BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 26 juli 1995 tot voorwaardelijke goedkeuring van de door Frankrijk aan de bank "Crédit Lyonnais" verleende steun (Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (95/547/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op de artikelen 92 en 93,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op de artikelen 61 en 62,
Na de belanghebbenden overeenkomstig voornoemde artikelen in de gelegenheid te hebben gesteld haar hun opmerkingen kenbaar te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
1. INLEIDING
Bij schrijven van 2 mei 1995 [SG/95/D/5500] heeft de Commissie de Franse autoriteiten in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de staatssteun welke aan de overheidsbank "Crédit Lyonnais", hierna "CL" genoemd, is toegekend.
Eind 1993 was CL naar totaal vermogen (bijna 2 000 miljard Ffr.) het belangrijkste Europese bankconcern met meer dan 71 000 werknemers. CL was actief als handels- en als investeringsbank, zij opereerde op de kapitaalmarkten, beheerde fondsen voor rekening van derden en bewoog zich op het gebied van verzekeringen en van andere nevenbankdiensten. CL was zowel in Frankrijk als in het buitenland actief en beschikte in Europa (buiten Frankrijk) over ongeveer 900 en elders over een 800-tal agentschappen.
Op 31 december 1993 was de Franse Staat meerderheidsaandeelhouder van CL, met 55 % van het kapitaal en 76 % van de stemrechten. De overige gewone aandelen waren in handen van Thomson-CSF (een onderdeel van het staatsconcern Thomson, met ongeveer 20 % van de stemrechten) en van de "Caisse des Dépôts et Consignations" (een publieke kredietinstelling die over 4 % van de stemrechten beschikte). Het overige kapitaal (22 %) bestond uit ter beurze genoteerde beleggingscertificaten.
Na vijf jaar van krachtige groei boekte CL negatieve resultaten, namelijk in 1992 1,8 miljard Ffr. en in 1993 6,9 miljard Ffr. De zeer hoge verliezen ten opzichte van het eigen vermogen zouden de solvabiliteitsratio van CL (dit wil zeggen de verhouding van het eigen vermogen van de bank tot haar naar risicograad gewogen activa) tot beneden het wettelijke minimum van 8 % hebben doen dalen, indien de Franse autoriteiten in 1994, op verzoek van de op het Franse bankwezen toezicht houdende autoriteit (de Bankcommissie), aan CL geen financiële steun hadden verleend in de vorm van een kapitaalsverhoging en van de tenlasteneming door de Staat van bepaalde niet-rendabele investeringen. Begin 1995 is gebleken dat CL nieuwe verliezen leed die de solvabiliteit van de bank zouden hebben ondergraven. De Franse Staat heeft een nieuwe reddingsregeling opgezet met de creëring van een andere specifieke afsplitsingsconstructie, bestemd om 135 miljard Ffr. activa ten laste te nemen waaronder meer bepaald de niet of weinig rendabele activa van CL. Door de invoering van deze regeling kon het boekverlies voor 1994 tot 12,1 miljard Ffr. worden beperkt.
De crisis van CL lijkt in aanzienlijke mate verband te houden met het agressieve krediet- en investeringsbeleid dat CL, zonder voldoende strikt toezicht op de risico's, in de jaren '80 en begin van de jaren '90 heeft gevoerd. Tussen 1988 en 1993 is het totale vermogen nagenoeg verdubbeld terwijl de waarde van de industriële portefeuille van CL vrijwel vervijfvoudigd is en 50 miljard Ffr. bereikte. De inzet van CL op de vastgoedmarkt overschreed 100 miljard Ffr. waardoor de bank onder de Franse kredietinstellingen in de sector krediet ten behoeve van de vastgoedbedrijfstakgenoten de eerste plaats innam met een aandeel dat belangrijker was dan haar marktpositie. Bovendien verwierf CL om te trachten haar activiteiten in Europa en elders nog verder te ontwikkelen, voor zeer veel geld verscheidene buitenlandse banken (bij voorbeeld "Chase Banque de Commerce" in België, "Banco Commercial Español" en "Banca Jover" in Spanje, "Credito Bergamasco" en "Banca Lombarda" in Italië, "BfG" in Duitsland, "Slavenburg Bank" in Nederland).
Wat de passiva betreft, volgde CL in een klimaat van toenemende mededinging een beleid op het stuk van de schuldenlast dat tot hoge financieringskosten heeft geleid. Vervolgens leidde de verslechterende kwaliteit van de activa tot een daling van de "rating" (notering) van de bank en tot extra hoge kosten voor financiering op de markten. Tegelijkertijd bleven de algemene kosten sneller stijgen dan de groei van de totale activa. Teneinde de ontwikkeling van CL te ondersteunen heeft de Franse Staat rechtstreeks of onrechtstreeks CL aanzienlijke middelen verschaft (meer dan 17 miljard Ffr.), meer bepaald via de inbreng van effecten van overheidsbedrijven en door kruisparticipaties (Rhône-Poulenc, Usinor-Sacilor, Aérospatiale, Altus). Aldus werd de mogelijkheid geboden om het eigen vermogen boekhoudkundig te doen toenemen, maar werd tevens afbreuk gedaan aan de resultaten van het concern wegens de geringe rendabiliteit van deze deelnemingen, en vervolgens de consolidatie van de door bepaalde van deze ondernemingen geleden verliezen.
De vertraging van de economische activiteit, die een scherpe prijsdaling op de vastgoedmarkten en op de beurs teweeg heeft gebracht en de situatie van de debiteuren heeft verslechterd, heeft de problemen van de bank nog doen toenemen. De rentemarge daalde gevoelig terwijl de lange-termijn-participaties in de industriële sector zwak rendeerden of verliesgevend waren.
Na een eerste onderzoek van de zaak had de Commissie vastgesteld dat de steunmaatregelen ten behoeve van CL belangrijke elementen van staatssteun bevatten, welke in dat stadium en op grond van de op dat tijdstip beschikbare gegevens niet als "verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt" mochten worden verklaard.
2. ALGEMENE OMSCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGELEN
De steunmaatregelen van de Franse Staat ten behoeve van CL omvatten een kapitaalverhoging van 4,9 miljard Ffr. en de tenlasteneming, door de Staat, van de risico's en de kosten die verbonden zijn aan de in het kader van een zogenoemde afstotingsoperatie in een specifieke afsplitsingsconstructie ondergebrachte verbintenissen. In het kader van het eerste reddingsplan, dat in 1994 werd uitgevoerd, bleef de tenlasteneming door de Staat beperkt tot 18,4 miljard Ffr. van 42 miljard Ffr. in genoemde constructie ondergebrachte activa. In 1995 heeft de Staat, na onderbrenging van nieuwe verbintenissen, de door hem geboden dekking algemeen vergroot, aangezien de Staat de totale nettowaarde van de in 1994 en in 1995 ondergebrachte verbintenissen (nagenoeg 135 miljard Ffr.) alsmede de rente op de door CL ter financiering van het afsplitsingsmechanisme aan een publieke vennootschap "SPBI" toegekende lening van 145 miljard Ffr. ten zijnen laste heeft genomen.
De kapitaalverhoging werd in juli 1994 door de drie voornaamste aandeelhouders, zijnde de Staat (door tussenkomst van SPBI, een vennootschap onder firma waarin de Staat zeggenschap uitoefent, en Thomson SIEG, een dochteronderneming van Thomson CSF), Thomson CSF en de "Caisse des Dépôts et Consignations" geleverd overeenkomstig hun aandeel in het maatschappelijk kapitaal van CL. Door deze operatie steeg de rechtstreekse en onrechtstreekse deelneming van de Franse Staat in CL van 78 tot 80,7 %.
De transactie bracht de uitgifte van warrants mee aan de aandeelhouders om deze voor hun investering te belonen. Elke warrant geeft de eigenaar de mogelijkheid om gedurende een periode van vijf jaar tegen 774 Ffr. per aandeel op nieuwe aandelen in te schrijven. Die prijs is, blijkens een op basis van de rekeningen van 1993 gemaakte raming, gelijk aan de nettovermogenswaarde per aandeel.
Met de in 1994 uitgevoerde afstotingsoperatie zijn voor ongeveer 42 miljard Ffr. niet-rendabele leningen aan de vastgoedsector (op een obligo aan deze sector van, in totaal, meer dan 100 miljard Ffr.), waarvoor ontoereikende voorzieningen waren aangelegd, in een ad-hoc-dochteronderneming van CL, "OIG" genaamd, ondergebracht. OIG kocht de kredieten tegen de netto-boekwaarde ervan dankzij een participatielening die door SPBI werd toegekend. Deze participatielening is gefinancierd met een door CL aan SPBI toegekende lening. De drie overheidsaandeelhouders van CL hebben zich ertoe verbonden de negatieve waarden die uit de te geldemaking van de activa mochten voortvloeien, tot een beloop van 14,4 miljard Ffr., en een deel van de herfinancieringskosten van de door CL aan SPBI toegekende lening voor de eerste twee jaren, ten belope van 2 miljard Ffr. per jaar, te dekken. Met de tenlasteneming door de Staat van de ondergebrachte verbintenissen, toe te rekenen aan de rekeningen van 1993, kon CL het niveau van de voorzieningen en verliezen over de niet-rendabele investeringen verminderen en haar activiteiten voortzetten. In feite heeft de Staat aan CL de mogelijkheid geboden om twijfelachtige activa waarvoor aanzienlijke voorzieningen nodig waren, door een "veilig" activum te vervangen.
In 1995 werd, toe te rekenen aan de rekeningen van 1994, een nieuwe afsplitsingsconstructie gecreëerd, het "Consortium De Réalisations", hierna "CDR" genoemd, een volledige dochteronderneming van CL. Volgens het door de Franse autoriteiten medegedeelde plan zou deze dochteronderneming bijna 190 miljard Ffr. aan activa van CL kopen, waaronder die welke in handen van OIG zijn, waaraan 55 miljard Ffr. passiva worden verbonden. Alle betrokken activa - meer bepaald de onroerende activa die hoofdzakelijk in OIG zijn ondergebracht, de dochterbanken (met name SBT, SDBO en Colbert), de in de bioscoopfilmsector toegekende financieringen en de industriële deelnemingen - moeten worden overgedragen of geliquideerd. Zo zullen binnen vijf jaar 80 % van de activa worden verkocht en zal dat, indien de marktvoorwaarden het toelaten, binnen drie jaar voor ten minste 50 % ervan het geval moeten zijn. Wat de aan CDR overgedragen dochterbanken betreft, zal het gezonde gedeelte van deze banken ofwel aan derden worden verkocht, of vóór 31 december 1995 door CL worden teruggekocht, zodat aan het einde van het boekjaar 1995 geen enkele actieve bankstructuur meer in het CDR overblijft.
Om het in staat te stellen de activa van CL aan te kopen, ontvangt CDR van SPBI een participatielening van 135 miljard Ffr. Deze laatste financiert zich bij CL via een niet-participatieve lening ten belope van ten hoogste 145 miljard Ffr. Met deze lening zal SPBI in staat zijn om aan CDR de participatielening van 135 miljard Ffr. toe te staan en om voor een bedrag van ongeveer 10 miljard Ffr. nulcoupon-obligaties te kopen. Deze inschrijving op nulcouponobligaties zal SPBI tegen eind 2014 een opbrengst van rond 35 miljard Ffr. opleveren, waarmee zij eventuele verliezen die dan bij CDR zullen worden geconstateerd, kan opvangen.
De lening van CL aan SPBI en die van SPBI aan CDR lopen tot en met 31 december 2014. De lening van CL zal naarmate de activa worden verkocht, ten belope van de geïnde bedragen vervroegd worden terugbetaald. De toepasselijke jaarlijkse rentevoet bedraagt in 1995 7 % en wordt vanaf 1996 85 % van de rentevoet op de geldmarkt. De aan CDR toegekende participatielening zal aan het einde van elk boekjaar gedeeltelijk worden afgelost; SPBI ontvangt dan een bedrag terug ten belope van de in dat jaar verrichte verkopen en, indien minderwaarden op de verkopen worden vastgesteld, zal zij ten belope van de door CDR geboekte verliezen afzien van de schuldvordering.
Door de participatieleningconstructie zullen de verliezen van CDR dus voor een maximumbedrag van 135 miljard Ffr. door SPBI, derhalve door de Staat, worden gedragen. Indien, in voorkomend geval, de verliezen van CDR dit bedrag mochten overschrijden, zullen zij door CL, de enige aandeelhoudster van CDR, worden gedragen. Aldus beschikt CL voor de terugbetaling van haar lening aan SPBI over de dekking van de Staat, waardoor CDR noch uit bedrijfseconomisch, noch uit boekhoudkundig oogpunt binnen het CL-concern wordt geconsolideerd. Bijgevolg heeft deze constructie de bank in staat gesteld om lagere voorzieningen en verliezen te boeken en om de solvabiliteitsratio in acht te nemen.
Als tegenprestatie zal SPBI de opbrengst van een "clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid" van CL verkrijgen. Op die wijze zal zij 34 % ontvangen van het aandeel van het concern in de geconsolideerde nettowinst van CL (vóór rekening wordt gehouden met deze bijdrage en met de jaarlijkse afdracht aan het "fonds pour risques bancaires généraux" (fonds voor algemene bankrisico's) en vóór de Franse vennootschapsbelasting), verhoogd met 26 % van het gedeelte van dit resultaat dat 4 % van het aandeel van het concern in de geconsolideerde eigen middelen overschrijdt (zijnde ongeveer 1 miljard Ffr.). Daarnaast hebben de Franse autoriteiten verklaard dat de Staat binnen SPBI op termijn zijn CL-aandelen zou kunnen plaatsen, zodat aan SPBI de dividenden en de opbrengst van de toekomstige privatisering van CL ten goede kunnen komen.
Volgens de doelstellingsovereenkomst tussen de Staat en CL kan CL bepaalde deelnemingen in de industriële en in de commerciële sector tegen de marktwaarde ervan terugkopen voor een bedrag dat niet hoger is dan 10 % van de huidige waarde van haar holding-portefeuille, zijnde ongeveer 5 miljard Ffr. Voorts zal het gezonde deel van de dochterbanken binnen het CDR dat niet aan derden zal worden verkocht, vóór 31 december 1995 door CL moeten worden teruggenomen. Het resterende deel moet worden geliquideerd.
Volgens het "protocolakkoord" zal CL overeenkomstig een dienstenovereenkomst die een winstdelingsclausule betreffende bepaalde activa bevat, waarvan de voorwaarden later in overleg door de partijen zullen worden vastgesteld, CDR bijstaan. De Franse autoriteiten hebben nadien echter mondeling duidelijk verklaard dat deze clausule zal worden geschrapt.
3. TOEPASSING VAN DE REGELS BETREFFENDE STAATSSTEUN OP DE BANKEN
3.1. Toepasselijkheid van de regels betreffende staatssteun op de banken en vaststelling of al dan niet van staatssteun sprake is
Bij het onderzoek van de steunmaatregelen van de Staat, ten behoeve van de banken moet in de eerste plaats in beschouwing worden genomen dat het Verdrag, wat steunmaatregelen aangaat, geen specifieke voorschriften voor kredietinstellingen bevat. De Commissie is zich evenwel bewust van de bijzondere aard van de banksector en van de grote gevoeligheid van de financiële markten zelfs ten aanzien van moeilijkheden die tot de ene of de andere instelling beperkt zijn, een omstandigheid die bij de toepassing van de regels terzake van staatssteun in aanmerking moet worden genomen.
Tevens dient te worden gewezen op de overweging in Richtlijn 89/647/EEG van de Raad (2) betreffende een solvabiliteitsratio voor kredietinstellingen luidende als volgt: "dat de kredietinstellingen in een gemeenschappelijke bancaire markt rechtstreeks met elkaar in concurrentie moeten treden en dat het aannemen van gemeenschappelijke solvabiliteitsnormen in de vorm van een minimumratio concurrentievervalsing zal voorkomen en het bankwezen van de Gemeenschap zal versterken".
In diezelfde richtlijn overwoog de Raad ook nog dat "de totstandbrenging van gemeenschappelijke normen voor het eigen vermogen in verhouding tot activa en posten buiten de balansstelling waarvoor een kredietrisico bestaat, [. . .] een wezenlijk onderdeel vormt van de harmonisatie die nodig is om te komen tot wederzijdse erkenning van de toezichtmethoden en bijgevolg tot voltooiing van de interne markt voor het bankwezen".
Deze overwegingen zijn gebaseerd op de erkenning dat een minimumniveau van de solvabiliteitsratie terzelfdertijd de gelijke mededingingsvoorwaarden verzekert en één van de levensvatbaarheidscriteria van een bank vormt. Overheidsmaatregelen die tot gevolg hebben dat banken in moeilijkheden financieel worden gesteund teneinde deze in staat te stellen de communautaire bedrijfseconomische (prudentiële) normen na te leven, kunnen evenwel tevens elementen van steun bevatten. Dientengevolge moet de Commissie nagaan of de verdragsregels inzake staatssteun worden nageleefd ten einde elke, met de gemeenschappelijke markt onverenigbare vervalsing van de mededinging te voorkomen.
In een concurrentiële omgeving zijn de kredietinstellingen, mits eerbiediging van de bedrijfseconomische (prudentiële) en onder de controle van hun toezichthoudende autoriteiten, vrij het investeringsbeleid te bepalen en de combinatie risico-rendement van hun activa-portefeuille te kiezen die hen het meest geëigend lijkt. Een driest en agressief beleid kan tot hoger rendement leiden maar brengt tevens een hoger risico mee wanneer dat beleid onvoldoende in de hand wordt gehouden. De onderkenning, het beheersen en de beperking van deze risico's die van verschillende aard zijn en vaak op elkaar ingrijpen, is één van de basiskenmerken van het bankiersbedrijf. Wanneer belangrijke risico's werkelijkheid worden, kunnen zij het resultaat van de bank drukken en het eigen vermogen en de solvabiliteitsratio aantasten. Een beperking van risico implicerende activiteiten of een kapitaalverhoging kunnen noodzakelijk worden ten einde het wettelijk voorgeschreven minimumniveau van het eigen vermogen en de solvabiliteitsratio (8 %) te herstellen. In een dergelijke situatie kunnen de aandeelhouders van de bank bijkomende middelen inbrengen indien zij van oordeel zijn dat hun investering voldoende beloond zal worden. Normalerwijs zullen zij herstructureringsinspanningen eisen ten einde het risiconiveau terug te dringen.
