BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 2 maart 2005
betreffende de steunregeling die door Italië is uitgevoerd voor de hervorming van opleidingsinstituten
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2005) 429)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2006/225/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),
Gelet op besluit C(2003)793 def. (1), waarin de Commissie besloot de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van steunmaatregel C22/2003 (ex NN168/2002) in te leiden,
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 27 mei 2002 (op 31 mei 2002 ingeschreven onder nummer A/14263), ontving de Commissie een klacht betreffende besluit nr. 57-5400 van het regionale bestuur van de regio Piemonte van 25 februari 2002.
(2)
Een verzoek om inlichtingen werd bij brief D/55115 van 13 september 2002 aan de Italiaanse autoriteiten gericht. De klager, die bij brief van de Commissie D/55127 van 16 september 2002 in kennis was gesteld van de stappen die naar aanleiding van de klacht zijn ondernomen, verstrekte aanvullende inlichtingen bij brief A/38090 van 5 november 2002.
(3)
De Italiaanse autoriteiten antwoordden bij brief nr. 12998 van 24 oktober 2002 (op 8 november 2002 ingeschreven onder nummer A/38204)..
(4)
Bij brief van 21 maart 2003 (SG(2003)D/229057) deelde de Commissie Italië mede dat zij had besloten de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van hogervermelde steunregeling, die niet alleen in de regio Piemonte maar in bijna het gehele land wordt toegepast.
(5)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (2). De Commissie verzocht de belanghebbenden hun opmerkingen kenbaar te maken.
(6)
Bij brief van 6 juni 2003 (A/33954) ontving de Commissie opmerkingen van belanghebbenden. Deze werden bij brief D/55630 van 4 september 2003 aan Italië toegezonden. Bij brief A/37007 van 10 oktober 2003 verzocht Italië om verlenging van de termijn voor het antwoord. Bij brief A/37736 van 11 november 2003 zond Italië zijn opmerkingen aan de Commissie.
(7)
Na een bijeenkomst tussen de Italiaanse autoriteiten en de diensten van de Commissie, die op 16 april 2003 plaatsvond, zond Italië bij brief A/34148 van 13 juni 2003 zijn opmerkingen over de inleiding van de procedure.
(8)
Bij brief van 18 december 2003 (D/58151) verzocht de Commissie Italië om nadere inlichtingen.
(9)
De Italiaanse autoriteiten verzochten bij brief A/31204 van 19 februari 2004 om verlenging van de termijn, welke door de Commissie bij brief D/51435 van 26 februari 2004 is verleend, en hebben de gevraagde gegevens verschaft bij brief A/32487 van 7 april 2004 en brief A/32628 van 14 april 2004.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
(10)
Volgens de klager zou onrechtmatige steun zijn verleend aan een aantal opleidingsinstituten in de regio Piemonte, overeenkomstig besluit nr. 57-5400 van het regionaal bestuur van Piemonte van 25 februari 2002 dat in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag ten uitvoer zou zijn gelegd.
(11)
Uit de documentatie die bij het antwoord van de Italiaanse autoriteiten op het verzoek van de Commissie om nadere inlichtingen was gevoegd (A/38204) blijkt dat besluit nr. 57-5400/2002, dat aan de oorsprong van de klacht lag, de uitvoeringsmaatregel van de regio Piemonte vormt van ministerieel decreet nr. 173/2001 (hierna „het decreet”), en met name van subprogramma A „steun voor de dekking van lasten uit het verleden”.
(12)
Met de steun die in het kader van subprogramma A wordt verleend wordt hoofdzakelijk beoogd de opleidingsinstituten van hun lasten van het verleden te bevrijden, ongeacht of het financiële lasten of loonkosten betreft. De steun wordt verstrekt in de vorm van een niet-terugvorderbare subsidie. Deze kan ten goede komen aan opleidingsinstituten met winstoogmerk of zonder winstoogmerk; grote ondernemingen zijn niet uitgesloten.
(13)
Het decreet voorziet ook in andere subprogramma's, en wel als volgt:
a)
„maatregelen tot stimulering van het vrijwillig vertrek van personeel;”
b)
„aanpassing van gebouwen en uitrusting aan de verplichte veiligheidsnormen en voor de verbetering van de toegang voor gehandicapten”.
c)
„verbetering van informatiemateriaal”
d)
„opleiding van de opleiders om aan de vereisten inzake erkenning te voldoen”.
(14)
De Italiaanse autoriteiten bevestigen in hun brief A/38204 van 8 november 2002 dat de steun in kwestie wordt verleend via het nationale fonds, voor een totaalbedrag van 180 miljard ITL (ongeveer 93 miljoen EUR), dat op grond van genoemd decreet over de Italiaanse regio's wordt verdeeld. Artikel 118, lid 9, van dit decreet, dat de uitvoeringsbepaling vormt van wet nr. 388 van 23 december 2000, „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriannaule dello Stato (legge finanziaria 2001)” (hierna „wet nr. 388/2000”), bevat de bepalingen inzake de hervorming van de Italiaanse opleidingsinstituten met het oog op hun erkenning.
(15)
In dezelfde brief wijzen de Italiaanse autoriteiten erop dat de hogervermelde steun niet wordt verondersteld staatssteun te vormen, omdat deze naar hun mening ter ondersteuning van niet-marktondersteunende activiteiten van algemeen belang is bedoeld.
