РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 28 октомври 2009 година
относно държавна помощ C 16/08 (ex NN 105/05 и NN 35/07), отпусната от Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия - Субсидии за CalMac и NorthLink за морски транспортни услуги в Шотландия
(нотифицирано под номер C(2009) 8117)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/98/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят коментарите си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните коментари,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 декември 2003 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за мерките, които шотландската изпълнителна власт (Scottish Executive) възнамерява да вземе с оглед привеждане на шотландските фериботни услуги „в съответствие с [нейното] разбиране на европейските правила във връзка с морските държавни помощи“.
(2)
С писма от 19 април 2004 г. и 30 юни 2004 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението на шотландската изпълнителна власт да проведе два публични търга за договори за предоставяне на транспортни услуги за северните и западните острови.
(3)
След това Комисията получи няколко официални жалби и неофициални коментари от заинтересовани страни по отношение на твърдения за несъвместима държавна помощ, предоставена на предприятията, които извършват тези транспортни услуги (2).
(4)
В резултат на тези жалби Комисията изпрати на Обединеното кралство няколко искания за допълнителна информация съгласно член 5 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 (сега член 88) от Договора за ЕО (3) (наричан по-долу „Процедурният регламент“), на които бяха дадени отговори.
(5)
На 16 април 2008 г. Комисията взе решение да започне официална процедура по разследване във връзка с мерките за държавни помощи, свързани с NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited и CalMac Ferries Limited (4).
(6)
На 16 юли 2008 г. Обединеното кралство изпрати своите наблюдения в отговор на решението за започване на официална процедура по разследване. С писма от 22 декември 2008 г. и 2 февруари 2009 г. Обединеното кралство предостави допълнителна информация.
(7)
След публикуване на решението за започване на официална процедура по разследване Комисията получи коментари от няколко заинтересовани страни. Обединеното кралство беше приканено да отговори на тези коментари.
(8)
На 11, 12 и 13 декември 2008 г. Комисията се срещна с представители на няколко заинтересовани страни: NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, Съвета на окръг Orkney, Съвета на Argyll и Bute, Съвета на Inverclyde, шотландски министри, шотландската изпълнителна власт и група за партньорски натиск.
(9)
Въз основа на допълнителната информация, получена по време на официалната процедура по разследване, Комисията стигна до заключението, че част от схемата представлява съществуваща помощ. Следователно Комисията взе решение, успоредно с официалната процедура по разследване, да започне процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент.
(10)
На 17 март 2009 г. Комисията се срещна с представители на Обединеното кралство. На тази среща, в съответствие с член 17 от Процедурния регламент, Комисията уведоми държавата-членка, че счита част от схемата за съществуваща помощ и изрази своето предварително мнение, че някои аспекти от схемата вече не са съвместими с общия пазар. На органите на държавата-членка беше дадена възможност да представят своите коментари по това предварително мнение както на срещата, така и по-късно, в писмен вид.
(11)
На 23 март 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация от Обединеното кралство. Тази информация беше предоставена на 15 май 2009 г. и на 3 юли 2009 г.
2. ОПИСАНИЕ
(12)
Случаят касае предоставянето на редовни фериботни транспортни услуги между континенталната част на Шотландия и островите покрай западните и северните брегове на Шотландия. Понастоящем тези услуги се предоставят главно въз основа на договори за обществени услуги (5), а операторите се възползват от компенсация за тяхното изпълнение.
(13)
Маршрутите в района на западните и северните острови се разглеждат отделно в останалата част от настоящото решение, тъй като правните уредби, уреждащи обществените услуги, предоставяни в района на западните и северните острови, са различни и бенефициерите са отделни юридически лица.
2.1. ЗАПАДНИ ОСТРОВИ
2.1.1. МОРСКИ МАРШРУТИ
(14)
Съществуващите фериботни маршрути в района на западните шотландски острови са представени на карта 1.
Карта 1
Морски маршрути в Западна Шотландия
2.1.2. ОПЕРАТОРИ
2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd.
(15)
През 50-те години на миналия век пътническите, пощенските и товарните крайбрежни транспортни услуги в района на западните острови (6) бяха доминирани от две дружества - публична собственост: Caledonian Steam Packet Company Ltd. и David MacBrayne Ltd.
(16)
През 1973 г. Caledonian Steam Packet Company Ltd. се сля с част от David MacBrayne Ltd., като по този начин беше образувано Caledonian MacBrayne Ltd. Новото дружество пое отговорност за по-голямата част от редовните транспортни услуги в района на Firth of Clyde, западната планинска част и западните острови.
(17)
Преди 2006 г. Caledonian MacBrayne Ltd. изцяло беше собственост на държавата, на отговорност на държавния секретар за Шотландия, а след децентрализацията през 1999 г. - на шотландската изпълнителна власт.
(18)
През октомври 2006 г. Caledonian MacBrayne Ltd. беше преструктурирано, като функцията на собственик на корабите и бреговите активи беше отделена от функцията на фериботен оператор. Новата структура е представена на диаграма 1
Диаграма 1
Настояща структура на собствеността
(19)
Дейностите по предоставяне на фериботните услуги бяха прехвърлени на две нови дружества - CalMac Ferries Ltd и Cowal Ferries Ltd, които бяха създадени като две дъщерни дружества, изцяло притежавани от David MacBrayne Ltd. Последното дружество преди това не упражняваше дейност и беше изцяло собственост на шотландската изпълнителна власт.
(20)
CalMac Ferries Ltd. пое услугите до Hebrides, заедно с две изцяло притежавани дъщерни дружества - Caledonian MacBrayne Crewing (Guernsey) Ltd. и Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd., които наемат съответно персонала на корабите и на сушата.
(21)
Cowal Ferries Ltd. пое услугите в района на Clyde.
(22)
Успоредно с това Caledonian Maritime Assets Ltd. (наричано по-долу „CMAL“) запази собствеността си върху корабите и кейовете, използвани за извършване на фериботните услуги в района на Clyde и Hebrides.
(23)
Съгласно новите разпоредби CMAL отдава под наем корабите и кейовете на CalMac Ferries Ltd. и Cowal Ferries Ltd. CMAL също така притежава и управлява пристанищните съоръжения в почти половината от 50-те местоназначения, обслужвани от CalMac Ferries Ltd. и Cowal Ferries Ltd. CMAL е изцяло и пряко притежавано от шотландската изпълнителна власт.
(24)
CalMac Ferries Ltd. понастоящем ползва под наем флота от 29 кораба от CMAL, за да предоставя услуги за пътници, превозни средства и товари до островите край западните брегове на Шотландия и по устието на Clyde. Други два кораба се използват съгласно отделни договори за наем.
(25)
Cowal Ferries Ltd също наема своите три кораба от CMAL.
(26)
Като се има предвид, че различните дружества, посочени по-горе, принадлежат на една и съща група и с оглед опростяване, в останалата част от настоящото решение терминът „CalMac“ ще се използва за общо означаване на дружествата, притежавани от David MacBrayne Ltd., а през периода преди преструктурирането - на Caledonian MacBrayne Ltd., Caledonian Steam Packet Company Ltd. и David MacBrayne Ltd.
(27)
Понастоящем мрежата, обслужвана от CalMac, се състои от 26 маршрута. Що се отнася само до CalMac Ferries Ltd., през годината, приключила на 31 март 2006 г., то е превозило 5,3 милиона пътници, 1,1 милиона автомобила, 94 000 търговски превозни средства и 14 000 автобуса по тези маршрути.
2.1.2.2. Western Ferries Ltd.
(28)
На практика CalMac няма конкуренция по маршрутите, които обслужва. Единственият му конкурент - Western Ferries Ltd. обслужва само устието на Clyde между Gourock, намиращ се в Upper Firth of Clyde, и Dunoon, намиращ се на полуостров Cowal в Шотландия, както е показано на карта 2.
Карта 2
Морски маршрути по устието на Clyde
(29)
Western Ferries започва да обслужва маршрута Gourock-Dunoon през 1973 г. Понастоящем то разполага с четири кораба за превозни средства/пътници, които изпълняват дневно по няколко курса, и е с дял от около 88 % от автомобилния трафик, 86 % от трафика на товари и 68 % от трафика на пътници (7).
2.1.3. ЗАДЪЛЖЕНИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(30)
Общата правна уредба, която предвижда финансово подпомагане за извършването на фериботни транспортни услуги в Шотландия е Highlands and Islands Shipping Services Act (Закон за транспортни услуги в района на планинската част и островите) от 1960 г. (8), изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act (Закон за транспорта на Шотландия) от 2001 г. (9) и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act (Закон за транспорта на Шотландия) от 2005 г. (10). Тази правна уредба е допълнена от „ангажименти“ на държавния секретар със съгласието на CalMac (11).
(31)
Правната уредба е много обща. В нея е посочено само, че шотландските органи могат авансово да отпускат средства чрез безвъзмездна финансова помощ или заем на лица за цели, свързани с транспорта. Тя не уточнява подробно условията за отпускането на тези средства. Ангажиментът от 1995 г. предвижда безвъзмездни финансови помощи и заеми за CalMac за извършване на морски транспортни услуги с оглед поддържане или подобряване на икономическите или социалните условия в планинската част и островите. Приходните безвъзмездни финансови помощи са предназначени да покриват оперативни дефицити, докато капиталовите безвъзмездни финансови помощи и заемите са предназначени за инвестиционни цели, като придобиване на кораби и строителни работи по кейове и пристанища.
(32)
Всички параметри на обществените услуги, като маршрутите с право на подпомагане, регулярност, честоти, капацитет, цени на билети и размери на субсидиите, бяха определяни от шотландските органи и съобщавани на CalMac посредством годишни писма.
(33)
Последният ангажимент от 1995 г. изтече през октомври 2006 г. с преструктурирането на CalMac. Оттогава не са подписвани други ангажименти до септември 2007 г., когато влезе в сила настоящият договор за обществени услуги от 2007 г.
(34)
От септември 2007 г. CalMac предоставя фериботни транспортни услуги съгласно договора за обществени услуги от 2007 г., след като неговата оферта печели публична тръжна процедура (12) (V-Ships е единственият друг участник в процедурата, който по-късно се оттегля от процеса). Договорът за обществени услуги от 2007 г. обхваща всички маршрути, обслужвани до тогава от CalMac, с изключение на Gourock-Dunoon, и подробно определя задълженията за обществени услуги, които трябва да се спазват. Услугите включват превоз на пътници, автомобили и товари. Корабите, използвани за предоставяне на услугите, са наети от CMAL - дружеството, създадено през октомври 2006 г., чиято единствена дейност е притежаване и отдаване под наем на корабите.
(35)
През 2005-2006 г. беше обявен публичен търг за маршрута Gourock-Dunoon за оператори, които да предоставят неограничена и несубсидирана услуга. В началната фаза интерес проявиха три дружества (Western Ferries, CalMac и V-Ships), но в крайна сметка нито едно дружество не представи оферта.
(36)
До влизането в сила на договора за обществени услуги от 2007 г. компенсацията за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon не беше разграничена от компенсацията, заплащана за другите маршрути, тъй като плащането беше едно - обща сума без разпределение по отделните маршрути. След влизането в сила на договора за обществени услуги от 2007 г. субсидията за маршрута Gourock-Dunoon се заплаща отделно на CalMac.
(37)
Задълженията за обществени услуги по този маршрут и съответната компенсация се отнасят само за превоз на пътници, а търговските превозни средства са изключени. CalMac обаче може да предоставя транспортни услуги за търговски превозни средства при напълно търговски условия.
(38)
Тъй като маршрутът Gourock-Dunoon беше изключен от договора за обществени услуги от 2007 г., правното основание за компенсацията, свързана с този маршрут, остава Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act от 2001 г. и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act от 2005 г.
(39)
През годините се наблюдава значителна последователност в маршрутите, обслужвани от CalMac в района на западните острови. Въпреки това по решение на шотландските органи са въведени някои промени, като спирането на един маршрут след откриване на мост, нови услуги по съществуващи маршрути и увеличени честоти. Като цяло капацитетът е повишен чрез замяната на старите кораби с нови, които по принцип предлагат по-голям капацитет от заменяните стари кораби (13). Тарифите като цяло са се повишили в съответствие с инфлацията (14).
(40)
Във връзка с тези задължения за обществени услуги CalMac е получило до момента следните плащания от шотландските органи:
Таблица 1
Публични средства, предоставени на CalMac от 1995 г. насам
(в милиони GBP)
Безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита
Капиталови безвъзмездни финансови помощи/заеми (15)
Общо
1995/1996 г.
8,3
8,5
16,8
1996/1997 г.
11,7
2,3
14,0
1997/1998 г.
10,5
9,9
20,4
1998/1999 г.
14,4
11,9
26,4
1999/2000 г.
15,0
9,7
24,7
2000/2001 г.
19,0
6,5
25,5
2001/2002 г.
20,4
1,8
22,2
2002/2003 г.
18,9
7,7
26,6
2003/2004 г.
25,9
2,8
28,7
2004/2005 г.
25,1
8,8
33,9
2005/2006 г.
31,4
6,2
37,6
2006/2007 г.
34,2
9,9
44,1
2007/2008 г.
40,5
4,9
45,3
(41)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon Обединеното кралство е предоставило финансова информация, която показва нетния оборот от дейностите, свързани с обществените услуги (главно пътнически транспорт), и от търговските дейности (главно услуга за превозни средства), осъществявани от CalMac от финансовата 2002/2003 година насам:
Таблица 2
Отчет за приходите и разходите на CalMac по отношение на дейности, свързани с обществени услуги, и търговски дейности по маршрута Gourock-Dunoon от 2002/2003 г. насам
(в милиони GBP)
Дейности, свързани с обществени услуги
Търговски дейности
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2002/2003 г.
0,7
-3,1
-2,4
1,0
-0,5
0,5
-1,9
2003/2004 г.
0,7
-3,4
-2,7
0,8
-0,5
0,3
-2,4
2004/2005 г.
0,8
-3,4
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,2
2005/2006 г.
0,9
-3,8
-2,9
0,9
-0,5
0,4
-2,5
2006/2007 г.
0,9
-3,7
-2,8
1,0
-0,5
0,4
-2,4
2007/2008 г.
0,9
-3,7
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,3
(42)
Сумите, посочени в таблица 2, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Търговските приходи представляват главно приходи от превозни средства и приходи от съответните пътници (16). Приходите от обществени услуги идват главно от пътници-пешеходци. Що се отнася до разходите, общите разходи, като разходи за персонал, за кораби и терминали, свързани със смесени кораби за пътници и превозни средства, са разделени според средното използване на капацитета на корабите за превозни средства и за пътници пешеходци.
(43)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между сумите, отчетени в таблица 2 по-горе, и основните счетоводни книги и записи на CalMac.
2.2. СЕВЕРНИ ОСТРОВИ
2.2.1. МОРСКИ МАРШРУТИ
(44)
Съществуващите фериботни маршрути в района на северните шотландски острови (архипелазите Orkney и Shetland) са посочени на карта 3.
Карта 3
Морски маршрути в Северна Шотландия
2.2.2. ОПЕРАТОРИ
2.2.2.1. NorthLink
(45)
NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd. (по-долу „NorthLink 1“) е създадено през 2000 г. като съвместно предприятие между Royal Bank of Scotland, една от водещите банки в Обединеното кралство, и CalMac, като всяка от страните притежава по 50 %.
(46)
Между 2002 г. и 2006 г. NorthLink 1 е обслужвало два маршрута по договор за обществени услуги: един триъгълен маршрут между Aberdeen (континенталната част на Шотландия), Kirkwall (Orkney) и Lerwick (Shetland) и един по-кратък маршрут между Scrabster (континентална част на Шотландия) и Stromness (Orkney) през Pentland Firth.
(47)
Общият годишен морски трафик на пътници по тези два маршрута е около 300 000.
(48)
През 2006 г. беше създадено ново дружество - NorthLink Ferries Ltd. (по-долу „NorthLink 2“) като изцяло притежавано дъщерно дружество на CalMac (самото то изцяло притежавано от шотландското правителство). През 2006 г. NorthLink 2 пое обслужването на двата маршрута до северните острови и по-голямата част от активите и персонала на NorthLink 1. То работи съгласно договор за обществени услуги, подписан на 6 юли 2006 г. и действащ до 2012 г.
(49)
NorthLink 2 понастоящем обслужва два комбинирани кораба за пътници, автомобили и товари и два кораба за товари и живи животни.
(50)
NorthLink 1 все още съществува, но като цяло то е дружество, което не осъществява дейност, без редовни дейности и с малко активи.
2.2.2.2. P&O Ferries
(51)
Между 1997 г. и 2002 г. P&O Ferries е обслужвало двата маршрута, които по-късно са обслужвани от NorthLink 1 и 2 по договор за обществени услуги. P&O Ferries вече не обслужва тези маршрути.
2.2.2.3. Pentland Ferries
(52)
От 2001 г. Pentland Ferries обслужва ежедневна услуга по маршрута между Gills Bay в континенталната част на Шотландия и St. Margaret's Hope в Orkney. Pentland Ferries предлага две услуги за пътници, превозни средства и товари и понастоящем осъществява около 80 % от превозите на живи животни и опасни стоки между континенталната част на Шотландия и островите Orkney.
2.2.2.4. Streamline Shipping
(53)
От 1984 г. Streamline Shipping осъществява услуга за контейнерен превоз на всеки две седмици между Aberdeen и Lerwick, като използва наети товарни кораби с вертикално претоварване или свой собствен контейнерен кораб. През 1987 г. дружеството започва да предоставя също така и услуги по превоз на контейнери от Aberdeen до Kirkwall в Orkney, като използва наети товарни кораби с вертикално претоварване (по-долу „ло-ло“ кораби).
(54)
В средата на 2008 г. шотландската изпълнителна власт възложи на Streamline Shipping договор за товарен превоз до северните острови.
2.2.2.5. John O'Groats Ferries
(55)
От 1971 г. John O'Groats Ferries осъществява туристическа пътническа фериботна услуга от John O'Groats в континенталната част на Шотландия до Burwick в Orkney. John O'Groats Ferries осъществява своята услуга само от май до края на септември.
2.2.2.6. Norse Islands Ferries
(56)
Между септември 2002 г. и юни 2003 г. Norse Islands Ferries е обслужвало един, а понякога и два, кораба само за товари между континенталната част на Шотландия и островите Shetland. Norse Islands Ferries вече не обслужва този маршрут.
2.2.3. ЗАДЪЛЖЕНИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(57)
Два маршрута до северни острови са били предмет на задължения за обществени услуги: триъгълният маршрут между Aberdeen (континенталната част на Шотландия), Kirkwall (Orkney) и Lerwick (Shetland) и по-краткият маршрут между Scrabster (континентална част на Шотландия) и Stromness (Orkney).
(58)
Тези маршрути са били предмет на три публични търга, довели до три договора за обществени услуги между шотландските органи и трима оператора: P&O Ferries от 1997 г. до 2002 г., NorthLink 1 от 2002 г. до 2006 г. и NorthLink 2 от 2006 г. до 2012 г. В първите два търга задълженията за обществени услуги са обхващали само пътнически трафик (товарният превоз не е бил субсидиран, но не е бил и забранен). Договорът от 2006 г. до 2012 г. обаче включва също така задължение за обществени услуги за товарен превоз в установени граници.
2.2.3.1. Договорът за обществени услуги от 1997 г. с P&O Ferries
(59)
Шотландските органи обявиха открита тръжна процедура през юни 1995 г. за маршрутите Aberdeen-Kirkwall-Lerwick и Scrabster-Stromness. Те взеха решение да не позволяват на CalMac да участва в търга.
(60)
В резултат на търга шотландската изпълнителна власт избра P&O Ferries. Съгласно договора за обществени услуги на P&O Ferries е трябвало да се изплаща годишна безвъзмездна финансова помощ, предмет на „клаузи за възстановяване на средства“, целящи ограничаване на потенциалните ползи, ако печалбите на дружеството надвишат прогнозите. P&O Ferries е получило 55 милиона GBP от шотландските органи за периода от 1997 г. до 2002 г. (17) за изпълнението на договора.
(61)
Съгласно договора за обществени услуги субсидията е била ограничена до пътници, придружавани автомобили и свързани превозни средства, като каравани и мотоциклети.
2.2.3.2. Договорът за обществени услуги от 2000 г. с NorthLink 1
(62)
През 1998 г. шотландската изпълнителна власт обяви нов тръжен процес за договор за обществени услуги по маршрутите Aberdeen-Kirkwall-Lerwick и Scrabster-Stromness за периода 2002-2007 г.
(63)
Макар спецификациите на услугата в публичния търг да посочваха, че операторите ще трябва да осигурят капацитет за превоз на товари, се очакваше този елемент от услугата да се извършва на търговска база, т.е. без субсидия. Участниците в търга е трябвало да определят точното ниво на товарните услуги, които ще предоставят, въпреки че капацитетът е трябвало да бъде достатъчен, за да бъдат гарантирани поне нивата, осигурявани от P&O Ferries в този момент, включително разумно увеличение за очаквания ръст на търсенето.
(64)
В публичния търг бяха определени маршрутната конфигурация и минималният брой изисквани плавания, но от участниците в търга бе поискано да представят подробни разписания. Изиска се ценовият план на спечелилия участник в търга да бъде съгласуван с шотландската изпълнителна власт и максималните тарифи да бъдат публикувани. Очакваше се първоначалните тарифи да не бъдат определени на ниво, което да е значително по-високо от преобладаващите ставки.
(65)
През ноември 1998 г. тринадесет транспортни оператори изразиха интерес към публичния търг. В предварителния подбор бяха избрани шест фериботни оператори и в крайна сметка трима представиха оферти през юни 1999 г.: SERCO Denholm, P&O Ferries и NorthLink 1.
(66)
Шотландската изпълнителна власт изключи офертата на SERCO Denholm, защото тя беше най-висока, а също така и защото счете за неприемливо искането на участника да му бъде разрешено да продаде своите кораби или да прехвърли текущите лизингови договори на шотландската изпълнителна власт в края на договора.
(67)
През септември 2000 г. шотландската изпълнителна власт избра NorthLink 1 като предпочетен участник в търга. Офертата на NorthLink 1 за основната субсидия от 45,7 милиона GBP за петгодишен договор беше с 14 милиона GBP по-ниска от офертата на P&O. Предвижданите разходи на NorthLink 1 бяха по-високи от тези на P&O Ferries, но то очакваше да реализира около 8 милиона GBP повече приходи от пътници и 13 милиона GBP повече приходи от товари, защото залагаше на по-висок ръст на трафика. NorthLink 1 също така беше готово да приеме по-малка печалба от договора отколкото P&O Ferries.
(68)
Договорът между NorthLink 1 и шотландската изпълнителна власт беше подписан през декември 2000 г. След възлагането на договора NorthLink 1 поръча три нови ферибота за пътници/превозни средства и придоби специализиран товарен кораб втора употреба.
(69)
Първоначално се е очаквало, че новият оператор ще има време да поръча и да изгради нови кораби, които да са готови за влизане в експлоатация през април 2002 г. NorthLink 1 обаче беше в състояние да започне работа едва на 1 октомври 2002 г. Поради това закъснение шотландската изпълнителна власт удължи с шест месеца договора за обществени услуги с P&O Ferries.
(70)
Преценките за бъдещите приходи и разходи на NorthLink 1, залегнали в основата на неговата оферта, се оказаха твърде оптимистични. P&O Ferries е било единственият оператор, предлагащ услуга с хоризонтално претоварване (по-долу „ро-ро“) за пътници, автомобили и товари между континенталната част на Шотландия и северните острови между 1997 г. и 2002 г. NorthLink 1 е приело също така в своите преценки, че ще се ползва с монопол върху ро-ро трафика.
(71)
Това допускане обаче не се е осъществило. През пролетта на 2001 г. един нов оператор - Pentland Ferries, започва да предоставя услуги от континенталната част на Шотландия до Orkney и постепенно заема значителен дял от превоза на пътници, автомобили и товари за Orkney.
(72)
Консорциум от трима автомобилни превозвачи (18) обяви през юли 2002 г., че ще образува ново фериботно дружество - Norse Island Ferries, като реакция срещу цените за превоз, обявени от NorthLink 1 през 2001 г., считани от тях за твърде високи в сравнение с цените, които преди това са предлагани от P&O Ferries. В началото на септември 2002 г. Norse Island Ferries започва да предлага ежедневна ро-ро товарна услуга между Shetland и континенталната част на Шотландия и през първите месеци от своята работа поема голяма част от превоза на товари.
(73)
След обявяването от Pentland Ferries на новата услуга за превоз на товари през 2001 г. NorthLink 1 поиска обсъждане с шотландската изпълнителна власт относно въздействието на тази нова конкуренция върху неговото финансово състояние. NorthLink 1 предостави на шотландската изпълнителна власт своя бизнес модел, за да ѝ даде възможност да провери въздействието на конкуренцията върху жизнеспособността на дружеството. Въз основа на този модел NorthLink 1 първоначално е предвиждало обща възвръщаемост от 14,9 милиона GBP за срока на договора. Променените обстоятелства превърнаха тази цифра в прогнозна загуба от 16,4 милиона GBP. Това предизвика сериозни опасения за платежоспособността на изпълнителя и неговата способност да изпълни договора. Според Обединеното кралство основният фактор за това беше конкуренцията от страна на Norse Island Ferries, тъй като на нея се дължаха над 25,5 милиона GBP от отрицателния оборот в размер на 31,3 милиона GBP по книгите на дружеството.
(74)
Конкуренцията от страна на Norse Islands Ferries на пазара на товарни превози за Shetland приключи в началото на юни 2003 г. след решението на последното да преустанови дейността си. Това разкри пред NorthLink 1 перспектива да стане отново жизнеспособно. Поради това шотландската изпълнителна власт взе решение да продължи да финансира NorthLink 1 в съответствие с условията на договора за обществени услуги, тъй като считаше, че преустановяването на дейността на Norse Islands Ferries ще бъде достатъчно, за да се позволи договорът да остане в сила за пълния си срок.
(75)
През лятото на 2003 г. обаче, само няколко месеца след започване на дейността, NorthLink 1 уведоми шотландската изпълнителна власт, че то вече не е в състояние действително да изпълнява своите договорни задължения през останалата част от срока на договора за обществени услуги, т.е. до края на септември 2007 г.
(76)
Шотландската изпълнителна власт направи преглед на финансовото състояние на дружеството със съдействието на независими счетоводители и стигна до заключението, че NorthLink 1 е близо до неплатежоспособност.
(77)
Според шотландската изпълнителна власт, ако на NorthLink 1 не бъдат изплатени допълнителни субсидии, съществува риск да бъдат прекъснати услугите по осигуряване на единствената връзка с изолирани райони, в случай че срещу дружеството бъде заведено някакво официално производство по несъстоятелност (което е могло да бъде направено от редица кредитори). Дългосрочното бъдеще на изпълнението на задълженията за обществени услуги би зависило от готовността на назначения синдик да управлява дружеството. Синдикът не би бил обвързан от никакви договорни задължения на дружеството и следователно не би бил задължен да предоставя субсидираната услуга.
(78)
На 8 април 2004 г. шотландската изпълнителна власт, след осъществяване на контакти със службите на Комисията, обяви своето намерение да обяви повторен търг за услугите и публикува обявление за поръчка в Официален вестник на Европейския съюз във връзка с този търг. Успоредно с тази нова тръжна процедура, която по-долу ще бъде описана по-подробно, шотландската изпълнителна власт предприе редица мерки, за да гарантира междувременно продължаване на услугата по осигуряване на единствената връзка с изолираните райони.
2.2.3.3. Протоколът за изменение с NorthLink 1 от 2004 г.
(79)
На 29 септември 2004 г. шотландската изпълнителна власт подписа ревизирани договорености за финансиране с NorthLink 1 под формата на Протокол за изменение (наричан по-долу „протоколът“) на договора за обществени услуги. Този протокол предвиждаше система за финансиране на дефицита, която да гарантира, че NorthLink 1 ще може да продължи да предоставя услугите до предаване на договора и по стандарта, посочен в неговите спецификации. Протоколът предвиждаше също така някои активи, наети или притежавани от NorthLink 1, да може да бъдат предоставени на разположение във връзка със следващия публичен търг, въз основа на субективна преценка и на очаквана пазарна стойност, на участниците в търга, които пожелаят да ги използват за предоставяне на услугите в рамките на бъдещия договор. С оглед поддържане на бюджетния контрол през този период протоколът предвиждаше мерки за контрол на възможността на NorthLink 1 да надвишава условията на одобрения бюджет без одобрението на шотландската изпълнителна власт.
(80)
Освен това протоколът предвиждаше ограничени „стимулиращи плащания“ от около 1,5 до 2 милиона GBP годишно, при условие че са постигнати или преизпълнени редица завишени цели по отношение на осъществяването на услугите, разходите и приходите. Първата част от стимулиращото плащане се изплаща при пълното изпълнение на набор от цели за точност, надеждност и други цели по осъществяването на услугите. Тази част е била предназначена да замени и подобри системата на санкции за неизпълнение, включена в първоначалното споразумение. Втората част се изплаща при постигане на по-големи икономии на разходи или печалби в сравнение с еталонния бюджет, който независимите счетоводители на шотландската изпълнителна власт са одобрили.
(81)
През август 2005 г. генералният одитор на Шотландия поиска от Шотландската сметна палата да направи проверка на новия договор за обществени услуги, възложен на NorthLink 1. Шотландската сметна палата е законоустановен орган, създаден през април 2000 г. съгласно Public Finance and Accountability (Scotland) Act (Шотландския закон за публични финанси и счетоводство) от 2000 г. (19) с цел предоставяне на услуги за генералния одитор. Тяхната мисия е да гарантират, че шотландската изпълнителна власт е отговорна за точното, ефективно и ефикасно използване на публични средства.
(82)
Според доклада, публикуван от Шотландската сметна палата (20) през декември 2005 г., NorthLink 1 е получило от шотландската изпълнителна власт 71 милиона GBP през първите три години от договора за обществени услуги, обхващащи периода от октомври 2002 г. до края на септември 2005 г., докато предвидената в договора компенсация е ограничена до 50,3 милиона GBP. Докладът представя следната разбивка на получените 71 милиона GBP:
а)
33,6 милиона GBP - основна компенсация по първоначалния договор;
б)
16,7 милиона GBP - други плащания, предвидени по условията на първоначалния договор;
в)
18,2 милиона GBP - допълнително финансиране с цел поддържане на предоставянето на услугите; и
г)
2,5 милиона GBP - еднократно плащане по някои лизингови договори, сключени от NorthLink 1.
(83)
Въз основа на информацията, предоставена от органите на Обединеното кралство, шотландската изпълнителна власт е предоставила допълнителна безвъзмездна финансова помощ в размер на 21,6 милиона GBP на NorthLink 1 между септември 2005 г. и предаването на договора на неговия правоприемник на 6 юли 2006 г.
(84)
Обединеното кралство е предоставило финансова информация, която показва нетния оборот от дейностите, свързани с обществени услуги (главно пътнически превози), и от търговските дейности (главно товарен превоз), осъществени от NorthLink 1 от финансовата 2002/2003 година до финансовата 2005/2006 година:
Таблица 3
Отчет за приходите и разходите на NorthLink 1 от дейности, свързани с обществени услуги, и от търговски дейности от 2002/2003 г. до 2005/2006 г.
(в милиони GBP)
Дейности, свързани с обществени услуги
Търговски дейности
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2002/2003 г.
26,7
-28,3
-1,7
7,7
-7,3
0,5
-1,2
2003/2004 г.
38,0
-35,5
2,5
10,5
-10,0
0,5
3,0
2004/2005 г.
33,8
-34,6
-0,8
10,3
-10,1
0,1
-0,7
2005/2006 г. (21)
31,1
-30,2
0,9
7,4
-7,2
0,2
1,1
(85)
Сумите, посочени в таблица 3, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Търговските приходи съответстват на прихода от превоз на товари и живи животни (22). Приходите от предоставяне на обществени услуги обхващат финансирането от правителството и приходите от продажба на билети. Що се отнася до разходите, общите разходи, като пристанищни такси, разходи за терминали и административни разноски, са разделени според съответната тежест на обществените услуги и търговските дейности в тези разходи.
(86)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между докладваните суми в таблица 3 по-горе и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 1.
2.2.3.4. Договорът за обществени услуги с NorthLink 2 от 2006 г.
(87)
През март 2004 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението на шотландската изпълнителна власт възможно най-бързо да проведе повторен търг за възлагане на договор за обществени услуги.
(88)
На 8 април 2004 г. шотландската изпълнителна власт публично обяви своето намерение да проведе повторен търг за възлагане на услугите и публикува обявление за обществена поръчка в Официален вестник на Европейския съюз във връзка с провеждането на търг за възлагане на услугата. На 27 май 2004 г. тя публикува във връзка с търга проект на спецификация на услугите като част от процедура за консултиране.
(89)
За разлика от търга през 2000 г. новата покана за участие в търг (23) въведе задължения за обществени услуги за товарни превози. Спечелилият участник в търга трябваше да предоставя цялостна ро-ро товарна услуга, обхващаща живи животни и опасни товари, както и допълнителни товарни плавания, изисквани през седмицата по маршрута от Kirkwall до Aberdeen. Тарифните нива от 2005 г. бяха основа за 2006 г., като се допускаше индексация на база на индекса на потребителските цени. Тарифните нива за общи товари трябваше да бъдат понижени по маршрутите Aberdeen/Kirkwall/Lerwick във всяка посока - с около 19 % по маршрута от Kirkwall до Aberdeen и с 25 % по маршрута до островите Shetland.
(90)
NorthLink 1 притежаваше активи, необходими за изпълнението на договора, като информационна техника, резервни части и оборудване за корабите, пристанищни съоръжения, офис оборудване, различни материални запаси и ремаркета за живи животни. То имаше и текущи лизингови договори за товарен кораб, теглещи превозни средства и система за таксуване. Тези активи и договорни споразумения бяха предоставени на всички участници в търга въз основа на оценка за тяхната пазарна стойност.
(91)
На 19 юли 2005 г. шотландската изпълнителна власт покани трите подбрани дружества да представят оферти. В резултат на това бяха представени две оферти на 30 ноември 2005 г., а третото дружество се оттегли от процедурата през октомври 2005 г. На 9 март 2006 г. шотландската изпълнителна власт обяви избора на предпочетения участник в търга - CalMac.
(92)
Създадено беше ново дружество - NorthLink 2 - като изцяло притежавано дъщерно дружество на CalMac (самото то изцяло притежавано от шотландските власти) за изпълнение на договора за обществени услуги, възложен на CalMac, който беше подписан на 6 юли 2006 г. Договорът за обществени услуги обхваща периода от 2006 г. до 2012 г. NorthLink 2 пое обслужването на двата маршрута до северните острови и по-голямата част от активите и персонала на NorthLink 1.
(93)
Според Обединеното кралство всички активи на NorthLink 1, които NorthLink 2 е пожелало, са били закупени от последното по действителни или очаквани пазарни цени.
(94)
Във връзка с договора за обществени услуги от 2006 г. NorthLink 2 е получило следните плащания от шотландските власти:
Таблица 4
Публични средства, предоставени безвъзмездно на NorthLink 2 от 2006 г. насам
(в милиони GBP)
Безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита
Капиталови безвъзмездни финансови помощи
Общо
2006/2007 г. (24)
21,8
1,3
23,1
2007/2008 г. (25)
28,0
2,0
30,0
(95)
NorthLink 2 не е осъществявало никакви дейности извън обхвата на договора за обществени услуги от 2006 г. (който включва превозване на живи животни и товари). Следователно всички негови дейности се считат за задължения за обществени услуги. Обединеното кралство е предоставило финансова информация, показваща нетния оборот от дейностите, извършвани от NorthLink 2 от 2006/2007 г. насам по договора. За илюстрация е предоставена условна разбивка на тези резултати между товари и пътници (и придружавани автомобили):
Таблица 5
Отчет за приходите и разходите на NorthLink 2 от дейностите, свързани с обществени услуги, през 2006/2007 г. и 2007/2008 г. (26)
(в милиони GBP)
Пътници и придружавани автомобили
Товари
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2006/2007 г.
38,3
-37,5
0,8
12,1
-11,8
0,3
1,1
2007/2008 г.
39,7
-38,6
1,0
10,9
-10,6
0,3
1,3
(96)
Сумите, посочени в таблица 5, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети.
(97)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между сумите, докладвани в таблица 5 по-горе, и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 2.
2.2.4. ТАКСИ ЗА ПРЕВОЗ
(98)
Таблица 6 представя таксите за товарен превоз от 1 януари 2000 г. насам, събирани от оператора на договора за обществени услуги (ро-ро товарна услуга) и от Streamline Shipping (ло-ло товарна услуга).
Таблица 6
Сравнение на таксите в GBP за превоз на товари на линеен метър между оператора на договора за обществени услуги и Streamline Shipping (27)
(в GBP)
Година
Оператор на договор за обществени услуги
Streamline Shipping (28)
Shetland
Orkney
Shetland
Orkney
2000 г. (цени на P&O Ferries)
43,70
37,90
37,05
31,62
2002 г. (ориентировъчни цени на NorthLink 1)
44,00
36,00
2002/2003 г. (цени на NorthLink 1)
36,00
25,50
33,69
29,40
2004 г. (цени на NorthLink 1)
38,50
27,50
34,87
28,86
2005 г. (цени на NorthLink 1)
39,45
28,20
33,24
30,29
2006 г. (цени на NorthLink 1)
40,60
29,00
40,43
32,07
Юли 2006 г. (цени на NorthLink 2)
30,60
23,50
40,43
32,07
(99)
Streamline Shipping твърди, въз основа на публикуваните данни, че NorthLink 1 и NorthLink 2 са понижили цените за товарни превози до равнище, което e непосилно за Streamline Shipping, а това е станало възможно единствено поради субсидиите, получени от оператора на обществените услуги за пътнически трафик.
(100)
Обединеното кралство отбелязва, че е възможно сравнението, посочено в таблица 6, да е подвеждащо, тъй като Streamline Shipping не таксува на база линеен метър (29). Твърди се, че ро-ро и ло-ло услугите представляват различни сегменти от пазара на товарните превози до северните острови, въпреки че може да има някои припокривания при използване на двете услуги. Ло-ло операциите са по-малко зависими от времето, тъй като има само два курса седмично, а товарите обикновено са с по-ниска стойност. Следователно Обединеното кралство твърди, че всяко сравнение между двете услуги е изкуствено и че е трудно да се направят изводи от такова сравнение.
(101)
NorthLink 1 посочи през декември 2001 г. - преди подписване на договора за обществени услуги - че ще взема такса от 44 GBP и 36 GBP на линеен метър за ремаркета съответно до Shetland и до Orkney. Тези цени бяха обосновани с факта, че NorthLink 1 трябваше да взема цена, която е както търговски устойчива, така и приемлива за пазара. Посочено беше освен това, че тези цени ще бъдат фиксирани за период от пет години. NorthLink 1 заяви, че не би могло да „издържи в ситуация, в която ние [NorthLink 1] превозваме ремаркета безплатно или срещу много ниски суми“. Същевременно NorthLink 1 подчерта, че неговата дейност, свързана с товарни превози, не се субсидира.
(102)
Според Streamline Shipping NorthLink 1 е отговорило на конкуренцията в лицето на Streamline Shipping и Norse Island Ferries, като е въвело през 2002 г., в самото начало на своя договор, значителни намаления (на 36 GBP и 25,50 GBP на линеен метър за ремаркета съответно до Shetland и до Orkney) на таксите, определени преди това от NorthLink 1 като търговски устойчиви. Streamline Shipping и Norse Island Ferries подозират, че NorthLink 1 е предоставяло своите услуги за товарен превоз на цени под себестойността.
(103)
През декември 2003 г. NorthLink 1 въведе специални занижени тарифи:
а)
специална цена за празни ремаркета;
б)
специална фиксирана цена от 200 GBP за неспешни стоки, които пътуват между Aberdeen и Kirkwall (т.нар. „Sunday Special“); и
в)
схема за отстъпки за търговския ро-ро трафик, предвиждаща намаления до 10 % от цената, определяни според размера на допустимите линейни метри товари, превозени за един месец.
(104)
Търговският натиск, упражняван върху Streamline Shipping, допълнително се е увеличил, както се твърди, откакто NorthLink 2 започва изпълнението на третия договор за обществени услуги през юли 2006 г. Според Streamline Shipping тогавашният министър на транспорта, когато е възложил на NorthLink 2 новия договор за обществени услуги, е обявил, че тарифите за превоз на товари от Aberdeen до Shetland ще бъдат намалени с 25 %, а до Orkney - с 19 %. Според Streamline Shipping това е станало възможно единствено благодарение на повишената годишна субсидия за NorthLink 2.
(105)
Стандартните тарифи, прилагани от NorthLink 2, през юли 2006 г. са били 30,60 GBP на линеен метър за Shetland и 23,50 GBP на линеен метър за Orkney, според Streamline Shipping. Тези цени следва да бъдат сравнени с прилаганите от Streamline Shipping такси от 40,43 GBP на линеен метър за Shetland и 32,07 GBP на линеен метър за Orkney. Освен това, както се твърди, отстъпките за празни ремаркета и „Sunday Special“ са запазени, като NorthLink 2 е предлагало намаления на цените до 73 %.
(106)
Streamline Shipping твърди, че докато в миналото то се е стремяло да се конкурира чрез намаляване на цените, то тази стратегия вече не е възможна поради мащаба на намаленията, които NorthLink 2 може да си позволи да дава на клиентите. По преценка на Streamline Shipping, за да покрие своите разходи, то трябва да прилага тарифи, еквивалентни на 36,67 GBP на линеен метър. Тази тарифа е по-висока от тарифите, които понастоящем се предлагат от NorthLink 2.
(107)
Pentland Ferries твърди, че NorthLink 2 прилага схема на отстъпки за местните жители на Orkney, наречена „friends and family“ („приятели и семейство“), която оказва пагубно влияние върху конкурентната услуга, предлагана от Pentland Ferries, особено след въвеждането в експлоатация на новия катамаран на Pentland Ferries - Pentalina през март 2009 г. Твърди се именно, че през 2008/2009 г. NorthLink е предоставяло тази отстъпка на много голям брой „friends and family“, като по този начин фактически е понижило цените за превоз на пътници като цяло и е ощетило конкурентната услуга, предлагана от Pentland Ferries.
(108)
Схемата за отстъпки се състои в посочване от жителите на острова на до 6 домакинства, които живеят извън Shetland и Orkney, като „friends and family“, за да могат да получат 30 % отстъпка при пътуване с NorthLink (30).