Aangezien liquidatie van een bank als andere mogelijkheid vaak een uitweg biedt die in zijn geheel genomen duurder uitvalt dan van een industriële onderneming, wegens de per definitie hogere verhouding tussen middelen van derden en eigen middelen en de vaak grotere verantwoordelijkheid van de meerderheidsaandeelhouders ten aanzien van de deponenten, en aangezien het vertrouwen van de deponenten moet worden gehandhaafd, oefenen de toezichthoudende autoriteiten een constante en zeer strikte controle uit op het beheer van de banken alsmede op de aandeelhouders ten einde de negatieve gevolgen van een faillissement te voorkomen.
Zij verrichten inspecties en kunnen corrigerende maatregelen vragen indien zij zulks noodzakelijk achten. Bij schending van de bedrijfseconomische (prudentiële) normen beschikken zij over een aantal instrumenten om de normale voorwaarden voor de uitoefening van het bankbedrijf te herstellen. Deze maatregelen gaan van een waarschuwing tot de intrekking van de vergunning van een kredietinstelling. Tevens kunnen zij de aandeelhouders om steun voor de sanering van de bank verzoeken, meer bepaald indien het faillissement ongewenste negatieve gevolgen voor het vertrouwen van de deponenten en eventueel voor de financiële markten kan hebben. Deze gevolgen kunnen zeer aanzienlijk zijn en zelfs ten opzichte van de moeilijkheden van die enkele betrokken bank volledig buiten verhouding daarmee staan.
Indien de herkapitalisatie van de bank door zijn aandeelhouders of de verwerving ervan door een andere instelling niet mogelijk is, kunnen uiteenlopende oplossingen in overweging worden genomen: faillissement, een gecontroleerde liquidatie of de bloksgewijze verkoop, de solidaire tussenkomst van een aantal andere banken ten einde de genoemde, eventuele ongewenste negatieve gevolgen te voorkomen. In het geval dat door de particuliere sector op vrijwillige basis en met een aanzienlijke financiële inbreng aan de reddingsmaatregelen wordt deelgenomen, valt wellicht te concluderen dat er geen enkele staatssteun speelt.
De toezichthoudende autoriteiten kunnen optreden naargelang van de omvang van het gevaar voor een crisis van het financiële stelsel. Bij overheidsbanken kan de Staat eveneens ertoe worden gebracht in zijn hoedanigheid van aandeelhouder op te treden.
Wanneer de Staat het grootste deel of de totaliteit van de financiële steun verleent, zelfs indien zulks op verzoek van de toezichthoudende autoriteiten geschiedt, moet de Commissie het steunelement onderzoeken dat het overheidsoptreden eventueel bevat. Bij haar beoordeling van overheidsoptreden volgt de Commissie in het algemeen het principe "van de particuliere investeerder in een vrije-markteconomie", zoals in haar mededeling betreffende de openbare bedrijven (3) is uiteengezet. Volgens deze mededeling is er in een transactie sprake van steun indien deze transactie niet door een particuliere investeerder die onder normale marktvoorwaarden handelt, zou zijn aangegaan.
Zoals uiteengezet in de Mededeling van de Commissie van 1984 (4), wordt met betrekking tot overheidsparticipaties in het maatschappelijk kapitaal van ondernemingen verondersteld dat een particuliere investeerder een dergelijke transactie niet zou zijn aangegaan, en dat er derhalve een vermoeden van steun bestaat, wanneer de financiële positie van de onderneming zodanig is dat een normaal rendement (in dividenden of in koerswinst van de geïnvesteerde kapitalen) binnen een redelijke termijn niet gewaarborgd is, of wanneer de risico's van een dergelijke transactie te hoog zijn of, in de tijd gezien, te lang aanhouden.
Tevens oordeelt de Commissie dat er bij staatsgaranties een vermoeden van steun bestaat, indien deze voor het overleven van de onderneming noodzakelijk zijn, met andere woorden indien de daarin vervatte steun gelijk is aan het gewaarborgde bedrag, alsmede indien zij een bijzonder lange looptijd hebben of een zeer hoog niveau aan risico's bevatten.
Ten einde de Commissie in staat te stellen na te gaan of aan het beginsel van de investeerder in een vrije-markteconomie de hand is gehouden, moet de handelwijze van de Staat-aandeelhouder aan die van een particuliere investeerder worden getoetst. Hiertoe moet een coherent en gedetailleerd herstructureringsplan worden voorgelegd, waaruit blijkt dat redelijkerwijs kan worden verondersteld dat het optreden van de Staat over de gehele operatie genomen, een "normaal" rendement oplevert dat voor een investeerder in een vrije-markteconomie aanvaardbaar is. Zo niet, is er sprake van staatssteun.
In artikel 10, lid 3, van Richtlijn 89/647/EEG betreffende de solvabiliteitsratio is eveneens het volgende bepaald: "indien de ratio lager wordt dan 8%, zien de bevoegde autoriteiten erop toe dat de betrokken kredietinstelling passende maatregelen neemt om de ratio zo spoedig mogelijk weer op het overeengekomen minimum te brengen". Deze bepaling geeft aanleiding tot een drietal beschouwingen. In de eerste plaats worden de toezichthoudende autoriteiten ertoe verplicht na te gaan of passende maatregelen worden genomen om de solvabiliteit van de bank te herstellen. Om passend te worden geacht, moeten deze maatregelen vanzelfsprekend niet alleen de solvabiliteitsratio vanuit boekhoudkundig oogpunt herstellen maar tevens substantiëler ingrepen meebrengen om een daadwerkelijke herstructurering en een duurzaam herstel van de bank te garanderen ter voorkoming van hun terugval in dezelfde moeilijkheden.
In de tweede plaats moet worden benadrukt dat de toezichtsverplichting haar rechtvaardiging vindt, zoals in de overwegingen van de richtlijn wordt onderstreept, in de noodzaak om elke vertrouwenscrisis te voorkomen en gelijke mededingingsvoorwaarden te handhaven. Een strikt en duurzaam toezicht is zeer belangrijk omdat het de mogelijkheid biedt corrigerende maatregelen in overweging te nemen teneinde de risico's van de banken te beperken, de crisis van de instelling en de eventuele nefaste gevolgen ervan te voorkomen, en bij gevolg het bedrag van de voor de redding benodigde middelen te beperken. Derhalve draagt het door de toezichthoudende autoriteiten uitgeoefende toezicht ertoe bij dat de eventuele, voor de sanering noodzakelijke steun zo gering mogelijk blijft.
Aangezien de richtlijn niet alleen erop is gericht de stabiliteit van het stelsel, maar ook de gelijkheid van de mededingingsvoorwaarden veilig te stellen, moet de controlefunctie die de richtlijn aan de toezichthoudende autoriteiten via het toezicht op de solvabiliteitsratio toekent in het kader van de mededingingsvoorschriften worden uitgeoefend, meer bepaald die welke betrekking hebben op staatssteunmaatregelen, om de voorwaarden voor een eerlijke mededinging te waarborgen. Derhalve moeten de toezichthoudende autoriteiten ervoor zorg dragen dat de kredietinstellingen, die zeker zijn van de expliciete of de impliciete steun van de Staat omdat het overheidsondernemingen zijn of ondernemingen die te groot zijn om failliet te gaan (too-big-to-fail), niet te veel risicovolle verbintenissen aangaan die de solvabiliteitsratio ongunstig kunnen beïnvloeden. Een automatisch herstel van de solvabiliteitsratio door kapitaalinjectie dan wel elke andere equivalente maatregel van staatswege zou tot gevolg hebben dat de vóór de crisis van de zijde van de falende instelling komende oneerlijke mededinging wordt geaccepteerd.
Tenslotte dient te worden benadrukt dat deze bepaling van de richtlijn niet tegen elke prijs en langs om het even welke weg tot herstel van de solvabiliteitsratio noopt. Het is evenwel vanzelfsprekend dat de niet-naleving van de solvabiliteitsnormen tot intrekking van de vergunning van de kredietinstelling en derhalve tot liquidatie of faillissement van de bank leidt. Meer bepaald kunnen op grond van artikel 8, lid 1, onder d), van Richtlijn 77/780/EEG van de Raad (5) de bevoegde toezichthoudende autoriteiten hun aan een kredietinstelling verleende vergunning intrekken wanneer deze niet meer over voldoende eigen vermogen beschikt (6).
Zelfs indien de nationale voorschriften in een herkapitalisatieverplichting van de bank in moeilijkheden voorzien, zou een dergelijke herkapitalisatie steun betekenen indien zij niet zou zijn verleend tegen gangbare voorwaarden welke inzake vergoeding voor een particuliere investeerder aanvaardbaar zijn. Bij vergelijking van het optreden van de Staat met dat van een investeerder in een markteconomie, moet de beoordeling van het steunbedrag gebaseerd zijn op een vergelijking van de kostprijs van de operatie en de op passende wijze geactualiseerde waarde ervan (7).
Zelfs indien een overheidsoptreden noodzakelijk wordt geacht om redenen die het kader van de gesteunde instelling te boven gaan, doet zulks niets af aan de verplichting na te gaan of voor de mededinging de minst verstorende oplossing gekozen is. Indien een aanzienlijke verstoring onvermijdbaar is, moeten belangrijke tegenprestaties worden geëist welke de andere marktdeelnemers van de sector ten goede komen ter compensatie van de negatieve effecten en van de beperking van de mogelijkheden voor een radicalere, maar soms onvermijdelijke, oplossing welke mogelijkheden in de industriële sector die minder gevoelig is voor de in een afzonderlijke onderneming gerezen moeilijkheden, worden toegepast.
De slotsom luidt dat de voorschriften inzake staatssteun eveneens op de banken moeten worden toegepast teneinde vast te stellen of er sprake is van steun bij een overheidsmaatregel ter ondersteuning van een bank in moeilijkheden, welke vervalsingen deze ondersteuning teweegbrengt en welke voorwaarden door de Staat met het oog op het gemeenschappelijk belang moeten worden nageleefd.
3.2. Beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun ten behoeve van één of meer banken
Na te hebben vastgesteld of de onderzochte maatregelen al dan niet als staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag moeten worden aangemerkt moet de Commissie nagaan of zij met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kunnen worden geacht.
Ingeval elementen buiten de controle van de banken een vertrouwenscrisis in het stelsel veroorzaken, kan de Staat steun aan alle kredietinstellingen verlenen teneinde de negatieve gevolgen van een dergelijke crisis van het stelsel te vermijden. Aldus kan bij een echte crisis van het stelsel beroep worden gedaan op de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder b), ten einde "een ernstige verstoring in de economie van een Lid-Staat op te heffen". Om verenigbaar te worden geacht, moet de steun uit het oogpunt van de mededinging van de betrokken Staat op een neutrale wijze aan het gehele bankwezen worden toegekend en zonder meer dan het strikt noodzakelijke te bieden.
In beginsel leiden de moeilijkheden van één of van enkele banken niet noodzakelijk tot een vertrouwenscrisis voor het ganse stelsel. Het faillissement van één enkele bank van een zekere omvang, hoewel te wijten aan interne beheerfouten, kan evenwel een aantal andere kredietinstellingen in moeilijkheden brengen welke met deze bank financieel zijn verbonden waardoor een algemenere crisis wordt veroorzaakt. Staatssteun kan noodzakelijk zijn maar mag niet onvoorwaardelijke steun ten behoeve van een falende instelling betekenen en de steun mag niet worden verleend zonder ernstig ingrijpen bij de definitieve herstructurering en bij de afzonderlijke beperking van de door de steun veroorzaakte mededingingsvervalsing.
Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de aan grote banken toegekende steun met de gemeenschappelijke markt gaat de Commissie na of de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad in de zin van artikel 92, lid 3, onder a) of c). Aldus moet zij nagaan of er een behoorlijk aangemeld, samenhangend en realistisch herstelplan bestaat. In het kader van het herstelplan houdt de Commissie ermee rekening dat in bepaalde omstandigheden bijzondere maatregelen noodzakelijk zijn om te vermijden dat het faillissement van een grote bank ongewenste negatieve gevolgen voor de financiële markten zou hebben. De eerbiediging van het gemeenschappelijke belang kan vergen dat als compensatie voor het feit dat een instelling niet failliet kan gaan, belangrijke beperkingen van het concurrentievermogen worden geëist.
In haar kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun van 27 juli 1994 (8) heeft de Commissie uiteengezet dat staatssteun om te kunnen worden geacht het gemeenschappelijke belang niet te schaden en derhalve daarmee verenigbaar te zijn, aan de volgende vier beginselen moet voldoen:
a) de steun moet binnen een redelijk tijdsbestek de levensvatbaarheid van de onderneming herstellen,
b) de steun moet in verhouding staan tot de kosten en de baten van de herstructurering en het bedrag ervan mag het strikt noodzakelijke niet overschrijden,
c) ten einde voor de concurrenten de mededingingsvervalsingen te beperken, moeten de steunmaatregelen de mededinging zo min mogelijk vervalsen en moet de onderneming financieel een belangrijke bijdrage aan kosten van de herstructurering leveren,
d) er moeten maatregelen worden getroffen om de nadelige gevolgen van de steun voor de concurrenten zoveel mogelijk te compenseren.
De Commissie is van mening dat deze vier algemene beginselen op de banken kunnen worden toegepast, rekening houdend met eventuele ongewenste negatieve gevolgen van de toepassing ervan op het financiële stelsel en op het vertrouwen van het publiek in de banksector, alsook met de verplichting tot naleving van de communautaire bancaire voorschriften.
Wanneer de Staat hoofdaandeelhouder is van een bank in moeilijkheden, moet de rol van de Staat als aandeelhouder worden gescheiden van die van toezichthoudende autoriteit, op wie de verplichting rust het vertrouwen in het bankstelsel veilig te stellen. Uit hoofde van deze laatste taak kan de Staat voor de in moeilijkheden verkerende bank in steunmaatregelen voorzien die uitgaan boven hetgeen echt noodzakelijk is om de levensvatbaarheid van de bank te herstellen. Derhalve kan de Commissie de door onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten getroffen ondersteunende maatregelen gunstiger beoordelen, vooral in het geval van overheidsbanken, indien die maatregelen de mogelijkheid bieden om de neutraliteit van het optreden van de zijde van de Staat en de gelijkheid van de mededingingsvoorwaarden te garanderen.
4. ANTWOORDEN VAN DE FRANSE AUTORITEITEN OP DE DOOR DE COMMISSIE IN HAAR BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE GEDANE VERZOEKEN OM INLICHTINGEN
In haar besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden had de Commissie haar mening gegeven over de algemene lijnen van het saneringsplan. Zij had gesteld dat de benadering het fundamentele probleem van de bank leek aan te pakken, dat CL belangrijke bijdragen scheen te leveren om met de rechtmatige belangen van de concurrenten rekening te houden door haar expansie aan banden te leggen en haar activiteiten op bepaalde gebieden te beperken. De Commissie had vastgesteld dat een nieuwe herkapitalisatie was vermeden, dat de onrendabele activa waren gescheiden van de bank en voor overdracht zouden worden aangeboden, en dat CL zich opnieuw op haar kernactiviteiten zou richten. Voorts had de Commissie gesteld dat zij in haar onderzoek naar de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt grote aandacht zou besteden aan de van CL gevraagde inspanningen, met name de afslanking van de balans en het principe van een clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid", die ten gevolge heeft dat de groei van CL in de toekomst wordt afgeremd, alsmede aan de aanzienlijke rationalisering van het bankbedrijf, hetgeen zekere bijkomende personeelsafvloeiingen van aanzienlijke omvang en een aanmerkelijke inkrimping van de geografische spreiding van de bankactiviteiten inhoudt.
De Commissie achtte evenwel op belangrijke punten nadere toelichting en verheldering noodzakelijk. Zonder die gegevens, kon zij niet concluderen dat het plan verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Tevens bevestigde zij opnieuw het algemene beginsel dat op ondernemingen in moeilijkheden van toepassing is, volgens hetwelk een steunmaatregel slechts verenigbaar is op voorwaarde zowel dat deze tot het strikte minimum wordt beperkt, zodat de voor de sanering te leveren inspanning maximaal door de onderneming zelf wordt geleverd, als dat er voldoende tegenprestaties worden geleverd om het vervalsende effect van een steun van die omvang op de mededinging te compenseren, en dat het tot volledige tenuitvoerlegging van een herstructureringsplan komt, waardoor herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming binnen een redelijke termijn mogelijk wordt.