(16)
Italië merkte voorts op dat het in te voeren erkenningssysteem door de overeenkomst van mei 2000 tussen de centrale regering en de Italiaanse regio's overeenkomstig de bepaling van artikel 17 van wet nr. 196 van 24 juni 1997 (hierna: „wet nr. 196/97”) althans de facto verbonden is met de hervorming van de opleidingsinstituten. Deze formulering is bevestigd door artikel 118, lid 9 van wet nr. 388/2000 en uitgevoerd door het decreet.
(17)
Volgens Italië was de subsidiëring van opleidingsinstituten bedoeld om de gebreken in de organisatie van de begunstigden, die eventueel het welslagen van het erkenningsproces in gevaar konden brengen, te elimineren. In feite mogen erkende opleidingsinstituten in beginsel pas sinds juli 2003 opleidingsactiviteiten organiseren die met staatsmiddelen worden gefinancierd.
(18)
Anderzijds mochten de opleidingsinstituten sedert 1997 al „particuliere” opleiding verschaffen - dat wil zeggen marktondersteunende diensten op het gebied van opleiding op basis van concurrentie - in aansluiting op de ontwikkeling van het desbetreffende nationale regelgevingskader (te weten het „pacchetto Treu”; nationale wet nr. 144/99 en de overeenkomst van maart 2000 tussen de centrale regering en de regio's) en in een aantal gevallen hebben zij dit ook daadwerkelijk gedaan.
(19)
Niettemin zou volgens Italië de maatregel in kwestie geen concurrentievoordeel hebben opgeleverd, aangezien deze bestemd is om de ervaring en de knowhow van de „historische” instituten te behouden (een van de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen is bijvoorbeeld dat er met de overheidsinstanties die voor de financiering zorgen afspraken zijn die minstens 3 tot 5 jaar gelden) en was deze in die fase noodzakelijk om ervoor te zorgen dat deze instituten voldeden aan de voor erkenning gestelde eisen, zodat zij hun opleidingsactiviteiten in een geliberaliseerde markt kunnen voortzetten. Bovendien zouden deze organisaties, die hun activiteiten in de meeste gevallen op plaatselijk (subregionaal) niveau verdichten, de handel onmogelijk ongunstig kunnen beïnvloeden.
(20)
Wat de tenuitvoerlegging van de maatregel in kwestie op landelijk niveau betreft, hebben, volgens de door Italië verstrekte gegevens, de regio's Friuli Venezia Giulia, Sicilië en Campanië de regeling niet toegepast; Sardinië en de autonome provincie Trento hebben de maatregel op basis van Verordening (EG) nr. 69/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de minimis-steun (3), (hierna de minimis-verordening) uitgevoerd. De regio's Toscane en Umbrië hebben na de inleiding van de onderhavige procedure voor dezelfde oplossing gekozen. Alleen aan de provincie Bolzano is geen financiering uit hoofde van het decreet toegekend; derhalve heeft deze provincie de maatregel niet uitgevoerd. Andere regio's hebben de subprogramma's in kwestie slechts ten dele uitgevoerd.
III. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(21)
De Commissie heeft allereerst opgemerkt dat alleen opleidingsinstituten de steun ontvingen, welke werd verleend uit een fonds dat speciaal hiervoor door een nationale wet was ingesteld. Bovendien zijn deze instituten geselecteerd op basis van door de regio's vastgestelde specifieke criteria; derhalve werd geoordeeld dat de maatregel in kwestie selectief was en dat er gebruik van overheidsmiddelen mee gemoeid was.
(22)
Ten tweede betwijfelde de Commissie ten zeerste of beroepsopleiding als geheel kan worden beschouwd als een niet-marktondersteunende activiteit van algemeen belang, zoals aanvankelijk door de Italiaanse autoriteiten werd betoogd. In dit verband stelde zij dat deze bijdragen de financiële situatie van de begunstigden van de steun konden verbeteren aangezien deze de kosten verminderen die de begunstigden normaal gesproken alleen moesten dragen.
(23)
Tenslotte kon, ondanks het feit dat opleiding waarschijnlijk slechts in beperkte mate het voorwerp van intracommunautaire handel uitmaakt, niet worden uitgesloten dat er op communautair niveau enkele opleidingsbedrijven actief zijn. Deze bedrijven zouden interesse kunnen hebben voor het betreden van de Italiaanse markt.
(24)
De Commissie is derhalve van oordeel dat de betrokken maatregel een steunmaatregel van de staat kan zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(25)
Mocht de steun in kwestie als staatssteun worden beschouwd, dan zou deze op grond van de Verdragsbepalingen en de overige relevante Gemeenschapsregels moeten worden beoordeeld.
(26)
De Commissie heeft in dit verband gesteld dat slechts een gedeelte van de steun voor „aanpassing van gebouwen en uitrusting” voor een afwijking in aanmerking kon komen, voor zover dit gedeelte betrekking heeft op de extra kosten die verband houden met tewerkstelling van gehandicapte werknemers. Ook de steun voor „opleiding van de opleiders” zou voor een afwijking in aanmerking kunnen komen, voor zover wordt voldaan aan de criteria die zijn vastgelegd in Verordening (EG) van de Commissie nr. 68/2001 van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op opleidingssteun (4).
(27)
Alle andere subprogramma's daarentegen moesten volgens de Commissie, in die fase van het dossier, worden aangemerkt als exploitatiesteun in de ontheffing waarvan niet door het Verdrag wordt voorzien.
