РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 юни 2008 година
относно държавна помощ C 41/05 предоставена от Унгария чрез споразумения за изкупуване на електроенергия
(нотифицирано под номер C(2008) 2223)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/609/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1), и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 31 март 2004 г., регистрирано на същия ден, унгарските органи уведомиха Комисията относно Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) (2) в съответствие с процедурата, посочена в приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) от Договора за присъединяване на Чешката република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия към Европейския съюз („междинна процедура“). Нотифицираният указ предвижда система за компенсация на разходите, понесени от държавното дружество за търговия на едро с електроенергия (közüzemi nagykereskedelmi engedélyes) Magyar Villamos Művek Zrt. (наричано по-нататък „MVM“). Комисията регистрира уведомлението като случай на държавна помощ номер HU 1/2004.
(2)
Между унгарските органи и Комисията бяха разменени редица официални писма по отношение на мярката (3). Комисията също така получи мнения на трети страни (4). В хода на междинната процедура, Комисията установи, че унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия като цяло е структуриран около дългосрочни споразумения за изкупуване на електроенергия (наричани по-нататък „СИЕ“) между MVM и определени производители на електроенергия. Въз основа на информацията, с която е разполагала в онзи период, Комисията изрази съмнения, че СИЕ съдържат елементи на неправомерна държавна помощ.
(3)
С писмо от 13 април 2005 г., регистрирано на 15 април 2005 г., унгарските органи оттеглиха уведомлението за Правителствен указ № 183/2002. На 4 май 2005 г., в съответствие с Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (наричан по-нататък „процедурен регламент“) (5), Комисията по своя инициатива регистрира преписка за държавна помощ (дело 49/05) относно СИЕ.
(4)
С писмо от 24 май 2005 г. (D/54013), Комисията поиска допълнителна информация от унгарските органи. Отговорът, с дата 20 юли 2005 г., бе регистриран от Комисията на 25 юли 2005 г. Унгарските органи предоставиха допълнителна информация с писмо от 28 септември 2005 г., регистрирано на 30 септември 2005 г.
(5)
С писмо от 9 ноември 2005 г., Комисията уведоми Унгария, че е взела решение да открие процедурата, заложена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на СИЕ (наричано по-нататък „решение за откриване на процедурата“). Решението за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (6).
(6)
В решението за откриване на процедурата, Комисията изрази своите съмнения относно съвместимостта на СИЕ с общия пазар и призова заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
След искане за удължаване на крайния срок за мнения, което Комисията прие (7), Унгария представи своите мнения относно решението за откриване на процедурата на 31 януари 2006 г., регистрирано от Комисията на 1 февруари 2006 г.
(8)
След редица искания за удължаване на крайния срок за мнения, които Комисията прие (8), мненията на трети страни бяха регистрирани от Комисията както следва: мнения, представени от MVM на 11 януари 2006 г.; от трета страна, която пожела да запази своята анонимност, на 20 януари 2006 г.; от електроцентрала Marta на 20 януари и 6 март 2006 г.; от банка […] на 10 февруари 2006 г.; от електроцентрала AES-Tisza на 13 и 14 февруари 2006 г.; от банка […] на 13 февруари 2006 г.; от Electrabel S.A. и нейното дъщерно дружество, електроцентрала Dunament, на 14 февруари 2006 г.; от електроцентрала Budapest на 21 февруари 2006 г.; и от електроцентрала Csepel на 21 февруари 2006 г.
(9)
След потвърждението от страна на унгарските органи относно поверителното третиране на информация, предоставена от трети страни в контекста на настоящата процедура (10) Комисията препрати горепосочените мнения на Унгария с писмо от 25 април 2006 г.
(10)
Унгарските органи представиха първата част от своите възгледи относно мненията на третите страни с писмо от 28 юни 2006 г., регистрирано на 29 юни 2006 г., а втората част с писмо от 24 юли 2006 г., регистрирано на 25 юли 2006 г.
(11)
Наясно с планираните законодателни промени в енергийния сектор в Унгария, на 17 октомври 2006 г. комисар Kroes изпрати писмо на министър Kóka, в което настоятелно прикани унгарското правителство да уреди в новото законодателство въпроса със СИЕ и евентуалните мерки за компенсация в съответствие със законодателството на ЕС.
(12)
На 19 декември 2006 г. дружеството AES-Tisza представи допълнителни мнения, като възрази срещу няколко аспекта от процедурата на Комисията.
(13)
С писма от 21 ноември 2006 г. (регистрирано на 23 ноември 2006 г.) и 15 януари 2007 г. (регистрирано на същия ден) и на срещи с Комисията на 18 декември 2006 г. и 8 март 2007 г., унгарските органи потвърдиха своето намерение да извършат законодателни изменения във връзка с либерализирането на енергийния сектор и така да променят и настоящата ситуация на пазара за търговия на едро на електроенергия.
(14)
Комисията изпрати искане за допълнителна информация на 23 април 2007 г. Унгария отговори на 5 юни 2007 г. и изпрати допълнителна информация на 6 август 2007 г.
(15)
С писмо от 4 май 2007 г. унгарските органи уведомиха Комисията, че ще създадат работен комитет за провеждане на преговори с всички въпросни производители на електроенергия относно прекратяването или значителното изменение на СИЕ. Следователно на 11 май 2007 г. правителството прие Решение № 2080/2007/ЕО (V.11.) относно дългосрочните споразумения за изкупуване на електроенергия в енергийния сектор (11), с което установи горепосочения работен комитет (ръководен от кабинета на министър-председателя) с оглед незабавно уреждане на въпроса със СИЕ в съответствие с правилата на ЕС относно държавна помощ и нареди откриването на официални преговори в тази връзка с въпросните производители на електроенергия. С писмо от 3 юли 2007 г. унгарското правителство уведоми Комисията за резултата от първите преговори, които бяха проведени през юни 2007 г.
(16)
В контекста на процеса на либерализиране новият Закон за енергетиката (12) бе публикуван на 2 юли 2007 г. и влезе в сила частично на 15 октомври 2007 г. и частично на 1 януари 2008 г. С писмо от 25 юли 2007 г., унгарското правителство уведоми Комисията относно резултатите от новия закон за енергетиката що се отнася до отварянето на унгарския пазар на електроенергия. Новият закон обаче не измени самите СИЕ, които останаха в сила, непроменени, между MVM и производителите на електроенергия, посочени в решението за откриване на процедурата.
(17)
С писмо от 26 юли 2007 г. Комисията повдигна допълнителни въпроси пред унгарските органи.
(18)
На 7 септември 2007 г. Комисията заведе като получено писмо от унгарското правителство, с което то поиска още време, за да достигне до успешно приключване на преговорите с производителите.
(19)
На 24 септември и 31 октомври 2007 г. Комисията заведе като получени отговорите на Унгария на нейните въпроси от 26 юли 2007 г.
(20)
На 14 декември 2007 г., в съответствие с член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 (наричан по-нататък „процедурен регламент“), Комисията изпрати напомнително писмо на унгарските органи, като изброи въпросите, за които предоставената информация все още бе непълна. Унгарските органи отговориха с писмо от 16 януари 2008 г.
(21)
Тъй като дружествата Dunament и AES-Tisza не предоставиха исканите данни, унгарските органи се аргументираха, че не са били в състояние да изготвят пълния отговор на въпросите на Комисията.
(22)
Следователно на 15 февруари 2008 г. Комисията прие разпореждане за информация, с което изиска от Унгария да предостави данните, посочени в решението, в рамките на петнадесет дни.
(23)
На 27 февруари електроцентрала Dunament изпрати на Комисията копие от своя отговор на въпросите на унгарските органи и обясни причините, поради които не е могло да отговори на зададените му въпроси. Унгарските органи отговориха на 4 и 13 март 2008 г. В отговор на изричното искане на електроцентрала Dunament, унгарските органи приложиха към своя отговор писма, изпратени от Dunament на Министерство на финансите и унгарската Служба по енергетика от 14 май 2007 г., 21 август 2007 г., 13 септември 2007 г., 7 декември 2007 г., 14 януари 2008 г. и 20 февруари 2008 г. Унгарските органи не са препратили копие от тези писма на Комисията на по-ранен етап (13); в своите отговори на въпросите на Комисията през цялата процедура обаче те са включили информацията, счетена от тях за значима по въпроса.
(24)
От отговорите на унгарските органи изглежда, че AES-Tisza не е дала на Унгария никакъв отговор. С факс от 10 март 2008 г., AES-Tisza изпрати писмо на комисар Kroes, в което изрази своето мнение, че унгарските органи вече разполагат с всички данни, които са били поискани от Комисията.
(25)
В техния отговор от 13 март 2008 г., въз основа на известната им информация, унгарските органи предоставиха на Комисията данните, които имат значение за въпрос 1, букви а)-г) от глава III от разпореждането за информация. Те обаче не предоставиха никакви допълнителни данни относно въпроса в точка 1, буква д) от глава III от разпореждането за информация относно инвестициите на двата горепосочени производители на електроенергия.
(26)
Значителна част от информацията, обменена след регистрирането на случай HU1/2004 касаеше тълкуването и конкретното прилагане на съобщението на Комисията относно методологията за анализ на държавните помощи, свързани с невъзвръщаемите разходи („Методология на невъзвръщаемите разходи“) (14). Въз основа на документите, представени в рамките на настоящата процедура, изглежда че унгарските органи са планирали да въведат система за компенсации на невъзвръщаеми разходи, чиято оценка би могла да се включи в настоящото решение. Впоследствие между Комисията и унгарските органи бяха проведени задълбочени дискусии в рамките на цялата настояща процедура относно подробностите на система за компенсация, която Унгария би могла да приеме, така че такава система да отговаря на критериите на методологията.
(27)
Независимо от техническите дискусии относно потенциален бъдещ механизъм за компенсация, до датата на приемане на настоящото решение унгарските органи не представиха на Комисията цялостен механизъм за компенсация, официално одобрен от унгарското правителство. В своето писмо от 13 март 2008 г., унгарските органи изрично потвърдиха, че понастоящем не желаят да предоставят компенсация за невъзвръщаеми разходи; те обаче си запазиха правото да предоставят такава компенсация на определени производители на електроенергия на по-късен етап.
(28)
Комисията поиска потвърждение на определени данни от унгарското правителство в писмо от 7 април 2008 г. Унгарските органи предоставиха исканата информация с писмо, регистрирано на 22 април 2008 г.
(29)
В своето писмо от 20 май 2008 г., унгарските органи уведомиха Комисията, че СИЕ на електроцентрала Paks са били прекратени от страните на 31 март 2008 г. Макар че електроцентрали Csepel и Pannon подписаха споразумения за прекратяване през април 2008 г., към момента на приемане на настоящото решение влизането в сила на споразуменията продължава да зависи от одобрение от страна на акционерите и банковите институции.
(30)
Решението за откриване на процедурата бе оспорено от електроцентрала Budapest пред Първоинстанционния съд чрез заявление, подадено на 3 март 2006 г. и регистрирано като дело T-80/06. На 6 юни 2006 г., електроцентрала Csepel поиска да встъпи в процедурата в подкрепа на електроцентрала Budapest и това бе разрешено с разпореждане на Съда от 11 март 2008 г.
(31)
Освен това налице са две международни арбитражни процедури, висящи пред Международния център за уреждане на инвестиционни спорове във Вашингтон, окръг Колумбия, заведени срещу Република Унгария от дружествата за производство на електроенергия […] и […], като и двете са акционери в електроцентрали със СИЕ в Унгария. Производствата се основават на разпоредбите за защита на инвестициите, съдържащи се в Договора за енергийната харта.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(32)
От 31 декември 1991 г. до 31 декември 2002 г. унгарският пазар на електроенергия е бил структуриран около „единствен купувач“, дружеството Magyar Villamos Művek (MVM). MVM е дружество, 99,9 % от което се притежават от държавата, чиито дейности се състоят в производство, търговия на едро, пренос и търговия на дребно на електроенергия. В съответствие с модела на „единствен купувач“, производителите на електроенергия са били в състояние да доставят електроенергия единствено директно на MVM (освен ако MVM не отмени договорите на регионалните дружества за разпределение), а MVM е било единственото дружество, упълномощено да доставя електроенергия на регионалните дружества за разпределение. В съответствие със Закон XLVIII от 1994 г. за енергетиката („Закон за енергетиката I“), MVM е било длъжно да гарантира сигурността на енергийните достави в Унгария на най-ниската възможна цена.
(33)
Закон CX от 2001 г. за енергетиката („Закон за енергетиката II“, който заменя Закон за енергетиката I) влезе в сила на 1 януари 2003 г. Той установи двоен модел на унгарския пазар на електроенергия, който остана в сила до 1 януари 2008 г., когато влезе в сила Закон LXXXVI от 2007 г. за енергетиката („Закон за енергетиката III“, който заменя Закон за енергетиката II). В съответствие с този двоен модел има сегмент за комунални услуги и конкурентен сегмент и отговарящи на критериите потребители (чийто брой постепенно е нараствал) са имали право да превключат към конкурентния сегмент. MVM е останало единственото дружество за търговия на едро в сегмента за комунални услуги, а в сегмента на свободен пазар са се появили и други търговци. Закон за енергетиката III сложи край на съществуването на сегмента за комунални услуги, но независимо от това запази битови потребители и някои търговски потребители - както е разрешено от втората директива за електроенергия (15) - в съответствие със задължение за универсална услуга.
(34)
Закон за енергетиката I е изисквал от MVM да оцени общото търсене на електроенергия на страната и на всеки две години да изготвя Национален план за изграждане на електроцентрали (Országos Erőműépítési Terv). След това този план е трябвало да се представи на и да бъде одобрен от унгарското правителство и парламента.
(35)
От Закон за енергетиката I и от информацията, представена от унгарското правителство (16) изглежда, че най-неотложните цели на унгарския пазар на електроенергия в средата на 90-те години на 20-ти век са били сигурност на доставките при най-ниската възможна цена, модернизация на инфраструктурата, най-вече по отношение на съществуващите стандарти за опазване на околната среда, и необходимото преструктуриране на сектора на електроенергия. С оглед постигане на тези общи цели, на чуждестранни инвеститори са били предложени дългосрочни споразумения за изкупуване на електроенергия в замяна на ангажимент за изграждане и модернизиране на електроцентрали в Унгария. СИЕ са били подписани от производителите на електроенергия от една страна и от дружеството MVM от друга.
(36)
СИЕ, сключени между MVM и отделни електроцентрали (17), са установили балансирано портфолио на производството, което е дало възможност на MVM да изпълни своето задължение за гарантиране на сигурността на доставките. Те дават възможност на MVM да удовлетвори както търсенето при базово натоварване (с електроцентрали, използващи за гориво лигнитни въглища, и атомни електроцентрали), така и търсенето при върхово натоварване (с електроцентрали, използващи за гориво газ).
(37)
СИЕ изискват от производителите на електроенергия надлежно да поддържат и обслужват своите съоръжения за производство. Те запазват целия или по-голямата част от производствения капацитет на електроцентралите (MW) за MVM. Това определяне на капацитет е независимо от действителното използване на електроцентралата. Отделно от запазения капацитет, съгласно СИЕ от MVM се изисква да купува специфично минимално количество електроенергия (MWh) от всяка електроцентрала.
(38)
Някои СИЕ включват така наречените „системни услуги“ (18) в случаите, когато електроцентралите разполагат с техническата възможност да ги предоставят, които MVM предоставя на системния оператор MAVIR.
(39)
СИЕ, сключени в периода 1995-1996 г. (седем от десетте оценявани СИЕ), са били предоставени с оглед на приватизацията на електроцентралите. Тези СИЕ следват модел на споразумение, изготвен от международна правна фирма по искане на унгарското правителство. За сключването на тези СИЕ не е била проведена тръжна процедура. Въпреки това е била проведена тръжна процедура за приватизацията на електроцентралите. Тези СИЕ (сключени преди приватизацията) са представлявали част от приватизационния пакет. Някои от тези споразумения (главно споразуменията с Mátra, Tisza и Dunament) са били частично изменени от страните след приватизацията.
(40)
СИЕ на електроцентрала Csepel е било сключено през 1997 г. и е следвало малко по-различен модел. И в този случай обаче не е имало тръжна процедура и сключването на СИЕ по подобен начин е било свързано с приватизацията на електроцентралата.
(41)
СИЕ на електроцентрала Ujpest (една от трите централи на електроцентрала Budapest) е било сключено с електроцентрала Budapest през 1997 г., отново без специфична тръжна процедура.
(42)
Единствено СИЕ на електроцентрала Kispest (друга - застаряваща - централа от електроцентрала Budapest, която в онзи период е била значително ремонтирана) е било сключено през 2001 г. в резултат от открита тръжна процедура.
(43)
От 2000 до 2004 г. капацитетът, запазен в съответствие със СИЕ, е покривал приблизително 80 % от общото търсене на електроенергия в Унгария (MW). От 2005 г. до датата на приемане на настоящото решение, делът е бил около 60-70 %. Очакваше се той постепенно да намалее в периода между 2011 и 2024 г. (19)
(44)
От почти двадесетте СИЕ, сключени между 1995 и 2001 г., десет са продължавали да са в сила към датата на присъединяване на Унгария към ЕС (1 май 2004 г.).
(45)
Настоящото решение касае единствено тези СИЕ, които са били в сила на 1 май 2004 г. То не обхваща СИЕ, приключили преди тази дата. Макар че някои СИЕ (вж. съображение 29 по-горе) са били приключени от страните през април 2008 г., настоящото решение ги обхваща и оценява тяхното естество на държавна помощ и съвместимост с общия пазар в периода между 1 май 2004 г. и крайната им дата (април 2008 г.).
(46)
Електроцентралите със СИЕ, обхванати от настоящото решение, са изброени в таблицата по-долу. Посочената продължителност се позовава на първоначално насрочената крайна дата на СИЕ, както е установена в самите СИЕ.
Таблица 1
Преглед на дружествата за производство на електроенергия със СИЕ, основните акционери и продължителността на СИЕ
Име на дружеството за производство на електроенергия
Група, притежаваща мажоритарен дял
Електроцентрала със СИЕ
Продължителност на СИЕ
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011 г.
Újpesti Erőmű
1997-2021 г.
Kispesti Erőmű
2001-2024 г.
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
блокове F на Dunament
1995-2010 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
блок G2 на Dunament
1995-2015 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű
1995-2022 г.
(първоначална продължителност до 2015 г., удължена до 2022 г. през 2005 г.)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
([…])
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepel II Erőmű
1997-2020 г.
(сключено през 1997 г., влязло в сила през 2000 г.)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 г. (20)
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
(47)
В Правителствен указ № 1074/1995. (VIII.4.) относно регулирането на цените на електроенергията, правителството пое ангажимент, че, считано от 1 януари 1997 г. (началото на така наречения първи цикъл на регулиране на цените), „в допълнение към покриване на обоснованите оперативни разходи, цените за търговия на едро и дребно гарантират 8 % възвръщаемост на капитала“. Така правителството е гарантирало ставка в размер на 8 % за възвръщаемост на капитала за електроцентралите със СИЕ.
(48)
Считано от 1 януари 2001 г. (началото на втория цикъл на регулиране на цените), официалните цени са включвали 9,8 % приходи от активи (eszközarányos megtérülés) за електроцентралите. Увеличението на процента не е означавало задължително промяна в действителния размер, тъй като базите за двете ставки за възвръщаемост са различни (първата се изчислява върху капитал, а втората се изчислява върху активи). Цените са отразявали промени в инфлацията.
(49)
Регулираните цени са останали в сила за електроцентралите до 31 декември 2003 г.
(50)
През този период на регулиране на цените, унгарската Служба по енергетика анализира структурата на разходите за всяка електроцентрала и фиксира цената за изкупуване на електроенергия от страна на MVM на стойност, която е гарантирала сигурна рентабилност.
(51)
В списъка с разходи, обхванати от този механизъм за определяне на цените, са били включени следните основни елементи на разходи (21):
- постоянни разходи: амортизиране, застраховки, някои постоянни разходи за поддръжка и обслужване, лихви по заеми („hitelkamatok“), извеждане от експлоатация („rekultivációs költségek“), данъчни разходи (данъци), разходи по персонала („személyi jellegű költségek“), разходи за опазване на околната среда, разходи за централния фонд за ядрена енергетика („Központi Nukleáris Alap befizetések“) за атомната електроцентрала и извънредни разходи („rendkívüli ráfordítások“);
- променливи разходи: разходи за гориво.
(52)
Унгарската Служба по енергетика бе натоварена със задачата да гарантира, че обхванатите разходи са разумни и необходими.
(53)
Официалната цена имаше по-голяма тежест от цената, определена съгласно СИЕ.
(54)
Считано от 1 януари 2004 г., цените се определяха въз основа на формулите за определяне на цените съгласно СИЕ. Точното значение на формулите бе разяснено в контекста на ежегодното предоговаряне на цени между MVM и производителите на електроенергия.
(55)
Формулите за определяне на цените, прилагани съгласно СИЕ, са изключително сложни; те обаче следват същите принципи като методологията, прилагана от унгарската Служба по енергетика преди януари 2004 г. В съответствие с информацията, представена от унгарските органи (22), приложението към СИЕ относно определянето на цените е било изготвено чрез формулите и определенията на горепосочения Правителствен указ № 1074/1995 относно регулиране на цените на електроенергията. (Съгласно предоставената информация, „споразуменията копираха формулите и определенията, съдържащи се в указа“.) Следователно принципите за определяне на цените на СИЕ се основават, подобно на механизъма, използван за определяне на регулирани цени, на категориите от обосновани разходи.
(56)
Всяко СИЕ съдържа два основни вида компоненти, представляващи такси: такса за капацитет (или такса за осигуряване на капацитет) за запазения капацитет (MW), която обхваща постоянните разходи + приходите (капиталови разходи), и такса за електроенергия, която обхваща променливите разходи. Отделните СИЕ предвиждат различни допълнителни такси. В зависимост от конкретното СИЕ, тези допълнителни такси могат да бъдат такси тип бонус/малус, прилагани като стимул производителите на електроенергия да оперират в съответствие с принципа за най-ниски разходи, и допълнителни такси за поддържане на производствени резерви, повторно насрочване на дейности по поддръжка по искане на MVM, увеличаване на натоварването във върхови периоди и свеждане до минимум на натоварването под договореното по време на периода с минимално търсене и др. Периодичните (ежегодни, тримесечни, месечни) промени на таксите за капацитет зависят от редица фактори: активиране на извършени проекти за модернизиране, разнообразни категории от лихви, обменни курсове на чуждестранни валути, инфлационни индекси и др. Таксата за капацитет и допълнителните такси също така обхващат системните услуги (обхванати от СИЕ). По същество, таксите за електроенергия са свързани с разходите за гориво и специфични начини за използване на топлинна енергия от горива (fajlagos tüzelőhő felhasználása). Те се изчисляват въз основа на принципа на въздействието на променливите разходи.
(57)
Трябва да се отбележи, че определението на обхванатите категории от разходи не е било задължително едно и също в регулирането на цените преди 1 януари 2004 г. и в СИЕ. Представената от Унгария информация (23) показва, че например таксата за капацитет на електроцентрали […] и Dunament са били по-високи в техните СИЕ отколкото според регулирането на цените. Това е така, защото при тези СИЕ е взето предвид модернизиране, което е довело до по-високи постоянни разходи. Тези по-високи постоянни разходи са се проявили постепенно (след постепенното модернизиране) в по-високи такси за капацитет съгласно СИЕ в сравнение с таксите съгласно регулирането на цените. Между регулираните цени и цените съгласно СИЕ могат да се наблюдават и други разлики поради двустранните преговори между MVM и производителите на електроенергия.
(58)
Независимо от тези разлики, в представената от Унгария информация от 20 октомври 2004 г. и 20 юли 2005 г. всяка електроцентрала със СИЕ потвърди, че методът за изчисляване на цените, както и категориите на разходите, прилагани след спирането на регулирането на цените, като цяло са били подобни на прилаганите от унгарската Служба по енергетика преди тази дата.
(59)
Така цените съгласно СИЕ, прилагани след 1 януари 2004 г., са останали базирани на изчислението на обосновани (постоянни и променливи) разходи + приходи.
(60)
От горепосоченото следва, че макар на регулирането на цените да е сложен край на 31 декември 2003 г., цените не са били действително либерализирани, тъй като ценообразуването на едро на електроенергията е продължило да бъде ръководено от принципа за възвращаемост на инвестициите, заложен в СИЕ (24).
(61)
На 6 февруари 2006 г., унгарският парламент прие Закон XXXV от 2006 г. (25), който възстанови правителственото регулиране на цените на електроенергията, продавана на MVM съгласно СИЕ. Първият указ за новите цени влезе в сила на 9 декември 2006 г. Считано от тази дата, регулирането на цените на СИЕ отново бе с по-малка тежест от правителствената формула на цената за период от приблизително една година (до 31 декември 2007 г.).
(62)
Считано от 1 януари 2008 г., в контекста на либерализирането на пазара, Законът за енергетиката III постави край на регулираните цени за производство, както и на съществуването на двойните сегменти за комунални услуги и свободен пазар.
(63)
Следователно, считано от 1 януари 2008 г., цената на електроенергията, продавана от производителите на електроенергия на MVM в съответствие със СИЕ, отново се определя от формулите на цените съгласно СИЕ. Основните принципи на тези формули не са били променяни от предишното им прилагане: така те следват същите принципи, както и в периода между 1 януари 2004 г. и 8 декември 2006 г. (вж. съображения 54-59 по-горе).
(64)
Следователно ценообразуването съгласно СИЕ остава ръководено от принципа за възвръщаемост на инвестициите.
(65)
Съгласно СИЕ за MVM се запазва целия или значителна част от капацитета на съоръженията за производство, които работят по СИЕ.
Таблица 2
Национален производствен капацитет на Унгария (26)
(MW)
Капацитет
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Общ производствен капацитет на инсталациите (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Брутен наличен капацитет (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Нетен наличен капацитет (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Върхово натоварване на унгарската електропреносна система
6 356
6 409
6 432
6 605
Таблица 3
Производствен капацитет на електроцентралите със СИЕ (30)
(MW)
Електроцентрала
Капацитет
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Kelenföld
Нетен наличен капацитет
90,1
97,6
97,2
78,0
Договорен капацитет (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Ujpest
Нетен наличен капацитет
106,3
106,1
106,2
106,0
Договорен капацитет
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Нетен наличен капацитет
46,1
110,2
110,2
109,6
Договорен капацитет
43
102,6
102,6
102,3
Dunament F
Нетен наличен капацитет
1 020
1 020
1 020
1 020
Договорен капацитет
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunament G2
Нетен наличен капацитет
187,6
223,1
223,1
223,7
Договорен капацитет
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Нетен наличен капацитет
638,0
824,7
824,7
824,7
Договорен капацитет
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepel
Нетен наличен капацитет
348,9
331
355
349,5
Договорен капацитет
323
307
329
324
Pannon
Нетен наличен капацитет
25,9
25,9
25,9
25,9
Договорен капацитет
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátra
Нетен наличен капацитет
593
552
552
552
Договорен капацитет
496
460
460
460
Paks
Нетен наличен капацитет
1 597
1 596
1 596
1 596
Договорен капацитет
1 486
1 486
1 485
1 485
Общ нетен наличен капацитет на електроцентралите със СИЕ
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Общ договорен капацитет
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Горепосочените стойности показват, че в рамките на оценявания период около 60 % от унгарския нетен наличен производствен капацитет е бил договарян от страна на MVM посредством СИЕ. Ако се вземат предвид действително наличният капацитет на електроцентралите („Ténylegesen igénybevehető teljesítőképesség“) минус тяхното собствено потребление („Önfogyasztás“), съотношението е по-високо от горепосоченото.
(67)
Горепосочените таблици също така показват, че капацитетът, запазен съгласно СИЕ за MVM, обхваща целия или по-голямата част от наличния капацитет на съответните електроцентрали.
(68)
MVM плаща такса за капацитет за този запазен капацитет (съображение 56 по-горе) независимо от действителното използване на електроцентралата.
(69)
Внасяният капацитет в Унгария е около 1 000-1 300 MW. Около 600 MW от този внасян капацитет е запазен за MVM по други дългосрочни споразумения.
(70)
Когато MVM действително използва запазения за него капацитет и купува електроенергия от електроцентралата, то заплаща таксата за електроенергия за купената електроенергия (вж. съображение 56 по-горе).
(71)
Налице е определено минимално изкупуване, гарантирано от СИЕ за всяка електроцентрала.
