BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 10 december 2003
betreffende de steunmaatregelen van Frankrijk ten behoeve van France 2 en France 3
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2003) 4497)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2004/838/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Op 10 maart 1993 diende Télévision Française 1 SA (hierna TF1) bij de Commissie een klacht in betreffende de financierings- en exploitatiewijze van de publieke omroepen France 2 en France 3 (2). In deze klacht wordt inbreuk op artikel 81, artikel 86, lid 1, en artikel 87 van het EG-Verdrag aangevoerd.
(2)
Op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag is TF1 van oordeel dat France 2 en France 3 een aantal onderling afgestemde gedragingen hebben uitgevoerd die een beperking van de mededinging tot doel of gevolg hadden. Op grond van artikel 86 van het EG-Verdrag stelt TF1 dat de Franse staat maatregelen handhaaft die strijdig zijn met het beginsel van gelijke behandeling van openbare en particuliere ondernemingen, alsook maatregelen die mededingingsbeperkende afspraken opleggen of aanmoedigen. Op grond van artikel 87 van het EG-Verdrag beweert TF1 ten slotte dat de omroepbijdragen, de verschillende subsidies en kapitaalinjecties, alsmede het toestaan van tekorten ten gunste van France 2 en France 3 in het begin van de jaren negentig staatssteun vormen. Ook het feit dat de Hoge Raad voor audiovisuele media (Conseil supérieur de l’audiovisuel, hierna „CSA” genoemd) aan de publieke omroepen geen geldboetes kan opleggen, wordt door TF1 beschouwd als een maatregel waarvan het effect overeenkomt met dat van staatssteun. TF1 is van oordeel dat de publieke omroepen zich dankzij deze steunmaatregelen van de staat niet hoefden te bekommeren om normale rentabiliteitsvereisten en dus meer konden bieden voor televisierechten en kunstmatig lage of lokprijzen konden vragen voor de verkoop van reclametijd en sponsoringactiviteiten.
(3)
Op 16 juli 1993 zond de Commissie een verzoek om inlichtingen aan TF1, dat hier bij brief van 30 september 1993 gevolg aan gaf. Op 12 augustus 1993 werd een verzoek om inlichtingen gezonden aan de Franse autoriteiten, die hierop bij brief van 9 december 1993 reageerden.
(4)
Op 17 maart 1994 zond TF1 de Commissie een brief waarin het nogmaals de belangrijkste elementen van de klacht opsomde.
(5)
Bij brief van 23 september 1994 en in een document van 12 december 1994 verstrekte TF1 aanvullende inlichtingen. In dezelfde periode vonden verschillende ontmoetingen tussen vertegenwoordigers van de Commissie en vertegenwoordigers van TF1 plaats.
(6)
In een brief van 9 juni 1995 uitte TF1 zijn bezorgdheid over het onderzoek van de klacht. De Commissie antwoordde bij brief van 5 juli 1995 dat zij nog niet beschikte over de resultaten van het onderzoek dat zij liet verrichten naar de problematiek van de financiering van de openbaretelevisiesector in alle lidstaten.
(7)
Bij brief van 3 oktober 1995 maande TF1 de Commissie aan maatregelen te nemen. Deze laatste liet verweerster bij brief van 11 december 1995 weten dat zij de Franse autoriteiten bij brief van 21 november 1995 om aanvullende inlichtingen had verzocht. In een document d.d. 27 november 1995 verstrekte TF1 meer informatie.
(8)
Op 2 februari 1996 stelde TF1 bij het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen beroep wegens nalaten tegen de Commissie in.
(9)
Bij brief van 16 februari 1996 gaven de Franse autoriteiten gevolg aan het verzoek om inlichtingen dat hen op 21 november 1995 was gezonden. Bij brieven van 22 februari, 28 juni, 4 en 18 oktober 1996 deed de Commissie de Franse autoriteiten nieuwe informatieverzoeken toekomen, waarop deze bij verschillende brieven en faxen d.d. 21 maart, 28 maart, 12 april, 18 juli en 20 december 1996 antwoordde.
(10)
Bij brief van 10 maart 1997 diende TF1 een bijkomende klacht bij de Commissie in.
(11)
In een aan TF1 gerichte brief van 15 mei 1997 stelde de Commissie dat geen van de overheidsmaatregelen een inbreuk vormde op artikel 86 juncto artikelen 81 en 82 van het EG-Verdrag.
(12)
Bij brief van 21 oktober 1997 verstrekten de Franse autoriteiten de Commissie nadere inlichtingen.
(13)
Op 10 juli 1998 vond een vergadering van de Commissie en TF1 plaats.
(14)
Bij beschikking van 2 februari 1999 verwierp de Commissie de in de klacht van TF1 voorgedragen middelen, die op de artikelen 81 en 82 van het EG-Verdrag waren gebaseerd.
(15)
Op 26 februari 1999 gelastte de Commissie de Franse autoriteiten informatie te verstrekken. Bij brief van 29 april 1999 gaven de Franse autoriteiten gevolg aan dat bevel.
(16)
Bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam op 1 mei 1999 werd het Protocol betreffende het publiekeomroepstelsel in de lidstaten (hierna „het protocol” genoemd) aan het Verdrag gehecht.
(17)
Op 3 juni 1999 veroordeelde het Gerecht van eerste aanleg de Commissie na te hebben vastgesteld dat de Commissie geen beschikking had gegeven over het onderdeel van de klacht van TF1 betreffende staatssteun (3).
(18)
Bij brief van 27 september 1999 stelde de Commissie Frankrijk in kennis van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de investeringssubsidies ten gunste van France 2 en France 3 en de kapitaalinjecties ten gunste van France 2 in de periode 1988-1994.
(19)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (4). De Commissie verzocht de belanghebbenden hun opmerkingen over de betrokken maatregelen kenbaar te maken.
(20)
Op 19 november 1999 vond een vergadering van de Franse autoriteiten en de Commissie plaats. De Franse autoriteiten maakten hun opmerkingen bekend bij brief van 10 december 1999. Op 1 februari 2000 deed de Vereniging van commerciële televisie in Europa (hierna VCT) de Commissie haar opmerkingen toekomen. De Franse autoriteiten antwoordden bij brief d.d. 15 juni 2000 op deze opmerkingen.
(21)
In 2000 vonden vergaderingen plaats van de Commissie met vertegenwoordigers van TF1 op 10 februari 2000, en van de Commissie met vertegenwoordigers van de Franse autoriteiten en van France Télévisions op 6 april en 2 oktober.
(22)
De mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op openbare omroepen (5) (hierna „de mededeling” genoemd) werd op 15 november 2001 bekendgemaakt. Hierin zijn de beginselen vastgelegd die de Commissie volgt bij het onderzoek van aan openbare omroepen verstrekte overheidsfinanciering.
(23)
Bij brieven van 29 juli, 18 oktober en 16 december 2002, en 21 januari, 20 maart en 15 april 2003 verzocht de Commissie de Franse autoriteiten opnieuw om informatie. Zij ontving het antwoord bij brieven van 19 augustus 2002, 2 januari, 11 februari, 12 februari, 19 mei, 26 augustus en 7 november 2003.
(24)
Daarnaast vonden er nog vergaderingen plaats van de Commissie met vertegenwoordigers van de Franse autoriteiten en van France Télévisions op 20 november 2002 en 11 juni 2003, alsook met vertegenwoordigers van TF1 op 14 april 2003.
(25)
Deze beschikking heeft enkel betrekking op financiële maatregelen die het voorwerp waren van het besluit tot inleiding van de procedure, namelijk de investeringssubsidies ten gunste van France 2 en France 3 en de kapitaalinjecties ten gunste van France 2 in de periode 1988-1994. Deze beschikking slaat niet op de omroepbijdrage die uit hoofde van de Franse wet nr. 49-1032 van 30 juli 1949 op het gebruiksrecht van televisieontvangers wordt geheven, aangezien deze van het besluit tot inleiding van de procedure was uitgesloten.
