaak unilateraal uit te breiden, dan zou dat in deze specifieke zaak nog niet mogelijk zijn geweest omdat al vóór de toetreding van Polen tot de Europese Unie in de wet die in het kader van de overgangsprocedure werd geëvalueerd, een verplichte beëindiging van alle PPA’s was voorzien. Aangezien de beoordeling door de Commissie alleen betrekking kon hebben op staatssteunaspecten die na de toetreding nog steeds van toepassing zijn, kon zij de PPA’s niet bij die beoordeling betrekken.
(294)
Met betrekking tot de andere bilaterale verdragen en het Energiehandvest wijst de Commissie erop dat deze de beëindiging van dergelijke overeenkomsten niet verbieden, maar wel aanbevelen om voor een adequate compensatie zorg te dragen. Dit laat het staatssteunkarakter van de PPA’s echter onverlet. Deze verdragen zijn bedoeld om een evenwicht te waarborgen tussen de doelstellingen van de liberalisering en de verplichting om investeringen in stand te houden. Met betrekking tot de opmerkingen van de belanghebbenden over het ontnemen of beroven van rechten, is de Commissie van mening dat als de PPA’s inderdaad een vorm van onrechtmatige en onverenigbare staatssteun zijn, zij ook onwettig zouden zijn. Dat betekent dat niemand van zijn of haar rechten kan worden beroofd door de beëindiging van deze overeenkomsten. Indien er desalniettemin sprake is van een beroving van rechten, stelt de Commissie zich op het standpunt dat er compensatie toegekend kan worden en dat de voorwaarden die neergelegd zijn in de methode voor gestrande kosten waarborgen dat het een adequate compensatie betreft.
7.1.5. Beoordeling van de verenigbaarheid
(295)
In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag is een algemeen verbod op staatssteun in de Gemeenschap voorzien.
(296)
In artikel 87, lid 2, en artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag zijn uitzonderingen vastgelegd op de algemene regel dat dergelijke steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt zoals voorzien in artikel 87, lid 1.
(297)
De uitzonderingen in artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag zijn echter niet van toepassing op de onderhavige zaak omdat de betreffende steunmaatregel niet van sociale aard is, niet op individuele gebruikers is gericht, niet bedoeld is om schade als gevolg van natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen te herstellen, en niet bestemd is voor de bevordering van de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van dat land.
(298)
In artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag is nog in een aantal andere uitzonderingen voorzien.
(299)
In artikel 87, lid 3, onder a), is bepaald dat „steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst” als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Het grootste gedeelte van Polen en wellicht zelfs het hele land, kan als een dergelijke streek worden aangemerkt.
(300)
De Commissie heeft richtsnoeren aangenomen voor de beoordeling van dergelijke steun. Ten tijde van de toetreding van Polen tot de Europese Unie waren de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (69) („de regionale richtsnoeren”) van kracht. Deze richtsnoeren waren ook van toepassing bij het beoordelen van regionale steun op basis van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.
(301)
Op grond van de regionale richtsnoeren kwamen in beginsel uitsluitend investeringskosten in aanmerking voor staatssteun. Exploitatiesteun was in de regel niet toegestaan (punt 4.15 van de regionale richtsnoeren), maar voor specifieke regio’s kon in uitzonderingsgevallen dergelijke steun wel geoorloofd zijn op voorwaarde dat die steun tijdelijk van aard was en geleidelijk zou afnemen (70).
(302)
De onderhavige steun kan niet als investeringssteun worden beschouwd. Investeringssteun wordt gedefinieerd aan de hand van een lijst met potentiële kosten die voor vergoeding in aanmerking komen zoals beschreven in de punten 4.5 en 4.6 van de regionale richtsnoeren. Steunbetalingen op grond van de PPA’s hebben duidelijk ook op andere kosten betrekking. Het meest treffende voorbeeld hiervan is dat in de PPA’s ook de betaling van de brandstofkosten is gegarandeerd die verband houden met de exploitatie van de centrale. De PPA’s dekken eveneens de personeelskosten. Het moge duidelijk zijn dat deze kosten niet in aanmerking komen voor investeringssteun. Integendeel, deze kosten houden verband met de lopende uitgaven van de exploitant en dienen als zodanig ingedeeld te worden bij de exploitatiekosten zoals gedefinieerd in punt 4.15 van de regionale richtsnoeren.
(303)
De steun die op grond van de PPA’s wordt toegekend, is niet gebonden aan een redelijk tijdsbestek. De PPA’s zijn immers voor een zeer lange periode afgesloten op basis van de verwachte levensduur van een gemiddelde energiecentrale. Daarnaast bevatten de PPA’s geen enkele bepaling voor een geleidelijke vermindering van het steunbedrag. De gegarandeerde hoeveelheden af te nemen elektriciteit zijn niet degressief en de prijzen zijn geïndexeerd, hetgeen betekent dat zij eerder zullen stijgen dan dalen. Ook de winstgarantie en het bijbehorende toepassingsgebied nemen in de loop der tijd niet af.
(304)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de steun niet als uitzondering aangemerkt kan worden als bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag.
(305)
In artikel 87, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag is bepaald dat „steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van en lidstaat op te heffen” als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd.
(306)
De Commissie wijst erop dat de onderhavige steun niet bedoeld is om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen.
(307)
Ook heeft de Commissie geen aanwijzingen gevonden dat de steun bedoeld is om een ernstige verstoring in de Poolse economie op te heffen. De Commissie onderkent dat elektriciteit een belangrijk product is voor de economie van elke lidstaat en dat er in de jaren negentig van de vorige eeuw in Polen een behoefte was aan een modernisering van deze sector.
