Beschikking van de Commissie
van 23 juli 2003
betreffende de staatssteun nr. C 61/2002 die het Verenigd Koninkrijk voornemens is te verlenen ten behoeve van een capaciteitsondersteunende recyclingfaciliteit voor krantenpapier in het kader van het WRAP-programma
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2003) 2010)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/814/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1) en gelet op hun opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1) Bij brief van 20 december 2001, geregistreerd op 21 december 2001 onder nummer A/40145, ontving de Commissie een klacht tegen een voorgenomen steunmaatregel van de regering van het Verenigd Koninkrijk ten behoeve van de oprichting van een installatie voor de recycling van krantenpapier in het kader van het Actieprogramma afvalverwerking ("Waste and Resources Action programme", hierna "WRAP" genoemd). De klacht werd bij de Commissie geregistreerd onder nummer CP 219/01. Vervolgens verzocht de Commissie het Verenigd Koninkrijk een en ander te verduidelijken bij brief van 24 januari 2002, geregistreerd onder nummer D/50289. Het Verenigd Koninkrijk gaf antwoord bij brief van 5 februari 2002, geregistreerd op 7 februari 2002 onder nummer A/30923. De Commissie stelde verdere vragen bij brief van 14 februari 2002, geregistreerd onder nummer D/50655. Het Verenigd Koninkrijk gaf antwoord bij brief van 7 maart 2002, geregistreerd op 11 maart 2002 onder nummer A/31885.
(2) Bij brief van 20 maart 2002, geregistreerd op 20 maart 2002 onder nummer A/32132, meldden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij de Commissie een steunproject aan voor een recyclingfaciliteit voor krantenpapier in het kader van het WRAP-programma. De aanmelding werd geregistreerd onder nummer N 196/02. De Commissie deelde de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk mee dat de aanmelding als onvolledig werd beschouwd en verzocht om nadere inlichtingen bij brief van 15 mei 2002, geregistreerd onder nummer D/52364. Het Verenigd Koninkrijk gaf antwoord bij brief van 14 juni 2002, geregistreerd op 19 juni 2002 onder nummer A/34497. Bij brief van 26 juli 2002, geregistreerd op dezelfde datum onder nummer A/35727, vroeg het Verenigd Koninkrijk om een bijeenkomst te beleggen en stemde het ermee in dat de Commissie de besluitvorming zou uitstellen tot 20 oktober 2002. Op 29 augustus 2002 werd een bijeenkomst gehouden waaraan de Commissie en vertegenwoordigers van de regering van het Verenigd Koninkrijk en van het WRAP-programma deelnamen. Het Verenigd Koninkrijk verschafte nadere inlichtingen bij brief van 6 september 2002, geregistreerd op 9 september 2002 onder nummer A/36527.
(3) Bij brief van 16 juli, geregistreerd op dezelfde dag onder nummer A/7212, meldde het Verenigd Koninkrijk de WRAP-regeling aan. De regeling werd geregistreerd onder nummer N 474/02. Op 20 maart 2003 besloot de Commissie een deel van de regeling goed te keuren en ten aanzien van het resterende deel de formele onderzoeksprocedure in te leiden. De procedure werd geregistreerd onder nummer C 21/03 en vormt het voorwerp van een afzonderlijke beschikking.
(4) Bij brief van 4 oktober 2002 deelde de Commissie het Verenigd Koninkrijk mee dat zij had besloten de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de steunmaatregel in te leiden. De zaak werd geregistreerd onder nummer C 61/02.
(5) Bij brief van 24 oktober 2002, geregistreerd op 14 november 2002 onder nummer A/38393, verzocht het Verenigd Koninkrijk om verlenging van de termijn voor het maken van opmerkingen. Bij brief van 15 november 2002, geregistreerd op dezelfde dag onder nummer A/38470, gaf het Verenigd Koninkrijk antwoord op de brief waarin het werd meegedeeld dat de procedure zou worden ingeleid.
(6) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden, werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Belanghebbenden werden door de Commissie uitgenodigd opmerkingen over de steun te maken.
(7) Binnen één maand ontving de Commissie negentien opmerkingen van belanghebbenden. Zij stuurde de opmerkingen door aan het Verenigd Koninkrijk, dat in de gelegenheid werd gesteld om te reageren, bij brief van 20 januari 2003, geregistreerd onder nummer D/50382. Het Verenigd Koninkrijk verzond zijn opmerkingen bij brief van 20 februari 2003, geregistreerd op 21 februari 2003 onder nummer A/31417.
(8) Op 20 maart 2003 brachten ambtenaren van de Commissie een bezoek aan de papierfabriek van UPM-Kymmene Shotton.
(9) Op 8 april 2003 werd een bijeenkomst gehouden waaraan de Commissie en vertegenwoordigers van de regering van het Verenigd Koninkrijk, het betrokken bedrijf en het WRAP-programma deelnamen. Na die bijeenkomst stelde de Commissie het Verenigd Koninkrijk nog andere vragen bij brief van 15 april 2003, geregistreerd onder nummer D/52501.
(10) Het Verenigd Koninkrijk gaf antwoord bij brief van 12 mei 2003, geregistreerd op 14 mei 2003 onder nummer A/33317.
(11) Op 20 mei 2003 werd een nieuwe bijeenkomst gehouden waaraan de Commissie en vertegenwoordigers van de regering van het Verenigd Koninkrijk, het betrokken bedrijf en het WRAP-programma deelnamen. Na die bijeenkomst verzocht de Commissie om nadere inlichtingen bij brief D/54603 van 15 juli 2003 en het Verenigd Koninkrijk verschafte nadere inlichtingen bij brieven van 23 mei 2003 en 17 juli 2003, geregistreerd onder de nummers A/33640, A/33641 en A/35092.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. Het WRAP-programma
(12) De steun wordt verleend in het kader van het Actieprogramma afvalverwerking ("Waste and Resources Action Programme"). Volgens de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte informatie zijn het programma en de uitvoerende instantie ervan (hierna "WRAP" te noemen) in het leven geroepen om doeltreffende markten voor gerecycleerde materialen en producten te bevorderen door de vraag naar dergelijke materialen en producten te vergroten. Leden van WRAP zijn de charitatieve instelling Wastewatch, de Environmental Services Association en de Britse minister van Milieu, Voeding en Plattelandsvraagstukken. WRAP is verantwoordelijk voor het beheer van de steun en wordt voor de periode 2001-2004 door de regering gefinancierd. WRAP fungeert als een overheidsinstantie en voert het regeringsbeleid uit, maar heeft de vorm van een particulier bedrijf. De eigenlijke financiële steun wordt verstrekt door de Waste and Resources Environmental Body Limited (WREB), een dochteronderneming van WRAP, die belast is met de selectie van de begunstigden.
(13) In dit geval wilde WRAP een oplossing vinden voor het probleem dat te veel oud krantenpapier op stortplaatsen terechtkomt. In de sector krantenpapier van het Verenigd Koninkrijk bestaat een vaste vraag naar gerecycleerde producten. Volgens het Verenigd Koninkrijk heeft marktfalen er echter toe geleid dat er te weinig recyclingcapaciteit is. Als belangrijkste oorzaak van dit marktfalen wees het Verenigd Koninkrijk het gebrek aan recyclingcapaciteit voor oud krantenpapier (waardoor oud papier de afgelopen tien jaar moeilijk te verkrijgen was) en de daarmee gepaard gaande prijsschommelingen(2) aan. De recyclingcapaciteit kon dan ook niet groeien door een gebrek aan vertrouwen van investeerders. Om dit marktfalen weg te nemen, besloot WRAP de particuliere sector te helpen de recyclingcapaciteit van krantenpapier, waarvoor oud kranten- en tijdschriftenpapier als grondstof wordt gebruikt, te vergroten.
2.2. De aanbestedingsprocedure
(14) In juli 2001 schreef WRAP een aanbesteding uit naar het voorbeeld van de openbare-aanbestedingsprocedures van de Gemeenschap(3), om te komen tot de totstandbrenging van een recyclingcapaciteit van krantenpapier. Aan de biedprocedure waren twee kernvoorwaarden verbonden. Ten eerste moest de recyclingfaciliteit krantenpapier produceren en in het Verenigd Koninkrijk gevestigd zijn. Ten tweede moest de recyclingfaciliteit, zolang deze in bedrijf was, per jaar een overeen te komen tonnage oud papier afkomstig van de gemeentelijke afvalstroom als grondstof gebruiken. Het overeen te komen tonnage moest groter zijn dan de totale hoeveelheid oud papier die door de geselecteerde gegadigde in een eerder kalenderjaar in zijn faciliteiten voor de vervaardiging van krantenpapier in het Verenigd Koninkrijk was gebruikt. Het streven van WRAP was dat het overeengekomen tonnage meer dan 300000 t per jaar zou bedragen; de faciliteit moest in 2003 in bedrijf worden gesteld, en vervolgens zo snel mogelijk op volle kracht gaan draaien. Gegadigden moesten aangeven hoeveel steun er nodig was om hun voorstellen te realiseren en de technologische ontwikkelingen en milieuvoordelen aantonen. Voorts werd in de specificaties van de aanbesteding bepaald dat de kostenraming die in de aanbiedingen werd vermeld, uitsluitend betrekking mocht hebben op de werkzaamheden en investeringen die nodig waren om de vereiste milieuvoordelen te bewerkstelligen.
(15) In het kader van de aanbestedingsprocedure werd een voorselectiepakket gezonden aan vijf bedrijven. Vier bedrijven werden vooraf geselecteerd en ontvingen een uitnodiging tot inschrijving. Uiteindelijk deden twee bedrijven een bod: Aylesford Newsprint Limited en UPM Kymmene-Shotton (hierna "Shotton" te noemen). In november 2001 werd Aylesford Newsprint geselecteerd, maar tijdens de besprekingen tussen WRAP en Aylesford Newsprint bleek dat deze onderneming niet in staat was zodanige contractuele verplichtingen aan te gaan dat WRAP zijn doelstellingen kon verwezenlijken. WRAP herzag daarom zijn standpunt en wees Shotton aan als geselecteerde gegadigde. Het besluit om Shotton te selecteren werd op 18 januari 2002 genomen. Vervolgens werden er tussen WRAP en Shotton besprekingen gevoerd over de voltooiing van de financieringsovereenkomsten, zodat de investeringen in hun geheel zouden kunnen worden gerealiseerd. Voor de financiering is goedkeuring van de steun vereist. Op 21 februari 2002 werd een financieringsovereenkomst gesloten.
(16) Dat er een aanbesteding is georganiseerd om ervoor te zorgen dat slechts het strikt noodzakelijke minimum wordt betaald om de milieuvoordelen te waarborgen, betekent volgens het Verenigd Koninkrijk dat er geen sprake kan zijn van concurrentievervalsing. Daarom zijn de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk van oordeel dat de financiering geen staatssteun vormt. Om volledige rechtszekerheid te verkrijgen, besloot het Verenigd Koninkrijk evenwel het project aan te melden.
2.3. De begunstigde: Shotton
(17) Shotton is gevestigd in Shotton, Flintshire (Noord-Wales), een gebied dat in aanmerking komt voor regionale steun op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag. Shotton is eigendom van UPM-Kymmene Corporation, een Finse onderneming en een belangrijke speler op de papiermarkt. De huidige fabriek van Shotton beschikt over twee papiermachines, waar pulp wordt gebruikt die ter plaatse wordt vervaardigd uit zuiver hout (hout dat voor de eerste maal wordt verwerkt, ofwel "virgin wood") en uit gerecycleerd oud papier.
2.4. Het project
(18) Het project behelst de aanpassing van de huidige productiefaciliteiten om de overschakeling van zuivere pulp (nieuwe cellulose, ofwel "virgin pulp") op oud papier mogelijk te maken. Voorts wordt aanpassing voorgesteld van een van de ontinktingslijnen voor het gerecycleerde papier dat naar een van de papiermachines wordt toegevoerd. Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk kan dankzij dit project het verbruik van oud papier op jaarbasis met circa 321000 t stijgen vergeleken met het resultaat dat in 2000 in het Verenigd Koninkrijk werd behaald. Hiermee gaat het project verder dan de doelstelling van WRAP om vanaf het jaar 2000 een stijging van 300000 t te bewerkstelligen (op jaarbasis). De aanpassingen van de faciliteit zullen in 2003 worden voltooid en tegen 2005 zal de faciliteit volledig operationeel zijn.
(19) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geven aan dat het oud papier dat Shotton als grondstof voor de productie van krantenpapier gebruikt, afkomstig zal zijn van lokale autoriteiten en afvalverwerkingsbedrijven. UPM-Kymmene streeft ernaar met lokale autoriteiten langlopende contractuele regelingen aan te gaan voor het grootste deel van het toevoermateriaal. Daardoor kunnen de lokale autoriteiten complete en duurzame inzamelsystemen inrichten op plaatsen waar zij nu nog niet bestaan. Het overtollige oud papier dat vóór de ingebruikneming van de nieuwe faciliteit wordt ingezameld, wordt naar andere papierfabrieken binnen de UPM-Kymmene-groep gebracht. Volgens het Verenigd Koninkrijk moeten de lokale autoriteiten en de afvalverwerkingsbedrijven een infrastructuur voor de inzameling van oud papier opzetten.
(20) Behalve dat Shotton als grondstof voor de nieuwe faciliteit een overeen te komen tonnage oud kranten- en tijdschriftenpapier afkomstig van de gemeentelijke afvalstroom moet gebruiken, ontvangt het bedrijf slechts steun wanneer aan andere in de financieringsovereenkomst vermelde verplichtingen wordt voldaan:
a) een vermindering van de CO2-uitstoot met 118000 t;
b) een jaarlijkse vermindering van het aantal transportbewegingen per vrachtwagen met ongeveer 6500 (dit betekent een vermindering met ten minste 325000 gereden mijlen (= 523000 km) per jaar);
c) een jaarlijkse vermindering van de uitstoot van vluchtige organische verbindingen met 53 t;
d) de recycling van nog eens 54600 m3 water.