(109)
Органите на Обединеното кралство обясниха, че тази схема за отстъпки, която се предлага само през ниския и преходния сезон, е облагодетелствала само 4 952 пътници през 2008 г. Тъй като NorthLink 2 е превозило 295 913 пътници през 2008 г., схемата за отстъпки представлява само 1,6 % от превозените пътници от NorthLink 2. Общият приход от тази схема (за всички правоимащи пътници и автомобили) през 2008 г. възлиза на около 95 000 GBP, което, в сравнение с общите приходи на NorthLink 2 от около 20 милиона GBP от такси за превоз за 2008 г., е по-малко от 0,5 % от общите приходи. Органите на Обединеното кралство твърдят, че тази дребномащабна схема за отстъпки е малко вероятно да окаже съществено въздействие върху търговските интереси на Pentland Ferries.
(110)
Публикуваните пътнически тарифи на NorthLink 2 (Scrabster - Stromness) и на Pentland Ferries (Gill's Bay - St Margaret's Hope) понастоящем са следните (31):
Таблица 7
Сравнение по публикуваните цени на пътнически билети между оператора по договора за обществени услуги и Pentland Ferries
(в GBP)
NorthLink 2
Pentland Ferries
Нисък (32)
Преходен (33)
Висок (34)
до 31.3.2009 г.
1.4.2009-31.10.2009 г.
ПЪТНИЦИ
Еднопосочен за възрастни
13,80
15,00
16,10
10,00
13,00
Еднопосочен за деца (5-15 год.)
6,90
7,50
8,10
5,00
6,00
Бебета (0-4 год.) (35)
БЕЗПЛАТНО
ПРЕВОЗНИ СРЕДСТВА
Автомобили и каравани ( 6 m)
43,60
44,80
48,20
25,00
30,00
Мотоциклети
13,20
15,00
16,70
10,00
11,00
(111)
Една заинтересована страна твърди също така, че NorthLink 2 предлага настаняване Bed & Breakfast („Легло и закуска“) в Orkney (когато корабът не пътува през нощта) като търговска дейност на цени под себестойността и че това засяга доставчиците на хотелската услуга Bed & Breakfast.
2.3. ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
2.3.1. ЗАПАДНИ ОСТРОВИ
2.3.1.1. Наличие на държавна помощ
(112)
По отношение на плащанията на държавна помощ, извършени за CalMac до подписването на договора от 2007 г., в решението за започване на официална процедура по разследване Комисията изрази съмнения дали тези плащания са отговаряли на критериите, определени в делото Altmark (36), и следователно не се включват в определението за държавна помощ в съответствие с член 87, параграф 1 от Договора.
(113)
Комисията се съмняваше именно дали наложените на CalMac задължения за обществени услуги са били ясно определени, дали параметрите, въз основа на които е изчислявана компенсацията, са били установени по обективен и прозрачен начин преди възлагане на задълженията за предоставяне на обществени услуги, дали е налице свръхкомпенсиране на разходите, направени от CalMac при изпълнението на задълженията за обществени услуги, дали равнището на необходимата компенсация е било определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично и добре управлявано предприятие би направило при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните постъпления и една разумна печалба.
(114)
Комисията стигна до предварителното заключение, че съответните плащания към CalMac допреди подписването на договора от 2007 г. биха могли да бъдат свързани с предимство и следователно - да представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(115)
Що се отнася до договора за обществени услуги с CalMac от 2007 г., Комисията не разполагаше с достатъчна информация за предварителни заключения за наличието на държавна помощ и поиска от органите на Обединеното кралство да представят изискваната информация.
(116)
Комисията отбеляза, че някои заинтересовани страни са на мнение, че групирането на всички маршрути, с изключение на маршрута между Gourock и Dunoon, ненужно и значително е ограничило конкуренцията по време на търга, тъй като, според твърденията, единствено CalMac е могло да предложи оферта, която покрива цялата група. Комисията повдигна така също въпроса дали условието на търга, че успешният участник е трябвало да наеме корабите на CMAL, може да е представлявало предимство за CalMac.
(117)
Ако случаят е бил такъв, Комисията би счела, че договорът не е възложен чрез една наистина открита и недискриминационна процедура за възлагане на обществена поръчка. Това е могло да доведе до ситуация, в която шотландските органи са платили по-висока компенсация за съответните изисквания за обществена услуга отколкото биха платили в противен случай и следователно - до наличието на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
2.3.1.2. Съвместимост с общия пазар
(118)
В решението за откриване на процедурата Комисията е счела, че член 86, параграф 2 от Договора е подходящото правно основание за оценка на съвместимостта на мярката с общия пазар (37).
(119)
Комисията изрази съмнения по отношение на изпълнението на условията на своето Решение относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (по-долу „Решението за УОИИ“) (38).
(120)
Член 86, параграф 2 от Договора предвижда, че за да са съвместими, субсидираните услуги трябва да отговарят на действителни и законни услуги от общ икономически интерес (по-долу „УОИИ“), трябва да бъдат подходящо възложени на бенефициера, а компенсацията не трябва да предизвиква прекомерно въздействие върху конкуренцията и търговията.
(121)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителна позиция, че услугите, с които е натоварено CalMac, са законни УОИИ, но поради липса на доказателства тя не е била в състояние да прецени дали актът на възлагане е бил подходящ и дали предоставената помощ на CalMac е била пропорционална на своята цел и следователно - да прецени дали възможната държавна помощ е била съвместима с общия пазар.
2.3.2. СЕВЕРНИ ОСТРОВИ
2.3.2.1. Наличие на държавна помощ
(122)
Комисията изрази предварителната позиция, че финансирането на NorthLink 1 по протокола е малко вероятно да изпълни четвъртия критерий от делото Altmark, който изисква нивото на компенсацията да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично и добре управлявано предприятие би направило при изпълнението на задължения за обществени услуги. Следователно има вероятност въпросните плащания да представляват държавна помощ според член 87, параграф 1 от Договора.
(123)
По отношение на NorthLink 2 Комисията поиска разяснения относно прехвърлянето на активите от NorthLink 1 и относно съответствието на договора от 2006 г. с четирите условия от делото Altmark. Следователно наличието на държавна помощ не беше изключено.
2.3.2.2. Съвместимост с общия пазар
(124)
В своето решение за започване на официална процедура по разследване Комисията не е могла да установи база за съвместимост на възможната държавна помощ за NorthLink 2 чрез евентуално прехвърляне на активи от NorthLink 1 под пазарната цена.
(125)
По отношение на възможната държавна помощ, предоставена на NorthLink 1 по договора от 2000 г. и протокола, и на NorthLink 2 - по договора от 2006 г., предоставените услуги от тези дружества могат да бъдат счетени за законни УОИИ, а действията по възлагане могат да се считат за целесъобразни. Обратно, поради липса на достатъчни доказателства, съмнително е дали възможната държавна помощ, предоставена на NorthLink 1 и 2, е била пропорционална на декларираната ѝ цел.
3. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(126)
По време на срока, предвиден в член 6, параграф 1 от Процедурния регламент, Комисията получи коментари от няколко заинтересовани страни. В съответствие с член 6, параграф 2 от Процедурния регламент на органите на Обединеното кралство беше дадена възможност да отговорят на получените от заинтересованите страни коментари в рамките на този срок. Своите становища представиха следните заинтересовани страни: Европейската федерация на транспортните работници, г-н James Knight от TSL contractors Limited, Western Ferries, г-н John Rose, Streamline Shipping, проф. д-р Alfred J. Baird от Napier University, Pedersen Consulting, г-н James Knight и г-н Andy Knight (от името на Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill's Bus Service Limited и две други страни, които пожелаха самоличността им и съдържанието на техните коментари да останат поверителни.
(127)
Коментарите на Streamline Shipping са сходни с тези, изразени в тяхната жалба от юли 2004 г. Те считат, че финансовата криза на NorthLink 1 е пряк резултат от стратегията на това предприятие да наруши конкуренцията първоначално в лицето на Norse Island Ferries и впоследствие - Streamline Shipping, като силно понижи тарифите за превоз на товари до безпрецедентни нива. Именно тази стратегия е накарала правителството да влива в него повече средства, отколкото е необходимо за изпълнение на задълженията за обществени услуги. Те цитират доклада на генералния одитор от декември 2005 г., в който се заявява, че „равнището на тарифите за превоз на товари и произтичащата от това конкуренция в лицето на Norse Island Ferries е един от ключовите фактори, допринесли за финансовите проблеми на NorthLink 1“ и че „докато наемането на допълнителния (товарен) кораб е било предвидено да гарантира подходящ капацитет за покриване на търсенето, това е създало ситуация, в която товарният капацитет в действителност е надвишил търсенето. Допълнителните разходи, свързани с експлоатацията на друг кораб, са надвишили генерирания допълнителен доход и са увеличили проблемите с паричния поток“.
(128)
Що се отнася до NorthLink 2, Streamline Shipping твърди, че неговите кораби не се използват в достатъчна степен. Твърди се, че обявеното намаление на пазарните цени на NorthLink 2 с 25 % до Shetland и с 19 % до Orkney спрямо цените, прилагани от NorthLink 1, е засегнало тежко Streamline Shipping.
(129)
Western Ferries повтори своите опасения относно субсидиите, платени на CalMac за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon. Western Ferries счита, че от търговска гледна точка този маршрут е рентабилен, както е доказано чрез собственото му изгодно обслужване. То също счита, че условията Altmark не са изпълнени, тъй като равнището на субсидията е по-високо от това, което би било необходимо за услуга само за пътници, използваща кораб само за пътници (пресметнат излишък от 1,3 милиона GBP). Твърди се така също, че помощта се използва за субсидиране на услугата за превозни средства, например като се поддържат цените за транспортиране на превозни средства без промяна на фона на по-високите цени на горивото (CalMac повиши цените през 2009 г. само с 3,8 %, т.е. с 1 % по-малко от инфлацията). Освен това, за разлика от мрежите на NorthLink и CalMac, за този маршрут не е провеждан търг и следователно не отговаря на изискванията на ЕС. Western Ferries счита също така, че неотдавнашният търг за мрежата на CalMac е бил с твърде много предписания, а групирането на всички маршрути е необосновано. При такива условия само CalMac е могло да представи оферта.
(130)
Що се отнася до финансовата прозрачност на CalMac, твърди се, че отчетеният разход за маршрута Gourock-Dunoon (4,2 милиона GBP на година до март 2008 г.) занижава действителните пълни разходи по услугата, тъй като не са отчетени пенсионните задължения, свързани със съответния екипаж, липсва прозрачност в таксите между дружествата за споделяне на функциите на централен офис, а обявените дневни разходи за наем за обслужващия кораб са значително по-малки от действителните. Няма доказателства, че шотландското правителство активно е наблюдавало възможното кръстосано субсидиране на бизнеса с превозни средства.
(131)
Western Ferries счита, че, за разлика от ситуацията с NorthLink, вече съществува достатъчно пазарно предлагане за пътници, автомобили и товари. Няма причина в бъдеще да се субсидира транспортът на превозни средства поради съществуващата услуга на Western Ferries.
(132)
Европейската федерация на транспортните работници изрази разочарованието си, че има нужда отново да се преразглеждат услугите за осигуряване на единствена връзка до изолирани райони, предлагани от CalMac и NorthLink. Тя подчертава необходимостта от стабилна обществена услуга, която е законно определена в съответствие с Регламент (ЕИО) № 3577/92 на Съвета от 7 декември 1992 г. относно прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на държавите-членки (по-долу „Регламентът за морския каботаж“) (39).
(133)
Една заинтересована страна изрази опасения относно зависимостта от държавен доставчик, чието монополно положение е наложено чрез насочването на държавна помощ. Тази страна счита, че тръжният процес за маршрутите, обслужвани от CalMac, е бил тясно определен и не може да се счита за открит търг. Заинтересованата страна апелира за разгрупиране на маршрутите, които са предмет на търга.
(134)
Г-н James Knight счита, че CalMac не предоставя добро съотношение качество/цена и че ефективни частни доставчици следва да поемат услугите, които понастоящем се предоставят от CalMac. Той представя възможни алтернативни планове за намаляване на необходимите субсидии за обслужване на маршрутите и за повишаване на стимулите за нововъведения и рентабилност.
(135)
Друга заинтересована страна счита, че ограничението за честота, наложено на CalMac от органите на Обединеното кралство по маршрута Gourock-Dunoon, в действителност представлява държавна помощ за Western Ferries, сериозно нарушава конкуренцията и засилва доминиращото положение на Western Ferries. От друга страна, тя счита, че държавната помощ, предоставена на CalMac, се явява в замяна на законно възложена обществена услуга.
(136)
Г-н John Rose счита, че тръжната процедура за договорите на NorthLink 1 и NorthLink 2 не отговаря на правилата на ЕС. Той твърди също така, че маршрутът Gourock-Dunoon не може да се счита за услуга по осигуряване на единствена връзка с изолиран район, тъй като вече съществува сухопътна алтернатива и частно фериботно дружество вече предоставя по-добра услуга без субсидии.
(137)
Професор Alfred Baird представи проучвания, които показват, че ефективността на работата на NorthLink може да се повиши, като се оптимизира състава на флота, че повишаващата се роля на държавата на шотландския фериботен пазар противоречи на политиката на ЕС и тенденциите и че като цяло не е нито необходимо, нито желателно, държавата да предоставя морски транспортни услуги.
(138)
McGill's Bus Service счита, че не е необходимо да се субсидира услугата за пътници пешеходци между Gourock и Dunoon, тъй като то вече предоставя същата услуга на търговска база.
(139)
Pedersen Consulting твърди, че да се отговори на изискванията на тръжния процес за западните острови е било така сложно и скъпо, че единствено CalMac е било в състояние да се справи. Що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, Pedersen Consulting счита, че няма смисъл да се поддържа субсидирана услуга за транспорт на превозни средства, тъй като Western Ferries вече извършва рентабилно почти 90 % от целия трафик на превозни средства. Може да има смисъл обаче от пряка пътническа връзка с крайната гара в Gourock като услуга на обществения транспорт. По отношение на NorthLink се твърди, че тръжната процедура е била напълно неподходяща и е довела до неефективна услуга, докато Pentland Ferries вече предоставя несубсидирана и доходна услуга. Маршрутът Stromness-Scrabster практически би могъл лесно да се замени, като по този начин се спестят пари на данъкоплатците.
4. КОМЕНТАРИ ОТ ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА И ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(140)
В своето решение за откриване на официална процедура по разследване Комисията изрази съмнения дали условието, че успешният участник в публичния търг, довел до договора за обществена услуга от 2007 г. между органите на Обединеното кралство и CalMac, е трябвало да наема корабите на CMAL, е представлявало предимство за CalMac.
(141)
Органите на Обединеното кралство вярват, че в това условие няма предимство за CalMac или CMAL. Напротив, те считат, че наличието на напълно съответстваща флота, способна да изпълнява изискванията на маршрутите при започването на договора е било предимство за останалите участници, намалило е бариерите за евентуални допълнителни участници и е създало условия на равнопоставеност в тръжния процес.
(142)
Органите от Обединеното кралство се позоваха на Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (40) (раздел 5.3.2.1), в което се заявява, че „когато самите органи на държавите-членки притежават кораби или по друг начин разполагат с такива, те могат да бъдат предоставени на разположение на всички потенциални оператори на услуги при едни и същи недискриминационни условия“. Органите на Обединеното кралство считат, че би било почти невъзможно един оператор да се снабди навреме с нова флота от съответстващи кораби, които да обслужват всички маршрути и да поддържат връзките с отдалечените островни общности, за началото на срока на договора.
(143)
В своето решение за откриване на официална процедура по разследване Комисията постави под въпрос също така дали групирането на всички маршрути до западните острови в публичния търг през 2006 г., с изключение на Gourock-Dunoon, ненужно и значително е ограничило конкуренцията по време на търга, както се твърди от някои заинтересовани страни.
(144)
Органите на Обединеното кралство считат, че възлагането чрез търг на тези маршрути като обособена група е било обосновано поради редица причини: по този начин се увеличава до максимум съотношението цена/качество за шотландската изпълнителна власт; улеснява се осигуряването на спасителни кораби в случай на проблем в мрежата; избягва се подбирането на най-изгодните маршрути; улеснява се управлението, подобряват се безопасността и поддръжката на флотата и се избягват допълнителният административен товар и разходите за провеждане на множество търгове.
(145)
Съгласно Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента за морския каботаж (раздел 5.5.3) „държавите-членки често желаят да обединят маршрути за обществени услуги до и от различни острови в една обособена група, за да се реализират икономии от мащаба и да се привлекат оператори. Групите като такива не противоречат на правото на Общността, при условие че групирането не води до дискриминация. Най-подходящият размер на групите следва да бъде определен, като се вземе предвид най-доброто взаимодействие при удовлетворяване на съществените транспортни нужди.“
(146)
В решението за откриване на официална процедура по разследване, Комисията повдига така също и въпроса дали прехвърлянето на определени активи (41) в размер на 1,55 милиона GBP от NorthLink 1 на NorthLink 2 е осъществено под пазарната стойност и по този начин вероятно представлява държавна помощ за NorthLink 2.
(147)
Органите на Обединеното кралство заявиха, че възможността за закупуване на активи от NorthLink 1 вече е била предвидена в документа за публичния търг и че следователно всички участници са имали еднакъв достъп до тези активи при еднакви условия. По време на тръжния процес на двамата подбрани участници е предоставена информация за цените на активите за продан. Въпреки това не е имало задължение за закупуване на активите, тъй като участниците е можело да предпочетат въвеждането на свои собствени решения.
(148)
На всички участници е било разрешено да направят оглед на корабите, съоръженията и другите активи. Стойността на по-важните активи (кораб, влекачи и марката NorthLink в размер на 1,3 милиона GBP) е била определена от независими оценители. Останалите активи в размер на 0,25 милиона GBP са били оценени въз основа на пазарни преценки.
(149)
По отношение на възможното прилагане на Решението за УОИИ (42) органите на Обединеното кралство са счели, че по-голямата част от маршрутите в района на Clyde и Hebrides и в мрежата на NorthLink попада в обхвата на Решението за УОИИ. Само четири от маршрутите, обслужвани от CalMac и NorthLink, не отговарят на праговите критерии, като те следва директно да бъдат оценявани според член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(150)
Органите на Обединеното кралство са счели, че договорите за обществени услуги с CalMac и NorthLink представляват подходящи актове на възлагане, като подробно описват естеството и продължителността на задълженията за обществени услуги, предприятията и съответните територии, естеството на евентуалните изключителни или специални права, предоставени на предприятията, параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията и мерките за недопускане и възстановяване на евентуална свръхкомпенсация.
(151)
Освен това CalMac и NorthLink са задължени да водят на отделни сметки дейностите, свързани с УОИИ и несвързани с УОИИ, тъй като само разходите за дейности, свързани с УОИИ, могат да бъдат предмет на компенсиране (всички променливи разходи, направени при предоставяне на УОИИ, съответния дял от фиксираните разходи, общи за дейности, свързани с УОИИ и несвързани с УОИИ, и разумна печалба), като са въведени и подходящи процедури за отчитане и мониторинг.
(152)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon органите на Обединеното кралство признават, че може да е съмнително дали услугата, предоставяна от CalMac, представлява законна УОИИ, тъй като оператор от частния сектор обслужва съседен маршрут без субсидия. Те считат обаче, че услугата на Western Ferries се разглежда от много местни хора като допълнителна и полезна, но не и като ефективен заместител на услугата на CalMac от градски център до градски център.
(153)
Органите на Обединеното кралство уведомиха Комисията, че след неуспешната тръжна процедура, проведена през 2006 г. за маршрута Gourock-Dunoon, те възнамеряват да обявяват нов, открит, прозрачен и недискриминационен публичен търг за договор за обществени услуги за този маршрут със следните характеристики:
а)
договорът за обществена услуга ще обхваща фериботна услуга от градски център до градски център под формата на 6-годишен договор за обществени услуги;
б)
търгът предвижда получаването на субсидия за обслужването на този маршрут (за разлика от предходния търг);
в)
сегашните ограничения в разписанието ще бъдат премахнати;
г)
субсидията ще обхваща само пътническия трафик;
д)
победителят в търга ще има право да предоставя неограничена търговска услуга по транспорт на превозни средства, предмет на подходящи счетоводни мерки и одит с цел предотвратяване на кръстосано субсидиране от пътническата услуга към търговската услуга по транспорт на превозни средства;
е)
спечелилият участник ще има право да въведе свои собствени решения по отношение на корабите, като замени старите кораби, които понастоящем обслужват маршрута.
(154)
Органите на Обединеното кралство възнамеряват да осигурят корабите за заменяне чрез CMAL, което след това ще ги отдаде под наем на оператора, на когото е възложен договорът за обществена услуга. Органите на Обединеното кралство считат, че тази УОИИ е обоснована по няколко причини, свързани с честотата, удобството на услугата, общото време на пътуване, съчетаването с други видове транспорт и, наред с другите, надеждността на услугата.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
5.1.1. КРИТЕРИИ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА
(155)
Съгласно член 87, параграф 1 от Договора „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(156)
Критериите, определени в член 87, параграф 1 от Договора, са кумулативни. Следователно, с цел определяне дали гореописаните плащания към CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, трябва да бъде установено дали финансовата помощ:
-
е свързана със загуба на държавни ресурси, която може да се отдаде на държавата,
-
предоставя селективно предимство на определени предприятия или производството на определени стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите-членки.
(157)
Различните гореописани плащания са предоставяни чрез държавни ресурси и могат да бъдат отдадени на съответната държава-членка. Следователно първият критерий по член 87, параграф 1 от Договора е изпълнен.
(158)
Съответните плащания под формата на безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита или капиталови безвъзмездни финансови помощи/заеми са правени единствено за някои определени предприятия. Следователно те са селективни.
(159)
Редовното финансиране на CalMac и NorthLink 1 и NorthLink 2 понижава оперативните разходи, които обикновено биха възникнали за тези предприятия, и им предоставя икономическо предимство в сравнение с други предприятия, които финансират своята дейност единствено въз основа на търговски приходи. Въпреки това, с цел да се установи дали има предимство, което е възможно да представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали са изпълнени „условията по делото Altmark“ (43).
(160)
Пазарът на морски каботажни превози е напълно либерализиран от влизането в сила на Регламента за морския каботаж, т.е. 1 януари 1993 г. Ако на някое от тези предприятия е било предоставено някакво предимство, като се вземат предвид критериите по делото Altmark, това предимство би нарушило конкуренцията и би засегнало търговията между държавите-членки. В такъв случай третият и четвъртият критерий съгласно член 87, параграф 1 от Договора също биха били изпълнени.
(161)
Комисията потвърждава също така своята предварителна преценка, че плащанията, извършени към CalMac и NorthLink 1 и NorthLink 2, не са съвместими с поведението на частен инвеститор при нормални пазарни условия. Следователно тези плащания не могат да бъдат считани за освободени от държавна помощ въз основа на принципа на частния инвеститор в пазарната икономика.
(162)
Продажбата на активи, осъществена по време на прехода от договора с NorthLink 1 към договора с NorthLink 2, не съдържа елементи на държавна помощ. Всички активи, притежавани от NorthLink 1, които са били свързани с изпълнението на фериботни услуги, са били предоставени на разположение на всички участници в публичния търг от 2004-2005 г. (вж. съображение 88 по-горе). Продажбата, чиято стойност възлиза на около 1,5 милиона GBP за всички активи, е осъществена въз основа на действителната пазарна цена или очакваната пазарна цена, в зависимост от активите. Тъй като тези активи са били на разположение на всички участници в търга на една и съща цена и тъй като тези цени са отговаряли на пазарната цена на стоката, тяхната продажба не е свързана с използването на държавни ресурси и не е предоставила селективно икономическо предимство на никое предприятие. Следователно е изключено наличието на елементи на държавна помощ в продажбата на активи.
(163)
В решението за откриване на официална процедура по разследване Комисията постави под съмнение дали процентите, начислявани по някои заеми, отпуснати на CalMac, са били в съответствие с принципа на частния инвеститор в пазарната икономика и следователно дали те са съдържали държавна помощ.
(164)
Това би било важно, за да се установи дали CalMac е било свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задължения за обществена услуга, като се вземат предвид всички източници на обществено финансиране. Тъй като обаче в случая на CalMac схемата за помощ представлява съществуваща помощ и тъй като нейната съвместимост трябва да се преценява само за бъдещето (вж. раздел 5.2 по-долу), не е необходимо Комисията допълнително да преценява характера на държавната помощ на тези заеми, защото те се отнасят само за миналото.
5.1.2. КРИТЕРИИ ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(165)
Както е посочено в съображение 112 по-горе, с цел установяване наличието на предимство, способно да представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали са изпълнени условията по делото Altmark.
(166)
В съответствие със съдебната практика Altmark компенсацията за задължения или договори за обществена услуга не облагодетелства получателя(ите) - и следователно не попада в обхвата на забраната, определена в член 87, параграф 1 от Договора - когато кумулативно са изпълнени следните четири условия:
-
предприятието получател действително е длъжно да изпълнява задължения за обществени услуги и тези задължения са били ясно дефинирани (по-долу „Altmark 1“),
-
параметрите, на базата на които се изчислява компенсацията, са установени предварително по обективен и прозрачен начин (по-долу „Altmark 2“),
-
компенсацията не надвишава това, което е необходимо за покриване на всички или част от разходите, направени при изпълнение на задължението за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнението на тези задължения (по-долу „Altmark 3“), и
-
ако предприятието - носител на задължения за обществени услуги, не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, нивото на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и подходящо оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на задълженията (по-долу „Altmark 4“).
5.1.2.1. CalMac
(167)
В случая на CalMac има два ясно очертани етапа, както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване: първи етап преди договора от 2007 г., когато задълженията за обществени услуги са били възложени директно на CalMac, без предварителен публичен търг, чрез „ангажименти“ и когато всички условия по предоставянето на обществената услуга са били уточнявани в годишни писма, изпращани от шотландските органи до CalMac; и втори етап след договора от 2007 г., който е възложен вследствие на публична тръжна процедура, в която подробно са посочени задълженията за обществени услуги. Ситуацията с маршрута Gourock-Dunoon трябва да бъде разграничена, тъй като този маршрут е бил изключен от договора от 2007 г. и условията на задълженията за обществени услуги продължават да бъдат определяни чрез годишни писма, изпращани от шотландските органи до CalMac.
а) Преди договора от 2007 г.
(168)
Както е отбелязано в решението за откриване на официална процедура по разследване, съмненията, че преди договора от 2007 г. компенсацията за задълженията за обществена услуга, наложени на CalMac, не е отговаряла на критериите по делото Altmark, са малки. Задълженията за обществена услуга не са ясно определени в правен акт. Освен това спецификациите на задълженията за обществени услуги, като пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност и честота, не са ясно установени в официален акт. Параметрите за определяне на компенсацията не са установени ex ante по прозрачен начин, а нивото на компенсацията не е изчислено въз основа на анализ на разходите на типично предприятие. Следователно предварителната оценка в решението за откриване на официална процедура по разследване е потвърдена.
(169)
Тъй като компенсацията за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon все още се извършва по този начин, оценката по-горе се отнася и за този маршрут.
б) След договора от 2007 г.
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(170)
В този конкретен сектор съществува регламент, който определя кои елементи следва да бъдат част от подходящото определяне на задълженията за обществена услуга. Следователно изпълнението на критерий Altmark 1 трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж, в който са изложени спецификациите, които следва да бъдат част от определянето на задълженията за обществена услуга, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемане на екипажа на плавателния съд.
(171)
Договорът от 2007 г. ясно отговаря на това условие, като подробно определя всички тези параметри. Точни данни за наемането на екипажа на корабите не са включени в тръжния документ, но изискванията, например за качество на услугата и защита на трудовите разпоредби, не оставят голяма възможност за значителни несъответствия при наемането на екипажа на корабите.
(172)
Договорът за обществени услуги също така има разумен срок от шест години в съответствие с Насоките на Общността за държавна помощ за морския транспорт (по-долу „Морски насоки“) (44).
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно установяване на параметри за компенсация
(173)
Второто условие, в контекста на оценката по Altmark, изисква предварително да бъдат ясно установени параметрите за компенсацията по един обективен начин, като се вземат предвид всички променливи разходи (например разходи за гориво, инвестиции в нови кораби и т.н.).
(174)
От друга страна, параметрите за компенсация са били доста ясни преди да започне изпълнението на задълженията за обществена услуга. Те са били равностойни на предвидените от участниците в търга разходи, които е трябвало да бъдат подробно изчислени, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува и клауза за връщане на средства, в която се посочва, че, ако договореният марж на печалбата бъде надвишен, субсидията ще бъде съответно намалена. Това изчисление е направено преди началото на договора за всяка от шестте години по договора (по-долу „базов сценарий“). Договорът за обществена услуга предвижда поредица от извънредни събития, които могат да доведат до преразглеждане на сумата на компенсацията (например непредвидени пристанищни строителни работи, нов кораб, увеличение на заплатите и т.н.).
(175)
От друга страна, в края на всяка година от договора, базовият сценарий ще се преразглежда, за да се отрази действителният опит от предходната година. Базовият сценарий може да се преразглежда и в рамките на дадена година при извънредни обстоятелства. Компенсацията може да бъде увеличавана или намалявана няколко пъти през срока на договора. Преразглеждането на базовия сценарий се предлага от оператора (CalMac) и се одобрява от шотландската изпълнителна власт. Съществува възможност също така въпросът да бъде отнесен към експерт в случай на разногласие. Въпреки че договорът за обществени услуги съдържа някои указания за начина на коригиране на компенсацията в случай на непредвидени обстоятелства, точните параметри на тези корекции не са известни предварително. Сумата на компенсацията ще бъде коригирана по-скоро чрез двустранна арбитражна процедура между шотландските власти и CalMac, с възможност за привличане на експерт. Критериите, използвани в тази арбитражна процедура, не са посочени предварително по един обективен начин за всички възможни случаи. Тази арбитражна процедура поражда липса на прозрачност при определяне на параметрите на компенсацията. Тя също така създава риск от изменение на предоставената компенсация всяка година, което не е обусловено от прозрачни, предварително определени и обективни критерии.
(176)
По тази причина Комисията не може да установи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(177)
Както е посочено в предходния раздел, параметрите на компенсацията като цяло са ясно установени, с изключение на критериите, използвани при арбитражната процедура, която е предвидена при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са точно определени предварително, Комисията счита, че съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията в такива обстоятелства е подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Това е така поради факта, че възможната допълнителна компенсация ще бъде основана на действително направени разходи. Следователно условие Altmark 3 е изпълнено (вж. също раздел 5.3.3.3 по-долу).
Altmark 4 - тръжна процедура - изчисляване на разходите при липсата на търг като за типично предприятие
(178)
В настоящия случай задълженията за обществени услуги са възложени вследствие на тръжна процедура.
(179)
Първо трябва да бъде преценено дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът за държавата може да е по-висок от необходимия минимум за изпълнението на задълженията за обществена услуга.
(180)
В този контекст, основните въпроси, повдигнати от заинтересовани страни, бяха групирането в пакет на всички маршрути в търга, с изключение на Gourock-Dunnon, както и изискването към спечелилия участник да използва корабите на CMAL.
(181)
По отношение на групирането на маршрути се твърди, че в действителност това е изключило конкурентите, тъй като CalMac, което вече е предоставяло всички услуги, е било единственият участник в търга, способен да изготви оферта за цялата група от маршрути.
(182)
Имало е обаче и втори участник в търга (V-Ships), който е направил оферта за цялата група. V-Ships впоследствие се е оттеглило от процедурата, като е заявило, че условието, че трябва да се използват корабите на CMAL, възпрепятства нововъведенията и гъвкавостта в услугите, които следва да бъдат предоставяни.
(183)
Географският район, обхванат от 26-те маршрута, е доста хомогенен: всички маршрути са относително кратки (максимум около 100 километра), а използваните пристанища са относително концентрирани (от порядъка на около 250 километра в континенталната част).
(184)
Органите на Обединеното кралство представиха достоверни аргументи, обосноваващи групирането в пакет на 26-те маршрута.
(185)
Те твърдят, че групирането гарантира максимална гъвкавост на флотата за най-добро обслужване на мрежата. Например, в случай на авария на кораб, незабавното осигуряване на спасителен кораб е решаващо, за да се гарантира надеждността на услугите по осигуряване на единствената връзка с изолирани райони. Спасителните кораби са необходими и в случай на лоши атмосферни условия, когато корабите трябва да бъдат подложени на работи по поддръжката и когато има неочаквана нужда от увеличен капацитет. Понастоящем CalMac може да организира спасителен кораб често, като извърши поредица от последователни премествания на кораби между маршрути. Би било по-трудно да се гарантира непрекъснатостта на услугите и оптимизирането на капацитета, ако мрежата се обслужваше от няколко оператора.
(186)
Освен това групирането на всички маршрути подобрява целостта на мрежата, като улеснява съчетаването на аспектите на безопасността, качеството и околната среда на корабните и пристанищните операции и гарантира, че стандартите се прилагат еднакво в цялата мрежа. United Kingdom's Maritime & Coastguard Agency Regional Office for Scotland and Ireland (Регионалната служба за Шотландия и Ирландия на Агенцията за морска и брегова охрана на Обединеното кралство) уточни, че фрагментацията на мрежата не може да е най-ефективният начин за гарантиране на предоставянето на безопасни и надеждни услуги.
(187)
Освен това групирането води до икономии от мащаба, по-специално при продажба на билети и маркетинга и подпомага интегрирания превоз, като позволява на клиентите да направят резервации за редица маршрути чрез една транзакция. Това се отнася и до насърчаването на туризма.
(188)
Може да се твърди, че всеки маршрут трябва да се възлага чрез отделен търг, за да се намалят разходите до минимум. Комисията обаче признава, че административните разходи и тежестта от провеждането на такива единични търгове (26 единични търга) може да бъде твърде висока.
(189)
Би могло да се разгледа и междинното решение за групиране само на някои маршрути, но не би могло да се предвиди със сигурност дали резултатът от въпросната тръжна процедура от гледна точка на общи разходи за публичния бюджет би бил по-висок или по-нисък от действителните разходи в резултат на групирания търг.
(190)
В Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (раздел 5.5.3) се казва, че „държавите-членки често желаят да обединят маршрути за обществени услуги до и от различни острови в една обособена група, за да се реализират икономии от мащаба и да се привлекат оператори. Групите като такива не противоречат на правото на Общността, при условие че групирането не води до дискриминация. Най-подходящият размер на групите следва да бъде определен, като се вземе предвид най-доброто съчетание при удовлетворяване на съществените транспортни нужди“.
(191)
Като се има предвид правната уредба, която изрично позволява групиране на маршрути, и разумните аргументи, представени от органите на Обединеното кралство, не може да се заключи, че групирането на маршрутите е ненужно, несправедливо условие на публичния търг и неизбежно увеличава разходите на държавата за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(192)
Изискването към спечелилия участник да използва активите на CMAL е разумно условие на търга, като се има предвид, че шотландските власти са имали ясен интерес от използването на корабите, които вече са били на разположение, вместо тези активи да се държат неизползвани или по друг начин да се разпореждат с тях. В Съобщението за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (раздел 5.3.2.1) се предвижда, че „когато самите органи на държавите-членки притежават кораби или по друг начин разполагат с такива, те могат да бъдат предоставени на разположение на всички потенциални оператори на услугата при еднакви, недискриминационни условия“. Още повече че това е неутрално условие за участници в търгове, като се има предвид че всеки участник ще заплати една и съща цена за използването на едни и същи кораби. Въпреки че това изискване е законно, то може да доведе до повишен разход за услугата. Действително, не може да се изключи, че ако участниците в търга са имали право да представят алтернативни решения по отношение на корабите, това би могло да доведе до по-нисък общ размер на нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществени услуги.
(193)
Освен това, като се имат предвид специфичните характеристики на корабите, които са необходими за обслужване на маршрутите до западните шотландски острови, може да е трудно един оператор да се снабди навреме за началото на договорния срок с нова флота от съответстващи кораби, способни да обслужват всички маршрути и да поддържат връзките с отдалечените островни общности.
(194)
CalMac е имало конкурентно предимство в търга, тъй като то вече е обслужвало маршрутите, но би било грешка да се заключи, че поради това предимство търгът е бил неправомерно пригоден и в действителност е изключил другите участници (45).
(195)
Следователно се стигна до заключението, че тръжната процедура е проведена по подходящ начин и че търгът е бил открит, недискриминационен и прозрачен.
(196)
Както беше посочено по-горе, параметрите за изчисление на компенсацията следва да се преразглеждат най-малко всяка година. Това преразглеждане в някои случаи може да е резултат от арбитражна процедура между оператора и шотландските органи. Следователно съществува риск да е необходимо държавата да предостави повече (или по-малко) средства на оператора от предвидената в неговата оферта компенсация.
(197)
Ако в поканата за участие в търга е било поставено изискване участниците да се ангажират с определена фиксирана компенсация за шестте години на договора, като всички рискове се поемат от тях, държавата не би носила никакъв риск и на теория би намалила до минимум разходите. Не може обаче да се изключи, че, ако участниците в търга е трябвало да поемат всички рискове по обслужването, е нямало да има предприятия, желаещи да представят оферта или участниците са щели да представят много по-високи оферти с оглед отчитане на добавения риск.
(198)
Не може да бъде заключено със сигурност, че условие Altmark 4 е изпълнено.
(199)
Като се има предвид, че не може да бъде заключено със сигурност, че критериите Altmark 2 и 4 са изпълнени, се счита, че договорът за обществена услуга с CalMac съдържа елементи на държавна помощ.
5.1.2.2. NorthLink
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(200)
Както беше споменато в съображение 170 по-горе, в този конкретен сектор съществува регламент, който определя кои елементи трябва да бъдат включени в адекватното определяне на задълженията за обществени услуги. Изпълнението на критерий Altmark 1 следователно трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж.
(201)
Ясно е, че поканата за участие в търга отговаря на този критерий, като подробно дефинира всички параметри, посочени в Регламента относно морския каботаж, т.е. пристанищата, които трябва да бъдат обслужвани, регулярността, продължителността, честотата, капацитета за предоставяне на услугата, прилаганите тарифи и наемането на екипажа на корабите. Това е потвърдено от доклада на Шотландската сметна палата от декември 2005 г.
(202)
Продължителността на договора за обществена услуга също е под шестте години, препоръчани в Морските насоки.
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно определяне на параметрите за компенсиране
(203)
От една страна, преди започване на изпълнението на задълженията за обществена услуга, параметрите за компенсация са били доста ясни. Те са били равни на разходите, предвидени от участниците в търга, които е трябвало да бъдат изчислени подробно, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува клауза за връщане на средства, в която се посочва, че ако договореният марж на печалбата бъде надвишен, допълнителните печалби ще се поделят с шотландската изпълнителна власт. Повечето икономически/финансови рискове е трябвало да бъдат понесени от спечелилия участник (риск разходите да превишат очакваните, риск от спад в търсенето, инфлационен риск и т.н.).
(204)
От друга страна, някои рискове са останали за шотландската изпълнителна власт или са споделени между страните, особено рискът от промени в политиката (на ЕС или национална) и законодателни рискове (промени в закона за корпоративен данък например). Договорът е изисквал също така шотландската изпълнителна власт да заплати допълнителна безвъзмездна помощ на NorthLink 1 в случай че неговата възвръщаемост на капитала е по-ниска от определено равнище или ако други фактори, извън неговия контрол, засегнат неговите приходи (например повишение на цените на горивото с повече от 10 %). Вследствие на финансовите трудности на NorthLink 1 през 2003 г. са направени допълнителни плащания, а през 2004 г. е подписан протоколът, предвиждащ месечни плащания за NorthLink 1 и възможността за допълнителни плащания в зависимост от финансовите резултати на NorthLink 1.
(205)
Възможностите за допълнително финансиране, надвишаващо предвиденото ниво на компенсация в първоначалния договор, не са били определени на база ex ante, обективни и прозрачни параметри, както е показано от последвалата нужда от предоставяне на допълнителни средства, извън обхвата на договора за обществени услуги. Във всеки случай възможностите за допълнително финансиране съгласно протокола и допълнителните плащания, извършени за NorthLink 1 вследствие на неговите финансови трудности, не са били основани на обективни и прозрачни параметри.
(206)
Следователно не може да се определи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(207)
Както е посочено в предходния раздел, параметрите за компенсация като цяло са били ясно установени, с изключение на използваните критерии в предвидената арбитражна процедура при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са били точно определени предварително, съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията при такива обстоятелства е била подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Следователно договорът за обществена услуга на NorthLink 1 е изпълнил условие Altmark 3.
Altmark 4 - публичен търг - изчисляване на разходите при отсъствието на търг като за типично предприятие
(208)
Както и в случая с CalMac, анализиран по-горе (съображение 178 по-горе), задълженията на NorthLink 1 за обществени услуги са били възложени вследствие на публична тръжна процедура.
(209)
Следователно необходимо е да се прецени дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът на държавата може да е по-висок от минимума, който е необходим за изпълнение на задълженията за обществени услуги.
(210)
Тръжната процедура обхваща два маршрута (26 маршрута в анализирания по-горе случай на CalMac - вж. съображения 183-191 по-горе). Поради това въпросът с групирането не е от такова значение в случая с NorthLink 1 и NorthLink 2, както в случая с CalMac. По същите причини, посочени по-горе във връзка с CalMac, Комисията не счита, че групирането на двата маршрута поставя под въпрос отворения, недискриминационен и прозрачен характер на търга.
(211)
Субсидиите, предоставени на NorthLink 1 съгласно протокола, с които обаче е надхвърлено нивото на компенсацията, предвидено в първоначалния договор, не са били резултат от публичен търг и не са определени въз основа на анализ на разходите на типично предприятие. Всъщност чрез въвеждането на нова система за финансиране на дефицита по време на срока на изпълнение на договора, протоколът в действителност е изменил естеството и степента на първоначалния търг, като по този начин е засегната неговата прозрачност във връзка с начина, по който е бил представен на потенциалните участници.
(212)
Следователно не може да се заключи със сигурност, че критерий Altmark 4 е изпълнен.
(213)
Като се има предвид, че не може да се направи заключение със сигурност, че критерии Altmark 2 и 4 са изпълнени, смята се, че договорът за обществена услуга с NorthLink 1 съдържа елементи на държавна помощ.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(214)
Както е посочено по-горе, в този определен сектор съществува регламент, който определя кои елементи следва да бъдат включени в адекватното определяне на задълженията за обществени услуги. Изпълнението на критерия Altmark 1 следователно трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж.
(215)
Ясно е, че поканата за участие в търга е изпълнила този критерий, като подробно е определила всички параметри, предвидени в Регламента относно морския каботаж, т.е. пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилаганите тарифи и наемането на екипажа на корабите.
(216)
Договорът за обществена услуга има също така разумен срок от шест години в съответствие с Морските насоки.