(72)
Цялостното национално производство на електроенергия в Унгария е между 32 и 36 TWh (= 32-36 000 000 GWh) годишно.
Таблица 4
Електроенергия, произведена в съответствие със СИЕ (38)
(GWh)
Електроцентрала
Произведена електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Budapest
(включва Kelenföld, Újpest и Kispest)
Обща произведена електроенергия
1 228
1 510
1 643
1 742
Собствено потребление
87
89
91
84
Минимално гарантирано изкупуване
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Действително изкупуване
939
1 302
1 451
1 538
Dunament (39) (F + G2)
Обща произведена електроенергия
4 622
3 842
3 450
4 300
Собствено потребление
174
148
147
188
Минимално гарантирано изкупуване
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Действително изкупуване
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Обща произведена електроенергия
1 621
1 504
1 913
2 100
Собствено потребление
96
97
117
116
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepel
Обща произведена електроенергия
1 711
1 764
1 710
2 220
Собствено потребление
48
49
48
53
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Обща произведена електроенергия
673
266
237
232
Собствено потребление
116
52
34
29
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
361
206
203
203
Mátra (39)
Обща произведена електроенергия
5 688
5 698
5 621
6 170
Собствено потребление
675
670
667
710
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
3 730
3 762
3 587
4 082
Paks
Обща произведена електроенергия
11 915
13 833
13 460
14 677
Собствено потребление
750
821
800
848
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Минималното гарантирано изкупуване е количеството, което MVM е длъжно да купи, независимо от търсенето на пазара. Ако MVM не купи фиксираното минимално количество, то пак трябва да заплати поетите разходи за гориво (Dunament, Kelenfold, Pécs и […]), всички разходи или компенсация, понесени от производителя въз основа на неговото споразумение за доставка на гориво (Csepel) и всички обосновани разходи (Kispest и Ujpest).
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
3.1. СИЕ
(74)
В своето решение за откриване на процедурата, Комисията стигна до предварителното заключение, че СИЕ представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия, които са страни по СИЕ с MVM.
(75)
Тя счита, че СИЕ са били приложими след присъединяването по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) от Акта за присъединяване (40) и че не са представлявали съществуваща помощ, тъй като не попадат в категориите за помощ, които след присъединяването се считат за съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
(76)
Първо, нито едно от СИЕ не е влязло в сила преди 10 декември 1994 г. Второ, нито едно от СИЕ не е било включено в списъка със съществуваща помощ, приложен към приложение IV от Акта за присъединяване. Трето, Комисията не е получила известие за СИЕ в съответствие с така наречената „междинна процедура“.
(77)
Комисията счита, че гарантираната възвръщаемост на инвестициите и високата покупна цена, обезпечена от СИЕ, са поставили производителите на електроенергия със СИЕ в по-изгодно икономическо положение от другите производители на електроенергия, които не са страни по СИЕ, включително евентуални нови участници на пазара в други, съпоставими сектори, в които на участниците на пазара дори не са били предлагани такива дългосрочни споразумения. Поради това на предварителна основа бе счетено, че мярката предоставя избирателно предимство на тези производители на електроенергия.
(78)
Комисията също така отбеляза, че пазарите на електроенергия са отворени за конкуренция и че електроенергията се търгува между държавите-членки най-малко от влизането в сила на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (41). Поради това се счита, че мерки, които облагодетелстват определени дружества в енергийния сектор в една държава-членка, потенциално възпрепятстват обхвата на дружества от други държави-членки да изнасят електроенергия към тази държава-членка или облагодетелстват износ на електроенергия от тази държава-членка към други държави-членки.
(79)
Комисията също така счита, че това предимство е породено от използването на държавни ресурси, защото решението за сключване на СИЕ е било последствие от държавна политика, изпълнена чрез притежаваното от държавата и извършващо комунални услуги дружество за търговия на едро MVM. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейските общности („Съд на Европейските общности“), когато притежавано от държавата дружество използва своите средства по начин, който може да се вмени на държавата, тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО (42).
(80)
Поради това Комисията стигна до предварителното заключение, че СИЕ представляват държавна помощ за производителите на електроенергия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, като такава помощ е „все още приложима след присъединяването“ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Акта за присъединяване.
(81)
Комисията заяви, че методологията на невъзвращаемите разходи следва да се използва за анализиране на държавната помощ, получена от производителите на електроенергия. Въз основа на документите, с които разполагаше към момента на приемане на решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на СИЕ с критериите, изложени в методологията.
(82)
Първо, Комисията изрази съмнения дали самите ръководни принципи на СИЕ, които създават бариера пред свободната конкуренция на пазара, могат да се счетат за съвместими с основната цел на методологията, т.е. чрез държавна помощ да се съдейства за либерализирането на сектора посредством предоставяне на адекватна компенсация за дружества на пазара, изправени пред нови условия на конкуренция.
(83)
Второ, Комисията изрази съмнения дали включеният в СИЕ елемент на държавна помощ е съвместим с подробните критерии на методологията по отношение на изчисляването на допустимите невъзвръщаеми разходи и определянето на адекватна компенсация.
3.2. Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) относно невъзвръщаеми разходи
(84)
За да даде на възможност на MVM да спазва своите СИЕ и същевременно да поддържа цените за повторна продажба в сегмента на комунални услуги приблизително на същото ниво като цената на свободния пазар, Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) е предвиждал изплащането на държавна компенсация на MVM при определени обстоятелства.
(85)
В тяхното първоначално уведомление на случай HU 1/2004 (оттеглено на 13 април 2005 г.), унгарските органи счетоха, че тази компенсация представлява държавна помощ за MVM.
(86)
В своето решение за откриване на процедурата обаче Комисията заключи, че плащанията на компенсация не представляват държавна помощ за MVM, но че сумата, получавана в съответствие с Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) е съставлявала част от покупната цена, плащана от MVM на електроцентралите със СИЕ, и така е представлявала част от предимството, което производителите са получавали от СИЕ.
(87)
Следователно с решението за откриване на процедурата се открива официалната процедура по разследване единствено по отношение на СИЕ, а не по отношение на Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.).
4. МНЕНИЯ НА УНГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(88)
Унгария счита, че индивидуалната оценка на СИЕ би изглеждала обоснована предвид разликите в точните им условия.
(89)
По отношение на отварянето на унгарския пазар на електроенергия, Унгария счита, че то е било успешно (т.е. в съответствие със средното за Европа) по отношение на броя потребители, превключили към свободния пазар. Унгария заключава, че СИЕ не са създали пречка за превключване на потребители към свободния пазар. Такава пречка много по-вероятно би била създадена от ограничения капацитет за трансгранични връзки на Унгария и съответно високите цени.
(90)
Освен това Унгария счита, че дългосрочното естество на СИЕ не може само по себе си да представлява конкурентно предимство за производителите, тъй като такива дългосрочни договори са широко разпространени в сектора на електроенергията както в Европа, така и на други континенти.
(91)
Що се отнася до референтната цена, посочена в решението за откриване на процедурата, унгарските органи предлагат Комисията да вземе предвид специфичните регионални характеристики на Унгария и последното увеличение на цените на горивата, когато установява референтна цена.
(92)
Що се отнася до нови участници на пазара на електроенергия, Унгария уведоми Комисията, че не е имало такива от 1 май 2004 г. (датата на присъединяване на Унгария към ЕС и датата на либерализиране на енергийния пазар) насам. Унгарските органи посочват, че всяка подобна инвестиция отнема време и в резултат от това е малка вероятността от привеждане в действие на каквато и да е инвестиция преди 2011 г.
(93)
Накрая, в отговор на съмненията на Комисията относно съвместимостта на СИЕ с точка 4.6 от методологията, Унгария потвърждава, че тя няма да предостави държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на дружествата, облагодетелствани от оценяваните СИЕ.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(94)
След публикуването на решението за откриване на процедурата (21 декември 2005 г.) и в рамките на съответния краен срок (в повечето случаи след удължаване на крайния срок, поискано от заинтересованите страни и прието от Комисията), Комисията получи мнения на:
-
следните дружества за производство на електроенергия: AES-Tisza Erőmű Rt., Budapesti Erőmű Zrt., Csepeli Áramtermelő Rt., Dunamenti Erőmű Zrt. и основния му акционер, Electrabel S.A., както и Mátrai Erőmű Rt.;
-
следните банки, които са предоставили финансиране на производителите на електроенергия: банка […], действаща като обслужващ агент от името на дванадесет банки, заемодатели на Csepeli Áramtermelő Kft. и банка […], действаща като обслужващ агент от името на девет банкови институции, заемодатели на AES-Tisza Erőmű Kft.; и
-
MVM; и
-
трета страна, която поиска да запази анонимност.
(95)
Повечето от мненията, представени на Комисията от страните, следват много сходни линии на аргументиране. Поради тази причина, вместо да описва мненията на всяка заинтересована страна поотделно, Комисията ги групира в общи категории (вж. точки 5.1-5.7 по-долу).
5.1. Мнения относно индивидуалната оценка на СИЕ
(96)
Електроцентрала Mátra и друга заинтересована страна, която поиска да запази анонимност, считат, че СИЕ следва да се оценяват индивидуално от Комисията предвид разликите, които съществуват между тяхното точно съдържание. Други производители на електроенергия косвено поискаха индивидуална оценка на тяхното СИЕ като предоставиха на Комисията подробности относно специфичните условия на тяхното собствено СИЕ.
5.2. Мнения относно наличието на държавна помощ
(97)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő и Dunamenti Erőmű се аргументират, че критериите за наличие на държавна помощ по време на сключването на СИЕ следва да се оценят в контекста на съществуващите на пазара условия в онзи период. В някои от мненията това изискване се заявява изрично, а в други косвено чрез позоваване на условията около сключването на СИЕ в тяхната оценка за наличие на държавна помощ. В това отношение се правят препратки към съдебната практика на Съда (43).
i) Грешна референтна цена/Отсъствие на изгодни цени
(98)
Всички производители на електроенергия се аргументират, че СИЕ не предоставят никакви икономически предимства.
(99)
Те отправят критики към предварителното заключение на Комисията, че установените в съответствие със СИЕ цени са по-високи от пазарните цени на производителите.
(100)
Те се аргументират, че референтната цена от 36 EUR/MWh, използвана в други решения и посочена в решението за откриване на процедурата, е неподходяща в настоящата процедура, тъй като тя идва от съвсем различен географски и времеви контекст. Те се аргументират, че оценката на цената следва да вземе под внимание условията, които са съществували в периода на сключване на СИЕ. Те също така подчертават, че цените по всяко дългосрочно споразумение винаги ще бъдат по-ниски от цените на спотовия пазар. Освен това производителите, които осигуряват на MVM основно електроенергия при върхово натоварване, също така се аргументират, че техните цени не могат да се сравняват с цените при базово натоварване. Повечето от тях предлагат Комисията да вземе предвид значителното увеличение на цените на горивата през последните години.
(101)
Много от производителите се аргументират, че техният действителен процент на възвръщаемост е бил по-нисък от процентите, посочени в решението за откриване на процедурата.
(102)
Производителите също така наблягат на факта, че те поемат значителни рискове (за разлика от това, което се посочва в решението за откриване на процедурата), по-специално рискове във връзка с изграждане, регулиране, околна среда, поддръжка и данъчни/финансови рискове. Регулирането на цените бе посочено като една от основните категории на регулаторни рискове. Производителите също така считат, че запазването на съществен дял от техния производствен капацитет от страна на MVM ги поставя в неблагоприятно положение, тъй като ги не им позволява да използват този капацитет за производство на електроенергия за други потенциални клиенти. Освен това СИЕ предвиждат ясни задължения за производителите, които в случай на неспазване от страна на производителя водят до по-ниски плащания или искове за щети.
(103)
[…] заяви, че едно от предимствата, спечелени от Унгария в резултат на СИЕ, са били надеждни балансиращи услуги, които са могли да бъдат предложени само от него и Dunamenti Erőmű. Този производител се аргументира, че не би навлязъл на пазара и не би предлагал тези услуги без СИЕ.
(104)
Електроцентрала Mátra се аргументира, че нейните разходи за минодобив са ниски, защото разполага със собствена мина за въглища, която ѝ дава възможност да предлага много конкурентни цени. Тя се аргументира, че нейните цени са дори под цените за препродажба на MVM за разлика от цени по други СИЕ.
ii) Приватизационна цена
(105)
Електроцентрала Dunament се аргументира, че тя не е получила предимство от СИЕ, тъй като е заплатила пазарната стойност за приватизацията на електроцентралите и в покупната цена са взети предвид нейните права и задължения в съответствие със СИЕ. Следователно в приватизационната цена тя е заплатила за СИЕ (и за всякакви предимства, които то би могло да ѝ предостави).
iii) Принцип на инвеститора на пазара
(106)
Електроцентралите Budapest, AES-Tisza, Mátra и Csepel се аргументират, че СИЕ отразяват пазарни условия от времето на тяхното сключване, както за MVM, така и за производителите. Що се отнася до MVM, те се аргументират, че всеки частен оператор на мястото на MVM (правно задължение за сигурност на доставките като единствен купувач и т.н.) би избрал да сключи СИЕ. По отношение на самите производители, те се аргументират, че тяхното „предимство“ от СИЕ не отива отвъд това, което следва да се счита за нормално търговско предимство за всяка страна във всяко търговско споразумение. По времето на тяхното сключване във въпросния сектор, СИЕ са отразявали нормални условия на пазара. Освен това СИЕ представляват нормални търговски бизнес методи и стандартна форма на разпределение и управление на риска.
(107)
СИЕ са били единственият начин за гарантиране на инвестиции, които са отговаряли на изисквания на сектора на електроенергия в Унгария (по-специално, модернизация на цялата система, опазване на околната среда и сигурност на доставките). Прилагането на принципа на частния инвеститор следва да доведе до вземането предвид на тези изисквания и единственият начин да се изпълнят изискванията са били СИЕ. Заинтересованите страни отбелязват, че СИЕ налагат задължения за инвестиции и наличност на производителите на електроенергия.
iv) Услуга от общ икономически интерес
(108)
Електроцентрали Budapest и Csepel се аргументират, че производителите, които са страни по СИЕ, предоставят услуги от общ икономически интерес („УОИИ“). В съответствие с тяхното мнение СИЕ служат като инструмент, чрез който MVM спазва своето задължение за сигурност на доставките и поради това изпълнява задължение за обществена услуга. Електроцентрала Budapest се аргументира, че може също така да се счете, че именно самата електроцентрала Budapest трябва да изпълнява задължение за обществена услуга, наложено върху нея от нейното СИЕ. И двете заинтересовани страни се позовават на решението на Комисията от 16 декември 2003 г. по дело за държавна помощ 475/03 (Ирландия) (44), при което Комисията прие, че изграждането на нов производствен капацитет за гарантиране на сигурността на доставките може да се счита за услуга от общ икономически интерес.
(109)
Заинтересованите страни считат, че, подобно на ирландския случай, държавната помощ в СИЕ - ако действително съществува - отговаря на четирите кумулативни критерия, установени от Съда в неговото решение по дело C-280/00 („решението Altmark“) (45). Те се аргументират както следва:
(110)
Първо, от унгарските закони за енергетиката следва, че MVM е имало няколко задължения за обществени услуги като сигурност на доставките при най-ниската възможна цена, опазване на околната среда и ефикасност. Така задълженията за обществени услуги на MVM ясно са определени със закон и на производителите на електроенергия, които са страни по СИЕ, е поверено да предоставят тази УОИИ.
(111)
Второ, компенсациите са били определени предварително чрез правителствените укази за цените и от формулите за определяне на цените на СИЕ. Следователно е било възможно компенсациите да се изчислят въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(112)
Трето, плащаната въз основа на СИЕ компенсация не превишава разходите за предоставената УОИИ. СИЕ строго се основават на разходи и маржовете на печалба не превишават обичайните маржове на печалба на пазара. Това се гарантира от факта, че, както се аргументира електроцентрала Budapest, нейните СИЕ са били сключени при открита и прозрачна тръжна процедура (вж. по-долу). Електроцентралите са били продадени на участника в търга с най-високата оферта и най-добрия бизнес план. От тръжната процедура следва, че компенсацията в съответствие със СИЕ не може да превиши сумата, необходима за покриване на всички поети разходи при изпълнение на задължението за обществена услуга и разумен марж на печалба.
(113)
Четвърто, електроцентрала Budapest се аргументира, че всички нейни СИЕ са били сключени вследствие на открита и прозрачна тръжна процедура, или като съществена част от приватизационния пакет, или поотделно. Електроцентрала Csepel се аргументира, че макар електроцентралата да не е била избрана въз основа на публичен търг, тя все пак получава компенсация, която е ограничена до покриване на разходите и разумен марж на печалба. Механизмите за определяне на цените гарантират избягването на свръхкомпенсация.
(114)
В контекста на горепосоченото заинтересованите страни заключават, че СИЕ отговарят на четирите кумулативни критерия, посочени в решението Altmark и поради това не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(115)
Електроцентрала Budapest също така се аргументира, че дори ако бъде счетено, че СИЕ не отговарят на четирите кумулативни критерия на решението Altmark, те пак биха могли да се обявят за съвместими с общия пазар в съответствие с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО. Заинтересованата страна счита, че въздействието на нейните СИЕ върху предполагаемото възпрепятстване на унгарския пазар на електроенергия е незначително, тъй като те обхващат само 3 % от унгарското потребление на електроенергия. Освен това поради технически причини по времето на сключване на СИЕ не е било възможно увеличаване на вноса на електроенергия. Следователно нейните СИЕ не биха оказали никакво неблагоприятно въздействие върху търговията. В своето мнение заинтересованата страна също така подчертава значението на нейната технология за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия за централно отопление, която отговаря на целите на политиката на ЕС относно енергията и околната среда.
(116)
Електроцентрала Mátra се аргументира, че тя е била длъжна да запази определен минимален капацитет за MVM с цел сигурност на доставките на електроенергия на унгарския пазар, като използва местни въглища като ресурси. Тя се аргументира, че в съответствие с член 11, параграф 4 от директивата относно електроенергия (46), държавна помощ следва да се счита за съвместима с общия пазар, ако поради причини, свързани със сигурността на доставките, тя финансира производство на електроенергия от местни въглища.
v) Отсъствие на предимство в дългосрочен план
(117)
Електроцентрали Csepel, Mátra и Budapest поддържат тезата, че голямата продължителност на даден договор не следва да се разглежда като предимство сама по себе си. Електроцентрала Csepel се аргументира, че при дадено дългосрочно споразумение и двете страни заплащат цена за сигурността, която предлага дългия срок. Производителите на електроенергия се съгласяват да предлагат по-ниска цена от цената на спотовия пазар и да бъдат обвързани от договорената цена, каквито и да са спотовите цени. Те също така се съгласяват да запазят своя капацитет за едно дружество за цялата продължителност на споразумението. Твърди се, че поради това дългосрочните споразумения представляват балансиране на икономически рискове и възможности и за двете страни и не могат да се разглеждат единствено като предимство.
(118)
Въз основа на горепосочените аргументи, всички производители на електроенергия заключават, че СИЕ не им осигуряват икономическо предимство и следователно че не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(119)
AES-Tisza се аргументира, че СИЕ не предоставят избирателно предимство. Заинтересованата страна се позовава на наличието на дългосрочни споразумения в целия сектор на електроенергия, не само между производителите и MVM, но и между MVM и дружествата за разпределение и между доставчиците на горива и производителите на електроенергия, както и за вноса на електроенергия. Що се отнася до производителите, Закон за енергетиката I (от 1994 г.) и Правителствен указ № 34/1995 изрично изискват от производителите да сключат споразумение за изкупуване на електроенергия с MVM, за да получат лиценз за изграждане и дейност. Следователно всички производители са сключили споразумения с MVM и само централи, работещи с възобновяеми енергийни източници, и централи за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия са могли да сключват по-краткосрочни споразумения, тъй като тези производители са имали различни правни гаранции (напр. задължително изкупуване).
(120)
Електроцентрала Mátra твърди, че в СИЕ само цената може да се счита за държавна помощ. Продължителността на СИЕ и гарантираният обем на продажби не може да се разглеждат като държавна помощ, защото дори ако предоставят предимство, те не водят до прехвърляне на държавни ресурси. Третата страна заключава, че предвид изключително конкурентоспособните цени на електроцентрала Mátra (вж. i) по-горе), в нейното СИЕ няма никакъв елемент на държавна помощ.
(121)
Дружеството AES-Tisza се аргументира, че цените съгласно СИЕ могат да се вменят не на държавата, а на страните по СИЕ. AES-Tisza отправя критики към оценката на вменяване на държавата в решението за откриване на процедурата, тъй като то се фокусира само върху вменяване на държавата за действителното сключване на СИЕ, а не на вменяването за определянето на цените, като същевременно Комисията се аргументира, че несправедливото предимство се гарантира от изгодните цени. След периода на централно определяне на цените (т.e. след януари 2004 г. и с изключение на 2007 г.), цените са били обект на преговори между MVM и производителите на електроенергия и не могат да се вменят на държавата.
(122)
Електроцентрали AES-Tisza, Budapest и Csepel оспорват ефектите на нарушаване на СИЕ и техния потенциал да окажат въздействие върху търговията между държавите-членки.
(123)
Първо, въпросните електроцентрали заявяват, че този критерий също следва да се оценява в контекста на периода, в което са сключени СИЕ. В онзи период Унгария не е била част от ЕС и нейният пазар на електроенергия не е бил либерализиран. Следователно се твърди, че СИЕ по определение не могат да нарушат конкуренцията на общия пазар.
(124)
Второ, те твърдят, че конкуренцията и търговията между държавите-членки се влияят от фактори, различни от СИЕ. По-специфично, те считат, че капацитет за трансгранични връзки на Унгария е основният фактор, който оказва въздействие върху търговията между Унгария и други държави. Този капацитет за трансгранични връзки се използва на своя максимум. При това положение е очевидно, че търговията с електроенергия е ограничена поради ограничения капацитет за трансгранични връзки на Унгария, а не поради СИЕ. Твърди се, че законодателството е другият фактор, който отказва въздействие върху търговията между държавите-членки. Според унгарското законодателство, производителите на електроенергия нямат право при никакви обстоятелства да продават директно електроенергия в чужбина.
(125)
Електроцентрала Csepel се аргументира, че във всеки случай тя продава електроенергия само в Унгария, така че нейното СИЕ не може да оказва никакъв ефект de facto върху търговията между държавите-членки.
(126)
Също така се твърди, че унгарският пазар на електроенергия постепенно е бил отварян за конкуренция в съответствие със задълженията във връзка с ЕС. Значителен дял от потребителите са превключили към сегмента на свободен пазар в рамките на кратък период. Навлизането на нови участници на унгарския пазар на електроенергия или разширяването на тяхното участие на този пазар би било възпрепятствано от непредвидимостта на възвръщаемостта, а не от наличието на СИЕ. Електроцентрала Csepel се аргументира, че през последните години в Унгария електроцентрали са били изграждани само когато държавата е предлагала някаква форма на стабилност и предвидимост на прогнозната възвръщаемост чрез дългосрочни споразумения или под формата на задължително изкупуване, или където използването на нов капацитет е било гарантирано от търсенето за вертикално интегрирани дейности за разпределение. Във всеки случай, съществуващите СИЕ не са били фактор, възпрепятстващ навлизане на нови участници.
(127)
Освен това се твърди, че на пазара в Унгария няма търсене на допълнителен капацитет. Това се демонстрира от факта, че на търговете на електроенергия от страна на MVM огромна част от предлагания за продажба капацитет е оставал непродаден.
5.3. Приложимост след присъединяването
(128)
Това мнение бе представено от електроцентрала Budapest.
(129)
Електроцентрала Budapest се аргументира, че СИЕ не могат да се считат за „все още приложими след присъединяването“ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Акта за присъединяване.
(130)
Заинтересованата страна се аргументира, че в съответствие с общия принцип за недопускане на прилагане с обратна сила, мерките, които са били установени в съответствие със законодателството преди присъединяването, следва да се не разглеждат от Комисията след присъединяването. Тъй като правилата на Общността относно държавна помощ се прилагат само след датата на присъединяване, единствено мерки на помощ, които предоставят допълнителна изгода след присъединяването, могат да се определят като приложими след присъединяването. Те се аргументират, че СИЕ не предоставят никаква допълнителна изгода след присъединяването, тъй като техните формули за определяне на цените са били определени преди присъединяването и следователно финансовият риск за държавата е бил напълно известен преди присъединяването.
5.4. Съществуваща помощ
(131)
Този аргумент бе представен от електроцентрали Budapest, Csepel, AES-Tisza и Mátra и от банка […].
(132)
Заинтересованите страни се аргументират, че дори ако се приеме, че СИЕ представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, такава държавна помощ следва да се разглежда като съществуваща помощ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Акта за присъединяване. Те считат, че Комисията не е повдигнала възражения срещу мярката в рамките на тримесечния период, изискван в съответствие с Акта за присъединяване. Унгарските органи са уведомили за мярката на 31 март 2004 г. Страните твърдят, че след обмен на информация, Комисията не е отговорила на писмото на Унгария от 19 октомври 2004 г. в рамките на тримесечния период, с която се изключва класифицирането на мярката като „нова помощ“.
(133)
Електроцентрала Budapest също така счита, че решение за определяне дали помощ, предоставена преди присъединяване и продължена след присъединяването, следва да се разглежда като „нова помощ“ или „съществуваща помощ“, не трябва да се основава единствено на приложение IV към Акта за присъединяване. Според електроцентрала Budapest, ако такава помощ не отговаря на изискванията за съществуваща помощ в съответствие с приложение IV от Акта за присъединяване, тя пак трябва да се разглежда в контекста на член 1, буква б), тирета ii)-v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(134)
Освен това електроцентрала Budapest се аргументира, че член 1, буква б), тире v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета се прилага към СИЕ и че поради това СИЕ представляват „съществуваща помощ“. В съответствие с нейното мнение последното изречение на член 1, буква б), тире v) от Регламент (ЕО) № 659/1999, касаещо нова помощ, не се прилага към СИЕ поради три причини.
(135)
First, в решението Alzetta Mauro (47), Съдът постанови, че помощ, съществувала на определен пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговото либерализиране, следва да се счита за съществуваща помощ от момента на либерализиране. Според заинтересованата страна, това решение се основава пряко на тълкуване на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и поради това има по-голяма тежест от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(136)
Второ, във всеки случай, предвид факта, че Регламент (ЕО) № 659/1999 не е бил влязъл в сила по време на либерализирането на пазара на електроенергия в съответствие с Директива 96/92/ЕО или при сключването на СИЕ, се прилагат правилата, установени в решение Alzetta Mauro, а не Регламент (ЕО) № 659/1999.
(137)
Трето, сравнение на текста на различните категории в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 води до заключението, че член 1, буква б), тире v) се прилага само към схеми за държавна помощ, тъй като индивидуалната помощ не се посочва изрично.
(138)
За разлика от горепосоченото, AES-Tisza се аргументира, че ако СИЕ бъдат класифицирани като нова помощ, тази класификация следва да се основава на член 1, буква б), тире v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
5.5. Валидно сключени частни споразумения не могат да бъдат прекратявани от Комисията („pacta sunt servanda“) - Правна несигурност
(139)
Тези аргументи бяха представени от електроцентрали Budapest и AES-Tisza и банка […].
(140)
Страните подчертават, че те са сключили СИЕ добросъвестно при съществуващите на пазара условия в онзи период. Те са приели основни задължения за инвестиции, поети от кредитни институции посредством споразумения за финансиране. Според тях, разследването на Комисията води до значителна правна несигурност, която следва да се избягва. AES-Tisza оспорва правото на Комисията, въз основа на правилата за държавна помощ и в по-общ план правилата за конкуренция в Договора за ЕО, да прекрати валидно сключени търговски споразумения (48).
5.6. Пропорционалност
(141)
Електроцентрала AES-Tisza изразява своите опасения по отношение на пропорционалността на искането на Комисията за прекратяване на СИЕ и се позовава на възможността за предоговаряне на споразуменията от страните.
5.7. Мнения относно съвместимостта на СИЕ с общия пазар
(142)
Дружествата Csepel и AES-Tisza заявяват, че СИЕ не са предвидени като схема за компенсация и поради това е неподходящо да се сравняват с методологията за невъзвращаемите разходи. По времето на тяхното сключване, не е имало възможност СИЕ да бъдат изготвени като компенсация на невъзвръщаеми разходи, тъй като методологията дори не е съществувала в онзи период. Според тях, използването на методологията е подходящо единствено в ситуация, в която СИЕ вече са били прекратени.