(21) Volgens het Verenigd Koninkrijk is het hoofddoel van dit project het verkrijgen van extra recyclingcapaciteit voor krantenpapier. Het Verenigd Koninkrijk betoogt echter dat het investeringsproject ook andere milieuvoordelen zal opleveren, namelijk minder dumping van afval op stortplaatsen(4), een lagere uitstoot van kooldioxide en methaan op stortplaatsen en behoud van 1,9 miljoen t zuiver hout. Voorts beweren de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dat dit project zal leiden tot een groeiende vraag naar recycling van een aanzienlijk deel van de stroom huishoudelijk afval in de betrokken regio. Deze vraag naar oud kranten- en tijdschriftenpapier, dat qua gewicht 30-40 % van het huishoudelijk afval uitmaakt, zou een stabiele economische basis vormen voor het opzetten en onderhouden van afzonderlijke inzamelsystemen voor de recycling van huishoudelijk afval. Dan kan ook de gelijktijdige inzameling van andere recycleerbare materialen tegen hogere tarieven worden ondersteund. Hieruit kan worden geconcludeerd dat er door de faciliteit grotere hoeveelheden huishoudelijk afval kunnen worden gerecycleerd(5). Dat is gunstig voor het milieu, omdat er minder afval op de stortplaatsen terechtkomt.
(22) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk stellen dat het land door de investering in de recyclingfaciliteit voor krantenpapier een grote stap vooruit kan zetten wat betreft de naleving van zijn verplichtingen in het kader van het EG-beleid inzake afvalbeheer, en tastbare gunstige milieuresultaten kan bereiken. Gezien deze milieuvoordelen beweert het Verenigd Koninkrijk dat de steun in aanmerking komt voor investeringssteun krachtens punt 29 van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(6) (hierna "kaderregeling inzake milieusteun" genoemd), wanneer bedrijven investeren bij gebrek aan verplichte communautaire normen. Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bestaan er voor fabrikanten van krantenpapier geen specifieke verplichtingen om gerecycleerd oud papier als grondstof te gebruiken. Wat de normen op het gebied van afvalwater betreft, brengt de nieuwe investering in de faciliteit geen extra uitgaven voor de zuivering van afvalwater met zich. Wat betreft emissies in de lucht is slechts een heel klein deel gebonden aan normen op dit punt. Deze investering heeft betrekking op de installatie van apparatuur voor directe bewaking van emissies en bedraagt circa 35000 GBP.
(23) De totale kosten van het project werden oorspronkelijk geraamd op 127,9 miljoen GBP. Van dit bedrag heeft het Verenigd Koninkrijk 88,2 miljoen GBP op grond van de kaderregeling inzake milieusteun als in aanmerking komende kosten aangemeld. De resterende 39,7 miljoen GBP zijn bestemd voor een verbetering van de productie- en kwaliteitsmogelijkheden van de bestaande papiermachines en houden geen verband met recycling.
(24) Volgens het Verenigd Koninkrijk zal de totale opbrengst van Shotton in vijf jaar met 824000 GBP groeien wanneer van de huidige papierfabrieken wordt overgestapt op de nieuwe papierfabrieken waar uitsluitend oud papier wordt gebruikt. De genoemde periode van vijf jaar wordt gerekend vanaf het moment dat de nieuwe fabrieken volledig in bedrijf zijn.
(25) Na besprekingen met de Commissie in mei 2003 wijzigde het Verenigd Koninkrijk zijn oorspronkelijke project en verschafte het informatie met als doel dat het gehele project zou worden getoetst aan de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(7). De kosten van het gewijzigde investeringsproject bedragen in totaal 125,2 miljoen GBP.
(26) Shotton bracht veranderingen in haar project aan omdat zij een nieuw type slibverbrandingsinstallatie wilde bouwen die meer milieuvoordelen oplevert dan de aanvankelijk geplande installatie. In de verbrandingsinrichting wordt stoom geproduceerd om in de energiebehoeften van de installatie te voorzien. In eerste instantie was het de bedoeling dat de slibverbrandingsinstallatie zou werken op slib en aardgas. In het nieuwe project wordt voor de installatie behalve slib hernieuwbaar laagwaardig bosafval gebruikt en tevens voorbehandeld huishoudelijk afval waaruit de recycleerbare onderdelen reeds zijn verwijderd.
(27) Op verzoek van de Commissie gaf het Verenigd Koninkrijk in zijn laatste informatieve brief aan dat met het project in totaal vier directe arbeidsplaatsen worden gecreëerd. Voorts zullen er 187 indirecte arbeidsplaatsen worden geschapen in de aangrenzende steungebieden doordat Shotton heeft toegezegd meer oud papier in te kopen, afkomstig van de stroom huishoudelijk afval.
2.5. De steunmaatregelen
(28) Shotton heeft steun aangevraagd ter hoogte van 23 miljoen GBP, die zal worden uitbetaald door WREB. Het Verenigd Koninkrijk verstrekte een afschrift van de ondersteuningsovereenkomst tussen WREB en Shotton, gedateerd op 21 februari 2002.
3. REDENEN OM DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE IN TE LEIDEN
(29) Ten eerste betwijfelde de Commissie of de steun aan de kaderregeling inzake milieusteun kon worden getoetst.
(30) Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, lijkt het gebruik van oud papier voor de productie van krantenpapier tot de thans gangbare technologie te behoren. Zelfs als er een milieuvoordeel behaald zou kunnen worden door het gebruik van oud papier in plaats van zuivere houtpulp, betwijfelde de Commissie of de investering wel een investering was in de zin van punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun(8), omdat Shotton voor haar huidige installatie reeds gebruikmaakt van oud papier. Voorts is de investering bedoeld om de toestand van het milieu als zodanig te verbeteren, en niet de milieuprestaties van het bedrijf zelf. De Commissie betwijfelde ook of er vanuit milieuoogpunt een rechtvaardiging bestond voor de eis in de aanbesteding dat de recycling binnen het Verenigd Koninkrijk moest plaatsvinden, aangezien oud papier geen gevaarlijk afval is.
(31) De Commissie gaf tevens aan dat soortgelijke projecten waren goedgekeurd krachtens de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen. In dit geval zou de steun op grond van de multisectorale kaderregeling(9) kunnen worden aangemeld, omdat het project voldoet aan de voorwaarden die in deze kaderregeling worden genoemd. De Commissie beschikte echter niet over voldoende informatie om de zaak te toetsen aan de kaderregeling inzake milieusteun.
(32) Voorts waren er, zelfs als punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun van toepassing zou zijn, twijfels over de berekening van de in aanmerking komende kosten en de voordelen voor de betrokken onderneming.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
4.1. Inleiding
(33) De Commissie ontving opmerkingen van negentien belanghebbenden. Twee belanghebbenden spraken de wens uit dat hun identiteit geheim zou blijven. Zij worden in deze beschikking "papierproducent A" en "papierproducent B" genoemd. Deze laatste is de oorspronkelijke klager. De Commissie ontving ook opmerkingen van diverse leden van het Britse parlement en van het Europees Parlement, waarmee terdege rekening is gehouden. Deze opmerkingen worden in deze beschikking echter niet uitgebreid beschreven, omdat deze personen niet beschouwd kunnen worden als belanghebbenden in de zin van artikel 1, onder h), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(10).
4.2. Opmerkingen van papierproducent A
De papiermarkt
(34) Producent A is een concurrent van Shotton. Ten eerste geeft hij aan dat de vervaardiging van krantenpapier een cyclische bedrijfstak vormt die gekenmerkt wordt door overcapaciteit. De vraag naar krantenpapier is afhankelijk van de vraag naar advertenties, die op haar beurt nauw verbonden is met de economische situatie. De overschotcapaciteit voor krantenpapier zal waarschijnlijk nog wel twee tot drie jaar voortduren. Het is mogelijk dat Shotton reeds binnen deze periode met haar productie start. De krantenpapierindustrie is uiterst kapitaalintensief en er wordt vaak met grote bedragen en onregelmatige tussenpozen in nieuwe capaciteit geïnvesteerd. Bij beslissingen over de omvang en het tijdstip van de investeringen wordt gewoonlijk rekening gehouden met het bestaande evenwicht tussen capaciteit en vraag, de investeringen waartoe anderen reeds hebben besloten en de groeitendens van de markt op de lange termijn.
(35) Wat betreft de markt voor verse vezels en de markt voor gerecycleerde vezels wordt geen van beide producten in aanzienlijke hoeveelheden op de open markt verkocht, omdat producenten van krantenpapier doorgaans over geïntegreerde pulpproductiefaciliteiten beschikken. Vanaf het moment dat het milieubewustzijn groeide, is er een markt voor gebruikt papier en gerecycleerde vezels ontstaan, die nu goed ontwikkeld is. Gerecycleerde vezels zijn een essentiële grondstof voor de papierindustrie geworden en kunnen tot zesmaal toe worden hergebruikt, als zij met verse vezels worden gemengd. Recycling vindt gewoonlijk plaats in dichtbevolkte gebieden vanwege de grote hoeveelheid papier aldaar en de korte transportafstanden. Er is een grote verscheidenheid aan gerecycleerde vezels en jaarlijks wordt er in Europa naar schatting ongeveer 40-43 miljoen t gerecycleerd papier ingezameld. Daarnaast wordt er 350000 t gerecycleerd papier geïmporteerd. In 2000 gebruikte de krantenpapierindustrie als geheel 16,9 % van alle gerecycleerde vezels in Europa als grondstof. Ongeveer 41 miljoen t gerecycleerd papier wordt voor de papierproductie gebruikt. Volgens producent A geven afnemers momenteel vaak de voorkeur aan krantenpapier van gerecycleerde vezels, wanneer de overige commerciële en technische factoren gelijk zijn aan of vergelijkbaar zijn met die van krantenpapier vervaardigd van verse vezels.
Het begrip steun
(36) Papierproducent A vraagt de Commissie de steun onverenigbaar te verklaren met de communautaire staatssteunregels. Volgens die producent vormt de subsidie staatssteun, omdat ze een voordeel verschaft aan één geselecteerd bedrijf. De subsidie dekt namelijk kosten die de begunstigde normaal gesproken zelf zou moeten dragen. Producent A betoogt dat de financiering niet voldoet aan de voorwaarden die een particuliere investeerder zou hebben gesteld.
(37) Producent A beweert dat naleving van de voorwaarden die in de aanbesteding worden vermeld, niet strikt noodzakelijk is om de milieudoelstellingen te verwezenlijken. Concreet is de verplichting dat de installatie in het Verenigd Koninkrijk moet zijn gevestigd, te strak omdat er een aanzienlijke grensoverschrijdende handel in gerecycleerd papier bestaat. De doelstellingen die het Verenigd Koninkrijk nastreeft, kunnen worden bereikt met minder nadelige gevolgen voor de handel tussen de lidstaten en voor de mededinging. Bovendien kan dit efficiënter gebeuren. Volgens producent A had WRAP de inzamelpercentages moeten trachten te verhogen door de inzamelaars en sorteerders van oud papier directe stimulansen te bieden, in plaats van één enkele producent van krantenpapier te begunstigen.
Concurrentievervalsing
(38) Producent A betoogt dat er door de financiering concurrentievervalsing op de markt voor krantenpapier kan optreden. De financiering zou in de eerste plaats de besluiten van investeerders in krantenpapier beïnvloeden. Zij zou dan ook een rechtstreeks effect hebben op de mededinging op de markt voor krantenpapier en op de handel tussen de lidstaten en daarnaast ook op de upstream- en downstream-markten van krantenpapier, inclusief de markt voor gerecycleerd papier. In de tweede plaats heeft Shotton een kostenvoordeel ten opzichte van haar concurrenten, omdat zij niet alle investeringskosten in verband met de faciliteit voor het ontinkten van pulp hoeft te dragen. Als Shotton de steun ontvangt, kan zij lagere prijzen voor haar product accepteren dan haar concurrenten en behoudt zij toch een positieve brutomarge op haar verkoop.
(39) Wat betreft de vervalsing op de geografische markt blijkt uit eerdere gevallen dat de relevante markt de EER-markt is. Toch vindt producent A dat de markt beperkter zou kunnen worden omschreven vanwege de hoge transportkosten. Volgens producent A blijkt evenwel uit statistieken dat er binnen de Gemeenschap op aanzienlijke schaal in gerecycleerd papier wordt gehandeld. Producent A stelt dat de financiering de intracommunautaire handel nadelig zou beïnvloeden.
Bestaan van marktfalen
(40) Producent A is het absoluut niet eens met de stelling dat er sprake is van marktfalen, dat leidt tot een gebrek aan recyclingcapaciteit in het Verenigd Koninkrijk. Gerecycleerd papier is schaars en er zou vraag naar dit type papier zijn als het aanbod zou worden vergroot.
Toepasselijkheid van de kaderregeling inzake milieusteun
(41) WRAP streeft niet uitsluitend milieudoelen na. Het wil ook stabiele en efficiënte markten voor gerecycleerde producten en materialen tot stand brengen. De punten 29 en 40 van de kaderregeling inzake milieusteun zijn volgens producent A niet van toepassing, omdat met de financiering niet wordt beoogd de normen te overtreffen die rechtstreeks van toepassing zijn op de begunstigde, en er geen sprake van is dat communautaire normen ontbreken. De voorgestelde steun heeft slechts als doel de communautaire normen te eerbiedigen die in de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen(11) vermeld staan en die rechtstreeks van toepassing zijn op het Verenigd Koninkrijk.
(42) Producent A betwijfelt sterk of Shotton de door WRAP gestelde doelen binnen de overeengekomen termijn kan verwezenlijken.
Omschrijving van de in aanmerking komende kosten krachtens de kaderregeling inzake milieusteun
(43) Producent A is van oordeel dat de investering niet alleen een initiële investering betreft, maar ook voor een groot deel een vervangingsinvestering. Om de nieuwe lijn voor het ontinkten van pulp te integreren, moet Shotton vezellijn 1 verbouwen. Hoogstwaarschijnlijk zal dit gebeuren door de capaciteit van de bestaande apparatuur te vergroten en de kwaliteit op de bestaande lijn te verbeteren. Voorts meent producent A dat er meer dan de huidige capaciteit voor de verbranding en ontwatering van slib nodig is om de capaciteit voor het ontinkten van pulp met de vermelde hoeveelheden te vergroten. De nieuwe apparatuur voor de verbranding en ontwatering van slib zou voldoende capaciteit krijgen om te voorzien in alle behoeften op dit gebied in de gehele fabriek. Dit betekent dat de bestaande apparatuur buiten bedrijf wordt gesteld en volledig wordt vervangen of dat er vervanging plaatsvindt en dat de oude apparatuur als reserve wordt aangehouden. Producent A komt derhalve tot de conclusie dat de steun wordt gebruikt voor de vervanging van bestaande machines, en een dergelijke steun moet op grond van de kaderregeling inzake milieusteun niet als in aanmerking komende kosten worden beschouwd.