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно установяване на параметрите за компенсация
(217)
От една страна, преди започване на изпълнението на задълженията за обществени услуги, параметрите за компенсация са били доста ясни. Те са били равни на разходите, предвидени от участниците в търга, които е трябвало да бъдат подробно определени, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува клауза за връщане на средства, която гласи, че, ако договореното равнище на маржа на печалбата бъде надвишено, допълнителните печалби ще бъдат разделени с шотландската изпълнителна власт. В този втори договор с NorthLink 2 шотландската изпълнителна власт носи повече рискове или те са споделени между страните (риск, свързан с атмосферните условия, инфлационен риск, риск от спад в търсенето, промяна в транспортната политика, т.н.).
(218)
От друга страна, подобно на договора за обществени услуги от 2007 г. с CalMac, сумите на субсидията следва да се преразглеждат ежегодно въз основа на действителните резултати през предходната година. Операторът представя предварителен проект на ревизиран базов сценарий, който след това трябва да бъде съгласуван с шотландските органи. В случай на конфликт се привлича експерт като арбитър. Въпреки че договорът за обществена услуга съдържа някои указания относно начина на коригиране на компенсацията в случай на някои непредвидени обстоятелства, точните параметри на тези корекции не са известни предварително. Размерът на компенсацията по-скоро се коригира чрез двустранна арбитражна процедура между шотландските органи и NorthLink 2, с възможно привличане на експерт. Комисията отбелязва, че използваните критерии в тази арбитражна процедура не са посочени предварително по един обективен начин за всички възможни събития. Тази арбитражна процедура води до липса на прозрачност при определяне на параметрите за компенсация. Тя поражда също така и риск от изменение на компенсацията, предоставяна всяка година, което не е обвързано с прозрачни, предварително определени и обективни критерии. Следователно не може да се установи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(219)
Както е посочено в предходния раздел, като цяло параметрите за компенсацията са ясно установени, с изключение на критериите, използвани в арбитражната процедура, предвидена при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са точно определени предварително, съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията при такива обстоятелства е подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Това е така, тъй като възможната допълнителна компенсация ще се основава на действително направените разходи. Следователно условие Altmark 3 е изпълнено (вж. така също раздел 5.3.4.3 по-долу).
Altmark 4 - публичен търг - изчисляване на разходите при липсата на търг като за типично предприятие
(220)
В настоящия случай задълженията за обществена услуга са били възложени вследствие на публична тръжна процедура.
(221)
Първо трябва да се прецени дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът за държавата може да бъде по-висок от необходимия минимум за изпълнение на задължения за обществени услуги.
(222)
Както и при NorthLink 1, групирането на двата маршрута поставя под съмнение открития, недискриминационен и прозрачен характер на търга.
(223)
Както и в случая с CalMac, изискването спечелилият участник да използва корабите на NorthLink 1 е разумно условие на търга, като се има предвид, че шотландската изпълнителна власт е имала ясен интерес от използването на корабите, които вече са били на разположение, вместо да държи тези активи неизползвани или по друг начин да се разпорежда с тях. Още повече, че това условие е еднакво за участниците в търга, като се има предвид, че всеки участник би заплатил една и съща цена за използването на едни и същи кораби. Въпреки че това изискване е законно, то може да доведе до по-висок разход за услугата. Всъщност, не може да се изключи, че ако участниците в търга са имали право да представят алтернативни решения относно корабите, това би могло да доведе до по-ниски общи разходи за задълженията за обществени услуги.
(224)
По тези причини и в съответствие с оценката по-горе по отношение на CalMac (46) Комисията не може да заключи със сигурност, че критерий Altmark 4 е изпълнен.
(225)
Като се има предвид, че не може да се заключи със сигурност, че критерии Altmark 2 и 4 са изпълнени, се счита, че договорът за обществени услуги с NorthLink 2 съдържа елементи на държавна помощ.
5.2. ЕСТЕСТВО НА ПОМОЩТА
5.2.1. ОБЩИ ПОЛОЖЕНИЯ
(226)
След като установи, че плащанията за CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали тази държавна помощ е съществуваща или представлява нова помощ. В тази връзка следва да се отбележи, че при започване на официалната процедура по разследване Комисията не е разгледала въпроса дали помощта следва да се счита за нова или съществуваща помощ.
(227)
Както беше споменато преди това (47), в хода на официалната процедура по разследване стана ясно обаче, че част от помощта би могла да бъде счетена за съществуваща помощ с оглед на датата на влизане в сила на правните разпоредби, уреждащи помощта. Следователно Комисията реши да започне, успоредно с официалната процедура по разследване, процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент.
(228)
В случая на съществуваща държавна помощ от Комисията се изисква единствено да провери нейната съвместимост към дадения момент и да препоръча възможни промени за в бъдеще. Обратно, в случая на нова помощ, от Комисията се изисква да провери нейната съвместимост с общия пазар също и в миналото.
(229)
Според член 1, буква б), подточка i) от изменения Процедурен регламент, съществуваща помощ са „без да се накърняват членове 144 и 172 от Акта за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция към приложение IV, точка 3 и допълнението към споменатото приложение към Акта за присъединяване на Чешката република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия и към приложение V, точка 2 и точка 3, буква б) и допълнението към споменатото приложение към Акта за присъединяване на България и Румъния, всички помощи, които са съществували преди влизането в сила на Договора в съответните държави-членки, тоест схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и все още са приложими след влизането в сила на Договора“.
(230)
В съответствие с член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (48) (по-долу „Регламента за прилагането“) „промяна на съществуваща помощ означава всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар“.
(231)
Според установената съдебна практика (49) не всяка промяна на съществуваща помощ следва да се счита за превръщаща съществуващата помощ в нова помощ. В този случай Първоинстанционният съд зае позицията, че „само когато изменението засяга действителната същност на оригиналната схема, последната се трансформира в нова схема за помощ. Не може да има съмнения за такова изменение на същността, когато новият елемент е ясно разграничим от първоначалната схема“.
(232)
Първоинстанционният съд разясни също така „[…] дали дадена помощ може да бъде класифицирана като нова помощ или като изменение на съществуваща помощ трябва да бъде определено чрез позоваване на разпоредбите, които я уреждат“ (50). Когато съответните правни разпоредби не са променени по отношение на естеството на предимството или дейностите на бенефициерите, тогава няма нова помощ.
(233)
Следователно трябва да се прецени, чрез позоваване на правната уредба и на процеса на изменение на схемата, дали има съществени промени след присъединяването на Обединеното кралство към ЕС през 1973 г., които биха се развили в нова помощ. Съдебната практика се позовава на промени в естеството на предимството, преследваната цел, бенефициера или източника на финансиране.
(234)
Трябва да се прецени също така дали последващите изменения са отделими от първоначалната мярка или дали неотделимите промени засягат действителната същност на първоначалната правна уредба, т.е. естеството на предимството или източникът на финансиране, целта или правното основание на помощта, бенефициерите или обхвата на дейностите на бенефициерите, така че последната като цяло да се трансформира в нова помощ.
5.2.2. CALMAC
(235)
CalMac предоставя фериботни превозни услуги в района на западните шотландски острови много преди присъединяването на Обединеното кралство към Европейската общност през 1973 г.
(236)
Първоначалното правно основание за субсидиите е било раздел 2, параграф 1 от Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., който позволява на шотландските министри (51) да отпускат безвъзмездни финансови помощи/заеми на лица, които предоставят обществени морски транспортни услуги. В раздел 2, точки 3 и 4 от закона се предвижда, че когато тази безвъзмездна финансова помощ/заем надвиши 10 000 GBP, трябва да се използва „ангажимент“ (който на практика представлява вторично законодателство) и че този ангажимент трябва да бъде одобрен от Шотландския парламент (52).
(237)
Раздел 45, параграф 1 от Transport (Scotland) Act от 2005 г., който влезе в сила на 10 октомври 2005 г., отмени тези разпоредби на закона от 1960 г., но раздел 45, параграф 2 предвижда, че всеки ангажимент, сключен преди 10 октомври 2005 г., ще остане в сила. Това означава, че ангажиментът от 7 април 1995 г. за възлагане на задължения за обществени услуги на CalMac е продължил да действа и след влизането в сила на закона от 2005 г.
(238)
От 1 октомври 2006 г., когато е извършено преструктурирането на групата на CalMac и е създадено ново юридическо лице, което да обслужва маршрута Gourock-Dunoon, компенсацията за задълженията за обществени услуги по този маршрут се основава на раздел 70, параграф 1 от Transport (Scotland) Act от 2001 г., изменен от Transport Scotland Act от 2005 г.
(239)
До 1 октомври 1997 г., когато влиза в сила договорът за фериботни услуги в района на Clyde и Hebrides, задълженията за обществени услуги са били определяни в годишни писма от шотландските министри до CalMac (регулярност, честоти, капацитети, тарифи за превоз и размер на субсидията).
(240)
От 1 октомври 2007 г. спецификациите на задълженията за обществени услуги са част от договора за обществени услуги, сключен в резултат на публична тръжна процедура, с изключение на маршрута Gourock-Dunoon.
(241)
Що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, от 1 октомври 2007 г. изискванията за субсидията са определени административно, въз основа на одобрения на годишните финансови планове на дружеството от шотландските министри и наблюдението на действителните изисквания по дефицита през годината от страна на шотландското правителство.
(242)
Предвид горепосоченото Комисията смята, че целта на схемата за помощи явно е останала непроменена от началото на схемата. Тя се състои в предоставянето на фериботни транспортни услуги между шотландските острови.
(243)
Развитието на правното основание на схемата не променя съществено естеството на предимството, дадено на CalMac, от 1973 г. насам. CalMac непрекъснато е получавало безвъзмездни финансови помощи за финансиране на дефицит, капиталови безвъзмездни финансови помощи и заеми (за кейове, пристанищна инфраструктура и за кораби). Източникът на това финансиране също не се е променил, тъй като всички средства продължават да идват от националния бюджет.
(244)
Размерът на годишната компенсация редовно се повишава. Тези повишения обаче не следва да се считат за нова помощ. Както е заявил Съдът (53)„[…] появата на нова помощ или изменението на съществуваща помощ не може да се преценява според мащаба на помощта или по-специално нейния размер от финансова гледна точка в никой момент от срока на ангажимента, ако помощта се предоставя съгласно предишни законови разпоредби, които остават неизменени.“
(245)
Комисията е на мнение, че повишението на размера на помощта е следствие от увеличените финансови нужди на доставчика на обществената услуга при изпълнението на неговата задача за обществена услуга, докато задълженията за обществени услуги, договореностите за финансиране и измененията на законовите разпоредби за компенсацията не са претърпели съществени промени.
(246)
Бенефициерът на мярката е един и същ от началото на схемата. Въпреки че CalMac е преминало през процес на преструктуриране през 2006 г., то винаги е било единственият бенефициер на помощта и винаги е било дружество с изцяло публична собственост. През 2006 г. неговите корабни и брегови активи са отделени от неговата функция на фериботен оператор. Тази промяна не може да се разглежда като промяна на бенефициерите на схемата, тъй като двете отделни юридически лица продължават да бъдат единствените участници в схемата за компенсиране. Това правно разделяне е промяна от технически характер, която не води до съществена промяна на бенефициера на помощта.
(247)
Аналогично възлагането на обслужването в района на Hebrides и Clyde на две отделни юридически лица (CalMac Ferries Ltd и Cowal Ferries Ltd, две дъщерни дружества, изцяло собственост на David MacBrayne Ltd) трябва да се разглежда като промяна от техническо естество, която не води до съществена промяна на бенефициера на помощта.
(248)
Направени са някои адаптации на общата услуга и маршрутите, обслужвани от CalMac. Добавени са няколко нови услуги, докато други са преустановени. Една от тези адаптации например е резултат от откриването на нов мост, което е направило предоставяната услуга излишна. Комисията счита, че това са технически промени, предназначени да приспособят обществената услуга към нуждите на населението. Тези адаптации не са променили общата цел на схемата. Задълженията за обществени услуги са определени като цяло и ограничените технически корекции на обслужваните маршрути не променят съществено естеството на схемата.
(249)
Поради горепосочените причини Комисията стигна до заключението в хода на това разследване, че схемата за помощ, засягаща CalMac, представлява съществуваща помощ (54) и стартира процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент, успоредно с официалната процедура по разследване. Комисията уведоми държавата-членка за това заключение и изрази своята предварителна позиция, че някои аспекти от схемата вече не са съвместими с общия пазар. На органите на държавата-членка беше дадена възможност да представят своите коментари по тази предварителна позиция.
(250)
Щом схемата за държавна помощ в полза на CalMac представлява съществуваща помощ, нейната съвместимост съответно трябва да бъде оценена единствено по отношение на настоящата ситуация (55) и от Комисията не се изисква да оценява съвместимостта на помощта, предоставяна на CalMac в миналото.
5.2.3. NORTHLINK
(251)
Ясно е, че плащанията извършвани за NorthLink 1 съгласно договора за обществени услуги за обслужване на маршрутите в района на северните острови през периода 2002-2006 г. и съгласно протокола представляват нова помощ, тъй като NorthLink 1 не развива никакви дейности по предоставяне на обществени услуги по тези маршрути преди 2002 г.
(252)
Аналогично плащанията, извършени за NorthLink 2, представляват нова помощ, отделно от въпроса дали NorthLink 1 и NorthLink 2 следва да се разглеждат като отделни бенефициери или дали NorhLink 2 следва да се счита просто за продължение на NorthLink 1.
(253)
Следователно цялата помощ, платена от 2002 г. насам на NorthLink 1 и NorthLink 2, трябва да се счита за нова помощ.
(254)
Съвместимостта на схемата с общия пазар следователно трябва да се оцени за периода след 2002 г.
5.3. СЪВМЕСТИМОСТ
5.3.1. ПРИЛОЖИМОСТ НА ЧЛЕН 86, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА
(255)
Член 86, параграф 2 от Договора е правното основание за оценка на помощта, предоставена на CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2.
(256)
Съгласно член 86, параграф 2 от Договора трябва да се прецени дали:
-
фериботните услуги в Шотландия представляват УОИИ и дали са ясно определени като такива от органите на Обединеното кралство (определение) (56),
-
CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 са изрично натоварени от държавата-членка с предоставянето на тази услуга и са обект на надзор по отношение на изпълнението на техните задачи (възлагане и надзор),
-
финансирането е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга, като се вземат предвид също другите преки и непреки приходи, получени от обществената услуга, и не води до ненужно нарушаване на конкуренцията или въздействие върху търговията (пропорционалност).
5.3.2. ПРИЛОЖИМОСТ НА РАМКАТА ЗА УОИИ (57)/РЕШЕНИЕТО ЗА УОИИ (58)
(257)
Решението за УОИИ, считано от неговото влизане в сила, изключва от изискването за нотифициране публична компенсация за изпълнението на УОИИ при определени условия. Рамката за УОИИ, считано от нейното влизане в сила, определя условията за съвместимост на мерките, предмет на изискването за нотификация.
(258)
Точка 3 от Рамката за УОИИ изрично изключва транспортния сектор и следователно не е приложима в настоящия случай. Въпреки това формулираните в нея принципи за тълкуване могат да бъдат полезни при оценяване на съвместимостта на анализираните мерки, като се има предвид общият контекст на прилагане на член 86, параграф 2 от Договора (59).
(259)
Решението за УОИИ не изключва морския и въздушния транспорт. В решението за откриване на официална процедура по разследване е повдигнат въпросът за възможното прилагане на Решението за УОИИ и Комисията изрази предварителна позиция, че то не изглежда приложимо в настоящия случай.
(260)
Има две изключения от изискването за нотифициране съгласно член 2 от Решението за УОИИ, които може да са от значение в настоящия случай:
„а)
компенсация за обществена услуга, предоставена на предприятия със среден годишен оборот преди облагане с данъци и включени всички дейности, по-малко от 100 милиона EUR през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 милиона EUR“;
„в)
компенсация за обществена услуга за въздушни или морски връзки към острови, за които средният годишен трафик през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, не надвишава 300 000 пътници“.
(261)
Въпросът кое дружество следва да се разгледа за прилагане на условие а) по-горе (CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 поотделно или заедно) беше повдигнат в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(262)
Комисията отбелязва, че както CalMac, така и NorthLink 2 понастоящем получават по повече от 30 милиона EUR годишно всяко като компенсация за обслужването на съответните морски маршрути (60). Следователно условие а) не е изпълнено.
(263)
Що се отнася до NorthLink 2, последните налични данни показват трафик от 301 000 през 2004/2005 г. за двата обслужвани маршрута. За CalMac цифрите са много по-високи. Следователно условие в) също не е изпълнено.
(264)
В заключение Комисията потвърждава своята предварителна оценка, че Решението за УОИИ не е приложимо в настоящия случай.
5.3.3. СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ, ПРЕДОСТАВЕНА НА CALMAC
5.3.3.1. Определение
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(265)
Както беше споменато преди това (вж. раздел 5.2 по-горе), единствено настоящата ситуация е от значение за оценяването на съвместимостта на помощта, предоставена на CalMac, тъй като това е съществуваща помощ. Следователно единствено условията на договора за обществени услуги от 2007 г. трябва да бъдат оценени за всички маршрути освен Gourock-Dunoon, който е изключен от този договор. В съответствие с процедурата на сътрудничество, предвидена в член 88, параграф 1 от Договора, Комисията е получила от Обединеното кралство цялата необходима информация за преглед на съществуващата схема за помощ.
(266)
Оценката, направена по-горе по отношение на изпълнението на критерий Altmark 1 се прилага и тук. Договорът за обществени услуги от 2007 г., който е резултат от една открита и прозрачна публична тръжна процедура, е в съответствие с член 4 от Регламента относно морския каботаж, в който са определени спецификациите, които трябва да бъдат част от определението, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд.
(267)
Договорът за обществени услуги предвижда задълженията, възложени на оператора, да не го възпрепятстват да използва корабите за някакви други цели, при условие че задължението за предоставяне на УОИИ е било и продължава да бъде изпълнявано. Това на практика позволява на оператора да превозва търговски превозни средства например, което представлява дейност извън обхвата на неговите задачи за обществени услуги. Това условие по никакъв начин не представлява очевидна грешка в определението на УОИИ, възложени на CalMac, тъй като се отнася до дейности извън обхвата на определението на УОИИ, които могат да бъдат изпълнявани от CalMac при търговски условия (без държавно субсидиране).
б) Gourock-Dunoon
(268)
Тъй като маршрутът Gourock-Dunoon е изключен от договора за обществени услуги от 2007 г., правното основание за компенсацията, свързана с този маршрут, продължава да бъде Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act от 2001 г. и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act от 2005 г.
(269)
Задълженията за обществени услуги за този маршрут и съответната компенсация са предназначени само за превоз на пътници, а търговските превозни средства са изключени. CalMac обаче има право да предоставя транспортни услуги за търговски превозни средства при чисто търговски условия.
(270)
Определението на задължения за обществени услуги не отговаря на член 4 от Регламента относно морския каботаж. В действителност основните характеристики на обществената услуга, като обслужвани пристанища, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд, не са официално определени в правен акт.
(271)
Заинтересовани страни твърдят, че определението на задължения за обществени услуги по маршрута Gourock-Dunoon представлява очевидна грешка по отношение на конкурентна услуга. Всъщност има друго дружество - Western Ferries, което предоставя транспортни услуги (за пътници, превозни средства и товари) по сходен маршрут, обслужващ като цяло същите места, въпреки че започва от и завършва на различни точки. McGill's Buses (местен автобусен превозвач) е въвел свързваща автобусна услуга от градския център на Dunoon, който превозва пътници-пешеходци направо до услугата на Western Ferries, а после - през Gourock до центъра на град Glasgow.
(272)
Обединеното кралство е предоставило достоверна информация относно адекватността на УОИИ за пътнически превоз по този маршрут. Докато се признава, че McGill's Buses и Western Ferries наистина предоставят „цялостна“ услуга за пътници-пешеходци за много ограничен брой плавания, нейните характеристики от гледна точка на честота, удобство, време за пътуване, транспортна интегрираност, надеждност и достъп за пътниците означава, че те не са заместители на услугата, предоставяна от CalMac. Следователно има сериозна икономическа и социална обосновка на общественото подпомагане за услуга за пътници от градски център до градски център.
(273)
Услугата на CalMac предлага по-голяма честота - 18 пътувания с отиване и връщане в делнични дни, спрямо 8 пътувания с отиване и връщане (най-вече в натоварени часове), предлагани от McGill's Buses, като последното не предлага услугата в неделя. Общото време за пътуване е по-малко с услугата на CalMac, особено в ненатоварените часове (понякога до 50 % по-дълго време на пътуване с услугата на McGill's). Услугата на CalMac е също така тясно интегрирана с железопътна връзка за Глазгоу за разлика от разписанието на Western Ferries. Услугата на CalMac е също така по-малко уязвима към закъснения и нарушения отколкото конкурентната услуга автобус - ферибот - автобус (например механични повреди на автобуси или закъснения, предизвикани от задръствания на движението или пътни работи, могат да въздействат отрицателно върху надеждността и времето за пътуване на конкурентната услуга).
(274)
Самото Western Ferries признава, че „бъдещето на всяка субсидирана услуга до Dunoon може да бъде единствено продължението на задължения за обществени услуги само за пътници, предоставяни от кораб/кораби само за пътници“. Western Ferries понастоящем обслужва 68 % от превоза на пътници, докато неговият дял от трафика на търговски превозни средства и автомобили е 86-88 %. Това показва, че CalMac играе важна роля в пътническия трафик и по-малка в търговския и автомобилния трафик.
(275)
Ролята на Комисията съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО трябва да бъде ограничена до проверяване за очевидни грешки при определянето на УОИИ. Въпреки че има друга конкурента услуга за пътнически трафик по същия маршрут, тази друга услуга не е заместител на услугата на CalMac, а отличителните характеристики на последната не водят до извода, че е имало очевидна грешка при определянето на задълженията за обществени услуги.
(276)
Един свързан въпрос, повдигнат от Western Ferries, е, че на CalMac е позволено да обслужва комбинирани кораби за превозни средства и пътници по този маршрут, докато задълженията за обществени услуги обхващат само пътническия трафик. Western Ferries твърди, че това води до кръстосано субсидиране и несправедлива конкуренция и че по тази причина задълженията за обществени услуги следва да се изпълняват само с кораб, предназначен единствено за пътници.
(277)
Съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО това не може да се счита за очевидна грешка в определянето на УОИИ. Операторите, натоварени със задължения за обществени услуги, могат също така да развиват и несубсидирани търговски дейности. Когато те осъществяват търговски дейности, те трябва да отговарят на определени изисквания като отделно водене на счетоводството, адекватно разпределение на общите разходи и липса на кръстосано субсидиране между двата вида дейност.
(278)
При условие че тези изисквания в настоящия случай са изпълнени, Комисията не може да наложи предоставянето на УОИИ чрез кораб, предназначен единствено за пътници. Не може да се отрече, че в този случай дейностите по търговската и обществената услуга са свързани много тясно - едни и същи кораби предоставят едновременно обществената услуга и търговските услуги - и споделят по-голямата част от разходите. Това подчертава необходимостта от специална бдителност по отношение на разделното водене на счетоводството и механизма за разпределение на разходите (61). Това обаче не означава, че има очевидна грешка в определението на обществената услуга.
(279)
В заключение определението на задължения за обществени услуги не отговаря на член 4 от Регламента относно морския каботаж. В действителност основните характеристики на обществената услуга, като пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд, не са официално определени в правен акт. Следователно настоящото определение на УОИИ за обслужване на маршрута Gourock-Dunoon представлява очевидна грешка.
(280)
По принцип обаче е възможно в бъдеще законно да се определи УОИИ за превоз на пътници по този маршрут, включително възможността доставчикът да извършва търговски дейности, като използва комбиниран кораб за пътници/превозни средства. Като такова това няма да представлява очевидна грешка, при условие че неговите характеристики са точно определени в правен акт.
(281)
Както беше посочено по-горе, Обединеното кралство уведоми Комисията, че ще се обяви нов открит, прозрачен и недискриминационен публичен търг за договор за обществени услуги по този маршрут само за пътници, като прилагане на подходяща мярка.
(282)
Следователно Обединеното кралство следва да гарантира, че този публичен търг ще съдържа подходящо определение на задълженията за обществени услуги, което е съвместимо с член 86, параграф 2 от Договора. Комисията ще следи дали правилно се прилага подходящата мярка, приета от Обединеното кралство.
5.3.3.2. Възлагане
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(283)
Изглежда очевидно, че CalMac е било изрично натоварено с предоставянето на въпросната обществена услуга. Договорът за обществени услуги от 2007 г. съдържа точни указания за услугите, които CalMac следва да предоставя, и за това как обхватът на задачата за обществени услуги може да бъде променен.
(284)
Договорът за обществени услуги съдържа също така ясни разпоредби за контрол на изпълнението на обществената услуга чрез налагане на задължение за представяне на редовна подробна информация от страна на CalMac на изпълнителната власт относно обслужването на маршрутите. Съществуват например показатели за изпълнението, които редовно биват оценявани. Ако стандартите за изпълнение не са изпълнени, тогава безвъзмездната финансова помощ може да бъде съответно понижена.
б) Gourock-Dunoon
(285)
В случая на маршрута Gourock-Dunoon Комисията счита, че CalMac не е било подходящо натоварено с обслужването на този маршрут. В действителност, освен факта, че понастоящем УОИИ не е добре определена, липсват ясни правни разпоредби, определящи условията, при които CalMac трябва да предоставя УОИИ. Липсват и ясни разпоредби за изчисляване на компенсацията или показателите за изпълнение, които биха засегнали годишната безвъзмездна финансова помощ например. Следователно възлагането на този маршрут на CalMac понастоящем не е достатъчно ясно и изчерпателно.
(286)
Органите на Обединеното кралство следва да гарантират, че, в контекста на новия публичен търг за договор за обществени услуги само за пътници по този маршрут, задълженията за обществени услуги ще бъдат ясно възложени на спечелилия участник.
5.3.3.3. Пропорционалност
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(287)
Тъй като държавната помощ, предоставена до момента на CalMac, се счита за съществуваща помощ, Комисията не е нужно да прави преценка дали е имало свръхкомпенсиране на задълженията за обществени услуги на CalMac в миналото. Следователно оценката трябва да се отнася за бъдещето. Трябва да се преценява единствено дали условията на договора за обществени услуги от 2007 г. предоставят достатъчни гаранции, за да бъде избегнато свръхкомпенсиране и потенциално антиконкурентно поведение на CalMac.
(288)
Както е посочено по-горе (62), публичният търг е бил проведен по открит и прозрачен начин.
(289)
Условията на договора за обществени услуги са подходящи за предотвратяване на свръхкомпенсиране на изпълнението на задълженията за обществени услуги. Компенсацията е ограничена до разходите за дейността минус приходите от дейността (включително разумна печалба). Разходите, които са допустими за компенсиране, са също така ясно определени в договора за обществени услуги.
(290)
Съществува механизъм за връщане на средства, при който основната част от всяко потенциално надвишаване на компенсацията ще бъде върнато на шотландските органи. Не се връща само малка част. Ако например свръхкомпенсирането е 1 милион GBP, само 275 000 GBP ще бъдат задържани от CalMac. В случай че свръхкомпенсирането е 10 милиона GBP, само 725 000 GBP ще бъдат задържани от CalMac. Тази система е предназначена да създаде стимул за CalMac да понижи разходите и да бъде по-ефективно. Тези средства са силно ограничени и в съответствие с определението на „разумна печалба“, посочено в Рамката за УОИИ (точка 18 от нея) (63). Въпреки че Рамката за УОИИ не се прилага в настоящия случай, Комисията счита, че потенциалните надвишаващи суми на компенсацията, които могат да бъдат задържани от CalMac, са силно ограничени и пропорционални на сумите на компенсацията.
(291)
Освен това предвиденият марж на печалбата в договора за обществени услуги е резултат от конкурентна тръжна процедура и следователно е гарантирано, че този марж е определен на разумно равнище.
(292)
Съществува също така клауза в договора за обществени услуги, която гарантира, че ако доставчикът на обществената услуга получи допълнително публично подпомагане от други източници, безвъзмездната финансова помощ по условията на договора ще бъде съответно понижена.
(293)
В заключение договорът за обществени услуги съдържа достатъчни предпазни гаранции срещу свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(294)
Освен въпроса със свръхкомпенсирането Комисията е направила и оценка във връзка с жалбите, получени в това отношение, дали договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции за избягване на антиконкурентно поведение от страна на CalMac, което може да причини ненужно нарушаване на конкуренцията. Такъв би бил случаят например, ако CalMac можеше последователно да подбива цените на конкурентите, като по този начин ги изхвърли от пазара.
(295)
В този контекст трябва да се подчертае, че понастоящем няма никаква конкуренция по тези маршрути. Също така договорът за обществени услуги предвижда строги условия за цените на билетите. Той включва разписание на цените за 2007/2008 г. и налага консултиране с шотландските органи, ако цените бъдат преразгледани. CalMac по-специално би нарушило условията на договора за обществени услуги, ако едностранно и неоснователно понижи цените, за да изхвърли от пазара съществуващи конкуренти или да предотврати навлизането на потенциални нови конкуренти. Освен това CalMac не може да претендира за допълнителна компенсация за понижение на приходите, произтичащо от отстъпки или намаления на цените, въведени в публикуваната тарифа. Това предотвратява също така възможно антиконкурентно ценово поведение.
(296)
Друго възможно нарушение на пазара би възникнало, ако доставчикът на обществени услуги самостоятелно би могъл значително да измени или повиши своето предлагане на обществена услуга, например като добави нови маршрути или значително повиши честотите. Ако автоматично би било допустимо CalMac да получи допълнителна компенсация за тези добавени услуги, това би могло да предизвика нежелано нарушаване на конкуренцията, извън рамките на това, което разумно би могло да бъде прието като съответно на изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(297)
Договорът за обществени услуги изрично предвижда предварително консултиране с шотландските министри и одобрение от тяхна страна преди да бъдат направени каквито и да било съществени корекции в публикуваните разписания и честоти или в съгласуваните услуги.
(298)
В договора за обществени услуги има също така конкретни разпоредби, които забраняват на доставчика на обществената услуга кръстосано субсидиране между неговите дейности по обществената услуга и дейностите, които не са свързани с обществени услуги, и изискват всички транзакции между CalMac и неговите дъщерни дружества да се извършват на база равнопоставеност и независимост на страните.
(299)
Почти всички дейности на CalMac попадат в обхвата на договора за обществени услуги. Въпреки това, с цел гарантиране на прозрачност, трябва да има разделение на счетоводството между неговите дейности, свързани с обществените услуги, и неговите дейности, които не са свързани с обществени услуги, или търговски дейности в съответствие с условията на Директивата за прозрачността (64).
(300)
Съгласно условията на договора за обществени услуги CalMac трябва да докладва ежегодно действителните направени разходи във връзка с изпълнението на задачите за обществени услуги. В този отчет за действителни резултати разходите за обществени услуги се отделят от останалите дейности на CalMac. Следователно се гарантира, че размерът на публичните средства, отпуснати на CalMac, и използването на тези средства са ясно разграничени от останалата част на дейностите на CalMac. Договорът за обществени услуги изрично предвижда, че е необходимо да се поддържат ясни, отделни и прозрачни счетоводни системи за финансирането и изпълнението на дейностите по обществената услуга.
(301)
С цел да се гарантира, че направените разходи по дейностите за обществени услуги са ясно разграничени от разходите, направени по отношение на други дейности, необходимо е също така да се създаде подходяща система за разпределяне на разходите, които са общи за двата вида дейности.
(302)
Договорът за обществени услуги съдържа подробно описание на всички разходи, които са допустими за компенсиране. Освен безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, която е предназначена да обхване всички оперативни разходи, свързани с предоставянето на обществената услуга (например разходи за лизинг на корабите на CMAL, разходи за морския персонал, гориво, такси за ползване на терминалите, таксуване, застраховка и т.н.), предвидени са добавки за неочаквани увеличения на разходите за гориво и за капиталови разходи (например придобиване на активи за изпълнение на дейностите по обществените услуги, пристанищни работи за същата цел и т.н.). Всички разходи, обхванати от безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, са точно количествено определени в базовия сценарий, а условията за прилагане и за определяне на потенциалните добавки за гориво и капиталови надбавки са точно определени в договора за обществени услуги.
(303)
Следователно договорът за обществени услуги е достатъчно ясен по отношение на разпределението на разходите между дейностите, свързани с обществената услуга, и другите дейности.
(304)
В съответствие със своята обичайна практика по отношение на съществуващи схеми за помощ Комисията ще продължи да наблюдава дейностите на CalMac и по-специално правилното разпределение на разходите, избягването на кръстосано субсидиране и пълната прозрачност по отношение на отделното водене на счетоводството.
(305)
Комисията положително отчита в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на значителни промени в задълженията за обществени услуги на CalMac за маршрутите в района на Hebrides и Clyde. Те ще изискват също така CalMac да съставя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите по обществените услуги и за търговските дейности, считано от финансовата 2009/2010 година и възнамеряват да включват това изискване във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги в района Hebrides и Clyde.
б) Gourock-Dunoon
(306)
Western Ferries твърди, че услугата само за пътници, основана на кораб само за пътници, би спестила пари на данъкоплатците, като се намали сумата на годишната субсидия за CalMac. Член 86, параграф 2 от Договора обаче не изисква от държавите-членки да избират най-рентабилния начин за осигуряване на обществена услуга.
(307)
В случая на маршрута Gourock-Dunoon няма ясни разпоредби за избягване на свръхкомпенсиране, няма изрични гаранции срещу антиконкурентно поведение или кръстосано субсидиране и няма официално изискване за отделно водене на счетоводство или разпоредби за разпределение на разходите.
(308)
Следователно, що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, няма достатъчни гаранции, че помощта е съразмерна на задълженията на CalMac за обществени услуги и следователно че мерките са необходими, за да направят помощта съвместима в бъдеще.
(309)
Органите на Обединеното кралство приеха, като подходяща мярка, да организират публична тръжна процедура. В контекста на съществуващата схема за помощ за този маршрут Комисията счита, че при прилагане на публичната тръжна процедура органите на Обединеното кралство трябва да гарантират включването в този договор за обществени услуги само за пътници за маршрута Gourock-Dunoon на ясни разпоредби за избягване на свръхкомпенсирането и изрични гаранции срещу антиконкурентно поведение и кръстосано субсидиране, включително задължението за публично съгласуване със заинтересованите страни на съществени промени в задачите по обществената услуга. Изисква се също така и официално условие за отделното водене на счетоводството и подходящи разпоредби за разпределение на разходите.
(310)
Комисията отбелязва също така положително в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на съществени промени в задълженията на CalMac за обществени услуги за маршрута Gourock-Dunoon. Те ще изискват също така от CalMac да представя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейности, свързани с обществените услуги, и за търговски дейности, считано от финансовата 2009/2010 година, и възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги по маршрута Gourock-Dunoon.
5.3.3.4. Заключение по частта за съществуващата помощ
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(311)
УОИИ за обслужването на маршрутите в района на Clyde и Hebrides, с изключение на Gourock-Dunoon, е добре определена и надлежно е възложена на CalMac. Съществуват достатъчни гаранции, за да се осигури съразмерността на компенсацията, предоставена на CalMac, с неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на тези маршрути, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
б) Gourock-Dunoon
(312)
Обществената услуга за маршрута Gourock-Dunoon не е достатъчно добре определена и не е била възложена по достатъчно точен и прозрачен начин. Гаранциите не са достатъчни, за да се гарантира пропорционалността на компенсацията, предоставена на CalMac, с неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon, не е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
(313)
Комисията отбелязва, че органите на Обединеното кралство, съгласно процедурата на сътрудничество, предвидена за съществуващи схеми за помощ, е приела като подходяща мярка да обяви нов открит, прозрачен и недискриминационен търг за договор за обществени услуги за този маршрут само за пътници по линиите, описани по-горе. Според член 19 от Процедурния регламент с приемането на подходяща мярка държавата-членка е задължена да я приложи.
(314)
С цел да се гарантира съвместимостта на обществената услуга за този маршрут с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО прилагането следва да бъде извършено в съответствие със следните изисквания: търгът и последващият договор за обществени услуги трябва да бъдат обявени в рамките на разумен срок, трябва да съдържат ясно и точно определение на задълженията за обществени услуги, трябва да предвиждат пълно и подробно възлагане на обществената услуга на доставчика, трябва да съдържат подходящи гаранции за предотвратяване на свръхкомпенсиране, кръстосано субсидиране и антиконкурентно поведение (включително задължението за публично съгласуване със заинтересованите страни на значителните промени в задачите по обществените услуги) и да съдържат ясни разпоредби за разпределението на разходите и отделното водене на счетоводството.
(315)
Поради горепосочените причини трябва да се заключи, в съответствие с член 18 от Процедурния регламент, че съществуващата помощ за този маршрут вече не е съвместима с общия пазар. Съгласно член 18 от Процедурния регламент подходящите мерки, споменати по-горе, и тяхното правилно прилагане следва да гарантират бъдещата съвместимост на помощта със законодателството на Общността.
(316)
С писмо от 15 май 2009 г. органите на Обединеното кралство се ангажират да започнат процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за този маршрут преди края на 2009 г., като по този начин са приели предложените подходящи мерки. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги следва да започне преди края на юни 2011 г.
(317)
Комисията отбелязва в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на значителни промени в задълженията на CalMac за обществени услуги за маршрута Gourock-Dunoon. Те ще изискват също така CalMac да представя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите, свързани с обществените услуги, и за търговските дейности, считано от финансовата 2009-2010 година, като възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги по маршрута Gourock-Dunoon.
(318)
С оглед на горното и в съответствие с член 19 от Процедурния регламент Комисията отчита приемането на подходящите мерки от органите на Обединеното кралство и счита, че при правилното прилагане на подходящите мерки, както е описано по-горе, схемата ще бъде в съответствие с член 86, параграф 2 от Договора. Следователно съвместимостта на схемата с Договора за ЕО е предмет на проверка от Комисията дали подходящите мерки, приети от органите на Обединеното кралство, са били точно и надлежно приложени от държавата-членка.
(319)
Комисията отблизо ще наблюдава прилагането на подходящите мерки, описани по-горе, и изисква от органите на Обединеното кралство редовно да я уведомяват за всички предприети стъпки в процеса на прилагане.
(320)
Комисията си запазва правото непрекъснато да прави оценка на съществуващата схема за помощ съгласно член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и да предлага допълнителни подходящи мерки, изисквани от постепенното развитие или функциониране на общия пазар.
5.3.4. NORTHLINK
5.3.4.1. Определение
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(321)
Както беше посочено преди това (вж. раздел 5.2.3 по-горе), помощта, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2, представлява нова помощ. Следователно, освен преценка на настоящата ситуация, Комисията също така трябва да оцени съвместимостта на мярката след подписването на първия договор за обществени услуги с NorthLink 1.
(322)
Съответните разпоредби за оценка, дали задачите за обществени услуги на NorthLink 1 са били подходящо определени, се съдържат в член 4 от Регламента относно морския каботаж, който определя спецификациите, които следва да бъдат част от определението, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд.
(323)
Относително ясно е, че договорът за обществени услуги, обхващащ периода 2002-2006 г., изпълнява този критерий, като подробно определя всички тези параметри. Поканата за участие в търга посочва по-специално: конфигурацията на маршрута и минималния брой плавания, изискването за капацитет за превоз на товари (въпреки че не е предмет на субсидия) и живи животни, изискванията за минимален капацитет (поне равен на този, който вече се предлага от P&O Ferries) и първоначалните тарифи, които не следва значително да надвишават тези, прилагани от P&O Ferries.
(324)
Този договор за обществени услуги също така има разумен срок - по-малко от шест години - в съответствие с тълкуването от Комисията на Регламента относно морския каботаж.
(325)
Протоколът, подписан през 2004 г. в резултат на финансовите затруднения на NorthLink 1 през 2003 г., основно предвижда допълнително финансиране на дефицита и не променя значително вече въведеното определение на задължения за обществени услуги.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(326)
Както вече е отбелязано в решението за откриване на официална процедура по разследване, Комисията счита, че задачите за обществени услуги, възложени на Northlink 2, отговарят на законна УОИИ.
(327)
Както и предишния договор за обществени услуги с NorthLink 1, вторият договор за обществени услуги с NorthLink 2 също ясно определя всички параметри на задълженията за обществени услуги в съответствие с член 4 от Регламента относно морския каботаж. Поканата за участие в търга посочва по-специално: конфигурацията на маршрута и минималния брой плавания, изискването за ро-ро капацитет за превоз на товари (този път също допустим за субсидия) и живи животни, изискванията за минимален капацитет (поне равен на този, който вече е бил предлаган от NorthLink 1) и първоначалните тарифи, които не може значително да надвишават тези, прилагани от NorthLink 1.
(328)
Както и предишния договор с NorthLink 1, този договор за обществени услуги също има разумен срок - шест години - в съответствие с тълкуването от Комисията на Регламента относно морския каботаж.
5.3.4.2. Възлагане
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(329)
Изглежда ясно, че на NorthLink 1 изрично е възложено предоставянето на въпросната обществена услуга през периода 2002-2006 г. Договорът за обществени услуги съдържа точни указания за услугите, които NorhLink 1 трябва да предоставя и за това как обхватът на задачите за обществени услуги би могъл да бъде променен.
(330)
Групата по транспорта на шотландската изпълнителна власт е наблюдавала резултатите на NorthLink 1 спрямо условията на първоначалния и на променените договори. NorthLink 1 е представяло на този орган редовни доклади за резултатите.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(331)
Както в случая с NorthLink 1, ясно е, че на NorthLink 2 е било изрично възложено предоставянето на въпросната обществена услуга през периода 2006-2012 г. Договорът за обществени услуги съдържа точни указания за услугите, които NorthLink 2 трябва да предоставя и как обхватът на задачите за обществени услуги може да бъде променен.
(332)
Договорът за обществени услуги съдържа ясни разпоредби относно контрола на изпълнението на обществената услуга, като налага предоставянето на редовна подробна информация относно обслужването от NorthLink 2 на шотландските органи. Съществуват например показатели за изпълнението, които редовно се оценяват. Ако стандартите за изпълнение не са изпълнени, тогава безвъзмездната финансова помощ може да бъде съответно намалена.
5.3.4.3. Пропорционалност
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(333)
За разлика от субсидиите, предоставени на CalMac, които представляват съществуваща помощ (вж. раздел 5.2.2 по-горе), помощта, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2, представлява нова помощ. Следователно за Комисията не е достатъчно да оцени дали разпоредбите на този договор за обществени услуги (обхващащ периода 2002-2006 г.) предвиждат достатъчни гаранции за избягване на свръхкомпенсиране и възможно антиконкурентно поведение от страна на доставчика на обществената услуга. Необходимо е също така да се прецени дали има свръхкомпенсиране на задължения за обществени услуги на NorthLink от 2002 г. насам и дали доставчикът на обществени услуги се е показал някакъв вид антиконкурентно поведение, което би повишило разходите за изпълнение на неговите задължения за обществени услуги до степен, която не би била пропорционална на целта, преследвана от договорите за обществени услуги.