(26)
Om een volledig beeld te hebben van de financiële betrekkingen tussen de Franse staat en de publieke omroepen France 2 en France 3 in de door de onderhavige beschikking bestreken periode, moet de Commissie echter niet alleen rekening houden met de investeringssubsidies en de kapitaalverstrekkingen, maar ook met de omroepbijdrage. De Commissie zal in deze beschikking bijgevolg refereren aan de omroepbijdrage voorzover dat nodig is voor haar analyse van de in overweging 25 genoemde financiële maatregelen.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE BETROKKEN MAATREGELEN
(27)
De wijze van financiering van France 2 en France 3 heeft een gemengd karakter, aangezien deze omroepen niet alleen uit de omroepbijdrage maar ook met reclame- en sponsoringgelden worden gefinancierd. De omroepbijdrage is de gewone overheidsfinanciering van de Franse publieke omroepen. Daarnaast hebben France 2 en France 3 in de periode 1988-1994 ook investeringssubsidies en France 2 kapitaalinjecties ontvangen.
A. Investeringssubsidies en andere subsidies
(28)
Van 1988 t/m 1994 hebben France 2 en France 3 van de staat respectievelijk de volgende investeringssubsidies en andere subsidies ontvangen:
TABEL 1
Subsidies ontvangen door France 2
(in miljoen FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Investeringssubsidies
130
136
-
178,3
195
139
-
Andere subsidies
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Totaal
130
136
0,74
264,82
195
139
21
TABEL 2
Subsidies ontvangen door France 3
(in miljoen FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Investeringssubsidies
50
100
40
80
145
159
-
Andere subsidies
-
-
-
-
-
4,5
-
Totaal
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Kapitaalverstrekkingen
(29)
In de betrokken periode ontving France 2 ook driemaal kapitaalinjecties van de staat: in 1991 voor een bedrag van 500 miljoen FRF, in 1993 voor een bedrag van 55 miljoen FRF en in 1994 voor een bedrag van 355 miljoen FRF.
(30)
Na controle bleek dat de omroepen France 2 en France 3 behoudens de omroepbijdrage geen andere overheidsfinanciering hebben ontvangen waarmee zij hun activiteiten konden financieren.
III. OPMERKINGEN VAN EEN BELANGHEBBENDE DERDE
(31)
In het kader van de formele onderzoeksprocedure ontving de Commissie bij brief van 1 februari 2000 opmerkingen van VCT, de vereniging die het merendeel van de commerciële televisiezenders van de Gemeenschap vertegenwoordigt.
(32)
Allereerst vindt VCT dat men de particuliere omroepen TF1, M6 en Canal + openbaredienstverplichtingen heeft opgelegd zonder dat zij daar een financiële compensatie van de staat voor ontvangen en dat de openbaredienstverplichtingen die France 2 en France 3 hebben derhalve geen rechtvaardiging vormen voor de overheidsfinanciering van deze omroepen. VCT betreurt bovendien dat bepaalde informatie, zoals de extra kosten die voor de publieke omroepen uit hun openbaredienstopdracht voortvloeien of de inhoud van het reorganisatieplan voor de omroepen, niet zijn opgenomen in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. Anderzijds bevestigt de vereniging wel de analyse van de Commissie met betrekking tot de gevolgen van de betrokken steunmaatregelen voor de mededinging en de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten.
(33)
VCT stelt ten eerste dat de omroepbijdrage sinds de liberalisering van de audiovisuele sector staatssteun is en dat het om nieuwe steun gaat, aangezien de omroepbijdrage elk jaar aan de omroepen wordt overgemaakt. De vereniging besluit daaruit dat de Commissie de omroepbijdrage had moeten opnemen in de maatregelen die het voorwerp van de formele onderzoeksprocedure waren. Zij is bovendien van oordeel dat de omroepbijdrage niet op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, noch op grond van artikel 86, lid 2, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden verklaard. De overheidsfinanciering van France 2 en France 3 lijkt haar namelijk ongerechtvaardigd, omdat de particuliere omroepen soortgelijke openbaredienstverplichtingen als die van de publieke omroepen hebben zonder dat zij daar van de staat dezelfde financiële compensatie voor ontvangen.
(34)
Wat de investeringssubsidies en kapitaalverstrekkingen betreft, is VCT van mening dat deze steunmaatregelen niet aan een bepaald cultureel project gebonden zijn en dat zij derhalve niet uit hoofde van artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag kunnen worden gerechtvaardigd. De vereniging vindt bovendien dat het om exploitatiesteun gaat en dat de uitzondering waarin is voorzien voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden in dit geval niet kan worden toegepast, omdat de Franse autoriteiten het herstructureringsplan voor de omroepen niet aan de Commissie hebben voorgelegd.
(35)
Na in herinnering te hebben gebracht welke methode de Commissie moet volgen om staatssteun in het licht van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag te beoordelen, stelt VCT ten slotte dat de in het onderhavige geval onderzochte investeringssubsidies en kapitaalinjecties niet voldoen aan de criteria van het genoemde artikel, aangezien het om uitzonderlijke, tijdelijke steunmaatregelen gaat die niet zijn verleend om extra openbarediensttaken te financieren.
(36)
Concluderend, verzoekt VCT de Commissie derhalve een negatieve eindbeslissing over de aan France 2 en France 3 betaalde investeringssubsidies en de aan France 2 betaalde kapitaalsubsidies te nemen, een formele onderzoeksprocedure met betrekking tot de omroepbijdrage in te leiden en haar meer informatie te geven over de openbaredienstverplichtingen van beide omroepen en over het reorganisatieplan.
IV. OPMERKINGEN VAN FRANKRIJK
A. Betreffende de inleiding van de formele onderzoeksprocedure
(37)
De Franse autoriteiten maakten bij brief van 10 december 1999 hun opmerkingen over de inleiding van de formele onderzoeksprocedure bekend. Zij wijzen erop dat hun brieven van 20 december 1996 en 29 april 1999 integrerend deel uitmaken van deze opmerkingen. Op de in die beide brieven aangegeven ontwikkelingen zal hier slechts worden teruggekomen voorzover ze niet worden beschreven in de brief van 10 december 1999.
(38)
De Franse autoriteiten hebben het eerst opnieuw over de gevolgen van de liberalisering van de audiovisuele sector. Zij vinden dat de privatisering van TF1 het economisch evenwicht van France 2 plotseling en onverwachts heeft verbroken, aangezien de reclame-inkomsten van TF1 vanaf 1987 de hoogte ingingen, terwijl die van France 2 afkalfden. De Franse autoriteiten geven twee verklaringen voor die ontwikkeling: enerzijds werd het programmaschema van TF1 uit commerciële overwegingen afgestemd op de „huisvrouw van minder dan vijftig jaar”, het publiek dat de adverteerders het meest interesseert, terwijl de publieke omroepen zich op een breed en gediversifieerd publiek richten; anderzijds voorzien de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen voor de publieke marktpartijen in een beperktere toegang tot reclame-inkomsten dan voor particuliere marktpartijen.
(39)
Daarnaast zijn de aankoopprijzen en de productiekosten van de programma's de pan uitgerezen. Omdat het aantal marktdeelnemers in vier jaar is verdubbeld, is er niet alleen veel meer concurrentie op de markt voor programma's maar, door de nieuwe marktpartijen, ook veel meer geld. Hierdoor zijn de prijzen voor de programma's, ongeacht het genre, nog verder gestegen. Om deze inflatie op te vangen hebben de twee publieke omroepen uit hun programmavoorraden geput. Omdat deze programma's, die met minder financiële middelen worden gemaakt en niet zo vaak worden vernieuwd, hun aantrekkingskracht verloren, is het kijkersaantal van France 2 ingestort, hetgeen op zijn beurt tot een afname van de reclame-inkomsten heeft geleid. De verlaging van de reclame-inkomsten en de kostenstijging resulteerden in een verslechtering van de financiële gezondheid van de twee publieke omroepen.