De Commissie had met name omtrent de volgende punten om bijkomende inlichtingen verzocht:
a) gedetailleerde lijsten van de overgehevelde verbintenissen, zoals vermeld in het "Protocolakkoord" tussen de Staat en CL, alsmede de evaluatiestudies van de adviserende banken en van de Bankcommissie;
b) het herstructureringsplan uitgesplitst, zowel per activiteit als geografisch, waaruit blijkt hoe CL weer levensvatbaar wordt;
c) de scheiding tussen CDR en CL en de wijze waarop CL is betrokken bij de controle op het beheer van CDR;
d) de regeling inzake terugkoop door CL van de in de afsplitsingsconstructie ondergebrachte activa;
e) de mogelijkheid om fiscale verliezen naar volgende boekjaren over te dragen;
f) de volledige overname van de verbintenissen van SPBI door de Staat;
g) de kosten van de met het oog op de verkoop noodzakelijke herstructurering van de in de afsplitsingsconstructie ondergebrachte activa;
h) de voorwaarden waaronder CL wordt geprivatiseerd, vooral wat er met de aan CL opgelegde verplichtingen na een dergelijke privatisering zal gebeuren;
i) in voorkomend geval, de voorwaarden waaronder de minderheidsaandeelhouders zich uit SPBI kunnen terugtrekken;
j) de verkoop van activa buiten de CDR/SPBI-constructie voor een bedrag van 100 miljard Ffr.;
k) elke andere doorverkoop in de periferie of op het gebied van de kernactiviteiten van CL;
l) de werkzaamheden van OIG in 1994, zoals bij voorbeeld haar financiële verslagen.
Thans dienen de door de Franse autoriteiten verstrekte inlichtingen te worden vermeld. Deze inlichtingen zijn schriftelijk (bij brieven van 26 en 28 april, van 23 juni en 6 juli, welke zijn ingeschreven op, respectievelijk, 27 april, A/33402, 3 mei 1995, A/33499, 26 juni, A/34961 en 7 juli, A/35317) dan wel mondeling, tijdens gesprekken tussen de vertegenwoordigers van de Commissie, de Franse regering en CL (op 28 april, 17 mei, 20 en 27 juni, en 5 juli 1995) verstrekt.
4. a. Punt a) was in de eerste plaats gericht op een verificatie van de in de afsplitsingsconstructie ondergebrachte activa en van de overdrachtprijs daarvoor. Bovendien had de Commissie bijkomende inlichtingen nodig om het steungehalte van de reddingsmaatregelen nauwkeuriger te kunnen schatten. De kwantificering van de door de Staat daadwerkelijk gehouden ondersteuning is van wezenlijke betekenis zowel voor de vaststelling van de tegenprestaties die de begunstigde van de steun dient te verstrekken als om de steun tot het strikt noodzakelijke te beperken.
Wat de boekhoudkundige verificatie betreft, heeft CL verklaard voor 190 miljard Ffr. activa over te dragen waaraan voor 55 miljard Ffr. passiva waren verbonden. Uit onderzoek van de toegezonden documenten is gebleken dat het nettobedrag van de afgesplitste activa (effecten en schuldvorderingen) ongeveer 130 miljard Ffr. beloopt. Bij dit bedrag moet een overdracht van becijferbare garanties ten belope van 16 miljard Ffr. en een zeker aantal andere, niet-becijferbare garanties worden gevoegd: het betreft, met name, potentiële risico's welke kunnen voortvloeien uit garanties voor passiva, die door CL of haar dochterondernemingen aan derde ondernemingen zijn toegekend, betwistingen en verbintenissen die zijn aangegaan door rechtspersonen waarin CDR zeggenschap uitoefent. De onderstaande tabel geeft een beeld van de aankoopwaarde van de in grote categorieën ondergebrachte activa zoals zij door CL zijn medegedeeld:
RUIMTE VOOR DE TABEL
De overdrachtprijs van de activa wordt als volgt vastgesteld:
- schuldvorderingen, effecten met vast rendement en deelbewijzen in het kapitaal van niet-geconsolideerde ondernemingen: boekwaarde per 31 december 1994 na de voorzieningen (uitgezonderd de schuldvorderingen op het MGM-concern welke tegen de brutowaarde ervan worden overgedragen);
- deelbewijzen in het maatschappelijk kapitaal van geconsolideerde ondernemingen: een zodanige prijs dat daarmee in het geconsolideerde eigen vermogen van het CL-concern per 31 december 1993 geen wijziging teweeg wordt gebracht.
Aangezien volgens het "Protocolakkoord" tussen de Staat en CL, de verkopen met terugwerkende kracht op 1 januari 1994 zullen zijn geschied, moesten de opbrengsten en de lasten van de naar de afsplitsingsconstructie overgehevelde activa welke betrekking hebben op de periode tussen 1 januari 1994 en de datum van de overdracht, aan CDR worden overgedragen. Uit hoofde van dit principe is de overdrachtprijs van de effecten vermeerderd met de rente berekend tegen een rentevoet van 4,845 % (namelijk 85 % van de marktrente over 1994, die 5,7 % bedroeg). Wat de schuldvorderingen betreft, is het beginsel forfaitair toegepast; CL ziet ervan af zich de financieringskosten te laten terugbetalen en behoudt de opbrengsten uit rente wanneer deze in de boekhouding is opgenomen.
4. b. In haar besluit tot inleiding van de procedure verzocht de Commissie om het saneringsplan van CL teneinde haar in staat te stellen de verenigbaarheid van de steunmaatregelen, en vooral van de kapitaalverhoging, met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. De Commissie vroeg tevens uitvoeriger financiële gegevens inzake de uiteenlopende economische en geografische sectoren waarin het CL-concern actief is, teneinde na te gaan of met de steun het strikt noodzakelijke niet wordt overschreden en of CL zonder andere hulp van de Staat in de toekomst opnieuw levensvatbaar kan worden. Deze gegevens zijn onontbeerlijk om de mate van werkelijkheidszin van het referentiescenario van CL voor de komende vijf jaar te beoordelen en in het bijzonder van de mogelijkheid om de exploitatiecoëfficiënt (dit wil zeggen de verhouding tussen algemene kosten plus afschrijvingen en de netto-opbrengst van de bankactiviteiten) van CL die thans 81% bedraagt, in vier jaar tot een niveau te beperken dat lager is dan dat van haar voornaamste concurrenten, ongeveer 70 %, hetgeen een dienovereenkomstige verbetering van de resultaten van CL tot gevolg zou hebben.
De Franse autoriteiten hebben het door CL opgestelde bedrijfsplan doen toekomen. Met het oog op het herstel van de winstgevendheid van CL zijn in het bedrijfsplan de voornaamste problemen onderzocht welke aan de moeilijkheden van de bank ten grondslag liggen, meer bepaald de buitensporige en slecht in de hand gehouden groei, de op drift geraakte algemene kosten en de ontoereikende beheersing van de risico's. Ingevolge deze analyse is het plan rond de onderstaande drie hoofdlijnen opgetrokken:
a) een zich heroriënteren op de kernwerkzaamheden met een blokkering van de aanzienlijke externe groei. CL zet haar activiteiten voort als "handelsbank in Frankrijk" (met een nieuwe segmentatie van de klanten, de ontwikkeling van nieuwe distributiekanalen en maatregelen om het filialennetwerk optimaal te gebruiken) en als "bank van de grote ondernemingen en de grote investeerders elders ter wereld". CL ziet tevens af van haar in geografisch opzicht alomtegenwoordigheid: de "retail-bank"-activiteiten buiten Europa en de nevenbank-activiteiten buiten Europa zullen van de hand worden gedaan. In het bijzonder is CL voornemens alle dochterondernemingen in Latijns-Amerika in 1995 van de hand te doen. In het internationale netwerk zullen nog andere verkopen gebeuren. CL zal eveneens "retail-bank"-activiteiten in Europa welke geen vooruitzicht bieden op toereikende rendabiliteit, van de hand doen of beëindigen. In deze context heeft CL dit jaar in Groot-Brittannië reeds alle "retail-bank"-vestigingen gesloten. De cijfers van het bedrijfsplan houden rekening met de overdracht van CLBN in 1995 en de verkoop van andere buitenlandse dochterondernemingen in de komende jaren om intussen de herstructurering ervan mogelijk te maken. Deze heroriëntering zal, indien voor het overige de toestand ongewijzigd blijft, in de balans van CL, blijken uit een zich over vier jaar uitstrekkende, op een honderd miljard Ffr. geraamde vermindering ervan, afgezien van de weerslag van de overdracht van activa aan de afsplitsingsconstructie.
b) Verbetering van de produktiviteit die is aangegeven door de verlaging van de exploitatiecoëfficiënt (algemene kosten plus afschrijvingen in verhouding tot de netto-opbrengst van de bankactiviteiten) van meer dan 80 % naar 70 % over vier jaar. Het betreft in de eerste plaats maatregelen op het vlak van de loonkosten per hoofd en de vermindering van het personeelsbestand. Aan het einde van de eerste fase van het plan in 1994 zijn in Frankrijk 1 500 banen geschrapt. Gestreefd wordt naar een vermindering met 2 400 banen in 1995. De laatste fase van het plan, die de periode van 31 maart 1996 tot en met 31 maart 1997 bestrijkt, zou tot een vergelijkbare verbetering van de produktiviteit moeten kunnen leiden. Op deze basis zijn de voorzieningen aangelegd voor de herstructurering van 1994. Gestreefd wordt naar een vermindering van het personeelsbestand in Europa van [. . .] werknemers in juni 1994 tot [. . .] in december 1995. Het personeelsbestand van de handelsbank buiten Europa (thans 11 600) zal ingevolge de strategische heroriëntering met [. . .] afnemen. Bij dit eerste type maatregelen komt dan nog de vermindering van de andere kosten voornamelijk op administratief gebied.
c) Beheersing van en toezicht op de risico's hetgeen CL voornamelijk meent te kunnen bereiken door herorganisatie van de verbintenissen, door het afmeten van de kosten van het risico en door een verbeterde inning, naast de gunstige gevolgen van de afsplitsingsconstructie op risicogebied.
De onderstaande tabel biedt de door CL gepresenteerde evolutie voor de jaren 1994 tot en met 1999, van de voornaamste boekhoudkundige categorieën van het CL-concern na herstructurering:
RUIMTE VOOR DE TABEL
De vooruitzichten van de kernactiviteiten en de in het bedrijfsplan voor 1995-1996 beschikbare cijfers zijn de totaalsom van de door de operationele directies verstrekte vooruitzichten en van een aantal specifieke maatregelen welke voornamelijk betrekking hebben op de netto-opbrengst van de bankactiviteiten en de algemene kosten welke op algemene wijze zijn vastgesteld, en waarvan de resultaten vervolgens aan de basiseenheden zijn toegerekend. Voor de jaren 1997 tot en met 1999 zijn de vooruitzichten, zonder af te dalen tot het niveau van de meest elementaire eenheden, op een meer algemene wijze vastgesteld voor elk van de hoofdactiviteiten van het concern.
Het bedrijfsplan van CL is gebaseerd op de onderstaande veronderstellingen:
- de korte-termijn-rentevoeten in Europa blijven laag over de gehele betrokken periode (4,78 % in Frankrijk in 1995, vervolgens 4,67 %), maar stijgen in de Verenigde Staten (van 6,06 % tot 6,45 %);
- de lange-termijn-rentevoeten blijven stabiel;
- de Amerikaanse dollar trekt aan ten opzichte van 1994 en de pariteit tussen de Duitse Mark en de Franse frank blijft stabiel;
- de economische omgeving houdt rekening met de verwachte conjunctuurverbetering in Europa waardoor een vermindering van de bijdrage aan de provisies tot in 1997 mogelijk wordt.
De resultaten zijn door CL gepresenteerd met de volgende toelichtingen:
- de netto-inkomsten uit bankactiviteiten dalen in 1995 [. . .] en in 1996, doordat de vergoeding van de lening van CL aan SPBI evolueert van 7 % naar 85 % van de geldmarktrente (4 % volgens de in het model veronderstelde rentevoet). In de volgende jaren wordt het gunstige effect van de terugbetalingen van SPBI aan CL naarmate de verkoop van afgesplitste activa vordert, gecompenseerd door de verkoop van bepaalde Europese dochterondernemingen en de gevolgen van de herstructurering;
- de algemene kosten en de afschrijvingen dalen voor de gehele duur van het plan. De herstructureringsmaatregelen brengen automatisch met de personeelsinkrimping verband houdende gevolgen mee;
- de exploitatiecoëfficiënt verbetert gestaag van [. . .] in 1994 tot [. . .] in 1996 om in 1999 uit te komen op [. . .];
- de evolutie van de nettobijdragen aan de voorzieningen is gebaseerd op de veronderstelling dat de inhaalbeweging beëindigd is in [. . .], het hoogste punt van de bankcyclus;
- de andere elementen behelzen het resultaat van de sector levensverzekeringen [. . .] en de bij de verkopen gerealiseerde uitzonderlijke meer- en minderwaarden.
In tabel 3 wordt een beeld gegeven van de evolutie van de rendabiliteitsratio van CL volgens het bedrijfsplan (resultaten van het concern vóór aftrek van de participatieclausule op het eigen vermogen).
RUIMTE VOOR DE TABEL
4. c. Bij de inleiding van de procedure vroeg de Commissie dat de afsplitsingsconstructie (CDR) duidelijker van CL zou worden gescheiden ten einde een onafhankelijk toezicht op het beheer en op de verkoop of de liquidatie van de overgedragen activa te waarborgen. De Commissie was van oordeel dat zelfs indien bij het beheer van bepaalde dossiers (meer bepaald in bank- en vastgoeddossiers) door de diensten van CL schaalvoordelen konden worden behaald, er een duidelijk gevaar voor belangenconflicten bestond. Dit gevaar moet worden weggewerkt door een scherpere scheiding tussen CDR en CL en een grotere rechtstreekse invloed van de Staat. De belanghebbenden gaven van dezelfde bezorgdheid blijk.
In het kader van de procedure hebben de Franse autoriteiten de Commissie de definitieve versie doen toekomen van de artikelen van het "protocolakkoord" tussen de Staat en CL betreffende het beheer van CDR, die ten opzichte van het eerste ontwerp een aantal wijzigingen bevat. Volgens deze wijzigingen zal de aanwijzing van de bestuurders van CDR, welke uit hoofde van het vennootschapsrecht aan aandeelhouder CL toekomt, voor akkoord aan de Staat worden voorgelegd. Tevens wordt voorzien in de oprichting van een Raadgevend Controlecomité dat wordt samengesteld uit drie, door SPBI onder rechtstreeks toezicht van de minister van Economische Zaken aangewezen leden, twee leden door CL aangewezen en uit vijf, door de minister van Economische Zaken aangewezen kundige vooraanstaande personen. Volgens het "protocolakkoord" wordt de benoeming van de door CL aangewezen leden aan de goedkeuring van de minister van Economische Zaken onderworpen.
Het Raadgevend Comité heeft zeer uitgebreide bevoegdheden. Het moet zich immers uitspreken over alle belangrijke beslissingen die met betrekking tot onder meer de verkoop van activa, bijkomende financieringsverrichtingen of de geschillen welke de in het Protocolakkoord genoemde drempels overtreffen en die later door het huishoudelijk reglement van het comité gewijzigd kunnen worden, CDR of haar dochterondernemingen binden. Hoewel het comité juridisch slechts raadgevende bevoegdheden heeft, hebben de adviezen ervan, indien zij ongunstig zijn, uitsluiting van de financiële aansprakelijkheid van SPBI tot gevolg. In de praktijk kan het Raadgevend Comité deze verrichtingen weigeren.
Het comité kan aldus in het kader van zijn opdracht controle uitoefenen op de activa of op de plaatsgevonden hebbende verrichtingen. Behoudens uitdrukkelijk door het comité goedgekeurde uitzonderingen worden de verkoopopdrachten aan derde banken toevertrouwd ten einde de onafhankelijkheid van de evaluatie te garanderen. Deze afscheiding kan ook doorslaggevend zijn ten aanzien van het beheer van de activa dat, indien nodig, aan een andere instelling zal kunnen worden toevertrouwd.
Wat de winstdelingsclausule betreft, die erop gericht is CL tot een goed beheer van de afgesplitste activa aan te sporen, hebben de Franse autoriteiten informeel medegedeeld dat het artikel van het "protocolakkoord" betreffende deze clausule niet zal worden toegepast.
4. d. Wat de mogelijke terugkoop door CL van bepaalde afgesplitste activa betreft, zullen de eventuele verkoopopdrachten volgens bijlage 12 van het Protocolakkoord aan derde banken worden toevertrouwd en zal CL de uitdrukkelijke en voorafgaandelijke instemming van SPBI moeten vragen om een activum te verwerven. Met name in geval van een voorgenomen verkoop aan een buitenstaander van de CDR-groep, moet de koop door CL tegen voorwaarden, met name tegen prijzen, geschieden welke ten minste gelijk zijn aan die welke door genoemde buitenstaanders zijn geboden. Bij spontane verkoop in het kader van het beheer van de activa kan SPBI CL met derden laten concurreren. In dit laatste geval alsmede bij verkoop van afgesplitste banken, zal de prijs waartegen CL de activa kan verwerven, op verzoek van SPBI gezamenlijk worden vastgesteld door twee zakenbanken die door, respectievelijk, CL en SPBI als gemachtigde deskundigen zijn aangewezen.
4. e. De Commissie was tevens van mening dat de mogelijkheid van CL om de fiscale verliezen naar een volgend boekjaar over te brengen een moeilijkheid opleverde, die volgens de in de kaderregeling inzake herstructureringssteun vervatte beginselen moest worden behandeld. De klagers hebben eveneens om wegneming van deze mogelijkheid verzocht.
Eind 1994 bedroeg de verliesoverdracht van het fiscale concern bestaande uit CL en 71 van haar dochterondernemingen 29 miljard Ffr. welk verlies voornamelijk te wijten was aan de activiteiten van de moederonderneming CL Frankrijk (Europa). Volgens de vooruitzichten van CL zou het fiscaal resultaat van het concern lichtjes positief zijn en aldus een deel van het fiscale deficit dat slechts gedurende vijf jaar kan worden overgedragen, wegwerken, met uitzondering van dat deel van het deficit dat uit de afschrijving van vastgoed voortvloeit, waarvoor de overdracht onbeperkt is, te weten 4,8 miljard Ffr..
[. . .]
