Beschikking van de Commissie
van 31 oktober 2000
betreffende de Spaanse wetgeving inzake de vennootschapsbelasting
(kennisgeving geschied onder nummer C(2000) 3269)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2001/168/EGKS)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, en met name op artikel 4, onder c),
Gelet op Beschikking nr. 2496/96/EGKS van de Commissie van 18 december 1996 houdende communautaire regels voor steun aan de ijzer- en staalindustrie(1), en met name op artikel 6, lid 5,
Na de belanghebbenden overeenkomstig de voornoemde artikelen in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken(2) en rekening houdend met deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) Bij brief van 16 april 1996 heeft de Commissie, nadat zij gealarmeerd was door enkele concurrenten van Spaanse staalbedrijven, de Spaanse autoriteiten verzocht gegevens over te leggen om de reikwijdte en de uitwerking van artikel 34 van wet 43/1995 van 27 december 1995 inzake de vennootschapsbelasting(3) te kunnen beoordelen.
(2) Bij brief van 7 augustus 1997 stelde de Commissie de Spaanse regering in kennis van haar beslissing de procedure zoals bedoeld in artikel 6, lid 5, van Beschikking nr. 2496/96/EGKS (hierna: "staalsteuncode") in te leiden ten aanzien van deze maatregel. Aangezien de bepalingen van artikel 34 van wet 43/1995 in gelijke bewoordingen zijn toegepast door de gewestelijke raad van Biskaje (artikel 43 van de Norma Foral - provinciale wet - 3/96 van 26 juni 1996(4)), door de gewestelijke raad van Guipúzcoa (artikel 43 van Norma Foral 7/1996 van 4 juli 1996(5)) en door de gewestelijke raad van Álava (artikel 43 van Norma Foral 24/1996 van 5 juli 1996(6)), welke organen autonome bevoegdheden op belastinggebied hebben, werden de Spaanse autoriteiten ervan in kennis gesteld dat het besluit van de Commissie om de procedure op grond van artikel 6, lid 5, van de staalsteuncode in te leiden eveneens op deze drie artikelen betrekking heeft.
(3) De beslissing van de Commissie om de procedure in te leiden werd gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(7). De Commissie verzocht de overige lidstaten en andere belanghebbenden hun opmerkingen terzake kenbaar te maken.
(4) De Spaanse regering antwoordde bij brief van 13 oktober 1997. De Unesid (Unión de Empresas Siderúrgicas), de Wirtschaftsvereinigung Stahl en de CEOE (Confederación Española de Organizaciones Empresariales) deden bij brieven van respectievelijk 27 november 1997, 1 december 1997 en 27 november 1997 hun opmerkingen aan de Commissie toekomen. Spanje reageerde op de opmerkingen van belanghebbenden bij brief van 16 maart 1998.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUN
(5) In artikel 34 van wet 43/1995, dat als titel "belastingaftrek voor uitvoeractiviteiten" heeft, wordt bepaald dat bedrijven die exportactiviteiten verrichten een belastingkrediet kunnen verkrijgen ten belope van maximaal 25 % van:
a) investeringen in het opzetten van filialen of permanente vestigingen in het buitenland alsook de verwerving van deelnemingen in buitenlandse ondernemingen of het opzetten van dochterondernemingen waarvan de activiteiten rechtstreeks verband houden met het exporteren van goederen of diensten of met de verkoop van toeristische diensten in Spanje;
b) de kosten van reclame gedurende een aantal jaren voor het promoten van producten;
c) de kosten van marktpenetratie en marktonderzoek in het buitenland;
d) kosten van deelneming aan handelsbeurzen, tentoonstellingen en andere soortgelijke openbare evenementen, met inbegrip van evenementen met een internationaal karakter die in Spanje plaatsvinden.
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(6) Zowel de CEOE als Unesid verzetten zich in hun opmerkingen tegen de beslissing van de Commissie om de procedure in te leiden, voornamelijk om dezelfde redenen als die welke door de Spaanse autoriteiten waren aangevoerd (zie overwegingen 8 tot en met 12). Zij wezen er met name op dat de gewraakte bepalingen, in tegenstelling tot hetgeen in de beslissing inzake het inleiden van de procedure werd verklaard, niet bedoeld waren om het opzetten in het buitenland te bevorderen van filialen die zich met productie bezighouden. CEOE voegde daaraan toe dat soortgelijke maatregelen in andere lidstaten gelden.