(308)
De Commissie is echter van mening dat het concept van een „ernstige verstoring in de economie van een lidstaat” naar veel problematischere zaken verwijst. Alleen een verwijzing naar de potentiële gevolgen voor de economie van een lidstaat is niet voldoende om de bovengenoemde bepalingen van het Verdrag op een steunmaatregel van toepassing te verklaren. Hiervoor is minimaal een uitgebreidere beschrijving vereist en een analyse van de waarschijnlijkheid dat een dergelijke verstoring zich zal voordoen, evenals een toelichting op de omvang van de gevolgen ervan.
(309)
Tot slot wijst de Commissie erop dat aan dit concept een bepaalde mate van urgentie is verbonden, hetgeen niet verenigbaar is met de tijdrovende cyclus van de aanbesteding van en onderhandelingen over de PPA’s.
(310)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de steun niet als uitzondering aangemerkt kan worden als verankerd in artikel 87, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag.
(311)
In artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag is voorzien dat steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen verenigbaar kunnen zijn met het EG-Verdrag indien dergelijke steun de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Dit artikel is uiteraard niet van toepassing op de PPA’s.
(312)
Op grond van artikel 87, lid 3, onder c), is staatssteun toegestaan om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie heeft een aantal richtsnoeren en mededelingen gepubliceerd waarin zij toelicht hoe zij de uitzondering uit hoofde van dit artikel zal toepassen.
(313)
De belanghebbenden hebben een beroep gedaan op de regionale richtsnoeren en op de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu („de milieurichtsnoeren”).
(314)
In overwegingen 300 tot en met 304 zijn de redenen aangegeven waarom de steun op grond van de regionale richtsnoeren niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd (71).
(315)
De Commissie wijst erop dat de milieurichtsnoeren net als de regionale richtsnoeren in beginsel alleen investeringssteun toestaan. Exploitatiesteun mag uitsluitend voor het verwezenlijken van specifieke doelstellingen worden verleend. De eerste doelstelling betreft steun ten behoeve van afvalbeheer en energiebesparing (punt E.3.1) voor een maximale termijn van vijf jaar. Daarnaast is exploitatiesteun toegestaan in de vorm van belastingverlaging of -vrijstelling (punt E.3.2). Ook kan steun worden verleend ten behoeve van hernieuwbare energiebronnen (punt E.3.3). Het moge duidelijk zijn dat geen van deze uitzonderingen op het onderhavige geval van toepassing is.
(316)
De vierde en laatste vorm van geoorloofde exploitatiesteun is steun ten behoeve van warmtekrachtkoppeling (punt E.3.4). Een aantal van de energieproducenten in de onderhavige zaak produceert zowel warmte als energie. Echter noch Polen noch enige betrokken producent heeft aangetoond dat deze centrales volledig voldoen aan de criteria zoals neergelegd in de milieurichtsnoeren. Polen heeft de Commissie zelfs informatie verstrekt waaruit blijkt dat slechts een beperkt gedeelte van de productie aan deze efficiëntiecriteria voldoet. De Commissie stelt zich dan ook op het standpunt dat steun die bedoeld is voor de totale elektriciteitsproductie van de betreffende entiteiten, niet op basis van deze bepalingen toegestaan kan worden.
(317)
Van de documenten waarnaar in overweging 312 wordt verwezen, komt alleen de methode voor gestrande kosten in aanmerking voor toepassing op de onderhavige zaak. Deze methode heeft betrekking op steun die aan begunstigden is verleend die vóór de liberalisering van de elektriciteitssector energiecentrales hebben gebouwd en die mogelijk met problemen worden geconfronteerd bij de exploitatie van die centrale na de liberalisering.
(318)
In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie een aantal twijfels geuit over de verenigbaarheid van de PPA’s met de criteria van de methode voor gestrande kosten.
(319)
Een van die twijfels komt voort uit het feit dat in de methode voor gestrande kosten wordt aangegeven dat de Commissie uitermate terughoudend staat tegenover steun die leidt tot een algehele of gedeeltelijke instandhouding van de inkomsten die dateren van vóór de inwerkingtreding van Richtlijn 96/92/EG, zonder dat er strikt rekening wordt gehouden met de gestrande kosten die zouden kunnen voortvloeien uit de invoering van de mededinging (72).
(320)
De PPA’s waren juist bedoeld om de meeste inkomsten van de energieproducenten en centrales die dateerden van vóór de inwerkingtreding van Richtlijn 96/92/EC in stand te houden. Daarnaast betrof het centrales die een zeer groot marktaandeel hadden gedurende een erg lange periode en wel een periode die veel langer dan noodzakelijk was om een redelijke overgang naar een mededingingsmarkt te kunnen maken.
(321)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de PPA’s niet verenigbaar zijn met de criteria die zijn neergelegd in de methode voor gestrande kosten. De PPA’s zijn in strijd met de grondbeginselen van de methode die ontwikkeld zijn om een geleidelijke, maar echte overgang naar een mededingingsmarkt mogelijk te maken.
(322)
De belanghebbenden zijn van mening dat de PPA’s rechtstreeks - op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag - toegestaan zouden moeten worden. Zij hebben daartoe aangevoerd dat de PPA’s de ontwikkeling van de Poolse energiesector bevorderden door het aantrekken van buitenlandse investeringen voor moderne milieuvriendelijke productiefaciliteiten voor elektriciteit. In die hoedanigheid waren de PPA’s bedoeld om „de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten te bevorderen”.
