Beschikking van de Commissie
van 7 mei 2002
betreffende een door Duitsland ten uitvoer gelegde vermeende steunmaatregel ten gunste van RAG AG in het kader van de privatisering van Saarbergwerke AG
(kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 1810)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2002/631/EGKS)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, en met name op artikel 4, onder c),
Gelet op Beschikking nr. 3632/93/EGKS van de Commissie van 28 december 1993 tot vaststelling van een communautaire regeling voor de steunmaatregelen van de lidstaten ten behoeve van de kolenindustrie(1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig artikel 88 van het EGKS-Verdrag(2) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE PROCEDURE
(1) Bij schrijven van 13 november 1997 heeft RAG AG (hierna "RAG" genoemd) de Commissie overeenkomstig artikel 66, lid 1, van het EGKS-Verdrag medegedeeld dat het het totale aandelenkapitaal van Saarbergwerke AG en de Preussag Anthrazit AG wilde overnemen.
(2) Bij schrijven van 9 maart 1998 heeft Duitsland de Commissie overeenkomstig artikel 67 van het EGKS-Verdrag ter kennis gebracht dat het de privatisering gepland had van Saarbergwerke AG door deze aan RAG te verkopen voor een symbolische prijs. In dit schrijven wordt de privatisering omschreven als onderdeel van een overeenkomst die op 13 mei 1997 is gesloten tussen de Duitse bondsregering, de regeringen van de deelstaten Noord-Rijnland-Westfalen en Saarland, de mijnbouwindustrie en de vakbonden van werknemers in de mijnbouw- en elektriciteitssector (hierna "kolencompromis" genoemd).
(3) Saarbergwerke AG (hierna "Saarbergwerke" genoemd) was een staatsbedrijf dat hoofdzakelijk actief was op de volgende gebieden: steenkoolwinning in Duitsland, cokesproductie, productie van elektriciteit, stadsverwarming, milieubescherming, handel en dienstverlening (met name de verkoop van en de handel in kolen, vervoer en olieleveranties) alsmede de productie van rubber. De kolenwinning is de traditioneel als "zwarte sector" omschreven activiteit van de onderneming; de andere activiteiten vormen de zogenaamde "witte sector". Saarbergwerke was voor 74 % in handen van de Bondsrepubliek Duitsland en voor 26 % van de deelstaat Saarland. De onderneming exploiteerde drie ondergrondse steenkoolmijnen met in 1997 een totale productie van 7,3 miljoen tse(3).
(4) Het kolencompromis, waarin nieuwe richtsnoeren voor het kolenbeleid zijn vastgelegd voor de periode tot en met 2005, voorzag in een voortdurende vermindering van de jaarlijkse productie van 47 miljoen tse in 1997 naar 42 miljoen tse in 2000 en naar 30 miljoen tse in 2005. Tegelijkertijd diende het aantal productie-eenheden van 17 tot twaalf te worden teruggebracht. Deze gegevens van 1997 moeten echter naar beneden worden bijgesteld. De steenkoolproductie in 2000, waarover Duitsland de Commissie schattingen verstrekte bij de aanmelding van de staatssteun, zou uiteindelijk ongeveer 35 miljoen tse bedragen en in 2005 niet boven 26 miljoen tse komen te liggen.
(5) De totale omvang van de staatssteun voor het tijdvak 1997-2005 werd in het kolencompromis op 68 miljard DEM vastgesteld. Hierbij was ook met een degressie van de steun rekening gehouden. Uitgaande van 10,5 miljard DEM in 1997 was er ten behoeve van de steun een maximum van 5,5 miljard DEM voor 2005 vastgelegd. Ten slotte werd het verlenen van een totaalbedrag van 2,5 miljard DEM afhankelijk gesteld van het feit of RAG Saarbergwerke zou overnemen.
(6) Op 3 april 1998 kwamen de Duitse bondsregering, de regering van Saarland en RAG overeen dat RAG het totale aandelenkapitaal van Saarbergwerke zou overnemen door de aandelen van de Duitse bondsregering en die van de regering van Saarland te kopen. De verkoopprijs zou 2 DEM bedragen: 1 DEM voor de aandelen van de Duitse bondsregering en 1 DEM voor de aandelen van de regering van Saarland. Bovendien kwam men overeen dat de steenkoolsectoren van de ondernemingen in één bedrijf zouden opgaan, te weten Deutsche Steinkohle AG, waarvan de gehele controle bij RAG zou komen te liggen.
(7) Met de beschikking van 29 juli 1998 keurde de Commissie overeenkomstig artikel 66 van het EGKS-Verdrag de overname van Saarbergwerke en Preussag Anthrazit door RAG goed, nadat RAG zich ertoe verplicht had de afdeling steenkoolimport van Saarbergwerke van de hand te doen en de verkoop van de in Duitsland geproduceerde steenkool te scheiden van die van ingevoerde steenkool(4). De Commissie wees er nadrukkelijk op dat de genoemde beschikking "alleen betrekking heeft op de toepassing van artikel 66 van het EGKS-Verdrag en op geen enkele wijze vooruitloopt op een beschikking van de Commissie die de toepassing van andere bepalingen van het EG-Verdrag of van het EGKS-Verdrag, met name die welke betrekking hebben op de controle op staatssteun, tot onderwerp heeft".
(8) De fusie van RAG en Saarbergwerke trad op 1 oktober 1998 in werking. Om boekhoudkundige redenen werd echter met terugwerkende kracht 1 januari 1998 als datum van de fusie aangehouden.
