РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 май 2008 година
относно помощите, отпуснати от Франция на Фонда за предотвратяване на непредвидените рискове в сектор риболов и за риболовните предприятия (Държавна помощ С 9/06)
(нотифицирано под номер C(2007) 5636)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2008/936/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят своите мнения, съгласно посочения член,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Комисията се запозна с различни сведения относно съществуването на фонд, предназначен да компенсира повишението на цената на горивото, засегнало риболовните предприятия във Франция от 2004 г. насам. Според тези сведения фондът, наречен Фонд за предотвратяване на непредвидените рискове в сектор риболов, (FPAP), е имал за цел да изглажда краткосрочните колебания в цената на горивото в сектор риболов, но на практика е давал възможност на тези предприятия да се възползват от цена на горивото, определено по-ниска от пазарната.
(2)
Очевидно в началото е било предвидено този фонд да функционира единствено на базата на вноски от професионални членове. Принципът на функциониране е бил прост: фондът да поеме тази част от цената на горивото, която надвишава референтна цена, определена на литър, а в замяна предприятията да плащат на FPAP вноски, когато цената на горивото падне отново под референтната. По този начин е щяло да бъде постигнато равновесие във финансирането на системата, без принос от публични средства.
(3)
Въпреки това, тъй като пазарната цена на горивото винаги остава много над референтната цена, Комисията предполага, че дейността на FPAP е била възможна единствено благодарение на финансовия принос на държавата. Този финансов принос представлява държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО.
(4)
На 25 август 2005 г. Комисията поиска от Франция да ѝ съобщи до 5 септември 2005 г. дали са приемани или планирани конкретни мерки от страна на държавата за справяне с увеличението на разходите за гориво. Комисията припомни освен това, че ако тези мерки са включвали държавни помощи, тя е трябвало да бъде уведомена съгласно член 88, параграф 3 от Договора.
(5)
При липса на отговор и в съответствие с член 10 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за изменение на прилагането на член 93 (понастоящем 88) от Договора за ЕО (1) на 21 септември 2005 г. Комисията поиска от Франция да ѝ предостави в срок от три седмици информация относно този фонд, за да може да проучи дали наистина има наличие на държавна помощ и, ако е така, дали тази държавна помощ е съвместима или не с общия пазар.
(6)
На 7 октомври 2005 г. Франция отговори на искането на Комисията от 25 август 2005 г., като посочи, че „във Франция не е прилагана мярка, свързана с режима на държавни помощи за справяне с трудностите, произтичащи от последното сериозно увеличение на цените на горивото.“ Франция посочи обаче, че е насърчила „инициатива от страна на професионалистите“, състояща се в създаването на фонд за предотвратяване на непредвидените рискове в сектор риболов. В това писмо въобще не се споменава за авансовите парични средства, предоставени от държавата. Напротив, от отговора на френските власти става ясно, че финансирането на фонда, управляван от професионалисти, почива изключително върху взаимното ползване на финансовия капацитет на членовете.
(7)
На 21 октомври 2005 г. Комисията напомни на френските власти официалното си искане за информация относно FPAP с дата 21 септември 2005 г., като даде нова отсрочка от две седмици.
(8)
При липса на отговор от страна на Франция в определения срок, Комисията реши, съгласно член 10, параграф 3, да разпореди на Франция да предостави информацията, необходима за настоящото разследване. На 6 декември 2005 г. тя е била уведомена за това разпореждане с дата 5 декември 2005 г. и срок за отговор от три седмици.
(9)
Франция отговори с писмо от 21 декември 2005 г., получено от Комисията на 27 декември 2005 г. То препраща към предходен отговор с дата от 6 декември и получен на 8 декември, отговор, изпратен вследствие на писмото на Комисията от 21 септември 2005 г. (вж. съображение 5 от настоящото решение). С тези две писма Франция изпрати на Комисията устава на FPAP и трите споразумения относно предоставянето на възстановими авансови плащания от държавата на FPAP.
(10)
След като проучи тези отговори и приложените към тях документи, на 8 март 2006 г. Комисията информира Франция за решението си да открие официална процедура по разследване, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО и в член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(11)
Решението на Комисията да открие официалната процедура по разследване бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 19 април 2006 г. (2) . Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения по спорните мерки в срок от един месец.
(12)
С писмо от 21 април 2006 г. Франция изпрати становището си под формата на нота от своите органи. Тази нота е придружена от списък с аргументи, които изглежда първоначално са били предназначени за вътрешно ползване; тези аргументи обясняват позицията, която трябва да се заеме, за да се отговори на аргументите на Комисията.
(13)
На 17 май 2006 г. кантора Ménard, Quimbert и съдружници, адвокати от Нант (наричани по-долу MQA), заяви с факс намерението си да представя впоследствие мнения от името на FPAP и във връзка с това моли да ѝ бъде дадена отсрочка. Комисията прие удължаване на срока с две седмици. След това с обикновено писмо от 17 май, получено от Комисията на 23 май, MQA предаде паметна записка на бланка на Морската кооперация, подписана от г-н de Feuardent, генерален секретар на FPAP, с дата 18 май. Трето писмо от MQA, също от 17 май и получено от Комисията на 14 юни, бе „нова версия на мнението (им) след коригиране на няколко технически грешки“; всъщност ставаше въпрос за документи, които все още не са били предадени на Комисията, включващи допълващи становища към посочената по-горе паметна записка на г-н de Feuardent, придружени от серия документи, отнасящи се до функционирането на FPAP (устав, правилник за работа, информационни съобщения, данъчно третиране на вноските, съвместна мисия на Генералната инспекция на финансите и на Генералната инспекция за земеделие и риболов). И накрая, едно последно писмо от MQA от 12 юни 2006 г., изпратено същия ден по факс до Комисията, и следващо писмото от 19 май „по грешка датирано от 17 май, представящо мнението на г-н de Feuardent, генерален секретар на Конфедерацията на морската кооперация, взаимоспомагателна и кредитна каса, с дата от 18 май 2006 г.“ съдържаше същите допълващи мнения като изпратените с третото писмо от 17 май, но без приложените документи.
(14)
На 14 юни 2006 г. Комисията препрати на Франция третото писмо на MQA от 17 май 2006 г. (версията, обявена като поправяща техническите грешки) и последното писмо на MQA от 12 юни 2006 г., като помоли мнението на Франция да ѝ бъде изпратено в срок от един месец. На 12 юли 2006 г. Франция помоли за отлагане на срока до 1 септември. На 18 юли 2006 г. Комисията се съгласи с допълнителен срок от един месец. На 26 септември 2006 г. Франция отговори, че не би желала да внася конкретно становище, но отбеляза, че писмото на MQA от 17/19 май 2006 г. не съответства на мненията на г-н deFeuardent. На 9 октомври 2006 г. Комисията даде на Франция подробна информация за получените от MQA писма, като поиска от нея да потвърди до десет дни, че френските органи са запознати с паметната записка на г-н de Feuardent. На 23 октомври 2006 г. Франция отговори, че не разполага с тази паметна записка, която тя е посочила преди само защото писмото (на MQA) от 12 юни я е упоменавало. Тъй като Франция заяви, че не е получила това писмо, Комисията ѝ го изпрати с документ за официално предаване на 27 октомври 2006 г., като поиска евентуалното нейно мнение да ѝ бъде предадено до 15 ноември най-късно.
(15)
На 27 ноември 2006 г. Франция информира Комисията, че няма конкретен коментар по този документ.
2. ОПИСАНИЕ
2.1. Представяне на FPAP и на неговата дейност
(16)
FPAP е учреден в съответствие с френския закон от 21 март 1884 г., изменен със закона от 12 март 1920 г., под формата на професионален синдикат. Проектоуставът е одобрен от учредителното събрание, което се е състояло на 10 февруари 2004 г., а самият устав носи дата 9 април 2004 г.
(17)
Съгласно устава (член 4) синдикатът се учредява за срок от 99 години. Седалището му е в Париж, ул. du Rocher 24, на същия адрес, на който е регистрирана Конфедерацията на морската кооперация, взаимоспомагателна и кредитна каса (наричана по-нататък „Морска кооперация“).
(18)
Според член 7 членове учредители са Морската кооперация, централата за снабдяване и развитие CECOMER - кооперативно дружество на търговците на дребно, което всъщност е централа за снабдяване на морските кооперации, чиято функция по-специално е снабдяването с производствени материали и продукти за функционирането на риболовните предприятия, Центърът за управление на риболовците занаятчии и две лица от сферата на риболова. Учредителното събрание от 10 февруари 2004 г. определя петимата членове учредители за управители на FPAP до свикване на обикновено общо събрание, решено да се проведе през 2007 г. По този начин става ясно, че FPAP е продукт на риболовния сектор и на организации, икономически свързани с него (морски кооперации, снабдителна централа, центрове за управление на риболовните предприятия).
(19)
Кандидатите за членове трябва да докажат, че дейността им е свързана с риболова; въпреки това синдикатът може да приема за член „всяко друго лице, готово да даде своята морална подкрепа на синдиката“, при условие че делът на тази категория членове не надвишава 5 % от общия брой на членовете на синдиката. В писмото си от 6 декември 2005 г. Франция уточнява, че FPAP има 2 013 членове и 2 385 кораба, което представлява 30 % от френската флота.
(20)
В член 2 от устава се посочва, че: „Целта на синдиката е да разработи продукти, които да позволят на предприемачите от риболовния сектор да осигурят обезпечаването на следните рискове: колебания в цените на дизела, замърсяване на морето или санитарни рискове, свързани със замърсяването, закриване на квоти или значително съкращаване на възможностите за риболов, пазарни рискове. Наименованието на синдиката е Фонд за предотвратяване на непредвидените рискови в сектор риболов“. По такъв начин FPAP е замислен като взаимнозастрахователно дружество, което предлага на своите членове определен брой услуги в замяна на вноските им.
(21)
Франция предаде копията на три споразумения, подписани между държавата и FPAP относно предоставянето на възстановими авансови плащания от държавата в полза на този фонд. Тези аванси се изплащат с посредничеството на Националната междупрофесионална служба за морски продукти и аквакултура (OFIMER). Първото споразумение с дата 12 ноември 2004 г. е за сума от 15 милиона евро; второто с дата 27 май 2005 г. - за сума от 10 милиона евро; третото с дата 11 октомври 2005 г. - за сума от 40 милиона евро. Съгласно трите споразумения на FPAP са изплатени авансово общо 65 милиона евро.
(22)
Освен това е възможно според аргументите, приложени към нотата на Франция от 21 април 2006 г. (вж. съображение 12 от настоящото решение), FPAP да е получил още един аванс, възлизащ на 12 милиона евро (вж. съображение 40 от настоящото решение).
(23)
Съгласно член 1 от тези споразумения „FPAP функционира на базата на вноски, плащани от неговите членове, които вноски следва да предоставят финансова гаранция при рискове, дължащи се на колебания в цените на нефта и произтичащите от това разходи за управлението му.“ Тези споразумения показват, че FPAP, макар официално замислен по устав с доста широк предмет на дейност по отношение на услугите, които може да предоставя (вж. съображение 20 от настоящото решение), в действителност е ограничил дейността си до финансова гаранция за риболовните предприятия при повишаване на цените на горивата.
(24)
Съгласно член 2 от споразумението от 12 ноември 2004 г.„авансовият паричен ресурс има за цел създаването на механизъм за гарантиране при колебанията на международните цени на нефта, считано от 1 ноември 2004 г.; този аванс би позволил придобиването на финансови опции на фючърсните пазари. Компенсациите, изплащани на членовете на фонда, трябва да съответстват на ценовата разлика, установена между максималната гарантирана цена и средната месечна цена на референтния индекс за разглеждания месец.“ Член 2 от споразумението от 27 май 2005 г. е редактиран почти по същия начин: той предвижда, вместо „създаването“ на механизъм за гарантиране, „продължаване ползването“ на този механизъм и посочва 1 март 2005 г. като начална дата, от която може да действа гаранцията за аванса, изплатен в рамките на това споразумение. Същото се отнася за споразумението от 11 октомври 2005 г.; член 2 предвижда, че и за изплатения аванс фондът продължава гарантирането си „… считано от 1 юли 2005 г. и най-малко до 31 декември 2005 г. като купува финансови опции на фючърсните пазари до 17 евроцента/л.“ Уточнено е, че „изплатените компенсации на членовете на фонда трябва да съответстват максимум на установената ценова разлика между цена от 30 евроцента/л и средната месечна референтна цена за съответния месец, ако последната е по-висока от 30 евроцента/л.“
(25)
От подробния правилник за работа на FPAP следва, че този механизъм действа посредством гаранционни споразумения, сключвани между FPAP и предприятията членове. Членовете заплащат такса за участие в размер на 150 EUR, както и гаранционна вноска на базата на предполагаемо количество гориво, изразено в литри, по 0,035 евроцента за литър гориво. Срещу това риболовните предприятия получават обезщетение, определено в зависимост от консумираното количество, в рамките на осигурения лимит, чийто метод на изчисление е подробно описан в този правилник.
(26)
Член 3 от посочените в съображение 21 споразумения определя, че авансовите суми могат да бъдат изплащани от OFIMER единствено след представяне на определени оправдателни документи. Тези документи трябва да включват протокола от съвещателния орган на FPAP, с който се разрешава разпределянето на авансовото плащане от държавата, а за първите две споразумения - подробно описание на начина на ползване на това авансово плащане, както и прогнозен бюджет. В нотата си от 6 декември 2005 г. Франция потвърди, че посочените суми, възлизащи общо на 65 милиона евро, действително са били предоставени на FPAP. В тази нота се уточнява, че тези авансови плащания са предоставени „за да се гарантира функционирането на FPAP, в много кратки срокове, за периода от ноември 2004 г. до края на декември 2005 г.“
(27)
Освен това FPAP се ангажира да поддържа счетоводна отчетност, която дава възможност да се установи, при поискване, използването на авансовите плащания, както и разпределението на ресурсите и разходите. Счетоводните документи трябва да бъдат съхранявани в продължение на десет години и се предоставят на разположение на различните държавни органи при обикновено поискване.
(28)
Член 4 определя лихвения процент, приложим при възстановяване на тези авансови плащания от FPAP на OFIMER, на 4,45 %. Сумата от 15 милиона евро - предмет на споразумението от 12 ноември 2004 г., следва да бъде възстановена най-късно до 1 ноември 2006 г.; сумата от 10 милиона евро - предмет на споразумението от 27 май 2005 г., най-късно до 1 май 2007 г.; сумата от 40 милиона евро - предмет на споразумението от 11 октомври 2005 г., най-късно до 1 юли 2007 г.
(29)
По отношение на трите (евентуално четирите) споразумения, подписани между френската държава и фонда, дейността на FPAP в рамките на първата от целите, определени в член 2 от устава (даващ възможност на риболовните предприятия да осигурят гарантиране на рисковете, свързани с колебанията в цените на дизела), следователно е двойна:
а)
да посреща колебанията в цените на нефта посредством придобиване на опции на фючърсните пазари в сектора на нефтените продукти, и
б)
да компенсира отчасти допълнителните разходи, породени от високите курсове на нефта, за корабите на риболовните предприятия членове на този фонд, когато цената на горивото надхвърли определен праг.
(30)
Що се отнася до държавната помощ, дейността на фонда трябва да се разглежда в тези два аспекта, от една страна, когато действа като икономически оператор на фючърсните пазари и, от друга страна, когато компенсира част от разходите на риболовните предприятия, съответстващи на закупеното гориво с цел намаляване на производствените разходи.
2.2. Основания за откриване на официална процедура по разследване
(31)
Официалната процедура по разследване бе открита на базата на следните основания.
2.2.1. По отношение на придобиването на опции на фючърсните пазари.
(32)
Авансовото плащане, предоставено на FPAP, може да се разглежда като краткосрочен заем с лихвен процент 4,45 %. Комисията обаче отбелязва, че фондът не разполага с никакво недвижимо имущество и че неговите собствени капитали са изключително ограничени, тъй като техен единствен източник са вноските от членовете му. Поради това една банкова институция никога не би отпуснала такъв заем.
(33)
Този фонд се ползва следователно от финансово предимство в сравнение с други предприятия, действащи на същите фючърсни пазари. Това предимство представлява държавна помощ в полза на фонда. Нито една от разпоредбите на член 87 от Договора за ЕО или от насоките, приети от Комисията при анализа на режимите за държавна помощ, не дава възможност то да се разглежда като съвместимо с общия пазар.
(34)
От друга страна, благодарение на тази дейност риболовните предприятия членове на FPAP, могат да купуват гориво на по-ниски цени. Това представлява помощ, в резултат на която се съкращават производствените разходи на предприятията-бенефициенти на фонда. Или, съгласно параграф 3.7 от насоките за разследване на държавните помощи в сектор риболов и аквакултурата (3), този тип помощ за функционирането, която не е свързана с никакво задължение, е редно да се разглежда като несъвместима с общия пазар.
2.2.2. По отношение на компенсирането на част от разходите на риболовните предприятия, произтичащи от закупуването на гориво
(35)
И тук става въпрос за помощ, в резултат на която се съкращават производствените разходи на предприятията-членове на FPAP. Нито една от разпоредбите на член 87 от Договора за ЕО или от насоките, приети от Комисията за анализиране на режимите за държавна помощ, също не дава възможност тя да се приема като съвместима с общия пазар. И в съответствие с параграф 3.7 от насоките, отнасящи се конкретно за риболовния сектор, този тип помощ за функционирането на фонда, от която не произтича никакво задължение, трябва да се разглежда като несъвместима с общия пазар.
2.2.3. Заключение
(36)
Предвид всички данни, с които разполага, Комисията счете, че има сериозни съмнения за съвместимостта с общия пазар на тази мярка за помощ, от която се възползват едновременно самият фонд FPAP и риболовните предприятия, които членуват в него.
3. МНЕНИЯ НА ФРАНЦИЯ И НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
3.1. Мнения на Франция
(37)
Мненията на Франция са представени в отговора от 21 април 2006 г. Впоследствие не бе формулирано нито едно допълнително становище по аргументите, развити в него от FPAP и от MQA.
(38)
Франция изтъква, че анализът на Комисията би следвало да се концентрира върху характера и условията за предоставяне на авансовите плащания от държавата, а не върху дейността на FPAP.
(39)
В това отношение тя отбелязва, че:
-
процентите, които се прилагат, са по-високи от референтните проценти, установени от Комисията, за да се определи дали има наличие на държавна помощ при преференциален заем,
-
тази намеса не може да се квалифицира като държавна помощ, доколкото срокът за възстановяване не е настъпил. Франция припомня по този повод, че тези срокове са фиксирани съответно на 1 ноември 2006 г., 1 май 2007 г. и 1 юли 2007 г.,
-
аргументът на Комисията, според който нито една финансова институция не би отпуснала такова авансово плащане на FPAP, не е обоснован, тъй като биха могли да бъдат изградени гаранционни механизми. В допълнение Франция подчертава, че FPAP е единствената професионална френска организация, която обединява риболовни предприятия с цел да оперират на фючърсния пазар на нефт и че членуването в този фонд е свободно.
(40)
Комисията отбелязва накрая, че Франция посочва в аргументите, приложени към отговора ѝ (вж. съображение 12 от настоящото решение), че „не е необходимо да се посочва, че е решено отпускането на авансово плащане от 12 милиона евро, тъй като до момента споразумението не е подписано и е уместно да се изчака. Бе направено предложение да се посочи, че въпросът се обмисля.“
3.2. Мнения на FPAP
(41)
Комисията получи от MQA няколко писма с различно съдържание, изпратени безразборно (вж. подробно в съображение 13 от настоящото решение), които могат да се обобщят по следния начин: паметна записка от името на Морската кооперация с дата 18 май 2006 г., подписана от генералния секретар на FPAP, както и допълващи мнения на MQA от името на FPAP, придружени от серия документи, отнасящи се до функционирането на FPAP (устав, правилник, информационни бележки, данъчно третиране на вноските, писмо за съвместна мисия на Генералната инспекция на финансите и на Генералната инспекция за земеделие и рибарство).
(42)
От анализа на документите, получени от MQA, става ясно, че FPAP се присъединява към довода на Франция като посочва, че не може да се прави предположение за „чисто и просто отпадане на дълга при неговия падеж“, докато не е констатирана никаква нередност по изплащането му. За останалото, противно на Франция, FPAP концентрира аргументацията си не върху характера и условията за отпускане на помощта, а върху статута и дейността на фонда.
(43)
Основните насоки, избрани от FPAP, за да оспори характера на държавна помощ или несъвместимостта по отношение на общия пазар на авансовите плащания, предоставени от френската държава, могат да се обобщят по следния начин:
-
FPAP не би следвало да се разглежда като обикновен икономически оператор, тъй като е професионален синдикат, действащ изключително в интерес на своите членове, с нестопанска цел и учреден като „група за превенция“. Затова, когато организира взаимопомощта при рискове посредством система за компенсиране спрямо дадена референтна цена, той не е действал като обикновено търговско дружество, „а като обединение на потребители на нефтени продукти, които се стремят по-скоро да се защитят от пазара, отколкото да се намесват в него“. Първоначално фондът бил замислен теоретично като самоиздържащ се, тъй като е било предвидено евентуално връщане на изплатените и неизползвани вноски. FPAP подчертава освен това пълната прозрачност на управлението си; в това отношение, понеже не осъществява никаква своя икономическа дейност, той не бил в състояние постоянно да влияе върху пазара. FPAP споменава също и наличието на съвместен одит от Генералната инспекция на финансите и от Генералната инспекция за земеделие и риболов,
-
FPAP не действал на устойчив пазар, тъй като пазарът на рибни продукти бил изложен на множество други изкривявания от конкурентен характер, дължащи се на различните национални политики при прилагане на общата политика в сектор риболов. Пазарът следователно би трябвало да се анализира като „мозайка от регионални микропазари“. Подобни действия не променяли условията на търговския обмен. FPAP посочва освен това, че анализът на конкуренцията трябва да бъде обстоен, тъй като голяма част от повишаването и изкривяването на разходите, понасяни от сектор риболов, се дължали на „такси“ или на „глоби“ вследствие именно на общностни мерки, което не отговаряло по никакъв начин на един широк открит пазар.
(44)
Намесата на FPAP имала за цел всъщност да улесни задържането на риболова в регионални рамки и да попречи на корабите за далечно плаване да се пренасочат към по-близки места за улов или на траулерите да се ориентират към по-специфични риболовни цели, при които има по-малък разход на енергия. Неговата цел била да запази ресурсите, равновесието и разнообразието на системата чрез фаза на приспособяване. По този начин FPAP изпреварвал плановете за оздравяване и за преструктуриране и предвиденото увеличение на тавана на помощите de minimis. По тези причини FPAP излага следните доводи:
-
не би било точно да се твърди, че предоставените от държавата авансови плащания са били без условие, тъй като, напротив, те „са отпуснати с условие за непосредствено прозрачно управление [и] особено за определяне на трайна политика, подлежаща на генерална инспекция“,
-
малко повече от една трета от неговата намеса (25 милиона евро от 65 милиона) засягала пряко авансови плащания за работещите и можело да се приемат като пряка социална помощ,
-
помощта била следствие от извънредно положение, тъй като самата Комисия приема наличието на изключителни икономически и социални трудности в отрасъла,
-
FPAP посочва, че носи гражданска отговорност съгласно френското право и че неговата отговорност е неограничена. По тази причина, в отсъствие на нередност при връщането на помощта, избраният от Комисията критерий, за да квалифицира тази намеса като държавна помощ, е недостатъчен.
(45)
И накрая MQA предаде в рамките на своето становище копия на две писма от министъра, отговарящ за бюджета, до FPAP, в които се посочва, че FPAP и всички негови членове ползват данъчни облекчения. Те се състоят за FPAP в освобождаване от корпоративен данък, както и вероятно от професионална такса, а за собствениците рибари - във възможността да приспаднат от облагаемите си доходи вноските, плащани на синдиката.
4. ОЦЕНКА
(46)
Настоящото решение не засяга данъчните преференции, посочени в съображение 45. В действителност Комисията не бе запозната с тях, когато реши да открие официалната процедура по разследване. Тези данъчни преференции са предмет на специфичен анализ в рамките на преписка № 38/2007, чиято цел е да установи дали съответстват на критериите за държавна помощ и, ако е така, дали тези помощи са съвместими с общия пазар.
(47)
FPAP преследва двойна цел по отношение на държавните помощи:
-
на първо място си поставя за цел придобиване на финансови опции на фючърсните пазари. Без да е изрично уточнено, споменатите фючърсни пазари явно са тези на нефта и на неговите производни. По този начин се оказва, че макар учреден под формата на синдикат, той действа на фючърсните пазари като придобива опции, както би постъпило обикновено частно дружество, участващо на този вид пазари и функциониращо по правилата на пазарната икономика. Помощта за придобиване на опции на фючърсните пазари е анализирана по-долу в част 4.1 от настоящото решение,
-
на второ място, FPAP си поставя за цел да изплаща на риболовните предприятия, членуващи в него, разликата между средната месечна референтна цена и, съгласно споразуменията от 12 ноември 2004 г. и 27 май 2005 г., „максималната гарантирана цена“, която, съгласно споразумението от 11 октомври 2005 г., е 30 евроцента на литър, ако средната месечна цена на референтния индекс е по-висока от тази цена. Средната месечна референтна цена се определя от FPAP. Компенсациите, изплащани от FPAP на риболовните предприятия за купуването на гориво, са анализирани по-долу в част 4.2 от настоящото решение.
4.1. Помощ в полза на FPAP: помощ за придобиване на опции на фючърсните пазари
4.1.1. Наличие на държавна помощ
4.1.1.1. FPAP е предприятие по смисъла на член 87 от Договора за ЕО
(48)
На първо място е важно да се определи дали FPAP може да бъде квалифициран като предприятие. Ако случаят не е такъв, член 87, параграф 1 не се прилага по отношение на FPAP. По този въпрос Комисията припомня, че съгласно постоянната съдебна практика в контекста на правото за конкуренция понятието „предприятие“ обхваща всяко образувание, което упражнява икономическа дейност, независимо от правния му статут и начина на неговото финансиране (4). Всяка дейност, която се състои в предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност (5).
(49)
Дружествата, които участват на фючърсните пазари на суровинни продукти, обикновено са частни дружества, функциониращи по правилата на пазарната икономика. Целта на операциите, извършвани на тези фючърсни пазари, се състои в това операторът да заложи на факта, че покупната цена на продукта, в случай че бъде придобит в бъдеще на нормална пазарна цена, би била различна от цената, на която е записана опцията. По този начин даден действащ оператор на такъв пазар поема риск поради несигурността от развитието на цената. В настоящия случай FPAP реално е действал като оператор на фючърсните пазари на нефтени продукти. При това положение той е и икономически играч от риболовния сектор, тъй като доставя на дружеството CECOMER, член-учредител и член на управителния орган на FPAP и снабдителна централа на морските кооперации, гориво на цена, различна от тази, на която това дружество би го купило при нормални пазарни цени. Ако операцията по придобиване на опции, която по характер е спекулативна, успее, цената на горивото, преотстъпено на кооперациите, е по-ниска от пазарния курс. По този начин FPAP поема риск като очаква, че това ще бъде финансово изгодно за него. Морските кооперации от своя страна препродават след това горивото на риболовните предприятия на цената, на която са го купили от CECOMER. Не са известни характеристиките на операциите по прехвърляне на собствеността на закупеното гориво от FPAP на CECOMER - кооперативно дружество на търговци на дребно; въпреки това и макар че CECOMER е член-учредител на FPAP става въпрос за операции, извършвани между две независими образувания. Анализът на тези операции по прехвърляне на собственост върху гориво показва, че те имат договорен характер; действително, въпреки че вероятно се характеризират със свои особености, споразуменията, по които се извършват тези операции, остават споразумения от частното право и поради този факт, договори от частното право. Дейността на FPAP, състояща се от участие на фючърсните пазари на нефтени продукти с цел закупуване на тези продукти с оглед на преотстъпването им на CECOMER, която е търговско дружество, е очевидно дейност от стопански характер. Освен това в решението за откриване на процедура Комисията отбеляза: „Целта на FPAP е да даде възможност за придобиване на финансови опции на фючърсните пазари. Без да е изрично уточнено, споменатите фючърсни пазари явно са тези на нефт и неговите производни. По този начин се оказва, че макар учреден под формата на синдикат той действа на фючърсните пазари като закупува и продава опции, както би постъпило обикновено частно дружество, участващо на този вид пазари и функциониращо по правилата на пазарната икономика“. В своите отговори Франция и FPAP не оспориха, че FPAP извършва такива операции за покупка и продажба на опции. Франция не прави коментари в това отношение; що се отнася до FPAP, той се задоволява да посочи, че „FPAP е участвал на световния пазар на „стоки“ чрез борсови посредници или чрез специализирани финансови институции. Трудно е да си представим по-конкурентен, по-обширен и по-нестабилен пазар. От този момент фондът не се е възползвал от никакви тарифни предимства, нито от особени условия по отношение на всички други оператори на пазара … Въпросът следователно се свежда до произхода на авансираните средства …“; той не поставя под съмнение твърдението на Комисията, според което фондът действа като обикновен оператор на фючърсните пазари. Уместно е да отбележим в допълнение, че функцията на FPAP по никакъв начин не е на администратор на публични средства в обществен интерес. Тя не може да бъде разглеждана и като упражняване от страна на държавата или на организация под нейната отговорност на пълномощията на публичен орган.
