BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 4 maart 1992
betreffende een procedure ingevolge artikel 83 van het Euratom-Verdrag
(XVII-002 - UKAEA Dounreay)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(92/194/Euratom)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, inzonderheid op artikel 83,
Gezien het feit dat UKAEA Dounreay (Verenigd Koninkrijk) in de gelegenheid is gesteld haar standpunt ter zake van de door de Commissie geopperde bezwaren uiteen te zetten,
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE FEITEN
Deze beschikking betreft het niet voldoen aan fundamentele eisen inzake de veiligheidscontrole door de United Kingdom Atomic Energy Authority (UKAEA Dounreay) (VK) in de periode tussen april en november 1991.
Het terrein van Dounreay ligt in Schotland (VK), tien mijl ten westen van Thurso. Op het terrein bevinden zich zowel militaire als civiele installaties die echter niet met elkaar verbonden zijn.
Het civiele deel van het terrein omvat omvangrijke installaties voor het verrichten van verscheidene werkzaamheden met betrekking tot de splijtstofcyclus, zoals een snelle reactor, opwerken van plutonium, opwerken van uraniumsplijtstof, vervaardigen van uraniumsplijtstof, behandeling/verwijdering van afval, een buiten bedrijf gesteld prototype van een snelle reactor en laboratoria/andere bijkomende diensten.
Binnen de fabriek voor het vervaardigen van uraniumsplijtstof is in september 1990 een verbouwde, gemoderniseerde en gereviseerde installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten geplaatst. Het is de bedoeling met deze installatie kostbaar uranium dat in allerlei materialen, zoals van de vervaardiging van uraniumsplijtstof afkomstige resten, as, afval enz. aanwezig is, terug te winnen.
Op grond van een reeks documenten die hieronder worden genoemd, inspecties op het terrein en de op 10 februari 1992 ten kantore van de Commissie gehouden hoorzitting zijn de volgende feiten geconstateerd:
- In de loop van het jaar 1991 maakten de verantwoordelijken van UKAEA Dounreay zich in toenemende mate bezorgd over de ontoereikendheid van het boekhoudsysteem voor kerntechnische materialen; verbetering hiervan werd noodzakelijk geacht. Na een in maart 1991 gemaakte actuele inventaris vestigden inspecteurs van de Veiligheidscontrole van Euratom de aandacht van UKAEA Dounreay op tekortkomingen in het boekhoudsysteem en in het bijzonder op niet geboekte overdrachten.
- In augustus 1991 is naar aanleiding van de bevindingen van de inspecteurs van Euratom een aantal wijzigingen aangebracht in de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten. Desondanks bleven de niet geboekte overdrachten doorgaan; zij zijn door de inspecteurs van de Veiligheidscontrole van Euratom, die tevens de aandacht van de exploitant vestigden op gebreken in het boekhoudsysteem, aan de exploitant gemeld.
- In november 1991 heeft de exploitant een van de twee actuele inventarissen verricht die krachtens code 5 van de beschikking van de Commissie van 4 februari 1981 houdende bijzondere controlebepalingen noodzakelijk zijn. Op 30 november 1991 heeft UKAEA Dounreay de actuele inventaris beëindigd in de fabriek voor de vervaardiging van uraniumsplijtstof. Uit de resultaten bleek het bestaan van een onaanvaardbaar groot verschil tussen de actuele voorraden uranium en de geboekte voorraden (onboekbaar materiaal, NVM), dat in hoofdzaak werd toegeschreven aan de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten.
- Op 4 december 1991 besloot UKAEA Dounreay de machtiging tot exploitatie (ATO) voor de installatie in te trekken en een interne onderzoekcommissie in te stellen om de omstandigheden die hadden geleid tot het onaanvaardbaar hoge cijfer voor NVM te onderzoeken en ter zake de nodige aanbevelingen te doen.
