*****
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 17 november 1987
betreffende steun aan de scheepsbouw en scheepsreparatie in Italië (artikel 10 van wet nr. 111 van 22 maart 1985)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(88/281/EEG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE
GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, en met name op artikel 93, lid 2, eerste alinea,
Na de belanghebbenden overeenkomstig genoemd artikel 93 te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I
Op 20 augustus 1984 heeft de Italiaanse Regering een steunregeling voor de scheepsbouw en -reparatie aangemeld, die gold voor de periode van 1 juli 1984 tot en met 31 december 1985.
De Commissie besloot op 10 oktober 1984 dienaangaande de procedure van artikel 93, lid 2, van het EEG-Verdrag in te leiden.
Op 22 maart 1985 vaardigde de President van de Italiaanse Republiek wet nr. 111 tot invoering van de aangemelde steunmaatregel uit.
In artikel 12 van de wet werd echter de mogelijkheid voor de Voorzitter van de Ministerraad geopend om bij besluit de onderdelen te wijzigen die niet de goedkeuring van de Commissie zouden hebben verkregen, ten einde wet nr. 111 verenigbaar te maken met de gemeenschappelijke markt.
De uitgevaardigde wet hield echter nieuwe gegevens in, met name in artikel 10, dat bepaalde dat extra steun zou worden toegekend voor de aanvulling van de voorraden waarop de onderhavige beschikking betrekking heeft.
Bij telex van het Ministerie van Koopvaardij van 7 mei 1985 stelde de Italiaanse Regering de Commissie officieel van deze nieuwe gegevens in wet nr. 111 in kennis.
Op 8 juli 1985 besloot de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, van het EEG-Verdrag te sluiten. Bij dit besluit werd voornamelijk de produktiesteun voor de scheepsbouw goedgekeurd op een zelfde niveau als gold aan het begin van de toepassing van de oude regeling (periode van 1 januari 1982 tot en met 31 december 1983, verlengd tot en met 30 juni 1984), alsmede produktiesteun voor de scheepsreparatie, waarbij het minimumbedrag van in aanmerking komende contracten echter werd vastgesteld op 200 miljoen lire en niet op 100 miljoen lire, en het maximumtarief met 2 punten werd verlaagd, 8 % in plaats van 10 % (13 % in plaats van 15 % in Zuid-Italië) als voorzien bij wet nr. 111.
Het totale budget dat voor alle steunmaatregelen in de scheepsbouw en -reparatiesector werd uitgetrokken, met inbegrip van de investeringssteun, de steun voor research en ontwikkeling en voor afbraak, was voor de periode van toepassing van de regeling vastgesteld op 900 miljard lire.
Voor de steun aan de voorraden, waarvoor een extra budget van 60 miljard lire boven het globale budget van 900 miljard was uitgetrokken, meende de Commissie dat artikel 10 van wet nr. 111 te onnauwkeurig was, te meer omdat de Italiaanse Regering nog geen beslissing had genomen over de wijze van toepassing ervan, en zij besloot daarom haar beoordeling op te schorten. Bij brief van 28 januari 1986 stelde de Italiaanse Regering de Commissie in kennis van een ontwerp-besluit waarbij de regels voor de toekenning van de steun uit hoofde van artikel 10 van wet nr. 111 werden vastgelegd.
De Commissie vroeg bij brief van 20 maart 1986 aanvullende inlichtingen; de Italiaanse autoriteiten beantwoordden deze brief bij telex van 7 mei 1986.
Het door de Italiaanse Regering aangemelde ontwerp voorziet in een subsidie van 12,5 % per jaar over de waarde van de grondstoffen, halffabrikaten en eindprodukten die op de scheepsbouw en -reparatiewerf zijn opgeslagen en nog niet aan een bepaalde order zijn toegewezen. Alleen grote werven hebben toegang tot deze steunmaatregel.
De werven die om toepassing van deze steunmaatregel vragen moeten voor 31 maart van ieder jaar een gedetailleerde inventaris overleggen per categorie grondstoffen, halffabrikaten en eindprodukten die in de magazijnen of eventueel in het schip in aanbouw zijn opgeslagen. De lijst wordt gecontroleerd door het »Registro italiano navale" dat volgens wetten en reglementen de enige instelling is die bevoegd is tot het verrichten van verificaties in het kader van de steunmaatregelen voor de Italiaanse scheepsbouw. Deze verificaties vinden plaats op grond van boekhoudkundige documenten in het bezit van de ondernemingen.