(40)
Volgens de Franse autoriteiten moest de staat wel optreden om het voortbestaan van de publieke omroepen en hun openbarediensttaken te garanderen, en aldus het pluralisme te behouden. Deze openbarediensttaken houden een algemene kwaliteitsverplichting en vereisten inzake specifieke programmeringen in. Zij vloeien voort uit de opvatting dat het bestaan van openbare omroepen die generalistisch van opzet zijn en een voldoende divers publiek bereiken een noodzakelijke voorwaarde is voor het pluralisme van de informatie, de verscheidenheid van de programma's en gediversifieerde steun voor de productie van audiovisuele en cinematografische werken. Om deze taken te kunnen vervullen moeten de openbare omroepen niet alleen meer kosten doen, maar lopen zij ook reclame-inkomsten mis. Van 1988 tot 1994 verslechterde hun economische situatie zodanig dat hun voortbestaan en derhalve de vervulling van hun openbarediensttaken in het gedrang kwam. De staat moest dus steun verlenen en deed dat in de vorm van investeringssubsidies en kapitaalverstrekkingen. De spontane groei van de omroepbijdrage was immers onvoldoende om de snel stijgende kosten van de programma's op te vangen en de verslechtering van de economische situatie van de omroepen tot staan te brengen. Volgens de Franse autoriteiten is de steun die de staat ten gunste van France 2 en France 3 heeft verleend zowel uit hoofde van artikel 86, lid 2, en artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, als uit hoofde van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (8) verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
(41)
Volgens de Franse autoriteiten waren de aan France 2 en France 3 verleende investeringssubsidies gerechtvaardigd omdat de staat genoodzaakt was de omroepen te ondersteunen teneinde ze in staat te stellen het hoofd te bieden aan de gestegen kosten voor programma's. Anderzijds hadden de twee publieke omroepen in juli 1991, na een audit van Coopers & Lybrand, een strategisch plan uitgewerkt, dat voor iedere omroep een ontwerp van interne reorganisatie en een sociaal plan met het oog op besparingen bevat en een strategie vaststelt om beter te beantwoorden aan de verwachtingen van de kijkers zonder dat het specifieke karakter van de publieke omroep wordt geraakt. De staat heeft de uitvoering van dit strategische plan begeleid met een extra financiering in de vorm van de eerder genoemde investeringssubsidies en, wat France 2 betreft, een kapitaalverstrekking ter verbetering van de balansstructuur. Omdat de eerste kapitaalinjectie van 500 miljoen FRF onvoldoende bleek, besloot de staat France 2 twee nieuwe kapitaalinjecties te geven in 1993 en 1994, waarvan de laatste na een nieuwe audit van Coopers & Lybrand en tegelijk met de presentatie van een nieuw besparingsplan plaatsvond. Deze herkapitalisatiemaatregelen hebben de gezondmaking van de financiële situatie van France 2 mogelijk gemaakt. De Franse autoriteiten zijn van mening dat deze financiële maatregelen beide publieke omroepen in staat hebben gesteld zich aan de nieuwe concurrentiesituatie aan te passen.
(42)
De Franse autoriteiten herinneren er aan dat deze steunmaatregelen ten gunste van de publieke omroepen hebben plaatsgevonden in het algemene kader van een herdefiniëring van de openbarediensttaken van deze omroepen en van hun betrekkingen met de staat via het sluiten van doelstellingenovereenkomsten.
(43)
De Franse autoriteiten wijzen er ten slotte op dat de kijkers-, programma- en audiovisuelereclamemarkten een nationale omvang hebben en verwijten de Commissie dat zij niet heeft aangetoond op welke wijze deze financiële overheidsmaatregelen het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig hebben beïnvloed.
(44)
In hun antwoord van 29 april 1999 hadden de Franse autoriteiten al opmerkingen gemaakt over de positie van France 2 en France 3 op de markten voor de verwerving van audiovisuele rechten en de reclamemarkten. Zij wezen er toen op dat de publieke omroepen niet in staat zijn om de positie van de commerciële omroepen op de markten voor de verwerving van audiovisuele rechten te bedreigen, omdat zij over minder financiële middelen beschikken en omdat hun programmering aan eisen inzake kwaliteit en diversiteit moet voldoen, terwijl de commerciële omroepen enkel programma's bieden die veel publiek trekken. De Franse autoriteiten betwistten ook dat France 2 en France 3 een beleid van „kunstmatig lage” tarieven bij de verkoop van reclameruimte zouden hanteren. Zij voerden met name aan dat de verkoopprijs van reclameruimte van France 2 slechts 5 tot 10 % lager lag dan die van TF1, hoewel zijn reclameblokken tweemaal minder bereik hebben. Het verschil tussen de prijzen van de twee publieke omroepen en die van TF1 is volgens de Franse autoriteiten slechts een weerspiegeling van het verschillende bereik van de reclameblokken.
B. Betreffende de opmerkingen van VCT
(45)
Bij brief van 15 juni 2000 deden de Franse autoriteiten de Commissie hun commentaar op de opmerkingen van VCT toekomen. Zij herhaalden hun standpunt dat de omroepbijdrage bestaande steun is en betwistten dat de particuliere omroepen aan verplichtingen onderworpen zijn die vergelijkbaar zijn met die van de publieke omroepen. Zij bevestigden hun analyse volgens welke de investeringssubsidies en kapitaalverstrekkingen die het voorwerp van deze beschikking zijn, met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn op grond van artikel 86, lid 2, en artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag en wezen erop dat zij niet om de toepassing van artikel 87, lid 3, onder d), betreffende de bevordering van de cultuur hadden verzocht. Zij merkten op dat het aan de Commissie is om uit te maken of de informatie waarover zij beschikt voldoende is om de procedure af te sluiten en zij besloten met de opmerking dat aan VCT inzage van de overheidsdocumenten kon worden gegeven.
V. BEOORDELING VAN DE BETROKKEN MAATREGELEN
(46)
Artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag bepaalt het volgende: „Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(47)
Wil een financiële maatregel staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn, dan moet aan de volgende cumulatieve voorwaarden zijn voldaan:
-
de steun moet door een lidstaat met staatsmiddelen zijn bekostigd,
-
de steun moet bepaalde ondernemingen of sectoren begunstigen en aldus de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen,
-
de steun moet het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.
A. Met betrekking tot staatsmiddelen
(48)
De subsidies en kapitaalverstrekkingen die het voorwerp zijn van deze beschikking komen uit de overheidsbegroting. De toekenning ervan was het resultaat van een wetgevend of bestuursrechtelijk besluit. Aan het karakter van staatsmiddelen van de betrokken maatregelen en de toerekenbaarheid ervan aan de staat kan dus niet worden getwijfeld.
B. Met betrekking tot het selectieve voordeel en de concurrentievervalsing
(49)
Alle subsidies die France 2 en France 3 van 1988 tot en met 1994 hebben ontvangen, waren voor de twee publieke omroepen financiële middelen waarover zij konden beschikken om hun activiteiten te financieren of om te investeren, en die zij hebben gekregen zonder dat zij een beroep op hun eigen middelen hoefden te doen en zonder dat ze op de markt leningen hoefden aan te gaan. Deze subsidies vormden dus een voordeel, dat bovendien selectief was, aangezien enkel deze twee publieke televisieomroepen ze hebben ontvangen en niet alle televisieomroepen, ongeacht of het om publieke of particuliere omroepen ging.
