Beschikking van de Commissie
van 21 januari 2003
betreffende de steunmaatregel "Vrijstelling van zegelrecht voor onroerend goed voor zakelijk gebruik in achterstandsgebieden" aangemeld door het Verenigd Koninkrijk
(kennisgeving geschied onder nummer C(2003) 41)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/433/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepalingen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) Bij schrijven van 21 december 2001, geregistreerd door de Commissie op 9 januari 2002, hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk kennis gegeven van een maatregel tot vrijstelling van zegelrecht voor onroerend goed voor zakelijk gebruik in achterstandsgebieden.
(2) Bij schrijven van 27 februari 2002 heeft de Commissie de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de maatregel tot vrijstelling van zegelrecht.
(3) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt op 27 april 2002. De Commissie heeft de belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen ten aanzien van de steunmaatregel kenbaar te maken(2).
(4) Bij schrijven van 9 april 2002 verzochten de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk om de uiterste datum voor het maken van opmerkingen uit te stellen. De Commissie stond dit uitstel toe en de autoriteiten dienden hun officiële antwoord in bij schrijven van 6 mei 2002, dat één dag later door de Commissie werd ontvangen. Een tweede schrijven met aanvullende informatie werd de Commissie op 13 november 2002 toegezonden en door haar ontvangen op 27 november 2002. Een laatste schrijven werd gezonden op 26 november 2002 en door de Commissie ontvangen op 2 december 2002.
(5) Daarnaast zijn de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie verscheidende keren bijeengekomen, met name op 1 augustus 2002, 10 september 2002, 25 september 2002, 15 oktober 2002 en 11 november 2002.
(6) De Commissie heeft opmerkingen terzake ontvangen van twee belanghebbenden, namelijk de Britse beroepsorganisatie Royal Institute of Chartered Surveyors bij schrijven van 27 mei 2002 en de British Property Federation bij schrijven van 24 mei 2002. Op 26 juli 2002 gaven de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hun opmerkingen bij deze brieven.
II. BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
(7) De steunmaatregel beoogt de materiële, economische en sociale rehabilitatie van aangewezen achterstandsgebieden door de kosten van het verwerven van voor zakelijk gebruik bestemd onroerend goed in deze gebieden te verlagen. De regeling maakt deel uit van het Britse overheidsinitiatief Enterprise in Disadvantaged Communities.
(8) De voorgenomen steun betreft de vrijstelling van het zegelrecht, een belasting op documenten die verband houden met de verkoop en de verhuring van grond en gebouwen en met overdrachten van aandelen. Zegelrecht is een belasting op transacties die wordt opgelegd aan de koper of de huurder van grond of onroerend goed.
(9) De voor steun in aanmerking komende kosten bestaan uit de betaling (de koopprijs) van onroerend goed (de grond en/of gebouwen) dat is gelegen in het begunstigd gebied, of de gemiddelde huur per jaar voor een verhuring aan een nieuwe huurder. Wanneer het onroerend goed slechts gedeeltelijk in een begunstigd gebied is gelegen, is een gedeeltelijke toewijzing vereist. Zegelrechten variëren naargelang de koopprijs van het onroerend goed en, in het geval van verhuring, naargelang de gemiddelde huur per jaar en de duur van de verhuring. Het tarief van zegelrecht en bijgevolg ook de voorgenomen vrijstelling bedraagt tussen 1 % en 4 % van de verkoopprijs van het onroerend goed en tussen 1 % en 24 % van de gemiddelde jaarlijkse huur in het geval van een nieuwe huurovereenkomst(3).
(10) De vrijstelling van zegelrecht zou van toepassing zijn op de verkoop en de verhuring aan een nieuwe huurder van voor zakelijk gebruik bestemd onroerend goed in aangewezen achterstandsgebieden in het Verenigd Koninkrijk. De in aanmerking komende gebieden, die gemiddeld 7000 inwoners tellen, worden geselecteerd op basis van de meest recente Indices of Multiple Deprivation (IMD), die werden ontwikkeld voor elk van de vier regio's van het Verenigd Koninkrijk. Deze indicatoren zijn gebaseerd op inkomen, werkgelegenheid, gezondheidsproblemen en invaliditeit, onderwijs en opleiding, huisvesting en geografische toegang tot diensten. In Engeland, Wales en Noord-Ierland gelden de voor electorale doeleinden gebruikte wijken ("wards") of districten als geografische eenheden, terwijl in Schotland de postcodes worden gebruikt. In het Verenigd Koninkrijk werden 2000 gebieden aangemerkt als achterstandsgebieden, wat overeenkomt met 22 % van de totale bevolking in Engeland, 18 % in Schotland, 47 % in Wales en 40 % in Noord-Ierland. De huidige lijst van in aanmerking komende gebieden werd opgenomen in The Stamp Duty (Disadvantaged Areas) Regulations 2001. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben aangegeven dat de in aanmerking komende gebieden (niet meer dan 2000) voortdurend zullen worden herbekeken, hoewel het weinig waarschijnlijk is dat er veel wijzigingen zouden worden aangebracht aan de lijst.
(11) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk schatten dat zogenaamd hardcore brownfield land (d.i. in onbruik geraakte en/of verlaten oude bedrijfsterreinen) in de doelgebieden gemiddeld tweeënhalve keer meer voorkomt dan in andere gebieden.