(9) Op 29 september 1998 heeft de Britse mijnbouwonderneming RJB Mining (thans "UK Coal") bij het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 29 juli 1998 houdende goedkeuring van de fusie van RAG, Saarbergwerke en Preussag Anthrazit, omdat de Commissie bij het bestuderen van de fusie niet had onderzocht of de verkoopprijs staatssteun bevatte. Volgens RJB Mining kon uit de informatie die Duitsland de Commissie had verstrekt, worden geconcludeerd dat met de verkoop van Saarbergwerke staatssteun van 1 miljard DEM voor RAG was gemoeid.
(10) Met zijn arrest van 31 januari 2001 in zaak T-156/98, (RJB Mining/Commissie) verklaarde het Gerecht van eerste aanleg de beschikking van de Commissie van 29 juli 1998 nietig(5). Het Gerecht van eerste aanleg is van mening dat de Commissie heeft verzuimd de verkoopprijs te controleren en in het bijzonder te onderzoeken in hoeverre de financiële steun, die gekoppeld kan zijn aan een puur symbolische verkoopprijs, de financiële en derhalve de economische macht van RAG had kunnen versterken. Op 12 en 19 april 2001 zijn Duitsland en RAG tegen het genoemde arrest in hoger beroep gegaan(6).
(11) De Commissie heeft door het accountantskantoor [...](7) een studie laten uitvoeren om te onderzoeken welke uitwerkingen de fusie zou kunnen hebben op de financiële macht van RAG. [...] onderzocht met name hoe de rekeningen van Saarbergwerke met die van RAG geconsolideerd waren.
II. BESCHRijVING
II.1. Koopprijs
(12) Bij schrijven van 9 maart 1998, waarmee Duitsland de Commissie in kennis stelde van de privatisering van Saarbergwerke, werd medegedeeld dat de risico's in verband met de overname van de mijnen van Saarbergwerke de verkoop van de onderneming tegen een symbolische prijs rechtvaardigden. Volgens Duitsland verplichtte de Duitse regering zich in het kolencompromis alleen tot het subsidiëren van de steenkoolindustrie voor de periode tot en met 2005. Ook het aflopen van het EGKS-Verdrag en de regeling betreffende staatssteun voor de steenkoolindustrie in het kader van Beschikking nr. 3632/93/EGKS op 23 juli 2002 veroorzaakte grote onzekerheid wat betreft de toekomst van de steenkoolindustrie. De koopprijs kwam daarom grotendeels tot stand doordat er onduidelijkheid bestond over toekomstige politieke beslissingen op zowel nationaal niveau als op communautair niveau, die de toekomst van de Duitse mijnbouw betroffen.
(13) Duitsland wees ook nadrukkelijk op de aanzienlijke risico's met betrekking tot de schommelingen van de steenkoolprijs op de wereldmarkt, te meer daar deze prijzen als referentiegrondslag dienden voor de berekening van subsidies per ton steenkool. Iedere daling van de steenkoolprijs op de internationale markten, die niet door een productiviteitsstijging wordt gecompenseerd, leidt tot een toename van de subsidies per ton steenkool. Aangezien de steun die door Duitsland ieder jaar kan worden toegekend echter in het kolencompromis aan maxima is gebonden, zou een daling van de steenkoolprijs op de wereldmarkt onvermijdelijk tot gevolg hebben gehad dat de onderneming haar productie zou moeten inkrimpen, omdat de onderneming anders haar bedrijfsverlies niet meer door staatssteun zou kunnen dekken. Afgezien van het feit dat een aanpassing van de productie op de korte termijn moeilijk is, zou een daling van de steenkoolproductie ook tot een stijging van de productiekosten leiden.
(14) Duitsland wees bovendien op verschillende verplichtingen die RAG waren opgelegd bij de overname van Saarbergwerke. Zo moest RAG de verliezen in de steenkoolsector tot 2000 dekken en tussen 2001 en 2005 jaarlijks een bedrag van 200 miljoen DEM overmaken van de witte naar de zwarte sector. Deze verplichting, die in het kolencompromis is vastgelegd, gold echter al voor de al dan niet op de winning van kolen betrekking hebbende activiteiten van RAG voordat ze in het compromis waren opgenomen; RAG had dus niets met de fusie te maken respectievelijk was niet van deze fusie afhankelijk. Zo waren de Duitse kolenmijnondernemingen tot 1997 verplicht 75 % van hun winsten uit de witte sector te gebruiken om de verliezen van de mijnbouwactiviteiten te dekken. Bovendien was RAG aan meer verplichtingen gebonden - met name om de activiteiten uit de witte sector van Saarbergwerke te behouden en om haar eigen milieu in Saarbergwerke te betrekken - waardoor volgens Duitsland de economische vrijheid van handelen van de onderneming werd beperkt.
(15) Op basis van al deze factoren zou het moeilijk zijn geweest een koper voor Saarbergwerke te vinden. Duitsland benadrukt in dit verband, met name in een schrijven van 15 april 1998, dat sinds 1991 pogingen waren ondernomen om een koper te vinden.
II.2. Aanmaning van 4 februari 2000
(16) Tot de informatie die Duitsland bij schrijven van 30 juni 1998 de Commissie verstrekte in het kader van de fusie, behoren ook delen van een verslag over het consolidatieconcept voor Saarbergwerke. Dit verslag is in januari 1996 door Roland Berger & Partner opgesteld in opdracht van de Duitse bondsregering, die hoofdaandeelhoudster (meerderheidsaandeelhoudster) van Saarbergwerke was.