(50)
In de periode 1988-1994 heeft de staat het kapitaal van France 2 ook driemaal verhoogd. De Commissie beschouwt een kapitaalinbreng van de staat in een onderneming doorgaans niet als een selectief voordeel voor deze laatste, indien deze inbreng plaatsvindt in omstandigheden die aanvaardbaar zouden zijn voor een particuliere investeerder die onder de normale omstandigheden van een markteconomie werkt. Dit criterium van de particuliere investeerder in de markteconomie kan wegens zijn aard enkel worden toegepast op investeringen in commerciële activiteiten waarvan een normaal rendement wordt verwacht. De activiteit van France 2 is het bedenken en programmeren van televisie-uitzendingen conform de taken die de omroep door de staat zijn toevertrouwd. Om die reden wordt een groot deel van de activiteit van de omroep rechtstreeks gefinancierd door de staat via de omroepbijdrage. De programmering van de omroep is bovendien niet gericht op een maximalisering van de commerciële inkomsten. Het eerste doel dat de staat bij de kapitaalinbreng voor France 2 voor ogen stond, was dus niet een optimaal rendement te verkrijgen. De staat heeft zich bij de kapitaalverstrekkingen aan France 2 bijgevolg niet laten leiden door de beweegredenen van een particuliere investeerder die tegen marktvoorwaarden werkt. In hun opmerkingen van 20 december 1996 en 29 april 1999 voerden de Franse autoriteiten aan dat de staat als een particuliere investeerder in de marktsector had gehandeld. Door in sommige opmerkingen te beweren dat de staat als een particuliere investeerder in de marktsector heeft gehandeld en in de opmerkingen over de inleiding van de formele onderzoeksprocedure te stellen dat de staatssteun ten gunste van France 2 beantwoordt aan de criteria van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun voor ondernemingen in moeilijkheden, spreken de Franse autoriteiten zichzelf tegen. De richtsnoeren zijn immers van toepassing als er sprake is van reddings- en herstructureringssteun, en niet van steun die in overeenstemming is met het gedrag van een particuliere investeerder in een markteconomie.
(51)
Omdat de Franse autoriteiten hun gedrag ten aanzien van France 2 hebben vergeleken met dat van een particuliere investeerder in de marktsector, moet dit argument nader worden bekeken. Om te beoordelen of kapitaalverstrekkingen onder normale marktvoorwaarden zijn toegekend, moeten de economische resultaten van de begunstigde in de periode vóór de kapitaalverstrekkingen en de financiële vooruitzichten op basis van de marktprognoses worden geanalyseerd. In tabel 3 zijn de nettoresultaten van France 2 vóór en na het geven van de drie kapitaalinjecties weergegeven.
TABEL 3
Financiële gegevens France 2 over de periode 1988-1994
(in miljoen FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Omzet
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Netto-resultaat van het boekjaar
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Bron: Resultatenrekening van France 2.
(52)
Zoals blijkt uit tabel 3, was France 2 geen winstgevende onderneming ten tijde van de kapitaalverstrekkingen. De Franse autoriteiten konden op basis van de vorige resultaten van de omroep geen redelijke investeringsopbrengst verwachten. Ook de bedrijfsvooruitzichten of de marktprognoses gaven geen aanleiding tot dergelijke verwachtingen. Het klopt weliswaar dat France 2 in 1992, na een aantal verliesgevende jaren, weer levensvatbaar werd, maar de kleine winsten die de omroep boekte waren alleen mogelijk dankzij extra kapitaalinjecties van de staat in 1993 en 1994. Het argument van de Franse autoriteiten dat de kapitaalverstrekkingen ten gunste van France 2 als normale marktinvesteringen moeten worden beschouwd, kan derhalve niet worden aanvaard.
(53)
De Commissie is bijgevolg van mening dat een particuliere investeerder in een markteconomie aan France 2 geen kapitaal zou hebben verstrekt voor de bedragen die de Franse staat in 1991, 1993 en 1994 heeft ingebracht. Deze kapitaalverstrekkingen zijn dus een voordeel voor France 2, dat bovendien selectief is, aangezien France 2 de enige televisieomroep is die dergelijke kapitaalinjecties voor de financiering van zijn activiteiten heeft ontvangen.
(54)
Bovendien moet worden onderzocht of aan de voorwaarde betreffende het verleende voordeel is voldaan gelet op de cumulatieve voorwaarden die door het Hof van Justitie in het arrest-Altmark zijn gesteld (9). Het gaat om de volgende vier voorwaarden:
-
de onderneming moet daadwerkelijk zijn belast met de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk zijn omschreven,
-
de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld om te vermijden dat de compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen kan worden bevoordeeld,
-
de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken,
-
wanneer de onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde en adequaat uitgeruste onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.
(55)
De Commissie is van mening dat de tweede voorwaarde van het arrest-Altmark in het onderhavige geval niet is vervuld. De investeringssubsidies en kapitaalverstrekkingen zijn immers steunmaatregelen ad hoc die door de Franse staat aan France 2 en France 3 zijn toegekend om deze in staat te stellen het hoofd te bieden aan de verslechtering van hun economische situatie. Deze financieringen werden pas achteraf toegekend om een onverwachte situatie het hoofd te bieden. Het gaat dus niet om financieringen die zijn toegekend op basis van parameters die vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld.
(56)
Met betrekking tot de vierde voorwaarde van het arrest-Altmark stelt de Commissie bovendien vast dat de televisieomroepen waaraan de Franse autoriteiten de uitoefening van openbarediensttaken hebben toevertrouwd niet in het kader van een openbareaanbestedingsprocedure werden gekozen. Het niveau van de financiële compensatie die aan de twee publieke omroepen is toegekend, werd daarenboven niet vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde en adequaat uitgeruste onderneming zou hebben gemaakt om deze openbarediensttaken uit te voeren.
(57)
Aangezien niet is voldaan aan de cumulatieve voorwaarden die in het arrest-Altmark zijn gesteld, stelt de Commissie vast dat de subsidies en kapitaalverstrekkingen die het voorwerp van deze beschikking uitmaken voor France 2 en France 3 selectieve voordelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormden.
(58)
Volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (10) leidt iedere staatssteun die de positie van een onderneming ten opzichte van die van concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt tot vervalsing van de mededinging. In 1988, toen de Commissie haar onderzoek met betrekking tot deze zaak opende, stond de audiovisuele sector in Frankrijk open voor mededinging. France 2 en France 3 concurreerden met andere televisie-exploitanten en het financiële voordeel dat zij hebben ontvangen via de financiële maatregelen die het voorwerp van deze beschikking zijn, heeft hun positie ten opzichte van die van hun concurrenten ongetwijfeld gehandhaafd of versterkt. De financiële maatregelen te hunnen gunste hebben dus wel degelijk tot mededingingsvervalsing in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag geleid.
C. Met betrekking tot ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer
(59)
Financiële maatregelen van de staten zijn slechts staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag indien het handelsverkeer tussen de lidstaten er door wordt vervalst of dreigt te worden vervalst. Als financiële steun die door de staat wordt toegekend de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moeten laatstgenoemde worden geacht door de steun te worden beïnvloed (11). Het Hof van Justitie heeft een ruime interpretatie aan het begrip „ongunstige beïnvloeding” gegeven. Zo kan steun aan een onderneming ook dan het handelsverkeer ongunstig beïnvloeden indien die onderneming niet zelf deelneemt aan de uitvoer. Immers wanneer een staat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse productie in stand blijven of stijgen, met het gevolg dat de kansen van ondernemingen uit andere lidstaten om zich op die markt te vestigen afnemen. De steun maakt het dus mogelijk een deel van de markt te behouden waarvan concurrenten uit andere lidstaten zich anders meester hadden kunnen maken (12).
(60)
In het licht van deze rechtspraak wordt in de mededeling gezegd: „In de regel kan men er dus van uitgaan dat overheidsfinanciering van openbare omroepen het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloedt. Dit is duidelijk het geval bij de verwerving en verkoop van programmarechten, die vaak op internationaal niveau plaatsvindt. Ook reclame heeft - voor die openbare omroepen welke advertentieruimte mogen verkopen - een grensoverschrijdend effect, met name voor homogene taalgebieden die zich uitstrekken over de landsgrenzen heen. Bovendien kan de eigendomsstructuur van commerciële omroeporganisaties zich uitstrekken tot meer dan één lidstaat” (13).