(12) De steunmaatregel is van toepassing op ondernemingen in alle economische sectoren, ongeacht de grootte en de locatie. De regeling zou een looptijd van tien jaar hebben.
(13) De budgettaire kosten van de steunmaatregel worden geraamd op 60 miljoen GBP (circa 94 miljoen EUR(4)) per jaar.
III. INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(14) In haar schrijven van 27 februari 2002 nam de Commissie het standpunt in dat de aangemelde steunmaatregel kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1. Er was immers sprake van gebruik van staatsmiddelen en van selectiviteit omdat de steun is gericht op specifieke geografische gebieden; bovendien kon de mededinging worden vervalst en het handelsverkeer op communautair niveau worden beïnvloed.
(15) Een van de redenen om de procedure in te leiden waren de twijfels van de Commissie omtrent de vraag of de aangemelde maatregel voldeed aan de voorwaarden die zijn neergelegd in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(5). Volgens de aanmelding zou de vrijstelling van zegelrecht van toepassing zijn op overdrachten van onroerend goed voor zakelijk gebruik in zogenaamde aangewezen achterstandsgebieden. Deze werden geselecteerd op basis van indicatoren en geografische eenheden die verschillen van diegene die werden vastgelegd in de regionale-steunkaart van het Verenigd Koninkrijk, waaraan de Commissie haar goedkeuring heeft gehecht(6). Daarnaast had de Commissie twijfels omtrent het feit dat de door de maatregel beoogde transacties een "initiële investering" zouden omvatten in de zin van punt 4.4 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(7).
(16) Andere bedenkingen hadden betrekking op punt 4.5 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen waarin is bepaald dat bij overname de activa waarvan de verwerving reeds vóór de overname gepaard is gegaan met steunverlening, dienen te worden afgetrokken. In de aangemelde steunmaatregel worden activa die opeenvolgende malen van eigenaar veranderen evenwel niet uitgesloten van de steun. Aangezien de maatregel cumulatie met andere steunmaatregelen toelaat, heeft de Commissie ook twijfels omtrent de vraag of de steunintensiteiten die zijn vastgesteld in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, uiteindelijk wel zouden worden gerespecteerd. Vermits de steun toepasbaar zou zijn op alle sectoren was het ten slotte niet duidelijk hoe de autoriteiten de geldende regels voor bepaalde sectoren (waaronder vervoer, staal, scheepsbouw, synthetische vezels, motorvoertuigen, visserij en steenkool) zouden respecteren. Hetzelfde geldt voor de regels die van toepassing zijn op de producten die zijn opgenomen in de lijst van bijlage I bij het Verdrag en niet vallen onder de werkingssfeer van deze richtsnoeren.
(17) De Commissie betwijfelde ook of de steunmaatregel in overeenstemming was met de kaderregeling inzake achtergestelde stadswijken(8). Gelet op het aanzienlijke aantal inwoners van de doelgebieden vraagt de Commissie zich af of punt 8 van die kaderregeling werd nageleefd. Hierin is immers bepaald dat het totale aantal inwoners van die gebieden niet meer mag bedragen dan 1 % van de nationale bevolking. Daarbij komt nog dat het niet duidelijk was in welke mate de uit hoofde van de aangemelde steunmaatregel in aanmerking komende gebieden die buiten de regionale-steunkaart vielen, de andere toelatingscriteria vervulden die zijn neergelegd in punt 7 van de kaderregeling inzake achtergestelde stadswijken. Overeenkomstig die kaderregeling kunnen uitsluitend kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's) staatssteun ontvangen. De voorgestelde maatregel leek evenwel geen beperkingen op te leggen inzake de grootte van de ondernemingen.
(18) Voorts merkte de Commissie op dat niet is aangegeven op welke sectoren de aangemelde steunmaatregel betrekking had. Er was dus geen beperking tot KMO's, tot ondernemingen in moeilijkheden of tot een van de volgende activiteiten: onderzoek en ontwikkeling, milieubescherming, opleiding, schepping of behoud van werkgelegenheid.
IV. OPMERKINGEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK
(19) Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zou de maatregel een stimulans vormen voor de vestiging van bedrijven en het opzetten van bouwprojecten in achterstands- en bijgevolg arme gebieden van het Verenigd Koninkrijk door de bevordering van hun materiële en economische rehabilitatie.
(20) In dit verband stellen zij dat gerichte staatssteun met het oog op die rehabilitatie een efficiënt hulpmiddel kan zijn om de tekortkomingen van de markt op te vangen. Markttekortkomingen worden gedefinieerd als die tekortkomingen die privé-ondernemingen ervan weerhouden zich in te laten met gemeenschappen in een achterstandssituatie en die leiden tot minder dan optimale marktoplossingen; in het bijzonder kunnen markttekortkomingen tot gevolg hebben dat gronden braak komen te liggen of in onbruik raken, dat er een gebrek is aan lokale diensten, en dat gemeenschappen worden ontwricht doordat inwoners pendelen om werk te vinden. Het kan worden aangevoerd dat het corrigeren van markttekortkomingen in overeenstemming is met het algemeen belang.
