РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 април 2007 година
относно държавна помощ С 14/06, която Белгия възнамерява да приведе в действие в полза на „General Motors Belgium“ в Антверпен
(нотифицирано под номер C(2007) 435)
(само текстовете на нидерландски и френски език са автентични)
(Текст от значение за ЕИП)
(2007/612/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Комисията бе уведомена за планираната помощ за обучение в полза на „General Motors Belgium“ в Антверпен с писмо от 8 декември 2005 г., регистрирано на 14 декември 2005 г. На 4 януари 2006 г. Комисията е поискала допълнителна информация, на което Белгия е отговорила с писмо от 7 февруари 2006 г., регистрирано на 10 февруари 2006 г. На 15 февруари 2006 г. Комисията е поискала нови разяснения, които са ѝ предоставени в писмо с дата 2 март 2006 г., регистрирано на 8 март 2006 г.
(2)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Франция, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2, от Договора за ЕО, по отношение на тази помощ. Решението на Комисията да открие процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 1 септември 2006 г. (2) Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката. Комисията не получи мнения от заинтересованите страни.
(3)
В писмо от 31 май 2006 г., регистрирано на 6 юни 2006 г., белгийските органи са реагирали на решението за откриване на процедурата. Те са представили допълнителна информация в писма от 13 декември 2006 г. и 5 февруари 2007 г. На 13 февруари 2007 г. е организирана среща между Комисията и белгийските органи. В писмо от 20 февруари 2007 г. Белгия е предоставила допълнителни сведения. Комисията е изпратила нова молба за сведения на 23 февруари 2007 г., на която белгийските органи са отговорили в писмо от 28 февруари 2007 г.
2. ОПИСАНИЕ НА ПРОЕКТА
(4)
Бенефициерът на помощта ще бъде фирма „General Motors Belgium“ (наричана по-нататък „GM Belgium“) в Антверпен, която е част от „General Motors Corporation“ („GMC“). Дейността на GMC в Европа („GM Europe“) се управлява от специфичен управленски екип. Дружеството, основано през 1924 г., произвежда автомобилни части за своя собствена употреба, както и за филиалите на GMC, от една страна, и осигурява монтаж на автомобили, от друга. През 2005 г. то е произвело 253 000 автомобила. Основната част от продукцията се изнася. Понастоящем заводът осигурява монтажа на модела „Opel Astra“, който се намира в един сегмент на автомобилния пазар, където конкуренцията е особено силна, както се потвърждава от белгийските органи. В дружеството работят около 5 000 души.
(5)
Дружеството „General Motors Belgium“ е обявило инвестиционна програма от 127 милиона EUR за периода 2005-2007 г., която включва:
а)
производство на нова версия на модела „Astra“: освен трите вече произвеждани версии заводът ще произвежда „Astra“ с твърд подвижен таван („Cabrio“ или „Astra Twin Top“). До момента вариантът „Cabrio“ не е бил произвеждан от „GM Europe“, а е бил възлаган на италианската фирма „Bertone“;
б)
удвояването на капацитета на цеха за ковашко-пресова дейност: развитието на тази дейност е част от стратегията на „GM Europe“ за продукция, отговаряща по-добре на местните нужди. Подобряването на самозадоволяването с части за каросерии и ефективността на логистиката между различните филиали на групата позволяват да се намалят разходите за транспорт между заводите.
(6)
Тези две допълнителни дейности позволяват да се ограничи намаляването на персонала в Антверпен и да се гарантира бъдещето на завода. Те предполагат внедряването на нови машини, нови компоненти, нови техники на монтаж и нови методи на работа. Ето защо за периода 2005-2007 г. е съставена програма за обучение, свързана с тези допълнителни дейности. Разходите по нея възлизат на 19,94 милиона EUR, докато нотифицираната помощ възлиза на 5 338 500 EUR. Тъй като Антверпен е разположен в неподпомаган регион, максималният интензитет на помощта е 50 % за общото обучение и 25 % за специалното обучение. Помощта следва да бъде отпусната под формата на ad hoc помощ от фламандския регион (Vlaamse Gemeenschap).
(7)
Според предоставената от Белгия информация програмата включва общо обучение, стойностите за което възлизат на 6,22 милиона EUR. Това общо обучение ще покрива дейностите, свързани със:
-
техническо обучение (2,63 милиона EUR) (преподаватели: 90 % външни и 10 % вътрешни): заваряване, водачи на електрокари и мотокари, „roller bridge“, производители на инструменти, техници по поддръжката, „Allen Bradley“, „Controllogix“;
-
основно обучение (0,79 милиона EUR) (преподаватели: 95 % външни и 5 % вътрешни): компютърно обучение (офис софтуер: Excel, Access, Word, Power Point и др.), социални умения (презентация, комуникация, управление на персонала и др.) и повишаване на основните знания (познания по финансово дело за лицата, които не са заети в тази дейност, познания по стандарти ISO, умения по безопасност на труда);
-
обща координация (0,89 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): временен екип, включващ служители от различните отдели, ще бъде натоварен с разработването, проследяването и подпомагането на дейностите по общото обучение, включени в програмите за обучение. Тази дейност не представлява сама по себе си обучение, но представя разходите за преподавателски услуги по отношение на общата част от програмата за обучение;
-
симулирана работна среда („СРС“) (1,89 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): обучение по принципите на глобализирано производство, поставено в една комплексна работна среда. В една симулирана работна среда („СРС“) се извършва обяснение на следните концепции и демонстрация на нарастващото им значение: организация на работното място, безопасност, работа според стандартите, визуално управление, икономия на разходи, непрекъснати подобрения и др. Общо 5 000 служители на „General Motors Belgium“ в Антверпен ще преминат обучението СРС на групи от по 17 души. То се провежда в специална зала за обучение, оборудвана с линия за симулирано производство с дървени автомобили.
(8)
Стойността на специфичното обучение възлиза на 13,73 EUR; то включва дейности по:
-
текущо обучение на персонала (4,54 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): практическо обучение на работниците на индивидуална база, на работното им място;
-
обучение, свързано с разширяването на ковашко-пресовата дейност (4,35 милиона EUR) (преподаватели: 20 % външни и 80 % вътрешни): „GM Belgium“ ще произвежда по-голямо разнообразие и по-голямо количество стоманени листове. За да се подготви за тази работа, сегашната работна ръка следва да придобие по-високо ниво на технически знания. Затова и ще бъдат организирани дейности по обучението за повишаване на техническите знания на работниците, заети с ковашко-пресова дейност (перфориращи матрици, режещи инструменти и др.);
-
специфично техническо обучение (4,82 милиона EUR) (преподаватели: 20 % външни и 80 % вътрешни): началото на производството на „Astra Twin Top“ ще има отражение върху сегашните производствени процеси на завода, по-специално що се отнася до ковашко-пресовата дейност, обработката на каросерията, бояджийския цех, сглобяването, контрола на качеството и логистичните дейности. Цеховете също следва да претърпят цялостно преоборудване. Група от представители на инженерите и работническите екипи ще подпомага ръководителите на отдели в прилагането на измененията в производствения процес.
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНETO НА ПРОЦЕДУРАТА
(9)
В решението си от 26 април 2006 г. за откриване на процедура Комисията е изразила съмнения относно необходимостта от помощ и си е задала въпроса, дали дейностите по обучението не биха били организирани, дори и при отсъствието на помощ. Тъй като не изглежда, че помощта би дала възможност на бенефициера да осъществи допълнителни дейности на обучение, тя очевидно няма положителен ефект, а просто опорочава конкуренцията. Ако този анализ се потвърди, помощта не би могла да бъде разрешена.
(10)
Що се отнася до дейностите по обучението, свързани с пускането на нов модел, Комисията е констатирала, че в автомобилната промишленост производството на един нов модел е нормален и обичаен фактор, необходим за поддържането на конкурентоспособността. Затова и свързаните с пускането на нов модел разходи за обучение обикновено се заплащат от производителите на автомобили въз основа единствено изискванията на пазара. Разбира се, че за да произвеждат нови модели, производителите на автомобили следва да обучават своята работна ръка на новите техники, които следва да се възприемат. Следователно по-вероятното е, че „GM Europe“ при всички случаи биха организирали въпросното обучение, очевидно и при отсъствието на помощ. Изглежда, че това поведение е типично за повечето конкуренти от сектора.