(61)
In het bevel tot informatieverstrekking (14) en het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure is de Commissie uitvoerig ingegaan op de kwestie van de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer. De markten voor de verwerving van audiovisuele rechten en de verkoop van programma's hebben een internationale dimensie, ook al worden de rechten en programma's doorgaans voor een bepaalde geografische markt gekocht. De financiële middelen die aan France 2 en France 3 werden toegekend, hebben deze omroepen extra concurrentiemiddelen verschaft voor de verwerving van audiovisuele rechten en investeringen in programma's die vervolgens te koop werden gesteld. De betrokken steunmaatregelen hebben France 2 en France 3 bovendien in een gunstigere positie dan hun concurrenten uit de Gemeenschap gebracht, waardoor de kansen van laatstgenoemden om zich in Frankrijk te vestigen afnamen. Er zij op gewezen dat tijdens een deel van de in deze beschikking onderzochte periode een audiovisuele groep die in meerdere lidstaten actief was, aandeelhouder was van de Franse omroep „la Cinq”, die in 1992 failliet ging.
(62)
De subsidies en kapitaalverstrekkingen ten gunste van France 2 en France 3 hebben het handelsverkeer tussen lidstaten dus wel degelijk ongunstig beïnvloed in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(63)
In het licht van deze overwegingen moet worden geconcludeerd dat de van 1988 tot 1994 door de Franse autoriteiten aan France 2 en France 3 betaalde subsidies en aan France 2 gegeven kapitaalinjecties staatssteun in de zin van het EG-Verdrag vormen.
VI. TOEWIJZING VAN HET BEHEER VAN EEN DIENST VAN ALGEMEEN ECONOMISCH BELANG AAN FRANCE 2 EN FRANCE 3
(64)
Artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag bepaalt: „De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap”.
(65)
Volgens vaste rechtspraak vormt artikel 86 van het EG-Verdrag voor de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang een afwijking van het verbod op staatssteun (15). In het arrest-Altmark wordt impliciet bevestigd dat staatssteun die een compensatie is voor de kosten die door een onderneming zijn gemaakt om een dienst van algemeen economisch belang te leveren verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden verklaard, indien de voorwaarden van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag in acht zijn genomen.
(66)
Volgens vaste rechtspraak (16) vormt artikel 86 van het EG-Verdrag een afwijking die strikt moet worden uitgelegd. Het Gerecht van eerste aanleg voegde daaraan toe dat wil een maatregel voor deze afwijking in aanmerking komen, aan de volgende voorwaarden moet zijn voldaan:
-
de betrokken dienst moet een dienst van algemeen economisch belang zijn en moet duidelijk als zodanig door de lidstaat zijn omschreven,
-
de betrokken onderneming moet door de lidstaat uitdrukkelijk zijn belast met het verrichten van de genoemde dienst,
-
de toepassing van de mededingingsregels van het EG-Verdrag moet de vervulling van de aan deze onderneming toevertrouwde bijzondere taak verhinderen en de afwijking mag de ontwikkeling van het handelsverkeer niet beïnvloeden in een mate die onverenigbaar is met het belang van de Gemeenschap.
(67)
In de mededeling zijn de beginselen en methoden vastgelegd die de Commissie volgt om te waken voor de inachtneming van deze voorwaarden in de audiovisuele sector. In het onderhavige geval moet de Commissie nagaan of:
-
de activiteit van de televisieomroepen France 2 en France 3 een activiteit in het kader van de openbare dienst is en of de openbarediensttaken van deze omroepen duidelijk zijn omschreven (omschrijving),
-
deze openbarediensttaken bij een officieel besluit aan France 2 en France 3 zijn toegewezen (toewijzing en toezicht),
-
de financiële compensatie die hen is toegekend evenredig is aan de nettokosten van hun activiteiten in het kader van de openbare dienst (evenredigheid).
(68)
Bij haar analyse moet de Commissie ook rekening houden met het protocol, waarin eraan wordt herinnerd dat het publiekeomroepstelsel rechtstreeks verband houdt met de democratische, sociale en culturele behoeften van iedere samenleving en met de noodzaak het pluralisme in de media te behouden. In het protocol wordt met name bepaald dat de lidstaten bevoegd zijn om „te voorzien in de financiering van de publieke omroep, voorzover deze financiering wordt verleend aan de omroeporganisaties voor het vervullen van de publieke opdracht zoals toegekend, bepaald en georganiseerd door iedere lidstaat, en voorzover deze financiering de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang zou worden geschaad, waarbij rekening wordt gehouden met de verwezenlijking van de opdracht van deze publieke dienst”.
A. Omschrijving van de openbarediensttaken van France 2 en France 3
(69)
Overeenkomstig het protocol en de mededeling is de omschrijving van de openbarediensttaken een bevoegdheid van de lidstaten. Volgens de mededeling kan gezien „het specifieke karakter van het omroepstelsel (…) een „ruime” omschrijving waarbij een omroeporganisatie de opdracht krijgt in overeenstemming met de opdracht een evenwichtige en gevarieerde programmering aan te bieden en toch een bepaald percentage van het publiek aantrekt overeenkomstig de interpretatieve bepalingen van het protocol, beschouwd worden als gerechtvaardigd op grond van artikel 86, lid 2. Een dergelijke omschrijving zou in overeenstemming zijn met de doelstelling dat voldaan wordt aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de maatschappij en dat het pluralisme, met inbegrip van de culturele en taalkundige verscheidenheid, wordt gewaarborgd (17)”. Er zij tevens aan herinnerd dat de rol van de Commissie bij de omschrijving van de openbare dienst in de omroepsector beperkt blijft tot controle bij kennelijke fouten (18).
(70)
In artikel 48 van de Franse wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie wordt gewezen op de „educatieve, culturele en sociale” taak van de televisieomroepen France 2 en France 3. De artikelen 54, 55 en 56 van de genoemde wet omvatten een nauwkeurige omschrijving van bepaalde taken van France 2 of France 3 op het gebied van regeringsverklaringen, parlementaire debatten en uitzendingen gewijd aan politieke, vak- en beroepsorganisaties, alsmede de voornaamste in Frankrijk beleden godsdiensten.
(71)
De openbarediensttaken van France 2 en France 3 zijn voor iedere omroep nog nader omschreven in een officiële taakomschrijving. Artikel 3 van de missie en taakomschrijving van France 2 van 28 augustus 1987 bepaalt dat de onderneming haar programma's zodanig dient te maken en programmeren dat aan alle geledingen van het publiek informatie, culturele verrijking en amusement wordt geboden overeenkomstig de culturele, educatieve en sociale taak die haar bij de wet is opgelegd en dat zij via haar programma's met name zorgt voor de benutting van het erfgoed en bijdraagt aan de verrijking daarvan via de audiovisuele werken die zij uitzendt. In artikel 3 van de missie en taakomschrijving van France 3, eveneens van 28 augustus 1987, worden die twee alinea's herhaald en een derde alinea toegevoegd, volgens welke de omroep programma's over het regionale leven moet maken en programmeren, waarbij hij de meningsuiting en de informatie van culturele, sociale en professionele gemeenschappen en spirituele en filosofische families dient te bevorderen.
(72)
Vervolgens wordt in een twintigtal artikelen in details getreden over de inhoud van deze openbarediensttaken: pluralistische meningsuiting van gedachten- en opiniestromingen; eerlijke, onafhankelijke en pluralistische informatieverstrekking; aanpassing aan de technologische veranderingen; aanpassing van de programma's aan de moeilijkheden van dove en slechthorende personen; uitzending van regeringsmededelingen, de belangrijkste debatten van het parlement, programma's gewijd aan politieke, vak- en beroepsorganisaties en aan de belangrijkste in Frankrijk beleden godsdiensten; uitzending van boodschappen die gewijd zijn aan grote nationale thema's, de veiligheid van het wegverkeer en voorlichtingsprogramma's voor de consument; uitzending van educatieve en sociale programma's; verplichtingen inzake het uitzenden en de aard van documentaires, voorlichtings-, theater-, muziek-, dans-, amusements-, sport-, kinder- en jongerenprogramma's, alsook fictiewerken.