(7) In tegenstelling tot de twee andere partijen ondersteunde de Wirtschaftsvereinigung Stahl de beslissing van de Commissie om de procedure in te leiden, en onderschreef deze haar beoordeling dat de maatregel staatssteun is. Daarnaast voerde de Wirtschaftsvereinigung Stahl het volgende aan:
- de doelbewuste bevordering van de export ten gunste van Spaanse ondernemingen vervalst de concurrentie ten nadele van bedrijven in andere lidstaten, hetgeen een inbreuk op de beginselen van de gemeenschappelijke markt betekent;
- in het EGKS-Verdrag wordt ervan uitgegaan dat alle nationale steun de concurrentie vervalst; in artikel 4, onder c), wordt bepaald dat fiscale steun is verboden met name wanneer deze erop is gericht de verkopen in andere lidstaten te vergemakkelijken.
IV. OPMERKINGEN VAN SPANJE
(8) In haar reactie op het inleiden van de procedure antwoordde de Spaanse regering dat de bepaling waarop het onderzoek van de Commissie betrekking heeft een lange traditie in het Spaanse recht heeft, omdat deze wordt toegepast sinds de vennootschapsbelasting in 1978 in werking trad, derhalve vóór de toetreding van Spanje tot de Europese Gemeenschappen.
(9) De Spaanse regering verwierp de analyse waarin wordt beweerd dat de algemene maatregelen van artikel 34 van wet 43/1995 mogelijke exportsteun, in de vorm van een belastingverlaging, vormen voor investeringen die door staalbedrijven worden gedaan en zij bestreed tevens de inleiding van de procedure op basis van artikel 4 van het EGKS-Verdrag en van Beschikking nr. 2496/96/EGKS, omdat in de Spaanse wetgeving geen enkel voordeel van fiscale aard is voorzien dat hoofdzakelijk of uitsluitend voor de export door staalbedrijven is bestemd.
(10) Bovendien is dit, hoewel de export werd gekozen als het kenmerk dat de aanwezigheid van Spaanse bedrijven in het buitenland aangaf, niet op zichzelf het doel van de belastingverlaging. Om die reden is de hoogte van de belastingverlaging niet afhankelijk van de omvang van de exportactiviteit en staat deze niet in verband met het volume van de export.
(11) Volgens de Spaanse regering moet artikel 34 van wet 43/1995 worden beschouwd als een algemene maatregel en moet deze niet als staatssteun worden beschouwd. Het algemene karakter van artikel 34 moet uit de volgende kenmerken duidelijk worden:
i) het artikel is van toepassing op alle belastingplichtigen, of zij nu in Spanje of in het buitenland gevestigd zijn, op voorwaarde dat zij hun werkzaamheden via een permanente vestiging verrichten. Artikel 34 biedt derhalve een gelijke behandeling aan bedrijven die op het Spaanse grondgebied zijn gevestigd en bedrijven die daar niet zijn gevestigd;
ii) het artikel is van toepassing op alle belastingplichtigen, ongeacht de economische sector waarin zij hun activiteiten hebben;
iii) het wordt op niet-discretionaire wijze toegepast; de belastingautoriteiten houden geen toezicht op het verlenen van de belastingverlaging zoals bedoeld in artikel 34. Het zijn de belastingplichtigen die deze verlaging rechtstreeks toepassen en de belastingautoriteiten beperken zich ertoe om op adequate wijze te controleren of aan de in de bepaling vastgelegde vereisten is voldaan. Bovendien worden dergelijke controles niet specifiek ten aanzien van artikel 34 uitgevoerd maar maken zij, integendeel, deel uit van het algemene toezicht op de vennootschapsbelasting;
iv) de in artikel 34 vastgelegde regeling maakt van oudsher deel uit van de filosofie achter het belastingstelsel in Spanje.
(12) Ten slotte wijst de Spaanse regering erop dat dezelfde belastingverlagingen uit hoofde van de Spaanse wetgeving van toepassing zijn sedert wet 61/1978 van 27 december 1978 inzake de vennootschapsbelasting(8) is goedgekeurd. In artikel 26 van die wet, dat betrekking heeft op belastingverlaging voor investeringen, worden in lid 3 de voor exporterende bedrijven geldende belastingtegoeden vastgelegd, vrijwel in dezelfde bewoordingen als dit in artikel 34 van wet 43/1995 het geval is. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij herhaling heeft gesteld, worden bestaande maatregelen beschouwd als maatregelen die vóór het van kracht worden van het Verdrag bestonden - met andere woorden, in het geval van Spanje, vóór het van kracht worden van de toetredingsakte. In dit opzicht vormen de fiscale maatregelen in kwestie, gelet bovendien op het feit dat zij vóór de toetreding van Spanje tot de Gemeenschap bij wet werden vastgesteld, in ieder geval bestaande maatregelen.
