Beschikking van de Commissie
van 9 april 2002
betreffende steunmaatregel C 72/2001 (ex N 361/2001) van Duitsland ten gunste van Hamburger AG
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 1340)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2002/824/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken(1),
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) Bij brief van 31 mei 2001, die werd ontvangen op 12 juni 2001, deelde Duitsland zijn voornemen mee om in het kader van de multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten(2) (hierna "multisectorale kaderregeling" genoemd) investeringssteun aan Hamburger AG toe te kennen. De voorgenomen steunmaatregel werd onder N 361/01 geregistreerd.
(2) De Commissie bevestigde de brief te hebben ontvangen, deelde Duitsland mee dat de aanmelding onvolledig was en verzocht bij schrijven van 22 juni 2001 om aanvullende informatie. Duitsland antwoordde bij brief van 17 juli 2001, die werd ontvangen op 20 juli 2001, alsmede bij brief van 30 juli 2001, die werd ontvangen op 31 juli 2001. De aanmelding werd nog steeds onvolledig geacht en bij schrijven van 2 augustus 2001 werd om aanvullende informatie verzocht. Duitsland antwoordde bij brief van 15 augustus 2001, die werd ontvangen op 17 augustus 2001. Bij schrijven van 21 augustus 2001 deelde de Commissie Duitsland mee dat zij de aanmelding nu als volledig beschouwde en, binnen twee maanden na de ontvangstdatum van de brief die de volledige informatie bevatte, een besluit zou nemen ten aanzien van de verdere behandeling van de zaak.
(3) Bij brief van 4 oktober 2001 deelde de Commissie Duitsland mee dat zij de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag zou inleiden.
(4) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(3) bekendgemaakt. De belanghebbenden werden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken.
(5) Bij brief van 21 december 2001, die op dezelfde dag werd ontvangen, reageerde Duitsland op de inleiding van de procedure.
(6) De Commissie heeft van zeven belanghebbenden opmerkingen ontvangen. Deze opmerkingen werden voor een reactie aan Duitsland doorgezonden. Bij brief van 31 januari 2002, die op dezelfde dag werd ontvangen, heeft Duitsland zijn opmerkingen kenbaar gemaakt.
II. BESCHRIJVING VAN DE STEUN
2.1. De begunstigde
(7) De begunstigde van de steun is Hamburger AG, Pitten (Oostenrijk). Hamburger AG maakt deel uit van de Hamburger-groep, die eigendom is van Prinzhorn Holding. Hamburger AG is actief in de industriële papierproductie.
2.2. Het project
(8) Het gaat om een nieuw investeringsproject in Schwarze Pumpe, Brandenburg, een gebied dat onder artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag valt, waar de maximaal toegestane steunintensiteit voor grote ondernemingen 35 % bruto bedraagt.
(9) Het project betreft de bouw van een nieuwe fabriek voor de productie van wit en bruin golfbasispapier. Volgens de verstrekte informatie werd op [...](4) met de bouw begonnen. Het begin van de productie is ten vroegste [...] en ten laatste voor [...].
(10) In de nieuwe fabriek zal hoofdzakelijk testliner [...] kwaliteitsklassen worden geproduceerd. Hamburger AG vervaardigt reeds bruine soorten golfbasispapier in zijn Oostenrijkse en Hongaarse fabrieken, alsook witte soorten van zeer hoge kwaliteit in zijn fabriek in Rieger (Beieren).
(11) Met de bouw van de nieuwe fabriek wordt enerzijds het dichten van de kloof tussen bruine en witte soorten en anderzijds het naderbij brengen van de Oost-Europese markten beoogd. Van deze markten, met name in Polen, de Tsjechische Republiek en de Baltische staten, wordt een hoog groeipotentieel verwacht.
(12) De productiecapaciteit van de nieuwe fabriek moet [...] t testliner per jaar bereiken, waarbij in het eerste jaar een productie van [...] t, in het tweede jaar van [...] t en in het derde jaar een volledige benutting van de productiecapaciteit wordt nagestreefd. Tijdens de eerste vijf jaar moeten [...] bruine en [...] witte soorten worden geproduceerd. De productie kan echter zeer snel van de ene op de andere soort worden overgeschakeld. Beide soorten worden uit vezels van gerecycleerd papier vervaardigd.
(13) De nieuwe fabriek wordt uitgerust met een golfkartonmachine met een jaarlijkse capaciteit van [...] t. Van de totale productie van [...] t wordt [...] t, tezamen met [...] t extern geproduceerd golfbasispapier, voor de productie van golfkarton gebruikt. Daarnaast wordt [...] t van het geproduceerde golfbasispapier aan een verwerkingsinstallatie in Polen, die eveneens eigendom van Hamburger AG is, geleverd. Derhalve wordt [...] t van al het in de nieuwe fabriek geproduceerde golfbasispapier binnen de Hamburger-groep gebruikt.
(14) Het grootste gedeelte van het geproduceerde golfbasispapier ([...] t) wordt bij zelfstandige ondernemingen verder verwerkt. De doelmarkten voor bruine testliner zijn Duitsland, Polen, de Tsjechische Republiek alsook de Baltische staten en de Benelux-landen. De afzetmarkt voor witte testliner strekt zich uit over heel Europa. De afzet van [...] t golfkarton beperkt zich tot een omtrek van 200 km rond de productie-eenheid.
(15) De kosten van het project kunnen als volgt worden onderverdeeld:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(16) Met de bouw van de nieuwe fabriek verhoogt de Hamburger-groep haar capaciteit in de sector van het golfbasispapier van [...] t in 2000 tot [...] t in 2005. In 2000 had de Hamburger-groep een marktaandeel van [...] op de EER-markt voor golfbasispapier.