(73)
In de nieuwe missie en taakomschrijvingen van France 2 en France 3 van 16 september 1994, welke die van 1987 hebben vervangen, worden deze openbarediensttaken opnieuw bevestigd. In de preambule van de missie en taakomschrijving wordt erop gewezen dat de nationale televisieondernemingen, d.w.z. France 2 en France 3, de televisie van alle burgers zijn en derhalve een zo ruim mogelijk publiek moeten trachten te bereiken. Daarbij moeten zij hun eigen identiteit bevestigen met een specifiek programma-aanbod met vier zwaartepunten:
-
bij de vervulling van de culturele, educatieve en sociale taak die hen bij wet is opgelegd, bieden deze omroepen het publiek informatie, culturele verrijking en amusement, met als constante respect voor de menselijke persoon;
-
zij waken voor het pluralisme van hen programma's door alle genres aan te bieden en open te staan voor alle publiek;
-
hun programmering moet bijzonder ruim en gediversifieerd zijn op het gebied van de culturele en jongerenprogramma's;
-
zij dienen een aanzienlijke inspanning te leveren om creatieve televisie te produceren, waarbij zij naar vernieuwing streven, stelselmatig aandacht besteden aan het script en de totstandkoming van originele producties ter bevordering van het Franse erfgoed.
De nationale omroepondernemingen moeten de referentie op het gebied van ethiek, kwaliteit en creatieve verbeelding zijn. Daartoe dienen zij alle banaliteit te weren. Bij de aandacht die zij besteden aan hun publiek gaan zij meer uit van een verantwoordelijkheid ten aanzien van het publiek dan van de wil om commercieel goed te presteren. In de preambule van de missie en taakomschrijving van France 2 wordt deze omroep vervolgens beschreven als de „enige uitsluitend generalistische omroeporganisatie van de publieke sector” die als taak heeft met een gediversifieerd en evenwichtig programma-aanbod een groot publiek te bereiken, terwijl in de preambule van de missie en taakomschrijving van France 3 wordt gezegd dat de organisatie haar taak van regionale en lokale omroep moet bevestigen en de klemtoon moet leggen op gedecentraliseerde informatie en regionale gebeurtenissen. Zoals in de missie en taakomschrijving van 28 augustus 1987 wordt vervolgens in een twintigtal artikelen nader ingegaan op de inhoud van deze openbarediensttaken.
(74)
De Commissie is van mening dat de openbarediensttaken waarmee France 2 en France 3 zijn belast, overeenkomen met een dienst van algemeen economisch belang zoals bedoeld in artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag. Deze openbarediensttaken zijn duidelijk omschreven en gerechtvaardigd, omdat zij erop gericht zijn te voorzien in de democratische, culturele en sociale behoeften van de Franse samenleving en tegelijkertijd het pluralisme, met inbegrip van culturele en taalkundige diversiteit, te waarborgen zoals bedoeld in het protocol. De Commissie stelt bovendien vast dat deze openbarediensttaken het maken en uitzenden van alle door France 2 en France 3 uitgezonden programma's dekken. De openbaredienstactiviteit van deze twee omroepen bestaat dus in het maken en uitzenden van al hun programma's. Sommige openbarediensttaken zijn weliswaar van algemene en veeleer kwalitatieve aard, maar rekening houdend met de interpretatieve bepalingen van het protocol beschouwt de Commissie deze „ruime” omschrijving als gerechtvaardigd. Ten slotte stelt de Commissie vast dat deze omschrijving van de openbarediensttaken geen enkele kennelijke fout bevat.
(75)
De missie en taakomschrijvingen van beide publieke omroepen omvatten tevens bepalingen betreffende het aandeel van „oorspronkelijk Franstalige” cinematografische en audiovisuele werken dat moet worden uitgezonden en betreffende de financiering van cinematografische coproducties. Het gaat om bestuursrechtelijke bepalingen die gelden voor alle televisiezenders welke ongecodeerd via straalverbindingen uitzenden. Aangezien die maatregelen niet binnen het bestek van deze beschikking worden onderzocht, loopt de beschikking niet vooruit op een eventuele analyse van de aldus aan de audiovisuele en cinematografische sector verleende voordelen.
B. Toewijzing en toezicht
(76)
De betrokken openbarediensttaken werden bij officiële besluiten aan France 2 en France 3 toevertrouwd, aangezien zij voortvloeien uit wet nr. 86-1067 en de bij decreet van de Franse premier aangenomen missie en taakomschrijving van 28 augustus 1987 en 16 september 1994. Deze missie en taakomschrijving omvat een bepaling volgens welke sommige verplichtingen nader zullen worden omschreven in jaarlijkse bepalingen. In de missie en taakomschrijving van 16 september 1994 staat bovendien dat de aangegeven verplichtingen en beginselen zo nodig nader zullen worden bepaald in de doelstellingenovereenkomsten welke tussen de staat en de omroepen worden gesloten.
(77)
De Franse autoriteiten hebben zich voorzien van verschillende middelen om toe te zien op de vervulling van de openbarediensttaken door France 2 en France 3. Beide publieke omroepen leggen de minister van Communicatie en de CSA jaarlijks een verslag voor over de uitvoering van de bepalingen van hun missie en taakomschrijving. De CSA brengt jaarlijks een openbaar verslag uit, waarin hij voor iedere omroep de inachtneming, artikel per artikel, van de missie en taakomschrijving beoordeelt. Indien een omroep ernstig tekortschiet in de uitvoering van zijn openbarediensttaken, richt de CSA openbare opmerkingen aan de raad van bestuur van die omroep.
(78)
Anderzijds keurt het parlement, overeenkomstig artikel 53 van wet nr. 86-1067, de begroting van de publieke omroepen goed op basis van een verslag dat in iedere Kamer door een lid van de Commissie financiën is opgesteld. De rapporteur kan, indien hij dat nodig oordeelt, commentaar leveren op de vervulling van de openbarediensttaken door de omroepen.
(79)
Ten slotte zij erop gewezen dat in de twaalf leden tellende raad van bestuur van elke omroep twee parlementsleden, vier vertegenwoordigers van de staat en vier gekwalificeerde personen zitten. Deze tien personen van buiten de omroep kunnen dus zonder voorbehoud opmerkingen over de uitvoering van de openbarediensttaken maken.
C. Evenredigheid van de financiering van de openbaredienstactiviteit
a) Beoordeling van de compensatie van de kosten van de openbaredienstactiviteit door de staat
(80)
De Commissie moet beoordelen of de aan France 2 en France 3 betaalde staatssteun evenredig is met de kosten van hun openbaredienstactiviteit. Volgens de mededeling mag de staatssteun om aan het evenredigheidscriterium te voldoen „niet meer bedragen dan de nettokosten van de openbare opdracht, waarbij ook rekening wordt gehouden met andere rechtstreekse of indirecte inkomsten afkomstig van het vervullen van de openbare dienst. Om deze reden zal bij de beoordeling van de evenredigheid van de steun rekening worden gehouden met de nettowinst die activiteiten buiten het kader van de openbare dienst halen uit activiteiten binnen het kader van de openbare dienst” (19).
(81)
In de mededeling wordt ter zake gerefereerd aan Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie van 25 juni 1980 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (20) en aan de door deze richtlijn opgelegde verplichting een gescheiden boekhouding te voeren. Er zij evenwel op gewezen dat deze verplichting in de betrokken periode niet van toepassing was op de sector tv-uitzendingen.
(82)
De mededeling laat de lidstaten vrij bij de keuze van de wijze van financiering van de omroepen die met openbarediensttaken zijn belast. De Franse autoriteiten hebben gekozen voor een gemengde financiering, die gebaseerd is op overheidsmiddelen en commerciële middelen. De commerciële middelen bestaan bijna volledig uit reclame- en sponsoringinkomsten, aangezien de distributieactiviteiten slechts marginale inkomsten opleveren. De omroepbijdrage is de gewone vorm van overheidsfinanciering van France 2 en France 3, maar in de periode 1988-1994 hebben de Franse autoriteiten naast de omroepbijdrage ook de in de tabellen 1 en 2 aangegeven subsidies aan France 2 en France 3 toegekend.