(50)
Следователно FPAP явно трябва да се разглежда като предприятие по смисъла на общностното право на конкуренция. Не е необходимо да се обсъжда подробно неговият характер и статут. В случая фактът, че той евентуално е с нестопанска цел, е без значение. Освен това, дори когато се схваща, ако повторим думите на FPAP, „като обединение на потребители на нефтени продукти, които търсят по-скоро да се защитят от пазара, отколкото да действат на него“, тези „потребители“ всъщност са икономически оператори (морски кооперации и риболовни предприятия), които търсят начин да понижат производствените си разходи. Тази реакция - напълно логична от страна на икономически оператори, пречи обаче тези оператори да се разглеждат като отделни потребители по смисъла на член 87, параграф 2, буква а) от Договора, който разрешава помощи със социален характер за тези отделни потребители. Следователно представените от Франция или от самия FPAP аргументи във връзка с неговия статут, начин на функциониране, цели и специфично положение на пазара на нефтени продукти не могат да бъдат приети.
4.1.1.2. Принцип на частния кредитор (6)
(51)
Комисията счита, че по настоящото дело има пълно основание да прецени, че става дума за наличие на държавна помощ съгласно принципа на частния кредитор.
(52)
Средствата, получени от трите авансови плащания, условията за чието отпускане са известни, е трябвало да бъдат възстановени с лихва 4,45 %. Що се отнася до възможния четвърти аванс в размер на 12 милиона евро, може да се предполага, че неговото отпускане е станало при същите или при твърде подобни условия. Приносът на държавата съответства на практика на заем, отпуснат с такъв лихвен процент. Разбира се този процент е по-висок от референтния, използван от Комисията при определяне на елемента на помощ в даден преференциален заем - референтен процент, фиксиран на 4,43 % за 2004 г. (7) и на 4,08 % от 1 януари 2005 (8). Следователно теоретично можеше да не е имало наличие на държавна помощ в предоставените авансови плащания, ако те бяха направени при нормалните условия на пазарна икономика.
(53)
Комисията счита обаче, че тези авансови плащания не са отпуснати при нормални пазарни условия, доколкото нито един частен кредитор не би приел да отпусне въпросните суми при отсъствието на гаранция за жизнеспособността на дейността, развивана от FPAP и вероятността за възстановяване на сумите на падеж.
(54)
Началният капитал на FPAP се формира от вноски на членовете (вж. съображения 23 и 25). Нито Франция, нито FPAP са представили цифрови данни относно ресурсите, събрани от тези вноски. Според аргументите, приложени към отговора от 21 април 2006 г., френските власти обаче считат, посочвайки че „при изготвяне на отговора от 6 декември 2005 г. тези сведения са били включени в проекта, но са отпаднали в процеса на съгласуване между министерствата“, че „в момента не се налага да се отговаря.“
(55)
Комисията предполага все пак, че става въпрос за относително скромни суми в сравнение с вероятния размер на разходите. Действително въз основа на сведенията, включени в паметната записка, подписана от генералния секретар на FPAP, в „Подробния правилник за дейността на FPAP“ от ноември 2004 г. и в „информационната бележка на FPAP“ от януари 2006 г. може да се направи груба оценка: около 2 500 членове (брой на членовете на FPAP според френските власти) внасят членски внос от 150 евро, т.е. 375 000 EUR, към които се прибавят вноските за покриване на същинската гаранция за риск (вж. съображение 25). Ако се допусне, че е осигурено цялото количество потребен дизел и ако се вземе за основа примерното потребление на риболовен траулер с дължина 24 метра, както е отчетено от FPAP (около 10 тона гориво на седмица), при хипотеза за максимална активност от 48 седмици в годината, т.е. потребление от 480 тона (макар че броят на активните седмици е по-близо до 38-40, отколкото до 48), и единичната стойност на вноската във FPAP, т.е. 0,0035 EUR на литър, се получава общо 4 200 000 EUR годишно за 2 500 кораба. Третият източник на вноски произтича от предвидената в устава възможност синдикатът да приема, в границите на 5 % от членовете, „всяко лице, готово да предложи морална подкрепа на синдиката“. Вероятно става въпрос за незначителна сума. При липса на каквито и да е сведения за броя на членовете, които са готови да предложат морална подкрепа, и общата сума на техните вноски, се приема твърде завишената хипотеза за допълнителни постъпления от порядъка на 125 000 EUR (125 членове, чиято дейност не е свързана с риболова, т.е. максимумът, разрешен от устава на FPAP [5 % от 2 500 члена] × 1 000 EUR).
(56)
Общата сума на постъпленията от различните видове вноски по този начин се увеличава на 4 200 000 + 375 000 + 125 000, т.е. 4 700 000 EUR на година. Тук става въпрос за изключително оптимистична хипотеза, изчислена въз основа на примерното потребление на 24-метров риболовен траулер, който развива дейност 48 седмици в годината и въз основа на хипотезата, че е осигурено цялото потребление. Комисията я приема с единствената цел да установи каква би могла да бъде максималната теоретична сума на постъпленията във FPAP. Т.е. ако се отчете фактът, че броят на членуващите кораби, посочен от Франция, е 2 385, от които една значителна част са крайбрежни кораби, по-малки от 12 метра, чието годишно потребление на гориво е по-близо до 200 тона, отколкото до 480, приети за горните изчисления, действителната сума вероятно е значително по-малка. Действително като се има предвид, че френската флота наброява около 1 500 кораба по-дълги от 12 метра и че 95,3 % от корабите с този размер членуват във FPAP (9), т.е. около 1 400 кораба, от което се прави заключение, че 1 000 кораба, по-малки от 12 метра, също членуват във FPAP. Следователно общата сума на годишните постъпления със сигурност е под тези 4,7 милиона евро.
(57)
След направените хипотетични изчисления на постъпленията Комисията отбелязва, че от една страна, FPAP очевидно не притежава никакво недвижимо имущество, а от друга страна, движимото му имущество, състоящо се единствено от вноските на неговите членове, е твърде ограничено. По тази причина Комисията счита, че при нормални условия на пазарна икономика една банка, например Crédit Maritime, която се представя, според собствените ѝ думи, като „естественият партньор на риболовния отрасъл“, никога не би отпуснала в заем (или „авансирала“, за да употребим термините от споразуменията, сключени между държавата и FPAP) въпросните суми (дори и само част от тези суми) на FPAP, за да участва във фючърсен пазар, без предварително да се е уверила във вероятната му платежоспособност на падежа на заема.
(58)
Франция възразява, че това заключение е „твърдение, което не почива на точно проучване на финансовите институции и че биха могли да се създадат гаранционни механизми.“ Проучване, направено от Националната камара на финансовите съвети и експерти (10) сред тридесет и пет банки обаче дава доста точна картина за правилата, прилагани от френските банкови институции при отпускане на кредити на техните клиенти. Загрижеността за намаляване на кредитния риск по отношение на клиентите кара ръководителите на банковите учреждения да налагат спазването на пределни норми, основани на редица коефициенти, които дават възможност да се направи анализ на финансовото здраве и капацитета на предприятието, което ще обслужва дълга, в зависимост от различни критерии, като собствен капитал, баланс, равнище на срочна задлъжнялост, оборот и финансови разходи. От този анализ по-специално следва, че съотношение „обща банкова задлъжнялост към собствения капитал“, по-високо от 2,50, отключва предупредителен сигнал за риск, който, разбира се, не прекратява напълно отпускането на заем, но кара банката да потърси по-големи гаранции. В случая с FPAP, ако отнесем авансовите плащания от 65 милиона към представената по-горе оптимистична оценка на собствения капитал, (4,7 милиона евро, вж. съображение 56), съотношението става 13,82, т.е. приблизително шест пъти повече от горната граница на риска. Естествено, ако действителната сума на авансовите плащания е по-висока (77 милиона, ако вземем предвид възможния допълнителен аванс от 12 милиона, посочен в съображение 22), или ако действителната сума на собствения капитал е чувствително по-малка, този хипотетичен коефициент би нараснал още. С такова ниво на риска, нито една финансова институция не би разглеждала възможността за заем, макар ползването на действителни гаранции (като залог на опциите за закупуване и залагане на запасите от гориво, придобити от FPAP) или на лични гаранции (като учредяване на ипотека върху личното имущество на членовете и залог на кораби им) да е част от банковите техники, позволяващи да се минимизира риска от неплатежоспособност. Трябва все пак да отбележим, че в случай на ползване на лични гаранции от членовете, риболовните предприятия вероятно биха проявили по-голяма въздържаност от членуване във FPAP. Съществуват и други техники за прехвърляне или разделяне на риска за клиента, такива като съфинансиране на заема от няколко банкови институции, прибягване до дружества за взаимно гарантиране или подкрепа от регионални или департаментални гаранционни фондове (по принцип, те самите гарантирани от дружества за взаимно гарантиране), но във всички случаи гаранцията обикновено се разрешава единствено в полза на съвършено здрави и потенциално рентабилни предприятия и то за суми, ненадвишаващи никога 50 % от задлъжнялостта (т.е. в случая с FPAP, за сума малко по-голяма от 30 милиона EUR, което оставя остатъчен риск близо три пъти по-висок от горната граница на риска).
(59)
Когато Франция отбелязва по повод на тези техники, че „е могло“ да бъдат създадени гаранционни системи, тя негласно допуска, че те не са били създадени в настоящия случай и че авансовото плащане от държавата е било предоставено без да са били търсени гаранции, подобни на използваните от банковите институции. При тези условия Комисията заключи, че Франция не се е държала като частен кредитор и че не е имала гаранция, че FPAP би бил в състояние да възстанови поставените на негово разположение средства.
(60)
От друга страна, FPAP чрез неговия Съвет отбелязва, че той носи гражданска отговорност съгласно френското право и че тази отговорност е неограничена, като уточнява, че синдикалната дейност може да бъде гарант за значителни суми. Комисията отбелязва обаче, че много сериозни суми са могли да бъдат застрашени за организация като FPAP, тъй като операциите, проведени на фючърсните пазари, представляват явни рискове, можещи да доведат до сериозни загуби. При това положение нищо не показва, че отговорността на FPAP, в случай на сериозни загуби, ще бъде поета от членовете. Нито един от представените документи (устав, правилник, информационни бележки) не разкрива такъв механизъм. Единственото съображение от финансов характер, което присъства в тези документи, засяга вноската, за която е посочено, че остава в полза на синдиката при напускане на даден член (член 10). От друга страна, Комисията отбелязва, че законът от 21 март 1884 г., по силата на който е учреден FPAP, е законът, разрешаващ учредяването на професионалните синдикати във Франция. Подобен закон със сигурност не съдържа подвеждане под отговорност по икономически, а оттам и по финансови причини членовете на въпросния синдикат. Следователно в случай на сериозни финансови загуби Комисията не вижда как те биха могли да бъдат компенсирани от неговите членове.
(61)
Като се вземат предвид всички тези елементи Комисията счита, че принципът на частния кредитор не е бил спазен.
4.1.1.3. Наличие на финансово предимство, предоставено чрез държавни ресурси
(62)
Комисията счита, че предполагаемата сума на приходите, получени от различните вноски на членовете, дори при завишена хипотеза, никога не би позволила на FPAP да действа на фючърсен пазар без прибавяне на външни средства. Тези външни средства са били предоставени от държавата с посредничеството на OFIMER под формата на три авансови плащания, разпределени между ноември 2004 г. и октомври 2005 г., на обща стойност по информация, предоставена от Франция, на 65 милиона евро. Четвърти аванс от 12 милиона евро вероятно също е бил отпуснат; в действителност аргументите, цитирани в съображение 22, дават да се разбере, че подписването на споразумението е било в ход към тази дата.
(63)
Франция не е съобщила факт, който да опровергае този анализ. Сред аргументите може впрочем да се прочете следното: „Счита се (от Комисията), че FPAP не може да действа, предвид средствата си, без възстановим аванс от държавата. Срещу това доказателство не може да се представи нито един аргумент.“ За Комисията, освен това, тези авансови плащания са били отпуснати при условия, които не са нормалните условия на пазара (вж. съображения 51 до 61 от настоящото решение).
(64)
Освен това Комисията отбелязва, че нито Франция, нито FPAP са посочили на Комисията размера на средствата, ангажирани от FPAP на фючърсните пазари или резултата от транзакциите, извършени на тях. Според същите аргументи френските власти преднамерено са избрали да не съобщават тези сведения; в действителност се посочва, че „… е възможно тези сведения да бъдат предоставени на Комисията; следва обаче да се прецени сега ли е подходящо те да бъдат предоставени.“ Впрочем Комисията констатира, че тези сведения не са ѝ предоставени нито с това писмо, нито по-късно.
(65)
И накрая, Франция, както и FPAP и неговият Съвет считат, че Комисията не може да прави предположение за наличието на държавна помощ при положение че нито веднъж не е констатирано непогасяване на сумите (Франция: „възстановимият аванс не може да се квалифицира като държавна помощ, докато не е настъпил падежът“. FPAP: „Тази сума може ли или не може да бъде възстановена? Това е главният въпрос, поставен от Комисията“; MQA: „Не е настъпил падежът на нито един от заемите, отпуснати от Франция на FPAP. На този етап още няма случай на непогасяване, нито действия от страна на френската държава, които да навеждат на мисълта за чисто и просто анулиране на дълга на неговия падеж“). Комисията напомня по този повод, че квалифицирането като държавна помощ в полза на FPAP първо е свързано с решението на Франция да отпусне на FPAP заем, който той не би получил по друг начин, дори ако сроковете за погасяване са били спазени. По тази причина, когато Комисията си задава въпрос относно платежоспособността на FPAP на падежа на заема, то е защото въпросът с платежоспособността на FPAP е в центъра на оценката на обстоятелствата по отношение на нормалните условия на отпускане на заем от частна банкова институция, а не защото подозира преобразуването на един заем във финансова помощ.
(66)
От тази гледна точка, ако се окаже, че авансовите суми не са изплатени в рамките на падежите им, дори въобще не са изплатени, това би потвърдило както че FPAP не е в състояние да извършва предвидени по устав действия без външни кредити, така и че тези кредити никога не биха били отпуснати от финансова институция при нормални пазарни условия. Впрочем по този повод Комисията отбелязва, че не е била информирана от Франция за евентуално възстановяване на авансовите плащания, от които се е възползвал FPAP. Те трябваше да бъдат възстановени съответно на 1 ноември 2006 г. за авансовото плащане от 15 милиона евро - предмет на споразумението от 12 ноември 2004 г., на 1 май 2007 г. за авансовото плащане от 10 милиона евро - предмет на споразумението от 27 май 2005 г. и на 1 юли 2007 г. за авансовото плащане от 40 милиона евро - предмет на споразумението от 11 октомври 2005 г. (вж. съображение 21). Що се отнася до четвъртия аванс, който FPAP може би е получил (вж. съображение 22), не са известни нито датата на споразумението, нито датата на падежа.
(67)
Трите известни дати на падеж в момента са минали. Първата вече беше преминала, когато на 27 ноември 2006 г. Франция изпрати последното си писмо до Комисията, след решението за откриване на официалната процедура по разследване. Комисията счита, че ако този аванс е бил действително възстановен, Франция или самият FPAP биха информирали незабавно Комисията, тъй като един от изтъкнатите аргументи в противовес на анализа на Комисията бе, че авансите не могат да се квалифицират като държавна помощ, докато не е настъпил падежът им. Няма никакво съмнение, че ако изплащането на първия аванс е било извършено, то Франция би го съобщила на Комисията в писмото си от 27 ноември 2006 г., а след това би направила същото за втория и за третия аванси, които е трябвало да бъдат възстановени към 1 май и към 1 юли 2007 г., както и за евентуалния четвърти аванс. Освен това от професионалната преса излиза, че до момента не е имало възстановяване. Ето защо Комисията счита, че помощта, първоначално отпусната под формата на авансово плащане, се е превърнала в помощ под формата на пряка субсидия.
(68)
Следователно с оглед на изложените по-горе основания, Комисията счита, че авансовите плащания от държавата представляват финансово предимство, предоставено с държавни ресурси.
4.1.1.4. Наличие на финансово преимущество, предоставено от държавата
(69)
Комисията отбелязва, че трите споразумения, сключени между държавата и FPAP, изрично предвиждат, че отпуснатите публични средства имат за цел създаването на механизъм за гарантиране срещу колебанията в международните курсове на нефта и че този механизъм ще даде възможност за придобиване на финансови опции на фючърсните пазари. Следователно е ясно, че началните парични средства на FPAP, които с попълнение единствено от вноските на членовете му, не биха му позволили да извършва такива операции, поне не в мащаба, в който са извършвани. Действително в първото споразумение с дата 12 ноември 2004 г. се посочва, че авансовото плащане от 15 милиона евро има за цел „да позволи задействането на механизма“. Тъкмо благодарение на тези авансови плащания FPAP е бил в състояние да извършва на фючърсните пазари операции по придобиване на опции в значителни размери.
(70)
С други думи, оказва се, че държавата на практика е подкрепила създаването на FPAP, учреден под формата на синдикат, и неговото участие на фючърсните пазари на нефтени продукти, макар че тази дейност не съответства на нормалната синдикална дейност; при това в условията на конкуренция с частни оператори, което вече не са нормалните условия на конкуренция. Впрочем Франция признава, че от 7 октомври 2005 г.„правителството е насърчило инициатива, предприета от професионалисти, а именно създаването на фонд за предотвратяване на непредвидените рискове в сектор риболов. Този фонд, управляван от професионалисти, дава възможност на рибарите (…) да обединят финансовия си капацитет, за да закупуват финансови опции на фючърсните пазари с цел да се застраховат срещу риска от промени на цените на горивото“, като същевременно пропуска да уточни, че въпросният „финансов капацитет“ на рибарите съществува благодарение на държавни ресурси, тъй като към тази дата вече са отпуснати две авансови плащания. Няма съмнение обаче, че FPAP е трябвало да държи сметка за изискванията на публичните власти, когато решава как да използва средствата, поставени на негово разположение. От тази гледна точка създаването на междуведомствена комисия за инспекция, натоварена „да извърши одит на настоящото функциониране на механизма на FPAP и да провери дали условията на изразходване са задоволителни по отношение на закона и разпоредбите за публичните разходи, като същевременно съответстват на поетите задължения от управляващите тези средства“, показва загрижеността на държавата да гарантира, че средствата на FPAP са използвани в съответствие с предвиденото в споразуменията предназначение.
(71)
В тази връзка Комисията счита, с оглед на всички признаци, че финансовото преимущество, което представляват отпуснатите на FPAP авансови плащания за придобиване на финансови опции на фючърсните пазари на нефтени продукти, произхожда от държавата (11).
4.1.1.5. Наличие на финансово преимущество, което нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
(72)
FPAP се ползва от финансово преимущество по отношение на останалите дружества, които участват на фючърсните пазари, независимо дали става въпрос за дружества, обичайно действащи на тези пазари, или за дружества, които са или биха могли да бъдат учредени като FPAP под формата на професионален синдикат в другите държавите-членки, дори във Франция.
(73)
Франция изтъква, че „FPAP не може да се разглежда като облагодетелстван в сравнение с други частни структури, които биха играли същата роля, тъй като той е единствената френска професионална структура, която има за цел да обедини риболовните предприятия за закупуване на опции на фючърсните пазари.“ Комисията отбелязва в отговор, че положението на FPAP по отношение на правилата на конкуренция не бива да се оценява само в сравнение с други френски структури, които обединяват риболовни предприятия и играят същата роля като него, а в сравнение с всички френски и европейски оператори, които са в състояние да участват на фючърсните пазари на нефтени продукти.
(74)
FPAP оспорва освен това факта, че той е бил облагодетелстван от привилегированите условия за упражняване на дейността си като инвеститор на фючърсния пазар: според собствените му думи, „Фондът участва на световния пазар на „стоки“, чрез борсови посредници или специализирани финансови институции (…) (Той) не се е възползвал от никакви тарифни преимущества, нито от специални условия по отношение на останалите участници на пазара.“ Комисията не твърди, че финансовото преимущество на FPAP произтича от привилегированото отношение към FPAP от страна на останалите участници на пазара, а че фондът е участвал на този пазар само защото е разполагал с рамка за финансово участие, осигурена от държавата, която превишава собствения финансов капацитет на FPAP. Същевременно държавата не е осигурила същото, при еднакви условия, на други предприятия, които биха могли да имат същия интерес като FPAP да участват на този пазар (предприятия от други сектори на дейност, засегнати от покачването на цената на нефта, например) или които участват на този пазар по причини, свързани с икономическите и търговските им стратегии (например нефтени предприятия).
(75)
FPAP признава наличието на това преимущество. В документ на Конфедерацията на морските кооперации, който не е изпращан на Комисията, но е публикуван на интернет страницата на „Конференцията за риболов и аквакултура на регион Бретан“ (12), г-н de Feuardent, обобщавайки основните теми, засегнати по време на среща с отговорните органи на регион Бретан на 24 май 2006 г., посочва: „Държавата реши да ни подкрепи с отпускането на 65 милиона евро до този момент. Освен това FPAP регистрира на „стоковия“ пазар няколко милиона евро печалби от опции, които безспорно представляват добавена стойност.“ Комисията заключава от това, че FPAP е могъл да извършва операции по придобиване на финансови опции на пазара на нефтени продукти единствено благодарение на публичните средства, с които е разполагал, и с каквито не са разполагали други структури или предприятия и че от това е извлякъл директна печалба. Следователно преимуществото, с което се е ползвал, нарушава или застрашава да наруши конкуренцията.
4.1.1.6. Наличие на финансово преимущество, което засяга търговския обмен между държавите-членки
(76)
С участието си, както посочва г-н de Feuardent, на „стоковия“ пазар FPAP участва на световния пазар на нефт.
(77)
Неговата дейност следователно надхвърля френската национална рамка по такъв начин, че има основания да се счита, че отпуснатите авансови плащания засягат търговския обмен между държавите-членки.
4.1.1.7. Заключение
(78)
По този начин налице са четирите условия, необходими за установяване на наличието на държавна помощ: авансовите плащания, отпуснати на FPAP, произхождат от ресурси на държавата, те са свързани с държавата, те нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията и засягат търговския обмен между държавите-членки. Помощта, от която се ползва FPAP, следователно представлява държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО по отношение на частта от паричните средства, получена от ресурси на държавата и използвана за придобиване на опции на фючърсния пазар на нефтени продукти.
4.1.2. Съвместимост с общия пазар
(79)
Както показват споразуменията, сключени между държавата и FPAP, тази държавна помощ под формата на авансови плащания има за цел да позволи на FPAP да започне участието си на фючърсните пазари на нефт и неговите производни, както и да го продължи по-нататък. Следователно става въпрос за помощ за дейността на FPAP. Освен това Франция признава, в писмото си от 6 декември 2005 г., че посочените суми са били изплатени авансово „за да осигурят функционирането на FPAP“.
(80)
Според член 87, параграфи 2 и 3 от Договора някои категории помощи са или могат да се разглеждат като съвместими с общия пазар. Уместно е да се проучи дали тази помощ за дейността на FPAP може да се отнесе към някоя от тези категории.
(81)
Комисията отбелязва, че тази помощ не съответства на примерните случаи, предвидени от член 87, параграф 2.
(82)
Действително тя не е предназначена за преодоляване на щети, причинени от природни бедствия или от други извънредни произшествия. Комисията напомня по този повод, че колебанията в курса на нефта са присъщи на икономическата дейност. Тези колебания засягат и други сектори на дейност, които са потребители на нефтени продукти във всички държави-членки на Европейския съюз и не могат да се разглеждат като природно бедствие или извънредно произшествие по смисъла на член 87 от Договора. Тази помощ следователно не е съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 2, буква б) от Договора.
(83)
Тази помощ не може да се разглежда и като съвместима с общия пазар на базата на пряко прилагане на член 87, параграф 3 от Договора, с различните примерни случаи, предвидени в него:
а)
Не става въпрос явно за помощ, предназначена да облагодетелства икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско и където има високо равнище на непълна заетост (случай, предвиден в член 87, параграф 3, буква а). Тази помощ всъщност има за цел да даде възможност на FPAP да участва на съответните фючърсни пазари. Поради това тя няма връзка с помощите, посочени в споменатата буква а).
б)
FPAP не може да се разглежда като важен проект от общ европейски интерес или като помощ, предназначена за преодоляване на сериозно затруднение в икономиката на държава-членка (случай, предвиден в член 87, параграф 3, буква б). В действителност FPAP е специфично френско явление и другите държави-членки не са изразили намерение да учредяват подобни фондове; следователно липсват европейски измерения на този фонд. Що се отнася до това дали става въпрос за помощ, предназначена за преодоляване на сериозно затруднение в икономиката на държава-членка, Комисията отбелязва, че няма нито един факт, позволяващ да се твърди, че паричният принос в подобен фонд може да има такъв ефект. По отношение на помощта за самия FPAP, от помощта се възползва само едно икономическо образувание и, дори ако се свързва с помощта, отпусната на риболовните предприятия, от нея не се възползва икономиката на държава-членка като цяло. От друга страна, Комисията напомня, че тя винаги е считала, че публичните власти не следва да прилагат финансови средства срещу повишените цени на нефта; напротив, тяхната роля по-специално трябва да се състои във воденето на политика на насърчаване на предприятията, за да могат те да се приспособят към новите икономически условия, създадени от това повишение. Ето защо помощ, която има за цел да позволи на дадено икономическо образувание да участва на съответните фючърсни пазари, не отговаря на желаната цел.
в)
Съществуването на FPAP не може само по себе си да отговори на условието на член 87, параграф 3, буква в), което предвижда, че помощи, които имат за цел да улеснят развитието на някои дейности или на някои икономически региони, могат да бъдат съвместими с общия пазар, когато не променят условията на търговски обмен в такава степен, че да противоречат на общия интерес. Действително нито един факт не показва, че е желателно развиването и разширяването на дейност, свързана с участие на фючърсните пазари на нефт. Освен това тази дейност не е свързана с икономически регион. Ето защо тази помощ не може да се разглежда като съвместима с общия пазар по смисъла на посочената по-горе буква в).
г)
И накрая този вид помощ не фигурира сред категориите помощ, които се считат за съвместими с общия пазар с решение на Съвета, прието в съответствие с член 87, параграф 3, буква д).
(84)
Комисията отбелязва освен това, че нито едно от приетите от нея насоки за анализ на държавните помощи не се отнася за настоящата помощ за функционирането на FPAP.
(85)
От това следва в заключение, че помощта на FPAP за придобиване на опции на фючърсните пазари не може да се счита за съвместима с общия пазар по отношение на нито едно от изключенията, разрешени от Договора.
4.2. Помощ за риболовните предприятия: за облекчаване на разходите за гориво
(86)
Преди да пристъпи към анализа на помощите, които станаха причина за официалното откриване на процедурата по разследване, Комисията трябва да заеме позиция относно аргумента на FPAP, който счита, че отпуснатите на него и на риболовните предприятия помощи би трябвало да се разглеждат в светлината на повишаване на прага на помощите de minimis в риболовния отрасъл. Според FPAP въпросните суми (около 16 000 EUR средно на предприятие, като се изключи помощта, която той разглежда като пряка социална помощ за рибарите) нетно биха били под тези - в процес на приемане към момента на изплащане на компенсациите от FPAP (30 000 EUR на предприятие) (13). Френските власти в своя отговор също се позовават на повишаването на прага за помощите de minimis, но без да претендират за прилагането му към настоящата помощ.
(87)
На първо място, Комисията припомня, че съгласно член 3 от Регламент (ЕО) № 1860/2004 на Комисията от 6 октомври 2004 г. относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО за минималните помощи в отраслите земеделие и рибарство (14), който е в сила за периода, когато са отпускани тези помощи за риболовните предприятия, максималният размер на минималната помощ е 3 000 EUR на предприятие за срок от три години; разглежданите в настоящото решение помощи превишават значително тези размери и Франция не посочва в своето становище евентуално прилагане на този таван за предприятията, които биха могли да се възползват от тях. От друга страна, дори ако сумата от 30 000 EUR, която фигурира в Регламент (ЕО) № 875/2007, приет наскоро от Комисията (15), е по-висока от 16 000 EUR, посочени по-горе от FPAP, това е средната сума. От друга страна, Франция неправилно се позовава на сумата от 16 000 EUR, като изключва частта от помощта, която тя квалифицира като социална помощ и която трябва да се вземе предвид при анализа (вж. съображения 122 и 123). По този начин с оглед на различните размери на риболовните предприятия, членуващи във FPAP можем да бъдем сигурни, че отпуснатата на някои предприятия помощ превишава 30 000 EUR. Например за риболовните траулери от 20 до 25 метра годишната сума на обезщетението се установява на около 35 000 EUR, т.е. 70 000 EUR за двете години - 2005 и 2006 (16). Независимо от това, както се посочва по-горе, Франция не изиска прилагането на новия таван за минималните помощи и не представи нито едно доказателство, че би го направила. Следователно, предвид всички тези факти в рамките на постоянното разследване на режимите за държавна помощ Комисията е задължена да провери съвместимостта на тези помощи с разпоредбите на член 87 от Договора.
