Beschikking van de Commissie
van 13 juli 2001
betreffende de kennisgeving door de Bondsrepubliek Duitsland van een ontwerp van nationale bepalingen inzake de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van organische tinverbindingen
(kennisgeving geschied onder nummer C(2001) 1912)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2001/570/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 95, lid 6,
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE FEITEN
1. De communautaire wetgeving
(1) In Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparater(1), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 1999/77/EG van de Commissie(2), wordt het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten verboden of aan beperkingen onderworpen. Richtlijn 76/769/EEG wordt geregeld gewijzigd om in de bijlage nieuwe stoffen op te nemen die gevaarlijk zijn voor mens of milieu.
(2) Richtlijn 76/769/EEG werd gewijzigd bij Richtlijn 89/677/EEG(3); onder meer werd het op de markt brengen en het gebruik van organische tinverbindingen in bepaalde gebieden geharmoniseerd. De bepalingen inzake organische tinverbindingen zijn gewijzigd bij Richtlijn 1999/51/EG van de Commissie van 26 mei 1999 houdende vijfde aanpassing aan de technische vooruitgang van bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (tin, PCP en cadmium)(4).
(3) Richtlijn 1999/51/EG wijzigt Richtlijn 76/769/EEG en verbiedt het op de markt brengen en het gebruik van organische tinverbindingen als stoffen en bestanddelen van preparaten, wanneer zij fungeren als biocide in los gebonden aangroeiwerende verf.
(4) Richtlijn 1999/51/EG verbiedt het gebruik van organische tinverbindingen als stoffen en bestanddelen van preparaten ook wanneer zij fungeren als biocide ter voorkoming van de aangroeiing van micro-organismen, planten of dieren op:
a) rompen van:
- schepen met een lengte over alles, zoals gedefinieerd in ISO-norm 8666, van minder dan 25 m,
- schepen, ongeacht hun lengte, die voornamelijk op binnenwateren en meren worden gebruikt;
b) fuiken, drijvers, netten, alsmede alle overige apparatuur of uitrusting die bij de teelt van vissen en schaal- en schelpdieren wordt gebruikt;
c) alle apparatuur of uitrusting die zich geheel of gedeeltelijk onder water bevindt.
Dergelijke stoffen en preparaten:
- mogen alleen in verpakkingen met een inhoud van 20 l of meer op de markt worden gebracht,
- mogen niet aan het grote publiek worden verkocht, maar uitsluitend aan degenen die deze stoffen en preparaten beroepsmatig gebruiken.
(5) Onverminderd de toepassing van andere communautaire bepalingen inzake de indeling, verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen en preparaten, moet op de verpakking van dergelijke preparaten de volgende tekst leesbaar en onuitwisbaar worden vermeld: "Niet gebruiken op schepen met een lengte over alles van minder dan 25 m, op schepen, ongeacht hun lengte, die voornamelijk op binnenwateren en meren worden gebruikt, of op alle apparatuur of uitrusting die bij de teelt van vissen en schaal- en schelpdieren wordt gebruikt.
Uitsluitend voor beroepsmatig gebruik.".
(6) De in overweging 4, onder a), bedoelde bepalingen en de speciale etiketteringsvoorschriften zijn vanaf 1 januari 2003 van toepassing op Zweden en Oostenrijk en worden vóór die datum door de Commissie in samenwerking met de lidstaten en belanghebbenden herzien.
(7) Bovendien mogen organische tinverbindingen niet worden gebruikt als stoffen en bestanddelen van preparaten die bestemd zijn om te worden gebruikt bij de behandeling van industrieel water.
(8) Ook volgt uit Richtlijn 1999/51/EG dat de overige toegestane toepassingen vóór 1 januari 2003 moeten worden herzien. In overweging 2 wordt specifiek verwezen naar de ontwikkelingen bij de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), die zich bewust is van de risico's van organische tinverbindingen voor het mariene milieu. Het Comité voor de bescherming van het mariene milieu (CBMM) van de IMO heeft opgeroepen tot een wereldwijd verbod op het gebruik van organische tinverbindingen als biocide in aangroeiwerende systemen voor schepen met ingang van 1 januari 2003.
(9) Het CBMM is van 23 tot en met 27 april 2001 bijeengekomen en heeft een juridisch bindend instrument voorbereid (Internationale Conventie inzake controle van schadelijke aangroeiwerende systemen), dat moet worden goedgekeurd op een diplomatieke conferentie die voor 1 tot en met 5 oktober 2001 is gepland. De Raad van de Europese Unie had voor de onderhandelingen in april conclusies aangenomen, die onder meer uiting gaven aan zijn intentie om bij te dragen tot de totstandbrenging van een juridisch bindend instrument om het gebruik van organische tinverbindingen met ingang van 1 januari 2003 te verbieden. Bij de Commissie werd erop aangedrongen zo snel mogelijk alle extra stappen te ondernemen die zij in verband met relevante communautaire wetgeving nodig acht.
2. Nationale bepalingen
(10) Duitsland heeft het voornemen om nieuwe nationale bepalingen aan te nemen die verder gaan dan de maatregelen van Richtlijn 1999/51/EG, namelijk wijziging van:
- de bijlage bij § 1 van het Besluit inzake verboden chemische stoffen (Chemikalien-Verbotsverordnung) betreffende organische tinverbindingen, in de versie gepubliceerd op 19 juli 1996 en laatstelijk gewijzigd bij artikel 2 van het besluit van 26 juni 2000, en
- bijlage IV bij het Besluit inzake gevaarlijke stoffen (Gefahrstoffverordnung), in de versie gepubliceerd op 15 november 1999 en laatstelijk gewijzigd bij artikel 3 van het besluit van 26 juni 2000.