(334)
Трябва обаче да се подчертае, че оценката на съвместимостта е ограничена до проверка за свръхкомпенсиране и възможно антиконкурентно поведение и не се занимава с въпроса с рентабилността или понижаването до минимум на разходите, за разлика от оценката за съществуване на държавна помощ съгласно условие Altmark 4. При оценяване на съвместимостта с член 86, параграф 2 от Договора не е задача на Комисията да проверява дали обществената услуга е могло да бъде предоставена по-ефективно.
(335)
Както е показано в таблица 3 по-горе, нетните резултати от дейностите по обществената услуга на NorthLink 1 в някои години са били положителни (2003/2004 г. и 2005/2006 г.) и отрицателни в други години (2002/2003 г. и 2004/2005 г.). Общият резултат от дейностите по обществената услуга на NorthLink 1 през периода, през който то е обслужвало маршрутите в района на северните острови (2002-2006 г.) е бил положителен в размер на 0,9 милиона GBP. Тази сума отговаря на средно годишно надвишение на публичното финансиране в размер на 0,2 милиона GBP.
(336)
Първо трябва да се отбележи, че данните, предоставени от органите на Обединеното кралство, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Тези резултати са били проверени от независим външен одитор по отношение на използваната методика, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са открити значителни разлики между отчетените суми и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 1. Тези данни са били подходящо установени и са достоверни (65).
(337)
Средното годишно надвишение на публичното финансиране от 0,2 милиона GBP е много ограничено в сравнение със средната годишна публична компенсация, предоставена на NorthLink 1 - приблизително 23,2 милиона GBP (66), като представлява само около 0,9 % от тази сума.
(338)
Комисията приема принципа, че компенсацията, заплатена на предприятията, натоварени с УОИИ, „не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения“ (67). Разумната печалба се определя като „коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата-членка […]“. В настоящия случай средният годишен марж на печалбата от около 0,6 % от постъпленията от обществена услуга (68) е много ограничен и може да се приеме за разумен с оглед на рисковете, поети от NorthLink 1 при изпълнение на неговите задължения за обществени услуги. Трябва по-специално да се отбележи, че тези много ограничени печалби на NorthLink 1 са резултат от конкурентна тръжна процедура за възлагане на договор за обществени услуги и следователно следва да бъдат поддържани на минимално равнище в съответствие с пазарните условия.
(339)
Следователно NorthLink 1 не е било безпричинно свръхкомпенсирано за изпълнението на неговите задачи за обществени услуги през периода, през който е обслужвало маршрутите в района на северните острови.
(340)
В първоначалната жалба на Streamline Shipping от юли 2004 г. се твърди, че поне 2 милиона GBP са платени на NorthLink 1 извън обхвата на възстановимите разходи по отношение на неговите задължения за обществени услуги направо за наем на товарен кораб. Както е показано по-горе обаче, това не е довело до свръхкомпенсиране на задълженията за обществени услуги на NorthLink 1.
(341)
По отношение на възможното антиконкурентно поведение, ценовите данни, предоставени от Streamline Shipping (69) не посочват значителни разлики в цената за товарния превоз между NorthLink 1 и Streamline Shipping. По маршрута за Shetland цените на NorthLink 1 са по-високи от цените на Streamline Shipping през всичките години. По маршрута за Orkney цените на NorthLink 1 са по-ниски от цените на Streamline Shipping през всичките години (между 5 % и 13 %), но този факт не доказва антиконкурентно поведение. Още повече възможно е сравнението да е объркващо, тъй като тарифите за ро-ро и ло-ло превоз не са пряко сравними, както е посочено от органите на Обединеното кралство.
(342)
Освен това Комисията отбелязва, че търговските дейности, осъществявани от NorthLink 1, сами по себе си са били печеливши за всяка една година от обслужването от страна на NorthLink 1. Това означава, че цените, прилагани от NorthLink 1 за неговите търговски дейности, са били пазарно ориентирани и съвместими с поведението на пазарен инвеститор, увеличаващ до максимум печалбите.
(343)
Още повече че в своя доклад от декември 2005 г., в който е направен анализ на резултатите на NorthLink 1, Шотландската сметна палата не споменава никакво възможно антиконкурентно поведение (например подбиване на цените) като причина за финансовите затруднения на NorthLink 1. По-скоро тези затруднения се отдават в голяма степен на повишената и неочаквана конкуренция от страна на други предприятия.
(344)
В заключение NorthLink 1 не е било неоправдано свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задължения за обществени услуги и няма доказателства то да е показало някаква форма на антиконкурентно поведение през периода, през който то е обслужвало маршрутите в района на северните острови. Заключението е, че държавната помощ, предоставена на NorthLink 1, е била пропорционална с оглед на неговите задължения за обществени услуги.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(345)
По отношение на договора за обществени услуги с NorthLink 2, от Комисията се изисква да провери, от една страна, дали е имало свръхкомпенсиране на задължения за обществени услуги до момента. Тя ще провери също така дали е имало възможно антиконкурентно поведение, което би повишило разходите за изпълнение на задълженията за обществени услуги до равнище, което не би било пропорционално на целта, преследвана от договора за обществени услуги. От друга страна, Комисията трябва да провери дали настоящите разпоредби на договора за обществени услуги с NorthLink 2 съдържат достатъчни гаранции, за да се гарантира пропорционалността на помощта.
(346)
Както е показано в таблица 5, нетните резултати от дейностите по предоставяне на обществената услуга от страна на NorthLink 2 са били положителни през първите две години на обслужване (2006/2007 г. и 2007/2008 г.). Общият нетен резултат от дейността на NorthLink 2 до момента е положителен - в размер на 2,4 милиона GBP. Тази сума отговаря на годишно средно надвишение на публичното финансиране с 1,2 милиона GBP.
(347)
Както е посочено по-горе в случая с NorthLink 1, трябва първо да се отбележи, че предоставените данни от органите на Обединеното кралство са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Тези резултати са били проверени от независим външен одитор по отношение на използваната методика, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са открити съществени разлики между отчетените суми и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 2. Комисията счита, че тези данни са били правилно установени и са достоверни (70).
(348)
Годишното средно надвишение на публичното финансиране с 1,2 милиона GBP е ограничено в сравнение със средната годишна публична компенсация, предоставена на NorthLink 2 - 26,6 милиона GBP (71), което представлява само около 4,5 % от тази сума.
(349)
Както е посочено по-горе, Комисията е приела принципа за разумна печалба за изпълнение на задълженията за обществени услуги. В настоящия случай средният годишен марж на печалбата от около 2,4 % от приходите от обществената услуга (72) е ограничен и може да се приеме като разумен с оглед на рисковете, поети от NorthLink 2 при изпълнение на неговите задължения за обществени услуги. По-специално следва да се отбележи, че тези ограничени печалби на NorthLink 2 са резултат от конкурентна тръжна процедура за договор за обществени услуги и следователно е трябвало да се поддържат на минимално равнище в съответствие с пазарните условия.
(350)
Следователно Комисията счита, че NorthLink 2 до момента не е било неоправдано свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задачи по предоставяне на обществени услуги през периода, през който е обслужвало маршрутите в района на северните острови.
(351)
По отношение на възможно антиконкурентно поведение от NorthLink 2, Streamline Shipping твърди, че намалението на тарифата за превоз с 25 % до Shetland и 19 % до Orkney, обявени в началото на третия договор за обществени услуги през юли 2006 г. неоправдано са ощетили Streamline Shipping и са станали възможни единствено поради завишената субсидия за NorthLink 2 в сравнение с NorthLink 1.
(352)
Както беше посочено по-горе, NorthLink 2 не извършва дейност извън обхвата на договора за обществени услуги. По-специално, за разлика от договора за обществени услуги с NorthLink 1, договорът между шотландските органи и NorthLink 2 обхваща превоза на товари като дейност, свързана с обществена услуга. Това намаление в таксите за превоз на товари е било наложено от шотландските органи като част от условията на търга. Следователно тази информация е била публична и участниците в търга е трябвало да я вземат предвид при съставяне на своите оферти.
(353)
NorthLink 2 до този момент не е било свръх компенсирано за своите задължения за обществени услуги. Освен това, както е посочено в таблица 5 по-горе, товарният превоз сам по себе си е бил печеливш през двете години на обслужване от страна на NorthLink 2. Това означава, че цените на NorthLink 2 по търговските му дейности са били основани на пазара и съвместими с поведението за максимизиране на печалбата на пазарния инвеститор.
(354)
В допълнение Комисията признава, че тарифите за ро-ро и ло-ло превоз на товари не могат да бъдат пряко сравнени поради причините, посочени в съображение 100 по-горе.
(355)
Освен това, за разлика от NorthLink 2, Pentland Ferries не публикува своите тарифи за превоз на товари, а вместо това кани своите потенциални клиенти да се свържат с неговите офиси за резервации, за да получат оферта и да направят резервация. Следователно за NorthLink 2 би било трудно умишлено и постоянно да подбива тарифите на Pentland Ferries.
(356)
Отново във връзка с възможно антиконкурентно поведение на NorthLink 2, Pentland Ferries твърди, че NorthLink 2 прилага схема на отстъпки за жителите на Orkney, наречена „friends and family“, която оказва пагубно въздействие върху конкурентната услуга, предоставяна от Pentland Ferries (73).
(357)
Както е посочено по-горе в таблица 7, всички основни тарифи, прилагани от NorthLink 2 за пътници и превозни средства, са по-високи от тези, прилагани от Pentland Ferries. Липсват публични доказателства за възможни отстъпки, практикувани от Pentland Ferries, но дори да се приеме, че то не прилага никакви отстъпки, тарифите, прилагани от NorthLink 2, включително схемата на отстъпката „friends and family“ не са съществено или постоянно по-ниски от тарифите, прилагани от Pentland Ferries. Освен това отстъпките не се предлагат по време на натоварения пиков сезон (юли и август). Още повече, както е отбелязано от органите на Обединеното кралство, че схемата на отстъпки представлява само малка част от превоза, извършван от NorthLink 2 (1,6 %), и дори още по-малка част от приходите на NorthLink 2 (0,5 %). Очакваният приход за NorthLink 2 от продажба на билети в резултат на отстъпките (като се игнорира възможното допълнително търсене, породено от отстъпките) е много ограничен (74). Накрая Pentland Ferries не можа да докаже с конкретни цифри, че е финансово засегнато от тази схема на отстъпки. Следователно Комисията счита, че няма солидни основания за обвинения в антиконкурентно поведение на NorthLink 2 или някакво сериозно нарушение на конкуренцията за сметка на схемата на отстъпки.
(358)
Освен това една заинтересована страна твърди, че NorthLink 2 предлага настаняване „Bed & Breakfast“ в Orkney (когато корабът не се движи през нощта) като търговска дейност при тарифи, които са под себестойността, и че това засяга доставчиците на хотелски услуги „Bed & Breakfast“ (75). Въпреки че този въпрос не е повдигнат в решението за откриване на официална процедура по разследване, не е предоставено конкретно доказателство, показващо, че цените, прилагани от NorthLink 2 за тази услуга, са под себестойността или че тази услуга засяга неблагоприятно приходите на конкурентните хотелски оператори, предлагащи „Bed & Breakfast“. Освен това цените за настаняване на кораб и разходите за осигуряване на такова настаняване не могат да бъдат пряко сравнени с цените за настаняване в хотел и съответните разходи. Следователно Комисията счита, че няма солидни основания да се твърди, че има антиконкурентно поведение от страна на NorthLink 2 или някакво сериозно нарушение на конкуренцията вследствие на тази услуга. Във всеки случай всяко възможно нарушение на конкуренцията не би засегнало търговията между държавите-членки, като се има предвид че то изцяло се осъществява в Orkney.
(359)
Освен оценка на пропорционалността на помощта в миналото Комисията трябва също така да направи проверка дали условията на договора за обществени услуги предлагат достатъчни гаранции, че няма да има свръхкомпенсиране или антиконкурентно поведение в бъдеще.
(360)
Както беше посочено по-горе (76), публичният търг е бил проведен по открит и прозрачен начин.
(361)
От гледна точка на Комисията условията на договора за обществени услуги са подходящи, за да предотвратят свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги. Компенсацията е ограничена до разходите за дейността (включително разумна печалба) минус приходите от дейността. Разходите, които са допустими за компенсиране, са също така ясно определени в договора за обществени услуги.
(362)
Съществува механизъм за връщане на средства, според който по-голямата част от всяко потенциално надвишение на компенсацията ще бъде върната на шотландските органи. Не се връща само малка част. Ако свръхкомпенсирането е 1 милион GBP например, само 275 000 GBP ще бъдат задържани от NorthLink 2. В случай че свръхкомпенсирането е 10 милиона GBP, само 725 000 GBP ще бъдат задържани от NorthLink 2. Тази система е предназначена да създаде стимул за NorthLink 2 да понижава разходите и да бъде по-ефективно. Тези суми са много ограничени и в съответствие с определението на „разумна печалба“, дадено в Рамката за УОИИ (точка 18 от нея) (77). Въпреки че Рамката за УОИИ не се прилага в настоящия случай, Комисията счита, че сумите на потенциалното свръхкомпенсиране, които могат да бъдат задържани от NorthLink 2, са много ограничени и пропорционални по отношение на сумите на компенсацията.
(363)
Освен това предвиденият марж на печалбата в договора за обществени услуги е резултат от конкурентна тръжна процедура и следователно гарантира, че този марж е определен на разумно ниво.
(364)
Съществува също така клауза в договора за обществени услуги, която гарантира, че ако доставчикът на обществената услуга получи допълнително обществено подпомагане от други източници, безвъзмездната финансова помощ ще бъде съответно понижена.
(365)
В заключение договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции срещу свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(366)
Освен въпроса със свръхкомпенсирането трябва да се прецени също така дали договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции, за да се избегне антиконкурентно поведение от страна на NorthLink 2, което може да предизвика ненужно нарушаване на конкуренцията. Такъв би бил случаят например, ако NorthLink 2 би могло последователно да подбива цените на конкурентите, като по този начин ги изхвърли от пазара.
(367)
Договорът за обществени услуги поставя строги условия за ценообразуването на билетите. Той изисква съгласуване с шотландските органи, когато се преразглеждат цените. По-специално NorthLink 2 би нарушило условията на договора за обществени услуги, ако едностранно и необосновано понижи цените с цел отстраняване на съществуващите конкуренти от пазара или недопускане навлизането на нови конкуренти. Освен това NorthLink 2 не може да претендира за допълнителна компенсация поради понижение на приходите, произтичащо от отстъпки или намаления на цените, установени в публикуваната тарифа. Това предотвратява също така възможно антиконкурентно поведение по отношение на цените.
(368)
Друга възможност за нарушаване на пазара би възникнала, ако доставчикът на обществената услуга би могъл, по свое усмотрение, значително да изменя или повишава своята оферта на обществената услуга, например като добави нови маршрути или значително повиши честотите. Ако автоматично би било допустимо NorthLink 2 да получи допълнителна компенсация за тези добавени услуги, това би могло да предизвика нежелателно нарушаване на конкуренцията, извън това, което разумно може да бъде прието за равностойно на изпълнението на задължения за обществени услуги.
(369)
Договорът за обществени услуги изрично предвижда предварително съгласуване с шотландските министри и одобряване от тях преди всяко значително коригиране на публикуваните разписания и честоти или на одобрените услуги.
(370)
Договорът за обществени услуги съдържа също така специфични условия, които забраняват на оператора кръстосано субсидиране между неговата обществена услуга и дейностите, които не са свързани с обществената услуга, и изискват всички транзакции между NorthLink 2 и неговите дъщерни дружества да се извършват на база равнопоставеност и независимост на страните.
(371)
Почти всички дейности на NorthLink 2 попадат в обхвата на договора за обществени услуги. Въпреки това, с цел гарантиране на прозрачността, трябва да има отделно водене на счетоводството на неговите дейности, свързани с обществени услуги, и неговите потенциални дейности, несвързани с обществени услуги, или търговски дейности в съответствие с разпоредбите на Директивата за прозрачността.
(372)
Съгласно условията на договора за обществени услуги, NorthLink 2 трябва да отчита ежегодно действителните разходи, направени при изпълнението на задачите за предоставяне на обществена услуга. В този „отчет за действителни резултати“ разходите за обществената услуга са отделени от останалите дейности на NorthLink 2. Следователно по този начин е гарантирано, че размерът на публичните средства, отпуснати на NorthLink 2, и използването на тези средства са ясно разграничени от останалата част от дейностите на NorthLink 2. Договорът за обществени услуги изрично предвижда необходимостта от поддържане на ясни, отделни и прозрачни счетоводни системи за финансиране и осъществяване на дейностите по предоставяне на обществени услуги.
(373)
С цел да се гарантира, че разходите, направени във връзка с дейностите, свързани с обществени услуги, са ясно разграничени от разходите, направени във връзка с други дейности, необходимо е също така да се въведе подходяща система за разпределение на разходите, които са общи за двата вида дейности.
(374)
Договорът за обществени услуги съдържа подробно описание на всички разходи, които са допустими за компенсиране. Освен безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, която е предназначена да покрива всички оперативни разходи, свързани с предоставянето на обществената услуга (например разходи за морски персонал, гориво, такси за ползване на терминалите, таксуване, застраховка и т.н.), предвидени са също така добавки за непредвидени повишения на разходите за гориво и за капиталови разходи, свързани с придобиването на активи за предоставянето на договорените услуги. Всички разходи, обхванати от безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, са точно количествено определени в базовия сценарий и условията за прилагане и за определяне на потенциалните добавки за гориво и капиталови добавки са точно определени в договора за обществени услуги.
(375)
Следователно договорът за обществени услуги е достатъчно ясен по отношение на разпределението на разходите между дейностите, свързани с обществени услуги, и дейностите, които не са свързани с обществени услуги.
(376)
Комисията отбелязва като положително в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да се консултират със заинтересованите страни винаги, когато се въвеждат значителни промени в задълженията на NorthLink 2 за обществени услуги за маршрутите в района на северните острови. Те ще изискват също така NorthLink 2 да предоставя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите, свързани с обществената услуга, и за търговските дейности, считано от финансовата 2009-2010 година и възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги в района на северните острови.
5.3.4.4. Заключение
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(377)
Задълженията за обществени услуги, възложени на NorthLink 1, са правилно определени и подходящо възложени. Държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 през периода 2002-2006 г., не представлява свръхкомпенсиране на дружеството за изпълнението на задачите по обществената услуга, с които е натоварено. Липсват също така достатъчни доказателства за антиконкурентно поведение, което изкуствено би повишило разходите за обществената услуга, като предизвика по този начин ненужно нарушаване на конкуренцията.
(378)
Следователно държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 през периода 2002-2006 г., е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(379)
Държавната помощ, предоставена на NorthLink 2 до момента, не представлява свръхкомпенсиране на дружеството за изпълнение на възложените му задачи за обществена услуга. Липсват също така достатъчни доказателства за антиконкурентно поведение, което изкуствено би завишило разходите за обществената услуга, като по този начин предизвика неправомерно нарушение на конкуренцията.
(380)
УОИИ за обслужването на маршрутите в района на северните острови е добре определена и е била надлежно възложена на NorthLink 2. Налице са достатъчни гаранции, осигуряващи, че предоставената компенсация на NorthLink 2 е пропорционална на неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на NorthLink 2 за обслужването на тези маршрути, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(381)
Въз основа на горното се стигна до заключението, че държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на всички маршрути в района на западните острови, с изключение на Gourock-Dunoon, представлява съществуваща помощ, която е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
(382)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon, в съответствие с член 19 от Процедурния регламент, Комисията отбелязва приемането от органите на Обединеното кралство на подходящите мерки, предложени от нея в съответствие с член 18 от Процедурния регламент, и счита, че при правилно прилагане на подходящите мерки, описани по-горе, мярката за съществуваща помощ също ще бъде съвместима с член 86, параграф 2 от Договора. Обединеното кралство се приканва да започне процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за този маршрут преди края на 2009 г. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги следва да започне преди края на юни 2011 г. Прилагането на гореописаните подходящи мерки ще бъде наблюдавано отблизо от Комисията, като от Обединеното кралство се изисква редовно да я информира за всички предприети стъпки в процеса на прилагане.
(383)
Комисията счита, че държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2 за обслужването на маршрутите в района на северните острови съответно през 2002-2006 г. и 2007-2009 г., е съвместима с член 8, параграф 2 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Съществуващата държавна помощ, предоставена на CalMac Ferries Ltd. съгласно договора за обществени услуги за предоставянето на фериботни услуги в района на шотландските западни острови (с изключение на маршрута Gourock-Dunoon), е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
Член 2
Съществуващата държавна помощ, предоставена на Cowal Ferries Ltd. по отношение на обслужването на маршрута Gourock-Dunoon, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора, при условие че Обединеното кралство приеме да приложи подходящи мерки в съответствие с член 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
По-специално Обединеното кралство следва да стартира процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за маршрута Gourock-Dunoon, преди 31 декември 2009 г. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги трябва да започне преди 30 юни 2011 г.
Член 3
Обединеното кралство незабавно уведомява Комисията за стъпките, които са предприети с оглед прилагане на неговите ангажименти по отношение на финансирането на маршрута Gourock-Dunoon.
Член 4
Държавната помощ, предоставена на NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd. и на NorthLink Ferries Ltd. съгласно съответните договори за обществени услуги за предоставянето на фериботни услуги в района на шотландските северни острови е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия.
Съставено в Брюксел на 28 октомври 2009 година.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 28 oktober 2009
betreffende de door het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland ten uitvoer gelegde steunmaatregel C 16/08 (ex NN 105/05 en NN 35/07) - Subsidies ten gunste van CalMac en NorthLink voor zeevaartdiensten in Schotland
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2009) 8117)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/98/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gezien het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben uitgenodigd hun opmerkingen in te dienen (1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 19 december 2003 heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie in kennis gesteld van de maatregelen die de Schotse regering (de Scottish Executive) voornemens was te nemen teneinde de Schotse veerdiensten „in overeenstemming te brengen met de Europese regels zoals die volgens [haar] gelden met betrekking tot staatssteun voor het zeevervoer”.
(2)
Bij brieven van 19 april 2004 en 30 juni 2004 heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie in kennis gesteld van het voornemen van de Schotse regering om twee openbare aanbestedingen uit te schrijven voor de verlening van veerdiensten naar de Noordelijke en Westelijke Eilanden.
(3)
De Commissie heeft sindsdien verscheidene formele klachten en informele opmerkingen van belanghebbende partijen ontvangen over de volgens hen onrechtmatig verstrekte staatssteun aan de scheepvaartondernemingen die de betreffende veerdiensten exploiteren (2).
(4)
Naar aanleiding van die klachten heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk verschillende malen om aanvullende informatie verzocht ingevolge het bepaalde in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (thans artikel 88) van het EG-Verdrag (3) (hierna „de procedureverordening” genoemd). Het Verenigd Koninkrijk heeft aan die verzoeken gehoor gegeven.
(5)
Op 16 april 2008 heeft de Commissie besloten een formele onderzoeksprocedure in te leiden met betrekking tot de toegekende steunmaatregelen ten gunste van NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited en CalMac Ferries Limited (4).
(6)
Op 16 juli 2008 heeft het Verenigd Koninkrijk zijn standpunt inzake het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure naar voren gebracht. Bij brieven van 22 december 2008 en 2 februari 2009 is door het Verenigd Koninkrijk aanvullende informatie verstrekt.
(7)
De Commissie heeft naar aanleiding van de publicatie van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van verschillende belanghebbende partijen opmerkingen ontvangen. Het Verenigd Koninkrijk is daarop uitgenodigd om op die opmerkingen te reageren.
(8)
Op 11, 12 en 13 december 2008 heeft de Commissie ontmoetingen gehad met de vertegenwoordigers van een aantal belanghebbende partijen, te weten NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, de Raad van het Graafschap Orkney, de Raad voor Argyll and Bute, de Raad van Inverclyde, Schotse ministers, de Schotse regering en de Peer Pressure Group.
(9)
Op grond van de aanvullende informatie die tijdens de formele onderzoeksprocedure is ontvangen, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat het bij een deel van de subsidies om bestaande steun gaat. Daarom is besloten om parallel aan de formele onderzoeksprocedure een samenwerkingsprocedure in te stellen als bedoeld in artikel 17 van de procedureverordening.
(10)
Op 17 maart 2009 heeft de Commissie een ontmoeting gehad met vertegenwoordigers van het Verenigd Koninkrijk. Overeenkomstig artikel 17 van de procedureverordening heeft de Commissie de betrokken lidstaat tijdens die ontmoeting medegedeeld dat het bij een deel van de subsidies volgens haar om een bestaande steunregeling gaat en dat bepaalde aspecten van die regeling naar het eerste oordeel van de Commissie niet langer verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. De autoriteiten van de lidstaat zijn daarbij in de gelegenheid gesteld opmerkingen over dat eerste oordeel naar voren te brengen, zowel mondeling tijdens de bespreking als schriftelijk op een later tijdstip.
(11)
Op 23 maart 2009 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk om nadere aanvullende informatie verzocht. De betreffende informatie is op 15 mei 2009 en 3 juli 2009 verschaft.
2. BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGELEN
(12)
In de onderhavige zaak gaat het om veerdiensten die volgens een vaste dienstregeling de routes tussen de Westelijke en Noordelijke Eilanden van Schotland en het Schotse vasteland onderhouden. De veerdiensten worden momenteel voornamelijk verzorgd op basis van twee openbaredienstcontracten (5). De exploitanten ontvangen een tegemoetkoming voor hun dienstverlening.
(13)
Aangezien de juridische kaders die van toepassing zijn op de openbare dienstverlening ten behoeve van de Westelijke en Noordelijke Eilanden van elkaar verschillen en ook de begunstigden van de steunmaatregelen afzonderlijke ondernemingen zijn, zullen de Westelijke en Noordelijke Eilanden in het verdere verloop van deze beschikking afzonderlijk van elkaar worden behandeld.
2.1. WESTELIJKE EILANDEN
2.1.1. SCHEEPVAARTROUTES
(14)
Kaart 1 toont de veerdiensten zoals die op dit moment van en naar de Westelijke Eilanden worden onderhouden.
Kaart 1
Scheepvaartroutes in het westelijk deel van Schotland
2.1.2. EXPLOITANTEN
2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd
(15)
In de jaren vijftig van de vorige eeuw werd het vervoer van passagiers, post en vracht in de kustgebieden van de Westelijke Eilanden (6) voornamelijk geregeld door twee staatsbedrijven: Caledonian Steam Packet Company Ltd en David MacBrayne Ltd.
(16)
In 1973 is Caledonian Steam Packet Company Ltd een fusie aangegaan met een deel van David MacBrayne Ltd. De nieuwe onderneming, genaamd Caledonian MacBrayne Ltd, kreeg de verantwoordelijkheid voor het merendeel van de vaste veerdienstregelingen op routes in de Firth of Clyde, de Westelijke Hooglanden en de Westelijke Eilanden.
(17)
Voor 2006 was Caledonian MacBrayne Ltd een volledige staatsonderneming die aanvankelijk viel onder de verantwoordelijkheid van de Secretary of State for Scotland, maar na de devolutie in 1999 kwam te vallen onder de verantwoordelijkheid van de Scottish Executive.
(18)
In oktober 2006 vond er binnen Caledonian MacBrayne Ltd een functionele reorganisatie plaats om de eigendom van de schepen en andere bedrijfsmiddelen van de onderneming af te kunnen scheiden van de exploitatie van de veerdiensten. De nieuwe structuur is hieronder afgebeeld in schema 1:
Schema 1
Huidige eigendomsstructuur
(19)
De exploitatie van de veerdiensten werd in dat kader overgedragen aan twee nieuwe maatschappijen: CalMac Ferries Ltd en Cowal Ferries Ltd. Deze twee ondernemingen zijn opgericht als volledige dochters van David MacBrayne Ltd, een vroegere slapende vennootschap die volledig in handen is van de Scottish Executive.
(20)
CalMac Ferries Ltd nam de veerdiensten naar de Hebriden over. Zij vervult deze taak samen met twee volledige dochters, Caledonian MacBrayne Crewing (Guernsey) Ltd en Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd, die optreden als werkgever voor het personeel op het vasteland respectievelijk aan boord van de veerboten.
(21)
Cowal Ferries Ltd nam de veerdiensten op de Clyde over.
(22)
Naast deze structuur is Caledonian Maritime Assets Ltd (hierna „CMAL” genoemd) actief. CMAL is eigenaar van de schepen en kades die worden gebruikt voor de exploitatie van de veerdiensten op de Clyde en van en naar de Hebriden.
(23)
Binnen de nieuwe organisatie verhuurt CMAL de schepen en aanlegplaatsen aan CalMac Ferries Ltd en Cowal Ferries Ltd. Ook is CMAL de eigenaar en exploitant van de havenfaciliteiten in bijna de helft van de vijftig bestemmingen waarop CalMac Ferries Ltd en Cowal Ferries Ltd varen. De Scottish Executive is de enige en directe aandeelhouder van CMAL.
(24)
CalMac Ferries Ltd heeft momenteel een vloot van 29 schepen die zijn gecharterd van CMAL voor het vervoer van personen, voertuigen en vracht van en naar de eilanden ten westen van Schotland en in het estuarium van de Clyde. Twee andere schepen zijn op basis van afzonderlijke overeenkomsten gecharterd.
(25)
Ook Cowal Ferries Ltd heeft haar drie schepen gecharterd van CMAL.
(26)
Gezien het feit dat bovengenoemde vennootschappen allemaal tot dezelfde groep behoren, zullen de vennootschappen waarvan de aandelen door David MacBrayne Ltd worden gehouden, in deze beschikking verder gemakshalve worden aangeduid met „CalMac”. In gevallen waar het de periode vóór de reorganisatie betreft, worden de verschillende vennootschappen aangeduid als Caledonian MacBrayne Ltd, Caledonian Steam Packet Company Ltd respectievelijk David MacBrayne Ltd.
(27)
CalMac onderhoudt momenteel veerdiensten op 26 routes binnen haar netwerk. CalMac Ferries Ltd alleen al heeft over het boekjaar tot en met 31 maart 2006 5,3 miljoen passagiers, 1,1 miljoen personenauto's, 94 000 bedrijfsvoertuigen en 14 000 bussen op deze routes vervoerd.
2.1.2.2. Western Ferries Ltd
(28)
CalMac ondervindt nauwelijks concurrentie op deze routes. Haar enige concurrent, Western Ferries Ltd, is slechts actief binnen de Firth of Clyde, te weten op de route tussen Gourock in de Upper Firth of Clyde en Dunoon op het schiereiland Cowal. Zie kaart 2.
Kaart 2
Scheepvaartroutes in het estuarium van de Clyde
(29)
Western Ferries is in 1973 gestart met het onderhouden van veerdiensten op de route Gourock-Dunoon. De maatschappij beschikt op dit moment over vier ferry's voor personen en voertuigen waarmee verschillende malen per dag heen en weer wordt gevaren. Deze veerdiensten verzorgen circa 88 % van het autoverkeer, 86 % van het vrachtvervoer en 68 % van het personenverkeer (7).
2.1.3. OPENBAREDIENSTVERPLICHTINGEN
(30)
Het algemene juridische kader dat voorziet in de mogelijkheid om financiële steun te verlenen ten behoeve van de veerdiensten in Schotland is de Highlands and Islands Shipping Services Act 1960 (8), zoals gewijzigd door artikel 70 van de Transport (Scotland) Act 2001 (9) en artikel 45 van de Transport (Scotland) Act 2005 (10). Dit juridische kader is in het verleden herhaaldelijk aangevuld met toezeggingen (undertakings) die door de Secretary of State zijn gedaan in schriftelijke afspraken met CalMac (11).
(31)
Het betreffende juridische kader is zeer algemeen van aard. Er wordt slechts verklaard dat de Schotse overheid bij wege van een subsidie of lening aan partijen voorschotten kan verstrekken voor transportgerelateerde doeleinden. De voorwaarden waaronder dergelijke voorschotten worden verleend, zijn niet nader ingevuld. In de undertaking uit 1995 werd voorzien in de toekenning van subsidies (grants) en leningen aan CalMac voor het onderhouden van veerdiensten teneinde de economische en sociale omstandigheden in de Hooglanden en op de Eilanden in stand te houden dan wel te verbeteren. Begrotingssubsidies (revenue grants) waren daarbij bedoeld om de operationele tekorten te dekken, terwijl kapitaalsubsidies (capital grants) en leningen bestemd waren voor investeringen in nieuwe schepen en ten behoeve van werkzaamheden aan de kades en in de havens.
(32)
Alle bijzonderheden omtrent de openbare dienstverlening, zoals de routes waarvoor ondersteuning kon worden verkregen en aspecten zoals regelmatigheid, frequentie, capaciteit, tarieven en subsidiebedrag, werden telkens nader vastgesteld door de Schotse autoriteiten en in jaarlijkse brieven aan CalMac meegedeeld.
(33)
In oktober 2006 is de laatste undertaking, die uit 1995, vervallen door de reorganisatie van CalMac. Er zijn geen verdere undertakings ondertekend, althans niet tot september 2007, toen het huidige openbaredienstcontract in werking is getreden.
(34)
Sinds september 2007 onderhoudt CalMac haar veerdiensten op grond van het openbaredienstcontract 2007, dat is gesloten nadat CalMac met succes had ingeschreven op de openbare aanbesteding (12) (V-Ships, de enige andere inschrijver, heeft zich later uit de procedure teruggetrokken). Het openbaredienstcontract 2007 omvat alle routes die CalMac tot dan toe ook verzorgde, met uitzondering van de route Gourock-Dunoon, en bevat alle bijzonderheden omtrent de openbaredienstverplichtingen waaraan moet worden voldaan. De overeengekomen dienstverlening omvat het vervoer van personen, voertuigen en vracht. De schepen die daarvoor worden ingezet, worden gecharterd van CMAL, de in oktober 2006 opgerichte vennootschap die zich uitsluitend bezighoudt met het in eigendom houden en verhuren van de schepen.
(35)
In 2005-2006 is een openbare aanbesteding uitgeschreven voor de route Gourock-Dunoon, waarbij van exploitanten werd verwacht dat zij een onbeperkte en niet gesubsidieerde dienstregeling zouden kunnen onderhouden. In eerste instantie werd door drie ondernemingen belangstelling voor de opdracht getoond (Western Ferries, CalMac en V-Ships), maar door geen van hen is uiteindelijk een bod uitgebracht.
(36)
Totdat het openbaredienstcontract 2007 in werking trad, werd er geen onderscheid gemaakt tussen de tegemoetkoming voor het onderhouden van de route Gourock-Dunoon en de betaalde vergoedingen voor de andere routes, aangezien er sprake was van één enkele betaling voor de gehele dienstverlening, zonder doorbelasting naar de afzonderlijke routes. Sinds de inwerkingtreding van het openbaredienstcontract 2007 wordt de subsidie voor de route Gourock-Dunoon apart uitbetaald aan CalMac.
(37)
De openbaredienstverplichtingen op die route en de daar tegenoverstaande financiële tegemoetkomingen zijn beperkt tot het vervoer van personen; bedrijfsvoertuigen zijn niet inbegrepen. CalMac is echter vrij om op een zuiver zakelijke basis ook vervoersdiensten voor bedrijfsvoertuigen aan te bieden.
(38)
Aangezien de route Gourock-Dunoon niet onder het openbaredienstcontract 2007 valt, vormt de Highlands and Islands Shipping Services Act 1960, zoals gewijzigd door artikel 70 van de Transport (Scotland) Act 2001 en artikel 45 van de Transport (Scotland) Act 2005 nog steeds de juridische grondslag voor de vergoedingsregeling voor deze route.
(39)
De jaren waarin CalMac de veerdiensten van en naar de Westelijke Eilanden onderhoudt, worden gekenmerkt door een grote mate van continuïteit. Niettemin is er op last van de Schotse overheid een aantal wijzigingen doorgevoerd, zoals het opheffen van een route na de ingebruikneming van een brug, nieuwe diensten op bestaande routes en een toename van het aantal overtochten. De capaciteit is door de vervanging van oude schepen door grotere nieuwe schepen over het algemeen ook gegroeid (13). De tarieven zijn in principe conform de inflatie toegenomen (14).
(40)
CalMac heeft in ruil voor de openbaredienstverplichtingen tot nu toe de volgende vergoedingen van de Schotse overheid ontvangen:
Tabel 1
Overheidsgelden t.b.v. CalMac sinds 1995
(in miljoen GBP)
Begrotingssubsidies
Kapitaalsubsidies/leningen (15)
Totaal
1995/1996
8,3
8,5
16,8
1996/1997
11,7
2,3
14,0
1997/1998
10,5
9,9
20,4
1998/1999
14,4
11,9
26,4
1999/2000
15,0
9,7
24,7
2000/2001
19,0
6,5
25,5
2001/2002
20,4
1,8
22,2
2002/2003
18,9
7,7
26,6
2003/2004
25,9
2,8
28,7
2004/2005
25,1
8,8
33,9
2005/2006
31,4
6,2
37,6
2006/2007
34,2
9,9
44,1
2007/2008
40,5
4,9
45,3
(41)
Met betrekking tot de route Gourock-Dunoon zijn door het Verenigd Koninkrijk financiële gegevens overgelegd over de omzet uit de openbare diensten (voor het merendeel personenvervoer) en de omzet uit de commerciële diensten (voor het merendeel autovervoer) die door CalMac zijn gegenereerd sinds 2002/2003:
Tabel 2
Winst-en-verliesrekening betreffende de openbare en commerciële activiteiten door CalMac op de route Gourock-Dunoon sinds 2002/2003
(in miljoen GBP)
Openbare diensten
Commerciële diensten
Totaal
Omzet
Kosten
W/V
Omzet
Kosten
W/V
W/V
2002/2003
0,7
-3,1
-2,4
1,0
-0,5
0,5
-1,9
2003/2004
0,7
-3,4
-2,7
0,8
-0,5
0,3
-2,4
2004/2005
0,8
-3,4
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,2
2005/2006
0,9
-3,8
-2,9
0,9
-0,5
0,4
-2,5
2006/2007
0,9
-3,7
-2,8
1,0
-0,5
0,4
-2,4
2007/2008
0,9
-3,7
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,3
(42)
De in tabel 2 genoemde bedragen zijn het resultaat van een analytische berekening die is uitgevoerd op basis van de gepubliceerde jaarrekeningen. De commerciële omzet betreft met name omzet uit het vervoer van auto's en de inzittenden daarvan (16). De omzet uit de openbare dienstverlening betreft met name het vervoer van voetgangers. Aan de kostenzijde zijn de algemene kosten, zoals de kosten van personeel, vaartuigen en terminals verband houdende met gecombineerd auto- en personenvervoer, opgesplitst op basis van de gemiddelde bezettingsgraad van de schepen voor voertuigen en voetgangers.
(43)
Door de externe accountant (KPMG LLP) zijn vooraf overeengekomen procedures gevolgd ten aanzien van de methodologie, het niveau van verantwoording en de gerapporteerde cijfers. Er zijn geen significante verschillen gevonden tussen de in tabel 2 genoemde bedragen en de administratie van CalMac.
2.2. NOORDELIJKE EILANDEN
2.2.1. SCHEEPVAARTROUTES
(44)
De bestaande veerdiensten tussen de eilanden in het noorden van Schotland (de archipels van Orkney en Shetland) zijn hieronder weergegeven op kaart 3.
Kaart 3
Scheepvaartroutes in het noordelijk deel van Schotland
2.2.2. EXPLOITANTEN
2.2.2.1. NorthLink
(45)
NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd (hierna te noemen: „NorthLink 1”) is in 2000 opgericht als een 50/50-joint venture tussen de Royal Bank of Scotland, een van de grootste banken in het Verenigd Koninkrijk, en CalMac.
(46)
Tussen 2002 en 2006 onderhield NorthLink 1 twee routes op basis van een openbaredienstcontract: de driehoek tussen Aberdeen (op het Schotse vasteland), Kirkwall (op Orkney) en Lerwick (op Shetland) en een kortere route via de Pentland Firth tussen Scrabster (op het Schotse vasteland) en Stromness (op Orkney).
(47)
Het totale aantal personen dat per jaar via die twee routes wordt vervoerd, bedraagt circa 300 000.
(48)
In 2006 is een nieuwe volledige dochtermaatschappij van CalMac (zelf volledig in handen van de Schotse regering) opgericht onder de naam NorthLink Ferries Ltd (hierna te noemen: „NorthLink 2”). In dat jaar heeft NorthLink 2 de exploitatie van de twee routes naar de Noordelijke Eilanden alsmede het merendeel van de activa en het personeel overgenomen van NorthLink 1. NorthLink 2 verricht haar werkzaamheden op grond van een openbaredienstcontract dat op 6 juli 2006 is ondertekend en loopt tot 2012.
(49)
NorthLink 2 beschikt momenteel over twee veerboten voor het gecombineerde vervoer van personen, auto's en vracht. Daarnaast heeft zij nog twee schepen voor het vervoer van vracht en vee.
(50)
NorthLink 1 bestaat nog steeds, maar is in feite een slapende vennootschap zonder dagelijkse bedrijfsactiviteiten en met slechts weinig activa.
2.2.2.2. P&O Ferries
(51)
Tussen 1997 en 2002 werden de twee routes die nadien op grond van een openbaredienstcontract door NorthLink 1 en 2 werden onderhouden, door P&O Ferries verzorgd. P&O Ferries exploiteert geen veerdiensten meer op deze routes.
2.2.2.3. Pentland Ferries
(52)
Pentland Ferries verzorgt sinds 2001 een dagelijkse dienstregeling op de route tussen Gills Bay op het Schotse vasteland en St. Margaret's Hope op Orkney. Pentland Ferries beschikt daartoe over twee schepen voor het vervoer van personen, voertuigen en vracht en is momenteel verantwoordelijk voor circa 80 % van het totale vervoer van vee en gevaarlijke goederen tussen het Schotse vasteland en de Orkney-eilanden.
2.2.2.4. Streamline Shipping
(53)
Streamline Shipping onderhoudt sinds 1984 twee maal per week een veerdienst voor containervracht tussen Aberdeen en Lerwick. Zij maakt daarbij gebruik van gecharterde lift on/lift off-schepen en een eigen containerschip. In 1987 is Streamline Shipping ook gestart met het vervoeren van containervracht van Aberdeen naar Kirkwall op Orkney. Ook hiervoor wordt gebruik gemaakt van gecharterde lift on/lift off-schepen (hierna „loloschepen” genoemd).
(54)
Medio 2008 heeft de Scottish Executive aan Streamline Shipping een contract gegund voor het vervoer van vracht naar de Noordelijke Eilanden.