(323)
De Commissie wijst erop dat de twee bovengenoemde beleidsdoelstellingen (i.c. het aantrekken van investeringen en het bevorderen van milieuvriendelijke productiefaciliteiten voor elektriciteit) exact overeenkomen met de beleidsdoelstellingen waarnaar in de regionale richtsnoeren en de milieurichtsnoeren wordt verwezen. De Commissie heeft de PPA’s onderzocht op basis van beide richtsnoeren en geconcludeerd dat zij niet verenigbaar zijn met de regels die daarin zijn vastgelegd. De Commissie stelt zich dan ook op het standpunt dat de mogelijkheid uitgeput is om met het oog op een goedkeuring van de PPA’s een beroep te doen op artikel 87, lid 3, onder c).
(324)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de PPA’s onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.
7.1.6. Het specifieke geval van Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
De PPA met Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. is op 17 mei 2006 door PSE beëindigd nog voordat de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de energiecentrale in een gevorderd stadium waren (73). Aangezien de energiecentrale op dat moment niet operationeel was, had zij ook geen voordeel van de PPA. De betreffende energieproducent heeft met andere woorden geen profijt gehad van staatssteun.
(326)
De Commissie is dan ook van mening dat er op basis van deze PPA geen staatssteun is verleend aan Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
7.2. Beoordeling van de Wet
(327)
De Commissie heeft de vier cumulatieve criteria onderzocht om vast te kunnen stellen of er sprake is van een vorm van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(328)
De Commissie heeft een analyse uitgevoerd om de bron vast te stellen van de financiële middelen die gebruikt worden om de uitbetalingen te verrichten zoals die in de Wet zijn voorzien. De conclusie is dat die middelen gefinancierd worden uit de opbrengst van een parafiscale heffing die op grond van diezelfde Wet wordt opgelegd.
(329)
De heffing wordt aan alle consumenten opgelegd (artikel 8 van de Wet) en de hoogte van de heffing is afhankelijk van de omvang en specificaties van de aansluiting op het elektriciteitnet (artikelen 10 en 11 van de Wet). Het bedrag van de heffing wordt vastgesteld door URE (artikel 12 van de Wet). De opbrengst van de heffing wordt geïnd door de leveranciers en vervolgens op een rekening op naam van Zarządca Rozliczeń S.A. gestort. Dit speciaal voor dit doel opgerichte bedrijf is volledig eigendom en onder controle van de staat en is opgericht op grond van hoofdstuk 7 van de Wet. Zarządca Rozliczeń S.A. gebruikt het geld om betalingen te verrichten aan energieproducenten die daarvoor op grond van hoofdstuk 4 van de Wet in aanmerking komen. URE is verantwoordelijk voor het administratieve toezicht op de uitbetalingen.
(330)
De Commissie heeft de kenmerken van deze heffing onderzocht op basis van haar besluitvormingspraktijk (74) en de jurisprudentie van het Europees Hof (75). Zij heeft in dat verband het navolgende geconstateerd.
(331)
In de eerste plaats is de heffing een verplichte bijdrage die aan alle consumenten wordt opgelegd.
(332)
In de tweede plaats worden de opbrengsten van de heffing op een rekening op naam van Zarządca Rozliczeń S.A. gestort. Van de zeven leden van de raad van commissarissen van Zarządca Rozliczeń S.A. worden er vier (inclusief de voorzitter) voorgedragen door de ministers, twee worden er voorgedragen door de voorzitters van publieke organen (URE en het Bureau voor Mededinging en Consumentenbescherming) en één lid wordt voorgedragen door de algemene vergadering van aandeelhouders, te weten PSE. De Commissie concludeert hieruit dat Zarządca Rozliczeń S.A. volledig door de staat wordt gecontroleerd. Die conclusie wordt nog eens versterkt doordat de activiteiten van Zarządca Rozliczeń S.A. onder toezicht van URE plaatsvinden, ook een overheidsorgaan. De opbrengsten van de heffingen worden dus beheerd door een orgaan dat volledig door de staat wordt gecontroleerd.
(333)
In de derde plaats gebruikt Zarządca Rozliczeń S.A. de heffingsgelden om betalingen te verrichten aan bepaalde energieproducenten in overeenstemming met de bepalingen zoals die in de Wet door de staat zijn neergelegd en aangenomen. Op grond van de Wet keert Zarządca Rozliczeń S.A. de fondsen aan energieproducenten uit om de gestrande kosten te dekken. Die uitkeringen vinden plaats in de vorm van voorschotten in verband met de betreffende kosten in een bepaald jaar en de betalingen worden elk jaar bijgesteld.
(334)
Op basis van de drie bovengenoemde constateringen concludeert de Commissie dat de opbrengsten van de heffing staatsmiddelen zijn.
(335)
In de Wet zijn vergoedingen voorzien voor energiecentrales die voor het beëindigingsmechanisme kiezen. Deze centrales ontvangen die vergoeding als compensatie voor het beëindigen van hun PPA met PSE.
(336)
Dankzij de uitbetalingen op grond van de Wet valt de last van de gemaakte kosten minder zwaar uit voor de begunstigde energieproducenten. In de formule voor het berekenen van deze betalingen is met name voorzien dat, als de omzet van de energieproducenten op de markt daartoe ontoereikend is, de staat de verliezen dekt van bepaalde soorten kosten plus de afschrijvings- en brandstofkosten. Hieraan zijn wel bepaalde voorwaarden verbonden, maar daar wordt in een normaal economisch scenario naar alle waarschijnlijkheid wel aan voldaan. Dit betekent dat de kosten die onder normale marktomstandigheden voor rekening van de energieproducenten komen, nu met staatsmiddelen worden betaald. Derhalve leveren deze betalingen een economisch voordeel op.
(337)
De belanghebbenden voeren aan dat de betalingen geen economisch voordeel opleveren omdat het slechts om een redelijke compensatie gaat voor het beëindigen van de PPA’s. Deze redenering is gebaseerd op de vooronderstelling dat de PPA’s zelf ook geen economisch voordeel met zich brengen. Dat is echter niet het geval, zoals nader is toegelicht in punt 7.1.1.