(11)
Комисията е повдигнала подобни въпроси и по отношение на стимулиращия ефект на помощта, предназначена за подпомагане развитието на дейностите по ковашко-пресовата дейност: свързаните с тази дейност разходи за обучение са необходими за (увеличаване) производството на съставните части, което е нормална дейност в автомобилната промишленост. Съставните части съставляват важни и необходими средства за производство за монтажния завод и представляват значителна част от себестойността на автомобилите. Затова и пазарните сили би следвало сами по себе си да са достатъчни, за да накарат предприятието да поеме съответните разходи за обучение. Следователно е вероятно, че въпросните дейности за обучение биха били предприети във всички случаи, очевидно и при отсъствието на помощ.
(12)
Затова и Комисията е поискала от Белгия да обясни защо в дадения случай и противно на това, което може да се наблюдава при повечето автомобилни производители в Общността, тя смята, че бенефициерът не би имал възможността (или желанието) да заплати очакваните разходи за обучението от ползите, които би могъл да извлече от него (по-специално възможността да произведе един нов продукт и/или повишаване на производителността на обучената работна ръка). Комисията също така е обърнала внимание на факта, че на този етап от процедурата Белгия не е представила доказателства, че пазарните сили сами по себе си не биха накарали предприятието да организира предвидената програма за обучение.
(13)
Решението на Комисията за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 1 септември 2006 г. (3). Комисията е поканила заинтересованите страни да представят мненията си по въпросната мярка. Никоя трета заинтересована страна не е изпратила мнение.
4. МНЕНИЯ НА БЕЛГИЯ
(14)
Белгия оспорва първоначалната оценка на Комисията по две причини: На първо място тя смята, че са нарушени принципите на юридическа сигурност, равнопоставеност при третирането и добрата администрация. Белгия отбелязва също така, че в миналото Комисията системно е одобрявала подобни помощи за обучение, по-специално за „GM Belgium“. Белгийските органи поддържат и мнението, че Комисията изменя в дълбочина своето тълкуване на Регламент (ЕО) № 68/2001 от 12 януари 2001 г. относно приложението на членове 87 и 88 на Договора за ЕО за помощите за обучение (4), само шест месеца преди изтичането му. По тяхно мнение, Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията е прилаган по един и същи начин в продължение на четири години и половина. По силата на принципа за добра администрация, Комисията е следвало да изчака изтичането на валидността му и тогава да го промени според един нов подход.
(15)
На второ място Белгия изтъква, че дейностите на въпросното обучение имат важен положителен ефект за икономиката. Освен това тя уверява, че тази програма за обучение би излязла извън стандартните нужди на предприятието. Това уверение обаче е подкрепено само за някои части от програмата за обучение.
(16)
Белгия подчертава също така, че „Astra Twin Top“ би могла да бъде произведена от „Бертоне“, както и предишните варианти на модела.
(17)
И накрая, преди откриването на процедурата (5), белгийските органи вече са декларирали, че „GM Европа“ са направили сравнителни проучвания, за да определят какъв е най-добрият начин за внедряване за производството на „Astra Twin Top“ и че помощта за обучение би натежала в отпускането на помощта за проекта на „GM Belgium“. Белгия смята, че в тези условия помощта е необходима.
5. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
5.1. Наличие на помощ
(18)
Комисията смята, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 87, алинея 1 от Договора: в действителност тя се отпуска под формата на субсидия от фламандското правителство, следователно се финансира с държавни средства. Мярката е избирателна, защото засяга само „General Motors Belgium“. Тази избирателна субсидия може да опорочи конкуренцията между производствените заводи на „GM Europe“, предоставяйки на „General Motors Belgium“ предимство пред другите заводи от групата. Освен това тя създава риск да наруши конкуренцията и с други производители на автомобили. Освен това пазарът на автомобили се характеризира със значителен търговски обмен между държавите-членки. Комисията отбелязва и че заводите на „GM Europe“ са разположени в различни държави-членки. Затова и помощта би опорочила конкуренцията и би засегнала търговския обмен между държавите-членки. Предвид споменатото по-горе, Комисията заключава, че нотифицираната мярка представлява държавна помощ. Белгия не оспорва това заключение.
5.2. Правно основание за оценката
(19)
Белгия моли помощта да бъде одобрена въз основа на Регламент (ЕО) № 68/2001 от 12 януари 2001 г. Помощта в действителност е свързана с програма за обучение.
(20)
Съгласно член 5 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, ако размерът на помощта, отпусната на едно и също предприятие за отделен проект на обучение, надвишава 1 милион EUR, то помощта не е освободена от задължението за нотифициране, предвидено в член 88, алинея 3 от Договора. Комисията отбелязва, че в дадения случай предвидената помощ възлиза на 5,338 милиона EUR, следва да бъде отпусната на едно-единствено предприятие и че проектът за обучение е индивидуален проект. Затова и тя смята, че задължението за нотифициране се прилага за въпросната помощ и че то е било надлежно спазено от Белгия.
(21)
В съображение 16 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията се обяснява, че този тип помощ не може да бъде автоматично освободен: „Помощите в голям размер следва да продължат да бъдат оценявани от Комисията индивидуално, преди да бъдат отпуснати.“.
(22)
Както вече е посочила в решението си за откриване на процедурата, Комисията заключава, че тъй като мярката не е освободена по силата на Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, тя следва да бъде оценявана пряко въз основа на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, който постановява, че за съвместими с общия пазар могат да се смятат „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“. Когато оценява индивидуална помощ за обучение, която поради размера си не може да се възползва от предвиденото от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията освобождаване и което по тази причина следва да се оценява пряко въз основа на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, Комисията все пак прибягва по аналогия до същите водещи принципи като тези, фигуриращи в Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. Това конкретно се изразява в проверка на спазването на другите условия за освобождаване, предвидени в Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. Комисията обаче не се задоволява само с това да провери спазването на тези условия, а следва да пристъпи към по-задълбочен анализ на съвместимостта на мярката. Целта на индивидуалното уведомление е именно подробната оценка на мярката в светлината на особените условия на конкретния случай.
5.3. Съвместимост с общия пазар
(23)
Комисията смята, че нотифицираният проект отговаря на формалните условия за освобождаване, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. На първо място, обявените приемливи разходи отговарят на член 4, алинея 7 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. По-конкретно, разходите за персонала на участниците в проекта за обучение, които ще бъдат заплатени от помощта, изглеждат ограничени до общия размер на другите допустими разходи (6). На второ място, съгласно алинеи 2 и 3 от посочения член 4 интензитетът на помощта е ограничен до 25 % за специфичното обучение и до 50 % за общото обучение. „GM Belgium“ всъщност е голямо предприятие, разположено в неподпомаган регион, и обучението не е предназначено за работници в неравностойно положение.
(24)
Комисията обаче обръща внимание на факта, че една мярка за отпускане на помощ може да се сметне за съвместима с общия пазар съгласно член 87, алинея 3, буква в) от Договора само ако е необходима, за да позволи на бенефициера да предприема въпросната дейност. Тя отбелязва, че необходимостта от мярката е общ критерий за съвместимост. Когато помощта не се изразява в изпълнението от страна на бенефициера на допълнителни дейности, които не биха били изпълнени само по силата на пазарните сили, помощта не може да се разглежда като такава с благоприятен ефект, който може да компенсира нарушението в търговския обмен, и следователно не може да бъде разрешена. Отнасяйки се до съвместимостта по смисъла на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, помощта не „улеснява“ развитието на икономически дейности, когато предприятието би ги предприело при всички случаи, а именно и при отсъствието на помощ.
(25)
В контекста на помощта за обучение в съображение 10 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията се постановява, че „Обучението обикновено има положително външно въздействие върху обществото като цяло и то увеличава сдруженията на работници, притежаващи умения, които другите предприятия могат да привлекат, подобрява конкурентоспособността на предприятията на Общността и играе важна роля за стратегията на заетост. С оглед на факта, че предприятията в Общността обикновено не инвестират достатъчно в обучението на своите работници, държавните помощи вероятно спомагат за промяна на несъвършенството на пазара и поради това при определени условия могат да бъдат съвместими с общия пазар и да бъдат освободени от предварителна нотификация.“. В съображение 11 се добавя, че с оглед да се гарантира, че „държавните помощи са ограничени до минимум, условие, необходимо за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат […]“.