IV. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(28)
Opmerkingen van belanghebbenden heeft de Commissie alleen ontvangen van een Italiaans opleidingsinstituut die naar eigen zeggen minstens op nationaal vlak actief is en waarop de steunmaatregel in kwestie ook van toepassing is.
(29)
Hoewel deze organisatie van mening is dat de Italiaanse regelgeving inzake de toegang tot de opleidingsmarkt niet alleen voor Italiaanse bedrijven maar ook voor bedrijven in andere lidstaten geldt, wijst zij er ook op dat de operationele eenheden van de opleidingsorganisaties, om belast te worden met het verstrekken van opleiding die met overheidsmiddelen wordt gefinancierd, bij de eerder verrichte activiteiten volgens door de regio's vastgestelde criteria een bepaald niveau van efficiëntie moeten hebben bereikt en nauw betrokken moeten zijn bij het sociale klimaat en het ondernemingsklimaat. Om deze reden had tot dusverre geen enkel buitenlands opleidingsinstituut aan de gestelde voorwaarden kunnen voldoen.
V. OPMERKINGEN VAN ITALIË
(30)
Volgens Italië heeft de steun in kwestie geen gevolgen voor het intracommunautaire handelsverkeer aangezien het erkenningssysteem, dat is gebaseerd op objectieve criteria die in de regionale uitvoeringsvoorschriften zijn vastgelegd, het vestigingsrecht van opleidingsagentschappen uit andere regio's of lidstaten geenszins belemmert of beperkt.
(31)
Bovendien zouden nieuwkomers volgens de Italiaanse autoriteiten geen schade ondervinden van de steun die wordt verleend aan de Italiaanse opleidingsinstituten die, naar wordt verondersteld, al moeite hebben om de eigen regio te bedienen, zoals blijkt uit de verliezen die zij hebben geleden en die de steunmaatregel in kwestie beoogde te compenseren. Derhalve zou volgens Italië met name de steun in de vorm van compensatie voor in het kader van opleidingsactiviteiten geleden verliezen, welke activiteiten aan de opleidingsinstituten waren opgedragen en die in het kader van het openbare onderwijsstelsel werden verricht, geen steun vormen in de zin van artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag.
(32)
Daarnaast zouden buitenlandse bedrijven er volgens Italië geen enkel belang bij hebben om de Italiaanse markt voor „openbare” opleiding te betreden, gelet op het gebrek aan rentabiliteit dat overigens wordt bewezen door de noodzaak van de steun in kwestie.
(33)
Tenslotte dient onrendabele beroepsopleiding, die met overheidsmiddelen wordt gefinancierd, niet rechtstreeks door de leerlingen wordt betaald en die wordt verschaft in het kader van het openbaar-onderwijsstelsel, naar de mening van de Italiaanse autoriteiten niet als marktondersteunende activiteit te worden beschouwd, met name in het licht van de jurisprudentie in de „zaak-Humbel” (5) en de „zaak-Wirth” (6).
(34)
De regio Piemonte erkent weliswaar dat de maatregel selectief is en het gebruik van overheidsmiddelen met zich meebrengt, doch ontkent dat deze enig voordeel met zich meebrengt of het intracommunautaire handelsverkeer beïnvloedt. Ten aanzien van het eerstgenoemde aspect is de regio van mening dat de verleende steun slechts compensatie vormde voor diensten die door de opleidingsinstituten zijn verleend, voor zover het opleiding in het kader van het openbaar onderwijs betrof. Wat het laatstgenoemde aspect betreft, is er naar de mening van de regio geen handelsverkeer op het gebied van opleidingsdiensten tussen lidstaten waarbij taal en het ontbreken van een band met het gebied in het buitenland de belangrijkste belemmeringen vormen. Daarentegen kan er volgens de regio wel een communautaire markt voor „particuliere” opleiding bestaan (dat wil zeggen commerciële opleidingsdiensten onder concurrentievoorwaarden).
(35)
In ieder geval zou volgens de regio voor nieuwe aanbieders uit deze maatregelen geen nadeel voortvloeien, aangezien zij niet de kosten zouden hebben gemaakt die de begunstigden van de steun in het verleden moesten dragen. En zelfs al zou dit voordeel worden aangetoond, dan zou het, volgens de regio Piemonte, slechts een vervalsing van een zuiver plaatselijke markt betreffen, zodat, naar haar mening, artikel 87, lid 1, niet van toepassing zou zijn.
VI. BEOORDELING VAN DE STEUN
(36)
De onderzoek van de Commissie heeft betrekking op de steunregeling die wordt gevormd door de maatregelen in kwestie, en niet op afzonderlijke steun die aan bepaalde instellingen is verleend. Sinds de inleiding van de procedure zijn de twijfels van de Commissie ten aanzien van de steunregeling bij de Italiaanse autoriteiten genoegzaam bekend. Indien zij van mening waren geweest dat enkele specifieke gevallen op individuele basis beoordeeld hadden moeten worden, dan hadden zij de Commissie van hun specifieke kenmerken op de hoogte moeten brengen en alle voor een afzonderlijk onderzoek vereiste gegevens moeten verschaffen.
VI.1. Bestaan van steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag
(37)
In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag is bepaald dat steunmaatregelen van de staten of met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(38)
De onderzochte steun wordt verleend in de vorm van een subsidie met overheidsmiddelen uit een fonds van 180 miljard ITL (circa 93 miljoen EUR) dat specifiek door een nationale regel in het leven is geroepen en onder bijna alle Italiaanse regio's wordt verdeeld, zoals uit de bijlage bij ministerieel decreet 173/2001 blijkt. Aan de voorwaarde van het gebruik van staatsmiddelen is derhalve voldaan.
