BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 30 juli 1996 betreffende aan Santana Motor SA verleende steun (Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (97/17/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig bovengenoemde artikelen in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken,
Overwegende hetgeen volgt:
I
Inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag
Op 11 januari 1995 besloot de Commissie (1) de procedure bedoeld in artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de steun die door de Spaanse autoriteiten is verleend aan de onderneming Santana Motor SA, hierna "Santana" genoemd, voorheen eigendom van de Japanse onderneming Suzuki Motor Co., hierna "Suzuki" genoemd.
De steun waarop de procedure betrekking had, bestond uit:
1. a) een lening van het Instituto de Crédito Oficial, hierna "ICO" genoemd, ten belope van 6,8 miljard pta;
b) een lening van het Instituto de Fomento de Andalucía, hierna "IFA" genoemd, een overheidsinstelling van het autonome gewest Andalusië, eveneens ten belope van 6,8 miljard pta;
Beide leningen werden als renteloze lening toegekend en moesten via de heffing van een vast percentage over de winst worden terugbetaald.
Beide leningen zijn zonder de toestemming van de Commissie toegekend en zonder haar toestemming (tot een beloop van 10,116 miljard pta) uitgekeerd.
2. compensatiebedragen die door de regionale overheid zijn betaald om de vervroegde uittreding van werknemers te stimuleren (bedrag ervan onbekend);
3. in 1994 aan toeleveranciers van Santana uitgekeerde steun (bedrag ervan onbekend).
In haar mededeling wees de Commissie erop dat deze steunmaatregelen zouden worden getoetst aan de regeling voor staatssteun aan de automobielindustrie: een communautair kader (2) en de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (3).
Zoals in deze kaderregelingen is bepaald, houdt de Commissie bij haar beoordeling van herstructureringssteun in steunregio's rekening met de behoeften op het gebied van regionale ontwikkeling. Niettemin zijn de criteria die gewoonlijk bij de beoordeling van herstructureringssteun worden gehanteerd, ook op deze gevallen van toepassing, aangezien het een regio op middellange en lange termijn niet baat om op kunstmatige wijze ondernemingen te steunen die om structurele of andere redenen uiteindelijk tenondergaan.
II
Opmerkingen van de belanghebbenden
Van belanghebbende derden werden in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, geen opmerkingen ontvangen. De Spaanse Regering heeft haar opmerkingen naar aanleiding van het inleiden van de procedure bij brief van 31 maart 1995 aan de Commissie toegezonden (nadat zij om verlenging van de uiterste termijn met één maand had verzocht en deze had verkregen).
Het probleem van de steun aan toeleveranciers kwam met name aan de orde in de van Spanje ontvangen brieven van 17 februari en van 31 mei 1995.
In die periode zijn verschillende wijzigingen in het herstructureringsplan van de onderneming aangebracht en in april 1995 werd een nieuw gewijzigd plan opgesteld. Voorts brachten ambtenaren van de Commissie in april 1995 een bezoek aan de fabriek en hebben er tussen de partijen en de diensten van de Commissie verscheidene bijeenkomsten plaatsgehad. Laatstgenoemde stelde, in hoofdzaak in twee brieven van 30 mei, respectievelijk 19 september 1995 verscheidene vragen betreffende het levensvatbaarheidsplan. De antwoorden op deze brieven werden ontvangen op 31 juli, respectievelijk 19 december 1995. Evenwel zijn de laatste gegevens die aan de diensten van de Commissie zijn medegedeeld en aan de hand waarvan de Commissie de kosten van de herstructurering en het niveau van de steun kon berekenen, pas op 26 juni en 10 juli 1996 ontvangen.
In hun opmerkingen naar aanleiding van het inleiden van de procedure wezen de Spaanse autoriteiten erop dat de onderneming op de specifieke markt voor terreinvoertuigen van de benedenklasse niet met andere producenten in de Gemeenschap concurreerde. Volgens hen kan de markt voor die voertuigen in drie verschillende segmenten worden onderverdeeld: de beneden- (of populaire) klasse, de middenklasse en de boven- (of luxe-) klasse. De indeling is gebaseerd op de prijs, die op zijn beurt met vermogen, cilinderinhoud en grootte van het voertuig samenhangt en die beantwoordt aan verschillende smaken, behoeften en financiële mogelijkheden van de consumenten. Daarom waren zij van oordeel dat de aan de onderneming verleende steun geen steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag was.
De Spaanse autoriteiten waren van mening dat, indien de steun echter in het licht van artikel 92, lid 1, zou worden onderzocht, deze in het licht van de communautaire kaderregeling betreffende reddings- en herstructureringssteun en van de mededeling van de Commissie inzake de wijze van toepassing van artikel 92, lid 3, onder a) en c), op regionale steunmaatregelen (4) verenigbaar met de gemeenschappelijke markt moesten worden verklaard. Ter ondersteuning van hun verzoek wezen zij op de goede vooruitzichten op hernieuwde levensvatbaarheid van de onderneming, zoals die voorkwamen in het oude herstructureringsplan van april 1994 en in het nieuwe van maart 1995, waarin rekening is gehouden met de nieuwe situatie van de onderneming die uit de procedure van surséance van betaling en uit de aankoop van de aandelen van Suzuki in de onderneming door IFA voortvloeit.