(17) Volgens de aanmelding levert het project 277 vaste arbeidsplaatsen op (194 in de productie van golfbasispapier, 57 in de productie van golfkarton en 26 in de vervoersector en andere sectoren). Daarenboven heeft Duitsland meegedeeld dat 356 onrechtstreekse arbeidsplaatsen in een steungebied worden geschapen, hoofdzakelijk in de sectoren grondstoffenvoorziening en vervoerdiensten.
2.3. Steunmaatregelen
(18) De voorgenomen steunmaatregel bestaat uit investeringssteun ten bedrage van 31582500 EUR, die wordt toegekend in het kader van het door de Commissie goedgekeurde 29e kaderplan van de gemeenschappelijke taak "Verbetering van de regionale economische structuren"(5). Daarenboven wordt een investeringspremie van 22103148 EUR toegekend op grond van de door de Commissie goedgekeurde investeringspremiewet van 1999(6).
2.4. Gronden voor het inleiden van de procedure
(19) Volgens de Commissie vormde de markt voor golfbasispapier de relevante productmarkt. Op grond van de informatie waarover de Commissie beschikte, oordeelde zij dat de relevante markt een krimpende markt was, aangezien het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het schijnbare verbruik op deze markt duidelijk onder het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van de be- en verwerkende industrie als geheel lag. Derhalve werd de factor mededinging voorlopig op 0,75 vastgesteld. Verder legde de Commissie de factor "verhouding nieuw kapitaal/arbeidsplaatsen" voorlopig op 0,8 vast.
(20) De Commissie had met name twijfels over de 356 onrechtstreekse arbeidsplaatsen die volgens Duitsland zouden worden geschapen. De Commissie betwijfelde of het totale aantal arbeidsplaatsen in aanmerking kon worden genomen, aangezien wellicht niet alle arbeidsplaatsen in nabijgelegen steungebieden zouden worden gecreëerd. 139 van de onrechtstreekse arbeidsplaatsen zouden in Polen en de Tsjechische Republiek worden geschapen. De Commissie betwijfelde of deze arbeidsplaatsen in aanmerking konden worden genomen, aangezien de Tsjechische Republiek en Polen geen lidstaten van de Europese Unie zijn. Bovendien heeft de Tsjechische Republiek geen gemeenschappelijke grens met de deelstaat Brandenburg en is het bijgevolg geen nabijgelegen gebied.
(21) Duitsland heeft aangevoerd dat er 40 onrechtstreekse arbeidsplaatsen zouden worden geschapen bij een nieuwe onderneming voor gerecycleerd papier die Hamburger AG in Schwarze Pumpe zou oprichten. De Commissie was van oordeel dat dit project veeleer als een onderdeel van het hoofdproject moest worden beschouwd en dat de betrokken arbeidsplaatsen derhalve voor de berekening van de rechtstreekse en niet van de onrechtstreekse arbeidsplaatsen in aanmerking moesten worden genomen. De Commissie ging er derhalve van uit dat het betrokken project tot het scheppen van 177 onrechtstreekse arbeidsplaatsen zou leiden. De factor regionale gevolgen werd voorlopig op 1,25 vastgesteld. De Commissie betwijfelde echter ook of alle in de vervoersector gecreëerde arbeidsplaatsen in aanmerking konden worden genomen, aangezien het mogelijk was dat ze niet alle in nabijgelegen steungebieden zouden worden geschapen. Dit zou tot een verlaging van de factor regionale gevolgen tot 1,0 kunnen leiden.
(22) Bij het inleiden van de procedure heeft de Commissie de volgende berekeningsformule voor dit project vastgesteld: ofwel 35 × 0,75 × 0,8 × 1,25 = 26,25 %, ofwel 35 × 0,75 × 0,8 × 1,0 = 21 %, afhankelijk van hoe hoog de waarde van de factor regionale gevolgen wordt vastgesteld. De Commissie betwijfelt of het bedrag van de steun die Duitsland aan Hamburger AG voor het investeringsproject in Schwarze Pumpe wil toekennen, te weten 53,7 miljoen EUR (105 miljoen DEM), hetgeen overeenkomt met een steunintensiteit van 35 %, in overeenstemming is met de maximaal toegestane steunintensiteit berekend op basis van de multisectorale kaderregeling.
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(23) Na de inleiding van de procedure heeft de Commissie van zeven belanghebbenden opmerkingen ontvangen. De opmerkingen werden door concurrenten, een organisatie van de Spaanse papierindustrie, een organisatie van de Amerikaanse hout- en papierindustrie en de Franse regering ingediend. De opmerkingen werden voor een reactie aan Duitsland doorgezonden bij brieven dd. 20 december 2001, 11 en 16 januari 2002. Het antwoord van Duitsland werd op 1 februari 2002 ontvangen.
(24) Alle belanghebbenden uiten hun bezorgdheid over de capaciteit op de relevante markt. De golfbasispapiersector kampt reeds met structurele overcapaciteit. Volgens een concurrent is de overcapaciteit in Duitsland bijzonder hoog. Verwacht wordt dat in de jaren 2000 tot 2002 de capaciteit door de bouw van nieuwe installaties en de uitbreiding van reeds bestaande installaties verder zal toenemen. Bij een langzamere groei van de markt zal de situatie nog verslechteren.
(25) Al is het mogelijk dat de procentuele groei in Oost-Europa relatief hoog is, de stijging van het volume zal gering zijn, aangezien het papierverbruik in zijn geheel zeer laag ligt. Volgens een concurrerende onderneming zijn de door Duitsland opgegeven schattingen voor de toekomstige marktgroeipercentages te hoog. Volgens de Amerikaanse organisatie van de hout- en papierindustrie liggen de voorgenomen capaciteitsuitbreidingen in de komende twee jaar duidelijk hoger dan de verwachte stijging van de vraag.