De Franse autoriteiten hebben tevens bevestigd dat bij een eventuele privatisering van CL met de waarschijnlijke overdracht van de clausule inzake een terugkeer naar winstgevendheid, de mogelijkheid om verliezen naar een volgend boekjaar over te brengen in die zin zal kunnen worden herzien dat een dergelijke verliesoverdracht onmogelijk wordt gemaakt.
4. f. De Commissie had bevestigd dat zij een totale tenlasteneming door de Staat die belangrijke wijzigingen kan ondergaan, niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kon verklaren. De Commissie erkent dat de exacte kostprijs voor de Staat van zijn tenlasteneming thans wegens de onzekerheid omtrent de waarde van de activa zeer moeilijk kan worden vastgesteld. De Commissie moet er evenwel in slagen om de uiteindelijke kostprijs van de transactie voor de Staat te kunnen ramen, zelfs binnen een bandbreedte van twee uiterste waarden, teneinde de naleving van de voorschriften inzake staatssteun te kunnen beoordelen, meer bepaald ten aanzien van de beperking van de steun tot hetgeen strikt noodzakelijk is en wat de tegenprestaties betreft. Elke overschrijding van de goedgekeurde kostprijs zal de Commissie ertoe brengen de zaak opnieuw te onderzoeken.
Bovendien moet in overweging worden genomen dat de Staat als enige voor het nettopassief van SPBI aansprakelijk is, aangezien SPBI een vennootschap onder firma is met twee vennoten, de Staat en Thomson SIEG, en de aansprakelijkheid van Thomson SIEG volgens de statuten van SPBI tot 1 000 Ffr. beperkt is. Hoewel de aansprakelijkheid van de Staat onbeperkt is, kan het nettopassief voor SPBI geraamd worden als zijnde het verschil tussen de lening van CL aan SPBI (145 miljard Ffr.) en de opbrengsten die SPBI ten goede zullen komen, ondermeer de nulcoupon, de clausule inzake terugkeer tot winstgevendheid, de participatielening aan CDR en de tegengarantie van CDC en van Thomson CSF met betrekking tot een deel van de verliezen van OIG.
De Franse autoriteiten hebben bevestigd dat de tenlasteneming door de Staat, via SPBI, van de risico's en de kosten van CDR tot het bedrag van de participatielening van SPBI aan CDR ten bedrage van 135 miljard Ffr. wordt beperkt en dat de beperking niet op een lager bedrag kon worden vastgesteld zonder de goedkeuring van de deconsolidatie van de afsplitsingsconstructie uit de rekeningen van CL door de accountants en door de toezichthoudende autoriteiten in het gedrang te brengen.
4. g. De afsplitsingsconstructie moet CL de mogelijkheid bieden te vermijden dat in de boeken aanzienlijke voorzieningen, die met de technische bijstand van de accountants op 60 miljard Ffr. zijn geraamd, moeten worden opgenomen. Dit bedrag omvat [. . .] miljard becijferbare risico's welke geraamd zijn na de afsluiting van de rekeningen op 30 juni 1994 (en met inbegrip van [. . .] miljard Ffr. becijferbare waarborgen welke genoemd zijn in punt 4a), [. . .] miljard Ffr. financieringskosten van het boekjaar 1994 en [. . .] miljard Ffr. reserves van de eerste helft van 1994 met betrekking tot "buitengewoon" genoemde omstandigheden. Volgens de door de Franse autoriteiten verstrekte inlichtingen kunnen de bruto-financieringskosten voor 1995 op ongeveer 4 miljard Ffr. worden geraamd. Voor de volgende jaren is in het geheel geen raming mogelijk.
4. h. Gezien de duur van het financiële-steunmechanisme ten behoeve van CL (20 jaar) heeft de Commissie om verheldering verzocht omtrent de toekomstige privatisering van CL en in het bijzonder omtrent de eventuele wijziging van de voorwaarden van het plan in het geval van die privatisering, meer bepaald met betrekking tot de clausule inzake terugkeer tot winstgevendheid en de tenlasteneming door de Staat.
De Franse autoriteiten hebben verklaard dat zij de privatisering van CL blijven nastreven maar dat wegens de onzekerheid ten aanzien van de tijd die nodig is om de bank te herstructureren, datum noch voorwaarden van deze privatisering kunnen worden vastgesteld. Er is echter binnen vijf jaar in een eerste bijeenkomst voorzien om na te gaan of CL al dan niet kan worden geprivatiseerd. Vooraf wordt op 31 december 1997 een grondige balans van de tenuitvoerlegging van het herstelplan opgemaakt teneinde in voorkomend geval de parameters ervan te herzien. De privatisering van CL is afhankelijk van het financiële evenwicht van de ontknoping van de financiële constructie voor de Staat, via SPBI. Daartoe hebben de Franse autoriteiten bevestigd dat de Staat niet voornemens is op het tijdstip van de privatisering zonder passende tegenprestatie af te zien van de clausule die SPBI recht geeft op een deel van de winst van CL. Adviserende banken zullen beoordelen of de tegenprestatie "passend" is.
In het kader van de gedachtenwisselingen tussen vertegenwoordigers van de Commissie en de Franse autoriteiten hebben deze laatste opnieuw bevestigd dat zij CL willen privatiseren. Zij hebben uiteengezet dat zij dit in principe binnen vijf jaar wensen te doen indien het bedrijfsplan wordt nageleefd en de bank derhalve haar levensvatbaarheid heeft herwonnen.
De Franse autoriteiten hebben tevens bevestigd dat de opbrengsten van de privatisering ertoe kunnen bijdragen dat SPBI uiteindelijk in evenwicht wordt gebracht. In dit vooruitzicht kunnen de aandelen van CL die in handen zijn van de Staat, in SPBI worden ingebracht.
4. i. De Commissie heeft uitvoeriger toelichtingen gevraagd over het aandeel van de minderheidsaandeelhouders (meer bepaald Thomson en CDC) in het herstelplan van CL, vooral met betrekking tot de eventuele terugtrekking van deze aandeelhouders uit SPBI.
De Franse autoriteiten hebben benadrukt dat Thomson CSF en CDC voor de verliezen van OIG indien deze meer dan 12,3 miljard Ffr. bedragen garant blijven, tot een beloop van 1,77 miljard Ffr. voor Thomson CSF en, indien nodig, tot een beloop van 300 miljoen Ffr. voor CDC. De datum tot wanneer op nakoming van deze verbintenis beroep kan worden gedaan, is verschoven naar 31 december 2012.
Wat SPBI betreft, hebben de Franse autoriteiten verduidelijkt dat SPBI een vennootschap onder firma is met twee aandeelhouders: de Staat en Thomson SIEG, die een dochteronderneming van Thomson CSF is. De aansprakelijkheid van Thomson SIEG is volgens de statuten van SPBI beperkt tot het bedrag van haar deelneming in SPBI, meer bepaald tot 1 000 Ffr.. Er is niet in de terugtrekking van Thomson SIEG voorzien.
4. j. De Franse autoriteiten hadden aangekondigd dat CL haar balansomvang zo spoedig mogelijk met ten minste 100 miljard Ffr. zou afslanken, afgezien van louter de gevolgen van de oprichting van CDR. Zij hebben deze afslanking bevestigd, waarbij wordt gepreciseerd dat zulks kan geschieden via, respectievelijk, desinvesteringen, al dan niet in de banksector, de overdracht van schuldvorderingen, de omzetting van leningen in effecten en de verkoop van effecten.
De Franse autoriteiten hebben met name verklaard dat het gehele banknet in Latijns-Amerika ten verkoop is aangeboden, dat voor andere internationale entiteiten van het concern verkoopopdrachten of -projecten op gang zijn gebracht, dat de Banca Lombarda (Italië) is verkocht en CLBN (Nederland) te koop is en dat een gespecialiseerde Franse dochteronderneming eveneens ten verkoop is aangeboden. De aangegane verkopen hebben betrekking op meer dan 120 miljard Ffr. activa in de geconsolideerde balans van CL, zonder de omzetting van leningen in effecten (nagenoeg 14 miljard Ffr.).
4. k. Met het bedrijfsplan wordt beoogd de activiteiten van CL te heroriënteren op haar twee kernactiviteiten, met name handelsbank in Frankrijk en bank van de grote ondernemingen en van de grote investeerders overal ter wereld. CL heeft verklaard dat de "retail-bank"-activiteiten buiten Europa en de nevenbank-activiteiten buiten Europa van de hand zullen worden gedaan. De Franse autoriteiten hebben over de eventuele bijkomende verkopen geen nadere toelichtingen verstrekt.
4. l. De Franse autoriteiten hebben de Commissie een voorlopig verslag over de activiteit en de rekeningen van OIG doen toekomen. De resultaten van 1994 zijn van weinig betekenis omdat de activiteit slechts zeer langzaam op gang is gekomen. Er zijn voor 2 miljard Ffr. activa van de hand gedaan terwijl de financieringskosten van de activa in portefeuille overeenstemden met 2,5 miljard Ffr. nieuwe middelen. Dit bedrag is in maart 1995 opgetrokken tot 3,3 miljard Ffr. wegens de situatie van de vastgoedmarkt die zeer zwak blijft.
5. IN HET KADER VAN DE PROCEDURE ONTVANGEN OPMERKINGEN
5.1. Opmerkingen van derde belanghebbenden
De "Banque Nationale de Paris" en de "Société Générale", twee Franse banken van een met CL vergelijkbare omvang, hebben de Commissie over deze zaak opmerkingen doen toekomen. Aangezien beide ontvangen dossiers sterke gelijkenis vertonen, wordt aan beide betogen in het hiernavolgende slechts één beschrijving gewijd.
De vereniging van werknemers- en oud-werknemers-aandeelhouders van het CL-concern (Crédit Lyonnais Actionnaires Salariés) heeft de Commissie in kennis gesteld van haar bezorgdheid inzake de toekomst van CL, meer bepaald wat de beperking van de omvang van CL betreft. Zij heeft voorts bevestigd dat het agressieve en drieste beleid van CL in de tweede helft van de jaren '80 uitdrukkelijk door de Franse Staat werd gesteund.
De Permanente Vertegenwoordiging van het Verenigd Koninkrijk bij de Europese Unie en de "British Bankers' Association" hebben eveneens twee brieven gezonden waarin zij met de houding van de Commissie inzake de toepassing van de regels inzake staatssteun op de banken instemmen en de nadruk leggen op de noodzaak het vertrouwen van de marktdeelnemers in de soliditeit van het bankstelsel te behouden. Inzake CL hebben zij gesteld dat de Commissie moet nagaan of de steun beperkt blijft tot hetgeen strikt noodzakelijk is en of CL wat de verkoop van activa en de beperking van haar omvang aangaat, belangrijke tegenprestaties levert.
De Permanente Vertegenwoordiging van Denemarken bij de Europese Unie heeft eveneens een brief doen toekomen waarin zij de aanpak van de Commissie goedkeurt. De Deense opmerkingen zijn evenwel eerst na het verstrijken van de termijnen voor het geven van reacties, vastgesteld in de in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakte mededeling van de Commissie, binnengekomen en worden derhalve uitsluitend ter informatie vermeld. De Deense autoriteiten hebben eveneens bevestigd dat in bepaalde gevallen dringende en onmiddellijke maatregelen noodzakelijk zijn om te vermijden dat het risico van een faillissement van één of meer grote banken het stelsel in een crisis doet storten.
De argumenten van de Franse banken kunnen in de onderstaande punten worden samengevat:
I. Het saneringsplan biedt geen duidelijkheid ten aanzien van de nagestreefde strategie. Zonder een duidelijke en aanzienlijke beperking van de geografische spreiding en het gamma van de activiteiten van CL kan worden gevreesd dat de bank met staatssteun gewoonweg naar het evenbeeld van destijds zal herrijzen.
II. De ingebrachte kapitalen krijgen geen normale vergoeding. Het plan bevat een bedrag staatssteun, na aftrek van de bijdrage van CL, dat tussen 50 en 62 miljard Ffr. bedraagt, waarde per 1 januari 1995. Dit bedrag wordt verkregen door de geactualiseerde waarden van de kapitaalsverhoging (5,3 miljard Ffr.) op te tellen bij deze van de afstotingsverrichting (tussen 54 en 66 miljard Ffr.), na aftrek van de geactualiseerde inkomsten van de nulcouponobligatie (7,8 miljard Ffr.), en van de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid (1 miljard Ffr.). Het gebruikte actualiseringspercentage (7,81 %) is gebaseerd op de ramingen van de Franse autoriteiten van de waarde van de nulcouponobligatie. De raming van de kosten van de afstotingsoperatie is gebaseerd op de veronderstelling dat de gehele portefeuille overgedragen activa binnen vijf jaar verkocht wordt en dat er jaarlijks aan financieringskosten tussen 5 à 6 % dient te worden gedragen.
III. Het plan leidt tot ernstige vervalsingen van de mededinging die niet worden gecompenseerd door een aanzienlijke herstructureringsinspanning van CL. Volgens de klagers was het zeer agressieve beleid van CL in de jaren 1989 tot en met 1993, meer bepaald inzake de verwerving van participaties in banken en industrieën tegen zeer hoge prijzen, reeds grotendeels door de Staat gefinancieerd (door inbreng van nagenoeg 20 miljard Ffr. eigen vermogen, waarbij de zelffinanciering minder dan 6 miljard Ffr. bedroeg). Voorts zou CL door haar buitensporig optreden zelf een belangrijke factor geweest zijn die tot de ernst van de crisis in de Franse vastgoedsector heeft geleid. Vóór de afsplitsing vertegenwoordigde CL immers ongeveer één derde van de totale kredieten aan de beroepsgenoten in de vastgoedsector (105 miljard Ffr. op 324 miljard Ffr.) en meer dan het dubbele van de totale inzet van BNP en van Société Générale, kredietinstellingen van een met CL vergelijkbare omvang. Ten aanzien van deze gegevens lijken de voorwaarden voor de verwezenlijking van het plan van weinig dringende aard te zijn en de afslanking van CL louter hypothetisch aangezien de rationalisatiemaatregelen van CL in Frankrijk van dezelfde aard en omvang zijn als die van haar concurrenten (zo kromp het personeelsbestand van CL Frankrijk (Europa) in 1994 met 2 % terwijl dat van BNP Frankrijk (Europa) in diezelfde periode, met 2,3 % afnam) (9).
IV. De onderstaande corrigerende maatregelen zouden derhalve in overweging dienen te worden genomen:
1. Het beheer van CDR moet onafhankelijk zijn (kapitaal, bestuursorganen en personeel moeten volledig onafhankelijk zijn van CL) teneinde elk belangenconflict te voorkomen.
2. Altus, SDBO en Colbert moeten binnen het consolidatiebereik van het CL-concern blijven (dat zelf de met de liquidatie van deze baken verbonden kosten moet dragen).
3. De staatswaarborg moet een plafond hebben.
4. De exploitatiesteun van de Staat ten behoeve van CL welke voortvloeit uit de vervanging in de rekeningen van CL van de afgesplitste niet-rendabele activa door de lening aan SPBI, moet sterk verminderd worden.
5. De fiscale verliesoverdrachten moeten worden opgeheven.
6. De clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid moet "vergrendeld" worden voor de oorspronkelijk voorziene duur (20 jaar) ongeacht of CL al dan niet wordt geprivatiseerd.
7. CL moet wezenlijke onderdelen van haar produktie-apparaat zowel binnen als buiten buiten Europa van de hand doen.
8. De verbintenissen van CL moeten nader worden omschreven en worden geïnventariseerd, en onherroepelijk zijn; voorts moet over de toepassing van het plan jaarlijks openbaar verslag worden uitgebracht.
De meeste opmerkingen van deze beide Franse banken welke reeds door de Commissie bij de inleiding van de procedure in aanmerking waren genomen, hetzij bij de beoordeling van het steungehalte, hetzij in het verzoek om inlichtingen, worden diepgaander behandeld bij de beoordeling van het steungehalte van de verrichting en in het onderzoek naar de verenigbaarheid ervan.
De Commissie is evenwel van mening dat bepaalde argumenten van de klagers niet kunnen worden aanvaard, meer bepaald die in de punten 2 en 4. Punt 3 is voor de beoordeling door de Commissie van het steungehalte van deze waarborg niet relevant.
De wens van de klagers dat Altus, SDBO en Colbert niet in de afsplitsingsconstructie dienen te worden ondergebracht, lijkt om twee redenen onaanvaardbaar te zijn. Ten eerste zal het CL-concern een bijkomende kapitaalsverhoging van ten minste 9 miljard Ffr. nodig om het hoofd te bieden aan de eisen van de accountants inzake de voorzieningen indien deze dochterondernemingen binnen het consolidatiebereik van het CL-concern waren gebleven. Ten tweede zullen deze dochterondernemingen in elk geval eind 1995 door CL worden overgenomen indien zij dan nog niet zijn verkocht of geliquideerd. De terugkoopprijs kan door twee onafhankelijke zakenbanken worden vastgesteld.
Met betrekking tot de vermindering van de exploitatiesteun, meer bepaald het argument volgens hetwelk de financieringskosten van de afgesplitste activa bij de door de accountants geraamde verliezen moeten worden gevoegd, is de Commissie van mening dat deze argumentatie niet juist is omdat zij tot gevolg heeft dat de steun twee keer wordt geteld aangezien, volgens de Franse autoriteiten, het bedrag van de verliezen alle financieringskosten van de activa omvat.
5.2. De antwoorden van de Franse autoriteiten op de opmerkingen van derden
De argumenten van de derden met de Franse autoriteiten zijn besproken in geregelde bijeenkomsten van deze met de vertegenwoordigers van de Commissie. Hun opmerkingen zijn opgenomen in de beoordeling van de verrichting en in het onderzoek naar de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt welke door de Commissie zijn verricht (zie punten 6 en 7).