Wat de steun aan de toeleveranciers van Santana betreft, deze werd voornamelijk verleend om te voorkomen dat die categorie hoofdzakelijk kleine en middelgrote ondernemingen die voor Santana werkten, ten gevolge van de surséance van betaling van Santana zelf failliet zouden gaan. Niettemin hield een deel van de steun geen verband met de situatie van Santana, doch vormde gewoon regionale investeringssteun. De steun aan de ondernemingen die wel binnen de werkingssfeer van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie had kunnen vallen, beantwoordde niet aan de vereisten voor voorafgaande aanmelding, welke vereist is wanneer de investeringskosten meer dan 12 miljoen ecu belopen. Een lijst van de gesteunde ondernemingen werd ingezonden.
Deze ondernemingen hebben overeenkomstig de bepalingen van een tevoren door de Commissie goedgekeurd programma (namelijk wet nr. 50/85 van 27 december 1985 en KB ("Real decreto") nr. 1535/87 van 11 december 1987) regionale steun ontvangen in de vorm van kredietgaranties, rentesubsidies over gegarandeerde leningen, rechtstreekse leningen en overeenkomsten inzake opschorting van de betaling van de sociale lasten. Er was geen enkel verband tussen de verleende steun en enigerlei mogelijke vorm van deelneming van deze ondernemingen aan de stemming in de vergadering van schuldeisers van Santana, die op 26 september 1994 plaatsvond en waarin de schulden van de onderneming werden kwijtgescholden hetgeen de opheffing van de surséance van betaling mogelijk maakte.
III
Analyse van het herstructureringsplan
Santana Motor SA is een Spaanse onderneming waarvan de belangrijkste fabriek in Linares, provincie Jaén in het autonoom gewest Andalusië, is gevestigd. Zij vervaardigt terreinwagens van het merk Suzuki. De omzet bedroeg in 1993 (het laatste normale jaar vóór de herstructurering) 48,516 miljard pta (ca. 303 miljoen ecu) en op 31 december 1993 bestond het personeelsbestand van de hoofdfabriek te Linares uit 2 838 werknemers. Behalve deze fabriek heeft de onderneming vestigingen in La Carolina (Jaén), waar zich haar distributie- en opleidingscentrum bevinden, een fabriek te Manzanares in het autonome gewest Castilië-La Mancha, die motoronderdelen voor de fabriek in Linares en motoren voor motorfietsen vervaardigt, en haar hoofdkantoor te Madrid.
Tot 29 december 1994 was de onderneming eigendom van de Japanse onderneming Suzuki Motor Corporation. Op die datum verkocht Suzuki haar aandelen, die 83,74 % van het bedrijfskapitaal vertegenwoordigden, aan IFA. De verkoop van de fabriek te Manzanares aan Suzuki Manufacturing SA, die voor 1993 was voorzien, werd uitgesteld en het voornemen bestaat de verkoop vóór einde 1996 zijn beslag te doen krijgen.
Na een periode van sociale onrust en financiële problemen te hebben doorgemaakt, leidde de onderneming op 17 februari 1994 de procedure van surséance van betaling in: op 31 december 1993 beliep de schuld 23 miljard pta, terwijl de waarde van de activa slechts 3,638 miljard pta bedroeg. Niettemin slaagde de onderneming erin met haar schuldeisers tot overeenstemming te komen, hetgeen op 17 december 1994 door de rechtbank werd bekrachtigd.
In het plan van april 1995 voor het herstel van de levensvatbaarheid wordt uitgegaan van de situatie van de onderneming na afsluiting van de procedure van surséance van betaling en is 1993 als referentiejaar genomen. Het plan bestrijkt de periode 1995 tot 1997 en daarin is voorzien dat de onderneming in 1996 financieel evenwicht bereikt en vanaf 1997 winst zal maken.
Financiële herstructurering
Op 26 september 1994 ondertekenden Santana en haar schuldeisers een overeenkomst waarbij deze laatsten instemden met kwijtschelding van de schulden van de onderneming ten belope van ongeveer 13,6 miljard pta, overeenkomend met kwijtschelding van 100 % van de schulden aan buitenlandse toeleveranciers (Suzuki) en van 33 % van die aan Spaanse toeleveranciers. De overige 67 % van de schuldvorderingen van Spaanse toeleveranciers werden omgezet en moeten, zonder rente, binnen 3,5 jaar worden terugbetaald.
Om de continuïteit van de onderneming te waarborgen stemden de Spaanse autoriteiten ermee in de onderneming twee participerende leningen met bijzonder gunstige voorwaarden te verstrekken voor een totaalbedrag van 13,6 miljard pta dat in gelijke delen (6,8 miljard pta) en tegen dezelfde voorwaarden door ICO en IFA werd ingebracht. Het ging hierbij om renteloze leningen die moesten worden terugbetaald door middel van een vast percentage (17,5 %) van de ondernemingswinst vóór belastingen. Suzuki droeg ten belope van 5,271 miljard pta bij aan de compensatie van het verlies.
Op 17 december 1994 werd de surséance van betaling opgeheven en op 29 december van dat jaar verkocht de toenmalige Japanse eigenaar (Suzuki Japan) zijn deelneming in de onderneming voor een symbolische prijs aan IFA. Diezelfde dag ondertekenden Suzuki en Santana een "commerciële en technologische overeenkomst", waarin de voorwaarden werden vastgelegd waaronder Santana de produktie van Suzuki-motorvoertuigen met vierwielaandrijving kon voortzetten.
Recentelijk heeft de Junta de Andalucía (de regering van het autonome gewest) zich ertoe verbonden de lening van 6,8 miljard pta die zij via IFA had verstrekt, in kapitaal om te zetten. Wanneer dit eenmaal is gebeurd, zal dit allereerst een vermindering tot gevolg hebben van de geaccumuleerde verliezen van de onderneming tot een niveau dat gelijk is aan de huidige omvang van het kapitaal, te weten 2,729 miljard pta. Het nieuwe kapitaal zal dan 6,8 miljard pta bedragen.