(26)
Следователно, признатата от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията слабост се състои във факта, че предприятията „не инвестират достатъчно в обучението на своите работници“. В действителност, когато предвижда нови дейности по обучение, едно предприятие обикновено сравнява себестойността на своите дейности с ползите, които може да извлече от тях (като повишаване на производителността или способността да произвежда нови продукти). То обикновено не държи сметка за ползите за икономиката на Общността в цялост, които не би могло да получи за себе си. То ще разгледа и решенията за алтернатива (по-малко обременителни) на обучението, като набирането на вече квалифицирана работна ръка (евентуално за сметка на наличния персонал). Ето защо помощта за обучението в някои случаи е полезно за коригиране на слабост, която е специфична за пазара. При тези обстоятелства помощта е „необходима за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат“.
(27)
Що се отнася до проверката на необходимостта от дадена помощ за обучение в автомобилната индустрия, Комисията констатира, че от 18 месеца е натрупала доказателства, че някои автомобилни производители поставят в конкуренция едни срещу други своите производствени предприятия, разположени в различни държави-членки, за производството на своите нови модели. В момента на планиране на пускането на нов продукт те сравняват няколко обекта, после решават кой от тях да задържат за производството, като се основават на всички производствени разходи, тоест всички видове разходи, включително държавните помощи, независимо от вида им, а именно помощите за обучение. Изглежда че тази еволюция произтича от факта, че големите автомобилни производители в момента имат производствени капацитети, които са по-големи от търсенето, и че техните производствени вериги са станали по-гъвкави. Така един завод лесно може да направи място за производството на допълнителни модели. Изправена пред тази икономическа реалност на една по-интензивна конкуренция между производствени предприятия и като се има предвид произтичащият от нея риск, че някои помощи за обучение не допринасят за целта на общия интерес, заложена в съображение 10 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, а представляват просто помощ за функционирането, която опорочава конкуренцията, Комисията следва да разгледа по-грижливо необходимия характер на помощта „държавните помощи са ограничени до минимум, условие, необходимо за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат“ (съображение 11 от посочения регламент) (7). Тази оценка се оправдава още повече от това, че в момента автомобилният сектор се характеризира със значителен свръхкапацитет в рамките на Общността, който продължава да се наблюдава поради слабия ръст на търсенето и реализираните понастоящем значителни ръстове на производителността (8).
(28)
Тъй като в настоящия случай няколко завода са поставени в конкуренция и поради това че помощта може да се отпусне за цели, различни от тази за насърчаване на предприятието да предприеме допълнителни действия за обучение, Комисията смята за необходимо да провери необходимостта от помощта. Обратно на това, което Белгия твърди в отговора си на решението за откриване на процедурата, Комисията смята, че има законното право да предприеме една такава проверка. Както Белгия подчерта, в предходните случаи Комисията не е анализирала подробно необходимостта от една специфична за обучението помощ за разходите за пускането на нов продукт. Тя може обаче да бъде принудена да го направи, когато констатира, че икономическите условия на въпросния пазар са еволюирали (9).
(29)
Комисията констатира, че въпросната програма за обучение е свързана с две нови дейности в завода, производството на „Astra Twin Top“ и разширяването на ковашко-пресовата дейност.
(30)
В своето уведомление (10) белгийските органи подчертават, че сглобяването на „Astra Twin Top“ включва допълнителни ръчни операции като заваряване. Те потвърждават, че производството на този тип автомобил има въздействие върху всички дейности на дружеството (каросерии, бояджийски цехове, ковашко-пресова дейност, логистика и сглобяване) и че въвеждането на нови модели всеки път води след себе си:
-
сглобяването на нови части;
-
внедряването на модерни методи на работа;
-
нови техники на сглобяване.
(31)
Те подчертават, че един нов модел следователно води не само до въвеждането на нов продукт, но и принуждава голям брой работници да свикнат с нови машини, резервни части, техники на сглобяване и методи на работа.
(32)
Това описание потвърждава, че успехът във въвеждането на нов модел в една производствена верига като цяло предполага, също както в дадения случай, значително предварително обучение на работната ръка. С други думи, за производството на новия модел са необходими значителни действия, свързани с обучението.
(33)
Следователно, след като „GM Europe“ са решили да произвеждат този модел, става необходимо да се предприемат разходи за обучение, за да може да се осъществи това бизнес решение.
(34)
Както е посочила в решението за откриване на процедурата, Комисията отбелязва, че в автомобилната индустрия пускането на един нов модел е нормален и обичаен фактор, необходим за поддържането на ролите на пазара и рентабилността. Имайки предвид, че един нов модел създава необходимост от обучението на работната ръка за новите производствени техники, разходите за обучение, свързани с пускането на този нов модел, се заплащат от автомобилните производители единствено на базата на търговската подбуда.
(35)
Белгийските органи не са представили нови елементи срещу тази оценка. Макар че са били поканени в решението за откриване на процедурата, те не са представили убедителен аргумент, че GM не биха организирали дейностите по обучението при отсъствието на помощ.
(36)
По този повод Белгия единствено е поддържала тезата, че помощта за обучението е необходима, за да може „GM Belgium“ да бъдат избрани от „GM Europe“ за производството на „Astra Twin Top“. Представени са доказателства в подкрепа на това твърдение. Освен това белгийските органи са подчертали, че производството на новия модел би могло да бъде поверено на „Bertone“, които са по-подготвени да произвеждат този тип автомобили.
(37)
Комисията обаче е отбелязала, че целта на Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, за разлика от регионалната помощ за инвестиции, не е да се повлияе на избора на един обект за стопанска дейност, а да компенсира донякъде недостатъчните инвестиции в обучението в Общността, както се посочва по-горе. Освен това Белгия не е обяснила защо филиалът на „GM Europe“, втори хипотетичен избор, на който би могло да бъде поверено алтернативно производството на модела, не би организирал подобни действия за обучение (11). Напротив, предоставената от Белгия информация показва, че е вероятно всички други заводи на „GM Europe“ да бъдат принудени при тези обстоятелства да организират подобна програма за обучение. Затова не е възможно да се заключи, че помощта е подтикнала „GM Europe“ да организират допълнително обучение в Общността.
(38)
Комисията не вижда ясно какви заключения следва да изведе от представения от белгийските органи аргумент, според който производството на новия модел би могло да бъде поверено на „Bertone“. По-специално, Белгия не е представила конкретно доказателство, че производството, осъществявано от „Bertone“, би се нуждало от по-малко усилия за обучение, отколкото в случая на „GM Europe“ (12). Освен това Белгия не е доказала, че помощта е изиграла каквато и да било роля в решението на „GM Europe“ да спре да възлага на подизпълнители производството на този модел. Обратно, вероятно е това важно стратегическо решение вече да е било взето, дори преди белгийските органи да са обещали разглежданата помощ. В заключение, фактът, че производството на „Astra Twin Top“ би могло да бъде възложено на „Bertone“ както за предходните варианти на модела, не прави помощта за обучение необходима и съвместима.
(39)
Белгийските органи изтъкват, че разширяването на цеха за ковашко-пресова дейност се вписва в рамките на стратегията на „GM“ в Европа, целяща да се отговори по-добре на местните нужди, така че да се намалят разходите за транспорт на резервните части между филиалите. За обекта в Антверпен проектът предвижда:
-
две допълнителни преси за ковашко-пресова дейност;
-
производството на допълнителни части от каросерията;
-
въвеждането на нови технологии.
(40)
Белгия изтъква, че разширението предполага също така необходимостта много работници да се запознаят с новите машини, части, оборудване за ковашко-пресова дейност и методи на работа. Програмата за обучение цели да постигне тази цел.
(41)
Представеното по-горе описание потвърждава, че като цяло, както и в разглеждания случай, развитието на ковашко-пресовата дейност може да бъде успешно само ако е придружено от значително обучение на работната ръка. С други думи, обучението е необходимо за развитието на ковашко-пресовата дейност.
(42)
В решението си за откриване на процедурата Комисията е оспорила подбудителния ефект на помощта, свързан с разширяването на ковашко-пресовата дейност (13). Белгийските органи не са представили нови елементи срещу тази оценка. Те не са обяснили конкретно защо, при отсъствието на помощ, „GM“ не биха организирали въпросните дейности по обучението.