Zodra de geïnventariseerde waren worden toegewezen aan een vaste order wordt de steun ingetrokken.
De Italiaanse autoriteiten erkennen dat de behoefte aan opslag op de Italiaanse werven niet van bijzondere betekenis is ten opzichte van de werven in de andere Lid-Staten, maar dat de betrokken maatregelen kunnen worden gerechtvaardigd door het feit dat de prijs van het geld de financiële vastlegging in verband met de uitrusting van de magazijnen en depots in Italië duurder heeft gemaakt en dat deze lasten als gevolg van de crisis steeds zwaarder zijn geworden.
De Italiaanse autoriteiten verklaren overigens dat de steun moet worden beschouwd als buitengewoon en tijdelijk en slechts gold voor drie jaar, 1984 tot en met 1986.
Na een eerste onderzoek heeft de Commissie vastgesteld dat de intensiteit van de steun ten opzichte van de produktiekosten van een schip, gezien de condities voor de steunverlening, niet op een vaste wijze kon worden gecalculeerd, omdat de voorraad waarop de steun betrekking had enerzijds niet bestemd was voor één enkel schip en anderzijds de duur van de opslag van geval tot geval kan wisselen.
Bij bilaterale besprekingen erkenden de Italiaanse autoriteiten echter dat de omvang van het terrein van de betrokken produkten grondstoffen tot en met eindprodukten omvatte en dat men mocht aannemen dat de betrokken voorraad tot 40 % van de kosten van een enkel schip kon vertegenwoordigen. In dit geval zou de subsidie, die 12,5 % van de waarde van de voorraad bedroeg, dus een intensiteit vertegenwoordigen van 5 punten die moesten worden opgeteld bij het rechtstreekse tarief van de steun voor de basisproduktie dat 25 % bedroeg (30 % voor Zuid-Italië).
Wanneer het gaat om voorraden van werven voor scheepsreparatie, waarbij de omloopsnelheid van de voorraden gewoonlijk groter is, mag men er van uitgaan dat de maximumintensiteit zou kunnen worden gehalveerd en kunnen worden geraamd op 2,5 punten boven het basistarief van 8 % (15 % voor Zuid-Italië).
De Commissie meende verder nog dat het beginsel dat aan zulk een type steunverlening ten grondslag ligt, waarvoor in de eerste plaats werven in aanmerking zouden moeten komen die niet over orders beschikken zodat zij kunnen anticiperen op bouwprojecten, kan worden gelijkgesteld aan een werkingssteun in afwachting van nieuwe orders en ten gevolge zou hebben dat de vermindering van de capaciteiten en de toepassing van de herstructureringsmaatregelen waarvan de Commissie uitgaat voor de goedkeuring van de steun in de geldende regeling zouden worden vertraagd.
De Commissie meende derhalve dat de steun niet beantwoordde aan de voorwaarden voor toepassing van een van de uitzonderingsbepalingen in artikel 92, lid 3, van het EEG-Verdrag.
Bij brief van 8 juli 1986 maande zij de Italiaanse Regering aan, haar opmerkingen kenbaar te maken. De andere Lid-Staten zijn daarvan in kennis gesteld op 10 december 1986 en belanghebbende derden op 24 december 1986.
II
De Italiaanse Regering heeft er bij het maken van haar opmerkingen in het kader van de procedure bij brief van 4 september 1986 aan herinnerd dat de betrokken maatregel uitzonderlijk was en van beperkte duur. Zij betwistte tevens de interpretatie van de Commissie inzake het doel en de intensiteit van de steun uit hoofde van artikel 10 van wet nr. 111.
Vanuit het gezichtspunt van de Italiaanse Regering is het doel van de steun de financiële lasten te beperken van de bedragen welke de grote scheepswerven moeten lenen om hun voorraden weer op peil te brengen, omdat deze kosten in Italië wegens de hoge rentevoeten uitzonderlijk zwaar zijn. Aangaande de intensiteit van de steun betoogt de Italiaanse Regering dat het voor de toepassing van de regeling in aanmerking komende bedrag volgens de ramingen van de bevoegde administratie gedurende het eerste jaar, 1984, slechts ongeveer 100 miljard lire bedroeg, de betalingssubsidies in de buurt van 13 miljard lire lagen en, gezien de betalingstermijnen, haar subsidieequivalent slechts 1,3 % van de waarde van de jaarlijkse produktie bedroeg. Gezien het feit dat het voor de periode 1984 tot en met 1986 uitgetrokken budget voor deze subsidies slechts 60 miljard lire bedroeg, zou de gemiddelde intensiteit over de drie jaar derhalve waarschijnlijk niet hoger zijn.