Herstructurering van het personeelsbestand
Behalve de financiële herstructurering is in het plan ook een omvangrijke herstructurering van het personeelsbestand opgenomen, hetgeen een aanzienlijke vermindering van het aantal werknemers met zich brengt (1 034 arbeidsplaatsen geschrapt) en een algehele reorganisatie van het resterende werknemersbestand met het oog op een verhoging van de produktiviteit en verbetering van de kwaliteit. Hiermee wordt beoogd een grotere flexibiliteit van het produktieproces te bereiken, met name door slechts twee beroepsgroepen over te houden, waarbinnen een volledige functionele mobiliteit bestaat. Ook in de dagelijkse arbeidsduur werd, binnen de grenzen van de jaarlijkse arbeidstijd, meer flexibiliteit gebracht en er zijn nieuwe methoden van kwaliteits- en arbeidstijdcontrole ingevoerd.
De afvloeiing van werknemers voltrok zich in het raam van drie verschillende programma's: een bijzondere regeling voor vervroegde uittreding, die betrekking had op 348 werknemers en met de uitvoering waarvan reeds voor de surséance van betaling een begin was gemaakt; een vervroegde-pensioneringsregeling, waarmee het vertrek van 538 werknemers werd beoogd; en tenslotte een vrijwillige-afvloeiingsregeling, waarmee 148 werknemers gemoeid waren.
a) In de vrijwillige-afvloeiingsregeling ("plan de bajas incentivadas") was voor de werknemers die de onderneming in 1994 zouden verlaten, een premie voorzien, waarvan de hoogte door de onderneming en de werknemers in onderlinge overeenstemming werd vastgelegd. De totale kosten van deze maatregel beliepen 634 miljoen pta. De onderneming keerde 338 miljoen pta uit en het autonome gewest droeg 296 miljoen pta bij.
b) In de regeling voor vervroegde pensionering ("plan de jubilación anticipada") was de oprichting voorzien van een pensioenfonds bij een verzekeringsmaatschappij, die vervolgens aan de begunstigden van de regeling een pensioen zou uitkeren. De vroegere werknemers stortten aan de verzekeringsmaatschappij het bij hun vertrek bij de onderneming ontvangen bedrag, dat wil zeggen de in de "Estatuto de los Trabajadores" (wettelijke regeling van de werknemerspositie) vastgelegde vergoeding, die in totaal 1,355 miljard pta bedroeg. Om de lijfrente die elke werknemer zou ontvangen nog enigszins te verbeteren, stortte de "Consejería de Trabajo de la Junta de Andalucía" (ministerie van arbeid van de regionale regering) een bedrag van 4,026 miljard pta. Dit plan was het resultaat van een in 1994 via onderhandelingen tot stand gekomen overeenkomst tussen de onderneming en haar werknemers. De vakbonden hebben zich desondanks tot de rechter gewend om een herziening ervan te eisen op basis van een inmiddels door de werknemers van de onderneming verkregen loonsverhoging. De vakbonden wonnen het proces en de rechtbanken veroordeelden Santana tot de uitkering van een extra bedrag van 739 miljoen pta, welk bedrag het autonome gewest (dat al 205 miljoen pta heeft gestort) in feite zal inbrengen. In totaal beloopt de overheidsmaatregel derhalve 4,765 miljard pta en de totale kosten van de regeling bedroegen aldus 6,119 miljard pta.
c) De bijzondere vervroegde-uittredingsregeling ("plan de prejubilación", het zogeheten "AEJA"-systeem) voor de toepassing waarvan de onderneming door middel van drie ministeriële besluiten (MB's) (zie dossiers werkgelegenheid 38/92, 38/93 en 106/93) toestemming had gekregen, stelde 348 werknemers in de gelegenheid van de voordelen te genieten van het soort pensioenregeling dat in het algemene programma getiteld "Aan de vervroegde uittredingsregeling gelijkwaardige steunmaatregelen" (AEJA) is vastgelegd. Uit hoofde van de wetgeving kan de Staat tot 40 % van de toegestane kosten financieren, waarbij de onderneming het verschil betaalt en met de werknemers over een aanvulling tot het totaalbedrag kan onderhandelen, om het bedrag dat de werknemers uiteindelijk zullen ontvangen, te verhogen. Aanvankelijk werden de kosten van de regeling op 6,253 miljard pta geraamd, waarvan 1,74 miljard pta door de Staat en 4,513 miljard door de onderneming zouden worden ingebracht. Op verzoek van de onderneming heeft de Junta de Andalucía tevens ermee ingestemd om de aanvullende bedragen die zij met de werknemers overeen was gekomen, uit te keren. Evenwel was de onderneming, doordat de surséance van betaling was ingetreden, niet in staat haar verplichtingen na te komen, waardoor de uitvoering van de regeling werd opgeschort en de gewezen werknemers in afwachting van een definitieve oplossing een loon bleven ontvangen. In deze situatie heeft de onderneming reeds 918 miljoen pta en het autonome gewest 931 miljoen pta uitgekeerd.
De herformulering van de regeling, die inmiddels aan een nieuw onderzoek wordt onderworpen, houdt onder meer in dat alle verplichtingen aan een verzekeringsmaatschappij zullen worden overgedragen. De premie die deze verzekeringsmaatschappij in mei 1995 verlangde, had gedekt kunnen worden met de bedragen waarvan het autonome gewest al in eerdere besluiten de betaling had toegezegd (met andere woorden 40 % van de standaardkosten plus aanvullende bedragen), hetgeen zeker besparingen had opgeleverd. Sedertdien zijn de kosten van dit soort verzekering echter gestegen en op dit ogenblik bedraagt de laagste offerte 4,16 miljard pta. De totale kosten van deze regeling belopen thans dus 6,009 miljard pta.