2.2.2.5. John O'Groats Ferries
(55)
John O'Groats Ferries onderhoudt sinds 1971 een veerdienst voor toeristen tussen het plaatsje John O'Groats op het Schotse vasteland en Burwick op Orkney. John O'Groats Ferries vaart vanaf mei tot eind september op deze route.
2.2.2.6. Norse Islands Ferries
(56)
In de periode tussen september 2002 en juni 2003 exploiteerde Norse Islands Ferries een, soms ook twee veerboten, uitsluitend voor vracht, tussen het Schotse vasteland en de Shetlandeilanden. Norse Islands Ferries is niet langer actief op deze route.
2.2.3. OPENBAREDIENSTVERPLICHTINGEN
(57)
Voor twee routes in het noordelijk deel van Schotland is er sprake van een openbaredienstverplichting: de driehoek tussen Aberdeen (op het Schotse vasteland), Kirkwall (op Orkney) en Lerwick (op Shetland) en een kortere route via de Pentland Firth tussen Scrabster (op het Schotse vasteland) en Stromness (op Orkney).
(58)
Voor deze routes is drie maal een openbare aanbesteding uitgeschreven, welke aanbestedingen achtereenvolgens hebben geleid tot openbaredienstcontracten tussen de Schotse overheid en drie exploitanten: P&O Ferries van 1997 tot 2002, NorthLink 1 van 2002 tot 2006 en NorthLink 2 van 2006 tot 2012. De openbaredienstverplichtingen in de eerste twee aanbestedingen betroffen slechts personenvervoer (vrachtvervoer werd niet gesubsidieerd, maar was ook niet verboden). Het contract voor de periode van 2006 tot 2012 bevat echter ook een openbaredienstverplichting voor vrachtvervoer met een vaste limiet.
2.2.3.1. Het openbaredienstcontract met P&O Ferries (1997)
(59)
In juni 1995 schreef de Schotse overheid een openbare aanbesteding uit voor de routes Aberdeen-Kirkwall-Lerwick en Scrabster-Stromness. Besloten werd dat CalMac niet op de aanbesteding mocht inschrijven.
(60)
De Schotse overheid koos uiteindelijk voor P&O Ferries. Volgens het openbaredienstcontract had P&O Ferries recht op een jaarlijkse subsidie waaraan echter wel een claw back-regeling was verbonden, bedoeld om mogelijke voordelen voor de maatschappij te maximeren voor het geval de winst de verwachtingen zou overtreffen. P&O Ferries heeft in de periode 1997-2002 voor de uitvoering van het contract een bedrag van 55 miljoen GBP van de Schotse overheid ontvangen (17).
(61)
In het openbaredienstcontract was bepaald dat de subsidie slechts gold voor het vervoer van personen en de door hen meegenomen auto's en verwante voertuigen zoals campers en motoren.
2.2.3.2. Het openbaredienstcontract met NorthLink 1 (2000)
(62)
In 1998 werd door de Scottish Executive opnieuw een openbare aanbesteding uitgeschreven voor de routes Aberdeen-Kirkwall-Lerwick en Scrabster-Stromness, ditmaal voor de periode 2002-2007.
(63)
Hoewel uit de aanbestedingsvoorwaarden blijkt dat van exploitanten werd verwacht dat zij ook capaciteit zouden leveren voor vrachtvervoer, werd voor dit onderdeel aangegeven dat die diensten commercieel zouden moeten worden geleverd, derhalve zonder subsidie. De precieze omvang van deze dienstverlening werd aan de inschrijvers zelf overgelaten, maar wel werd vereist dat er voldoende capaciteit beschikbaar moest zijn om ten minste de hoeveelheid vracht te kunnen vervoeren die toentertijd door P&O Ferries werd verzorgd, met inbegrip van redelijke stijgingsmarges om te voldoen aan de verwachte groei aan de vraagzijde.
(64)
In de openbare aanbestedingsdocumenten werden tevens de configuratie van de routes en het minimum aantal overtochten aangegeven, maar de inschrijvers dienden wel zelf gedetailleerde dienstregelingen voor te stellen. Het tarievenschema van de partij aan wie het contract gegund zou worden, diende met de Scottish Executive te worden overeengekomen en de maximumtarieven zouden moeten worden gepubliceerd. Verwacht werd dat de geboden tarieven niet significant hoger zouden liggen dan de geldende tarieven.
(65)
In november 1998 toonden dertien exploitanten belangstelling voor de aanbesteding. Van deze exploitanten werden zes veerdienstexploitanten op een voordracht geplaatst. Drie van hen hebben in juni 1999 uiteindelijk een bod ingediend: SERCO Denholm, P&O Ferries en NorthLink 1.
(66)
Het bod van SERCO Denholm werd door de Scottish Executive afgewezen, niet alleen omdat het het hoogste bod was, maar ook vanwege het onaanvaardbaar geachte verzoek van de bieder om de schepen aan het eind van het contract aan de Scottish Executive te verkopen of door te leasen.
(67)
In september 2000 wees de Scottish Executive NorthLink 1 als eerste gegadigde aan. Het bod van NorthLink 1, te weten een basissubsidie van 45,7 miljoen GBP voor het vijfjarige contract, lag 14 miljoen GBP lager dan het bod van P&O. De kostenbegroting van NorthLink 1 was weliswaar hoger dan die van P&O Ferries, maar NorthLink 1 ging uit van een grotere groei aan verkeersstromen en verwachtte circa 8 miljoen GBP meer inkomsten uit personenvervoer en 13 miljoen GBP meer inkomsten uit vrachtvervoer te kunnen genereren. NorthLink 1 was ook bereid om met minder winst genoegen te nemen dan P&O Ferries.
(68)
Het contract tussen NorthLink 1 en de Scottish Executive is in december 2000 ondertekend. Nadat het contract aan haar was gegund, bestelde NorthLink 1 drie nieuwe veerboten voor gecombineerd personen- en vrachtvervoer en kocht zij specifiek voor het vrachtvervoer nog een ander, tweedehands schip.
(69)
Aanvankelijk was voorzien dat de nieuwe exploitant de nieuwe schepen zodanig op tijd kon bestellen en laten bouwen dat in april 2002 kon worden gestart met de dienstverlening. NorthLink 1 kon echter pas op 1 oktober 2002 starten, zodat de Scottish Executive het openbaredienstcontract met P&O Ferries nog met zes maanden heeft verlengd.
(70)
De geschatte kosten en inkomsten die door NorthLink 1 aan haar bod ten grondslag waren gelegd, bleken echter te optimistisch. In de periode 1997-2002 was P&O Ferries de enige exploitant geweest die voor het vervoer van personen, auto's en vracht tussen het Schotse vasteland en de Noordelijke Eilanden een roll on/roll off-service (hierna „roro” genoemd) aanbood, en NorthLink 1 was er bij haar bieding van uitgegaan dat ook zij een roromonopolie zou hebben.
(71)
Dit uitgangspunt bleek echter niet juist te zijn. In het voorjaar van 2001 verscheen er een nieuwe exploitant op het toneel (Pentland Ferries) die ook veerdiensten ging aanbieden op de route tussen het Schotse vasteland en Orkney. Pentland Ferries kreeg hierbij al doende een steeds groter deel van de markt voor het vervoer van personen, auto's en vracht van en naar Orkney in handen.
(72)
Voorts kondigde een consortium van drie wegtransporteurs (18) in juli 2002 aan dat zij deel zouden nemen aan een nieuwe veerbootmaatschappij, Norse Island Ferries. Deze maatregel was een reactie op de vrachttarieven die in 2001 door NorthLink 1 waren vastgesteld en die vergeleken met de eerder gehanteerde prijzen door P&O Ferries te hoog werden bevonden. Begin september 2002 begon Norse Island Ferries met een dagelijkse rorodienst voor vracht tussen Shetland en het Schotse vasteland. Norse Island Ferries leek in de eerste maanden al een groot deel van de markt voor vrachtvervoer te veroveren.
(73)
Na de aankondiging in 2001 van de nieuwe veerdienst voor vrachtvervoer door Pentland Ferries verzocht NorthLink 1 om een gesprek met de Scottish Executive over de invloed die deze nieuwe concurrentie zou hebben op haar financiële situatie. NorthLink 1 verschafte de Scottish Executive inzage in haar bedrijfsmodel om aan te tonen welk effect de concurrentie had op de levensvatbaarheid van NorthLink 1. Op basis van dat model had NorthLink 1 een totale winst van 14,9 miljoen GBP uit het vijfjarige openbaredienstcontract begroot. Door de nieuwe omstandigheden was dat cijfer echter veranderd in een verwacht verlies van 16,4 miljoen GBP. Dit leidde uiteraard tot ernstige zorgen over de financiële draagkracht van de contractant en over diens vermogen het contract naar behoren uit te voeren. Volgens het Verenigd Koninkrijk was de belangrijkste factor in dit kader echter de concurrentie van Norse Island Ferries, aangezien meer dan 25,5 miljoen GBP van de totale omzetdaling van 31,3 miljoen GBP te wijten was aan die concurrentie.
(74)
De concurrentie van Norse Islands Ferries op de markt voor het vrachtvervoer van en naar de Shetlandeilanden kwam begin juni 2003 tot een einde door het besluit van die maatschappij om haar bedrijf te staken. Hierdoor kreeg NorthLink 1 weer uitzicht op een levensvatbaar bestaan. De Scottish Executive besloot derhalve - ervan uitgaande dat het staken van de bedrijfsactiviteiten door Norse Islands Ferries voldoende was voor het uitdienen van het contract door NorthLink 1 - om NorthLink 1 overeenkomstig de voorwaarden van het openbaredienstcontract te blijven financieren.
(75)
In de zomer van 2003, een paar maanden na de start van de veerdienstactiviteiten door NorthLink 1, deelde NorthLink 1 echter aan de Scottish Executive mee dat zij haar contractuele verplichtingen gedurende de resterende termijn van het openbaredienstcontract, d.w.z. tot eind september 2007, realistisch gezien niet langer kon nakomen.
(76)
De Scottish Executive onderzocht daarop de financiële toestand van de vennootschap met behulp van onafhankelijke accountants en concludeerde dat NorthLink 1 op de rand van faillissement stond.
(77)
Volgens de Scottish Executive zou NorthLink 1 zonder aanvullende subsidie het risico lopen dat een formele faillissementsaanvraag tegen de vennootschap zou worden ingediend (een aantal schuldeisers had daar ook aanleiding toe) waardoor cruciale diensten niet langer zouden worden verleend. De toekomst van de openbaredienstverplichtingen op de langere termijn zou dan afhankelijk zijn van de bereidheid van de benoemde curator om de vennootschap te besturen. De curator zou niet gebonden zijn aan de contractuele verplichtingen van de vennootschap en zou derhalve ook niet gehouden zijn om de gesubsidieerde diensten daadwerkelijk te verlenen.
(78)
Op 8 april 2004 kondigde de Scottish Executive, na contact te hebben gehad met de diensten van de Commissie, aan dat zij voornemens was de betreffende dienst opnieuw openbaar aan te besteden en maakte zij in dat verband een „Aankondiging van een opdracht” bekend in het Publicatieblad van de Europese Unie. Parallel aan deze nieuwe aanbestedingsprocedure, die hieronder nader zal worden beschreven, nam de Scottish Executive een aantal maatregelen om de continuïteit van deze cruciale diensten in de tussentijd te waarborgen.
2.2.3.3. Wijzigingsovereenkomst met NorthLink 1 (2004)
(79)
Op 29 september 2004 heeft de Scottish Executive middels een overeenkomst tot wijziging van het openbaredienstcontract - Minute of Amendment (hierna „MoA” genoemd) - een aantal nieuwe financieringsafspraken met NorthLink 1 gemaakt. De MoA voorzag in een subsidiëring om de operationele tekorten aan te vullen. Hiermee werd gegarandeerd dat NorthLink 1 haar dienstverlening op het contractueel vereiste niveau kon voortzetten totdat het contract zou worden overgenomen. Ook was in de MoA vastgelegd dat bepaalde aan NorthLink 1 toebehorende of door haar gehuurde bedrijfsmiddelen bij de aanstaande openbare aanbesteding op vrijblijvende basis tegen geschatte marktwaarde beschikbaar zouden staan voor bieders die deze bedrijfsmiddelen zouden willen gebruiken voor hun dienstverlening in het kader van hun toekomstige contract. Om tijdens de tussenperiode controle over de begroting te behouden, waren er in de MoA ook maatregelen opgenomen om te zorgen dat NorthLink 1 zonder de toestemming van de Scottish Executive de afgesproken budgetten niet zou mogen overschrijden.
(80)
Voorts voorzag de MoA in een beperkte prestatiebeloning („incentive payments”) van circa 1,5 tot 2 miljoen GBP per jaar indien een reeks scherpe targets op het gebied van dienstverlening, kosten en omzet zou worden gehaald of overschreden. Een eerste deel van de prestatiebeloning zou worden uitgekeerd indien volledig was voldaan aan een reeks punctualiteits-, betrouwbaarheids- en andere dienstgerelateerde targets. Dit element was bedoeld ter vervanging en verbetering van het boetesysteem dat in de oorspronkelijke overeenkomst was opgenomen. Een tweede deel van de prestatiebeloning zou worden uitgekeerd indien ten opzichte van een bepaald referentiebudget dat was goedgekeurd door de onafhankelijke accountants van de Scottish Executive, een bepaalde kostenbesparing en hogere opbrengst was behaald.
(81)
In augustus 2005 vroeg de auditeur-generaal voor Schotland aan Audit Scotland om een controle uit te voeren van het nieuwe openbaredienstcontract dat aan NorthLink 1 was gegund. Audit Scotland is een wettelijk orgaan dat in april 2000 krachtens de Public Finance and Accountability (Scotland) Act 2000 (19) in het leven is geroepen om diensten te verlenen aan de auditeur-generaal. Het heeft tot doel om te waarborgen dat de Scottish Executive verantwoording draagt voor het juiste, efficiënte en effectieve gebruik van overheidsgelden.
(82)
Volgens het verslag van december 2005 van Audit Scotland (20) heeft NorthLink 1 over de eerste drie jaren van het openbaredienstcontract (de periode van oktober 2002 tot eind september 2005) van de Scottish Executive een bedrag van 71 miljoen GBP ontvangen. Ter vergelijking: de vergoeding zoals voorzien in het contract was gelimiteerd tot 50,3 miljoen GBP. In het verslag is het ontvangen bedrag van 71 miljoen GBP als volgt onderverdeeld:
a)
33,6 miljoen GBP als basisvergoeding ingevolge het oorspronkelijke contract;
b)
16,7 miljoen GBP aan andere uitkeringen waarin in het oorspronkelijke contract is voorzien;
c)
18,2 miljoen GBP aan bijkomstige financiering voor het in stand houden van de dienstverlening en
d)
2,5 miljoen GBP voor de afkoop ineens van een aantal leasecontracten van NorthLink 1.
(83)
Uit informatie verkregen van de Britse autoriteiten blijkt voorts dat de Scottish Executive voor de periode tussen september 2005 en de contractsovername door de opvolger van NorthLink 1 op 6 juli 2006 een aanvullende subsidie van 21,6 miljoen GBP aan NorthLink 1 heeft toegekend.
(84)
Het Verenigd Koninkrijk heeft financiële gegevens overgelegd over de netto-omzet uit de openbare diensten (voor het merendeel personenvervoer) en de netto-omzet uit de commerciële diensten (voor het merendeel vrachtvervoer) die door NorthLink 1 zijn gegenereerd in de verslagperioden 2002/2003 tot en met 2005/2006:
Tabel 3
Winst-en-verliesrekening betreffende de openbare en commerciële activiteiten van NorthLink 1 in de periode 2002/2003-2005/2006
(in miljoen GBP)
Openbare diensten
Commerciële diensten
Totaal
Omzet
Kosten
W/V
Omzet
Kosten
W/V
W/V
2002/2003
26,7
-28,3
-1,7
7,7
-7,3
0,5
-1,2
2003/2004
38,0
-35,5
2,5
10,5
-10,0
0,5
3,0
2004/2005
33,8
-34,6
-0,8
10,3
-10,1
0,1
-0,7
2005/2006 (21)
31,1
-30,2
0,9
7,4
-7,2
0,2
1,1
(85)
De bedragen in tabel 3 zijn het resultaat van een analytische berekening die is uitgevoerd op basis van de gepubliceerde jaarrekeningen. De commerciële omzet betreft omzet uit het transport van vracht en vee (22). De omzet uit de openbare dienstverlening bestaat met name uit overheidssubsidies en de kaartverkoop. Aan de kostenzijde zijn de algemene kosten, zoals havengelden, terminalkosten en administratieve kosten, aan de openbare dienstverlening en de commerciële activiteiten toegedeeld naar rato van hun aandeel in die kosten.
(86)
Door de externe accountant (KPMG LLP) zijn vooraf overeengekomen procedures gevolgd ten aanzien van de methodologie, het niveau van verantwoording en de gerapporteerde cijfers. Er zijn geen significante verschillen gevonden tussen de in tabel 3 genoemde bedragen en de administratie van NorthLink 1.
2.2.3.4. Het openbaredienstcontract met NorthLink 2 (2006)
(87)
In maart 2004 heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie geïnformeerd over het voornemen van de Scottish Executive om zo spoedig mogelijk een nieuwe aanbesteding voor het openbaredienstcontract uit te schrijven.
(88)
Op 8 april 2004 kondigde de Scottish Executive officieel aan dat zij voornemens was de betreffende dienst opnieuw openbaar aan te besteden en maakte zij in dat verband een „Aankondiging van een opdracht” bekend in het Publicatieblad van de Europese Unie. Op 27 mei 2004 werden voor de aanbesteding de conceptspecificaties gepubliceerd als onderdeel van een raadplegingsprocedure.
(89)
In tegenstelling tot de aanbesteding in 2000 voorzag de uitnodiging tot inschrijving (23) ditmaal ook in openbaredienstverplichtingen voor het vrachtvervoer. Om de opdracht gegund te krijgen, dienden gegadigden een uitgebreide roroservice voor het vervoer van vracht, met inbegrip van vee en gevaarlijke stoffen, aan te bieden alsmede een aanvullende doordeweekse veerdienst voor vrachtvervoer op de route Kirkwall-Aberdeen. De tarieven voor 2005 vormden de basis voor de tarieven van 2006, waarbij slechts een indexering op basis van de consumentenprijsindex was toegestaan. De tarieven voor algemene vracht dienden op de route Aberdeen-Kirkwall-Lerwick in elke richting te worden verlaagd: voor de route tussen Kirkwall en Aberdeen met circa 19 % en voor de route op de Shetlandeilanden met circa 25 %.
(90)
NorthLink 1 bezat de bedrijfsmiddelen die nodig waren voor de uitvoering van het contract, waaronder IT-systemen, onderdelen voor de veerboten, havenfaciliteiten, kantoorfaciliteiten en verschillende opleggers voor veetransporten. Ook had NorthLink 1 een aantal doorlopende leasecontracten voor vrachtboten, sleepvoertuigen en een betaal/ticketsysteem. Deze middelen en contracten waren op basis van de geschatte marktwaarde voor alle bieders beschikbaar.
(91)
Op 19 juli 2005 nodigde de Scottish Executive drie geselecteerde gegadigden uit om een bod te doen. Op 30 november 2005 werd door twee van hen een bod uitgebracht; de derde gegadigde had zich in oktober 2005 teruggetrokken. Op 9 maart 2006 kondigde de Scottish Executive aan dat zij de opdracht wenste te gunnen aan CalMac.
(92)
Er werd een nieuwe vennootschap opgericht onder de naam NorthLink 2, een volledige dochter van CalMac (die zelf volledig in eigendom werd gehouden door de Schotse overheid). Het was de bedoeling dat deze nieuwe vennootschap het openbaredienstcontract zou uitvoeren dat op 6 juli 2006 met CalMac was gesloten. Het openbaredienstcontract werd aangegaan voor de periode van 2006 tot 2012. NorthLink 2 nam de exploitatie van de twee routes op de Noordelijke Eilanden over alsmede het merendeel van de bedrijfsmiddelen en het personeel van NorthLink 1.
(93)
Volgens het Verenigd Koninkrijk zijn alle bedrijfsmiddelen van NorthLink 1 die NorthLink 2 wenste te verkrijgen, door de laatste gekocht tegen actuele of geschatte marktprijzen.
(94)
NorthLink 2 heeft in verband met het openbaredienstcontract 2006 de navolgende bedragen van de Schotse overheid ontvangen:
Tabel 4
Overheidsgelden t.b.v. NorthLink 2 sinds 2006
(in miljoen GBP)
Begrotingssubsidies
Kapitaalsubsidies
Totaal
2006/2007 (24)
21,8
1,3
23,1
2007/2008 (25)
28,0
2,0
30,0
(95)
NorthLink 2 heeft buiten het kader van het openbaredienstcontract van 2006 (welk contract mede voorzag in het vervoer van vee en vracht) geen andere activiteiten ondernomen. Dit betekent dat al haar activiteiten als openbaredienstverplichtingen worden beschouwd. Het Verenigd Koninkrijk heeft financiële gegevens verschaft over de netto-omzet uit de door NorthLink 2 verrichte activiteiten sinds 2006/2007. Ter indicatie is daarbij een fictieve scheiding gemaakt tussen vracht en personen (inclusief de door hen meegenomen auto's):
Tabel 5
Winst-en-verliesrekening betreffende de openbaredienstactiviteiten van NorthLink 2 in de periode 2006/2007-2007/2008 (26)
(in miljoen GBP)
Passagiers en meegenomen auto's
Vracht
Totaal
Omzet
Kosten
W/V
Omzet
Kosten
W/V
W/V
2006/2007
38,3
-37,5
0,8
12,1
-11,8
0,3
1,1
2007/2008
39,7
-38,6
1,0
10,9
-10,6
0,3
1,3
(96)
De bedragen in tabel 5 zijn het resultaat van een analytische berekening die is uitgevoerd op basis van de gepubliceerde jaarrekeningen.
(97)
Door de externe accountant (KPMG LLP) zijn vooraf overeengekomen procedures gevolgd ten aanzien van de methodologie, het niveau van verantwoording en de gerapporteerde cijfers. Er zijn geen significante verschillen gevonden tussen de in tabel 5 genoemde bedragen en de administratie van NorthLink 2.
2.2.4. VERVOERSTARIEVEN
(98)
Tabel 6 toont de verschillende tarieven die na 1 januari 2000 voor het vervoer van vracht in rekening zijn gebracht door de exploitant van het openbaredienstcontract (rorovervoer van vracht) en door Streamline Shipping (lolovrachtvervoer).
Tabel 6
Vergelijking vrachttarieven per lineaire meter tussen de exploitant van het openbaredienstcontract en Streamline Shipping (27)
(in GBP)
Jaar
Exploitant openbaredienstcontract service contract operator
Streamline Shipping (28)
Shetland
Orkney
Shetland
Orkney
2000 (tarieven P&O Ferries)
43,70
37,90
37,05
31,62
2002 (indicatieve tarieven NorthLink 1)
44,00
36,00
2002/2003 (tarieven NorthLink 1)
36,00
25,50
33,69
29,40
2004 (tarieven NorthLink 1)
38,50
27,50
34,87
28,86
2005 (tarieven NorthLink 1)
39,45
28,20
33,24
30,29
2006 (tarieven NorthLink 1)
40,60
29,00
40,43
32,07
juli 2006 (tarieven NorthLink 2)
30,60
23,50
40,43
32,07
(99)
Streamline Shipping stelt (op basis van de gepubliceerde cijfers) dat NorthLink 1 en NorthLink 2 de vrachttarieven zodanig hebben verlaagd dat Streamline Shipping daar niet langer tegenop kon concurreren en dat die lagere tarieven slechts mogelijk waren door de subsidies die de exploitant van de openbare dienst heeft gekregen voor het vervoer van passagiers.
(100)
Het Verenigd Koninkrijk stelt daar tegenover dat de vergelijking in tabel 6 wellicht misleidend is omdat Streamline Shipping niet met tarieven per lineaire meter werkt (29). Gesteld wordt dat de lolo- en rorodiensten behoren tot verschillende segmenten van de markt voor het vervoer van vracht naar de Noordelijke Eilanden, ook al is er soms sprake van enige overlap tussen de twee types dienstverlening. De loloactiviteiten zijn over het algemeen minder tijdgevoelig; er wordt slechts twee keer per week gevaren en de vracht is veelal minder waardevol. Het Verenigd Koninkrijk meent derhalve dat elke vergelijking tussen de twee types dienstverlening kunstmatig is en dat het moeilijk is om uit een dergelijke vergelijking conclusies te trekken.
(101)
In december 2001 - vóór de ondertekening van het openbaredienstcontract - gaf NorthLink 1 aan dat zij een tarief van 44,00 GBP respectievelijk 36,00 GBP per lineaire meter zou hanteren voor trailers naar Shetland en Orkney. Deze tarieven werden als commercieel redelijk gezien omdat NorthLink 1 immers tarieven moest hanteren die zowel intern bedrijfseconomisch als voor de markt aanvaardbaar moesten zijn. Ook werd in dit verband aangevoerd dat deze tarieven voor een periode van vijf jaar gehandhaafd zouden blijven. NorthLink 1 merkte op dat zij immers niet „een situatie in stand kan houden waarin wij [NorthLink 1] trailers kosteloos of tegen een geringe vergoeding vervoeren”. Tegelijkertijd benadrukte NorthLink 1 dat het door haar verzorgde vrachtvervoer niet gesubsidieerd was.
(102)
Volgens Streamline Shipping reageerde NorthLink 1 op de concurrentie van Streamline Shipping en Norse Island Ferries door in 2002, meteen aan het begin van de contractuele periode, aanzienlijke verlagingen (naar 36,00 GBP en 25,50 GBP per lineaire meter voor trailers naar Shetland respectievelijk Orkney) door te voeren op de tarieven die eerder door NorthLink 1 waren aangeduid als commercieel redelijk. Streamline Shipping en Norse Island Ferries vermoeden dat NorthLink 1 haar vrachtdiensten onder de kostprijs aanbood.
(103)
In december 2003 heeft NorthLink 1 daarnaast ook een aantal speciale tarieven ingevoerd:
a)
een speciaal tarief voor lege trailers;
b)
een speciaal vast tarief van 200 GBP voor het vervoer tussen Aberdeen en Kirkwall van vracht waarvoor geen tijdslimiet gold (de zogenoemde „Sunday Special”), en
c)
een kortingsregeling voor commercieel vervoer op grond waarvan tot 10 % korting kon worden verkregen, afhankelijk van de hoeveelheid in aanmerking komende lineaire meters opstelstrook (lane metres) die per maand zouden worden vervoerd.
(104)
Sinds NorthLink 2 in juli 2006 is begonnen met de uitvoering van het derde openbaredienstcontract, is de commerciële druk die op Streamline Shipping is uitgeoefend, nog verder toegenomen. Volgens Streamline Shipping is door de toenmalige minister van Verkeer bij het gunnen van het nieuwe openbaredienstcontract aan NorthLink 2 bekendgemaakt dat de vrachttarieven van Aberdeen naar Shetland met 25 % en van Aberdeen naar Orkney met 19 % zouden worden verlaagd. Een dergelijke verlaging was volgens Streamline Shipping uitsluitend mogelijk dankzij de hogere jaarlijkse subsidie die aan NorthLink 2 werd toegekend.
(105)
Volgens Streamline Shipping bedroegen de door NorthLink 2 gehanteerde standaardtarieven in juli 2006 30,60 GBP per lineaire meter voor Shetland en 23,50 GBP per lineaire meter voor Orkney. Deze tarieven dienen te worden afgezet tegen de door Streamline Shipping gehanteerde tarieven van 40,43 GBP per lineaire meter voor Shetland en 32,07 GBP per lineaire meter voor Orkney. Voorts zijn daarbij volgens Streamline Shipping de speciale tarieven voor lege trailers en de „Sunday Special” in stand gebleven, waardoor de aangeboden kortingen door NorthLink 2 konden oplopen tot 73 %.
(106)
Streamline Shipping voert aan dat zij vanwege de omvang van de kortingen die NorthLink 2 aan haar afnemers biedt, niet langer kan vasthouden aan haar eerdere strategie om ook tariefverlagingen door te voeren. Streamline Shipping schat dat een tarief van 36,67 GBP per lineaire meter nodig is om kostendekkend te kunnen opereren. Een dergelijk tarief is hoger dan de tarieven die NorthLink 2 op dit moment hanteert.
(107)
Pentland Ferries wijst op het feit dat NorthLink 2 een kortingsregeling voor inwoners van Orkney heeft ingevoerd onder de naam „friends and family”. Deze regeling heeft een zeer nadelige invloed gehad op de concurrerende dienstverlening door Pentland Ferries, met name nadat de nieuwe catamaran van Pentland Ferries, de Pentalina, in maart 2009 in de vaart is genomen. Met name is in dit verband aangevoerd dat NorthLink de regeling in 2008-2009 heeft uitgebreid tot een zeer grote kring van „friends and family”, waardoor in feite de tarieven voor passagiers in het algemeen zijn verlaagd en schade is toegebracht aan de concurrerende veerdiensten die door Pentland Ferries worden onderhouden.
(108)
Op basis van de kortingsregeling kunnen de eilandbewoners maximaal zes huishoudens van familieleden en vrienden buiten Orkney aanwijzen die kunnen profiteren van een korting van 30 % op de tarieven van NorthLink (30).
(109)
Het Verenigd Koninkrijk heeft in dit verband verklaard dat in 2008 slechts 4 952 passagiers gebruik hebben gemaakt van deze kortingsregeling, die overigens uitsluitend in het laag- en middenseizoen geldt. Aangezien NorthLink 2 in 2008 in totaal 295 913passagiers heeft vervoerd, had de kortingsregeling in dat jaar slechts betrekking op 1,6 % van het totale personenvervoer van NorthLink 2. De totale omzet uit de regeling (voor alle in aanmerking komende passagiers en voertuigen) bedroeg in 2008 circa 95 000 GBP. Afgezet tegen de totale tariefinkomsten van circa 20 miljoen GBP over 2008, bedraagt de omzet uit de regeling dus minder dan 0,5 % van die totale omzet. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het niet erg waarschijnlijk is dat een dergelijke kleinschalige kortingsregeling significante gevolgen heeft voor de commerciële belangen van Pentland Ferries.
(110)
De gepubliceerde passagierstarieven van NorthLink 2 (Scrabster-Stromness) en van Pentland Ferries (Gill's Bay - St Margaret's Hope) zijn op dit moment als volgt (31):
Tabel 7
Vergelijking tarieven voor personenvervoer zoals gepubliceerd door de exploitant van het openbaredienstcontract en door Pentland Ferries
(in GBP)
NorthLink 2
Pentland Ferries
Laag (32)
Midden (33)
Hoog (34)
T/m 31.3.2009
1.4.2009 -31.10.2009
PASSAGIERS
Enkele reis volwassenen
13,80
15,00
16,10
10,00
13,00
Enkele reis kinderen 5-15 jaar
6,90
7,50
8,10
5,00
6,00
Kinderen 0-4 jaar (35)
GRATIS
VOERTUIGEN
Auto's en campers ( 6 m)
43,60
44,80
48,20
25,00
30,00
Motoren
13,20
15,00
16,70
10,00
11,00
(111)
Voorts is door een belanghebbende partij aangevoerd dat NorthLink 2 in Orkney als commerciële activiteit ook logies en ontbijt aanbiedt (wanneer de veerboot 's nachts in de haven blijft) tegen tarieven die onder de kostprijs liggen, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor de partijen die B&B-diensten op hotelbasis aanbieden.
2.3. GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
2.3.1. WESTELIJKE EILANDEN
2.3.1.1. Is er sprake van staatssteun?
(112)
Ten aanzien van de steunbetalingen aan CalMac tot aan het moment van ondertekening van het contract van 2007 heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure haar twijfels geuit over de vraag of deze betalingen wel voldoen aan de criteria zoals geformuleerd in het arrest-Altmark (36) zodat zij buiten het concept van staatssteun als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vallen.
(113)
Met name heeft de Commissie zich afgevraagd of de aan CalMac opgelegde openbaredienstverplichtingen duidelijk waren omschreven, of de parameters op basis waarvan de compensatie is berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld, of de compensatie hoger was dan nodig om de kosten van CalMac voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen te dekken, en of de noodzakelijke compensatie is vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben moeten maken om deze verplichtingen na te komen, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de nakoming van deze verplichtingen.
(114)
De Commissie is tot de voorlopige conclusie gekomen dat de betreffende betalingen aan CalMac tot het moment van ondertekening van het contract van 2007 een economisch voordeel zouden kunnen bevatten en derhalve als staatssteun zouden kunnen worden aangemerkt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(115)
Ten aanzien van het in 2007 gesloten openbaredienstcontract met CalMac beschikte de Commissie over onvoldoende informatie om voorlopige conclusies te trekken over de vraag of er sprake is van staatssteun, zodat het Verenigd Koninkrijk om nadere informatie is verzocht.
(116)
De Commissie heeft geconstateerd dat door een aantal belanghebbenden naar voren is gebracht dat de voorgeschreven bundeling van de routes (met uitzondering van de route Gourock - Dunoon) een aanzienlijke en onrechtvaardige beperking binnen de openbare aanbesteding vormde omdat, zo werd gesteld, alleen CalMac in staat was om een bod uit te brengen op de hele bundel. Ook heeft de Commissie zich afgevraagd of de voorwaarde dat de uiteindelijk geselecteerde gegadigde de veerboten van CMAL zou moeten leasen, een voordeel voor CalMac met zich mee heeft gebracht.
(117)
Indien dat het geval zou zijn, is de Commissie van oordeel dat het contract niet in het kader van een zuiver open en niet-discriminatoire openbare aanbestedingsprocedure is gegund. Dit kan ertoe hebben geleid dat de Schotse autoriteiten een hogere compensatie voor de openbaredienstverplichtingen hebben betaald dan anders het geval zou zijn geweest, zodat ervan uitgegaan kan worden dat er sprake is geweest van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
2.3.1.2. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
(118)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie overwogen dat artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag de rechtsgrondslag vormt voor de beoordeling of de steunmaatregel al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (37).
(119)
De Commissie twijfelt in de onderhavige zaak of voldaan is aan de voorwaarden als neergelegd in de beschikking betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (hierna „de DAEB-beschikking” genoemd) (38).
(120)
Om onder artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag te kunnen vallen, moeten de gesubsidieerde diensten bestaan uit echte, legitieme diensten van algemeen economisch belang (hierna „DAEB's” genoemd), waarbij het beheer van die DAEB's naar behoren aan de begunstigde onderneming moet zijn toevertrouwd en de toegekende compensatie geen onevenredig nadelige gevolgen voor de mededinging en de handel met zich mee mag brengen.
(121)
In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie voorlopig geoordeeld dat de aan CalMac toevertrouwde diensten legitieme DAEB's zijn, maar bij gebrek aan bewijs heeft zij tot nu toe niet kunnen vaststellen of die diensten naar behoren aan CalMac zijn toevertrouwd en of de aan CalMac toegekende compensatie evenredig is met het daarmee gediende doel. Met andere woorden, er is nog niet vastgesteld of de mogelijke staatssteun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
2.3.2. NOORDELIJKE EILANDEN
2.3.2.1. Is er sprake van staatssteun?
(122)
Voorlopig neemt de Commissie het standpunt in dat de financiering van NorthLink 1 op grond van de MoA naar alle waarschijnlijkheid niet voldoet aan het vierde criterium van het arrest-Altmark, welk criterium vereist dat de noodzakelijke compensatie moet zijn vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben moeten maken om de openbaredienstverplichtingen na te komen. Dit betekent dat de verrichte betalingen waarschijnlijk moeten worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(123)
Met betrekking tot NorthLink 2 heeft de Commissie aanvullende uitleg gevraagd over de overdracht van bedrijfsmiddelen van NorthLink 1 en over de kwestie of het contract van 2006 voldoet aan de vier Altmark-voorwaarden. Dit betekent dat in de onderhavige zaak niet is uitgesloten dat er sprake kan zijn van staatssteun.
2.3.2.2. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
(124)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie niet kunnen constateren of de mogelijke staatssteun aan NorthLink 2 via een eventuele overdracht onder de marktprijs van de bedrijfsmiddelen van NorthLink 1, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(125)
Ten aanzien van zowel de mogelijke staatssteun aan NorthLink 1 uit hoofde van het contract van 2000 en de MoA als de mogelijke staatssteun aan NorthLink 2 uit hoofde van het contract van 2006 zou kunnen worden aangevoerd dat de door de vennootschappen verleende diensten als legitieme DAEB's kunnen worden beschouwd en dat deze diensten naar behoren aan hen zijn toevertrouwd. Daarentegen is het bij gebrek aan voldoende bewijs twijfelachtig of de mogelijke staatssteun aan NorthLink 1 en 2 evenredig was met het gestelde doel.
3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(126)
Binnen de termijn als bedoeld in artikel 6, lid 1, van de procedureverordening heeft de Commissie een aantal opmerkingen van belanghebbende partijen ontvangen. Overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de procedureverordening is aan het Verenigd Koninkrijk de mogelijkheid geboden om binnen die termijn te reageren op de betreffende opmerkingen van belanghebbenden. De volgende belanghebbenden hebben opmerkingen ingediend: de European Transport Workers' Federation, de heer James Knight van TSL Contractors Limited, Western Ferries, de heer John Rose, Streamline Shipping, Professor Dr. Alfred J. Baird van de Napier Universiteit Edinburgh, Pedersen Consulting, de heren James Knight en Andy Knight (namens Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill's Bus Service Limited en twee andere partijen die hebben verzocht om geheimhouding van zowel hun identiteit als de inhoud van hun opmerkingen.
(127)
De opmerkingen van Streamline Shipping komen grotendeels overeen met hetgeen zij heeft gesteld in haar klacht van juli 2004. Volgens Streamline Shipping was de financiële crisis bij NorthLink 1 een direct gevolg van het beleid van die onderneming om de concurrentie - aanvankelijk Norse Island Ferries en daarna Streamline Shipping - uit te schakelen door middel van een drastische verlaging van de vrachttarieven tot de laagste niveaus ooit. Het was juist die strategie die ertoe leidde dat de regering meer kapitaal in de onderneming injecteerde dan nodig was om te voldoen aan de openbaredienstverplichtingen. Streamline Shipping verwijst in dit verband naar het verslag van december 2005 van de auditeur-generaal, waarin onder meer het volgende wordt verklaard: „de hoogte van de vrachttarieven en de daaruit voortvloeiende concurrentie van Norse Island Ferries was een van de belangrijke factoren die hebben bijgedragen tot de financiële problemen van NorthLink 1” en „hoewel het charteren van de extra veerboot (voor vracht) bedoeld was om er zeker van te zijn dat er voldoende capaciteit beschikbaar was om aan de vraag te voldoen, ontstond er in feite een situatie waarin er sprake was van overcapaciteit. De extra kosten voor het exploiteren van de nieuwe veerboot waren hoger dan de extra inkomsten die werden gegenereerd, waardoor de liquiditeitsproblemen nog groter werden.”.
(128)
Met betrekking tot NorthLink 2 stelt Streamline Shipping dat de veerboten van die onderneming onderbezet zijn en dat de aangekondigde tariefsverlagingen van NorthLink 2 ten opzichte van NorthLink 1, te weten met 25 % voor de route op Shetland en met 19 % voor de route op Orkney, grote schade aan Streamline Shipping hebben toegebracht.
(129)
Western Ferries heeft wederom haar zorgen geuit over de subsidies die CalMac ontvangt voor de exploitatie van de veerdienst tussen Gourock en Dunoon. Western Ferries meent dat die route commercieel levensvatbaar is, zoals ook blijkt uit haar eigen winstgevende activiteiten op die route. Voorts meent Wester Ferries dat niet voldaan is aan de voorwaarden van het arrest-Altmark, aangezien het bedrag van de subsidie hoger is dan noodzakelijk voor het onderhouden van een veerdienst voor uitsluitend het vervoer van passagiers met een daartoe bestemde veerboot (een geraamd surplus van 1,3 miljoen GBP). Ook stelt Western Ferries dat de steun wordt gebruikt om de veerdienst voor voertuigen te subsidiëren, bijvoorbeeld door de tarieven voor het vervoer van voertuigen ongewijzigd te laten bij stijgende brandstofprijzen (CalMac heeft haar tarieven in 2009 met slechts 3,8 % verhoogd, d.w.z. 1 % lager dan de inflatie). Voorts is de route Gourock-Dunoon in tegenstelling tot de NorthLink- en CalMac-netwerken niet openbaar aanbesteed, hetgeen in strijd is met de Europese regels. Western Ferries is daarnaast van mening dat de recente aanbesteding voor het netwerk van CalMac te veel voorwaarden bevat en dat de bundeling van alle routes binnen het netwerk onredelijk is. Door het voorgeschreven eisenpakket was alleen CalMac in staat om een bod uit te brengen.
(130)
Ten aanzien van de financiële doorzichtigheid van CalMac is naar voren gebracht dat de genoemde kosten voor het traject Gourock-Dunoon (4,2 miljoen GBP per jaar tot maart 2008) geen recht doen aan de reële totale kosten die nodig zijn voor de dienstverlening aangezien immers de pensioenverplichtingen van de bemanningen niet in aanmerking zijn genomen, er geen sprake is van enige doorzichtigheid ter zake van de interne verrekenprijzen voor de gedeelde hoofdkantoorfuncties en de genoemde dagelijkse leasekosten van de veerboot sterk onderschat zijn. Er is ook geen aantoonbaar bewijs dat de Schotse regering actief toezicht heeft gehouden op een mogelijke kruissubsidiëring van de activiteiten gericht op het vervoer van voertuigen.
(131)
Western Ferries meent dat er, in tegenstelling tot de situatie ten aanzien van NorthLink, reeds voldoende marktvoorzieningen zijn voor het vervoer van passagiers, auto's en vracht. Er is gezien de bestaande dienstverlening door Western Ferries in de toekomst geen enkele reden om het vervoer van voertuigen te subsidiëren.
(132)
De European Transport Workers' Federation (ETWF) heeft haar teleurstelling geuit over het feit dat de essentiële veerdiensten die door CalMac en NorthLink worden onderhouden, nu alweer aan een onderzoek onderworpen worden. De ETWF benadrukt de noodzaak van een stabiele openbare dienst, een dienst die op rechtmatige wijze is gedefinieerd overeenkomstig het bepaalde in Verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad van 7 december 1992 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (hierna „de verordening inzake cabotage in het zeevervoer” genoemd) (39).