4.2.1. Наличие на държавна помощ
(88)
Франция счита, че Комисията няма основание да включва в анализа си за наличието на държавна помощ тази страна от дейността на фонда. Според Франция „квалифицирането като държавна помощ може да почива само върху ad hoc анализ на възстановимото към държавата авансово плащане, а не на базата на анализ на дейността на FPAP. По този начин желанието на френските власти е да се развие само първата част 3.1 от оценката. Част 3.2 се свежда до осъждане на дейността на FPAP, който е професионален синдикат, извършващ дейността си по закупуване на опции с цел да застрахова своите членове срещу колебанията на цените на дизела.“ (17).
(89)
В отговор Комисията припомня, че в съответствие с постоянната съдебна практика помощите не се характеризират с причините за тях или с целите, които си поставят, а се определят в зависимост от резултатите им (18). Освен придобиването на финансови опции на фючърсните пазари, целта на FPAP, според сключените с държавата споразумения, е изплащането на риболовните предприятия на компенсация, съответстваща на ценовата разлика между максималната гарантирана сума и средномесечната цена на референтния индекс за съответния месец. Поради това Комисията счита, че риболовните предприятия са се възползвали от специфични преимущества посредством създадената от FPAP система и че въздействието на авансовите плащания, отпуснати от държавата, следва да се анализира не само от гледна точка на преимуществото, предоставено на FPAP, но и от гледна точка на преимуществата, предоставени на риболовните предприятия.
4.2.1.1. Наличие на финансово преимущество, предоставено чрез държавни ресурси
(90)
Преимуществото, което риболовните предприятия са получили от дейността на FPAP, има двоен характер: то се състои, от една страна, във възможността да си доставят гориво на преференциална цена, и от друга страна, да получат обезщетение, частично компенсиращо разходите им за гориво.
(91)
По отношение на първия аспект, придобиването на опции на фючърсните пазари от FPAP, който след това преотстъпва купеното при условията на фючърсна сделка гориво на CECOMER - снабдителна централа на морските кооперации, позволява на предприятията, членуващи във FPAP, да закупуват полученото от тези кооперации гориво на цена, по-ниска от тази на нормалния пазар. Следователно, както е посочено по-горе (вж. съображение 75 от настоящото решение), това е станало възможно само защото „Държавата е решила да го подкрепи с 65 милиона евро до този момент. Освен това FPAP регистрира на „стоковия“ пазар няколко милиона евро печалби от опции, които безспорно представляват добавена стойност.“ Комисията установява, че доставката на гориво на риболовните предприятия на цена, по-ниска от тази на нормалния пазар, е станало възможно благодарение на авансовите плащания, предоставени от държавата и на собствените ресурси на FPAP, т.е. резултатът от вноските на неговите членове и печалбите, получени от спекулативните операции на фючърсния пазар на нефтени продукти.
(92)
Намираме същия двоен произход на средствата (ресурси на държавата и ресурси, получени от частната дейност на FPAP), които са послужили за финансиране на компенсацията, плащана на риболовните предприятия.
(93)
Както е описано в съображение 24 от настоящото решение, FPAP поема съществуващата ценова разлика, според споразуменията от 12 ноември 2004 г. и 27 май 2005 г. между „максималната гарантирана цена“ и средната месечна цена на референтния индекс и според споразумението от 11 октомври 2005 г. между 30 евроцента на литър и средната месечна референтна цена, ако последната е по-висока от 30 евроцента.
(94)
Първоначално предвиденият механизъм на „изглаждане“ се основава на хипотезата, че допълнителните разходи по отношение на дадена референтна цена в период на високи курсове биха могли да се компенсират благодарение на вноските, платени от членовете в период на по-умерени курсове. По такъв начин системата би могла да се самофинансира. Ако се вземе предвид споменатия в съображение 75 от настоящото решение документ на г-н de Feuardent, „FPAP технически е бил в състояние да вземе първите опции още от април 2004 г.; по това време нуждите на CECOMER (около 200 милиона литра) за 2005 г. са могли да бъдат покрити при 0,28 евроцента/литър за около 4 милиона евро“. По този начин FPAP вероятно е могъл да посрещне в началото на 2004 г. относително скромните нужди от „осигуровката дизел“ със собствени ресурси. Следователно се оказва, че в първоначалния си замисъл фондът би могъл да се самозадоволява.
(95)
Въпреки това, тъй като курсът на нефта се задържа на много високо равнище, а членството във FPAP става много популярно, броят на членовете на FPAP бързо и значително се увеличава. В резултат на това стойността на тази „осигуровка дизел“ нараства експлозивно и поддържането ѝ вече е възможно само посредством авансовите плащания, предоставени от държавата на FPAP.
(96)
Ако се направи опит за оценка на кредитите, необходими на FPAP, за да посрещне разходите за „осигуровката дизел“ за 2005 г., може да се тръгне от хипотезата, че равнището на потреблението на гориво, за което е необходима компенсация за риболовните предприятия, вероятно от 200 милиона литра (вж. съображение 94) е стигнало до количество, което може да се оцени на около 900 милиона литра. Действително ако отново се вземат средните стойности на годишно потребление, служещи за база на изчисленията, посочени в съображения 55 и56, потреблението на 1 000 кораба с дължина до 12 метра ще бъде 1 000 кораба × 200 тона/кораб, което е равно на 200 000 тона, а тази на корабите с дължина, по-голяма от 12 метра, ще бъде 1 400 кораба × 480 тона/кораб, т.е. 672 000 тона, което прави общо 872 000 тона (или 872 милиона литра). В действителност, както е посочено в съображение 55, ако се приеме, че риболовната дейност на корабите продължава по-скоро 38 седмици в годината, отколкото 48, потреблението вероятно е по-близо до 700 000 тона (1 000 кораба с дължина до 12 м × 158 тона, т.е. 158 000 тона и 1 400 кораба с дължина над 12 м × 380 тона, т.е. 532 000 тона). При хипотезата за таван на компенсациите от 12 евроцента на литър, таван, прилаган за третото авансово плащане (19), финансовите нужди на FPAP биха достигнали по този начин годишен размер от порядъка на 85 милиона евро. Ако разгледаме факта, че риболовните предприятия може би са осигурили само част от потреблението си на гориво, необходимостта от кредити вероятно е била по-маловажна, но размерът на средствата остава няколко десетки милиона евро за година в сравнение с първоначалната оценка от 4 милиона евро за 2005 година. По този начин става ясно, че FPAP не би могъл да посрещне гарантираното обезпечение за своите членове срещу вноските им, без да се възползва от външни средства, в случая авансовите плащания, предоставени от държавата.
(97)
В този контекст FPAP се е възползвал от публични средства, за да отговори на нуждите на тази „осигуровката дизел“, като е поел отговорност да управлява тези средства по най-добрия начин. Така паричните средства на FPAP са съставени от средства, произхождащи от вноски на членовете, от авансовите плащания от държавата и от евентуални печалби от дейността му на фючърсните пазари на нефт. Частта от тези средства, получена от авансовите плащания от държавата, съответства несъмнено на държавни ресурси. Що се отнася до печалбите, реализирани на фючърсните пазари, които са позволили на риболовните предприятия да се снабдяват с по-евтино гориво, те биха могли да бъдат реализирани единствено благодарение на наличието на държавни ресурси, които са предоставили на FPAP средствата да извършва финансови операции на фючърсните пазари. В допълнение, макар че точните параметри на споразуменията, сключени между FPAP и CECOMER, са неизвестни и за тях не може да се направи заключение от нито един от документите, предоставени от Франция, Комисията предполага, че изплатената компенсация на предприятията членове, съответстваща на определена ценова разлика, е била по-малко висока, отколкото ако CECOMER и морските кооперации бяха доставяли на рибарите гориво, закупувано на нормалния пазар, т.е. без участието на FPAP на фючърсните пазари. По този начин печалбата от операциите на FPAP на фючърсните пазари е прехвърлена на CECOMER - снабдителна кооперация на морските кооперации, и в крайна сметка на риболовните предприятия, които се снабдяват с гориво от нея. Така със сигурност FPAP би могъл на практика да продължи изплащането на компенсации за по-дълъг период, отколкото ако FPAP е бил само посредническа организация, натоварена единствено с разпределението на 65-те (или 77-те) милиона евро, предоставени от държавата под прикритието на механизма за „осигуровката дизел“.
(98)
Поради това Комисията счита, че именно посредством ресурсите от държавата, независимо дали са захранвали директно паричните средства на FPAP или са били използвани за извличане на печалби, които увеличават тези парични средства, риболовните предприятия са могли да се възползват от финансово преимущество, от една страна, като получават възможността да си доставят гориво на преференциална цена и, от друга страна, като получават компенсационно обезщетение, изчислено спрямо дадена референтна цена.
4.2.1.2. Наличие на финансово преимущество, предоставено от държавата
(99)
Трите, евентуално четирите споразумения, сключени между държавата и FPAP предвиждат отпуснатите публични средства под формата на авансови плащания в крайна сметка да компенсират частично разходите за гориво на риболовните предприятия. Компенсацията, изплатена на рибарите под формата на обезщетение, съответстващо на разликата между референтната цена и цената на бензиностанция, се съчетава с намаление на цената на дизела при доставчика, който най-често е морската кооперация.
(100)
Паричните средства на FPAP, състоящи се първоначално от членските вноски, след това нараснали при първото авансово плащане от държавата, са му позволили да действа на фючърсните пазари и да извлече от това печалби, без тези печалби да бъдат достатъчни, за да поеме и изплащането на компенсационно обезщетение на риболовните предприятия в замяна на вноските им. Две, евентуално три допълнителни авансови плащания обаче са му позволили да продължи дейността си, преди постепенно да се наложи да закрие позициите си, за да разполага с необходимите ликвидни средства за плащане на обезщетенията. Комисията отбелязва, че решенията относно сделките на фючърсните пазари са били взети от председателя на FPAP. Тяхното практическо изпълнение е извършено с помощта на борсови посредници и специализирани финансови институции (вж. съображение 74), чието възнаграждение е осигурено от FPAP в размери, неизвестни на Комисията. По този начин, въпреки че уставът на FPAP предвижда председателят задължително да се консултира с управителния съвет „при вземане на решение за предстоящите за изпълнение гаранционни проекти“, държавата не е представена в този управителен съвет. Така, дори FPAP да е задължен, най-общо, да „поддържа счетоводна отчетност, която дава възможност да се установи, при поискване, използването на авансовите плащания, както и разпределението на ресурсите и разходите на фонда“, държавата не участва при вземане на решение нито за стратегията, която FPAP трябва да следва за придобиване на тези финансови опции, нито за равнището на финансовата компенсация, която трябва да се изплати на предприятията. Следователно ако, както е показано в параграф 4.1.1.4, няма съмнение, че помощта, състояща се от отпуснатите три, евентуално четири, авансови плащания, е предоставена от държавата, не е така за допълнителните преимущества, от които са могли да се ползват риболовните предприятия благодарение, от една страна, на своите вноски и, от друга страна, на разумното управление на всички парични средства на FPAP. Действително ако, посредством проведените сделки на фючърсните пазари, окончателният размер на помощта, изплатена на рибарите, е по-висока от първоначално получените от FPAP публични средства, тази част от помощта, която превишава размера на авансово платените публични средства, не произхожда от решение на държавата. По този начин за Комисията, дори да не е възможно от счетоводна гледна точка да отдели точно това, което е получено от държавни ресурси и това, което идва от собствени ресурси, тъй като в действителност всички парични средства са били използвани за участие на фючърсните пазари на нефт и за изплащане на компенсационното обезщетение, преимуществото, съответстващо на разликата между общия размер на помощта, получена от риболовните предприятия и общия размер на авансовите плащания от държавата, прехвърлени на риболовните предприятия, не е свързано с държавата.
4.2.1.3. Наличие на финансово преимущество, което нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
(101)
Комисията счита, че облекченията, от които са се ползвали риболовните предприятия членове на FPAP, за разходите си за гориво, облагодетелстват тези предприятия, защото единствено те са могли да се възползват от тях. Позицията им е по-силно в сравнение с други предприятия, с които се конкурират на общностния пазар, независимо дали става въпрос за други риболовните предприятия или за предприятия от други отрасли на икономическа дейност, които имат интерес да понижат производствените си разходи, свързани с разхода на гориво. Нещо повече, тъй като този гаранционен механизъм е насочен единствено към риболовните предприятия, предоставеното по този начин преимущество на тези предприятия се разглежда като отраслово преимущество, недостъпно за останалите отрасли. Следователно всяка форма на помощ, като поставя в привилегировано положение конкретен отрасъл, нарушава или заплашва да наруши конкуренцията (вж. Решение 2006/269/ЕО на Комисията от 8 февруари 2006 г. относно приспадането на данъци от професионалните рибари (Швеция) (20), съображения 31 и 35).
(102)
Франция възразява, че тази помощ не е облагодетелствала предприятията, членуващи във FPAP доколкото „членството във FPAP е свободно и открито за всички риболовни предприятия, при условие че плащат вноските си“. MQA допълва, че това членство е открито „без значение на структура или националност на облагодетелстващите се“. Накрая FPAP уточнява, че „предприятията, членуващи във FPAP, са с френски капитали, но също така с испански и нидерландски“.
(103)
Комисията отбелязва в отговор, че риболовните предприятия, които могат да членуват във FPAP са само тези, които имат кораби, регистрирани във Франция или в отвъдморските департаменти. Предприятия с нидерландски или с испански капитали, притежаващи френски кораби, могат наистина да станат членове на FPAP; сигурно за тези кораби става въпрос в отговорите на Франция и FPAP. Другите кораби от Общността обаче не могат да членуват в него.
(104)
Всички предприятия, получатели на компенсацията, плащана от FPAP, са в конкуренция на общностния пазар с предприятията, чиито кораби са под флага на други държави-членки и които също имат интерес да намалят производствените си разходи, свързани с разхода на гориво, но не разполагат със система за компенсации от рода на създадената от FPAP. По тази причина преимуществото, от което се ползват членуващите риболовни предприятия или тези, които още не са станали членове, но които биха могли да го направят, т.е. всички предприятия, имащи риболовни кораби под френско знаме, ясно представлява изкривяване на конкуренцията.
(105)
FPAP счита освен това, че факторите за изкривяване на конкуренцията трябва да се търсят другаде. Като се позовава на наличието на сериозни допълнителни разходи, които според него са без икономическо основание, като тези, които произтичат от управлението на многогодишните планове за ориентиране на риболовната флота, т.е. управлението на общия капацитет на тази флота, или свързаните с управлението на „правата да произвеждаш“, FPAP посочва по-конкретно, че „„Правата“, свързани с национални „политики“, представляват (…) истинският фактор за изкривяване на европейската конкуренция (и) излизат далеч извън икономическата сфера.“
(106)
Комисията отбелязва по този повод, че тези разходи, независимо дали във Франция са по-ниски или по-високи от съществуващите в другите държави-членки, са резултат от ограниченията, дължащи се на регулаторната рамка, в която понастоящем се извършва риболовната дейност. В известието (21) си от 26 февруари 2007 г. относно инструментите за управление, основани на правата на риболов, Комисията напомня, че риболовният отрасъл в Общността се характеризира с многобройни инструменти и механизми за управление и че подобни по характер ситуации се третират понякога по различен начин в зависимост от държавите-членки. В резултат именно на това продажбата и закупуването на права на риболов е текуща практика в някои държави-членки, независимо дали става в рамките на установени пазари или пряко. Споменатите от FPAP разходи са същите, с които се сблъскват флотите на различните държави-членки и съответстват на икономическото развитие на риболовния отрасъл. Те са резултат от прилагането на национално равнище на мерките за управление, които общата политика за рибарство налага или прави необходими. Това прилагане не оправдава създаването на специфични схеми за помощи в една отделна държава-членка. По тази причина, противно на изтъкнатото от FPAP, нарушаването на конкуренцията не трябва да се оценява в рамките на един „съответен пазар“, например „регионален микро пазар“, понятие на което той се позовава, а както е предвидено в рамките на Договора в цялостния общ пазар. По такъв начин, ако помощта за FPAP има за цел да улесни поддържането на риболова в регионални рамки и да защити ресурсите като попречи на корабите за далечно плаване да се насочат към по-близки места за улов или на траулерите да се ориентират към по-специфични места за риболов, както се посочва от FPAP, то тя съответства най-добре на помощ, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и следователно, в това отношение, на държавна помощ.
(107)
Затова, поради всички изложени по-горе причини, Комисията счита, че авансово изплатените средства от държавата, от които риболовните предприятия са се облагодетелствали чрез FPAP, нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията.
4.2.1.4. Наличие на финансово преимущество, което засяга търговския обмен между държавите-членки
(108)
FPAP оспорва факта, че помощите, предоставени на риболовните предприятия - членове на синдиката, засягат търговския обмен между държавите-членки. Действително според FPAP тези предприятия упражняват дейност на „пазар, който в никакъв случай не е единствен, а почива по-скоро върху „мозайка“ от регионални микропазари“.
(109)
Комисията констатира в отговор, че общата стойност на износа на продукти от риболова и аквакултурата от Франция към останалия свят е достигнала 1 290 милиона евро през 2005 г., от които 80 % с местоназначение в държавите-членки на Европейския съюз. В същото време общата стойност на вноса на тази категория продукти във Франция е била за 2005 г. 3 693 милиона евро, от които 40 до 60 % според източниците, с произход държавите-членки на Европейския съюз (22). За сравнение общата стойност на френската продукция е възлизала на 1 868 милиона евро. Следователно без да има нужда да се прави много подробен икономически анализ (23) с цифри, е ясно, че каквито и да са измененията на цената по вид, констатирани всеки ден на френските или на европейските пристанища, обемът на търговския обмен между Франция и останалата част на Европа натежава значително в баланса ѝ за доставка на продукти от риболов и аквакултура. Мерки, чиято цел е да облагодетелстват голям брой френски риболовни предприятия (повече от 30 % от флотата) чрез снижаване на разходите им за производство, със сигурност имат своето отражение върху търговския обмен между държавите-членки в областта на риболова.
(110)
Следователно става ясно, че преимуществото, от което са облагодетелствани риболовните предприятия чрез поемане на част от техните производствени разходи, засяга търговския обмен между държавите-членки.
4.2.1.5. Заключение
(111)
Четирите условия, необходими за установяване на наличието на държавна помощ, са представени само частично. Преимуществото, от което са се облагодетелствали риболовните предприятия, се дължи на използването на държавни ресурси, то нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и засяга търговския обмен между държавите-членки. Докато с държавата е свързано само това, което е в границите на размера на авансовите плащания, доколкото те представляват само част от паричните средства на FPAP и доколкото държавата не се е намесвала в решенията, вземани от FPAP, за да се умножават средствата, предоставени на негово разположение. По такъв начин Комисията може да направи заключение за наличието на държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО само в границите на предоставените публични средства, т.е. 65 или 77 милиона евро.
(112)
Комисията отбелязва, че френските власти, независимо от отговорите им от 7 октомври 2005 г. и от 21 април 2006 г., не оспорват всъщност заключенията на Комисията относно наличието на държавна помощ. Действително при обсъждане на проекта за финансов закон за 2007 г. от Националното събрание министърът на земеделието и риболова, запитан за бъдещето на FPAP, отговаря: „FPAP работи от 1 ноември 2004 г., но Европейската комисия го надзирава отблизо, тъй като става въпрос за държавна помощ.“ (24).
4.2.2. Съвместимост с общия пазар
(113)
Според член 87, параграфи 2 и 3 от Договора, някои категории помощ са или могат да бъдат разглеждани като съвместими с общия пазар.
(114)
Комисията отбелязва, че тези помощи не съответстват на примерните случаи, предвидени в член 87, параграф 2, от Договора.
а)
Като твърди, че FPAP е действал като „организация за защита на потребителите“ или като „обединител на потребителите на нефтени продукти“, MQA подсказва, че помощите в полза на риболовните предприятия биха могли да бъдат възприети като „помощи със социален характер, отпуснати на отделни потребители“, предвидени в член 87, параграф 1. В това отношение Комисията отбелязва само, че този параграф се отнася изрично за „отделните потребители“, а не за предприятията и че следователно не може да се прилага към конкретния случай (вж. съображение 50 от настоящото решение). Тази помощ следователно не е съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 2, буква а) от Договора.
б)
Тези помощи не представляват помощи, предназначени за преодоляване на щети, причинени от природни бедствия или от други извънредни обстоятелства. Всъщност колебанията на курса на нефта са присъщи на икономическата дейност. Тези колебания засягат и други сектори на дейност, които са потребители на нефтени продукти във всички държави-членки на Европейския съюз и не могат да се разглеждат като природно бедствие или извънредни обстоятелства по смисъла на член 87, параграф 2, буква б) от Договора. Въпреки това MQA възразява на този анализ, че помощта е точно последица от извънредно положение, „тъй като самата Комисия признава изключителните икономически и социални трудности на отрасъла“. Вярно е, разбира се, че риболовният отрасъл трябва да се справя с особени трудности, които Комисията анализира в подробности в известието (25) си от 9 март 2006 г., озаглавено „Да подобрим икономическото положение на риболова“. В това известие Комисията показа, че източниците на икономическите и социални трудности на отрасъла се крият в неговата структурна неприспособимост към ограниченията, тежащи върху неговата дейност. Освен това тя излага в своето известие различни предложения за преодоляване на икономическите трудности на риболовния отрасъл. Разглеждайки съвместимостта на някои помощи за функционирането, тя ясно посочва: „Трудностите, с които в момента се сблъсква риболовният сектор, бяха утежнени от неотдавнашното повишение на цените на горивата. Това положение подтикна риболовната промишленост да поиска публична намеса, за да бъде компенсирано това внезапно повишение на разходите. Този тип подкрепа представлява помощ за функционирането, несъвместима с Договора. Комисията не би могла да одобри нито една помощ с тази цел, за която е уведомена.“ Като се позовава след това на гаранционния механизъм, подобен на първоначално замисления при създаването на FPAP, тя добавя „Комисията може да одобри такава програма само ако предвижда гаранции за възстановяването при търговски условия на общия размер на публичните помощи, което, предвид настоящите икономически обстоятелства, изглежда малко вероятно.“ Колебанията в цените на входните продукти, част от които е горивото, са присъщи на икономическата дейност и от само себе си не могат да представляват изключително събитие.
Предвид на предходното, Комисията счита, че въпросните държавни помощи, от които са облагодетелствани риболовните предприятия, не са съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 2, буква б) от Договора.
(115)
Тези помощи също не може да се разглеждат като съвместими с общия пазар на базата на прилагане на член 87, параграф 3 от Договора, с различните примерни случаи, предвидени в него.
а)
Не става въпрос за помощи, предназначени да облагодетелстват икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско и където има високо равнище на непълна заетост (случай, предвиден в член 87, параграф 3, буква а). Тези помощи имат за цел да намалят разходите за функционирането на риболовните предприятия. Разбира се FPAP посочва, че тези помощи имат за цел да улеснят задържането на риболова в регионални рамки. Въпреки това Комисията констатира, че те са предоставяни на риболовни предприятия независимо от седалището на предприятието или пристанището, към което са зачислени корабите, с които те работят. Поради това нямат връзка с помощите, предвидени в посочената буква а).
б)
Тези помощи не може да се разглеждат и като помощи, предназначени да насърчат осъществяването на важен проект от интерес за Европейската общност или да се преодолее сериозно затруднение в икономиката на държава-членка. Те нямат връзка с важен проект от интерес за Европейската общност. Не могат също да бъдат квалифицирани като помощ, предназначена за преодоляване на сериозно затруднение в икономиката на държава-членка. Действително, предоставените помощи на риболовните предприятия имат за цел да бъдат преодолени трудностите на предприятията от един конкретен икономически отрасъл, а не на всички отрасли на френската икономика. Отрасловият характер на тази помощ е неоспорим, тъй като повишаването на разходите за нефт не засегна само предприятията от сектора на риболова, а общо всички предприятия, т.е всички сектори на дейност. В това отношение Комисията винаги е смятала, че публичните власти не следва да се намесват с финансови средства, за да компенсират това повишение, а напротив, да насърчават предприятията, за да могат те да се приспособят към новите икономически условия, следствие от това повишение. Затова, с оглед на всички тези сведения, Комисията счита, че помощта на FPAP в полза на риболовните предприятия не може да се приеме като съвместима по смисъла на член 87, параграф 3, буква б).
в)
Що се отнася до член 87, параграф 3, буква в) намаляването на разходите за гориво не може, само по себе си, да отговори на условието на посочената буква в), според която съвместими с общия пазар могат да бъдат помощи, предназначени да улеснят развитието на някои дейности или някои икономически региони, когато не променят условията на търговския обмен в такава степен, че да противоречат на общия интерес. Действително въпросните помощи нямат за цел да облагодетелстват развитието на риболовните дейности по посока на устойчивия риболов, съгласно целите на общата политика в областта на рибарството, а задържат равнището на риболова без да подтикват риболовните предприятия да снижават разходите си за гориво. По такъв начин в резултат от тях се забавя необходимото приспособяване на предприятията от риболовния отрасъл към ограниченията вследствие на повишените цени на нефта. Освен това тази дейност не е свързана с определен икономически регион. Ето защо тези помощи не могат да се разглеждат като съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3, буква в).
г)
И накрая, тези категории помощ не са ясно посочени сред помощите за развитието на културата и запазването на историческото наследство, нито сред помощите, считани за съвместими с общия пазар по силата на решение на Съвета, прието в съответствие с член 87, параграф 3, буква д).
(116)
Вследствие на всички тези факти държавната помощ, предоставена на риболовните предприятия за намаляване на разходите им за гориво, не отговаря на нито една от изключенията, предвидени в член 87 от Договора.
(117)
Що се отнася до помощите за риболовните предприятия, те трябва да бъдат анализирани и в светлината на насоките за разследване на държавните помощи, предназначени за секторите на риболова и аквакултурата (наричани по-долу „насоки“).
(118)
Ефектът от тези помощи е намаляване на производствените разходи на риболовните предприятия. Те добиват характер на помощи за функционирането.
(119)
Комисията напомня първо, че по смисъла на точка 3.5 от тези насоки, „държавните помощи не трябва да придобиват предпазен характер, те трябва напротив да облагодетелстват по-високата ефективност и ефикасност на производството и търговията с риболовни продукти. Помощите трябва да водят до трайни подобрения, по такъв начин че риболовният сектор да може да се развива само с приходите от пазара.“
(120)
Следователно, както е изложено в съображение 115, буква в) от настоящото решение, намаляването на разходите за гориво няма за цел развитието на риболовните дейности по посока на устойчив риболов, в съответствие с общата политика в областта на рибарството, а поддържането на едно и също равнище на риболовните предприятия. Ето защо Комисията счита, че тези помощи придобиват предпазния характер, посочен в точка 3.5 от насоките и следователно не могат да бъдат считани за съвместими с принципа, поставен от насоките.
(121)
Франция посочи в отговорите си при откриване на официалната процедура по разследване, че „действията на FPAP са изпреварили полезни мерки, които плановете за оздравяване и преструктуриране, след като бъдат приети, само ще илюстрират и потвърдят“. Въпреки това доста по-късно, през януари 2008 г., Франция информира Комисията за разработването на мерки, представени като мерки за подпомагане при оздравяване и преструктуриране на риболовните предприятия. Тези мерки са регистрирани от Комисията под номер NN 09/2008 и в момента са в процес на анализиране. От казаното дотук, дори ако приемем аргумента на Франция, според който действията на FPAP са изпреварили донякъде тези мерки за подпомагане на оздравяването и преструктурирането, това няма отношение към тяхната съвместимост с общия пазар поради основните различия, които съществуват между мерките, осъществени от FPAP и условията, на които трябва да отговарят схемите за подпомагане при оздравяване и преструктуриране на предприятията. Тези условия са описани в насоките на Общността относно държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднено положение (26). Действително, противно на това, което се изисква в насоките, помощта в резултат от действията на FPAP е била отпусната без разлика на всички риболовни предприятия, а не само на предприятията в затруднение. От друга страна, помощите за оздравяване не може да превишават шест месеца и трябва да бъдат под формата на възстановим заем или на гаранция; що се отнася до помощите за преструктуриране, те се отпускат при точни условия и за ограничен период. Следователно отпуснатите от Франция помощи чрез FPAP не изпълняват нито едно от необходимите условия: риболовните предприятия се ползват от тези помощи от 2004 г., те не са отпуснати под формата на заем или на гаранция и не е предвидено да бъдат възстановени в рамките на план за преструктуриране.
(122)
FPAP счита също , че отпуснатите помощи са оправдани от факта, че всъщност ставало въпрос за помощ за доходи на работещите. FPAP пише по този повод: „FPAP е учреден като „група за предпазване“ с оглед да изгради за 2 500-те членуващи в него предприятия предпазен юридически периметър по смисъла на френския закон … В този смисъл помощта за доходите на работещите, влизаща в рамките на преструктурирането, е разрешена. Тя с нищо не засяга правилата за конкуренция. Напротив, тя се отнася до общностни принципи, които гарантират минимален приличен доход на работещите.“ FPAP продължава като посочва, че във Франция системата за заплащане на моряците чрез участие в приходите на кораба би довело до лишаване от заплати на работещите в риболовните предприятия, дори до задлъжняването им към собственика на кораба. Накрая той уточнява, че 25 от 65-те милиона авансови плащания, предоставени от държавата „засягат пряко аванси на работещите и могат да се анализират като пряко социално действие“. MQA добавя: „Ако заемите се разглеждат като помощи, насочени към печалба, не от FPAP, а от риболовните предприятия членове, наистина става въпрос за социално подпомагане. Финансовата помощ, предоставена по този начин, би била действително свързана с възнаграждението на моряците.“
(123)
Тези твърдения предизвикват няколко коментара от страна на Комисията:
1.