(338)
Aangezien de begunstigden van de Wet identiek zijn aan de energiecentrales die voordeel hebben van de PPA’s, is hierop dezelfde redenering van toepassing als uiteengezet in de overwegingen 254 tot en met 257.
(339)
De Wet levert een voordeel op voor veel ondernemingen die op de energieproductiemarkt opereren. Deze markt is in de Europese Unie geliberaliseerd. Maatregelen ten gunste van ondernemingen in de energiesector in een bepaalde lidstaat kunnen bedrijven uit andere lidstaten in hun mogelijkheden belemmeren om elektriciteit naar die lidstaat uit te voeren c.q. kunnen een stimulerend effect hebben op de uitvoer van de betreffende lidstaat naar die andere lidstaten. Dat geldt met name voor Polen gezien de centrale ligging in Europa en het feit dat het land aangesloten is c.q. gemakkelijk aan te sluiten is op het netwerk van meerdere lidstaten.
(340)
Het concurrentievoordeel dat voortvloeit uit de Wet kan de mededinging verstoren en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden.
(341)
Gezien het bovenstaande is de Commissie van mening dat de compensatieregeling zoals die in de Wet is neergelegd als staatssteun aangemerkt dient te worden.
7.2.1. Toekennen van steun in overeenstemming met de wetgeving
(342)
De Wet is op 4 augustus 2007 in werking getreden. De Commissie stelt zich op grond van artikel 6, lid 1, van de Wet op het standpunt dat energieproducenten die besluiten om gebruik te maken van de regeling, pas nadat de beëindigingsovereenkomst is gesloten een financiële compensatie ontvangen voor de gestrande kosten. Daarnaast is in artikel 22, lid 4, van de Wet bepaald dat de eerste termijn van het voorschot om de gestrande kosten te dekken elke vijfde dag van de maand aan de in aanmerking komende energieproducenten wordt uitbetaald, nadat er een periode van 120 dagen is verstreken. Die periode begint op de dag dat de vroegtijdige beëindiging van de PPA’s op grond van de beëindigingsovereenkomsten een feit is. Gezien het bovenstaande kan de datum waarop de Wet in werking treedt niet beschouwd worden als de datum waarop de steun aan de energieproducenten wordt toegekend, d.w.z. dat de datum van inwerkingtreding niet de datum is waarop de begunstigde een juridisch bindende steun wordt toegekend. De Commissie is dan ook van mening dat de inwerkingtreding van de Wet vóórdat de onderhavige beschikking was gegeven, ertoe geleid heeft dat de verplichting waarnaar in artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag wordt verwezen, is nagekomen.
7.2.2. Beoordeling verenigbaarheid
(343)
In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag is een algemeen verbod op staatssteun in de Gemeenschap voorzien.
(344)
Op grond van artikel 87, lid 3, onder c), is staatssteun toegestaan om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie heeft een aantal richtsnoeren en mededelingen gepubliceerd waarin zij toelicht hoe zij de uitzondering die in dit artikel wordt genoemd, zal toepassen.
(345)
De methode voor gestrande kosten is bedoeld voor het analyseren van steun die aan begunstigden in de elektriciteitssector is toegekend in gevallen waarin bepaalde beslissingen die door deze begunstigden zijn genomen vóór de liberalisering commercieel gezien nutteloos zijn ná die liberalisering.
(346)
In de eerste alinea van deel 3 van de methode voor gestrande kosten wordt uitgelegd dat gestrande kosten „in de praktijk verschillende vormen [kunnen] hebben: koopovereenkomsten op lange termijn, investeringen die zijn gedaan met een impliciete of expliciete afzetgarantie, investeringen die buiten het gebied van de normale activiteit liggen, enz.”. In het onderhavige geval is de steun geoormerkt voor investeringen in de modernisering of uitbreiding van energiecentrales, waarbij de PPA’s als expliciete afzetgarantie fungeren. De steun heeft ook betrekking op de gevolgen van langlopende koopcontracten voor gas die afgesloten zijn door exploitanten van gasgestookte centrales. De Commissie is dan ook van mening dat de methode voor gestrande kosten van toepassing is op de betreffende steun. Dientengevolge heeft zij de steun op basis van de methode onderzocht.
(347)
De methode voor gestrande kosten is gebaseerd op een beoordeling in twee fasen van de steun die geoormerkt is voor de compensatie van gestrande kosten. De eerste fase (nader omschreven in deel 3 van de methode) heeft betrekking op de definitie van in aanmerking komende gestrande kosten. Daarbij gaat het met name om het berekenen van de maximale compensatie die toegekend kan worden. De tweede fase (nader omschreven in deel 4 van de methode) heeft betrekking op het mechanisme voor het berekenen van de concrete compensatie voor de gestrande kosten, waarbij rekening wordt gehouden met de mededinging op de markt.
(348)
De Commissie heeft allereerst onderzocht of de steun voldoet aan de voorwaarden zoals die in de punten 3.1 tot en met 3.12 van de methode voor gestrande kosten zijn geformuleerd.
(349)
Op grond van punt 3.1 van de methode voor gestrande kosten dient er bij het berekenen van de maximale compensatiebetalingen uitsluitend rekening te worden gehouden met investeringen die gedaan zijn vóór de inwerkingtreding in Polen van Richtlijn 96/92/EG, i.c. de datum van toetreding van Polen tot de Europese Unie enerzijds, en met het gasvolume dat voor die datum in afnameovereenkomsten is vastgelegd op basis van de take or pay-bepaling anderzijds. In buitengewone omstandigheden kunnen investeringen die vóór die datum contractueel zijn vastgelegd, maar die op het moment van de toetreding nog niet zijn voltooid, ook in aanmerking worden genomen. Dat geldt echter alleen indien Polen tegenover de Commissie kan aantonen dat het voltooien van de betreffende investeringen en de daaruit voortvloeiende inkomsten tot minder gestrande kosten zouden leiden dan wanneer de bouwwerkzaamheden volledig zouden worden stopgezet.