(39)
Alleen opleidingsinstituten ontvangen middelen uit hoofde van de regeling. Deze worden op regionaal niveau geselecteerd, rekening houdend met de beschikbare middelen en met eventuele aanvullende criteria die zijn afgestemd op iedere Italiaanse regio: derhalve heeft de maatregel een dubbel selectieve werking.
(40)
De aanwezigheid van selectiviteit en van staatsmiddelen is bovendien door de Italiaanse autoriteiten in hun opmerkingen bevestigd.
VI.1.1. Aanwezigheid van economische activiteit
(41)
Allereerst moet worden onderstreept dat, over het algemeen, het begrip onderneming in de context van het concurrentierecht zoals dit uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie (7) voortvloeit, iedere entiteit bestrijkt die een economische activiteit uitoefent, los van haar rechtspersoonlijkheid (bijvoorbeeld zonder winstoogmerk), de omvang of de wijze van haar financiering, en dat iedere activiteit die erin bestaat goederen of diensten op een bepaalde markt aan te bieden, als economische activiteit geldt.
(42)
Deze mening werd ook geuit in de mededelingen van de Commissie van 1996 (8) en 2000 (9) over de diensten van algemeen belang in Europa, en in het verslag van de Commissie over de Europese Raad van Laken (10).
(43)
Wat met name het onderscheid betreft tussen diensten van economische aard en diensten van niet-economische aard is onlangs door de Commissie onderstreept (zie met name punt 44 van het Groenboek over diensten van algemeen belang (11), dat onder andere wordt genoemd in het Witboek over hetzelfde onderwerp (12) dat iedere activiteit die bestaat in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt een economische activiteit is. Economische en niet-economische diensten kunnen derhalve binnen dezelfde sector naast elkaar bestaan en soms zelfs door dezelfde organisatie worden verstrekt. De regels betreffende interne markt, concurrentie en staatssteun zijn op eerstgenoemde van toepassing.
(44)
De regels inzake interne markt en concurrentie gelden daarentegen niet voor niet-economische activiteiten en hebben derhalve geen gevolgen voor diensten van algemeen belang, in zoverre dat deze diensten daadwerkelijk niet-economische activiteiten zijn. Wat het onderwijs op nationaal niveau betreft, stelde het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in het arrest-Humbel dat de staat bij de organisatie en de handhaving van een dergelijk stelsel niet de bedoeling heeft tegen vergoeding werkzaamheden te verrichten doch ten behoeve van de bevolking zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak vervult (13).
(45)
Het arrest-Humbel stipuleert met name dat cursussen die in het kader van het nationale onderwijsstelsel aan een technisch instituut worden gegeven, niet als „diensten” in de zin van artikel 50 van het EG-Verdrag kunnen worden aangemerkt. In de eerste paragraaf van dit artikel wordt bepaald dat alleen dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden in de zin van het Verdrag als diensten worden beschouwd.
(46)
Het arrest Wirth (14) bevestigt de conclusies van het Hof van Justitie in de zaak-Humbel volgens welke het wezenlijke kenmerk van de vergoeding hierin bestaat dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst vormt en gewoonlijk door de dienstverrichter en degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht in onderling overleg wordt vastgesteld. In hetzelfde arrest overweegt het Hof dat dit kenmerk ontbreekt bij cursussen gegeven in het kader van het nationale onderwijsstelsel.
(47)
Meer in het algemeen zijn, overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie, talrijke activiteiten welke worden verricht door organisaties die voornamelijk sociale functies uitoefenen, die geen winstoogmerk hebben en die niet beogen industriële of commerciële activiteiten te verrichten, normaal gesproken uitgesloten van de toepassing van de Gemeenschapsregels op het gebied van concurrentie en interne markt (15).
(48)
In de voorliggende zaak blijkt uit de door Italië verstrekte gegevens dat de door de betrokken opleidingsinstituten verrichte activiteit dubbel was. Enerzijds zorgden zij voor de verrichting van voor particulieren bestemde opleidingsdiensten met een sociaal oogmerk die aan hen waren toevertrouwd, en die van het openbaar-onderwijsstelsel deel uitmaakten en die door de staat of de regio's louter op basis van de vergoeding van bepaalde subsidiabele kosten werden gefinancierd. Anderzijds konden zij marktondersteunende activiteiten op opleidingsgebied uitoefenen, die zowel voor bedrijven en hun werknemers als voor particulieren waren bestemd, en hebben zij dit in talrijke gevallen ook gedaan. Daarom hebben de Italiaanse autoriteiten aan de ontvangers van de steun de verplichting opgelegd voor beide activiteiten een gescheiden boekhouding te voeren.
(49)
Men kan derhalve van mening zijn dat het eerste soort dienstverrichting geen economische activiteit inhoudt. Daaruit zou volgen dat op de activiteit in kwestie de regels inzake concurrentie en interne markt niet van toepassing zijn en dat deze derhalve niet binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag valt.