На първо място, тя изразява учудване от написаното, че близо 40 % (25 милиона от 65) от авансовите парични средства, предоставени от държавата с цел, според описаните по-горе три споразумения (вж. съображение 21 от настоящото решение), придобиване на финансови опции на фючърсните пазари на нефтени продукти, „са пряко свързани с авансите на работещите и се разглеждат като пряка социална помощ“.
2.
Комисията предполага, че тук става въпрос, от страна на FPAP, за риторичен трик, който цели да покаже, че в резултат осъществените от FPAP действия, като се снижават производствените разходи на риболовните предприятия и като се вземе предвид системата за заплащане чрез разпределение на приходите, се облагодетелстват in fine работещите в тези предприятия. В този смисъл тези действия могат да се разглеждат „като пряка социална помощ“. Действително нито един елемент от преписката не дава основание да се предполага, че е имало преки социални помощи, т.е. помощи, изплащани от FPAP пряко на работещите в тези предприятия; това, от друга страна, въобще не е предвидено в устава на FPAP (вж. съображение 20 от настоящото решение).
3.
Независимо от това, т.е. дали помощите в крайна сметка са били изплатени директно на работещите или в резултат на действията на FPAP са донесли полза на тези работещи като са увеличили доходите им според системата за заплащане чрез разпределение, Комисията припомня, че съгласно добре установената съдебна практика (27), понятието помощ обхваща предимствата, предоставяни от публичните власти, които под различна форма намаляват таксите, нормално поемани от бюджета на предприятието. В този смисъл заплатите несъмнено са част от тези такси и едно предприятие не може да разчита на публично финансиране, за да ги осигури. Следователно фактът, че предимствата, ползвани от риболовните предприятия за закупуване на гориво на преференциални цени и за частична компенсация на разходите им за гориво, в действителност, според FPAP и MQA, са носили полза на работещите в тези предприятия, няма отношение към оценката на съвместимостта на тези помощи с общия пазар. Достатъчно е да се установи, че вследствие на преимуществата, предоставени на риболовните предприятия благодарение на публични средства, те са били освободени от такси, които обикновено се поемат от бюджетите на въпросните предприятия.
4.
В същата посока на разсъждения Комисията не може да приеме твърдението, според което помощта за доходите на работещите е била разрешена, от една страна, защото съответства на общностните принципи, гарантиращи на работещите приличен минимален доход, и, от друга страна, защото системата на заплащане чрез участие в приходите е особено неблагоприятна за френските моряци. Действително според принципа на субсидиарността правилата за осигуряване на минимална заплата са единствено от компетенцията на държавите-членки. Що се отнася до заплатите на моряците, във Франция това задължение е заложено в членове L.742-2, D.742-1 и D.742-2 на Кодекса на труда. Както се припомня от решение на Апелативния съд на Рен от 16 юни 1998 г. (28), тези разпоредби с общ характер се прилагат към работещите, попадащи в приложното поле на Кодекса на морския труд, какъвто и да е приетият начин на възнаграждение. Фактът, че корабопритежателят и неговите работници имат начално споразумение, съгласно което на моряците се заплаща според тяхната част от приходите (при евентуална печалба), не освобождава корабопритежателя от задължението да гарантира на моряците за периода на работа на борда възнаграждение най-малко равно на минималната заплата. С други думи, частите от улова трябва да бъдат като минимум равни на възнаграждението при прилагане на актуализираната минимална работна заплата. Член 34 от Кодекса на морския труд (29) препраща в това отношение към „национален професионален договор или разширени браншови договори (за установяване), независимо от действителната продължителност на работното време, на избрания или избраните периоди на изчисляване на актуализираната минимална заплата на моряците, получаващи възнаграждение според разпределението на приходите“. Браншовият договор, гарантиращ в член 9, първа алинея, минимално годишно брутно възнаграждение на наетите моряци, получаващи възнаграждение според приходите на кораба, е подписан на 28 март 2001 г. (30). Това разпореждане става задължително за всички работодатели и всички работещи, попадащи в приложното поле на този договор, с министерско постановление от 3 юли 2003 г. (31) Разходите за заплати вследствие на това законово задължение представляват производствен разход на риболовните предприятия, по същия начин като разходите за гориво. При тези условия Комисията не може да приеме аргумента, според който френската държава е имала основание да се намеси с финансови средства, тъй като корабопритежателите се измъквали от законовото задължение да осигуряват минимална заплата на работещите при тях, дори когато получават възнаграждение според приходите.
(124)
Според MQA може да се приеме, че става въпрос също и за социално-икономически мерки: „в насоките (…) се посочва, че социално-икономически мерки могат да бъдат обявени за съвместими. В случая FPAP е изцяло прозрачен и мерките, квалифицирани от Комисията като помощи, имат очевиден социално-икономически характер.“
(125)
Комисията констатира, че MQA не внася нито един елемент, позволяващ да се разглеждат въпросните помощи във връзка с точка 4.5 от насоките, които предвиждат за всеки отделен случай, че могат да се приемат като съвместими с общия пазар преки помощи за работниците, имащи характер на социално-икономически мерки. Действително този параграф уточнява, че те могат да се разглеждат като съвместими, само „при условие че са част от пакет от мерки за подкрепа със социално-икономически характер, предназначени да компенсират загубите на приходи, свързани с приспособяемостта на риболовния капацитет, приети по силата на член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 2371/2002“ (Регламент (ЕО) № 2371/2002 на Съвета от 20 декември 2002 г. относно опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството (32)). Следователно създаването на FPAP не се вписва в един общ план, приет в съответствие с Регламент (ЕО) № 2371/2002 с оглед приспособяемост на риболовния капацитет. Издигнатият от MQA аргумент следователно не може по никакъв начин да оправдае отпускането на помощи за дейността.
(126)
MQA посочва, че не е точно да се твърди, че помощите са отпуснати без поставяне на условие. Според MQA „за да предостави тези заеми, държавата е изискала от FPAP да представи голям брой разходно-оправдателни документи, с цел да установи стриктното управление на фонда, както и решимостта на фонда и на неговите членове да търсят трайно решение на проблемите, свързани с новите производствени условия в риболовния сектор.“ MQA подчертава това изискване за прозрачна отчетност и решението на държавата да изиска провеждането на междуведомствена инспекция.
(127)
Комисията взема предвид това изискване за прозрачност и контрол, като същевременно отбелязва, че то изглежда елементарно, тъй като става въпрос за намеса, финансирана с публични средства. Тя съжалява обаче, че в такъв контекст на прозрачност френските власти не са ѝ предали всички подробни цифрови данни за дейността на фонда, въпреки исканията, отправени по време на процедурата. Накрая тя констатира, че никога не е била информирана за инспекцията, спомената от MQA, нито a fortiori за нейните заключения, поискани от френските власти за средата на ноември 2005 г.
(128)
По тази причина Комисията счита, че отпуснатите от държавата авансови плащания попадат в категорията на помощи за функционирането, посочени в точка 3.7 от насоките, според която: „държавните помощи, отпуснати без каквото и да е задължение от страна на получателите да отговарят на целите на общата политика в областта на рибарството и предназначени за подобряване на положението на предприятията и за увеличаване на паричните им средства (…), са несъвместими с общия пазар в качеството им на помощи за функционирането“. Следователно тези авансови плащания са несъвместими с общия пазар.
5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(129)
Комисията констатира, че FPAP неправомерно е приложил, в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора, различни мерки за подпомагане, които са предмет на настоящото решение.
(130)
Въз основа на анализа, развит в част 4.1 от настоящото решение, Комисията счита, че попълването на паричните средства на FPAP чрез отпускане на три, евентуално четири авансови плащания, в общ размер 65, евентуално 77 милиона евро, представлява държавна помощ, несъвместима с общия пазар, по силата на член 87, параграфи 2 и 3, от Договора. Действително, като се вземе предвид, че нито една финансова институция не би отпуснала авансови плащания, подобни на предоставените на FPAP, и че според наличните сведения, тези авансови плащания не са били възстановени, то те се превръщат в директна субсидия (вж. съображение 67) и следователно в държавна помощ в посочения размер.
(131)
Въз основа на извършения анализ в част 4.2 от настоящото решение Комисията счита, че помощта, отпусната във вид на авансови плащания на FPAP, която е дала възможност на риболовните предприятия да закупуват гориво на преференциални цени и да се възползват от компенсационно обезщетение в рамките на осигуровката за дизел, представлява държавна помощ, несъвместима с общия пазар по силата на член 87, параграф 2 и 3 от Договора.
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(132)
Размерът на държавната помощ, предоставена от Франция, възлиза на 65 милиона евро, или на 77 милиона, ако е имало четвърто споразумение. Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999, когато е взето отрицателно решение в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Целта е постигната, когато въпросните помощи, увеличени в случая с лихвите за забава, бъдат възстановени от получателите или, с други думи, от предприятията, които реално са се възползвали от тях (33). Целта на възстановяването ще бъде следователно достигната, когато сумата от 65 или 77 милиона бъде възстановена.
(133)
За да се определи какво трябва да възстановят, от една страна, FPAP, и от друга страна, риболовните предприятия, трябва да се вземе предвид факта, че FPAP, когато действа като икономически оператор на фючърсните пазари, има за цел да предостави обезщетения на риболовните предприятия в рамките на създадената от него осигурителна схема за дизел и да им достави гориво на преференциална цена. Анализът, направен в настоящото решение на общите икономически характеристики на конкретната схема, показва, че FPAP е изпълнил мисията си като е прехвърлил постепенно помощта, отпусната от държавата. По тази причина помощта, която трябва да се възстанови от FPAP, е частта от 65-те или от 77-те милиона евро, която не е била прехвърлена на риболовните предприятия, а помощта, която трябва да се възстанови от риболовните предприятия в такъв случай е частта, която им е била прехвърлена.
(134)
Комисията няма сведения за сумата, която е била действително прехвърлена от FPAP на риболовните предприятия. Комисията отбелязва по този повод, че въпреки отправеното към Франция разпореждане за предоставяне на всички необходими сведения относно функционирането на FPAP, тя не е изпратила информация нито за начина на използване на паричните средства от този фонд, нито за неговата отчетност. При липса на тези сведения и в съответствие с практиката на Съда (34), Комисията счита, че е полезно да предостави някои указания за методологията, която трябва да се използва при определяне на размера на помощта, която следва да се възстанови.
(135)
При определяне на тези указания Комисията взе под внимание факта, че по силата на споразуменията FPAP е задължен да води счетоводна отчетност, която дава възможност да се установи използването на авансовите плащания, както и предназначението на ресурсите и разходите и че е поел задължението да съхранява счетоводните документи за минимален период от 10 години и да ги предоставя на различните държавни органи при обикновено поискване (вж. съображение 27). Въз основа на тези данни органите или организациите, натоварени с прилагане на решението за възстановяване, ще имат възможност да установят движението на паричните средства на FPAP, както и състоянието на тези парични средства в момента, в който това решение ще трябва да бъде изпълнено. В допълнение, тъй като счетоводната отчетност на риболовните предприятия по принцип се води от групи за управление към Центъра за управление на рибарите-занаятчии, който има представител в управителния съвет на FPAP, получените от FPAP обезщетения е възможно да бъдат засечени в счетоводните документи на предприятията.
6.1. Възстановяване на помощите от FPAP
(136)
Размерът на несъвместимата помощ, която трябва да се възстанови от FPAP съответства на частта от държавната помощ, която не е била окончателно прехвърлена на риболовните предприятия, т.е. сумата от авансовите плащания, с която е финансирано функционирането на FPAP, както и сумата от тези авансови плащания, която фондът е запазил в своите парични средства. Общият размер на разходите за функциониране може да се установи от органа, натоварен да изпълни решението за възстановяване, въз основа на счетоводните документи на FPAP. Като се вземе предвид заменяемия характер на парите и невъзможността да се разграничи техния източник в зависимост от използването им, Комисията счита, че частта от авансовите плащания от държавата, с която са финансирани разходите му за функциониране, съответства на общата сума на тези разходи, умножена по коефициента за тези авансови суми, получен от съотношението на сумата от авансовите плащания и собствените средства на FPAP (вноски на членовете). По същия начин размерът на авансовите суми, останали в паричните средства на фонда може да се определи като се умножат останалите парични средства със същия коефициент.
6.2. Възстановяване на помощите от риболовните предприятия
(137)
Както е посочено по-горе, помощта, която трябва да се възстанови от всички риболовните предприятия, възлиза на 65 или на 77 милиона авансови плащания, намалени със сумата, възстановена от FPAP в съответствие с указанията, дадени в съображение 136. Що се отнася до държавната помощ, която всяко едно от тези предприятия следва да възстанови, трябва да се държи сметка за факта, че не е възможно от счетоводна гледна точка да се направи разграничение между помощта, която е квалифицирана като държавна помощ и тази, която не идва от държавата (вж. параграф 4.2.1.2 от настоящото решение).
(138)
Комисията счита, че държавната помощ, която всяко предприятие трябва да възстанови, може да се изчисли на базата на полученото от него обезщетение във вид на осигуровка за дизел.
(139)
Като приема това обезщетение за база за изчисление, Комисията не се интересува каква точно субсидия съответства на реализираните от всяко риболовно предприятие икономии от закупуването на гориво на цена, по-ниска от пазарната. Комисията счита, че това е правилно, тъй като предприятията, които са се възползвали от преференциални цени за горивото си са същите, които са се възползвали от обезщетенията във вид на осигуровката за дизел и това е станало в съответните напълно сравними пропорции,, тъй като колкото повече едно предприятие купува гориво на преференциална цена, толкова повече обезщетения получава и обратно. Така избраната основа няма да внесе изкривяване между засегнатите предприятия по отношение на задълженията за връщане на средства, които те трябва да изпълнят. Освен това Комисията отбелязва, че ако отчете този еквивалент на субсидиите в основата за изчисляване, ще се наложи да се изчислява за всяко снабдяване с гориво, извършено в периода на дейност на FPAP на фючърсните пазари на нефт, разликата между разхода, направен при закупуване през деня и разхода, реално фактуриран от кооперацията, след като се определи какъв е бил курса за деня, приложим към закупения тип гориво и към мястото на снабдяване. Ще бъде много трудно да се приложи този метод. Това е причината, поради която Комисията счита, че е за предпочитане да препоръча основа за изчисляване, която ще улесни задачата на органите и организациите, натоварени с изпълнение на решението за възстановяване.
(140)
Поради това Комисията счита, че държавната помощ, която трябва да се възстанови от всяко предприятие, може да се изчисли на базата на полученото от всяко предприятие обезщетение във вид на осигуровка за дизел. Подлежащата на връщане държавна помощ трябва да се изчисли като се умножи това обезщетение с процент, съответстващ на съотношението на общия размер на държавната помощ, подлежаща на връщане от риболовните предприятия, отнесен към общия размер на обезщетенията, изплатени от FPAP на риболовните предприятия във вид на осигуровката за дизел.
(141)
Сумата, която трябва да се възстанови от всяко риболовно предприятие трябва да се изчисли по следните формули:
където:
R*Ent
=
сума, която следва да се върне от риболовното предприятие
I
=
размер на обезщетението, получено от риболовното предприятие във вид на осигуровка за дизел
Авансови плащания
=
65 или 77 милиона евро
R*FPAP
=
сума, която следва да се възстанови от FPAP в съответствие с указанията в съображение 136.
Обща сума I
=
общ размер на обезщетенията, изплатени от FPAP на риболовните предприятия във вид на осигуровка дизел.
(142)
Тази формула държи сметка за постулата, според който FPAP е получил от фючърсните пазари печалби, които след това са били изцяло преотстъпени на риболовните предприятия. Както е описано в настоящото решение това е най-вероятният случай. Необходимо е обаче да се предвиди и теоретичният случай, при който FPAP би понесъл загуби на фючърсните пазари, в резултат на което риболовните предприятия биха ползвали общо обезщетения, по-ниски от размера на авансовите плащания, намалени със сумата, възстановима от FPAP. В такъв случай коефициентът (Аванси - R*FPAP)/Обща сума I би бил по-голям от 1, по-специално ако сумата на „R*FPAP“ е ниска; тогава вследствие на прилагането на горната формула общата сума, която трябва да се възстанови от риболовните предприятия, би била по-висока от тази, от която са се възползвали. По тази причина в този конкретен случай е по-подходящо да се предвиди сумата, която трябва да възстанови всяко предприятие да съответства на размера на полученото от него обезщетение във вид на „осигуровка дизел“. В този конкретен случай салдото от авансовите плащания от държавата и обезщетенията, изплатени на риболовните предприятия, ще трябва да се възстанови от FPAP, който реално е ползвал тази разлика.
(143)
Държавните помощи, от които са се възползвали риболовните предприятия, може да не подлежат на възстановяване, ако към датата на отпускането им, те изпълняват условията на Регламент (ЕО) № 1860/2004 или на Регламент (ЕО) № 875/2007 относно помощите de minimis,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Помощта, отпусната на Фонда за предотвратяване на непредвидените рискове в сектор риболов (FPAP), за придобиване на финансови опции на фючърсния пазар на нефт и неправомерно предоставена от Франция в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора, е несъвместима с общия пазар.
Член 2
Помощта, отпусната на риболовните предприятия под формата на намаляване на разходите им за гориво и неправомерно предоставена от Франция в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора, е несъвместима с общия пазар.
Член 3
Индивидуалната помощ, отпусната на риболовно предприятие по силата на член 2, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (35), не подлежи на връщане, ако в момента на отпускането ѝ тя изпълнява условията, посочени от регламента, приет по силата на член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, приложим към момента на отпускане на помощта.
Член 4
1. Франция е длъжна да възстанови от получателите несъвместимите помощи, посочени в членове 1 и 2.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата, на която те се предоставени на разположение на получателите, до тяхното реално връщане.
3. Лихвите се изчисляват на база с натрупване, в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (36).
4. Франция анулира всички висящи плащания на помощите, посочени в членове 1 и 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощите, посочени в членове 1 и 2, е незабавно и ефективно.
2. Франция следи настоящото решение да бъде изпълнено в срок от четири месеца, след датата на уведомление.
Член 6
1. Два месеца след получаване на уведомлението за настоящото решение Франция съобщава на Комисията следните сведения:
а)
общият размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от FPAP;
б)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документите, показващи, че FPAP е започнал процеса по възстановяване на помощта.
2. Франция информира Комисията за напредъка на предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предава незабавно, при обикновено поискване от Комисията, всички сведения относно предприетите и планираните мерки за да се съобрази с настоящото решение. Тя представя и подробни сведения относно размера на вече възстановените помощи и лихви от FPAP.
Член 7
1. Два месеца след получаване на уведомлението за настоящото решение Франция предава на Комисията следните сведения:
а)
списък с риболовните предприятия, които са получили помощ, посочена в член 2 и общата сума, получена от всяко от тях;
б)
общата сума (главница и лихви), която следва да се възстанови от всеки получател на помощ;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за да се съобрази с настоящото решение;
г)
документите, показващи че получателите са били заставени да възстановят помощта.
2. Франция информира Комисията за напредъка на мерките, предприети на национално равнище за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 2. Тя предава незабавно, при обикновено поискване от страна на Комисията, всички сведения относно предприетите и планираните мерки за да се съобрази с настоящото решение. Тя представя също подробни сведения относно размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от FPAP.
Член 8
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 май 2008 година.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 20 mei 2008
betreffende de door Frankrijk toegekende steun aan het Fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector en aan visserijondernemingen (Staatssteun C 9/06)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2007) 5636)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2008/936/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Na de belanghebbenden overeenkomstig het genoemde artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
De Commissie heeft diverse informatie ontvangen over het bestaan van een fonds dat is bedoeld om de stijgende brandstofprijzen te compenseren waarmee visserijondernemingen in Frankrijk sinds 2004 te kampen hebben. Volgens deze informatie was dit fonds, het zogenoemde Fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector (Fonds de prévention des aléas de la pêche, hierna het FPAP genoemd) bedoeld als maatregel om kortetermijnschommelingen van de brandstofprijzen voor de visserijsector op te vangen, maar heeft het er in de praktijk toe geleid dat deze ondernemingen brandstofprijzen betaalden die aanzienlijk lager waren dan de marktprijzen.
(2)
Gebleken is dat het in eerste instantie de bedoeling was om dit fonds uitsluitend te laten opereren op basis van de financiële bijdragen van ondernemingen uit de sector. Het uitgangspunt daarvoor was eenvoudig: het fonds zou het deel van de brandstofkosten voor zijn rekening nemen dat een bepaalde referentieprijs per liter te boven ging. Als tegenprestatie zouden de ondernemingen een bijdrage in het FPAP storten wanneer de brandstofprijs weer tot beneden deze referentieprijs zou zijn gedaald. Op deze manier zou voor de financiering van het systeem een evenwicht ontstaan zonder dat daarvoor overheidsgeld zou worden gebruikt.
(3)
Omdat de marktprijzen voor brandstoffen nog steeds ruim boven de referentieprijs liggen, veronderstelde de Commissie echter dat het FPAP uitsluitend zou kunnen functioneren dankzij financiële bijdragen van de staat, en dat deze staatssteun vormen in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag.
(4)
Op 25 augustus 2005 heeft de Commissie Frankrijk verzocht om haar uiterlijk op 5 september 2005 te laten weten of de staat specifieke maatregelen had genomen of had overwogen dat te doen in reactie op de stijging van de brandstofkosten. Voor het geval dat er bij deze maatregelen sprake was van staatssteun, wees de Commissie er bovendien op dat dergelijke maatregelen bij haar moeten worden aangemeld op grond van artikel 88, lid 3 van het Verdrag.
(5)
Nadat een reactie was uitgebleven, heeft de Commissie overeenkomstig artikel 10 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (later artikel 88) (1) Frankrijk op 21 september 2005 verzocht om haar binnen drie weken gegevens over dit fonds te verstrekken om haar te kunnen laten onderzoeken of daadwerkelijk sprake was van staatssteun en in voorkomend geval te kunnen laten beoordelen of deze staatssteun al dan niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt was.
(6)
Op 7 oktober 2005 reageerde Frankrijk op het verzoek van de Commissie van 25 augustus 2005 en gaf het aan dat „in Frankrijk geen enkele onder staatssteun vallende maatregel is genomen ter bestrijding van de problemen die zijn ontstaan door de recente sterke stijging van de brandstofprijzen.” Frankrijk gaf echter wel aan dat het „initiatieven vanuit de sector” in de vorm van de oprichting van een fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector had gestimuleerd. In deze brief werd met geen woord gerept over door de staat verleende voorschotten. Uit de reactie van de Franse overheid bleek daarentegen impliciet dat de financiering van het fonds, dat door de sector wordt beheerd, uitsluitend door de gezamenlijke aangesloten ondernemingen wordt opgebracht.
(7)
Op 21 oktober 2005 wees de Commissie de Franse overheid nogmaals op haar formele verzoeken om informatie over het FPAP van 21 september 2005 en gaf zij het land opnieuw twee weken de tijd om daarop te reageren.
(8)
Nadat een reactie van Frankrijk binnen de gestelde termijn was uitgebleven, heeft de Commissie overeenkomstig lid 3 van bovengenoemd artikel 10 besloten om Frankrijk te bevelen de voor dit onderzoek noodzakelijke gegevens te verstrekken. Van dit bevel van 5 december 2005 werd op 6 december 2005 kennis gegeven. De gevraagde informatie diende binnen drie weken te worden verstrekt.
(9)
Frankrijk reageerde bij schrijven van 21 december 2005, dat op 27 december 2005 door de Commissie werd ontvangen. In dit schrijven werd verwezen naar een eerdere reactie, van 6 december, die op 8 december werd ontvangen en was verzonden naar aanleiding van het schrijven van de Commissie van 21 september 2005 (zie overweging (5) van deze beschikking). Samen met deze twee brieven zond Frankrijk de Commissie de statuten van het FPAP en de drie overeenkomsten in verband met de verstrekking van een terug te betalen voorschot van de staat aan het FPAP.
(10)
Na bestudering van deze reacties en de daarbij gevoegde documenten heeft de Commissie Frankrijk op 8 maart 2006 in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag en in artikel 6 van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(11)
Het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden werd opgenomen in het Publicatieblad van de Europese Unie van 19 april 2006 (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken maatregelen binnen een maand in te dienen.
(12)
Frankrijk heeft zijn opmerkingen bij schrijven van 21 april 2006 kenbaar gemaakt in de vorm van een notitie van zijn autoriteiten. Deze notitie ging vergezeld van een reeks argumenten die oorspronkelijk voor intern gebruik bestemd leken te zijn. Deze argumenten geven aan op welke wijze moet worden gereageerd op de argumenten van de Commissie.
(13)
Op 17 mei 2006 deelde advocatenkantoor Ménard, Quimbert c.s. te Nantes (hierna „MQA” genoemd) per fax mee voornemens te zijn om op een later tijdstip namens het FPAP opmerkingen te maken en verzocht derhalve om daartoe de tijd te krijgen. De Commissie stemde in met een verlenging van de termijn met twee weken. Vervolgens heeft MQA per gewone post met als dagtekening 17 mei op het briefpapier van de Coopération Maritime een op 18 mei gedateerd memorandum verzonden dat was ondertekend door de heer De Feuardent, secretaris-generaal van het FPAP. Dit memorandum werd op 23 mei door de Commissie ontvangen. Een derde schrijven van MQA was eveneens op 17 mei gedateerd en werd op 14 juni door de Commissie ontvangen. Dit schrijven bestond uit een „nieuwe versie van [zijn] opmerkingen na verbetering van enige fouten van administratief personeel”. In werkelijkheid betrof het stukken die nog niet aan de Commissie waren verzonden en aanvullende opmerkingen vormden op het bovengenoemde memorandum van de heer De Feuardent. Zij gingen vergezeld van een reeks documenten over het functioneren van het FPAP (statuten, handleiding, informatiebladen, fiscale behandeling van bijdragen, gezamenlijke opdracht van de algemene inspectie Financiën en de algemene inspectie Landbouw en Visserij). Ten slotte waren in een laatste schrijven van MQA van 12 juni 2006, dat dezelfde dag per fax aan de Commissie werd gezonden naar aanleiding van het schrijven van 19 mei „dat abusievelijk op 17 mei was gedagtekend en waarin u de opmerkingen werden gezonden van de heer De Feuardent, secretaris-generaal van de Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritime van 18 mei 2006” dezelfde aanvullende opmerkingen opgenomen die ook al waren verzonden in het derde schrijven van 17 mei, maar dan zonder de bijlagen.
(14)
Op 14 juni 2006 zond de Commissie Frankrijk het derde schrijven van MQA van 17 mei 2006 (de versie waarin fouten van administratief personeel zouden zijn verbeterd) en het laatste schrijven van MQA, van 12 juni 2006, met het verzoek om de opmerkingen van Frankrijk binnen een maand te mogen ontvangen. Op 12 juli 2006 verzocht Frankrijk om uitstel tot 1 september. Op 18 juli 2006 stemde de Commissie in met een uitstel van een maand. Op 26 september 2006 heeft Frankrijk laten weten dat het geen bijzondere opmerkingen wenste te maken, maar gaf het aan dat de brief van MQA van 17/19 mei 2006 niet overeenkwam met de opmerkingen van de heer De Feuardent. Op 9 oktober 2006 verstrekte de Commissie Frankrijk nadere bijzonderheden over de correspondentie die zij van MQA had ontvangen en verzocht zij Frankrijk om binnen 10 dagen te bevestigen dat de Franse autoriteiten wél op de hoogte waren van het memorandum van de heer De Feuardent. Op 23 oktober 2006 antwoordde Frankrijk dat het niet beschikte over dit memorandum, dat het in een eerder stadium uitsluitend had genoemd omdat er sprake van was in het schrijven [van MQA] van 12 juni. Aangezien Frankrijk dus verklaarde dat het dit schrijven niet had ontvangen, heeft de Commissie het haar op 27 oktober 2006 officieel toegezonden met het verzoek om haar zijn eventuele opmerkingen uiterlijk op 15 november te doen toekomen.
(15)
Op 27 november 2006 heeft Frankrijk de Commissie laten weten dat het over dit document geen bijzondere opmerkingen wenste te maken.
2. BESCHRIJVING
2.1. Beschrijving van het FPAP en zijn activiteiten
(16)
Het FPAP werd in de vorm van een beroepsorganisatie opgericht op grond van de Franse wet van 21 maart 1884, gewijzigd bij wet van 12 maart 1920. De ontwerpstatuten werden goedgekeurd in de oprichtingsvergadering die plaatsvond op 10 februari 2004. De statuten zelf dateren van 9 april 2004.
(17)
Volgens deze statuten (artikel 4) is de organisatie opgericht voor de duur van 99 jaren. De organisatie is gevestigd te Parijs, 24 rue du Rocher, op hetzelfde adres als de Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritime (hierna „Coopération Maritime” te noemen).