Toepasselijkheid van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen
(44) Ten slotte stelt producent A dat de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en de multisectorale kaderregeling niet van toepassing zijn. Hij verzoekt de Commissie met klem rekening te houden met de huidige en toekomstige overcapaciteit van ontinkte pulp op de krantenpapiermarkt en met de grootte en de positie van Shotton.
4.3. Opmerkingen van papierproducent B
Het begrip steun
(45) Producent B beweert dat de maatregel staatssteun vormt, omdat deze voldoet aan de voorwaarden van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Het feit dat er een openbare aanbesteding heeft plaatsgevonden, doet daar niets aan af. De openbare-aanbestedingsprocedure kan alleen als argument worden gebruikt wanneer deze procedure dient om de vergoeding voor een dienst, werk of aankoop vast te stellen, dit om er zeker van te zijn dat de overheidsinstantie die de aanbesteding verricht, de marktprijs voor de dienst heeft betaald. In dit geval is WRAP niet van plan een dienst of goederen aan te kopen, zodat op basis van dit argument niet geconcludeerd kan worden dat er geen sprake is van staatssteun. Het is duidelijk dat de kostenlast van Shotton, die zij normaal gesproken zelf zou moeten dragen, dankzij de subsidieverstrekking wordt verlicht.
(46) Producent B betoogt dat de steun geen enkel stimulerend effect heeft, aangezien hij wordt toegekend voor een investering die Shotton nodig heeft om concurrerend te blijven. Door het gebruik van oud papier in plaats van houtpulp worden de hoge productiekosten teruggedrongen, omdat een grote hoeveelheid elektriciteit nodig is om primair (nieuw) hout tot houtpulp te verwerken. Deze kosten zijn laag vergeleken met de kosten van het flotatieproces dat wordt toegepast om pulp van gerecycleerde vezels te vervaardigen. Voorts zijn de prijzen voor zuiver hout en verse houtpulp zodanig dat deze op de middellange tot lange termijn niet concurrerend kunnen blijven zonder aanzienlijke hoeveelheden oud papier te verwerken. Hoogstwaarschijnlijk zal Shotton haar faciliteiten voor zuivere pulp behouden, omdat daarmee verse vezels aan de pulp kunnen worden toegevoegd. Ook zal zij haar productie vermoedelijk uitsluitend vergroten door extra recyclingfaciliteiten voor oud papier in te zetten. Hierdoor wordt de marktpositie van Shotton versterkt ten opzichte van concurrenten die geen steun ontvangen om hun faciliteiten te moderniseren of te vervangen.
Toepasselijkheid van de kaderregeling inzake milieusteun
(47) Producent B is van mening dat de steun niet als milieusteun moet worden beschouwd, omdat het doel ervan niet de bescherming van het milieu is, maar slechts de modernisering van de apparatuur. De uitzonderingen van artikel 87, lid 3, onder c), moeten beperkend worden uitgelegd. In dit geval heeft de steun slechts incidenteel positieve milieueffecten, zodat de kaderregeling inzake milieusteun hier niet van toepassing is. Wat betreft de genoemde milieuvoordelen (vermindering van kooldioxide, recycling van water, enz.) stelt producent B dat deze automatisch voortvloeien uit de aanpassing van de oude faciliteiten aan de toegenomen herverwerking van gerecycleerd papier. Hij zegt ook dat de verwachte voordelen in de zin van een verminderde storting van afval zeer twijfelachtig zijn. De markt voor oud krantenpapier biedt mogelijkheden om oud papier te verkopen in plaats van het te storten, omdat het een onmisbare grondstof is geworden. Voorts leidt de omschakeling van de bestaande bereiding van thermomechanische pulp op de ontinkting van oud papier ertoe dat de stortplaatsen zwaarder worden belast door het ontinktingsslib. Dit slib bevat een grotere hoeveelheid mogelijk schadelijke stoffen, zoals zware metalen, per ton.
(48) Producent B stelt voorts dat de steun wordt verleend op voorwaarde dat de bestaande communautaire normen in acht worden genomen. Daartoe moet een minimale hoeveelheid afval worden gerecycleerd in plaats van gestort. De steun mag derhalve niet worden toegekend, omdat deze uitsluitend bedoeld is om naleving van de verplichte normen te waarborgen.
(49) Daarnaast moeten ondernemingen die de verplichte communautaire normen willen eerbiedigen, volgens producent B de "beste beschikbare technische middelen"(12) gebruiken. Producent B stelt dat deze "beste beschikbare technische middelen" bestaan uit het gebruik van oud papier als grondstof voor de vervaardiging van krantenpapier.
Omschrijving van de in aanmerking komende kosten krachtens de kaderregeling inzake milieusteun
(50) Volgens producent B moet de verleende steun als exploitatiesteun en niet als investeringssteun worden beschouwd, omdat deze uitsluitend betrekking heeft op de vervanging en modernisering van oude faciliteiten. Op grond van de kaderregeling inzake milieusteun mag alleen exploitatiesteun worden toegekend wanneer deze absoluut noodzakelijk is om de communautaire strategie voor het afvalbeheer uit te voeren, en dat geldt dan uitsluitend voor de vervuilers. Producent B beweert ook dat de exploitatiekosten van Shotton zullen afnemen, omdat Shotton dankzij de steun haar installatie kan moderniseren en minder verse houtpulp of zuiver hout nodig heeft.
(51) Wat betreft de intensiteit van de steun zegt producent B ten eerste dat de kosten die Shotton vermeldt, niet alle in aanmerking komende kosten zijn. De papiermachines van Shotton zijn aangepast aan de gangbare standaardtechnologie. Daarom kan zij niet beweren dat de investeringskosten geheel of gedeeltelijk voor milieusteun in aanmerking komen. Producent B stelt voorts dat de investeringskosten waar het hier om gaat, de netto in aanmerking komende kosten zijn. De kosten van soortgelijke projecten zijn echter 50 % lager dan het bedrag dat voor de installatie van Shotton wordt vermeld. De investeringskosten lijken te zijn opgeschroefd. Producent B merkt tevens op dat er voor de omschakeling op het ontinkten van oud papier niet specifiek in de huidige papierproductielijnen hoeft te worden geïnvesteerd.
(52) Producent B verwacht dat het rendement van de investeringen en de opbrengsten van de eerste vijf jaar hoger zullen zijn dan het bedrag dat het Verenigd Koninkrijk heeft voorgesteld. Deze veronderstelling is gebaseerd op de prognose dat oud papier plaatselijk goedkoop kan worden ingezameld en dat de vraag naar gerecycleerd papier zal toenemen.
Toepasselijkheid van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen
(53) Ten aanzien van een eventuele toetsing van de steun aan de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen stelt producent B dat met de steun niet wordt beoogd de regionale ontwikkeling te stimuleren, omdat er niet naar gestreefd wordt daarmee arbeidsplaatsen te creëren of te behouden. De steun lijkt geen positieve gevolgen te hebben voor de ontwikkeling van de Flintshire-regio. Daarom moet de steun niet als regionale steun worden beschouwd.
4.4. Opmerkingen van UPM-Shotton
Inleiding
(54) Shotton geeft eerst een algemeen overzicht van de feiten. Het Verenigd Koninkrijk heeft minder capaciteit om oud papier te recycleren dan andere Noord-Europese landen. De recycling van papier moet worden verbeterd, zodat het Verenigd Koninkrijk kan voldoen aan zijn verplichtingen in het kader van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. WRAP overwoog een indirecte aanpak om de inzameling van oud papier te bevorderen, maar zag daarvan af, omdat deze aanpak geen blijvende positieve uitwerking zou hebben. Als alleen de inzameling werd ondersteund, zou niet kunnen worden gegarandeerd dat er voortdurend vraag naar het ingezamelde product zou bestaan. Bovendien zou deze oplossing op de middellange termijn duurder zijn. Daarom heeft WRAP ervoor gekozen de vraag naar oud papier te bevorderen.
Het begrip steun
(55) Volgens Shotton is de bestaande installatie nog steeds winstgevend. De bestaande vezelpulpfabriek, die buiten bedrijf zal worden gesteld, kan nog ten minste tien jaar met winst draaien. De resterende bestaande papiermachines hebben nog een bedrijfsduur van ten minste twintig jaar. Er is vanuit economisch of juridisch oogpunt geen reden te bedenken waarom bestaande winstgevende fabrieken die niet voor honderd procent gebruikmaken van oud krantenpapier, buiten bedrijf moeten worden gesteld of moeten worden afgestemd op het gebruik van oud papier. Er is voor een aanbesteding gekozen om ervoor te zorgen dat de kosten van de omschakeling van een goed functionerende installatie op een installatie waarin uitsluitend gerecycleerde vezels worden gebruikt, zo veel mogelijk worden beperkt.
(56) Wat betreft de aanbestedingsprocedure concludeert Shotton uit vorige beschikkingen van de Commissie dat er in drie gevallen staatssteun voor recycling mag worden verleend. Een van die gevallen heeft betrekking op staatssteun voor een onderneming die op grond van nationale of communautaire normen niet verplicht is te recycleren, maar die wel middelen ontvangt ter ondersteuning van recyclingactiviteiten. Staatssteun is toegestaan wanneer de kosten hoger zijn dan de markttarieven voor de taak in kwestie. In dat geval verricht het recyclingbedrijf een dienst van algemeen economisch belang aan de staat. Bij de vaststelling van het steunbedrag moet in aanmerking worden genomen of de staat al dan niet een markttarief voor de verleende dienst betaalt. In deze zaak geldt dat de marktprijs is betaald aangezien er een aanbestedingsprocedure werd gehouden. Er is derhalve geen steun toegekend.
(57) Voorts stond de aanbesteding open voor buitenlandse ondernemingen. Dat het bedrijf in het Verenigd Koninkrijk gevestigd moet zijn, is een gerechtvaardigde eis, omdat de investering bedoeld is om de recyclingcapaciteit in het Verenigd Koninkrijk te vergroten. Alle andere voorwaarden zijn van wezenlijk belang om te kunnen voldoen aan de milieudoelstellingen die het Verenigd Koninkrijk nastreeft. De voorwaarde dat de geselecteerde gegadigden zich moeten bezighouden met de vervaardiging van krantenpapier is gerechtvaardigd, omdat krantenpapier volledig uit oud papier kan worden gemaakt. Ook deze voorwaarde dient om de milieudoelen van het Verenigd Koninkrijk te verwezenlijken. De inzameling van krantenpapier is op zichzelf geen recycling en is iets heel anders dan een economisch en nuttig gebruik van krantenpapier.
Concurrentievervalsing en gevolgen voor de handel
(58) Na de omschakeling blijft de capaciteit van Shotton ongewijzigd, wat ook geldt voor de kosten die zij maakt, en de kwaliteit van het eindproduct. Daarom, zo betoogt Shotton, wordt de concurrentie niet nadelig beïnvloed.
(59) De steun betekent voor Shotton geen vermindering van de kosten die zij normaal gesproken zelf zou moeten dragen, omdat de installatie momenteel in alle opzichten winstgevend is. De installatie zal naar verwachting nog tien tot 20 jaar met winst kunnen draaien.
(60) De financiering van het project heeft geen gevolgen voor de handel, omdat Shotton opereert op de lokale markt van het Verenigd Koninkrijk voor de aankoop van grondstoffen en gedeeltelijk voor de verkoop van krantenpapier (50 % wordt geleverd aan afnemers binnen 70 mijl (= 110 km) van de fabriek en Shotton streeft ernaar al haar producten in 2005 aan afnemers in het Verenigd Koninkrijk te verkopen). Op dit moment zijn de grondstoffen mede afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk. Shotton betoogt tevens dat de Britse export van oud kranten- en tijdschriftenpapier plaatsvindt vanuit het zuiden van het Verenigd Koninkrijk, d.w.z. buiten het werkgebied van Shotton.
(61) De financiering leidt niet concurrentievervalsing, omdat de positie van Shotton ten opzichte van andere ondernemingen daardoor niet wordt versterkt. Er worden geen veranderingen aangebracht in de capaciteit van de installatie of in de productiekosten. Shotton gaat niet de concurrentie aan met bestaande leveranties van oud krantenpapier, maar genereert nieuwe leveranties van gerecycleerd krantenpapier afkomstig van stortplaatsen in het Verenigd Koninkrijk. De omschakeling heeft betrekking op de pulpfabriek en de pulp zal uitsluitend worden gebruikt door Shotton en niet worden doorverkocht aan derden.
Toepasselijkheid van de kaderregeling inzake milieusteun
(62) De investering voldoet precies aan de kenmerken zoals die worden genoemd in de kaderregeling inzake milieusteun: het project is bedoeld om aantastingen van de natuurlijke omgeving te voorkomen (punt 6). Er is geen reden om de milieuvoordelen te beperken tot een vermindering van de verontreiniging. Gebeurt dat toch, dan beklemtoont Shotton dat de investering in ieder geval voor minder verontreiniging zorgt. De investering is ook in overeenstemming met de doelstellingen van duurzame ontwikkeling als vermeld in punt 3 van de kaderregeling inzake milieusteun, doordat zij het gebruik van oud papier en de inzameling van andere afvalstoffen bevordert. Voorts strookt de investering met punt 36 van de kaderregeling, omdat daarmee productiemethoden worden aangepast met het oog op de bescherming van het milieu. Volgens Shotton mag de investeringssteun maximaal 30 % van de in aanmerking komende kosten bedragen, wanneer er geen verplichte communautaire normen bestaan, wat hier het geval is omdat Shotton aan geen enkele verplichting hoeft te voldoen ten aanzien van de aankoop of het gebruik van oud papier. Het argument dat de investering een activiteit betreft waarvoor gangbare technologie wordt gebruikt, is volgens Shotton niet steekhoudend, omdat de bestaande installatie nog een lange levensduur heeft. De zaak zou anders liggen als het een nieuwe investering betrof. Zonder de steun zou Shotton niet worden gestimuleerd om haar productiemethoden te veranderen.
Omschrijving van de in aanmerking komende kosten
(63) De berekening van de in aanmerking komende kosten heeft op de juiste wijze plaatsgevonden. Shotton stelt dat het om investeringskosten gaat en niet om een vervangingsinvestering. Daarom moeten alle gemaakte kosten als in aanmerking komende kosten worden beschouwd.