(11) De ontwerp-wijziging van het Besluit inzake verboden chemische stoffen wijzigt het huidige punt 11 (Organische tinverbindingen) en beoogt een verbod op het op de markt brengen van organische tinverbindingen als stoffen en bestanddelen van preparaten voor de volgende toepassingen:
1. als aangroeiwerende verf,
2. voor de behandeling van industrieel, commercieel en gemeentelijk water, ongeacht het gebruik,
3. voor houtconservering,
4. voor de impregnatie met biociden van zwaar industrieel textiel en de samenstellende garens ervan, en
5. voor de behandeling met biociden van consumptieartikelen in de zin van § 5, lid 1, punt 6, van de Wet inzake voedingsmiddelen en consumptieartikelen.
(12) Bovendien mogen de volgende producten niet op de markt worden gebracht als het gehalte aan triorganische tinverbindingen meer dan 1 mg tin/kg bedraagt:
1. zwaar industrieel textiel en
2. producten in de zin van § 5, lid 1, punt 6, van de Wet inzake voedingsmiddelen en consumptieartikelen.
(13) In afwijking hiervan geldt de in deel 11, punt 1, genoemde beperking tot 31 december 2002 niet voor het op de markt brengen van aangroeiwerende verf met chemisch gebonden organische tinverbindingen voor schepen met een lengte over alles van meer dan 25 m die voornamelijk bestemd zijn voor gebruik buiten binnenwateren en meren, wanneer deze verf verkocht wordt voor beroepsmatig gebruik in minimumhoeveelheden van 20 l. De in overweging 12 genoemde verbodsbepalingen gelden niet voor producten die voor het eerst op de markt werden gebracht vóór de eerste dag van de kalendermaand die volgt op de bekendmaking van het ontwerp van nationale wetgeving.
(14) De ontwerp-wijziging van bijlage IV (Beperking van productie en gebruik) bij het Besluit inzake gevaarlijke stoffen betreft wijziging van de punten 5 (Aangroeiwerende verf) en 8 (Organische tinverbindingen).
(15) Punt 5, onder 1, voorziet al in een algeheel verbod op het gebruik van organische tinverbindingen in aangroeiwerende verf, maar onder 2 wordt, overeenkomstig de bepalingen van Richtlijn 1999/51/EG, voorzien in een afwijking voor "chemisch gebonden aangroeiwerende verf met organische tinverbindingen voor schepen met een lengte over alles van meer dan 25 m die voornamelijk bestemd zijn voor gebruik buiten binnenwateren en meren, wanneer deze verf verkocht wordt voor beroepsmatig gebruik in minimumhoeveelheden van 20 l". De ontwerp-wijziging wil de duur van de afwijking beperken door er "tot en met 31 december 2002" aan toe te voegen.
(16) De ontwerp-wijziging van punt 8 (Organische tinverbindingen) strekt ertoe de huidige tekst te vervangen door: "Gevaarlijke stoffen met organische tinverbindingen mogen niet worden gebruikt:
1. voor de behandeling van industrieel, commercieel en gemeentelijk water, ongeacht het gebruik,
2. voor houtconservering,
3. voor de impregnatie met biociden van zwaar industrieel textiel en de samenstellende garens ervan, en
4. voor de behandeling met biociden van producten in de zin van § 5, lid 1, punt 6, van de Wet inzake voedingsmiddelen en consumptieartikelen(5).".
II. PROCEDURE
(17) Richtlijn 1999/51/EG is op 26 mei 1999 vastgesteld. De lidstaten moesten de nationale bepalingen die nodig zijn om aan die richtlijn te voldoen, uiterlijk op 29 februari 2000 in werking doen treden en vanaf 1 september 2000 toepassen. Duitsland heeft de communautaire bepalingen op juiste wijze omgezet door een wijziging van het Besluit inzake gevaarlijke stoffen (besluit van 26 juni 2000, Bundesgesetzblatt deel I, blz. 932).
(18) Bij schrijven van 22 januari 2001 heeft de permanente vertegenwoordiger van Duitsland de Commissie meegedeeld dat Duitsland voornemens is om, overeenkomstig artikel 95, lid 5, van het Verdrag, strengere bepalingen inzake organische tinverbindingen dan die van Richtlijn 1999/51/EG toe te passen. Duitsland achtte het nodig deze nationale maatregelen - ingevolge artikel 30 van het Verdrag - in te voeren om het milieu en de menselijke gezondheid te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van organische tinverbindingen die worden gebruikt als bestanddelen van biocidepreparaten. Het schrijven is op 25 januari 2001 ontvangen.
(19) Bij schrijven van 22 februari 2001 heeft de Commissie de Duitse autoriteiten meegedeeld dat zij de kennisgeving uit hoofde van artikel 95, lid 5, had ontvangen en dat de periode van zes maanden voor de beoordeling ervan overeenkomstig artikel 95, lid 6, was ingegaan op 26 januari 2001, één dag na de datum waarop de kennisgeving was ontvangen.
(20) Bij schrijven van 17 april 2001 heeft de Commissie de andere lidstaten in kennis gesteld van het van Duitsland ontvangen verzoek en hen uitgenodigd om, indien zij dat nodig achtten, hun opmerkingen binnen één maand mee te delen. Naar aanleiding van het verzoek heeft de Commissie voorts in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen een kennisgeving gepubliceerd(6), teneinde andere belanghebbenden te informeren over het ontwerp van de nationale maatregelen die Duitsland voornemens is goed te keuren.