(350)
Conform punt 3.2 van de methode voor gestrande kosten bestaat er geen twijfel over het bestaan en de geldigheid van de garanties die aan de energieproducenten zijn gegeven, aangezien deze expliciet in de PPA’s worden genoemd.
(351)
Conform punt 3.3 van de methode voor gestrande kosten zijn de betreffende investeringen zeer aanzienlijk en kunnen zij tot grote verliezen leiden. Dit geldt ook voor de langlopende take or pay-contracten. Indien deze verliezen op geen enkele manier gecompenseerd zouden worden, is de Commissie van mening dat zij gezien hun omvang een bedreiging zouden kunnen vormen voor de toekomstige levensvatbaarheid van de betreffende ondernemingen. Deze conclusie wordt verder versterkt door de reacties van de instellingen die de investeringen hebben gefinancierd. Zij hebben de Commissie kenbaar gemaakt dat het niet beschikbaar stellen van een adequate compensatie uit hoofde van de financieringsovereenkomsten als een verzuim zou kunnen worden aangemerkt vanwege het significante faillissementsrisico waarmee de betrokken ondernemingen dan geconfronteerd zouden worden.
(352)
De Commissie heeft ook rekening gehouden met het feit dat de impact van de gestrande kosten berekend wordt onder verwijzing naar de geconsolideerde concerns. Hierdoor kan rekening worden gehouden met zowel de positieve als negatieve effecten van de liberalisering voor de betreffende concerns. Op basis van dit mechanisme worden nieuwe investeringen met het oog op de compensatievergoeding uitgesloten indien het niet duidelijk om vervangingsinvesteringen gaat. De Commissie stelt zich tevens op het standpunt dat nieuwe investeringen in deze sector van essentieel belang zijn voor het adequaat functioneren van de markt en dat compensatie van de gestrande kosten geen afschrikwekkend effect mag hebben.
(353)
Conform punt 3.4 van de methode voor gestrande kosten zijn de verplichtingen waartoe de begunstigden zich hebben vastgelegd onherroepelijk. Er is ook geen andere manier om de kosten van de investeringen in de energiecentrale terug te verdienen dan door de exploitatie ervan of door een verkoop tegen een prijs die niet hoger kan zijn dat de omzet die de centrale genereert door de afzet van zijn elektriciteit op de markt. De take or pay-contracten mogen ook niet unilateraal door de energieproducenten worden ingetrokken.
(354)
Conform punt 3.5 van de methode mogen gestrande kosten die verband houden met investeringen in energiecentrales, niet gekoppeld zijn aan bilaterale overeenkomsten. Het is dan ook niet zinvol om te controleren of deze gestrande kosten het gevolg zijn van garanties waaraan twee ondernemingen binnen eenzelfde groep zijn gebonden. Gestrande kosten die het gevolg zijn van take or pay-contracten, zijn niet bindend voor ondernemingen die tot eenzelfde groep behoren.
(355)
Conform punt 3.6 van de methode voor gestrande kosten hebben de Poolse autoriteiten een overzicht van de kosten aan de Commissie overgelegd die voor compensatie in aanmerking komen indien de inkomsten van een energiecentrale daartoe niet toereikend zijn. Op basis van een analyse van deze kostencategorieën heeft de Commissie geconcludeerd dat de compensatie niet het bedrag zal overschrijden dat nodig is ter dekking van het tekort aan investeringsrendement over de levensduur van de nieuwe activa, inclusief een redelijke winstmarge (indien noodzakelijk). De berekening van de maximumwaarde van de compensatie is gebaseerd op een aantal economische vooronderstellingen, inclusief met name een basismarktprijs die overeenkomt met de prijs die een nieuwkomer op de Poolse markt bereid zou zijn om te betalen. De vooronderstelling is dat deze nieuwkomer als primaire energiebron kolen zal gebruiken. De Commissie heeft gecontroleerd of die vooronderstelling met betrekking tot de energiebron consistent is met de huidige tendensen in nieuwe investeringen in deze sector in Polen en of de Poolse kolenreserves toereikend zijn om deze tendens in de toekomst voort te kunnen zetten. Indien de feitelijke marktprijs lager uitvalt dan de geprognosticeerde basismarktprijs, wordt bij het berekenen van de compensatie die basismarktprijs als uitgangspunt genomen. De Commissie is van mening dat middels deze formule voor het berekenen van de gestrande kosten (die identiek is aan de formule die zij doorgaans in de praktijk toepast (76) rekening gehouden wordt met economische kosten die overeenkomen met de daadwerkelijk geïnvesteerde kosten. De compensatie voor take or pay-contracten is berekend op basis van de feitelijke contractuele hoeveelheden en de best mogelijke raming van de prijstendensen in de contracten.
(356)
Conform punt 3.7 van de methode voor gestrande kosten worden bij het berekenen van de compensatie de met de betreffende activa gegenereerde opbrengsten, winsten of meerwaarden in aanmerking genomen. Het maximale compensatiebedrag is het bedrag ná aftrek van de optelsom van de in het verleden gegenereerde opbrengsten die beschikbaar zijn om de investeringskosten te dekken plus de cash flow van de energiecentrale die voor dat doel beschikbaar is vanaf 2007 tot aan het verstrijken van de PPA. Met deze opbrengsten wordt rekening gehouden vanaf de datum van ondertekening van de PPA. Tevens wordt alle staatssteun die vanaf 1 mei 2004 ontvangen is, verdisconteerd in de in mindering gebrachte bedragen.