(83)
De Franse autoriteiten hebben aan France 2 ook drie kapitaalinjecties gegeven. Van 1988 tot 1991 had de omroep zoveel verliezen geaccumuleerd dat hij in 1991, overeenkomstig artikel 241 van de Franse wet nr. 66-537 van 24 juli 1966, verplicht was zijn maatschappelijk kapitaal te verhogen en vervolgens weer te verlagen om zodoende een groot deel van zijn verliezen weg te werken en zijn eigen vermogen weer tot op de helft van zijn maatschappelijk kapitaal te brengen. De Franse staat is France 2 daarbij te hulp gekomen met 500 miljoen FRF. Dat was voldoende om voor de voortzetting van de activiteiten van de omroep op korte termijn te zorgen, maar niet om een duurzaam evenwicht tussen de eigen middelen en de bankschulden te bewerkstelligen. De staat zag zich dus in 1993 en 1994 verplicht twee nieuwe kapitaalverstrekkingen voor een totaal bedrag van 410 miljoen FRF toe te kennen.
(84)
In het kader van de evenredigheidstest moet de Commissie controleren of de totale overheidsfinanciering die in de periode 1988-1994 door France 2 en France 3 is ontvangen - m.a.w. de staatssteun die het voorwerp van deze beschikking is, maar ook de omroepbijdrage en de uitrustingssubsidies - niet meer bedroeg dan de nettokosten van hun openbaredienstactiviteit.
(85)
Allereerst zij opgemerkt dat France 2 en France 3 in de periode 1988-1994 overheidsmiddelen hebben ontvangen waarvoor een verschillende boekhoudkundige logica geldt. De omroepbijdrage is immers bestemd als compensatie voor de kosten die beide publieke omroepen bij de uitoefening van hun openbaredienstactiviteit maken; deze bijdrage wordt derhalve op jaarbasis in de resultatenrekening geboekt. Kapitaalverstrekkingen en subsidies worden daarentegen in de balans geboekt. De kapitaalverstrekkingen waren een uitzonderlijke kapitaalinbreng welke heeft gediend om eerdere, over meerdere boekjaren geaccumuleerde tekorten aan te vullen. Met uitrustings- en investeringssubsidies kunnen investeringen worden gefinancierd die gespreid over meerdere boekjaren zullen worden gebruikt en derhalve ook afgeschreven. Subsidies worden bijgevolg in de resultatenrekening opgenomen in het tempo waarin de investeringen worden afgeschreven. Voorzover, voor de berekening van de compensatie van de openbaredienstkosten, balansonderdelen (de subsidies) en onderdelen van de resultatenrekening (de afschrijvingen die in de totale kosten van het boekjaar zijn opgenomen) worden vermengd, is het noodzakelijk om een cumulatieve benadering op middellange of lange termijn toe te passen. Dan kan er immers van worden uitgegaan dat de in de resultatenrekening opgevoerde subsidies en de in de balans opgevoerde subsidies op dezelfde bedragen uitkomen. Aangezien de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft op de jaren 1988-1994, zal deze periode cumulatief worden bekeken.
(86)
France 2 en France 3 beheren tegelijkertijd - hetzij intern, hetzij via dochterondernemingen - een openbaredienstactiviteit en commerciële activiteiten. Enkel de kosten van de openbaredienstactiviteit van de omroepen, d.w.z. alle kosten die nodig zijn voor het maken en uitzenden van hun programma's, mogen financieel worden vergoed door de staat. De totale kosten van het boekjaar van iedere omroep omvatten de kosten die verbonden zijn aan de openbaredienstactiviteit, maar ook de kosten die verbonden zijn aan commerciële activiteiten. De nettokosten van de openbaredienstactiviteit van iedere omroep worden dus verkregen door, zoals bepaald in de mededeling, van de totale kosten van het boekjaar alle kosten af te trekken die verbonden zijn aan de commerciële activiteiten, ongeacht of die intern of via een dochteronderneming worden beheerd, alsook de nettowinsten van die activiteiten (hoofdzakelijk de reclame- en sponsoringinkomsten). Zoals blijkt uit tabel 4, bedroegen de gecumuleerde nettokosten van de openbaredienstactiviteit voor de periode 1988-1994 15,69 miljard FRF voor France 2 en 20,89 miljard FRF voor France 3 (21).
TABEL 4
Bepaling van de gecumuleerde nettokosten van de openbaredienstactiviteit voor de periode 1988-1994
(in miljard FRF)
France 2
France 3
Totale kosten
41,982
37,011
Kosten verbonden aan commerciële activiteiten
15,2
11,74
Nettowinst van de commerciële activiteiten
11,091
4,379
Nettokosten van de openbaredienstactiviteit
15,691
20,892
(87)
Deze nettokosten van de openbare dienst moeten vervolgens worden vergeleken met het totaal van de door de omroepen ontvangen overheidsfinancieringen om te kunnen beoordelen of de financiële compensatie van de staat niet meer bedraagt dan de kosten. Aangezien de omroepbijdrage enerzijds en de subsidies en kapitaalverstrekkingen anderzijds een verschillende boekhoudkundige logica volgen, moeten de opeenvolgende saldi van de kostencompensatie voor de openbaredienstactiviteit rekening houdend met overheidsfinancieringen worden gepresenteerd. Over de periode 1988-1994 hebben France 2 en France 3 uit de omroepbijdrage respectievelijk 12,12 en 20,17 miljard FRF ontvangen (22). Na een analyse volgens de logica van de „resultatenrekening” blijkt dat France 2 en France 3 gecumuleerd respectievelijk 3,57 miljard FRF en 718,6 miljoen FRF te weinig compensatie hebben ontvangen.
(88)
De bedragen van deze ondercompensatie moeten samen met de in de balans opgenomen bijkomende overheidsmiddelen worden bekeken. Deze extra middelen bestaan uit enerzijds uitrustingssubsidies en anderzijds de investeringssubsidies, andere subsidies en kapitaalverstrekkingen die het voorwerp van deze procedure vormen. Gecumuleerd bedragen zij voor France 2 1,91 miljard FRF en voor France 3 633,5 miljoen FRF. Daarentegen moeten niet in de nettokosten van de openbaredienstactiviteit worden opgenomen de kapitaalverstrekkingen en de voorschotten in rekening-courant die niet zijn terugbetaald aan de dochterondernemingen van beide publieke omroepen die commerciële activiteiten uitoefenen (115,2 miljoen FRF voor France 2 en 25,9 miljoen FRF voor France 3).
(89)
Rekening houdend met deze extra middelen, blijkt dat France 2 en France 3 ondergecompenseerd werden in de periode 1988-1994. De ondercompensatie van France 2 bedraagt 1,54 miljard FRF, die van France 359,2 miljoen FRF.
b) Beoordeling van het gedrag van France 2 en France 3 op de markt voor de verkoop van reclameruimte
(90)
Volgens de mededeling moet de Commissie ook nagaan of er zich op het niveau van commerciële activiteiten die intrinsiek verband houden met de openbaredienstactiviteit geen mededingingsvervalsing heeft voorgedaan die niet gerechtvaardigd kan worden door de noodzaak de openbarediensttaken uit te voeren. Van een dergelijke mededingingsvervalsing zou er sprake zijn indien France 2 en France 3, omdat zij er toch zeker van zijn dat hun geringere commerciële inkomsten door de staat zullen worden gecompenseerd, de verkoopprijzen van de reclameruimte zouden drukken en aldus de inkomsten van hun concurrenten zouden verminderen.
(91)
Dit is het geval volgens TF1, dat in zijn klacht beweert dat France 2 en France 3, dankzij de staatssteun die zij ontvangen, geen rekening hoeven te houden met de rentabiliteitsdruk die wel op hun concurrenten weegt en dus kunstmatig verlaagde en lokprijzen voor hun reclame of hun sponsoringacties kunnen vragen om het adverteerderscliënteel te behouden.