Het begrip dienst van algemeen economisch belang
(64) Shotton beweert dat zij een dienst van algemeen economisch belang verricht, omdat zij het Verenigd Koninkrijk helpt haar communautaire verplichtingen na te komen. Het Verenigd Koninkrijk schreef een aanbesteding uit om de verlening van deze dienst te waarborgen. Wat betreft het verrichten van een dienst van algemeen economisch belang haalt Shotton de FFAD-zaak(13) aan, waarin het afvalbeheer als een dienst van algemeen economisch belang werd beschouwd. In het licht van de Ferring-zaak(14) vormt de financiering slechts een vergoeding voor deze dienst, en geen staatssteun. Als de kosten hoger waren dan de marktprijs voor deze dienst, zou de steun niettemin verenigbaar zijn op grond van artikel 86, lid 2, van het Verdrag.
4.5. Opmerkingen van de overige belanghebbenden
(65) Er werden opmerkingen ingediend door de Paper Federation of Great Britain, de Paper Industry Technical Association, professor John Roberts van de Vakgroep Papierwetenschap van de UMIST(15), het Local Authority Advisory Committee, de Local Government Association, de Greater Manchester Waste Disposal Authority, Cleanaway, St Regis Paper Company, de Environmental Industries Commission, het Environment Agency, Albion Water Limited, London Remade, de Merseyside Waste Disposal Authority, Viridor Credits en Forum for the Future.
Concurrentievervalsing
(66) Diverse partijen betoogden dat de investering geen gevolgen had voor de mededinging, omdat de capaciteit van Shotton daardoor niet zou worden vergroot. De investering zou geen uitwerking hebben op de downstream-markten voor gebruiksklaar krantenpapier.
(67) Wat het marktfalen betreft stelt de Paper Federation of Great Britain dat het gebruik van gerecycleerd papier sinds 1991 met 144 % is toegenomen. De sector krantenpapier staat op de tweede plaats als het gaat om het gebruik van gerecycleerd papier. De invoer vertegenwoordigt 65 % van de markt en het Verenigd Koninkrijk heeft de grootste markt voor krantenpapier in Europa. Ondanks het kennelijk grote investeringspotentieel is er in de laatste tien jaar in het Verenigd Koninkrijk echter slechts één krantenpapiermachine gebouwd, en wel met behulp van een overheidssubsidie. Volgens de Paper Federation toont dit aan dat er duidelijk een tekortkoming van de markt is. De Paper Federation stelt ook dat de Britse uitgevers van kranten en producenten van krantenpapier met de regering bepaalde doelen hebben afgesproken wat betreft het gehalte gerecycleerde vezels in kranten (bijvoorbeeld 60 % aan het eind van 2001). Het doel voor 2001 is gehaald, maar niet doordat de krantenpapierfabrikanten in het Verenigd Koninkrijk meer gerecycleerde vezels zijn gaan gebruiken. Het doel kon worden gehaald dankzij de grotere invoer van kwalitatief slechtere vezels die sneller moeten worden gebruikt dan verse vezels.
De milieuvoordelen van het project
(68) De in punt 65 genoemde partijen wijzen erop dat er door de investering in de Shotton-fabriek 1,6 miljoen t minder oud papier op stortplaatsen terechtkomt. Dit resulteert in een vermindering van de uitstoot van kooldioxide en methaan met 352000 t. De omschakeling op oud papier als grondstof voor krantenpapier zorgt voor een besparing op het gebruik van zuivere pulp. Voor de Environmental Industries Commission is de WRAP-financiering van de Shotton-investering een goed voorbeeld van de wijze waarop bedrijven nieuwe technologieën kunnen aanwenden om belangrijke uitdagingen op milieugebied aan te gaan, zoals een efficiënter gebruik van hulpbronnen. Doordat 1,6 miljoen t minder oud papier op stortplaatsen terechtkomt, stijgt het recyclingpercentage in het Verenigd Koninkrijk met 7 %.
(69) De nieuwe investering zal ertoe leiden dat de bestaande energie-intensieve installatie voor de bereiding van thermomechanische pulp buiten bedrijf wordt gesteld. Hierdoor wordt per jaar 53 t minder vluchtige organische verbindingen uitgestoten. Deze emissies worden veroorzaakt door de houtcomponenten en bevatten harszuren die afkomstig zijn van het gebruikte zachthout. Dankzij het Shotton-project zullen deze toxische verbindingen niet langer in de vorm van vluchtige stoffen in de atmosfeer terechtkomen of met het afvalwater worden geloosd.
(70) Het project maakt het ook mogelijk dat het aantal transportbewegingen per vrachtwagen met 6500 wordt verminderd. Per jaar zal er intern 500000 m3 meer water worden hergebruikt. Hierdoor kan de strategische waarde van de schaarse waterbronnen elders in de regio worden geoptimaliseerd. Volgens Albion Water Limited kan Shotton door de overgang op 100 % gerecycleerde vezels binnen het eigen bedrijf zodanige doelen stellen dat jaarlijks ongeveer 500000 m3 proceswater wordt bespaard.
(71) Omdat er meer oud papier wordt gerecycleerd en omdat Shotton voor de lange termijn heeft toegezegd dit oud papier te zullen gebruiken, kan er in de regio een verbeterde inzamelinfrastructuur worden opgezet. De steun voor Shotton wordt noodzakelijk geacht om te kunnen investeren in een wijdverspreide regeling voor de inzameling van huishoudelijk papierafval, die voldoet aan de milieueisen die gelden binnen het Verenigd Koninkrijk.
5. OPMERKINGEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK
Inleiding
(72) Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat het project past binnen het algemene milieubeleid van de Gemeenschap en meer specifiek binnen het beleid inzake afvalbeheer, en dat het op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag moet worden goedgekeurd. Met het project wordt getracht rechtstreekse milieuvoordelen te verschaffen, namelijk het creëren van een blijvende vraag naar oud papier. Het Verenigd Koninkrijk beklemtoont dat het op grond van het subsidiariteitsbeginsel de beste methode mag uitkiezen om de milieudoelstellingen te bereiken. Het is niet aan de Commissie te bepalen hoe het Verenigd Koninkrijk de hoeveelheid afval op stortplaatsen moet terugdringen.
Het begrip steun
(73) Het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat Shotton een voortdurend winstgevende en moderne fabriek is met een hoog rendement op het geïnvesteerde kapitaal. Op dit moment kan Shotton nog gebruikmaken van twee verschillende materialen (verse vezels en oud krantenpapier), wat na de overgang op 100 % oud papier niet meer mogelijk zal zijn. Dit betekent een verlies aan flexibiliteit. Shotton zal tevens het kwaliteitsvoordeel verliezen dat het huidige pulpmengsel haar biedt wat betreft de sterkte-eigenschappen van het papier.
(74) Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de aanbestedingsvoorwaarden niet buitensporig zijn, maar de kern van het milieuproject vormen: het doel is de recycling van oud krantenpapier in het Verenigd Koninkrijk te bevorderen. Met dit project wilde WRAP het specifieke marktfalen in het Verenigd Koninkrijk wegnemen dat betrekking heeft op de recyclingcapaciteit, niet op de afvalinzameling. De eis in de aanbesteding dat de geselecteerde gegadigde in het Verenigd Koninkrijk moet zijn gevestigd houdt verband met het specifieke marktfalen in het Verenigd Koninkrijk. De toespitsing op krantenpapier hangt samen met het feit dat dit papier een groot deel van het huishoudelijk afval vormt en de meest hoogwaardige papiersoort is voor de bereiding waarvan oud kranten- en tijdschriftenpapier kan worden gebruikt. Aan de herkomst of locatie worden geen beperkingen gesteld.
(75) De gevolgen voor de mededinging worden tot een minimum beperkt. WRAP heeft er namelijk voor gezorgd dat de ontvanger van de staatssteun een aantal maatregelen neemt om mogelijke markteffecten te minimaliseren. Voorts vindt de interventie van het Verenigd Koninkrijk plaats op een punt in de aanbodketen waar zo min mogelijk staatssteun nodig is en zo veel mogelijk milieuvoordelen worden behaald.
(76) Het Verenigd Koninkrijk benadrukt ook dat het zich in een bijzondere situatie bevindt omdat er een groot tekort aan recyclingcapaciteit bestaat, zonder dat er sprake is van een constante vraag. Shotton heeft besloten uitsluitend oud papier afkomstig van stortplaatsen te gebruiken. Dit betekent dat de concurrentie niet zal toenemen wat betreft de inzameling van oud papier voor recyclingdoeleinden. Zelfs als het Shotton-project slaagt, ligt het recyclingniveau in het Verenigd Koninkrijk nog steeds ver onder het Europese gemiddelde. De gevolgen voor de mededinging zouden groter zijn als het Verenigd Koninkrijk de inzameling van oud papier zou subsidiëren. Als er meer oud papier op de markt was, zouden de prijzen dalen, zonder enige garantie dat de recyclingcapaciteit zou worden bevorderd om aldus de situatie weer te stabiliseren.
(77) Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat er geen effect op de markt voor zuivere pulp zal zijn, omdat het hout dat Shotton gebruikt, afkomstig is van de State Forestry Commission en andere particuliere eigenaars van bosgrond. Ook de markt voor krantenpapier (downstream-markt) zal door de steun niet ongunstig worden beïnvloed, aangezien de in Shotton geproduceerde pulp niet aan derden wordt verkocht en de capaciteit en levensduur van de installatie onveranderd blijven. De financiële voordelen zijn minimaal en naar verwachting zal Shotton dezelfde afnemers houden. De inkomsten van Shotton zullen netto niet stijgen. Daarom wordt haar positie niet versterkt en bestaat er geen gevaar voor concurrentievervalsing.
(78) De gevolgen voor de handel worden minimaal geacht. Shotton heeft uitsluitend lokale afnemers, alle bosgrondstoffen zijn afkomstig uit Noord-West-Engeland en Wales, het oud papier wordt binnen een straal van 70-100 mijl (= 110-160 km) van Shotton ingezameld en Shotton streeft ernaar in 2005 vrijwel al haar producten aan afnemers in het Verenigd Koninkrijk te leveren. De export van oud papier uit het Verenigd Koninkrijk vindt hoofdzakelijk plaats vanuit het zuidoosten van het Verenigd Koninkrijk, dat buiten het primaire werkgebied van Shotton is gelegen.
(79) Als reactie op het argument dat de investering betrekking heeft op de thans gangbare technologie, antwoordt het Verenigd Koninkrijk dat dit juist is, maar dat de steun beslist noodzakelijk was om aan de milieudoelstellingen van het Verenigd Koninkrijk te voldoen. Zelfs al zou een nieuwe fabriek rechtstreeks investeren in een nieuwe installatie waar alleen gerecycleerde vezels worden gebruikt, dan nog zou er economisch gezien geen gegronde reden zijn voor de omschakeling van de bestaande installatie, die nog een lange levensduur heeft. De bestaande installatie zal buiten bedrijf worden gesteld. Zonder steun zou de investering niet plaatsvinden vanwege de technische risico's en de lage opbrengsten. Het betreft derhalve geen commerciële investering, maar een milieu-investering. In dit geval is het Verenigd Koninkrijk van mening dat de beoogde steun evenredig is aan het bereikte milieueffect en dat dit effect zwaarder weegt dan elke mogelijke concurrentievervalsing.
Toepasselijkheid van de kaderregeling inzake milieusteun
(80) Wat betreft de toepasselijkheid van de kaderregeling inzake milieusteun is het Verenigd Koninkrijk van oordeel dat er geen reden is om de toepassing van deze kaderregeling te beperken tot de verontreiniging die door de begunstigde wordt veroorzaakt, zoals de Commissie stelt in haar beschikking ter inleiding van de formele onderzoeksprocedure. De investering past binnen de brede doelstellingen van de kaderregeling inzake milieusteun. Voorts gelden er geen verplichte communautaire normen voor de onderneming, zodat punt 29 van de kaderregeling in dit geval van toepassing is. Het Verenigd Koninkrijk beweert ook dat de steun directe milieueffecten heeft, namelijk minder storten van papier en minder verontreiniging. Het Verenigd Koninkrijk wijst ook met nadruk op het efficiënte gebruik van hulpbronnen (hout en water). De milieuvoordelen vormen in de aanbesteding een voorwaarde om de steun te ontvangen en zullen worden bewaakt door onafhankelijke WRAP-deskundigen.
(81) Voorts wordt in de kaderregeling inzake milieusteun een steunmaatregel toegestaan die verdergaat dan een bedrijf te helpen te doen wat het volgens het communautaire recht reeds verplicht is te doen. Er bestaat geen verbod op het verlenen van steun aan bedrijven die de lidstaten helpen aan hun communautaire verplichtingen te voldoen.
(82) Het Verenigd Koninkrijk laat zien dat het project binnen het algemene milieubeleid van UPM-Kymmene past. Shotton hanteert het concept van de plaatselijke fabriek, wat inhoudt dat binnen een straal van 100 mijl (= 160 km) (en later 70 mijl (= 110 km)) van Shotton oud krantenpapier wordt opgehaald. Krantenpapier wordt binnen een straal van 70 mijl van de fabriek verkocht. Shotton heeft met lokale autoriteiten langlopende overeenkomsten afgesloten om de zekerheid te verschaffen dat er wordt geïnvesteerd in de recycling van kranten en tijdschriften en om daartoe stimulansen te bieden. Deze contracten hebben een looptijd van vijf tot tien jaar en de prijzen worden doorgaans vastgesteld voor vijf tot zeven jaar. Shotton biedt aan om elke ton oud papier op te kopen en schept een "recyclingcultuur" in de lokale gemeenschap. Shotton helpt de lokale autoriteiten de vereiste infrastructuur voor de inzameling van oud krantenpapier op te zetten en heeft plaatselijke initiatieven gelanceerd. Dit alles wordt uitsluitend gefinancierd door Shotton, zonder staatssteun.
(83) Wat betreft het verplichte gebruik van de beste beschikbare technische middelen, waarop door papierproducent B is gewezen, meent het Verenigd Koninkrijk dat de fabrikanten van krantenpapier geen gerecycleerd papier als grondstof hoeven te gebruiken, anders zou Shotton reeds lang in overtreding zijn. Bovendien stelt het Verenigd Koninkrijk dat het gebruik van gerecycleerde papierpulp in de pulp- en papierindustrie niet als het "beste beschikbare technische middel" wordt beschouwd. Evenmin is er vanuit economisch oogpunt een reden om over te schakelen op het gebruik van oud papier.