(26) Een concurrent voert bovendien aan dat de markt door middelgrote ondernemingen en familiebedrijven wordt beheerst. Door het project van Hamburger AZ wordt een aanzienlijke overcapaciteit gecreëerd, die negatieve gevolgen voor de markt zal hebben en tot ernstige concurrentieverstoringen zal leiden.
(27) Twee concurrenten voeren aan dat de sector zeer kapitaalintensief is en de toegevoegde waarde laag ligt. Dankzij de in het vooruitzicht gestelde steun voor dit project kan Hamburger AG zijn productiekosten, en daardoor ook zijn prijzen, aanmerkelijk verlagen (volgens een concurrent met ongeveer 10 %).
(28) Wat de levering van gerecycleerd papier betreft, verklaart een concurrent dat er dit jaar reeds gedurende langere tijd een gebrek aan gerecycleerd papier bestond. Met name Oost-Europese landen zoals Polen en de Tsjechische Republiek, waar Hamburger AG het merendeel van zijn grondstoffen vandaan wil halen, zijn reeds netto-invoerders van gerecycleerd papier. De concurrent verwacht derhalve dat er onvoldoende grondstoffen beschikbaar zullen zijn voor de nieuwe fabriek.
(29) Volgens twee concurrenten is het cijfer dat werd opgegeven voor het aantal rechtstreeks gecreëerde arbeidsplaatsen overdreven. Een concurrent verwijst naar de aantallen 17 plus 14 arbeidsplaatsen voor de verkoop en 22 arbeidsplaatsen voor financiën en controle, wat volgens hem veel te hoog gegrepen is. Een andere concurrent voert aan dat met name het aantal geschatte arbeidsplaatsen in verband met de golfkartonmachine te hoog is.
(30) Twee concurrenten hadden opmerkingen over het scheppen van onrechtstreekse arbeidsplaatsen. Volgens hen wordt het aantal onrechtstreekse arbeidsplaatsen duidelijk te hoog geschat. In de sector van het gerecycleerd papier zullen geen nieuwe arbeidsplaatsen worden geschapen, aangezien het aantal reeds hoog is. Daarenboven zal een groot deel van het vervoer per spoor en niet over de weg plaatsvinden, zodat minder arbeidsplaatsen zullen worden gecreëerd dan Duitsland heeft aangegeven. In ieder geval lijkt het aantal in de vervoersector geschapen arbeidsplaatsen te hoog. Een van de concurrenten wijst op het hoge aantal arbeidsplaatsen dat volgens Duitsland in de sectoren onderhoud en energie zal worden gecreëerd en voert aan dat het merendeel van deze arbeidsplaatsen waarschijnlijk niet in een nabijgelegen steungebied zal worden geschapen.
IV. OPMERKINGEN VAN DE BONDSREPUBLIEK DUITSLAND
(31) In zijn opmerkingen over het inleiden van de procedure verklaart Duitsland dat de oprichting van de nieuwe onderneming voor papierrecycling een onafhankelijk project is, dat door de firma H& H Recycling GmbH wordt uitgevoerd. H& H Recycling GmbH was eerst voor 75 % in handen van Hamburger AG. Uit strategische overwegingen besloot Hamburger AG zijn activiteiten in de sector papierrecycling stop te zetten en verkocht het op 4 oktober 2001 zijn aandelen in H& H Recycling GmbH aan RWE Umwelt Services Deutschland GmbH. Bij de aanmelding werd de productie van gerecycleerd papier in deze nieuwe onderneming op ongeveer [...] t per jaar en de daaruit voortvloeiende werkgelegenheid op 40 nieuwe arbeidsplaatsen geschat. Hamburger AG zal echter niet de totale productie afnemen, aangezien het niet alle door deze fabriek geproduceerde papiersoorten nodig heeft. De nieuwe onderneming zal ook aan andere ondernemingen leveren en werd derhalve nooit als een onderdeel van het project van Hamburger AG beschouwd.
(32) Ten aanzien van de door H& H Recycling GmbH gecreëerde arbeidsplaatsen verklaart Duitsland dat de verwachte levering van [...] t gerecycleerd papier aan Hamburger AG tot het scheppen van 10 arbeidsplaatsen zal leiden. Dit wordt bevestigd door een intentieverklaring die de betrokken onderneming heeft ingediend.
(33) Ten aanzien van de marktontwikkeling en de beoordeling van de factor mededinging legt Duitsland uit dat de multisectorale kaderregeling in een periode van vijf jaar voor de berekening van de gemiddelde jaarlijkse groei voorziet. Bijgevolg is de relevante periode voor het betreffende project 1996-2000. In deze periode bedroeg de gemiddelde jaarlijkse groei 10,04 %. Duitsland benadrukt dat de investering plaatsvindt in de deelmarkt van papiersoorten op basis van gerecycleerd papier, d.w.z. uit gerecycleerd papier vervaardigd golfbasispapier, waar de gemiddelde jaarlijkse groei de voorbije jaren hoger lag dan in de sector van het golfbasispapier in zijn geheel. Voorts merkt Duitsland op dat het onder het gemiddelde liggende groeipercentage niet het gevolg is van de ontwikkeling van de markt, maar van beleidsmaatregelen. Ingevolge deze maatregelen waren de prijzen voor gerecycleerd papier tussen 1995 en 1996 duidelijk gedaald, hetgeen ook tot een prijsdaling voor golfbasispapier leidde. Volgens Duitsland duurde het drie jaar alvorens de markt zich van deze maatregelen had hersteld.