- De inspecteurs van de Veiligheidscontrole van Euratom hebben in december 1991 en januari 1992 een direct onderzoek naar de anomalie ingesteld en herinventarisatie na een volledige uitspoeling (wash out) werd noodzakelijk geacht. Bij deze onderzoeken is tot de herinventarisatie het volgende vastgesteld of bevestigd:
- een ontoereikend werkstatensysteem;
- een overwaardering van de gegevens van de vervoerder (alleen waarschijnlijk geacht voor een klein deel van het behandelde materiaal);
- niet opgegeven overdrachten tussen de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten en de afvalbewerkingsinstallatie;
- onzekerheden in het gewicht van de slakken en ander afval en resten (dit gewicht lijkt te laag geschat);
- niet gemeten hoeveelheden uranium in het oplosmiddel;
- niet gemeten inventarissen in tanks en in de oplosmiddelen;
- niet consequente metingen van de slakken van enkele campagnes;
- een aantal niet geboekte overdrachten die tijdens de materiaalbalansperiode hebben plaatsgevonden;
- materiaal weggelaten uit de inventaris in november 1991.
- Op 22 januari 1992 heeft het Britse ministerie van Energie de Commissie in het bezit gesteld van het rapport van de onderzoekcommissie van UKAEA, waarin werd geconcludeerd dat het oorspronkelijk geraamde NVM-cijfer aanzienlijk moest worden verlaagd.
- Op 3 februari 1992 was de herinventaris gereed en ook deze vertoonde een aanzienlijke verlaging van het oorspronkelijk geraamde NVM-cijfer.
- Na de hoorzitting van 10 februari 1992 heeft het Directoraat Veiligheidscontrole van Euratom zijn hierboven vermelde eerdere bevindingen bevestigd en het is tot de slotsom gekomen dat, hoewel het resterende NVM-cijfer niet significant verschilde van de nulhypothese, de bijkomende onzekerheden en het oorspronkelijk hoge NVM-cijfer een aanwijzing vormen voor aanzienlijke gebreken in het materiaalboekhoudsysteem van de exploitant voor overdrachten, inventarisprocedures en meetsysteem.
De feiten ter zake van de tekortkomingen van het boekhoudsysteem worden door de exploitant niet bestreden.
II. JURIDISCHE BEOORDELING
A. De wettelijke bepalingen
Op grond van haar werkzaamheden is UKAEA Dounreay een onderneming waarop de bepalingen van artikel 196, onder b), van het Euratom-Verdrag van toepassing zijn. Zij valt derhalve onder het bepaalde in de tweede titel, hoofdstuk VII, van het Verdrag, onder Verordening (Euratom) nr. 3227/76 van de Commissie van 19 oktober 1976 houdende toepassing van de bepalingen inzake de veiligheidscontrole van Euratom (1), gewijzigd bij Verordening (Euratom) nr. 220/90 (2), en onder de beschikking van de Commissie van 4 februari 1981 houdende de bijzondere controlebepalingen voor deze onderneming.
Volgens artikel 77 van het Verdrag moet de Commissie zich ervan vergewissen of op het grondgebied van de Lid-Staten:
a) de ertsen, grondstoffen en bijzondere splijtstoffen niet voor andere doeleinden worden aangewend dan waarvoor de gebruikers verklaard hebben deze te bestemmen;
b) de bepalingen met betrekking tot de voorziening en elke bijzondere verbintenis betreffende controle, die de Gemeenschap heeft aangegaan in een akkoord met een derde Staat of een internationale organisatie, worden nageleefd.
Te dien einde verlangt de Commissie, overeenkomstig artikel 79 van het Verdrag, het bijhouden en overleggen van werkstaten, om rekenschap en verantwoording der gebruikte of geproduceerde ertsen, grondstoffen en bijzondere splijtstoffen mogelijk te maken. Hetzelfde geldt voor de vervoerde grondstoffen en bijzondere splijtstoffen.