(143)
За разлика от горепосоченото, банка […] се аргументира по отношение на СИЕ на Csepel, че възнаграждението, плащано в съответствие със СИЕ, е ограничено до покриване на разходите, които действително отговарят на критериите съгласно методологията (т.e. постоянни разходи, променливи разходи и разумен марж на печалба). Тя твърди, че СИЕ на Csepel не предвижда компенсация, която превишава отговарящите на критериите невъзвръщаеми разходи.
(144)
В допълнение Csepel се аргументира, че СИЕ отговарят на критериите на член 87, параграф 3 от Договора за ЕО, тъй като значително допринасят за сигурността на доставките на електроенергия в Унгария и в по-общ план за цялостното развитие на унгарската икономика.
(145)
Дружеството AES-Tisza предлага (без да предоставя подробни причини) СИЕ да се разглеждат като гарантиране на инвестиции в регион, обхванат от член 87, параграф 3, буква а).
(146)
Освен това AES-Tisza отбелязва липсата на яснота на решението за откриване на процедурата по отношение на „индикативната“ пазарна цена, която следва да се използва, значението на „неефикасни инвестиции“, както и икономическите сценарии и времевите периоди, прилагани за оценката на Комисията на съвместимостта с общия пазар.
6. ОТГОВОР НА УНГАРИЯ НА МНЕНИЯТА ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(147)
В своя отговор на мнението на електроцентрала Csepel, Унгария заявява, че за разлика от това, което може да се заключи от мнението на Csepel, нейното СИЕ също съдържа гарантирани минимални количества за изкупуване.
(148)
Що се отнася до аргумента на Dunament, че не може да отказва производство в съответствие с условията, диктувани от MVM, дори в ущърб на продажбите на Dunament на свободния пазар, унгарските органи изтъкват, че през 2006 г., MVM е поставило начало на прекратяването на СИЕ по отношение на 4 блока F, които в резултат са могли да се конкурират директно на свободния пазар за системни услуги. Dunament обаче е отказало да използва тази възможност.
(149)
По отношение на мнението на AES-Tisza, според което производители без СИЕ са инвестирали основно, ако са попадали в обхвата на гаранцията за задължително изкупуване, унгарските органи заявяват, че важни електроцентрали и блокове на електроцентрали продават електроенергия на свободния пазар без СИЕ и без задължително изкупуване (напр. блок G1 на Dunament, електроцентрала Vértes и блокове I-II на Mátra).
(150)
Унгария също така подчертава, че за разлика от мнението на AES-Tisza, позицията за преговори на MVM също е ограничена от самите СИЕ (формули за определяне на цените и гарантирани количества за изкупуване).
7. ОЦЕНКА ОТ КОМИСИЯТА
7.1. Неправомерна помощ
(151)
Комисията не е била уведомена за помощта, съдържаща се в СИЕ, в съответствие с процедурните правила за държавна помощ. Поради това тази помощ представлява неправомерна помощ.
7.2. Общи бележки относно индивидуалното оценяване на СИЕ
(152)
В своите мнения някои от заинтересованите страни и унгарските органи предложиха СИЕ да бъдат оценявани индивидуално, предвид разликите в техните условия.
(153)
Настоящото решение обхваща всички СИЕ между MVM и производители на електроенергия, които са били в сила към момента на присъединяване на Унгария към ЕС (вж. съображения 44 и 45 по-горе). Комисията счита, че ръководните принципи на СИЕ имат прилики, които оправдават тяхната обща оценка в процедура относно държавна помощ. Както е показано по-долу, Комисията счита, че основното предимство, произтичащо от СИЕ, е общо за всички тях и че решението за тяхното сключване в периода 1995-2001 г. е следвало еднакви политически цели и еднакъв вид решение. Казано по-точно, за период, който обхваща значителна част от жизнения цикъл на активите всички те предвиждат задължение за изкупуване от страна на MVM на запазен капацитет и гарантирано количество с механизъм за определяне на цените, който позволява на производителите да покриват своите постоянни и променливи разходи. Освен това другите критерии за наличието на държавна помощ също имат прилики, които оправдават тяхното общо оценяване. Тяхната избирателност се основава на еднакви принципи; въпросът дали СИЕ водят до прехвърляне на държавни ресурси изисква приблизително еднаква оценка за всяко от тях; и тяхното въздействие върху конкуренцията и търговията също следва една и съща икономическа оценка и също така трябва да вземе предвид съвместното съществуване на СИЕ на унгарския пазар. Следователно Комисията счита, че за да може настоящото решение за държавна помощ точно да отразява действителността на унгарския пазар за производство на електроенергия, СИЕ трябва да се оценят заедно с единствено решение, което приключва процедурата.
(154)
Този цялостен подход не възпрепятства Комисията да вземе предвид разликите, които действително съществуват между въпросните СИЕ. Следователно настоящото решение определя разликите между СИЕ, където тези разлики са от значение за целта на настоящото решение.
7.3. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО
(155)
По-долу Комисията анализира всеки един от четирите кумулативни критерия, които съставят определението за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО: участие на държавни ресурси, съществуване на икономическо предимство, избирателност на преимуществото и въздействие върху търговията.
(156)
В своите мнения заинтересованите страни посочиха (като се позоваха на няколко критерия за оценка), че Комисията следва да проучи единствено съществуващото положение по времето на сключване на СИЕ. След това заключенията от този анализ следва да се разширят, така че обхванат цялата продължителност на СИЕ. В това отношение електроцентрала Budapest се позовава на уведомлението на Комисията относно определянето на приложимите правила при оценяването на неправомерна държавна помощ (49).
(157)
При установяване на подходящото време за оценка Комисията трябва първо да вземе предвид Акта за присъединяване на Унгария към ЕС, процедурния регламент и съдебната практика на Съда.
(158)
Частта от приложение IV към Акта за присъединяване, която се отнася към въпроса, гласи:
„ПРИЛОЖЕНИЕ IV
Списък по смисъла на член 22 от Акта за присъединяване
[…]
3. Политика на конкуренция
1.
Следните схеми за помощ и индивидуална помощ, влезли в действие в нова държава-членка преди датата на присъединяване и които все още се прилагат след тази дата, при присъединяването се считат като съществуваща помощ, по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО:
а)
мерки за помощ, влезли в действие преди 10 декември 1994 г.;
б)
мерки за помощ, изброени в допълнението към настоящото приложение;
в)
мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били разгледани от надзорния орган за държавните помощи на новата държава-членка и за които е установено, че са съобразени с достиженията на правото на ЕС, и по отношение на които Комисията не е повдигнала възражение на основание на това, че съществуват сериозни съмнения относно съвместимостта на мярката с общия пазар в съответствие с процедурата, предвидена в параграф 2.
Всички мерки, все още приложими след датата на присъединяване, които представляват държавна помощ и които не отговарят на изложените по-горе условия, се считат за нова помощ при присъединяването за целите на прилагането на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
Предходните разпоредби не се прилагат по отношение на помощи за транспортния сектор, нито за дейности, свързани с производството, преработката или пускането на пазара на продуктите, изброени в приложение I към Договора за ЕО с изключение на рибните продуктите и техните производни.
Предходните разпоредби също така не засягат преходните мерки по отношение на политиката на конкуренция, предвидени в настоящия акт.“
(159)
Съответната част от член 1 от процедурния регламент гласи както следва:
„б)
„съществуваща помощ“ означава:
i)-iv)
[…]
v)
помощ, която се счита за съществуваща помощ поради това, че може да се установи, че в момента на въвеждането ѝ в действие не е представлявала помощ и впоследствие е станала помощ поради еволюцията на общия пазар и без да е била изменяна от държавата-членка. Когато определени мерки са станали помощ след либерализирането на дадена дейност от правото на Общността, такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализиране.
в)
„нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“.
(160)
От горепосочените разпоредби следва, че мерки, които не са представлявали държавна помощ по времето, когато са били предоставени, при определени обстоятелства могат да се превърнат в мерки за държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО. Това не засяга квалификацията на мярката, която се превръща в държавна помощ, като съществуваща помощ или нова помощ.
(161)
Макар да е вярно, че при анализа на това дали в конкретен случай съществува държавна помощ Комисията трябва да оцени съществуващото положение по времето на влизане на мярката в сила, това не означава, че оценката на четирите критерия от определението за държавна помощ трябва при всички положения да бъде ограничена само до времето, когато помощта е била предоставена.
(162)
От член 1, буква б), тире v) от процедурния регламент ясно се вижда, че има извънредни обстоятелства, например еволюцията на общия пазар или либерализирането на сектор, при които в даден сектор или няколко сектора от икономиката се извършват значителни икономически и правни промени и където поради тези промени дадена мярка, която първоначално не е влизала в обхвата на член 87 от Договора, може да попадне в обхвата на контрола на държавна помощ. При либерализиране на сектор от икономиката, запазването на всички мерки, които не са представлявали държавна помощ поради съществено различните условия на пазара по времето, когато са били предоставени, но които считано от либерализирането отговарят на всички критерии за държавна помощ, de facto би означавало поддържане на голяма част от условията на пазара преди отварянето му за конкуренция. Това би противоречало на самото намерение да се сложи край на такава неконкурентна ситуация на даден пазар, т.е решението на държавите-членки да либерализират въпросния сектор. Целта на специалните разпоредби, според които дадена мярка може да се превърне в държавна помощ, е избягване на продължаването на каквито и да е мерки, които, макар да не са представлявали помощ при предишни икономически и правни условия, могат да навредят на интересите на участниците при новите пазарни условия (50).
(163)
Въпросът дали такава държавна помощ трябва да се квалифицира като съществуваща или нова помощ следва да се оцени отделно, след като Комисията установи наличието или отсъствието на държавна помощ.
(164)
Икономиката на Унгария премина през драстична промяна през 90-те години на 20-ти век. Държавата взе решение да се присъедини към Европейския съюз, като стана пълноправна държава-членка на 1 май 2004 г. Тя осъзнаваше напълно задължението си да хармонизира своите съществуващи мерки с правилата за конкуренция на вътрешния пазар, към който пожела да се присъедини, тъй като Европейското споразумение (51), подписано от Унгария през 1991 г., изрично се позовава на това задължение.
(165)
С присъединяването си към Европейския съюз Унгария също така се присъедини към либерализирания вътрешен енергиен пазар. Правилата за конкуренция от Акта за присъединяване не предвиждат никакви изключения по отношение на унгарския енергиен пазар. В този контекст, за разлика от мненията на заинтересованите страни, Комисията счита, че СИЕ, сключени при съществено по-различни икономически условия (както се признава от заинтересованите страни) преди присъединяването към либерализирания вътрешен енергиен пазар, могат да се превърнат в държавна помощ при новите правни и икономически условия. За да се установи наличието на такава помощ, четирите критерия за наличие на държавна помощ в рамките на мярката следва да се оценяват в съответствие с новите икономически и правни условия.
(166)
Въпросът за подходящото време за оценка следва освен това да се прецени в контекста на Акта за присъединяване. За разлика от предишни присъединявания държавите-членки се споразумяха да включат в Акта за присъединяване специфични разпоредби, според които всички мерки за помощ, приложими след присъединяването и сключени след 10 декември 1994 г., трябва да бъдат нотифицирани на Комисията преди присъединяването и да бъдат разгледани от нея въз основа на достиженията на правото на Общността.
(167)
Поради исторически причини повечето от държавите, които се присъединиха към ЕС на 1 май 2004 г., са със силна традиция на държавен интервенционизъм. Може да има мерки обаче, които не са отговаряли на четирите критерия за държавна помощ преди присъединяването поради много по-различните условия, съществували на пазара в онзи период. С новите правни и икономически условия след присъединяването обаче тези условия може вече да бъдат изпълнени.
(168)
Съответните членове от Акта за присъединяване целят да гарантират ненарушена конкуренция на вътрешния пазар за периода след датата на влизане в сила на Договора. Следователно целта на съответните членове от Акта за присъединяване е да се избегнат нарушения на конкуренцията на общия пазар поради несъвместими мерки за държавна помощ след присъединяването. В това отношение няма значение дали през 90-те години на 20-ви век, когато мярката е била предоставена, тя действително е отговаряла на всички критерии за държавна помощ или не. Следователно подходящото време за оценка на критериите за наличие на помощ трябва да бъде периодът след датата на присъединяване на Унгария към ЕС и съответно наличието на либерализиран вътрешен енергиен пазар.
(169)
Всеки друг подход би довел до ситуация, в която икономическите условия на периода преди присъединяването и преди либерализирането (който при повечето нови държави-членки съответства на преходен период след комунистическия режим) биха могли да просъществуват дълго след присъединяването на държавата към Европейския съюз. Мерки, които може да не са представлявали държавна помощ преди присъединяването, биха могли да бъдат запазени и дори продължени толкова дълго, колкото държавата-членка пожелае, дори ако представляват държавна помощ при условията след присъединяването, тъй като не биха попадали в обхвата на контрол на Комисията по отношение на държавната помощ.
(170)
В това отношение именно това е намерението, изразено в мненията на заинтересованите страни. Всички аргументи на заинтересованите страни относно подходящото време за оценка целят да покажат, че икономическото и правно оценяване на СИЕ в контекста на настоящата процедура за държавна помощ следва да се основава единствено на условията, съществували по времето на сключване на СИЕ (т.e. между 1995 г. и 2001 г.), и да доведат до заключението, че поради тези правни и икономически условия СИЕ не представляват държавна помощ. Те се аргументират, че критерият за оператор в условията на пазарна икономика и критериите за нарушаване на конкуренцията и въздействието върху търговията следва да се анализират в икономическия контекст от средата на 90-те години на 20-ти век, че Комисията следва да вземе предвид задълженията на MVM от онзи период (сигурност на доставките) и модела на енергийния сектор, съществувал по онова време (модел на „единствен купувач“ и т.н.). Според тях резултатът от оценяването при тези условия следва да продължи до крайната дата на СИЕ (2024 г. за най-дългосрочния договор), независимо от промени като присъединяването на Унгария към ЕС и последващото задължително либерализиране на енергийния пазар.
(171)
Комисията не може да се съгласи с тази линия на аргументиране. Комисията счита, че съответните членове от Акта за присъединяване целят именно избягването на такива ситуации, като изискват незабавно прилагане на правилата за държавна помощ към участниците в икономиката. Актът за присъединяване действително предвижда изключения за определени сектори на икономиката (напр. разпоредбите, свързани с транспорта), но за операторите на пазара на електроенергия не са предвидени никакви изключения. Следователно достиженията на правото на Общността, включително Директива 96/92/ЕО, се прилагат незабавно от момента на присъединяването към всички договорни условия на унгарския пазар на електроенергия.
(172)
Така в своята оценка на СИЕ Комисията счита, че с присъединяването си към либерализирания вътрешен пазар на електроенергия Унгария се е съгласила да прилага принципите на икономиката на този пазар към всички участници на своя съществуващ пазар, включително към всички съществуващи търговски отношения.
(173)
Поради това Комисията трябва да оцени дали, считано от деня на присъединяване на Унгария към Европейския съюз, мярката отговаря на критериите за наличие на държавна помощ.
(174)
Като въведение към оценката на наличието на предимство е полезно да се отбележи, че повечето от производителите на електроенергия признаха в своите мнения, че не биха могли да инвестират в тези електроцентрали без гаранциите, предлагани от СИЕ. Електроцентрала […] се аргументира в своето мнение, че „СИЕ са важен елемент за банките, за да се съгласят да финансират инвестициите и непрекъснато да префинансират оперативните разходи. […], На […] […] поиска становището на консорциума (т.e. на финансовите институции) относно евентуално изменение на СИЕ. Банките обаче отхвърлиха намаляването както на запазения капацитет, така и на гарантираното изкупуване“ (52).
(175)
В това отношение […] (като обслужващ агент за дванадесетте банки, заемодатели на почти […] на електроцентрала Csepel) се аргументира, че „Становището на банките е, че СИЕ е част от пакет от тясно свързани търговски споразумения, които са обезпечили и продължават да обезпечават споразумението за обслужване, което осигурява финансирането за проекта при пазарни условия. Следователно всяка промяна на СИЕ автоматично би засегнала банките и поради договорните механизми, с които банките разполагат за защита на своите финансови интереси, това би довело до застрашаване на целия проект Csepel II.“
(176)
[…] (като обслужващ агент за деветте банки, заемодатели на почти […] на AES-Tisza) се аргументира, че „Главното основание за това финансиране е съществуването на СИЕ заедно с други документи от значение за проекта (напр. споразумението за доставка на гориво). […]СИЕ осигуряват стабилност на риска във връзка с търсенето (обем на продадена електроенергия и ценообразуване).“„Характеристиката стабилност на търсенето […] е от изключително значение, тъй като дава на банките необходимата сигурност за осигуряване на дългосрочно финансиране на един недоразвит пазар.“
(177)
За да оцени наличието на предимство по СИЕ, Комисията първо извърши предварителен анализ, за да определи каква линия на аргументиране да следва в оценката. В резултат от предварителния анализ, изложен в съображения 180-190, Комисията заключи, че за да установи дали съществува предимство, следва да се определи дали при съществуващите условия по времето, когато Унгария се е присъединила към Европейския съюз, оператор на пазара би предоставил на производителите подобна гаранция като заложената в СИЕ, а именно задължение за изкупуване от страна на MVM на запазения капацитет в съответствие със СИЕ (който отговаря на значителен дял и в много случаи на целия наличен капацитет на електроцентралата), гарантирано минимално количество на произведена електроенергия за период от 15 до 27 години, отговарящ на обичайно очаквания жизнен цикъл на въпросните активи или тяхното амортизиране, на цена, която покрива постоянните и променливите разходи на електроцентралата (включително разходи за гориво) (53).
(178)
Като втора стъпка Комисията анализира отговора на този въпрос в контекста на стандартните търговски практики на европейските пазари на електроенергия.
(179)
Накрая, Комисията накратко оцени въздействието на СИЕ върху пазара в периода след присъединяването на Унгария към Европейския съюз. Макар че този анализ не е необходим, за да се определи наличието или отсъствието на икономическо предимство в рамките на СИЕ, той е полезен с цел надлежен отговор на някои твърдения, представени от заинтересованите страни.
1. Предварителен анализ: линията на разсъждение, която трябва да се следва с цел оценка на наличието или отсъствието на предимство
(180)
В мненията, представени в хода на процедурата, третите страни анализираха наличието или отсъствието на предимство в контекста на условията, при които СИЕ са били сключени в средата на 90-те години на 20-ти век. Като цяло, те заключиха, че в този период и в контекста на приватизацията на дружествата за производство на електроенергия средностатистическият оператор на пазара би предоставил подобни гаранции на производителите като тези, заложени в СИЕ, за да привлече инвеститори и така да гарантира сигурност на доставките в Унгария.
(181)
Комисията анализира същността на този подход и стигна до заключението, че той е неподходящ по две причини. Първо, той не взема предвид действителните получатели на оценяваната мярка. Второ, разглежданият в този подход период не е подходящ, за да се оцени наличието на предимство.
(182)
Електроцентрала Dunament се аргументира, че не е получила никакво предимство чрез своето СИЕ, тъй като е заплатила пазарната стойност за приватизацията на своите електроцентрали и при покупната цена са взети предвид нейните права и задължения по СИЕ. Следователно с приватизационната цена тя е заплатила за всякакви предимства, които СИЕ може да ѝ е осигурило.
(183)
Комисията счита, че тази обосновка е неправилна в настоящия случай. В разглеждания случай получателите на помощта са приватизираните електроцентрали (за тези, които действително са били приватизирани), а не акционерите на тези електроцентрали. Приватизацията на електроцентралите е била под формата на сделки с акции.
(184)
Съдът на Европейските общности анализира как промяна в собствеността на дружество по време на сделка с акции се отразява на съществуването на неправомерна помощ, предоставена на дружеството, и на нейния получател. Той постанови, че неправомерната помощ остава за дружеството, което се е възползвало от помощта, независимо от смяната на собствеността (54). Прехвърлянето на акции на пазарна цена единствено гарантира, че самият купувач не се възползва от държавна помощ. Това обаче не оказва въздействие върху наличието на предимство за дейността на електроцентралата получател.
(185)
В оценявания случай получателите на помощта са унгарските дружества, които обслужват електроцентралите и са сключили СИЕ, а не акционерите на електроцентралите. Освен това промяната на собствеността на електроцентралите е била извършена преди датата, след която трябва да се оценява наличието на държавна помощ, и е без значение за оценяването на наличие на държавна помощ за дружествата, обслужващи електроцентралите. Така дружествата, които са подписали СИЕ, са се възползвали от предимствата, съдържащи се в СИЕ, независимо от тяхната структура на собственост.
(186)
Комисията осъзнава, че при условията на пазара в Унгария в средата на 90-те години на 20-ти век ръководният принцип на СИЕ, тоест гарантирането на възвръщаемостта на инвестициите, е била главното условие, при което са могли да се осъществят необходимите инвестиции.
(187)
Фактът, че поради характеристиките на сектора за производство на електроенергия и политическия и икономически контекст в Унгария през онзи период е имало необходимост държавата да се намеси в името на общия интерес и най-доброто решение е било предоставяне на СИЕ на редица производители, по никакъв начин не противоречи на факта, че СИЕ действително предоставят предимство на производителите.
(188)
Повечето производители се аргументират, че СИЕ не предоставят никакво предимство на производителите, тъй като те отговарят на нормалното пазарно поведение на всеки оператор в условията на пазарна икономика както в случая на MVM, така и в случая на производителите. Те се аргументират, че всеки частен участник в положението на MVM (с правно задължение за сигурност на доставките в качеството си на единствен купувач) би избрал да сключи СИЕ и че икономическото предимство от СИЕ не отива отвъд това, което в условията на недоразвития енергиен пазар в Унгария през 90-те години на 20-ти век е било нормално търговско предимство за страните. Освен това производителите са имали правното задължение да сключат споразумение с MVM, за да получат своя лиценз за дейност. Производителите се аргументират, че прилагането на принципа на частния инвеститор следва да накара Комисията да вземе предвид правните изисквания и икономическата действителност по времето на сключване на СИЕ.
(189)
Що се отнася до аргументите на заинтересованите страни във връзка с принципа на частния инвеститор, Комисията се позовава на съображенията от настоящото решение относно времето, което трябва да се установи като подходящо за оценката на наличие или отсъствие на държавна помощ съгласно СИЕ. Комисията напомня, че не възнамерява да оспорва факта, че при условията, съществуващи по времето на сключване на тези споразумения, е било необходимо СИЕ да се сключат. Както бе обяснено по-горе обаче това по никакъв начин не означава, че СИЕ не са предоставяли предимство за производителите. Всъщност заинтересованите страни твърдят единствено, че тези споразумения са отговаряли на пазарните условия, съществували по времето на тяхното сключване. Нито една от заинтересованите страни не твърди, че те отговарят на настоящите пазарни условия на вътрешния пазар.
(190)
Комисията заключава, че за да оцени наличието на предимство в рамките на СИЕ следва да се установи дали при условията, съществували по времето на присъединяване на Унгария към Европейския съюз, средностатистическият оператор на пазара би предоставил на дружествата за производство на електроенергия подобна гаранция като заложената в СИЕ, както е описано в съображение 177.
2. Оценка на наличието на предимство за производителите на електроенергия при присъединяването на Унгария към Европейския съюз
(191)
За да отговори на поставения в предишното съображение въпрос, Комисията идентифицира основните практики на търговските оператори на европейските пазари на електроенергия, които имат значение за целта на настоящия анализ, и оцени дали СИЕ са в съответствие с тези практики или предоставят на производителите гаранции, които купувачът не би приел, ако действаше от чисто търговски съображения.
(192)
Като предварителна забележка е полезно да се отбележи, че традиционно пазарите на електроенергия са разделени на четири пазара: i) производство/внос и доставка на едро, ii) пренос/разпределение, iii) търговия на дребно и iv) балансиращи услуги. Съответните пазари за оценка на СИЕ са първата и четвъртата категория, тъй като MVM купува електроенергия от националните производители, внася електроенергия и я продава на регионалните дружества за разпределение и търговските доставчици (доставчици на пазара за търговия на дребно). MVM също така осигурява запазен капацитет за оператора на преносна система, за да гарантира балансирането на системата.
(193)
В Унгария в рамките на оценявания период пазарът за търговия на дребно е разделен на два сегмента: i) сегмент за комунални услуги, където регионалните дружества за разпределение доставят електроенергия при регулирани цени на неотговарящи на критериите за другия сегмент потребители и потребители, които не се възползват от своето право; ii) сегмент на свободен пазар, където търговските доставчици осигуряват електроенергия на отговарящи на критериите потребители при цени, които се определят от пазарни механизми. В съответствие с режима, въведен от Закон за енергетиката III, сегментът за комунални услуги е ограничен до битови и търговски потребители, които са обхванати от задължението за универсални доставки.
(194)
В оценявания период MVM е доставяло електроенергия както на регионалните дружества за разпределение (доставчици в сегмента за комунални услуги), така и на доставчици в сегмента на свободен пазар. Както е изложено в съображения 221-231 обаче, продажбите на MVM към доставчици в сегмента на свободния пазар са имали за цел единствено освобождаване на излишните количества, купени по СИЕ, които не са били необходими в сегмента на комунални услуги. Това по-скоро е следствие от самите СИЕ, отколкото самостоятелна търговска дейност. Поради това наличието на предимство трябва да се анализира във връзка с основната цел, възложена на MVM, която е била доставяне на достатъчно електроенергия на регионалните дружества за разпределение, за да се отговори на нуждите на сегмента на комунални услуги. Следователно това, което трябва да се провери, е дали при отсъствие на СИЕ даден оператор на пазара, натоварен със задачата да доставя на регионалните дружества за разпределение достатъчни количества електроенергия и действащ от чисто търговски съображения, би предложил същите гаранции като заложените в СИЕ. Тази оценка трябва да бъде извършена в контекста на дейността на конкурентните пазари за търговия на едро. В съображенията по-долу, първо, се прави изложение на обичайните търговски практики, които имат значение за този анализ, и, второ, сравнение между СИЕ и тези практики. Накрая, в контекста на това сравнение Комисията анализира последствията от СИЕ, които публичните органи биха могли да очакват при присъединяването на Унгария към Европейския съюз, и дали те биха могли да очакват по-добър баланс между положителни и отрицателни последствия от други видове споразумения.
2.a) Кратко описание на търговските практики на европейските пазари на електроенергия, които имат значение за оценката на наличието на предимство в рамките на СИЕ
(195)
В своето разследване на сектора на пазарите на електроенергия в Европа (55), Комисията подробно обясни условията, ръководещи търговията с електроенергия на европейските пазари за търговия на едро.
(196)
В зависимост от периода на доставка, основната част от електроенергията може да се търгува на спотови и форуърдни пазари. Спотовите пазари са предимно пазари за извършване на сделки за следващия ден, на които електроенергията се търгува един ден преди извършване на физическото доставяне. Търговията с електроенергия на борсите за спотови продукти винаги се основава на пределни цени, които гарантират единствено покриване на краткосрочни пределни разходи (56).
(197)
На форуърдните пазари електроенергията се търгува за доставка по-нататък във времето. Форуърдните продукти включват седмични, месечни, тримесечни и годишни продукти. Както спотовите, така и форуърдните продукти могат да се търгуват на енергийни борси или на пазари „на гише“. В резултат от постоянните арбитражи цените на идентични продукти на енергийните борси и пазарите „на гише“ са с тенденция на сближаване. Поради това енергийните борси имат тенденция да определят референтни цени за всички спотови и форуърдни продукти и следователно за целия пазар за търговия на едро.
(198)
Освен това цената на форуърдните продукти е резултат от очакванията на участниците на пазара по отношение на бъдещи развития на цените на спотовите пазари. Понеже участниците на пазара сключват форуърдни договори, тъй като предпочитат сигурност на цените пред неизвестните спотови цени в бъдеще, форуърдните цени също включват елемент на риск. На практика цените на форуърдните продукти включват централен елемент, който отразява очакванията на участниците на пазара по отношение на развитието на спотовите цени и, в зависимост от това дали оценяват високо сигурността на цените, премия за риск или отстъпка, макар че на практика най-често това е премия. Следователно спотовите цени представляват референтни стойности за всички цени на електроенергията. Ако е налице борса за спотови продукти, цените на тази борса представляват референтни стойности за целия пазар. На много пазари за търговия на едро купувачите обикновено се опитват да покрият голяма част от своите очаквани нужди с форуърдни договори, за да имат видимост по отношение на своите разходи. Допълнителните нужди към нуждите, обхванати от форуърдни договори, се покриват чрез покупки на спотовите пазари.