(18)
Blijkens artikel 7 zijn de oprichtende leden de Coopération Maritime, de inkoop- en ontwikkelingscentrale CECOMER, een coöperatieve organisatie van detailhandelaren, die in feite de inkoopcentrale is van de maritieme coöperaties die met name visserijondernemingen voorzien van materieel en gebruiksproducten, het Centre de gestion de la pêche artisanale (Beheerscentrum ambachtelijke visserij) en twee personen uit de visserijsector. In de oprichtingsvergadering van 10 februari 2004 hebben deze vijf oprichtende leden bestuurders voor het FPAP benoemd voor de periode tot de gewone algemene vergadering die in 2007 zou plaatsvinden. Zo blijkt dat het FPAP is voortgekomen uit de visserijsector en organisaties die daarmee economisch verbonden zijn (maritieme coöperaties, inkoopcentrale, beheerscentra voor visserijondernemingen).
(19)
Kandidaat-leden moeten aantonen dat hun activiteiten met de visserij verband houden. Toch kan de organisatie „elke andere persoon die bereid is zijn morele steun aan de organisatie te verlenen” toelaten op voorwaarde dat deze categorie leden niet meer dan 5 % van het totaal aantal leden van de organisatie vormt. In zijn schrijven van 6 december 2005 geeft Frankrijk aan dat het FPAP 2 013 leden en 2 385 schepen telt en daarmee 30 % van de Franse vloot vertegenwoordigt.
(20)
Artikel 2 van de statuten bepaalt dat: „De organisatie […] de ontwikkeling ten doel [heeft] van producten waarmee ondernemers in de visserijsector de navolgende risico’s kunnen afdekken: schommelingen van de dieselprijzen, vervuiling van de zee of gezondheidsrisico’s in verband met vervuiling, sluiting van quota of aanzienlijke beperking van de visserijmogelijkheden, risico’s in verband met de markt. Zij draagt de naam „Fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector”.” Zo is het FPAP bedoeld als onderlinge waarborgmaatschappij die haar leden als tegenprestatie voor hun bijdragen een aantal diensten biedt.
(21)
Frankrijk heeft afschriften verstrekt van drie overeenkomsten tussen de staat en het FPAP over de verstrekking door de staat van terug te betalen voorschotten aan dit fonds. Deze voorschotten werden verstrekt via het nationaal productschap voor visserijproducten en aquacultuur (Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture - OFIMER). De eerste overeenkomst dateert van 12 november 2004 en gaat om een bedrag van 15 miljoen EUR. De tweede overeenkomst dateert van 27 mei 2005 en voorziet in een bedrag van 10 miljoen EUR. De derde dateert van 11 oktober 2005 en heeft betrekking op een bedrag van 40 miljoen EUR. Blijkens deze drie overeenkomsten is dus een bedrag van 65 miljoen EUR aan het FPAP voorgeschoten.
(22)
Bovendien is het volgens de argumenten die bij de notitie van Frankrijk van 21 april 2006 waren gevoegd (zie overweging (12) van deze beschikking) ook mogelijk dat nog een vierde voorschot, van 12 miljoen EUR, aan het FPAP werd verstrekt (zie overweging (40) van deze beschikking).
(23)
Volgens artikel 1 van deze overeenkomsten „[voorziet] het FPAP […] op basis van de bijdragen van zijn leden in de financiële dekking van de risico’s van schommelingen van de olieprijs en de daaruit voortvloeiende beheerskosten.” Uit deze overeenkomsten blijkt dat het FPAP volgens zijn statuten weliswaar een tamelijk brede doelstelling heeft waar het gaat om de diensten die het zou kunnen verrichten (zie overweging (20) van deze beschikking) maar zijn activiteiten in de praktijk heeft beperkt tot de financiële dekking van visserijondernemingen tegen de stijgende brandstofprijzen.
(24)
Volgens artikel 2 van de overeenkomst van 12 november 2004„[is] het voorschot […] bestemd voor de invoering van een dekkingsmechanisme tegen de schommelingen van de internationale olieprijzen met ingang van 1 november 2004. Dit voorschot kan worden gebruikt voor de aanschaf van opties op de futuresmarkt. De aan de leden van het fonds uitgekeerde compensatie moet overeenkomen met het vastgestelde prijsverschil tussen de gedekte maximumprijs en de gemiddelde maandprijs van de referentie-index voor de desbetreffende maand.” Artikel 2 van de overeenkomst van 27 mei 2005 is in nagenoeg dezelfde bewoordingen geformuleerd: er wordt niet meer gesproken van de „invoering” van een dekkingsmechanisme maar van de „voortzetting” van dit mechanisme en 1 maart 2005 wordt genoemd als ingangsdatum van de dekking op basis van het voorschot dat in het kader van deze overeenkomst wordt verstrekt. Hetzelfde geldt voor de overeenkomst van 11 oktober 2005. In artikel 2 wordt bepaald dat het fonds met het verstrekte voorschot zijn dekkingsactiviteiten voortzet „… met ingang van 1 juli 2005 en ten minste tot en met 31 december 2005, door de aanschaf van opties op de futuresmarkt voor een bedrag van 17 eurocent/liter”. Bepaald wordt dat „de aan een lid van het fonds uitgekeerde compensatie ten hoogste overeen komt met het verschil dat wordt vastgesteld tussen de prijs van 30 eurocent/liter en de gemiddelde referentie-maandprijs voor de desbetreffende maand, indien deze hoger is dan 30 eurocent/liter.”
(25)
Uit de uitvoerige handleiding voor het FPAP blijkt dat dit dekkingsmechanisme werkt met garantieovereenkomsten tussen het FPAP en de aangesloten ondernemingen. De leden betalen een inschrijfgeld van 150 EUR en vervolgens een garantiebijdrage van 0,035 eurocent per liter die is gebaseerd op een geschat aantal liters brandstof. Daarvoor ontvangen de visserijondernemingen tot ten hoogste het verzekerde volume een uitkering op basis van het verbruikte volume. De berekeningsmethodiek hiervoor wordt in deze handleiding uiteengezet.
(26)
In artikel 3 van de in overweging (21) bedoelde overeenkomsten wordt bepaald dat de voorschotten pas door het OFIMER kunnen worden uitgekeerd nadat bepaalde bewijsstukken zijn verstrekt. Daartoe behoren onder meer de notulen van het besluitvormend orgaan van het FPAP, met daarin de toestemming voor het beheer van het voorschot van de staat en, in het geval van de twee eerste overeenkomsten, een beschrijving van de wijze waarop dit voorschot gebruikt zal worden en een voorlopige begroting. In haar notitie van 6 december 2005 heeft Frankrijk bevestigd dat de genoemde bedragen van in totaal 65 miljoen EUR daadwerkelijk aan het FPAP zijn toegekend. In deze notitie wordt aangegeven dat de voorschotten worden verleend „teneinde de exploitatie van het FPAP op zo kort mogelijke termijn te waarborgen voor de periode van november 2004 tot eind december 2005.”
(27)
Verder is het FPAP verplicht een boekhouding te voeren waaruit desgevraagd kan blijken op welke wijze de voorschotten zijn gebruikt en waarvoor middelen en uitgaven bestemd zijn geweest. De boekhouding dient gedurende tien jaar te worden bewaard en wordt op verzoek aan de diverse overheidsinstanties ter beschikking gesteld.
(28)
In artikel 4 wordt het rentepercentage voor de terugbetaling van deze voorschotten door het FPAP aan het OFIMER vastgesteld op 4,45 %. Het bedrag van 15 miljoen EUR van de overeenkomst van 12 november 2004 dient uiterlijk op 1 november 2006 te worden terugbetaald. De 10 miljoen EUR van de overeenkomst van 27 mei 2005 uiterlijk op 1 mei 2007 en de 40 miljoen EUR van de overeenkomst van 11 oktober 2005 uiterlijk op 1 juli 2007.
(29)
Uit deze drie (eventueel vier) overeenkomsten tussen de Franse staat en het fonds blijkt dat de activiteiten van het FPAP in het kader van de eerste doelstelling van artikel 2 van de statuten (visserijondernemingen in staat stellen de risico’s af te dekken die verband houden met de schommelingen van de olieprijzen) dus tweeledig zijn:
a)
maatregelen nemen tegen de schommelingen van de olieprijzen door opties te kopen op de futuresmarkt voor olie, en
b)
de door de hoge olieprijzen gestegen kosten voor de vaartuigen van de bij dit fonds aangesloten ondernemingen gedeeltelijk compenseren zodra de brandstofprijs een bepaalde grens overschrijdt.
(30)
Wat de staatssteun betreft, moeten derhalve deze twee aspecten van het fonds worden onderzocht, ten eerste het feit dat het optreedt als marktdeelnemer op de futuresmarkten en ten tweede dat het een deel van de kosten voor de inkoop van brandstof door visserijondernemingen compenseert om hun productiekosten te verlagen.
2.2. Gronden voor het inleiden van de formele onderzoeksprocedure
(31)
De formele onderzoeksprocedure werd ingeleid op grond van het volgende:
2.2.1. De aanschaf van opties op de futuresmarkten
(32)
Het aan het FPAP toegekende voorschot kan worden beschouwd als een kortlopende lening tegen een rente van 4,45 %. De Commissie merkt echter op dat het fonds geen onroerend goed bezit en dat het eigen vermogen bijzonder beperkt is, omdat het uitsluitend bestaat uit de bijdragen van de leden. Om deze reden zou een bank een dergelijke lening nooit hebben verstrekt.
(33)
Het fonds geniet derhalve een financieel voordeel ten opzichte van andere ondernemingen die op dezelfde futuresmarkten opereren. Dit voordeel moet worden beschouwd als staatssteun aan het fonds. Geen van de bepalingen van artikel 87 van het EG-Verdrag of de richtsnoeren die de Commissie heeft vastgesteld voor het beoordelen van staatssteunregelingen bevat bepalingen op grond waarvan dit voordeel als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd.
(34)
Anderzijds kunnen de bij het FPAP aangesloten visserijondernemingen door deze activiteiten voor lagere prijzen brandstof inkopen. Dit is een vorm van steun die de productiekosten van de bij het fonds aangesloten ondernemingen verlaagt. Overeenkomstig punt 3.7 van de Richtsnoeren voor het onderzoek van staatssteun in de visserij- en aquacultuursector (3) moet dergelijke exploitatiesteun, waarbij de begunstigde geen enkele verplichting wordt opgelegd, normaliter onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden geacht.
2.2.2. Gedeeltelijke compensatie van visserijondernemingen voor de kosten van de inkoop van brandstof
(35)
Ook dit is een vorm van steun die de productiekosten van de bij het FPAP aangesloten ondernemingen verlaagt. Ook in dit geval zijn in artikel 87 van het EG-Verdrag of in de richtsnoeren van de Commissie voor het beoordelen van staatssteunregelingen geen bepalingen opgenomen op grond waarvan zij als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd. Overeenkomstig punt 3.7 van de specifieke richtsnoeren voor de visserijsector moet daarom ook deze vorm van exploitatiesteun, waarbij de begunstigde geen enkele verplichting wordt opgelegd, als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
2.2.3. Conclusie
(36)
Gelet op alle informatie waarover zij beschikte, was de Commissie van mening dat ernstige twijfel bestond over de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van deze steunmaatregel die zowel aan het FPAP zelf als aan de daarbij aangesloten visserijondernemingen ten goede is gekomen.
3. OPMERKINGEN VAN FRANKRIJK EN DE BELANGHEBBENDEN
3.1. Opmerkingen van Frankrijk
(37)
De opmerkingen van Frankrijk zijn vervat in de reactie van 21 april 2006. Ten aanzien van de door het FPAP en MQA aangevoerde argumenten zijn daarna geen aanvullende opmerkingen meer gemaakt.
(38)
Frankrijk is van mening dat het onderzoek van de Commissie zich met name zou moeten richten op de aard van het door de staat verleende voorschot en de voorwaarden waaronder het werd toegekend, en niet op de activiteiten van het FPAP.
(39)
In dit verband wijst het erop dat:
-
de gehanteerde percentages hoger zijn dan de referentiepercentages die de Commissie gebruikt om vast te stellen of bij een gesubsidieerde lening sprake is van staatssteun;
-
deze maatregel niet als staatssteun kan worden aangemerkt zolang de termijn voor terugbetaling nog niet is verstreken. Frankrijk wijst er in dit verband op dat respectievelijk 1 november 2006, 1 mei 2007 en 1 juli 2007 als vervaldatum zijn vastgesteld;
-
het argument van de Commissie dat geen enkele bank een dergelijk voorschot aan het FPAP zou hebben verstrekt ongegrond is omdat zekerheden hadden kunnen worden gesteld. Daarnaast benadrukt Frankrijk dat het FPAP als enige Franse beroepsorganisatie van visserijondernemingen tot doel heeft om activiteiten te ontplooien op de futuresmarkt voor olie en dat het lidmaatschap van dit fonds voor elke onderneming open staat.
(40)
Tot slot merkt de Commissie op dat Frankrijk in de bij zijn reactie gevoegde argumenten (zie overweging (12) van deze beschikking) aangeeft dat „het […] niet noodzakelijk [lijkt] om aan te geven dat een voorschot van 12 miljoen EUR is toegekend, omdat de overeenkomst daarvoor op dit moment nog niet is ondertekend. Wel moeten we zorgen dat we de nodige speelruimte overhouden. Laten we daarom maar zeggen dat hierop wordt gestudeerd.”
3.2. Opmerkingen van het FPAP
(41)
De Commissie heeft van MQA meerdere brieven met uiteenlopende inhoud ontvangen. Deze werden op rommelige wijze verstuurd (zie voor bijzonderheden overweging (13) van deze beschikking). Zij kunnen als volgt worden samengevat: een op 18 mei 2006 gedateerd memorandum op het briefpapier van de Coopération Maritime, ondertekend door de secretaris-generaal van het FPAP, en aanvullende opmerkingen van MQA namens het FPAP, vergezeld van een reeks documenten over het functioneren van het FPAP (statuten, handleiding, informatiebladen, fiscale behandeling van bijdragen, gezamenlijke opdracht van de algemene inspectie Financiën en de algemene inspectie Landbouw en Visserij).
(42)
Uit een onderzoek van de van MQA ontvangen documenten blijkt dat het FPAP zich aansluit bij het argument van Frankrijk en aangeeft dat niet kan worden verondersteld dat „de schuld op zijn vervaldatum eenvoudigweg zal worden kwijtgescholden” zolang geen enkele betalingsachterstand is geconstateerd. Voor het overige hebben de argumenten van het FPAP in tegenstelling tot die van Frankrijk met name betrekking op de positie en de activiteiten van het fonds, en niet op de aard van de steun en de voorwaarden voor toekenning daarvan.
(43)
Het FPAP bestrijdt met name op de volgende gronden dat de door de Franse staat verleende voorschotten staatssteun zouden vormen of onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zouden zijn:
-
het FPAP zou geen gewone marktdeelnemer zijn omdat het een beroepsorganisatie is die zonder winstoogmerk uitsluitend in het belang van zijn leden handelt en werd opgericht als „preventiegroep”. Wanneer het dan risico’s onderling afdekt door middel van een compensatiesysteem dat is gebaseerd op een referentieprijs, zou het niet als gewone commerciële onderneming opereren, „maar als federatie van verbruikers van olieproducten, die zich eerder tegen de markt willen beschermen dan daarop actief willen zijn”. In theorie werd het fonds oorspronkelijk opgericht als een zelfvoorzienend fonds, omdat het de bedoeling was dat eventueel niet-gebruikte bijdragen zouden worden gerestitueerd. Daarnaast benadrukt het FPAP dat het volledig transparant wordt beheerd. Omdat het zelf geen economische activiteiten uitoefent, zou het daarom geen invloed kunnen hebben op de desbetreffende futuresmarkt. Ook noemt het FPAP een gezamenlijke audit van de Algemene inspectie Financiën en de Algemene inspectie Landbouw en Visserij.
-
Het FPAP zou niet op een relevante markt opereren omdat op de markt voor visserijproducten sprake zou zijn van vele andere vormen van concurrentievervalsing, die verband houden met verschillende nationale beleidsmaatregelen voor de uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid. De markt zou dus moeten worden omschreven als een „lappendeken van regionale micromarkten”. De activiteiten van het fonds zouden dus niet van invloed zijn op het handelsverkeer. Verder geeft het FPAP aan dat het concurrentieonderzoek uitvoerig moet worden gemotiveerd omdat een belangrijk deel van de stijging en de verstoring van de kosten waarmee de visserij te kampen heeft zou voortkomen uit „heffingen” of „boetes”, die met name het gevolg zijn van maatregelen van de Gemeenschap, hetgeen op geen enkele wijze in overeenstemming zou zijn met het beeld van een grote open markt.
(44)
De activiteiten van het FPAP zouden in feite bedoeld zijn om de instandhouding van de visserij in een regionaal kader te stimuleren, om te voorkomen dat grote zeegaande vissersschepen dichterbij gelegen visgronden gaan bevissen of dat trawlers zich gaan richten op meer specifieke visgronden om energie te besparen. Het fonds zou ten doel hebben om de visstand, de evenwichten en de diversiteit van het systeem te beschermen door middel van een aanpassingsfase. Op deze manier zou het FPAP vooruit hebben gelopen op de reddings- en herstructureringsplannen en op de voorgenomen verhoging van de maximale de-minimissteun. Om deze redenen voert het FPAP het volgende aan:
-
het zou onjuist zijn om te stellen dat de staat de voorschotten zonder voorwaarden heeft verleend, omdat deze voorschotten immers werden toegekend „onder de voorwaarde dat sprake zou zijn van een direct en transparant beheer [en] dat een duurzaam beleid zou worden ontwikkeld dat aan een algemene inspectie wordt onderworpen”;
-
iets meer dan een derde van de met de activiteiten van het fonds gemoeide bedragen (25 miljoen EUR op een totaal van 65 miljoen) zou rechtstreeks zijn gebruikt als voorschotten aan werknemers en als rechtstreekse sociale steun moeten worden aangemerkt;
-
de steun zou voortvloeien uit een buitengewone situatie aangezien de Commissie zelf erkent dat in de sector sprake is van uitzonderlijke economische en sociale moeilijkheden;
-
het FPAP wijst erop dat het volgens het Franse recht civielrechtelijk aansprakelijk is en dat zijn aansprakelijkheid onbeperkt is. Zolang aan de verplichting tot terugbetaling wordt voldaan zou daarom het door de Commissie gehanteerde criterium om deze maatregel als staatssteun aan te merken geen stand houden.
(45)
Ten slotte heeft MQA bij zijn opmerkingen afschriften verstrekt van twee brieven van de minister van Begrotingszaken aan het FPAP, die erop wijzen dat het FPAP en alle aangesloten ondernemingen van fiscale maatregelen gebruik maken. Voor het FPAP houdt dit in dat het fonds is vrijgesteld van vennootschapsbelasting en waarschijnlijk ook van bedrijfsbelasting, en dat vissers die ook werkgever zijn de aan het fonds betaalde bijdragen kunnen aftrekken van hun belastbaar inkomen.
4. BEOORDELING
(46)
Deze beschikking heeft geen betrekking op de fiscale voordelen als genoemd in overweging (45). Op het moment waarop de Commissie besloot de formele onderzoeksprocedure in te leiden was zij daarvan namelijk niet op de hoogte. Deze fiscale voordelen zullen apart worden onderzocht in het kader van dossier NN 38/2007, om vast te stellen of daarbij sprake is van staatssteun en, indien dat het geval is, of deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(47)
Voor wat betreft de staatssteun moeten twee aspecten van de doelstelling van het FPAP worden onderzocht:
-
ten eerste heeft het fonds de aanschaf van opties op de futuresmarkten tot doel. Hoewel dat niet expliciet wordt gezegd, gaat het daarbij duidelijk om de futuresmarkten voor aardolie of aardoliederivaten. Zo blijkt dat het FPAP weliswaar is opgericht als beroepsorganisatie maar op deze futuresmarkten actief is met de aanschaf van opties, zoals dat ook zou worden gedaan door een gewone particuliere onderneming die op deze markten opereert en waarvoor de regels van de markteconomie gelden. De steun aan de aanschaf van opties op de futuresmarkten wordt hierna behandeld in deel 4.1 van deze beschikking;
-
ten tweede is het FPAP bedoeld om aan de aangesloten visserijondernemingen het verschil uit te keren tussen de gemiddelde referentie-maandprijs en, blijkens de overeenkomsten van 12 november 2004 en 27 mei 2005, de „maximaal gedekte prijs” of, blijkens de overeenkomst van 11 oktober 2005, een prijs van 30 eurocent per liter indien de gemiddelde maandprijs van de referentie-index hoger is dan deze prijs. De gemiddelde referentie-maandprijs wordt door het FPAP vastgesteld. De compensatie die door het FPAP aan de visserijondernemingen wordt uitgekeerd voor de inkoop van brandstof komt aan de orde in deel 4.2 van deze beschikking.
4.1. Steun aan het FPAP: steun voor de aanschaf van opties op de futuresmarkten
4.1.1. Bestaan van staatssteun
4.1.1.1. Het FPAP is een onderneming in de zin van artikel 87 van het EG-verdrag.
(48)
In de eerste plaats moet worden vastgesteld of het FPAP als onderneming kan worden aangemerkt. Indien dat niet het geval is, geldt artikel 87, lid 1 niet voor het FPAP. In dit verband wijst de Commissie erop dat in de jurisprudentie op het gebied van het mededingingsrecht onder een „onderneming” steeds elke entiteit wordt verstaan die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm van deze entiteit en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (4). Elke activiteit die bestaat uit het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt vormt een economische activiteit (5).
(49)
Bedrijven die opereren op de futuresmarkten voor grondstoffen zijn gewoonlijk particuliere ondernemingen waarvoor de regels van de markteconomie gelden. Bij transacties op deze futuresmarkten speculeert de marktdeelnemer erop dat de inkoopprijs van het product, wanneer dat in de toekomst tegen de normale marktprijs zou worden ingekocht, zou verschillen van de prijs waarvoor de optie is genomen. Zo nemen marktdeelnemers die op dergelijke markten actief zijn een risico vanwege de onzekerheid over de prijsontwikkeling. In dit geval heeft het FPAP daadwerkelijk als marktdeelnemer geopereerd op de futuresmarkten voor olieproducten. Daarmee is het ook een marktdeelnemer in de visserijsector omdat het aan de onderneming CECOMER, die oprichtend lid en bestuurder van het FPAP is, maar ook inkoopcentrale voor maritieme coöperaties, brandstof levert voor een prijs die afwijkt van de prijs die dit bedrijf normaal gesproken op de markt zou moeten betalen. Wanneer de - speculatieve - aanschaf van opties slaagt, is de prijs van de brandstof die aan de coöperaties wordt doorverkocht lager dan de marktprijs. Zo neemt het FPAP een risico in de hoop dat dat financieel voordeel zal opleveren. De maritieme coöperaties verkopen op hun beurt deze brandstof aan de visserijondernemingen voor een prijs die gerelateerd is aan de prijs waarvoor zij de brandstof hebben kunnen inkopen bij de CECOMER. De aard van de transacties waarbij het eigendom van de door het FPAP ingekochte brandstof op de CECOMER (coöperatie van detailhandelaren) overgaat is onbekend. Hoewel de CECOMER oprichtend lid van het FPAP is, gaat het hierbij om transacties tussen twee zelfstandige entiteiten. Deze transacties, waarbij het eigendom van de brandstof wordt overgedragen, kunnen worden aangemerkt als transacties van contractuele aard. Hoewel zij namelijk zeer waarschijnlijk bijzondere eigenschappen hebben, blijven de overeenkomsten waarin deze transacties worden geregeld toch gewoon privaatrechtelijke overeenkomsten en daarmee ook privaatrechtelijke contracten. De activiteiten van het FPAP, waarbij het fonds dus op de futuresmarkten voor olieproducten opereert om deze producten in te kopen en vervolgens aan de handelsonderneming CECOMER door te verkopen, zijn duidelijk economisch van aard. Daarnaast merkte de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure op dat: „Het FPAP […] de aanschaf van opties op de futuresmarkten tot doel [heeft]. Hoewel dat niet expliciet wordt gezegd, gaat het daarbij duidelijk om de futuresmarkten voor aardolie of aardoliederivaten. Zo blijkt dat het FPAP weliswaar is opgericht als beroepsorganisatie maar op deze futuresmarkten actief is met de aan- en verkoop van opties, als ware het een gewone particuliere onderneming die actief is op deze markten en waarvoor de regels van de markteconomie gelden.” In hun reacties hebben Frankrijk en het FPAP niet bestreden dat het FPAP dergelijke transacties voor de aan- en verkoop van opties verricht. Frankrijk heeft in dit opzicht geen opmerkingen gemaakt. Het FPAP heeft slechts opgemerkt dat „het FPAP op de wereldmarkt voor „commodities” heeft geopereerd in samenwerking met effectenmakelaars of gespecialiseerde financiële instellingen. Er zijn bijna geen markten die concurrerender, groter en volatieler zijn. Het fonds heeft derhalve geen enkel tariefvoordeel genoten en evenmin gebruik gemaakt van bijzondere voorwaarden jegens alle overige marktdeelnemers… Centraal staat dus de vraag naar de herkomst van de voorgeschoten gelden…” Het stelt de bewering van de Commissie dat het als gewone marktdeelnemer op deze futuresmarkten opereert dus niet ter discussie. Verder moet worden opgemerkt dat het FPAP geenszins de functie heeft van een beheerder van overheidsgelden in het algemeen belang. Evenmin is in het geval van het FPAP sprake van de uitoefening van het openbaar gezag door de staat of een onder staatsverantwoordelijkheid vallende instantie.
(50)
Het is dus duidelijk dat het FPAP moet worden beschouwd als een onderneming in de zin van het mededingingsrecht van de Gemeenschap. Het is niet nodig onderzoek te doen naar zijn aard en positie. Meer in het bijzonder is het niet relevant of het fonds al dan niet met een winstoogmerk opereert. Zelfs wanneer het fonds, om zijn eigen bewoordingen te gebruiken, wordt beschouwd als „federatie van verbruikers van olieproducten, die zich eerder tegen de markt willen beschermen dan daarop actief willen zijn”, zijn deze „verbruikers” verder in feite marktdeelnemers (maritieme coöperaties en visserijondernemingen) die trachten hun productiekosten te verlagen. Deze reactie, die voor marktdeelnemers geheel vanzelfsprekend is, maakt het echter onmogelijk om deze marktdeelnemers te beschouwen als individuele verbruikers in de zin van artikel 87, lid 2 onder a) van het Verdrag, waarin steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers worden toegestaan. De argumenten die door Frankrijk of het FPAP zelf naar voren zijn gebracht over zowel zijn positie, werkwijze en doelstellingen als zijn specifieke positie op de markt voor olieproducten houden dus geen stand.
4.1.1.2. Beginsel van de particuliere schuldeiser (6)
(51)
Uitgaande van het beginsel van de particuliere schuldeiser is de Commissie van mening dat zij in deze zaak gegronde redenen heeft om te oordelen dat sprake is van staatssteun.
(52)
De drie voorschotten waarvan de toekenningsvoorwaarden bekend zijn, moesten worden terugbetaald met een rente van 4,45 %. Voor wat betreft het mogelijke vierde voorschot, van 12 miljoen EUR, kan worden verondersteld dat het onder identieke of zeer vergelijkbare voorwaarden is toegekend. Deze inbreng van de staat komt in de praktijk dus neer op een lening met het genoemde rentepercentage. Dit percentage is inderdaad hoger dan het referentiepercentage dat door de Commissie wordt gehanteerd om de steuncomponent in een gesubsidieerde lening te bepalen en werd in 2004 vastgesteld op 4,43 % (7) en met ingang van 1 januari 2005 op 4,08 % (8). In theorie zou er dus met de toegekende voorschotten geen sprake van staatssteun hoeven te zijn wanneer deze voorschotten zouden zijn verleend onder de normale voorwaarden van een markteconomie.
(53)
De Commissie is echter van mening dat deze voorschotten niet onder normale marktvoorwaarden zijn toegekend omdat geen enkele particuliere schuldeiser de desbetreffende bedragen zou hebben verstrekt zonder garanties ten aanzien van de levensvatbaarheid van de activiteiten van het FPAP en van de terugbetaling van het geld aan het einde van de looptijd.
(54)
Het startkapitaal van het FPAP werd gevormd door de bijdragen van de leden (zie de overwegingen (23) en (25)). Frankrijk noch het FPAP hebben cijfers verstrekt over de uit deze bijdragen afkomstige middelen. Volgens de argumenten die bij de reactie van 21 april 2006 waren gevoegd, zijn de Franse autoriteiten overigens van mening, na te hebben aangegeven dat deze gegevens „bij het opstellen van de reactie van 6 december 2005 wel in het concept waren opgenomen maar bij de uiteindelijke interdepartementale vaststelling zijn weggevallen”, dat „het […] niet nodig [lijkt] om hier nu op te reageren.”