(133)
Een van de belanghebbende partijen heeft haar zorgen geuit over de afhankelijkheid van een openbare dienstverlener wiens monopolistische positie in stand wordt gehouden via staatssteun. De betreffende partij is van mening dat de aanbesteding voor de door CalMac onderhouden routes te veel restricties bevatte en derhalve niet als openbare aanbesteding kan worden beschouwd. De belanghebbende heeft vervolgens opgeroepen tot een ontbundeling van de aan te besteden routes.
(134)
De heer James Knight meent dat CalMac niet biedt wat zij zou moeten bieden en dat de door haar onderhouden veerdiensten zouden moeten worden overgenomen door meer efficiënt opererende particuliere partijen. Hij legt mogelijke alternatieven voor ter vermindering van de subsidies die nodig zijn om de routes te exploiteren en ter bevordering van initiatieven op het gebied van innovatie en kostenefficiëntie.
(135)
Een andere belanghebbende is van mening dat de beperkingen op de frequentie van de vaardiensten die het Verenigd Koninkrijk aan CalMac heeft opgelegd op de route Gourock-Dunoon, feitelijk staatssteun inhouden ten gunste van Western Ferries en tevens de mededinging ernstig verstoren en de dominante positie van Western Ferries versterken. Aan de andere kant stelt deze belanghebbende dat de aan CalMac verstrekte staatssteun moet worden gezien als een tegemoetkoming voor een legitieme openbaredienstverleningstaak.
(136)
De heer John Rose stelt dat de aanbesteding van de contracten van NorthLink 1 en NorthLink 2 in strijd met de Europese regelgeving is geschied. Ook stelt hij dat de route Gourock-Dunoon niet beschouwd kan worden als een essentiële verbinding nu er een alternatieve wegverbinding bestaat en er tevens al een particuliere ferryonderneming actief is die een betere dienstverlening biedt zonder enige vorm van subsidiëring.
(137)
Professor Alfred Baird heeft studies overgelegd waaruit blijkt dat de efficiency van de activiteiten van NorthLink verbeterd kan worden via een verbeterde samenstelling van de vloot, alsmede dat de steeds grotere staatsinmenging in de Schotse veerdienstensector indruist tegen Europese trends en beleidsregels en meer in het algemeen dat het exploiteren van zeevaartdiensten door de staat noodzakelijk noch wenselijk is.
(138)
McGill's Bus Service is van mening dat er geen behoefte is aan de gesubsidieerde veerdienst voor voetgangers op de route Gourock-Dunoon aangezien zijzelf al op commerciële basis een dergelijke dienst onderhoudt.
(139)
Pedersen Consulting voert aan dat het dermate ingewikkeld en duur was om te voldoen aan de voorwaarden in de aanbestedingsprocedure voor de Westelijke Eilanden dat alleen CalMac in staat was een bod te doen. Ten aanzien van de route Gourock-Dunoon is Pedersen Consulting van mening dat het niet zinvol is een gesubsidieerde veerdienst voor voertuigen te onderhouden aangezien Western Ferries al bijna 90 % van al het autoverkeer over zee op winstgevende wijze voor haar rekening neemt. Een rechtstreekse passagiersverbinding met het station in Gourock zou daarentegen wel goed zijn voor de bevordering van het openbaar vervoer. Ten aanzien van NorthLink wordt gesteld dat de aanbesteding volledig ontoereikend was en geresulteerd heeft in een inefficiënte dienstverlening nu Pentland Ferries reeds een niet gesubsidieerde en winstgevende veerdienst verzorgt. De route Stromness-Scrabster zou eenvoudig vrijwel in zijn geheel opgeheven kunnen worden, waardoor belastinggeld kan worden bespaard.
4. OPMERKINGEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK OP HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE EN OP DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(140)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie zich afgevraagd of CalMac een economisch voordeel heeft gehad bij de voorwaarde in de openbare aanbesteding leidende tot het openbaredienstcontract van 2007 tussen de Britse autoriteiten en CalMac dat de geselecteerde bieder voor de veerdiensten de veerboten van CMAL diende te leasen.
(141)
Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat deze voorwaarde noch voor CalMac noch voor CMAL enig economisch voordeel heeft opgeleverd. Integendeel, de onmiddellijke beschikbaarheid van een volledige vloot waarmee vanaf het begin van de contractsperiode al direct kon worden voldaan aan alle gestelde routevereisten, dient volgens het Verenigd Koninkrijk te worden gezien als een voordeel voor andere bieders, aangezien het de drempel voor eventuele bieders om een bod uit te brengen verlaagde en voor alle deelnemers aan de aanbesteding gelijke kansen bood.
(142)
Het Verenigd Koninkrijk verwijst in dit verband naar de Mededeling van de Commissie over de interpretatie van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer (40) (punt 5.3.2.1.) waarin het volgende wordt verklaard: „In gevallen waarin de lidstaten zelf schepen in eigendom of anderszins tot hun beschikking hebben, mogen deze op dezelfde non-discriminatoire voorwaarden ter beschikking worden gesteld van alle exploitanten op de betrokken route.”. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het voor één enkele exploitant welhaast onmogelijk is om tijdig voor aanvang van de contractuele periode over een nieuwe vloot van geschikte schepen te beschikken waarmee alle routes kunnen worden onderhouden, inclusief de verbindingen met de afgelegen eilanden.
(143)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie ook de vraag opgeworpen of de bundeling van alle routes naar de Westelijke Eilanden in de aanbesteding van 2006 (met uitzondering van de route Gourock-Dunoon) inderdaad, zoals door sommige belanghebbenden is gesteld, heeft geleid tot een onrechtmatige en aanzienlijke beperking van de mededinging tijdens de aanbesteding.
(144)
Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat het aanbesteden van de routes in één bundel om een aantal redenen gerechtvaardigd was: de Scottish Executive kreeg daardoor de meeste waarde voor zijn geld; voorts zou er daardoor bij een eventuele storing in het netwerk eerder een reserveschip ingezet kunnen worden; ook werd hierdoor voorkomen dat er uitsluitend gereflecteerd zou worden op de meer rendabele routes; daarnaast zou het beheer van de routes hierdoor worden vergemakkelijkt en de veiligheid en het onderhoud van de vloot worden bevorderd; tot slot werden met deze aanbestedingsvorm de extra administratieve lasten en kosten van het uitvoeren van een aantal individuele aanbestedingen voorkomen.
(145)
In de Mededeling van de Commissie over de interpretatie van de verordening inzake de cabotage in het zeevervoer wordt het volgende verklaard (punt 5.5.3.): „De lidstaten willen vaak openbaredienstroutes naar en van verschillende eilanden bundelen om zo schaalvoordelen te genereren en exploitanten aan te trekken. Bundeling als zodanig is niet in strijd met het Gemeenschapsrecht, zolang het hierbij niet tot discriminatie komt. Om te bepalen wat de meest geschikte omvang van deze „bundels” zou zijn, zou rekening moeten worden gehouden met de beste synergieën die bij het voorzien in de essentiële vervoersbehoeften kunnen worden gerealiseerd.”.
(146)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie ook de vraag opgeworpen of de overdracht van bepaalde bedrijfsmiddelen (41) ten bedrage van 1,55 miljoen GBP door NorthLink 1 aan NorthLink 2 wellicht onder de marktprijs is geschied, waardoor mogelijk sprake is van staatssteun aan NorthLink 2.
(147)
Het Verenigd Koninkrijk heeft daartegen aangevoerd dat de mogelijke aankoop van bedrijfsmiddelen van NorthLink 1 reeds was voorzien in de stukken verband houdende met de openbare aanbesteding en dat alle bieders derhalve op gelijke wijze en op dezelfde voorwaarden toegang hadden tot deze bedrijfsmiddelen. Tijdens de aanbestedingsprocedure is aan de twee geselecteerde gegadigden informatie verschaft over de prijzen die voor de te koop aangeboden bedrijfsmiddelen zouden worden gevraagd. Er was echter geen enkele verplichting om tot de koop over te gaan, aangezien de bieders ook de mogelijkheid hadden om een eigen oplossing aan te dragen mochten zij dat willen.
(148)
Alle bieders zijn in staat gesteld de schepen, de installaties en de andere bedrijfsmiddelen te bezichtigen. De waarde van de belangrijkste activa (het schip, de terminaltrekkers en het merk NorthLink, met een totale waarde van 1,3 miljoen GBP) is door onafhankelijke taxateurs vastgesteld. De overige activa, ter waarde van 0,25 miljoen GBP, zijn gewaardeerd op basis van marktschattingen.
(149)
Ten aanzien van de mogelijke toepassing van de DAEB-beschikking (42) is door het Verenigd Koninkrijk overwogen dat het merendeel van de routes in de Firth of Clyde, naar de Hebriden en binnen het netwerk van NorthLink binnen de reikwijdte van de DAEB-beschikking lijken te vallen. Slechts vier van de door CalMac en NorthLink onderhouden routes voldoen niet aan de drempelvoorwaarden en dienen derhalve direct te worden getoetst aan het bepaalde in artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.
(150)
Het Verenigd Koninkrijk meent dat de openbaredienstverplichtingen naar behoren aan CalMac en NorthLink zijn toevertrouwd via de openbaredienstcontracten, waarin een gedetailleerde beschrijving is opgenomen van zowel de aard en duur van de verplichtingen als de betrokken ondernemingen en geografische gebieden, de aard van bepaalde exclusieve of speciale rechten die aan de betrokken ondernemingen zijn verleend, de parameters voor het berekenen, controleren en herzien van de compensatie en de getroffen maatregelen ter voorkoming en terugbetaling van eventueel te veel betaalde compensatie.
(151)
Voorts zijn CalMac en NorthLink gehouden om afzonderlijke boekhoudingen te voeren voor DAEB- en niet-DAEB-activiteiten; slechts de kosten verband houdende met DAEB-activiteiten komen in aanmerking voor compensatie, te weten alle variabele kosten die in het kader van de verlening van de DAEB's worden gemaakt, een evenredig deel van de gemeenschappelijke vaste kosten voor DAEB- en niet-DAEB-activiteiten en een redelijke winst. Bovendien is er sprake van adequate rapportage- en controleprocedures.
(152)
Ten aanzien van de route Gourock-Dunoon erkent het Verenigd Koninkrijk dat er wellicht twijfel kan ontstaan over de vraag of de door CalMac onderhouden dienst een zuivere DAEB is aangezien er op een nabij gelegen route een particuliere veerdienst operationeel is die geen enkele subsidie ontvangt. Toch meent het Verenigd Koninkrijk dat de door Western Ferries onderhouden veerdienst door veel van de lokale inwoners gezien wordt als een aanvullende en praktische dienst, maar niet als een effectieve vervanging voor de door CalMac verzorgde verbinding van stadscentrum naar stadscentrum.
(153)
Het Verenigd Koninkrijk heeft aan de Commissie meegedeeld dat er na de mislukte aanbesteding voor de route Gourock-Dunoon in 2006 op dit moment plannen zijn om een nieuwe open, transparante en niet-discriminatoire openbare aanbesteding uit te schrijven voor een openbaredienstcontract op deze route. De nieuwe procedure heeft de volgende kenmerken:
a)
Het openbaredienstcontract betreft een zesjarig contract voor een veerdienstverbinding van stadscentrum naar stadscentrum.
b)
In de aanbesteding wordt voorzien in een subsidiëring voor het exploiteren van deze route (dit in tegenstelling tot de eerdere aanbesteding).
c)
De huidige vaardienstbeperkingen worden opgeheven.
d)
De subsidie zal uitsluitend betrekking hebben op het vervoer van personen.
e)
De partij aan wie de opdracht gegund wordt, mag tevens onbeperkt een commerciële veerdienst voor voertuigen aanbieden, mits wordt voorzien in deugdelijke boekhoudkundige maatregelen en controles om kruissubsidiëring tussen het vervoer van personen en het vervoer van voertuigen te voorkomen.
f)
De partij aan wie de opdracht gegund wordt, heeft de vrijheid om een eigen vloot in te brengen ter vervanging van de veerboten die op dit moment op de route varen.
(154)
De Britse autoriteiten zijn voornemens om de vervangende schepen via CMAL te kopen en vervolgens door CMAL te laten verhuren aan de partij aan wie de opdracht wordt gegund. Het Verenigd Koninkrijk meent dat deze DAEB om verschillende redenen verdedigbaar is, onder meer met het oog op de frequentie, het reisgemak, de totale reistijd, de integratie met andere vervoersmodi en de betrouwbaarheid van de dienst.
5. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
5.1. IS ER SPRAKE VAN STAATSSTEUN?
5.1.1. CRITERIA OP GROND VAN ARTIKEL 87, LID 1, VAN HET EG-VERDRAG
(155)
Op grond van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”.
(156)
De criteria zoals neergelegd in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn cumulatief. Om vast te stellen of de eerdergenoemde betalingen aan CalMac, NorthLink 1 en NorthLink 2 staatssteun vormen in de zin van dat artikel, dient derhalve vastgesteld te worden of de financiële steun:
-
een verlies aan staatsmiddelen met zich meebrengt dat toerekenbaar is aan de staat;
-
een selectief voordeel oplevert voor bepaalde ondernemingen of voor de productie van bepaalde goederen;
-
de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, en
-
het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(157)
De diverse betalingen die hierboven zijn beschreven, bestaan uit staatsmiddelen en zijn toe te rekenen aan de betreffende lidstaat. Dat betekent dat is voldaan aan het eerste criterium van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(158)
De relevante betalingen in de vorm van begrotingssubsidies en kapitaalsubsidies/leningen zijn uitsluitend ten gunste gekomen van bepaalde specifieke ondernemingen. Dat betekent dat die betalingen selectief van aard zijn.
(159)
Door de periodieke financiering van CalMac, NorthLink 1 en NorthLink 2 hebben deze ondernemingen minder bedrijfskosten dan te doen gebruikelijk hoeven te maken. Dat betekent dat zij hierdoor ten opzichte van andere ondernemingen die hun activiteiten uitsluitend financieren op basis van hun inkomsten uit de bedrijfsvoering, een economisch voordeel hebben genoten. Om vast te kunnen stellen of er sprake is van een voordeel dat als staatssteun aangemerkt kan worden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, dient de Commissie niettemin te beoordelen of er aan de „Altmark-voorwaarden” is voldaan (43).
(160)
De markt voor cabotageroutes in het zeevervoer is sinds de inwerkingtreding van de verordening inzake de cabotage in het zeevervoer (1 januari 1993) volledig geliberaliseerd. Als er, rekening houdende met de Altmark-criteria, een voordeel aan een of meer van de betreffende ondernemingen is verleend, zou dit voordeel de mededinging vervalsen en de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden. Dat betekent dat er dan ook aan het derde en vierde criterium van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zou zijn voldaan.
(161)
De Commissie houdt vast aan haar voorlopige beoordeling dat de betalingen aan CalMac, NorthLink 1 en NorthLink 2 niet in overeenstemming zijn met de wijze waarop een particuliere investeerder zich onder normale marktomstandigheden zou hebben gedragen. Derhalve kunnen die betalingen op basis van het beginsel van een investeerder in een markteconomie niet als vrij van staatssteun aangemerkt worden.
(162)
De verkoop van de bedrijfsmiddelen die heeft plaatsgevonden in het kader van de overgang van het NorthLink 1- naar het NorthLink 2-contract bevat geen staatssteunelementen. Alle bedrijfsmiddelen die eigendom waren van NorthLink 1 en die relevant waren voor het verlenen van veerdiensten, zijn tijdens de openbare aanbesteding in 2004-2005 aan alle bieders ter beschikking gesteld (zie overweging 88 hierboven). De verkoop voor een bedrag van circa 1,5 miljoen GBP voor alle bedrijfsmiddelen samen heeft plaatsgevonden op basis van de reële marktwaarde of, afhankelijk van de bedrijfsmiddelen, van de geraamde marktwaarde. Aangezien die bedrijfsmiddelen voor eenzelfde prijs voor alle bieders beschikbaar waren en de betreffende prijzen in overeenstemming waren met de reële marktwaarde van de goederen, is die verkoop niet met behulp van staatsmiddelen uitgevoerd omdat geen enkel bedrijf een selectief economisch voordeel heeft genoten. Dat betekent dat uitgesloten kan worden dat er bij de verkoop van de bedrijfsmiddelen sprake is geweest van staatssteunelementen.
(163)
In haar besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, heeft de Commissie haar twijfels geuit of de tarieven die voor bepaalde leningen aan CalMac in rekening zijn gebracht, in overeenstemming zijn met het beginsel van een investeerder in een markteconomie. Dat betekent dat zij dus mogelijk staatssteun bevatten.
(164)
Dit zou van belang kunnen zijn voor de vraag of CalMac te veel compensatie heeft ontvangen voor het uitvoeren van haar openbaredienstverplichtingen. Daarbij zouden dan alle bronnen van overheidsfinanciering in aanmerking genomen moeten worden. Aangezien de steunregeling in het geval van CalMac bestaande steun betreft en omdat de verenigbaarheid ervan uitsluitend met het oog op de toekomst beoordeeld dient te worden (zie hierna punt 5.2), is het niet nodig dat de Commissie het staatssteunkarakter van deze leningen verder beoordeelt, aangezien zij uitsluitend op het verleden betrekking hebben.
5.1.2. ALTMARK-CRITERIA
(165)
Zoals hierboven in overweging 112 al is aangegeven, dient de Commissie vast te stellen of er aan de Altmark-voorwaarden is voldaan voordat er geconstateerd kan worden of er sprake is van een voordeel dat tot staatssteun kan leiden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(166)
Op grond van het Altmark-arrest strekt een compensatie voor openbaredienstverplichtingen of - contracten de begunstigde(n) niet tot voordeel (en valt die compensatie dus buiten het toepassingsgebied van het verbod zoals neergelegd in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag) - als er cumulatief aan de volgende vier criteria wordt voldaan:
-
de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn geweest met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend (hierna „Altmark 1” genoemd);
-
de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, zijn vooraf op objectieve en doorzichtige wijze vastgesteld (hierna „Altmark 2” genoemd);
-
de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen (hierna „Altmark 3” genoemd), en
-
wanneer de met de uitvoering van de openbaredienstverplichting te belasten onderneming in een concreet geval niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen (hierna „Altmark 4” genoemd).
5.1.2.1. CalMac
(167)
In het geval van CalMac is in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden al aangegeven dat er van twee afzonderlijke fasen sprake is: een eerste fase van vóór het contract van 2007, toen CalMac rechtstreeks belast werd met het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen zonder dat daar een openbare aanbesteding aan vooraf was gegaan en toen alle voorwaarden voor het uitvoeren van de openbare dienst werden gespecificeerd in jaarlijkse brieven van de Schotse autoriteiten aan CalMac; en een tweede fase na de inwerkingtreding van het contract van 2007 dat gegund werd na een openbare aanbestedingsprocedure waarin de openbaredienstverplichtingen uitgebreid waren beschreven. Ook dient er een uitzondering gemaakt te worden voor de route Gourock-Dunoon aangezien deze route uitgesloten was van het contract van 2007 en de voorwaarden voor de openbaredienstverplichtingen op deze route nog steeds in jaarlijkse brieven van de Schotse autoriteiten aan CalMac worden gespecificeerd.
a) Situatie vóór het contract van 2007
(168)
Zoals reeds aangegeven in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, bestaat er weinig twijfel over dat de compensatie voor de openbaredienstverplichtingen waarmee CalMac was belast vóór het contract van 2007 niet aan de Altmark-criteria voldeed. De openbaredienstverplichtingen waren niet eenduidig omschreven in een rechtshandeling. Daarnaast waren de specificaties van de openbaredienstverplichtingen, zoals de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit en de frequentie, niet duidelijk vastgelegd in een formeel besluit. De parameters voor het berekenen van de compensatie zijn niet ex ante en op doorzichtige wijze vastgesteld en het niveau van de compensatie is niet berekend op basis van een analyse van de kosten van een gemiddelde, goed beheerde onderneming. Dat betekent dat de voorlopige beoordeling in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, hierbij wordt bevestigd.
(169)
Aangezien de compensatie voor de exploitatie van de route Gourock-Dunoon nog steeds op de oorspronkelijke basis plaatsvindt, is bovenstaande beoordeling ook op die route van toepassing.
b) Situatie na het contract van 2007
Altmark 1 - duidelijk afgebakende openbaredienstverplichtingen
(170)
In deze specifieke sector is een verordening van kracht waarin gespecificeerd wordt uit welke elementen een adequate omschrijving van openbaredienstverplichtingen zou moeten bestaan. Het vervullen van het Altmark 1-criterium dient dan ook beoordeeld te worden aan de hand van artikel 4 van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer, waarin de specificaties zijn vastgelegd die onderdeel moeten vormen van de omschrijving van openbaredienstverplichtingen, te weten de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit, de frequentie, de dienstverleningscapaciteit, de te heffen tarieven en de bemanning van het schip.
(171)
Het contract van 2007 voldoet duidelijk aan dit criterium aangezien al deze parameters uitgebreid zijn gedefinieerd. Exacte gegevens over de bemanning van de schepen zijn weliswaar niet in het contract opgenomen, maar de vereisten voor bijvoorbeeld de kwaliteit van de dienstverlening en de bescherming van de arbeidsrechtelijke voorschriften laten weinig ruimte voor significante afwijkingen met betrekking tot de bemanning van de schepen.
(172)
Het openbaredienstcontract heeft ook een redelijke looptijd (zes jaar) en dat is in overeenstemming met de communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het zeevervoer (hierna „de richtsnoeren voor het zeevervoer” genoemd) (44).
Altmark 2 - ex ante, objectieve en doorzichtige vaststelling van parameters voor de compensatie
(173)
In het kader van de Altmark-beoordeling vereist de tweede voorwaarde dat de parameters voor de compensatie eenduidig en vooraf op objectieve wijze zijn vastgesteld waarbij alle variabelen in aanmerking genomen dienen te worden (zoals brandstofkosten en investeringen in nieuwe vaartuigen e.d.).
(174)
Enerzijds geldt in dit kader dat er voor aanvang van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen sprake was van redelijk duidelijke parameters voor de compensatie. Zij waren gelijk aan de kosten die de bieders verwachtten te moeten maken (er diende een uitgebreide kostenspecificatie overgelegd te worden) plus een overeengekomen winstmarge verminderd met de verwachte inkomsten uit de exploitatie van de veerdienst. Ook is er een claw back-regeling opgenomen waarin is vastgelegd dat een eventuele hogere winstmarge dienovereenkomstig in mindering op de subsidie gebracht zal worden. Deze berekening wordt voordat het contract ingaat voor elk van de zes jaren gemaakt dat het contract van kracht is (hierna het „basisscenario” genoemd). In het openbaredienstcontract is een reeks buitengewone omstandigheden voorzien die tot een herziening van het compensatiebedrag kunnen leiden (bijvoorbeeld onverwachte havenwerkzaamheden, een nieuw vaartuig en hogere loonkosten e.d.).
(175)
Anderzijds is het zo dat het basisscenario aan het eind van elk jaar wordt herzien om de feitelijke ervaringen van het afgelopen jaar in aanmerking te kunnen nemen. Het basisscenario kan in een bepaald jaar ook aangepast worden als gevolg van buitengewone omstandigheden. Gedurende de looptijd van het contract kan de compensatie een aantal keren worden verhoogd of verlaagd. Het voorstel om het basisscenario te herzien, moet gedaan worden door de exploitant (CalMac) en dient door de Scottish Executive goedgekeurd te worden. In geval van geschillen kan de zaak aan een deskundige worden voorgelegd. Hoewel het openbaredienstcontract een aantal aanwijzingen bevat over de wijze waarop de compensatie aangepast zal worden naar aanleiding van bepaalde buitengewone omstandigheden, zijn de exacte parameters van deze aanpassingen vooraf niet bekend. Het compensatiebedrag wordt veeleer aangepast middels een arbitrageprocedure tussen de Schotse autoriteiten en CalMac, eventueel met behulp van een externe deskundige. De criteria die in deze arbitrageprocedure worden gebruikt, zijn niet vooraf voor alle mogelijke gebeurtenissen op objectieve wijze vastgesteld. Die arbitrageprocedure leidt tot een gebrek aan doorzichtigheid bij het vaststellen van de parameters voor de compensatie. Die procedure brengt ook het risico met zich mee dat de compensatie die elk jaar wordt toegekend, steeds fluctueert aangezien dit niet gebeurt op basis van doorzichtige, vooraf vastgestelde en objectieve criteria.
(176)
Dat betekent dat de Commissie niet met voldoende redelijke zekerheid kan constateren of er aan de Altmark 2-voorwaarde is voldaan.
Altmark 3 - geen overcompensatie (inclusief een redelijke winst)
(177)
Zoals in het voorgaande gedeelte al is aangegeven, zijn de parameters voor de compensatie in het algemeen eenduidig vastgesteld, met uitzondering van de criteria die gebruikt worden in de arbitrageprocedure die is voorzien indien er sprake is van buitengewone omstandigheden. Hoewel een aantal parameters voor de compensatie vooraf niet nauwkeurig gedefinieerd is, is de Commissie van mening dat de procedure die gehanteerd wordt voor de herziening van het compensatiebedrag in dergelijke omstandigheden, adequaat is om te waarborgen dat er geen sprake zal zijn van een overcompensatie. Een eventuele aanvullende compensatie wordt namelijk gebaseerd op de feitelijke kosten die worden gemaakt. Dat betekent dat er aan de Altmark 3-voorwaarde is voldaan (zie hierna punt 5.3.3.3).
Altmark 4 - aanbestedingsprocedure - indien er geen aanbesteding heeft plaatsgevonden, dient de compensatie berekend te worden aan de hand van de kosten die een gemiddelde onderneming zou maken
(178)
In het huidige geval zijn de openbaredienstverplichtingen uitbesteed op basis van een openbare aanbestedingsprocedure.
(179)
In de eerste plaats dient vastgesteld te worden of er sprake is geweest van een goed opgezette, eerlijke, open en doorzichtige aanbesteding. Indien dat niet het geval is, zouden de kosten voor de staat hoger zijn dan het minimum dat noodzakelijk is om de openbaredienstverplichtingen uit te voeren.
(180)
De belangrijkste kwestie die in dit verband door de belanghebbenden is aangekaart, is de bundeling van alle routes in de aanbesteding, met uitzondering van de route Gourock-Dunoon, en de eis die aan de geselecteerde bieder werd opgelegd om de vaartuigen van CMAL te gebruiken.
(181)
Wat de bundeling van de routes betreft, is gesteld dat hierdoor in feite eventuele andere gegadigden geen kans op het contract zouden maken aangezien CalMac, die op dat moment reeds alle diensten verleende, de enige bieder was die in staat zou zijn om een bod op de volledige routebundel uit te brengen.
(182)
Er heeft zich echter wel een tweede bieder gemeld (V-Ships) die een bod op de volledige bundel heeft gedaan. Uiteindelijk heeft V-Ships zich uit de procedure teruggetrokken op grond van het argument dat er door de voorwaarde om de vaartuigen van CMAL te moeten gebruiken, geen mogelijkheden waren voor innovatie en flexibiliteit bij de te verlenen diensten.
(183)
Het geografische gebied dat door de 26 routes wordt bestreken, is redelijk homogeen: alle routes zijn relatief kort (maximaal circa 100 kilometer) en de gebruikte havens bevinden zich in een relatief geconcentreerde regio (in een straal van circa 250 kilometer van het vasteland).
(184)
De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben plausibele argumenten aangevoerd voor de bundeling van de 26 routes.
(185)
Zij stellen dat die bundeling een maximale flexibiliteit van de vloot waarborgt met het oog op een optimaal functioneren van het netwerk. Indien een vaartuig bijvoorbeeld defect is, is de onmiddellijke beschikbaarheid van een reservevaartuig essentieel om de betrouwbaarheid van de verbindingslijnen te garanderen. Er zijn ook reservevaartuigen nodig bij slechte weersomstandigheden, wanneer vaartuigen een onderhoudsbeurt moeten ondergaan en wanneer er sprake is van een onverwachte behoefte aan een grotere capaciteit. In de huidige situatie kan CalMac vaak een reservevaartuig regelen via een reeks sequentiële vaarbewegingen van vaartuigen op bepaalde routes. Het zou veel moeilijker zijn om de continuïteit van de diensten en een optimale capaciteit te waarborgen indien de netwerkdiensten door een aantal exploitanten uitgevoerd zouden worden.
(186)
Daarnaast wordt door het bundelen van alle routes de integratie van het netwerk verbeterd doordat het eenvoudiger is om veiligheids-, kwaliteits- en milieuaspecten van vaartuig- en havenactiviteiten te combineren. Ook kan zo gewaarborgd worden dat er in het gehele netwerk dezelfde normen worden gehanteerd. Het Britse Maritime & Coastguard Agency Regional Office for Scotland and Ireland heeft aangegeven dat de fragmentatie van het netwerk niet de meest efficiënte manier zou zijn om een veilige en betrouwbare dienstverlening te waarborgen.
(187)
Bovendien leidt de bundeling tot schaalvoordelen, met name bij de kaartjesverkoop en de marketing, en wordt hierdoor een geïntegreerd vervoer ondersteund doordat klanten middels één enkele transactie kaartjes voor verschillende routes kunnen kopen. Dat voordeel geldt ook met het oog op het bevorderen van het toerisme.
(188)
Er zou gesteld kunnen worden dat elke route afzonderlijk aanbesteed had moeten worden teneinde de kosten te minimaliseren. De Commissie onderkent echter dat de administratieve kosten en belasting van een dergelijke individuele aanbesteding (26 afzonderlijke aanbestedingen) wel eens te hoog zouden kunnen zijn.
(189)
Er zou ook een middenweg in overweging genomen kunnen worden waarbij slechts een aantal routes wordt gebundeld, maar of het resultaat van dergelijke aanbestedingen in de zin van algemene kosten voor de overheidsbegroting hoger of lager zou uitvallen dan de feitelijke kosten van één enkele gebundelde aanbesteding is speculatief.
(190)
In de mededeling van de Commissie over de interpretatie van de verordening inzake de cabotage in het zeevervoer wordt het navolgende bepaald (onder punt 5.5.3): „De lidstaten willen vaak openbaredienstroutes naar en van verschillende eilanden bundelen om zo schaalvoordelen te genereren en exploitanten aan te trekken. Bundeling als zodanig is niet in strijd met het Gemeenschapsrecht, zolang het hierbij niet tot discriminatie komt. Om te bepalen wat de meest geschikte omvang van deze „bundels” zou zijn, zou rekening moeten worden gehouden met de beste synergieën die bij het voorzien in de essentiële vervoersbehoeften kunnen worden gerealiseerd.”.
(191)
Gezien het feit dat het wettelijk kader het bundelen van routes expliciet toestaat en gezien de plausibele argumenten van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk kan niet geconcludeerd worden dat het bundelen van routes een onnodige en oneerlijke voorwaarde vormt bij de openbare aanbesteding of dat hierdoor de kosten voor de staat voor het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen onvermijdelijk hoger uitvallen.
(192)
De eis in de openbare aanbesteding dat de geselecteerde bieder gebruik moet maken van de bedrijfsmiddelen van CMAL is een redelijke voorwaarde gezien het feit dat de Schotse autoriteiten een duidelijk belang hadden bij het gebruik van reeds beschikbare vaartuigen in plaats van dat die capaciteit niet benut zou worden of dat de betreffende activa op een andere wijze vervreemd hadden moeten worden. In de mededeling over de interpretatie van de verordening inzake de cabotage in het zeevervoer is hieromtrent het navolgende bepaald (onder punt 5.3.2.1): „In gevallen waarin de lidstaten zelf schepen in eigendom of anderszins tot hun beschikking hebben, mogen deze op dezelfde niet-discriminatoire voorwaarden ter beschikking worden gesteld van alle exploitanten op de betrokken route.”. Daarnaast vormt deze eis een neutrale voorwaarde voor de bieders aangezien elke bieder dezelfde prijs betaalt voor het gebruik van dezelfde schepen. Hoewel deze eis legitiem is, zou dit echter ook tot hogere kosten van de dienstverlening kunnen leiden. Het kan niet uitgesloten worden dat als bieders de vrijheid zouden hebben om alternatieve oplossingen voor de te gebruiken vaartuigen aan te dragen, dit tot lagere totale nettokosten van de openbaredienstverplichtingen zou leiden.
(193)
Gezien de specifieke kenmerken van de schepen die op de routes van en naar de Schotse Westelijke Eilanden ingezet worden, zou het daarnaast voor één enkele exploitant problematisch kunnen zijn om een nieuwe vloot van geschikte vaartuigen samen te stellen om alle routes te bedienen. Ook zou het een probleem kunnen zijn om op tijd, dat wil zeggen vóór het begin van de contractperiode, de verbindingen met de afgelegen eilanden te onderhouden.
(194)
CalMac had een competitief voordeel in de aanbestedingsprocedure aangezien zij de routes al exploiteerde. Het zou echter onjuist zijn om te concluderen dat de aanbesteding als gevolg van dat voordeel te veel op maat van CalMac was gesneden en dat andere bieders hierdoor in feite van de procedure uitgesloten werden (45).
(195)
De conclusie is dan ook dat de aanbestedingsprocedure op adequate wijze is uitgevoerd en dat het karakter van die procedure open, niet-discriminatoir en doorzichtig was.
(196)
Zoals boven al opgemerkt, worden de parameters voor het berekenen van de compensatie minimaal een keer per jaar herzien. Die herziening vindt in sommige gevallen plaats via een arbitrageproces tussen de exploitant en de Schotse autoriteiten. Dat betekent dat er een risico bestaat dat de staat meer (of minder) financiële middelen aan de exploitant dient te verstrekken dan de compensatie zoals die oorspronkelijk in het bod van de exploitant is voorzien.
(197)
Indien de bieders in de aanbesteding een verplichting was opgelegd om een bod uit te brengen tegen een bepaalde vaste compensatie voor de contractuele looptijd van zes jaar waarbij zij alle risico's op zich zouden moeten nemen, zou de staat geen enkel risico lopen en zouden de kosten in theorie geminimaliseerd zijn. Er kan echter niet uitgesloten worden dat, indien de bieders daadwerkelijk alle risico's van de exploitatie op zich hadden moeten nemen, geen enkele onderneming bereid zou zijn geweest om een bod uit te brengen of dat de bieders een veel hoger bod zouden hebben uitgebracht als compensatie voor dat extra risico.
(198)
Er kan dan ook niet met voldoende redelijke zekerheid worden geconcludeerd of er aan de Altmark 4-voorwaarde is voldaan.
(199)
Aangezien niet met redelijke zekerheid geconcludeerd kan worden of er aan de Altmark 2- en 4-criteria is voldaan, wordt het contract met CalMac voor het verlenen van openbaredienstverplichtingen geacht staatssteunelementen te bevatten.
5.1.2.2. NorthLink
a) NorthLink 1 (2002-2006)
Altmark 1 - duidelijk afgebakende openbaredienstverplichtingen
(200)
Zoals hierboven in overweging 170 al is opgemerkt, is in deze specifieke sector een verordening van kracht waarin gespecificeerd wordt uit welke elementen een adequate omschrijving van openbaredienstverplichtingen zou moeten bestaan. Het vervullen van het Altmark 1-criterium dient dan ook beoordeeld te worden aan de hand van artikel 4 van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer.
(201)
Het is duidelijk dat de aanbesteding aan dit criterium voldoet aangezien alle parameters waarnaar in de verordening inzake cabotage in het zeevervoer wordt verwezen, uitgebreid gedefinieerd zijn, te weten de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit, de frequentie, de dienstverleningscapaciteit, de te heffen tarieven en de bemanning van het schip. Dit wordt ook bevestigd in het verslag van december 2005 van Audit Scotland.
(202)
Daarnaast had het openbaredienstcontract een looptijd van minder dan zes jaar zoals ook in de richtsnoeren voor het zeevervoer wordt aanbevolen.
Altmark 2 - ex ante, objectieve en doorzichtige vaststelling van parameters voor de compensatie
(203)
Enerzijds geldt in dit kader dat er voor de aanvang van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen sprake was van redelijk duidelijke parameters voor de compensatie. Zij waren gelijk aan de kosten die de bieders verwachtten te moeten maken (er diende een uitgebreide kostenspecificatie overgelegd te worden) plus een overeengekomen winstmarge verminderd met de verwachte inkomsten uit de exploitatie van de veerdienst. Ook is er een claw back-regeling opgenomen waarin is vastgelegd dat bij een hogere winstmarge dan was overeengekomen, de extra winst zou worden gedeeld met de Scottish Executive. De meeste economische/financiële risico's zouden voor rekening komen van de geselecteerde bieder (het risico dat de kosten hoger uitvallen dan de ramingen, het risico van een te kleine vraag en het inflatierisico e.d.).
(204)
Anderzijds bleef een aantal risico's voor rekening van de Scottish Executive komen of werden deze door de partijen gedeeld, met name het risico van beleidsveranderingen (EU of nationaal) en wetgevingsrisico's (bijvoorbeeld wijzigingen in de wetgeving inzake de vennootschapsbelasting). Op grond van het contract diende de Scottish Executive ook aanvullende subsidies aan NorthLink 1 te verstrekken wanneer het vermogensrendement lager zou zijn dan een bepaald percentage of indien andere factoren waarop NorthLink 1 geen invloed had, een negatief effect op de inkomsten zouden hebben (bijvoorbeeld een verhoging van de brandstofprijzen met meer dan 10 %). Als gevolg van de financiële problemen van NorthLink 1 in 2003 zijn er aanvullende betalingen gedaan en is in 2004 een MoA ondertekend waarin werd voorzien in maandelijkse betalingen aan NorthLink 1 evenals, afhankelijk van de financiële resultaten van NorthLink 1, in de mogelijkheid voor aanvullende betalingen.
(205)
De mogelijkheden voor aanvullende financiering, die verder gingen dan het compensatieniveau zoals voorzien in het oorspronkelijke contract, zijn niet op basis van ex ante, objectieve en doorzichtige parameters vastgesteld, zoals ook blijkt uit het feit dat in een later stadium noodzakelijk bleek om aanvullende fondsen ter beschikking te stellen die buiten het toepassingsgebied van het openbaredienstcontract vielen. In ieder geval zijn de aanvullende financieringsmogelijkheden op grond van de MoA en de extra betalingen die na de financiële problemen aan NorthLink 1 zijn gedaan, niet gebaseerd op objectieve en doorzichtige parameters.
(206)
Er kan dan ook niet met voldoende redelijke zekerheid vastgesteld worden of er aan de Altmark 2-voorwaarde is voldaan.
Altmark 3 - geen overcompensatie (inclusief een redelijke winst)
(207)
Zoals in het voorgaande gedeelte al is aangegeven, zijn de parameters voor de compensatie in het algemeen eenduidig vastgesteld, met uitzondering van de criteria die gebruikt worden in de arbitrageprocedure die is voorzien indien er sprake is van bijzondere omstandigheden. Hoewel een aantal parameters voor de compensatie vooraf niet nauwkeurig gedefinieerd is, is de Commissie van mening dat de procedure die gehanteerd wordt voor de herziening van het compensatiebedrag in dergelijke omstandigheden, adequaat is om te waarborgen dat er geen sprake zal zijn van een overcompensatie. Dat betekent dat in het openbaredienstcontract met NorthLink 1 aan de Altmark 3-voorwaarde is voldaan.
Altmark 4 - aanbestedingsprocedure - indien er geen aanbesteding heeft plaatsgevonden, dient de compensatie berekend te worden aan de hand van de kosten die een gemiddelde onderneming zou maken
(208)
Net zoals het geval was bij de hierboven geanalyseerde CalMac-zaak (overweging 178), zijn de openbaredienstverplichtingen na een openbare aanbestedingsprocedure aan NorthLink 1 gegund.
(209)
Dat betekent dat beoordeeld dient te worden of er sprake is geweest van een goed opgezette, eerlijke, open en doorzichtige aanbesteding. Indien dat niet het geval is, zouden de kosten voor de staat hoger zijn dan het minimum dat noodzakelijk is om de openbaredienstverplichtingen uit te voeren.
(210)
De aanbestedingsprocedure had betrekking op twee routes (in het geval van CalMac ging het om 26 routes - zie de overwegingen 183-191). Dat betekent dat het bundelingseffect in het geval van NorthLink 1 en NorthLink 2 minder relevant is dan bij CalMac. Op grond van dezelfde redenen die hierboven ten aanzien van CalMac zijn aangevoerd, is de Commissie van mening dat de bundeling van de twee routes geen twijfels oproept over het open, niet-discriminatoire en doorzichtige karakter van de aanbesteding.
(211)
De subsidies die aan NorthLink 1 zijn verstrekt op grond van de MoA en die verder gingen dan het compensatieniveau zoals voorzien in het oorspronkelijke contract, zijn echter niet het gevolg van een openbare aanbesteding. Zij zijn ook niet vastgesteld op basis van de analyse van de kosten van een gemiddelde onderneming. Door het invoeren van een nieuw systeem voor het financieren van tekorten gedurende de looptijd van het contract, heeft de MoA in feite de aard en reikwijdte van de oorspronkelijke aanbesteding gewijzigd, hetgeen van invloed is op de doorzichtigheid van die procedure zoals die toentertijd aan potentiële bieders is gepresenteerd.
(212)
Dat betekent dat er niet met voldoende redelijke zekerheid geconcludeerd kan worden of er aan het Altmark 4-criterium is voldaan.
(213)
Aangezien niet met voldoende redelijke zekerheid geconcludeerd kan worden of er aan de Altmark 2- en 4-criteria is voldaan, wordt het contract met NorthLink 1 voor het verlenen van openbaredienstverplichtingen geacht staatssteunelementen te bevatten.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
Altmark 1 - duidelijk afgebakende openbaredienstverplichtingen
(214)
Zoals hierboven opgemerkt, is in deze specifieke sector een verordening van kracht waarin gespecificeerd wordt uit welke elementen een adequate omschrijving van openbaredienstverplichtingen zou moeten bestaan. Het vervullen van het Altmark 1-criterium dient dan ook beoordeeld te worden aan de hand van artikel 4 van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer.
(215)
Het is duidelijk dat de aanbesteding aan dit criterium voldoet aangezien alle parameters waarnaar in de verordening inzake cabotage in het zeevervoer wordt verwezen, uitgebreid gedefinieerd zijn, te weten de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit, de frequentie, de dienstverleningscapaciteit, de te heffen tarieven en de bemanning van het schip.
(216)
Daarnaast heeft het openbaredienstcontract ook een redelijke looptijd - zes jaar - hetgeen in overeenstemming is met de richtsnoeren voor het zeevervoer.
Altmark 2 - ex ante, objectieve en doorzichtige vaststelling van parameters voor de compensatie
(217)
Enerzijds geldt in dit kader dat er voor aanvang van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen sprake was van redelijk duidelijke parameters voor de compensatie. Zij waren gelijk aan de kosten die de bieders verwachtten te moeten maken (er diende een uitgebreide kostenspecificatie overgelegd te worden) plus een overeengekomen winstmarge verminderd met de verwachte inkomsten uit de exploitatie van de veerdienst. Ook is er een claw back-regeling opgenomen waarin is vastgelegd dat er bij een hogere winstmarge dan was overeengekomen, de extra winst zou worden gedeeld met de Scottish Executive. In dit tweede contract met NorthLink 2 komen meer risico's uitsluitend voor rekening van de Scottish Executive dan wel worden risico's door de partijen gedeeld (weerrisico, inflatierisico, het risico van een afnemende vraag en van wijzigingen in het vervoersbeleid e.d.).