Volgens de hierover beschikbare gegevens zijn er beduidend minder transacties van onroerend goed voor zakelijk gebruik in de doelwards dan in de rest van het Verenigd Koninkrijk. Het aantal transacties met onroerend goed voor zakelijk gebruik in achterstandsgebieden ligt ongeveer zes keer lager dan in de overige wards van het Verenigd Koninkrijk. Dit lage aantal zou een indicatie zijn voor en de bestendige oorzaak vormen van tekortkomingen op de markt voor onroerende goederen (door het verhinderen van een doeltreffende prijsvorming op de markt). Door de kosten van transacties in de IMD-gebieden te verlagen zou de maatregel zowel de symptomen als de oorzaken van markttekortkomingen de kop kunnen indrukken.
(21) De gebieden die behoefte hebben aan rehabilitatie, hebben een bijzonder kleine oppervlakte (microgebieden) en vallen niet noodzakelijk samen met de regionale ontwikkelingsgebieden. Derhalve komen zij niet altijd geheel overeen met de regionale-steunkaart en zou het inefficiënt blijken volledige regio's aan te merken. Het Verenigd Koninkrijk geeft toe dat noch de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, noch de kaderregeling inzake achtergestelde stadswijken de juiste basis vormen voor een dergelijke maatregel die evenwel in overeenstemming is met artikel 87, lid 3, onder c).
(22) Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk is de maatregel verenigbaar met artikel 87, lid 3, onder c) aangezien "steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken" ook steun kunnen omvatten die gericht is op microgebieden die te kampen hebben met markttekortkomingen zoals hierboven beschreven.
(23) Aan de bepaling dat "de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig (mogen) worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad" zou ook worden voldaan aangezien de steunintensiteit zeer laag is (maximum 4 % van de investering). De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk beweren dan ook dat de lage steunintensiteit ondernemingen van andere lidstaten niet zal aanzetten om te investeren en er bijgevolg geen beduidende gevolgen zullen zijn voor het handelsverkeer(9). Toch zou de steun beschikbaar zijn voor iedere onderneming die is gevestigd binnen of buiten de grenzen van de Gemeenschap en investeert in onroerend goed voor zakelijk gebruik in deze gebieden. De gevolgen voor de mededinging zouden ook beperkt blijven dankzij de niet-discretionaire wijze waarop de steun zal worden toegepast.
(24) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geven weliswaar toe dat de maatregel niet aan alle voorwaarden van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen voldoet, maar zij voeren aan dat er een overlapping bestaat tussen de "achterstandsgebieden" en de steungebieden die zijn opgenomen in de regionale-steunkaart van het Verenigd Koninkrijk.
(25) Volgens de beschikbare gegevens zou in Engeland 62 % van de achtergestelde wards (van de 15 % meest achtergestelde wards) gelegen zijn binnen een steungebied(10). In Schotland zou de overlapping met steungebieden 80 % belopen. In Wales, waar 42 % van de wards achterstandsgebieden zijn, beloopt de overlapping 88 %. Noord-Ierland ten slotte is een steungebied in zijn geheel, zodat alle wards in het land binnen de regionale-steunkaart vallen.
(26) De maatregel beantwoordt weliswaar niet aan de criteria van de kaderregeling inzake achtergestelde stadswijken, maar de autoriteiten merken op dat er sprake is van een overlapping. In Engeland behoort 22 % van de meest achtergestelde wards, zoals hierboven gedefinieerd, tot de werkingssfeer van de kaderregeling inzake achtergestelde stadswijken. De achterstandsgebieden die ook vallen onder de definitie van achtergestelde stadswijken omvatten bijna 6 % van de bevolking van Engeland(11).
(27) Cumulatie met andere steun is niet uitgesloten, maar de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben erop gewezen dat kan worden nagegaan of er geen inbreuk wordt gemaakt op de algemene steunintensiteitsmaxima, en in het bijzonder op de regionale plafonds.
(28) Het laatste argument dat de autoriteiten aanbrengen is dat de steunmaatregel deel uitmaakt van een algemeen rehabilitatiebeleid dat wordt uitgevoerd in het gehele Verenigd Koninkrijk. Het is slechts een element in een pakket maatregelen die momenteel worden, of later zullen worden goedgekeurd en die bestemd zijn voor het herstel van de meest achtergestelde gebieden. Op vele gebieden worden beleidsmaatregelen ontwikkeld, die ervoor zouden moeten zorgen dat niemand ernstig wordt benadeeld door de plaats waar hij leeft.In dit verband hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk een overzicht voorgelegd van de maatregelen die zij hebben genomen of zullen nemen om achterstelling tegen te gaan(12).
(29) In hun schrijven van 26 november 2002 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ermee ingestemd de maatregel te beperken tot maximaal 2000 gebieden.
(30) In dat schrijven van 26 november 2002 hebben zij zich er ook toe verplicht hun methodes om gegevens te verzamelen te verbeteren, zodat in de toekomst de gegevens van transacties met betrekking tot commerciële gebouwen systematisch per ward kunnen worden geanalyseerd. Voorts zal een volledige gegevensbank van alle braakliggende en/of verlaten gronden worden opgesteld en de bijwerking hiervan zal de Commissie telkens worden toegezonden als onderdeel van het jaarverslag.
V. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(31) In haar besluit tot inleiding van de procedure nodigde de Commissie de belanghebbenden uit opmerkingen te maken. Twee partijen hebben dit gedaan.