(34) Duitsland bevestigt dat alle door het wegvervoer gecreëerde onrechtstreekse arbeidsplaatsen zich in het steungebied zelf bevinden. Ten aanzien van de onrechtstreekse arbeidsplaatsen die in het kader van het spoorwegvervoer worden geschapen, geeft Duitsland toe dat niet alle 33 arbeidsplaatsen zich in het steungebied zelf bevinden, maar toch minstens 10 daarvan.
(35) Wat betreft de vraag of de onrechtstreekse arbeidsplaatsen die volgens Duitsland in de Tsjechische Republiek worden geschapen voor de beoordeling van de regionale gevolgen van het project in aanmerking moeten worden genomen, betoogt Duitsland dat de vijf nieuwe deelstaten overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag als één enkel steungebied moeten worden beschouwd, zodat er een gemeenschappelijke grens met de Tsjechische Republiek bestaat. Ten aanzien van de onrechtstreekse arbeidsplaatsen die in Polen worden geschapen, wijst Duitsland erop dat voor dit land een regionale steunkaart op NUTS II-niveau is vastgesteld, en het verzoekt de Commissie nogmaals te overwegen of de in Polen gecreëerde onrechtstreekse arbeidsplaatsen niet voor de factor regionale gevolgen in aanmerking kunnen worden genomen.
(36) Volgens Duitsland zullen, zonder dat de in Polen en de Tsjechische Republiek gecreëerde arbeidsplaatsen in aanmerking worden genomen, minstens 164 onrechtstreekse arbeidsplaatsen in het ondersteunde gebied en in nabijgelegen steungebieden worden geschapen.
(37) Duitsland heeft ook gereageerd op de opmerkingen van derden. Ten aanzien van de berekening van de factor mededinging wijst het erop dat de toekomstige ontwikkeling van het schijnbare verbruik slechts een kleine rol speelt in dit verband. De relevante periode voor de vaststelling van de marktontwikkeling bestrijkt de laatste vijf jaar. Duitsland beklemtoont dat het schijnbare kwantitatieve verbruik in 2000 met 6,1 % is gestegen.
(38) Ten aanzien van de capaciteit op de markt legt Duitsland uit dat het bij grote projecten zoals deze investering normaal gezien één tot drie jaar duurt vooraleer het productiestadium wordt bereikt. Op basis van de door Duitsland voorgelegde berekeningen, die uitgaan van een gemiddeld jaarlijks groeipercentage van 2,8 % in de komende jaren, zal er tot in 2003 geen overcapaciteit op de markt ontstaan, ook niet nadat de productie in de nieuwe fabriek is begonnen. Datzelfde geldt voor 2004.
(39) Duitsland brengt in herinnering dat de nieuwe fabriek witte en bruine testliner zal produceren, al naargelang de marktomstandigheden. De in de nieuwe fabriek geproduceerde witte testliner zal van [...] kwaliteit zijn, hetgeen een snel groeiend marktsegment is.
(40) Duitsland wijst erop dat twee concurrenten die over overcapaciteit klagen, zelf voornemens zijn hun productiecapaciteit tegen 2004 aanzienlijk uit te breiden.
(41) Ten aanzien van de situatie op de markt voor gerecycleerd papier wijst Duitsland erop dat het een netto-exporteur van gerecycleerd papier is (2,6 miljoen t). Dit overschot zal in 2010 waarschijnlijk dalen tot 1,7 miljoen t, daar de vraag sneller zal stijgen dan het aanbod, aangezien het aandeel van gerecycleerd papier reeds hoog is (meer dan 60 %). Duitsland zal echter de grootste netto-exporteur van gerecycleerd papier in de Gemeenschap blijven. In andere Europese landen zal het aanbod sneller stijgen dan de vraag, zodat er geen negatieve effecten op de markt voor gerecycleerd papier zullen zijn en de prijzen stabiel zullen blijven. Deze resultaten worden bevestigd door Jaakko Pöyry.
(42) Wat betreft het scheppen van rechtstreekse arbeidsplaatsen verklaart Duitsland dat het in vergelijking met het project van een concurrent, grotere aantal geschapen arbeidsplaatsen in verhouding tot de totale capaciteit van het project mogelijk een gevolg is van het feit dat de installaties van Hamburger AG kleinschaliger zijn. Daardoor zal de capaciteit kleiner zijn, ook al is hetzelfde aantal werknemers nodig om de installaties te bedienen. Een andere verklaring kan de nauwe band tussen de fabriek en de moedermaatschappij zijn, waardoor minder personeel nodig is voor verkoop, controle, enzovoort.
(43) Ten aanzien van de regionale gevolgen van het project wijst Duitsland erop dat het de Commissie berekeningen en bevestigingen van toekomstige partnerondernemingen heeft toegestuurd. Met betrekking tot de gecreëerde arbeidsplaatsen in verband met het vervoer, wordt eraan herinnerd dat niet alleen het eindproduct maar ook de grondstoffen getransporteerd moeten worden.
V. BEOORDELING VAN DE STEUN
3.1. Aanmeldingsvoorwaarden
(44) De totale kosten van het project belopen 153 miljoen EUR, de gecumuleerde steunintensiteit bedraagt 35 % van de voor steun in aanmerking komende investeringskosten, en het steunbedrag per gecreëerde arbeidsplaats bedraagt 193881 EUR. Derhalve moet de steun overeenkomstig punt 2.1 van de multisectorale kaderregeling afzonderlijk worden aangemeld en dienovereenkomstig worden beoordeeld.
(45) Volgens de multisectorale kaderregeling moet voor de beoordeling van de voorgenomen steunmaatregel de relevante productmarkt worden vastgesteld.
3.2. De relevante markt
(46) De relevante productmarkt die voor de vaststelling van het marktaandeel in aanmerking moet worden genomen, omvat de producten van het investeringsproject en eventueel de substituten voor die producten.