(55)
De Commissie veronderstelt echter dat het in verhouding tot de waarschijnlijke omvang van de uitgaven om relatief bescheiden bedragen gaat. Op basis van de gegevens uit het door de secretaris-generaal van het FPAP ondertekende memorandum, de „Uitvoerige handleiding van het FPAP” van november 2004 en het document „Informatie van het FPAP” van januari 2006 kan namelijk een voorzichtige raming worden gemaakt: circa 2 500 leden (aantal leden van het FPAP volgens de Franse autoriteiten) betalen een inschrijfgeld van 150 EUR, dus in totaal 375 000 EUR, waarbij dan nog de bijdragen komen voor de eigenlijke risicodekking (zie overweging (25)). Aangenomen dat het volledige volume aan verbruikte diesel verzekerd is, en uitgaande van het indicatieve verbruik van een trawler van 24 meter zoals dat door het FPAP is opgegeven (circa 10 ton brandstof per week), moet worden verondersteld dat we bij 48 bedrijfsweken per jaar, dus een verbruik van 480 ton (hoewel het aantal bedrijfsweken waarschijnlijk eerder 38 tot 40 dan 48 bedraagt) en de eenheidsbijdrage aan het FPAP van 0,0035 EUR per liter voor 2 500 schepen uitkomen op een totaal van 4 200 000 EUR per jaar. De derde bron van inkomsten wordt gevormd door de statutair vastgelegde mogelijkheid voor de organisatie om „elke andere persoon die bereid is zijn morele steun aan de organisatie te verlenen” als lid toe te laten met dien verstande dat deze categorie leden niet meer dan 5 % van het totaal aantal leden mag vormen. Hierbij gaat het waarschijnlijk om een marginaal bedrag. Bij gebrek aan informatie over het aantal van deze leden dat bereid is deze morele steun te verlenen, en over de hoogte van hun bijdrage gaan we uit van een bijzonder hoge extra inkomstenpost van circa 125 000 EUR (125 leden die niet op visserijgebied actief zijn, dus het maximale aantal dat op grond van de statuten van het FPAP is toegestaan [5 % van 2 500 leden] maal 1 000 EUR).
(56)
De totale inkomsten uit deze diverse bijdragen zouden zo uitkomen op 4 200 000 + 375 000 + 125 000 EUR, dus 4 700 000 EUR per jaar. Dit is een uiterst optimistische veronderstelling, die is berekend op basis van het indicatieve verbruik van een trawler van 24 meter die 48 weken per jaar in bedrijf is, en op de veronderstelling dat het volledige verbruik verzekerd is. De Commissie hanteert deze veronderstelling uitsluitend om na te gaan hoe hoog de theoretische inkomsten van het FPAP maximaal zouden kunnen zijn. Wanneer echter in aanmerking wordt genomen dat volgens Frankrijk 2 385 schepen bij het fonds zijn aangesloten, waarvan een aanzienlijk deel wordt gevormd door kustschepen met een lengte van minder dan 12 meter, die per jaar eerder 200 dan de in bovenstaande berekening gehanteerde 480 ton verbruiken, is het waarschijnlijk dat het werkelijke bedrag significant lager is. Aangezien de Franse vloot namelijk circa 1 500 vaartuigen van meer dan 12 meter telt en 95,3 % van de schepen met deze afmetingen onder het FPAP vallen (9), dus ongeveer 1 400 schepen, kan daaruit worden afgeleid dat circa 1 000 schepen van minder dan 12 meter ook onder de dekking van het FPAP vallen. De totale jaarlijkse inkomsten zijn dus zeer zeker lager dan dit bedrag van 4,7 miljoen EUR.
(57)
Naar aanleiding van deze hypothetische berekeningen van de inkomsten stelt de Commissie vast dat het FPAP enerzijds blijkbaar geen enkel onroerend goed bezit en dat anderzijds zijn roerende goederen zeer beperkt zijn omdat zij uitsluitend bestaan uit de bijdragen van de leden. Derhalve is de Commissie van mening dat onder de normale voorwaarden van een markteconomie een bank, zoals bijvoorbeeld Crédit Maritime, die volgens eigen zeggen „de natuurlijke partner van de visserijsector is” de bedragen waar het hier om gaat (of zelfs maar een deel daarvan) nooit aan het FPAP had uitgeleend (of „voorgeschoten”, zoals werd gezegd in de overeenkomsten tussen de staat en het FPAP) om zich op een futuresmarkt te gaan begeven zonder vooraf te beschikken over een redelijke mate van zekerheid over de waarschijnlijke solvabiliteit van het fonds aan het eind van de looptijd van de lening.
(58)
Frankrijk brengt daar tegenin dat deze conclusie een „een bewering [is] die niet wordt gestaafd door enig gericht onderzoek bij bankinstellingen en dat zekerheden hadden kunnen worden gesteld.” Een onderzoek van de Chambre nationale des conseils et experts financiers (nationale kamer van financieel adviseurs en deskundigen) (10) onder 35 banken levert echter een tamelijk nauwkeurig beeld op van de normen die Franse bankinstellingen doorgaans hanteren voor het verstrekken van leningen aan hun klanten. Om de risico’s van hun kredietverstrekking te beperken, schrijven bankdirecties voor dat normen worden gehanteerd die zijn gebaseerd op een reeks van ratio’s waarmee de financiële gezondheid en de mogelijkheden die de onderneming heeft om aan haar verplichtingen te voldoen worden getoetst aan een aantal criteria, waaronder het eigen vermogen, de balans, de schuldenlast op lange termijn, de omzet en de financieringskosten. Uit dit onderzoek blijkt met name dat een waarschuwing wordt gegeven wanneer de verhouding tussen de „totale schuldenlast bij banken en het eigen vermogen” groter dan 2,50 is, waarmee overigens de toekenning van een lening niet definitief van de baan is. Wel moeten in dat geval meer zekerheden worden gesteld. Wanneer voor het FPAP wordt gekeken naar de verhouding tussen de voorgeschoten 65 miljoen en bovenstaande optimistische raming van het eigen vermogen (4,7 miljoen EUR, zie overweging (56)), komt deze verhouding uit op 13,82, oftewel bijna zes maal de bovengrens voor risico’s. Wanneer het voorgeschoten bedrag in werkelijkheid hoger is (77 miljoen, vanwege het mogelijke extra voorschot van 12 miljoen dat is genoemd in overweging (22), of wanneer het eigen vermogen in werkelijkheid aanzienlijk kleiner is, zou deze hypothetische verhouding nog hoger worden. Met een dergelijk risico zou een bankinstelling nooit hebben overwogen om een lening te verstrekken, hoewel het stellen van zakelijke zekerheden (waaronder inpandgeving van de koopopties of verpanding van de door het FPAP gekochte voorraden brandstof) of persoonlijke zekerheden (hypotheken op de persoonlijke bezittingen van leden en verpanding van hun schepen) inderdaad behoort tot de mogelijkheden waarover banken beschikken om insolvabiliteitsrisico’s zoveel mogelijk te beperken. Vastgesteld moet echter worden dat de visserijondernemingen zich waarschijnlijk minder snel bij het FPAP hadden aangesloten wanneer persoonlijke zekerheden op de leden zouden zijn gesteld. Er bestaan ook andere mogelijkheden voor het overdragen of delen van het risico dat met klanten wordt gelopen, waaronder medefinanciering van de lening door meerdere bankinstellingen, het gebruik van waarborgmaatschappijen of aansluiting bij regionale en departementale garantiefondsen (die doorgaans zelf beschikken over contragaranties van waarborgmaatschappijen). In alle gevallen wordt de garantie doorgaans echter uitsluitend verleend aan ondernemingen die volledig gezond en potentieel winstgevend zijn, en voor bedragen die nooit hoger zijn dan 50 % van de schuldenlast (iets meer dan 30 miljoen EUR in het geval van het FPAP, zodat nog steeds een risico resteert dat bijna drie maal hoger is dan de bovengrens voor het risico).
(59)
Wanneer Frankrijk ten aanzien van deze mogelijkheden opmerkt dat zekerheden „hadden kunnen worden gesteld”, geeft het daarmee impliciet aan dat dat in dit geval niet is gedaan en dat het voorschot van de staat werd toegekend zonder dat is getracht zekerheden te verkrijgen die vergelijkbaar zijn met de gangbare zekerheden die door bankinstellingen worden verlangd. Op grond hiervan concludeert de Commissie dat Frankrijk zich niet als een particuliere schuldeiser heeft gedragen en niet beschikte over garanties dat het FPAP de verstrekte gelden terug zou kunnen betalen.
(60)
Verder merkt het FPAP bij monde van zijn raadsman op dat het naar Frans recht wettelijk aansprakelijk is en dat deze aansprakelijkheid onbeperkt is, en wijst het erop dat de activiteiten van beroepsorganisaties kunnen leiden tot aansprakelijkheid voor grote bedragen. De Commissie beseft uiteraard dat het om zeer grote bedragen kan gaan bij organisaties als het FPAP, waarvan de activiteiten op de futuresmarkten bepaalde risico’s met zich mee brengen en grote verliezen tot gevolg kunnen hebben. Maar daarmee staat nog geenszins vast dat de aansprakelijkheid van het FPAP bij grote verliezen door de leden zal worden gedekt. In geen van de verstrekte documenten (statuten, handleiding, informatieblad) is daarvan sprake. De enige overweging van financiële aard in deze documenten heeft betrekking op de bijdrage, waarvoor wordt aangegeven dat deze aan de organisatie vervalt wanneer een lid zich terugtrekt (artikel 10). Anderzijds stelt de Commissie vast dat de Franse wet van 21 maart 1884, die aan de oprichting van het FPAP ten grondslag ligt, in Frankrijk de wettelijke basis voor de oprichting van beroepsorganisaties is. Het is zeker niet in de geest van een dergelijke wet om de leden van de desbetreffende organisatie economisch, en daarmee financieel aansprakelijk te stellen. De Commissie ziet daarom niet hoe eventuele grote financiële verliezen door de leden van het fonds kunnen worden gecompenseerd.
(61)
Gelet op het bovenstaande is de Commissie van mening dat in dit geval niet wordt voldaan aan het criterium van de particuliere schuldeiser.
4.1.1.3. Bestaan van een financieel voordeel dat is toegekend met staatsmiddelen
(62)
De Commissie is van mening dat het FPAP zich met de geschatte inkomsten uit de diverse bijdragen van de leden zelfs in het gunstigste geval nooit zonder vreemd geld op een futuresmarkt had kunnen begeven. Dit vreemde geld werd via het OFIMER door de staat verstrekt in de vorm van ten minste drie voorschotten, die werden uitgekeerd in de periode tussen november 2004 en oktober 2005 en waarmee volgens de door Frankrijk verstrekte informatie in totaal een bedrag van 65 miljoen EUR was gemoeid. Waarschijnlijk werd ook nog een vierde voorschot verstrekt, van 12 miljoen EUR. Uit de argumenten die worden genoemd in overweging (22) blijkt namelijk dat de overeenkomst rond die datum zou worden ondertekend.
(63)
Frankrijk heeft deze analyse op geen enkele manier weersproken. In deze argumenten wordt overigens gezegd dat: „Het FPAP [wordt] [door de Commissie] gelet op zijn eigen middelen niet in staat […] geacht activiteiten te ontplooien zonder het terug te betalen voorschot van de staat. Hier kan niets tegenin worden gebracht.” Voor de Commissie werden deze voorschotten dan ook wel degelijk verstrekt onder voorwaarden die afwijken van de normale voorwaarden op de markt (zie de overwegingen (51)-(61) van deze beschikking)
(64)
Verder stelt de Commissie vast dat Frankrijk noch het FPAP de Commissie aanwijzingen hebben verstrekt over de hoogte van de bedragen die het FPAP op deze futuresmarkten heeft gebruikt of over het resultaat van de daar afgesloten transacties. Volgens dezelfde argumenten hebben de Franse autoriteiten weloverwogen besloten om deze informatie niet te verstrekken. Er staat namelijk dat „…deze gegevens [zouden] aan de Commissie […] kunnen worden verstrekt. Overwogen moet echter worden welk belang ermee zou zijn gediend wanneer deze informatie nu wordt gegeven.” De Commissie stelt thans vast dat zij deze gegevens niet bij dit schrijven en ook op een later tijdstip niet heeft ontvangen.
(65)
Tot slot zijn zowel Frankrijk als het FPAP en zijn bestuur van mening dat de Commissie niet kan veronderstellen dat van staatssteun sprake is zolang niet is komen vast te staan dat terugbetaling achterwege is gebleven (Frankrijk: „het voorschot kan niet als staatssteun worden aangemerkt zolang de termijn voor terugbetaling nog niet is verstreken”. FPAP: „Kan dit bedrag wel of niet worden terugbetaald? Dat is de belangrijkste vraag die de Commissie stelt”. MQA: „Van geen van de door Frankrijk aan het FPAP verstrekte leningen is de looptijd verstreken. In dit stadium is terugbetaling op geen enkel moment achterwege gebleven en heeft de Franse staat geen enkele aanleiding gegeven om te veronderstellen dat de lening aan het eind van zijn looptijd eenvoudigweg zal worden kwijtgescholden”). De Commissie wijst er in dit verband op dat de aanmerking als staatssteun aan het FPAP ten eerste verband houdt met het besluit van Frankrijk om het FPAP een lening te verstrekken die het niet op andere wijze had kunnen afsluiten, ook wanneer termijnen voor terugbetaling niet worden overschreden. Wanneer de Commissie dan vraagtekens plaatst bij de solvabiliteit van het FPAP aan het eind van de looptijd van de lening is dat ten eerste omdat dit punt van de solvabiliteit van het FPAP centraal staat bij de beoordeling van de positie van het fonds met betrekking tot de normale voorwaarden voor toekenning van een lening door een particuliere bankinstelling, en niet omdat zij vermoedt dat een lening is omgezet in gewone financiële steun.
(66)
Wanneer in dit verband zou blijken dat de voorschotten niet binnen de gestelde termijnen of in het geheel niet zijn terugbetaald, zou dat zowel bevestigen dat het FPAP niet in staat was om de in zijn statuten omschreven activiteiten zonder externe kredietverstrekking te ontplooien en dat deze kredieten onder normale marktvoorwaarden nooit door een bankinstelling zouden zijn verstrekt. Naar aanleiding hiervan stelt de Commissie vast dat Frankrijk haar niet op de hoogte heeft gebracht van een eventuele terugbetaling van de voorschotten die aan het FPAP zijn verstrekt. Deze zouden moeten zijn terugbetaald op respectievelijk 1 november 2006 (voorschot van 15 miljoen EUR van de overeenkomst van 12 november 2004), 1 mei 2007 (voorschot van 10 miljoen EUR van de overeenkomst van 27 mei 2005) en 1 juli 2007 (het voorschot van 40 miljoen EUR van de overeenkomst van 11 oktober 2005 (zie overweging (21)). Van het vierde voorschot dat mogelijk aan het FPAP werd verstrekt (zie overweging (22)) zijn zowel de datum van de overeenkomst als de vervaldatum voor de terugbetaling onbekend.
(67)
De drie bekende vervaldata zijn inmiddels verstreken. De eerste was zelfs al verstreken toen Frankrijk op 27 november 2006 zijn laatste schrijven aan de Commissie zond, na het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. De Commissie is van mening dat Frankrijk of het FPAP haar onmiddellijk zou hebben geïnformeerd over de terugbetaling van dit voorschot wanneer deze had plaatsgevonden, omdat een van de argumenten die tegen de analyse van de Commissie is ingebracht inhield dat deze voorschotten niet als staatssteun zouden kunnen worden aangemerkt zolang de vervaldatum voor terugbetaling nog niet was overschreden. Het lijdt geen enkele twijfel dat Frankrijk, wanneer het eerste voorschot zou zijn terugbetaald, de Commissie daarvan in kennis zou hebben gesteld in zijn schrijven van 27 november 2006 en vervolgens hetzelfde zou hebben gedaan voor het tweede en derde voorschot, die respectievelijk op 1 mei en 1 juli 2007 zouden moeten zijn terugbetaald, en ook voor het eventuele vierde voorschot. Verder geven berichten in de vakpers aanleiding om te veronderstellen dat terugbetaling tot op heden niet heeft plaatsgevonden. Derhalve is de Commissie van mening dat de aanvankelijk in de vorm van een voorschot toegekende steun is omgezet in een rechtstreekse subsidie.
(68)
Op grond van al het bovenstaande is de Commissie derhalve van mening dat de voorschotten van de staat een financieel voordeel vormen dat met staatsmiddelen wordt verleend.
4.1.1.4. Bestaan van een aan de staat toerekenbaar financieel voordeel
(69)
De Commissie stelt vast dat in de drie overeenkomsten tussen de staat en het FPAP uitdrukkelijk wordt bepaald dat de betaalde overheidsgelden zijn bedoeld voor de invoering van een dekkingsmechanisme tegen de schommelingen van de internationale olieprijzen en dat dit mechanisme de aanschaf van opties op de futuresmarkten mogelijk maakt. Het is echter duidelijk dat het met de aanvankelijke liquiditeitspositie van het FPAP, met de bijdragen van zijn leden als enige bron van inkomsten, niet mogelijk zou zijn geweest om dergelijke activiteiten te ontplooien, in ieder geval niet op de schaal waarop dat het geval is geweest. In de eerste overeenkomst, van 12 november 2004, wordt namelijk aangegeven dat het voorschot van 15 miljoen EUR is bedoeld „om het systeem te kunnen opstarten”. Het FPAP heeft dus met deze voorschotten aanzienlijke aankooptransacties op de futuresmarkten kunnen verrichten.
(70)
Anders gezegd blijkt dat de staat concreet steun heeft verleend aan de totstandkoming van het FPAP, dat werd opgericht als een beroepsorganisatie, en aan zijn activiteiten op de futuresmarkten voor olieproducten, terwijl dergelijke activiteiten niet behoren tot de gebruikelijke activiteiten van een beroepsorganisatie en de voorwaarden waaronder het fonds met particuliere marktdeelnemers concurreert afwijken van de normale concurrentievoorwaarden. Frankrijk erkende trouwens al op 7 oktober 2005 dat „de regering […] een initiatief van de sector [heeft] gestimuleerd om een fonds op te richten ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector. Dit fonds wordt door deskundigen beheerd en biedt vissers (…) de mogelijkheid om hun financiële draagkracht te bundelen teneinde opties aan te schaffen op de futuresmarkt en zich in te dekken tegen het risico van schommelingen van de brandstofprijs”, maar vermeldde daarbij niet dat deze „financiële draagkracht” van de vissers met staatsmiddelen tot stand was gekomen. Op die datum waren namelijk al twee voorschotten uitgekeerd. Het lijdt echter geen twijfel dat het FPAP bij besluiten over de beschikbaar gestelde gelden rekening moest houden met de eisen van de overheid. In dit verband blijkt uit de instelling van een interdepartementale onderzoekscommissie die „onderzoek [moest doen] naar de huidige werking van het FPAP-systeem en [moest nagaan] of de uitgaven voldoen aan de wettelijke eisen en de eisen voor overheidsuitgaven en in overeenstemming zijn met de door de beheerders van deze gelden aangegane verplichtingen” dat de staat zich ervan wilde overtuigen dat de FPAP-gelden daadwerkelijk werden gebruikt voor de bestemming die in de overeenkomsten was omschreven.
(71)
Gelet op al deze aanwijzingen is de Commissie dan ook van mening dat het financiële voordeel dat wordt gevormd door de voorschotten die aan het FPAP werden toegekend voor de aanschaf van opties op de futuresmarkten voor olieproducten aan de staat toerekenbaar is (11).
4.1.1.5. Bestaan van een financieel voordeel dat de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen
(72)
Het FPAP geniet een financieel voordeel in vergelijking met andere ondernemingen die actief zijn op de futuresmarkten, ongeacht of dat bedrijven zijn die gewoonlijk op deze markten opereren of bedrijven die net als het FPAP in andere lidstaten of Frankrijk zelf zijn opgericht als beroepsorganisatie of dat kunnen zijn.
(73)
Frankrijk stelt dat „niet kan worden aangenomen dat het FPAP wordt bevoordeeld in vergelijking met andere particuliere organisaties die eenzelfde rol hadden kunnen spelen omdat het de enige Franse beroepsorganisatie is die werd opgericht om de krachten van visserijondernemingen te bundelen en opties aan te schaffen op de futuresmarkt.” De Commissie wijst er naar aanleiding hiervan op dat bij een beoordeling van de naleving door het FPAP van de mededingingsregels niet alleen moet worden gekeken naar andere Franse organisaties van visserijondernemingen die eenzelfde rol vervullen, maar ook naar alle Franse en Europese marktdeelnemers die op de futuresmarkt voor olieproducten kunnen opereren.
(74)
Bovendien bestrijdt het FPAP dat het zijn activiteiten als investeerder op de futuresmarkt onder gunstiger voorwaarden heeft kunnen uitoefenen: volgens eigen zeggen „[is] het fonds […] op de wereldmarkt voor „commodities” actief geweest in samenwerking met effectenmakelaars of gespecialiseerde financiële instellingen (…) en heeft [het] in vergelijking met alle andere marktdeelnemers geen enkel tariefvoordeel genoten en evenmin geprofiteerd van bijzondere voorwaarden.” De Commissie stelt niet dat het financiële voordeel van het FPAP afkomstig was van een voorkeursbehandeling van het FPAP door andere marktdeelnemers, maar wel dat het fonds uitsluitend op deze markt actief heeft kunnen zijn omdat het beschikte over een door de staat toegekende financiële armslag die de eigen draagkracht van het FPAP te boven ging, terwijl deze financiële mogelijkheden door de staat niet onder vergelijkbare voorwaarden waren toegekend aan andere ondernemingen die mogelijk hetzelfde belang als het FPAP hadden om op deze markt actief te zijn (bijvoorbeeld ondernemingen uit andere door de stijging van de brandstofprijzen getroffen sectoren) of op deze markt actief zijn om redenen die verband houden met hun economische en commerciële strategieën (waaronder oliebedrijven).
(75)
Het FPAP erkent overigens het bestaan van dit voordeel. In een document van de Confédération de la Coopération Maritime dat niet aan de Commissie werd verstrekt maar wel werd gepubliceerd op de website van de „Assises de la pêche et de l’aquaculture de la Région Bretagne (Congres voor de visserij en aquacultuur in de regio Bretagne)” (12) brengt de heer De Feuardent verslag uit van de belangrijkste punten die aan de orde zijn geweest tijdens een ontmoeting met de regio Bretagne op 24 mei 2006 en zegt hij: „De staat heeft op dit moment een bedrag van 65 miljoen EUR toegezegd. Verder heeft het FPAP op de „commodities”-markt met opties een winst van enkele miljoenen euro’s gemaakt, hetgeen absoluut een toegevoegde waarde is.” De Commissie concludeert daaruit dat het FPAP op de oliemarkt alleen maar opties heeft kunnen kopen dankzij het overheidsgeld waarover het in tegenstelling tot andere organisaties of ondernemingen beschikte en dat het daarmee rechtstreeks winst heeft gemaakt. Het door het fonds genoten voordeel vervalst derhalve de mededinging of dreigt deze te vervalsen.
4.1.1.6. Bestaan van een financieel voordeel dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt
(76)
Met zijn door de heer De Feuardent genoemde activiteiten op de markt voor „commodities” is het FPAP actief geweest op de wereldoliemarkt.
(77)
De activiteiten van het fonds gingen daarmee het strikt Franse kader te buiten, hetgeen aanleiding geeft om te menen dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig is beïnvloed door het toegekende voordeel.
4.1.1.7. Conclusie
(78)
Aan de vier voorwaarden om vast te stellen dat sprake is van staatssteun is derhalve voldaan: de aan het FPAP uitgekeerde voorschotten zijn uit staatsmiddelen afkomstig, zij zijn aan de staat toerekenbaar, vervalsen de mededinging of dreigen deze te vervalsen en hebben een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten. De door het FPAP genoten steun is dus daadwerkelijk staatssteun in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag voor wat betreft de gelden die uit staatsmiddelen afkomstig zijn en werden gebruikt voor de aanschaf van opties op de futuresmarkt voor olieproducten.
4.1.2. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
(79)
Zoals blijkt uit de overeenkomsten tussen de staat en het FPAP is deze staatssteun in de vorm van voorschotten bedoeld om de activiteiten van het FPAP op de futuresmarkten voor olie en oliederivaten te kunnen aanvangen en voortzetten. Het betreft dus exploitatiesteun aan het FPAP. Frankrijk erkent overigens in zijn schrijven van 6 december 2005 dat de aangegeven bedragen werden voorgeschoten „om de exploitatie van het FPAP mogelijk te maken”.
(80)
Volgens artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag zijn bepaalde categorieën steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt of kunnen als zodanig worden beschouwd. Onderzocht moet worden of deze exploitatiesteun aan het FPAP onder een van deze categorieën kan vallen.
(81)
De Commissie stelt vast dat deze steunmaatregel niet behoort tot de gevallen als bedoeld in artikel 87, lid 2.
(82)
De maatregel is namelijk niet bedoeld tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. De Commissie wijst er in dit verband op dat schommelingen van de olieprijs inherent zijn aan economische activiteiten. Deze schommelingen treffen ook andere olie verbruikende sectoren in alle lidstaten van de Europese Unie en kunnen niet worden beschouwd als een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis in de zin van artikel 87 van het Verdrag. Deze steunmaatregel is derhalve niet op grond van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
(83)
De steunmaatregel kan eveneens niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd op grond van een rechtstreekse toepassing van artikel 87, lid 3, van het Verdrag met de verschillende gevallen die daarin zijn omschreven.
a)
In dit geval is duidelijk geen sprake van een steunmaatregel ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst (zoals bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a)). Deze steunmaatregel is namelijk bedoeld om het FPAP in staat te stellen om op de relevante futuresmarkten te opereren. Zij valt dus niet onder de steunmaatregelen als bedoeld in genoemd artikel 87, lid 3, onder a).
b)
Het FPAP kan niet worden beschouwd als een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang of als een steunmaatregel die is bedoeld om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen (zoals bedoeld in artikel 87, lid 3, onder b)). Het FPAP is namelijk specifiek Frans van aard en de andere lidstaten hebben niet aangegeven voornemens te zijn om soortgelijke fondsen op te richten. Het ontbreekt dit fonds derhalve aan een Europese dimensie. Ten aanzien van de vraag of het gaat om een steunmaatregel die is bedoeld om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen stelt de Commissie vast dat niets erop wijst dat de inbreng van geld in een fonds van deze aard een dergelijke oplossing zou kunnen bieden. De steunmaatregel aan het FPAP komt aan slechts één enkele economische entiteit ten goede en, zelfs wanneer zij wordt gekoppeld aan de steun voor visserijondernemingen, niet aan de economie van een lidstaat als geheel. Verder wijst de Commissie erop dat zij altijd van mening is geweest dat overheden geen financiële maatregelen behoren te nemen tegen deze stijging van de olieprijzen. Zij moeten daarentegen vooral beleid voeren waarmee ondernemingen worden gestimuleerd om zich aan te passen aan de nieuwe economische omstandigheden die het gevolg van deze stijging zijn. Daarom is een steunmaatregel die is bedoeld om een economische entiteit op de relevante futuresmarkten te kunnen laten opereren niet in overeenstemming met de gewenste doelstelling.
c)
Het bestaan van het FPAP kan op zichzelf niet voldoen aan de voorwaarde van artikel 87, lid 3, onder c), waarin wordt bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kunnen zijn, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Uit niets blijkt namelijk dat de ontwikkeling of de uitbreiding van activiteiten op de futuresmarkten voor olie wenselijk zou zijn. Bovendien is deze activiteit niet aan een economische regio gebonden. Daarom kan deze steunmaatregel niet op grond van genoemd artikel 87, lid 3, onder c), als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
d)
Tot slot behoort dit type steunmaatregel niet tot de categorieën steunmaatregelen die als verenigbaar met de Europese markt zouden kunnen worden beschouwd bij besluit van de Raad, genomen in overeenstemming met artikel 87, lid 3 onder e).
(84)
Verder merkt de Commissie op dat geen van de door haar vastgestelde richtsnoeren voor het onderzoek van staatssteun van toepassing is op deze exploitatiesteun aan het FPAP.
(85)
Concluderend blijkt hieruit derhalve dat de steun aan het FPAP voor de aanschaf van opties op de futuresmarkten niet op grond van een van de in het Verdrag omschreven uitzonderingen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd.
4.2. Steunmaatregelen aan visserijondernemingen: verlichting van de brandstoflasten
(86)
Alvorens over te gaan tot een analyse van de steunmaatregelen die de aanleiding vormden voor het inleiden van de formele onderzoeksprocedure moet de Commissie zich uitspreken over het argument van het FPAP dat de aan dit fonds zelf en aan de visserijondernemingen toegekende steun zou moeten worden bezien in het licht van een verhoging van de de minimis-drempel in de visserijsector. Volgens het FPAP zouden de desbetreffende bedragen (gemiddeld circa 16 000 EUR per onderneming, exclusief de steun die het als rechtstreekse sociale steun aan de vissers beschouwt) aanzienlijk lager zijn dan de bedragen die werden vastgesteld op het moment dat de compensatie door het FPAP werd uitgekeerd (30 000 EUR per onderneming) (13). In hun reactie verwijzen ook de Franse autoriteiten naar de verhoging van de de minimis-drempel, zonder echter te eisen dat deze voor onderhavige steunmaatregel wordt toegepast.