6. BEOORDELING
6.1. Vaststelling dat de financiële maatregelen ten behoeve van CL steun bevatten
Aangezien de zeggenschap over CL bij de Staat berust, hanteert de Commissie "het beginsel van een particuliere investeerder in een markteconomie" om na te gaan of er bij de aan CL verleende financiële steun staatssteun speelt.
De herstructureringsmaatregelen waarmee in 1994 werd begonnen en die in 1995 verder zijn doorgevoerd, kunnen worden beschouwd als een globaal herstructureringsplan, waarmee de in 1994 en 1995 verleende steun samenhangt.
6.1.1. De kapitaalverhoging
Wat de in mei 1994 doorgevoerde kapitaalverhoging betreft, is de Commissie op basis van de aan haar verstrekte documenten van mening dat deze op het tijdstip van de inbreng verre van toereikend was om in de toekomst rendabiliteit te waarborgen. Er dient te worden overwogen dat de kapitaalverhoging voor het overleven van de bank essentieel was, daar haar solvabiliteitsratio tot beneden het minimumniveau van 8 % was gedaald. De operatie maakte evenwel geen deel uit van een [. . .] herstelplan voor de bank.
VERVOLG VAN DE TEKST ONDER NUMMER: 395D0547.1
Voorts zij opgemerkt dat de prijs van de kapitaalverhoging op een overwaardering van de waarde van de bank gebaseerd lijkt te zijn geweest. De Franse autoriteiten hebben verklaard dat de raming van deze waarde bevestigd werd door [. . .]. Verscheidene factoren doen echter veronderstellen dat een particuliere investeerder deze raming voor een dergelijke investering in CL niet zou hebben aanvaard.
Alvorens vers kapitaal ter beschikking te stellen zou een particuliere investeerder een diepgaand en volledig onderzoek hebben verlangd naar de verbintenissen en de rekeningen van CL, alsmede een gedetailleerd herstelplan. [. . .], wier opdracht geen onderzoek naar de voornaamste verbintenissen van CL omvatte, verrichtte haar raming echter op basis van door CL verstrekte (voor het merendeel openbare) informatie, voor de verificatie waarvan zij niet in staat is gesteld deze volledig uit te voeren. In de tweede plaats is de waarde van de netto-activa geraamd op basis van de jaarrekeningen van 1993, die geen afspiegeling van de reële waarde van die activa lijken te zijn, in het bijzonder wat de industriële portefeuille en de bancaire activa betreft. Tenslotte zou een particuliere investeerder eveneens overwogen hebben dat van bepaalde verbintenissen, met name van de industriële portefeuille waarvan de opbrengsten lager waren dan de financieringskosten ervan, een neerwaartse druk op de toekomstige resultaten van de bank zou zijn uitgegaan. Bijgevolg had een bijkomende neerwaartse bijstelling van de waarde van de netto-activa nodig geoordeeld kunnen zijn.
Bijgevolg heeft de Staat, in plaats van op een passende beloning voor de in mei 1994 gedane investering te kunnen rekenen zonder nogmaals financiële middelen ter beschikking te behoeven stellen, nieuwe financiële-steunmaatregelen voor CL in overweging moet nemen.
Voorts dienen op grond van Richtlijn 89/647/EEG autoriteiten die toezicht houden op de banksector ervoor zorg te dragen dat een bank waarvan de solvabiliteitsratio onder 8 % daalt, de nodige maatregelen treft om door middel van herkapitalisatie of door vermindering van haar verbintenissen zo spoedig mogelijk tot het passende niveau terug te keren waaronder zij haar activiteiten zou moeten staken. Deze herkapitalisaties of vermindering van verbintenissen vormen echter staatssteun indien zij niet tegen gangbare marktvoorwaarden geschieden. De minimale solvabiliteitsratio is daarmee een vereiste die zijn bestaansreden vindt in de redenering dat een bank alleen met een solvabiliteitsminimum op gezonde wijze kan worden beheerd. Het vereiste van een minimum-solvabiliteit vormt derhalve een van de levensvatbaarheidscriteria voor een bank en waarborgt terzelfder tijd gelijkheid van de concurrentievoorwaarden.
Er dient dus te worden geconcludeerd dat een particuliere investeerder in een markteconomie, anders dan de Franse Staat in mei 1994, niet zou hebben aanvaard om zijn kapitaal in CL te steken tegen de prijs van 774 Ffr. per aandeel, zonder een [. . .] volledig onderzoek van de rekeningen van de bank en zonder een [. . .] herstructureringsplan waarin wordt aangetoond dat CL binnen een redelijke termijn opnieuw levensvatbaar zou zijn. Op basis van de beschikbare gegevens moet de kapitaalverhoging van 4,9 miljard Ffr. derhalve als staatssteun worden beschouwd.
6.1.2. Tenlasteneming door de Staat in het kader van de eerste afstotingsoperatie
Wat de tenlasteneming door de Staat voor een bedrag van 18,4 miljard Ffr. in het kader van de afstotingsoperatie van 1994 betreft, komt de Commissie eveneens tot de slotsom dat deze elementen van staatssteun omvat. Bij de inleiding van de procedure had de Commissie overwogen dat, zoals door de Franse regering werd erkend, de tenlasteneming door de Staat voor het overleven van CL noodzakelijk was, aangezien anders de behoefte aan geëigende voorzieningen de reserves van de bank zouden hebben uitgeput, waardoor zij insolvabel zou zijn geworden. Zonder de tenlasteneming door de Staat of een andere operatie van dezelfde omvang, zou een faillissement van CL onafwendbaar zijn geworden.
In de tweede plaats wordt de tenlasteneming niet beloond met een vaste risicopremie, ofschoon daarin wel een clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid is opgenomen. Een dergelijke clausule was echter zonder praktische waarde gezien de overwaardering van de niet-rendabele activa en ook omdat een dergelijke terugkeer naar winstgevendheid geenszins zeker was. Deze overwaardering zou enerzijds de door de tenlasteneming gedekte voorziening ontoereikend hebben gemaakt, zoals ook in het verslag van [. . .] over CL is vermeld, en zou het anderzijds zeer waarschijnlijk zijn geworden dat een beroep op die verbintenis zou moeten worden gedaan. Aangezien de tenlasteneming noodzakelijk was voor het overleven van CL, en geen enkele beloning verwacht kon worden, is het element van staatssteun bij deze tenlasteneming praktisch gelijk aan het gegarandeerde bedrag.
Voorts dient te worden overwogen dat deze operatie ongeveer drie jaar na de wijziging in de economische conjunctuur in deze sector is uitgevoerd. Gedurende deze periode had CL [. . .] voorzieningen aangelegd voor de verworven verbintenissen, die integendeel zijn blijven toenemen ofschoon verscheidene deskundigen tot het oordeel waren gekomen dat voor een [. . .] gedeelte van de verbintenissen inzake onroerend goed voorzieningen hadden moeten worden gevormd.
De Commissie had ook de redenering van de Franse regering verworpen volgens welke een dergelijke tenlasteneming geen staatssteun vormt aangezien deze op verzoek van de Bankcommissie door de aandeelhouders wordt verricht en deel uitmaakt van een afstotingsconstructie die ook door andere Franse banken wordt toegepast. CLR vertoont immers in vergelijking met andere Franse banken die een dergelijke afstotingsconstructie hebben toegepast, bijzondere kenmerken. Allereerst heeft CL geen verliezen van betekenis geboekt op de nominale waarde van de in de specifieke afstotingsconstructie (OIG) ondergebrachte verbintenissen, want zij heeft deze verbintenissen tegen de boekhoudkundige nettowaarde kunnen overdragen omdat juist de Staat de risico's van deze constructie te zijnen laste had genomen, en de door CL aangelegde voorzieningen voor deze verbintenissen waren ten opzichte van de nominale waarde van de activa nagenoeg verwaarloosbaar.
In vergelijking met andere afstotingsconstructies lijkt het, uitgaande van de ontvangen informatie, in de tweede plaats erop dat de tenlasteneming van de OIG-risico's door de Staat alleen die specifieke vennootschap (OIG) van CL ten goede is gekomen. Deze tenlasteneming door de Staat heeft CL in staat gesteld voor 1994 de verbintenissen in haar boeken te behouden zonder verplicht te zijn bijkomende voorzieningen aan te leggen en zonder haar eigen vermogen weer op peil te moeten brengen overeenkomstig de voorschriften inzake de solvabiliteit van kredietinstellingen. Het schijnt dat de andere Franse banken niet dezelfde voordelen hebben ontvangen, aangezien zij in plaats van een tenlasteneming door hun uiteindelijke aandeelhouders bij de tenlasteneming door de financiële houdstermaatschappijen van die banken specifieke vennootschappen buiten het door de consolidatie bestreken terrein moesten oprichten.
In de derde plaats omvat de constructie, en dat slechts in het geval van CL, de betaling van de financieringskosten aan CL voor de schuldendienst van de aan de specifieke vennootschap toegekende lening (4 miljard Ffr.). De betaling van deze financieringskosten moet dan ook onmiskenbaar als steun worden beschouwd die bij die van de tenlasteneming moet worden gevoegd.
Derhalve moet worden geconcludeerd dat in de afstotingsconstructie belangrijke elementen van staatssteun besloten liggen, met name de tenlasteneming door de Staat van de risico's in verband met de overgedragen verbintenissen en van de financieringskosten van de lening.
6.1.3. De tweede afstotingsoperatie
In 1995 werd de afsplitsingsconstructie in het kader van de tweede reddingsoperatie gewijzigd om rekening te houden met andere potentiële verliezen die het eigen basisvermogen van CL zouden hebben overschreden. De Franse autoriteiten hebben verklaard dat de gekozen oplossing op verzoek van de Bankcommissie werd uitgevoerd en dat alleen op die wijze aan de veelheid van vereisten die bij het herstelplan dienden te worden nageleefd, te weten de bescherming van de depositogevers en de naleving van het handelsrecht en van de regelgeving inzake het beurs- en bankwezen, het zo laag mogelijk houden van de kosten van het plan voor de belastingbetaler, het voorkomen van elke vorm van concurrentievervalsing en de veiligstelling van de vermogensrechtelijke belangen van de Staat en van de minderheidsaandeelhouders, kon worden voldaan.
Voorts hebben zij verklaard dat de kosten van elke andere oplossing voor de Staat veel hoger zouden zijn uitgevallen, dat de volledige tenlasteneming door de Staat van de overgedragen verbintenissen noodzakelijk is om die verbintenissen buiten de geconsolideerde rekeningen van CL te houden en om deze rekeningen te kunnen certificeren en dat de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid, te zamen met de opbrengst van de verkoop van activa, van de nulcoupon en van de privatisering van de bank, de kosten van deze tenlasteneming en ook nog de beloning van de lening van CL aan de SPBI zouden dekken.
De Commissie is evenwel van mening dat de afsplitsingsconstructie, en met name de tenlasteneming door de Staat van de risico's en van de kosten van die constructie, staatssteun vormt. De reden hiervoor is het feit dat de ingreep tegelijkertijd noodzakelijk is voor het overleven van CL, een buitengewoon lange duur kent, een zeer hoog risiconiveau heeft en dat geen enkele passende vergoeding voor die tenlasteneming kan worden verwacht, aangezien zij aan sterke wijzigingen onderhevig kan zijn en CL niet in staat is daaraan het hoofd te bieden.
Op basis van de beschikbare gegevens is de Commissie van oordeel dat er geen reden is om tot de gevolgtrekking te komen dat de algemene kosten van de gekozen constructie, die in dit stadium voor de Franse Staat kunnen worden voorzien, minder hoog zijn dan de kosten die de Staat-aandeelhouder zou hebben moeten dragen indien de oplossing van een gecontroleerde liquidatie of een om het even welke andere oplossing van verkoop of herstructurering zou zijn gekozen, rekening houdende met de eventuele verplichtingen uit hoofde van de voor de verschillende mogelijke scenario's geldende nationale of communautaire regels en die in het geval van liquidatie voor de banksector hogere kosten dan voor de industriële sector kunnen meebrengen.
Voorts moet worden geconcludeerd dat de kosten voor de Staat veel minder hoog zouden zijn geweest indien deze eerder had ingegrepen. Indien de Staat zou hebben ingegrepen om de buitensporige groei van CL te beperken, zou de Staat daarmee ook de risico's hebben beperkt waaraan CL, vertrouwend op de steun van haar aandeelhouder en op haar grootte, zich blootstelde, en ook de later op de Staat neerkomende saneringskosten.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de onvoldoende beheerste, [. . .] politiek van CL en de matige kwaliteit van haar activa het noteringsinstituut Moody reeds in 1991 ertoe had gebracht de notering van de bank te herzien door twee punten voor haar maximumnotering af te nemen. Die notering bleef evenwel nog boven het daadwerkelijke kwaliteitspeil van de portefeuille van CL, aangezien deze werd begunstigd door de garantie welke de aanwezigheid van de Staat als voornaamste aandeelhouder van de bank meebrengt.
Bovendien hadden een aantal elementen de Franse autoriteiten reeds begin 1992 gealarmeerd: de conjunctuuromslag met duidelijke gevolgen daarvan voor de investeringen van CL in de vastgoed- en in de industriesector; de fragiele situatie van de CLBN, met name omdat deze bank en CL zich in de MGM-zaak hadden verwikkeld; de gevolgen van de deelnemingen in verlieslatende overheidsondernemingen zoals Usinor-Sacilor, het slechte functioneren in bepaalde dochterondernemingen van het concern, zoals Altus, zoals reeds de eerste onderzoeken van de Bankcommissie lieten vermoeden.
Desondanks bleef CL haar strategie van [. . .] expansie voortzetten. Het balanstotaal steeg van 1 600 miljard Ffr. (eind 1991) tot bijna 2 000 miljard Ffr. (einde 1993), dus met 25 % in twee jaar, waarvan de helft wegens de verwerving van de BfG in Duitsland in december 1992; terzelfder tijd versterkte CL haar aanwezigheid in Amerika, in Azië en in Afrika; de industriële en commerciële portefeuille, die eind 1991 bijna 38 miljard Ffr. bedroeg, steeg tot ongeveer 50 miljard Ffr. eind 1993 (dat wil zeggen +30 %). Het is dus duidelijk dat een strikter toezicht op de expansie van CL de kosten voor het herstel zou hebben beperkt. Het herstelplan komt bijgevolg laattijdig.
Er moet worden opgemerkt dat de Franse autoriteiten geen andere oplossing hebben voorgesteld in de vorm van een gecontroleerde liquidatie of een verkoop in blokken, noch een raming van de kosten daarvan. Indien een dergelijke oplossing zou zijn gekozen, en zelfs indien de kosten ervan niet veel van die van het uiteindelijk gekozen herstelplan zouden hebben verschild, is het duidelijk dat die oplossing de mededinging merkelijk minder zou hebben verstoord. Bij toepassing van het proportionaliteitsbeginsel derhalve had die oplossing moeten worden gekozen.
[. . .]
Ofschoon men de redenen kan begrijpen die de Franse autoriteiten ertoe hebben gebracht voor de oplossing van een herstelplan met belangrijke financiële ondersteuning door de Staat te kiezen, mag niet worden voorbijgegaan aan de belangrijke negatieve weerslag van een dergelijke oplossing voor de mededinging. Dergelijke gevolgen vereisen belangrijke tegenprestaties.
Tenslotte moet worden opgemerkt dat het zeer waarschijnlijk is dat de kosten van de reddingsoperatie voor de Staat minder hoog zouden zijn geweest indien ter gelegenheid van de eerste interventie, of zelfs voordien, met de voorbereiding van een adequaat herstelplan een diepgaande en volledige analyse zou zijn uitgevoerd.
Gelet op voornoemde elementen en op basis van de beschikbare gegevens, oordeelt de Commissie dat de kapitaalverhoging, de verschillende elementen van de constructie CDR/SPBI alsmede de tenlasteneming door de Staat van de risico's van de overgehevelde verbintenissen belangrijke elementen van staatssteun bevatten.
6.2. Beoordeling van het bedrijfsplan
Het bedrijfsplan van CL lijkt de fundamentele problemen van de bank aan te pakken en CL in staat te stellen opnieuw levensvatbaar te worden. Een aantal preciseringen dringen zich evenwel op.
In de eerste plaats kan worden geconcludeerd dat, aangezien het reddingspakket voor CL de solvabiliteitsratio op 8,3 % zou brengen terwijl tevens het bedrag van de thans door de Staat betaalde middelen zo klein mogelijk wordt gehouden, de steun niet merkelijk hoger lijkt te zijn dan het strikte minimum dat thans nodig is. Er zijn echter belangrijke tegenprestaties noodzakelijk om te verhinderen dat CL in haar eertijdse gedaante herrijst en om te waarborgen dat zij een aanmerkelijk aandeel van de herstructureringskosten voor haar rekening neemt en passende compensaties aan de concurrenten biedt voor de door de steun teweeggebrachte verstoring van de mededinging.
Uit de door de Franse autoriteiten verschafte inlichtingen over de evolutie van het eigen vermogen van CL blijkt dat het herstructureringsplan CL in staat stelt om opnieuw levensvatbaar te worden met een toereikende solvabiliteitsratio. De solvabiliteitsratio zal nog kunnen worden versterkt, doordat het aandeel van het concern in het eigen vermogen sterker zal stijgen dan de gewogen activa: 18 % in vijf jaar, respectievelijk 4,6 %.
Op basis van de ramingen van CL inzake de stijging van de gewogen activa en van het aandeel van het concern in het eigen vermogen en in de bijzonder voorzichtige veronderstelling dat het overblijvende eigen vermogen (minderheidsdeelnemingen en aanvullend eigen vermogen) constant blijft op het niveau van 1994 (bijna 50 miljard Ffr.), is het relatief eenvoudig om van de evolutie van de solvabiliteitsratio en van de waarde ervan aan het einde van de herstelperiode een raming te maken. Die berekening toont aan dat de solvabiliteitsratio gedurende de gehele periode van het herstel hoger blijft dan het in de regelgeving voorgeschreven minimum (tabel 4).