(17) Bij schrijven van 10 juli 1998 deed Duitsland de Commissie delen toekomen van een evaluatie uit maart 1996, waarin Roland Berger & Partner met bedrijfsoverkoepelende oplossingen kwamen voor de Duitse steenkoolindustrie, alsmede een beknopt verslag van 9 juli 1998 met hierin een bijgewerkte waardebepaling van Saarbergwerke. Dit verslag hadden [...] in opdracht van de Duitse bondsregering opgesteld, nadat de Commissie om meer informatie had verzocht met betrekking tot het onderzoek naar de fusie.
(18) De informatie die Duitsland de Commissie verstrekte, bevatte geen cijfers over de waarde van de witte sector. Aan het beroep dat Vasa Energy GmbH & Co KG bij het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen(8) heeft ingesteld, voegde deze onderneming echter een aantal pagina's van het verslag van Roland Berger & Partner van januari 1996, die de Commissie niet van Duitsland had ontvangen. In dit deel van het verslag schatten Roland Berger & Partner de waarde van de witte sector op ongeveer 1 miljard DEM.
(19) In het verslag van 9 juli 1998, waarin de bijgestelde waarde voor Saarbergwerke wordt aangegeven, noemen [...] de waarde van de mijnbouwsector als niet te schatten negatief vanwege een zwakke concurrentiepositie van de mijnbouw. Het verslag wees bovendien op niet te becijferen politieke risico's vanaf 2002 in verband met het aflopen van het EGKS-Verdrag en vanaf 2005 vanwege het ontbreken van politieke verplichtingen voor Duitsland met betrekking tot de hoogte en de duur van subsidies na deze datum.
(20) Op basis van een aantal aspecten uit alle beschikbare informatie kwam de Commissie tot de conclusie dat er bij de privatisering van Saarbergwerke sprake was van niet-aangemelde staatssteun van 1 miljard DEM. Overeenkomstig artikel 88 van het EGKS-Verdrag verzocht de Commissie Duitsland bij schrijven van 4 februari 2000 omvangrijke informatie te verstrekken, in het bijzonder een gedetailleerde economische, zakelijke en financiële evaluatie van Saarbergwerke alsmede een inschatting van de risico's die met de overname van deze onderneming gepaard zouden gaan. Dit schrijven is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Bij deze gelegenheid verzocht de Commissie ook de belanghebbende partijen hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken(9).
(21) In haar schrijven wees de Commissie erop dat zij, indien er volgens haar bij de verkoop van Saarbergwerke sprake is van niet-aangemelde steun voor de steenkoolindustrie, deze steun zal onderzoeken in het licht van artikel 4, onder c), van het EGKS-Verdrag, op grond van de drie overeenkomstig Beschikking nr. 3632/93/EGKS reeds gegeven Beschikkingen 98/687/EGKS(10), 1999/270/EGKS(11) en 1999/299/EGKS(12) voor de jaren 1997, 1998 en 1999, alsmede op grond van de kennisgeving voor 2000. Verder kondigde zij het volgende aan: "Indien de Commissie, na het antwoord van de Bondsrepubliek Duitsland te hebben ontvangen en onderzocht, tot de conclusie zou komen dat de verkoop van Saarbergwerke AG een niet-aangemelde steun ten gunste van niet op de winning van kolen betrekking hebbende activiteiten inhoudt, zal zij zich bij het onderzoek van de feiten beroepen op de in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap vastgelegde bepalingen inzake staatssteun."
III. STANDPUNT VAN DUITSLAND
(22) Duitsland verstrekte de Commissie de informatie waarom zij in haar aanmaning had verzocht. Bovendien gaf Duitsland bij schrijven van 8 mei 2000 zijn standpunt met betrekking tot de door RAG betaalde symbolische prijs voor de aankoop van Saarbergwerke. In de bijlage van zijn schrijven voegde Duitsland bovendien diverse stukken bij: een rapport van [...] van 2 mei 2000 met een taxatie van Saarbergwerke op basis van gedisconteerde kasmiddelen alsmede verschillende scenario's voor de verkoop en de liquidatie van de activiteiten van Saarbergwerke (het liquidatiescenario heeft met name betrekking op de steenkoolactiviteiten van Saarbergwerke, die met een heel groot risico gepaard schijnen te gaan en eventueel moeten worden gestaakt), verder een deskundig standpunt van [...] van 29 februari 2000 met een taxatie van Saarbergwerke, opgesteld volgens de methode van de rentabiliteitswaarde, een deskundigenrapport van 29 april 2000 over de werkwijze bij het bepalen van de waarde van de onderneming voor Saarbergwerke, een schrijven van Roland Berger & Partner van 14 april 2000, waarin nogmaals de achtergrond en de mening van hun presentatie van januari 1996 werden toegelicht, met name over het feit dat het genoemde bedrag van 1 miljard DEM hier niet terzake deed.
(23) Volgens Duitsland bevatte de privatisering van Saarbergwerke door de verkoop aan RAG voor de prijs van 2 DEM geen steunelement. De verkoop van deze met aanzienlijke economische risico's belaste onderneming vormde zonder voorafgaande financiële consolidatiemaatregelen voor de overheid veeleer een economisch optimaal resultaat. De eigenaren van Saarbergwerke, de Duitse bondsregering en de deelstaat Saarland, hebben dus gehandeld zoals verkopers in een markteconomie dat zouden doen die een optimale verkoopopbrengst beogen.