V. BEOORDELING VAN DE STEUN
(13) In artikel 4, onder c), van het EGKS-Verdrag wordt bepaald dat door de staten verleende subsidies of hulp worden beschouwd als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en dienovereenkomstig binnen de Gemeenschap worden afgeschaft en zijn verboden. In de staalsteuncode worden de enige uitzonderingen van dit algemene verbod opgesomd die onder bepaalde omstandigheden kunnen worden gemaakt:
a) steun voor onderzoek en ontwikkeling;
b) steun voor milieubescherming;
c) steun bij sluiting.
(14) Er zij op gewezen dat Spanje zich in het onderhavige geval op geen van deze uitzonderingen beroept.
(15) Wat het argument betreft dat zowel wordt aangevoerd door Spanje als door de twee Spaanse belanghebbenden die opmerkingen hebben gemaakt, namelijk dat wet 43/1995 als bestaande steun beschouwd had moeten worden, omdat door deze wet de wetgeving wordt geconsolideerd die sinds 1978, dat wil zeggen voordat Spanje tot de Gemeenschappen toetrad, van kracht was en dat de Commissie derhalve abusievelijk heeft besloten de procedure in dit geval in te leiden, moet de Commissie eraan herinneren dat haar beslissing zich alleen uitstrekt tot de beoordeling van de maatregelen die alleen worden onderzocht ten aanzien van de bepalingen van het EGKS-Verdrag, waarin het begrip bestaande steun niet aanwezig is. Artikel 4, onder c), van dat Verdrag schrijft, in tegenstelling tot artikel 87 van het EG-Verdrag, voor dat door de staten verleende subsidies of hulp als zijnde onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal worden afgeschaft en zijn verboden binnen de Gemeenschap. In het licht van deze bepalingen is het de mening van de Commissie dat iedere nieuwe lidstaat, wanneer deze tot de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal toetreedt, het verlenen van eender welke soort steun die tot dan toe werd verleend aan de bedrijven welke binnen de werkingssfeer van dat Verdrag vallen, moet stopzetten. Doet deze dit niet, dan zal alle steun die door de nieuwe lidstaat vanaf de datum van toetreding tot de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal wordt verleend, worden beschouwd als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 4, onder c), van het EGKS-Verdrag.
(16) Het argument van Spanje zou derhalve alleen met betrekking tot de bepalingen inzake staatssteun van het EG-Verdrag in aanmerking kunnen worden genomen. De beslissing van de Commissie om de procedure in te leiden had echter geen betrekking op steun die aan EG-bedrijven is verleend en dus kan de Commissie het argument dat de maatregel uit juridisch oogpunt bestaande steun is, niet onderschrijven.
(17) Bij het nagaan of in het onderhavige geval het stelsel van belastingkredieten als staatssteun moet worden beschouwd, hechten de Spaanse autoriteiten zeer groot belang - waarbij zij niettemin staande houden dat het stelsel van belastingtegoeden geen staatssteun is - aan het feit dat de belastingverlaging enerzijds algemeen is en, anderzijds, rechtstreeks op de bedrijven zelf wordt toegepast zonder tussenkomst van de overheid; met andere woorden: zonder dat hierbij enige discretionaire bevoegdheid wordt uitgeoefend.
(18) In dit verband zij er, in overeenstemming met de jurisprudentie van het Hof van Justitie (zie het arrest van 23 februari 1961 in zaak 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit(9)) en met de benadering door de Commissie(10), op gewezen dat overeenkomstig het Gemeenschapsrecht het begrip steun niet alleen positieve hulp van de staat bestrijkt, maar ook iedere maatregel die voor een bedrijf de lasten verlicht die dit normaal zou moeten dragen, ongeacht of deze al dan niet rechtstreeks door de gesteunde bedrijven wordt toegepast. In dit licht zijn niet-terugvorderbare steunmaatregelen, preferentiële leningen van de staat en tegoeden voor belasting over inkomen of vennootschapsbelasting maatregelen die als staatssteun moeten worden beschouwd.
(19) Met name is de Commissie, naar analogie met het arrest van het Hof van Justitie van 15 maart 1994 in zaak C-387/92, Banco Exterior de España SA/Ayuntamiento de Valencia(11) van oordeel dat aan bepaalde ondernemingen verleende belastingverlaging als staatssteun moet worden aangemerkt, omdat hierdoor de financiële situatie van de begunstigden verbetert ten opzichte van de andere belastingplichtigen(12).