Volgens artikel 3 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76 worden in de bijzondere controlebepalingen de belangrijke veranderingen in de fundamentele technische kenmerken waarvoor een voorafgaande kennisgeving vereist is, vastgesteld. Elke andere verandering in de fundamentele technische kenmerken moet aan de Commissie worden medegedeeld tegelijk met het eerste rapport betreffende veranderingen van de inventaris dat is opgesteld nadat de verandering heeft plaatsgevonden.
Wat de boekhouding en de controle van kerntechnisch materiaal betreft, worden de specifieke eisen ter zake van de controle van de nauwkeurigheid van de metingen en de statistische evaluatie uitgebreid omschreven in de punten 24 en 25 van bijlage I, deel C, van Verordening (Euratom) nr. 3227/76.
Volgens artikel 9 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76 gebruiken de ondernemingen een systeem voor de boekhouding van en de controle op de kerntechnische materialen. Dit systeem omvat boekhoudkundige overzichten en werkstaten en met name gegevens over de hoeveelheden, de aard, de vorm en de samenstelling van deze materialen, de lokalisatie en de bijzondere verbintenis inzake de controle. Het systeem van metingen waarop de boekhouding is gebaseerd moet in overeenstemming zijn met de meest recente internationale normen of gelijkwaardig zijn aan deze normen wat de kwaliteit betreft. De boekhouding moet kunnen dienen voor de opstelling en staving van de tot de Commissie gerichte mededelingen.
Specifieke eisen ten aanzien van de boekhouding staan vermeld in code 3 van de beschikking van de Commissie van 4 februari 1981 houdende de bijzondere controlebepalingen.
Naar luid van artikel 10 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76 dienen de boekhoudkundige overzichten voor elk materiaalbalansgebied het volgende aan te geven:
- alle inventariswijzigingen ten einde op elk moment de formele inventaris te kunnen bepalen;
- alle resultaten van de metingen en de tellingen om de actuele inventaris vast te stellen;
- alle correctieposten die zijn opgenomen met betrekking tot de inventariswijzigingen de formele inventarissen en de actuele inventarissen.
Zo dienen voor elke inventariswijziging en actuele inventaris de boekhoudkundige overzichten, voor elke partij kerntechnisch materiaal, de identificatie van de materialen, de partijgegevens en de basisgegevens te vermelden. Bovendien moeten voor elke inventariswijziging de datum van de wijziging worden aangegeven en, al naar gelang van het geval, het materiaalbalansgebied van verzending en het materiaalbalansgebied van bestemming of de geadresseerde.
In artikel 11 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76 wordt bepaald dat uit de werkstaten, al naar gelang van het geval, voor elk materiaalbalansgebied het volgende dient te blijken:
- de exploitatiegegevens die worden gebruikt om de wijzigingen van de hoeveelheden en van de samenstelling van de kerntechnische materialen vast te stellen;
- de gegevens die zijn verkregen door ijking van de reservoirs en van de apparaten en door monstertrekking en analyse, de modaliteiten van de controle van de kwaliteit van de metingen en de daarvan afgeleide ramingen van de toevallige en systematische fouten;
- de beschrijving van de procedure, die is gevolgd bij de voorbereiding en opstelling van een actuele inventaris en van de maatregelen die ertoe dienen dat de inventaris nauwkeurig en volledig is;
- de beschrijving van de maatregelen die zijn genomen ter bepaling van de oorzaak en de omvang van elk accidenteel of niet gemeten verlies dat zich zou kunnen hebben voorgedaan.
Volgens artikel 14 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76 dienen de ondernemingen aan de Commissie voor elk materiaalbalansgebied rapporten betreffende inventariswijzigingen voor alle kerntechnische materialen te zenden. In deze rapporten wordt het volgende vermeld: de identificatie van de materialen en de gegevens voor elke partij kerntechnische materialen, de datum van de inventariswijziging en, eventueel, het materiaalbalansgebied van verzending en het materiaalbalansgebied van bestemming of de geadresseerde.