(47) In het onderhavige geval heeft het investeringsproject betrekking op de productie van bruine en witte testliner op basis van gerecycleerd papier. Testliner behoort tot de productgroep van het golfbasispapier. Golfbasispapier kan in drie categorieën worden onderverdeeld: basispapier vervaardigd uit gerecycleerde vezels, halfchemische pulp en kraftliner. De testliner uit de bovengenoemde fabriek bestaat voor 100 % uit gerecycleerde vezels en behoort derhalve tot de categorie van het basispapier vervaardigd uit gerecycleerde vezels. Halfchemische pulp is een speciaal product, kraftliner wordt vervaardigd uit pulp (bijvoorbeeld van hout).
(48) In 1999 nam de categorie van het uit gerecycleerde vezels vervaardigde basispapier 74 % van het totale verbruik van golfbasispapier voor haar rekening; het aandeel van halfchemische pulp bedroeg 6 % en dat van kraftliner 20 %.
(49) Golfbasispapier valt onder de NACE-code 21.12, die de gehele papier- en kartonsector omvat. Golfbasispapier is een tussenproduct dat voor de vervaardiging van golfkarton en gegolfd papier wordt gebruikt. Wit en bruin golfkarton wordt als verpakkingsmateriaal en als grondstof voor allerlei soorten verpakkingen gebruikt.
(50) Een deel van de testlinerproductie van de bovengenoemde fabriek wordt in een eigen fabriek tot golfkarton verwerkt, maar het grootste gedeelte wordt op de markt aan zelfstandige ondernemingen voor transformatie en verwerking verkocht. De hoofdactiviteit van de nieuwe fabriek is dus de productie van testliner.
(51) De Commissie is derhalve van oordeel dat de relevante productmarkt wordt gevormd door de markt voor golfbasispapier. Er bestaat geen afzonderlijke NACE-indeling voor deze markt.
(52) Overeenkomstig de multisectorale kaderregeling omvat de relevante geografische markt over het algemeen de EER of een wezenlijk deel daarvan, voorzover de mededingingsvoorwaarden in het betrokken gebied voldoende verschillen van die in andere gebieden van de EER.
(53) Volgens Duitsland omvat de relevante geografische markt minstens de EER. Gezien de vestigingsplaats van de nieuwe fabriek aan de oostgrens van Duitsland zou de relevante markt ook Oost-Europa moeten omvatten. Het is echter moeilijk om betrouwbare gegevens over de markt in Oost-Europa te verkrijgen. Bovendien vormt deze markt slechts een klein percentage van de EER-markt. De analyse van de Commissie is derhalve gebaseerd op de EER-markt, en zij beschouwt de EER als de relevante markt.
3.3. Marktontwikkeling
(54) Duitsland heeft, op basis van statistieken die door de Europese Federatie van golfkartonproducenten ter beschikking zijn gesteld, de volgende gegevens over het schijnbare verbruik van golfbasispapier in de EER verstrekt(7):
RUIMTE VOOR DE TABEL
(55) Volgens Duitsland wordt voor de komende tien jaar een gemiddelde stijging van het verbruik (in volume) van golfbasispapier in de EER van 2,8 % per jaar verwacht(8).
(56) Het is moeilijk om cijfers over het schijnbare verbruik van golfbasispapier in Oost-Europa te verkrijgen. De markt wordt op 1,5 miljoen t in 1999 geschat (met uitzondering van Rusland en het GOS). Voor de komende tien jaar wordt een jaarlijks groeipercentage voor het verbruik (naar volume) van ongeveer 5,2 % verwacht(9).
3.4. Beoordeling op grond van de multisectorale kaderregeling
(57) Overeenkomstig de multisectorale kaderregeling moet de Commissie, met het oog op de vaststelling van de voor de voorgenomen steunmaatregel maximaal toegestane steunintensiteit, de steunintensiteit (plafond voor regionale steun) berekenen waarop een onderneming in het betrokken steungebied overeenkomstig de op het tijdstip van de aanmelding geldende goedgekeurde regionale steunregeling aanspraak kan maken.
(58) Gezien het feit dat Hamburger AG als een grote onderneming moet worden beschouwd, bedraagt de maximale steunintensiteit (R) in het onderhavige geval 35 % bruto(10). De Commissie stelt derhalve vast dat de voorgestelde steunintensiteit van 35 % bruto in overeenstemming is met het steunplafond voor een grote onderneming in het betrokken gebied.
(59) Dit percentage wordt vervolgens gecorrigeerd door drie beoordelingsfactoren om de maximaal toegestane steunintensiteit voor de betrokken steunmaatregel te berekenen, te weten de factor mededinging (T), de factor verhouding nieuw kapitaal/arbeidsplaatsen (I) en de factor regionale gevolgen (M).
Factor mededinging (T)
(60) De Commissie stelt vast dat het marktaandeel van Hamburger AG op de relevante markt niet groter is dan 40 % en door de nieuwe investering ook niet groter zal worden.
(61) De goedkeuring van een steunmaatregel ten gunste van ondernemingen in sectoren met een structurele overcapaciteit houdt een bijzonder gevaar voor concurrentievervalsing in. Iedere capaciteitsuitbreiding die niet elders door een capaciteitsbeperking wordt gecompenseerd, zal het probleem van de structurele overcapaciteit nog verscherpen. De sector of subsector wordt vastgesteld aan de hand van het laagste niveau van de NACE-indeling.
(62) De NACE-code voor de productie van golfbasispapier is 21.12; deze code omvat de totale papier- en kartonproductie. Op grond van deze overwegingen is de Commissie van oordeel dat de subsector van het golfbasispapier de relevante sector is.