Berekening van de in aanmerking komende kosten
(84) Alle in aanmerking komende kosten moeten worden gemaakt om alle vastgestelde voordelen te kunnen verwezenlijken. Wat het bedrag van de voordelen in de eerste vijf jaar betreft verwijst het Verenigd Koninkrijk naar de uitleg bij deze voordelen, die wordt gegeven in de aanmelding en de daaropvolgende correspondentie. Daarin werd duidelijk gemaakt dat de voordelen verband hielden met de overgang naar het exclusieve gebruik van oud papier. Het Verenigd Koninkrijk stemt er echter mee in een onafhankelijke technisch deskundige aan te wijzen die de nettovoordelen moet beoordelen en verbindt zich ertoe toezicht te houden op Shotton, zodat het gesteunde project haar geen financiële voordelen brengt, anders dan de voordelen die in eerdere correspondentie worden vermeld(16). Het Verenigd Koninkrijk voegt hieraan toe dat Shotton geen schaalvoordelen behaalt uit het toegenomen gebruik van gerecycleerde vezels. Dat de opbrengsten zo laag lijken, kan het gevolg zijn van een onjuiste visie op het rendement van de bestaande pulpinstallaties en papierfabriek. Het gebruik van verse vezels door Shotton is momenteel uiterst rendabel.
(85) Er bestaan ook nog andere kosten die aan de investering zijn gerelateerd en die niet onder de in aanmerking komende kosten vallen: een extra opwikkelmachine, kapitaaluitgaven van [...](17) voor rolcontainers en de kosten van het opzetten en gebruiken van een systeem voor de inzameling van oud krantenpapier door een groot aantal lokale autoriteiten. Deze laatste kosten worden geacht veel hoger te zijn dan het steunbedrag in twee jaar. Voorts zal als aanloopfinanciering [...] worden verstrekt om inzamelinitiatieven te bevorderen.
(86) Het Verenigd Koninkrijk benadrukt tevens dat het om investeringssteun gaat en niet om exploitatiesteun. De steun wordt verleend voor een eenmalige investering om de installatie voor de bereiding van thermomechanische pulp buiten bedrijf te stellen en een installatie te plaatsen waarin uitsluitend gerecycleerde vezels kunnen worden gebruikt. Daarom betreft het hier duidelijk een "initiële investering".
6. BEOORDELING VAN DE STEUN
6.1. Aanwezigheid van steun krachtens artikel 87, lid 1, van het Verdrag
(87) Volgens artikel 87, lid 1, van het Verdrag "zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt".
(88) In dit geval wordt de maatregel gefinancierd met middelen die de staat op grond van het WRAP-programma via WREB, de dochteronderneming van WRAP, heeft toegekend. De maatregel geldt voor een individuele begunstigde, Shotton, en is bedoeld voor de aanpassing en wijziging van de bestaande installatie.
De aanbestedingsprocedure
(89) In deze zaak is de subsidie verleend via een openbare aanbesteding. Daarom betogen het Verenigd Koninkrijk en Shotton dat er geen sprake was van steun, aangezien de aanbestedingsprocedure garandeert dat de marktprijs is betaald.
(90) Ook al blijft de steun dankzij de aanbesteding tot een minimum beperkt, toch wordt de begunstigde een voordeel verschaft. Wat betreft het begrip voordeel moet worden opgemerkt dat voordelen gewoonlijk worden omschreven als "maatregelen welke, in verschillende vormen, verlichting brengen in de lasten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken"(18). Er kan niet worden ontkend dat Shotton van de steun profiteert, omdat zij geld ontvangt voor nieuwe apparatuur, die een langere levensduur heeft dan de huidige machines.
(91) In geval van een openbareaanbestedingsprocedure moet worden nagegaan of het sluiten van overeenkomsten door de staat een normale commerciële transactie is, waarmee de staat als marktdeelnemer opereert. Zo niet, dan kan de overeenkomst elementen van staatssteun bevatten. Volgens de vaste rechtspraak wordt er in artikel 87, lid 1, geen onderscheid gemaakt naar oorzaak of doel van de steun in kwestie, maar wordt er alleen gekeken naar de effecten van de steun.
(92) In deze zaak was er sprake van een openbare aanbesteding, waarbij het Verenigd Koninkrijk een producent van krantenpapier verplichtte een bepaalde hoeveelheid oud papier voor de vervaardiging van krantenpapier te gebruiken, in ruil voor een beloning. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk kozen ervoor de recycling van oud papier te subsidiëren, omdat daardoor veel minder gemeentelijk afval op een stortplaats zou terechtkomen en omdat het Verenigd Koninkrijk zodoende gemakkelijker aan zijn verplichtingen op grond van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen(19) zou kunnen voldoen.
(93) Op grond van deze overwegingen is de Commissie van oordeel dat het Verenigd Koninkrijk niet handelde als een particuliere investeerder, maar als een overheidsinstantie, die in het belang van het milieu optrad. Daarom komt de Commissie tot de conclusie dat de maatregel moet worden toegeschreven aan de staat en niet als een commerciële transactie kan worden aangemerkt.
Kwalificatie als een dienst van algemeen economisch belang
(94) Shotton betoogde dat zij het Verenigd Koninkrijk helpt zijn milieunormen te halen en een specifieke tekortkoming van de markt weg te nemen. In dat geval zou Shotton een dienst van algemeen economisch belang aan de staat verrichten.
(95) In haar beschikking ter inleiding van de formele onderzoeksprocedure uitte de Commissie haar twijfels over de aanbestedingsvoorwaarden en betitelde ze deze als buitensporig. Met name de voorwaarde dat de geselecteerde gegadigde in het Verenigd Koninkrijk moest zijn gevestigd en een bepaalde hoeveelheid oud papier voor de vervaardiging van krantenpapier moest gebruiken, werd buitensporig geacht.
(96) De twijfels van de Commissie werden bevestigd door papierproducenten A en B. Het Verenigd Koninkrijk en Shotton betoogden in hun opmerkingen dat de aanbestedingsvoorwaarden essentieel waren om de milieudoelen te verwezenlijken: het Verenigd Koninkrijk stelde vast dat krantenpapier een groot deel van het huishoudelijk afval uitmaakte. Krantenpapier is de meest hoogwaardige papiersoort voor de bereiding waarvan oud kranten- en tijdschriftenpapier kan worden gebruikt. De voorwaarde dat de geselecteerde gegadigde in het Verenigd Koninkrijk gevestigd moest zijn, was een reactie op het specifieke marktfalen in dat land.
(97) Diensten van algemeen economisch belang moeten beschikbaar zijn voor alle burgers en tevens noodzakelijk zijn voor de burger(20). Dit zou het geval zijn voor een dienst op het gebied van de inzameling van oud papier. Hier is dat echter niet het geval, omdat de aanbesteding geen betrekking had op de inzameling van oud papier, maar op het gebruik van een bepaalde hoeveelheid afval die tot krantenpapier moest worden herverwerkt.
(98) De aanleg van een infrastructuur, die economisch niet winstgevend is, kan een dienst van algemeen economisch belang vormen, als deze niet een specifieke onderneming begunstigt, als deze nodig is om een dienst te verlenen die de staat normaal gesproken aan het publiek zou moeten verlenen en beperkt blijft tot de behoeften van deze dienst, of als de markt nooit in staat zou zijn de dienst onder dezelfde voorwaarden te realiseren(21). Volgens de Commissie wordt het begrip dienst van algemeen economisch belang misbruikt wanneer de economische activiteit geen specifieke kenmerken heeft vergeleken met andere economische activiteiten of wanneer de economische activiteit in kwestie reeds op bevredigende wijze door de markt wordt verricht(22).
(99) In deze zaak komt de investeringssteun ten goede van één enkele onderneming en de dienst in kwestie is niet een dienst die normaal gesproken door de staat zou moeten worden verleend. Het betreft namelijk niet de recycling van oud papier, maar de productie van krantenpapier op basis van een vastgestelde hoeveelheid oud papier. Voorts is het onwaarschijnlijk dat de markt niet in staat zou zijn de dienst onder dezelfde voorwaarden te verlenen omdat er sprake zou zijn van een duidelijk marktfalen. Uit de opmerkingen van papierproducenten A en B bleek duidelijk dat er geen werkelijk marktfalen was voor de recycling van oud papier. Oud papier is schaars en vormt de thans gangbare grondstof voor de vervaardiging van krantenpapier. Als er al sprake was van marktfalen, zou deze de inzameling van oud papier en het cyclische karakter van de prijzen betreffen. De aanbesteding was echter niet met het oog daarop opgesteld: zij was gericht op de vervaardiging van krantenpapier en de geselecteerde gegadigde moest gevestigd zijn in het Verenigd Koninkrijk.
(100) Tenslotte dient te worden opgemerkt dat het Verenigd Koninkrijk zelf nooit het begrip dienst van algemeen economisch belang heeft gebezigd.
(101) Daarom komt de Commissie tot de conclusie dat de dienst in kwestie geen dienst van algemeen economisch belang vormt en dat artikel 86, lid 2, van het Verdrag niet op deze zaak van toepassing is.
Concurrentievervalsing
(102) Om te worden aangemerkt als steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag moet de maatregel de concurrentie vervalsen of dreigen te vervalsen.
(103) Papierproducenten A en B hebben veel aandacht besteed aan een mogelijke vervalsing van de concurrentie. Producent A stelt dat Shotton een kostenvoordeel heeft ten opzichte van haar concurrenten, omdat zij niet alle investeringskosten in verband met de faciliteit voor het ontinkten van pulp hoeft te dragen. Shotton verbetert haar positie ten opzichte van concurrenten die geen steun ontvangen om hun faciliteiten te moderniseren of te vervangen.
(104) Het Verenigd Koninkrijk en Shotton betoogden dat de steun voor Shotton geen verlichting betekent van de kosten die zij normaal gesproken zelf zou moeten dragen, omdat de installatie momenteel in alle opzichten winstgevend is en naar verwachting nog tien tot 20 jaar zal kunnen draaien. Na de omschakeling blijft de capaciteit van Shotton ongewijzigd, wat ook geldt voor de kosten die zij maakt, en de kwaliteit van het eindproduct. De voordelen van de steun zijn minimaal en de inkomsten van Shotton zullen netto niet stijgen. De positie van Shotton wordt niet versterkt. Shotton en het Verenigd Koninkrijk betogen dat de mededinging daarom niet nadelig wordt beïnvloed.
(105) De Commissie is van oordeel dat het gevaar van concurrentievervalsing groot is, omdat de steun aan één enkele onderneming wordt toegekend, die steun ontvangt om haar apparatuur en productieproces te moderniseren. Als Shotton het project zonder steun had uitgevoerd, zou zij er veel slechter hebben voor gestaan dan haar concurrenten. Daarom is de Commissie van mening dat de steun voor Shotton een verlichting betekent van kosten die zij misschien zelf had moeten dragen. De steun is bedoeld om Shotton de mogelijkheid te bieden concurrerend te blijven werken of haar faciliteiten op verschillende grondstoffen af te stemmen, wat ertoe leidt dat haar positie ten opzichte van andere ondernemingen wordt versterkt.
Gevolgen voor het handelsverkeer
(106) Papierproducenten A en B hebben heel duidelijk laten zien dat er een aanzienlijke grensoverschrijdende handel in gerecycleerd papier bestaat en de benodigde cijfers verstrekt om dit argument te ondersteunen. Een zeer groot deel van het papier dat in het Verenigd Koninkrijk wordt verbruikt, wordt ingevoerd, hoofdzakelijk uit andere lidstaten. Producent A toonde aan dat de steun rechtstreekse gevolgen voor de handel tussen de lidstaten zou hebben, niet alleen op de markt voor krantenpapier maar ook op de upstream- en downstream-markten van krantenpapier.
(107) Daarentegen betoogden Shotton en het Verenigd Koninkrijk dat de beoogde steunmaatregel geen gevolgen zou hebben voor de handel tussen de lidstaten. Shotton opereert op de lokale markt van het Verenigd Koninkrijk voor de aankoop van grondstoffen en gedeeltelijk voor de verkoop van krantenpapier. Het Verenigd Koninkrijk en Shotton voegden daaraan toe dat de Britse export van oud kranten- en tijdschriftenpapier plaatsvindt vanuit het zuiden van het Verenigd Koninkrijk, d.w.z. buiten het werkgebied van Shotton.
(108) Zoals blijkt uit onderstaande grafiek, is oud papier een product dat internationaal wordt verhandeld. De statistieken van de Confederation of the European Paper Industries (CEPI), die door producent B zijn verstrekt, laten zien dat er grensoverschrijdende handel bestaat in gebruiksklaar krantenpapier en oud papier(23).
PIC FILE= "L_2003314NL.004101.TIF
(109) Daarom is de Commissie van oordeel dat de beoogde maatregel het handelsverkeer tussen staten ongunstig kan beïnvloeden.
(110) Volgens de Commissie en de vaste rechtspraak is het niet nodig dat de steun "daadwerkelijke" gevolgen voor de handel heeft. Om te beoordelen of de maatregel de handel tussen staten ongunstig beïnvloedt, is het voldoende aan te tonen dat de maatregel de handel tussen staten "kan" beïnvloeden(24). Het is niet nodig te bewijzen dat de begunstigde onderneming zelf betrokken is bij grensoverschrijdende activiteiten. Wanneer steun wordt toegekend, is het mogelijk dat de binnenlandse productie van een artikel in stand blijft of stijgt, waardoor de kansen van ondernemingen uit andere lidstaten om naar de markt van die lidstaat te exporteren, afnemen(25).
(111) Op basis van bovenstaande beoordeling komt de Commissie tot de conclusie dat de maatregel moet worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
6.2. Beoordeling van de verenigbaarheid met artikel 87 van het Verdrag
(112) De Commissie heeft bekeken of de uitzonderingen van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag van toepassing zijn. Op grond van de uitzonderingen van artikel 87, lid 2, van het Verdrag zou de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. De steun is echter a) niet van sociale aard en wordt niet aan individuele verbruikers verstrekt, b) dient niet tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen en c) is niet noodzakelijk om de economische nadelen te compenseren die door de deling van Duitsland zijn berokkend.
(113) De uitzonderingen van artikel 87, lid 3, onder a), b) en d), van het Verdrag, die betrekking hebben op de bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, op projecten van gemeenschappelijk Europees belang en op de bevordering van de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed, zijn niet van toepassing.