RUIMTE VOOR DE TABEL
De hypotheses van het bedrijfsplan komen echter vrij optimistisch over. Het bedrijfsplan veronderstelt dat de nominale en reële interestvoeten in 1995 dalen tot een laag niveau (4,78 %) en vervolgens stabiel blijven (4,67 %). De verwachte daling van de interestvoeten is thans echter slechts in zeer beperkte mate geschied. De interestvoeten op korte termijn bedragen thans rond 7,2 %, dus 2,4 punten meer. In een situatie waarin de inflatie laag blijft (10), betekent dit hoge reële interestvoeten. De ervaringen uit het verleden met het herstel van banken en de door de Bankcommissie uitgevoerde studies tonen aan dat het herstel van een bank des te moeilijker is wanneer de reële interestvoeten hoog zijn.
Met name blijkt uit de door de Bankcommissie in haar jaarverslagen voorgestelde studies dat er in het algemeen een positieve relatie is tussen de reële interestvoeten en het minimumrendement dat de banken gemiddeld op hun kredietoperaties moeten behalen om een vergoeding voor hun geleende middelen te betalen en de bemiddelingskosten te dekken ("break-even"-punt voor de banken).
Door de monetaire inkrimping vermindert de vraag naar krediet en neemt de mededinging tussen de kredietinstellingen toe, waardoor de bankmarges lager uitvallen. Bovendien is de curve van de interestvoeten in Frankrijk vlak (deze zijn voor de korte termijn bijna op hetzelfde niveau als voor de lange termijn) zodat de marktactiviteiten worden benadeeld en de financieringskosten van onroerende goederen hoger worden. Tenslotte stijgen de kosten van de middelen voor de zwakste kredietinstellingen aangezien zij een lagere notering hebben, vooral voor de leningen op lange termijn (11).
Het lijkt dus een optimistische veronderstelling dat CL tegen eind 1999 inzake exploitatiecoëfficiënt het even goed of zelfs beter zou kunnen doen dan haar concurrenten. Dit zou betekenen dat CL haar marktaandeel zou vergroten. Het lijkt echter realistischer om aan te nemen dat gedurende deze periode ook de concurrenten inspanningen zullen doen om hun produktiviteit te verbeteren, waardoor een voorbijstreven door CL niet tot de mogelijkheden zal behoren. CL kan haar concurrenten inhalen indien er verspillingen en schaalnadelen zijn die kunnen worden uitgeschakeld, maar verder geraken dan deze betekent veronderstellen dat CL nieuwe beheersystemen kan invoeren die doelmatiger en rendabeler zijn dan die van de concurrenten en die deze concurrenten zelf nog niet eens kennen. Dit lijkt dus een ambitieuze doelstelling.
Bovendien mag de beoogde verbetering van de kosten niet worden overschat. Met name wordt de vermindering van de personeelskosten in Frankrijk beperkt door de huidige ontslagregeling, waardoor het niet goed mogelijk is om ouder personeel te vervangen door jonger personeel dat beter op de invoering, de verspreiding en de intensieve toepassing van geautomatiseerde systemen is voorbereid. Ofschoon met instemming van de vakbonden sociale plannen zijn opgesteld om het vrijwillig vertrek van overtollig personeel aan te moedigen, lijkt elke andere bijkomende inspanning om het meest bekwame personeel te behouden en aan te trekken en om de produktiviteit van dat personeel te verbeteren, een moeilijke zaak.
[. . .] moet tenslotte worden toegevoegd dat [. . .] voor de periode van 2000 tot 2014 [. . .]. In het bedrijfsplan wordt een stijging van de winst na belastingen met 4 % per jaar voorzien met een inflatiepercentage van rond 2 % per jaar betekent dit een automatisch reëel stijgingspercentage van 2 % per jaar voor de nettowinsten, in de veronderstelling dat alle overige omstandigheden gelijk blijven. Het is duidelijk dat deze rekenkundige benadering niet realistisch is. Indien voor de bankmarkt een slechts marginale stijging wordt verondersteld, betekent die veronderstelling een stijging van het marktaandeel van CL. Een dergelijke veronderstelling kan niet worden aanvaard.
Om al deze redenen lijkt het dus passender uit te gaan van een stabilisering van de werkelijke winsten na het herstel. Het rendementspercentage van het eigen vermogen dat voor 1999 is vastgesteld (12,4 %) bevestigt immers dat CL opnieuw levensvatbaar wordt, doch de automatische stijging in de volgende jaren lijkt te optimistisch.
Bijgevolg is een voorzichtiger raming van de herstelcapaciteit van CL aangewezen. Dit betekent natuurlijk dat de verwachte inkomsten voor de Staat (de opbrengst van de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid, alsmede de inkomsten voor de Staat als aandeelhouder in de vorm van dividenden en overdracht naar ingehouden winsten) naar beneden toe moeten worden herzien, door een gevoeligheidsanalyse die op de veronderstelling van een nominaal groeipercentage van de netto-winst na belastingen van 2 % voor de periode 2000 tot en met 2014 is gebaseerd.
6.3. Vaststelling van het bedrag van de staatssteun
Allereerst dient in aanmerking te worden genomen dat een raming van de kosten voor de Staat van de reddingsoperatie van CL zeer moeilijk is, gelet op de moeilijkheid om de in de afsplitsingsconstructie vervatte steun te berekenen. De steun die is vervat in de tenlasteneming door de Staat van de afgesplitste activa kan niet precies worden berekend omdat quantificering van het aan de activa verbonden risico een toevalskarakter heeft. Om het steunelement van de tenlasteneming van risico's op betekenisvolle wijze te ramen zijn met betrekking tot alle afgesplitste activa gedetailleerde evaluaties nodig. Dergelijke evaluaties kunnen enkel door accountants worden uitgevoerd. Om die reden heeft de Commissie de resultaten van verschillende evaluaties die met behulp van verscheidene deskundigen, met name de Bankcommissie, de nieuwe accountants van CL en de adviserende banken zijn uitgevoerd, onder de loep willen nemen.
Een eerste indicatie van de waarde van het steunelement van de tenlasteneming door de Staat kan, zoals de Commissie het bij de inleiding van de procedure heeft gedaan, worden afgeleid uit het bedrag aan eigen vermogen dat CL nodig zou hebben gehad om de solvabiliteitsratio te halen indien zij niet de dekking door de Staat had gehad. Met de tenlasteneming door de Staat van de totale nettowaarde van de afgesplitste activa wordt in de eerste plaats beoogd CL in staat te stellen de afsplitsingsconstructie niet in de consolidatie te betrekken zonder, overeenkomstig de voorschriften inzake solvabiliteit van kredietinstellingen, ook maar enige voorziening te moeten aanleggen (hetzij voor de afschrijving van activa op de boekwaarde ervan, hetzij voor financieringskosten) of haar eigen vermogen te moeten vergroten, hetgeen zwaar op de begroting van de Staat zou hebben gewogen.
Op grond van de door de Franse autoriteiten verschafte gegevens is volgens deze methode van het brutobedrag van de operatie een nauwkeuriger raming gemaakt. Dit bedrag omvat 4,9 miljard Ffr. kapitaalverhoging, 60 miljard Ffr. voorzieningen (12), ongeveer 4 miljard Ffr. in verband met het automatische effect op de behoefte aan eigen middelen die met de afsplitsing samenhangt, zijnde een totaal van bijna 69 miljard Ffr..
Zoals de Franse autoriteiten hebben onderstreept, heeft het mechanisme echter tot doel te vermijden dat CL die verliezen thans registreert, en deze dus over verschillende jaren in de toekomst te spreiden, zodat zij door de verschillende onderdelen van het mechanisme kunnen worden gecompenseerd. Volgens de Franse autoriteiten zal het verlies dat voortvloeit uit de afstand van schuldvorderingen op CDR worden gecompenseerd door de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid die tot betalingen ten behoeve van SPBI leidt, door de eventuele meerwaarden op de overgebrachte activa die tegen hun nettowaarde in de rekeningen van SPBI worden opgenomen, alsmede door de opbrengst van de verkoop van de aandelen van CL door de SPBI wanneer de bank wordt geprivatiseerd. Het eventuele uiteindelijke negatieve saldo (in 2014) zal worden gedekt door de opbrengsten van de nulcoupon-lening ten belope van 35 miljard Ffr..
Om de geldigheid van deze redenering te toetsen moet een vergelijking worden gemaakt tussen de verwachte beloning die de Staat-aandeelhouder uit de operatie zal verkrijgen en de kosten die de Staat dient te dragen. Vanzelfsprekend moeten alle nominale bedragen van de actuele kosten en van de verwachte inkomsten van het mechanisme, in een meer of minder verre toekomst, en met name de uiteindelijke verliezen en opbrengsten van de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid, die van de dividenden en van de nulcoupon, op correcte wijze met elkaar worden vergeleken. Dit betekent dat alle toekomstige waarden op passende wijze dienen te worden verdisconteerd.
De Commissie moet deze benadering volgen zowel omdat de Franse autoriteiten hebben aangevoerd dat de uiteindelijke nettokosten van de operatie voor de Staat nihil zijn, als omdat de concurrerende banken in het kader van de procedure een raming hebben ingediend waarin wordt gesteld dat het geactualiseerde nettobedrag van de steun tussen 50 tot 62 miljard Ffr. is gelegen.
Deze ter evaluering van de waarde van een optreden van de Staat te gebruiken methode is bovendien door de Commissie omschreven in haar Mededeling 93/C 307/03 (13). In die mededeling heeft de Commissie gesteld dat voor de beoordeling van de overheidsinterventies de gedraging van de Staat met die van een particuliere investeerder moet worden vergeleken. Met name heeft de Commissie gesteld dat "een investeerder tegen marktvoorwaarden normaliter bereid is kapitaal te verschaffen indien de actuele waarde (toekomstige "cash-flow" omgerekend tegen de kapitaalkost van het bedrijf of tegen de interne officiële discontovoet) van de verwachte "cash-flow" uit het project (die de investeerder verkrijgt door dividendenuitkering en/of vermogensaanwas, met een passende correctie voor het risico) groter zijn dan de nieuwe geldverschaffing". In de mededeling stelt de Commissie eveneens dat "dit steunelement het verschil vertegenwoordigt tussen de kosten van de investering en de op passende wijze verdisconteerde waarde van de investering".
Bij de beoordeling van de kapitaalinjecties en van de verwachte inkomsten in de vorm van dividendenuitkering en/of vermogensaanwas, moet de actualiseringsvoet gelijk zijn aan het percentage dat de kapitaalmarkten voor de evaluatie van het rendement van hun bijdrage zouden hebben gebruikt.
Volgens de ramingen van verscheidene deskundigen, CL inbegrepen, bedraagt het passende rendementspercentage voor kapitaal dat in een bank is geplaatst rond 12 %. Men kan tot dezelfde raming komen wanneer het gemiddelde rendementspercentage voor de laatste vier jaar van een staal van de grote internationale banken (14) wordt beschouwd. Het rendabiliteitspercentage van het eigen vermogen, dat CL zich ten doel heeft gesteld, is van dezelfde orde van grootte, en de voor 1999 na het herstel verwachte percentage is gelijk aan 12,4 %. Bijgevolg acht de Commissie dat 12 % passend kan worden geacht voor de berekening van de actuele waarde van de toekomstige inkomsten voor de Staat.
Met het oog op een raming van de nettokosten van de operatie voor de Staat moet met drie elementen rekening worden gehouden. Ten eerste moet worden opgemerkt dat aangezien SPBI een in handen van de Staat verkerende vennootschap onder firma is, deze volledig door haar aandeelhouder ten laste wordt genomen. Het steungehalte van de operatie omvat niet enkel de verliezen op de participatielening aan CDR maar ook de financieringskosten van SPBI.
Ten tweede moet in de onderhavige zaak deze methode worden gebaseerd op de overweging dat de waarde van CL zonder reddingsplan nihil zou zijn geweest, aangezien de verliezen het volledige eigen vermogen van de bank zouden hebben gevestigd. Tegenover het brutobedrag van de steun moeten derhalve worden geplaatst : de nulcoupon, de opbrengst van de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid (de heffing) en het aandeel in de winst dat de Staat als rechtstreekse en onrechtstreekse (via Thomson en CDC) aandeelhouder van CL zal ontvangen, hetzij door uitkering van dividenden, hetzij door de overbrenging van de winst naar de reserves.
Tenslotte moet in het oog worden gehouden dat van de daadwerkelijke financiële nettobijdragen van CL aan het CDR/SPBI-mechanisme uit hoofde van de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid de inkomsten uit belastingen waarvan de Staat moet afzien om de bijdrage van CL aan de kosten van de operatie mogelijk te maken, moeten worden afgetrokken. Aangezien de clausule een heffing vormt op de winst vóór Franse belastingen, derft de Staat immers bij die gelegenheid de belastingen waarop de Staat als inner van belastingen normalerwijs recht zou hebben.
Bijgevolg blijkt de steun uit de volgende elementen:
i) de kapitaalverhoging;
ii) de afstand van de schuldvordering ten behoeve van CDR op de participatielening van 135 miljard Ffr., die door de SPBI wordt toegestaan en die de Staat ten laste neemt, na rekening te hebben gehouden met de inkomsten, de transactiekosten en de financieringskosten van de activa;
iii) de netto-financieringskosten van andere afgesplitste activa, zijnde het verschil tussen de kosten voor SPBI van de door CL toegekende lening en de inkomsten voor SPBI uit de aan CDR toegestane participatielening.
Tegenover de bovenstaande kosten moeten worden gesteld:
iv) de toekomstige geactualiseerde inkomsten van de nulcoupon;
v) de toekomstige geactualiseerde opbrengsten van de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid, alsmede het aandeel in de winst dat naar verwachting aan de Staat, zowel rechtstreeks als onrechtstreeks (via Thomson en CDC), zal toekomen, onder aftrek van de door de Staat wegens deze clausule gederfde belastingen.
De kapitaalverhoging van 4,9 miljard Ffr. geschiedde in juli 1994 en komt, geactualiseerd, neer op 5,2 miljard Ffr.
Wat punt (ii) betreft, moet eerst worden opgemerkt dat het maximale verlies dat SPBI bij CDR kan lijden, niet meer kan zijn dan het bedrag van de participatielening, tenzij indien SPBI aan CDR bijkomende leningen toekent (15). Om dit verlies te ramen zouden in principe verscheidene elementen in aanmerking moeten worden genomen: de latente actuele verliezen van die activa, de kosten van de financiering of van de liquidatie ervan, de opbrengst van de verkoop ervan, de waarschijnlijkheid van een beroep op de garanties, de evolutie van de markten. Een dergelijke raming is bijzonder moeilijk wegens de aard van de activa en de sterke veranderlijkheid van de marktvoorwaarden.
Ter vereenvoudiging kunnen de afgesplitste activa in tweeën worden gescheiden; het ene deel is samengesteld uit de niet of weinig rendabele activa waarvan kan worden aangenomen dat alle aan te leggen voorzieningen werden geconcentreerd, het andere is samengesteld uit de rendabeler activa. Wat het eerste deel betreft, hadden de Franse autoriteiten eerst verklaard dat de voorziene verliezen gelijk waren aan de met behulp van de accountants verrichte ramingen van de behoefte aan voorzieningen en dat deze ongeveer 50 miljard Ffr. bedroegen. Na onderzoek van de resultaten van de verschillende, door de Franse autoriteiten in samenwerking met de accountants, de Bankcommissie en de adviserende banken uitgevoerde analyses is de Commissie tot de gevolgtrekking gekomen dat aan dit bedrag eveneens de voorzieningen van CL voor het eerste halfjaar van 1994 en de financieringskosten voor het boekjaar 1994 die ook naar CDR zijn overgebracht, moeten worden toegevoegd, een en ander tot een beloop van ongeveer 9,8 miljard Ffr.
Bij dit bedrag dienen de financieringskosten te worden gevoegd van de rendabeler activa (iii), die worden gedragen door SPBI die zich hiervoor bij CL financiert. De interest op de door CL toegekende lening bedraagt 7 % voor 1995 en nadien 85 % van de interestvoet op de geldmarkt (TMM). In de veronderstelling dat alle activa in vijf jaar tegen een vast ritme worden verkocht (16) en dat de TMM constant blijft op 4,7 % (de door CL voor de voorbereiding van het bedrijfsplan gebruikte rentevoet), kan men op een raming van deze kosten uitkomen van ongeveer 11 miljard Ffr. (geactualiseerde waarde).
RUIMTE VOOR DE TABEL
Van dit bedrag moeten de inkomsten van de rendabeler activa in mindering worden gebracht. Volgens de Franse autoriteiten belopen deze inkomsten ongeveer 5,2 miljard Ffr. tegen nominale waarde, ofwel 4,1 miljard Ffr. tegen geactualiseerde waarde. Bijgevolg kunnen de netto-financieringskosten van de overige afgesplitste activa op ongeveer 7 miljard Ffr. worden geraamd.
Deze globale kosten voor de Staat (ongeveer 72 miljard Ffr.) moeten in mindering worden gebracht van de inkomsten voor de Staat uit de nulcoupon (iv), op de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid, en op de inkomsten voor de Staat-aandeelhouder in de vorm van uitgekeerde of naar de reserves overgebrachte dividenden (v).
De nulcoupon van 10 miljard Ffr. (iv) dient in 20 jaar een meerwaarde van 35 miljard op te brengen, hetgeen een interestvoet van 7,8 % impliceert. Die meerwaarde heeft dus, tegen dezelfde interestvoet, een actuele waarde van ongeveer 8 miljard Ffr. (waarde per 1 januari 1995).