(24) De door [...] en [...] in opdracht van Duitsland opgestelde rapporten bevestigen een in zijn totaal negatieve waarde van Saarbergwerke op het moment van de privatisering. [...] kwam op grond van de structureel verlieslijdende mijnbouwsector voor de gehele onderneming tot een negatieve waarde van [...] miljoen DEM. De liquidatie van de mijnbouwsector was overigens geen denkbare oplossing, omdat de liquidatiekosten, door [...] geraamd op een totale negatieve waarde van [...] miljard DEM, de te verwachten opbrengsten uit de verkoop van de witte sector ruim zouden hebben overtroffen. Ook een afsplitsing van Saarbergwerke door verkoop van verschillende onderdelen van de onderneming zou per saldo geen positieve waarde hebben opgeleverd, omdat de kolensector als zodanig niet verkoopbaar zou zijn geweest, en met name een afscheiding van de energiesector zou "tot een vernietiging van de economische waarden" van deze sector hebben geleid. De argumentatie van Duitsland is gebaseerd op een hechte economische relatie tussen de verschillende onderdelen van de onderneming, met name tussen de elektriciteitssector en de kolenindustrie.
(25) Duitsland is van mening dat het met de verkoop van de totale Saarbergwerke aan RAG voor een prijs van 2 DEM voor de economisch zinvolste oplossing heeft gekozen.
IV. STANDPUNTEN VAN DERDEN
(26) Na de publicatie van de aan Duitsland gerichte aanmaning in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen ontving de Commissie twee standpunten van derden. De Permanente Vertegenwoordiging van het Verenigd Koninkrijk bij de Europese Unie overhandigde de Commissie een schrijven van 5 mei 2000, waarin het Verenigd Koninkrijk de door de Commissie in haar aanmaning ontwikkelde analyse op alle punten ondersteunde.
(27) Ook RJB Mining (nu UK Coal) gaf zijn standpunt bij schrijven van 5 mei 2000. Volgens RJB Mining zijn de voorwaarden voor de fusie tussen RAG en Saarbergwerke niet transparant, in het bijzonder met het oog op het vaststellen van de verkoopprijs. Een afsplitsing van de onderneming en een aparte verkoop van de afzonderlijke onderdelen van de onderneming zouden het bovendien mogelijk hebben gemaakt om in het kader van een aanbesteding een hogere prijs te krijgen dan de door RAG betaalde symbolische prijs.
V. BEOORDELING
(28) Om te bepalen of er bij de fusie RAG/Saarbergwerke sprake was van steun, onderzocht de Commissie eerst hoe een particuliere onderneming in een markteconomie te werk gaat. Aan de hand van dit criterium kon worden beoordeeld of de Duitse bondsregering en de deelstaat Saarland bij de verkoop van Saarbergwerke voor de prijs van 2 DEM hadden afgezien van een gedeelte van de inkomsten die zij bij een verkoop van de gehele Saarbergwerke hadden kunnen krijgen. Daarna onderzocht de Commissie of, zoals in de overwegingen 55 tot en met 59 is aangegeven, de verkoop van de witte en de zwarte sector, los van de taxatie van de onderneming als geheel, steun betekende van de eerste sector (die een positieve waarde had) voor de tweede sector (waarvan de waarde negatief was).
V.1. Waarde van de zwarte sector
(29) Duitsland, dat zich hoofdzakelijk baseert op het verslag van [...], komt voor deze sector tot een negatieve voortzettingswaarde van [...] miljoen DEM en tot een negatieve liquidatiewaarde van [...] miljard DEM. Volgens Duitsland was de verkoop van de gehele onderneming aan RAG voor de prijs van 2 DEM derhalve een economisch uiterst zinvolle maatregel. [...] komt voor alle activiteiten van Saarbergwerke tot een negatieve waarde van [...] miljoen DEM, waarbij de kolensector voor dit negatieve resultaat verantwoordelijk is ([...] miljoen DEM voor de zwarte sector en [...] miljoen DEM voor de witte sector).
(30) De mijnbouwsector van Saarbergwerke omvatte in 1997 drie fabrieken voor de productie van steenkool (Ensdorf, Warndt/Luisenthal en Göttelborn/Reden) alsmede een cokesfabriek (Fürstenhausen) in Völklingen, die in juni 1997 echter haar productie moest staken in het kader van de fusie van Saarbergwerke en RAG. In 1997 bedroeg de productie van de mijnen Ensdorf, Warndt/Luisenthal en Göttelborn/Reden 2,8 miljoen tse, respectievelijk 2,4 miljoen tse en 2,1 miljoen tse. In deze sector waren 12697 van de in totaal 18000 werknemers bij Saarbergwerke werkzaam.
(31) In haar Beschikking 1999/270/EGKS over de maatregelen van Duitsland in het kader van het kolencompromis verklaarde de Commissie dat de herstructurering van de productie-eenheden van Saarbergwerke tot een verdere productievermindering zou leiden, met name bij het stilleggen van de mijn Göttelborn/Reden in 2000. Deze maatregel is een gevolg van aanzienlijke geologische problemen in deze mijn, waardoor de exploitatie hiervan niet kon worden voortgezet.