(218)
Anderzijds werden de subsidiebedragen, net als bij het openbaredienstcontract met CalMac van 2007, jaarlijks herzien op basis van de feitelijke resultaten van het voorgaande jaar. De exploitant dient daartoe een voorlopig concept voor een herzien basisscenario op te stellen dat vervolgens door de Schotse autoriteiten goedgekeurd moet worden. Bij geschillen wordt een deskundige als arbiter ingeschakeld. Hoewel het openbaredienstcontract een aantal aanwijzingen bevat over de wijze waarop de compensatie aangepast zal worden naar aanleiding van bepaalde onvoorziene omstandigheden, zijn de exacte parameters van deze aanpassingen vooraf niet bekend. Het compensatiebedrag wordt veeleer aangepast middels een arbitrageprocedure tussen de Schotse autoriteiten en NorthLink 2, eventueel met behulp van een externe deskundige. De Commissie merkt op dat de criteria die in deze arbitrageprocedure worden gebruikt, niet vooraf voor alle mogelijke gebeurtenissen op objectieve wijze zijn vastgesteld. Die arbitrageprocedure leidt tot een gebrek aan doorzichtigheid bij het vaststellen van de parameters voor de compensatie. Die procedure brengt ook het risico met zich mee dat de compensatie die elk jaar wordt toegekend, steeds fluctueert aangezien dit niet gebeurt op basis van doorzichtige, vooraf vastgestelde en objectieve criteria. Dat betekent dat er niet met voldoende redelijke zekerheid geconstateerd kan worden of er aan de Altmark 2-voorwaarde is voldaan.
Altmark 3 - geen overcompensatie (inclusief een redelijke winst)
(219)
Zoals in het voorgaande gedeelte al is aangegeven, zijn de parameters voor de compensatie in het algemeen eenduidig vastgesteld, met uitzondering van de criteria die gebruikt worden in de arbitrageprocedure die is voorzien indien er sprake is van bijzondere omstandigheden. Hoewel een aantal parameters voor de compensatie vooraf niet nauwkeurig gedefinieerd is, is de Commissie van mening dat de procedure die gehanteerd wordt voor de herziening van het compensatiebedrag in dergelijke omstandigheden, adequaat is om te waarborgen dat er geen sprake zal zijn van een overcompensatie. Een eventuele aanvullende compensatie wordt namelijk gebaseerd op de feitelijke kosten die worden gemaakt. Dat betekent dat er aan de Altmark 3-voorwaarde is voldaan (zie hierna punt 5.3.4.3).
Altmark 4 - aanbestedingsprocedure - indien er geen aanbesteding heeft plaatsgevonden, dient de compensatie berekend te worden aan de hand van de kosten die een gemiddelde onderneming zou maken
(220)
In het huidige geval zijn de openbaredienstverplichtingen uitbesteed op basis van een openbare aanbestedingsprocedure.
(221)
In de eerste plaats dient vastgesteld te worden of er sprake is geweest van een goed opgezette, eerlijke, open en doorzichtige aanbesteding. Indien dat niet het geval is, zouden de kosten voor de staat hoger zijn dan het minimum dat noodzakelijk is om de openbaredienstverplichtingen uit te voeren.
(222)
Net als bij NorthLink 1 roept het bundelen van de twee routes geen vragen op omtrent het open, niet-discriminatoire en doorzichtige karakter van de aanbesteding.
(223)
Net als bij CalMac is de eis die aan de geselecteerde bieder wordt opgelegd om de schepen van NorthLink 1 te gebruiken een redelijke voorwaarde gezien het feit dat de Scottish Executive een duidelijk belang had bij het gebruik van reeds beschikbare vaartuigen in plaats van dat die capaciteit niet benut zou worden of dat de betreffende activa op een andere wijze vervreemd hadden moeten worden. Daarnaast vormt deze eis een neutrale voorwaarde voor de bieders aangezien elke bieder dezelfde prijs betaalt voor het gebruik van dezelfde schepen. Hoewel deze eis legitiem is, zou dit echter ook tot hogere kosten van de dienstverlening kunnen leiden. Het kan niet uitgesloten worden dat als bieders de vrijheid zouden hebben om alternatieve oplossingen voor de te gebruiken vaartuigen aan te dragen, dit tot lagere totale nettokosten van de openbaredienstverplichtingen zou leiden.
(224)
Op grond van deze redenen en in overeenstemming met de beoordeling inzake CalMac (46) kan de Commissie niet met voldoende redelijke zekerheid concluderen of er aan het Altmark 4-criterium is voldaan.
(225)
Aangezien niet met voldoende redelijke zekerheid geconcludeerd kan worden of er aan de Altmark 2- en 4-criteria is voldaan, wordt het contract met NorthLink 2 voor het verlenen van openbaredienstverplichtingen geacht staatssteunelementen te bevatten.
5.2. AARD VAN DE STEUN
5.2.1. ALGEMENE OVERWEGINGEN
(226)
Na vastgesteld te hebben dat de betalingen ten gunste van CalMac, NorthLink 1 en NorthLink 2 staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, dient de Commissie te beoordelen of het bestaande staatssteun betreft of dat het om nieuwe steun gaat. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de Commissie bij het inleiden van de formele onderzoeksprocedure niet is ingegaan op de vraag of de steun als bestaande of nieuwe steun aangemerkt dient te worden.
(227)
Zoals eerder opgemerkt (47) is in de loop van de formele onderzoeksprocedure gebleken dat een deel van de steun als bestaande steun aangemerkt zou kunnen worden gezien de datum van inwerkingtreding van de juridische instrumenten die de steun mogelijk maakten. Derhalve heeft de Commissie besloten om parallel aan de formele onderzoeksprocedure ook de samenwerkingsprocedure in te leiden zoals voorzien in artikel 17 van de procedureverordening.
(228)
Bij bestaande staatssteun dient de Commissie uitsluitend de huidige verenigbaarheid ervan te controleren en eventuele wijzigingen voor de toekomst aan te bevelen. Indien het echter nieuwe steun betreft, dient de Commissie ook voor het verleden de verenigbaarheid van die steun met de gemeenschappelijke markt te controleren.
(229)
Op grond van artikel 1, onder b), i), van de procedureverordening, als gewijzigd, is bestaande steun „onverminderd de artikelen 144 en 172 van de Akte van toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden, bijlage IV, punt 3, en het Aanhangsel bij de genoemde bijlage bij de Akte van toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije, en onverminderd bijlage V, punt 2 en punt 3, onder b), en het Aanhangsel bij de genoemde bijlage bij de Akte van toetreding van Bulgarije en Roemenië, alle steun die voor de inwerkingtreding van het Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn.”.
(230)
Op grond van artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (48) (hierna „de uitvoeringsverordening” genoemd) „wordt onder een wijziging in bestaande steun iedere wijziging verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden”.
(231)
Op grond van de vaste jurisprudentie (49) hoeft niet elke wijziging in bestaande steun te betekenen dat die bestaande steun ook automatisch in nieuwe steun is omgezet. In een van zijn arresten oordeelde het Gerecht van Eerste Aanleg als volgt: „De oorspronkelijke regeling wordt dus slechts in een nieuwe steunregeling omgezet wanneer de wijziging de kern van die regeling raakt. Van een dergelijke substantiële wijziging kan echter geen sprake zijn wanneer het nieuwe element duidelijk los van de oorspronkelijke regeling kan worden beschouwd.”.
(232)
Het Gerecht van eerste aanleg heeft over deze kwestie de volgende toelichting gegeven: „Om een steunmaatregel als nieuw of gewijzigd aan te merken, is uit te gaan van de bepalingen waarbij in die maatregel is voorzien (…)” (50). Indien de relevante wettelijke bepalingen niet zijn gewijzigd met betrekking tot de aard van de voordelen of de activiteiten van de begunstigden is er dus geen sprake van nieuwe steun.
(233)
Onder verwijzing naar het juridische kader en de ontwikkeling van de regeling dient derhalve beoordeeld te worden of er sinds de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de EU in 1973 substantiële wijzigingen zijn doorgevoerd waarmee nieuwe steun is gemoeid. De jurisprudentie refereert in dat verband aan de volgende aspecten die daarbij een rol kunnen spelen: de aard van het voordeel, de te verwezenlijken doelstelling, de begunstigde en de financieringsbron.
(234)
Er dient tevens beoordeeld te worden of latere wijzigingen gesplitst kunnen worden van de oorspronkelijke maatregel dan wel of onsplitsbare wijzigingen van invloed zijn op de feitelijke inhoud van het oorspronkelijke juridische kader, dat wil zeggen op de aard van het voordeel of de bron van de financiering, op het doel of de rechtsgrondslag van de steun, op de begunstigden of de reikwijdte van de activiteiten van de begunstigden, zodat laatstgenoemde steun na zulke wijzigingen als geheel getransformeerd is tot nieuwe steun.
5.2.2. CALMAC
(235)
CalMac voerde al lang voor de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Gemeenschap in 1973 veerdiensten uit in het gebied van de Westelijke Schotse Eilanden.
(236)
De oorspronkelijke rechtsgrondslag voor de subsidies werd gevormd door artikel 2, lid 1, van de Highlands and Islands Shipping Services Act van 1960 op basis waarvan de Schotse ministers (51) subsidies/leningen konden verstrekken aan personen die openbare vervoersdiensten over zee verleenden. In artikel 2, lid 3 en lid 4, van die wet is bepaald dat er een „undertaking” (die in de praktijk de vorm aannam van ondergeschikte wetgeving) gebruikt diende te worden indien een dergelijke subsidie/lening hoger was dan 10 000 GBP en dat alle betreffende undertakings door het Schotse parlement goedgekeurd dienden te worden (52).
(237)
In artikel 45, lid 1, van de Transport (Scotland) Act van 2005 (die op 10 oktober 2005 in werking is getreden) werden de betreffende bepalingen uit de wet van 1960 vervallen verklaard, maar in artikel 45, lid 2, is bepaald dat alle undertakings die vóór 10 oktober 2005 zijn aangegaan, onverminderd van kracht blijven. Dat betekent dat de undertaking d.d. 7 april 1995 op grond waarvan CalMac belast is met de openbaredienstverplichtingen ook na de inwerkingtreding van de wet van 2005 van kracht is gebleven.
(238)
Op 1 oktober 2006 is de herstructurering van de CalMac-groep in gang gezet en is een nieuwe rechtspersoon opgericht om de route Gourock-Dunoon te exploiteren. Sinds die datum wordt de compensatie voor de openbaredienstverplichtingen op deze route gebaseerd op artikel 70, lid 1, van de Transport (Scotland) Act van 2001 zoals gewijzigd bij de Transport Scotland Act van 2005.
(239)
Tot 1 oktober 1997, toen het contract voor veerdiensten op de Clyde en van/naar de Hebriden in werking trad, werden de openbaredienstverplichtingen in jaarlijkse brieven van de Schotse ministers aan CalMac nader gespecificeerd (regelmaat, frequentie, capaciteit, vervoerstarief en subsidiebedrag).
(240)
Sinds 1 oktober 2007 maken de specificaties van de openbaredienstverplichtingen deel uit van het openbaredienstcontract dat na een openbare aanbestedingsprocedure voor alle routes is gesloten (met uitzondering van de route Gourock-Dunoon).
(241)
Met betrekking tot de route Gourock-Dunoon worden de subsidievereisten sinds 1 oktober 2007 administratief vastgesteld op basis van de goedkeuringen van de Schotse ministers van de jaarlijkse begrotingen van de onderneming en op basis van de controle die door de Schotse regering over het betreffende jaar wordt uitgevoerd met betrekking tot de feitelijke financiële tekorten.
(242)
Tegen die achtergrond is de Commissie van mening dat het doel van de steunregeling sinds het in gang zetten van die regeling onmiskenbaar gelijk is gebleven: het verlenen van veerdiensten voor het vervoer tussen de Schotse eilanden.
(243)
De ontwikkeling van de rechtsgrondslag van de regeling heeft geen substantiële wijzigingen opgeleverd voor de aard van het voordeel dat CalMac sinds 1973 heeft genoten. CalMac heeft continu subsidies ontvangen om tekorten te dekken evenals kapitaalsubsidies en leningen (voor de infrastructuur van pieren en havens en voor schepen). De bron van de financiering is ook niet gewijzigd aangezien alle middelen nog steeds uit de nationale begroting afkomstig zijn.
(244)
Het bedrag van de jaarlijkse compensatie is wel periodiek verhoogd. Deze verhogingen mogen echter niet als nieuwe steun worden aangemerkt. In de woorden van het Hof van Justitie (53): „Wanneer de steunmaatregel het gevolg is van reeds van kracht zijnde wettelijke bepalingen die niet worden gewijzigd, kan (…) niet aan de hand van de omvang van de steun en met name van de hoogte van het steunbedrag op enig tijdstip in het bestaan van de onderneming worden beoordeeld of er sprake is van een nieuwe dan wel van een wijziging van een bestaande steunmaatregel.”.
(245)
De Commissie is van mening dat de verhoogde steunbedragen een gevolg zijn van de toegenomen financiële behoeften van de openbaredienstverlener in het kader van het vervullen van haar openbarediensttaak, terwijl de openbaredienstverplichtingen, de financieringsregelingen en de wijzigingen van de wettelijke bepalingen voor de compensatie niet substantieel zijn veranderd.
(246)
De begunstigde van de maatregel is sinds het begin van de steunregeling altijd dezelfde onderneming geweest. Hoewel CalMac in 2006 geherstructureerd is, is deze onderneming altijd de enige begunstigde van de steun geweest. De onderneming is ook altijd volledig door de staat in eigendom gehouden. In 2006 zijn de vaartuigen en de bedrijfsmiddelen van CalMac aan land afgescheiden van haar rol als exploitant van veerdiensten. Deze verandering kan niet beschouwd worden als een wijziging in de begunstigde van de regeling aangezien de beide afzonderlijke rechtspersonen nog steeds de enige begunstigden van de compensatieregeling zijn. Deze juridische splitsing is een wijziging van technische aard die niet leidt tot een substantiële wijziging van de begunstigde van de steun.
(247)
Zo dient ook de opsplitsing van de vervoersactiviteiten van/naar de Hebriden en op de Clyde over twee afzonderlijke rechtspersonen (CalMac Ferries Ltd en Cowal Ferries Ltd, twee volledige dochterondernemingen van David MacBrayne Ltd) beschouwd te worden als een wijziging van technische aard die niet leidt tot een substantiële wijziging van de begunstigde van de steun.
(248)
Er heeft wel een aantal aanpassingen plaatsgevonden van het totaalpakket aan diensten en van de routes die door CalMac worden geëxploiteerd. Er zijn sommige nieuwe diensten toegevoegd terwijl een paar andere diensten zijn geschrapt. Een van die aanpassingen is bijvoorbeeld het gevolg van de opening van een nieuwe brug, waardoor de bestaande veerdienst overbodig werd. De Commissie is van mening dat dit technische wijzigingen zijn teneinde het aanbod aan openbare diensten aan te passen aan de behoeften van de bevolking. Door deze aanpassingen is de overkoepelende doelstelling van de regeling niet gewijzigd. De openbaredienstverplichtingen zijn als geheel gedefinieerd en beperkte technische aanpassingen van de geëxploiteerde routes vormen geen substantiële wijziging van de essentie van de regeling.
(249)
Op grond van bovengenoemde redenen heeft de Commissie in de loop van haar onderzoek geconcludeerd dat de steunregeling voor CalMac als bestaande steun aangemerkt dient te worden (54). Daarom heeft de Commissie besloten om op grond van artikel 17 van de procedureverordening parallel aan de formele onderzoeksprocedure ook een samenwerkingsprocedure in gang te zetten. De Commissie heeft de lidstaat op de hoogte gesteld van deze conclusie en tevens haar voorlopige standpunt kenbaar gemaakt dat een aantal aspecten van de regeling niet langer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. De autoriteiten van de lidstaten zijn in de gelegenheid gesteld om hun opmerkingen over dit voorlopige standpunt in te dienen.
(250)
Aangezien de staatssteunregeling ten gunste van CalMac bestaande steun is, dient de verenigbaarheid ervan dan ook uitsluitend beoordeeld te worden aan de hand van de bestaande situatie (55). De Commissie hoeft dan ook niet de verenigbaarheid te beoordelen van de steun die in het verleden aan CalMac is verleend.
5.2.3. NORTHLINK
(251)
Het is duidelijk dat de betalingen aan NorthLink 1 op grond van het openbaredienstcontract voor de exploitatie van de routes in het gebied van de Noordelijke Eilanden in de periode 2002-2006 en op grond van de MoA als nieuwe steun aangemerkt dienen te worden. Vóór 2002 voerde NorthLink 1 immers geen openbare diensten uit op deze routes.
(252)
Zo dienen ook de betalingen aan NorthLink 2 als nieuwe steun beschouwd te worden, los van de vraag of NorthLink 1 en NorthLink 2 als afzonderlijke begunstigden aangemerkt moeten worden of dat NorthLink 2 slechts gezien moet worden als de opvolger van NorthLink 1.
(253)
Dat betekent dat alle steun die vanaf 2002 aan NorthLink 1 en NorthLink 2 is verleend, als nieuwe steun aangemerkt dient te worden.
(254)
De verenigbaarheid van de regeling met de gemeenschappelijke markt dient dan ook beoordeeld te worden voor de periode vanaf 2002.
5.3. VERENIGBAARHEID
5.3.1. TOEPASSELIJKHEID VAN ARTIKEL 86, LID 2, VAN HET EG-VERDRAG
(255)
De rechtsgrondslag om de steun te beoordelen die aan CalMac, NorthLink 1 en NorthLink 2 is verleend, is artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.
(256)
Op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag dient beoordeeld te worden of:
-
de veerdiensten in Schotland tot de diensten van algemeen economisch belang (DAEB's) behoren en eenduidig als zodanig door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zijn gedefinieerd (omschrijving) (56);
-
de betreffende dienstverlening door de lidstaat expliciet aan CalMac, NorthLink 1 en NorthLink 2 is toevertrouwd en zij bij het uitvoeren van hun taken onderworpen zijn aan toezicht (toewijzing en toezicht);
-
de financiering evenredig is aan de nettokosten die gemaakt moeten worden voor het verlenen van de openbare dienst, rekening houdend met andere directe en indirecte inkomsten uit de openbare dienstverlening, alsmede of die financiering niet leidt tot onnodige verstoringen van de mededinging of tot een beïnvloeding van het handelsverkeer (evenredigheid).
5.3.2. TOEPASSELIJKHEID VAN HET DAEB-KADER (57) /DE DAEB-BESCHIKKING (58)
(257)
Sinds de inwerkingtreding stelt de DAEB-beschikking openbare compensatie voor het uitvoeren van DAEB's op bepaalde voorwaarden vrij van de aanmeldingsverplichting. In het DAEB-kader zijn de voorwaarden neergelegd voor de verenigbaarheid van maatregelen die onderworpen zijn aan de aanmeldingsverplichting vanaf het moment van inwerkingtreding.
(258)
In het DAEB-kader wordt de vervoerssector in punt 3 expliciet van de werkingssfeer uitgesloten en dat kader is in de onderhavige zaak dan ook niet van toepassing. Niettemin kunnen de interpretatiebeginselen die in het DAEB-kader zijn geformuleerd, gezien de algemene toepassingscontext van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag (59), nuttig zijn bij het beoordelen van de verenigbaarheid van de maatregel die thans geanalyseerd wordt.
(259)
In de DAEB-beschikking wordt het vervoer over zee en door de lucht niet van de werkingssfeer uitgesloten. In het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, is een eventuele toepasselijkheid van de DAEB-beschikking aan de orde gesteld. De Commissie heeft zich daarbij voorlopig op het standpunt gesteld dat die beschikking in het onderhavige geval niet van toepassing leek.
(260)
Er worden in artikel 2 van de DAEB-beschikking twee uitzonderingen genoemd op de aanmeldingsverplichting die in het onderhavige relevant zouden kunnen zijn:
„a)
compensatie voor de openbare dienst welke wordt toegekend aan ondernemingen die een gemiddelde jaaromzet, alle werkzaamheden bijeengenomen, vóór belasting van in totaal minder dan 100 miljoen EUR behalen gedurende de twee boekjaren voorafgaande aan het boekjaar waarin de dienst van algemeen economisch belang is toegewezen, en die voor de betrokken dienst jaarlijks minder dan 30 miljoen EUR compensatie ontvangen”;
„c)
compensatie voor de openbare dienst ten behoeve van lucht- of zeeverbindingen met eilanden waar het gemiddelde jaarlijkse verkeer gedurende de twee boekjaren voorafgaande aan het boekjaar waarin de dienst van algemeen economisch belang is toegewezen, maximaal 300 000 passagiers bedraagt”.
(261)
De vraag welke rechtspersonen beoordeeld zouden moeten worden aan de hand van voorwaarde a) hierboven (CalMac, NorthLink 1 en NorthLink 2 afzonderlijk dan wel gezamenlijk) is reeds aan de orde gesteld in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
(262)
De Commissie merkt op dat zowel CalMac als NorthLink 2 op dit moment meer dan 30 miljoen euro compensatie per jaar ontvangen voor de exploitatie van de betreffende zeeroutes (60). Dat betekent dat er niet aan voorwaarde a) wordt voldaan.
(263)
Wat NorthLink 2 betreft, blijkt uit de meest recente gegevens dat er op de twee geëxploiteerde routes sprake is van een verkeer van 301 000 passagiers in 2004-2005. Dat betekent dat er ook niet aan voorwaarde c) wordt voldaan.
(264)
Derhalve constateert de Commissie dat haar voorlopige conclusie dat de DAEB-beschikking in het huidige geval niet van toepassing is, standhoudt.
5.3.3. BESTAANDE STEUN DIE AAN CALMAC IS VERLEEND
5.3.3.1. Omschrijving
a) Hebriden en Clyde (uitgezonderd Gourock-Dunoon)
(265)
Zoals eerder al opgemerkt (zie punt 5.2 hierboven) is uitsluitend de huidige situatie relevant voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun die aan CalMac is verleend aangezien het bestaande steun betreft. Dat betekent dat voor alle routes (met uitzondering van de route Gourock-Dunoon, die uitgesloten is van dit contract) slechts de bepalingen uit het openbaredienstcontract van 2007 beoordeeld dienen te worden. In overeenstemming met de samenwerkingsprocedure op grond van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag, heeft de Commissie alle noodzakelijke informatie van het Verenigd Koninkrijk ontvangen om de bestaande steunregeling te kunnen evalueren.
(266)
De beoordeling die hierboven heeft plaatsgevonden met betrekking tot het Altmark 1-criterium is ook hier van toepassing. Het openbaredienstcontract van 2007, dat gesloten is na een open en doorzichtige openbare aanbestedingsprocedure, is in overeenstemming met artikel 4 van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer, waarin de specificaties zijn beschreven die deel uit zouden moeten maken van de omschrijving, te weten de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit, de frequentie, de dienstverleningscapaciteit, de te heffen tarieven en de bemanning van het schip.
(267)
In het openbaredienstcontract is bepaald dat de verplichtingen die aan de exploitant worden opgelegd, voor hem geen belemmering vormen om de schepen voor andere doeleinden te gebruiken mits de exploitant voldoet en in de toekomst blijft voldoen aan de verplichting om de DAEB's te verlenen. In de praktijk betekent dit dat de exploitant bijvoorbeeld bedrijfsvoertuigen mag vervoeren, een activiteit die buiten het toepassingsgebied van zijn openbarediensttaken valt. Deze voorwaarde dient op geen enkele manier als een kennelijke fout gezien te worden in de omschrijving van de DAEB's die aan CalMac zijn toevertrouwd. Het betreft immers activiteiten die buiten het toepassingsgebied van de omschrijving van de DAEB's vallen en die door CalMac op zakelijke voorwaarden uitgevoerd mogen worden (zonder staatssubsidie).
b) Gourock-Dunoon
(268)
Aangezien de route Gourock-Dunoon uitgesloten is van het openbaredienstcontract van 2007, is de rechtsgrondslag voor de compensatie voor deze route nog steeds de Highlands and Islands Shipping Services Act van 1960 zoals gewijzigd door artikel 70 van de Transport (Scotland) Act van 2001 en door artikel 45 van de Transport (Scotland) Act van 2005.
(269)
De openbaredienstverplichtingen voor deze route en de bijbehorende compensatie hebben uitsluitend betrekking op het vervoer van passagiers; bedrijfsvoertuigen zijn hiervan uitgesloten. Het staat CalMac echter vrij om op puur zakelijke voorwaarden vervoersdiensten voor bedrijfsvoertuigen te verlenen.
(270)
De omschrijving van de openbaredienstverplichting is niet in overeenstemming met artikel 4 van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer. De basiskenmerken van de openbare dienst zoals de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit, de frequentie, de dienstverleningscapaciteit, de te heffen tarieven en de bemanning van het schip, zijn niet formeel in een rechtshandeling vastgelegd.
(271)
Belanghebbende partijen hebben gesteld dat de omschrijving van de openbaredienstverplichtingen voor de route Gourock-Dunoon een kennelijke fout bevat aangezien er naar een concurrerende dienst wordt verwezen. Het is inderdaad juist dat er nog een ander bedrijf is - Western Ferries - dat vervoersdiensten verleent (voor passagiers, voertuigen en vracht) op een route waarbij in het algemeen dezelfde locaties worden aangedaan, hoewel er sprake is van verschillende begin- en eindpunten. Daarnaast heeft McGill's Buses (een lokale busonderneming) een doorverbinding geïntroduceerd waarmee voetgangers van het centrum van Dunoon rechtstreeks per bus naar de vertrekhaven van Western Ferries worden gebracht waarna zij vervolgens via Gourock uiteindelijk afgezet worden in het centrum van Glasgow.
(272)
Het Verenigd Koninkrijk heeft geloofwaardige informatie verschaft over het gerechtvaardigde karakter van een DAEB voor personenvervoer op deze route. Hoewel onderkend wordt dat McGill's Buses en Western Ferries een „doorverbindende” dienst voor voetgangers aanbieden op een zeer beperkt aantal veerbootreizen, zijn de eigenschappen van deze diensten met betrekking tot de frequentie, het comfort, de reistijd, transportintegratie, betrouwbaarheid en toegankelijkheid voor passagiers niet van dien aard dat hiermee eenzelfde dienstverlening als die van CalMac uitgevoerd zou kunnen worden. Dat betekent dat er een goede economische en sociale rechtvaardiging is voor overheidssteun voor een passagiersservice van het centrum van een bepaalde stad naar het centrum van een andere stad.
(273)
De dienstverlening van CalMac omvat hogere vaarfrequenties - achttien retourtrips op weekdagen ten opzichte van acht retourtrips (meestal gedurende piektijden) van McGill's Buses (die overigens geen zondagsdiensten aanbiedt). De totale reistijd is bij de CalMac-dienst lager, vooral buiten de piekuren (de reis met McGill's Buses neemt soms wel tot 50 % meer tijd in beslag). De CalMac-dienst sluit ook zeer goed aan op de treinverbindingen naar Glasgow, dit in tegenstelling tot de dienstregeling van Western Ferries. De CalMac-dienst is ook minder vatbaar voor vertragingen en uitval van materieel dan de concurrerende bus-veerboot-busdienst (mechanische storingen van bussen of vertragingen als gevolg van files of wegwerkzaamheden kunnen bijvoorbeeld de betrouwbaarheid en reistijd van de concurrerende dienst beïnvloeden).
(274)
Western Ferries zelf onderkent dat „de toekomst voor een gesubsidieerde dienst naar Dunoon uitsluitend gelegen kan zijn in het voortzetten van openbaredienstverplichtingen die alleen op passagiers zijn gericht en die uitgevoerd worden door een schip/schepen die uitsluitend voor personenvervoer geschikt zijn”. Western Ferries vervoert op dit moment 68 % van de passagiers terwijl zij 86-88 % van de bedrijfsvoertuigen/personenauto's vervoert. Hieruit blijkt dat CalMac een aanzienlijke rol speelt in het personenvervoer en een kleinere rol in het transport van bedrijfsvoertuigen en personenauto's.
(275)
Op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag dient de rol van de Commissie beperkt te blijven tot het controleren van kennelijke fouten in de omschrijving van DAEB's. Hoewel er op dezelfde route een concurrerende dienst voor personenvervoer opereert, is die andere dienst niet inwisselbaar voor de dienstverlening van CalMac. Door de uitgesproken kenmerken van de door CalMac verleende diensten is de conclusie gerechtvaardigd dat er geen sprake is van een kennelijke fout in de omschrijving van de openbaredienstverplichtingen.
(276)
Een aanverwante kwestie die door Western Ferries aan de orde is gesteld, is dat CalMac de mogelijkheid heeft om schepen op deze route in te zetten waarmee tegelijkertijd zowel passagiers als voertuigen kunnen worden vervoerd, terwijl de openbaredienstverplichtingen uitsluitend op personenvervoer betrekking hebben. Western Ferries stelt dat dit aanleiding kan vormen voor kruissubsidiëring en oneerlijke concurrentie en dat de openbaredienstverplichtingen derhalve uitgevoerd dienen te worden met schepen die uitsluitend voor passagiers zijn geschikt.
(277)
Op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag kan dit niet aangemerkt worden als een kennelijke fout in de omschrijving van de DAEB. Exploitanten waaraan openbaredienstverplichtingen zijn toevertrouwd, mogen ook ongesubsidieerde commerciële activiteiten ontplooien. Indien zij commerciële activiteiten uitvoeren, moeten zij wel aan bepaalde eisen voldoen, zoals het voeren van gescheiden boekhoudingen, een adequate toewijzing van gemeenschappelijke kosten en geen kruissubsidiëring tussen de twee soorten activiteiten.
(278)
Ervan uitgaande dat in het onderhavige geval aan deze vereisten is voldaan, kan de Commissie niet de verplichting opleggen dat de DAEB uitgevoerd dient te worden met een vaartuig dat uitsluitend voor passagiers is geschikt. Er kan niet ontkend worden dat de commerciële en openbare dienstverlening in het huidige geval nauw met elkaar zijn verbonden - dezelfde vaartuigen verzorgen tegelijkertijd openbare en commerciële diensten - en dat de meeste kosten gedeeld worden. Dit geeft aan dat er speciale waakzaamheid geboden is met betrekking tot de gescheiden boekhouding en het mechanisme voor de kostentoedeling (61). Dit alles vormt echter geen kennelijke fout in de omschrijving van de openbare dienst.
(279)
Concluderend kan gesteld worden dat de omschrijving van de openbaredienstverplichting niet in overeenstemming is met artikel 4 van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer. De primaire kenmerken van de openbare dienst, zoals de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit, de frequentie, de dienstverleningscapaciteit, de te heffen tarieven en de bemanning van het schip, zijn zelfs niet eens formeel in een rechtshandeling vastgelegd. Dat betekent dat de huidige omschrijving van de DAEB voor de exploitatie van de route Gourock-Dunoon als een kennelijke fout aangemerkt dient te worden.
(280)
In beginsel is het in de toekomst echter mogelijk om op legitieme wijze een DAEB voor passagiersvervoer op deze route te definiëren, inclusief de mogelijkheid voor de dienstverlener om commerciële activiteiten uit te voeren met schepen die geschikt zijn voor een gecombineerd passagiers/voertuigtransport. Dit zou op zich geen kennelijke fout zijn, mits de betreffende kenmerken nauwkeurig in een rechtshandeling zijn vastgelegd.
(281)
Zoals hierboven al opgemerkt, heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie geïnformeerd dat het een nieuwe open, doorzichtige en niet-discriminatoire openbare aanbestedingsprocedure zal organiseren voor een openbaredienstcontract voor het vervoer van uitsluitend passagiers op deze route als dienstige maatregel om aan de huidige bezwaren tegemoet te komen.
(282)
Het is derhalve de verantwoordelijkheid van het Verenigd Koninkrijk om te waarborgen dat deze openbare aanbesteding een zodanige omschrijving van de openbaredienstverplichtingen bevat dat deze verenigbaar is met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag. De Commissie zal erop toezien dat de dienstige maatregel zoals voorgesteld door het Verenigd Koninkrijk in de praktijk op de juiste wijze wordt uitgevoerd.
5.3.3.2. Toewijzing
a) Hebriden en Clyde (uitgezonderd Gourock-Dunoon)
(283)
Het lijkt onmiskenbaar dat de betreffende openbare dienstverlening expliciet aan CalMac is toegewezen. Het openbaredienstcontract van 2007 bevat nauwkeurige aanwijzingen over de diensten die CalMac dient te verlenen en over de wijze waarop het toepassingsgebied van die openbaredienstverleningstaak gewijzigd kan worden.
(284)
Het openbaredienstcontract bevat ook duidelijke bepalingen over het toezicht op de uitvoering van de openbare dienst aangezien CalMac verplicht is om de Scottish Executive periodiek van uitgebreide informatie te voorzien over de exploitatie van de routes. Zo zijn er bijvoorbeeld prestatie-indicatoren die regelmatig worden geëvalueerd. Indien er niet aan de prestatiecriteria wordt voldaan, kan de subsidie dienovereenkomstig worden verminderd.
b) Gourock-Dunoon
(285)
Wat de route Gourock-Dunoon betreft, is de Commissie van mening dat de exploitatie van deze route niet naar behoren aan CalMac is toevertrouwd. Los van het feit dat de DAEB op dit moment niet goed gedefinieerd is, zijn er zelfs geen duidelijke rechtshandelingen waarin de voorwaarden zijn vastgelegd op basis waarvan CalMac die DAEB dient te verlenen. Er zijn bijvoorbeeld ook geen duidelijke voorschriften voor de berekening van de compensatie of prestatie-indicatoren die van invloed zijn op de hoogte van de subsidie. Dat betekent dat deze route op dit moment niet afdoende duidelijk en goed gedefinieerd aan CalMac is toegewezen.
(286)
Het is de taak van de Britse autoriteiten om, in de context van de nieuwe openbare aanbesteding voor het openbaredienstcontract voor het vervoer van uitsluitend passagiers op deze route, te waarborgen dat de openbaredienstverplichtingen expliciet worden toegewezen aan de geselecteerde bieder.
5.3.3.3. Evenredigheid
a) Hebriden en Clyde (uitgezonderd Gourock-Dunoon)
(287)
Aangezien de staatssteun die tot nu toe aan CalMac is verleend als bestaande steun wordt aangemerkt, hoeft de Commissie niet te beoordelen of CalMac in het verleden overgecompenseerd is voor haar openbaredienstverplichtingen. Dat betekent dat de beoordeling op de toekomst gericht dient te zijn. Er dient uitsluitend beoordeeld te worden of de bepalingen van het openbaredienstcontract van 2007 voldoende garanties bieden om een overcompensatie en eventuele concurrentiebeperkende activiteiten van CalMac te voorkomen.
(288)
Zoals hierboven al is opgemerkt (62), is de openbare aanbesteding op een open en doorzichtige wijze uitgevoerd.
(289)
De bepalingen van het openbaredienstcontract zijn toereikend om een overcompensatie voor het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen te voorkomen. De compensatie is beperkt tot de exploitatiekosten minus de opbrengsten uit die exploitatie (inclusief een redelijke winst). Ook zijn de kosten die in aanmerking komen voor compensatie, duidelijk in het openbaredienstcontract gedefinieerd.
(290)
Er is tevens een claw back-mechanisme in het contract opgenomen op basis waarvan het grootste gedeelte van een eventuele overcompensatie weer terugvloeit naar de Schotse autoriteiten. Slechts een klein bedrag wordt niet geretourneerd. Indien de overcompensatie bijvoorbeeld 1 miljoen GBP bedraagt, mag CalMac daarvan slechts 275 000 GBP houden. Indien de overcompensatie 10 miljoen GBP bedraagt, heeft CalMac slechts recht op 725 000 GBP van dat bedrag. Dit systeem is bedoeld om CalMac een impuls te geven om de kosten te verlagen en efficiënter te functioneren. De betreffende bedragen zijn zeer beperkt en in overeenstemming met de definitie van een „redelijke winst” als bedoeld in het DAEB-kader (punt 18 daarvan) (63). Hoewel dat DAEB-kader niet van toepassing is op de onderhavige zaak, is de Commissie van mening dat de potentiële bedragen aan overcompensatie voor CalMac zeer beperkt en evenredig zijn met betrekking tot de compensatiebedragen.
(291)
Daarnaast vloeit de winstmarge die in het openbaredienstcontract is voorzien, voort uit een competitieve aanbestedingsprocedure, zodat gewaarborgd is dat de omvang van deze marge redelijk is.
(292)
In het openbaredienstcontract is ook een bepaling opgenomen die waarborgt dat - indien de openbaredienstverlener aanvullende overheidssteun uit andere bronnen ontvangt - de subsidie die op grond van het contract wordt verstrekt, dienovereenkomstig wordt verlaagd.
(293)
De conclusie moet dan ook luiden dat het openbaredienstcontract toereikende waarborgen tegen overcompensatie voor de uitvoering van de openbarediensterplichtingen bevat.
(294)
Naast de kwestie van de overcompensatie heeft de Commissie, in het licht van de klachten over dit aspect, ook beoordeeld of het openbaredienstcontract voldoende waarborgen bevat om concurrentiebeperkende activiteiten van CalMac te voorkomen die tot een ongepaste verstoring van de mededinging zouden kunnen leiden. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn indien CalMac de mogelijkheid zou hebben om consequent onder de prijs van concurrenten te gaan zitten waardoor deze van de markt worden verdreven.
(295)
In dit verband dient benadrukt te worden dat er op dit moment op de betreffende routes helemaal geen sprake is van concurrentie. Daarnaast worden in het openbaredienstcontract strikte voorwaarden gesteld aan de tarieven voor de kaartjes. In het contract is ook een schema opgenomen voor de prijzen voor 2007-2008 en een bepaling dat er met de Schotse autoriteiten overlegd dient te worden indien de prijzen worden herzien. CalMac zou met name inbreuk maken op de bepalingen van het openbaredienstcontract indien zij de prijzen unilateraal en op niet te verantwoorden wijze zou verlagen teneinde de bestaande concurrenten van de markt te verdrijven of om te voorkomen dat potentiële concurrenten zich op de markt zullen begeven. Bovendien kan CalMac geen aanspraak maken op aanvullende compensatie voor lagere inkomsten als gevolg van kortingen of van een verlaging van de prijzen die opgenomen zijn in het gepubliceerde tarievenoverzicht. Dit is ook een waarborg om eventuele concurrentiebeperkende activiteiten te voorkomen.
(296)
Een andere verstoring van de markt zou zich kunnen voordoen indien de verlener van de openbare dienst in staat zou zijn om zelfstandig het aanbod aan openbare diensten aanzienlijk te wijzigen of te vergroten, bijvoorbeeld door het toevoegen van nieuwe routes of door een substantiële verhoging van de vaarfrequenties. Indien CalMac automatisch in aanmerking zou komen voor aanvullende compensatie voor die toegevoegde diensten, zou dit een ongerechtvaardigde verstoring van de mededinging veroorzaken die verder gaat dan hetgeen redelijkerwijs verwacht zou mogen worden als tegenprestatie voor het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen.
(297)
In het openbaredienstcontract is expliciet vastgelegd dat er voorafgaand aan het doorvoeren van grote aanpassingen van de gepubliceerde dienstregeling of de overeengekomen diensten overleg met de Schotse ministers gevoerd dient te worden en dat hun goedkeuring voor dergelijke aanpassingen is vereist.
(298)
Er zijn ook specifieke bepalingen in het openbaredienstcontract opgenomen op grond waarvan kruissubsidiëring tussen de openbare dienstverlening en andere activiteiten van de openbaredienstverlener verboden is. Alle transacties tussen CalMac en haar dochterondernemingen dienen op een zakelijke basis te geschieden.
(299)
Vrijwel alle activiteiten van CalMac vallen onder het toepassingsgebied van het openbaredienstcontract. Met het oog op het waarborgen van de transparantie dient er niettemin een gescheiden boekhouding gevoerd te worden voor haar openbare dienstverlening en voor de niet-openbare of commerciële activiteiten, een en ander in overeenstemming met de voorschriften van de doorzichtigheidsrichtlijn (64).
(300)
Op grond van de voorwaarden van het openbaredienstcontract dient CalMac jaarlijks verslag te doen van de feitelijke kosten die gemaakt zijn voor het verrichten van de openbarediensttaken. Door deze „Verklaring van de feitelijke kosten” worden de kosten voor de openbare dienstverlening afgescheiden van de overige activiteiten van CalMac. Hierdoor wordt gewaarborgd dat het bedrag aan overheidsgelden dat aan CalMac wordt verstrekt en het gebruik van deze financiële middelen duidelijk afgescheiden zijn van de overige activiteiten van CalMac. In het openbaredienstcontract is expliciet de verplichting opgenomen om een duidelijke, afgescheiden en doorzichtige boekhouding te voeren voor de financiering en exploitatie van de openbare dienstverlening.
(301)
Om te waarborgen dat de gemaakte kosten voor de openbare dienstverlening duidelijk onderscheiden kunnen worden van de kosten voor andere activiteiten is het eveneens noodzakelijk om een adequaat systeem te hanteren voor de toewijzing van de gemeenschappelijke kosten voor beide soorten activiteiten.
(302)
In het openbaredienstcontract is uitgebreid beschreven welke kosten voor compensatie in aanmerking komen. Behalve de begrotingssubsidie die bedoeld is om alle exploitatiekosten te dekken die gemaakt worden voor het uitvoeren van de openbare dienst (bijvoorbeeld de kosten voor het leasen van de vaartuigen van CMAL, de personeelskosten van de bemanning, brandstof, kosten voor het terminalverkeer, kaartverkoop en verzekeringen e.d.), zijn er aanvullende bedragen voorzien voor onverwachte verhogingen van de brandstofprijzen en voor kapitaaluitgaven (bijvoorbeeld voor het verkrijgen van bedrijfsmiddelen en voor havenwerkzaamheden ten behoeve van de openbare dienstverlening e.d.). Alle kosten die door de begrotingssubsidie worden gedekt, zijn nauwkeurig in het basisscenario gespecificeerd. De voorwaarden voor het toepassen en vaststellen van eventuele aanvullende brandstof- en kapitaaltoeslagen zijn ook nauwkeurig in het openbaredienstcontract beschreven.
(303)
Dat betekent dat het openbaredienstcontract voldoende duidelijkheid geeft over de toewijzing van de kosten aan de openbare dienstverlening en aan niet-openbare activiteiten.