III. BEOORDELING
1. Beoordeling van de ontvankelijkheid
(21) De door de Duitse instanties op 25 januari 2001 ingediende kennisgeving is bedoeld om toestemming te krijgen voor de invoering van nationale bepalingen die onverenigbaar zijn met Richtlijn 1999/51/EG, een harmonisatiemaatregel die op basis van artikel 95 van het Verdrag is vastgesteld.
(22) Artikel 95, lid 5, van het Verdrag luidt: "Wanneer een lidstaat het na het nemen van een harmonisatiemaatregel door de Raad of de Commissie noodzakelijk acht, nationale bepalingen te treffen die gebaseerd zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen, stelt hij de Commissie in kennis van de voorgenomen bepalingen en de redenen voor het vaststellen ervan.".
(23) Bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 1999/51/EG, heeft betrekking op drie verschillende situaties waarin organische tinverbindingen op de markt worden gebracht of worden gebruikt. Deze drie situaties hebben alle te maken met het aquatische milieu en betreffen meer bepaald toepassingen in water of op voorwerpen die zich gedeeltelijk of geheel onder water bevinden:
- Punt 21.1 verbiedt thans het op de markt brengen van organische tinverbindingen om te worden gebruikt als stoffen en bestanddelen van preparaten, wanneer zij fungeren als biocide in los gebonden aangroeiwerende verf(7). Andere soorten preparaten mogen wel op de markt worden gebracht.
- Punt 21.2 beperkt het gebruik van organische tinverbindingen als stoffen en bestanddelen van preparaten, wanneer zij fungeren als biocide ter voorkoming van de aangroei van micro-organismen, planten of dieren op de romp van schepen met een lengte over alles van minder dan 25 m of van schepen, ongeacht hun lengte, die voornamelijk op binnenwateren en meren worden gebruikt, alsmede op alle uitrusting die bij de teelt van vissen of schaal- en schelpdieren wordt gebruikt, en op alle apparatuur of uitrusting die zich geheel of gedeeltelijk onder water bevindt.
- Bovendien verbiedt punt 21.4 het gebruik van organische tinverbindingen bij de behandeling van industrieel water, ongeacht het gebruik.
(24) Bij een vergelijking van de huidige communautaire wetgeving met het ontwerp van de nationale bepalingen die Duitsland wil toepassen, blijkt dat de nationale maatregelen verdergaan dan de communautaire wetgeving. Ze komen namelijk neer op:
- een verbod op het op de markt brengen en het gebruik van organische tinverbindingen in alle aangroeiwerende producten met ingang van 1 januari 2003;
- een verbod op het gebruik van organische tinverbindingen voor een reeks andere toepassingen: houtconservering, impregnatie van zwaar industrieel textiel en de samenstellende garens ervan en behandeling van consumptieartikelen.
(25) Bovendien strekt het ontwerp van de nationale bepalingen ertoe het maximumgehalte aan triorganische tinverbindingen voor een aantal producten, zoals zwaar industrieel textiel en consumptieartikelen, te beperken.
(26) Het ontwerp van de nationale bepalingen waarvan Duitsland kennis heeft gegeven, betreft het gebruik van organische tinverbindingen in aangroeiwerende verf, wat binnen het harmonisatiegebied van Richtlijn 1999/51/EG valt. Het ontwerp strekt er ook toe het gebruik van organische tinverbindingen te verbieden voor de behandeling van hout, textiel en consumptieartikelen. Er moeten twee gevallen worden onderscheiden: als de behandelde producten bestemd zijn voor toepassingen waarbij zij zich gedeeltelijk of geheel onder water bevinden (d.w.z. gebruik in het aquatische milieu), dan wel voor de apparatuur of de uitrusting die bij de teelt van vissen of schaal- en schelpdieren wordt gebruikt, vallen zij binnen het harmonisatiegebied en verbiedt Richtlijn 1999/51/EG het gebruik van organische tinverbindingen voor dit doel al. De behandeling van hout, zwaar industrieel textiel en consumptieartikelen die bestemd zijn voor andere doeleinden, wordt niet gereguleerd door de richtlijn.
(27) Ingevolge artikel 95, lid 5, van het Verdrag heeft Duitsland de Commissie in kennis gesteld van de feitelijke formulering van de bepalingen die het denkt in te voeren en heeft het een uiteenzetting van de redenen gegeven die volgens Duitsland de invoering van deze bepalingen rechtvaardigen. Slechts een gedeelte van het ontwerp van de nationale maatregelen valt echter binnen het harmonisatiegebied van Richtlijn 1999/51/EG.
(28) De kennisgeving die Duitsland op 25 januari 2001 heeft ingediend om goedkeuring te verkrijgen voor de invoering van nationale bepalingen betreffende het gebruik van organische tinverbindingen in aangroeiwerende producten, die afwijken van de bepalingen van Richtlijn 1999/51/EG, kan daarom ingevolge artikel 95, lid 5, van het Verdrag ontvankelijk worden geacht. De kennisgeving van het ontwerp van de nationale maatregelen betreffende andere toepassingen van organische tinverbindingen die buiten het harmonisatiegebied van Richtlijn 1999/51/EG vallen, is niet ontvankelijk.
(29) Bijgevolg heeft deze beschikking alleen betrekking op het ontwerp van de nationale bepalingen betreffende aangroeiwerende producten die bestemd zijn voor gebruik in een aquatisch milieu, waarvoor een afwijking wordt gevraagd. Het ontwerp van de nationale maatregelen voor andere toepassingen valt niet onder deze beschikking en zal moeten worden bekendgemaakt en beoordeeld volgens de procedure van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften(8), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG(9).