In het kader van de procedure hebben vier Lid-Staten hun opmerkingen kenbaar gemaakt.
III
In artikel 6 van Richtlijn 81/363/EEG van de Raad van 28 april 1981 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (1), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 85/2/EEG (2), zijn in lid 1 de voorwaarden te vinden voor de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt voor deze sector; zij moeten een degressief karakter dragen en aan de toekenning ervan moet de verwezenlijking van de doelstellingen worden gekoppeld, gericht op herstructurering van de sector. In lid 2 geeft het artikel tevens aan dat de Commissie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van deze maatregelen rekening houdt met alle steun van de betrokken Lid-Staat voor de bouw, de verkoop en de verwerving van zeeschepen, voor zover deze maatregelen van invloed zijn op de scheepsbouwsector, en met de begrotingsmiddelen die voor al deze steunmaatregelen en met name voor die ter bestrijding van de crisis zijn bestemd.
De Commissie heeft het grootste deel van de maatregelen in wet nr. 111 ten gunste van de scheepsbouw goedgekeurd en met name een produktiesteunniveau aanvaard van 25 % van de contractsprijs voor de grote werven (30 % voor de werven in Zuid-Italië). Het voor deze steun uitgetrokken budget bedroeg voor de periode van 1 juli 1984 tot en met 31 december 1986 620 miljard lire. De Commissie hield bij haar besluit rekening met de marktsituatie en de ernst van de crisis die de scheepsbouw in Italië heeft getroffen en ging akkoord met het ontbreken van degressiviteit en de terugkeer van het oorspronkelijke tarief uit de periode 1981 tot en met 1983.
De steun uit hoofde van artikel 10 van wet nr. 111 zou tot gevolg hebben dat de produktiekosten van schepen zouden dalen en moet derhalve worden gevoegd bij aan contracten gekoppelde steunmaatregelen die reeds door de Commissie zijn goedgekeurd.
Welke methode ook wordt toegepast voor het berekenen van de intensiteit van de steun, betrokken op slechts één schip zoals de Commissie doet, dan wel betrokken op de waarde van de jaarlijkse produktie zoals de Italiaanse autoriteiten doen, het maximumsteuntarief per contract dat reeds door de Commissie is goedgekeurd wordt systematisch met ten minste 1,5 punt verhoogd. In zuiver budgettaire termen berekend, indien men rekening houdt met het budget van de produktiesteun dat 620 miljard lire bedraagt en 25 % van een omzetcijfer van 2 480 miljard lire vertegenwoordigt, vertegenwoordigt het budget van 60 miljard lire voor de steun aan de opslag ten opzichte van dit omzetbedrag een extra subsidie van 2,5 punten. In lid 3 van artikel 6 van Richtlijn 81/363/EEG staat dat het maximumniveau van de steun dat de Commissie goedkeurt mag worden overschreden, maar dat deze overschrijdingen slechts bij wijze van uitzondering kunnen worden aanvaard voor nauwkeurig omschreven contracten welke de Commissie op hun eigen waarde moet toetsen. Artikel 6 van wet nr. 111 bevat reeds de mogelijkheid om op deze bepalingen een beroep te doen.
Toen de Italiaanse autoriteiten de steunregeling voor de scheepsbouw aan de Commissie voorlegden, verbonden zij zich ertoe een structureringsplan toe te passen dat een vermindering van de produktiecapaciteiten inhield die in termen van werkgelegenheid kon worden becijferd op een daling van 20 %, verdeeld over de periode 1984 tot en met 1986. Een regeling voor de financiering van voorraden is, zodra zij zich niet beperkt tot grondstoffen maar wordt uitgebreid tot halffabrikaten en eindprodukten, in de eerste plaats een werkingssteun waarmee de werven de bouw van schepen ter hand kunnen nemen zonder dat daarvoor een order is geplaatst. Zulk een procédé biedt de scheepswerven de mogelijkheid hun bedrijf op kunstmatige wijze voort te zetten en niet zo snel mogelijk over te gaan tot de structurele aanpassing van de scheepsbouwcapaciteiten zoals andere Lid-Staten van de Gemeenschap reeds hebben gedaan. Het is duidelijk dat deze situatie in strijd is met de geest van artikel 6 van Richtlijn 81/363/EEG, dat met name in lid 2 bepaalt dat de Commissie rekening houdt met »de noodzaak de scheepsbouwindustrie aan te passen aan de omstandigheden op de markt en de eisen die deze markt stelt. Voorts gaat zij na of de betreffende aanpassing van de industrie vergelijkbaar is met de aanpassing in de andere Lid-Staten".