(32) Volgens het Royal Institute of Chartered Surveyors wordt met de maatregel beoogd de vastgoedmarkt te doen heropleven waar zij niet meer doeltreffend functioneert. Dit instituut tracht de politieke beweegreden van de maatregel te verklaren, namelijk de noodzaak om te zorgen voor de rehabilitatie van de meest achtergestelde bevolkingsgroepen. Het lijkt toe te geven dat de maatregel niet in overeenstemming is met de richtsnoeren inzake nationale steunmaatregelen, noch met de voormalige kaderregeling inzake achtergestelde stadswijken, want het stelt dat "geen van (beide regelingen) ruimte lijkt te laten voor een dergelijke maatregel". Het voegt hier evenwel aan toe dat "de huidige regels moeten worden veranderd indien zij in de weg staan van de vrijstelling van zegelrecht". Ten slotte beweert het instituut dat de maatregel het handelsverkeer niet zodanig zal verstoren dat het algemeen belang wordt geschaad; ook de vervalsing van de concurrentie zou minimaal zijn. De maatregel zou erop gericht zijn de bestaande markttekortkoming op plaatselijk vlak aan te pakken, daar de particuliere sector geen verbintenissen wil aangaan in bepaalde gebieden van het Verenigd Koninkrijk.
(33) De British Property Foundation merkt op dat ervan moet worden uitgegaan dat de rehabilitatie behoevende gebieden te lijden hebben onder tekortkomingen van de markt en dat een optreden met het oog op rehabilitatie de werking van de markt kan verbeteren. Gelet op de kleinschaligheid van de maatregel, is het bovendien weinig waarschijnlijk dat hij de concurrentie zodanig zal beïnvloeden dat het algemeen belang wordt geschaad.
VI. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
Staatssteunkarakter van de maatregel
(34) De Commissie is van oordeel dat de maatregel moet worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag om de volgende redenen:
a) er zijn overheidsmiddelen mee gemoeid in de vorm van een belastingvrijstelling;
b) hoewel de maatregel van toepassing is op ondernemingen van eender welke omvang en in eender welke economische sector, is er sprake van selectiviteit, aangezien de maatregel gericht is op bepaalde geografische gebieden, aangewezen door middel van de IMD, en bepaalde ondernemingen worden bevoordeeld, met name ondernemingen die investeren in voor zakelijk gebruik bestemd onroerend goed in deze aangewezen gebieden. Derhalve geeft de maatregel dergelijke bedrijven een voordeel in vergelijking met andere bedrijven die investeren in gebieden waar de vrijstelling niet geldt;
c) de maatregel bestrijkt alle sectoren en a fortiori de sectoren waar handelsverkeer binnen de Gemeenschap plaatsvindt. In de jurisprudentie is gesteld: "wanneer een staat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse productie in stand blijven of stijgen, met het gevolg dat de kansen van ondernemingen uit andere lidstaten om hun producten naar de markt van eerstbedoelde staat uit te voeren, afnemen"(13);
d) de Commissie is van oordeel dat het steunbedrag klein is, daar het beperkt is tot 4 % van de transactie. De belastingvermindering wordt geraamd op 60 miljoen GBP per jaar (ca. 94 miljoen EUR(14)). Aangezien het aantal transacties per jaar op 1200 wordt geschat, zou de gemiddelde steun per transactie 50000 GBP bedragen (ca. 78500 EUR). Deze steun kan evenwel nog altijd het handelsverkeer binnen de Gemeenschap verstoren en de concurrentie vervalsen. Volgens de jurisprudentie "wordt, ook als het voordeel dat door de overheid aan een onderneming wordt verleend gering is, de mededinging niettemin verstoord, zij het slechts in beperkte mate"(15).
Er dient op te worden gewezen dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, noch de belanghebbenden die opmerkingen hebben gemaakt, hebben betwist dat de maatregel staatssteun inhield. Het Verenigd Koninkrijk heeft ervoor gekozen om de regeling niet te beperken tot het toepassingsgebied van Verordening (EG) nr. 69/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op steun de minimis(16). Indien een begunstigde betrokken is bij verscheidene vastgoedtransacties, is het niet onmogelijk dat hij meer steun ontvangt dan toegelaten krachtens deze verordening.
Wettelijkheid van de maatregel
(35) Door het melden van de steunmaatregel als een ontwerp en hem niet van kracht te laten worden tot hij is goedgekeurd door de Commissie, zijn de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de procedurevereisten van artikel 88, lid 3, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap nagekomen.
Redenen voor vrijstelling
(36) a) In artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag is bepaald dat sommige soorten steunmaatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Gezien het karakter en de doelstelling van de steun, evenals de geografische spreiding, is de Commissie van oordeel dat lid 2, onder a), b) en c), niet van toepassing zijn op de betrokken steun; de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben ook niet beweerd dat dit het geval zou zijn;
b) In artikel 87, lid 3, worden andere vormen van steun genoemd die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Gezien het karakter en de doelstelling van de maatregel, evenals de geografische spreiding, is de Commissie van oordeel dat artikel 87, lid 3, onder a), b) en d), evenmin van toepassing zijn. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zijn het eens met dit standpunt.