(63) Voor de subsector van het golfbasispapier bestaat er geen afzonderlijke NACE-indeling. Golfbasispapier vormt slechts een klein deel van de relevante NACE-code. De Commissie is derhalve van oordeel dat de cijfers aangaande de benutting van de productiecapaciteit met betrekking tot NACE-code 21.12 niet relevant zijn voor de beoordeling van de situatie op het gebied van de capaciteit. Overeenkomstig punt 3.4 van de multisectorale kaderregeling beoordeelt de Commissie de factor mededinging op basis van de gegevens over het schijnbare verbruik en onderzoekt zij of de investering in een krimpende markt plaatsvindt.
(64) Daartoe vergelijkt de Commissie het schijnbare verbruik van de betrokken producten met het groeipercentage van de be- en verwerkende industrie als geheel in de EER. Een markt wordt als een krimpende markt beschouwd wanneer in de laatste vijf jaar de gemiddelde jaarlijkse groei van het schijnbare verbruik van het product meer dan 10 % onder het jaarlijkse gemiddelde van de be- en verwerkende industrie als geheel in de EER ligt, tenzij er sprake is van een sterke opwaartse trend in het relatieve groeipercentage van de vraag naar het product. De markt moet als een absoluut krimpende markt worden beschouwd wanneer de gemiddelde jaarlijkse groei van het schijnbare verbruik in de laatste vijf jaar negatief is.
(65) Zoals reeds werd aangegeven, voert Duitsland aan dat de Commissie voor de beoordeling van de ontwikkeling van het schijnbare verbruik een periode van vijf jaar in aanmerking moet nemen, d.w.z. van 1996 tot 2000, en niet zes jaar. In de multisectorale kaderregeling wordt verwezen naar een gemiddelde jaarlijkse groei van de laatste vijf jaar. Daarom neemt de Commissie gewoonlijk het schijnbare verbruik over een periode van zes jaar in aanmerking om vijf groeipercentages te berekenen(11).
(66) Duitsland stelde cijfers aangaande het schijnbare verbruik van de betrokken producten in de EER tussen 1994 en 2000 ter beschikking. Deze gegevens wijzen op een gemiddelde jaarlijkse groei van het schijnbare verbruik (naar waarde) op de markt voor golfbasispapier van 1,35 % in de periode 1994-1999 en 0,70 % in de periode 1995-2000. Het jaarlijks groeipercentage van de be- en verwerkende industrie als geheel in de EER bedroeg 5,81 % in de periode 1994-1999 en 6,16 % in de periode 1995-2000. Overeenkomstig punt 7.8 van de multisectorale kaderregeling is de markt voor golfbasispapier derhalve een krimpende markt, aangezien de gemiddelde jaarlijkse groei aanmerkelijk (d.w.z. meer dan 10 %) onder die van de be- en verwerkende industrie als geheel ligt.
(67) Ten aanzien van de bewering van Duitsland dat de gemiddelde jaarlijkse groei van uit gerecycleerd papier vervaardigd golfbasispapier boven de gemiddelde jaarlijkse groei van golfbasispapier in zijn geheel ligt, moet worden opgemerkt dat de Commissie de markt voor golfbasispapier als relevante markt heeft vastgesteld. Overeenkomstig de multisectorale kaderregeling moet de ontwikkeling van deze markt bij de beoordeling van de factor mededinging in aanmerking worden genomen.
(68) De Commissie past derhalve een factor mededinging van 0,75 toe.
Factor verhouding nieuw kapitaal/arbeidsplaatsen (I)
(69) De factor verhouding nieuw kapitaal/arbeidsplaatsen dient om het plafond van de steunintensiteit zodanig aan te passen dat projecten worden gesteund die door het scheppen van een relatief gezien groter aantal nieuwe arbeidsplaatsen op een betere en efficiëntere manier bijdragen aan de daling van de werkloosheid.
(70) Volgens Duitsland ontstaan er door het project 277 vaste arbeidsplaatsen, die in de volgende categorieën kunnen worden onderverdeeld:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(71) Bij de inleiding van de procedure ging de Commissie ervan uit dat de oprichting van een fabriek voor gerecycleerd papier als een satellietproject moest worden beschouwd en in de berekening van de factor verhouding nieuw kapitaal/arbeidsplaatsen moest worden opgenomen. Op basis van de informatie die Duitsland heeft verstrekt nadat de procedure was ingeleid, is de Commissie van oordeel dat de oprichting van de fabriek voor gerecycleerd papier als een onafhankelijk project kan worden gezien.
(72) Duitsland heeft gegevens over de capaciteit en het aantal werknemers in vergelijkbare projecten voorgelegd om het aantal door dit project gecreëerde rechtstreekse arbeidsplaatsen te staven. De Commissie gaat er derhalve van uit dat dit aantal redelijk is. Bij een investering van 153,4 miljoen EUR waardoor 277 arbeidsplaatsen worden geschapen, moet voor de berekening van de correctiecoëfficiënt een verhouding van 553790 EUR per arbeidsplaats in aanmerking worden genomen. Overeenkomstig punt 3.10.2 van de multisectorale kaderregeling wordt, met het oog op de aanpassing van de maximale steunintensiteit voor dit project, de factor verhouding nieuw kapitaal/arbeidsplaatsen op 0,8 vastgesteld.
Factor regionale gevolgen (M)
(73) Bij de vaststelling van de factor regionale gevolgen wordt rekening gehouden met de economische voordelen van een nieuwe investering voor het steungebied. Het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen kan volgens de Commissie als indicator voor de bijdrage van een investeringsproject aan de regionale ontwikkeling in aanmerking worden genomen. Kapitaalintensieve investeringen kunnen in hoge mate bijdragen aan het scheppen van onrechtstreekse arbeidsplaatsen in het steungebied zelf of in een nabijgelegen steungebied. In dit geval gaat het om arbeidsplaatsen die rechtstreeks door het project worden geschapen, alsook om arbeidsplaatsen die als gevolg van de investering bij rechtstreekse leveranciers en klanten worden geschapen.