Volgens artikel 16 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76 dienen de ondernemingen aan de Commissie voor elk materiaalbalansgebied rapporten inzake materiaalbalansen te zenden, waarin de volgende gegevens worden vermeld:
- de actuele begininventaris,
- de inventariswijzigingen (eerst de verhogingen, vervolgens de verminderingen),
- de formele eindinventaris,
- de actuele eindinventaris,
- het onboekbare materiaal.
Een staat van de actuele inventarissen wordt gevoegd bij elk materiaalbalansrapport. Deze staat bevat alle partijen afzonderlijk met vermelding van onder andere de identificatie van de materialen, de partijgegevens en het gebruik waarvoor de materialen zijn bestemd voor degene die aan de controle is onderworpen.
B. De vastgestelde inbreuken
Bij het onderzoek naar de feiten dat het Directoraat Veiligheidscontrole van Euratom heeft verricht, zijn de volgende inbreuken vastgesteld:
1. Het niet naleven van de bepalingen ter zake van de verplichting om vooraf mededeling te doen van wijzigingen in de fundamentele technische kenmerken, vervat in artikel 3 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76, in combinatie met de punten 24 en 25 van bijlage I, deel C, bij die verordening.
2. Het niet naleven van de bepalingen ter zake van de boekhouding van en de controle op kerntechnische materialen die zijn neergelegd in artikel 9 van bovengenoemde verordening, in combinatie met code 3 van de beschikking van de Commissie van 4 februari 1981, in het bijzonder voor wat betreft:
- gegevens over de veranderingen in de hoeveelheden, de aard, de vorm en de samenstelling van deze materialen en hun huidige lokatie;
- het feit dat het systeem van metingen niet in overeenstemming is met de meest recente internationale normen of met daaraan gelijkwaardige normen.
3. Het niet naleven van de bepalingen ter zake van het boeken van inventariswijzigingen en actuele inventarissen als bedoeld in artikel 10 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76.
4. Het niet naleven van de bepalingen ter zake van het boeken van overdrachten van kerntechnisch materiaal als bedoeld in artikel 11 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76.
5. Het, als gevolg van de punten 2 tot en met 4, niet naleven van de bepalingen ter zake van het rapporteren van inventariswijzigingen en gegevens over actuele inventarissen als bedoeld in de artikelen 14 en 16 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76.
C. Uit te spreken sancties
Naar luid van artikel 83, lid 1, van het Verdrag kan de Commissie, ingeval personen of ondernemingen inbreuk maken op de verplichtingen die hun door dit hoofdstuk worden opgelegd, sancties tegen hen uitspreken.
Deze sancties zijn, naar hun gewicht gerangschikt, de volgende:
a) de waarschuwing;
b) het intrekken van bijzondere voordelen, zoals financiële bijstand of technische hulp;
c) het stellen van de onderneming, voor een tijdsduur van ten hoogste vier maanden, onder het beheer van een persoon of groep van personen, daartoe aangewezen in onderlinge overeenstemming tussen de Commissie en de Staat waaronder de onderneming ressorteert;
d) het geheel of gedeeltelijk intrekken van grondstoffen of bijzondere splijtstoffen.
Gezien het feit dat voor de toepassing van dit artikel de ernst van de gemaakte inbreuk het doorslaggevende criterium is, is het in de eerste plaats noodzakelijk zowel een objectieve als een subjectieve analyse van de aard van de overtredingen te verrichten.
Objectief gezien zijn de bepalingen waarop inbreuk is gemaakt essentiële elementen van de communautaire regelgeving op het gebied van de veiligheidscontrole en het naleven daarvan is van essentieel belang voor het bereiken van de doelstellingen van de artikelen 77 en 79 van het Verdrag.
Bij de beoordeling van de ernst van de inbreuken moeten echter objectieve specificiteiten bij het exploiteren van de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten in aanmerking worden genomen. Deze specificiteiten houden met name verband met de aard en het ingewikkelde karakter van de toegepaste chemische processen. Bovendien komt het voor dat de nauwkeurige chemische samenstelling van de inputmaterialen niet altijd volledig bekend is als gevolg van hun gebrek aan homogeniteit en het feit dat zij uit verschillende bronnen afkomstig zijn.