2. Inhoudelijke beoordeling
(30) Overeenkomstig artikel 95 van het Verdrag moet de Commissie nagaan of aan alle voorwaarden is voldaan om een lidstaat in staat te stellen een beroep te doen op de in dat artikel opgenomen uitzonderingsmogelijkheden.
(31) De Commissie moet derhalve nagaan of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 95, lid 5, van het Verdrag, volgens hetwelk er sprake moet zijn van a) "nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu", b) op grond waarvan de betrokken lidstaat het nodig acht nationale bepalingen in te voeren "vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend" en c) wanneer dit probleem zich heeft voorgedaan "nadat de harmonisatiemaatregel is genomen".
(32) Bovendien moet de Commissie, wanneer zij van mening is dat de invoering van deze nationale bepalingen gerechtvaardigd is, krachtens artikel 95, lid 6, van het Verdrag nagaan of deze nationale bepalingen al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
2.1. Kenmerken van organische tinverbindingen
(33) Organische tinverbindingen vormen een groep stoffen die bestaan uit tin en een uiteenlopend aantal organische groepen die direct aan het tinatoom gebonden zijn. Organische tinverbindingen zijn zeer doeltreffend als aangroeiwerend middel voor schepen; de belangrijkste en doeltreffendste verbindingen zijn tributyltin (TBT) en bis(tributyltin)oxide (TBTO).
(34) Tributyltinverbindingen zijn krachtens Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen(10), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 1999/33/EG(11), ingedeeld als:
- schadelijk bij aanraking met de huid,
- vergiftig bij opname door de mond,
- irriterend voor de ogen en de huid,
- vergiftig: gevaar voor ernstige schade aan de gezondheid bij langdurige blootstelling door inademing en opname door de mond,
- zeer vergiftig voor in het water levende organismen; kan in het aquatische milieu op lange termijn schadelijke effecten veroorzaken.
(35) Een aangroeiwerend middel kan alleen doeltreffend zijn indien de werkzame stof biologisch beschikbaar is en derhalve voortdurend in het omringende milieu vrijkomt. Door dit vrijkomen in het aquatische milieu en de sterke acute en chronische toxiciteit van organische tinverbindingen kan schade aan de blootgestelde ecosystemen worden toegebracht.
(36) TBTO wordt sterk in sediment geabsorbeerd. De belangrijkste afbraakroute voor TBT is de biologische afbraak tot dibutyltin en monobutyltin en uiteindelijk tinoxide. De snelheid van deze afbraak wordt sterk beïnvloed door de omringende matrix: in water is de halveringstijd twee weken, in biota twee maanden en in sediment zes maanden tot 20 jaar. Bij TBT treedt in het milieu enige bioaccumulatie op.
(37) TBT verstoort het metabolisme van blootgestelde organismen (remming van enzymen en denaturering van eiwitten) en het endocriene systeem van bepaalde slakken (hierbij treedt "imposex" op: vrouwtjes worden aangezet tot de ontwikkeling van mannelijke geslachtskenmerken).
(38) Er bestaat geen twijfel over de risico's van TBT voor het aquatische milieu en al in 1989 heeft de Gemeenschap de eerste maatregelen genomen (Richtlijn 89/677/EEG van de Raad) om de aan het gebruik van organische tinverbindingen in aangroeiwerende verf verbonden risico's te verkleinen, door het gebruik ervan tot vakmensen te beperken en tot schepen met een lengte van meer dan 25 m.
(39) Na een grondige herbeoordeling door de Commissie in samenwerking met de lidstaten is Richtlijn 1999/51/EG vastgesteld, waarin deze beschermende maatregelen aanzienlijk worden aangescherpt. In die richtlijn wordt het gebruik van soorten aangroeiwerende verf die kunnen leiden tot het ongereguleerd vrijkomen van grotere hoeveelheden organische tinverbindingen, en het gebruik op schepen, ongeacht de omvang, die voornamelijk op binnenwateren en meren worden gebruikt, volledig verboden. In het kader van de herziening heeft de Commissie een extern adviesbureau opdracht gegeven tot een studie(12) en op basis van deze studie advies gevraagd aan het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu (WCTEM), dat dit advies op 27 november 1998 heeft uitgebracht.
2.2. Het standpunt van Duitsland
(40) Er wordt een beschrijving gegeven van alle argumenten die voor de genotificeerde bepalingen pleiten, ook van die welke betrekking hebben op gebieden die geacht worden buiten het toepassingsgebied van Richtlijn 1999/51/EG te vallen.
(41) Duitsland is van mening dat de kennis van de ecotoxicologische gevolgen en de mogelijke gezondheidsrisico's een ruimer verbod op het gebruik van organische tinverbindingen als biocide rechtvaardigt dan Richtlijn 1999/51/EG uitvaardigt.
(42) Duitsland acht het, met het oog op de bescherming van gezondheid en milieu, noodzakelijk om IMO-resolutie A.895(21), die op 25 november 1999 werd goedgekeurd, om te zetten in nationale wetgeving en nieuwe verbodsbepalingen vast te stellen voor het gebruik van organische tinverbindingen als biocide in bepaalde consumptieartikelen.
(43) Duitsland is van oordeel dat de nationale bepalingen in de ontwerp-maatregelen ingevolge artikel 30 van het Verdrag noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn om de gezondheid van mens en dier en het leefmilieu te beschermen. Volgens Duitsland kunnen alleen deze maatregelen de bovengenoemde rechten adequaat beschermen.