(199)
В разследването на сектора на електроенергията бе отбелязано, че освен стандартизираната търговия на борси и на пазари „на гише“, налице са и „адаптирани двустранни трансакции“. Тези договори могат да бъдат много различни по отношение на доставените продукти или услуги и цените на такива трансакции обикновено не се съобщават. В условията на конкурентен пазар обаче наличието на стандартизирано търгуване на енергийни борси и на пазари „на гише“ неизбежно оказва въздействие върху такива трансакции, тъй като даден производител или вносител не би се съгласил да сключи адаптиран двустранен договор, който би му предложил очевидно по-лоши условия от стандартизиран спотов или форуърден договор. Поради това стандартизираните спотови и форуърдни договори на европейските пазари за търговия на едро съставляват подходяща основа за сравнение при оценка на наличието на предимство, предоставено на производителите чрез СИЕ.
(200)
На форуърдните пазари най-дългият период за доставка е една година. Най-голямата продължителност между сключването на договора и началото на действителния период на доставка е четири години в NordPool (скандинавските държави), три години в Powernext (Франция), пет години в UKPX (Обединеното кралство) и шест години в EEX (Германия). На някои борси, например OMEL в Испания, не се сключват форуърдни договори. Стандартизиран форуърден договор задължава доставчика да осигурява определено количество електроенергия на цена, договорена предварително, за максимален период от една година, започващ в рамките на максимум 6 години от сключването на договора. Размерът на тези времеви рамки е значително по-малък от обичайното амортизиране и жизнен цикъл на всяко съоръжение за производство на електроенергия. Следователно при нормални пазарни условия и дори ако търгуват повечето от своята продукция под формата на форуърдни договори, производителите нямат видимост по отношение на цените и обема на продажбите в рамките на амортизирането и жизнения цикъл на активите за производство на електроенергия. Освен това, тъй като цените са фиксирани предварително, производителите поемат риска техните разходи да превишат договорените цени. Този риск не е пренебрежим, по-специално поради нестабилността на разходите за гориво, което за повечето производствени технологии е основният компонент на променливите разходи. В допълнение производителите са изправени пред натиск от конкуренцията, тъй като трябва да подновяват своите форуърдни договори значителен брой пъти в рамките на жизнения цикъл на техните активи за производство на електроенергия и поради това трябва да адаптират своите оферти към развиващите се конкурентни условия.
(201)
Договорите, които включват запазване на производствен капацитет, могат да се срещнат и на пазарите за търговия на едро под формата на „права на тираж“, които поради това е полезно да се сравнят със СИЕ. Придобиването на права на тираж се състои в запазване на част от производствения капацитет на дадена електроцентрала, обикновено за очаквания жизнен цикъл на електроцентралата, и заплащане на „такса за капацитет“ на оператора на централата, която отговаря на капитала и постоянните разходи, свързани със запазения капацитет. Техническите рискове се понасят от оператора на централата. Притежателят на правата на тираж може да определи нивото на запазения капацитет и плаща на оператора на електроцентралата цена, която отговаря на променливите разходи, понесени за производството на електроенергия от запазения капацитет.
(202)
С цел по-нататъшна оценка на наличието или отсъствието на предимство в рамките на СИЕ е полезно да се проучи и положението на големи бизнес или индустриални крайни потребители, въпреки че те не въздействат на пазарите за търговия на едро, а на пазарите за търговия на дребно (надолу по веригата). Тъй като понякога производителите доставят директно електроенергия на големи бизнес или индустриални потребители, сравнението със СИЕ е уместно.
(203)
Разследването на сектора на електроенергия показа, че е обичайна практика доставчиците на електроенергия да сключат договори с фиксирани цени с големи бизнес или индустриални потребители. Продължителността на такива договори обикновено е сведена до една или две години. Те обикновено предвиждат график за доставки въз основа на предишното потребление. Цената се основава на цени за търговия на едро на форуърдните пазари и съдържа други елементи на разходи като очаквани разходи за балансиране или маржа на доставчика. Отклонението от графика за доставки на договора води до прилагане на клауза за неустойка, която задължава купувача да плати за енергия, от която не се нуждае, или да плати допълнителна сума. В това отношение такива договори могат да се считат за базирани на минимално гарантирано изкупуване в комбинация със запазване на капацитет (57).
(204)
Трябва да се проучи и друг вид споразумение с цел оценка на предимството в рамките на СИЕ, а именно договори, сключени за предоставяне на балансиращи услуги за оператори на преносни системи (ОПС). Тъй като електроенергията не може да се съхранява, търсенето и предлагането трябва да бъдат съгласувани във всеки един момент. Ако търсенето или предлагането се отклонят от прогнозите и доведат до нужда от допълнително производство, операторът на преносната система носи отговорността да отправи искане към определени производители да увеличат производството в кратък срок. За да се гарантира наличността на производствен капацитет за справяне с такива ситуации, ОПС запазват капацитет в съоръженията за производство, които могат да изменят своето ниво на производство в кратък срок. В Унгария, при отсъствието на нефтена електроцентрала, централите, използващи за гориво природен газ, са с най-подходящите технически характеристики за предоставяне на тези услуги.
(205)
Разследването на сектора на електроенергия осигури преглед на практиката на европейските ОПС по отношение на договори за запазване на капацитет за осигуряване на балансиращи услуги. Този преглед показва, че капацитетът се запазва посредством търгове с подаване на оферти. За стандартна продължителност може да се счита една година, което осигурява гъвкавост на ОПС да адаптират размера на запазения капацитет към действителните си нужди. Договорите като цяло посочват техническите характеристики на изискваната услуга, запазения капацитет и цена или за предоставената електроенергия, или за електроенергията и капацитета.
2.б) Сравнение на СИЕ със стандартните търговски практики
(206)
Комисията сравни задължението за изкупуване, заложено в СИЕ, с основните характеристики на стандартните форуърдни и спотови договори, договорите с „права на тираж“, дългосрочните договори, сключени от големи крайни потребители, и договорите, сключени между производители и ОПС за осигуряване на балансиращи услуги.
(207)
От описанието, представено в съображения 195-200, следва, че комбинацията от дългосрочно запазване на капацитет, минимално гарантирано изкупуване и механизми за определяне на цените, обхващащи променливи, постоянни и капиталови разходи, не отговаря на обичайните договори на европейските пазари за търговия на едро и че те предпазват производителите от повече рискове отколкото стандартните спотови и форуърдни договори.
(208)
Търговията с електроенергия на борси за спотови продукти винаги се основава на пределни цени, които гарантират само покриване на краткосрочни пределни разходи, а не на всички постоянни и капиталови разходи. Освен това на спотовите пазари дадено дружество за производство на електроенергия няма сигурност по отношение на нивото на използване на своя производствен капацитет. Този риск е много по-висок отколкото риска за повечето производствени сектори и се дължи на факта, че е невъзможно електроенергия да се съхранява по икономичен начин, което е много специфична характеристика на тази индустрия. Ако в даден момент електроенергия, достатъчна за отговаряне на търсенето, се предлага на по-ниски цени от предлаганите от определен производител за едно от неговите съоръжения за производство на електроенергия, това съоръжение няма да бъде използвано, което означава, че неговият производствен капацитет ще бъде изгубен за съответния период.
(209)
Поради това продажбите на спотовите пазари включват значителна степен на несигурност по отношение на възстановяването на постоянни и капиталови разходи и нивото на използване на производствения капацитет.
(210)
Форуърдните пазари, чиито цени произтичат от спотовите цени, също не предлагат сигурност на производителите, че всички техни постоянни и капиталови разходи се покриват от техните продажби, защото цените са фиксирани предварително. Ако разходите за гориво неочаквано се увеличат в рамките на периода на доставка, разходите за производство на електроенергия могат да превишат определената предварително цена. На форуърдните пазари рискът по отношение на използването на производствения капацитет е по-нисък от този на спотовите продукти поради по-дългия период на форуърдните договори. Но дори ако даден производител е в състояние да продаде по-голямата част от своята продукция чрез форуърдни договори, той има видимост по отношение на процента на използване на неговите съоръжения за производство на електроенергия за ограничен период от време в сравнение с целия им жизнен цикъл.
(211)
Заинтересованите страни подчертават, че производителите действително поемат големи рискове по своите СИЕ, по-специално рискове във връзка с изграждане, регулиране, околна среда, поддръжка и данъчни/финансови рискове. Комисията признава, че СИЕ не елиминират всички рискове, свързани с обслужването на електроцентрала. Действително тези елементи на риск, изброени от производителите в техните мнения, без съмнение се понасят от самите производители. Те обаче отговарят на обичайните рискове, които всеки участник на пазара за производство на електроенергия би трябвало да понесе, включително при продажбите на стандартни спотови или форуърдни пазари. Въпреки това търговските рискове, свързани с промените на разходите за производство на електроенергия, и по-специално разходите за гориво, рискът, свързан с промените в цените на електроенергията за крайните потребители, и рискът, свързан с промени в търсенето на електроенергия от крайните потребители, се носи от MVM в рамките на значителна част от (или за цялата продължителност на) жизнения цикъл на активите в съответствие със СИЕ.
(212)
Заинтересованите страни също така се аргументират в своите мнения, че запазването на капацитет за MVM е водело до влошаване на положението за тях, тъй като те не се могли да използват този капацитет за други цели, различни от продажби на MVM. Системата на гарантирано минимално изкупуване обаче до голяма степен смекчава това ограничение. Системата на минимално гарантирано изкупуване следва да се разглежда като гаранция за производителите, че няма да бъдат възпрепятствани да използват своя капацитет за производство и продажба на електроенергия, ако MVM не използва своя запазен капацитет. Всъщност, както се показва от следващата таблица, минималното гарантирано изкупуване е отговаряло на процент на използване на запазения капацитет, който е надвишавал средния процент на използване на общия наличен капацитет в Унгария.
Таблица 5
Минимално гарантирано изкупуване и запазен капацитет
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Гарантирано изкупуване (GWh)
23 234
23 528
23 516
Запазен капацитет (MW)
4 242
4 460
4 481
Съотношение между минималното гарантирано изкупуване и запазения капацитет (брой часове годишно)
5 477
5 275
5 248
Съотношение между нетното производство на електроенергия и нетния наличен производствен капацитет за всички унгарски съоръжения за производство на електроенергия (брой часове годишно)
4 272
4 225
4 601
(213)
Следователно спотовите и форуърдните договори включват много по-високо ниво на риск за производителите отколкото СИЕ, които осигуряват сигурност както по отношение на възстановяването на постоянни и капиталови разходи, така и по отношение на нивото на използване на производствения капацитет.
(214)
Що се отнася до правата на тираж, основната разлика между тази форма на споразумение и СИЕ се състои в това, че правата на тираж обикновено не са свързани с минимално гарантирано изкупуване. Притежателят на правата на тираж поема търговските рискове, свързани с продажбата на произведената електроенергия от запазения капацитет. Той обаче има сигурността, че ще е в състояние да продаде цялата тази електроенергия на цени, които покриват поне променливите разходи, защото може да реши да не произвежда електроенергия, ако цените паднат под променливите разходи. Тази сигурност не се осигурява от СИЕ на MVM, поради наличието на задължения за минимално изкупуване в полза на производителите.
(215)
Що се отнася до стандартните дългосрочни договори за изкупуване, сключени от големи потребители, ясно е, че те са много по-изгодни за купувача отколкото СИЕ за MVM, защото цената, която обикновено е фиксирана за цялата продължителност на договора, обикновено не се индексира спрямо параметри като разходи за гориво, чието развитие в рамките на действието на договора е непредвидимо, и която не е установена по такъв начин, че да покрива постоянни и капиталови разходи, тъй като зависи от ценовите оферти на пазарите за търговия на едро. Купувачите действително имат интерес да сключат дългосрочни договори само ако тези договори им осигуряват някаква възможност за хеджиране срещу промените на пазара на електроенергия, и по-специално срещу промени, свързани с нестабилност на разходите за гориво. Поради тази причина, даден купувач би имал икономически интерес от дългосрочен договор от този тип само ако продавачът предлага да участва в риска, свързан с промените в разходите за гориво, или ако производствената технология гарантира стабилни разходи за гориво, както е при водноелектрическите централи и, при определени условия, при атомните централи. Освен това тези договори обикновено се сключват за много по-кратки периоди от СИЕ и поради това дават на купувачите възможността да променят доставчиците, ако конкурентите предлагат по-добри цени. За да получат най-ниските възможни цени, купувачите обикновено използват тръжни процедури.
(216)
Договорите за балансиращи услуги са от значение за оценката на наличие на предимство между СИЕ, защото малка част от капацитета, запазен в съответствие със СИЕ, се определя от MVM за осигуряване на балансиращи услуги за ОПС (58). На практика, MVM ежегодно продава капацитет на ОПС като пакет и използва част от капацитета, запазен в съответствие със СИЕ за тази цел. На практика това означава, че производителите не носят риска, свързан с ежегодните търгове с подаване на оферти (59), и несигурността по отношение на количеството енергия, която ще осигуряват. От тяхна гледна точка, договорните условия, които уреждат предоставянето на балансиращи услуги, са тези в СИЕ. Както обаче е показано в съображение 204, спецификациите на СИЕ, по-специално тяхната голяма продължителност и наличието на минимално гарантирано изкупуване, не могат да бъдат оправдани с търговски основания, дори за осигуряването на балансиращи услуги. Комисията признава, че в Унгария малко съоръжения за производство на електроенергия са в състояние да осигурят необходимите балансиращи услуги на ОПС, както се заявява от заинтересованите страни, но стигна до заключението, че дори при такива условия предлаганите от СИЕ условия отиват отвъд това, което ОПС може да счете за приемливо от търговска гледна точка.
(217)
Това сравнение показва, че СИЕ структурно осигуряват повече гаранции на производителите от стандартните търговски договори. Така производителите са в по-изгодно положение от това, в което биха се намирали на свободния пазар без своите СИЕ. С цел приключване на оценката за наличие на предимство е необходимо да се оценят положителните и отрицателните въздействия, които публичните органи биха могли да очакват от СИЕ при присъединяването на Унгария към Европейския съюз и да се провери дали те биха могли да очакват по-добър баланс между положителните и отрицателните въздействия от други подходи въз основа на стандартните търговски практики.
2.в) Предвидими последствия от СИЕ за публичните органи в контекста на сравнението със стандартните търговски практики на купувачите на европейските пазари на електроенергия
(218)
Публичните органи биха могли да очакват от СИЕ, че MVM би било в състояние да осигури достатъчно електроенергия, за да отговори на нуждите на пазара на комунални услуги в рамките на дълъг период от време.
(219)
Те обаче не биха имали сигурност по отношение на нивото на цените, които MVM би трябвало да заплати в рамките на същия период, защото СИЕ не осигуряват хеджиране срещу рискове от промени на цените, които се дължат най-вече на промени в разходите за гориво.
(220)
Освен това комбинацията от дългосрочно запазване на капацитет и свързаното с това минимално гарантирано изкупуване лишава публичните органи от възможността да се възползват от по-привлекателни цени, предлагани от други производители и вносители. Капацитетът и минималното гарантирано изкупуване в съответствие със СИЕ, дългосрочните договори за внос, сключени от MVM, и количествата, купени от него в съответствие със системата за задължително изкупуване (60), са били достатъчни за покриване на неговите нужди. Така MVM не е било в състояние да разнообрази своето портфолио на доставки, макар че е имало алтернативен производствен капацитет. През 2004 г. няколко производители на електроенергия не са имали сключени дългосрочни споразумения за изкупуване на електроенергия. СИЕ на две електроцентрали с капацитет на инсталациите от 470 MW са изтекли в края на 2003 г., което значително е увеличило капацитета за доставки извън СИЕ. Около 700 MW вносен капацитет не се обхваща от дългосрочни договори за внос и е могъл да се използва от MVM за внос на електроенергия, ако то не е било обвързано от системата на запазен капацитет и минимално гарантирано изкупуване.
(221)
Както е показано в следващите съображения, очевидно е, че при присъединяването на Унгария към Европейския съюз през 2003 г. и 2004 г. системата на запазен капацитет и минимално задължително изкупуване, създадена в съответствие с модела на единствен купувач, според която цялата електроенергия, употребявана в Унгария, е преминавала през MVM, ще доведе до значителен риск MVM да бъде длъжно в съответствие със СИЕ да купува електроенергия, надвишаваща неговите нужди.
(222)
Важен елемент, който трябва да бъде взет предвид в това отношение, е частичното отваряне на пазара на електроенергия през 2003 г. На 18 декември 2001 г. унгарският парламент прие Закон за енергетиката II, с който позволи на големи потребители, определени като тези, които употребяват над 6,5 GW/година, да станат „отговарящи на критериите потребители“ и така да им се даде право да избират своя доставчик на електроенергия. Тази законодателна мярка, която влезе в сила на 1 януари 2003 г., доведе до създаването, заедно със съществуващия преди това сегмент на комунални услуги, на свободен пазар, където цените се образуват в съответствие с принципа на търсене и предлагане. Предвидимото въздействие на тази мярка бе намаляване на количествата, необходими на MVM за доставяне на регионалните дружества за разпределение за задоволяване на търсенето в сегмента на комунални услуги. Следващата таблица показва постоянното увеличение на количествата, продавани в действителност на свободния пазар между 2003 г. и 2006 г., и съответното намаляване на количествата, продавани действително в сегмента на комунални услуги чрез регионалните дружества за разпределение.
Таблица 6
Продажби на пазара за търговия на дребно (регулиран сегмент и свободен сегмент)
(GWh)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Общо потребление
33 584
33 836
34 596
35 223
Продажби в свободния сегмент
3 883
7 212
11 685
13 057
Продажби в регулирания сегмент
29 701
26 624
22 911
22 166
Източник: Статистически данни на унгарската система за електроенергия, 2006 г. ()
(223)
Между 2003 г. и 2006 г. количествата, продадени в сегментна на публични услуги, които отговарят на действителните покупателни нужди на MVM, са намалели с 25 %. Намаляването на нуждите на MVM като цяло е било предвидимо при присъединяването на Унгария към Европейския съюз, особено в контекста на значителната разлика между официалните цени в сегмента на публични услуги (цени, плащани от потребителите на регионалните дружества за разпределение) и цените, наблюдавани в свободния сегмент през 2003 г. и 2004 г.
Таблица 7
Ценови разлики между регулирания сегмент и свободния сегмент на пазара за търговия на дребно през 2003 г. и 2004 г.
(HUF/kWh)
2003 г.
2004 г.
Средна цена на свободния пазар
11,1
12,7
Средни цени в сектора на публични услуги (62)
19
21,1
Източник: Статистически данни на унгарската система за електроенергия, 2006 г.
(224)
Цените на свободния пазар действително са представлявали очевидни стимули за отговарящите на критериите потребители да се възползват от своите права на допустимост. През 2003 г. и 2004 г. също така е било известно, че предстоящото присъединяване на Унгария към Европейския съюз ще доведе до влизане в сила на втората директива относно електроенергията (63) и следователно получаване на права на допустимост от страна на всички потребители, считано от 1 юли 2007 г., което ще доведе до допълнително намаляване на нуждите на MVM в рамките на много по-кратък период от време от оставащия срок на действие на СИЕ.
(225)
Следователно през 2003 г. и 2004 г. е било ясно, че СИЕ, изготвени в контекста на модела на единствен купувач, според който цялата електроенергия, необходима на унгарския пазар, е преминавала през MVM, не само биха попречили на MVM да разнообрази своето портфолио на доставки и да получи по-изгодни цени, като насърчава конкуренция между доставчиците си, но вероятно биха довели до задължението MVM да купува повече електроенергия от действителните си нужди.
(226)
Този риск всъщност е бил идентифициран от публичните органи. През 2002 г. унгарското правителство издава указ (64), който задължава MVM да започне предоговаряне на СИЕ с всички производители с оглед адаптиране на размера на запазения капацитет. Макар че този указ не изисква прекратяването на СИЕ, сам по себе си той е ясна индикация, че размерът на запазения капацитет по СИЕ (и съответно минималното гарантирано изкупуване) е бил твърде висок в контекста на постепенното либерализиране на пазара за търговия на дребно. Този указ също така въвежда възможност за MVM при евентуален неуспех да приключи преговорите с производителите да продава капацитет и електроенергия, които доказано превишават необходимото в действителност количеството за доставки на регулирания сегмент, чрез три „механизма за освобождаване“: търгове за капацитет с явно наддаване, търгове за капацитет с подаване на оферти и продажби чрез виртуална интернет платформа за търговия, наречена „пазара“ („Piactér“). Макар че формата на тези три механизма варира, всички те по същество представляват предложения за продажба от страна на MVM на свободния пазар, под формата на форуърдни продукти за доставка на по-късен етап, на излишната електроенергия, от която то не се нуждае за доставки в сектора на комунални услуги, но която трябва да купи в съответствие с условията на СИЕ.
(227)
Следващата таблица показва данни относно първите три търга с явно наддаване, проведени от MVM. Тя показва, че цените, получени от MVM за електроенергията, продадена чрез механизмите за освобождаване, са били значително по-ниски от цените, платени за същата електроенергия в съответствие със СИЕ.
Таблица 8
Първите три търга с явно наддаване на MVM
Първи търг с явно наддаване юни 2003 г.
Втори търг с явно наддаване декември 2003 г.
Трети търг с явно наддаване юни 2004 г.
Продукти за базово натоварване
Количества продадена електроенергия (GWh)
375
240
133
Продажни цени на търговете с явно наддаване (HUF/kWh)
8,02
9,5
8,4
Продукти за невърхово натоварване
Количества продадена електроенергия (GWh)
259
421
Продажна цена на търговете с явно наддаване
5,6
3,5
Средни годишни цени по СИЕ
2003 г.
2004 г.
11,3
11,7
(228)
Унгарското законодателство всъщност е очаквало този ефект и е предвидило компенсация, която да се изплаща от унгарската държава на MVM за загубите, понесени поради разликата между цената, плащана за освобождаваните чрез търговете с явно наддаване количества, и продажните цени, получавани на пазара. Компенсацията, платена на MVM, е била в размер на 3,8 млрд. HUF през 2003 г. (65). В съответствие с годишния доклад на MVM за 2004 г. през 2004 г. компенсацията се е увеличила с 2,4 млрд. HUF.
(229)
От гледна точка на публичните органи е ясно, че такава система не може да бъде обоснована от търговска гледна точка, тъй като тя представлява субсидиране на продажбите на производителите за доставки в сегмента на свободния пазар.
(230)
Следващата таблица показва общите количества електроенергия, продадена от MVM чрез каналите за освобождаване между 2003 и 2004 г., въз основа на информацията, предоставена от Унгария на 24 септември 2007 г. и 21 април 2008 г.
Таблица 9
Количества, продадени от MVM чрез механизмите за освобождаване
(TWh)
Година
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Общи продажби от MVM чрез механизмите за освобождаване (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
Ясно е, че при нормални пазарни условия купувачите не сключват договори, водещи до значителен риск да бъдат принудени да купуват повече електроенергия от тази, която им е необходима, и да понесат значителни загуби при препродажбата на тази електроенергия. Този риск теоретично присъства във форуърдните договори и дългосрочните договори, сключени от големи крайни потребители, но в много по-малка степен.
(232)
Продължителността на форуърдните договори е значително по-малка от тази на СИЕ. Купувачът има много по-добра видимост за своите нужди за тези времеви рамки отколкото за период, обхващащ от 15 до 27 години. Освен това купувачите имат тенденция да покриват само част от своите очаквани нужди с форуърдни договори, като купуват всякакви допълнителни количества, от които се нуждаят, на спотовите пазари.
(233)
Дългосрочните договори, сключени от големи крайни потребители, също водят само до ограничен риск от прекомерно изкупуване поради тяхната ограничена продължителност и също така защото потреблението на големи индустриални и бизнес крайни потребители, които сключват такива договори, по правило е стабилно и предвидимо, а случаят на MVM не е такъв поради причините, описани по-горе.
(234)
Освен това полезно е да се припомни, че в съответствие с форуърдните договори или дългосрочните договори за изкупуване, сключени от крайни потребители, купувачите се ангажират да купят определено количество електроенергия няколко месеца или години преди осъществяване на действителната доставка, тъй като техният договор за изкупуване осигурява хеджиране срещу промени в цените. Тази изгода не присъства в СИЕ, тъй като цените обхващат променливите разходи, които могат да се увеличат в непредвидим размер поради променливостта на цените на горивата.
(235)
Комисията заключава, че изгодите, получени от страна на публичните органи от СИЕ, не предвиждат хеджиране на цените на електроенергията, което средностатистическият оператор на пазара би очаквал от един дългосрочен договор, и водят до значителни рискове от принудително купуване електроенергия, която надвишава действителните нужди, и понасяне на загуби при препродажбата на излишните количества. Тези рискове са били добре известни на унгарските органи при присъединяването на Унгария към Европейския съюз. Сравнението между СИЕ и стандартните търговски практики на европейските пазари на електроенергия показва, че купувач, който действа от чисто търговски съображения, не би приел такива неблагоприятни последствия, би избрал други стратегии за купуване и би сключил различни видове споразумения в съответствие със стандартните търговски практики.
(236)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че основните принципи на СИЕ водят до предимство за производителите на електроенергия отвъд нормалното търговско предимство. В това отношение е от изключителна важност да се подчертае, че основните принципи на СИЕ, т.e. дългосрочното запазване на капацитет, минималното гарантирано изкупуване и механизмите за определяне на цените, основани на такса за капацитет и такса за електроенергия, които покриват постоянни, променливи и капиталови разходи, не могат да се изолират и оценяват поотделно. Наличието на предимство е именно комбинацията от тези елементи. Както бе показано по-горе, голямата продължителност на СИЕ допринася в голяма степен за наличието на предимство.
3. Въздействието на СИЕ върху пазара в периода след присъединяването на Унгария към Европейския съюз
(237)
В своите мнения заинтересованите страни се аргументират, че цените, прилагани в съответствие със СИЕ, не са по-високи от пазарните цени на едро. Електроцентрала Mátra по-специално подчертава, че нейните цени са конкурентоспособни, защото разполага със собствена мина за въглища, поради което е с ниски миннодобивни разходи. Следователно те заключават, че не се облагодетелстват от никакво предимство.
(238)
Комисията не може да се съгласи с тази линия на аргументиране.
(239)
Първо, както бе подробно изложено по-горе, действително плащаната в съответствие със СИЕ цена е едно последствие от СИЕ, но не представлява същината на предимството, което се съдържа в тях. Мненията от страна на банковите институции, посочени по-горе (вж. по-специално съображения 175 и 176) също потвърждават, че всички елементи в СИЕ, които гарантират на съоръженията за производство възвръщаемост от инвестирането на активите и предпазват производителите от търговските рискове, присъщи на тяхната дейност, заедно съставляват същността на предимството на тези споразумения.
(240)
Второ, разликата в цената в сравнение с пазарните цени зависи до голяма степен от голям брой фактори, свързани с развитието на пазара, които са независими от СИЕ и които могат да бъдат оценени само a posteriori. Цените съгласно СИЕ са единични цени в определен момент; те не вземат под внимание предимството, произтичащо от всички други елементи на СИЕ, например капацитета и количествата, които производителите биха могли да продадат, ако техните продажби зависеха от търсенето на пазара. Както бе изложено по-горе, Комисията счита, че във всички оценявани СИЕ е налице присъщо икономическо предимство за производителите, независимо дали те в определен момент действително водят до цени над пазарните цени.
(241)
С цел пълнота на отговорите на Комисията на получените мнения и за по-добро разбиране на последствията от СИЕ в това отношение Комисията все пак сравни действително прилаганите цени съгласно СИЕ с цените, използвани в частта от пазара за търговия на едро, която не е обхваната от СИЕ.
(242)
В това сравнение Комисията не взема предвид цените за 2007 г., тъй като през тази година (по-точно от 9 декември 2006 г. до 31 декември 2007 г.) цените съгласно СИЕ са били замествани от официални цени. Следователно прилаганите цени не отразяват задължително точните цени, до които прилагането на ценовите формули съгласно СИЕ биха довели.
(243)
Следователно Комисията сравни прилаганите цени съгласно СИЕ с цените на свободния пазар за периода 2004-2006 г.