(43)
Въз основа на горното може да се заключи, че всички дейности по обучението, предоставящи на работниците необходимите знания за успешната реализация на двата проекта (производство на новия модел и развитие на ковашко-пресовата дейност), биха били организирани при всички случаи, дори и при отсъствието на помощ. Следователно съответната помощ не е насочена към допълнително обучение, а покрива нормалните разходи за дейността на предприятието, като по този начин намалява нормалната себестойност на продукцията му. По тази причина Комисията смята, че помощта би опорочила конкуренцията и би променила условията на търговския обмен в посока, противоположна на общия интерес (14). При тези обстоятелства помощта не може да се оправдае на базата на член 87, параграф 3, буква в) от Договора. Понеже в дадения случай не може да се приложи никое друго изключение, предвидено от член 87, параграфи 2 и 3 от Договора, помощта е несъвместима с общия пазар.
(44)
Гореспоменатото заключение се прилага независимо от общия или специфичния характер на помощта. Комисията отбелязва конкретно, че общото обучение, квалифицирано като „техническо обучение“ (15), се отнася до знанията и уменията, необходими на разглежданите две нови дейности и по-общо до дейността на конкурентен автомобилен завод (16). Белгийските органи обаче представиха доказателството, че една част от общото „техническо обучение“ засяга квалификации, които изискват дълъг период на обучение, и че немалък брой от съответните работници напускат всяка година предприятието. Това е свързано със значителния глад за такива квалификации на белгийския пазар на заетостта (посочените „критични длъжности“ или „ефект на безизходицата“). Комисията смята, че Белгия е представила достатъчни аргументи по отношение на трите действия по общото „техническо обучение“.
Съдържание на обучението
Обща продължителност на обучението
Текучество на персонала: годишен процент работници, които напускат предприятието
Допустими разходи: участници
Допустими разходи: други разходи
Водачи на мотокари
40
58 %
132 000
42 500
Инструменталисти
2 000
13 %
660 000
355 000
Техники по поддръжка
400
20 %
198 000
197 500
Забележка: Що се отнася до „заваряването“, Белгия обявява обща продължителност на обучението 60 часа и текучество на персонала на завода 4 %. Комисията смята, че тези цифри са достатъчно ниски и че не пречат на предприятието да си получи ползите от разходите за обучение. Затова и текучеството на персонала не е достатъчно да откаже предприятието от извършването на тези разходи.
Затова е очевидно, че високата степен на текучество на персонала действително пречи на предприятието да извлече достатъчна печалба от този тип обучение, за да може да компенсира разходите за него. Затова е вероятно предприятието да не се ангажира с тези разходи при отсъствието на помощ.
(45)
Предвид гореизложеното Комисията смята, че помощта е необходима за трите действия на въпросното обучение (обратно на останалата част от общото„техническо обучение“).
(46)
В уведомлението си белгийските органи са представили цялата програма за обучение като предназначена да подкрепи въпросните два проекта (17). Допълнителната информация, предоставена от Белгия след решението за откриване на процедурата, обаче показва, че една част от дейностите по обучението касае знания и умения, които не са всъщност необходими за реализацията на тези проекти. Става дума за следните длъжности (виж описанието им по-долу):
-
базисно обучение;
-
симулирана работна среда (СРС).
(47)
Комисията смята, че обратно на останалата част от програмата за обучение, базисното обучение и СРС се отнасят за квалификации, които не са необходими за изпълнението на въпросните два проекта: проектите могат напълно да се реализират, а производството да започне, без да е необходимо да се организира този тип обучение. Те не засягат и знанията и уменията, които се изискват непосредствено за производството на автомобили. Затова и развитият по-горе аргумент относно необходимия характер на обучението не се прилага за тях. Тъй като изглежда, че това обучение надвишава нуждите на предприятието, е невъзможно да се направи заключението, че то би било организирано при отсъствието на помощ. Поради липсата на елементи, които да докажат противното, Комисията смята, че държавната помощ изглежда необходима, за да може да се организира въпросното обучение.
(48)
И накрая, Комисията отбелязва, че перото от разходите „обща координация“ не се отнася до дейност от обучението като такава, а до консултантски услуги, предназначени за общото обучение. Тоест, в допустимите разходи могат частично да се включат, доколкото покриват „базисното обучение“, СРС и една част от общото„техническо обучение“, за което помощта е сметната за необходима (18).
(49)
Предвид правилото, предвидено от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, което ограничава разходите на участниците в проекта за обучение до общата сума на другите разходи, допустимите разходи, произтичащи от частите на програмата за обучение, за които е необходима помощ, възлизат на 4,362 милиона EUR, а самата помощ - на 2,181 милиона EUR. Тъй като другите формални условия, определени от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, са също спазени, както е посочено в мотив 23 по-горе, Комисията заключава, че тази част от нотифицираната помощ е съвместима с общия пазар.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(50)
Комисията е на мнение, че частта от нотифицираните от Белгия мерки, представляваща 4,362 милиона EUR допустими разходи, което отговаря на помощи в размер на 2,181 милиона EUR, отговарят на критериите за съвместимост с общия пазар по силата на член 87, параграф 3, буква в) от Договора.
(51)
Комисията смята, че останалата част от помощта не е необходима за реализацията на съответните дейности по обучението. Тази помощ не е съвместима с общия пазар по силата на която и да било дерогация, предвидена от Договора, и следователно следва да бъде забранена. Според белгийските органи помощта все още не е отпусната; затова и не се налага да се прибягва до възстановяването ѝ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Белгия възнамерява да отпусне за проект за обучение в „General Motors Belgium“ в Антверпен, е несъвместима с Общия пазар до размера 3 157 338,40 EUR.
Следователно тази част от помощта не може да бъде отпусната.
Останалата част от държавната помощ в размер 2 181 161,60 EUR, е съвместима с Общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора.
Член 2
Белгия информира Комисията в срок два месеца, считано от обявяването на настоящото решение, за мерките, които е взела за спазването му.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 4 април 2007 година.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 4 april 2007
betreffende Staatssteunmaatregel C 14/06 die België voornemens is ten uitvoer te leggen ten gunste van General Motors Belgium in Antwerpen
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2007) 435)
(Slechts de teksten in de Nederlandse en de Franse taal zijn authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2007/612/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben uitgenodigd hun opmerkingen (1) te maken,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
De voorgenomen opleidingssteun voor General Motors Belgium in Antwerpen is bij de Commissie aangemeld bij brief van 8 december 2005, die op 14 december 2005 is geregistreerd. De Commissie heeft op 4 januari 2006 om nadere informatie verzocht, waarop België heeft gereageerd bij brief van 7 februari 2006, die op 10 februari 2006 is geregistreerd. De Commissie heeft op 15 februari 2006 om verdere toelichting gevraagd, die verstrekt is bij brief van 2 maart 2006, welke op 8 maart 2006 is geregistreerd.
(2)
Bij brief van 26 april 2006 heeft de Commissie België in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van deze steun. Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 1 september 2006 (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de desbetreffende steun te maken. Geen enkele derde partij heeft opmerkingen gemaakt.
(3)
In hun brief van 31 mei 2006, geregistreerd op 6 juni 2006, hebben de Belgische autoriteiten gereageerd op het besluit tot inleiding van de bovenvermelde procedure. Bij brieven van 13 december 2006 en 5 februari 2007 hebben zij aanvullende informatie verstrekt. Op 13 februari 2007 heeft een vergadering tussen de Commissie en de Belgische autoriteiten plaatsgevonden. België heeft aanvullende informatie ingediend bij brief van 20 februari 2007. De Commissie heeft een nieuw verzoek verzonden op 23 februari 2007, waarop de Belgische autoriteiten hebben geantwoord bij brief van 28 februari 2007.
2. BESCHRIJVING VAN HET PROJECT
(4)
De begunstigde van de steun is General Motors Belgium („GM Belgium”) in Antwerpen, een onderdeel van General Motors Corporation („GMC”). De activiteiten van GMC in Europa („GM Europe”) worden geleid door een specifiek managementteam. De onderneming, die in 1924 werd geopend, produceert auto-onderdelen voor intern gebruik en voor andere dochtermaatschappijen van GMC enerzijds, en assembleert auto’s anderzijds. In 2005 produceerde zij 253 000 auto's. Het grootste gedeelte van de productie wordt uitgevoerd. In de onderneming wordt thans het model Opel Astra geassembleerd, dat gesitueerd is in een segment van de automobielmarkt waar - zo bevestigen de Belgische autoriteiten - de concurrentie bijzonder intens is. De onderneming heeft ongeveer 5 000 personeelsleden.