(92)
Op basis van de informatie waarover zij beschikt, heeft de Commissie geen enkel element ter staving van het door TF1 aangevoerde argument gevonden. De verklaring voor het verschil tussen de verkoopprijzen van de reclametijd van TF1 en die van France 2 en France 3 ligt niet in het commerciële gedrag van beide publieke omroepen, maar het feit dat de reclameblokken van TF1 een groter bereik hebben dan die van de publieke omroepen.
(93)
In de sector van de televisiereclame zijn de adverteerders in de eerste plaats geïnteresseerd in het kijkerspubliek „huisvrouwen jonger dan 50 jaar”, dat wordt gemeten met „Gross Rating Points” (GRP's). Het GRP geeft het gemiddelde aantal contacten met de reclamecampagne aan dat op 100 personen van de doelgroep wordt behaald. Een contact wordt geacht tot stand te zijn gebracht als een persoon op een gegeven moment de uitgezonden boodschap één keer heeft gezien.
(94)
Voor hun reclameboodschappen zoeken de adverteerders de reclameblokken met het grootste bereik die op een gegeven moment het best hun doelgroep dekken. Hoe groter het publiek van een reclameblok is, hoe meer de adverteerders bereid zijn een hogere eenheidsprijs per contact (GRP-prijs) te betalen. Aldus is er een meerwaarde naargelang het bereik van het reclameblok groter is.
(95)
In tabel 6 wordt voor iedere omroep het gemiddelde GRP en de gemiddelde GRP-prijs over de gehele dag voor de doelgroep huisvrouwen van 15 tot 49 jaar aangegeven.
TABEL 6 (23)
TF1
France 2
France 3
M6
Gemiddeld GRP
GRP-prijs
(EUR)
Gemiddeld GRP
GRP-prijs
(EUR)
Gemiddeld GRP
GRP-prijs
(EUR)
Gemiddeld GRP
GRP-prijs
(EUR)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Bron: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT traitement POPCORN
Omdat in 1989 op een andere methode is overgestapt, is een vergelijking met eerdere gegevens niet mogelijk.
(96)
Tabel 7 geeft een overzicht van het gemiddelde GRP en de gemiddelde GRP-prijs voor elke omroep in de uren met hoge kijkcijfers (19.00-22.00 uur) voor de doelgroep huisvrouwen van 15 tot 49 jaar.
TABEL 7
TF1
France 2
France 3
M6
Gemiddeld GRP
GRP-prijs
(EUR)
Gemiddeld GRP
GRP-prijs
(EUR)
Gemiddeld GRP
GRP-prijs
(EUR)
Gemiddeld GRP
GRP-prijs
(EUR)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Bron: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT traitement POPCORN
Omdat in 1989 op een andere methode is overgestapt, is een vergelijking met eerdere gegevens niet mogelijk.
(97)
Er zou sprake zijn van mededingingsbeperkend gedrag van de publieke omroepen op de markt voor de verkoop van reclameruimte indien de door de publieke omroepen gehanteerde prijzen, gelet op het feit dat een hoger gemiddeld GRP tot een hogere GRP-prijs leidt (meerwaarde van groter bereik), aanzienlijk lager zouden zijn dan de door TF1 en M6 toegepaste GRP-prijzen. Zoals uit de gegevens in de tabellen 6 en 7 blijkt, is dat niet het geval. Uit deze gegevens blijkt wel dat, zoals TF1 onderstreept, de GRP-prijs van TF1 hoger is dan die van France 2 of France 3, die op zijn beurt hoger is dan die van M6. Maar er blijkt ook uit dat het gemiddelde GRP van TF1 altijd een heel stuk hoger ligt dan dat van France 2 of France 3. Van 1990 tot 1994 schommelt het gemiddelde GRP van TF1 over de gehele dag tussen 4,7 en 5,8 punten, terwijl dat van France 2 schommelt tussen 2,4 en 3 punten, dat van France 3 tussen 1,6 en 2,3 punten en dat van M6 tussen 1,9 en 2 punten. Tijdens de uren met grote kijkdichtheid schommelt het gemiddelde GRP van TF1 tussen 10,3 en 12,8 punten, terwijl dat van France 2 schommelt tussen 5,7 en 6,1 punten, dat van France 3 tussen 3,4 en 4,1 punten en dat van M6 tussen 3,4 en 4,4 punten. Het verschil tussen de GRP-prijzen van TF1 en die van de twee publieke omroepen is echter niet overdreven als men het vergelijkt met het verschil tussen de GRP-prijzen van TF1 en M6. Gemiddeld bedragen de GRP-prijzen van France 2, France 3 en M6 83 EUR per GRP-eenheid minder dan de GRP-prijs van TF1 over de twee betrokken periodes (de gehele dag en de prime time, d.i. de uren met hoge kijkcijfers). Men dient dus vast te stellen dat France 2 en France 3 bij de verkoop van hun reclameruimte geen kunstmatig lage prijzen hebben gehanteerd.
(98)
Ter illustratie volgt hierna een grafische voorstelling van de in de tabellen 6 en 7 vervatte gegevens betreffende de GRP-prijzen en het gemiddelde GRP van de omroepen. Het gaat om twee grafieken: een voor het gemiddelde over de gehele dag en een voor het gemiddelde in prime time. Omdat er slechts een beperkt aantal (vijf) punten beschikbaar was voor iedere omroep en deze niet ver uit elkaar lagen, konden de gegevens over de vijf jaren en de vier omroepen in één grafiek worden weergegeven.
(99)
Uit deze twee grafieken blijkt dat er een positieve correlatie tussen het gemiddelde GRP en de GRP-prijs bestaat; dit vormt een bevestiging van de meerwaarde van een groter bereik: een omroep met een hoger GRP heeft ook een hogere GRP-prijs. Deze correlatie is in de grafiek weergegeven door de regressielijn van de GRP-prijs ten opzichte van het gemiddelde GRP. Deze regressielijn toont de „gemiddelde” relatie tussen GRP-prijs en GRP voor alle omroepen samen in de onderzochte periode. Uit deze twee grafieken blijkt bovendien dat, rekening houdend met het effect van de meerwaarde van het grotere bereik, de door France 2 en France 3 gehanteerde prijzen niet aanzienlijk lager zijn dan die van TF1 en M6. De enkele punten voor France 2 en France 3 die zich onder de regressielijn bevinden, wijken daar toch maar heel weinig van af. Bovendien liggen sommige prijzen van France 3 hoger dan die van M6 hoewel hun GRP ongeveer gelijkwaardig is.
(100)
De prijzen die tussen 1990 en 1994 door France 2 en France 3 zijn gehanteerd blijken derhalve niet aanzienlijk lager te zijn dan de door TF1 en M6 gehanteerde prijzen. De verklaring voor de hogere prijs van de reclametijd van TF1 ligt in het grotere bereik van de reclameblokken van deze omroep en niet in het commerciële gedrag van de publieke omroepen. De Franse mededingingsraad is trouwens tot dezelfde conclusie gekomen in een besluit van 2001 betreffende de verkoop van televisiereclameruimte (24).
(101)
Concluderend stelt de Commissie vast dat, ten eerste, de overheidsfinancieringen die door de Franse autoriteiten in de periode 1988-1994 aan France 2 en France 3 zijn verstrekt lager waren dan de kosten van de openbaredienstactiviteit en dat er, ten tweede, geen aanwijzingen van mededingingsbeperkend gedrag van de publieke omroepen op de markt voor de verkoop van reclameruimte zijn. De Commissie stelt dus vast dat de overheidsfinanciering van de openbaredienstactiviteit van France 2 en France 3 aan de evenredigheidsvoorwaarde voldoet.
(102)
De Commissie is van mening dat in het onderhavige geval alle drie de voorwaarden voor de toepassing van de afwijking van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag, zijn vervuld.
VII. CONCLUSIE
(103)
Aan het einde van haar analyse stelt de Commissie vast dat de staatssteun die het voorwerp van deze formele onderzoeksprocedure is, uit hoofde van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De in de periode 1988-1994 door Frankrijk aan France 2 en France 3 betaalde investeringssubsidies en aan France 2 gegeven kapitaalinjecties vormen staatssteun welke op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel, 10 december 2003.