(37) Wat betreft de vraag of de in artikel 87, lid 3, onder c), vermelde vrijstellingen van toepassing kunnen zijn, verleent artikel 87, lid 3, volgens de vaste rechtspraak van het Hof "de Commissie een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale factoren impliceert die dient te geschieden in een communautair kader"(17). Voor bepaalde soorten steunmaatregelen heeft de Commissie bepaald hoe zij deze discretionaire bevoegdheid zal uitoefenen, hetzij in de vorm van een eenmalige vrijstelling, hetzij door middel van kaderregelingen, richtsnoeren of nota's. Wanneer dergelijke secundaire teksten bestaan, moet de Commissie deze gebruiken bij de beoordeling van steungevallen. Derhalve dient de Commissie eerst vast te stellen of het soort steun dat wordt verleend door middel van de vrijstelling van zegelrecht, onder een van deze teksten valt. Wat de compatibiliteit met diverse richtsnoeren, kaderregelingen of verordeningen betreft, is de maatregel, zoals werd vermeld bij de inleiding van de procedure, niet beperkt tot KMO's(18) of tot ondernemingen in moeilijkheden(19), noch tot een van de volgende activiteiten: onderzoek en ontwikkeling(20), steun voor opleiding(21) of werkgelegenheid(22). Derhalve kan geen van de desbetreffende richtsnoeren, kaderregelingen of verordeningen van toepassing zijn op dit geval. De communautaire richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(23) zijn evenmin van toepassing, omdat de steunregeling als zodanig niet gericht is op milieubescherming. Het kan evenwel niet worden uitgesloten dat de steunregeling een positief effect heeft op het milieu, voorzover het de sanering van vervuilde oude bedrijfsterreinen betreft.
Verenigbaarheid met de richtsnoeren inzake nationale steunmaatregelen
(38) De in de richtsnoeren inzake nationale steunmaatregelen bedoelde regio's verschillen zonder enige twijfel van de in de regeling voor vrijstelling van zegelrecht bedoelde.
(39) De richtsnoeren inzake nationale steunmaatregelen zijn gericht op bepaalde regio's. Het begrip "regio" in deze richtsnoeren betreft gebieden die overeenstemmen met NUTS, niveau III(24), of in bepaalde gemotiveerde omstandigheden, met een andere homogene geografische eenheid. Bovendien moeten de afzonderlijke regio's of groepen aaneengrenzende regio's compacte zones vormen die elk minstens 100000 inwoners tellen. In dit verband merkt de Commissie op dat de regionale-steunkaart voor het VK(25) niet gebaseerd is op NUTS III-gebieden, maar op het begrip "werkgelegenheidszones", die elk meer dan 100000 inwoners tellen.
(40) De in de regeling voor vrijstelling van zegelrecht bedoelde gebieden zijn daarentegen geïsoleerde microgebieden, namelijk "wards" (NUTS V) of postcodegebieden met een gemiddeld bevolkingsaantal van 7000.
(41) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zijn het ermee eens dat de richtsnoeren inzake nationale steunmaatregelen niet van toepassing zijn op de vrijstelling van zegelrecht, ook al vallen vele van de gekozen achtergestelde wards binnen de regionale-steunkaart.
Verenigbaarheid met de kaderregeling inzake achtergestelde stadswijken
(42) Bij de inleiding van de procedure nam de Commissie het standpunt in dat de voorgestelde regeling niet beantwoordt aan de voorwaarden van de toen geldende kaderregeling inzake achtergestelde stadswijken(26). In die kaderregeling die wel gericht was op microgebieden, was onder meer bepaald dat voor de goedkeuring van een steunmaatregel de totale bevolking in de achtergestelde gebieden niet meer dan 1 % van de totale bevolking mocht omvatten en dat KMO's de enige begunstigden mochten zijn. Zoals werd vermeld in overweging 10 valt veel meer dan 1 % van de bevolking onder onderhavige regeling. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk betwisten dit niet en stemmen ermee in dat de voormalige kaderregeling inzake achtergestelde stadswijken geen ruimte laat voor een dergelijke maatregel. In ieder geval moet worden aangestipt dat de kaderregeling inzake achtergestelde stadswijken verstreek na de inleiding van de procedure en dat de Commissie hierover een mededeling heeft gepubliceerd(27).
(43) Gezien het voorgaande besluit de Commissie dat de voorgestelde maatregel niet binnen het bereik en het toepassingsgebied van de bestaande, op grond van artikel 87, lid 3, onder c), ontwikkelde richtsnoeren, kaderregelingen of verordeningen valt. De regeling voor vrijstelling van zegelrecht is gericht op achtergestelde gebieden waarvoor momenteel geen richtsnoeren of kaderregelingen bestaan.
(44) In de mededeling van de Commissie in verband met het verstrijken van de kaderregeling inzake overheidssteun voor ondernemingen in achtergestelde stadswijken wordt vermeld dat de kaderregeling op zodanige wijze was beperkt dat deze niet doeltreffend kon worden toegepast(28). Overeenkomstig de mededeling van de Commissie betekent de niet-verlenging van de kaderregeling evenwel niet dat staatssteun voor achtergestelde stadswijken niet langer mogelijk zou zijn; afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het betrokken steunvoornemen zou dergelijke steun rechtstreeks op grond van artikel 87, lid 3, onder c), kunnen worden goedgekeurd. De Commissie zal deze gevallen dan ook onderzoeken in het licht van de communautaire doelstellingen(29).