Om te weten in welke mate CL tot de financiering van het stelsel bijdraagt, moet natuurlijk rekening worden gehouden met het geheel van de voor de Staat verwachte inkomsten op basis van het herstelplan, dit wil zeggen alle winsten, zowel die in de vorm van heffingen voor de afsplitsing uit hoofde van de clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid" als die welke normalerwijs na belastingen voor de Staat-aandeelhouder overblijven en die hetzij voor dividend hetzij voor reserves worden bestemd (v). Er moet worden opgemerkt dat door van de kosten van de operatie ook de actuele waarde van de toekomstige normale (uitgekeerde of ingehouden) dividenden af te trekken die de Staat rechtstreeks en onrechtstreeks (via Thomson en CDC) zal ontvangen, rekening wordt gehouden met de waarde van een eventuele privatisering of, indien deze niet plaatsvindt, de actuele waarde van CL na herstructurering, volgens de methode van de netto actuele waarde van de toekomstige "cash-flows".
Wat de clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid" betreft, moet worden opgemerkt dat de Staat-aandeelhouder bij dezelfde gelegenheid dividenden verliest waarop deze normalerwijs recht zou hebben als rechtstreekse en onrechtstreekse aandeelhouder van CL (met 71 % van het kapitaal (17)) alsmede als inner van de belastingen. De nettobijdrage van CL aan de kosten van de afsplitsingsconstructie is uit dien hoofde dus beperkt. Zonder de clausule zou de Staat immers ongeveer 35 % van de winst hebben opgestreken uit hoofde van de belastingen en 71 % van het overblijvende bedrag als aandeelhouder (hetwelk overeenkomt met 81 % van de winst), terwijl de Staat ingevolge de clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid" terstond ongeveer 47 % van de winst ontvangt uit hoofde van de clausule (18) en, in totaal, 90 % van de winst. Terzelfder tijd verliest de Staat echter een deel van de Franse belastingen (ongeveer een zesde van het bedrag ingevolge de clausule) die deze anders zou hebben ontvangen. Voor de Staat is de opbrengst van de clausule dus 9 % van de winst, te weten ongeveer 3 miljard Ffr. in 20 jaar (actuele waarde).
Het is dus duidelijk dat wat de Staat van de ene kant door de clausule wint, aan de andere kant weer verliest door de belastingen en de normale dividenden, met uitzondering van het gedeelte van de heffing uit hoofde van de clausule die de Staat int [. . .]. De clausule vormt evenwel een verplichting die voor CL een beperkend effect heeft, te meer daar de heffing ingevolge de clausule wordt geïnd alvorens voorzieningen voor het "fonds pour risques bancaires généraux" worden aangelegd.
Overeenkomstig het bedrijfsplan kan de geactualiseerde waarde van de heffingen uit hoofde van de clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid" en van de inkomsten voor de Staat-aandeelhouder op, respectievelijk, ongeveer 18 miljard Ffr. en 12 miljard Ffr. worden geraamd.
Volgens de Commissie is het bedrijfsplan echter gebaseerd op veeleer optimistische veronderstellingen (zie punt 6.2). De interestvoet op de geldmarkt is thans veel hoger dan het percentage dat voor de ramingen van het bedrijfsplan voor 1995 is gebruikt. Met onderzoek van vorige herstelplannen voor banken en van studies over het "break-even"-punt van de banken, suggereert dat het herstel van een bank vaak moeilijker is in een context met lage inflatie en hoge reële interestvoeten dan in het omgekeerde geval. Het lijkt trouwens moeilijk voor CL om zo snel haar vermindering van de algemene kosten (18 % in vier jaar) te verwezenlijken, ofschoon die vermindering noodzakelijk is om haar concurrenten in te halen. Aan deze overwegingen moet tenslotte worden toegevoegd dat in het model voor het bedrijfsplan van 2000 tot 2014 werd uitgegaan van de veronderstelling dat de winst na belastingen automatisch met 4 % per jaar zou stijgen, hetgeen niet realistisch [. . .] lijkt.
Om al deze redenen lijkt het dus juister om te veronderstellen dat de reële winst zich na het herstel zal stabiliseren. Voor het eigen vermogen werd voor 1999 een rendement voorspeld van 12,4 %, waardoor de terugkeer naar de levensvatbaarheid van CL wordt bevestigd, doch de automatische stijging ervan in de daarop volgende jaren lijkt te optimistisch. Dit betekent dat de opbrengst van de clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid", alsmede de inkomsten voor de Staat-aandeelhouder in de vorm van dividenden en boekingen naar de reserves neerwaarts moeten worden herzien. In de gevoeligheidsanalyse, gebaseerd op de veronderstelling van een nominale stijging van de winst na belastingen met 2 %, worden deze twee elementen op respectievelijk 15 miljard en 10 miljard Ffr. geraamd.
Deze raming kan echter niet als definitief worden beschouwd aangezien de Staat als gevolg van de clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid" een gedeelte van de normale belastingen derft. Met dit effect moet rekening worden gehouden bij de berekening van de kosten van het optreden van de Staat, aangezien deze zijn oorsprong vindt in de mogelijkheid om van een terugkeer naar meer winstgevendheid voordeel te genieten. Zelfs indien deze fiscale faciliteit zowel voor particuliere als voor openbare investeerders geldt, wordt deze slechts bij ondernemingen in moeilijkheden toegepast. Een dergelijk voordeel vormt bijgevolg in principe staatssteun.
Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, geschiedt de heffing uit hoofde van de clausule alvorens de Franse belastingen worden geheven. Gelet op het feit dat CL gedurende de eerste vijf jaar de fiscale verliezen kan verschuiven en dat ongeveer de helft van de inkomsten van CL uit het buitenland afkomstig zijn, kan de belastingderving op 17,5 % van de actuele waarde van de inkomsten uit hoofde van de clausule van 2000 tot 2014, zijnde ongeveer 2 miljard Ffr., worden geraamd. Dit bedrag moet in mindering worden gebracht van de actuele waarde van de clausule. Bijgevolg kan de aan te houden waarde van de clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid" op 13 miljard Ffr. worden geraamd.
RUIMTE VOOR DE TABEL
Samenvattend bieden de ramingen van de verschillende elementen van de reddingsoperatie van CL het volgende beeld:
i) de kapitaalverhoging, met een geactualiseerde waarde van 5,2 miljard Ffr.;
ii) de afstand door CDR van de schuldvorderingen op de participatielening van SPBI, maximum 135 miljard Ffr. en geraamd op 60 miljard Ffr., na rekening te hebben gehouden met de inkomsten, de financieringskosten en de herstructureringskosten van de niet of weinig rendabele activa;
iii) de netto-financieringskosten van overige afgesplitste activa, 7 miljard Ffr., dit wil zeggen het verschil tussen de kosten voor SPBI van de door CL toegestane lening (11 miljard Ffr.) en de inkomsten voor SPBI uit de aan CDR toegestane participatielening (4 miljard Ffr.).
Tegenover de kosten van de regeling moeten worden geplaatst:
iv) de toekomstige geactualiseerde inkomsten van de nulcoupon, zijnde ongeveer 8 miljard Ffr.;
v) alle actuele waarden van door de Staat uit hoofde van de clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid" en in de hoedanigheid van aandeelhouder ontvangen, op ongeveer 23 miljard Ffr. geraamde toekomstige inkomsten zoals deze waarden naar aanleiding van de gevoeligheidsanalyse zijn gecorrigeerd.
Het verschil, ongeveer 41 miljard Ffr., is de geactualiseerde raming van de nettokosten die de regeling voor de Staat kan meebrengen en waarop de Commissie haar analyse van de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt heeft gebaseerd. Gelet op de grote mate van onzekerheid ten aanzien van bepaalde elementen van het plan, met name wat de verliezen van CDR en de toekomstige inkomsten voor SPBI betreft, dient voor bovengenoemde kosten (ongeveer 36 miljard Ffr., buiten de kapitaalverhoging) speling van + 10 % te worden aangenomen. Bijgevolg luidt de raming van de maximale nettokosten van het staatsoptreden 45 miljard Ffr.
6.4. Andere elementen voor de beoordeling
In verband met de privatisering van CL neemt de Commissie kennis van de verklaring van de Franse autoriteiten dat de privatisering eerst na het herstel van de bank kan worden overwogen. Volgens het door de Franse autoriteiten ingediende bedrijfsplan zou CL in 1999 weer levensvatbaar zijn. De Commissie is van mening dat het bedrijfsplan voldoende realistisch en realiseerbaar is, ten minste tot het jaar 2000. Bijgevolg is zij ook van mening dat privatisering vanaf 1999 kan gebeuren.
Op basis van de inlichtingen die door de Franse autoriteiten werden verstrekt, is de Commissie van mening dat het probleem van de rol van Thomson SIEG en van CDC in de operatie ter ondersteuning van CL voor de problematiek die de Commissie dient te onderzoeken, niet relevant is.
6.5. Verstoring van de handel tussen de Lid-Staten
De liberalisering van de financiële diensten en de integratie van de financiële markten hebben tot gevolg dat het intracommunautaire handelsverkeer steeds gevoeliger wordt voor mededingingsverstoringen.
Aangezien CL leningen en andere financiële middelen verstrekt aan ondernemingen die op de internationale markten concurreren en zij bij het aanbieden van haar financiële diensten met andere Europese kredietinstellingen concurreert, terwijl zij tegelijkertijd haar activiteiten in het buitenland via haar netwerk van filialen buiten Frankrijk uitbreidt, is het zeker mogelijk dat de intracommunautaire handel door steunverlening aan een internationale bank als CL wordt verstoord. Met name stelt de bewuste steun CL in staat om een aantal buitenlandse dochterondernemingen, met name in Nederland, Spanje, Portugal en Duitsland, die met andere communautaire financiële instellingen concurreren, in leven te houden en te herstructureren.
Op te merken valt dat thans de helft van de activa van CL zich buiten Frankrijk bevindt, waarvan een belangrijk gedeelte binnen de Gemeenschap, dat de steun aan CL in een niet te verwaarlozen mate bestemd is om aanzienlijke verliezen in de Gemeenschap buiten Frankrijk te dekken en dat de betrokken steun CL de mogelijkheid biedt om elders in de Gemeenschap op de markt aanwezig te blijven.
Dientengevolge moet worden vastgesteld dat de kapitaalverhoging en de tenlasteneming door de Staat onder artikel 92, lid 1, van het Verdrag vallen, aangezien deze staatssteun kunnen vormen en de mogelijkheid bieden om de mededinging op communautair niveau te vervalsen.
7. ONDERZOEK VAN DE VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN
7.1. Algemene beschouwingen
Na te hebben onderzocht of in de financiële steunmaatregelen voor CL staatssteun besloten ligt, moet worden onderzocht of die steun verenigbaar kan zijn met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag.
Er zij in de eerste plaats op gewezen dat het noch om een steunmaatregel van sociale aard gaat die aan individuele consumenten wordt toegekend, noch om een steun die wordt toegekend om de ontwikkeling van bepaalde Franse streken te bevorderen.
De helft van de activa van CL en bijgevolg waarschijnlijk eenzelfde verhouding van haar activiteiten bevinden zich buiten Frankrijk, respectievelijk spelen zich buiten Frankrijk af. Haar activiteiten in Frankrijk zijn over het hele grondgebied verspreid maar vooral geconcentreerd in de middelgrote en grote agglomeraties.
Het gaat evenmin om een steunmaatregel die een ernstige verstoring in de economie moet opheffen, aangezien de steun ertoe strekt de moeilijkheden van één enkele begunstigde, CL te verhelpen, en niet die van alle marktdeelnemers in die sector. Bovendien is de Commissie van mening dat de problemen van CL niet hun oorsprong vinden in een crisis van het banksysteem in Frankrijk, ofschoon CL niet de enige Franse bank in moeilijkheden is en bepaalde andere banken, met name overheidsbanken, ook problemen kennen. De oorzaken van de verliezen van CL zijn specifiek voor deze bank en lijken in grote mate verbonden te zijn met de agressieve kredietverlenings- en investeringspolitiek die de bank in de tweede helft van de jaren '80 heeft gevolgd, zonder een voldoende strikte risicobeheersing en evaluatie van de verworven activa. Ofschoon de Commissie zich bewust is van de bijzondere gevoeligheid van de financiële markten en de mogelijke ongewenste negatieve gevolgen van een neerlegging van de boeken door een bank als CL, kan de toegekende steun evenmin worden geacht van gemeenschappelijk Europees belang te zijn.
Bijgevolg dient enkel de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder c), in aanmerking te worden genomen.
Zoals hiervoor vermeld, moet de verenigbaarheid van dergelijke maatregelen worden beoordeeld volgens de specifieke regels inzake reddings- en herstructureringssteun, waarbij eveneens rekening moet worden gehouden met de weerslag van een staatsoptreden op het financiële systeem in de betrokken Lid-Staat. Wat het specifieke geval van de banksector betreft, is de Commissie van mening dat staatssteun met het oog op de redding en de herstructurering verenigbaar kan zijn met de gemeenschappelijke markt, voor zover de hierboven (punt 3.2) beschreven voorwaarden in acht worden genomen.
Met name dient de Commissie te beoordelen hoe de concurrentieverstorende gevolgen van de staatssteun worden gecompenseerd door concrete tegenprestaties in het herstructureringsplan. Dergelijke tegenprestaties zijn noodzakelijk om vast te stellen dat de steun niet strijdig is met het gemeenschappelijk belang.
Gelet op het enorme volume van de steun, die ook is bestemd om de verliezen te dekken die uit de door CL gedurende haar agressieve expansie van de jaren 1980 verworven activa voortvloeien, moet de bijdrage van CL terzelfdertijd belangrijk zijn en vergezeld gaan van een vermindering van haar commerciële aanwezigheid, waarbij rekening moet worden gehouden met het vereiste om CL opnieuw levensvatbaar te maken en haar zo te houden. De bijdrage dient reële en belangrijke tegenprestaties te omvatten, ook omdat de oplossing van het faillissement is geblokkeerd aangezien zulks voor de overige kredietinstellingen en voor de financiële markten ongewenste en onevenredig negatieve gevolgen zou hebben. Deze oplossing zou waarschijnlijk zijn gekozen voor een particuliere onderneming in een andere sector dan in de banksector die ook zulke enorme verliezen kent. De verstoring van de mededinging als gevolg van de steun is derhalve bijzonder groot en moet door even belangrijke tegenprestaties worden gecompenseerd. Er zij op gewezen dat het verlies zelfs in 20 jaar niet door de vooropgestelde winsten wordt goedgemaakt.
7.2. Vragen die voortvloeien uit de beoordeling van de Commissie en met het oog op de aanvaarding van de steun te stellen voorwaarden
7.2.1. Scheiding tussen CL en CDR
Met inachtneming van de wijzigingen die de Franse autoriteiten hebben aangebracht aan het controlemechanisme van CDR, zoals hierboven beschreven, is de Commissie van oordeel dat het gevaar van belangenconflicten zal worden uitgeschakeld indien zowel de comités als de teamleiders onafhankelijk van CL zijn. De teams zelf zouden financieel van CDR moeten afhangen. Het is ook noodzakelijk de onafhankelijkheid van de directiecomités voor de afgesplitste activa ten opzichte van CL te waarborgen.
Wat de winstdelingsclausule betreft die CL ertoe moet aanzetten de afgesplitste constructie goed te beheren, oordeelt de Commissie dat wanneer eenmaal de duidelijke scheiding tussen CL en CDR zal zijn verwezenlijkt die clausule niet meer nodig is en bijgevolg zal moeten worden geschrapt, zoals informeel door de Franse autoriteiten reeds werd aanvaard.
7.2.2. Terugkoop van de afgesplitste activa
In verband met de mogelijkheid dat CL bepaalde afgesplitste activa zou terugkopen, is de Commissie van oordeel dat dit probleem niet is opgelost door de wijzigingen van de regels inzake het beheer van CDR.
De Commissie is namelijk van oordeel dat aan CL de mogelijkheid bieden om de afgestane participaties geheel of gedeeltelijk tegen de marktprijs terug te kopen, na deze aan CDR te hebben afgestaan tegen de boekhoudkundige waarde juist omdat zij de financiering ervan niet meer kon opbrengen, met het argument dat zij aldus haar geprivilegieerde commerciële betrekkingen met de betrokken ondernemingen toch nog kan handhaven, zou betekenen dat CL twee keer van de steun geniet, hetgeen uit mededingingsoogpunt onverdedigbaar is.
De Commissie is van mening dat indien CL het nuttig acht om bepaalde activa terug te kopen, die mogelijkheid aan CL geen onrechtmatig voordeel mag verschaffen. Volgens de Commissie kan CL derhalve de afgesplitste activa terugkopen in de beperkte omvang die is aangeduid in de doelstellingsovereenkomst en enkel tegen de prijs waartegen de activa naar CDR zijn overgebracht, of tegen de marktprijs indien deze hoger is dan de prijs waartegen de activa naar CDR zijn overgebracht.
7.2.3. Verschuiving van fiscale verliezen
Met betrekking tot de verschuiving van de fiscale verliezen maakt de Commissie toepassing van de principes van de kaderregeling voor herstructureringssteun. Hierin wordt bepaald dat verliezen die worden gecompenseerd door steun niet in aanmerking komen voor fiscale verschuiving. Bijgevolg kunnen de verliezen van 1994 die werden gedekt door de kapitaalverhoging van 4,9 miljard Ffr., fiscaal niet naar volgende boekjaren worden overgedragen.
Wat de overblijvende fiscale verliezen betreft, verzoekt de Commissie de Franse autoriteiten om het voor CL onmogelijk te maken om op het tijdstip van de privatisering fiscale verliezen te verschuiven, wanneer de clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid" wordt afgestaan.