(74) Volgens de aanmelding leidt het project tot het scheppen van 356 onrechtstreekse arbeidsplaatsen in de volgende sectoren:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(75) Volgens Duitsland is de grondstoffenvoorziening, d.w.z. de levering van gerecycleerd papier en zetmeel, de belangrijkste sector voor het scheppen van onrechtstreekse arbeidsplaatsen. De totale vraag van de nieuwe fabriek naar gerecycleerd papier wordt op [...] t per jaar geschat.
(76) Duitsland verwacht dat 109 onrechtstreekse arbeidsplaatsen zullen worden gecreëerd als gevolg van de levering van gerecycleerd papier door ondernemingen die in Polen en de Tsjechische Republiek zijn gevestigd. Hamburger AG gaat ervan uit dat het jaarlijks [...] t gerecycleerd papier zal afnemen van in Polen en de Tsjechische Republiek gevestigde ondernemingen die zich in een omtrek van 200 km rond de nieuwe fabriek bevinden. Volgens Duitsland en de berekeningen van een recyclingbedrijf zouden door de bijkomende vraag naar [...] t gerecycleerd papier 109 arbeidsplaatsen in Polen en de Tsjechische Republiek worden geschapen. In dit verband heeft Duitsland een lijst met vijf in de Tsjechische Republiek en zeven in Polen gevestigde recyclingbedrijven ingediend.
(77) Er wordt verwacht dat een derde van de 109 arbeidsplaatsen, d.w.z. ongeveer 36 arbeidsplaatsen, bij leveranciers in de Tsjechische Republiek en ongeveer twee derde, oftewel 73 arbeidsplaatsen, bij leveranciers in Polen zullen worden geschapen.
(78) Verder wordt verwacht dat dit project zal bijdragen tot het scheppen van 30 nieuwe arbeidsplaatsen bij een in Polen gevestigde klant van Hamburger AG die golfbasispapierproducten vervaardigt. Gezien de grotere zekerheid bij de grondstoffenvoorziening en de verminderde vrachtkosten door de bouw van de nieuwe fabriek wordt verwacht dat het bedrijf zijn productie zal uitbreiden. Dit wordt bevestigd door een intentieverklaring van de betrokken onderneming.
(79) Ten aanzien van de ongeveer 36 in de Tsjechische Republiek gecreëerde arbeidsplaatsen moet worden vastgesteld dat de Tsjechische Republiek geen gemeenschappelijke grens met de deelstaat Brandenburg heeft en derhalve niet, zoals bepaald in de kaderregeling, als een nabijgelegen steungebied in aanmerking kan worden genomen. Onrechtstreekse arbeidsplaatsen die bij leveranciers in dit land worden geschapen, worden derhalve niet bij de berekening van de factor regionale gevolgen in aanmerking genomen.
(80) Duitsland geeft bovendien aan dat bij leveranciers van gerecycleerd papier en een afnemer van de nieuwe fabriek in Polen onrechtstreekse arbeidsplaatsen worden geschapen. Daarbij moet worden opgemerkt dat Polen geen lidstaat van de Europese Unie is. In artikel 63 van de Europaovereenkomst die in februari 1994 in werking is getreden, is bepaald dat Polen gedurende een periode van vijf jaar na de inwerkingtreding van deze overeenkomst wordt beschouwd als een regio gelijk aan de in artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag bedoelde streken en dat alle door Polen toegekende overheidssteun dienovereenkomstig moet worden beoordeeld. Deze bepaling werd onlangs verlengd(12). Bij het inleiden van de procedure betwijfelde de Commissie of de arbeidsplaatsen die bij de in Polen gevestigde leveranciers en klanten worden geschapen bij de berekening van de factor regionale gevolgen in aanmerking kunnen worden genomen.
(81) Bij de aanmelding beweerde Duitsland dat de oprichting van een nieuwe onderneming voor gerecycleerd papier in Schwarze Pumpe, die [...] t gerecycleerd papier aan de nieuwe fabriek zou leveren, tot het scheppen van 40 onrechtstreekse arbeidsplaatsen zou leiden. Volgens de nieuwste informatie die aan de Commissie werd verstrekt, zal, zoals hierboven aangegeven, dit bedrijf nu minstens [...] t gerecycleerd papier leveren, waardoor 10 onrechtstreekse arbeidsplaatsen worden geschapen. Er worden derhalve 10 onrechtstreekse arbeidsplaatsen in verband met dit project in aanmerking genomen.
(82) Er zouden twaalf arbeidsplaatsen door een leverancier van zetmeel worden geschapen.
(83) De tweede belangrijke sector, waarin 107 onrechtstreekse arbeidsplaatsen worden geschapen, is de sector van de vervoerdiensten. Volgens informatie van Duitsland moet per jaar [...] t (grondstoffen, eindproducten, afvalverwijdering) worden getransporteerd. Daarvan wordt [...] t door het eigen wagenpark van de fabriek vervoerd. [...] t moet door een particuliere vervoersonderneming worden getransporteerd. Duitsland heeft een intentieverklaring en schattingen van deze onderneming ingediend, volgens welke het vervoer van [...] t zal leiden tot het scheppen van 70 nieuwe arbeidsplaatsen (51 voltijdse chauffeurs, 19 werknemers voor kantoorwerk en auto-onderhoud). De resterende [...] t wordt per spoor vervoerd. Volgens schattingen van Duitsland, die door een particuliere spoorwegmaatschappij zijn bevestigd, levert dit 33 arbeidsplaatsen op. Voorts heeft een particulier bedrijf schattingen ingediend volgens welke het, in verband met de nieuwe fabrieken, vier arbeidsplaatsen zal scheppen in de rangeerdienst.