Verenigbaarheid met artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag
(45) De Commissie acht het derhalve aangewezen om te onderzoeken of onderhavige maatregel strookt met de communautaire doelstellingen en of het handelsverkeer zodanig negatief wordt beïnvloed dat het algemeen belang wordt geschaad.
De maatregel in het licht van de communautaire doelstellingen
(46) Er dient aan te worden herinnerd dat economische en sociale cohesie overeenkomstig de artikelen 2 en 3 van het EG-Verdrag een communautaire doelstelling is. De versterking van de economische en sociale cohesie houdt in het bijzonder in dat ongelijkheden wat betreft het ontwikkelingsniveau van verschillende gebieden worden verminderd.
(47) In dit verband is in de conclusies van de Europese Raden van Stockholm en Barcelona opgeroepen tot een vermindering van het algemene niveau van de staatssteun en voor de heroriëntering van de steun op doelstellingen van gemeenschappelijk belang, met inbegrip van economische en sociale samenhang(30).
(48) In Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen(31) is bepaald dat communautaire initiatieven op het gebied van sociale cohesie "[...] stadsvernieuwing met het oog op een duurzame stadsontwikkeling" dienen te omvatten. Het initiatief URBAN van de Commissie, dat op grond van deze verordening is uitgewerkt, heeft tot doel de materiële en economische rehabilitatie van steden en wijken met structurele problemen te bevorderen. Hoewel dit initiatief vooral is gericht op stedelijke gebieden, heeft de Commissie het belang beklemtoond van een geïntegreerde benadering die gericht is op synergie tussen stads- en plattelandsontwikkeling(32). Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat het bereiken van de communautaire doelstelling van sociale en economische cohesie in de interne markt initiatieven op het gebied van de rehabilitatie van platteland én stad vereist.
(49) Wat deze doelgebieden voor rehabilitatie betreft, heeft de Commissie onlangs in de mededeling van 14 juni 2002, die een eerste evaluatie van het initiatief URBAN omvat(33), erkend dat dergelijke probleemgebieden bestaan en deze gedefinieerd als "kleine gebieden waar ernstige achterstanden bestaan". De Commissie heeft verklaard: "Wegens de veelzijdige aard van achterstandssituaties in steden is een integrale inpak nodig... Een dergelijke aanpak wordt vergemakkelijkt door de geringe omvang van de programmagebieden"(34). In plattelandsgebieden gelden soortgelijke overwegingen, zoals blijkt uit initiatieven als LEADER+, dat "is bestemd voor kleinere gebieden met een landelijk karakter, die vanuit fysisch (geografisch), economisch en sociaal oogpunt een homogeen geheel vormen"(35). Gelet op deze verklaringen, is de Commissie van oordeel dat andere gebieden, indien noodzakelijk, in aanmerking kunnen komen voor rehabilitatiemaatregelen.
(50) De Commissie merkt op dat de in onderhavige maatregel bedoelde gebieden kleine (micro)gebieden zijn waar ernstige achterstanden bestaan. Zij zijn uitgekozen op grond van de Indices of Multiple Deprivation (IMD), die zijn gebaseerd op elementen als laag inkomen, langdurige werkloosheid, gezondheidsproblemen en invaliditeit, laag niveau van onderwijs en opleiding, slechte huisvesting en moeilijke geografische toegang tot diensten. Deze indicatoren lijken sterk op degene die de Commissie in haar programma URBAN II gebruikt om de doelgebieden te bepalen. Overeenkomstig de mededeling betreffende het initiatief URBAN moeten de doelgebieden voldoen aan minstens drie van de volgende criteria om in aanmerking te komen: veel langdurige werkloosheid; weinig economische bedrijvigheid; veel armoede en uitsluiting; de noodzaak van structurele aanpassing wegens economische en sociale problemen; veel immigranten, leden van etnische minderheden of vluchtelingen; veel laaggeschoolden, laaggekwalificeerden en schooluitvallers; een hoog misdaadcijfer; een onevenwichtige demografische structuur of een bijzonder ongunstige situatie op milieugebied(36).
(51) Zoals was vermeld in de beschrijving van de voorgestelde regeling (overweging 10) komt zogenaamd hardcore brownfield land in de doelgebieden gemiddeld tweeënhalve keer meer voor dan in andere gebieden. Algemeen wordt erkend dat de achteruitgang van een stedelijke of landelijke omgeving en het verlies van functies tengevolge van een achteruitgang van de traditionele sectoren van de industrie ertoe hebben geleid dat in onbruik geraakte of verontreinigde gronden zijn achtergebleven. De Commissie wijst erop dat er gegevens zijn, waaruit blijkt dat het Verenigd Koninkrijk in de Europese Unie op de tweede plaats staat, wat betreft het geraamde aantal gronden waar sanering nodig is(37). Uiteraard vormen de gronden die moeten worden gesaneerd gewoonlijk ook de grootste bedreiging voor het milieu(38). De groep deskundigen inzake het milieu in Europa, die de Commissie adviseert, heeft ook gewezen op het milieugevaar dat uitgaat van oude bedrijfsterreinen, in het bijzonder indien zij verontreinigd zijn(39).