De Junta de Andalucía heeft toegezegd voor deze verzekering of in het kader van iedere andere regeling die uiteindelijk wordt goedgekeurd, 4,16 miljard pta te zullen betalen. Hiermee zouden de totale kosten van de overheidsmaatregel dus 5,091 miljard pta belopen.
Industriële herstructurering
Wat de industriële aspecten betreft, is de regeling gebaseerd op de met Suzuki ondertekende technologische overeenkomst, waarin de voorwaarden zijn vastgelegd volgens welke Santana de Suzuki-modellen kan blijven produceren. Deze overeenkomst is tot december 1999 geldig en bevat vier hoofdclausules:
1. Santana verwerft het exclusieve recht om in Spanje drie Suzuki-terreinwagenmodellen (SJ410, SJ413 en SE416) te produceren en te monteren (met een minimum van 25 000 stuks), alsook het exclusieve verkoop- en distributierecht voor deze modellen in Spanje en elders in de Gemeenschap.
2. Santana moet het aandeel van Europese onderdelen in zijn produktie vergroten. De nieuwe dieselmotor die door Peugeot wordt geleverd, is in dit opzicht een belangrijk element.
3. Santana moet aan Suzuki royalties betalen, in de vorm van een percentage op het bedrag van de verkoop, verminderd met de waarde van de ingevoerde onderdelen.
4. In de onderneming mogen zonder toestemming van Suzuki geen grote veranderingen worden aangebracht.
In het herstructureringsplan, dat voor de jaren 1995-1997 geldt, is voorzien dat de onderneming in 1996 een financieel evenwicht zal bereiken en vanaf 1997 winstgevend zal zijn. De gemiddelde jaarlijkse produktie werd op 30 000 stuks geraamd. Op basis van de voorlopige rekeningen voor 1995 waarover men thans reeds kan beschikken, is vast te stellen dat de resultaten over het algemeen in overeenstemming zijn met de in het plan vervatte prognose; de afwijkingen ten opzichte van de geraamde resultaten zijn voornamelijk toe te schrijven aan vertraging in de verkoop van de fabriek te Manzanares en een lagere omzet dan was geraamd. Voorts liggen de verliezen hoger doordat de onderneming het grootste gedeelte van de door de Staat toegezegde sociale steun nog niet heeft ontvangen. De terugloop van het geproduceerde aantal stuks lijkt te wijten te zijn aan de grote omvang van de voorraad die in 1994 werd opgebouwd, het jaar waarin de onderneming in surséance van betaling is verklaard. Evenwel zijn de financiële resultaten en de omzet van het eerste kwartaal van 1996 in grote mate in overeenstemming met de in het plan vervatte prognoses.
De belangrijkste voorwaarden voor het welslagen van het plan zijn: een verbetering van de arbeidsproduktiviteit, die in 1997 nagenoeg tweemaal zo hoog moet zijn als in 1993, hetgeen moet worden bereikt door een grotere flexibiliteit van de arbeidskrachten en van de arbeidstijd en een vermindering van het absenteïsme; een grotere mate van gebruikmaking van Europese onderdelen, waardoor de materiaalkosten aanzienlijk kunnen worden verlaagd; toename van de eindkwaliteit van de produkten door middel van strikte kwaliteitscontrole in alle fasen van het produktieproces. Bij al deze indicatoren zijn de in het plan beoogde waarden bereikt. De lichte afwijkingen in 1995 zijn te verklaren door een geringere produktie dan werd aangenomen.
Door de technologische overeenkomst kan Santana trachten zich op nieuwe geografische markten buiten de Gemeenschap te begeven, hetgeen nieuwe verkoopmogelijkheden kan opleveren die aanvankelijk niet in het plan waren voorzien. Thans tracht de onderneming met andere fabrikanten van 4×4-motorvoertuigen tot overeenkomsten over montagewerkzaamheden te komen.
Totale kosten van de herstructurering
De totale kosten van de herstructurering (1994-1997) belopen 60,567 miljard pta, waarbij de maatregelen tot vermindering van de schuld (20,089 miljard pta), de kosten van sociale maatregelen (12,762 miljard pta) en de investeringen waarmee wordt beoogd het aandeel van de bij de produktie gebruikte Europese onderdelen te verhogen (4,193 miljard pta) zijn inbegrepen. Wat het beloop van de uiteindelijke kosten van de sociale maatregelen in het herstructureringsplan zal zijn, is echter nog niet precies bekend, omdat ten aanzien van de 348 gewezen werknemers die vóór de surséance van betaling afvloeiden, nog niet alle bijzonderheden zijn vastgelegd (afsluiting van een verzekering waarvan zij de begunstigden zijn).
IV
Marktsituatie
Het marktsegment voor terreinwagens, dat het marktsegment van de relevante markt is dat met deze beschikking wordt beoogd, omvat in de Europese Economische Ruimte (EER) ongeveer 2,5 % van de totale markt voor personenauto's. De verkoop van Suzuki-modellen beliep in 1993, het laatste normale jaar vóór de herstructurering, ongeveer 16 % van de omzet in de sector. In dat jaar was Suzuki marktleider in dit segment.
Sedertdien lijdt de automobielindustrie in de EER aan structurele overcapaciteit. Dit geldt ook voor het marktsegment voor terreinwagens, waar einde jaren tachtig de produktiecapaciteit aanzienlijk was uitgebreid omdat een snelle groei van de vraag werd verwacht. Volgens de Commissie lag de capaciteitsbezetting in de EER in 1993 rond 60 %.