(114) Het Verenigd Koninkrijk heeft niet getracht de steun te rechtvaardigen op de in de vorige overweging genoemde gronden.
(115) Wat betreft het eerste deel van de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag, namelijk steun om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, merkt de Commissie op dat de steun niet bedoeld was voor activiteiten als onderzoek en ontwikkeling of investeringen door kleine en middelgrote ondernemingen. Ook lijkt het onwaarschijnlijk dat de steunmaatregel bestemd was voor een eventuele redding en herstructurering van Shotton. De steun kan derhalve op grond hiervan niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden aangemerkt.
(116) Er moet dan ook worden onderzocht of de steun op andere gronden onder de uitzonderingsbepaling van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag kan vallen. Hierbij moet vooral worden nagegaan of de kaderregeling inzake milieusteun en de richtsnoeren inzake regionale steun op deze zaak van toepassing zijn.
6.2.1. Toetsing aan de kaderregeling inzake milieusteun
6.2.1.1. Toepasselijkheid van de kaderregeling inzake milieusteun
(117) Er valt moeilijk te ontkennen dat de steun milieuvoordelen met zich meebrengt: hergebruik van oud papier is milieuvriendelijker dan storten.
(118) Volgens punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun mag investeringssteun worden toegekend wanneer de maatregelen "ondernemingen in staat stellen de toepasselijke communautaire normen te overtreffen" of "wanneer ondernemingen investeren bij ontstentenis van verplichte communautaire normen [...]".
(119) De steun wordt aan Shotton verleend om het milieu in het Verenigd Koninkrijk in het algemeen te verbeteren en om het Verenigd Koninkrijk te helpen zijn verplichtingen op grond van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen(26) en van de verpakkingsrichtlijn(27) te vervullen. Hij wordt niet in eerste instantie toegekend om de voor de onderneming geldende normen te overtreffen. De eerste situatie die in punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun wordt genoemd, op grond waarvan steun mag worden toegekend om ondernemingen in staat te stellen de toepasselijke communautaire normen te overtreffen, is daarom in dit geval niet van toepassing.
(120) De tweede situatie waar in punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun op wordt gedoeld, betreft steun voor ondernemingen die willen investeren bij gebrek aan toepasselijke communautaire normen. Het Verenigd Koninkrijk betoogde dat er voor de onderneming geen normen golden, alleen voor de lidstaat, en dat daarom op grond van de kaderregeling investeringssteun kon worden toegestaan.
(121) Volgens de algemene rechtsbeginselen moet een uitzondering beperkend worden uitgelegd. In de kaderregeling worden de voorwaarden omschreven waaronder de Commissie een steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt mag achten in overeenstemming met artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag. Daarom vormt de kaderregeling een uitzondering op de algemene beginselen die zijn neergelegd in artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Er dient ook op gewezen te worden dat de kaderregeling inzake milieusteun gebaseerd is op het beginsel dat "de vervuiler betaalt" en dat elke interpretatie van de kaderregeling strikt conform dit onderliggende beginsel moet zijn.
(122) Deze zaak heeft betrekking op staatssteun die bedoeld is om recycling te bevorderen en om kosten te dekken die vervuilers normaal gesproken zelf zouden moeten dragen en daarom is het tweede deel van punt 29 niet van toepassing. Er moet worden opgemerkt dat de steun niet bedoeld is om de hoeveelheid oud papier die het gevolg is van de verkopen van Shotton, te verminderen. In plaats daarvan wordt Shotton aangemoedigd om oud papier te gebruiken dat wellicht afkomstig is van producten die een andere papierproducent verkoopt. De Commissie is van oordeel dat het in punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun gaat om gevallen waar een onderneming investeert om haar eigen milieuprestaties te verbeteren en de zelf veroorzaakte verontreiniging te beperken. In zulke gevallen kan steun worden verleend als een stimulans om de milieusituatie van het bedrijf te verbeteren. Anders kunnen de regels gemakkelijk worden omzeild door geen steun toe te kennen aan de vervuilers, maar aan de bedrijven die de vervuiling aanpakken.
(123) Deze interpretatie wordt bevestigd door punt 18, onder b), van de kaderregeling inzake milieusteun, waarin staat dat steunmaatregelen "eveneens een stimulans [kunnen] zijn die de ondernemingen meer bepaald aanmoedigt de normen te overtreffen of extra investeringen uit te voeren om hun installaties minder vervuilend te maken".
(124) Voorts kunnen de lidstaten op basis van de interpretatie van het Verenigd Koninkrijk grote investeringen zwaar gaan subsidiëren in alle sectoren waar het gebruik van secundaire grondstoffen mogelijk is. Dergelijke steun kan worden toegekend in niet gesteunde gebieden of in ieder geval zonder regionale steunregels in acht te nemen, en kan ernstige gevolgen voor de relevante markten hebben.
(125) Daarnaast is in dit geval het stimulerende effect van de steun niet duidelijk. De Commissie is van oordeel dat de steun het vereiste stimulerende effect mist, omdat de investering betrekking heeft op de thans gangbare technologie. Dit standpunt wordt ondersteund door de opmerkingen van papierproducenten A en B. Het gebruik van gerecycleerd papier voor de bereiding van krantenpapier is een gangbare praktijk en de noodzaak van de maatregel is twijfelachtig(28).
(126) Bovendien merkte de Commissie tijdens haar bezoek aan de Shotton-fabriek op dat het gehele investeringsproject, uitgezonderd de slibverbrandingsinstallatie, reeds gestart en vergevorderd was. Dit bevestigde de Commissie in haar standpunt dat de steun elk stimulerend effect miste, een effect dat volgens de kaderregeling inzake milieusteun vereist was.
(127) De Commissie is van mening dat de kaderregeling inzake milieusteun geen andere bepalingen heeft die op deze zaak van toepassing zijn. Exploitatiesteun ter bevordering van het afvalbeheer kan worden toegestaan als wordt aangetoond dat deze absoluut noodzakelijk is, en wel onder de voorwaarden van de punten 42 tot en met 46 van de kaderregeling. De maatregel in kwestie, die investeringssteun omvat, voldoet echter niet aan die voorwaarden.
(128) De Commissie komt in dit geval tot de conclusie dat de kaderregeling inzake milieusteun niet van toepassing is op de investering als geheel, voorzover het de recycling van oud papier betreft.
(129) De kaderregeling inzake milieusteun zou echter wel van toepassing kunnen zijn op bepaalde onderdelen van de investering, die geen verband houden met de recycling van oud papier, maar bedoeld zijn om de door Shotton zelf veroorzaakte verontreiniging terug te dringen.
(130) Volgens de informatie die het Verenigd Koninkrijk heeft verstrekt, komen de investeringskosten in verband met de behandeling van de verontreiniging die slib bevat als gevolg van het ontinkten van oud papier, in aanmerking voor milieusteun. Dat er volledig wordt omgeschakeld op gerecycleerde vezels als grondstof betekent dat de hoeveelheid slib die jaarlijks geproduceerd wordt, toeneemt van [...] t tot 200000 t. Wat dit betreft heeft Shotton haar oorspronkelijke project gewijzigd en zal zij een totaal nieuw type slibverbrandingsinstallatie bouwen. De installatie zal werken op slib, laagwaardig bosafval en voorbehandeld huishoudelijk afval en niet op niet-hernieuwbaar gas zoals eerst was gepland(29). De verbrandingsinrichting produceert stoom en elektriciteit met het oog op de energiebehoeften van de fabriek. Er is nog niet met de bouw van de slibverbrandingsinstallatie begonnen en dat betekent dat de steun in dit geval een duidelijk stimulerend effect heeft.
(131) De verbranding van het slib is niet noodzakelijk voor het productieproces, aangezien Shotton 62500 t slib kan gebruiken voor de opwekking van stoom in de bestaande verbrandingsinstallatie en 10000 t als stalstrooisel, waarna het restant, 127500 t, over landbouwgrond kan worden verspreid. Deze optie is volledig conform de relevante wetgeving(30). Voor de verbrandingsinstallatie wordt geen aardgas gebruikt. Er wordt daarentegen gekozen voor hernieuwbare bronnen, namelijk bosafval (dat momenteel geen enkele andere bestemming heeft) en voorbehandeld huishoudelijk afval (waaruit de recycleerbare onderdelen reeds zijn verwijderd). Voorts geldt dat als het verspreiden over land duurder wordt, het mogelijk is dat een deel van het slib uiteindelijk op een stortplaats terechtkomt. Gezien met name de grote hoeveelheden geproduceerd slib, de lage voedingswaarde van het slib in geval van verspreiding over het land(31) en de zeer hoge cadmium-fosforverhouding(32), heeft uit het oogpunt van milieu terugwinning van de calorische waarde via verbranding de voorkeur(33). Dit wordt bevestigd door een analyse van het Environmental Agency for England and Wales, uitgevoerd op basis van het IPPC-regelgevingsstelsel (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), dat op zijn beurt is gebaseerd op het BREF-document (referentiedocument voor de beste beschikbare technieken) dat door de Commissie is opgesteld(34).
(132) De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun van toepassing is op de investering in de slibverbrandingsinstallatie.
6.2.1.2. Toepassing van de kaderregeling inzake milieusteun op de begrotingspost "slibverbrandingsinstallatie"
(133) In overeenstemming met punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun, kan steun voor investeringen worden toegekend tot een maximum van 30 % van de in aanmerking komende investeringskosten. Aangezien Shotton is gevestigd in een regio die in aanmerking komt voor regionale steun op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag, mag dit percentage op grond van punt 34, onder a), van de kaderregeling inzake milieusteun met 5 % worden verhoogd.
(134) In overeenstemming met punt 36 van de kaderregeling inzake milieusteun, zijn "de betrokken investeringen [...] investeringen in gronden (wanneer deze absoluut noodzakelijk zijn om aan de milieudoelstellingen te voldoen), gebouwen, installaties en uitrustingen, welke erop gericht zijn vervuiling of hinder te beperken of te beëindigen of de productiemethoden aan te passen met het oog op de bescherming van het milieu."
(135) In overeenstemming met punt 37 van de kaderregeling komen alleen de extra investeringskosten die noodzakelijk zijn voor het verwezenlijken van de milieudoeleinden voor steun in aanmerking. Deze kosten moeten worden berekend exclusief de eventuele voordelen van een eventuele capaciteitsverhoging, de kostenbesparingen gedurende de eerste vijf jaar van de gebruiksduur van de investering en de extra bijproducten gedurende diezelfde periode van vijf jaar.
(136) De Commissie is van oordeel dat de door het Verenigd Koninkrijk overgelegde kosten in verband met de slibverbrandingsinstallatie daadwerkelijk investeringskosten, en geen exploitatiekosten, zijn, aangezien ze betrekking hebben op investeringen in uitrusting.
(137) De kosten voor het bouwen van een geheel nieuwe slibverbrandingsinstallatie zijn hoger dan in de aanmelding was voorzien, namelijk 42,50 miljoen GBP in plaats van 26,2 miljoen GBP. Zoals hiervóór is uiteengezet, zal de fabriek voor krantenpapier na de omschakeling op het gebruik van 100 % gerecycleerde vezels bijna tweemaal zoveel slib produceren, d.w.z. in totaal ongeveer 200000 t/jaar. De slibverbrandingsinstallatie zou oorspronkelijk, volgens de aanmelding, een capaciteit van ongeveer 200000 t/jaar hebben en zou naar schatting circa 26,2 miljoen GBP kosten. Maar na de oorspronkelijke aanmelding kreeg Shotton de gelegenheid om na te gaan of de milieuvoordelen nog kunnen worden vergroot door als brandstof voor de slibverbrandingsinstallatie geen niet-hernieuwbaar gas te gebruiken, maar een mengsel van hernieuwbaar laagwaardig bosafval en voorbehandeld huishoudelijk afval. Aangezien slib uit gerecycleerde vezels een veel lagere calorische waarde heeft dan slib uit een mengsel van zuivere pulp en gerecycleerde pulp, is een grote hoeveelheid vaste brandstof(35) nodig om zo'n 200000 t slib per jaar te kunnen verbranden. Het gevolg is, dat de slibverbrandingsinstallatie en de bijbehorende infrastructuur in totaal een veel grotere omvang zullen krijgen.
(138) Shotton heeft opdracht gegeven tot een officieel onderzoek naar de nieuwe technieken die zullen worden toegepast. Er zijn aan Shotton verschillende mogelijkheden voorgelegd, onder meer de vervanging van aardgas als de voornaamste brandstof voor het verbranden van het slib met ontinkt papier door een combinatie van brandstoffen uit plaatselijke bossen en uit de afvalstromen van de omliggende gemeenten.
(139) De Commissie merkt op dat deze aanpassing door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk strookt met de opmerkingen van papierproducent A, die aangaf dat de stijging van de capaciteit voor pulpontinkting ook meer capaciteit voor verbranding en slibontwatering vergt dan er momenteel aanwezig is. De nieuw te bouwen slibverbrandings- en -ontwateringsinstallatie zal hoogstwaarschijnlijk voldoende capaciteit krijgen om te kunnen voldoen aan de totale behoefte aan slibverbranding en slibontwatering van de gehele fabriek.
(140) De kosten in verband met de slibverbrandingsinstallatie kunnen als volgt worden gespecificeerd:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(141) Voor het berekenen van de in aanmerking komende kosten in de zin van punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun kan de Commissie alleen rekening houden met de extra kosten die nodig zijn om het slib zo economisch mogelijk te verbranden. De bijkomende kosten van de capaciteitsverhoging voor het verbranden van voorbehandeld huishoudelijk afval, waarbij bosafval en slib als extra brandstof fungeren, zijn niet absoluut noodzakelijk om het slib te verbranden. De Commissie beoordeelde daarom in de eerste stap de in aanmerking komende kosten door een hypothetische, zo economisch mogelijke slibverbrandingsinstallatie waarin uitsluitend slibverbranding plaatsvindt, te vergelijken met de situatie waarbij de bestaande verbrandingsinstallatie zou blijven worden gebruikt voor het opwekken van stoom, waarbij een klein deel van het slib zou worden gebruikt voor stalstrooisel en waarbij de rest over land zou worden verspreid. De hypothetische verbrandingsinstallatie kan worden gelijkgesteld met een gasgestookte verbrandingsinstallatie zoals oorspronkelijk gepland, met investeringskosten ten bedrage van 26,2 miljoen GBP.