(84) De Commissie is van oordeel dat de opgegeven schattingen met betrekking tot het scheppen van onrechtstreekse arbeidsplaatsen in de vervoersector redelijk zijn. Bij de inleiding van de procedure betwijfelde zij echter of al deze arbeidsplaatsen in nabijgelegen steungebieden worden gecreëerd. Duitsland geeft toe dat in de sector van het wegvervoer niet alle arbeidsplaatsen in nabijgelegen steungebieden worden geschapen, maar toch minstens 10 daarvan. Derhalve worden voor de berekening van de factor regionale gevolgen 84 onrechtstreekse arbeidsplaatsen in de vervoersector in aanmerking genomen.
(85) Voorts worden 26 aanvullende arbeidsplaatsen geschapen voor het permanente onderhoud van de installaties, 15 voor energievoorziening, 9 voor opleiding en tijdelijk personeel bij productiestilstanden en 8 voor diensten in verband met de activiteiten van de nieuwe fabriek (schoonmaak, catering, kantoorbenodigdheden, enzovoort).
(86) Indien de bij leveranciers en klanten in Polen gecreëerde arbeidsplaatsen (73 voor de levering van gerecycleerd papier en 30 bij een klant) niet in aanmerking worden genomen, bedraagt het geschatte aantal onrechtstreekse arbeidsplaatsen 164. Als deze arbeidsplaatsen wel in aanmerking worden genomen, worden in totaal 267 onrechtstreekse arbeidsplaatsen geschapen. Overeenkomstig punt 3.10.3 van de multisectorale kaderregeling en in vergelijking met de 277 arbeidsplaatsen die rechtstreeks door het project worden geschapen, weerspiegelen deze cijfers in beide gevallen een middelmatig niveau van onrechtstreekse arbeidsplaatsen (tussen 50 % en 100 %) in verhouding tot iedere arbeidsplaats die door de begunstigde van de steun wordt gecreëerd. De factor regionale gevolgen wordt derhalve op 1,25 vastgesteld.
Maximale steunintensiteit
(87) Gezien het bovenstaande geldt de volgende berekeningsformule voor dit project: 35 % × 0,75 × 0,8 × 1,25 = 26,25 % bruto. De voorgenomen steun ten bedrage van 53,7 miljoen EUR met een steunintensiteit van 35 % bruto, die Duitsland ten gunste van Hamburger AG voor zijn investeringen in Schwarze Pumpe (Brandenburg) wil toekennen, is derhalve niet in overeenstemming met de maximaal toegestane steunintensiteit berekend op basis van de multisectorale kaderregeling.
3.5. Controle achteraf
(88) Gezien de gevoeligheid van de grootschalige roerende investeringen die met dit project gemoeid zijn, is het uiterst belangrijk dat er een mechanisme bestaat waardoor kan worden gewaarborgd dat de omvang van de steun die daadwerkelijk aan de begunstigde wordt uitbetaald in overeenstemming is met de beschikking van de Commissie.
(89) Voor ieder door de overheid gesteund project dat door de Commissie overeenkomstig de multisectorale kaderregeling wordt goedgekeurd, bepaalt de Commissie dat elke financieringsovereenkomst tussen de bevoegde instantie van de lidstaat en de begunstigde van de steun een terugbetalingsclausule voor het geval van de niet-uitvoering van de overeenkomst moet bevatten, of dat de laatste belangrijke tranche van de steun (bijvoorbeeld 25 %) pas wordt uitbetaald wanneer de begunstigde van de steun de betrokken lidstaat heeft verzekerd dat het project in overeenstemming met de beschikking van de Commissie wordt uitgevoerd, en op voorwaarde dat de Commissie, op basis van de door de lidstaat verstrekte informatie over de uitvoering van het project, binnen 60 werkdagen haar goedkeuring voor de eindafrekening van de steun heeft gegeven of geen bezwaren heeft geopperd.
(90) De Commissie stelt vast dat de aangemelde beslissing om staatssteun aan Hamburger AG toe te kennen een terugbetalingsclausule bevat voor het geval dat de begunstigde zich niet houdt aan de beschikking op grond waarvan de steunmaatregel is goedgekeurd.
(91) De Commissie stelt vast dat de laatste steuntranche pas wordt uitbetaald wanneer Hamburger AG de betrokken lidstaat heeft verzekerd dat het project in overeenstemming met de beschikking van de Commissie wordt uitgevoerd.
(92) De Commissie stelt bovendien vast dat de door Duitsland gedane toezegging in verband met de controle achteraf in overeenstemming is met punt 6 van de multisectorale kaderregeling, en met name met de verplichting de Commissie een kopie van de beslissing over de toekenning van de steun alsook een jaarverslag over het project en de andere in punt 6.4 van de multisectorale kaderregeling genoemde informatie en documenten te doen toekomen.
VI. CONCLUSIES
(93) Op basis van bovenstaande overwegingen is de Commissie van oordeel dat het gedeelte van de aangemelde steun dat de voor dit project overeenkomstig de bepalingen van de multisectorale kaderregeling berekende maximaal toegestane steunintensiteit overstijgt, niet aan de voorwaarden voldoet om als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te worden beschouwd,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De staatssteun ten bedrage van 53685648 EUR die Duitsland aan Hamburger AG wil toekennen, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in zoverre de maximaal toegestane steunintensiteit van het betrokken project van 26,25 % wordt overschreden.
De toegekende steun mag een steunintensiteit van 26,25 % niet overschrijden.
Artikel 2
Duitsland deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om aan de beschikking te voldoen.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 9 april 2002.