(32) Voor de mijn in Warndt/Luisenthal bedroegen de productiekosten in 1998 [...] DEM/tse volgens de gegevens die Duitsland had verstrekt in het kader van zijn mededelingen over de staatssteun voor de mijnbouw, tegenover een door Duitsland geschatte gemiddelde verkoopprijs van steenkool van 71 DEM/tse in hetzelfde jaar (d.w.z. de productiekosten bedroegen het [...] van de verkoopprijs van steenkool). De mijn in Ensdorf gold als de minst verlieslijdende in Duitsland en de productiekosten bedroegen in 1998 [...] DEM/tse, hetgeen nog steeds meer was dan het [...] van de verkoopprijs van de steenkool.
(33) De mijnen in Ensdorf en Warndt/Luisenthal ontvingen ten tijde van de privatisering van Saarbergwerke bedrijfssteun, die de Commissie vooral bij Beschikking 98/687/EGKS had goedgekeurd. Op basis van door Duitsland verstrekte informatie ging de Commissie ervan uit dat deze twee mijnen in staat waren hun rentabiliteit verder te verbeteren door daling van de productiekosten, waardoor ze voldoen aan de in artikel 3 van Beschikking nr. 3632/93/EGKS genoemde criteria.
(34) Volgens het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 9 september 1999 in zaak T-110/98 (RJB Mining/Commissie)(13) verlangen de bepalingen van artikel 3 van Beschikking nr. 3632/93/EGKS "niet dat de steunontvangende onderneming de rentabiliteit verwezenlijkt tegen het einde van een vooraf vastgestelde periode. Ze verlangen alleen een 'verbetering' van de economische rentabiliteit". Volgens de overwegingen van het Gerecht is de reden voor "deze enigszins vrijblijvende formulering de economische realiteit waarop het systeem van staatssteun voor de communautaire kolenindustrie is gebaseerd, namelijk de structurele onmogelijkheid voor deze sector om het hoofd te bieden aan de mededinging, omdat de meeste van de betrokken ondernemingen niet opgewassen zijn tegen de mededinging van importen uit derde landen [...]. Hieruit volgt dat de verbetering van de rentabiliteit van een bepaalde onderneming uit de aard der zaak niet meer inhoudt dan een verlaging van haar onrentabiliteit en haar onvermogen om het hoofd te bieden aan de mededinging."
(35) Zelfs wanneer deze mijnen vooruitgang in de richting van economische rentabiliteit zouden boeken en de criteria voor de toekenning van bedrijfssteun in de zin van artikel 3 van Beschikking nr. 3632/93/EGKS zouden benaderen, dan is het nog steeds zo dat de vooruitzichten voor de mijnen op een verbetering van de rentabiliteit gering zouden zijn. In Beschikking 1999/270/EGKS werd overigens "geconstateerd dat een duidelijke vermindering van de steun in wezen door middel van maatregelen tot buitenbedrijfstelling kan worden bewerkstelligd." En verder: "Hoewel een zekere vermindering van de gemiddelde productiekosten in de Duitse steenkoolindustrie kan worden vastgesteld en rekening houdend met artikel 3, lid 3, van Beschikking nr. 3632/93/EGKS, zullen immers de productiekosten, uitgedrukt in constante prijzen van 1992, hoog blijven, daar zij in 2002 waarschijnlijk nog [...] DEM/tse zullen bedragen tegenover [...] DEM/tse in 1992."
(36) Gelet op de geologische problemen bij vindplaatsen van kolen in Duitsland en gelet op de productiekosten die samenhangen met de ontginning ervan, ligt het voor de hand dat de door deze eenheden geproduceerde steenkool niet nu en ook in de toekomst niet kan concurreren. Ondanks ingrijpende herstructurerings-, moderniserings- en rationaliseringsprocessen in de steenkoolindustrie, die een versterking van de concurrentiepositie beogen, zal de Duitse steenkoolproductie niet kunnen mededingen met uit derde landen geïmporteerde steenkool, ook niet bij een duidelijke stijging van de productiviteit, het geleidelijk stilleggen van de meest verlieslijdende productie-installaties en een drastische personeelsinkrimping in deze sector.
(37) De ontwikkeling in de steenkoolsector in de jaren na de fusie van RAG/Saarbergwerke bevestigt deze analyse. Terwijl in het kolencompromis voor 2002 een kolenproductie van 37 miljoen tse was beoogd, zouden de genomen maatregelen met betrekking tot de structureel zwakke concurrentiepositie van de sector ertoe kunnen leiden dat de steenkoolproductie in Duitsland in 2002 onder de 29 miljoen tse komt te liggen. De productie die voor 2000 op 35 miljoen tse is geschat, is nu al minder dan op grond van het kolencompromis voor 2002 was beoogd.
(38) In zijn kennisgeving over de steun aan de steenkoolindustrie voor 2000 van 22 november 2000 had Duitsland reeds uiteengezet dat er aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om de productie te verlagen, zoals het stilleggen van nog meer mijnen. De Commissie had in haar Beschikking nr. 2001/361/EGKS(14) kennis genomen van de omstandigheid dat met deze capaciteitsvermindering de omvangrijke, sinds het kolencompromis van 1997 genomen maatregelen voor herstructurering, rationalisering, modernisering en vermindering van de productiecapaciteit werden voortgezet.