(5)
GM Belgium heeft voor de periode 2005-2007 een investeringsprogramma ter waarde van 127 miljoen EUR aangekondigd, dat de volgende elementen omvat:
a)
de productie van een nieuwe versie van het model Astra: naast de drie reeds bestaande versies zal het bedrijf nu ook de Astra met inklapbaar hardtopdak („cabrio” of „Astra TwinTop”) gaan maken. Tot dusver werd de „cabrio”-versie niet door GM Europe gebouwd, maar werd de productie van dit model uitbesteed aan het Italiaanse bedrijf Bertone;
b)
de verdubbeling van de capaciteit van de perserij: de uitbreiding van deze activiteit is een onderdeel van de strategie van GM Europe om beter op de lokale behoeften te kunnen inspelen. Door een hogere zelfvoorzieningsgraad voor koetswerkonderdelen en een efficiëntere logistiek tussen verschillende dochtermaatschappijen van de groep kunnen de kosten voor het vervoer van onderdelen tussen fabrieken worden teruggedrongen.
(6)
Dankzij deze twee nieuwe activiteiten kan de inkrimping van het personeelsbestand in Antwerpen worden beperkt en de toekomst van de fabriek worden veiliggesteld. Het opzetten van deze activiteiten gaat gepaard met het installeren van nieuwe machines, het gebruik van nieuwe componenten, nieuwe assemblagetechnieken en de invoering van nieuwe werkmethoden. Daarom is voorzien in een opleidingsprogramma met betrekking tot deze nieuwe activiteiten, gespreid over de periode 2005-2007. De kosten bedragen 19,94 miljoen EUR en de aangemelde steun 5 338 500 EUR. Daar Antwerpen geen steungebied is, bedraagt de maximale steunintensiteit 50 % voor algemene en 25 % voor specifieke opleidingen. De voorgenomen steun wordt toegekend in de vorm van ad-hocsteun van het Vlaamse Gewest.
(7)
Volgens de door België verstrekte informatie omvat het programma algemene opleidingsactiviteiten ten belope van 6,22 miljoen EUR. De investeringen voor algemene opleiding hebben betrekking op de volgende activiteiten:
-
technische opleiding (2,63 miljoen EUR) (opleiders: 90 % extern en 10 % intern): lassen, vorkheftruckbestuurders, rolbrug („roller bridge”), gereedschapsmakers, onderhoudstechnici, Allen Bradley, Coltrollogix;
-
basisopleiding (0,79 miljoen EUR) (opleiders: 95 % extern en 5 % intern): PC-opleiding (kantoorsoftware: excel, access, word, power point enz.), sociale vaardigheden (presentatie, communicatie, leiderschap enz.), en verbetering van de basiskennis (financiële kennis voor niet-financieel personeel, ISO-normen, vaardigheden op het vlak van veiligheid);
-
algemene coördinatie (0,89 miljoen EUR) (adviseurs: 100 % intern): een tijdelijk team, bestaande uit personeelsleden van verschillende afdelingen, is bevoegd voor de ontwikkeling, follow-up en ondersteuning van de algemene opleidingsactiviteiten die in de opleidingsprogramma's zijn opgenomen. Dit is op zichzelf geen opleiding, maar het omvat wel de kosten voor begeleiding met betrekking tot het algemene gedeelte van het opleidingsprogramma;
-
gesimuleerde werkomgeving (1,89 miljoen EUR) (opleiders: 100 % intern): opleiding in de algemene productiebeginselen die in een complexe werkomgeving worden toegepast. In een gesimuleerde werkomgeving (Simulated Work Environment, SWE) worden de volgende concepten toegelicht en het groeiende belang ervan aangetoond: werkplaatsorganisatie, veiligheid, standaardisatie, visueel management, kostenbesparing, permanente verbetering enz. Alle 5 000 werknemers van General Motors Belgium in Antwerpen zullen de SWE-opleiding volgen, in groepen van 17. De opleiding vindt plaats in een speciaal daarvoor bestemde ruimte die is uitgerust met een gesimuleerde productielijn met houten auto's.
(8)
De uitgaven voor specifieke opleiding bedragen 13,73 miljoen EUR en hebben betrekking op de volgende activiteiten:
-
on the job training (4,54 miljoen EUR) (opleiders: 100 % intern): praktijkopleiding van werknemers op individuele basis, op hun plaats in de productielijn;
-
opleiding met betrekking tot de uitbreiding van de perserijactiviteiten (4,35 miljoen EUR) (opleiders: 20 % extern en 80 % intern): GM Belgium gaat een grotere diversiteit en hoeveelheid plaatwerk produceren. De technische kennis van het huidige personeelsbestand moet worden verbeterd om zich op deze activiteiten voor te bereiden. Daarom worden opleidingsactiviteiten georganiseerd die de technische kennis van het perserijpersoneel zullen verbeteren (ponsmatrijzen, snijgereedschappen enz.);
-
specifieke technische opleidingen (4,82 miljoen EUR) (opleiders: 20 % extern en 80 % intern): de start van de productie van de Astra TwinTop heeft gevolgen voor de bestaande productieprocessen van de fabriek, met name op het gebied van de perserij, carrosserieafdeling, spuiterij, assemblage, kwaliteitscontrole en logistieke activiteiten. Ook de werkplaats moet volledig worden heringericht. Een groep ingenieurs en teamvertegenwoordigers geven leiding aan de afdelingshoofden om deze wijzigingen van het productieproces tot een goed einde te brengen.
3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(9)
In haar besluit van 26 april 2006 tot inleiding van de onderzoeksprocedure (het besluit tot inleiding) betwijfelde de Commissie, of de steun noodzakelijk was en vroeg zij zich af, of de opleidingsactiviteiten ook zouden plaatsvinden zonder de steun. Aangezien de steun de begunstigde niet leek aan te zetten tot aanvullende activiteiten, zou hij geen positief maar alleen een concurrentieverstorend effect hebben. Wanneer die analyse werd bevestigd, kon de steun niet worden toegestaan.
(10)
De Commissie merkte op dat, wat de opleidingsactiviteiten voor het op de markt brengen van een nieuw model betreft, de productie van een nieuw model in de auto-industrie een normale en regelmatig terugkerende gebeurtenis is, die noodzakelijk is om niet aan concurrentiekracht in te boeten. Normaal volstaat de marktwerking om autofabrikanten ertoe te brengen, de kosten voor de introductie van een nieuw model zelf te dragen. Om nieuwe modellen te kunnen produceren moeten autofabrikanten immers hun personeel opleiden in de nieuwe technieken die moeten worden toegepast. Het is dus zeer waarschijnlijk, dat GM Europe de betrokken opleidingsactiviteiten ook zonder steun zou ondernemen. De meeste concurrenten in deze sector lijken zich ook zo te gedragen.
(11)
De Commissie heeft soortgelijke vragen gesteld bij het stimulerende effect dat zou uitgaan van de steun voor de uitbreiding van de perserijactiviteiten: uitgaven voor perserijopleidingen zijn noodzakelijk voor (het verhogen van) de productie van auto-onderdelen, wat tot de normale activiteiten van de auto-industrie behoort. Auto-onderdelen zijn een belangrijk en onontbeerlijk basisproduct voor een assemblagefabriek en vertegenwoordigen een belangrijk gedeelte van de kostprijs van een auto. Het lijkt dus, dat de marktwerking alleen reeds voldoende zou zijn om de onderneming ertoe aan te zetten, de daarmee verband houdende opleidingskosten te dragen. Het is dus waarschijnlijk, dat deze opleidingsactiviteiten in elk geval, en dus ook zonder steun, zouden zijn ondernomen.
(12)
De Commissie heeft België dan ook verzocht te verklaren, waarom het in dit specifieke geval, en in tegenstelling tot wat voor de meeste autofabrikanten in de Gemeenschap geldt, van mening is dat de begunstigde niet in staat (of niet bereid) zou zijn de verwachte kosten van de opleidingsactiviteiten te dekken met de voordelen die zij uit deze activiteiten kan halen (doordat de onderneming in staat is een nieuw product af te leveren en/of doordat de productiviteit van de opgeleide werknemers is toegenomen). In die fase van de procedure heeft de Commissie er ook op gewezen, dat België niet heeft aangetoond dat de marktwerking niet zou volstaan om de onderneming ertoe aan te zetten het geplande opleidingsprogramma uit te voeren.
(13)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 1 september 2006 (3). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steun te maken. Geen enkele derde partij heeft opmerkingen gemaakt.