7.2.4. Vermindering met 100 miljard Ffr. aan activa en verkopen in het banknet
Teneinde het volume aan steun tot het strikt noodzakelijke te beperken en om een voldoende tegenprestatie te bieden zonder aan de toekomstige levensvatbaarheid van CL afbreuk te doen, is een belangrijke bijdrage noodzakelijk in de zin van een afslanking van de omvang van CL. Ofschoon de Commissie rekening houdt met de noodzakelijke vertrouwelijkheid in dit verband, moet zij ervoor zorg dragen dat deze afslanking ook daadwerkelijk gebeurt.
Volgens het bedrijfsplan moet CL haar activiteiten concentreren op de twee kernactiviteiten: handelsbank in Frankrijk en bank voor grote ondernemingen en grote beleggers overal ter wereld. CL heeft verklaard dat de activiteiten met betrekking tot "retail-banking" en de nevenbankactiviteiten buiten Europa zullen worden verkocht, evenals bepaalde weinig rendabele dochterondernemingen in de sector "retail-banking" in Europa (zie punt 4.j). De Commissie neemt nota van de volgende reeds verrichte of tot 1998 te verrichten verkopen of liquidaties:
a) bepaalde Franse dochterondernemingen die gespecialiseerd zijn in [. . .] (1995);
b) CLBN (Nederland), CLBS (Zweden), Banca Lombarda (Italië) en alle "retail-bank"-vestigingen in Groot-Brittannië (1995);
c) andere Europese dochterondernemingen;
d) alle dochterondernemingen in Latijns-Amerika (1995);
e) de overige dochterondernemingen van het internationale net buiten Europa.
De verkopen waartoe in 1995 is overgegaan, hebben betrekking op meer dan 120 miljard Ffr. activa in de geconsolideerde balans van CL. De Franse autoriteiten hebben ook verklaard dat CL voornemens is ongeveer 14 miljard Ffr. aan leningen om te zetten in effecten. De Commissie is echter van mening dat de omzetting van leningen in effecten geen valabele tegenprestatie voor de steun vormt, aangezien CL hierdoor gewoon het risico van de betrokken activa overdraagt terwijl zij de commerciële banden met haar klanten blijft behouden.
De bovengenoemde verkopen laten de Commissie niet toe te besluiten dat de grootte van de balans van CL in dergelijke mate wordt verminderd, buiten het loutere effect van de herstructurering, dat zulks als tegenprestatie kan gelden. Deze in het bedrijfsplan vastgelegde verkopen hebben met name betrekking op de minder rendabele activiteiten die CL in elk geval zou hebben moeten afstoten, zelfs indien zij geen enkele steun zou hebben ontvangen.
Gelet op het enorme bedrag aan steun en de verstorende gevolgen voor de mededinging, is de Commissie van oordeel dat CL een aanzienlijke inspanning moet leveren door in toereikende mate in de kosten van de herstructurering bij te dragen en door de concurrenten voor die verstoringen van de mededinging te vergoeden. In dit verband moet erop worden gewezen dat verschillende buitenlandse dochterondernemingen en bijkantoren van CL werden verworven in het raam van de door CL in de loop van de laatste jaren gevoerde agressieve strategie - die enkel met overheidssteun mogelijk is geweest - en die wegens gebrek aan middelen geen enkele andere Europese bank heeft kunnen navolgen. De verkopen die in het bedrijfsplan zijn vastgelegd, kunnen natuurlijk niet toereikend worden geacht om een passende compensatie van de betrokken steun te vormen.
Bijgevolg dient de verkoop van de niet of weinig rendabele dochterondernemingen te worden vergezeld van de verkoop van rendabele dochterondernemingen of bijkantoren, waardoor CL in staat zal worden gesteld om zoveel mogelijk haar herstructurering met eigen middelen te financieren. Aangezien voor bepaalde dochterondernemingen een herstructurering nodig is alvorens zij kunnen worden verkocht, kan de verkoop vanaf de datum van de onderhavige beschikking in principe over een periode van drie jaar worden gespreid.
De Franse autoriteiten hebben de Commissie ervan in kennis gesteld dat CL zal worden verplicht om haar commerciële capaciteit terug te schroeven, door haar commerciële aanwezigheid in het buitenland, met inbegrip van het Europese banknet, vóór eind 1998 met ten minste 35 % te verminderen overeenkomstig de door de Franse regering [. . .] aangegane verbintenissen.
Indien deze doelstelling niet binnen de gestelde termijn mocht kunnen worden verwezenlijkt zonder belangrijke verliezen te lijden en de referentie-aandeelhouder tot nieuwe financiële steun te brengen, met name om naleving van de Europese solvabiliteitsratio te waarborgen, zal de Commissie de mogelijkheid onderzoeken om deze termijn in voorkomend geval te verlengen.
De opbrengst van de verkopen zal door CL niet mogen worden gebruikt om andere banknetten of activiteiten in de banksector terug te kopen, maar dient te worden gebruikt om de herstructurering van andere activiteiten te financieren, bij voorbeeld [. . .]. CL kan immers bijzondere voordelen ontlenen aan de opbrengst van de verkoop van dochterondernemingen door die opbrengst voor de herstructurering van verlieslatende dochterondernemingen te bestemmen, aangezien het rendement van dergelijke herstructureringen - in de vorm van het wegwerken van belangrijke verliezen - bijzonder hoog is.
7.2.5. Privatisering en overdracht van de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid
Tijdens gesprekken van de vertegenwoordigers van de Commissie met de Franse autoriteiten hebben deze laatste hun wil tot privatisering opnieuw bevestigd waarbij deze hebben verklaard dat het privatiseringsproces zal worden aangevat na het herstel van de economische en financiële situatie van CL. Indien het bedrijfsplan wordt gevolgd, zal binnen een termijn van vijf jaar de economische en financiële situatie van CL zijn hersteld en CL weer levensvatbaar zijn geworden.
De Commissie waardeert de wil tot privatisering bij de Franse autoriteiten, aangezien hierdoor het welslagen van het herstelplan wordt bevorderd en de verstoring van de mededinging geringer wordt. De privatisering zal immers tot gevolg hebben dat de duur van de regeling (die zich over twintig jaar uitstrekt) en dus de onzekerheid over de risico's en de nettokosten van die regeling worden beperkt. Bijgevolg zal de privatisering de schaal van de steun beperken; die beperking zal gewaarborgd zijn indien de opbrengst van de privatisering aan SPBI wordt uitgekeerd. Terzelfder tijd maakt de privatisering het mogelijk om de concurrentieverstorende gevolgen van de steun te beperken, die zich anders over twintig jaar zouden uitstrekken.
Aangezien een eventuele wijziging van de bedingen van het plan, met name op het tijdstip van de privatisering van CL, tot gevolg zou kunnen hebben dat de uiteindelijke kostprijs voor de Staat verandert, moet elke wijziging van het plan vóór de uitvoering ervan aan de Commissie worden aangemeld zodat deze zich ervan kan vergewissen dat deze wijzigingen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Indien de privatisering met meer dan vijf jaar wordt uitgesteld, zal zulks dus aan de Commissie moeten worden medegedeeld. Daarnaast zal de overdracht tegen betaling van de participatieve clausule "van terugkeer naar winstgevendheid" tegen de marktprijs moeten geschieden, welke prijs op basis van een onafhankelijke expertise moet worden vastgesteld.
Ofschoon voor de Staat-aandeelhouder de verkoop van CL met of zonder deze clausules economisch bezien in principe geen verschil oplevert (afgezien van het gevolg voor de minoritaire particuliere aandeelhouders) is de Commissie van mening dat, aangezien het prijsgeven van de clausule tegen betaling tot gevolg zal hebben dat de verkoopprijs wordt opgedreven met een bedrag dat gelijk is aan de geactualiseerde waarde ervan, de gevolgen voor de concurrenten anders kunnen uitvallen.
Een voor het grote publiek openstaande verkoop waarbij wordt aangekondigd dat de clausule zal worden geschrapt, zou normalerwijs moeten leiden tot een dienovereenkomstige stijging van de door de Staat te verkopen aandelen, die de marktwaarde van die clausule volledig weergeeft.
7.3. Toezicht op de uitvoering van het herstelplan van CL
Volgens de Commissie moet worden gewaakt over de correcte uitvoering van het plan, met name wat de afslanking van het balanstotaal, het terugvallen op de kernactiviteiten, de rationalisering van die activiteiten en de bijdrage van CL aan de afsplitsing in de vorm van een heffing of van dividenden betreft. In toepassing van de kaderregeling inzake herstructureringssteun, is de Commissie van oordeel dat dergelijke herstructureringssteun normalerwijs slechts eenmaal nodig mag zijn.
Bijgevolg zullen de Franse autoriteiten aan de Commissie zesmaandelijks de volgende documenten moeten voorleggen:
a) een gedetailleerd verslag over de toepassing van het plan en de aan het Parlement voorgelegde verslagen;
b) de balansen, de winst- en verliesrekeningen en de verslagen van de beheerders van de bij de afsplitsingsoperatie betrokken ondernemingen, te weten OIG, CDR, SPBI en CL;
c) een lijst met de geliquideerde of verkochte afgesplitste activa, met vermelding van de verkoopprijs, van de namen van de kopers en van die van de banken waaraan verkoopopdrachten werden gegeven;
d) een gedetailleerde lijst van afgestane schuldvorderingen van CDR die op de door SPBI toegekende participatieve lening moeten worden aangerekend;
e) een gedetailleerde lijst van de bank-activa die buiten de afsplitsingsconstructie door CL zijn verkocht, met een evaluatie op basis van objectieve en controleerbare criteria van de afslanking voor haar middelen van haar commerciële aanwezigheid in het buitenland;
f) gedetailleerde rekeningen over de bijdragen van CL aan de afsplitsingsconstructie in de vorm van heffingen of dividenden.
Elk voornemen tot wijziging van het bedrijfsplan zoals het aan de Commissie is medegedeeld en door haar werd goedgekeurd, vooral op het tijdstip van de privatisering, zal vóór de tenuitvoerlegging ervan bij de Commissie moeten worden aangemeld.
8. GEVOLGTREKKINGEN
De slotsom luidt dat zowel de in 1994 uitgevoerde kapitaalverhoging als de tenlasteneming door de Staat van de risico's en van de kosten van de overgehevelde verbintenissen, zoals gewijzigd in 1995, en de overige elementen van de afsplitsingsconstructie aanzienlijke elementen van staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag bevatten. De uit deze regeling voor de Staat voortvloeiende netto geactualiseerde kosten kunnen op 5,2 miljard Ffr. voor de kapitaalverhoging en op 36 miljard Ffr. voor de tenlasteneming worden geraamd. Gelet op de onzekerheid betreffende bepaalde elementen van het plan, moet een speelruimte van 10% op de waarde van het staatsoptreden buiten de kapitaalverhoging, worden ingeruimd. De maximale raming van de geactualiseerde nettokosten bedraagt dus 45 miljard Ffr.
Deze maatregelen zijn zorgvuldig onderzocht in het licht van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag ten einde vast te stellen of deze als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Gelet op de hierboven uiteengezette overwegingen, lijkt de steun aan CL aan de in de kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden vervatte voorwaarden te beantwoorden. Derhalve kan het verbod van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag en van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst voor die steun buiten toepassing worden verklaard, aangezien deze overeenkomstig het bepaalde in artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag en in artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomstig verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan waarvan er enkele, ter eerbiediging van het gemeenschappelijk belang, onontbeerlijke tegenprestaties voor de aanzienlijke steun vormen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De in het herstelplan voor Crédit Lyonnais vervatte steun in de vorm van een kapitaalverhoging van 4,9 miljard Ffr., van de tenlasteneming van de risico's en de kosten die aan de naar de afsplitsingsstructuur overgehevelde activa zijn verbonden (tot een maximumbedrag van 135 miljard Ffr.) en van de aan de clausule "inzake terugkeer naar winstgevendheid" inherente fiscale voordelen, een operatie waarvan de totale nettokosten voor de Staat, rekening houdend met de inkomsten voor de Staat, op een maximum van 45 miljard Ffr. wordt geraamd, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en met de EER-Overeenkomst uit hoofde van artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, respectievelijk artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst.
Artikel 2
De goedkeuring van de in artikel 1 genoemde steun is afhankelijk van de naleving door Frankrijk van de volgende voorwaarden en verbintenissen:
a) er dient voor te worden zorggedragen dat alle herstelmaatregelen en alle regelingen voor het in artikel 1 genoemde systeem worden uitgevoerd;
b) er dient zonder voorafgaande toestemming van de Commissie geen wijziging te worden aangebracht in de voorwaarden die zijn vastgelegd in het herstelplan. De clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid mag in ieder geval slechts ten vroegste worden afgestaan op het tijdstip van de privatisering van Crédit Lyonnais en dit enkel tegen de marktprijs; die prijs zal door onafhankelijke expertises worden geverifieerd;
c) er dient voor te worden zorggedragen dat, gelet op de kosten van het systeem voor de Staat die in totaal op 45 miljard Ffr. worden geraamd, Crédit Lyonnais haar commerciële capaciteit vermindert door haar commerciële aanwezigheid in het buitenland, met inbegrip van het Europese banknet, tegen eind 1998 met ten minste 35 % af te slanken overeenkomstig de door de Franse regering [. . .] aangegane verbintenissen. Indien deze doelstelling niet binnen de geplande termijn mocht worden verwezenlijkt zonder tot de vaststelling van belangrijke verliezen te leiden en de referentie-aandeelhouder tot verlening van nieuwe financiële steun te brengen, met name om de naleving van de Europese solvabiliteitsratio te waarborgen, verklaart de Commissie zich bereid te onderzoeken of die termijn in voorkomend geval kan worden verlengd. Indien de op 45 miljard Ffr. geraamde kosten van het systeem worden overschreden, moet de omvang van de afslanking van de commerciële aanwezigheid van Crédit Lyonnais, zoals aanvaard bij [. . .], opnieuw worden onderzocht;
d) de mogelijkheid voor Crédit Lyonnais om voor een verschuiving van het fiscale deficit in aanmerking te komen tot het beloop van het fiscaal verlies van 1994 dat door de kapitaalverhoging met 4,9 miljard Ffr. wordt gedekt, dient te worden weggenomen;
e) de mogelijkheid voor Crédit Lyonnais om afgesplitste industriële en commerciële activa terug te kopen, behoudens indien zulks tegen de prijs geschiedt waartegen het actief aan CDR is overgedragen of tegen de marktprijs indien deze hoger is dan de prijs waarvoor het actief aan CDR is overgedragen, en in elk geval binnen de totale grens van 5 miljard Ffr., dient te worden weggenomen;
f) deelneming van Crédit Lyonnais in de opbrengst van de verkopen van CDR moet worden uitgesloten;
g) de scheiding tussen CDR en Crédit Lyonnais wat hun leiding, het beheer, alsmede het systeem inzake toezicht op het beheer van de afgesplitste activa betreft, moet haar beslag krijgen;
h) er dient voor te worden zorggedragen dat de directiecomités van de afgesplitste activa ten opzichte van Crédit Lyonnais onafhankelijk optreden;
i) elke mogelijkheid voor Crédit Lyonnais tot verschuiving van de residuele fiscale deficiten uit hoofde van de jaren vóór 1995, indien op het tijdstip van de privatisering de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid wordt afgestaan, moet worden weggenomen;
j) er dient voor te worden zorggedragen dat Crédit Lyonnais de opbrengst van de verkopen voor de herstructurering van de niet-rendabele activa en activiteiten gebruikt;
k) er dient voor te worden zorggedragen dat Crédit Lyonnais de opbrengst van de heffing uit hoofde van de clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid aan SPBI uitkeert;
l) aan SPBI dient de opbrengst van de privatisering van Crédit Lyonnais te worden uitgekeerd, met name die welke voortvloeit uit de verkoop van de aandelen die thans in handen van SPBI zijn, en aan het Franse Parlement dient te worden voorgesteld de opbrengst van de privatisering van het overblijvende gedeelte van de aandelen, aan SPBI uit te keren.
Artikel 3
De Commissie heeft rekening gehouden met de verklaring van de Franse autoriteiten dat de doelstelling van de privatisering duidelijk aan Crédit Lyonnais is aangezegd en dat het verwachte herstel het haar mogelijk moet maken om tegen de horizon van vijf jaar voor privatisering rijp te zijn. Opschuiving van die privatisering tot na die vijf jaar dient aan de Commissie te worden medegedeeld.
Artikel 4
De Franse autoriteiten verlenen hun volledige medewerking aan het toezicht op de uitvoering van de onderhavige beschikking en zij dienen te rekenen van 1 maart 1995 zesmaandelijks bij de Commissie de volgende documenten in:
a) een gedetailleerd verslag over de toepassing van het plan en de aan het Franse Parlement overgelegde verslagen;
b) de balansen, de winst- en verliesrekeningen en de verslagen van de directeuren van de bij de afsplitsingsoperatie betrokken ondernemingen, te weten OIG, CDR, SPBI en Crédit Lyonnais;
c) een lijst met de geliquideerde of verkochte afgesplitste activa, met vermelding van de verkoopprijs, van de namen van de kopers en van die van de banken waaraan de verkoopopdrachten werden gegeven;
d) een gedetailleerde lijst van afgestane schuldvorderingen van CDR die op de door SPBI toegekende participerende lening moeten worden aangerekend;
e) een gedetailleerde lijst van de bank-activa die buiten de afsplitsingsconstructie door Crédit Lyonnais zijn verkocht, met een evaluatie op basis van objectieve en controleerbare criteria van de afslanking van haar middelen voor haar commerciële aanwezigheid in het buitenland;
f) gedetailleerde rekeningen over de bijdragen van Crédit Lyonnais aan de afsplitsingsconstructie in de vorm van heffingen of dividenden.
De Commissie kan gespecialiseerde accountantsonderzoeken verlangen om die documenten en de ten uitvoerlegging van het plan te beoordelen.
Artikel 5
Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel, 26 juli 1995.