(39) De studie die [...] in opdracht van de Commissie heeft uitgevoerd, bevestigt dat de overname van de steenkoolsector van Saarbergwerke een groot risico voor RAG inhoudt. Dit risico betreft met name de gestage vermindering van de steun, waarvan de bedragen in het kolencompromis vastliggen, de onzekerheden met betrekking tot de periode na 2005, omdat het kolencompromis eind 2005 afloopt, het feit dat de staatssteun voor de steenkoolindustrie door de Commissie moet worden goedgekeurd, de onzekerheid over de kolenprijs op de wereldmarkt en de moeilijkheid om de productiehoeveelheid zo aan te passen dat de staatssteun zo optimaal mogelijk wordt gebruikt. De [...]-studie komt tot de conclusie dat deze risico's weliswaar moeilijk in cijfers zijn uit te drukken, maar dat de gevolgen ervan voor RAG meer dan waarschijnlijk negatief zullen zijn, omdat RAG door de aankoop van Saarbergwerke zonder duidelijk zichtbare tegenprestatie aanzienlijke risico's is aangegaan. Ook het aflopen van het EGKS-Verdrag en de regeling inzake de staatssteun voor de steenkoolindustrie in het kader van Beschikking nr. 3632/93/EGKS van 23 juli 2002 moesten voor RAG op het tijdstip van de fusie als extra risico's worden beschouwd.
(40) In verband hiermee wijst de Commissie erop dat de evaluatie van de steenkoolsector door [...] van de veronderstelling uitgaat dat na 2005, d.w.z. na het aflopen van het kolencompromis, in Duitsland geen steenkool meer zal worden geproduceerd. Er bestaat met andere woorden aanzienlijke twijfel over de toekomst van deze branche in Duitsland na 2005.
(41) Uit deze overwegingen kan worden geconcludeerd dat de steenkoolsector, ondanks alle problemen om de waarde van deze sector nauwkeurig te bepalen, een negatieve waarde laat zien, ongeacht de door Duitsland jaarlijks verleende subsidies voor de dekking van de bedrijfsverliezen. De vooruitzichten om concurrerend te kunnen zijn ten tijde van de fusie, ontbraken. Dit beeld werd in de jaren daarna bevestigd. Daarom kan men ervan uitgaan dat de taxatie van de voortzettingswaarde met een negatieve waarde van [...] miljoen DEM door [...] realistisch is.
V.2. Waarde van de witte sector
(42) De elektriciteitssector heeft volgens [...] een negatieve waarde van [...] miljoen DEM. Men is tot deze waarde gekomen op grond van twee hypothesen: enerzijds is de sector nauw verbonden met de steenkoolindustrie in de deelstaat Saarland, anderzijds wordt deze steenkoolindustrie na 2005 opgeheven. Gelet op de hechte relatie tussen de mijnbouwsector en de elektriciteitssector hangt de waarde van de laatstgenoemde branche sterk af van de beschikbaarheid van de in Saarland geproduceerde steenkool. Duitsland heeft zich op het moment van de verkoop van Saarbergwerke ertoe verplicht om de bedrijfsverliezen van de steenkoolindustrie alleen te dekken tot en met 2005. Omdat er geen enkele garantie is voor de toekenning van steun na deze periode en omdat de Duitse steenkoolindustrie een structureel zwakke concurrentiepositie inneemt, kan volgens [...] niet worden uitgesloten dat de steenkoolindustrie na 2005 gewoon verdwijnt. Het stoppen met de Duitse steenkoolproductie zou de centrales dwingen steenkool in te voeren, hetgeen volgens Duitsland tot extra kosten zou leiden, met name voor het transport van steenkool vanaf de omslaghavens.
(43) Gesteld dat de mijnbouw na 2005 verdwijnt, dan zou dat dus een volledige neutralisering van de waarde van de elektriciteitsopwekking tot gevolg hebben. Wanneer er in Duitsland ook na 2005 steenkool wordt geproduceerd, zal de waarde van de elektriciteitsopwekking volgens [...] echter met [...] miljoen DEM positief zijn.
(44) De andere activiteiten van de witte sector dan elektriciteitsopwekking werden door [...] als volgt beoordeeld: a) stadsverwarming: [...] met [...] miljoen DEM, b) milieu: [...] met [...] miljoen DEM, c) handel en dienstverlening: [...] met [...] miljoen DEM, d) rubber: negatief met [...] miljoen DEM.
(45) [...] heeft enerzijds de prestaties van de activiteiten in de witte sector en anderzijds de resultaten van de verkoop van bepaalde segmenten van deze sector na de fusie geanalyseerd. Volgens deze analyse was de rentabiliteit van deze activiteiten tussen 1992 en 1996 met ongeveer [...] zeer gering. Niets wijst er dus op dat de activiteiten van de witte sector van Saarbergwerke voor RAG een meerwaarde zouden hebben betekend. De verkoop van bepaalde activiteiten na de fusie ging blijkbaar gepaard met verliezen van [...] miljoen DEM.
(46) Op basis van deze overwegingen moet de globale waarde van de witte sector als licht positief worden ingeschat. Uit de [...]-analyse wordt duidelijk dat de door [...] geschatte waarde realistisch is; gelet op de hypothese met betrekking tot de toekomst van de steenkoolindustrie na 2005 en het effect op de waarde van de elektriciteitssector, wordt deze geraamd op een bedrag tussen [...] miljoen DEM en [...] miljoen DEM.