Volgens prognoses zal het marktsegment voor terreinwagens in Europa in omvang toenemen en tussen 1993 en 2000 een toename van de omzet (5) van ongeveer 23 % te zien geven. Eerst in 1999 en 2000 wordt een teruggang of stagnatie verwacht. Voor de jaren die het herstructureringsplan omvat (1995-1997) wordt op een toename van de omzet met 18 % gerekend. Er wordt van uitgegaan dat de capaciteitsbezetting in deze periode aanzienlijk zal worden verbeterd, maar nog ver onder de 80 % zal blijven. In deze periode zal het capaciteitsniveau aanzienlijk worden beïnvloed door de nieuwe fabrikanten die dit marktsegment eerst onlangs hebben betreden (AMC/Chrysler).
De Commissie deelt niet het standpunt van de Spaanse Regering, die van mening is dat de auto's van Santana behoren tot een specifiek subsegment van met motoren met een gering vermogen uitgeruste terreinwagens. In tegendeel, de Commissie is ervan overtuigd (zie haar besluit de procedure in te leiden) dat terreinwagens een enkel marktsegment vormen, waarin de substitueerbaarheid van aanbod en vraag te groot is om een verdere onderverdeling van de markt te rechtvaardigen. Dit is kennelijk ook de analyse van de onderneming zelf, gelet op de inhoud van haar herstructureringsplan. Voorts concentreert de produktie van Santana zich op motorvoertuigen met krachtigere motoren (een 16-kleppen benzinemotor en de nieuwe dieselmotor), die rechtstreeks met de motorvoertuigen van andere producenten van terreinwagens in de EER concurreren.
V
Staatssteun
1. Financiële herstructurering: de twee participerende leningen
Om na te gaan of de inbreng van overheidskapitaal in de activa van een onderneming al dan niet staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, vormt gaat de Commissie uit van het beginsel van de particuliere investeerder. Dit betekent dat zij het gedrag van de Staat vergelijkt met dat van een particuliere investeerder die volgens de in een markteconomie normale voorwaarden handelt (6). Concreet is zij van oordeel dat deze interventie staatssteun uitmaakt:
i) wanneer de overheidsparticipatie de totale of gedeeltelijke overname of voortzetting betreft van de niet-levensvatbare activiteit van een onderneming in moeilijkheden, via de oprichting van een nieuwe juridische entiteit;
ii) wanneer de omvang van de participatie de reële waarde van de betrokken onderneming overschrijdt.
Zoals reeds eerder werd opgemerkt moet de IFA-lening in kapitaal worden omgezet. Deze kapitaalinbreng (de eerste in de vorm van een participerende lening) moet als staatssteun worden beschouwd omdat de Staat voor een symbolische prijs, in het kader van een reddingsoperatie ter voorkoming van het faillissement, de eigendom van de onderneming heeft overgenomen van een particuliere investeerder. Alhoewel er geen creëring van een nieuwe juridische entiteit is geweest, beantwoordt deze transactie aan het in punt i) genoemde criterium. De kapitaalinbreng was namelijk noodzakelijk om de onderneming van de middelen te voorzien die zij nodig heeft om haar activiteiten verder te zetten en, zou dit niet zijn gebeurd, dan zou de onderneming na failliet te zijn verklaard, haar deuren hebben moeten sluiten.
Wat de ICO-lening betreft, moeten de volgende elementen in aanmerking worden genomen:
- evenals bij de lening van IFA komt het er bij deze lening op neer dat de onderneming middelen ter beschikking krijgt ("quasi-kapitaal") die als toereikend worden beschouwd om te voorkomen dat de onderneming haar verliezen met een kapitaalvermindering moet dekken, ook al bedragen de eerste ruim het dubbele van de laatste;
- de lening is renteloos en de eventuele terugbetaling geschiedt alleen in de vorm van een vast percentage dat over de winst wordt geheven;
- gelet op de voorwaarden waaronder de lening is toegekend, is het bijna onmogelijk vast te stellen binnen welke termijn deze zal worden terugbetaald.
Gelet op bovenstaande overwegingen wordt duidelijk dat het totale bedrag van de lening van ICO op dezelfde wijze moet worden behandeld als die van IFA en dat deze dus als staatssteun moet worden beschouwd. Dientengevolge beloopt de staatssteun in totaal 13,6 miljard pta.
2. Sociale steun ten behoeve van de ontslagen werknemers
RUIMTE VOOR DE TABEL
Vrijwillige-afvloeiingsregeling. Het autonome gewest heeft 296 miljoen pta ingebracht. Het betreft hier duidelijk geen algemeen programma, maar normale kosten die een onderneming die haar personeelsbestand vermindert, moet dragen. Deze bijdrage van de Staat vormt daarom in zijn geheel een staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1.
Vervroegde-pensioneringsregeling. Het autonome gewest moet 4,765 miljard pta inbrengen. Dit bedrag moet als staatssteun worden beschouwd, aangezien de regeling niet aan een algemene wetgevingsmaatregel beantwoordt (zoals, bij voorbeeld, het AEJA-programma (met vervroegde pensionering gelijkgestelde steunmaatregelen) van 9 april 1986), maar op basis van vrijwilligheid werd opgesteld en de kapitaalinbreng van de Staat geschiedde discretionair.