(50)
Niettemin merkt de Commissie op dat ook recente rechtspraak laat zien dat het begrip economische activiteit een evoluerend begrip is dat ten dele aan de politieke keuzes van iedere lidstaat is gekoppeld. De lidstaten kunnen beslissen sommige taken die van oudsher als onderdeel van de soevereine bevoegdheden van de staten werden beschouwd, aan enkele ondernemingen over te dragen. De lidstaten kunnen ook de voorwaarden scheppen die nodig zijn om het bestaan van een markt te waarborgen voor een product of een dienst die anders niet zou bestaan. Deze interventie heeft tot gevolg dat de activiteiten in kwestie een economisch karakter krijgen en binnen de werkingssfeer van de concurrentieregels vallen.
(51)
Het Hof heeft er bijvoorbeeld op gewezen dat ziekenvervoer een activiteit is die door verscheidene marktdeelnemers op de markt voor vervoer van spoedgevallen en ziekenvervoer tegen vergoeding wordt aangeboden. In de zaak die aan het Hof van Justitie was voorgelegd werden deze diensten door organisaties zonder winstoogmerk verleend. Het Hof herinnerde er niettemin aan dat dit kenmerk niet van dien aard is dat de indeling als onderneming in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag in gevallen waarin deze organisaties tevens een economische activiteit uitoefenen, kan worden uitgesloten (16).
(52)
Het Hof stelde voorts dat de vervaardiging binnen een ziekenhuis van een substantie die in het kader van een medische dienstverrichting wordt gebruikt, een economische activiteit vormt. Het feit dat deze dienst niet rechtstreeks door de patiënt wordt betaald, doch met openbare middelen wordt gefinancierd, verandert niets aan de indeling ervan als economische activiteit (17).
(53)
Deze benadering is in twee andere arresten van het Hof (18) bevestigd, waarin een aantal lidstaten betoogde dat medische diensten geen economische activiteit zijn omdat patiënten die in een ziekenhuis worden behandeld niet noodzakelijkerwijs voor de aan hen verleende diensten betalen. Het Hof oordeelde dat medische handelingen economische activiteiten zijn, los van de vraag of de diensten niet rechtstreeks door de patiënt behoeven te worden betaald maar door de overheid of door de ziekenfondsen worden betaald.
(54)
Bovendien sluit de aanwezigheid van een element van solidariteit niet noodzakelijkerwijs de mogelijkheid van een activiteit met winstoogmerk uit. Sommige marktdeelnemers kunnen, met het oog op de andere voordelen die zij kunnen verkrijgen door de sector in kwestie te betreden, bereid zijn om met deze solidariteitsaspecten rekening te houden. Organisaties zonder winstoogmerk kunnen, daarentegen, concurreren met bedrijven met winstoogmerk en kunnen derhalve ondernemingen in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag zijn.
(55)
De Commissie kan daarom niet uitsluiten dat bepaalde activiteiten die door de opleidingsinstituten worden verricht, zelfs wanneer het in het kader van het openbare onderwijsstelsel verstrekte opleiding betreft, als economische activiteiten moeten worden aangemerkt.
(56)
In het laatstgenoemde geval zou artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag van toepassing zijn, dat bepalingen bevat over ondernemingen die zijn belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang. In genoemd artikel wordt bepaald dat voor deze ondernemingen de regels van het EG-Verdrag gelden, met name de concurrentieregels, in zoverre de toepassing daarvan het vervullen van aan hen opgedragen bijzondere taken in feite noch in rechte belemmert. Voorts wordt daarin gestipuleerd dat de ontwikkeling van het handelsverkeer niet mag worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap.
(57)
Aangezien aan de opleidingsinstituten een openbaredienstopdracht is toevertrouwd, in het kader van de desbetreffende nationale en regionale voorschriften, door middel van bindende rechtsinstrumenten, d.w.z. de tussen de Italiaanse regio's en de opleidingsinstituten gesloten overeenkomsten, en dat er geen risico van overcompensatie bestond aangezien de steun dan het bedrag van de relevante kosten niet kon overschrijden, kan een afwijking overeenkomstig artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag worden toegestaan.
(58)
De Commissie komt daarentegen tot de conclusie dat de aanwezigheid van een economische activiteit voldoende is aangetoond voor het tweede soort activiteit dat in punt 48 worden beschreven, op basis van door de Italiaanse autoriteiten zelf verstrekte gegevens.
VI.1.2. Concurrentievervalsing en gevolgen voor het handelsverkeer
(59)
Om binnen de werkingssfeer van artikel 87 te vallen moet steun de concurrentie vervalsen of dreigen te vervalsen, voor zover het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. Met betrekking tot staatssteun zijn deze twee voorwaarden dikwijls met elkaar verbonden.
(60)
Wat met name de intracommunautaire handel betreft, heeft het Gerecht van eerste aanleg (19) eraan herinnerd dat wanneer financiële steun de positie van een onderneming versterkt in vergelijking met andere ondernemingen die op de communautaire markt concurreren, deze markt wordt beïnvloed. Dit is het geval wanneer de door de steun begunstigde onderneming actief aan de handel tussen lidstaten deelneemt of aan contracten deelneemt die uit aanbestedingsprocedures in verscheidene lidstaten voortvloeien.
(61)
Daarnaast kan steun ook van dien aard zijn dat deze de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt, ook indien de begunstigde onderneming, die met ondernemingen uit andere lidstaten concurreert, niet zelf aan grensoverschrijdende activiteiten deelneemt. Wanneer een lidstaat aan een onderneming steun verleent, dan kan dit het binnenlandse aanbod stabiliseren of verhogen, met als gevolg dat de kansen voor in andere landen gevestigde ondernemingen om hun diensten op de markt van die lidstaat aan te bieden, worden verminderd.