V.3. Verkoop van de onderneming
(47) De argumentatie van Duitsland in zijn schrijven van 8 mei 2000 is gebaseerd op de hypothese dat alleen een verkoop van Saarbergwerke in haar totaliteit een optie zou zijn en dat dit pakket een negatieve waarde had. De positieve waarde van een aantal witte bedrijfssectoren zou de aanzienlijke negatieve waarde van de zwarte sector niet hebben kunnen compenseren, hetzij bij voortzetting hetzij bij liquidatie van deze sector. Gelet op het structureel tekort van de steenkoolsector van Saarbergwerke zou de verkoop van de onderneming voor 2 DEM zonder voorafgaande financiële consolidatiemaatregelen voor Duitsland de beste oplossing zijn.
(48) Duitsland wijst erop dat een afsplitsing van Saarbergwerke door verkoop van de verschillende bedrijfssectoren geen positieve waarde tot gevolg zou hebben.
(49) Daar komt nog bij dat de verschillende activiteiten binnen het Saarbergwerkeconcern niet structureel gescheiden waren. Derhalve had de liquidatie van een of meer verlieslijdende sectoren - met name de steenkoolsector - met een negatieve restwaarde moeten worden gecompenseerd door de positieve waarde uit de verkoop van andere bedrijfssectoren. De liquidatie van de mijnbouwsector, waarvan de negatieve waarde door [...] op ongeveer [...] miljard DEM wordt geschat, zou de opbrengst uit de verkoop van winstgevende bedrijfssectoren zodoende voor het grootste deel hebben opgebruikt.
(50) De analyse van de boekhouding van RAG bevestigt dat de overname van Saarbergwerke niet tot een positieve waarde heeft geleid. Aan het einde van deze operatie is er zelfs een negatief resultaat van [...] miljoen DEM. Dit negatieve bedrag blijkt met name uit boekhoudkundige correcties na de fusie. Sommige van deze correcties hadden volgens de algemeen gangbare boekhoudkundige beginselen door Saarbergwerke moeten worden uitgevoerd vóór de fusie. Andere correcties waren gerechtvaardigd omdat bij Saarbergwerke andere boekhoudkundige beginselen werden gebruikt dan bij RAG. [...] is van mening dat een aantal van deze correcties te hoog was geraamd, echter slechts ten bedrage van [...] miljoen DEM. [...] komt tot de conclusie dat door de aankoop van Saarbergwerke in 1998 voor RAG geen positieve waarde kon ontstaan.
V.4. De vermeende waarde van 1 miljard DEM
(51) Volgens het verslag van Roland Berger & Partner van maart 1996 kan de waarde van de witte sector op ongeveer 1 miljard DEM worden geschat. Dit verslag was echter niet als evaluatie bedoeld met het oog op een privatisering van Saarbergwerke. Duitsland wijst er in zijn schrijven van 8 mei 2000 op dat dit bedrag gebaseerd was op de hypothese dat de vereiste herstructureringsmaatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd, hetgeen bij de privatisering van de onderneming niet het geval was. De waarde van 1 miljard DEM berustte daarom niet op een beoordeling van de onderneming zonder voorafgaande financiële consolidatiemaatregelen, maar liep reeds vooruit op de herstructureringsmaatregelen, die door Roland Berger & Partner als noodzakelijk werden beschouwd. Het gaat hier dus om een "herstructureringswaarde".
(52) De waarde die door Roland Berger & Partner in hun verslag van maart 1996 voor de witte sector was getaxeerd, werd overigens door geen ander verslag bevestigd, noch door [...], [...] noch door de in opdracht van de Commissie opgestelde [...]-studie.
(53) De aanmaning van de Commissie van 4 februari 2000, waarin staat dat er bij de privatisering van Saarbergwerke mogelijk sprake was van staatssteun van 1 miljard DEM, was vooral gebaseerd op het feit dat alle in het kolencompromis beoogde maatregelen, met name de fusie van de steenkoolindustrie van Saarbergwerke en die van Preussag Anthrazit binnen RAG, tot doel hebben enerzijds een supraregionale rationalisering en anderzijds een sociaal aanvaardbaar overgangskader te verschaffen voor de aanpassing van de Duitse steenkoolindustrie aan een concurrerende omgeving voor de periode na 2005.
(54) Helaas moet worden geconstateerd dat de herstructurering van de steenkoolindustrie na de privatisering van Saarbergwerke in 1998 niet heeft geleid tot een merkbare verbetering van de rentabiliteit van deze sector. De herstructureringsinspanningen, die tot aanzienlijk meer stilleggingen in de mijnbouw en verlaging van de productie hebben geleid dan in het kolencompromis werd beoogd, hebben er niet voor gezorgd dat de zwakke concurrentiepositie van de sector werd opgeheven. Onder deze omstandigheden is het voortbestaan van de steenkoolindustrie in Saarland op de lange termijn uiterst twijfelachtig.