(44) Duitsland wijst erop dat in de context van een gezamenlijke actie op de 45e bijeenkomst van het CBMM de deelnemers aan de OSPAR-conventie (waaronder Duitsland en de Commissie) benadrukt hebben dat de voorgestelde datum voor de inwerkingtreding van het verbod op organische tinverbindingen als aangroeiwerend middel in scheepsverf (1 januari 2003) als definitief moet worden beschouwd en dat het van het grootste belang is dat het voorgestelde wereldwijd bindende rechtsinstrument tijdig van kracht wordt (CBMM-document 45/4/8 van 9 augustus 2000).
(45) Het ontwerp van de nationale maatregelen is dan ook bedoeld om de bestaande vrijstelling voor het op de markt brengen van chemisch gebonden aangroeiwerende verf met organische tinverbindingen voor schepen met een totale lengte van meer dan 25 m die voornamelijk bestemd zijn om te worden gebruikt buiten binnenwateren en meren, met ingang van 1 januari 2003 af te schaffen.
(46) Bovendien is Duitsland van mening dat Richtlijn 76/769/EEG vooralsnog het gebruik van organische tinverbindingen als biocide in zwaar textiel en consumptieartikelen niet dekt. Met het oog op de noodzakelijke maatregelen ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid, zal het bestaande verbod op het op de markt brengen en het gebruik van organische tinverbindingen als stoffen en bestanddelen van preparaten worden uitgebreid. Het gebruik ervan zal worden verboden voor de impregnatie met biociden van zwaar industrieel textiel en de samenstellende garens ervan, voor de behandeling met biociden van bepaalde consumptieartikelen en als houtconserveringsmiddel.
(47) Houtconserveringsmiddelen met organische tinverbindingen als biocide worden in Duitsland al jaren lang niet meer gebruikt. Er zijn ook meer ecologisch aanvaardbare alternatieven voor de behandeling met biociden van zwaar textiel beschikbaar. Het verbod is in het bijzonder bedoeld om de verspreiding van triorganische tinverbindingen in het milieu te voorkomen. Aangezien hoge concentraties van organische tinverbindingen noodzakelijk zijn om de biocidewerking te bewerkstelligen, moet ook de behandeling met biociden van consumptieartikelen die langdurig in aanraking zijn met het menselijk lichaam, worden verboden wegens de toxische eigenschappen van deze stoffen.
(48) Duitsland voert aan dat er nieuwe wetenschappelijke bewijzen bestaan, die op 14 maart 2000 werden besproken toen het Umweltbundesamt, namens het bondsministerie van Milieu, en het Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin een forumgesprek organiseerden over de productie en het gebruik van organische tinverbindingen in Duitsland. In het verslag (dat bij het verzoek werd gevoegd) worden recente bevindingen inzake gebruik, milieuconcentraties en toxicologie beschreven. Volgens Duitsland werd een aantal van deze resultaten pas verkregen na de voorbereiding van Richtlijn 1999/51/EG en weerspiegelen zij de milieuschade die door organische tinverbindingen in Duitsland wordt veroorzaakt, zodat ze de strengere beperkingen van de ontwerp-maatregelen rechtvaardigen.
(49) In het geval van sedimenten moet een onderscheid worden gemaakt tussen "normale" concentraties en concentraties in de buurt van "kritieke plaatsen" (havens en productie-installaties voor organische tinverbindingen). Zoals verwacht bestaat er in het algemeen een correlatie tussen de concentraties van organische tinverbindingen in suspensies en sedimenten en het percentage gemeentelijk afvalwater in het onderzochte water.
(50) Tijdens diverse meetprogramma's werden maximumconcentraties van 10-77 μg tributyltin (TBT)/kg gemeten in de suspensie van water uit de Rijn, de Main, de Fulda, de Lahn en de Nidda, met typische waarden tussen 5 en 20 μg TBT/kg droge stof (DS). Vergelijkbare waarden werden ook gemeten voor mono- en dibutyltin.
(51) De maximumwaarden in sedimenten zijn veel hoger. Zo maakte de Arbeitsgemeinschaft Elbe melding van niveaus tussen 1000 en 5000 μg organische tinverbindingen/kg DS in de Elbe en de Mulde. Greenpeace stelde in 1999 vergelijkbaar hoge waarden vast in de buurt van scheepswerven en meldde een meting van 4978 μg organische tinverbindingen/kg dichtbij het drijvende dok van de Neptunwerft. Het gebied rond de grootste Duitse scheepsreparatiewerf (Norderwerft) is het meest verontreinigd, met 103795 μg TBT/kg.
(52) Die bijzonder grote verontreiniging met organische tinverbindingen in de Duitse Bocht is vooral te wijten aan het feit dat deze de riviermonden en lage rakken omvat van de Elbe, de Wezer en de Ems, die tot de drukste vaarwegen van de Gemeenschap behoren. Het probleem wordt nog verergerd door de nabijheid van de Waddenzee, een bijzonder kwetsbaar gebied dat speciale bescherming geniet als nationaal park. Aangezien TBT veel trager afbreekt in sediment dan in water, vormen hoge sedimentconcentraties een bijzonder probleem voor landen met beschermingswaardige wadden.
(53) Die uiterst zware verontreiniging van het mariene milieu leidt tot een grote accumulatie van organische tinverbindingen in zeedieren. Het Institut für Umweltchemie und Ökotoxikologie van de Fraunhofer-Gesellschaft, Schmallenberg, voltooide in 1999 een onderzoeksproject over het toezicht op milieuverontreiniging veroorzaakt door alkylfenolen, bisfenol A en organische tinverbindingen in representatieve monsters. In de studie werden concentraties vastgesteld van 459 μg TBT/kg in het spierstelsel van brasems en 940 μg TBT/kg in dreissenidae-mosselen.