(62)
Dientengevolge is noch de onmiddellijke betrokkenheid van de gesteunde bedrijven bij exportactiviteiten (20) noch het bestaan van een daadwerkelijke intracommunautaire handel in hetzelfde marktsegment vereist om de gevolgen voor het handelsverkeer te bewijzen. Bovendien kan noch uit het beperkte bedrag van de steun noch uit de relatief geringe omvang van de begunstigde a priori de conclusie worden getrokken dat het handelsverkeer niet ongunstig wordt beïnvloed.
(63)
In dit opzicht merkt de Commissie op dat in het hier onderzochte geval een aantal van de begunstigden actief is op ten minste regionaal of supraregionaal (soms nationaal) niveau en een aanzienlijke omzet heeft die hen naar wordt verondersteld in staat stelt de belemmeringen voor het aanbieden van diensten op het gebied van opleiding in de gehele communautaire markt te overwinnen. Daarnaast wijst de Commissie erop dat sommige begunstigden al in verscheidene landen actief zijn.
(64)
Zo heeft met name één ontvanger van de steun al activiteiten in een aantal lidstaten zoals België (4 vestigingen), Frankrijk (7 vestigingen), Duitsland (4 vestigingen) en het V.K. (1 vestiging), alsook in niet-lidstaten (Zwitserland) en niet-Europese landen (Argentinië). Deze is voorts partner in het internationale „Exemplo”-netwerk, dat uit 14 Europese opleidingsagentschappen bestaat en waarmee wordt beoogd een aantal doelstellingen te verwezenlijken zoals kennisdeling, benchmarking, samenwerking in het kader van communautaire projecten, ontwikkeling van een specifiek marktsegment voor elektronische handel en on-line opleiding.
(65)
Gelet op het bovenstaande komt de Commissie ten aanzien van de gevolgen voor de intracommunautaire handel tot de slotsom dat de maatregelen in kwestie als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag moeten worden aangemerkt, aangezien deze de handel tussen lidstaten daadwerkelijk ongunstig kunnen beïnvloeden.
VI.2. Rechtmatigheid van de steun
(66)
De Commissie merkt op dat aan de verplichting van voorafgaande aanmelding overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag in dit geval niet is voldaan.
(67)
Aangezien hogervermelde regeling niet vooraf bij de Commissie is aangemeld ten aanzien van de verenigbaarheid ervan met de regels inzake staatssteun, is regeling in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag ten uitvoer gelegd. Deze is derhalve onwettig.
VI.3. Verenigbaarheid van de steun met artikel 87 van het Verdrag
(68)
Het subprogramma „steun voor de dekking van lasten uit het verleden” zou in beginsel binnen de werkingssfeer van de de minimis-verordening (21) kunnen vallen, aangezien noch de van deze verordening uitgesloten sectoren, noch steun aan activiteiten die met de export verband houden of die van het gebruik van binnenlandse producten afhankelijk worden gemaakt, door de regeling in aanmerking worden genomen. Niettemin dient erop te worden gewezen dat het steunbedrag dikwijls het maximum van 100 000 EUR overschrijdt.
(69)
De Commissie blijft dan ook de mening toegedaan dat de onderzochte maatregel niet als verenigbaar met de de minimis-verordening kan worden beschouwd. Daarenboven hebben de Italiaanse autoriteiten zich er nooit op beroepen dat de regeling in kwestie als de minimis moest worden aangemerkt.
(70)
Aangezien het onderhavige subprogramma geen van de in artikel 4, lid 7, onder a) tot en met f) van de Verordening betreffende opleidingssteun (22) genoemde subsidiabele kosten in aanmerking neemt, kan ten aanzien hiervan geen afwijking overeenkomstig genoemde verordening gelden. Bovendien is deze door de Italiaanse autoriteiten zelf niet als opleidingssteun aangemerkt.
(71)
Wordt de steun op basis van Verordening (EG) nr. 70/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (23) beoordeeld, dan merkt de Commissie op dat in het subprogramma in kwestie noch in materiële noch in immateriële activa in investeringssteun is voorzien. Integendeel: de steun is alleen bedoeld om de lopende uitgaven te verminderen door de verlening van steun voor dekking van lasten uit het verleden. Het betreft hier exploitatiesteun waar de Commissie doorgaans veeleer afwijzend tegenover staat.
(72)
Met name kan het verlenen van exploitatiesteun, die geen enkel verband houdt met bijkomende kosten welke voortvloeien uit het vervullen van een openbaredienstopdracht, een daling met zich meebrengen van de algemene kosten die ondernemingen normaal gesproken zelf moeten dragen.
(73)
Inderdaad kan exploitatiesteun bij uitzondering en alleen in gebieden die voor de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a) in aanmerking komen, worden verleend, indien is voldaan aan de in punt 4.15 van de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (24) genoemde voorwaarden. In het onderhavige geval moet erop worden gewezen dat de relevante nationale regel ongewijzigd van toepassing is op het gehele grondgebied van de lidstaat en niet in enige differentiatie met het oog op het opheffen van regionale nadelen voorziet.
(74)
De Commissie is van oordeel dat de onderzochte regeling aan geen van bovengenoemde voorwaarden voldoet. Daarnaast hebben de Italiaanse autoriteiten zich met het oog op de eventuele verenigbaarheid noch op de verordening betreffende steun voor kleine en middelgrote ondernemingen, noch op de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen beroepen.