4. OPMERKINGEN VAN BELGIË
(14)
België betwist de oorspronkelijke beoordeling van de Commissie om twee redenen. In de eerste plaats is België van mening, dat de beginselen van rechtszekerheid, gelijke behandeling en goed bestuur niet zijn nageleefd. België merkt op, dat de Commissie in het verleden soortgelijke opleidingssteun steeds heeft goedgekeurd, waaronder ook steun ten gunste van GM Belgium. De Belgische autoriteiten voeren ook aan, dat de Commissie haar interpretatie van Verordening (EG) nr. 68/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op opleidingssteun (4) amper zes maanden vóór het verstrijken ervan drastisch heeft gewijzigd. Volgens de Belgische autoriteiten is Verordening (EG) nr. 68/2001 gedurende viereneenhalf jaar consequent toegepast. Volgens het beginsel van goed bestuur had de Commissie het verstrijken van Verordening (EG) nr. 68/2001 moeten afwachten en haar vervolgens moeten wijzigen in overeenstemming met de nieuwe aanpak.
(15)
Als aanvullend argument voert België aan, dat de betrokken opleidingsactiviteiten een belangrijk positief effect op de economie hebben. België beweert bovendien, dat dit opleidingsprogramma de behoeften van de onderneming overstijgt. België heeft deze bewering echter alleen gestaafd voor bepaalde delen van het opleidingsprogramma.
(16)
België wijst er op, dat de Astra TwinTop ook door Bertone kon worden gebouwd, zoals de vorige versie van dat model.
(17)
Ten slotte hadden de Belgische autoriteiten al vóór het inleiden van de procedure aangevoerd (5) dat GM Europe vergelijkende studies had uitgevoerd om te bepalen welke vestiging het beste geschikt was voor de productie van de TwinTop, en dat de opleidingssteun ertoe heeft bijgedragen, dat het project aan GM Belgium is toegewezen. België is derhalve van mening, dat de steun noodzakelijk is.
5. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
5.1. De vraag of er steun is
(18)
De Commissie is van oordeel, dat de betrokken maatregel staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormt: de steun wordt verleend in de vorm van een subsidie van de Vlaamse regering en wordt derhalve met staatsmiddelen bekostigd. De maatregel is selectief want hij geldt alleen voor GM Belgium. Deze selectieve subsidie kan de mededinging tussen de productievestigingen van GM Europe verstoren omdat zij GM Belgium een voordeel oplevert in vergelijking met andere vestigingen van de groep. Bovendien kan ze ook de mededinging met andere autofabrikanten verstoren. Ten slotte wordt de markt voor motorvoertuigen gekenmerkt door intensief handelsverkeer tussen de lidstaten. De Commissie merkt op, dat GM Europe in verschillende lidstaten vestigingen heeft. De steun kan dus ook de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten verstoren. In het licht van het voorgaande concludeert de Commissie dat de aangemelde maatregel als staatssteun moet worden beschouwd. België betwist deze conclusie niet.
5.2. Rechtsgrondslag voor de beoordeling
(19)
België vraagt de steunmaatregel goed te keuren op basis van Verordening (EG) nr. 68/2001. De steun heeft inderdaad betrekking op een opleidingsprogramma.
(20)
Volgens artikel 5 van Verordening (EG) nr. 68/2001 geldt de vrijstelling van de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag niet, wanneer het bedrag dat voor één opleidingsproject aan één onderneming wordt verleend meer dan 1 miljoen EUR bedraagt. De Commissie merkt op, dat de voorgenomen steun in deze zaak 5,338 miljoen EUR bedraagt, dat de steun aan één onderneming wordt uitgekeerd, en dat het één opleidingsproject betreft. De Commissie is daarom van mening, dat de aanmeldingsverplichting van toepassing is op de voorgenomen steunmaatregel, en dat België aan deze verplichting heeft voldaan.
(21)
Overeenkomstig overweging 16 van Verordening (EG) nr. 68/2001 kan dit type steun niet automatisch worden vrijgesteld: „Er dient te worden bepaald dat, wanneer met steunmaatregelen aanzienlijke bedragen gemoeid zijn, deze maatregelen door de Commissie individueel moeten worden beoordeeld alvorens zij ten uitvoer worden gelegd.”.
(22)
Zoals reeds aangegeven in het besluit tot inleiding van de procedure, concludeert de Commissie dat de maatregel, daar hij niet is vrijgesteld op grond van Verordening (EG) nr. 68/2001 individueel moet worden beoordeeld op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, waarin is bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Bij de beoordeling van een individuele maatregel voor opleidingssteun die door zijn omvang niet in aanmerking komt voor de in Verordening (EG) nr. 68/2001 vastgestelde vrijstelling en daarom individueel op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag moet worden beoordeeld, hanteert de Commissie, naar analogie, toch dezelfde leidraad als in Verordening (EG) nr. 68/2001. Dit betekent met name, dat de verenigbaarheid met alle andere vrijstellingscriteria van Verordening (EG) nr. 68/2001 wordt geverifieerd. De Commissie beperkt zich echter niet tot een loutere verificatie van de naleving van deze criteria, maar moet de verenigbaarheid van de maatregel grondiger onderzoeken. Het is immers juist de bedoeling van individuele aanmeldingen, dat de steun gedetailleerd wordt beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van het geval.
5.3. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
(23)
De Commissie is van oordeel, dat het aangemelde project voldoet aan de formele vrijstellingscriteria van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 68/2001. Ten eerste beantwoorden de aangemelde subsidiabele kosten aan artikel 4, lid 7, van Verordening (EG) nr. 68/2001. Met name de onder de steun vallende personeelskosten van degenen die de opleiding volgen, blijven beperkt tot het totaal van de overige subsidiabele kosten (6). Ten tweede blijft de steunintensiteit beperkt tot 25 % voor specifieke opleiding en 50 % voor algemene opleiding, overeenkomstig artikel 4, leden 2 en 3, van Verordening (EG) nr. 68/2001. GM Belgium is inderdaad een grote onderneming die in een niet-gesteunde regio is gevestigd, en de steun wordt niet gegeven aan benadeelde werknemers.
(24)
De Commissie merkt echter op, dat een steunmaatregel pas verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, indien de maatregel noodzakelijk is opdat de begunstigde de betrokken activiteit zou kunnen ondernemen. De Commissie wijst erop, dat de noodzaak van de steun een algemeen criterium voor het beoordelen van de verenigbaarheid is. Wanneer de steun er niet toe leidt dat de begunstigde aanvullende activiteiten onderneemt die onder druk van de marktwerking alleen niet zouden worden uitgevoerd, kan niet worden gesteld dat de steun positieve effecten heeft die opwegen tegen de handelsverstoring. De steun kan daarom niet worden toegestaan. Wat de verenigbaarheid met artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag betreft, kan niet worden gesteld dat de steun de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid „vergemakkelijkt” wanneer de onderneming de gesteunde activiteiten ook zonder steun zou hebben uitgevoerd.
(25)
Met betrekking tot opleidingssteun wordt in overweging 10 van Verordening (EG) nr. 68/2001 het volgende overwogen: „Opleiding heeft over het algemeen positieve externe effecten voor de samenleving als geheel, omdat zij het aanbod van geschoolde arbeidskrachten waaruit andere ondernemingen kunnen putten verhoogt, het concurrentievermogen van de communautaire industrie verbetert en een belangrijke rol in de werkgelegenheidsstrategie speelt. Gelet op het feit dat de ondernemingen in de Gemeenschap over het algemeen te weinig in de opleiding van hun werknemers investeren, kan staatssteun helpen deze onvolkomenheid van de markt te corrigeren, zodat dergelijke steun onder bepaalde voorwaarden als met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kan worden beschouwd en bijgevolg van voorafgaande aanmelding kan worden vrijgesteld.” In overweging 11 wordt verder overwogen, dat de steun „beperkt blijft tot wat strikt noodzakelijk is voor het bereiken van de, door de marktkrachten alleen niet verwezenlijkbare, doelstelling van de Gemeenschap […]”.
(26)
Volgens Verordening (EG) nr. 68/2001 schieten de marktkrachten tekort wanneer ondernemingen „te weinig in de opleiding van hun werknemers investeren”. Bij het plannen van nieuwe opleidingsactiviteiten zal een onderneming gewoonlijk de kosten van die activiteiten afwegen tegen de voordelen die zij daaruit kan halen (zoals een toename van de productiviteit of de mogelijkheid nieuwe producten te fabriceren). De onderneming zal meestal geen rekening houden met de baten voor de economie van de Gemeenschap in haar geheel, omdat zij daarbij zelf geen rechtstreeks voordeel heeft. De onderneming zal ook nagaan, of er (goedkopere) alternatieven voor opleiding bestaan, zoals het inhuren van geschoold personeel (eventueel ten koste van bestaande werknemers). Opleidingssteun kan dus een oplossing vormen in specifieke gevallen waarin de marktwerking tekortschiet. In die omstandigheden is steun „noodzakelijk […] voor het bereiken van de, door de marktkrachten alleen niet verwezenlijkbare, doelstelling van de Gemeenschap”.