(357)
Conform punt 3.8 van de methode voor gestrande kosten wordt de waarde van de steun die in het verleden is uitgekeerd (met name investeringssteun), afgetrokken van het bedrag dat als maximale compensatie vergoed kan worden.
(358)
Conform punt 3.9 van de methode voor gestrande kosten worden de daadwerkelijke ontwikkelingen in de elektriciteitsprijzen bij de berekening van de gestrande kosten in aanmerking genomen. Bij de periodieke aanpassing van de compensatie wordt rekening gehouden met het verschil tussen de geprognosticeerde elektriciteitsprijs die gebruikt is om het maximale compensatiebedrag vast te stellen en de feitelijke elektriciteitsprijs. Bij de compensatiebetalingen voor take or pay- contracten worden niet alleen het feitelijke gasgebruik en de feitelijke gasprijzen in aanmerking genomen, maar ook de feitelijke prijs waarvoor de gegenereerde elektriciteit door de ondernemingen is verkocht.
(359)
Conform punt 3.10 van de methode voor gestrande kosten worden bij het bepalen van de maximale compensatie de kosten die vóór de inwerkingtreding van Richtlijn 96/92/EG in Polen zijn afgeschreven, in aanmerking genomen.
(360)
Conform punt 3.11 van de methode voor gestrande kosten wordt de compensatie berekend op basis van de meest economische oplossing voor de staat. Met betrekking tot activa waarvan de bouw weliswaar al begonnen, maar nog niet voltooid was vóór de toetreding van Polen tot de Europese Unie, heeft Polen aangetoond dat de maximale compensatie berekend is op basis van het goedkoopste van de volgende twee scenario’s: het voltooien van de bouw en het exploiteren van de nieuwe activa om inkomsten te genereren dan wel het volledig stopzetten van de bouwwerkzaamheden. Het compensatiemechanisme voor gestrande kosten verband houdende met take or pay-contracten is ook zodanig van opzet dat energieproducenten werden aangemoedigd om de centrale daadwerkelijk te exploiteren teneinde de totale gestrande kosten te beperken en niet de energieproductie stop te zetten en de daaraan verbonden boetes te betalen, hetgeen tot veel hogere gestrande kosten zou leiden. De Commissie heeft de diverse scenario’s onderzocht die door Polen zijn ingediend om te beoordelen of dit mechanisme een bijdrage levert aan het verminderen van het totale compensatiebedrag. Tot slot, in geval van hernieuwde onderhandelingen over het gecontracteerde gasvolume in verband met take or pay-overeenkomsten waarbij het volume tijdens de periode dat de compensatieregeling van kracht wordt verminderd, wordt ook het bedrag aan compensatiebetalingen dienovereenkomstig verlaagd.
(361)
Conform punt 3.12 van de methode voor gestrande kosten loopt de betalingsperiode voor compensaties in 2027 af. In punt 3.12 van de mededeling inzake de gestrande kosten staat het volgende: „Kosten die bepaalde ondernemingen zouden moeten dragen na de in artikel 26 van Richtlijn 96/92/EG vermelde uiterste termijn (18 februari 2006), kunnen in beginsel geen in aanmerking komende gestrande kosten in de zin van de onderhavige methode vormen”. In voetnoot 5 van de methode voor gestrande kosten voegt de Commissie daaraan echter het volgende toe: „Met dien verstande dat investeringen die niet meer kunnen worden terugverdiend of economisch niet levensvatbaar zijn ten gevolge van de liberalisering van de interne markt voor elektriciteit, gestrande kosten in de zin van deze methodologie kunnen vormen, ook wanneer hun levensduur zich in beginsel uitstrekt tot na 2006. Voorts kunnen verplichtingen of garanties die ook na 18 februari 2006 nog steeds dwingend moeten worden nagekomen omdat anders ernstige risico’s voor de bescherming van het milieu, de veiligheid van personen, de sociale bescherming van werknemers of de veiligheid van het elektriciteitsnet zouden ontstaan, volgens deze mededeling als in aanmerking komende gestrande kosten worden aangemerkt, mits dit naar behoren wordt gemotiveerd.”.
(362)
De gestrande kosten waarnaar in de Wet wordt verwezen, zijn nauw verbonden met de investeringen in energiecentrales die niet terugverdiend kunnen worden als gevolg van de liberalisering van de interne elektriciteitsmarkt. Dit geldt ook voor de take or pay-contracten die gesloten zijn met het oog op het leveren van gas aan PPA-energiecentrales in een hoeveelheid die afdoende moet zijn voor het produceren van het elektriciteitsvolume zoals dat in de PPA’s is vastgelegd. Gezien de zojuist geciteerde voetnoot 5 kan de Commissie tot een verlenging van de termijn van de compensatieregeling besluiten indien dit gezien de omstandigheden van het geval gerechtvaardigd is.
(363)
De Commissie wijst erop dat het bij de betreffende investeringen om investeringen in energiecentrales gaat. Dit zijn bij uitstek investeringen voor de lange termijn (van vijftien tot wel dertig jaar) die erg gevoelig zijn voor tendensen in elektriciteitsprijzen, die bovendien erg moeilijk te voorspellen zijn, met name gedurende de overgang naar een volledig geliberaliseerde markt. De kosten van deze investeringen kunnen niet terugverdiend worden in gevallen waarin de elektriciteitsprijzen lager zijn dan de prijzen die als uitgangspunt zijn gebruik toen de energiecentrales werden gebouwd.