Omdat de betrokken installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten geen bestraalde kerntechnische materialen behandelt, valt zij niet onder artikel 78, tweede alinea, van het Verdrag, waarin de goedkeuring van de Commissie van de technieken voor de regeneratie van de bestraalde stoffen verplicht wordt gesteld.
Ondanks duidelijke tekortkomingen van lage meetsystemen en het boekhoudsysteem, hebben de uitgevoerde onderzoeken uiteindelijk geresulteerd in convergerende lage NVM-cijfers, waaruit volgt dat niet kan worden gesteld dat kerntechnische materialen zijn gebruikt voor andere doelen dan waarvoor zij bestemd waren.
Subjectief gezien blijkt dat geen opzet schuil ging achter de acties en dat deze niet als een vorm van verandering van bestemming mogen worden beschouwd.
Bovendien zij erop gewezen dat de exploitant, die twijfelde aan de toereikendheid van zijn boekhoudsysteem, ten dele als gevolg van opmerkingen van de inspecteurs van de Veiligheidscontrole van Euratom, besloot het vaststellen van een actuele inventaris uit te stellen tot november 1991, ten einde de installatie uit te spoelen.
Tijdens de vaststelling van de actuele inventaris ontdekte de exploitant door zijn onderzoek naar de oorzaken van het NVM-cijfer zelf de tekortkomingen van het boekhoudsysteem. Toen hij het onboekbare materiaal ontdekte, besloot de exploitant de volgende directe acties te ondernemen:
- de inspecteurs van de Veiligheidscontrole van Euratom op het terrein in te lichten,
- de machtiging tot exploitatie (ATO) van de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten in te trekken,
- het voorval aan het Britse Ministerie van Energie en aan de Commissie te melden,
- een onderzoekcommissie in te stellen.
Gezien zowel de objectieve als de subjectieve factoren die hierboven zijn genoemd, is de Commissie van mening dat de aard van de door UKAEA Dounreay gemaakte inbreuken zodanig is dat een sanctie op haar plaats is.
Gezien de aard van de geconstateerde tekortkomingen acht de Commissie het van het allerhoogste belang dat al het nodige wordt gedaan om in de situatie verbetering te brengen en te waarborgen dat de tekortkomingen zich in de toekomst niet herhalen en dit des te meer omdat UKAEA Dounreay voornemens is de exploitatie van de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten voort te zetten.
Om ervoor te zorgen dat de tekortkomingen van de meetsystemen en van het boekhoudsysteem zich niet herhalen, moeten passende maatregelen om deze te verbeteren worden voorbereid en uitgevoerd.
Gezien de aard van de vastgestelde tekortkomingen, om te waarborgen dat deze zich niet herhalen, en met inachtneming van het feit dat de exploitatie van de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten onmiddellijk na de actuele inventaris in november 1991 is opgeschort en er derhalve geen direct gevaar voor een herhaling van de tekortkomingen bestaat zolang de installatie buiten bedrijf is, is de passende sanctie de in artikel 83, lid 1, tweede alinea, onder a), van het Verdrag genoemde sanctie.
Het is echter noodzakelijk de exploitant formeel te vragen de gebreken te corrigeren, zodat zij zich niet herhalen wanneer de installatie weer normaal in bedrijf wordt gesteld, en hem te waarschuwen voor de mogelijke gevolgen van een voortdurende inbreuk op de relevante Gemeenschapsbepalingen.