(20) Wat het specifieke karakter van de maatregel aangaat, moet worden opgemerkt dat, overeenkomstig zowel de praktijk van de Commissie(13) als de jurisprudentie van het Hof van Justitie (zie de arresten van 10 december 1969 in de gevoegde zaken 6 en 11/69, Commissie/Frankrijk(14) en van 7 juni 1988 in zaak 57/86, Griekenland/Commissie(15)), een maatregel specifiek is en derhalve als staatssteun en niet als algemene maatregel moet worden aangemerkt wanneer de maatregel, hoewel deze op het eerste gezicht qua vorm als algemene maatregel zou kunnen worden beschouwd, in de praktijk alleen aan een welbepaalde groep bedrijven ten goede komt. In dit geval ondersteunen de belastingmaatregelen in kwestie bedrijven die bepaalde exportactiviteiten verrichten en worden bedrijven uitgesloten die niet exporteren, evenals exporterende bedrijven die exportactiviteiten verrichten welke niet door de bepaling worden bestreken en zelfs exporteurs die in Spanje het soort investeringen doen dat wel door de bepaling wordt bestreken. Ten tweede hebben, afgezien van het feit dat deze al sedert 1978 bestaan, noch de Spaanse regering noch de belanghebbenden die opmerkingen hebben ingezonden, redenen opgegeven waaruit blijkt dat de belastingmaatregelen in kwestie noodzakelijk zijn voor de werking en de doeltreffendheid van het Spaanse belastingstelsel(16). Ten derde wordt een maatregel, al draagt de discretionaire bevoegdheid van een openbare instantie bij de toepassing ervan weliswaar bij aan de aanduiding van deze maatregel als specifiek, alleen door het ontbreken van de toepassing van discretionaire bevoegdheid niet een algemene maatregel.
(21) Wat het argument betreft dat vergelijkbare maatregelen in andere lidstaten bestaan: dit argument gaat hier niet op aangezien dergelijke maatregelen zelf het voorwerp zouden kunnen zijn van de in het EGKS-Verdrag vastgelegde procedures (zie arrest van het Hof van Justitie van 22 maart 1977 in zaak 78/76, Steinike & Weinlig/Duitsland(17)).
(22) Ten slotte vestigden de Spaanse belanghebbenden die opmerkingen aan de Commissie hadden gezonden, alsook de Spaanse regering, de aandacht van de Commissie op het feit dat, in tegenstelling tot hetgeen in de beslissing tot inleiding van de procedure wordt verklaard, met de bepalingen in kwestie niet wordt beoogd de vestiging van filialen in het buitenland te bevorderen. Na de formulering van artikel 34 van wet 43/1995 en met name de titel en lid 1 ervan te hebben bestudeerd, komt de Commissie tot de conclusie dat het opzetten van filialen voor de productie niet specifiek wordt beoogd in de Spaanse bepalingen waarover het hier gaat, behalve daar waar deze filialen verband houden met de activiteiten van het gesteunde bedrijf op het gebied van de export.
VI. CONCLUSIES
(23) Uit de formulering van wet 43/1995 valt op te maken dat de eerder genoemde bepalingen onder meer van toepassing zijn op staalbedrijven die in Spanje belastbaar zijn, activiteiten hebben op het gebied van de export en in het buitenland bepaalde investeringen doen of kosten maken. Dit soort exportbedrijven heeft derhalve een duidelijk voordeel boven i) in Spanje belastbare staalbedrijven die niet exporteren en ii) staalbedrijven die in Spanje belastbaar zijn en die exporteren maar die dit soort investeringen in het buitenland niet doen (omdat zij bijvoorbeeld besluiten hetzelfde soort investeringen in Spanje te doen) en iii) staalbedrijven die niet belastbaar zijn in Spanje. Daarom trekt de Commissie de conclusie dat de belastingkredietregeling in kwestie, in tegenstelling tot hetgeen door de autoriteiten en door de Spaanse belanghebbenden die opmerkingen hebben gemaakt wordt beweerd, niet algemeen is in zijn toepassing en zelfs op zich kan leiden tot het verlenen van staatssteun aan bepaalde bedrijven. Derhalve is deze steunregeling staatssteun overeenkomstig de communautaire bepalingen en is zij, voorzover de steun aan EGKS-staalbedrijven ten goede komt, in strijd met artikel 4, onder c), van het EGKS-Verdrag. Daarenboven is geen van de in de staalsteuncode genoemde uitzonderingen op het onderhavige geval van toepassing.
(24) Wat de terugvordering van de steun betreft verlangt de Commissie, indien zij van mening is dat staatssteun die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt is verleend, gewoonlijk dat de lidstaat deze terugvordert. De Commissie zal echter de terugvordering van de steun niet bevelen indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.