Genoemd lid bepaalt voorts dat de Commissie rekening houdt met alle steunmaatregelen van de betrokken Lid-Staat voor de bouw, de verkoop en de verwerving van zeeschepen, voor zover deze maatregelen van invloed zijn op de scheepsbouwsector, en ook rekening houdt met alle begrotingsmiddelen die voor deze steunmaatregelen zijn bestemd; behalve het budget van 620 miljard lire voor de produktiesteun voor de grote scheepswerven kunnen deze werven subsidies genieten tot 30 % van het bedrag van de investeringen voor de rationalisatie en de herstructurering en bedraagt het daartoe uitgetrokken budget voor dezelfde periode 50 miljard lire; ten slotte is een budget van 60 miljard lire bestemd voor research, waarvan ten dele dezelfde werven profiteren.
Bovendien geniet de Italiaanse scheepsbouwindustrie, die grotendeels afhankelijk is van haar nationale reders, indirect omvangrijke subsidies die de laatstgenoemden uit hoofde van wet nr. 361/82, gewijzigd bij wet nr. 848/84, worden toegekend voor in hun opdracht te bouwen nieuwe schepen. Ten slotte kan niet worden ontkend dat de op de voorraden toegekende subsidies tot gevolg zouden hebben dat de bouwkosten van de schepen werden verlaagd en derhalve de werven de gelegenheid werd geboden deze tegen lagere prijzen aan te bieden, terwijl de andere werven in de Gemeenschap deze voordelen niet genieten. De scala van steunmaatregelen voor de grote werven vormt dus een voldoende belangrijk instrument. Voor het toevoegen van steun aan de opslag (de ongunstige gevolgen welke deze met zich brengt buiten beschouwing gelaten) is dan ook geen sluitende rechtvaardiging aan te voeren.
IV
De steun aan de scheepsreparatie, toegekend in de vorm van produktiesteun, vormt een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het EEG-Verdrag. Toen zij bij wijze van uitzondering het bepaalde in artikel 4 van wet nr. 111 aanvaardde waarin in over de contracten berekende subsidies werd voorzien, had de Commissie rekening gehouden met de uitzonderlijke situatie in de Italiaanse scheepsreparatie-industrie. Zij had aan haar beslissing echter beperkingen verbonden waarbij het minimumniveau van contracten die voor de steun in aanmerking konden komen werd gesteld op 200 miljoen lire en niet op 100 zoals in de wet stond en waarbij het steuntarief 8 % en niet 10 % moest bedragen. Voor werven in Zuid-Italië bleef dit tarief op 15 %. Bovendien verbonden de Italiaanse autoriteiten zich ertoe de Commissie een herstructureringsplan over te leggen voor zowel de overheidssector als de particuliere sector, opdat deze een geringere omvang zou krijgen, gezien de grote overcapaciteit die op communautair vlak bestaat. Men kan namelijk deze overcapaciteit voor de werven in de Gemeenschap in 1985 ramen op 332 dokken, waarvan 48 in Italië.
De steun voor de opslag kan voor de scheepsreparatie moeilijk met nauwkeurigheid in termen van intensiteit worden gekwantificeerd wegens de uiteenlopende typen reparatie en de grotere omloopsnelheid bij de voorraden. Deze intensiteit, hoe gering ook, zou ertoe hebben geleid dat het limitatieve element dat de Commissie het systeem van rechtstreekse produktiesteun had opgelegd, volledig of gedeeltelijk zou worden uitgeschakeld.