Vervroegde uittreding - AEJA-programma. De bijdrage van het autonome gewest bedraagt 5,091 miljard pta. In de algemene wettelijke regeling (AEJA) is slechts een inbreng ten belope van 40 % van de normale kosten vastgelegd, hetgeen overeenkomt met een bedrag van 1,74 miljard pta. Dit laatste bedrag kan derhalve niet als staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, worden beschouwd. De uitkering van de extra bedragen geschiedt overeenkomstig een wet die de Staat (in dit geval de Junta) de mogelijkheid biedt selectieve subsidies te verlenen. Deze mag daarom niet als algemene regel worden beschouwd, maar moet als steun worden behandeld; bijgevolg is de overheidsbijdrage van 3,351 miljard pta een staatssteunmaatregel.
Hieruit vloeit voort dat het grootste deel van de sociale uitkeringen als staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, moet worden beschouwd, omdat de uitkeringen buiten het kader van de algemene programma's gebeuren. De juiste bedragen van de uitkeringen worden vastgesteld in onderhandelingen tussen de werknemers en hun onderneming en pas nadat de onderhandelingen zijn afgesloten, dient de onderneming het bedrijf een verzoek in om een financiële deelneming door de overheid.
3. Steun aan toeleveranciers
Ten aanzien van de toeleveranciers van Santana bestond er geen enkel verband tussen de verleende steun en de eventuele deelneming van deze ondernemingen aan de stemming in de vergadering van schuldeisers van Santana op 26 september 1994, waarin tot kwijtschelding van de schulden van de onderneming werd besloten, waardoor de opheffing van de surséance van betaling mogelijk werd. Aangezien de steun bovendien in overeenstemming met goedgekeurde plannen verleend was, behoeft de Commissie hier niet dieper op in te gaan.
Samenvattend kan de voor de herstructurering van Santana toegekende staatssteun in totaal als volgt worden weergegeven:
RUIMTE VOOR DE TABEL
De overheidsbijdrage van 22,012 miljard pta, die door de nationale autoriteiten en door het autonome gewest aan Santana is verstrekt, vormt staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag en van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst.
VI
Verenigbaarheid van de steun
In artikel 92, lid 1, ligt het algemene beginsel besloten, dat, behalve in gevallen waarin deze uitdrukkelijk zijn toegestaan, steunmaatregelen die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt. In de leden 2 en 3 van artikel 92 is bepaald in welke omstandigheden deze steun wel wordt of kan worden toegestaan.
In artikel 92, lid 2, wordt een aantal soorten steunmaatregelen opgesomd die met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn. Gelet op de aard, plaats en doelstelling ervan, lijkt de betrokken steun aan geen van deze gevallen te beantwoorden.
In artikel 92, lid 3, worden de steunmaatregelen opgesomd die met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kunnen zijn. De verenigbaarheid moet worden vastgesteld in de context van de gehele Gemeenschap en niet alleen in die van één Lid-Staat. Om de goede werking van de gemeenschappelijke markt te waarborgen en gelet op het beginsel vervat in artikel 3, onder g), van het Verdrag, moeten de uitzonderingen op het beginsel van artikel 92, lid 1, die in lid 3 van dat artikel zijn opgenomen strikt worden uitgelegd wanneer een steunregeling of een afzonderlijke steunmaatregel moet worden beoordeeld.
De Commissie heeft met name haar goedkeuring gehecht aan een communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie, waarin de criteria zijn vastgelegd voor de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen in deze sector met de gemeenschappelijke markt en waarmee de discretionaire marge die artikel 92, lid 3, biedt, wordt beperkt.
In de kaderregeling is bepaald dat reddings- en herstructureringssteun in beginsel alleen in uitzonderlijke omstandigheden moet worden goedgekeurd. Deze steun moet worden gekoppeld aan een acceptabel herstructureringsplan en alleen worden toegekend indien kan worden aangetoond dat het communautair belang het beste is gediend indien een fabrikant op de been wordt gehouden en zijn levensvatbaarheid herstelt. Er dient op te worden toegezien dat de steun een begunstigde niet in de gelegenheid stelt zijn marktaandeel uit te breiden ten koste van zijn concurrenten die geen steun ontvangen. In gevallen waarin bepaalde ondernemingen nog overcapaciteit hebben, bij voorbeeld in de bedrijfsvoertuigensector, kan de Commissie capaciteitsverminderingen verlangen ten einde tot de algehele gezondmaking van de sector bij te dragen.
In de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (7) is het algemene beginsel vastgelegd dat steun, ongeacht de vorm waarin deze wordt verleend, slechts kan worden toegestaan wanneer deze aan een levensvatbaar herstructurerings/herstelprogramma is gekoppeld dat in al zijn bijzonderheden aan de Commissie is voorgelegd. Om door de Commissie te worden goedgekeurd, moet herstructureringssteun aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) Herstel van de levensvatbaarheid. Het herstructureringsplan moet op lange termijn de levensvatbaarheid herstellen en de onderneming binnen een redelijk tijdsbestek gezondmaken op grond van realistische veronderstellingen inzake de omstandigheden waaronder deze in de toekomst zal functioneren. Derhalve zou herstructureringssteun slechts eenmalig mogen worden toegekend.
b) Vermijding van ongepaste vervalsing van de mededinging door de toekenning van steun. Wanneer er van een structureel overschot van de produktiecapaciteit sprake is, moet het herstructureringsplan bijdragen tot de herstructurering van de bedrijfstak door een onomkeerbare vermindering of door sluiting van capaciteit.
c) Steun in verhouding tot de kosten en baten van de herstructurering. Het bedrag en de intensiteit van de steun moeten tot het voor de uitvoering van de herstructurering strikt noodzakelijke minimum worden beperkt om de uitvoering van de herstructurering mogelijk te maken. Indien steun wordt gebruikt voor de kwijtschelding van schulden die uit vroegere verliezen zijn ontstaan, moeten alle belastingfaciliteiten in verband met deze verliezen worden ingetrokken.
d) Volledige uitvoering van het herstructureringsplan en inachtneming van de voorwaarden. De onderneming moet het aan de Commissie voorgelegde en door deze goedgekeurde herstructureringsplan volledig uitvoeren en de overige in de beschikking van de Commissie opgelegde verplichtingen nakomen.
e) Controle en jaarlijks verslag. Over de uitvoering, het verloop en de resultaten van het herstructureringsplan moet toezicht worden uitgeoefend waartoe jaarlijks gedetailleerde verslagen aan de Commissie moeten worden voorgelegd.