(52) De OESO heeft brownfield-terreinen gedefinieerd als "dat wat verontreinigd is, of wellicht zal worden verontreinigd ten gevolge van vroegere industriële, handels- of overheidswerkzaamheden"(40).
(53) Op communautair niveau is de sanering van oude bedrijfsterreinen in overeenstemming met het milieubeleid en de regionale doelstellingen. Dit blijkt uit documenten zoals de mededeling over het programma URBAN, dat onder meer is gericht op de milieuvriendelijke herinrichting van oude bedrijfsterreinen voor gemengd gebruik(41). Bovendien is in de mededeling van de Commissie betreffende de Structuurfondsen, het Cohesiefonds en de coördinatie ervan bepaald: "De sanering van verlaten en vervallen industrieterreinen (brownfields) moet voorrang krijgen boven de ontwikkeling van nieuwe terreinen in ongerept gebied"(42). In een besluit van 25 juli 2001 met betrekking tot een rehabilitatiemaatregel erkende de Commissie dat "de maatregel gunstig zou zijn voor het milieu, met name door een rationeler gebruik van natuurlijke rijkdommen, zoals grond"(43). De belangstelling van de Gemeenschap voor oude bedrijfsterreinen is ook erkend door belanghebbende organisaties. In haar verslag over oude bedrijfsterreinen heeft de OESO erop gewezen dat de Gemeenschap bekommerd is om rehabilitatie en dat zij een bijzonder belangrijke rol speelt bij de sanering van oude bedrijfsterreinen, ook al "(waren) haar inspanningen totnogtoe meer gericht op projecten voor en financiering van bijstand en herontwikkeling, en niet op sanering als zodanig"(44).
(54) Indien de voorgestelde regeling de sanering van vervuilde industrieterreinen bevordert, zou de verleende steun kunnen stroken met het bepaalde in de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(45). De Commissie is van oordeel dat het in deze gevallen mogelijk is dat de steun een stimulans is voor het schoonmaken van vervuilde terreinen.
(55) Een van de kenmerken van de achterstelling van de doelgebieden - in het bijzonder wat de oude bedrijfsterreinen betreft - is dat er zes maal minder vastgoedtransacties zijn dan in de rest van het Verenigd Koninkrijk. Te saneren terreinen lijken altijd in gebieden te liggen waar de plaatselijke grond- en vastgoedmarkt in elkaar is gestort of zich op een heel laag niveau bevindt.
(56) Als rehabilitatie-instrument zou de vrijstelling van zegelrecht in overeenstemming kunnen zijn met de economische motivering van beperking van het risico voor wie investeert in oude bedrijfsterreinen. Sanering werd traditioneel beschouwd als een investering met hoge risico's en lage opbrengst, in het bijzonder omdat ervan wordt uitgegaan dat er weinig vraag op de markt is, dat subsidieregelingen bureaucratisch zijn, dat de procedures in de programma's onduidelijk zijn en dat er een tekort aan initiatieven voor financiering is. Gunstige omstandigheden voor investeringen houden een zichtbare totale opbrengst in, alsmede nieuwe commerciële mogelijkheden, doorzichtige ontsnappingsmogelijkheden en duidelijkheid over het risiconiveau van het project(46).
(57) Slechts wanneer het risico wordt verminderd, zullen er meer investeringen komen: dit zou verscheidene afgeleide gevolgen hebben, zoals de vermindering van de ontsnappingskosten, die dan weer het risico van investering in stadssanering verder zou doen verminderen. De tijdelijke vrijstelling van zegelrecht zal er wellicht toe bijdragen dat de markt voor sanering en verlaten terreinen in achtergestelde gebieden wordt gestimuleerd; bovendien kunnen neveneffecten worden verwacht. Het systeem zelf zou doorzichtig zijn en gemakkelijk te beheren, wat overeenstemt met wat de markt vraagt.
(58) Uit recente studies blijkt dat de ervaring uit het verleden leert dat het erg onwaarschijnlijk is dat de particuliere sector zich met sanering bemoeit tenzij de openbare sector ook een rol vervult. Die ervaring leert ook dat injectie van openbare middelen in projecten op oude bedrijfsterreinen investeringen van de particuliere sector aantrekt(47). De Commissie heeft hierop gewezen in haar mededeling in verband met het verstrijken van de kaderregeling inzake overheidssteun voor ondernemingen in achtergestelde stadswijken(48).
(59) De Commissie bevestigt het standpunt dat het de rehabilitatieprojecten ten goede zou komen als de openbare sector maatregelen zou ondersteunen die deel uitmaken van een integrale benadering die alle aspecten van ernstige achterstand aanpakt. In initiatieven van de Commissie(49) is erop gewezen dat bij rehabilitatie "de combinatie van vernieuwing van verouderde infrastructuur, economische maatregelen en arbeidsmarktmaatregelen (wordt) geflankeerd door maatregelen ter bestrijding van sociale uitsluiting en acties om de kwaliteit van het stadsmilieu te verbeteren"(50). Het is uitdrukkelijk de doelstelling van het URBAN-initiatief "een alomvattende aanpak toe te passen voor achterstandsproblemen in steden"(51). De noodzaak van een alomvattende benadering van de aanpak van rehabilitatie en meer in het bijzonder de sanering van oude bedrijfsterreinen, past in het kader van de inspanningen om duurzame ontwikkeling te bevorderen naar aanleiding van de topconferenties van de Verenigde Naties van 1992 in Rio de Janeiro en 1996 in Istanboel, en strookt met de tenuitvoerlegging van Agenda XXI inzake duurzame ontwikkeling(52). Deze alomvattende benadering is ook gebaseerd op de veronderstelling dat milieu- en saneringsbeleid nauw met elkaar zijn verbonden.