(27)
Wat de verificatie van de noodzaak van opleidingssteun in de auto-industrie betreft, merkt de Commissie op, dat zij in de loop van het voorbije anderhalf jaar steeds meer aanwijzingen heeft verzameld, dat sommige autofabrikanten hun productievestigingen in de verschillende lidstaten met elkaar laten concurreren voor de productie van nieuwe modellen. Waneer autofabrikanten voornemens zijn een nieuw model uit te brengen, vergelijken zij verschillende vestigingen en beslissen vervolgens welke vestiging de productie krijgt toegewezen op basis van de totale operationele kosten, dus niet alleen alle soorten kosten, maar ook alle vormen van overheidssteun, met inbegrip van opleidingssteun. Dit lijkt het gevolg te zijn van het feit dat grote autofabrikanten overtollige productiecapaciteit hebben en dat de productielijnen flexibeler zijn geworden. Dit betekent dat een fabriek gemakkelijker kan overgaan tot de productie van andere modellen. Gezien deze economische realiteit, namelijk de intensere concurrentie tussen productievestigingen, en het daaraan verbonden risico dat bepaalde opleidingssteun niet bijdraagt tot de doelstelling van gemeenschappelijk belang die in overweging 10 van Verordening (EG) nr. 68/2001 is vastgesteld, doch gewoon verstorende exploitatiesteun vormt, dient de Commissie de noodzaak van de steun grondiger na te gaan „om ervoor te zorgen dat de staatssteun beperkt blijft tot wat strikt noodzakelijk is voor het bereiken van de, door de marktkrachten alleen niet verwezenlijkbare, doelstelling van de Gemeenschap” (overweging 11 van Verordening (EG) nr. 68/2001) (7). Een dergelijke beoordeling is des te meer gerechtvaardigd, gelet op de huidige marktsituatie in de automobielindustrie, die wordt gekenmerkt door een aanmerkelijke overcapaciteit in de Gemeenschap, welke blijft voortduren als gevolg van de zwakke groei van de vraag en de voortdurende aanzienlijke toename van de productiviteit (8).
(28)
Daar in het onderhavige geval eveneens verscheidene vestigingen tegen elkaar zijn uitgespeeld, is het dan ook mogelijk dat de steun niet zozeer is toegekend om het bedrijf ertoe aan te zetten aanvullende opleidingsactiviteiten te ondernemen, maar om andere redenen. Bijgevolg acht de Commissie het nodig de noodzaak van deze steun te verifiëren. In tegenstelling tot wat België in reactie op het besluit tot inleiding heeft beweerd, is de Commissie van mening dat zij wettelijk bevoegd is om deze verificatie uit te voeren. België heeft erop gewezen, dat de Commissie in het verleden de noodzaak van specifieke opleidingssteun voor opstartkosten niet in detail heeft onderzocht. Een en ander belet de Commissie echter niet dit te doen, zodra zij vaststelt dat de economische randvoorwaarden op de betrokken markten zijn veranderd (9).
(29)
De Commissie wijst erop, dat het opleidingsprogramma in kwestie betrekking heeft op twee nieuwe activiteiten in de vestiging, namelijk de productie van de Astra TwinTop en de uitbreiding van de perserijactiviteiten.
(30)
De Belgische autoriteiten voeren in de aanmelding aan, dat de assemblage van de Astra TwinTop meer manuele handelingen, bijv. lassen, meebrengt (10). Zij beweren dat de productie van dit type auto invloed heeft op alle activiteiten van de onderneming (koetswerk, spuiterij, perserij, logistiek en assemblage) en dat de introductie van een nieuw model altijd de volgende gevolgen heeft:
-
de assemblage van nieuwe onderdelen;
-
de introductie van moderne werkmethoden;
-
nieuwe assemblagetechnieken.
(31)
Zij beweren, dat deze activiteit dus niet beperkt blijft tot de introductie van een nieuw product, maar dat veel werknemers ook vertrouwd moeten raken met nieuwe machines, onderdelen, assemblagetechnieken en werkmethoden.
(32)
Daaruit dient te worden geconcludeerd, dat, zowel in het algemeen als in dit specifieke geval, de introductie van een nieuw model op een productielijn alleen succesvol kan worden verwezenlijkt na een grondige opleiding van het personeel. Met andere woorden, uitgebreide opleidingsactiviteiten zijn noodzakelijk om het nieuwe model te produceren.
(33)
Wanneer GM Europe eenmaal besloten heeft dit model te produceren, zijn de opleidingsuitgaven bijgevolg noodzakelijk om deze bedrijfsbeslissing uit te voeren.
(34)
Zoals reeds gesteld in het besluit tot inleiding, merkt de Commissie op dat de productie van een nieuw model in de auto-industrie een normale en regelmatig terugkerende gebeurtenis is, die absoluut noodzakelijk is om het marktaandeel en de rendabiliteit te behouden. Aangezien nieuwe modellen alleen kunnen worden geproduceerd als het personeel wordt opgeleid in de nieuwe productietechnieken, volstaat de marktwerking om autofabrikanten ertoe te brengen de nodige kosten voor opleiding te maken.
(35)
De Belgische autoriteiten hebben geen nieuwe argumenten gegeven die deze beoordeling tegenspreken. Hoewel de Belgische autoriteiten daartoe in het besluit tot inleiding werden verzocht, hebben zij geen solide argument gegeven waarom GM de opleidingsactiviteiten niet zonder steun zou ondernemen.
(36)
België heeft alleen aangevoerd, dat de opleidingssteun noodzakelijk was, wilde GM Belgium door het management van GM Europe worden gekozen als productievestiging voor de Astra TwinTop. België heeft deze bewering ook gestaafd. Bovendien stelden de Belgische autoriteiten, dat de productie van het nieuwe model ook kon worden uitbesteed aan Bertone, dat beter vertrouwd is met de productie van dat type auto.
(37)
De Commissie merkt echter op, dat opleidingssteun, in tegenstelling tot regionale investeringssteun, niet tot doel heeft de vestigingskeuze van economische activiteiten te beïnvloeden, maar, zoals uiteengezet in Verordening (EG) nr. 68/2001, een oplossing te bieden voor het gebrek aan investeringen in opleiding in de Gemeenschap, zoals hierboven vermeld. Daarenboven heeft België niet uiteengezet, waarom de hypothetische alternatieve vestiging van GM Europe waaraan de productie van dat model kon worden toevertrouwd, geen vergelijkbare opleidingsactiviteiten zou ondernemen (11). Integendeel, uit de door België ingediende informatie blijkt dat het waarschijnlijk is, dat in die omstandigheden de andere vestigingen van GM Europe ook genoodzaakt zouden zijn een soortgelijk opleidingsprogramma uit te voeren. Daarom kan niet worden geconcludeerd, dat de steun GM Europe ertoe heeft aangezet meer opleidingsactiviteiten in de Gemeenschap uit te voeren.
(38)
Het is de Commissie niet duidelijk, welke conclusies zij dient te trekken uit de bewering van de Belgische autoriteiten dat de productie van het nieuwe model ook aan Bertone kon worden toegekend. België heeft geen concrete bewijzen geleverd waaruit blijkt dat de productie bij Bertone minder opleiding zou vergen dan de productie in een vestiging van GM Europe (12). Bovendien heeft België niet aangetoond, dat de steun een rol heeft gespeeld in de beslissing van GM Europe om de uitbesteding van dat model te beëindigen. Integendeel, het is waarschijnlijk dat deze belangrijke strategische beslissing al was genomen vóór de Belgische autoriteiten beloofden steun toe te kennen. Geconcludeerd moet daarom worden dat het feit dat de Astra TwinTop kon worden uitbesteed aan Bertone, zoals de vorige versies, niet betekent dat de opleidingssteun noodzakelijk en verenigbaar is.