(54) De consumptie van vis, en vooral ook van mosselen, is een belangrijke bron van blootstelling voor de consument. Consumptie van 200 g sterk verontreinigde vis met 100 μg organische tinverbindingen/kg resulteert in de opname van 20 μg wat overeenkomt met 0,33 μg/kg lichaamsgewicht (60 kg). Dit zou iets boven de aanvaardbare dagelijkse inname (ADI) voor TBTO liggen. Waarden die dat niveau nog meer overschrijden, kunnen worden verwacht bij vis uit probleemwateren, bijvoorbeeld in de buurt van havens, drukke vaarwegen en scheepswerven.
(55) Organische tinverbindingen werden ook vastgesteld in consumptieartikelen. Zo biedt de huidige textielcatalogus (2000) antimicrobiële middelen aan die, volgens hun chemische samenstelling, organische tinverbindingen bevatten. Het betreft hier TBT-verbindingen. Maximumwaarden van 130 mg TBT/kg werden vastgesteld in monsters van textielkleding die in 1999 en 2000 werden onderzocht (zeem van fietsbroeken). Uitgaande van een resorptiegraad van 1 % telkens als zulke kleding wordt gedragen en een resorptiequota van 20 %, komt de opname dicht in de buurt van de ADI-waarde van de Wereldgezondheidsorganisatie.
(56) TBT wordt niet alleen gebruikt als aangroeiwerende verf, maar ook - zoals hierboven aangegeven - voor de impregnatie met biociden van zwaar industrieel textiel (zoals tentdekken en dekzeilen voor vrachtauto's) en kledingartikelen. Als het uit het textiel wordt gewassen, komt TBT in het milieu terecht. Slibconcentraties, vooral uit gemeentelijke gebieden, vormen een geschikte indicator van de huidige afvalwaterverontreiniging door hydrofobe stoffen, die in het algemeen een diffuus emissiespectrum hebben.
(57) De in gemeentelijk slib gemeten concentraties van organische tinverbindingen kunnen sterk variëren, van ongeveer 10 μg/kg DS tot verscheidene mg/kg DS. TBT is bijna volledig (97,5 %) slibgebonden. Een gemiddelde concentratie van 0,3 mg/kg TBT in droge slibmassa (mediaangemiddelde van 53 monsters uit een Duits zuiveringsstation) en een totale hoeveelheid slib van 2,95 miljoen ton per jaar, geven een nationale jaarwaarde van 885 kg. Het feit dat 40 % van dit slib in de landbouw wordt gebruikt, betekent dat elk jaar ongeveer 350 kg TBT terechtkomt op landbouwgrond.
(58) Het schadelijke effect van TBT op het metabolisme van blootgestelde organismen (remming van enzymen en denaturering van proteïnen) en het hormoonstelsel van bepaalde slakken ("imposex": ontwikkeling van mannelijke geslachtskenmerken bij vrouwtjes) en het ermee gepaard gaande gevaar voor het aquatische milieu zijn genoegzaam bekend en worden algemeen erkend.
(59) Recente wetenschappelijke studies van menselijke celculturen, waarvan de resultaten werden gepubliceerd na de inwerkingtreding van Richtlijn 1999/51/EG, bevestigen dat TBT ook remmend werkt op het enzymstelsel dat zorgt voor de ontwikkeling van vrouwelijke geslachtshormonen. Het lijkt derhalve mogelijk dat TBT - zelfs in kleine concentraties - de menselijke gezondheid kan schaden.
(60) Volgens Duitsland zullen de voorgestelde nieuwe besluiten de werking van de interne markt niet hinderen.
(61) Wat de tenuitvoerlegging van de IMO-resolutie betreft, bereidt de betrokken industrie zich reeds voor op het algehele wereldwijde verbod op het gebruik van aangroeiwerende scheepsverf met organische tinverbindingen, dat op 1 januari 2003 van kracht moet worden. In het ontwerp-besluit is deze referentiedatum ook aangehouden voor het voorgestelde gebruiksverbod.
(62) Een in Duitsland gevestigd bedrijf is marktleider voor TBT en neemt wereldwijd ongeveer 80 % van de productie voor zijn rekening. Dit bewijst dat de voorgestelde beperkingen noch een middel tot willekeurige discriminatie van buitenlandse producenten zijn, noch een verkapte belemmering van de intracommunautaire handel. Omdat zij vooral TBT-producenten en scheepswerven in Duitsland treffen, hinderen zij de werking van de interne markt niet.
(63) De recentste wetenschappelijke bevindingen betreffende de toxicologische eigenschappen van organische tinverbindingen en de thans beschikbare Duitse blootstellingsgegevens rechtvaardigen een algeheel verbod - overeenkomstig de IMO-resolutie - op het vrijkomen van TBT-scheepsverf in water en de invoering van nieuwe beperkingen op organische tinverbindingen. Alleen op deze manier kunnen mens en milieu doeltreffend worden beschermd tegen de schadelijke effecten van deze stoffen.
(64) Concluderend stelt Duitsland dat het liever had gezien dat de voorgestelde maatregelen voor de hele Gemeenschap werden genomen. In dat verband betreurt het dat de Commissie niet kon voldoen aan zijn verzoek gedaan in het memorandum van 20 september 2000 betreffende de indiening van een ontwerp-richtlijn dienaangaande.