(364)
NET als bij eerdere staatssteunzaken met betrekking tot Griekenland (77) en Portugal (78) is de Commissie gezien de genoemde omstandigheden van mening dat voetnoot 5 van de methode voor gestrande kosten van toepassing is en geeft zij haar goedkeuring aan het uitbetalen van compensatie na 2006 tot aan het verstrijken van de oorspronkelijke PPA’s.
(365)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de Wet voldoet aan de criteria zoals neergelegd in de punten 3.1 tot en met 3.12 van de methode voor gestrande kosten. De maximale compensatie voor de gestrande kosten is niet hoger dan het niveau dat op grond van de methode is toegestaan. Deze kosten dienen dan ook beschouwd te worden als kosten die in aanmerking komen voor compensatie op grond van de methode voor gestrande kosten.
(366)
De Commissie heeft ook onderzocht of de staatssteun aan de voorwaarden voldoet zoals geformuleerd in de punten 4.1 tot en met 4.6 van de methode voor gestrande kosten.
(367)
Conform punt 4.1 van de methode voor gestrande kosten is het maximale compensatiebedrag berekend op basis van duidelijk bepaalde en geïndividualiseerde overeenkomsten voor energiecentrales en take or pay-contracten. De feitelijk te betalen compensatie zal niet hoger zijn dan de berekende maximale bedragen.
(368)
Conform punt 4.2 van de methode voor gestrande kosten zullen de daadwerkelijke ontwikkelingen in de onderliggende economische factoren in aanmerking worden genomen bij het vaststellen van de feitelijk uit te keren compensatie. Daarbij kan met name gedacht worden aan de elektriciteitsprijzen en de gasvolumes die op grond van take or pay-contracten zijn gekocht. Zouden de daadwerkelijke elektriciteitsprijzen bijvoorbeeld verschillen van de basismarktprijzen waarnaar in overweging 355 is verwezen, dan wordt het bedrag van daadwerkelijk uit te keren compensatie dienovereenkomstig aangepast. Bij het uiteindelijk te betalen compensatiebedrag voor take or pay-contracten wordt ook rekening gehouden met de concrete voorwaarden waaronder de betreffende energieproducenten hun gas kopen en hun elektriciteit op de markt verkopen.
(369)
Conform punt 4.3 van de methode voor gestrande kosten hebben de Poolse autoriteiten zich ertoe verbonden de Commissie jaarlijks verslag uit te brengen over de tenuitvoerlegging van de Wet.
(370)
Conform punt 4.4 van de methode voor gestrande kosten zal de basismarktprijs waarnaar in overweging 355 wordt verwezen, in de loop der tijd aanzienlijk afnemen. Dat heeft tot gevolg dat het uit te keren compensatiebedrag ook in een bepaalde mate zal verminderen, hetgeen de Commissie een positief element acht.
(371)
Conform punt 4.5 van de methode voor gestrande kosten wordt het maximumbedrag aan compensatie dat aan een bepaalde onderneming uitgekeerd kan worden, van tevoren vastgesteld. Hierbij wordt de mogelijke, toekomstige productiviteitswinst van de begunstigden in aanmerking genomen. Bij de aanmelding van de steun is met name nauwkeurig vermeld op welke wijze bij de berekening van de gestrande kosten de ontwikkelingen in de verschillende economische factoren in aanmerking zullen worden genomen (bijvoorbeeld prijzen, marktaandelen of andere relevante factoren zoals aangegeven door de lidstaten en opgenomen in de methode).
(372)
Conform punt 4.6 van de methode voor gestrande kosten hebben de Poolse autoriteiten zich ertoe verbonden geen reddings- of herstructureringssteun aan ondernemingen te verstrekken die krachtens de Wet als begunstigde aangemerkt worden. Die verplichting strekt zich uit tot een periode van tien jaar na de laatste betaling aan de betreffende ondernemingen. Deze termijn, die voor sommige bedrijven pas in 2037 verstrijkt, is in overeenstemming met het beginsel van eenmaligheid zoals dat door de Commissie nader is toegelicht in punt 73 van de Communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (79). De Commissie stelt zich op het standpunt dat deze oplossing voldoende waarborgen biedt om in het kader van de methode voor gestrande kosten een ongepaste cumulatie van steun te voorkomen.
(373)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de Wet voldoet aan de criteria zoals neergelegd in de punten 4.1 tot en met 4.6 van de methode voor gestrande kosten. De methode voor het uitkeren van compensatiebetalingen voor gestrande kosten is dan ook verenigbaar met de methode voor gestrande kosten.
(374)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de Wet verenigbaar is met de methode voor gestrande kosten. De steun die bedoeld is als compensatie voor de in aanmerking komende gestrande kosten voldoet aan de criteria zoals die in de methode geformuleerd zijn en kunnen dientengevolge als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden aangemerkt.
(375)
In aanmerking komende energieproducenten kunnen per 1 mei 2004 aanspraak maken op steun op grond van de methode voor gestrande kosten. In de Wet is ook een systeem voor compensatie in de toekomst voorzien. Bij het berekenen van de maximumbedragen aan compensatie worden echter ook de bedragen aan steun in aanmerking genomen die energieproducenten in het verleden hebben ontvangen. Op grond van bijlage 2 bij de Wet is het maximale compensatiebedrag het bedrag dat overblijft na aftrek van de opbrengsten die in het verleden door de activa zijn gegenereerd en die beschikbaar zijn om investeringskosten te dekken. In overweging 356 is er reeds op gewezen dat alle staatssteun die vanaf 1 mei 2004 is ontvangen, meegeteld wordt bij de betreffende opbrengsten die in mindering worden gebracht. Door de Wet aan te merken als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, worden ook de steunbedragen die de begunstigden vanaf 1 mei 2004 hebben ontvangen, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt aangemerkt.