(304)
In overeenstemming met de gangbare praktijken voor bestaande steunregelingen zal de Commissie de activiteiten van CalMac blijven controleren, met name met betrekking tot de toewijzing van de kosten, het voorkomen van kruissubsidiëring en de volledige doorzichtigheid met betrekking tot het voeren van een gescheiden boekhouding.
(305)
De Commissie is in dit verband verheugd dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk voornemens zijn om de belanghebbende partijen openbaar te raadplegen wanneer er substantiële wijzigingen worden doorgevoerd in de openbaredienstverplichtingen van CalMac op de routes van en naar de Hebriden en op de Clyde. Zij zullen CalMac ook de verplichting opleggen om vanaf het boekjaar 2009-2010 afzonderlijke winst-en-verliesrekeningen te overleggen voor de openbare dienstverlening en voor commerciële activiteiten. Die autoriteiten zijn daarnaast voornemens om deze vereisten in de toekomst op te nemen in alle openbaredienstcontracten voor veerdiensten van en naar de Hebriden en op de Clyde.
b) Gourock-Dunoon
(306)
Western Ferries stelt dat er geld van de belastingbetalers bespaard kan worden met een dienst die uitsluitend op passagiers is gericht, uitgevoerd met schepen die slechts voor personenvervoer geschikt zijn. Daardoor zou namelijk het jaarlijkse subsidiebedrag dat aan CalMac wordt uitgekeerd, verlaagd kunnen worden. Op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag zijn lidstaten echter niet verplicht om voor de meest kostenefficiënte wijze te kiezen voor het uitvoeren van openbare diensten.
(307)
In het geval van de route Gourock-Dunoon zijn er geen eenduidige bepalingen vastgelegd ter voorkoming van overcompensatie, noch zijn er expliciete garanties gegeven tegen concurrentiebeperkende handelingen of kruissubsidiëring terwijl er ook geen formele vereisten zijn gesteld aan een gescheiden boekhouding of aan het toewijzen van de kosten.
(308)
Dat betekent dat er voor de route Gourock-Dunoon geen toereikende waarborgen zijn dat de steun evenredig is aan de openbaredienstverplichtingen van CalMac. Er zijn derhalve dienstige maatregelen nodig om te zorgen dat de steun in de toekomst verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(309)
Als mogelijke dienstige maatregel hebben de Britse autoriteiten ingestemd met het organiseren van een nieuwe openbare aanbestedingsprocedure. In het kader van de bestaande steunregeling voor deze route is de Commissie van mening dat de Britse autoriteiten bij het uitvoeren van die openbare aanbestedingsprocedure dienen te waarborgen dat er ten aanzien van het openbaredienstcontract voor uitsluitend personenvervoer duidelijke bepalingen worden geformuleerd ter voorkoming van overcompensatie evenals expliciete waarborgen tegen concurrentiebeperkende handelingen en kruissubsidiëring. Ook dient in dat contract de verplichting opgenomen te worden om belanghebbende partijen openbaar te raadplegen over ingrijpende wijzigingen in de openbaredienstverleningstaak. Daarnaast dient er een formele verplichting opgelegd te worden voor het voeren van een gescheiden boekhouding, evenals adequate voorschriften voor de toewijzing van de kosten.
(310)
De Commissie is in dit verband ook verheugd dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk voornemens zijn om de belanghebbende partijen openbaar te raadplegen wanneer er substantiële wijzigingen worden doorgevoerd in de openbaredienstverplichtingen van CalMac op de route Gourock-Dunoon. Zij zullen CalMac ook de verplichting opleggen om vanaf het boekjaar 2009-2010 afzonderlijke winst-en-verliesrekeningen te overleggen voor de openbare dienstverlening en voor commerciële activiteiten. De autoriteiten zijn daarnaast voornemens om deze vereisten in de toekomst op te nemen in alle openbaredienstcontracten voor veerdiensten op de route Gourock-Dunoon.
5.3.3.4. Conclusie over de bestaande steun
a) Hebriden en Clyde (uitgezonderd Gourock-Dunoon)
(311)
De DAEB's voor de exploitatie van de routes van en naar de Hebriden en op de Clyde (met uitzondering van de route Gourock-Dunoon) zijn goed gedefinieerd en naar behoren aan CalMac toegewezen. Er zijn ook voldoende waarborgen om te zorgen dat de compensatie die aan CalMac wordt verstrekt, evenredig is aan haar openbaredienstverplichtingen. Dat betekent dat de staatssteun die aan CalMac is verleend voor de exploitatie van deze routes, verenigbaar is met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.
b) Gourock-Dunoon
(312)
De openbare dienst voor de exploitatie van de route Gourock-Dunoon is daarentegen niet goed genoeg gedefinieerd en is niet op voldoende nauwkeurige en doorzichtige wijze aan CalMac toegewezen. Er zijn ook onvoldoende waarborgen om te zorgen dat de verleende steun aan CalMac evenredig is aan haar openbaredienstverplichtingen. Dat betekent dat de staatssteun die aan CalMac is verleend voor de exploitatie van de route Gourock-Dunoon, niet verenigbaar is met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.
(313)
De Commissie merkt op dat de Britse autoriteiten in het kader van de samenwerkingsprocedure die voor bestaande steunregelingen is voorzien, akkoord zijn gegaan met een dienstige maatregel om een nieuwe open, doorzichtige en niet-discriminatoire openbare aanbesteding te organiseren voor een openbaredienstcontract voor uitsluitend personenvervoer op deze route op basis van bovengenoemde aanbevelingen. Indien de lidstaat de betreffende maatregel aanvaardt, is hij op grond van artikel 19 van de procedureverordening verplicht om die dienstige maatregel ook uit te voeren.
(314)
Om de verenigbaarheid van de openbare dienst op deze route met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag te waarborgen, dient de uitvoering van die dienstige maatregel aan de volgende vereisten te voldoen: de aanbesteding en het daaruit voortvloeiende openbaredienstcontract i) dienen binnen een redelijke termijn in gang te worden gezet; ii) dienen een duidelijke en nauwkeurige omschrijving te bevatten van de openbaredienstverplichtingen; iii) dienen een volledige en specifieke toewijzing van de dienst aan de geselecteerde exploitant te bevatten; iv) dienen adequate waarborgen te bevatten ter voorkoming van overcompensatie, kruissubsidiëring en concurrentiebeperkende handelingen (inclusief de verplichting om belanghebbende partijen openbaar te raadplegen bij ingrijpende wijzingen in de openbaredienstverleningstaak); en v) dienen duidelijke bepalingen te bevatten over de toewijzing van de kosten en het voeren van een gescheiden boekhouding.
(315)
Om bovengenoemde redenen dient in overeenstemming met artikel 18 van de procedureverordening geconcludeerd te worden dat de bestaande steun voor deze route niet langer met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is. Op grond van dat artikel 18 dient de verenigbaarheid van de steun met het Gemeenschapsrecht in de toekomst te worden gewaarborgd door middel van de bovengenoemde dienstige maatregel en een correcte uitvoering ervan.
(316)
Bij brief van 15 mei 2009 hebben de Britse autoriteiten toegezegd om uiterlijk eind 2009 de vereiste procedures in gang te zetten voor de openbare aanbesteding voor deze route, waarmee zij de voorgestelde dienstige maatregel hebben geaccepteerd. Het hieruit voortvloeiende openbaredienstcontract dient uiterlijk juni 2011 in werking te treden.
(317)
De Commissie merkt in dit verband op dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk voornemens zijn om de belanghebbende partijen openbaar te raadplegen wanneer er substantiële wijzigingen worden doorgevoerd in de openbaredienstverplichtingen van CalMac op de route Gourock-Dunoon. Zij zullen CalMac ook de verplichting opleggen om vanaf het boekjaar 2009-2010 afzonderlijke winst-en-verliesrekeningen te overleggen voor de openbare dienstverlening en voor commerciële activiteiten. Die autoriteiten zijn daarnaast voornemens om deze vereisten in de toekomst op te nemen in alle openbaredienstcontracten voor veerdiensten op de route Gourock-Dunoon.
(318)
Gezien het bovenstaande en in overeenstemming met artikel 19 van de procedureverordening neemt de Commissie nota van de aanvaarding van de dienstige maatregelen door de Britse autoriteiten en stelt zij zich op het standpunt dat de steunregeling, mits de hierboven beschreven dienstige maatregelen correct worden uitgevoerd, verenigbaar zal zijn met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag. Dat betekent dat de verenigbaarheid van de steunregeling met het EG-Verdrag afhankelijk is van de verificatie door de Commissie dat de dienstige maatregelen die door de Britse autoriteiten zijn geaccepteerd, correct en adequaat door de lidstaat in praktijk worden gebracht.
(319)
De Commissie zal de uitvoering van de hierboven beschreven dienstige maatregelen nauwlettend in de gaten houden en zij verzoekt de Britse autoriteiten om haar periodiek te informeren over alle stappen die tijdens het uitvoeringsproces worden genomen.
(320)
De Commissie behoudt zich het recht voor om de bestaande steunregeling continu te toetsen aan de hand van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag en om aanvullende dienstige maatregelen voor te stellen mocht dat nodig zijn door de progressieve ontwikkeling van de gemeenschappelijkemarktwerking.
5.3.4. NORTHLINK
5.3.4.1. Omschrijving
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(321)
Zoals al eerder opgemerkt (zie hierboven punt 5.2.3) dient de steun die aan NorthLink 1 en NorthLink 2 is verleend, als nieuwe steun aangemerkt te worden. Naast een beoordeling van de huidige situatie dient de Commissie dan ook de verenigbaarheid van de steunmaatregel te beoordelen vanaf de ondertekening van het eerste openbaredienstcontract met NorthLink 1.
(322)
De relevante bepalingen voor de beoordeling of de openbarediensttaken van NorthLink 1 adequaat zijn omschreven, zijn neergelegd in artikel 4 van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer. In dat artikel worden de specificaties beschreven die onderdeel van die omschrijving moeten vormen, te weten de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit, de frequentie, de dienstverleningscapaciteit, de te heffen tarieven en de bemanning van de schepen.
(323)
Het is voldoende duidelijk dat het openbaredienstcontract voor de periode 2002-2006 aan dit criterium voldoet omdat al deze parameters uitgebreid beschreven worden. In de uitnodiging tot inschrijving zijn met name de volgende aspecten gespecificeerd: de configuratie van de route en de minimale vaarfrequentie, de eis dat er capaciteit aanwezig moet zijn voor het vervoer van vracht (hoewel dat vervoer niet voor subsidiëring in aanmerking komt) en vee, de minimale capaciteitsvereisten (tenminste gelijk aan de capaciteit die al door P&O Ferries wordt aangeboden), en de initiële tarieven, die niet significant hoger kunnen zijn dan de tarieven van P&O Ferries.
(324)
Dit openbaredienstcontract heeft ook een redelijke looptijd - minder dan zes jaar - en dat sluit aan bij de interpretatie van de Commissie van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer.
(325)
Op grond van de MoA die in 2004 ondertekend is als gevolg van de financiële problemen van NorthLink 1 in 2003 is in wezen aanvullende financiering van tekorten verstrekt. Hierdoor is de omschrijving van de al geldende openbaredienstverplichtingen echter niet substantieel veranderd.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(326)
Zoals eerder al aangegeven in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, is de Commissie van mening dat de openbare diensttaken die aan NorthLink 2 zijn toegewezen legitieme DAEB's vormen.
(327)
Net als bij het vorige openbaredienstcontract met NorthLink 1 is duidelijk dat in het tweede openbaredienstcontract met NorthLink 2 ook alle parameters voor de openbaredienstverplichtingen zijn gespecificeerd in overeenstemming met artikel 4 van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer. In de uitnodiging tot inschrijving zijn met name de volgende aspecten gespecificeerd: de configuratie van de route en de minimale vaarfrequentie, de eis dat er rorocapaciteit aanwezig moet zijn voor het vervoer van vracht (dat vervoer komt in dit geval wel voor subsidiëring in aanmerking) en vee, de minimale capaciteitsvereisten (tenminste gelijk aan de capaciteit die al door NorthLink 1 wordt aangeboden), en de initiële tarieven, die niet significant hoger kunnen zijn dan de tarieven van NorthLink 1.
(328)
Net als bij het vorige contract met NorthLink 1 heeft dit openbaredienstcontract eveneens een redelijke looptijd - zes jaar - hetgeen aansluit bij de interpretatie van de Commissie van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer.
5.3.4.2. Toewijzing
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(329)
Het lijkt duidelijk dat het verlenen van de betreffende openbare dienst voor de periode 2002-2006 expliciet aan NorthLink 1 is toegewezen. Het openbaredienstcontract bevatte nauwkeurige indicaties over de diensten die NorthLink 1 moest verlenen en over de wijze waarop het toepassingsgebied van de openbarediensttaak gewijzigd zou kunnen worden.
(330)
Op de prestaties van NorthLink 1 is toezicht gehouden door de Transport Group van de Scottish Executive op basis van de voorwaarden in zowel het oorspronkelijke contract als de herziene contracten. NorthLink 1 heeft ook periodiek prestatieverslagen aan deze instantie overgelegd.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(331)
Net als bij NorthLink 1 is het duidelijk dat het verlenen van de betreffende openbare dienst voor de periode 2006-2012 expliciet aan NorthLink 2 is toegewezen. Het openbaredienstcontract bevat nauwkeurige indicaties over de diensten die NorthLink 2 moet verlenen en over de wijze waarop het toepassingsgebied van de openbarediensttaak gewijzigd zou kunnen worden.
(332)
Het openbaredienstcontract bevat ook duidelijke bepalingen over het toezicht op het uitvoeren van de openbare dienst omdat NorthLink 2 verplicht is om periodiek uitgebreide informatie aan de Schotse autoriteiten te verschaffen over de exploitatie. Daarnaast zijn er ook prestatie-indicatoren vastgelegd die regelmatig worden beoordeeld. Indien de prestatienormen niet gehaald worden, kan de subsidie dienovereenkomstig worden verlaagd.
5.3.4.3. Evenredigheid
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(333)
In tegenstelling tot de subsidies die aan CalMac zijn verstrekt en die als bestaande steun aangemerkt kunnen worden (zie hierboven punt 5.2.2), vormt de steun voor NorthLink 1 en NorthLink 2 nieuwe steun. Derhalve is het niet toereikend dat de Commissie uitsluitend beoordeelt of de bepalingen van het huidige openbaredienstcontract (dat de periode 2006-2012 bestrijkt) voldoende garanties bieden om overcompensatie en eventuele concurrentiebeperkende handelingen door de openbaredienstverlener te voorkomen. Het is ook noodzakelijk om vast te stellen of er sprake is geweest van een overcompensatie voor de openbaredienstverplichtingen van NorthLink vanaf 2002 en of de openbaredienstverlener concurrentiebeperkende handelingen heeft verricht die tot onevenredig hogere kosten hebben geleid bij het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen.
(334)
In dit verband dient echter benadrukt te worden dat de beoordeling van de verenigbaarheid beperkt is tot het controleren of er sprake is geweest van overcompensatie en van eventuele concurrentieverstorende handelingen. De beoordeling heeft geen betrekking op kostenefficiëntie of kostenminimalisering. Dat is wel het geval bij de beoordeling van de vraag of er op grond van het Altmark 4-criterum sprake is van staatssteun. Bij de beoordeling van de verenigbaarheid met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag is het niet de taak van de Commissie om te controleren of de openbare dienst efficiënter uitgevoerd kan worden.
(335)
Zoals hierboven uit tabel 3 blijkt, zijn de nettoresultaten van de exploitatie van de openbare dienst door NorthLink 1 in een aantal jaren positief (2003/2004 en 2005/2006) en in andere jaren negatief (2002/2003 en 2004/2005). Het totaalresultaat van de exploitatie van de openbare dienst door NorthLink 1 in de periode waarin zij die dienst uitvoerde op de routes van en naar de Noordelijke Eilanden (2002-2006), is positief, te weten 0,9 miljoen GBP. Dat bedrag komt overeen met een gemiddeld jaarlijks surplus aan overheidsfinanciering van 0,2 miljoen GBP.
(336)
In de eerste plaats dient opgemerkt te worden dat de gegevens die door het Verenigd Koninkrijk zijn verstrekt het resultaat zijn van een analytische berekening die is uitgevoerd op basis van de gepubliceerde jaarrekeningen. Die resultaten zijn gevalideerd door een onafhankelijke externe accountant met betrekking tot de gebruikte methodologie, het verantwoordingsniveau en de gerapporteerde cijfers. Er zijn geen significante verschillen gevonden tussen de gerapporteerde bedragen en de administratie van NorthLink 1. De betreffende gegevens zijn op adequate wijze samengesteld en zijn betrouwbaar (65).
(337)
Het gemiddelde jaarlijkse surplus aan overheidsfinanciering van 0,2 miljoen GBP is zeer beperkt (circa 0,9 %) indien het wordt afgezet tegen de gemiddelde jaarlijkse overheidscompensatie die NorthLink 1 heeft ontvangen: ongeveer 23,2 miljoen GBP (66).
(338)
De Commissie onderschrijft het beginsel dat de compensatie die aan ondernemingen wordt betaald waaraan DAEB's zijn toegewezen, niet hoger mag zijn „dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen” (67). Een redelijke winst wordt gedefinieerd als „een vergoedingspercentage voor het eigen kapitaal waarbij rekening wordt gehouden met het risico voor de onderneming of het ontbreken daarvan door het optreden van de lidstaat (…)”. In het huidige geval is de gemiddelde jaarlijkse winstmarge van circa 0,6 % op de inkomsten uit de openbare dienst (68) zeer beperkt. Die winstmarge kan als redelijk aangemerkt worden gezien de risico's die NorthLink 1 heeft gelopen bij het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen. Er dient hierbij met name op gewezen te worden dat de zeer beperkte winst van NorthLink 1 mede bepaald is door een zeer competitieve biedingsprocedure voor het openbaredienstcontract, waardoor de geoffreerde winstmarge op basis van de marktvoorwaarden tot een minimum beperkt diende te blijven.
(339)
Dat betekent dat NorthLink 1 niet bovenmatig gecompenseerd is voor het uitvoeren van haar openbare diensten in de periode waarin zij de routes van en naar de Noordelijke Eilanden exploiteerde.
(340)
In de oorspronkelijke klacht van Streamline Shipping van juli 2004 werd gesteld dat er minimaal 2 miljoen GBP aan NorthLink 1 is betaald die niet onder de terugvorderbare uitgaven van de openbaredienstverplichtingen vallen. Dat geld is rechtstreeks aan NorthLink 1 betaald voor het charteren van een vrachtschip. Zoals hierboven al is aangetoond, heeft dit niet geleid tot een overcompensatie van de openbaredienstverplichtingen van NorthLink 1.
(341)
Met betrekking tot mogelijk concurrentiebeperkende handelingen blijkt uit de tariefgegevens voor het vrachtvervoer die door Streamline Shipping zijn overgelegd (69), dat er geen significante prijsverschillen tussen NorthLink 1 en Streamline Shipping bestaan. Op de Shetland-route zijn de prijzen van NorthLink 1 alle jaren hoger dan de prijzen van Streamline Shipping. Op de Orkney-route zijn de prijzen van NorthLink 1 weliswaar alle jaren lager dan die van Streamline Shipping (tussen 5 en 13 %), maar dit feit alleen toont niet aan dat er van concurrentiebeperkende handelingen sprake zou zijn. Bovendien kan de betreffende vergelijking misleidend zijn aangezien de roro- en lolovrachttarieven niet direct vergelijkbaar zijn, zoals ook is aangevoerd door de Britse autoriteiten.
(342)
Daarnaast merkt de Commissie op dat de commerciële activiteiten die door NorthLink 1 zijn uitgevoerd, in elk exploitatiejaar ook winstgevend waren op een stand alone-basis. Dat betekent dat de tarieven die door NorthLink 1 voor haar commerciële activiteiten in rekening zijn gebracht, door de marktwerking zijn bepaald en dus verenigbaar zijn met het op winstmaximalisatie gerichte gedrag van een investeerder in een markteconomie.
(343)
Daarnaast maakt Audit Scotland in haar verslag van december 2005, waarin de prestaties van NorthLink 1 worden geanalyseerd, geen melding van mogelijke concurrentiebeperkende handelingen (bijvoorbeeld door onder de marktprijs te gaan zitten) die verantwoordelijk zouden kunnen zijn voor de financiële problemen van NorthLink 1. Die problemen worden in wezen veeleer toegeschreven aan een grotere en onverwachte concurrentie van andere ondernemingen.
(344)
Samengevat kan gesteld worden dat NorthLink 1 niet bovenmatig is gecompenseerd voor het uitvoeren van haar openbaredienstverplichtingen. Er is ook geen bewijs dat NorthLink 1 op enige wijze concurrentieverstorende handelingen heeft verricht in de periode dat zij de routes van en naar de Noordelijke Eilanden exploiteerde. De conclusie luidt dan ook dat de staatssteun die aan NorthLink 1 is verstrekt, evenredig was aan haar openbaredienstverplichtingen.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(345)
Met betrekking tot het openbaredienstcontract met NorthLink 2 dient de Commissie enerzijds te controleren of er tot nu toe sprake is geweest van een overcompensatie voor de openbaredienstverplichtingen. Daarnaast dient de Commissie ook te controleren of er concurrentiebeperkende handelingen zijn uitgevoerd die tot onevenredig hogere kosten hebben geleid bij het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen. Anderzijds moet de Commissie controleren of de huidige bepalingen van het openbaredienstcontract met NorthLink 2 voldoende garanties bevatten om de evenredigheid van de steun te waarborgen.
(346)
Zoals uit tabel 5 blijkt zijn de nettoresultaten van de openbare dienstverlening door NorthLink 2 in de eerste twee exploitatiejaren (2006/2007 en 2007/2008) positief. Het totale nettoresultaat van de activiteiten van NorthLink 2 tot nu toe bedraagt 2,4 miljoen GBP. Dat bedrag komt overeen met een gemiddeld jaarlijks surplus aan overheidsfinanciering van 1,2 miljoen GBP.
(347)
Zoals hierboven al is geconstateerd met betrekking tot NorthLink 1, dient in de eerste plaats opgemerkt te worden dat de gegevens die door het Verenigd Koninkrijk zijn verstrekt het resultaat zijn van een analytische berekening die is uitgevoerd op basis van de gepubliceerde jaarrekeningen. Die resultaten zijn gevalideerd door een onafhankelijke externe accountant met betrekking tot de gebruikte methodologie, het verantwoordingsniveau en de gerapporteerde cijfers. Er zijn geen significante verschillen gevonden tussen de gerapporteerde bedragen en de administratie van NorthLink 2. De betreffende gegevens zijn op adequate wijze samengesteld en zijn betrouwbaar (70).
(348)
Het gemiddelde jaarlijkse surplus aan overheidsfinanciering van 1,2 miljoen GBP is beperkt (circa 4,5 %) indien het wordt afgezet tegen de gemiddelde jaarlijkse overheidscompensatie die NorthLink 2 heeft ontvangen: ongeveer 26,6 miljoen GBP (71).
(349)
Zoals hierboven al vermeld, onderschrijft de Commissie het beginsel van een redelijke winst voor het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen. In het huidige geval is de gemiddelde jaarlijkse winstmarge van circa 2,4 % op de inkomsten uit de openbare dienst (72) beperkt. Die winstmarge kan als redelijk aangemerkt worden gezien de risico's die NorthLink 2 heeft gelopen bij het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen. Er dient hierbij met name op gewezen te worden dat de zeer beperkte winst van NorthLink 2 mede bepaald is door een zeer competitieve biedingsprocedure voor het openbaredienstcontract waardoor de geoffreerde winstmarge op basis van de marktvoorwaarden tot een minimum beperkt diende te blijven.
(350)
Derhalve is de Commissie van mening dat NorthLink 2 niet bovenmatig gecompenseerd is voor het uitvoeren van haar openbare diensten in de periode waarin zij tot nu toe de routes van en naar de Noordelijke Eilanden heeft geëxploiteerd.
(351)
Met betrekking tot de mogelijke concurrentiebeperkende handelingen door NorthLink 2 stelt Streamline Shipping dat de verlagingen van de vrachttarieven met 25 % voor Shetland en met 19 % voor Orkney die in juli 2006 aan het begin van het derde openbaredienstcontract zijn aangekondigd, niet te rechtvaardigen negatieve gevolgen voor Streamline Shipping met zich mee hebben gebracht. Die verlagingen waren uitsluitend mogelijk door de hogere subsidie die NorthLink 2 in vergelijking met NorthLink 1 ontving.
(352)
Zoals hierboven al opgemerkt, voert NorthLink 2 geen activiteiten uit buiten het toepassingsgebied van het openbaredienstcontract. In tegenstelling tot het openbaredienstcontract met NorthLink 1 heeft het contract tussen de Schotse autoriteiten en NorthLink 2 met name ook betrekking op het vrachtvervoer als openbare dienst. De verlaging van de vrachttarieven is opgelegd door de Schotse autoriteiten als onderdeel van de voorwaarden van de aanbesteding. De betreffende informatie was dus openbaar en de bieders dienden hiermee rekening te houden bij het opstellen van hun bod.
(353)
Tot nu toe is NorthLink 2 niet overgecompenseerd voor haar openbaredienstverplichtingen. Zoals blijkt uit tabel 5 hierboven is het vrachtvervoer ook op een stand alone-basis winstgevend gebleken in de twee jaar dat NorthLink 2 de routes exploiteert. Dat betekent dat de tarieven die door NorthLink 2 voor haar commerciële activiteiten in rekening zijn gebracht, door de marktwerking zijn bepaald en dus verenigbaar zijn met het op winstmaximalisatie gerichte gedrag van een investeerder in een markteconomie.
(354)
Daarnaast onderkent de Commissie dat de roro- en lolovrachttarieven wel eens niet rechtstreeks vergelijkbaar kunnen zijn vanwege de redenen zoals hierboven nader toegelicht in overweging 100.
(355)
Bovendien publiceert Pentland Ferries haar vrachttarieven in tegenstelling tot NorthLink 2 niet, maar vraagt zij potentiële klanten om voor offertes en boekingen contact op te nemen met haar boekingskantoren. Het zou dan ook moeilijk zijn voor NorthLink 2 om bewust en consequent onder de tarieven van Pentland Ferries te gaan zitten.
(356)
Met betrekking tot de mogelijke concurrentiebeperkende handelingen van NorthLink 2 heeft Pentland Ferries ook gesteld dat NorthLink 2 een kortingsregeling voor de bewoners van Orkney toepast onder de naam „friends and family”. Die kortingsregeling zou een negatief effect hebben op de concurrerende dienstverlening door Pentland Ferries (73).
(357)
Zoals hierboven uit tabel 7 blijkt, zijn alle tarieven die NorthLink 2 voor passagiers en voertuigen in rekening brengt, hoger dan die van Pentland Ferries. Er zijn geen aanwijzingen voor mogelijke kortingen door Pentland Ferries, maar zelfs als ervan uit wordt gegaan dat zij geen kortingen aanbiedt, zijn de tarieven die NorthLink 2 in rekening brengt (inclusief de kortingsregeling voor „friends and family”) niet significant of consequent lager dan de tarieven van Pentland Ferries. Bovendien gelden de kortingen niet tijdens het drukke hoogseizoen (juli en augustus). Daarnaast hebben de Britse autoriteiten aangegeven dat op basis van die kortingsregelingen slechts een zeer gering percentage personen door NorthLink 2 is vervoerd (1,6 % van het totale aantal vervoerde personen) en dat het omzetpercentage dat hierdoor wordt gerealiseerd zelfs nog kleiner is (0,5 %). De gederfde inkomsten van NorthLink 2 op de kaartjesverkoop als gevolg van de kortingen (waarbij de eventuele grotere vraag vanwege die kortingen buiten beschouwing wordt gelaten) is zeer beperkt (74). Tot slot heeft Pentland Ferries niet met concrete cijfers kunnen aantonen dat zij financiële schade heeft geleden door deze kortingsregeling. Derhalve is de Commissie van mening dat er geen gefundeerde redenen zijn om NorthLink 2 te verdenken van concurrentiebeperkende handelingen. Ook is er geen reden om uit te gaan van een ernstige beïnvloeding van de mededinging als gevolg van deze kortingsregeling.
(358)
Daarnaast is door een belanghebbende partij aangevoerd dat NorthLink 2 in Orkney Bed&Breakfast-voorzieningen aanbiedt (wanneer de veerboot 's nachts in de haven blijft) tegen tarieven die onder de kostprijs liggen, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor de partijen die B&B-diensten op hotelbasis aanbieden (75). Hoewel deze kwestie niet aan de orde is gesteld in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, is er geen concreet bewijs overgelegd dat de tarieven die NorthLink 2 voor deze dienst in rekening brengt, van negatieve invloed zijn op de concurrerende exploitanten van B&B-diensten op hotelbasis. Daarnaast kunnen de tarieven voor scheepsaccommodaties en de kosten voor het beschikbaar stellen van die accommodaties niet rechtstreeks vergeleken worden met de accommodatietarieven en de bijbehorende kosten op hotelbasis. Derhalve is de Commissie van mening dat er geen gefundeerde redenen zijn om NorthLink 2 te verdenken van concurrentiebeperkende handelingen. Ook is er geen reden om uit te gaan van een ernstige beïnvloeding van de mededinging als gevolg van deze dienstverlening. Een eventuele verstoring van de mededinging zou sowieso niet van invloed zijn op de handel tussen de lidstaten aangezien de betreffende dienstverlening volledig op Orkney plaatsvindt.
(359)
Naast het beoordelen van de evenredigheid van de steun in het verleden dient de Commissie ook te controleren of de bepalingen van het openbaredienstcontract voldoende garanties bieden voor het voorkomen van overcompensatie en concurrentiebeperkende handelingen in de toekomst.
(360)
Zoals hierboven al is opgemerkt (76), is de openbare aanbesteding op een open en doorzichtige wijze uitgevoerd.
(361)
De Commissie is van mening dat de bepalingen van het openbaredienstcontract adequaat zijn om overcompensatie voor het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen te voorkomen. De compensatie is beperkt tot de exploitatiekosten (inclusief een redelijke winst) minus de inkomsten uit de exploitatie. De kosten die voor compensatie in aanmerking komen, zijn ook duidelijk in het openbaredienstcontract gedefinieerd.
(362)
Er is tevens een claw back-mechanisme in het contract opgenomen op basis waarvan het grootste gedeelte van een eventuele overcompensatie weer terugvloeit naar de Schotse autoriteiten. Slechts een klein bedrag wordt niet geretourneerd. Indien de overcompensatie bijvoorbeeld 1 miljoen GBP bedraagt, mag NorthLink 2 daarvan slechts 275 000 GBP houden. Indien de overcompensatie 10 miljoen GBP bedraagt, heeft NorthLink 2 slechts recht op 725 000 GBP van dat bedrag. Dit systeem is bedoeld om NorthLink 2 een impuls te geven om de kosten te verlagen en efficiënter te functioneren. De betreffende bedragen zijn zeer beperkt en in overeenstemming met de definitie van een „redelijke winst” als bedoeld in het DAEB-kader (punt 18 daarvan) (77). Hoewel dat DAEB-kader niet van toepassing is op de onderhavige zaak, is de Commissie van mening dat de potentiële bedragen aan overcompensatie voor NorthLink 2 zeer beperkt en evenredig zijn met betrekking tot de compensatiebedragen.
(363)
Daarnaast vloeit de winstmarge die in het openbaredienstcontract is voorzien, voort uit een competitieve aanbestedingsprocedure, zodat gewaarborgd is dat de omvang van deze marge redelijk is.
(364)
In het openbaredienstcontract is ook een bepaling opgenomen die waarborgt dat - indien de openbaredienstverlener aanvullende overheidssteun uit andere bronnen ontvangt - de subsidie die op grond van het contract wordt verstrekt, dienovereenkomstig wordt verlaagd.
(365)
De conclusie moet dan ook luiden dat het openbaredienstcontract toereikende waarborgen tegen overcompensatie voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen bevat.
(366)
Naast de kwestie van de overcompensatie dient ook beoordeeld te worden of het openbaredienstcontract voldoende waarborgen bevat om concurrentiebeperkende activiteiten van NorthLink 2 te voorkomen die tot een ongepaste verstoring van de mededinging zouden kunnen leiden. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn indien NorthLink 2 de mogelijkheid zou hebben om consequent onder de prijs van concurrenten te gaan zitten waardoor deze van de markt worden verdreven.
(367)
Daarnaast worden in het openbaredienstcontract strikte voorwaarden gesteld aan de tarieven voor de kaartjes. Bovendien wordt de verplichting opgelegd om met de Schotse autoriteiten te overleggen indien de prijzen worden herzien. NorthLink 2 zou met name inbreuk maken op de bepalingen van het openbaredienstcontract indien zij de prijzen unilateraal en op niet te verantwoorden wijze zou verlagen teneinde de bestaande concurrenten van de markt te verdrijven of om te voorkomen dat potentiële concurrenten zich op de markt zullen begeven. Bovendien kan NorthLink 2 geen aanspraak maken op aanvullende compensatie voor lagere inkomsten als gevolg van kortingen of van een verlaging van de prijzen die opgenomen zijn in het gepubliceerde tarievenoverzicht. Dit is ook een waarborg om eventuele concurrentiebeperkende activiteiten te voorkomen.
(368)
Een andere verstoring van de markt zou zich kunnen voordoen indien de verlener van de openbare dienst in staat zou zijn om zelfstandig het aanbod aan openbare diensten aanzienlijk te wijzigen of te vergroten, bijvoorbeeld door het toevoegen van nieuwe routes of door een substantiële verhoging van de vaarfrequenties. Indien NorthLink 2 automatisch in aanmerking zou komen voor aanvullende compensatie voor die toegevoegde diensten zou dit een ongerechtvaardigde verstoring van de mededinging veroorzaken die verder gaat dan hetgeen redelijkerwijs verwacht zou mogen worden als tegenprestatie voor het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen.
(369)
In het openbaredienstcontract is expliciet vastgelegd dat er voorafgaand aan het doorvoeren van grote aanpassingen van de gepubliceerde dienstregeling of de overeengekomen diensten overleg met de Schotse ministers gevoerd dient te worden en dat hun goedkeuring voor dergelijke aanpassingen is vereist.
(370)
Er zijn ook specifieke bepalingen in het openbaredienstcontract opgenomen op grond waarvan kruissubsidiëring tussen de openbare dienstverlening en andere activiteiten van de openbaredienstverlener verboden is. Alle transacties tussen NorthLink 2 en haar dochterondernemingen dienen op een zakelijke basis te geschieden.
(371)
Vrijwel alle activiteiten van NorthLink 2 vallen onder het toepassingsgebied van het openbaredienstcontract. Met het oog op het waarborgen van de transparantie dient er niettemin een gescheiden boekhouding gevoerd te worden voor haar openbare dienstverlening en voor de niet-openbare of commerciële activiteiten, een en ander in overeenstemming met de voorschriften van de doorzichtigheidsrichtlijn.
(372)
Op grond van de voorwaarden van het openbaredienstcontract dient NorthLink 2 jaarlijks verslag te doen van de feitelijke kosten die gemaakt zijn voor het verlenen van de openbarediensttaken. Door deze „Verklaring van de feitelijke kosten” worden de kosten voor de openbare dienstverlening afgescheiden van de overige activiteiten van NorthLink 2. Hierdoor wordt gewaarborgd dat het bedrag aan overheidsgelden dat aan NorthLink 2 wordt verstrekt en het gebruik van deze financiële middelen duidelijk afgescheiden zijn van de overige activiteiten van NorthLink 2. In het openbaredienstcontract is expliciet de verplichting opgenomen om een duidelijke, afgescheiden en doorzichtige boekhouding te voeren voor de financiering en exploitatie van de openbare dienstverlening.
(373)
Om te waarborgen dat de gemaakte kosten voor de openbare dienstverlening duidelijk onderscheiden kunnen worden van de kosten voor andere activiteiten is het eveneens noodzakelijk om een adequaat systeem te hanteren voor de toewijzing van de gemeenschappelijke kosten voor beide soorten activiteiten.
(374)
In het openbaredienstcontract is uitgebreid beschreven welke kosten voor compensatie in aanmerking komen. Behalve de begrotingssteun die bedoeld is om alle exploitatiekosten te dekken die gemaakt worden voor het uitvoeren van de openbare dienst (bijvoorbeeld de personeelskosten van de bemanning, brandstof, kosten voor het terminalverkeer, kaartverkoop en verzekeringen e.d.), zijn er aanvullende bedragen voorzien voor onverwachte verhogingen van de brandstofprijzen en voor kapitaaluitgaven (bijvoorbeeld voor het verkrijgen van bedrijfsmiddelen en voor havenwerkzaamheden ten behoeve van de openbare dienstverlening e.d.). Alle kosten die door de begrotingssteun worden gedekt, zijn nauwkeurig in het basisscenario gespecificeerd. De voorwaarden voor het toepassen en vaststellen van eventuele aanvullende brandstof- en kapitaaltoeslagen zijn ook nauwkeurig in het openbaredienstcontract beschreven.
(375)
Dat betekent dat het openbaredienstcontract voldoende duidelijkheid geeft over de toewijzing van de kosten aan de openbare dienstverlening en aan niet-openbare activiteiten.
(376)
De Commissie is in dit verband verheugd dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk voornemens zijn om de belanghebbende partijen openbaar te raadplegen wanneer er substantiële wijzigingen worden doorgevoerd in de openbaredienstverplichtingen van NorthLink 2 op de routes van en naar de Noordelijke Eilanden. Zij zullen NorthLink 2 ook de verplichting opleggen om vanaf het boekjaar 2009-2010 afzonderlijke winst-en-verliesrekeningen te overleggen voor de openbare dienstverlening en voor commerciële activiteiten. De autoriteiten zijn daarnaast voornemens om deze vereisten in de toekomst op te nemen in alle openbaredienstcontracten voor veerdiensten van en naar de Noordelijke Eilanden.
5.3.4.4. Conclusie
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(377)
De openbaredienstverplichtingen die aan NorthLink 1 zijn toevertrouwd, zijn correct gedefinieerd en naar behoren toegewezen. Met de staatssteun die in de periode 2002-2006 aan NorthLink 1 is verstrekt, is de onderneming niet bovenmatig gecompenseerd voor de openbare dienstverlening die aan haar was toegewezen. Er is ook geen afdoende bewijs voor concurrentiebeperkende handelingen die de kosten voor de openbare dienst kunstmatig zouden verhogen, hetgeen tot een onrechtmatige verstoring van de mededinging zou leiden.
(378)
Dat betekent dat de staatssteun die in de periode 2002-2006 aan NorthLink 1 is verstrekt, verenigbaar is met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(379)
Met de staatssteun die tot nu toe aan NorthLink 2 is verstrekt, is de onderneming niet bovenmatig gecompenseerd voor de openbare dienstverlening die aan haar is toegewezen. Er is ook geen afdoende bewijs voor concurrentiebeperkende handelingen die de kosten voor de openbare dienst kunstmatig zouden verhogen, hetgeen tot een onrechtmatige verstoring van de mededinging zou leiden.
(380)
De DAEB's voor de exploitatie van de routes van en naar de Noordelijke Eilanden zijn goed omschreven en naar behoren aan NorthLink 2 toegewezen. Er zijn voldoende garanties om te waarborgen dat de compensatie die aan NorthLink 2 is verstrekt, evenredig is aan haar openbaredienstverplichtingen. Dat betekent dat de staatssteun die aan NorthLink 2 is verstrekt voor de exploitatie van deze routes, verenigbaar is met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.
6. CONCLUSIE
(381)
Op basis van het vorenstaande wordt geconcludeerd dat de staatssteun die aan CalMac is verstrekt voor de exploitatie van alle routes van en naar de Westelijke Eilanden, met uitzondering van de route Gourock-Dunoon, bestaande staatssteun vormt en verenigbaar is met artikel 86, lid 2, van het Verdrag.
(382)
In overeenstemming met artikel 19 van de procedureverordening neemt de Commissie met betrekking tot de route Gourock-Dunoon nota van de aanvaarding door de Britse autoriteiten van de dienstige maatregelen die door de Commissie in overeenstemming met artikel 18 van de procedureverordening zijn voorgesteld en stelt zij zich op het standpunt dat de bestaande steunmaatregel, mits de hierboven beschreven dienstige maatregelen correct worden uitgevoerd, verenigbaar zal zijn met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag. Het Verenigd Koninkrijk dient uiterlijk eind 2009 de vereiste procedures in gang te hebben gezet voor de openbare aanbesteding voor deze route. Het hieruit voortvloeiende openbaredienstcontract dient uiterlijk juni 2011 in werking te treden. De Commissie zal de uitvoering van de hierboven beschreven dienstige maatregelen nauwlettend in de gaten houden en zij verzoekt de Britse autoriteiten om haar periodiek te informeren over alle stappen die tijdens het uitvoeringsproces worden genomen.
(383)
De Commissie is van mening dat de staatssteun die aan NorthLink 1 en NorthLink 2 in 2002-2006 respectievelijk 2007-2009 is verstrekt voor de exploitatie van de routes van en naar de Noordelijke Eilanden, verenigbaar is met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De bestaande staatssteun die aan CalMac Ferries Ltd is verstrekt uit hoofde van het openbaredienstcontract voor het uitvoeren van veerdiensten van en naar de Schotse Westelijke Eilanden (uitgezonderd de route Gourock-Dunoon), is verenigbaar met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.
Artikel 2
De bestaande staatssteun die aan Cowal Ferries Ltd is verstrekt met betrekking tot de exploitatie van de route Gourock-Dunoon, is verenigbaar met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag, mits het Verenigd Koninkrijk zich akkoord verklaart met het uitvoeren van de voorgestelde dienstige maatregelen in overeenstemming met artikel 19 van Verordening (EG) nr. 659/1999.
Meer in het bijzonder dient het Verenigd Koninkrijk in dit verband uiterlijk 31 december 2009 de vereiste procedures in gang te hebben gezet voor de openbare aanbesteding voor deze route. Het hieruit voortvloeiende openbaredienstcontract dient uiterlijk op 30 juni 2011 in werking te treden.
Artikel 3
Het Verenigd Koninkrijk zal de Commissie onverwijld op de hoogte stellen van de stappen die genomen zijn om haar toezeggingen met betrekking tot de financiering van de route Gourock-Dunoon na te komen.
Artikel 4
De staatssteun die aan NorthLink Orkney, aan Shetland Ferries Ltd en aan NorthLink Ferries Ltd is verstrekt uit hoofde van de respectieve openbaredienstcontracten voor het uitvoeren van veerdiensten van en naar de Schotse Noordelijke Eilanden, is verenigbaar met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.
Artikel 5
Deze beschikking is gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.
Gedaan te Brussel, 28 oktober 2009.