2.3. Beoordeling van het standpunt van Duitsland
2.3.1. De bewijslast
(65) Opgemerkt zij dat de Commissie, in het licht van het in artikel 95, lid 6, van het Verdrag bepaalde tijdschema, bij de beoordeling, of het ontwerp van de nationale maatregelen waarvan krachtens artikel 95, lid 5, kennisgeving is gedaan, gerechtvaardigd is, moet uitgaan van de door de lidstaat aangevoerde "redenen". Dit betekent dat volgens het Verdrag de lidstaat die het verzoek indient, moet aantonen dat de maatregelen gerechtvaardigd zijn. Gezien de procedurele regeling van artikel 95, die met name een strikte termijn van zes maanden oplegt voor de vaststelling van een beschikking, moet de Commissie zich gewoonlijk beperken tot een onderzoek van de relevantie van de gegevens die worden aangedragen door de lidstaat die het verzoek indient, zonder zelf te zoeken naar een mogelijke rechtvaardiging.
(66) Wanneer de door de lidstaat ingediende gegevens niet volstaan om de Commissie in staat te stellen te beoordelen of aan de voorwaarden van artikel 95, lid 5, wordt voldaan en de Commissie daarom het ontwerp van de nationale maatregelen afwijst, staat het de lidstaat vrij het verzoek opnieuw in te dienen en dit te onderbouwen met alle aanvullende en nieuwe gegevens die nodig zijn om vast te stellen of al dan niet aan de voorwaarden van artikel 95, lid 5, wordt voldaan.
2.3.2. Nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen.
(67) Duitsland heeft een aantal documenten ingediend ter ondersteuning van zijn verzoek om toepassing van artikel 95, lid 5. Van de informatie die in het verzoek en in deze documenten was opgenomen, heeft echter slechts een deel betrekking op organische tinverbindingen in aangroeiwerende verf. Hieronder worden de verklaringen en standpunten van Duitsland betreffende dit toepassingsgebied beoordeeld in het licht van de in bovengenoemd artikel vastgestelde criteria.
(68) De door Duitsland aangevoerde argumenten om het ontwerp van de nationale bepalingen betreffende het gebruik van organische tinverbindingen in aangroeiwerende verf te rechtvaardigen, hebben betrekking op de bescherming van het milieu, maar ten dele ook op de menselijke gezondheid.
(69) Duitsland gaat uitgebreid in op het werk van de IMO, en in het bijzonder op IMO-resolutie A.895(21 ), die op 25 november 1999 werd goedgekeurd. Het onderwerp van deze resolutie en meer bepaald het voorbereidende werk van het CBMM waren echter al bekend op het moment dat Richtlijn 1999/51/EG werd genomen en worden daarin specifiek vermeld. In de tweede overweging wordt gezegd dat de ontwikkeling van het werk en de in het kader van de IMO genomen beslissingen volledig in acht zullen worden genomen bij de herziening van de richtlijn, die vóór 1 januari 2003 zal plaatsvinden.
(70) Duitsland geeft een aantal gegevens over TBT-concentraties in het sediment van rivieren (Rijn, Main, Fulda, Lahn en Nidda). Deze gegevens zijn echter niet relevant voor de rechtvaardiging van maatregelen die verdergaan dan de beperkingen van Richtlijn 1999/51/EG, aangezien de richtlijn het gebruik van organische tinverbindingen in aangroeiwerende verf voor schepen die voornamelijk gebruikt worden op binnenwateren, reeds volledig verbiedt.
(71) Duitsland maakt melding van bijzonder hoge TBT-concentraties in sedimenten in de buurt van kritieke plaatsen (havens, productie-installaties voor organische tinverbindingen en scheepswerven) en geeft als voorbeeld metingen in de Elbe en de Mulde (1000 tot 5000 μg/kg droge stof), 4978 μg/kg rond de Neptunwerft, en 103795 μg/kg rond de Norderwerft. Deze gegevens komen uit een studie van Greenpeace die gepubliceerd werd in juli en september 1999 en dus na de vaststelling van Richtlijn 1999/51/EG. Duitsland vermeldt echter niet wanneer de gegevens werden gemeten en ook is de volledige tekst van de studie niet beschikbaar.
(72) Duitsland verwijst ook naar een bijzonder grote verontreiniging van de Duitse Bocht bij de Elbe, de Weser en de Ems, alle drie zeer drukke vaarwegen naar grote havens. Volgens Duitsland wordt dit probleem nog verergerd omdat deze routes zich dichtbij de Waddenzee bevinden, een bijzonder kwetsbaar gebied dat speciale bescherming geniet als nationaal park. Er worden geen gegevens verstrekt om deze bewering te staven en Duitsland stelt zelf dat dit laatste probleem specifiek is voor alle landen met beschermingswaardige wadgebieden.
(73) Hoewel het waarschijnlijk is dat de gegevens waarnaar in overweging 71 wordt verwezen, inderdaad gemeten werden op een tijdstip dat Richtlijn 1999/51/EG al was vastgesteld, vormen zij niet per se nieuwe informatie. Het feit dat er veel biociden (waaronder TBT) van verse aangroeiwerende verf vrijkomen, was al bij de voorbereiding van Richtlijn 1999/51/EG bekend en wordt uitdrukkelijk vermeld in de tijdens het voorbereidende werk in opdracht van de Commissie uitgevoerde studie(13). Bovendien geldt dit argument voor alle havens ter wereld waar in droogdokken met aangroeiwerende verf wordt gewerkt.