(87)
Allereerst wijst de Commissie erop dat volgens artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1860/2004 van de Commissie van 6 oktober 2004 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de de-minimissteun in de landbouwsector en de visserijsector (14), dat van kracht was op het moment waarop deze steun aan visserijondernemingen werd toegekend, de de-minimissteun maximaal 3 000 EUR per onderneming over een periode van drie jaar bedroeg. De steun die in deze beschikking wordt onderzocht is veel hoger. Bovendien heeft Frankrijk in zijn opmerkingen geen enkele melding gemaakt van de eventuele toepassing van dit maximum voor de ondernemingen die dat hadden kunnen ontvangen. Hoewel anderzijds het bedrag van 30 000 EUR dat wordt genoemd in de recentelijk door de Commissie vastgestelde Verordening (EG) nr. 875/2007 (15) hoger is dan de hierboven door het FPAP genoemde 16 000 EUR is het slechts een gemiddelde. Daarnaast komt Frankrijk ten onrechte op dit bedrag van 16 000 EUR uit omdat geen rekening wordt gehouden met het deel van de steun dat als sociale steun wordt aangemerkt en dat in het onderzoek wel moet worden meegenomen (zie de overwegingen (122) en (123)). Zo kan men er gezien de uiteenlopende grootte van de bij het FPAP aangesloten visserijondernemingen zeker van zijn dat aan sommige ondernemingen meer dan 30 000 EUR steun is toegekend. Voor trawlers met een lengte van 20 tot 25 meter bedraagt de jaarlijkse uitkering bijvoorbeeld circa 35 000 EUR, dus 70 000 EUR voor 2005 en 2006 samen (16). Hoe het ook zij, Frankrijk heeft zoals reeds gezegd niet gevraagd om de toepassing van het nieuwe de minimis-maximum en op geen enkele wijze aangetoond dat het dat zou hebben gedaan. Gelet op al het bovenstaande is de Commissie in het kader van het permanente onderzoek van staatssteunregelingen verplicht om na te gaan of deze steunmaatregelen in overeenstemming zijn met de bepalingen van artikel 87 van het Verdrag.
4.2.1. Bestaan van staatssteun
(88)
Frankrijk is van mening dat de Commissie geen gronden heeft om haar onderzoek naar het bestaan van staatssteun op dit aspect van de activiteiten van het fonds te richten. Volgens Frankrijk moet „de aanmerking als staatssteun uitsluitend gebaseerd zijn op een ad hoc analyse van het terug te betalen voorschot van de staat en niet op een analyse van de activiteiten van het FPAP. Zo wensen de Franse autoriteiten dat alleen deel 3.1 van de beoordeling wordt uitgewerkt. Deel 3.2 komt neer op een veroordeling van de activiteiten van het FPAP als beroepsorganisatie die opties aanschaft om zijn leden in te dekken tegen de schommelingen van de dieselprijs.” (17).
(89)
Naar aanleiding hiervan wijst de Commissie erop dat in de jurisprudentie steevast niet wordt gekeken naar de oorzaken van steunmaatregelen maar wel naar hun effecten (18). Naast de aanschaf van opties op de futuresmarkten heeft het FPAP blijkens de met de staat gesloten overeenkomsten ook ten doel om aan visserijondernemingen een compensatie uit te keren die overeenkomt met het prijsverschil tussen de maximaal gedekte prijs en de gemiddelde maandprijs van de referentie-index voor de desbetreffende maand. Daarom is de Commissie van mening dat de visserijondernemingen specifieke voordelen hebben genoten via het door het FPAP ingevoerde systeem en dat er wel degelijk aanleiding is om onderzoek te doen naar de effecten van de door de staat toegekende voorschotten, niet alleen naar het aan het FPAP toegekende voordeel, maar ook naar de aan visserijondernemingen verleende voordelen.
4.2.1.1. Bestaan van een financieel voordeel dat is toegekend met staatsmiddelen
(90)
Het voordeel dat visserijondernemingen hebben genoten uit de activiteiten van het FPAP is tweeledig van aard: enerzijds konden zij voordeliger brandstof inkopen en anderzijds ontvingen zij een uitkering waarmee hun brandstofkosten gedeeltelijk werden gecompenseerd.
(91)
Ten aanzien van het eerste aspect konden de bij het FPAP aangesloten ondernemingen dankzij de aanschaf van opties op de futuresmarkten door het FPAP bij maritieme coöperaties brandstof inkopen tegen prijzen onder de gewone marktprijs omdat het fonds de op de futuresmarkt ingekochte brandstof doorverkocht aan de CECOMER, de inkoopcentrale van die coöperaties. Zoals in het bovenstaande reeds is aangegeven (zie overweging (75) van deze beschikking) was dit alleen maar mogelijk omdat de „staat […] op dit moment een bedrag van 65 miljoen EUR [heeft] toegezegd. Verder heeft het FPAP op de „commodities”-markt een winst van enkele miljoenen euro’s gemaakt, hetgeen absoluut een toegevoegde waarde is.” De Commissie stelt dus vast dat de levering van brandstof aan de visserijondernemingen voor een prijs onder de gewone marktprijs mogelijk is geweest dankzij de door de staat verleende voorschotten en de eigen middelen van het FPAP, dus de opbrengst van de bijdragen van zijn leden en de winst uit speculatieve transacties op de futuresmarkt voor olieproducten.
(92)
Deze zelfde dubbele herkomst is terug te vinden in de gelden (staatsmiddelen en opbrengsten uit de particuliere activiteiten van het FPAP) die werden gebruikt voor de financiering van de aan de visserijondernemingen uitgekeerde compensatie.
(93)
Zoals reeds aangegeven in overweging (24) van deze beschikking bekostigt het FPAP het prijsverschil dat volgens de overeenkomsten van 12 november 2004 en 27 mei 2005 bestaat tussen de „maximaal gedekte prijs” en de gemiddelde maandprijs van de referentie-index en, blijkens de overeenkomst van 11 oktober 2005, tussen een prijs van 30 eurocent per liter en de gemiddelde referentie-maandprijs indien deze hoger is dan 30 eurocent.
(94)
Het aanvankelijk beoogde „buffer”-systeem was gebaseerd op de veronderstelling dat de extra kosten boven een referentieprijs in een periode met hoge prijzen zouden kunnen worden gecompenseerd met de bijdragen die de leden zouden doen in periodes met lagere prijzen. Zo zou het systeem zichzelf financieren. Volgens het in overweging (75) van deze beschikking reeds genoemde document van de heer De Feuardent was „het FPAP […] technisch in staat om in april 2004 de eerste opties te kopen. In die periode kon de behoefte van de CECOMER (circa 200 miljoen liter) voor 2005 bij een prijs van 0,28 ct/liter voor circa 4 miljoen EUR worden gedekt”. Zo had het FPAP begin 2004 wellicht met eigen middelen de relatief bescheiden behoefte van de „dieselverzekering” kunnen dekken. Het blijkt dus wel degelijk dat het fonds in de oorspronkelijke opzet zelfvoorzienend had kunnen zijn.
(95)
Aangezien de olieprijzen zeer hoog bleven en het lidmaatschap van het FPAP meer bekendheid kreeg, steeg het aantal leden van het FPAP snel en aanzienlijk. Het gevolg was dat de kosten van deze „dieselverzekering” explosief stegen en alleen nog maar konden worden opgebracht dankzij de voorschotten die de staat aan het FPAP had toegekend.
(96)
Wanneer wordt getracht om een schatting te maken van de kredieten die het FPAP nodig had om de kosten van de „dieselverzekering” voor 2005 te kunnen dekken, kan worden uitgegaan van de veronderstelling dat het brandstofverbruik waarvoor visserijondernemingen compensatie vroegen waarschijnlijk is gestegen van 200 miljoen liter (zie overweging (94)) tot naar schatting bijna 900 miljoen liter. Wanneer namelijk wordt gerekend met het gemiddelde jaarverbruik dat heeft gediend als uitgangspunt voor de berekeningen in de overwegingen (55) en (56) zou het verbruik van 1 000 schepen met een lengte van minder dan 12 meter 1 000 schepen × 200 ton/schip dus 200 000 ton bedragen, en dat van schepen met een lengte van meer dan 12 meter 1 400 schepen × 480 ton/schip, dus 672 000 ton, hetgeen uitkomt op een totaal van 872 000 ton (of 872 miljoen liter). Wanneer, zoals in overweging (55) is aangegeven, wordt aangenomen dat schepen eerder 38 dan 48 weken per jaar aan het vissen zijn, ligt het verbruik eerder in de buurt van 700 000 ton (1 000 schepen van minder dan 12 m × 158 ton, dus 158 000 ton, en 1 400 schepen van meer dan 12 m × 380 ton, dus 532 000 ton). Uitgaande van een maximale compensatie van 12 eurocent per liter, zoals toegepast voor het derde voorschot (19), zou het FPAP jaarlijks een bedrag in de orde van 85 miljoen EUR nodig hebben. Overwegende dat de visserijondernemingen wellicht slechts een deel van hun brandstofverbruik hebben verzekerd, was waarschijnlijk minder geld nodig, maar het bedrag blijft in de orde van grootte van enkele tientallen miljoenen euro’s per jaar liggen, tegen een aanvankelijke schatting van 4 miljoen EUR voor het jaar 2005. Het wordt dan duidelijk dat het FPAP de aan zijn leden op grond van hun bijdragen gegarandeerde dekking niet had kunnen opbrengen zonder externe middelen, in dit geval de door de staat verleende voorschotten.
(97)
In dit verband heeft het FPAP geprofiteerd van overheidsgeld om deze „dieselverzekering” te kunnen betalen. Daarbij moest dat geld dan zo goed mogelijk worden beheerd. De liquide middelen van het FPAP bestaan zo uit de bijdragen van de leden, de voorschotten van de staat en de eventuele winsten op zijn activiteiten op de futuresmarkten voor olie. Het deel van deze gelden dat uit de voorschotten van de staat afkomstig is, bestaat ontegenzeggelijk uit staatsmiddelen. De winsten die op de futuresmarkten worden gemaakt en waarmee visserijondernemingen goedkoper brandstof konden inkopen, konden uitsluitend worden behaald door de aanwezigheid van staatsmiddelen waarmee het FPAP financiële transacties op de futuresmarkten kon uitvoeren. Hoewel de precieze eigenschappen van de overeenkomsten tussen het FPAP en de CECOMER onbekend zijn en niet kunnen worden afgeleid uit enig door Frankrijk verstrekt document, veronderstelt de Commissie verder dat de met het prijsverschil overeenkomende compensatie die aan de aangesloten ondernemingen werd uitgekeerd minder hoog is geweest dan wanneer de CECOMER en de maritieme coöperaties aan de vissers brandstof hadden geleverd die op de gewone markt was ingekocht, dus zonder transacties van het FPAP op de futuresmarkten. Zo werd de winst uit de transacties van het FPAP op de futuresmarkten doorgegeven aan de CECOMER, de inkoopcoöperatie van maritieme coöperaties, en uiteindelijk aan de visserijondernemingen die daar hun brandstof inkopen. In de praktijk heeft dit ongetwijfeld tot gevolg gehad dat het FPAP langer compensatie kon blijven uitkeren dan wanneer het slechts had gefungeerd als tussenpersoon die uitsluitend belast was met de verdeling van de 65 (of 77) miljoen EUR die door de staat waren verstrekt onder het mom van het systeem van de „dieselverzekering”
(98)
De Commissie is derhalve van mening dat de visserijondernemingen met staatsmiddelen financieel voordeel hebben kunnen genieten, ongeacht of deze middelen nu rechtstreeks naar de liquide middelen van het FPAP zijn gegaan of werden gebruikt om winst te maken die aan deze liquide middelen werd toegevoegd, enerzijds omdat zij goedkoper brandstof konden inkopen en anderzijds omdat zij een compensatie ontvingen die werd berekend op basis van een referentieprijs.
4.2.1.2. Bestaan van een aan de staat toerekenbaar financieel voordeel
(99)
In de drie of eventueel vier overeenkomsten tussen de staat en het FPAP wordt bepaald dat de overheidsgelden die in de vorm van voorschotten werden uitgekeerd uiteindelijk bedoeld waren als gedeeltelijke compensatie voor de brandstofkosten van visserijondernemingen. De compensatie werd aan de vissers betaald in de vorm van een uitkering waarvan de hoogte gelijk was aan het verschil tussen een referentieprijs en een gewone verkoopprijs, en gecombineerd met een verlaging van de dieselprijs aan de pomp van de leverancier, die meestal een maritieme coöperatie is.
(100)
De liquide middelen van het FPAP, die aanvankelijk bestonden uit de bijdragen van de leden en vervolgens aanzienlijk werden verruimd met een eerste voorschot van de staat, gaven het fonds de mogelijkheden om op de futuresmarkten te opereren en daar winst te maken. Die winst was echter niet hoog genoeg om tegelijkertijd de compensatie-uitkeringen te kunnen opbrengen die aan de visserijondernemingen waren gegarandeerd als tegenprestatie voor hun bijdragen. Dankzij twee of eventueel drie extra voorschotten kon het fonds zijn activiteiten echter voortzetten tot het moment waarop het geleidelijk zijn posities moest afstoten om te kunnen beschikken over de liquide middelen die nodig waren voor de uitkeringen. De Commissie stelt vast dat de besluiten over de transacties op de futuresmarkten werden genomen door de voorzitter van het FPAP. Voor hun concrete uitvoering werden effectenmakelaars en gespecialiseerde financiële instellingen ingeschakeld (zie overweging (74)), die daarvoor een de Commissie onbekende vergoeding van het FPAP ontvingen. In de statuten van het FPAP wordt bepaald dat de voorzitter in alle gevallen de raad van bestuur moet raadplegen voor „besluiten over uit te voeren dekkingsvoorstellen”, maar de staat is niet in deze raad van bestuur vertegenwoordigd. Hoewel het FPAP in algemene zin verplicht was om „een boekhouding te voeren waaruit desgevraagd kan blijken op welke wijze de voorschotten zijn gebruikt en waarvoor middelen en uitgaven bestemd zijn geweest”, had de staat zo geen stem in de door het FPAP te volgen strategie voor de aanschaf van deze opties en evenmin in de hoogte van de aan de ondernemingen uit te keren compensatie. Waar het, zoals in paragraaf 4.1.1.4 werd aangetoond, geen twijfel lijdt dat de steun in de vorm van de drie of eventueel vier toegekende voorschotten aan de staat kan worden toegerekend, is dat echter niet het geval met de extra voordelen die de visserijondernemingen hebben kunnen genieten dankzij enerzijds hun bijdragen en anderzijds een verstandig gebruik van alle liquide middelen van het FPAP. Door de transacties die op de futuresmarkten werden uitgevoerd was de uiteindelijk aan de vissers uitgekeerde steun namelijk hoger dan de aanvankelijk door het FPAP ontvangen overheidsgelden, maar het deel van de steun dat de voorgeschoten overheidsgelden te boven ging, kwam niet voort uit een besluit van de staat. Hoewel het vanuit boekhoudkundig oogpunt niet mogelijk is om exact vast te stellen welk deel uit staatsmiddelen afkomstig is en welk deel uit eigen middelen, omdat alle liquide middelen werden gebruikt voor transacties op de futuresmarkt voor olie en voor het uitkeren van compensatie, is zo voor de Commissie het voordeel dat overeenkomt met het verschil tussen het totaalbedrag van de door de visserijondernemingen genoten steun en het totaalbedrag aan staatsvoorschotten dat aan de visserijondernemingen werd doorgegeven niet aan de staat toerekenbaar.
4.2.1.3. Bestaan van een financieel voordeel dat de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen
(101)
De Commissie is van mening dat de besparing die de bij het FPAP aangesloten visserijondernemingen op hun brandstofkosten hebben kunnen realiseren deze ondernemingen heeft bevoordeeld omdat deze besparingen alleen aan hen ten goede zijn gekomen. In vergelijking met andere, concurrerende ondernemingen op de communautaire markt konden zij hun positie versterken, ongeacht of dat andere visserijondernemingen zijn of ondernemingen in andere economische sectoren voor wie het van belang kan zijn om hun aan brandstofkosten gerelateerde productiekosten te verlagen. Aangezien dit dekkingsmechanisme uitsluitend is bedoeld voor visserijondernemingen moet het aldus aan deze ondernemingen toegekende voordeel verder worden beschouwd als een sectorgebonden voordeel waarop andere sectoren geen aanspraak kunnen maken. Elke vorm van steun die een bepaalde sector bevoordeelt, vervalst echter de concurrentie of dreigt deze te vervalsen (zie beschikking 2006/269/EG van de Commissie van 8 februari 2006 inzake belastingaftrek voor beroepsvissers (Zweden) (20), de overwegingen 31 en 35).
(102)
Frankrijk brengt daar tegenin dat deze steun de bij het FPAP aangesloten ondernemingen niet heeft bevoordeeld omdat „het lidmaatschap van het FPAP vrij is en open staat voor alle visserijondernemingen die hun bijdrage voldoen”. MQA voegt daaraan toe dat het lidmaatschap open staat „ongeacht de organisatie of de nationaliteit van de begunstigde belangen”. Ten slotte wijst het FPAP erop dat „de bij het FPAP aangesloten ondernemingen in handen zijn van Frans, maar ook Spaans en Nederlands kapitaal”.
(103)
In reactie hierop stelt de Commissie vast dat zich bij het FPAP alleen visserijondernemingen kunnen aansluiten waarvan de schepen zijn geregistreerd in Frankrijk zelf of in zijn overzeese departementen. Ondernemingen met Nederlands of Spaans kapitaal die Franse schepen in bezit hebben, kunnen dus inderdaad lid van het FPAP worden. Ongetwijfeld doelen Frankrijk en het FPAP in hun reacties op deze schepen. De andere schepen uit de Gemeenschap kunnen echter geen lid worden.
(104)
Alle ondernemingen die compensatie van het FPAP ontvangen, concurreren op de communautaire markt met ondernemingen waarvan de schepen onder de vlag van andere lidstaten varen en waarvoor het ook van belang is om in hun exploitatie de brandstofuitgaven te verlagen maar die niet beschikken over een compensatiesysteem zoals dat is ingevoerd door het FPAP. Daarom is er duidelijk sprake van vervalsing van de concurrentie door het voordeel dat wordt genoten door visserijondernemingen die reeds aangesloten zijn of ondernemingen die dat nog niet zijn maar wel zouden kunnen doen, dus alle ondernemingen met schepen die onder Franse vlag varen.
(105)
Bovendien is het FPAP van mening dat concurrentieverstorende factoren elders moeten worden gezocht. Onder verwijzing naar hoge extra kosten die volgens het fonds een economische grond missen, waaronder de kosten voor het beheer van meerjarige herstructureringsplannen voor de visserijvloot, dus het beheer van de totale capaciteit van deze vloot, of plannen in verband met het beheer van „productierechten” geeft het FPAP met name aan dat „de met nationaal „beleid” verband houdende „rechten” (…) de Europese concurrentie écht verstoren [en] veel verder gaan dan alleen het economische gebied.”
(106)
De Commissie stelt in dit verband vast dat deze kosten het gevolg zijn van eisen uit het regelgevingskader waarbinnen de visserij tegenwoordig opereert en dat het daarbij niet van belang is of zij in Frankrijk lager of hoger zijn dan in de andere lidstaten. In haar mededeling (21) van 26 februari 2007 betreffende op rechten gebaseerde beheersinstrumenten in de visserijsector wijst de Commissie erop dat de visserijsector in de Gemeenschap wordt gekenmerkt door een groot aantal beheersinstrumenten en -regelingen en dat vergelijkbare situaties in de verschillende lidstaten soms zeer verschillend worden behandeld. Dit heeft met name tot gevolg dat aankopen en verkopen van visserijrechten in sommige lidstaten plaatsvinden, hetzij op gevestigde markten, hetzij indirect. De door het FPAP genoemde kosten zijn kosten waarmee de vloten van de diverse lidstaten te maken hebben en die verband houden met de economische ontwikkeling van de visserijsector. Zij vloeien voort uit de uitvoering op nationaal niveau van beheersmaatregelen die door het gemeenschappelijk visserijbeleid worden voorgeschreven of noodzakelijk gemaakt. Deze uitvoering vormt geen grond voor de invoering van specifieke steunmaatregelen in een specifieke lidstaat. In tegenstelling tot hetgeen door het FPAP wordt aangevoerd moet de verstoring van de concurrentie daarom niet alleen worden bezien voor een „relevante markt”, bijvoorbeeld een „regionale micromarkt”, waar het naar verwijst, maar, zoals bepaald in het kader van het Verdrag, voor de gemeenschappelijke markt als geheel. Hoewel de steun van het FPAP tot gevolg heeft dat de instandhouding van de visserij in een regionaal kader wordt gestimuleerd en dat de visstand wordt beschermd omdat wordt voorkomen dat grote zeegaande vissersschepen de dichterbij gelegen visgronden gaan bevissen of dat trawlers zich gaan richten op meer specifieke visgronden, zoals door het FPAP wordt gezegd, is het zeker een steunmaatregel die de mededinging vervalst of deze dreigt te vervalsen en in dat opzicht dus staatssteun.
(107)
Op grond van al het bovenstaande is de Commissie dan ook van oordeel dat de door de staat voorgeschoten gelden die via het FPAP aan visserijondernemingen ten goede zijn gekomen de mededinging vervalsen of deze dreigen te vervalsen.
4.2.1.4. Bestaan van een financieel voordeel dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt
(108)
Het FPAP bestrijdt dat de steun die is toegekend aan de bij de organisatie aangesloten visserijondernemingen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Volgens het FPAP oefenden deze ondernemingen hun activiteiten namelijk uit op „een markt die bepaald niet één geheel vormt maar veeleer bestaat uit een „lappendeken” van regionale micromarkten”.
(109)
In reactie hierop stelt de Commissie vast dat in 2005 de totale waarde van de export van visserij- en aquacultuurproducten vanuit Frankrijk naar de rest van de wereld 1 290 miljoen EUR bedroeg, waarvan 80 % naar lidstaten van de Europese Unie ging. Verder bedroeg in 2005 de totale waarde van de invoer van deze categorie producten in Frankrijk 3 693 miljoen EUR, waarvan volgens de bronnen 40 tot 60 % afkomstig was uit lidstaten van de Europese Unie (22). Ter vergelijking: de totale waarde van de Franse productie bedroeg 1 868 miljoen EUR. Zelfs zonder een uiterst gedetailleerde economische analyse (23) is het daarom duidelijk dat de omvang van het handelsverkeer tussen Frankrijk en de rest van Europa een aanzienlijk gewicht heeft in de voorzieningsbalans voor visserij- en aquacultuurproducten, ongeacht de prijsschommelingen die dagelijks voor de verschillende soorten kunnen worden waargenomen in de Franse of Europese havens. Maatregelen die zijn bedoeld om een groot aantal Franse visserijondernemingen te bevoordelen (meer dan 30 % van de vloot) door verlaging van hun productiekosten hebben op het gebied van de visserij onvermijdelijk een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
(110)
Het is dus duidelijk dat het voordeel dat visserijondernemingen hebben genoten door de vergoeding van een deel van hun productiekosten het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
4.2.1.5. Conclusie
(111)
Aan de vier voorwaarden om vast te kunnen stellen dat sprake is van staatssteun is slechts ten dele voldaan. Het voordeel dat is genoten door de visserijondernemingen komt voort uit het gebruik van staatsmiddelen, het vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en heeft een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Daarentegen is het slechts voor maximaal het bedrag van de voorschotten aan de staat toerekenbaar omdat deze voorschotten slechts een deel van de liquide middelen van het FPAP vormden en de staat niet betrokken is geweest bij de keuzes die het FPAP heeft gemaakt om het rendement op de beschikbare middelen zo groot mogelijk te maken. Derhalve kan de Commissie slechts concluderen dat in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag sprake is van staatssteun tot ten hoogste het bedrag van de ingebrachte overheidsgelden, dus 65 of 77 miljoen EUR.
(112)
De Commissie stelt tot slot vast dat de Franse autoriteiten ondanks hun reacties van 7 oktober 2005 en 21 april 2006 de conclusies van de Commissie over het bestaan van staatssteun niet echt weerspreken. Bij de parlementaire behandeling van de begrotingswet voor 2007 antwoordde de minister van Landbouw en Visserij op een vraag over de toekomst van het FPAP: „het FPAP is operationeel sinds 1 november 2004 maar wordt door de Europese Commissie nauwlettend gevolgd omdat sprake is van staatssteun.” (24).
4.2.2. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
(113)
Volgens artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag zijn bepaalde categorieën steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt of kunnen als zodanig worden beschouwd.
(114)
De Commissie stelt vast dat deze steunmaatregelen niet vallen onder de categorieën als bedoeld in artikel 87, lid 2, van het Verdrag.
a)
Wanneer MQA stelt dat het FPAP is opgetreden als „belangenbehartiger voor consumenten” of als „federatie van verbruikers van olieproducten”, lijkt het te suggereren dat de steunmaatregelen ten gunste van de visserijondernemingen gelijk kunnen worden gesteld aan „steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers” als bedoeld in artikel 87, lid 1. In dit verband stelt de Commissie slechts vast dat in dit lid uitdrukkelijk wordt gedoeld op „individuele verbruikers” en niet op ondernemingen en dat het daarom in dit geval niet van toepassing kan zijn (zie ook overweging (50) van deze beschikking). Deze steunmaatregel is derhalve niet op grond van artikel 87, lid 2, onder a), van het Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
b)
Deze steunmaatregelen zijn geen maatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. Schommelingen van de olieprijs zijn namelijk inherent aan economische activiteiten. Zij treffen ook andere olie verbruikende sectoren in alle lidstaten van de Europese Unie en kunnen niet worden beschouwd als een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis in de zin van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag. Tegen deze zienswijze brengt MQA in dat de steunmaatregel wel degelijk het gevolg is van een buitengewone situatie „aangezien de Commissie zelf de uitzonderlijke economische en sociale problemen van de sector erkent”. Het is zeker waar dat de visserijsector te kampen heeft met bijzondere problemen, die door de Commissie uitgebreid worden onderzocht in haar mededeling (25) van 9 maart 2006 betreffende de verbetering van de economische situatie in de visserijsector. In deze mededeling toonde de Commissie aan dat de oorzaken van de economische en sociale problemen van de sector gelegen zijn in het feit dat de sector structureel niet is aangepast aan de eisen die aan zijn activiteiten worden gesteld. Daarnaast deed de Commissie in deze mededeling diverse voorstellen om de economische problemen van de visserijsector op te lossen. Over de verenigbaarheid van bepaalde vormen van exploitatiesteun zegt zij heel duidelijk: „De huidige moeilijkheden in de visserijsector zijn verergerd door de recente stijging van de brandstofprijzen. Dit heeft de visserijsector ertoe gebracht overheidssteun te vragen ter compensatie van deze plotse toename van de kosten. Dit zou steun voor de bedrijfsvoering vormen, die onverenigbaar is het met Verdrag. Voor dergelijke doeleinden aangemelde steun kan niet door de Commissie worden goedgekeurd.” Vervolgens zegt zij over een garantieregeling die vergelijkbaar is met de regeling die aanvankelijk bij de oprichting van het FPAP werd beoogd dat „de Commissie […] een dergelijke regeling slechts [kan] goedkeuren indien er garanties zijn dat alle overheidssteun tegen commerciële voorwaarden wordt terugbetaald, hetgeen in de huidige economische omstandigheden zeer onwaarschijnlijk lijkt.” Schommelingen in de kosten van productiemiddelen, waaronder die van brandstof, zijn inherent aan economische activiteiten en kunnen op zichzelf dus geen buitengewone gebeurtenis vormen.
Gelet op het bovenstaande is de Commissie van mening dat onderhavige staatssteun die aan de visserijondernemingen ten goede is gekomen niet op grond van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(115)
Deze steunmaatregelen kunnen eveneens niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd op grond van artikel 87, lid 3, van het Verdrag met de verschillende gevallen die daarin zijn omschreven.
a)
Er is geen sprake van een steunmaatregel ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst (zoals bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag). Deze steunmaatregelen zijn bedoeld om de exploitatiekosten van visserijondernemingen te verlagen. Hoewel het FPAP aangeeft dat deze steunmaatregelen zijn bedoeld om de instandhouding van de visserij in een regionaal kader te bevorderen, stelt de Commissie vast dat deze steun aan visserijondernemingen wordt toegekend ongeacht de plaats waar zij gevestigd zijn of de thuishaven van de door hen geëxploiteerde schepen. Zij houden dus geen verband met de steunmaatregelen als bedoeld in genoemd artikel 87, lid 3, onder a).
b)
Deze steunmaatregelen kunnen evenmin worden beschouwd als steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen. Zij houden geen verband met een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang. Evenmin kunnen zij worden aangemerkt als steunmaatregelen om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen. De steun aan visserijondernemingen is namelijk bedoeld ter bestrijding van de problemen van ondernemingen in een specifieke sector van de economie en niet ter bestrijding van de problemen van de gehele Franse economie. De sectorgebonden aard van deze steunmaatregel is onweerlegbaar aangezien de stijging van de oliekosten niet alleen ondernemingen in de visserijsector treft, maar alle ondernemingen in alle sectoren van de economie. En in dit opzicht is de Commissie altijd van mening geweest dat overheden geen financiële maatregelen behoren te nemen om deze stijging te compenseren, maar dat zij juist tot taak hebben om ondernemingen te stimuleren zich aan te passen aan de ontstane nieuwe economische omstandigheden. Gelet op al het bovenstaande is de Commissie daarmee van mening dat de steun van het FPAP aan visserijondernemingen niet op grond van artikel 87, lid 3, onder b), als verenigbaar kan worden aangemerkt.
c)
Met betrekking tot artikel 87, lid 3, onder c), kan de verlaging van de brandstofuitgaven op zichzelf niet voldoen aan de voorwaarden van dat punt c), waarin wordt bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kunnen zijn, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Deze steunmaatregelen zijn namelijk niet bedoeld om de visserij duurzamer te maken in overeenstemming met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid, maar handhaven daarentegen de inspanningen van de visserij zonder dat ondernemingen worden gestimuleerd om hun brandstofuitgaven te verlagen. Zij vertragen daarmee de noodzakelijke aanpassing van ondernemingen binnen de sector aan de omstandigheden die het gevolg zijn van de stijging van de olieprijzen. Bovendien is deze activiteit niet aan een economische regio gebonden. Derhalve kunnen deze steunmaatregelen niet op grond van artikel 87, lid 3, onder c), als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
d)
Tot slot behoren deze categorieën van steunmaatregelen duidelijk niet tot de steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen en evenmin tot de andere soorten van steunmaatregelen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd bij besluit van de Raad, genomen overeenkomstig het bepaalde in artikel 87, lid 3, onder e).