Таблица 10
Средната цена на електроенергията, продадена на MVM в съответствие със СИЕ (67)
HUF/kWh
Електроцентрала със СИЕ
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Dunament, блокове F
[…]
[…]
[…]
Dunament, блок G2
[…]
[…]
[…]
Tisza II
[…]
[…]
[…]
Pécs
[…]
[…]
[…]
Csepel II
[…]
[…]
[…]
Kelenföld
[…]
[…]
[…]
Újpest
[…]
[…]
[…]
Kispest
[…]
[…]
[…]
Mátra
[…]
[…]
[…]
Paks
[…]
[…]
[…]
Таблица 11
Количество и средни цени на електроенергията, продадена от националните производители без СИЕ на свободния пазар (68)
Електроцентрала
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Mátra (блокове […])
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértes
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti, блок […]
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsod
[…]
[…]
18 301
11,25
n.a. (69)
AES Tiszapalkonya
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Таблица 12
Количество и средна цена на внесената електроенергия, купена от MVM (70)
Внос
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Украйна чрез Словакия ([…] (71)
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
Швейцария чрез Словакия ([…] (71))
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
Швейцария ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
От 2003 г. насам в съответствие със Закон за енергетиката II (73) MVM е освобождавало излишната електроенергия (т.e. електроенергия, превишаваща нужното количество за сегмента на комунални услуги) за доставка на конкурентния пазар чрез три канала за освобождаване: i) публични търгове за производствен капацитет с явно наддаване за, ii) търгове за капацитет с подаване на оферти и iii) неговата виртуална онлайн платформа за търговия „Piactér“. Таблицата по-долу показва средните цени, постигнати при тези продажби:
Таблица 13
Средни цени, постигнати на търговете за капацитет с явно наддаване, търговете за капацитет с подаване на оферти и „пазара“ на MVM (74)
Година на доставка на продадения продукт (75)
Среднопретеглена цена на търговете за капацитет с явно наддаване
(HUF/kWh)
Година на търговете с подаване на оферти и продажбите на „пазара“
Средна цена на търговете с подаване на оферти и на „пазара“
(HUF/kWh)
2004 г.
4,7
2004 г.
6,5
Търг с явно наддаване от 17.6.2004 г.
Невърхово: 3,48
Базово: 8,4
2005 г.
5,4
2005 г.
8,1
Търг с явно наддаване от 9.12.2004 г.
Невърхово: 4,54
Базово: 8,32
Търг с явно наддаване от 10.6.2005 г.
Невърхово: 4,6
Базово: 8,5
Търг с явно наддаване от 21.7.2005 г.
Базово: 9,3
Върхово: 10,42
2006 г.
9,9
2006 г.
9,1
Търг с явно наддаване от 9.11.2005 г.
Невърхово: 6,02
Базово: 9,74
Върхово: 11,76
Търг с явно наддаване от 31.5.2006 г.
Базово: 11,33
(245)
Горепосочените стойности показват, че на нивото на търговията на едро средните цени, при които се е продавала електроенергия в конкурентния сектор в Унгария през 2004 г., са варирали между 4,7 и 12,76 HUF/kWh. От производителите със СИЕ атомната електроцентрала Paks и Mátra са продавали на MVM на цени в тези рамки. Dunament […] е продавала своята електроенергия съгласно СИЕ на цена от […], най-високата цена ([…]), постигана без СИЕ. Всички останали производители са получили от MVM средна цена между 13,86 и 25,46 HUF/kWh. Тези цени са с 10 % до 100 % по-високи от най-високата цена на свободния пазар.
(246)
През 2005 г. цените на продажбите извън оценяваните СИЕ са варирали между 5,4 и 12,91 HUF/kWh. От производителите със СИЕ единствено електроцентрали Paks и Mátra са продавали електроенергия съгласно техните СИЕ в рамките на този ценови обхват. Всички останали производители са получили за своята електроенергия съгласно СИЕ средна цена между 13,99 и 25,64 HUF/kWh. Тези цени са с 10 % до 100 % по-високи от най-високата цена на свободния пазар.
(247)
През 2006 г. цените на продажбите извън въпросните СИЕ са варирали между 9,1 и 14,27 HUF/kWh. От производителите със СИЕ единствено електроцентрали Paks и Mátra са продавали електроенергия съгласно техните СИЕ в рамките на този ценови обхват (при Paks в действителност под най-ниската цена на свободния пазар). Всички останали производители са получили за своята електроенергия съгласно СИЕ средна цена между 16,67 и 33,49 HUF/kWh. Тези цени са с 15 % до 135 % по-високи от най-високата цена на свободния пазар.
(248)
Изчисленията по-горе се основават на средни ценови стойности, т.e. те не изчисляват отделно невърхови, базови или върхови цени. Производителите, които продават основно продукти за върхово натоварване при отсъствие на СИЕ (76), се аргументират, че техните цени не следва да се сравняват с цените за базово натоварване. Действително, Комисията признава, че цените за електроенергия при върхово натоварване обикновено са по-високи от тези на електроенергията при базово натоварване. При сравнение на тези цени с цените на свободния пазар (напр. на търговете за електроенергия с явно наддаване от страна на MVM) продуктите за върхово натоварване показват средно ниво на цени около 10 %-30 % над цените за базово натоварване.
(249)
Когато обаче се сравняват цените на Csepel, Dunament F и […] с цените за върхово натоварване, постигнати на търговете за капацитет с явно наддаване, може да се види, че техните цени са били по-високи от цената на всеки друг продукт за върхово натоварване, получен на търговете с явно наддаване през тези години. Освен това сред производителите, продаващи електроенергия без СИЕ на свободния пазар и изброени в таблица 11 по-горе, има някои (напр. централа EMA), които са продавали също и продукти основно за върхово натоварване.
(250)
Сравнението по-горе показва, че цените съгласно СИЕ на производителите със СИЕ в периода между 2004 г. и 2006 г., с изключение на електроцентрали Paks и Mátra, в действителност са били по-високи от най-високите цени на свободния пазар.
(251)
Следователно Комисията изразява несъгласие с аргументите на заинтересованите страни, че цените по техните СИЕ не са били по-високи от цените на свободния пазар.
(252)
Що се отнася до електроцентрали Paks и Mátra, таблиците по-горе показват, че техните цени са били под най-високите цени, постигнати на свободния пазар. Цените на електроцентрала Mátra са били в сегмента с по-високи цени сред цените на свободния пазар. Макар че нейните цени в действителност вероятно са били по-конкурентоспособни от повечето цени по СИЕ, Комисията не може да изключи вероятността електроцентралата да не е била в състояние да постигне най-малкото същите цени без своето СИЕ. Комисията отбелязва, че цените, които Mátra е постигнала от продажби от своите блокове без СИЕ, са били значително по-ниски от цените съгласно нейното СИЕ.
(253)
Комисията осъзнава, че цените, постигнати в сектора на свободния пазар (без СИЕ), не могат да се считат за отговарящи на точната пазарна цена, която производителите биха постигнали без СИЕ, ако СИЕ не бяха съществували през въпросния период. СИЕ, които обхващат приблизително 60 % от пазара за производство, без съмнение оказват въздействие върху цените на останалата част от пазара. Това сравнение обаче дава представа за размера на разликата между цените съгласно СИЕ и действително наблюдаваните цени „не по СИЕ“.
(254)
Електроцентрали Budapest и Csepel се аргументираха, че СИЕ следва да се разглеждат като изпълняващи УОИИ с цел сигурност на доставките на електроенергия. Те считат, че изпълняват критериите, заложени в решението Altmark, което означава, че техните СИЕ не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(255)
Комисията анализира тези аргументи и не може да се съгласи с тях поради следните причини.
(256)
В съответствие със законодателството на Общността държавите-членки разполагат с определени граници на свобода на действие по отношение на определянето на услуги, които считат за УОИИ. Определянето на обхвата на УОИИ в дадена държава-членка в определените от законодателството на Общността рамки е правомощие на самата държава и получателите на мерките за помощ не могат да определят тяхната собствена услуга като обществена услуга.
(257)
В хода на настоящата процедура обаче унгарските органи нито веднъж не представиха аргумента, че някой от производителите предоставя УОИИ, нито подкрепиха аргументите на производителите в тази насока.
(258)
Комисията също така счита, че СИЕ не отговарят на всички критерии, заложени в решението Altmark.
(259)
Първо, в съответствие с решението Altmark от предприятието получател всъщност се иска изпълнението на обществена услуга и задълженията, свързани с тази услуга, да са били ясно определени от държавата-членка.
(260)
MVM действително е имало задължение за сигурност на доставките в съответствие с унгарското законодателство в рамките на оценявания период, но това задължение е било общо задължение, при което единственият купувач в онзи момент е трябвало да гарантира необходимите доставки на електроенергия, за да покрие цялото търсене; то обаче не поверява на никой специфичен производител определена УОИИ.
(261)
Целта за сигурността на доставките е от много общо естество. До известна степен може да се счита, че всеки производител в сектора на електроенергията допринася към постигане на тази цел. Заинтересованите страни не представиха никакъв официален документ от унгарската държава, който ясно определя УОИИ и поверява на специфичен производител (или производители) предоставянето на тази специфична услуга.
(262)
Самите СИЕ са сходни в това отношение: те установяват задълженията на страните, но не определят специфично задължение за обществена услуга. Фактът, че всички десет електроцентрали със СИЕ трябва да запазят своя капацитет за MVM, сам по себе си не означава, че те специално са натоварени със задължение за обществена услуга. Отново, подобен подход може да доведе до заключението, че целият сектор за производство на електроенергия изпълнява УОИИ - което очевидно би било в противоречие с духа, който законодателството и практиката на Общността целят да дадат на понятието.
(263)
В настоящия случай предполагаемите задължения за обществена услуга не са били ясно определени и няма специфичен производител, от когото се изисква да изпълни подобно точно определено задължение за обществена услуга.
(264)
Заинтересованите страни се аргументират, че СИЕ са документи, които поверяват УОИИ на производителите. Но СИЕ не съдържат никакво конкретно определение на УОИИ и не се позовават на тези задължения или на правни разпоредби, които биха били основание държавата да повери УОИИ на други дружества.
(265)
В своите решения до днес (77) Комисията е изразявала становището, че сигурността на доставките би могла да бъде УОИИ, предмет на ограниченията, предвидени в член 8, параграф 4 от Директива 96/92/ЕО (който отговаря на член 11, параграф 4 от Директива 2003/54/ЕО), т.e. при условие че съответните производители използват местни източници на горива за първична енергия, за да произвеждат електроенергия, и че общият обем на енергията през никоя календарна година не превишава 15 % от общата първична енергия, необходима за производството на електроенергията, използвана от съответната държава-членка.
(266)
Единственият производител, който заяви, че използва местно гориво за първична енергия, бе електроцентрала Mátra. Електроцентрала Mátra обаче не представи никакви официални документи, показващи, че унгарската държава специфично ѝ е поверила ясно определена УОИИ.
(267)
В контекста на горепосоченото Комисията трябва да отхвърли твърдението, че СИЕ изпълняват задължение за обществена услуга в областта на сигурност на доставките.
(268)
Второ, параметрите, на чиято основа е изчислена компенсацията, е трябвало да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин и компенсацията не трябва да надхвърля необходимата сума за покриване на всички или част от понесените разходи при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения (78).
(269)
При отсъствието на ясно определение на УОИИ, които трябва да се предоставят, по-специално определение, демонстриращо ясна разлика между услугата, която трябва да се предостави, и обичайните бизнес дейности на електроцентралите, е невъзможно да се установят параметри за компенсация и/или да се определи дали компенсацията надвишава необходимата сума за покриване на разходите при изпълнение на тези задължения. Дори не е възможно да се определи точно каква е компенсацията.
(270)
Наличието на определени параметри за установяване на цените съгласно СИЕ не е еквивалентно на наличие на точни параметри за изчисляване на компенсацията за УОИИ, тъй като цената не е равна на компенсацията. Освен това фактът, че цената обхваща само разходите за производство на електроенергия плюс марж за печалба, не означава, че тя не включва никаква свръхкомпенсация, тъй като много от разходите за производство на електроенергия могат да бъдат нормални разходи, понасяни от всеки производител на електроенергия, за разлика от допълнителните разходи, свързани със УОИИ.
(271)
Трето, ако дружеството, което трябва да изпълнява задължения за обществена услуга, не е било избрано чрез процедура за обществена поръчка, необходимото ниво на компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които обичайно предприятие, добре управлявано и снабдено с адекватни средства за производство, за да отговори на изискванията за обществена услуга, би понесло при изпълнение на тези задължения, като се вземат предвид свързаните с това приходи и разумна печалба за изпълнение на неговите задължения.
(272)
Девет от десетте СИЕ са били сключени без тръжни процедури. Дори в единствената тръжна процедура за електроцентрала Kispest не е била определена специфична цел за УОИИ. Това затруднява точното определяне на частта от дейностите на електроцентралата, която би отговаряла на УОИИ, и следователно на нивото на компенсация, което не би превишило необходимата сума за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задължението за обществена услуга.
(273)
Освен това нито унгарските органи, нито заинтересованите страни не предоставиха анализ на разходите на въпросните производители в подкрепа на твърдението, че те отговарят на разходите, понасяни от обичайно предприятие.
(274)
Накрая, Комисията отбелязва, че с изключение на СИЕ на Kispest, всички останали оценявани СИЕ са били сключени без тръжна процедура.
(275)
Следователно СИЕ не отговарят на критериите от решението Altmark.
(276)
Заинтересованите страни се аргументираха, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може да се приложи към СИЕ дори ако не отговаря на критериите на решението Altmark. Съвместимостта на мярката с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО се оценява в точка 7.7 от настоящото решение.
(277)
СИЕ са били сключени с редица дружества в определен сектор от икономиката. Дружествата, облагодетелствани от въпросните СИЕ, са изброени в таблица 1 по-горе.
(278)
AES-Tisza се аргументира, че СИЕ не са избирателни, тъй като в целия сектор на електроенергия съществуват дългосрочни споразумения: между MVM и производителите, между MVM и дружествата за разпределение и за внос на електроенергия. Те се аргументират, че в резултат от законодателните мерки в Унгария през онзи период всички производители са имали споразумения с MVM и само централи с възобновяеми енергийни източници и за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия са имали по-краткосрочни споразумения.
(279)
В представената от тях информация относно мненията на заинтересованите страни унгарските органи твърдят, че важни електроцентрали и блокове на електроцентрали продават електроенергия на свободния пазар без СИЕ и без задължително изкупуване (напр. блок G1 на Dunament, електроцентрала Vértes и блокове I-II на Mátra).
(280)
Действително, има важни електроцентрали и блокове, които функционират без СИЕ (вж. примерите, предоставени от унгарските органи). Самото дружество AES притежава две електроцентрали, които не функционират със СИЕ.
(281)
Комисията отбелязва, че фактът, че дадена мярка за помощ не е насочена към един или повече специфични, предварително определени получатели, а получателите се идентифицират въз основа на редица обективни критерии, не означава, че тази мярка не предоставя избирателно предимство на нейните получатели. Процедурата за идентифициране на получателите не засяга естеството на държавна помощ на мярката (79).
(282)
Освен това от съдебната практика на Съда се потвърждава, че дори дадена мярка, която облагодетелства цял сектор в сравнение с други сектори на икономиката в съпоставимо положение, трябва да се счита за предоставяща избирателно предимство на този сектор (80).
(283)
В контекста на горепосочените възгледи Комисията заключава, че СИЕ представляват избирателна мярка.
(284)
Комисията трябва да оцени дали СИЕ включват прехвърляне на държавни средства.
(285)
Основният принцип на всички оценявани СИЕ е задължението за изкупуване от страна на MVM на фиксиран капацитет за производство и фиксирани минимални количества на цена, обхващаща постоянните и променливи разходи на електроцентралата, за период от 15 до 27 години. От икономическа гледна точка това задължение за изкупуване създава постоянно задължение за MVM да плаща определена цена за определен капацитет (такса за капацитет) и определено количество електроенергия (такса за електроенергия) на производителите на електроенергия за цялата продължителност на договора. В отделните СИЕ са заложени допълнителни финансови задължения на MVM, както е описано в глава 2 по-горе. Това постоянно прехвърляне на финансови ресурси към производителите и плащането на посочените такси е присъщо за всички СИЕ и важи за цялата продължителност на договорите. Естествено, колко по-голяма е продължителността на СИЕ, толкова по-голям е размерът на прехвърлените ресурси.
(286)
За да установи дали ресурсите, прехвърляни от MVM на производителите, представляват държавни ресурси, Комисията оцени мярката по-специално въз основа на следните съображения:
(287)
В своето решение PreussenElektra Съдът на Европейските общности проучи механизъм, при който частни дружества са били принуждавани от държавата да купуват електроенергия от специфични производители на електроенергия, на цена, определена от държавата, и по-висока от пазарната цена. Съдът постанови, че в такъв случай не е имало прехвърляне на държавни ресурси и следователно не е имало държавна помощ.
(288)
Комисията счита, че унгарската схема е значително по-различна от системата, разгледана от Съда в горепосоченото решение, по-специално поради разликата в структурата на собственост на дружествата със задължение за изкупуване.
(289)
Дружеството, върху което държавата е наложила задължение за изкупуване, е било частно в делото PreussenElektra, докато MVM изцяло се притежава от държавата. Поради това използваните ресурси са ресурси, принадлежащи на и контролирани от дружество изцяло притежавано от държавата.
(290)
В делото PreussenElektra при проследяване на парите от получателя обратно към техния източник стана ясно, че те никога не са били под пряк или косвен контрол на държавата. В настоящия случай обаче те са под държавен контрол, тъй като при тяхното проследяване обратно към източника им, може да се види, че те отиват към държавно дружество.
(291)
Комисията също така счита, че поведението на MVM може да се вмени на унгарската държава. Трябва да се добави, че унгарските органи в нито един момент от настоящата процедура не са заявявали, че СИЕ не може да се вменят на държавата и следователно че не включват прехвърлянето на държавни ресурси.
(292)
Принципът в основата на задължението за изкупуване на MVM, изготвен, за да гарантира жизнеспособността на съответните електроцентрали, може да се вмени на унгарската държава. Тъй като този основен принцип, ръководещ СИЕ през цялата им продължителност, е бил установен при тяхното сключване, Комисията трябва да проучи условията на сключване на СИЕ (т.e. обстоятелствата около установяването на този основен принцип), за да разясни дали те могат да се вменят на унгарската държава.
(293)
В своята оценка на въпроса с вменяването на държавата Комисията взе предвид по-специално следните обстоятелства:
(294)
По времето на сключване на СИЕ в съответствие със Закон за енергетиката I MVM е имало правно задължение да се гарантира сигурността на доставките в Унгария на най-ниската възможна цена.
(295)
Същият Закон за енергетиката I е изисквал от MVM да оцени търсенето на електроенергия и да предприеме разширяване на производствения капацитет въз основа на прогнозата, получена от оценката. MVM е трябвало да изготви национален план за изграждане на електроцентрали („Országos Erőműépítési Terv“), който след това е трябвало да бъде представен на правителството и парламента за одобрение.
(296)
В своите мнения унгарското правителство и всички заинтересовани страни са съгласни, че по време на тяхното сключване СИЕ са представлявали инструмента, идентифициран от унгарското правителство за гарантиране на сигурността на доставките и други правителствени цели, напр. модернизацията на енергийния сектор, по-специално по отношение на съществуващите стандарти за опазване на околната среда и необходимото преструктуриране на сектора (83). Както електроцентрала Csepel заявява в своето мнение: „Затова СИЕ трябва да бъде оценено по своето естество: неразделна част от опита на унгарската държава чрез MVM да изгради разнообразено портфолио за производство в период, когато държавата не е имала финансовите средства сама да постигне това“ (84).
(297)
Унгарските органи уведомиха Комисията (85), че подготовката за сключване на СИЕ е започнала в контекста на процедурата за приватизация на електроцентралите, въз основа на Правителствен указ № 1114/1994 (XII.7.). Цялата процедура по изготвяне на СИЕ и приватизация се е характеризирала с тясно сътрудничество между унгарската Служба по енергетика (регулатора), Министерство на промишлеността и търговията, Министерство на финансите, „Allami Vagyonügynökség Rt“, т.e. правителственият орган, отговарящ за приватизациите, MVM и редица международни съветници.
(298)
В този контекст бе създаден работен комитет с представители от горепосочените органи, който прие насоки относно изготвянето inter alia на СИЕ и методите за определяне на цените.
(299)
По искане на унгарското правителство бе изготвено стандартно СИЕ от международна правна фирма. Унгарските органи потвърдиха, че СИЕ се основават на този стандартен модел. Те също така потвърдиха, че механизмът за определяне на цените на СИЕ е бил изготвен въз основа на Правителствен указ № 1074/1995 (III.4.) относно регулиране на цената на електроенергията, който включва подробни правила относно изчисляването на регулираните цени на електроенергията. СИЕ използват формулите и определенията на решението на правителството (86).
(300)
Решението за сключване на СИЕ е било взето от съвета на директорите на MVM, както в контекста на приватизацията, така и след това. Членовете на съвета на директорите се избират от общото събрание. Според информацията, получена от унгарските органи (87), „тъй като над 99 % от MVM се притежава от държавата, членовете на съвета на директорите се назначават, избират и отзовават както държавата счете за подходящо“.
(301)
В съответствие с Правителствен указ № 34/1995 (IV.5.) относно изпълнението на Закон за енергетиката I MVM е било длъжно да организира покана за представяне на оферти в рамките на деветдесет дни от одобряването на плана за изграждане на електроцентрали.
(302)
СИЕ на електроцентрала Kispest е било сключено след тръжна процедура в съответствие с правната процедура, определена по-долу.
(303)
През 1997 г. бяха издадени съвместни насоки на отговорното министерство и унгарската Служба по енергетика относно процедурата за упълномощаване за изграждане на електроцентрали и общите правила на тръжната процедура.
(304)
Съвместните насоки определят основните причини за необходимостта от преобразуване на структурата на собственост и създаване на нов капацитет за производство на електроенергия. Те ясно определят целите: сигурност на доставките на най-ниската възможна цена, модернизация с цел постигане на стандартите за опазване на околната среда, разнообразяване на източниците на първична енергия, по-гъвкав парк от електроцентрали, притежаващ необходимите запаси и с възможност за сътрудничество със западноевропейската система за електроенергия. В тях също така се подчертава, че дейността на бъдещия парк от електроцентрали „позволява функциониране и поддръжка, които носят печалба, при развитие на цените в съответствие с разпоредбите на законодателството“ (88).
(305)
В точка 2 съвместните насоки на министерството и унгарската Служба по енергетика също така добавят, че изпълнението на горепосочените цели следва да доведе до „модерна система за електроенергия, която удовлетворява изискванията за опазване на околната среда, гарантира европейското сътрудничество, възвръщаемостта на обосновани инвестиции и разходите, приети от ефикасно действащи притежатели на лицензи, както и цени, позволяващи необходимата печалба за дълготрайна дейност. Всички горепосочени цели се постигат по начин, гарантиращ … сигурността на доставките на първична енергия, позволяващ на лицата, които възнамеряват да инвестират в тази област, да имат видимост за своите инвестиции, сигурност за възвръщаемостта на инвестициите, …, гарантиращ сигурността на изпълнението на декларираните намерения на правителството.“
(306)
Съвместните насоки по-нататък уреждат конкурентната процедура във връзка с установяването на капацитет на електроцентралите.
(307)
Отговорен комитет по оценяването („Értékelő Főbizottság“) отправи окончателното предложение към избрания участник в търга. Членовете на този комитет бяха представители на Министерство на икономиката, Министерство на околната среда, унгарската Служба по енергетика, MVM и ERSTE Bank. Окончателното решение бе взето от съвета на директорите на MVM. В съответствие със съвместните насоки официалният резултат от търга трябваше да бъде публикуван (само) в официалния бюлетин на министерството.
(308)
Закон за енергетиката II е бил изготвен по начин, който предполага съществуването на СИЕ. Този закон на парламента, който е основната правна рамка за дейността на унгарския пазар на електроенергия в оценявания период, се позовава многобройни пъти на дългосрочните задължения за изкупуване на MVM.
(309)
Член 5, параграф 2 от Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) относно невъзвръщаемите разходи установява задължение за MVM да започне предоговаряне на СИЕ с цел намаляване на купувания капацитет. Така указът задължава MVM да предложи изменението на СИЕ.
(310)
AES-Tisza се аргументира в своето мнение, че цените съгласно СИЕ не може да се вменят на държавата след периода на регулиране на цените (т.e. след 1 януари 2004 г., с изключение на новото регулиране на цените през 2007 г.), а са резултат от преговори между електроцентралата и MVM.
(311)
Комисията признава, че точният размер на прехвърлените на получателите ресурси не зависи само от клаузите, съдържащи се в СИЕ, които може да се вменят на държавата, а и от периодични двустранни преговори, извършвани от MVM с производителите. Всъщност, СИЕ предлагат определена свобода на страните да преговарят количествата електроенергия, действително изкупвана от MVM, както и определени компоненти от цената, най-вече по отношение на изчисляването на таксите за капацитет, които, както се посочва в съображение 356, зависят от редица фактори и налагат периодично адаптиране. Преговорите относно изкупваните количества обаче никога не могат да доведат до количества под минималното ниво на гарантирано изкупуване, установено в СИЕ. По подобен начин преговорите относно цените могат да се провеждат единствено в рамката на механизмите за определяне на цените, заложени в СИЕ, които могат да се вменят на държавата. Така преговорите относно цените не поставят под въпрос принципа на задължението за изкупуване, който обхваща обосновани разходи и ниво на печалба, необходимо за дейността на електроцентралата.
(312)
Освен това фактът, че СИЕ предвиждат запазване на по-голямата част от капацитета на електроцентралите съгласно СИЕ и плащане за този капацитет, сам по себе си води до прехвърляне на държавни ресурси на получателите, независимо от периодичните преговори между MVM и производителите.
(313)
В своите мнения (89) всички заинтересовани страни се съгласиха, че основните формули и определения, прилагани въз основа на СИЕ след 1 януари 2004 г., са следвали главните принципи на регулирането на цените. Самото […] (90) обяснява, както в горепосочените си мнения, така и в мненията си към решението за откриване на процедурата, че преговорите относно цените са „разяснявали“ прилагането на формулите за определяне на цените и са „тълкували“ неговото съдържание (91). То признава, че цените съгласно СИЕ винаги са били основани на разходите, като са покривали обоснованите разходи и че от самото начало те като цяло са вземали предвид метода за изчисляване на цените, прилаган от указите за цените.
(314)
[…] освен това обяснява, че ценовите формули на […] изменение към неговото СИЕ също се основават на правителствени укази: „Формулата в […] изменение (Програма […] приложение […]) за изчисляване на таксата за наличност е същата като включената в приложимите укази (препратка в бележка под линия към Указ № 55/1996 на Министерство на промишлеността, търговията и туризма (IKIM) и Указ № 46/2000 на Министерство на икономиката (GM) и последния приложим (относно производителите) преди 1 януари 2004 г. е бил Указ № 60/2002 на министъра на икономиката и транспорта (GKM)), в които се определят максималните такси за наличност (= капацитет) и електроенергия за изброените там производители.“
(315)
Изложеното по-горе показва, че нито преговорите относно цени, нито измененията на СИЕ не са засегнали основния принцип на СИЕ, както бе установен при описаните условия на сключване на СИЕ. Същият принцип на задължение за изкупуване с цел гарантиране на възвръщаемост на инвестициите ръководи СИЕ понастоящем.
(316)
От горепосочените условия е очевидно, че наличието на задължение за изкупуване от страна на MVM във връзка с производителите на електроенергия, с принципа за покриване на обосновани постоянни и променливи разходи, може да се вмени на унгарската държава.
(317)
Освен това в съдебната практика е установено, че дадена мярка не представлява държавна помощ само когато на предприятия се предоставя предимство чрез пряко и ясно мобилизиране на държавни ресурси, но и когато предоставянето на предимството може, при изпълнение на определени условия в бъдеще, да доведе до допълнителна финансова тежест за публичните органи, които не биха понесли такава тежест, ако предимството не бе предоставено (92). През 2004 г. е било ясно, че MVM би понесло такава допълнителна тежест при вероятния случай, че производителите и вносителите на електроенергия без СИЕ предложат по-ниски цени от цените съгласно СИЕ, тъй като развитието на такива оферти би създало стимул за MVM да измени своето портфолио за доставки и съответно да намали количествата, изкупвани от производителите на електроенергия, действително работещи със СИЕ, както и да получи намаления на цените от тях. Обаче поради своите задължения, произтичащи от СИЕ, MVM не може да взема такива решения, тъй като, както е показано по-горе, MVM не може да намали количествата, изкупвани от работещи със СИЕ производители под едно минимално ниво (количеството на гарантирано изкупуване) и не може да преговаря относно цени въз основа на алтернативни оферти, предложени от конкурентни производители, а само в рамките на основания на разходи механизъм за определяне на цените, заложен в СИЕ. Този факт, в комбинация със заключението, достигнато в съображения 315-316, води до заключението на Комисията, че условието за прехвърляне на държавни ресурси е присъствало в СИЕ от 1 май 2004 г. насам и ще присъства докато те са в действие, независимо от действителните условия на пазара, защото те възпрепятстват MVM от извършване на арбитражи, които могат да се окажат подходящи за свеждане до минимум на размера на ресурсите, изразходвани за купуването на електроенергията, необходима за покриване на неговите нужди.