(25) In dit geval merkt de Commissie op dat zij op 30 september 1992 een beschikking heeft gegeven(18) betreffende de wijzigingen die Frankrijk had aangebracht in de fiscale voorzieningen voor commerciële of dienstenverlenende vestigingen in het buitenland. Die wijzigingen brachten de uitbreiding met zich mee van de toen vigerende voorzieningen voor investeringen in commerciële of dienstenverlenende vestigingen binnen de Gemeenschap naar investeringen buiten de Gemeenschap en afschaffing van de specifieke voorzieningen voor deze laatste. De Commissie was van oordeel dat deze geen steun uitmaakten in de zin van artikel 92, lid 1, van het EEG-Verdrag (thans artikel 87 van het EG-Verdrag) en dat zij de totstandkoming van de gemeenschappelijke markt vergemakkelijkten. Het Franse stelsel van vóór 1992 maakte het Franse bedrijven mogelijk in het buitenland te investeren met het oog op het opzetten van dochterondernemingen voor de verkoop of onderzoeksafdelingen aldaar ter verkrijging van een tijdelijke belastingvrijstelling voor een bedrag gelijk aan de door de buitenlandse vestiging (indien deze zich binnen de Gemeenschap bevond) geleden verliezen of het bedrag van de investering in de vestiging in het buitenland (indien deze zich buiten de Gemeenschap bevond). Voor industriële investeringen buiten de Gemeenschap was een overeenkomst met het ministerie benodigd en de belastingvrijstelling kon tot 50 % van de investering belopen. In haar Beschikking 73/263/EEG(19) trok de Commissie de conclusie dat dit belastingstelsel neutraal was uit het oogpunt van de mededinging en verenigbaar was met de voorschriften op het gebied van het recht van vestiging. Dit stelsel stemt in grote trekken overeen met het stelsel in Spanje en was van kracht toen Spanje in 1986 tot de EGKS toetrad.
(26) De Commissie merkt voorts op dat in juni 1996 het destijds voor concurrentie bevoegde Commissielid in zijn antwoord uit naam van de Commissie op een schriftelijke vraag van parlementslid Raul Rosado Fernandes over de in Spanje gehanteerde regeling voor belastingaftrek(20) eraan herinnerde dat deze maatregelen door de Spaanse regering bij de toetreding van Spanje waren aangemeld en dat de Commissie nooit enig bezwaar tegen de toepassing ervan had gemaakt.
(27) Ten slotte is de Commissie van oordeel dat het besluit de formele onderzoeksprocedure in te leiden slechts een voorlopige beoordeling inhoudt van de vraag of de beoogde maatregel als steun moet worden aangemerkt. Het voorlopige karakter van de beoordeling werd door de Commissie onderstreept in haar beslissing om de procedure in dit geval in te leiden doordat zij slechts verwees naar de waarschijnlijkheid dat de maatregelen in kwestie staatssteun zijn. Dit blijkt in het onderhavige geval tevens duidelijk uit de lange tijd die de Commissie nodig heeft gehad om deze maatregelen te onderzoeken. Hierbij zij opgemerkt dat Spanje geenszins verantwoordelijk was voor de vertragingen in de procedure.
(28) In dit verband, en gelet op het voorgaande, is de Commissie van mening dat zelfs de meest behoedzame en welingelichte staalbedrijven niet hadden kunnen voorzien dat de fiscale bepalingen in kwestie zouden worden aangemerkt als staatssteun die in strijd is met artikel 4 van het EGKS-Verdrag en dat zij zich terecht op legitieme verwachtingen konden beroepen. De Commissie acht het derhalve gepast de terugvordering van de steun in kwestie die vóór de goedkeuring van deze beschikking is verleend, niet te bevelen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Alle steun die door Spanje op grond van:
a) artikel 34 van wet 43/1995 van 27 december 1995 inzake de vennootschapsbelasting;
b) artikel 43 van Norma Foral 3/96 van 26 juni 1996 inzake de vennootschapsbelasting, door de Diputación Foral van Biskaje goedgekeurd;
c) artikel 43 van Norma Foral 7/1996 van 4 juli 1996 inzake de vennootschapsbelasting, door de Diputación Foral van Guipúzcoa goedgekeurd; of
d) artikel 43 van Norma Foral 24/1996 van 5 juli 1996 inzake de vennootschapsbelasting, door de Diputación Foral van Álava goedgekeurd,
is verleend aan in Spanje gevestigde EGKS-staalbedrijven is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal.
Artikel 2
Spanje treft onverwijld de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat in Spanje gevestigde EGKS-staalbedrijven niet de in artikel 1 genoemde steun ontvangen.
Artikel 3
Spanje deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 31 oktober 2000.