(116)
Uit al het bovenstaande blijkt dat de staatssteun die aan visserijondernemingen werd toegekend om hun brandstofuitgaven te verlagen niet onder een van de uitzonderingen van artikel 87 van het Verdrag valt.
(117)
De steun aan visserijondernemingen moet ook worden getoetst aan de Richtsnoeren voor het onderzoek van staatssteun in de visserij- en aquacultuursector (hierna de „richtsnoeren” te noemen).
(118)
Door deze steunmaatregelen worden de productiekosten van visserijondernemingen verlaagd. Zij hebben het karakter van exploitatiesteun.
(119)
Allereerst wijst de Commissie erop dat volgens punt 3.5 van deze richtsnoeren „staatssteun […] geen protectionistische werking [mag] hebben: de steun moet bijdragen aan de rationalisering en efficiëntie in de productie en afzet van visserijproducten. De steun moet steeds leiden tot duurzame verbeteringen die de visserijsector in staat stellen zijn verdere ontwikkeling uitsluitend uit marktopbrengsten te bekostigen.”
(120)
Zoals uiteengezet in overweging (115) c) van deze beschikking wordt met de verlaging van de brandstofuitgaven niet beoogd om visserijactiviteiten duurzamer te maken in overeenstemming met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid, maar om de status quo bij visserijondernemingen in stand te houden. Daarom is de Commissie van mening dat deze steunmaatregelen de protectionistische werking hebben als bedoeld in overweging 3.5 van de richtsnoeren en derhalve niet als verenigbaar met het uitgangspunt van de richtsnoeren kunnen worden beschouwd.
(121)
Frankrijk heeft in zijn reacties op het inleiden van de formele onderzoeksprocedure aangegeven dat „met de activiteiten van het FPAP vooruit werd gelopen op relevante maatregelen die in de later vast te stellen reddings- en herstructureringsplannen zouden worden opgenomen en nader uitgewerkt”. Pas veel later, in januari 2008, heeft Frankrijk de Commissie echter op de hoogte gebracht van de uitvoering van maatregelen die werden gepresenteerd als steunmaatregelen voor de redding en herstructurering van visserijondernemingen. Deze maatregelen werden door de Commissie geregistreerd onder nummer NN 09/2008 en worden momenteel bestudeerd. Ook wanneer wordt ingestemd met het argument van Frankrijk dat met de activiteiten van het FPAP in zekere zin vooruit zou zijn gelopen op deze steun voor redding en herstructurering heeft dat dus geen gevolgen voor hun verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt, vanwege de fundamentele verschillen die er bestaan tussen de maatregelen van het FPAP en de voorwaarden waaraan moet worden voldaan door regelingen voor steun aan de redding en herstructurering van ondernemingen. Deze voorwaarden zijn opgenomen in de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (26). In tegenstelling tot hetgeen in deze richtsnoeren wordt vereist, werd de uit de activiteiten van het FPAP afkomstige steun zonder onderscheid toegekend aan alle visserijondernemingen en niet alleen aan ondernemingen in moeilijkheden. Anderzijds kan de looptijd van reddingssteun niet langer dan zes maanden zijn en moet deze steun de vorm van een terug te betalen lening of een garantie hebben. Herstructureringssteun moet onder nauwkeurig omschreven voorwaarden voor een beperkte tijd worden verleend. De door Frankrijk via het FPAP verleende steun voldoet aan geen van de gestelde voorwaarden: visserijondernemingen ontvangen deze steun sinds 2004, zij wordt niet toegekend in de vorm van een lening of een garantie en behoeft niet te worden terugbetaald in het kader van een herstructureringsplan.
(122)
Het FPAP is ook van mening dat de toegekende steun gerechtvaardigd is vanwege het feit dat het in werkelijkheid zou gaan om inkomenssteun voor werknemers. In dat verband schrijft het FPAP: „Het FPAP is opgericht als „preventiegroep”, om voor de 2 500 aangesloten ondernemingen een juridisch beschermingskader naar Frans recht te vormen… In dit verband is inkomenssteun voor werknemers in het kader van de herstructurering toegestaan. Dit staat los van de mededingingsregels. De steunmaatregelen vallen daarentegen onder de communautaire beginselen die werknemers een fatsoenlijk minimuminkomen garanderen.” Verder geeft het FPAP aan dat de betaling van zeelieden volgens het deelloonstelsel in Frankrijk tot gevolg zou hebben dat werknemers van visserijondernemingen salaris zou worden onthouden of hun zelfs schulden aan reders zou opleveren. Ten slotte merkt het op dat 25 miljoen EUR van het voorschot van 65 miljoen van de staat „rechtstreeks bestond uit voorschotten aan werknemers en als directe sociale steun moet worden aangemerkt”. MQA voegt daaraan toe: „Indien de leningen worden beschouwd als steun aan de aangesloten visserijondernemingen en niet aan het transparante FPAP, dan zou het werkelijk om sociale steun gaan. De aldus verleende financiële ondersteuning zou namelijk rechtstreeks zijn gekoppeld aan de betaling van de zeelieden.”
(123)
Naar aanleiding hiervan maakt de Commissie een aantal opmerkingen:
1.
Allereerst bevreemdt het haar te lezen dat bijna 40 % (25 van de 65 miljoen) van de contante voorschotten die de staat blijkens de drie bovengenoemde overeenkomsten (zie overweging (21) van deze beschikking) heeft verstrekt om de aanschaf van opties op de futuresmarkten voor olieproducten mogelijk te maken „rechtstreeks bestond uit voorschotten aan werknemers en als directe sociale steun moet worden aangemerkt”.
2.
De Commissie veronderstelt dat het FPAP met deze redenering wil aantonen dat de productiekosten van visserijondernemingen dankzij de activiteiten van het FPAP konden worden verlaagd en die activiteiten daarmee, vanwege het deelloonstelsel, in fine aan de werknemers van deze ondernemingen ten goede kwamen. In deze zin zouden die activiteiten als „directe sociale steun” kunnen worden aangemerkt. Niets in het dossier wijst er immers op dat er van directe sociale steun sprake zou zijn, dus van steun die door het FPAP rechtstreeks aan de werknemers van deze ondernemingen werd uitgekeerd. Ook voorzien de statuten van het FPAP daar op geen enkele wijze in (zie overweging (20) van deze beschikking).
3.
Desalniettemin, dus ongeacht of de steun eventueel rechtstreeks aan de werknemers werd uitgekeerd of dat de activiteiten van het FPAP aan deze werknemers ten goede kwamen omdat zij hun inkomen konden aanvullen door het deelloonstelsel, wijst de Commissie erop dat volgens een uitgebreide jurisprudentie (27) onder het begrip „steun” de voordelen vallen die worden verleend door een overheid die op verschillende wijzen de lasten verlaagt die normaliter op de begroting van een onderneming drukken. In deze zin behoren werknemers ontegenzeggelijk tot deze lasten en kan een onderneming niet op overheidsfinanciering rekenen om deze lasten op te brengen. Het feit dat de voordelen die visserijondernemingen genoten omdat zij goedkoper brandstof konden inkopen en hun brandstofkosten gedeeltelijk werden gecompenseerd volgens het FPAP en MQA in werkelijkheid aan de werknemers van deze ondernemingen ten goede zijn gekomen is daarom niet relevant voor de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt. Volstaan kan worden met de vaststelling dat deze met overheidsgeld aan visserijondernemingen verleende voordelen hebben geleid tot verlichting van de lasten die normaliter op de begroting van genoemde ondernemingen drukken.
4.
Daarbij aansluitend kan de Commissie niet instemmen met de bewering dat de inkomenssteun aan werknemers zou zijn toegestaan omdat zij enerzijds zou voortvloeien uit de communautaire beginselen die werknemers een fatsoenlijk minimuminkomen garanderen en het deelloonstelsel anderzijds bijzonder ongunstig voor Franse zeelieden zou zijn. Op grond van het subsidiariteitsbeginsel is regelgeving over het bestaan van een minimuminkomen namelijk uitsluitend een bevoegdheid van de lidstaten. Voor wat betreft het salaris van zeelieden is deze verplichting in Frankrijk vastgelegd in de artikelen L.742-2, D.742-1 en D.742-2 van de Code du travail (arbeidswetgeving). Zoals ook werd gezegd in een arrest van het Cour d’Appel (Hof van beroep) te Rennes van 16 juni 1998 (28) zijn deze bepalingen van algemene strekking van toepassing op werknemers die onder de Code du travail maritime (arbeidswetgeving voor de zeevaart) vallen, ongeacht het gehanteerde beloningsstelsel. Het feit dat de reder en zijn werknemers in het verleden zijn overeengekomen dat de zeelieden volgens het deelloonstelsel (met eventuele winst) zullen worden betaald, ontheft de reder niet van zijn verplichting om de zeelieden gedurende de periode dat zij aan boord zijn ten minste het minimumloon te betalen. Anders gezegd: de vangstdelen dienen ten minste gelijkwaardig te zijn aan de beloning volgens het welvaartsvaste minimumloon. Artikel 34 van de Code du travail maritime (29) verwijst in dit verband naar „een collectieve nationale overeenkomst of uitgebreide overeenkomsten binnen sectoren waarin ongeacht de feitelijke arbeidstijd de periode(s) wordt (worden) vastgesteld die als grondslag worden gehanteerd voor de berekening van het welvaartsvaste minimumloon van zeelieden die volgens het deelloonstelsel worden betaald”. De sector-cao, die in artikel 9, lid 1 een bruto minimum jaarloon garandeert voor zeelieden die volgens het deelloonstelsel worden betaald, werd op 28 maart 2001 ondertekend (30). Deze bepaling werd bij interministerieel besluit van 3 juli 2003 algemeen verbindend verklaard voor alle werkgevers en alle werknemers waarop deze overeenkomst van toepassing is (31). De loonkosten die uit deze wettelijke verplichting voortvloeien, vormen daarmee productiekosten voor visserijondernemingen, evenals brandstofkosten. Dat betekent dat de Commissie dus niet kan instemmen met het argument dat de Franse staat gegronde redenen had om financieel bij te springen omdat de reders zich onttrekken aan de op hen rustende wettelijke verplichting om hun werknemers een minimumloon te garanderen, ook wanneer zij volgens het deelloonstelsel worden betaald.
(124)
Volgens MQA zou het ook kunnen gaan om sociaaleconomische maatregelen: „de richtsnoeren (…) bepalen dat sociaaleconomische maatregelen als verenigbaar kunnen worden aangemerkt. In dit geval is het FPAP volledig transparant en hebben de maatregelen die door de Commissie als steunmaatregelen worden aangemerkt duidelijk een sociaaleconomisch karakter.”
(125)
De Commissie stelt vast dat MQA op geen enkele wijze aangeeft waarom de hier onderzochte steunmaatregelen zouden moeten worden getoetst aan punt 4.5 van de richtsnoeren, waarin wordt bepaald dat rechtstreekse inkomenssteun aan werknemers in individuele gevallen als verenigbaar kan worden beschouwd indien deze steun een onderdeel is van sociaaleconomische maatregelen. In deze paragraaf wordt namelijk bepaald dat deze steun uitsluitend als verenigbaar kan worden beschouwd „indien zij een onderdeel is van begeleidende sociaaleconomische maatregelen om inkomensderving te compenseren die het gevolg is van maatregelen ter aanpassing van de capaciteit als bedoeld in artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2371/2002” (Verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad van 20 december 2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelĳk visserĳbeleid (32)). De oprichting van het FPAP maakt echter geen deel uit van een algemeen plan dat is vastgesteld overeenkomstig Verordening (EG) nr. 2371/2002 ter aanpassing van de visserijcapaciteit. Het door MQA ingebrachte argument kan dus de toekenning van deze exploitatiesteun geenszins rechtvaardigen.
(126)
MQA geeft ook aan dat het onjuist is om te stellen dat de steun zonder voorwaarden werd toegekend. Volgens MQA heeft „de staat […] voor de toekenning van deze leningen geëist dat het FPAP vele bewijsstukken zou overleggen om te kunnen vaststellen of het fonds goed werd beheerd en of het fonds en zijn leden vastbesloten waren om te komen tot duurzame oplossingen voor de nieuwe productieomstandigheden in de visserijsector.” MQA wijst met nadruk op deze eis tot het voeren van een transparante boekhouding en op het besluit van de staat om een interdepartementale inspectie aan te vragen.
(127)
De Commissie neemt nota van deze eis tot transparantie en controle, maar tekent daarbij aan dat deze haar volstrekt normaal voorkomt aangezien het gaat om een met overheidsgeld gefinancierde maatregel. Zij betreurt echter dat de Franse overheid haar in het kader van deze transparantie ondanks herhaalde verzoeken in de loop van de procedure niet alle gedetailleerde cijfers over de activiteiten van het fonds heeft doen toekomen. Zij stelt tot slot vast nooit op de hoogte te zijn gebracht van de door MQA genoemde inspectie, laat staan van de conclusies daarvan, waarover de Franse autoriteiten medio november 2005 wilden beschikken.
(128)
Derhalve is de Commissie van mening dat de door de staat toegekende voorschotten wel vallen onder de categorie exploitatiesteun als bedoeld in punt 3.7 van de richtsnoeren, dat als volgt luidt: „Staatssteun die wordt verleend zonder dat de begunstigden enige verplichting in verband met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt opgelegd, en die bestemd is voor verbetering van de situatie en de kaspositie van het bedrijf (…) is, omdat het gaat om steun voor de bedrijfsvoering, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt”. Deze voorschotten zijn dus onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
5. CONCLUSIE
(129)
De Commissie stelt vast dat Frankrijk in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag de diverse steunmaatregelen als omschreven in deze beschikking op onrechtmatige wijze ten uitvoer heeft gelegd.
(130)
Op grond van de analyse van deel 4.1 van deze beschikking is de Commissie van mening dat de verruiming van de liquide middelen van het FPAP door de toekenning van drie of eventueel vier voorschotten van in totaal 65 of eventueel 77 miljoen EUR staatssteun is, die op grond van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Aangezien namelijk geen enkele bankinstelling soortgelijke als aan het FPAP verleende voorschotten zou hebben toegekend en deze voorschotten volgens de beschikbare gegevens niet zijn terugbetaald, hebben zij het karakter van een rechtstreekse subsidie gekregen (zie overweging (67)), en daarmee van staatssteun ter hoogte van het genoemde bedrag.
(131)
Op grond van de analyse van deel 4.2 van deze beschikking is de Commissie van mening dat de steun die werd toegekend in de vorm van voorschotten aan het FPAP en die visserijondernemingen de mogelijkheid heeft geboden om tegen een gunstige prijs brandstof in te kopen en een compensatie-uitkering te ontvangen in het kader van de dieselverzekering staatssteun is, die op grond van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
6. TERUGVORDERING
(132)
De door Frankrijk verleende staatssteun bedraagt 65 miljoen EUR, of 77 miljoen EUR indien ook een vierde overeenkomst werd gesloten. Overeenkomstig artikel 14, lid 1 van Verordening nr. 659/1999 beschikt de Commissie indien een negatieve beschikking wordt gegeven in gevallen van onrechtmatige steun dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigden terug te vorderen. Dit doel wordt bereikt wanneer de desbetreffende steun, in voorkomend geval vermeerderd met rente, is terugbetaald door de begunstigden of, anders gezegd, door de ondernemingen waaraan zij daadwerkelijk ten goede is gekomen (33). Het doel van de terugvordering is dus bereikt wanneer dit bedrag van 65 of 77 miljoen EUR is terugbetaald.
(133)
Teneinde vast te stellen wat dient te worden teruggevorderd van enerzijds het FPAP en anderzijds de visserijondernemingen dient rekening te worden gehouden met het feit dat het FPAP als marktdeelnemer opereert op de futuresmarkten en ten doel heeft om aan visserijondernemingen uitkeringen toe te kennen in het kader van de door het fonds ingevoerde dieselverzekering en hun tegen een gunstige prijs brandstof te leveren. Uit de analyse die in deze beschikking is gemaakt van de algemene opzet van dit specifieke stelsel blijkt dat het FPAP zijn taken heeft uitgevoerd door de door de staat verstrekte steun geleidelijk door te geven. Derhalve is de steun die van het FPAP moet worden teruggevorderd het deel van de 65 of 77 miljoen EUR dat niet aan visserijondernemingen is doorgegeven en komt het van visserijondernemingen terug te vorderen deel overeen met het aan die ondernemingen doorgegeven deel.
(134)
Het is de Commissie onbekend welk bedrag het FPAP daadwerkelijk heeft doorgegeven aan visserijondernemingen. In dit verband stelt de Commissie vast dat ondanks een aan Frankrijk gezonden bevel om alle noodzakelijke informatie over het functioneren van het FPAP te verstrekken noch de handleiding voor het gebruik van de liquide middelen van dit fonds noch de boekhouding van het fonds is verstrekt. Nu deze gegevens ontbreken en gelet op de jurisprudentie van het Hof (34) is de Commissie van mening dat het zinvol is enkele richtsnoeren te geven over de methodiek die moet worden gebruikt voor het vaststellen van het terug te vorderen steunbedrag.
(135)
Bij de vaststelling van deze richtsnoeren heeft de Commissie rekening gehouden met het feit dat het FPAP blijkens de overeenkomsten verplicht is om een boekhouding te voeren waaruit kan blijken op welke wijze de voorschotten zijn gebruikt en waarvoor middelen en uitgaven bestemd zijn geweest, en dat het zich ertoe heeft verplicht de boekhoudkundige stukken gedurende ten minste 10 jaar te bewaren en op eerste verzoek ter beschikking te stellen van de diverse overheidsinstanties (zie overweging (27)). Op basis van deze gegevens kunnen de autoriteiten of instanties die belast zijn met de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking inzicht krijgen in de mutaties in de liquide middelen van het FPAP en in de toestand van deze liquide middelen op het moment waarop deze beschikking ten uitvoer moet worden gelegd. Aangezien daarnaast de boekhouding van visserijondernemingen doorgaans wordt gevoerd door beheersgroepen die behoren tot het Centrum voor beheer van de ambachtelijke visserij, dat binnen de raad van bestuur van het FPAP is vertegenwoordigd, kunnen ook in de boekhouding van de ondernemingen de door het FPAP uitgekeerde bedragen worden teruggevonden.
6.1. Terugvordering van het FPAP
(136)
Het bedrag aan onverenigbare steun dat van het FPAP moet worden teruggevorderd komt overeen met het deel van de staatssteun dat uiteindelijk niet is doorgegeven aan de visserijondernemingen, dus het bedrag aan voorschotten waarmee de exploitatiekosten van het FPAP werden gefinancierd en het deel van die voorschotten dat bij het fonds in kas is gebleven. Het totaalbedrag van de exploitatiekosten kan door de met de terugvordering belaste instanties worden gevonden in de boekhouding van het FPAP. Gelet op het vervangbare karakter van het geld en de onmogelijkheid om zijn herkomst aan de hand van het gebruik vast te stellen, is de Commissie van mening dat het deel van de voorschotten van de staat waarmee deze exploitatiekosten werden gefinancierd overeenkomt met het totaalbedrag van deze kosten waarop de verhouding is toegepast tussen deze kosten en de som van deze voorschotten en het eigen vermogen van het FPAP (bijdragen van de leden). Op eenzelfde wijze kan het bedrag aan voorschotten dat in kas is gebleven worden vastgesteld door op de resterende liquide middelen eenzelfde verhouding toe te passen.
6.2. Terugvordering van de visserijondernemingen
(137)
Zoals reeds aangegeven, bedraagt de bij de gezamenlijke visserijondernemingen terug te vorderen steun de 65 of 77 miljoen van de voorschotten, verminderd met het bedrag dat van het FPAP moet worden teruggevorderd volgens overweging 136. Voor wat betreft de staatssteun die van elk van deze ondernemingen moet worden teruggevorderd, dient rekening te worden gehouden met het feit dat het vanuit boekhoudkundig oogpunt niet mogelijk is om een onderscheid te maken tussen de steun die als staatssteun wordt aangemerkt en de niet aan de staat toerekenbare steun (zie paragraaf 4.2.1.2 van deze beschikking).
(138)
De Commissie is van mening dat de staatssteun die van elke onderneming moet worden teruggevorderd kan worden berekend op basis van de uitkering die elke onderneming uit de dieselverzekering heeft ontvangen.
(139)
Wanneer deze uitkering als grondslag voor de berekening wordt gebruikt, houdt de Commissie geen rekening met het subsidie-equivalent van de besparing die visserijondernemingen konden realiseren door de inkoop van brandstof tegen een lagere prijs dan de marktprijs. De Commissie is van mening dat dit gerechtvaardigd is omdat de ondernemingen die lagere prijzen voor hun brandstof betaalden ook de degene zijn die uitkeringen van de dieselverzekering ontvingen, in respectieve verhoudingen die volledig vergelijkbaar zijn omdat ondernemingen hogere uitkeringen ontvingen naarmate zij meer brandstof tegen lagere prijzen inkochten, en omgekeerd. Wanneer deze grondslag wordt gehanteerd, ontstaan er geen verschillen tussen de betrokken ondernemingen voor wat betreft de bedragen die zij zullen moeten terugbetalen. Wanneer deze subsidie-equivalenten wel in de berekeningsgrondslag moeten worden verwerkt, stelt de Commissie vast dat dan voor elke bevoorrading met brandstof die heeft plaatsgevonden gedurende de periode dat het FPAP actief is geweest op de futuresmarkten voor olie het verschil moet worden berekend tussen de uitgaven die gemoeid zouden zijn geweest met een aankoop tegen de dagprijs en de daadwerkelijk door de coöperatie gefactureerde kosten, na te hebben vastgesteld wat de dagprijs voor het type ingekochte brandstof en de plaats van bevoorrading was. Deze methode zou veel moeilijker uitvoerbaar zijn. Daarom acht de Commissie het beter om een berekeningsgrondslag aan te bevelen die het werk van de met de uitvoering van de terugvorderingsbeschikking belaste autoriteiten zal vergemakkelijken.
(140)
Derhalve is de Commissie van mening dat de van de individuele ondernemingen terug te vorderen staatssteun kan worden berekend op basis van de uitkering die zij in het kader van de dieselverzekering hebben ontvangen. De terug te vorderen staatssteun moet worden berekend door op deze uitkering een percentage toe te passen dat gelijk is aan de verhouding tussen het totaalbedrag aan staatssteun dat van visserijondernemingen moet worden teruggevorderd en het totaalbedrag van de door het FPAP op grond van de dieselverzekering aan visserijondernemingen betaalde uitkeringen.
(141)
Het bedrag dat van de individuele visserijondernemingen moet worden teruggevorderd moet daarom als volgt worden berekend:
Waarin
R*Ond
=
het van de individuele visserijondernemingen terug te vorderen bedrag is
I
=
het bedrag is dat de visserijonderneming heeft ontvangen uit de dieselverzekering
Voorschotten
=
65 of 77 miljoen EUR
R*FPAP
=
van het FPAP terug te vorderen bedrag volgens overweging 136
Totaal I
=
totaal van de bedragen die het FPAP aan de visserijondernemingen heeft uitgekeerd op grond van de dieselverzekering
(142)
In deze formule wordt rekening gehouden met de aanname dat het FPAP winst heeft gemaakt op de futuresmarkten en deze winst vervolgens heeft doorgegeven aan de visserijondernemingen. Zoals aangegeven in deze beschikking is dat het meest waarschijnlijke geval. Wel moet echter ook rekening worden gehouden met de theoretische mogelijkheid dat het FPAP juist verliezen heeft geleden op de futuresmarkten en dat het totaalbedrag van de uitkeringen aan de visserijondernemingen lager is geweest dan het bedrag van de voorschotten verminderd met het van het FPAP terug te vorderen bedrag. In dat geval zou de uitkomst van de deling (Voorschotten - R*FPAP)/Totaal I in de meeste gevallen hoger dan 1 zijn, met name wanneer het bedrag „R*FPAP” laag is. Toepassing van bovenstaande formule zou dan tot gevolg hebben dat van de visserijondernemingen in totaal meer wordt teruggevorderd dan dat zij ontvangen hebben. Daarom moet er in dit specifieke geval vanuit worden gegaan dat van elke individuele onderneming een bedrag moet worden teruggevorderd dat gelijk is aan de uitkering die deze onderneming heeft ontvangen op grond van de „dieselverzekering”. In dat geval moet het saldo van de voorschotten van de staat en de uitkeringen die aan de visserijondernemingen werden betaald van het FPAP worden teruggevorderd omdat dit verschil daar terecht is gekomen.
(143)
De staatssteun die aan de visserijondernemingen ten goede is gekomen kan niet worden teruggevorderd indien deze steun op de datum waarop zij werd toegekend voldeed aan de voorwaarden van Verordening nr. 1860/2004 of van Verordening nr. 875/2007 betreffende de de-minimissteun,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De aan het Fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector (FPAP) verstrekte steun voor de aanschaf van opties op de futuresmarkten voor olie die door Frankrijk onwettig ten uitvoer is gelegd in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
De steun die aan visserijondernemingen is toegekend in de vorm van een verlaging van hun brandstofuitgaven en door Frankrijk onwettig ten uitvoer is gelegd in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 3
Individuele steun die werd toegekend aan een visserijonderneming op grond van artikel 2, lid 1, van Verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad (35), wordt niet teruggevorderd indien hij op het moment van toekenning voldeed aan de voorwaarden van de verordening die is vastgesteld op grond van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 994/98, zoals van toepassing op het moment van de toekenning van de steun.
Artikel 4
1. Frankrijk dient de in de artikelen 1 en 2 bedoelde onverenigbare steun terug te vorderen van de begunstigden.
2. Het terug te betalen bedrag wordt verhoogd met de rente vanaf de dag waarop de steun ter beschikking van de begunstigden is gesteld tot de dag waarop hij daadwerkelijk wordt terugbetaald.
3. De rente dient te worden berekend op samengestelde basis in overeenstemming met hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (36).
4. Frankrijk staakt alle lopende betalingen van de in de artikelen 1 en 2 bedoelde steun met ingang van de datum waarop deze beschikking wordt gegeven.
Artikel 5
1. De terugvordering van de in de artikelen 1 en 2 bedoelde steun dient met onmiddellijke ingang te geschieden.
2. Frankrijk ziet erop toe dat deze beschikking binnen vier maanden na de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 6
1. Binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking dient Frankrijk de volgende informatie aan de Commissie te verstrekken:
a)
het totaalbedrag (hoofdsom en rente) dat van het FPAP zal worden teruggevorderd;
b)
een uitvoerige beschrijving van de maatregelen die reeds zijn genomen en nog zullen worden genomen met het oog op de naleving van deze beschikking;
c)
documenten waaruit blijkt dat het FPAP is aangezegd de steun terug te betalen.
2. Frankrijk dient de Commissie op de hoogte te houden van de voortgang van de nationale maatregelen die worden genomen om deze beschikking ten uitvoer te leggen tot de dag waarop het in artikel 1 bedoelde steunbedrag volledig is terugbetaald. Op verzoek van de Commissie dient Frankrijk onmiddellijk informatie te verstrekken over de maatregelen die reeds zijn genomen en nog zullen worden genomen met het oog op de naleving van deze beschikking. Tevens dient Frankrijk uitvoerige informatie te verstrekken over de reeds door het FPAP terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 7
1. Binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking dient Frankrijk de volgende informatie aan de Commissie te verstrekken:
a)
een lijst van visserijondernemingen die steun als bedoeld in artikel 2 hebben ontvangen en het door elk van deze ondernemingen ontvangen totaalbedrag;
b)
het totaalbedrag (hoofdsom en rente) dat van elke begunstigde zal worden teruggevorderd;
c)
een uitvoerige beschrijving van de maatregelen die reeds zijn genomen en nog zullen worden genomen met het oog op de naleving van deze beschikking;
d)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigden is aangezegd de steun terug te betalen.
2. Frankrijk dient de Commissie op de hoogte te houden van de voortgang van de nationale maatregelen die worden genomen om deze beschikking ten uitvoer te leggen tot de dag waarop het in artikel 2 bedoelde steunbedrag volledig is terugbetaald. Op verzoek van de Commissie dient Frankrijk onmiddellijk informatie te verstrekken over de maatregelen die reeds zijn genomen en nog zullen worden genomen met het oog op de naleving van deze beschikking. Tevens dient Frankrijk uitvoerige informatie te verstrekken over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 8
Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel, 20 mei 2008.