(39)
De Belgische autoriteiten stellen, dat de uitbreiding van de perserij deel uitmaakt van GM's Europese strategie om beter in te spelen op de plaatselijke behoeften en zo het vervoer van auto-onderdelen tussen vestigingen te beperken. Dit project zal de hierna vermelde gevolgen hebben voor de vestiging in Antwerpen:
-
twee extra persen;
-
de productie van extra koetswerkonderdelen;
-
de introductie van nieuwe technologieën.
(40)
België beweert, dat de uitbreiding ook tot gevolg heeft dat veel werknemers vertrouwd moeten raken met de nieuwe machines, onderdelen, perstechnieken en werkmethoden. Met het opleidingsprogramma wordt getracht tegemoet te komen aan deze behoefte.
(41)
Uit de hierboven gegeven beschrijving blijkt dat, zowel in het algemeen als in dit specifieke geval, de perserijactiviteiten alleen succesvol kunnen worden uitgebreid, indien dat gepaard gaat met een grondige opleiding van het personeel. Met andere woorden, opleiding is noodzakelijk voor de uitbreiding van de perserijactiviteiten.
(42)
In het besluit tot inleiding heeft de Commissie het stimulerende effect van de steun voor de uitbreiding van de perserijactiviteiten in twijfel getrokken (13). De Belgische autoriteiten hebben geen nieuwe argumenten gegeven die deze beoordeling tegenspreken. Zij hebben met name niet uiteengezet waarom GM de betrokken opleidingsactiviteiten ook niet zonder steun zou hebben ondernomen.
(43)
Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd, dat alle opleidingsactiviteiten die werknemers de vaardigheden verschaffen die nodig zijn voor de succesvolle uitvoering van de twee projecten (de productie van het nieuwe model en de uitbreiding van de perserijactiviteiten) ook zonder steun zouden worden ondernomen. De steun leidt dus niet tot aanvullende opleiding, maar heeft betrekking op de normale werkingskosten van de onderneming en leidt dus tot een verlaging van de normale kosten. De Commissie is dan ook van mening, dat de steun de mededinging zal verstoren en dermate nadelige gevolgen zal hebben voor de handel dat dit in strijd is met het gemeenschappelijk belang (14). Gezien deze omstandigheden kan de steun niet worden gerechtvaardigd op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag. Omdat de andere uitzonderingen van artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag evenmin van toepassing zijn, is de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
(44)
Of de betrokken opleiding nu algemeen of specifiek van aard is, de bovenstaande conclusie blijft van toepassing. De Commissie wijst er met name op, dat de algemene opleidingsactiviteiten onder de noemer „Technische opleiding” (15) betrekking hebben op vaardigheden die noodzakelijk zijn voor de twee nieuwe activiteiten, en meer in het algemeen voor de exploitatie van een concurrerende autofabriek (16). De Belgische autoriteiten hebben echter aangetoond, dat een gedeelte van de algemene„technische opleiding” betrekking heeft op kwalificaties waarvoor een langdurige opleidingsperiode vereist is, en dat elk jaar een aanzienlijk gedeelte van de betrokken werknemers het bedrijf verlaat, omdat er op de Belgische arbeidsmarkt een groot tekort is aan die kwalificaties (zogenoemde „knelpuntberoepen”). De Commissie is van oordeel, dat België deze argumenten voldoende heeft onderbouwd voor drie van die algemene„technische opleidingsactiviteiten”.
Inhoud van de opleiding
Totale duur van de opleidingsperiode
Personeelsverloop: jaarlijks percentage van deze werknemers die het bedrijf verlaten
Subsidiabele kosten: deelnemers
Subsidiabele kosten: andere kosten
Vorkheftruckbestuurders
40
58 %
132 000
42 500
Gereedschapsmakers
2 000
13 %
660 000
355 000
Onderhoudstechnici
400
20 %
198 000
197 500
NB: België betoogt, dat de totale opleidingsduur voor „lassen” 60 uur bedraagt en dat het personeelsverloop in de fabriek 4 % bedraagt. De Commissie is van oordeel, dat deze cijfers relatief laag zijn en dat zij de onderneming niet verhinderen profijt te trekken van de voordelen die de opleidingskosten genereren. Het personeelsverloop is niet hoog genoeg om de onderneming ervan te weerhouden deze kosten te maken.
Voor die soorten opleiding is het duidelijk dat een hoog personeelsverloop de onderneming verhindert voldoende voordelen te behalen om de gemaakte opleidingskosten terug te verdienen. Het is dan ook waarschijnlijk dat de onderneming deze kosten zonder steun niet zou maken.
(45)
Gezien het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de steun noodzakelijk is voor de drie betrokken activiteiten (in tegenstelling tot de rest van de algemene„technische opleidingsactiviteiten”).
(46)
De Belgische autoriteiten beweerden in hun aanmelding dat het volledige opleidingsprogramma ontworpen was om de twee projecten in kwestie te steunen (17). Uit aanvullende informatie die België na het besluit tot inleiding heeft ingediend, blijkt echter dat sommige opleidingsactiviteiten betrekking hebben op vaardigheden die helemaal niet onontbeerlijk zijn voor die projecten. Het gaat met name om de volgende opleidingen (zie de beschrijvingen hierboven):
-
basisopleiding;
-
gesimuleerde werkomgeving.
(47)
De Commissie merkt op, dat basisopleiding en gesimuleerde werkomgeving betrekking hebben op kwalificaties die, in tegenstelling tot rest van het opleidingsprogramma, niet nodig zijn voor de uitvoering van de twee betrokken projecten. Die projecten kunnen volledig worden uitgevoerd en de productie kan worden opgestart zonder die typen opleiding. Die kwalificaties hebben ook geen betrekking op vaardigheden die onmiddellijk vereist zijn voor de productie van auto's. De hierboven gevoerde redenering omtrent het noodzakelijke karakter van de opleiding geldt dus niet voor deze typen opleiding. Daar die opleidingen de behoeften van de onderneming lijken te overstijgen, kan niet worden geconcludeerd dat zij ook zonder steun zouden zijn ondernomen. Bij gebrek aan argumenten die het tegendeel bewijzen, is de Commissie van oordeel, dat de staatssteun noodzakelijk lijkt voor het uitvoeren van de betrokken opleidingen.
(48)
Ten slotte merkt de Commissie op, dat de uitgavenpost „Algemene coördinatie” geen betrekking heeft op een opleidingsactiviteit maar op begeleiding en advies ter ondersteuning van de algemene opleiding. Daar deze post betrekking heeft op „basisopleiding”, „gesimuleerde werkomgeving” en een gedeelte van de algemene„technische opleiding” waarvoor steun noodzakelijk wordt geacht, kan hij gedeeltelijk worden opgenomen in de subsidiabele kosten (18).
(49)
Rekening houdende met de bepaling in Verordening (EG) nr. 68/2001, dat de personeelskosten van degenen die opleiding volgen beperkt moeten blijven tot het totaal van de overige kosten, bedragen de subsidiabele kosten van de delen van het opleidingsprogramma waarvoor steun noodzakelijk is, 4,362 miljoen EUR, en de steun 2,181 miljoen EUR. Omdat ook aan de andere formele voorwaarden van Verordening (EG) nr. 68/2001 is voldaan, zoals vermeld in overweging 23, concludeert de Commissie dat dit deel van de aangemelde steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
6. CONCLUSIE
(50)
De Commissie concludeert, dat een gedeelte van de door België aangemelde steunmaatregelen, ten belope van 4,362 miljoen EUR subsidiabele kosten, wat overeenkomt met 2,181 miljoen EUR steun, voldoet aan de in artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag vastgestelde criteria voor verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt.
(51)
De Commissie is van voordeel, dat de rest van de steun niet nodig is voor de uitvoering van de overeenkomstige opleidingsactiviteiten. Daar deze steun voor geen enkele uitzondering van het EG-Verdrag in aanmerking komt, is hij niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en kan hij derhalve niet worden toegestaan. Volgens de Belgische autoriteiten is deze steun nog niet toegekend en hij behoeft derhalve niet te worden teruggevorderd,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De staatssteun die België voornemens is toe te kennen voor een opleidingsproject bij General Motors Belgium in Antwerpen is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor een bedrag van 3 157 338,40 EUR.
Dat gedeelte van de steun mag bijgevolg niet ten uitvoer worden gelegd.
De rest van de staatssteun, ten bedrage van 2 181 161,60 EUR, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.
Artikel 2
België deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee, welke maatregelen het heeft genomen om aan deze beschikking te voldoen.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk België.
Gedaan te Brussel, 4 april 2007.