(74) De gegevens betreffende de TBT-concentraties in de sedimenten van drukke vaarwegen zijn evenmin nieuw. De in opdracht van de Commissie uitgevoerde studie ter evaluatie van de communautaire wetgeving vermeldt voorbeelden van verschillende havens overal ter wereld (Hongkong, Frankrijk, Nieuw-Zeeland, Nederland) die dateren van 1989 tot 1995 en waarin TBT-concentraties in havensedimenten worden vastgesteld van 10 tot 2100 μg/kg. Hieruit blijkt duidelijk dat de in de sedimenten van de Elbe (dichtbij de haven van Hamburg) gemeten TBT-waarden niet van een niveau zijn dat nog niet bekend was toen Richtlijn 1999/51/EG werd opgesteld, terwijl ze ook niet alleen in Duitsland optreden. Het probleem lijkt echter specifiek te zijn voor lidstaten met drukke havens(14).
(75) Aangezien er geen gegevens over de verontreiniging van de Waddenzee zijn verstrekt, kan geen commentaar worden gegeven over hun mogelijke relevantie voor de rechtvaardiging van het ontwerp van de nationale maatregelen.
(76) Duitsland maakt ook melding van hoge concentraties organische tinverbindingen in schaal- en schelpdieren, vissen en mosselen, die vastgesteld zijn in een in 1999 gepubliceerde studie. Hierdoor zouden mensen die deze verontreinigde vis en schaal- en schelpdieren eten, kunnen worden blootgesteld aan iets grotere doses dan de aanvaardbare dagelijkse inname (ADI), of zelfs aan nog hogere doses als de vis en de schaal- en schelpdieren uit probleemgebieden komen (nabijheid van havens, drukke vaarwegen en scheepswerven). Deze vaststellingen zijn echter niet specifiek voor Duitsland en alleen argumenten betreffende de menselijke gezondheid die verband houden met het arbeidsmilieu zijn relevant in het kader van de evaluatieprocedure van artikel 95, lid 5, van het Verdrag. Opgemerkt zij dat de gevolgen voor de gezondheid van de consument door de accumulatie van organische tinverbindingen in voedingsmiddelen thans door het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding worden onderzocht. Het resultaat van dit onderzoek en de noodzaak van nieuwe wetgeving om de consumenten tegen deze verbindingen te beschermen, zal in overweging worden genomen.
(77) Alle andere door Duitsland verstrekte informatie en gegevens houden verband met het gebruik van organische tinverbindingen in toepassingsgebieden die niet door Richtlijn 1999/51/EG worden geharmoniseerd en hier derhalve niet behoeven te worden beoordeeld.
(78) Al bij al kan worden gesteld dat op grond van de gegevens en de rechtvaardiging die door Duitsland ter ondersteuning van zijn verzoek uit hoofde van artikel 95, lid 5, zijn verstrekt, niet kan worden vastgesteld dat het ontwerp van de nationale maatregelen betreffende het gebruik van organische tinverbindingen in aangroeiwerende verf gebaseerd is op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in Duitsland heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen. Dit betekent dat niet aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 95, lid 5, wordt voldaan.
(79) Gezien deze analyse van het ingediende materiaal is er geen reden om de andere lidstaten of belangengroeperingen te raadplegen of om het WCTEM opnieuw om advies te vragen.
2.4. Geen willekeurige discriminatie, verkapte beperking van de handel of hinderpaal voor de werking van de interne markt
(80) Volgens artikel 95, lid 6, van het Verdrag moet de Commissie het ontwerp van de nationale bepalingen waarvan kennisgeving is gedaan, goedkeuren of afwijzen "nadat zij heeft nagegaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen".
(81) Omdat het verzoek van Duitsland niet aan de in artikel 95, lid 5, vermelde basisvoorwaarden voldoet (zie sectie 2.3 van deze beschikking), behoeft de Commissie niet na te gaan of de betrokken nationale bepalingen al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
IV. CONCLUSIE
(82) In het licht van voorgaande opmerkingen moet de conclusie luiden dat het op 25 januari 2001 door Duitsland ingediende verzoek om in afwijking van de bepalingen van Richtlijn 1999/51/EG nationale wetgeving te mogen invoeren:
- ontvankelijk is voorzover het gaat om aangroeiwerende verf die bestemd is om in water te worden gebruikt (bv. in het aquatische milieu), maar voor de rest niet ontvankelijk is;
- voorzover het ontvankelijk is, niet aan de voorwaarden van artikel 95, lid 5, van het Verdrag voldoet.
(83) Dat verzoek moet daarom overeenkomstig artikel 95, lid 6, van het Verdrag worden afgewezen.
(84) De ontwikkelingen in de IMO moeten echter van zeer nabij worden gevolgd en er moet rekening mee worden gehouden wanneer Richtlijn 76/769/EEG, vóór 1 januari 2003, moet worden herzien. Bovendien zullen de nodige conclusies worden getrokken uit de resultaten van het lopende onderzoek van de gevolgen van de accumulatie van organische tinverbindingen in voedselproducten op de gezondheid van de consumenten, met inbegrip van de noodzaak om in de toekomstige wetgeving op te nemen dat de consument tegen deze verbindingen moet worden beschermd,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Het ontwerp van de nationale bepalingen inzake organische tinverbindingen, waarvan de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie bij schrijven van 22 januari 2001 kennisgeving heeft gedaan en waarin wordt gevraagd om een afwijking van Richtlijn 1999/51/EG met ingang van 1 januari 2003 ten aanzien van het gebruik van organische tinverbindingen in aangroeiwerende producten die zijn bestemd voor gebruik in een aquatisch milieu, wordt afgewezen.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 13 juli 2001.