(142) In overeenstemming met punt 37 van de kaderregeling inzake milieusteun moeten de in aanmerking komende kosten worden berekend, exclusief de voordelen van een eventuele capaciteitsverhoging, de kostenbesparingen gedurende de eerste vijf jaar van de gebruiksduur van de investering en de extra bijproducten gedurende diezelfde periode van vijf jaar. In de eerste stap van de toetsing hebben de "voordelen gedurende de eerste vijf jaar" betrekking op het volgende:
a) Er hoeft niet langer slib over land te worden verspreid, en er zijn geen kosten meer in verband met het gebruik van slib voor stalstrooisel. De kosten van stalstrooisel bedragen [...] GBP per ton. De kosten van het over land verspreiden worden geschat op [...] GBP per ton. De vermeden kosten voor 10000 ton stalstrooisel en 127500 ton over land verspreid slib, bedragen [...] GBP per jaar. Dit komt, over vijf jaar en omgerekend tegen de contante waarde van het eerste jaar(36), neer op een bedrag van [...] GBP.
b) De oorspronkelijk geplande verbrandingsinstallatie zou 45 kg stoom per seconde leveren, terwijl de bestaande verbrandingsinstallatie slechts 27 kg stoom per seconde zou opwekken. Mocht de bestaande verbrandingsinstallatie dus gebruikt blijven worden, dan moet Shotton bij derden voor een prijs van [...] GBP per ton 18 kg stoom per seconde extra inkopen. Als gevolg hiervan bedraagt het jaarlijks voordeel [...] GBP. Over vijf jaar, omgerekend tegen de contante waarde van het eerste jaar, komt dit neer op [...] GBP.
c) De oorspronkelijk geplande verbrandingsinstallatie zou met aardgas moeten worden gestookt. Het verbranden van 200000 ton slib zou [...] British Thermal Units (BTU)/u aan aardgas vergen voor een prijs van [...] GBP per BTU. De jaarlijkse kosten zouden [...] GBP bedragen. Over vijf jaar en omgerekend tegen de contante waarde van het eerste jaar, komt dit neer op [...] GBP. Aangezien deze berekening op nettovoordelen moet worden gebaseerd, moet deze begrotingspost van de voordelen gedurende de eerste vijf jaar worden afgetrokken.
d) De huidige verbrandingsinstallatie zou met 35000 t schorssnippers per jaar moeten worden gestookt. Als men inderdaad afziet van het gebruik van nieuwe cellulose, zou Shotton de schorssnippers van derden moeten betrekken. De kosten worden geraamd op [...] GBP per ton. De jaarlijkse kosten zouden daarmee [...] GBP bedragen. Over vijf jaar en omgerekend tegen de contante waarde van het eerste jaar, komt dit neer op [...] GBP.
(143) Op basis van deze uitgangspunten heeft de Commissie dan ook, als eerste stap, berekend welke maximale toegestane steun op grond van punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun van toepassing is op de slibverbrandingsinstallatie. De berekening luidt als volgt: 35 % (26,2 miljoen GBP - [...] GBP - [...] GBP + [...] GBP - [...] GBP) = 9305000 GBP.
(144) Als tweede stap berekende de Commissie de in aanmerking komende kosten, waarbij de momenteel geplande slibverbrandingsinstallatie wordt vergeleken met de situatie waarin de bestaande verbrandingsinstallatie gebruikt zou blijven worden. Daarmee zijn aanzienlijk hogere investeringskosten gemoeid, namelijk 42,5 miljoen GBP. Over vijf jaar levert het de volgende kosten en baten op:
a) Over land verspreiden van slib is niet langer nodig en er zijn geen kosten meer in verband met het gebruik van slib voor stalstrooisel.
b) Shotton ontvangt een "poorttarief" voor het gebruik "van refuse derived fuel" (voorbehandeld huishoudelijk afval).
c) De verbrandingsinstallatie levert elektriciteit die anders bij derden zou moeten worden ingekocht of door eigen installaties zou moeten worden opgewekt.
d) De verbrandingsinstallatie levert meer stoom dan de bestaande verbrandingsinstallatie. Deze extra hoeveelheid zou anders bij derden moeten worden ingekocht of door eigen installaties moeten worden opgewekt.
e) Shotton zal vanwege het gebruik van "groene energie" naar verwachting profiteren van "renewable obligation certificates".
f) De bestaande, oude verbrandingsinstallatie zou met schorssnippers moeten worden gestookt. Deze zijn echter niet meer rechtstreeks verkrijgbaar, aangezien de fabriek van nieuwe cellulose overstapt op oud papier als grondstof. De schorssnippers moeten dus van derden worden betrokken.
g) Aan het verwijderen van giftige as zijn extra kosten verbonden.
h) De nieuwe verbrandingsinstallatie wordt gestookt met bosafval; hieraan zijn extra kosten verbonden.
Onderstaande tabel geeft een gedetailleerd overzicht van de voordelen gedurende vijf jaar.
RUIMTE VOOR DE TABEL
(145) Op basis van deze feiten heeft de Commissie dan ook, als tweede stap, berekend welke maximale toegestane steun op grond van punt 29 van de kaderregeling inzake milieusteun van toepassing is op de slibverbrandingsinstallatie. De berekening luidt als volgt: 35 % × (42,5 miljoen GBP - 14686035 GBP) = 9735000 GBP.
(146) De Commissie tekent hierbij aan dat het verbranden van bosafval en stedelijk afval geen verband houdt met de productie van krantenpapier en dat daarom alleen slibverbranding een voordeel voor het milieu oplevert waarmee in de zin van de kaderregeling inzake milieusteun rekening kan worden gehouden. Als een milieuvoordeel op verschillende manieren kan worden verkregen, dan kan er alleen steun worden verleend ingeval er is gekozen voor de oplossing met de laagste in aanmerking komende kosten. In dit geval wordt uit het bovenstaande duidelijk dat de keuze voor de oorspronkelijk geplande verbrandingsinstallatie, die alleen het slib verbrandt en gasgestookt is, de laagste in aanmerking komende kosten oplevert. De Commissie stelt dan ook vast, dat het maximale toegelaten steunbedrag op grond van de kaderregeling inzake milieusteun 9305000 GBP is.
(147) Het poorttarief dat Shotton voor het voorbehandelde huishoudelijk afval denkt te krijgen, zal naar alle waarschijnlijkheid minder dan [...] GBP per ton bedragen. De Commissie moet er echter rekening mee houden dat dit cijfer onzeker is, gezien het innovatieve karakter van het behandelingsproces, de onbekende ontwikkelingen in de stortbelasting en andere factoren die op deze prijs van invloed zijn. Mocht het tarief in werkelijkheid hoger uitvallen(37), dan geniet Shotton meer voordelen dan uit de investeringskosten zou zijn af te leiden. Zou het poorttarief stijgen tot gemiddeld meer dan [...] GBP gedurende de gebruiksduur van vijf jaar, dan gelden als minimale in aanmerking komende kosten de kosten die op basis van de nieuwe verbrandingsinstallatie worden berekend. Het steunbedrag zoals in deze beschikking goedgekeurd, zou dan te hoog worden, aangezien de correcte berekening op de kosten van de nieuwe verbrandingsinstallatie zou moeten worden gebaseerd, en niet op die van de hypothetische verbrandingsinstallatie, zoals hiervóór gesteld. De Commissie kan daarom de steun slechts goedkeuren op voorwaarde dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, mocht het poorttarief voor voorbehandeld huishoudelijk afval hoger blijken te zijn dan [...] GBP per ton, het juiste steunbedrag opnieuw berekent en ervoor zorgt dat de steun het niveau van 35 % van de in aanmerking komende kosten zoals berekend in de hiervóór beschreven tweede stap, niet te boven gaat, gelet op het werkelijke cijfer voor het poorttarief. Shotton heeft een schriftelijke verklaring afgegeven dat ze WRAP de benodigde informatie zal verstrekken en de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk al het eventueel te veel betaalde met rente zal terugbetalen, mocht deze situatie zich voordoen.
6.2.2. Toepasselijkheid van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen
(148) Punt 4.1 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen bepaalt, dat steun mag worden verleend ten behoeve van ofwel productieve investeringen (initiële investering) ofwel de schepping van werkgelegenheid die met de investering verband houdt.
(149) Producenten A en B stelden dat de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen niet van toepassing zijn, aangezien de investering niet ten doel heeft arbeidsplaatsen te scheppen of behouden. De steun lijkt geen positieve gevolgen te hebben voor de ontwikkeling van de regio. Bovendien moet het steunvoornemen ten aanzien van Shotton op grond van de overgelegde kosten niet worden aangemerkt als investeringssteun, maar als exploitatiesteun, aangezien de steun louter de vervanging en modernisering van oude faciliteiten betreft.
(150) Het investeringsproject in kwestie beoogt de introductie van een geheel nieuw productieproces voor pulp die als grondstof wordt gebruikt. Volgens punt 4.4 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, wordt onder initiële investering ook verstaan "de uitbreiding van een bestaande vestiging, of het starten van een activiteit die een fundamentele wijziging in het product of in het productieproces van een bestaande vestiging meebrengt (door rationalisering, herstructurering of modernisering)". De Commissie meent derhalve dat de investering in aanmerking komt voor steun op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen. Aangezien de in aanmerking komende kosten inzake de verbrandingsinstallatie - inclusief de bijkomende kosten in verband met de verbranding van bosafval en stedelijk afval - reeds bij de kaderregeling inzake milieusteun zijn meegewogen en - zoals de uit de onderstaande berekeningen zal blijken - op grond van deze richtsnoeren profiteren van een hogere steunintensiteit, komen deze niet in aanmerking voor verdere steun op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.
(151) Wat betreft het aansporende karakter van de steun, bepaalt punt 4.2 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten moet worden ingediend. Uit de door het Verenigd Koninkrijk overgelegde informatie blijkt, dat Shotton pas met de uitvoering van de werkzaamheden begon, toen het na de aanbestedingprocedure was geselecteerd. De Commissie huldigt daarom het standpunt dat de betreffende steun een aansporend karakter heeft in de zin van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.
(152) Volgens de multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten(38) (hierna "multisectorale kaderregeling"), punt 2.1, onder i), moet een voornemen worden aangemeld als de totale kosten van het project ten minste 50 miljoen EUR bedragen, plus de gecumuleerde steunintensiteit, uitgedrukt als een percentage van de voor steun in aanmerking komende investeringskosten, van ten minste 50 % van het regionale steunplafond voor grote ondernemingen in het betrokken gebied, plus de steun per geschapen of behouden arbeidsplaats ten bedrage van ten minste 40000 EUR. In dit geval bedragen de totale kosten van het project 125,21 miljoen GBP (175 miljoen EUR), is de gecumuleerde steunintensiteit 18 %, het regionale steunplafond 15 % en de steun per arbeidsplaats ongeveer 5,75 miljoen GBP. De steun moet dus krachtens de multisectorale kaderregeling worden aangemeld.
(153) Op verzoek van de Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk informatie verstrekt waarmee de Commissie deze zaak aan de hand van de multisectorale kaderregeling kan beoordelen.
(154)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(155) Vergeleken met de in de aanmelding gepresenteerde initiële kosten was het Verenigd Koninkrijk in staat het totaalbedrag van de kosten terug te brengen, om diverse redenen zoals de sterke koopkracht van UPM-Kymmene, de momenteel noodlijdende staat van de Europese markt voor de fabricage van productieapparatuur en de grotere kennis van de voortschrijdende recyclingtechnologie.
(156) De Commissie merkt op dat de kostenverlaging strookt met de opmerkingen van papierproducent B, die beweerde dat de in de oorspronkelijke aanmelding gepresenteerde kosten waren opgeschroefd. Papierproducent B voegde hieraan toe dat hij met minder kosten een soortgelijke investering had weten te doen.
(157) De Commissie meent echter dat niet alle door het Verenigd Koninkrijk gepresenteerde kosten voor regionale steun in aanmerking komen. Punt 4.5 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen bepaalt, dat de in aanmerking komende kosten betrekking hebben op terreinen, gebouwen en/of uitrusting. Volgens punt 4.6 mogen de voor steun in aanmerking komende uitgaven eveneens betrekking hebben op bepaalde categorieën immateriële investeringen, op voorwaarde dat deze niet meer dan 25 % van de standaardgrondslag voor grote ondernemingen bedragen.
(158) Op grond van het voorafgaande is de Commissie van oordeel dat de initiatieven van de lokale overheid ("Local Authority Initiatives"), waarbij een bedrag van 2100000 GBP wordt uitgetrokken voor voorlichting op het gebied van recycling, niet is te beschouwen als een immateriële investering en dus niet voor regionale steun in aanmerking komt.
(159) De totale in aanmerking komende kosten bedragen derhalve 123110000 GBP.
6.2.3. Toetsing op grond van de multisectorale kaderregeling
(160) Op grond van de multisectorale kaderregeling moet de Commissie, om vast te stellen welke de toegestane maximale steunintensiteit van een steunvoornemen is, nagaan welke de maximale steunintensiteit (regionaal steunplafond) is, die een onderneming in het betrokken steungebied in het kader van de goedgekeurde regionale steunregeling die op het ogenblik van de aanmelding van kracht is, zou kunnen verkrijgen.
(161) Gezien het feit dat Shotton als een grote onderneming moet worden beschouwd, is de toegestane maximale steunintensiteit (R) in dit geval 15 % bruto.
(162) Vervolgens moet er op het percentage van 15 % een reeks correctiecoëfficiënten worden toegepast, in overeenstemming met drie specifieke toetsingscriteria, om op een maximaal toelaatbare steunintensiteit voor het betrokken project uit te komen. Deze drie criteria zijn de factor mededinging (T), de factor verhouding kapitaal/arbeid (I) en de factor regionale gevolgen (M).
6.2.3.1. De relevante markt en de ontwikkeling ervan
(163) De markt waarop de investering betrekking heeft, is die van de productie van krantenpapier.
(164) Overeenkomstig de multisectorale kaderregeling omvat de relevante geografische markt in beginsel de EER of, indien dit niet het geval is, een wezenlijk deel van de EER, voorzover de concurrentievoorwaarden in dat gebied in voldoende mate van die in andere gebieden in de EER kunnen worden onderscheiden.