(75)
De steun in kwestie lijkt evenmin enige andere horizontale communautaire doelstelling overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag te bevorderen, zoals onderzoek en ontwikkeling, werkgelegenheid, milieu of redding en herstructurering, in de zin van de desbetreffende richtsnoeren, kaderregelingen en verordeningen.
(76)
De afwijking als bedoeld in artikel 87, lid 2, onder a) tot en met c) (25) van het EG-Verdrag is duidelijk niet van toepassing op dit geval. Dezelfde conclusie kan worden getrokken ten aanzien van de afwijkingen als bedoeld in artikel 87, lid 3, onder b) tot en met d) (26).
(77)
Op de subprogramma's „maatregelen tot stimulering van het vrijwillig vertrek van personeel” en „verbetering van informatiemateriaal” kan in grote lijnen dezelfde redenering worden toegepast als voor het subprogramma „steun voor dekking van lasten uit het verleden” werd gehanteerd.
(78)
De Commissie is namelijk van oordeel dat deze steun voor het merendeel als exploitatiesteun moet worden beschouwd en dat daarom geen ontheffing kan worden verleend.
(79)
Met name is zij van mening dat op steun ter stimulering van vrijwillig vertrek van personeel, die een niet gerechtvaardigd concurrentievoordeel lijkt te verschaffen in zoverre opleidingsinstituten die steun ontvangen hierdoor ten opzichte van hun concurrenten hun personeelskosten kunstmatig kunnen verlagen, noch in het licht van Verordening (EG) nr. 2204/2002 van de Commissie van 12 december 2002 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op werkgelegenheidssteun (27), noch op grond van enige andere desbetreffende regel enigerlei ontheffing kan worden toegepast.
(80)
Evenmin komen uitgaven voor de verbetering van informatiemateriaal voor enige ontheffing in aanmerking, aangezien zij geen initiële investering vormen in de zin van de KMO-Verordening (28), noch een instrument voor de regionale ontwikkeling zijn in de zin van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (29).
(81)
Op steun voor de aanpassing van gebouwen en uitrusting aan de verplichte veiligheidsnormen kan, om de in de punten 68 tot en met 76 uiteengezette redenen, geen vrijstelling worden toegepast.
(82)
Daarentegen kan op het deel van de steun voor de aanpassing van gebouwen en uitrusting dat betrekking heeft op bijkomende kosten welke voortvloeien uit de tewerkstelling van gehandicapte werknemers overeenkomstig de Verordening betreffende werkgelegenheidssteun (30) mogelijk ontheffing worden toegepast.
(83)
Op dezelfde wijze kan steun in het kader van het subprogramma „opleiding van de opleiders” overeenkomstig de Verordening betreffende werkgelegenheidssteun onder een ontheffing vallen (31).
VII. CONCLUSIES
(84)
Voor zover onder het openbaar-onderwijsstelsel vallende beroepsopleiding, welke aan particulieren wordt gegeven zoals wordt beschreven in de punten 44 tot en met 49 en zoals uit de gescheiden boekhouding voortvloeit, niet als een economische activiteit wordt beschouwd, valt steun die wordt verleend ten aanzien van met een dergelijke activiteit verbonden kosten niet onder de bepalingen van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en vormt deze derhalve geen staatssteun.
(85)
Wanneer, anderzijds, in het kader van het openbaar-onderwijsstelsel verrichte activiteiten als economische activiteiten worden aangemerkt, kan daarop volgens de ontwikkeling van het begrip economische activiteit zoals in de punten 50 tot en met 55 wordt beschreven een ontheffing als bedoeld in artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag worden toegepast.
(86)
Daarentegen voldoet steun voor kosten die door commerciële activiteiten zijn gegenereerd, aan alle voorwaarden om als staatssteun te worden beschouwd en derhalve valt deze onder de bepalingen van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(87)
De Commissie betreurt dat zij moet vaststellen dat, nadat de steunregeling voor de hervorming van de beroepsopleiding in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag is uitgevoerd, de regeling - voor zover deze staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1,van het EG-Verdrag - dientengevolge onwettig is.
(88)
De subprogramma's „aanpassing van gebouwen en uitrusting aan de verplichte veiligheidsnormen en voor de verbetering van de toegang voor gehandicapten”, voor het gedeelte dat betrekking heeft op bijkomende kosten welke voortvloeien uit de tewerkstelling van gehandicapte werknemers, en „opleiding van de opleiders om aan de vereisten inzake erkenning te voldoen” kunnen in aanmerking komen voor ontheffing overeenkomstig Verordening (EG) nr. 2204/2002 van de Commissie van 12 december 2002 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op werkgelegenheidssteun (32) respectievelijk Verordening (EG) nr. 68/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op opleidingssteun (33).