Na het herstructureringsplan van Santana en de uitvoering ervan tot maart 1996 te hebben onderzocht, is de Commissie van oordeel dat de hogervermelde algemene en sectoriële criteria in acht zijn genomen.
Ten aanzien van a): herstel van de levensvatbaarheid
In het plan wordt het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming voorzien waarbij deze in 1996 het financiële evenwicht moet bereiken en vanaf 1997 winstgevend moet zijn. De resultaten van het eerste kwartaal 1996 waren overeenkomstig de prognoses van het plan. De resultaten van 1995 bleven weliswaar achter bij die welke waren voorzien wegens een lichtjes geringer afzetvolume dan was voorzien, hetgeen wordt verklaard door de omvang van de in 1994 geaccumuleerde voorraden en een minder snel economisch herstel dan was voorzien. De sociale kosten vielen bovendien hoger uit dan was verwacht, ten gevolge van de vertraging in de verkoop van de fabriek te Manzanares aan Suzuki (vanwege de onzekerheden die destijds over de verlening van investeringssteun bestonden en wegens verschillen van mening over de waardering van de activa). De genoteerde verliezen waren eveneens hoger, omdat de onderneming het grootste gedeelte van de door Junta de Andaluciá beloofde sociale steun nog niet heeft ontvangen.
De door de Commissie geraadpleegde deskundigen zijn ervan overtuigd dat de onderneming, met name dank zij het feit van het succes met de inbouw van accessoires van Europese oorsprong en dank zij de gunstige ontvangst die de nieuwe Vitara dieseluitvoering op de markt te beurt viel, erin zal slagen de overige doelstellingen en financiële resultaten van het plan te bereiken. Bijgevolg kan de gevolgtrekking luiden dat de veronderstellingen waarop het plan berust, geldig zijn en dat die wat de levensvatbaarheid van de onderneming betreft, realistisch zijn.
Ten aanzien van b): vermijding van ongepaste vervalsing van de mededinging
De Spaanse Regering heeft de Commissie medegedeeld dat Santana de verfspuiterijen zal ontmantelen die thans niet worden gebruikt, maar die wel een potentiële capaciteit van 21 000 motorvoertuigen per jaar vormen welke in de toekomst zonder nieuwe investeringen zou kunnen worden gebruikt. De produktiecapaciteit die behouden blijft, bedraagt 50 000 motorvoertuigen per jaar, en de vermindering van de totale capaciteit beloopt derhalve 30 %. De onderneming levert hiermee een aanzienlijke bijdrage aan de automobielindustrie in Europa in het algemeen en aan het deelsegment terreinwagens in het bijzonder.
Voorts zij erop gewezen dat Santana bij haar herstructureringsplan van een gemiddelde produktie van 30 000 voertuigen is uitgegaan, wat een geleidelijke vermindering van haar marktaandeel voor terreinwagens inhoudt. Hierdoor zullen, zo valt te hopen, de nadelige gevolgen van het herstructureringsplan voor de concurrenten van Santana in de EER beperkt blijven.
Wanneer de onderneming de lening van IFA in haar bedrijfskapitaal zal hebben opgenomen en een gedeelte van de verliezen heeft gecompenseerd, verbindt zij zich ertoe niet te zullen trachten om op basis van deze verliezen nieuwe belastingvoordelen te verkrijgen. Dit geldt ook voor de bij wijze van sociale steun ontvangen subsidies, die zouden kunnen worden aangewend om verliezen te beperken, in het bijzonder in 1996.
Ten aanzien van c): steun in verhouding tot de kosten en baten van de herstructurering
Bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de aan Santana verleende steun houdt de Commissie ook rekening met het feit dat de onderneming is gevestigd in een gebied waar, overeenkomstig artikel 92, lid 3, onder a), regionale steunmaatregelen een nettosteunintensiteit van 60 % mogen bereiken. De werkloosheid in de provincie Jaén bedraagt namelijk 35,12 % (33,96 % in het autonome gewest Andalusië en 22,77 % in Spanje in zijn geheel). Ook beloopt het netto-inkomen per hoofd van de bevolking in deze provincie 95 % van die in het autonome gewest en 66 % van dat in geheel Spanje. Derhalve kan de streek waar de fabriek is gevestigd worden beschouwd als één van de armste van de Gemeenschap en kan worden gesteld dat zij een sterke ontwikkelingsachterstand kent. De verdwijning van de belangrijkste onderneming in de regio voor de plaatselijke economie zou aanzienlijke negatieve gevolgen hebben, deels ook omdat de toeleveranciers in dat gebied een onrechtstreekse weerslag daarvan zouden ondervinden.