Om de Commissie in staat te stellen zich ervan te vergewissen dat de wettelijke bepalingen ten volle zullen worden nageleefd, dient de exploitant verslag uit te brengen over de geplande correcties en over het functioneren van het gecorrigeerde boekhoudsysteem. Bij haar beoordeling van de structurele systeemveranderingen en hun toepassing houdt de Commissie rekening met het feit of de exploitant de nodige verbeteringen heeft aangebracht op de volgende terreinen, die niet onder de aanbevelingen van het rapport van de onderzoekcommissie van de UKAEA vallen:
- technische methoden en meetprocedures voor afvalstromen;
- procedures voor materiaalcontrole, materiaalboekhouding (documentatie over de oorsprong, werkstaten, boekhoudkundige overzichten, rapporten) en het vaststellen van actuele inventarissen, inclusief de gevolgen van menselijke factoren en bestudering van terreinen met buiten bedrijf gestelde installaties die kerntechnisch materiaal bevatten;
- opgave van fundamentele technische kenmerken, ten einde rekening te houden met wijzigingen van de meetmethoden, nauwkeurigheidswaarden en veranderde procedures;
- de mogelijk positieve invloed die op het boekhoudsysteem voor kerntechnische materialen wordt uitgeoefend door de operationele scheiding van de verwerking van goed gekarakteriseerde resten niet homogeen materiaal,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
UKAEA Dounreay heeft inbreuk gemaakt op artikel 79 van het Verdrag, zoals nader omschreven in de artikelen 3, 9, 10, 11, 14 en 16 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76 en in code 3 van de beschikking van de Commissie van 4 februari 1981 houdende bijzondere controlebepalingen en wel door
a) te verzuimen vooraf mededeling te doen van veranderingen in de fundamentele technische kenmerken van haar installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten;
b) te verzuimen een systeem te hanteren voor de boekhouding van en de controle op kerntechnische materialen, dat boekhoudkundige overzichten en werkstaten omvat en met name gegevens over de hoeveelheden, de aard, de vorm en de samenstelling van deze materialen en hun huidige lokatie;
c) te verzuimen een systeem van metingen toe te passen waarop de boekingen zijn gebaseerd en dat in overeenstemming is met de meest recente internationale normen;
d) te verzuimen te voldoen aan de eisen betreffende het boeken van inventariswijzigingen en gegevens over de actuele inventaris;
e) te verzuimen te voldoen aan de eisen betreffende exploitatiegegevens voor de overdracht van kerntechnisch materiaal;
f) als gevolg van de onder b) tot en met e) opgesomde nalatigheden, te verzuimen inventariswijzigingen en gegevens over actuele inventarissen te rapporteren.
Artikel 2
1. De Commissie geeft UKAEA Dounreay een waarschuwing.
2. De waarschuwing wordt gegeven met dien verstande, dat de in artikel 1 opgesomde nalatigheden worden gecorrigeerd zodat zij zich niet herhalen wanneer de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten weer in bedrijf wordt gesteld anders dan voor beproeving of ijking.
3. Op grond van de in artikel 3 bedoelde rapporten en van haar eigen inspecties gaat de Commissie na of UKAEA Dounreay aan de in lid 2 gestelde eis voldoet.
4. Indien UKAEA Dounreay de Commissie niet in het bezit stelt van het in artikel 3, lid 2, bedoelde rapport of als een van de in artikel 1 opgesomde nalatigheden niet wordt gecorrigeerd wanneer de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten weer normaal in bedrijf is gesteld, zal de Commissie verdere sancties overwegen.
Artikel 3
1. UKAEA Dounreay zendt de Commissie ten minste twee weken voordat de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten weer in normaal bedrijf wordt gesteld, een rapport met een beschrijving van de maatregelen die bedoeld zijn om de in artikel 1 opgesomde nalatigheden te corrigeren.
2. Binnen één maand nadat de installatie voor het terugwinnen van uraniumafval/resten weer in normaal bedrijf is gesteld, zendt UKAEA Dounreay de Commissie een rapport betreffende het functioneren van het gecorrigeerde boekhoudsysteem.
Artikel 4
1. Deze beschikking is gericht tot de United Kingdom Atomic Energy Authority, Corporate Headquarters, 11 Charles II Street, Londen SW1Y 4QP.
2. Deze beschikking wordt medegedeeld aan het Verenigd Koninkrijk.
Gedaan te Brussel, 4 maart 1992.