V.5. Onderzoek naar de verkoop met inachtneming van de handelwijze van de Commissie bij verkoop van gefuseerde ondernemingen ("cluster-sales")
(55) Zoals in de overwegingen 20 en 21 is vermeld, was de Commissie van mening dat de verkoop voor 2 DEM een steunmaatregel zou kunnen betekenen, omdat de verkoop vermogenswaarden met een eventuele hoge positieve waarde behelsde. Zelfs wanneer de lage prijs, gemeten aan het totaal van de verkochte bedrijfssectoren, gerechtvaardigd was, gaat de Commissie in de gevallen waarin overheidsinstanties verlangen dat gescheiden bedrijfssectoren samen worden verkocht, er normaal gesproken van uit dat de verkoop niet zonder voorwaarden zal plaatsvinden en zodoende staatssteun kan bevatten. Vooral wanneer een bedrijfssector met negatieve waarde en een andere met positieve waarde samen moeten worden verkocht, kan men ervan uitgaan dat de verkoop een steunmaatregel is voor de eerstgenoemde sector - net zoals bij een gescheiden verkoop van de bedrijfssector tegen een negatieve prijs.
(56) Een voorbeeld van deze strategie is het schrijven (SG(92)D/17613) van de Commissie van 8 december 1992 aan Duitsland waarin staat: "In gevallen waarin dergelijke ondernemingen historisch gezien niet naar elkaar zijn toegegroeid, kan de Commissie niet van mening zijn dat een kunstmatige fusie van ondernemingen voldoet aan de eis van de Commissie dat de offertes niet aan de productiecijfers gekoppeld mogen zijn.". Dit werd met name bij de verkoop van het Lintraconcern (steunmaatregel N 49/95)(15) aangevoerd. Een dergelijke mening is met name te rechtvaardigen door een verwijzing naar de vermoedelijke handelwijze van een kapitaalverstrekker die marktgericht handelt en die in dezelfde situatie een onderneming met negatieve waarde eerder zou liquideren dan zou afzien van de opbrengst uit de verkoop van een onderneming met positieve waarde.
(57) De Commissie heeft onderzocht of deze argumentatie ook van toepassing is op Saarbergwerke en heeft vastgesteld (zie overweging 49) dat een kapitaalverstrekker die marktgericht handelt en zich in dezelfde situatie bevindt als de eigenaren van Saarbergwerke, geen mogelijkheid zou hebben te voorkomen dat de positieve waarde van de witte sector door de negatieve waarde van de zwarte sector zou worden opgebruikt, omdat de kolensector van Saarbergwerke niet als afzonderlijke rechtspersoon is opgericht. De opbouw van de maatschappij laat zien dat de kolensector tot de holdingmaatschappij Saarbergwerke AG behoort.
(58) Voor de Commissie is dit echter geen geheel overtuigende analyse. Gelet op het gebrek aan rentabiliteit en de grote potentiële schulden van de zwarte sector die, om te overleven, geheel afhankelijk is van staatssteun, lijkt het twijfelachtig of een kapitaalverstrekker die marktgericht handelt, ermee zou hebben ingestemd dat vermogenswaarden met een aanzienlijke positieve waarde zo onbeschermd blijven. De kapitaalverstrekker die marktgericht handelt, kan daarom niet zonder meer als maatstaf worden gebruikt.
(59) Anderzijds heeft Duitsland ook aangegeven dat er tussen de verschillende bedrijfssectoren van Saarbergwerke, met name tussen de kolen- en elektriciteitsproducerende sector, historische en commerciële relaties bestaan, ook wanneer het duidelijk wordt dat de Duitse kolen in de elektriciteitsproductie steeds meer door geïmporteerde kolen worden vervangen (van 1992 tot 1998 daalde de Duitse kolenproductie van 72 miljoen tse naar 47 miljoen tse en deze ontwikkeling gaat met minder dan 35 miljoen tse in 2000 nog steeds door). Zeker bij de fusie in 1998 bestond er tussen de verschillende sectoren van Saarbergwerke een bepaalde relatie, die tot problemen had kunnen leiden wanneer geïmporteerde kolen de binnenlandse kolen op korte termijn hadden vervangen. Gelet op al deze omstandigheden komt de Commissie tot de conclusie dat de argumentatie voor een verkoop van gefuseerde ondernemingen ("cluster-sales") in dit geval geen effect zou sorteren. Zij wijst er wel op dat zij bij een dergelijke verkoop in overduidelijke gevallen (vooral wanneer er geen commerciële of historische relatie bestaat tussen de sectoren en wanneer ze tot verschillende ondernemingen behoren) ook in de toekomst dit argument zal toepassen zoals in de overwegingen 55 en 56 is beschreven.
VI. CONCLUSIE
(60) De privatisering van Saarbergwerke door de verkoop aan RAG voor de prijs van 2 DEM bevatte geen steunelement. De verkoop van de onderneming zonder voorafgaande financiële consolidatiemaatregelen was, gelet op de aanzienlijke economische risico's, een maatregel waarbij de overheid heeft gehandeld als een marktgerichte verkoper die een optimale verkoopopbrengst beoogt.
(61) Het ontbreken van een positieve waarde bij Saarbergwerke heeft te maken met de kolensector die gekenmerkt wordt door een structureel tekort en een zeer onzekere toekomst. Het ontbreken van de positieve waarde wordt door drie verslagen bevestigd, waarvan er één is opgesteld door een accountantskantoor in opdracht van de Commissie.
(62) Op grond van het verslag van [...] moet de voortzettingswaarde van Saarbergwerke worden getaxeerd op een negatieve waarde van [...] miljoen DEM, d.w.z. een negatieve waarde van [...] miljoen DEM voor de zwarte sector en een positieve waarde van [...] miljoen DEM voor de witte sector,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De privatisering van de onderneming Saarbergwerke AG door de verkoop ervan aan onderneming RAG AG voor de prijs van 2 DEM bevat geen staatssteun.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 7 mei 2002.