Gelet op deze sociale toestand in de regio samen met het feit dat het grootste gedeelte van de kosten (en de ter dekking hiervan uitgetrokken steun) van het plan aan het aspect van de herstructurering van het werknemersbestand beantwoorden en aan de geringe omvang van de onderneming, hetgeen een verdere capaciteitsvermindering belet, daar anders de levensvatbaarheid van de onderneming in gevaar zou komen, kan de intensiteit van de steun, die 36,3 % beloopt, als gepast worden beschouwd ook al is deze lichtjes hoger dan de beoogde capaciteitsvermindering (30 %). In dit verband zij gewezen op de zaken Volkswagen-Saksen en Mercedes-Ludwigsfelde, waarbij de bedrijven eveneens gelegen zijn in regio's welke onder artikel 92, lid 3, onder a), vallen en waarbij overschrijding van de compensatie eveneens werd aanvaard.
Volgens de Commissie zijn het bedrag van de steun (22,012 miljard pta) en de intensiteit (36,3 % van de totale kosten van de herstructurering) voor de herstructureringsoperatie beslist noodzakelijk.
De Commissie heeft eveneens vastgesteld dat de maatregelen die in het kader van de herstructurering worden genomen en die met de steun worden gefinancierd, noodzakelijk zijn om de doelstellingen te bereiken die met de gehele herstructureringsoperatie worden beoogd. De Commissie acht het bedrag van de voor de herstructurering voorgestelde financieringen noodzakelijk. Deze kapitaalinbreng is op logische wijze gestructureerd en kan worden beschouwd als een realistische inspanning met als doel de levensvatbaarheid van Santana in de aan sterke concurrentie onderhevige sector van de automobielindustrie te herstellen.
VII
Conclusies en voorwaarden
Afsluitend is de Commissie van oordeel dat de door de Spaanse autoriteiten aan Santana verleende steun aan zowel de in de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden als de in de communautaire kaderregeling inzake steun aan de automobielindustrie vervatte voorwaarden voldoet.
Overeenkomstig de kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun en volgens de door haar gevolgde praktijk in gevallen van herstructureringssteun in de motorvoertuigenindustrie, moet de Commissie erop toezien dat haar conclusies tot aan het einde van de uitvoering van het herstructureringsplan geldig blijven. Daarom moet zij aan haar positieve eindbeslissing verscheidene voorwaarden en verplichtingen verbinden waarmee wordt beoogd voor de sector eventuele nadelige gevolgen van de steun te voorkomen. Hoe meer immers de toekomstige herstructurering in overeenstemming met de in het herstructureringsplan beoogde bepalingen en termijnen wordt uitgevoerd, hoe minder risico er bestaat dat de betrokken steun negatieve gevolgen voor het handelsverkeer heeft. De Spaanse autoriteiten moeten aldus met name erop toezien dat de onderneming vóór september 1997 overgaat tot de onomkeerbare sluiting van de niet-gebruikte verfspuiterijen. Daarnaast dient het herstructureringsplan in zijn geheel te worden uitgevoerd en moet op de uitvoering ervan toezicht worden gehouden. Ten slotte mag Santana geen enkele andere steun voor de uitvoering van dit plan worden verleend. Voorts zij eraan herinnerd dat de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden voorschrijft dat herstructureringssteun over het algemeen slechts eenmaal mag worden toegekend,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De hieronder genoemde steunmaatregelen ten behoeve van het herstructureringsplan van Santana SA, zijn verenigbaar met artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag en met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst:
a) een lening van het Instituto Oficial de Crédito (ICO) ten belope van 6,8 miljard pta, die op onrechtmatige wijze is uitgekeerd;
b) een lening van het Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), een overheidsinstelling die onder de Junta de Andalucía ressorteert, voor een zelfde bedrag, te weten 6,8 miljard pta, waarvan 6,716 miljard op onrechtmatige wijze werd uitgekeerd; deze lening wordt gekapitaliseerd;
c) sociale steun ten behoeve van ontslagen werknemers, voor een totaalbedrag van 8,412 miljard pta, waarvan 4,527 miljard onrechtmatig werd uitgekeerd, bestaande uit:
- een bijzonder vervroegde-uittredingsregeling, die op 348 werknemers betrekking heeft, ten bedrage van 3,351 miljard pta;
- een regeling voor vervroegde pensionering, die op 358 werknemers betrekking heeft, ten bedrage van 4,765 miljard pta, waarvan 4,231 miljard onrechtmatig werd uitgekeerd;
- een vrijwillige-afvloeiingsregeling die op 148 werknemers betrekking heeft, voor een bedrag van 296 miljoen pta, dat onrechtmatig werd uitgekeerd.
Mits de volgende vereisten in acht worden genomen:
1. de niet-gebruikte verfspuiterijen dienen vóór september 1997 te worden ontmanteld overeenkomstig de aan de Commissie gedane toezegging. Vóór 1 januari 1998 mag er geen enkele verhoging van de capaciteit geschieden, welke tot 50 000 motorvoertuigen per jaar beperkt blijft;
2. voor de verliezen die door middel van de steun (sociale steun of kapitaalverhoging) worden gecompenseerd, mogen geen belastingvoordelen worden verleend;
3. verdere herstructureringssteun in de vorm van hetzij kapitaalinbreng hetzij discretionaire steunmaatregelen is niet toegestaan;
4. de Spaanse Regering zal aan de Commissie een jaarlijks verslag voorleggen over de uitvoering van het herstructureringsplan en daarin, met name, verslag uitbrengen over de evolutie van de kosten ervan, de aanwending van de steunbedragen door de onderneming en de naleving van de hoger vermelde voorwaarden. Dit verslag moet, te zamen met het jaarverslag en de jaarrekeningen van Santana, vóór einde mei van het jaar volgende op de toezending van het verslag aan de Commissie worden toegezonden.
Artikel 2
De Spaanse Regering deelt de Commissie binnen één maand vanaf de datum van kennisgeving van deze beschikking mede welke maatregelen zijn genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 30 juli 1996.