(318)
От изложените по-горе съображения следва, че СИЕ водят до прехвърляне на държавни ресурси.
(319)
Пазарите на електроенергия са отворени за конкуренция и електроенергията се търгува между държавите-членки по-специално от влизането в сила на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (93).
(320)
Поради това, мерки, които облагодетелстват предприятия в сектора на електроенергията на една държава-членка, могат да попречат на възможността предприятия от друга държава-членка да изнася електроенергия към тази държава или да облагодетелстват износа на електроенергия от първата към втората държава-членка. Това е особено вярно за Унгария, която поради своето централно разположение в Европа е свързана или лесно може да се свърже към мрежите на многобройни настоящи или бъдещи държави-членки.
(321)
Това е особено вярно за Унгария, която е централно разположена държава в Европа, заобиколена от седем съседни държави, четири от които са членки на ЕС. От държавите-членки на ЕС тя разполага със системни връзки със Словакия, Австрия и Румъния. През 2004 г. е внесла почти 14 000 GWh и е изнесла 6 300 GWh. От 2005 г. насам, вносът се е увеличил с над 15 000 GWh, а износът с между 8 000 и 10 000 GWh.
(322)
В годините след присъединяването на Унгария към ЕС, приблизително 60 % от унгарския производствен капацитет е бил договарян от MVM съгласно СИЕ. СИЕ изтичат между края на 2010 г. и края на 2024 г. Горепосочените условия на задължението за изкупуване на MVM ще останат непроменени до края на споразуменията.
(323)
Първата стъпка от отварянето на пазара в Унгария бе извършена на 1 юли 2004 г., когато всички небитови потребители получиха право да превключат към свободния пазар. На 1 януари 2008 г. сегментът на комунални услуги престана да съществува и следователно всички потребители станаха „допустими“.
(324)
Независимо от отварянето на пазара от 2004 г. насам, значителен дял от отговарящите на критериите потребители не избраха сегмента на свободния пазар. Докладът на службата по икономическа конкуренция относно секторното проучване на унгарския пазар на електроенергия (94) изрично заключи, че липсата на наличен капацитет на свободния пазар поради значителния обем капацитет, запазен съгласно СИЕ, създава сериозна пречка пред избора на свободния пазар. Чрез СИЕ около 60 % от унгарския производствен капацитет е бил обвързан към сектора на комунални услуги, само към MVM, и единствено останалия капацитет би могъл действително да се конкурира за нови потребители.
(325)
Запазеният капацитет, т.e. гарантираните количества в рамките на дълъг период от време, също създава пречка за навлизане на нови производители на пазара за търговия на едро, тъй като 60 % от целия капацитет е обвързан към едно (притежавано от държавата) дружество с гаранция за изкупуване.
(326)
В това отношение, Комисията също така взе предвид резултатите от секторното проучване от унгарската служба по икономическа конкуренция, в които изрично бе заключено, че СИЕ водят до възпрепятстване на достъпа до конкурентния пазар като de facto се ограничава възможността на отговарящи на критериите потребители да превключат към този свободен пазар и обезкуражава потенциални търговци на едро да навлязат на пазара (95).
(327)
Липсата на наличен капацитет извън СИЕ освен това води до увеличаване на цените на конкурентния пазар. Значителният обем капацитет и количество електроенергия, запазени в съответствие със СИЕ, се отразяват на цените и на свободния пазар.
(328)
В съответствие с количествено проучване, проведено от регионалния център за изследвания на политиката в областта на енергетиката относно въздействието на СИЕ върху цените на едро на електроенергията в Унгария (96), СИЕ водят до по-високи цени на пазара за търговия на едро от тези, които могат да се постигнат без СИЕ. В по-общ план в това изследване също така се твърди, че СИЕ представляват един от основните фактори, водещи към пазарна структура, която е „несъвместима с принципите на свободен конкурентен пазар“ (97). Това изследване всъщност предлага прекратяването на СИЕ като решение за постигане на свободна конкуренция на унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия.
(329)
В своето разследване на сектора на електроенергията (98), Комисията също така оценява ефектите от СИЕ върху конкуренцията и търговията. В съображения 467-473, тя заключава, че „Дългосрочните споразумения за изкупуване на електроенергия (СИЕ) са друг фактор, който може да оказва въздействие върху продавания при обичайни условия обем на пазарите за търговия на едро.“ По отношение на СИЕ в Полша, тя се аргументира, че „те биха могли да представляват значителна пречка пред развитието на полския пазар за търговия на едро.“ По-нататък тя продължава, че „Подобна ситуация е налице в Унгария, където Magyar Villamos Művek („MVM“) е дружеството за търговия на едро във връзка с комунална услуга и придобива електроенергия посредством дългосрочни СИЕ, която впоследствие се продава на местните търговци на дребно. Унгарските СИЕ обхващат по-голямата част от енергийните нужди на тази държава-членка, което може да оказва въздействие върху търговията на едро подобно на, или дори по-голямо от описаното по-горе в контекста на полския пазар за търговия на едро.“
(330)
Така всички различни проучвания, посочени по-горе, стигат до заключението, че СИЕ нарушават конкуренцията и могат да оказват въздействие върху търговията между държавите-членки.
(331)
По-нататък заинтересованите страни се аргументират, че не е вярно, че липсата на наличен свободен капацитет води до нарушаване на конкуренцията, тъй като търговете за капацитет с явно наддаване на MVM показват, че дори не са продадени всички предложени енергийни продукти.
(332)
Сравнение между предложените количества и успешно продадените на търг продукти (99) показва обаче, че MVM е продало всички предложени продукти на почти всеки търг с явно наддаване. Всъщност в повечето случаи то дори е трябвало да използва 10-те процента максимални допълнителни продукти, които по закон има право да използва.
(333)
Заинтересованите страни също така представиха мнения, в които подчертаха, че много други фактори оказват въздействие върху търговията и повлияват на успеха на развитието на свободната конкуренция на пазара за търговия на едро на електроенергия в Унгария. Комисията очевидно се съгласява, че СИЕ не са единствения фактор, оказващ въздействие върху конкуренцията и търговията. Всички горепосочени изследвания също признават, че огромен брой други елементи (законодателство, ограничен достъп до презграничен капацитет, значително влияние на развитието на цените на международните пазари на електроенергия и др.) оказват равностойно въздействие върху цялостния успех на отварянето на пазара и действителните нива на цените. Всички представени на Комисията проучвания в хода на настоящата процедура и достъпни за нея по друг начин, с изключение на представеното и поръчано от AES-Tisza (100), обаче ясно признават, че СИЕ действително оказват съществен ефект върху конкуренцията и търговията.
(334)
Запазеният капацитет, гарантираното изкупуване и механизмът за определяне на цените, предвидени от СИЕ, предпазват производителите на електроенергия със СИЕ, за цялата продължителност на СИЕ, от търговския риск, свързан с обслужването на електроцентралите. Както е посочено в съображение 211 по-горе, това включва риска, свързан с промени в разходите за производство на електроенергия и по-специално разходите за гориво, риска, свързан с промени в цените на електроенергия за крайните потребители, и риска, свързан с промени в търсенето на електроенергия от крайни потребители. Тъй като тези рискове са обичайни рискове, които биха понесли производители на електроенергия без СИЕ, СИЕ създават пречка за равно поле на изява в сектора за производство на електроенергия и нарушават конкуренцията на основата на качества.
(335)
Комисията също така отбелязва, че повечето производители, облагодетелствани от СИЕ, принадлежат към големи международни групи, които развиват дейност в няколко държави-членки. Предоставянето на конкурентно предимство на тези групи без съмнение оказва въздействие върху търговията и потенциала за нарушаване на конкуренцията на общия пазар.
(336)
Повечето от оценките на заинтересованите страни на критериите за въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията се позовават на условия на пазара от периода на сключване на СИЕ и във всеки случай на пазарни условия преди присъединяването на Унгария към ЕС. Комисията не може да приеме тази линия на аргументиране и в тази връзка се позовава на съображения 156-172 по-горе.
(337)
Някои заинтересовани страни също така се аргументират, че разглеждани поотделно техните СИЕ не оказват въздействие върху търговията, тъй като производственият капацитет на тяхната електроцентрала е незначителен в сравнение с цялостния производствен капацитет на държавата. Тъй като основния принцип на СИЕ е еднакъв за всички тях (задължение за изкупуване на определено минимално количество произведена електроенергия, запазване на производствен капацитет, цена, която обхваща обоснованите постоянни и променливи разходи за период от 15 до 27 години), всяко СИЕ оказва въздействие върху пазара. По определение обаче степента на ефекта се умножава поради съвместното съществуване на десетте СИЕ на унгарския пазар. Колкото по-голям е капацитетът, обхванат от СИЕ, толкова по-големи са горепосочените ефекти.
(338)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че условията на СИЕ, описани по-горе, оказват въздействие върху търговията и притежават потенциал да нарушат конкуренцията.
(339)
В точка 3.1 от своето решение за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения по отношение на естеството на държавна помощ във връзка с електроцентрала Paks поради разликите, които могат да съществуват между СИЕ на тази централа и другите СИЕ по отношение на ръководните му принципи. В резултат от своите разследвания обаче Комисията заключава, че горепосочената оценка на критериите за държавна помощ се прилага по същия начин към СИЕ на Paks, тъй като в него присъстват същите основни принципи заедно със специфичните характеристики, установени съгласно съответните критерии.
(340)
Въз основа на горепосочената оценка, Комисията счита, че главните условия на задължението за изкупуване, заложени в СИЕ, т.e. запазването на капацитет и гарантираното изкупуване от страна на MVM при условия, които гарантират възвръщаемостта на инвестициите на електроцентралите, като същевременно ги предпазват от търговските рискове от обслужването на техните централи, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Тази държавна помощ се постига чрез комбинацията от запазване на капацитет, минимално гарантирано изкупуване, механизъм за определяне на цените, основан на такса за капацитет и такса за електроенергия, която покрива постоянни, променливи и капиталови разходи, в рамките на дълъг период отвъд нормалните търговски практики.
7.4. Приложимост на СИЕ след присъединяването
(341)
Заинтересованите страни се аргументират, че в съответствие с общия принцип за недопускане на прилагане с обратна сила, мерки, които са били установени в съответствие със законодателството преди присъединяването, следва да не се проучват от Комисията след присъединяването.
(342)
Комисията не може да се съгласи с този аргумент. Всички мерки, независимо от тяхната законност в съответствие с националните правила преди присъединяването, става обект на правилата на достиженията на правото на Общността към датата на присъединяване. Специфичните правила за мерки за държавна помощ, изложени в приложение IV към Акта за присъединяване, се прилагат към мерки за помощ дори ако те са били установени в съответствие с националните законови правила преди присъединяването.
(343)
Приложение IV.3, параграф 1 от Акта за присъединяване определя като съществуваща помощ само три категории мерки: i) мерки, приведени в действие преди 10 декември 1994 г.; ii) мерки, които - след проучване от страна на Комисията - са били включени в списъка в приложение IV към Договора за присъединяване; и iii) мерки, одобрени от Комисията в съответствие с така наречения междинен механизъм. Всички мерки, които продължават да са приложими след датата на присъединяването, които представляват държавна помощ и които не попадат в една от тези три категории, се считат за нова помощ считано от момента на присъединяване; поради това Комисията има правомощия да забрани тези мерки, ако те са несъвместими с общия пазар. Това прилагане на правилата за държавна помощ към бъдещи ефекти на мерки, които продължават да са приложими след присъединяването, не включва прилагане с обратна сила на правилата на ЕО относно държавна помощ и във всеки случай е разрешено от Акта на присъединяване.
(344)
Приложение IV.3., параграф 2 от Акта за присъединяване определя „междинния механизъм“. То предоставя правна рамка за оценка на схеми за помощ и индивидуални мерки за помощ, приведени в действие в нова държава-членка преди датата на присъединяване, които продължават да са приложими след присъединяването.
(345)
Заинтересованите страни се аргументират, че, тъй като правилата на Общността относно държавна помощ се прилагат само от датата на присъединяване, единствено мерки за помощ, които предоставят допълнителна изгода след присъединяването, могат да се определят като приложими след присъединяването. Те се аргументират, че СИЕ не водят до никаква допълнителна изгода след присъединяването, тъй като техните формули за определяне на цените са определени преди присъединяването и съответно че финансовият риск за държавата е бил изцяло известен преди присъединяването.
(346)
Комисията стига до следните заключения. СИЕ изтичат между 2010 и 2024 г., т.e. след присъединяването. Комисията е считала само в извънредни случаи, че дадена мярка за помощ, която продължава да се прилага след присъединяването, не представлява помощ, приложима след присъединяването, по смисъла на Акта за присъединяване. Независимо от това, такава извънредна практика, както всички изключения в закона, следва да се тълкува stricto sensu, за да се избегне излизането извън контрола на държавна помощ от страна на Комисията на мерки, за които подписалите Акта за присъединяване страни са възнамерявали да бъдат подложени на такъв контрол.
(347)
В този контекст Комисията действително е считала в своята практика (101), че мерки за помощ, за които точният икономически риск за държавата е изцяло известен преди присъединяването, не са приложими след присъединяването по смисъла на приложение IV към Акта за присъединяване.
(348)
СИЕ не определят горна граница на размера на финансов риск за държавата, нито е възможно той да се изчисли точно преди присъединяването за цялата продължителност на СИЕ.
(349)
Напротив, икономическият риск за държавата в съответствие със СИЕ зависи от параметри, чието бъдещо развитие е било неизвестно при присъединяването. Освен това СИЕ са гарантирали на производителите защита от промените в разходите, които не са били свързани с трансакции или събития преди присъединяването, а са касаели бъдещи развития и поради това не са били известни към датата на присъединяването.
(350)
По-специално фактът, че рискът за държавата в съответствие със СИЕ не е бил известен към датата на присъединяване и че СИЕ са налагали задължения за държавата след присъединяването, се демонстрира от следните обстоятелства.
(351)
Първо, точните цени на електроенергията, на които производителите на електроенергия продават електроенергия на MVM, не са посочени в отделните СИЕ. Цените са резултат от изчисления, извършвани чрез формула, съставена от параметри, които се променят по непредвидим начин.
(352)
Формулите за определяне на цени на СИЕ включват такса за капацитет и такса за електроенергия заедно с други различни допълнителни такси в зависимост от съответните производители.
(353)
Формулите определят само допустимите разходи и плащания за всяка категория от такси, както и значението на тази категория от такси в цената.
(354)
Самите производители, както и MVM, признаха в своите мнения, че точното значение на определени категории от такси е трябвало допълнително да се разясни в преговори с MVM.
(355)
Голям брой категории на разходи, посочени в СИЕ, са променливи и не могат да бъдат известни с точност преди присъединяването. Например:
(356)
Такса за капацитет
Тази категория на разходи взема под внимание както гарантирания капацитет, така и действително използвания за MVM капацитет. Тази категория на разходи зависи, наред с други неща, от годишно, месечно и седмично планиране. Всяко СИЕ се позовава на правилата за периодичното планиране и точната крайна цена във всяко СИЕ зависи от годишните, месечните и седмичните планове. По определение, тези категории на разходи не могат да бъдат определени предварително с голяма точност. Страните могат например да предвидят „свръхкапацитет“ за даден период от време в своите планове. Цялостната цена, която трябва да се заплати от MVM, по необходимост ще зависи от други параметри, например времето, което оказва въздействие върху търсенето на електроенергия.
Тази категория на разходи също така зависи от обменния курс на HUF.
(357)
Такса на електроенергия
Тази категория на разходи зависи най-вече от разходите за гориво. Тези разходи се променят в съответствие с пазарни правила извън контрола на страните. Разходите, свързани с бъдещото развитие на цените на горивото, не са обект на конкретна горна граница в СИЕ.
Освен това точният размер на таксите за електроенергия, платими за определен период от време естествено зависи от точното количество на продажбите на MVM, които могат да се изчислят само a posteriori.
(358)
Допълнителни такси (където е приложимо)
Някои СИЕ предвиждат допълнителна такса за капацитет, който е бил запазен, но впоследствие не е бил използван. Точният размер на тази такса по определение не може да се посочи предварително.
(359)
В повечето СИЕ е налице система на бонус/малус, при която производителите имат право на бонус, ако оперират с по-голям капацитет в периоди на върхово натоварване от предвидения в СИЕ, или ако произвеждат повече електроенергия. Малус се предвижда за производител, който осигурява по-малко капацитет от прогнозирания в СИЕ и годишните/месечните планове.
(360)
Тези изчисления, като другите, посочени по-горе, се основават на периодични оперативни планове и също така зависят от поведението на самия производител. Те при никакви обстоятелства не могат да се определят предварително.
(361)
Всичко горепосочено показва, че фиксирането на точна крайна цена за изкупуване на електроенергия за договори с продължителност от 15 до 27 години е технически невъзможно. Точната цена взема предвид периодични производствени планове и зависи от търсенето на електроенергия, поведението на страните по договора, цените на горивата и др.
(362)
Дори ако не всички тези аргументи са приложими за всички СИЕ (тъй като категориите на допустими разходи се различават в известна степен в зависимост от СИЕ), всички СИЕ съдържат ценови елементи, които не може предварително да се определят с точност.
(363)
В този контекст, Комисията счита, че наличието на формула за определяне на цените не представлява достатъчна горна граница на икономическия риск за държавата. Самото наличие на редица променящи се фактори във формулата прави невъзможно определянето на бъдещото ниво на излагане на държавата с достатъчна точност.
(364)
Като второстепенен аргумент, финансовият риск за MVM в съответствие със СИЕ до голяма степен зависи от търсенето. Той се равнява на разликата между покупната цена в съответствие със СИЕ и приходите, които MVM може да генерира чрез продажба на електроенергия. Цената, на която MVM продава своята електроенергия обаче, не може да се предвиди. Тя зависи от точните приходи, генерирани от продажбите на MVM в съответствие с неговите споразумения с регионалните дистрибутори, резултата от неговите търгове с явно наддаване, търгове с подаване на оферти и продажби на „пазара“ („Piactér“). Тези цени също така се повлияват от периодичното официално регулиране на цените и промените на търсенето на пазара. Това увеличава непредвидимостта на риска за държавата в съответствие със СИЕ. Може дори да се окаже, че гарантираното изкупуване, предвидено в СИЕ, все повече превишава реалните нужди на MVM, особено след пълното либерализиране на пазара на електроенергия през януари 2008 г. Излишъкът на електроенергия може да доведе до дори по-високи неизвестни разходи, като увеличи още повече непредвидимостта на точния риск за държавата в съответствие със СИЕ.
(365)
Поради това плащанията от страна на MVM на производителите на електроенергия след присъединяването на са просто извършване на траншове в рамките на цялостна фиксирана горна граница, установена преди присъединяването.
(366)
Следователно оценяваните СИЕ в настоящото решение са приложими след присъединяването по смисъла на точка 3 от приложение IV към Акта за присъединяване.
7.5. СИЕ като „нова помощ“ за разлика от „съществуваща помощ“
(367)
В съответствие с точка 3 от приложение IV към Акта за присъединяване, „ако Комисията не възрази срещу съществуващата мярка за помощ на основание на сериозни съмнения за съответствието на мярката с Общия пазар, в рамките на три месеца от получаването на пълната информация за тази мярка или от получаването на изявлението на новата държава-членка, в която тя информира Комисията, че счита, че предоставената информация е пълна, поради това, че допълнително изисканата информация не е налице или че вече е била предоставена, счита се, че Комисията не е възразявала.“
(368)
Въз основа на този член, някои заинтересовани страни се аргументираха, че Комисията е изпуснала тримесечния срок след уведомлението на Унгария от 31 март 2004 г. и поради това имплицитно е одобрила мярката в съответствие с междинната процедура.
(369)
В това отношение Комисията изтъква, че предметът на уведомлението от 31 март 2004 г. в съответствие с междинната процедура е бил указ относно компенсации, предоставени на MVM, а не СИЕ. Уведомлението е било оттеглено от Унгария и впоследствие Комисията е отворила случай № относно самите СИЕ (вж. глава 1 по-горе).
(370)
Трябва да се отбележи също така, както е показано от таблицата по-долу, че Комисията в действителност не е изпуснала тримесечния срок, цитиран от заинтересованите страни:
Събитие
Дата
Краен срок след получаване на информацията
Уведомление от Унгария
31.3.2004 г.
Въпроси от Комисията
29.4.2004 г.
29 дни
Отговори от Унгария
4.6.2004 г.
Въпроси от Комисията
10.8.2004 г.
2 месеца и 6 дни
Отговори от Унгария
21.10.2004 г.
Въпроси от Комисията
17.1.2005 г.
2 месеца и 27 дни
Отговори от Унгария
7.4.2005 г.
Оттегляне на уведомлението от Унгария
15.4.2005 г.
8 дни
(371)
В допълнение към горепосочената кореспонденция бяха проведени лични срещи на Комисията и унгарските органи на 15 юли 2004 г., 30 ноември 2004 г. и 12 януари 2005 г.
(372)
Що се отнася до настоящата процедура, в нея Комисията оценява дали СИЕ съдържат съществуваща или нова помощ въз основа на разпоредбата на Акта за присъединяване и процедурния регламент.
(373)
В съответствие с глава 3 от приложение IV към Акта за присъединяване, всички мерки за държавна помощ, които са били приведени в действие преди присъединяването, които продължават да са приложими след тази дата и които не попадат в една от категориите на съществуваща помощ, посочени по-долу, се считат към момента на присъединяване за нова помощ по смисъла на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(374)
Обхванатите от настоящото решение СИЕ са влезли в сила между 1995 и 2001 г., т.e. преди Унгария да се присъедини към ЕС на 1 май 2004 г. Настоящото решение касае само СИЕ, които са били в сила към датата на присъединяване. То не обхваща никакви СИЕ, които са преустановени преди тази дата. Поради всички допълнителни причини, посочени в точка 7.4 по-горе, мярката продължава да е приложима след присъединяването по смисъла на Акта за присъединяване.
(375)
Трите категории на съществуваща помощ, посочени в Акта за присъединяване, обхващат:
1.
Мерки за помощ, приведени в действие преди 10 декември 1994 г.
Всички СИЕ са били сключени и приведени в действие след 10 декември 1994 г.
2.
Мерки за помощ, които са били включени в списъка със съществуващи мерки за държавна помощ, приложен към Акта за присъединяване.
Нито СИЕ като цяло, нито някое отделно СИЕ са били включени в допълнението към приложение IV от Акта за присъединяване, посочено в точка 1, буква б), глава 3, приложение IV, което съдържа списъка със съществуващи мерки за помощ.
3.
Мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били оценени от органа за държавна помощ в държавата-членка и са били счетени за съвместими с правото на Общността, и срещу които Комисията не е възразила въз основа на сериозни съмнения относно съвместимостта с общия пазар съгласно процедурата, изложена в Акта за присъединяване, така наречената „междинна процедура“ (вж. глава 3, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване).
На Комисията не са били представени СИЕ в съответствие с така наречената междинна процедура.
(376)
Тъй като СИЕ не принадлежат към нито една от категориите на съществуваща помощ, изброени в Акта за присъединяване, те представляват нова помощ считано от датата на присъединяване.
(377)
Комисията отбелязва, че тази класификация също така е в съответствие с последното изречение на член 1, буква б), тире v) от процедурния регламент. Този член гласи, че когато определени мерки станат помощ след либерализиране в съответствие с правото на Общността (в този случай либерализиране на енергийния пазар в съответствие с Директива 96/92/ЕО, която влезе в сила в Унгария при нейното присъединяване към Европейския съюз), такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализиране, т.е. те трябва да се считат за нова помощ.
(378)
Електроцентрала Budapest се аргументира, че последното изречение на член 1, буква б), тире v) от процедурния регламент следва да не се прилага. Електроцентралата се позовава на решението Alzetta Mauro (102), като се аргументира, че помощ, предоставена на пазар, който е бил затворен за конкуренция преди неговото либерализиране, трябва да се счита за съществуваща помощ считано от датата на либерализиране.
(379)
Комисията не може да приеме този аргумент. Както вече бе посочено по-горе, Комисията счита, че целта на разпоредбите за държавна помощ, съдържащи се в Акта за присъединяване, е именно да се гарантира, че всички мерки, които могат да нарушат конкуренцията между държавите-членки считано от датата на присъединяване, се преглеждат от Комисията. За разлика от договорите за присъединяване преди 1 май 2004 г., Актът за присъединяване, подписан на 1 май 2004 г., е изготвен така че да ограничава мерки, считани за съществуваща помощ, до трите специфични случая, описани по-горе. Решението Alzetta Mauro не касае мярка в обхвата на Акта за присъединяване и поради това не може да се счита за приложимо в тази връзка към оценяваните СИЕ. Освен това решението Alzetta Mauro касае ситуация преди влизането в сила на Регламент (ЕО) № 659/1999.
(380)
Електроцентрала Budapest също така се аргументира, че член 1, буква б), тире v) не се прилага към индивидуални мерки за помощ „тъй като индивидуалните мерки са помощ не са посочени изрично“. Комисията не може да приеме този аргумент. Няма причина, поради която позоваването на „помощ“ и на „определени мерки“ да не касае както индивидуална помощ, така и схеми за помощ. Член 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 последователно се позовава на „мерки“, предмет на уведомление, но Комисията приема, че заинтересованата страна не би оспорила, че член 4 ръководи изключително предварителното проучване на схеми за помощ, предмет на уведомление.
(381)
Поради това, въз основа на Акта за присъединяване и процедурния регламент, Комисията заключава, че СИЕ представляват нова помощ.
7.6. Валидно сключени частни споразумения не могат да се прекратят от Комисията („pacta sunt servanda“) - Правна несигурност - Пропорционалност
(382)
Комисията желае да отговори на мненията, представени от заинтересованите страни, че частноправни договори не могат да се прекратяват от Комисията, тъй като този изход, според заинтересованите страни, би бил в противоречие с правилата относно държавна помощ на Договора за ЕО, принципа на правна сигурност и изискването за пропорционалност.
(383)
Комисията отхвърля тези аргументи. Формата на помощта (частноправен договор в случая на СИЕ) не е подходяща от гледна точка на държавната помощ; за анализа на Комисията е важен единствено ефектът на мярката. Ако условията на частноправен договор водят до неправомерна и несъвместима държавна помощ за една от страните, тези условия трябва да бъдат прекратени от държавата-членка. Прекратяването на незаконната и несъвместима мярка за държавна помощ трябва да се нареди от Комисията, дори ако държавната помощ представлява толкова съществена част от споразумението, че нейното прекратяване би засегнало действителността на самото споразумение.
(384)
Що се отнася до правната сигурност, Комисията стига до следните заключения. Европейското споразумение, създаващо асоциация между Европейските общности и държавите-членки от една страна, и Република Унгария от друга страна, което проправи пътя за присъединяването, бе подписано на 16 декември 1991 г. и влезе в сила 1 февруари 1994 г., т.e. преди сключването на СИЕ. Унгария официално кандидатства за присъединяване на 31 март 1994 г. По времето, когато страните са сключили СИЕ (между 1995 г. и 2001 г.), съгласно член 62 от Европейското споразумение, Унгария вече е била длъжна да хармонизира правилата за конкуренция с Договора за ЕО. Също така бе ясно, че СИЕ са сключени са толкова дълъг период, че няма да приключат преди присъединяването на Унгария към ЕС.