7.2.3. Het specifieke geval van Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. en Electrabel Połaniec S.A.
(376)
De twee PPA’s die gesloten zijn met Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. en Electrabel Połaniec S.A. zijn op 31 december 2006 verstreken. Dat betekent dat deze energiecentrales en de bijbehorende PPA’s niet onder het toepassingsgebied van de Wet vallen. Derhalve is ook de onderhavige beschikking niet van toepassing op beide PPA’s. De Commissie zal met betrekking tot de twee betrokken ondernemingen dan ook een afzonderlijke beschikking geven.
8. CONCLUSIE
(377)
De Commissie concludeert dat:
a)
de PPA’s als staatssteun aangemerkt dienen te worden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, met uitzondering van de PPA met Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., en dat de betreffende staatssteun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt;
b)
de Wet als staatssteun aangemerkt dient te worden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en dat deze staatssteun op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(378)
Zoals nader toegelicht in punt 7.1.1 bestaat het staatssteunelement in de PPA’s voornamelijk uit het feit dat zij de afname garanderen van een bepaalde hoeveelheid elektriciteit door PSE voor een prijs die alle productiekosten dekt.
(379)
Aangezien de staatssteun onverenigbaar is met het EG-Verdrag, dient deze beëindigd te worden. De garantiebepalingen voor een vaste afname van elektriciteit en het vergoeden van de kosten vormen de kernbeginselen van de PPA’s. Daaruit concludeert de Commissie dat de beëindiging van de staatssteun uitsluitend verwezenlijkt kan worden door het beëindigen van de PPA’s zelf.
(380)
De Commissie is van mening dat voor het beëindigen van de PPA’s een aanzienlijke hoeveelheid werk door de betrokken partijen verzet zal moeten worden om overeenstemming te bereiken over de voorwaarden voor het beëindigen van de PPA’s. De Commissie stelt zich dan ook op het standpunt dat het noodzakelijk is om een redelijke periode in te ruimen waarin dit proces zich kan voltrekken teneinde te waarborgen dat de continuïteit van de energievoorziening op een adequaat niveau gehandhaafd kan worden en er door Polen onder goede omstandigheden een overgang kan worden gemaakt maken naar een volledig geliberaliseerde markt. De verwezenlijking van deze doelstellingen is ook in het belang van de Gemeenschap.
(381)
Bij het opstellen van de Wet heeft Polen in het kader van het nationale wetgevingsproces alle belanghebbenden geraadpleegd over de technische aspecten verband houdende met de vrijwillige beëindiging van de PPA’s. Als gevolg daarvan is de uiterste termijn die in de Wet is voorzien voor het sluiten van de beëindigingsovereenkomsten voor de PPA’s, 150 dagen na de inwerkingtreding van de Wet, d.w.z. 1 januari 2008. De Commissie is van mening dat deze termijn ook adequaat is voor het beëindigen van de PPA’s zoals vereist op grond van de onderhavige beschikking. Volgens de Commissie houdt dit in dat de PPA’s krachtens artikel 5 van de Wet daadwerkelijk beëindigd zullen worden op de eerste dag na het verstrijken van een periode van 210 dagen vanaf de inwerkingtreding van de Wet (d.w.z. 1 april 2008).
(382)
Zoals toegelicht in overwegingen 356 en 375 zijn de bedragen die de begunstigden aan staatssteun hebben ontvangen dientengevolge per 1 mei 2004 onderworpen aan de Wet en kunnen zij derhalve als verenigbaar met de gemeenschappelijk markt aangemerkt worden.
(383)
In het specifieke geval van Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. concludeert de Commissie dat de centrale geen enkel voordeel van staatssteun heeft genoten op grond van de PPA.
(384)
De onderhavige beschikking is niet van toepassing op de twee PPA’s die met Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. en Electrabel Połaniec S.A. zijn gesloten. De Commissie zal met betrekking tot de twee betrokken ondernemingen dan ook een afzonderlijke beschikking geven,
EN HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
1. De Koopovereenkomsten Energie (PPA’s) tussen Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. en de ondernemingen genoemd in bijlage 1 bij de Wet inzake de regels die van toepassing zijn op het vergoeden van de kosten die ondernemingen hebben gemaakt in verband met de vroegtijdige beëindiging van de PPA’s, dienen als staatssteun voor elektriciteitsproducenten te worden aangemerkt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
2. De staatssteun als bedoeld in artikel 1, lid 1, is onrechtmatig toegekend en derhalve met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar.
Artikel 2
1. Polen beëindigt de in artikel 1 genoemde PPA’s.
2. De beëindigingsovereenkomsten voor de PPA’s worden vóór 1 januari 2008 gesloten en treden uiterlijk op 1 april 2008 in werking.
Artikel 3
De PPA tussen Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. en Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. is geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
Artikel 4
1. De compensatie zoals voorzien in de Wet dient in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag als staatsteun aangemerkt te worden ten gunste van de elektriciteitsproducenten die opgenomen zijn in bijlage 2 bij die Wet.
2. De in artikel 4, lid 1, genoemde staatssteun is conform de methode voor gestrande kosten met de gemeenschappelijke markt verenigbaar.
3. Het maximale compensatiebedrag zoals voorzien in de Wet is het bedrag dat resteert na aftrek van de opbrengsten die in het verleden op grond van de PPA’s door de activa zijn gegenereerd en die beschikbaar zijn om investeringskosten te dekken.
Artikel 5
1. De Poolse autoriteiten deelt de Commissie uiterlijk 31 januari 2008 mee welke maatregelen Polen heeft genomen met het oog op de tenuitvoerlegging van deze beschikking.
2. De Poolse autoriteiten informeren de Commissie middels jaarverslagen over de tenuitvoerlegging van de Wet.
Artikel 6
Deze beschikking is gericht tot de Republiek Polen.
Gedaan te Brussel, 25 september 2007.