(60) De Commissie merkt op dat de vrijstelling van zegelrecht voor achterstandsgebieden wordt beschouwd als een onderdeel van een algemeen beleid dat achterstand aanpakt vanuit verscheidene invalshoeken en op verschillende wijzen, en dat doelstellingen op milieugebied en inzake bestrijding van sociale uisluiting omvat. In dit verband wijst de Commissie erop dat de vrijstelling een deel is van een breder, samenhangend programma dat gericht is op de rehabilitatie van achterstandsgebieden. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben derhalve gekozen voor een alomvattende benadering.
Zodanige verstoring van het handelsverkeer dat het algemeen belang wordt geschaad
(61) De Commissie wijst erop dat de standaardgrondslagen voor regionale steun in het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig de regionale richtsnoeren 10 % voor gronden en 20 % voor gebouwen belopen(53), d.w.z. een maximale steunintensiteit van 30 %. De steunintensiteit die in het kader van de voorgestelde regeling zou kunnen worden toegestaan, ligt tussen 1 % en 4 %. In vergelijking met de standaardgrondslagen zou de steun slechts tussen 0,3 % en 1,2 % van de gehele investering vertegenwoordigen. Gelet op deze verhouding zouden het handelsverkeer en de concurrentie slechts in geringe mate worden verstoord.
(62) Het gemiddelde steunbedrag voor afzonderlijke ondernemingen zou bij deze regeling 50000 GBP (ca. 78500 EUR(54)) bedragen. Steun van deze omvang verstoort de concurrentie normaal niet en dreigt deze ook niet te verstoren. Indien de begunstigde de vrijstelling van zegelrecht meermaals zou verkrijgen, of deze zou kunnen cumuleren met andere vormen van steun, zou deze betekenisvol kunnen zijn en dus de concurrentie en/of het handelsverkeer verstoren. Het is derhalve van het grootste belang dat nauwlettend toezicht wordt gehouden en controle wordt uitgeoefend op de cumulatie van steun.
(63) Ten slotte merkt de Commissie op dat de partijen die opmerkingen hebben gemaakt na de inleiding van de procedure, stellen dat de verstoring van de concurrentie en de negatieve gevolgen voor het handelsverkeer wellicht zo beperkt zijn dat het algemeen belang niet wordt geschaad.
VII. CONCLUSIES
(64) In de hierboven uitgevoerde analyse is gebleken dat geen kaderregeling, richtsnoeren of verordening van toepassing zijn op de voorgestelde maatregel; derhalve achtte de Commissie het gepast om de maatregel rechtstreeks aan artikel 87, lid 3, onder c), te toetsen. Er kan worden besloten dat de voorgestelde maatregel zou vallen onder de communautaire doelstellingen inzake economische cohesie en duurzame ontwikkeling en het handelsverkeer niet zodanig zou verstoren dat het algemeen belang wordt geschaad.
(65) Aangezien de maatregel buiten de gewone kaderregelingen, richtsnoeren en verordeningen valt, acht de Commissie het gepast een aantal voorwaarden op te leggen: cumulatie met andere investeringssteun tot boven de maxima die voor normale investeringssteun gelden, moet worden uitgesloten; er moet worden gezorgd voor toezicht; er moeten jaarverslagen worden ingediend; de gunstige effecten van de maatregel op de materiële rehabilitatie - en met name op de sanering van oude bedrijfsterreinen - moeten worden aangetoond. De looptijd van de maatregel moet worden beperkt tot einde 2006, aangezien vanaf dat jaar nieuwe regels zullen gelden voor staatssteun en de Structuurfondsen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De steunmaatregel genaamd "Vrijstelling van zegelrecht voor achterstandsgebieden" is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, mits de in artikel 2 vermelde voorwaarden worden vervuld.
Artikel 2
1. Het Verenigd Koninkrijk draagt er zorg voor dat enige cumulatie van in het kader van deze maatregel verleende steun met in het kader van andere steunmaatregelen verleende investeringssteun er niet toe leidt dat de steunmaxima, die zijn vastgesteld in de regionale-steunkaart voor het Verenigd Koninkrijk voor 2000-2006 en in Verordening (EG) nr. 70/2001, worden overschreden.
2. De maatregel wordt in de tijd beperkt tot 31 december 2006.
Enige voortzetting van de maatregel na deze datum wordt de Commissie gemeld overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag.
3. Het Verenigd Koninkrijk dient bij de Commissie jaarverslagen in over de uitvoering van de maatregel.
Deze verslagen zijn voldoende gedetailleerd om een evaluatie van de gevolgen van de maatregel voor de materiële rehabilitatie van de begunstigde gebieden mogelijk te maken.
Artikel 3
Het Verenigd Koninkrijk deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.
Gedaan te Brussel, 21 januari 2003.