(385)
Република Унгария подписа Договора за присъединяване на 16 април 2003 г. (103). Договорът за присъединяване влезе в сила на 1 май 2004 г. Считано от датата на присъединяване, разпоредбите на оригиналните основни договори и тези от вторичното законодателство станаха задължителни за Унгария в съответствие с член 2 от Акта за присъединяване. Следователно така наречените достижения на правото на Общността се прилагат към всички договорни отношения в новите държави-членки и всякакви изключения от това правило могат да произтичат единствено от самия Акт за присъединяване. Актът за присъединяване, анексиран към Договора, и неговите приложения не предвиждат никакви изключения съгласно правилата за държавна помощ, които биха освободили СИЕ или енергийния сектор като цяло от прякото прилагане на законодателството на ЕО относно държавната помощ.
(386)
Така Комисията е длъжна да прилага законодателството на ЕС относно конкуренцията по отношение на Унгария по същия начин, както го прави по отношение на всички останали държави-членки що се отнася до енергийния сектор. За разлика от аргументите на заинтересованите страни, Комисията счита, че всъщност именно неприлагането на правилата за държавна помощ по отношение на СИЕ би довело до правна несигурност на общия енергиен пазар. Присъединяването на държава-членка може действително да доведе до ситуации, в които дадена мярка, която не нарушава никоя част от националното законодателство преди приемането, се квалифицира като държавна помощ считано от присъединяването и като така тя попада в обхвата на контрол на Комисията относно държавна помощ.
(387)
Поради това Комисията не откри основателни аргументи в мненията на заинтересованите страни за това, че настоящата процедура е несъвместима с принципа на правна сигурност.
7.7. Оценка на съвместимостта
(388)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда обща забрана на държавната помощ в рамките на Общността.
(389)
Член 87, параграфи 2 и 3 от Договора за ЕО предвиждат изключения от общото правило, че такава помощ е несъвместима с общия пазар, както се заявява в член 87, параграф 1.
(390)
Изключенията в член 87, параграф 2 от Договора за ЕО не се прилагат в настоящия случай, тъй като мярката няма социален характер, не е била предоставена на индивидуални потребители, не е предвидена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или извънредни събития и не е била предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, засегнати от разделянето на тази страна.
(391)
В член 87, параграф 3 от Договора за ЕО са предвидени допълнителни изключения.
(392)
Член 87, параграф 3, буква a) гласи, че „помощ за стимулиране на икономическото развитие на региони, където стандартът на живот е необичайно нисък или където има високо равнище на безработица“ може да се счита за съвместима с общия пазар. Цялата територия на Унгария може да бъде разглеждана като такъв регион по време на нейното присъединяване и повечето от нейните региони все още могат да се възползват от такава помощ (104).
(393)
Комисията прие насоки за оценката на такава помощ. Когато Унгария се присъедини към ЕС, насоките относно национална регионална помощ (105) („предишните насоки относно регионална помощ“) бяха в сила. Тези насоки също така ръководеха оценката на регионална помощ в контекста на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. За периода след 1 януари 2007 г. Комисията прие нови насоки относно регионална помощ (106) („новите насоки относно регионална помощ“).
(394)
И според двата вида насоки относно регионална помощ, държавната помощ може по принцип да се разреши само за инвестиционни разходи (107). В съответствие с двата вида насоки:
(395)
„Регионална помощ, предназначена за намаляване текущите разходи на дружеството (оперативна помощ), по принцип е забранена. Независимо от това такава помощ по изключение може да бъде предоставяна в региони, приемливи за подпомагане по член 87, параграф 3, буква а), ако i) помощта е оправдана с оглед приноса ѝ за регионалното развитие и предвид нейното естество, и ii) размерът ѝ е пропорционален на затрудненията, към чието облекчаване е насочена. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже наличието и тежестта на евентуалните затруднения“ (108).
(396)
Помощта не може да се разглежда като инвестиционна помощ. Инвестиционната помощ се определя чрез използване на списък с потенциални отговарящи на критериите разходи, които се посочват и в двата вида насоки за регионална помощ. Плащанията в съответствие със СИЕ ясно покриват и други разходи. Най-очевидният пример е, че СИЕ гарантират разходите за гориво, свързани с дейността на електроцентралите. СИЕ покриват и разходи за персонал. Очевидно тези разходи не отговарят на критериите за инвестиционна помощ. Напротив, те са част от текущите разходи на оператора и като такива трябва да се включат в оперативните разходи, както са определени и от двата вида насоки за регионална помощ.
(397)
Що се отнася до оперативната помощ, по време на процедурата нито унгарските органи, нито заинтересованите страни не демонстрираха никакви регионални затруднения, свързани със специфичните региони, обхванати от СИЕ, нито показаха пропорционалността на нивото на помощ във връзка с такива затруднения.
(398)
Освен това и двата вида насоки за регионална помощ предвиждат оперативната помощ във всеки случай постепенно да се намалява и ограничава с течение на времето. Помощта, предоставена чрез СИЕ, не се намалява постепенно и за продължителността от 15 до 27 години отива далеч отвъд разрешеното и според двата вида насоки. СИЕ също така не попадат в обхвата на което и да е специфично изключение в насоките за регионална помощ, нито пък унгарските органи и заинтересованите страни са твърдели нещо такова.
(399)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че помощта не отговаря на критериите за дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква а) от Договора за ЕО.
(400)
Член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО гласи, че „помощ за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(401)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предвидена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес.
(402)
Комисията също така не откри никакви доказателства, че помощта е предвидена за преодоляване на сериозно затруднение в унгарската икономика. Комисията признава, че електроенергията е важен продукт за икономиката на всяка държава-членка и че е имало необходимост от модернизиране на този сектор в Унгария през 90-те години на 20-ти век.
(403)
Комисията счита обаче, че понятието „сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ касае много по-сериозни случаи и не може да се прилага към споразумения, осигуряващи нормални доставки на електроенергия. Освен това Комисията отбелязва, че това понятие съдържа аспект на неотложност, който е несъвместим със СИЕ.
(404)
Нито унгарските органи, нито заинтересованите страни не заявиха, че СИЕ са съвместими с член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(405)
С оглед на горепосоченото, Комисията заключава, че помощта не отговаря на изискванията за дерогацията, заложена в член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(406)
Член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО гласи, че помощ за насърчаване на културата и опазване на наследството може да се счита за съвместима с Договора за ЕО, когато тази помощ не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността в степен, противоречаща на общия интерес. Този член очевидно не се прилага към СИЕ.
(407)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на помощ за улесняване развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото такава помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(408)
Що се отнася до старите и новите насоки относно регионална помощ, несъвместимостта на СИЕ с тези насоки е показана в съображения 393-398 по-горе.
(409)
Комисията отбелязва, че насоките относно околната среда, приложими по време на присъединяването на Унгария към ЕС (109), подобно на насоките относно регионална помощ, разрешават най-вече инвестиционна помощ. Оперативната помощ се ограничава до специфични цели. Първата от тях е помощ за управление на отпадъци и за спестяване на електроенергия (раздел Д.3.1), която е ограничена до максимална продължителност от 5 години. Втората е помощ под формата на намаляване или освобождаване от данъци (раздел Д.3.2). Третата е помощ за възобновяеми енергийни източници (раздел Д.3.3). Очевидно нито една от тези разпоредби не се прилага в настоящия случай.
(410)
Четвъртият и последен вид оперативна помощ, която може да бъде разрешена, е помощ за комбинираното производство на електрическа и топлинна енергия, наричано по-нататък „комбинирано производство“ (раздел Д.3.4). Някои от засегнатите производители произвеждат топлинна и електрическа енергия. Условията на точка 66 и следователно условията на вариантите в съответствие с точки 58-65 от насоките относно околната среда обаче, не са изпълнени от СИЕ. Едно от условията, заложени в точка 66, е, че мярката за помощ е полезна по отношение опазването на околната среда, тъй като ефективността при преобразуване е особено висока, защото мярката ще позволи намаляване на потреблението на електроенергия или защото производственият процес ще е по-безвреден за околната среда. Нищо в информацията, с която Комисията разполага, не показва, че това условие е изпълнено.
(411)
Трите варианта, които държавите-членки могат да използват, за да предоставят оперативна помощ за комбинирано производство, са както следва:
-
вариант 1: помощ за компенсиране на разликата между производствените разлики на централата за комбинирано производство и пазарната цена на произведената електроенергия;
-
вариант 2: въвеждане на пазарни механизми като екологосъобразни сертификати или търгове с подаване на оферти;
-
вариант 3: помощ за компенсиране на избегнатите външни разходи, представляващи разходите за околната среда, които обществото би понесло, ако същото количество електроенергия не бе произведено чрез комбинирано производство;
-
вариант 4: помощ, ограничена до 5 години, която или намалява, или е ограничена до 50 % от допустимите разходи.
(412)
Очевидно е, че СИЕ не отговарят на условията на вариант 2 и вариант 3. Условията на вариант 1 също не са изпълнени, тъй като пазарната цена на произвежданата електроенергия не се използва за изчисляване на размера на помощта. Размерът на помощта, прехвърлена в съответствие с дадено СИЕ, зависи не от цените, предлагани от който и да е друг производител на електроенергия, а единствено от инвестиционните и оперативни разходи, понесени от въпросния производител.
(413)
Освен това нито Унгария, нито който и да е от съответните производители, не заяви, че е налице съвместимост въз основа на тези членове, нито демонстрира, че плановете отговарят на критериите на насоките относно околната среда за оперативна помощ във връзка с комбинирано производство.
(414)
На 23 януари 2008 г. Комисията прие нови насоки относно държавна помощ за защита на околната среда (110). Тези нови насоки също позволяват оперативна помощ само в случай на спестяване на електроенергия, комбинирано производство, използване на възобновяеми енергийни източници и намаляване или освобождаване от данъци. Както е посочено по-горе, нито едно от тези не се прилага към СИЕ.
(415)
Що се отнася до комбинираното производство, има три варианта, от които държавите-членки могат да избират, когато предоставят такава помощ:
-
вариант 1: помощ за компенсиране на разликата между производствените разходи на централата за комбинирано производство и пазарната цена на произведената електроенергия;
-
вариант 2: въвеждане на пазарни механизми като екологосъобразни сертификати или търгове;
-
вариант 3: помощ, ограничена до 5 години, която или намалява, или е ограничена до 50 % от допустимите разходи.
Нито едно от условията на тези варианти не е изпълнено от СИЕ. Нито унгарските органи, нито производителите на електроенергия не предоставиха каквито и да е доказателства за изпълнението на тези критерии на новите насоки относно околната среда.
(416)
От насоките и съобщенията, които Комисията разработи, за да обясни как точно ще прилага дерогацията, съдържаща се в член 87, параграф 3, буква в), единственото, което би могло да се приложи в настоящия случай, е методологията за невъзвръщаемите разходи (вж. съображение 26 по-горе).
(417)
Методологията на невъзвращаемите разходи касае помощ, предоставена на дружества на пазара, които са инвестирали в електроцентрали преди либерализирането на сектора на електроенергия и които могат да изпитват затруднения при възстановяването на техните инвестиционни разходи в условията на либерализиран пазар. Тъй като една от основните характеристики на СИЕ е да позволи на определени дружества, които са инвестирали в активи за производство на електроенергия преди либерализирането на сектора на електроенергия, да продължат да извличат изгода от гарантиране на приходите, което обезпечава възвръщаемост на инвестициите, методологията трябва да се счита за подходяща основа за оценка на съвместимостта на СИЕ.
(418)
Комисията отбелязва, че нито унгарските органи, нито който и да е от засегнатите производители на електроенергия не се аргументират в своите мнения, че самите СИЕ са съвместими с критериите на методологията. Всъщност повечето производителите заключават, че СИЕ са търговски споразумения, сключени дълго преди появата на методологията, и критериите на механизъм на компенсация просто не са адекватни за оценка на СИЕ.
(419)
Основната цел на методологията за невъзвръщаеми разходи е да подпомогне прехода на енергийния сектор към либерализиран пазар, като позволи на предприятия за електроенергия на пазара да се адаптират към въвеждането на конкуренция (111).
(420)
Методологията излага принципите, прилагани от Комисията при оценяване на мерки за помощ, предвидени да компенсират разходите от ангажиментите или гаранциите, чието спазване може вече да е невъзможно поради либерализирането на пазара на електроенергия. Такива ангажименти или гаранции се наричат „невъзвръщаеми разходи“ и те могат да приемат разнообразни форми, най-вече инвестиции, осъществени при скрита или явна гаранция за продажба.
(421)
Тъй като самите СИЕ представляват явна гаранция за продажба от преди либерализирането, електроцентралите със СИЕ могат да се разглеждат като попадащи в обхвата на методологията.
(422)
Комисията отбелязва обаче, че няколко елемента от основните принципи, които съставляват СИЕ, не отговарят на условията, заложени в раздел 4 от методологията. Първо, те не отговарят на условието, заложено в параграф 4.2 от методологията, което изисква спогодбите за плащане на помощта да вземат предвид бъдещото развитие на конкуренцията. Механизмите за определяне на цените на СИЕ са съставени по начин, който взема предвид само специфични параметри на съответната електроцентрала при образуването на цената. Цените, предлагани от конкурентни производители, и техният производствен капацитет не се вземат под внимание.
(423)
В съответствие с точка 4.9 от методологията, Комисията изпитва много сериозни съмнения, когато е малко вероятно размерът на помощта да бъде адаптиран така че да вземе надлежно под внимание разликите между икономическите и пазарни предположения, направени първоначално при определяне на невъзвръщаемите разходи, и действителните промени в тях с течение на времето. СИЕ попадат в рамките на тази категория, тъй като при изготвянето на мярката за помощ не е било използвано нито едно пазарно предположение. Освен това фактът, че основните принципи на СИЕ са останали непроменени въпреки постепенното отваряне на пазара на електроенергия и поради това водят до задължението от страна на MVM да купува електроенергия, която надвишава неговите нужди, и да я освобождава на свободния пазар, ясно показва, че СИЕ не вземат под внимание действителното развитие на пазара.
(424)
Освен това както е показано в глава 3 по-горе, едно от основните предимства на СИЕ за производителите на електроенергия е задължението за изкупуване от страна на MVM на фиксиран капацитет и гарантирани количества на цена, която обхваща постоянни, променливи и капиталови разходи, в рамките на период, отговарящ приблизително на жизнения цикъл или времето за амортизиране на активите. Като последствие, СИЕ водят до задължаване на една от страните да купува своята електроенергия от другата страна независимо от действителното развитие на оферти от конкуренти.
(425)
Няколко държави-членки са въвели механизми за компенсация, според които предварително се определя максимален размер на помощта въз основа на анализ на бъдещия конкурентен пазар и по-специално бъдещите пазарни цени в резултат от конфронтацията на търсене и предлагане. Ако действителните приходи, получавани от засегнатите производители, се окажат по-високи от предвидените, действителните субсидии се преизчисляват и се установяват на по-ниско ниво от максималната сума. Поради това въздействието на компенсацията върху пазара е ограничено до минимум, най-вече защото не гарантира минимално ниво на производство и продажби на получателите.
(426)
В това отношение, вместо да подпомага прехода към конкурентен пазар, СИЕ всъщност създават пречка пред развитието на действителна конкуренция в съществена част от пазара за производство на електроенергия. Поради това, спогодбите за изплащане на помощта не дават възможност за вземане под внимание на бъдещото развитие на конкуренцията и размерът на помощта не зависи от развитието на действителна конкуренция.
(427)
Следователно те също така са в противоречие с принципите, заложени в раздел 5 от методологията, според който спогодбите за финансиране не трябва да са в разрез с интереса на Общността, особено по отношение на конкуренцията. В съответствие с раздел 5, спогодбите за финансиране не трябва да водят до възпиране на външни предприятия или нови участници да навлязат на определени национални или регионални пазари. Както обаче е подчертано inter alia в съображение 220, системата на запазване на капацитет и такса за капацитет е с тенденция да възпира MVM - който определено е най-големият купувач на пазара за търговия на едро - да се обърне към други производители, различни от тези със СИЕ. Освен това отварянето на пазара и условията, заложени в СИЕ, принуждават MVM да купува повече електроенергия от тази, от която се нуждае, и това го принуждава да препродава тази електроенергия на свободния пазар чрез механизмите за освобождаване. Това само по себе си възпрепятства ново навлизане на пазара за търговия на едро. Накрая, Комисията счита, че СИЕ води до нарушения на конкуренцията на унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия за период, който много превишава времето, необходимо за разумен преход към конкурентен пазар.
(428)
Правилата, съставляващи СИЕ, не отговарят на критериите, заложени в параграф 4.5 от методологията, тъй като максималният размер на помощта, която трябва да се изплати на производителите между 1 май 2004 г. и изтичането на СИЕ, не е посочен предварително.
(429)
Освен това точка 4.8 от методологията посочва, че Комисията изпитва много сериозни съмнения относно помощ, чиято цел е да предпазва всички и част от приходите с дата преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО (112), без да се вземат строго под внимание допустимите невъзвръщаеми разходи, които могат да бъдат понесени поради отварянето на пазара.
(430)
Фактът, че СИЕ са били поддържани при присъединяването на Унгария към Европейския съюз, е целял именно предпазване на по-голямата част от приходите, получавани от въпросните производители на електроенергия преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО. Освен това електроцентралите със СИЕ обхващат много важен дял от пазара и за много дълъг период, който значително надвишава времето, необходимо за разумен преход към пазара.
(431)
Освен това в рамките на основните разпоредби, съставляващи СИЕ, Комисията не може да изолира набор от елементи, който може да се счита за съвместим с общия пазар в съответствие с методологията. По-специално, намаляване на продължителността на СИЕ не би било достатъчно, за да направи СИЕ съвместими, тъй като методът на финансиране, основан на запазен капацитет и гарантирани изкупвани количества, би продължил да възпрепятства развитието на действителна конкуренция. Механизмите за образуване на цените също биха продължили да противоречат на целта да се насърчи появата на един наистина конкурентен пазар, при който цените се определят от взаимодействието между търсене и предлагане.
(432)
В контекста на горепосочените съображения Комисията заключава, че СИЕ са несъвместими с критериите, заложени в методологията.
(433)
Някои заинтересовани страни също така се аргументираха, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО би могъл да се прилага към СИЕ дори ако не отговарят на критериите на решението Altmark.
(434)
Комисията счита, че изложените доводи в съображения 255-275 доводи по отношение на критериите на решението Altmark също така водят до заключението, че член 86, параграф 2 не може да се прилага към СИЕ.
(435)
Член 86, параграф 2 може да се прилага само към дружества, които осигуряват конкретно определени услуги от общ икономически интерес, а настоящият случай не е такъв, както бе демонстрирано в съображения 256-267 по-горе. Освен това компенсацията за осигуряване на УОИИ трябва да бъде пропорционална на понесените допълнителни разходи; с други думи, трябва да е възможно да се определи обхвата на УОИИ, за да може да се изчислят съответните разходи. Случаят тук не е такъв, както бе демонстрирано в съображения 268-270 по-горе.
(436)
Следователно оценяваната помощ представлява несъвместима държавна помощ.
7.8. Възстановяване
(437)
В съответствие с Договора за ЕО и установената съдебна практика на Съда на Европейските общности, Комисията е компетентна да реши дали въпросната държава трябва да отмени или измени помощта (113), когато е било установено, че тя е несъвместима с общия пазар. Съдът също така нееднократно е постановявал, че задължението на дадена държава да отмени помощ, счетена от Комисията за несъвместима с общия пазар, цели да възстанови съществувалото преди това положение (114). В този контекст, Съдът постанови, че тази цел е постигната след като получателят е изплатил сумите, предоставени посредством неправомерна помощ, като така се е отказал от предимството, което е имал над своите конкуренти на пазара, и положението от преди предоставянето на помощта е възстановено (115).
(438)
След установяването на тази съдебна практика, в член 14 от Регламент (ЕО) № 659/99 бе записано, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(439)
Някои заинтересовани страни се аргументираха, че прекратяването на частноправни договори с решение на Комисията би било в противоречие с принципа на правна сигурност, тъй като СИЕ са частноправни договори, които производителите са сключили добросъвестно при съществуващите условия на пазара в онзи период. Те също така се аргументират, че такова решение би противоречало на принципа на пропорционалност. Комисията отхвърля тези аргументи поради причините, изложени в съображения 382-387.
(440)
По отношение на пропорционалността, Съдът постанови, че възстановяването на неправомерно предоставена държавна помощ с цел възстановяване на предишното положение по принцип не може да бъде считано за непропорционално на целите на разпоредбите на Договора относно държавна помощ (116).
(441)
Поради това Комисията счита, че има достатъчно основания за възстановяване на помощта, предоставена чрез СИЕ, за да се върнат условията на конкуренция.
(442)
В съображения 176-236 бе показано, че предимството, произтичащо от СИЕ отива отвъд всяка положителна разлика между цените съгласно СИЕ и цените, които биха могли да се постигнат на пазара без СИЕ.
(443)
Комисията счита обаче, че цялостната стойност на всички условия, съдържащи се в дългосрочните задължения за изкупуване на MVM, изложени в съображения 174-236, за периода от 1 май 2004 г. и прекратяването на СИЕ, не може да бъде точно изчислена. Следователно при нареждане неправомерната помощ да бъде възстановена, Комисията ще ограничи своето нареждане за възстановяване до разликата, която може да е съществувала между приходите на производителите на електроенергия в съответствие с техните СИЕ и приходите, които биха могли да получават на пазара без СИЕ в рамките на този период.
(444)
При определяне на сумата, която трябва да бъде възстановена от производителите, Комисията признава, че точното изчисляване на размера на държавната помощ, от която получателите действително са се възползвали, е доста сложно, тъй като зависи от това какви биха били цените и количеството на произведена и продадена електроенергия на унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия между 1 май 2004 г. и датата на прекратяване на СИЕ, ако нито едно от СИЕ не е било в сила през този период. Тъй като СИЕ обхващат по-голямата част от унгарския производствен капацитет, пазарът е щял да бъде значително по-различен при „съпоставителния сценарий“ (117) отколкото е бил в действителност.
(445)
Специфична характеристика на електроенергията е, че тя не може да бъде съхранявана икономично след като е била произведена. За да се гарантира стабилност на мрежата, търсенето и предлагането на електроенергия трябва да бъдат балансирани във всеки един момент. Следователно количеството електроенергия, която производителите и вносителите на електроенергия могат да продадат на пазара за търговия на едро в рамките на определен период, и цената, която могат да получат за тази електроенергия, не зависят от цялостното количество електроенергия, която купувачите търсят през този период, а от количеството електроенергия, което се търси във всеки един момент (118). Освен това търсенето на електроенергия варира значително в рамките на деня и в зависимост от сезона, което означава, че капацитетът на производство и внос, необходим за задоволяване на търсенето във всеки един момент, също варира и че определени съоръжения за производство на електроенергия осигуряват електроенергия само в период на голямо търсене (119). Следователно дейността на пазара не може да бъде оценена с абсолютна точност въз основа на годишните данни за потребление, производство и цени, с които Комисията разполага.
(446)
В съответствие със съдебната практика на Съда обаче, нито една разпоредба от законодателството на Общността не изисква от Комисията при нареждане за възстановяване на помощ, обявена за несъвместима с общия пазар, да определи точния размер на помощта, която трябва да се възстанови. Достатъчно е решението на Комисията да включва информация, която позволява на получателя самостоятелно да определи сумата без големи затруднения (120).
(447)
Следователно Комисията предоставя насоки за количествено определяне на сумата, която трябва да бъде възстановена. Както бе посочено по-горе, СИЕ обхващат толкова значителен дял от унгарския пазар за производство на електроенергия, че цените без СИЕ биха били съвсем различни от действително наблюдаваните цени в частта на пазара, на която отсъстват СИЕ. Следователно цената, която производителите биха могли да получат при отсъствие на СИЕ, може да бъде изчислена въз основа на пазарна симулация, състояща се в анализиране на дейността на пазара за търговия на едро на електроенергия в рамките на „съпоставителния сценарий“. Целта на симулацията е да се определи какви продажби и цени биха били постигнати в рамките на съпоставителния сценарий, за да се установят надеждни прогнози за сумите, които MVM би платило на въпросните производители за купената електроенергия от тях в съответствие с този сценарий. Симулацията трябва да отговаря на условията, изложени в следващите съображения.
(448)
Първо, предвид факта, че електроенергията има много ниска ценова еластичност на търсенето, симулацията следва да се извърши с предположението, че във всеки момент натоварването на системата в съпоставителния сценарий е идентично с действително наблюдаваното натоварване в онзи период.
(449)
Второ, както бе отбелязано в съображение 196, по-голямата част от електроенергията се продава на конкурентни пазари за търговия на едро чрез спотови и форуърдни договори. Разследването на сектора на електроенергията показа, че нивото на форуърдните цени зависи от индивидуални очаквания във връзка с развитието на цените на спотовия пазар. За разлика от спотовите пазари, за които икономическата теория показва, че при съвършено конкурентни условия цената във всеки един момент е най-високият краткосрочен пределен разход от всички съоръжения за производство, нужни за отговаряне на търсенето (121), при форуърдните пазари няма изричен критерий за цените, който да може да се изчисли чрез икономическата теория. Освен това не е възможно да се симулира въздействието на стратегиите, разработени от продавачи и купувачи, по отношение на арбитража между спотови и форуърдни договори. Този факт се демонстрира от голямото разнообразие ситуации, наблюдавани на пазарите за търговия на едро в Европа. Разследването на сектора на електроенергията показа, че съотношението между обема, търгуван под формата на спотови продукти, и националното потребление на електроенергия се различава значително между държавите-членки (122).
(450)
Както е посочено в съображение 198, спотовите цени, най-вече тези на спотовите енергийни борси, обикновено определят референтни стойности за целия пазар за търговия на едро, включително за форуърдните продукти. Поради това Комисията счита, че за да се установи размерът на помощта, която трябва да бъде възстановена, пазарът за търговия на едро следва да бъде симулиран при предположението, че цялата електроенергия би била търгувана чрез спотови договори с изключение на конкретните елементи, посочени в съображения 453-456.
(451)
Симулацията следва да бъде извършена въз основа на краткосрочните пределни разходи на съответните съоръжения за производство. Следователно симулацията следва да вземе предвид съответните данни, специфични за всяко съоръжение за производство на електроенергия, работило в Унгария (123) между 1 май 2004 г. и действителната дата на прекратяване на СИЕ, най-вече по отношение на инсталиран капацитет, топлинна ефикасност, разходи за гориво и други основни компоненти на променливите разходи, както и периоди на планирано и принудително спиране на електричеството. Освен това симулацията следва да се проведе при основното предположение, че във всеки един момент има една единствена цена на симулирания спотов пазар, която е резултат от механизмите за предлагане и търсене. Тази единствена цена се променя с течение на времето поради промени в търсенето и променливите разходи.
(452)
Симулацията следва да вземе предвид факта, че в съпоставителния сценарий MVM не би било длъжно да купува електроенергия, превишаваща неговите нужди за покриване на нуждите на сегмента на пазара за комунални услуги (124). Следователно механизмите за освобождаване, посочени в съображение 226 не биха съществували в съпоставителния сценарий и нуждите на MVM биха били ограничени до количествата, необходими за задоволяване на търсенето в сегмента за комунални услуги.
(453)
Симулацията следва също така да вземе предвид някои специфични, надлежно обосновани ситуации, които могат да доведат до отклонения от принципа на пределни разходи, лежащ в основата на цялата симулация. Съоръженията за комбинирано производство могат да се окажат в такива специфични ситуации. В зависимост от техните договорни или законови задължения по отношение на доставките на топлинна енергия, тези съоръжения могат да бъдат принудени да продават електроенергия на цена, по-ниска от техните краткосрочни пределни разходи.
(454)
Такива ситуации могат да засегнат и съоръжения за производство, облагодетелствани от схема за публична подкрепа на основание, че са базирани на технологии, щадящи околната среда. Такъв е случаят в Унгария, където законодателството налага на MVM и регионалните разпределителни дружества задължително изкупуване на електроенергия, произведена чрез комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия, от отпадъци или от възобновяеми енергийни източници, при официално регулирани цени, които обикновено са по-високи от цените в конкурентния сектор на пазара за търговия на едро. Симулацията трябва да взема предвид, че в съпоставителния сценарий тази схема за задължително изкупуване също би била в действие. Поради това количествата, изкупвани от MVM съгласно режима за задължително изкупуване, и цените, плащани за тази електроенергия, биха били идентични с тези в действителния сценарий (125).
(455)
Симулацията също така следва да вземе под внимание факта, че известна част от физически наличния капацитет не е достъпен за доставяне на електроенергия на пазара за търговия на едро, тъй като той е запазен за осигуряване на балансиращи услуги за оператора на преносна система. В действителния сценарий балансиращите услуги са били осигурявани както от производители, работещи по СИЕ, така и от други производители. Симулацията следва да бъде извършена при предположението, че в „съпоставителния сценарий“ запазеният капацитет за осигуряване на балансиращи услуги на ОПС, осигуряваната въз основа на този капацитет електроенергия и получаваната за нея цена са същите като тези в действителния сценарий.