Het gaat in ieder geval om produktiesteun die de werven in staat stelt hun produktiekosten te verlagen en daardoor beter concurrerende prijzen aan te bieden dan die van werven uit de andere Lid-Staten, dit in een verbeten concurrentieklimaat als gevolg van de overcapaciteit en de prijzen die in bepaalde derde landen worden berekend. De steun kan dus de mededinging tussen de werven van de Gemeenschap vervalsen en is derhalve onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Toen zij steunmaatregelen voor de scheepsreparatie onder bepaalde condities goedkeurde, heeft de Commissie reeds overwogen dat deze steun, die een uitzondering moet blijven, de Italiaanse Regering de gelegenheid zou geven de sector aan de markt aan te passen. Gezien de situatie in de scheepsreparatiesector in Italië kon de steun de herstructurering van de sector begunstigen zonder dat zijn gevolgen te veel verstoringen in de werkgelegenheid in de betrokken regiones zouden teweeg brengen. Het hogere steuntarief dat in het zuiden van het land kon worden toegepast beantwoordde aan het streven om met de situatie in die regio rekening te houden. Een aanvullende steun in de vorm van subsidies voor de opslag zou derhalve in strijd zijn met de gestelde doeleinden bij de toepassing van reeds goedgekeurde steun en het geheel van de steunmaatregelen zou inbreuk maken op het EEG-Verdrag doordat het de Italiaanse scheepsreparatiewerven de gelegenheid zou geven abnormaal lage prijzen te berekenen ten opzichte van de andere werven in de Gemeenschap zonder bij te dragen tot de verwezenlijking van de doeleinden in artikel 92, lid 3, van het EEG-Verdrag.
V
De Italiaanse Regering heeft geen rechtvaardiging kunnen aanvoeren waaruit zou zijn af te leiden dat de steun voor de opslag voor de scheepsbouw voldeed aan de voorwaarden voor verenigbaarheid met de regels in Richtlijn 81/363/EEG, noch heeft de Commissie zulk een rechtvaardiging kunnen ontwaren. Voor de steun aan de scheepsreparatie is evenmin een rechtvaardiging aan de dag getreden die deze verenigbaar zou maken met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 92, lid 3, van het EEG-Verdrag.
De verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt moet worden beoordeeld uit communautair oogpunt en niet uit dat van een enkele Lid-Staat.
Met name ten aanzien van het betoog van de Italiaanse Regering inzake de noodzaak het door de Italiaanse scheepsbouw- en reparatiewerven opgelopen nadeel als gevolg van de hoge interestvoeten welke zij moeten betalen over de bedragen welke zij hebben geleend om hun voorraden te vormen, meent de Commissie dat het gaat om een verschijnsel dat inherent is aan de economie van een Lid-Staat en dat tegelijkertijd met deze uitzonderlijke omstandigheden de relatieve zwakte van de Italiaanse lire ten opzichte van de andere buitenlandse deviezen een verschijnsel is waardoor de Italiaanse werven aantrekkelijker worden, vooral omdat deze sector in Italië niet voor zijn bevoorrading van het buitenland afhankelijk is. De aanvullende steun, van een minimumintensiteit van 1,5 %, zou tegelijkertijd een aanmoediging om vooruit te lopen op orders vertegenwoordigen en een produktiekostenvoordeel opleveren waarvan de andere werven in de Gemeenschap niet zouden profiteren, terwijl de opslagkosten die inherent zijn aan de goede werking van een scheepsbouw- of reparatiewerf toch door hen moeten worden gedragen. Deze steun zou dus tot gevolg hebben dat de herstructurering van de grote Italiaanse scheepswerven die, naar het voorbeeld van de inspanningen van de werven in de andere Lid-Staten, hun produktiecapaciteiten aan de situatie van de markt moeten aanpassen, zou worden vertraagd en de concurrentie tussen de werven in de Gemeenschap zou worden vervalst.
Er moet derhalve worden geconcludeerd dat de steunmaatregelen voor de opslag uit hoofde van artikel 10 van wet nr. 111 voor de scheepsbouw niet voldoen aan de voorwaarden voor toepassing van het bepaalde in Richtlijn 81/363/EEG en dat de steun voor de opslag voor de scheepsreparatie niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de afwijkingen in artikel 92, lid 3, van het EEG-Verdrag. Deze steun is dus onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De steun aan de scheepsbouw en scheepsreparatie in de vorm van een subsidie van 12,5 % per jaar over de waarde van de voorraden aan grondstoffen, halffabrikaten en eindprodukten uit hoofde van artikel 10 van wet nr. 111 van 22 maart 1985 van de Italiaanse Republiek is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
De Italiaanse Regering mag het bepaalde in artikel 10 van wet nr. 111 van 22 maart 1985 niet in toepassing brengen en zij stelt de Commissie binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van deze beschikking in kennis van de maatregelen welke zij heeft genomen om daaraan gevolg te geven.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 17 november 1987.