(165) Op basis van de beschikbare statistieken van CEPI (zie punt 108 hiervóór), meent de Commissie dat de relevante geografische markt de EER is. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk geen informatie verstrekt waaruit zou blijken dat de relevante geografische markt niet de EER is. De EER wordt daarom als de relevante geografische markt beschouwd.
(166) In 2001 nam UPM-Kymmene 10,5 % van de verkoop van krantenpapier binnen de EER voor zijn rekening, waarin Shotton een aandeel van 4,8 % had. Het Verenigd Koninkrijk overlegde gegevens van Amec Consultancy die voorspelden dat in de vijf jaren van 2002 tot 2007 het verbruik van krantenpapier in de EER naar verwachting jaarlijks met 1,6 % zal stijgen.
6.2.3.2. De factor mededinging (T)
(167) De goedkeuring van steun aan bedrijven die werkzaam zijn in sectoren met een structurele overcapaciteit brengt bepaalde risico's wat betreft concurrentievervalsing met zich. Elke capaciteitsverhoging die niet wordt gecompenseerd door capaciteitsverlagingen elders, zal het probleem van structurele overcapaciteit verergeren. De sector of subsector zal in de laagst mogelijke afdeling van de NACE-indeling worden vastgesteld.
(168) Aangezien krantenpapier maar een gering aandeel in de betreffende NACE-code (21.12 "Vervaardigen van papier en karton") heeft, heeft de Commissie haar toetsing gebaseerd op de gedurende de periode 1996-2001 schijnbare consumptie in de EER, in overeenstemming met punt 3.4. van de multisectorale kaderregeling. Dit punt bepaalt dat de Commissie, wanneer onvoldoende gegevens over de capaciteitsbenutting aanwezig zijn, zal onderzoeken of de investering plaatsvindt in een krimpende markt. Een markt wordt geacht krimpend te zijn, indien gedurende de voorbije vijf jaren de gemiddelde jaarlijkse groei van het schijnbaar verbruik van het betrokken product meer dan 10 % lager was dan het jaargemiddelde van de be- en verwerkende industrie van de EER als geheel, tenzij er een sterk stijgende tendens is in het relatieve groeipercentage van de vraag naar het product. Een absoluut krimpende markt is een markt waarin het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het schijnbaar verbruik gedurende de laatste vijf jaren negatief is.
(169)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(170) Uit deze cijfers blijkt een gemiddelde jaarlijkse groei van 2,05 %. In hetzelfde tijdvak bedroeg het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van de be- en verwerkende industrie als geheel 5,23 %.
(171) Op grond van de hiervóór vermelde gegevens over het jaarlijks verbruik, kan de betrokken sector worden geacht relatief krimpend te zijn, aangezien de gemiddelde jaarlijkse groei van krantenpapier meer dan 10 % lager is dan het jaarlijks gemiddelde van de EER-fabrieksnijverheid als geheel, en er geen sterk stijgende tendens is in het product.
(172) Het Verenigd Koninkrijk betoogde dat de factor mededinging op 1 moet worden gesteld, dit vanwege het feit dat de investering geen capaciteitsverhoging met zich bracht. Echter, het feit dat de installatie volledig wordt gemoderniseerd en dat de fabriek in de toekomst sneller zal kunnen draaien, betekent dat de Commissie niet tot de slotsom kan komen dat er geen gevaar voor vervalsing van de mededinging is. Bovendien kan het feit dat Shotton over een fabriek zal gaan beschikken met een langere economische levensduur dan de huidige en, dankzij de subsidies, met lagere productiekosten dan die van haar concurrenten, die eenzelfde technologie gebruiken maar geen steun krijgen, tot concurrentievervalsing leiden.
(173) De Commissie stelt de factor mededinging derhalve op 0,75.
6.2.3.3. De factor verhouding kapitaal/arbeid (I)
(174) De multisectorale kaderregeling stelt een factor verhouding kapitaal/arbeid vast die ten doel heeft de maximale intensiteit zodanig aan te passen, dat dit ten goede komt van projecten die een effectievere en betere bijdrage leveren aan het verlagen van de werkloosheid door het scheppen van een relatief groter aantal nieuwe arbeidsplaatsen respectievelijk het behouden van arbeidsplaatsen. Dit criterium houdt ook rekening met het mogelijke verstorende effect van de steun op de prijs van het eindproduct.
(175) Volgens het Verenigd Koninkrijk schept het project vier arbeidsplaatsen. Twee ervan hebben hoofdzakelijk betrekking op het stimuleren van recycling en het vergemakkelijken van de aanschaf van oude kranten en tijdschriften in de lokale gemeenschappen. De twee andere arbeidsplaatsen worden in de opslagruimte voor gerecycleerde vezels gecreëerd.
(176) De investeringskosten bedragen 125,21 miljoen GBP (177,56 miljoen EUR(39)). De correctiecoëfficiënt voor een investering van 177,57 miljoen EUR, die tot het scheppen van vier arbeidsplaatsen leidt, komt overeen met een verhouding van 44,39 miljoen EUR/arbeidsplaats, en moet derhalve worden gesteld op 0,6.
6.2.3.4. De factor regionale gevolgen (M)
(177) Bij de factor regionale gevolgen wordt rekening gehouden met de gunstige gevolgen die de nieuwe, gesteunde investering voor de economieën van de ondersteunde gebieden heeft. Volgens de Commissie kan het scheppen van arbeidsplaatsen worden gebruikt als een indicator dat een project bijdraagt tot de ontwikkeling van een gebied. Een kapitaalintensieve investering kan indirect een groot aantal arbeidsplaatsen scheppen in het betrokken steungebied en in nabijgelegen steunregio's. In dit verband wordt onder het scheppen van arbeidsplaatsen verstaan, arbeidsplaatsen die rechtstreeks door het project worden geschapen samen met die welke door de rechtstreekse leveranciers en klanten in reactie op de gesteunde investering worden geschapen.
(178) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk schatten dat er in de nabijgelegen NUTS III-steungebieden St Helens, Merseyside, Wigan en Wirral 187 arbeidsplaatsen zouden worden geschapen. Deze arbeidsplaatsen ontstaan ten gevolge van Shottons toezegging tot de aankoop van nog eens 321000 t extra oude kranten en tijdschriften die onlangs uit de stroom huishoudelijk afval is gerecycleerd. Het Verenigd Koninkrijk heeft een lijst leveranciers verstrekt.
(179) De overeenkomsten tussen Shotton en de huidige houtleveranciers komen door deze overschakeling van het gebruik van hout op oud papier niet te vervallen, maar zullen nog ten minste vijf jaar doorlopen. Het project zal dan ook niet direct leiden tot het verlies van arbeidsplaatsen bij deze bedrijven.
(180) Op basis van deze cijfers is de Commissie van mening dat er in hoge mate indirecte werkgelegenheid wordt geschapen, en de factor regionale gevolgen wordt daarom gesteld op 1,2.
6.2.3.5. Controle achteraf
(181) Om te voldoen aan de vereiste van punt 6.4 van de multisectorale kaderregeling, heeft het Verenigd Koninkrijk in de overeenkomst tussen WRAP en Shotton de volgende voorwaarden laten opnemen: ten eerste werd er een bepaling ingevoegd die terugbetaling eist ingeval Shotton er niet in slaagt te voldoen aan het besluit tot toekenning van de steun, en ten tweede wordt de laatste 25 % alleen uitbetaald als Shotton WRAP ervan heeft weten te overtuigen dat de uitvoering van het project strookt met de beschikking van de Commissie.
(182) Ook heeft het Verenigd Koninkrijk toegezegd de Commissie een afschrift van de overeenkomst en een jaarlijks verslag inzake het project over te leggen.
6.2.3.6. Conclusie
(183) Gezien het voorafgaande moet de toegestane maximale steunintensiteit (R × T × I × M) als volgt worden berekend: 15 % × 0,6 × 0,75 × 1,2 = 8,1 %. Het Verenigd Koninkrijk mag Shotton op grond van de multisectorale kaderregeling derhalve een bedrag toekennen van ten hoogste 8,1 % × 123110000 GBP = 9972000 GBP.
6.3. Cumulering van steun uit verschillende bronnen
(184) Punt 74 van de kaderregeling bepaalt het volgende: "De steunmaatregelen welke krachtens de onderhavige kaderregeling worden goedgekeurd, kunnen niet worden gecumuleerd met andere steunmaatregelen [...] indien een dergelijke cumulering tot gevolg heeft dat de steunintensiteit het in deze kaderregeling vastgestelde niveau overschrijdt. Wanneer steunmaatregelen ten behoeve van verschillende doelstellingen betrekking hebben op dezelfde in aanmerking komende kosten, geldt het gunstigste steunplafond".
(185) In dit geval komt de slibverbrandingsinstallatie in aanmerking voor een uitzondering krachtens zowel de kaderregeling inzake milieusteun als de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen. Op grond van punt 74 van de kaderregeling inzake milieusteun komt de slibverbrandingsinstallatie in aanmerking voor het gunstigste steunplafond.
(186)
RUIMTE VOOR DE TABEL
6.4. Rechtstreekse toepassing van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag
(187) Uit het voorafgaande volgt, dat noch op grond van de kaderregeling inzake milieusteun, noch van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, alle aangemelde steun ten belope van 23 miljoen GBP kan worden goedgekeurd. De Commissie heeft getoetst of de steun rechtstreeks kan worden aangemerkt voor een uitzondering op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag. Voor een dergelijke toetsing moet de Commissie overwegen of de steun evenredig is en noodzakelijk is voor het verwezenlijken van de nagestreefde doelstellingen, en geen concurrentievervalsing in de hand werkt.
(188) Wat betreft het criterium van de evenredigheid, lijkt de financiering van een thans geheel gangbare recyclingfaciliteit onevenredig om de beoogde hoeveelheid gerecycleerd afval te bereiken. Met name de voorwaarden van de aanbesteding waren niet direct gericht op alternatieven voor het storten van afval, maar op de productie van krantenpapier uit oud papier. Papierproducenten A en B hebben voldoende aangetoond dat de vervaardiging van krantenpapier uit oud papier een thans gangbare techniek is, waarop de meeste fabrikanten van krantenpapier zijn overstapt of in de toekomst zullen overstappen.
(189) De Commissie is daarom van mening dat de steun niet evenredig lijkt voor het verwezenlijken van de beoogde hoeveelheid gerecycleerd afval.
(190) Wat betreft het criterium van de noodzakelijkheid, vertegenwoordigt de steun slechts een "tijdelijke wisseloplossing"(40), die alleen mag worden toegepast als een volledige internalisering van de werkelijke kosten door ondernemingen nog niet mogelijk is. In de meeste lidstaten is de inzameling van oud papier goed geregeld, deels door de stortbelastingen in de betreffende landen en de verplichting voor gemeenten om papier gescheiden in te zamelen. Er bestaat geen echte noodzaak om de vervaardiging van krantenpapier te subsidiëren door eindmarkten veilig te stellen. De Commissie meent dan ook dat de betreffende steun niet noodzakelijk is om de door het Verenigd Koninkrijk gestelde milieudoeleinden te verwezenlijken. Bovendien is Shotton er slechts vijf jaar lang toe verplicht een bepaalde hoeveelheid oud papier te gebruiken.
(191) Tot slot boog de Commissie zich over de vraag of de steun niet zou leiden tot een overmatige concurrentievervalsing. De conclusie was, dat een dergelijk hoog steunbedrag, toegekend aan één enkele onderneming, die een belangrijke deelnemer is op de markt voor krantenpapier, een overmatige concurrentievervalsing teweegbrengt. Papierproducenten A en B hebben duidelijk uiteengezet dat oud papier een algemeen verhandelde grondstof en een schaarse hulpbron is.
(192) De conclusie luidt derhalve, dat het aangemelde project niet rechtstreeks in aanmerking komt voor een uitzondering op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.
7. CONCLUSIE
(193) De Commissie stelt vast, dat 17155000 GBP van de 23 miljoen GBP die het Verenigd Koninkrijk aan Shotton wil toekennen, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is. De resterende 5845000 GBP is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
(194) De Commissie moet verzekerd zijn van een correcte uitvoering van het project waaraan de steun wordt toegekend. Ze verzoekt het Verenigd Koninkrijk dan ook tijdens de aanloop tot en de eerste vijf jaar van de gebruiksduur telkens een jaarlijks verslag over het investeringsproject over te leggen. Dit verslag moet de algehele voortgang van de investering beschrijven en in het bijzonder ingaan op de werkelijke kosten en voordelen ten gevolge van de bouw en werking van de verbrandingsinstallatie, met inbegrip van de kosten en heffingen die betrekking hebben op ander afval dat in dezelfde installatie wordt verbrand,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
1. De staatssteun ten bedrage van 23 miljoen GBP die het Verenigd Koninkrijk voornemens is ten aanzien van UPM Kymmene-Shotton ten uitvoer te leggen, is tot een bedrag van ten hoogste 17155000 GBP verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Indien tijdens de eerste vijf jaar van de gebruiksduur van de nieuwe verbrandingsinstallatie het poorttarief voor voorbehandeld huishoudelijk afval gemiddeld meer bedraagt dan [...] GBP per ton, zodat de in aanmerking komende kosten van de huidige verbrandingsinstallatie lager zijn dan die waarmee in deze beschikking rekening is gehouden, zal het Verenigd Koninkrijk het steunbedrag zodanig verlagen dat het steunniveau niet meer bedraagt dan 35 % van de in aanmerking komende kosten, zoals berekend op grond van een vergelijking tussen de investering in de nieuwe verbrandingsinstallatie en de voortzetting van het gebruik van de bestaande verbrandingsinstallatie, waarbij het huidige poorttarief voor het berekenen van de voordelen die deze investering gedurende vijf jaar zal opleveren, wordt aangehouden. Alle uitbetaalde steun die het verlaagde steunbedrag te boven gaat, dient inclusief rente te worden terugbetaald.
2. Het restant van de in de eerste alinea van artikel 1 bedoelde steun, ten bedrage van 5845000 GBP is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Het betreffende steunelement kan derhalve niet ten uitvoer worden gelegd.
Artikel 2
Het Verenigd Koninkrijk deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 3
Het Verenigd Koninkrijk legt jaarlijks een verslag over inzake de tenuitvoerlegging van het investeringsproject gedurende de aanloop tot en de eerste vijf jaar van de gebruiksduur van de slibverbrandingsinstallatie.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot het Verenigd Koninkrijk.
Gedaan te Brussel, 23 juli 2003.