(89)
De steun die is verleend voor de subprogramma's „steun voor de dekking van lasten uit het verleden”, „stimulering van het vrijwillig vertrek van personeel”, „aanpassing van gebouwen en uitrusting aan de verplichte veiligheidsnormen en voor de verbetering van de toegang voor gehandicapten”, is, voor het gedeelte dat betrekking heeft op de verplichte aanpassing aan de veiligheidsnormen, niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
(90)
De Commissie merkt op dat de de minimis-verordening (34) in beginsel op de maatregelen in kwestie van toepassing zou kunnen zijn, aangezien noch de sectoren die van de toepassing ervan zijn uitgesloten noch steun aan activiteiten die met de export verband houden of die van het gebruik van binnenlandse producten afhankelijk worden gemaakt onder de regeling vallen. Dientengevolge kan, aangezien aan alle in de de minimis-verordening vervatte voorwaarden is voldaan, en met name het maximumbedrag van 100 000 EUR in iedere relevante periode van drie jaar ten aanzien van iedere afzonderlijke begunstigde in acht is genomen, de in het kader van de onderzochte regeling verleende steun als de minimis steun worden aangemerkt en is artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag hier dus niet van toepassing.
(91)
De onderhavige beschikking betreffende de steunregeling in kwestie moet onverwijld worden toegepast. Volgens vaste praktijk van de Commissie moet steun die, overeenkomstig artikel 88 van het EG-Verdrag, onrechtmatig is verleend en onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, van de begunstigden worden teruggevorderd,. Deze beschikkingspraktijk is bevestigd door artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (35).
(92)
De Commissie wijst er bovendien op dat een beschikking inzake een steunregeling geen afbreuk doet aan de mogelijkheid dat afzonderlijke steunmaatregelen geen steun zijn (omdat individueel verleende steun onder de de minimis-regeling valt) of, geheel of gedeeltelijk, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd, om redenen die betrekking hebben op het specifieke geval (bijvoorbeeld op grond van een vrijstellingsverordening).
(93)
Op grond van artikel 14, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad omvat de op grond van een terugvorderingsbeschikking terug te vorderen steun rente tegen een door de Commissie vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun.
(94)
De rente wordt berekend overeenkomstig het bepaalde in Hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (36).
(95)
Hiertoe gelast Italië de potentiële begunstigden van de regeling de steun binnen twee maanden vanaf deze beschikking met de in punt 94 nader bepaalde rente terug te betalen. Het totale bedrag moet uiterlijk aan het eind van het eerste boekjaar volgend op de datum van kennisgeving van deze beschikking volledig zijn teruggevorderd.
(96)
Italië verstrekt de Commissie de verlangde gegevens aan de hand van de als bijlage II aan deze beschikking gehechte vragenlijst, waarin een lijst van de steunontvangers is opgenomen en waarbij duidelijk wordt aangegeven welke maatregelen zijn gepland en al zijn genomen om de onrechtmatige steun onverwijld en daadwerkelijk terug te vorderen. Italië doet binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking alle bescheiden waarmee wordt gestaafd dat tegen de ontvangers van de onrechtmatige steun een terugvorderingsprocedure is ingeleid (zoals circulaires, terugvorderingsbevelen enz.) aan de Commissie toekomen.
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
1. De steun die door Italië in het kader van decreet nr. 173/2001 tot uitvoering van wet nr. 388/2000 is verleend ten aanzien van kosten in het kader van opleidingsactiviteiten voor particulieren, die, blijkens de gescheiden boekhouding die is gevoerd, deel uitmaken van het publieke onderwijsstelsel, valt niet binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en vormt geen staatssteun voorzover genoemde activiteiten geen economische activiteiten zijn.
2. Voor de onder lid 1 genoemde steun, die is verleend voor activiteiten van economische aard die in het kader van het openbaar-onderwijsstelsel zijn verricht, kan de ontheffing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag worden toegestaan.
Artikel 2
1. De steunregeling die door Italië is ingesteld bij decreet nr. 173/2001 tot uitvoering van wet nr. 388/2000, alsook de door de Italiaanse regio's vastgestelde uitvoeringsregels - in zoverre deze binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag valt, is onwettig omdat deze niet overeenkomstig 88, lid 3, van het EG-Verdrag vooraf bij de Commissie is aangemeld.
2. De in lid 1 genoemde steunregeling is slechts verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wat de subprogramma's „aanpassing van gebouwen en uitrusting voor de verbetering van de toegang voor gehandicapten” en „opleiding van de opleiders” betreft.
3. De steunregeling als bedoeld in lid 1 is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wat de subprogramma's „steun voor de dekking van lasten uit het verleden”, „maatregelen tot stimulering van het vrijwillig vertrek van personeel”, „verbetering van informatiemateriaal” en „aanpassing van gebouwen en uitrusting aan de verplichte veiligheidsnormen” betreft.
Artikel 3
1. Italië neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 2, lid 3 bedoelde, onrechtmatig ter beschikking van de begunstigden gestelde steun van de begunstigden terug te vorderen.
2. De terugvordering geschiedt onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures voorzover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de onderhavige beschikking toelaten.
3. Het bedrag moet uiterlijk aan het eind van het eerste boekjaar volgend op de datum van kennisgeving van deze beschikking volledig zijn teruggevorderd.
4. Over het terug te vorderen bedrag is rente verschuldigd vanaf de datum waarop de steun is verleend tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
5. De rente wordt berekend overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie.
6. Italië moet binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking de onrechtmatig verleende steun terugvorderen van alle in artikel 2, lid 3, genoemde begunstigden, vermeerderd met de rente.
Artikel 4
Italië deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking door middel van de vragenlijst in de bijlage mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Binnen dezelfde termijn doet Italië de Commissie alle documenten toekomen waaruit blijkt dat met de terugvorderingsprocedure tegen de begunstigden van de onrechtmatige steun een begin is gemaakt.
Artikel 5
De onderhavige beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 2 maart 2005.