(456)
В съпоставителния сценарий количествата на внесена и изнесена електроенергия и цените, получени за тях, може да са били различни от тези в действителния сценарий. Не би било възможно обаче точно да се определи ефекта без разширяване на обхвата на симулацията, така че да обхване пазарите на изнасящите и внасящите държави, тъй като решенията на участниците на пазара по отношение на износ или внос от една държава към друга се повлияват от съществуващите на пазара условия както в изнасящата, така и във внасящата държава. Като се вземе предвид, че количеството на внесена в и изнесена от Унгария електроенергия е ограничено в сравнение с произведената и употребена в рамките на държавата електроенергия и като се вземе под внимание факта, че една трета от целия внос е обхваната от дългосрочни договори (126), Комисията счита, че такова разширяване на обхвата на симулацията може да изисква непропорционални усилия. Следователно Унгария може да счете, че в съпоставителния сценарий внесените и изнесени количества електроенергия и съответните цени са били същите като тези в действителния сценарий.
(457)
Комисията осъзнава, че някои производители без СИЕ с MVM са сключили дългосрочни или средносрочни договори за доставяне на електроенергия с други потребители. Комисията счита обаче, че такива договори следва да не се вземат предвид за целите на симулацията, тъй като прекратяването на СИЕ на 1 май 2004 г. или по-рано, каквото е основното предположение на съпоставителния сценарий, по необходимост би изменило търговските стратегии на всички производители, предвид големия дял на инсталиран капацитет, запазен в съответствие със СИЕ. Както бе доказано в съображение 449, не е възможно да се изчисли дяла на електроенергия, продаден под формата на спотови и форуърдни продукти. Поради това е разумно да се счете, че всички производители биха продавали цялата си продукция под формата на спотови договори, освен ако не попадат в една от ситуациите, посочени в съображения 453-456.
(458)
Най-точният начин за симулиране на пазар за търговия на едро на електроенергия е това да се направи на почасова основа, като се вземат предвид всички параметри, специфични за всеки отделен час. Комисията ще приеме обаче, че симулацията ще бъде ограничена до представителни времеви извадки и че резултатите от симулациите, проведени във всяка представителна времева извадка, ще бъдат екстраполирани към целия оценяван период.
(459)
Симулацията следва да доведе до надеждни прогнози за количеството електроенергия, доставенo от всяко съоръжение за производство, и цената, получена за него в съответствие със съпоставителния сценарий. Съотношението между електроенергията, нужна на MVM за задоволяване на нуждите на регулирания сегмент (127), и цялостното количество електроенергия, доставяно на пазара за търговия на едро във всеки един момент, следва да се изчисли въз основа на данни от минали периоди, касаещи цялостното потребление на крайните потребители в регулирания сегмент и цялостното потребление на всички крайни потребители в действителния сценарий.
(460)
Този дял следва да се използва за изчисляване на количеството електроенергия, което всеки производител би продавал на MVM във всеки един момент в съответствие със съпоставителния сценарий. Въз основа на тези изчисления, цялостните суми, които MVM би трябвало да плати на всеки производител за електроенергията, купена за задоволяване на търсенето в регулирания сегмент в съответствие със съпоставителния сценарий, следва да се изчислят за целия оценяван период (128).
(461)
Последната стъпка от изчисляването на сумата за възстановяване следва да вземе предвид факта, че в съответствие с действителния сценарий, производителите не са продавали цялата продукция на производствените блокове, обхванати от СИЕ, на MVM, а са продавали неизползваната част от капацитета на потребители, различни от MVM. За всеки съответен производствен блок, размерът на помощта, която трябва да бъде възстановена, следва да се изчисли на годишна основа в съответствие с разликата между получените приходи от продажбата на електроенергия на MVM съгласно СИЕ (129) в действителния сценарий и сумите, които биха били платени от MVM в съпоставителния сценарий, както е изчислено в съответствие с изложените по-горе принципи.
(462)
Комисията признава обаче, че според съпоставителния сценарий въпросните производители може да получат по-високи приходи от потребители, различни от MVM, в сравнение с получените от тези потребители в действителния сценарий. Това се дължи най-вече на факта, че в съпоставителния сценарий MVM не запазва капацитет, което предлага на производителите допълнителни възможности да продават своята продукция на потребители, различни от MVM. Следователно Унгария може да приспадне от сумите, изчислени в съответствие със съображение 461, разликата между приходите, които производителите биха получили от потребителите, различни от MVM, в съпоставителния сценарий, и приходите, които са получили от потребители, различни от MVM, в действителния сценарий, ако тази разлика е положителна.
(463)
Лихвата, която трябва да се възстанови в съответствие с член 14, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999, също следва да се изчисли на годишна основа.
(464)
За да може Комисията да оцени точността и надеждността на симулацията, извършена от Унгария, последната следва да ѝ предостави подробно описание на лежащата в основата методология и набора от данни, използван за симулацията.
(465)
Комисията осъзнава наличието на подходящи инструменти, с които може да се извърши необходимата симулация. Такъв инструмент в действителност бе използван от Комисията в контекста на разследването на сектора на електроенергията, за да оцени структурата и представянето на шест европейски пазара за търговия на едро (130). Такива инструменти се използват и от редица производители и търговци на електроенергия, за да изготвят дългосрочни прогнози за електроенергията, да провеждат проучвания за планиране на ресурсите и да оптимизират конфигурацията на генериращите мощности. Освен това, както бе посочено по-горе, Комисията желае да приеме определено опростяване, а именно използването на представителни времеви извадки, вместо симулация на почасова основа. Поради това, въз основа на принципа на лоялно сътрудничество, установен в член 10 от Договора, Унгария е длъжна да извърши симулация в съответствие с принципите, изложени по-горе, и да изчисли размера на помощта, която трябва да се възстанови въз основа на тази симулация в рамките на разумен срок.
(466)
Съдът на Европейските общности счита, че държава-членка, която е изправена пред непредвидени или непредвидими затруднения или последствия, останали незабелязани от Комисията, може да представи тези проблеми за проучване от страна на Комисията заедно с предложения за подходящи изменения. В такъв случай, Комисията и въпросната държава-членка трябва добросъвестно да си сътрудничат с оглед преодоляване на затрудненията при пълно спазване на разпоредбите на Договора за ЕО (131).
(467)
Поради това Комисията приканва Унгария да представи на Комисията за проучване всякакви проблеми, които могат да възникнат при изпълнение на настоящото решение.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(468)
Комисията заключава, че СИЕ предоставят незаконна държавна помощ на производителите на електроенергия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и че тази държавна помощ е несъвместима с общия пазар.
(469)
Както е обяснено в точка 7.3, елементът на държавна помощ, предвиден в СИЕ, се състои в задължението за изкупуване от страна на MVM на определен капацитет и гарантирано минимално количество електроенергия на цена, която обхваща капиталови, постоянни и променливи разходи за значителна част от жизнения цикъл на съоръженията за производство, като така им гарантира възвръщаемост на инвестициите.
(470)
Тъй като тази държавна помощ е несъвместима с Договора за ЕО, тя трябва да бъде прекратена.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Задълженията за изкупуване, установени в споразуменията за изкупуване на електроенергия между Magyar Villamos Művek Rt. и Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. и Pécsi Erőmű Rt. (страна по първоначалното СИЕ и предшественик на Pannon Hőerőmű Rt.) (132) представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е несъвместима с общия пазар.
3. Унгария прекратява предоставянето на държавната помощ, посочена в параграф 1 в рамките на шест месеца след датата на уведомление на настоящото решение.
Член 2
1. Унгария възстановява помощта, посочена в член 1, от получателите.
2. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на получателя, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (133), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (134).
Член 3
1. В срок от два месеца от датата на уведомяване за настоящото решение Унгария предоставя на Комисията информация относно предприетите и планирани мерки за изпълнение на настоящото решение и най-вече предприетите стъпки за извършване на подходяща симулация на пазара за търговия на едро с цел изчисляване на сумите, които трябва да се възстановят, подробната методология, която ще се приложи, и подробно описание на набора от данни, които възнамерява да използва за тази цел.
2. Унгария информира Комисията за напредъка на националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от Комисията тя предоставя незабавно информация за предприетите и планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация за размера на помощта и лихвите по възстановяване, които са вече възстановени от получателите.
Член 4
1. Точният размер на помощта, която трябва да се възстанови, следва да се изчисли от Унгария въз основа на подходяща симулация на пазара за търговия на едро на електроенергия в неговия вид, ако нито едно от споразуменията за изкупуване на електроенергия, посочени в член 1, параграф 1, не е било в сила от 1 май 2004 г. насам.
2. В рамките на шест месеца след уведомяване за настоящото решение, Унгария изчислява сумите, които трябва да се възстановят, въз основа на метода, посочен в параграф 1, и представя на Комисията цялата информацията, която има значение за симулацията, и най-вече резултатите от нея, подробно описание на приложената методология и набора от данни, използван за извършване на симулацията.
Член 5
Унгария гарантира, че възстановяването на помощта, посочена в член 1, се изпълнява в рамките на десет месеца, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Унгария.
Съставено в Брюксел на 4 юни 2008 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 4 juin 2008
concernant les aides d’État C 41/05 accordées par la Hongrie dans le cadre d’accords d’achat d’électricité
[notifiée sous le numéro C(2008) 2223]
(Le texte en langue hongroise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2009/609/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations, conformément aux dispositions précitées (1), et vu ces observations,
1. PROCÉDURE
(1)
Par lettre datée du 31 mars 2004 et enregistrée le même jour, la Commission a reçu des autorités hongroises une notification concernant le décret gouvernemental 183/2002. (VIII.23.) (2), conformément à la procédure («procédure du mécanisme provisoire») visée à l’annexe IV, paragraphe 3, point 1, c) du traité d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République de Slovaquie. Le décret gouvernemental notifié régit le système de compensation des coûts supportés par le grossiste en électricité Magyar Villamos Művek Zrt. (Electricité de Hongrie S.A. - ci-après dénommé: MVM), détenu par l’État. La Commission a enregistré la notification sous le numéro d’aide d’État HU 1/2004.
(2)
Les autorités hongroises et la Commission ont échangé un certain nombre de lettres officielles (3) concernant la mesure. La Commission a aussi reçu des observations de tiers (4). Au cours de la procédure du mécanisme provisoire, la Commission a découvert que le marché de gros hongrois de l’électricité repose en fait sur des accords d’achat d’électricité à long terme (ci-après dénommés «AAE») conclus entre MVM et certains producteurs d’électricité. Sur la base des informations disponibles à l’époque, la Commission suspectait les AAE de contenir des éléments d’aides d’État illicites.
(3)
Par lettre datée du 13 avril 2005 et enregistrée le 15 avril 2005, les autorités hongroises ont retiré la notification concernant le décret gouvernemental 183/2002. Le 4 mai 2005, conformément au règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (5) (ci-après dénommé «le règlement d’application»), la Commission a, d’initiative, enregistré un dossier d’aide d’État concernant les AAE (affaire numéro NN 49/05).
(4)
Par lettre datée du 24 mai 2005 (D/54013), la Commission a adressé une demande d’informations complémentaires aux autorités hongroises. La réponse datée du 20 juillet 2005 des autorités hongroises a été enregistrée par la Commission le 25 juillet 2005. Par lettre du 28 septembre 2005, enregistrée le 30 septembre 2005, les autorités hongroises ont fourni des informations complémentaires.
(5)
Par lettre du 9 novembre 2005, la Commission a informé la Hongrie de sa décision d’ouvrir la procédure prévue par l’article 88, paragraphe 2, du traité CE (ci-après dénommée «la décision d’ouverture de la procédure») concernant les AAE. Cette décision a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (6).
(6)
Dans la décision d’ouverture de la procédure, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité des AAE avec le marché commun et invité les parties intéressées à communiquer leurs observations.
(7)
À la suite de la demande de prolongation du délai fixé pour présenter des observations, approuvée par la Commission (7), la Hongrie a présenté ses observations relatives à la décision d’ouverture de la procédure le 31 janvier 2006, observations que la Commission a enregistrés le 1er février 2006.
(8)
À la suite de un certain nombre de demandes de prolongation du délai fixé pour présenter des observations approuvées par la Commission (8), la Commission a enregistré comme suit les observations présentées par des tiers: observations présentées par MVM le 11 janvier 2006, observations d’un tiers qui souhaite conserver l’anonymat le 20 janvier 2006, observations présentées par Mátrai Erőmű Rt. (Centrale électrique Mátrai S.A.) les 20 janvier et 6 mars 2006, observations présentées par […] le 10 février 2006, observations présentées par AES-Tisza Erőmű Kft. (Centrale électrique AES-Tisza S.A.R.L.) les 13 et 14 février 2006, observations présentées par […] le 13 février 2006, observations présentées par Electrabel S.A. et sa filiale, Dunamenti Erőmű Kft. (Centrale électrique Dunamenti S.A.R.L.) le 14 février 2006, observations présentées par Budapesti Erőmű Rt. (Centrale électrique Budapesti S.A.) le 21 février 2006 et observations présentées par Csepeli Áramtermelő Kft. (Centrale électrique Csepeli S.A.R.L.) le 21 février 2006.
(9)
Les autorités hongroises ayant confirmé qu’elles respecteraient la confidentialité des informations fournies par des tiers dans le cadre de la présente procédure (10), la Commission a transmis les observations ci-dessus par lettre datée du 25 avril 2006.
(10)
Les autorités hongroises ont présenté la première partie de leurs commentaires concernant les observations de tiers par lettre datée du 28 juin 2006 et enregistrée le 29 juin 2006; la deuxième partie de ces commentaires a été présentée par lettre datée du 24 juillet 2006 et enregistrée le 25 juillet 2006.
(11)
Ayant connaissance des modifications prévues de la législation dans le secteur énergétique hongrois, par lettre du 17 octobre 2006 adressée au ministre Kóka, la commissaire Kroes a demandé instamment au gouvernement hongrois de régler, dans la nouvelle législation, la question des AAE et des mesures compensatoires potentielles et de les aligner sur le droit de l’Union européenne.
(12)
Le 19 décembre 2006, la société AES-Tisza a présenté de nouvelles observations contestant plusieurs éléments de la procédure de la Commission.
(13)
Par lettre datée du 21 novembre 2006 et enregistrée le 23 novembre 2006, par lettre datée du 15 janvier 2007 et enregistrée le même jour, ainsi que lors des rencontres avec la Commission - qui ont eu lieu les 18 décembre 2006 et 8 mars 2007 - les autorités hongroises ont confirmé leur volonté de modifier les dispositions législatives dans le contexte de la libéralisation du secteur énergétique, et de modifier par la même occasion la situation existante sur le marché de gros de l’électricité.
(14)
La Commission a demandé des informations complémentaires le 23 avril 2007. La Hongrie y a répondu le 5 juin 2007, et a transmis de nouvelles informations le 6 août 2007.
(15)
Le 4 mai 2007, les autorités hongroises ont informé la Commission de ce qu’elles étaient en train de constituer un groupe de travail pour mener des négociations avec tous les producteurs concernés sur une résiliation ou une modification substantielle des AAE. Dans le prolongement, le gouvernement a adopté, le 11 mai 2007, la décision No 2080/2007. (V.11.) concernant la régularisation des accords à long terme conclus dans le secteur de l’électricité (11), portant création du groupe de travail susmentionné (piloté par les servies du Premier ministre), pour régler sans délai la situation des AAE en conformité avec les règles européennes sur les aides d’État, et ordonnant que des négociations officielles soient engagées à ce sujet avec les producteurs d’électricité concernés. Par lettre datée du 3 juillet 2007, les autorités hongroises ont notifié les résultats des premières négociations qui se sont déroulées en juin 2007.
(16)
La nouvelle loi sur l’énergie électrique (12), qui s’inscrit dans le cadre du processus de libéralisation, a été promulguée le 2 juillet 2007 et est entrée en vigueur en deux étapes: le 15 octobre 2007 et le 1er janvier 2008. Par lettre datée du 25 juillet 2007, les autorités hongroises ont notifié à la Commission les résultats de la nouvelle loi en ce qui concerne l’ouverture du marché hongrois de l’électricité. La nouvelle loi n’a cependant pas modifié les AAE conclus entre MVM et les producteurs d’électricité énumérés dans la décision d’ouverture de la procédure, qui sont restés en vigueur tels quels.
(17)
Par lettre du 26 juillet 2007 la Commission a adressé une série de questions supplémentaires aux autorités hongroises.
(18)
Le 7 septembre 2007, la Commission a enregistré une lettre des autorités hongroises lui demandant un délai supplémentaire pour mener à bien les négociations avec les producteurs.
(19)
La Commission a enregistré la réponse de la Hongrie à ses questions du 26 juillet 2007 les 24 septembre et 31 octobre 2007.
(20)
Le 14 décembre 2007 la Commission a, conformément à l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) no 659/1999, adressé aux autorités hongroises une lettre de rappel énumérant les questions pour lesquelles les informations fournies restaient incomplètes. Les autorités hongroises y ont répondu par lettre du 16 janvier 2008.
(21)
Les centrales Dunamenti Erőmű et AES-Tisza Erőmű n’ayant pas fourni les informations demandées, les autorités hongroises ont fait valoir qu’elles n’étaient pas en mesure de répondre de manière exhaustive aux questions de la Commission.
(22)
Le 15 février 2008, la Commission a dès lors adopté une décision d’injonction d’information demandant à la Hongrie de fournir dans les 15 jours les informations énumérées dans la décision.
(23)
Le 27 février, la centrale Dunamenti Erőmű a envoyé à la Commission une copie de sa réponse aux questions posées par les autorités hongroises et expliqué les raisons pour lesquelles elle n’était pas en mesure de répondre aux questions qui lui avaient été adressées. Les autorités hongroises ont envoyé leusr réponses les 4 et 13 mars 2008. À la demande expresse de la centrale Dunamenti Erőmű, les autorités hongroises ont joint à leur réponse les lettres datées du 14 mai 2007, du 21 août 2007, du 13 septembre 2007, du 7 décembre 2007, du 14 janvier 2008 et du 20 février 2008 de la centrale Dunamenti Erőmű adressées au Ministère des finances et à l’Office hongrois de l’énergie. Les autorités hongroises n’avaient préalablement pas transmis à la Commission une copie de ces lettres (13); toutefois elles ont inclus les informations jugées pertinentes dans leurs réponses aux questions de la Commission tout au long de la procédure.
(24)
Il apparaît à la lumière des réponses des autorités hongroises que la centrale AES-Tisza Erőmű ne leur a transmis aucune réponse. Le 10 mars 2008, la centrale AES-Tisza Erőmű a envoyé une lettre par télécopie à Mme Kroes, commissaire européenne, dans laquelle elle prétend que les autorités hongroises disposaient déjà de toutes les informations demandées par la Commission.
(25)
Par lettre datée du 13 mai 2008, les autorités hongroises ont transmis à la Commission, sur la base des informations dont elles disposaient, les informations concernant les questions posées au chapitre III, paragraphe 1, points a) à d) de la décision d’injonction d’information. Elles n’ont cependant pas fourni d’informations complémentaires en réponse à la question posée au chapitre III, paragraphe 1, point e) concernant les investissements des deux producteurs d’électricité mentionnés ci-dessus.
(26)
Depuis l’enregistrement de l’affaire HU1/2004, une partie considérable des échanges d’informations a porté sur l’interprétation et l’application concrète de la communication de la Commission relative à la méthodologie d’analyse (ci-après: la «méthodologie») des aides d’État liées aux coûts échoués (14). Il semblait à la lumière des documents soumis dans le cadre de la procédure que les autorités hongroises souhaitaient instaurer un système d’aides d’État pour compenser les coûts échoués, dont l’évaluation aurait pu figurer dans la présente décision. En conséquence, la Commission et les autorités hongroises ont mené, tout au long de la procédure, des négociations approfondies sur les modalités précises d’un système compensatoire que la Hongrie pourrait adopter et qui satisferait aux critères de la méthodologie.
(27)
Malgré les discussions techniques menées sur un éventuel mécanisme compensatoire, - à la date de la présente décision - les autorités hongroises n’ont toujours pas soumis à la Commission un mécanisme compensatoire global confirmé par le gouvernement hongrois. Par lettre datée du 13 mars 2008, les autorités hongroises ont expressément confirmé ne pas souhaiter, dans l’état actuel des choses, accorder aux producteurs d’électricité une compensation des coûts échoués. Elles se sont cependant réservé le droit d’accorder plus tard une telle compensation aux producteurs d’électricité.
(28)
Par lettre datée du 7 avril 2008, la Commission a demandé aux autorités hongroises de confirmer certaines informations. Par lettre enregistrée le 22 avril 2008, les autorités hongroises ont fourni les informations demandées.
(29)
Par lettre datée du 20 mai 2008, les autorités hongroises ont notifié à la Commission que le 31 mars 2008 les parties ont résilié l’AAE de Paksi Atomerőmű (Centrale nucléaire de Paks). Bien que les centrales Csepeli Áramtermelő Kft. et Pannonpower Holding Rt. (Pannonpower Holding S.A.) aient signé l’accord de résiliation de leur AAE en avril 2008, l’entrée en vigueur de ces accords doit, à la date de la présente décision, encore être approuvée par les actionnaires et les établissements bancaires.
(30)
La centrale Budapesti Erőmű Rt. a attaqué la décision d’ouvrir la procédure par une demande introduite le 3 mars 2006 et enregistrée sous le numéro de dossier T-80/06 auprès du Tribunal de première instance. Le 6 juin 2006, la centrale Csepeli Áramtermelő Kft. a demandé de pouvoir intervenir dans la procédure en soutien de la requête de la centrale Budapesti Erőmű, ce que le Tribunal a autorisé par une ordonnance du 11 mars 2008.
(31)
En outre, deux procédures d’arbitrage internationales contre la République de Hongrie ont été engagées auprès du Centre international de règlement des différends relatifs aux investissements (International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID) par les producteurs d’électricité […] et […], actionnaires de centrales électriques hongroises liées par un AAE. Ces procédures se fondent sur les dispositions du traité sur la charte de l’énergie relatives à la protection de l’investissement.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE
(32)
Du 31 décembre 1991 au 31 décembre 2002, le marché hongrois de l’électricité s’articulait autour d’un acheteur unique, la compagnie Magyar Villamos Művek (Electricité de Hongrie - MVM). MVM est une société détenue à 99,9 % par l’État, active dans la production d’électricité, le commerce de gros, la transmission et la revente. Dans le cadre du modèle d’«acheteur unique», les producteurs d’électricité ne pouvaient vendre directement l’énergie qu’à MVM (sauf annulation par MVM des contrats conclus avec les compagnies de distribution régionale), et seule MVM était en droit de fournir de l’électricité aux distributeurs régionaux. Conformément à la loi XLVIII de 1994 sur l’énergie électrique (ci-après dénommée «première loi sur l’énergie électrique»), MVM était tenue d’assurer la sécurité de l’approvisionnement énergétique de la Hongrie en observant le principe du moindre coût.
(33)
La loi CX de 2001 sur l’énergie électrique (qui a remplacé la première loi sur l’énergie électrique), ci-après dénommée «la deuxième loi sur l’énergie électrique», est entrée en vigueur le 1er janvier 2003. Le double modèle hongrois est resté en vigueur jusqu’au 1er janvier 2008, date de l’entrée en vigueur de la loi LXXXVI de 2007 sur l’énergie électrique (ci-après dénommée «la troisième loi sur l’énergie électrique»), qui a remplacé la deuxième loi). Dans ce régime, un secteur de service public coexistait avec un secteur concurrentiel, et les clients éligibles (de plus en plus nombreux) étaient autorisés à basculer vers le secteur concurrentiel. Dans le secteur public, MVM devenait le seul grossiste, mais dans le secteur du marché libre, d’autres opérateurs ont fait leur apparition. La troisième loi sur l’énergie électrique, si elle a aboli le secteur de service public, a cependant maintenu l’obligation de service universel pour les clients résidentiels et quelques clients commerciaux - comme le permet la deuxième directive Électricité (15).
(34)
La première loi sur l’énergie électrique a contraint MVM d’analyser les besoins globaux de la Hongrie en électricité et d’élaborer tous les deux ans un Plan national de construction de centrales électriques. Ce plan doit être soumis au gouvernement hongrois et au Parlement pour approbation.
(35)
Il apparaît à la lumière de la première loi sur l’énergie électrique, ainsi que des observations du gouvernement hongrois (16), qu’au milieu des années 90, les objectifs les plus urgents fixés au marché hongrois de l’énergie étaient les suivants: garantir la sécurité d’approvisionnement au coût le plus bas possible, moderniser l’infrastructure dans le respect des normes de protection environnementale en vigueur et réaliser la nécessaire restructuration du secteur de la distribution d’électricité. Pour atteindre ces objectifs généraux, des accords d’achat d’électricité à long terme ont été proposés aux investisseurs étrangers qui s’engageaient à investir dans la construction et la modernisation des centrales électriques en Hongrie. Les différents AAE ont été signés d’une part par les centrales électriques et d’autre part par MVM.
(36)
Les AAE conclus par MVM et les différentes centrales électriques (17) ont permis à MVM de constituer un portefeuille de production équilibré et de respecter aussi son obligation de garantir la sécurité d’approvisionnement. Ils permettent à MVM de répondre aux besoins de charge de base (centrales à charbon et centrales nucléaires) tout comme aux besoins de charge maximum (centrales au gaz).
(37)
Les AAE imposent aux producteurs d’électricité de dûment entretenir et exploiter leurs unités de production. Ils réservent à MVM la totalité ou la majeure partie de la capacité de production (MW) des centrales électriques. Cette attribution de la capacité est indépendante du taux d’utilisation réelle de la centrale électrique. Outre la capacité réservée, MVM est tenue d’acheter auprès de chaque centrale électrique exploitée dans le cadre d’un AAE une quantité d’électricité minimale déterminée (MWh).
(38)
Certains AAE comprennent des services dits de réseau (18) lorsque les centrales sont techniquement en mesure de les assurer. MVM offre ces services à l’opérateur de réseau MAVIR.
(39)
Les AAE conclus en 1995-1996 (sept sur les dix AAE examinés) l’ont été dans le cadre de la préparation de la privatisation des centrales électriques. Ces AAE suivaient un même modèle de contrat préparé par un cabinet d’avocats international à la demande du gouvernement hongrois. Ces AAE n’ont pas fait l’objet d’une procédure d’adjudication, contrairement à la privatisation des centrales électriques. Les AAE (signés avant la privatisation) faisaient partie intégrante de l’ensemble des mesures de privatisation. Après la privatisation, ces accords (notamment ceux conclus avec les centrales Mátrai Erőmű, Tiszai Erőmű et Dunamenti Erőmű) ont été partiellement modifiés par les parties.
(40)
L’AAE signé en 1997 avec la centrale Csepeli Áramtermelő Kft. s’inspirait d’un modèle de contrat quelque peu différent. Cet accord, qui n’a pas non plus fait l’objet d’une procédure d’adjudication, était lui aussi lié à la privatisation de la centrale électrique.
(41)
L’AAE conclu dans le cadre de la centrale Újpesti Erőmű (une des trois unités de la centrale Budapesti Erőmű) avec la centrale Budapesti Erőmű a été signé en 1997, et n’a pas non plus fait l’objet d’une procédure d’adjudication.
(42)
Seul l’AAE conclu en 2001 dans le cadre de la centrale Kispesti Erőmű (une autre centrale électrique - vieillissante - de la centrale Budapesti Erőmű, qui a été en fait reconstruite à cette époque) l’a été à l’issue d’une procédure d’adjudication ouverte.
(43)
Durant la période 2000-2004, les capacités réservées par les AAE représentaient environ 80 % de la demande totale d’électricité (MW) de la Hongrie. Entre 2005 et la date de la présente décision, cette part a oscillé autour des 60-70 %. Entre 2011 et 2024 (19), elle devrait continuer à diminuer progressivement.
(44)
À la date d’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne (1er mai 2004), dix AAE sur la petite vingtaine d’accords signés entre 1995 et 2001 étaient encore en vigueur.
(45)
La présente décision ne concerne que les AAE en vigueur au 1er mai 2004. Elle ne concerne donc pas les AAE expirés avant cette date. Même si les parties ont résilié de leur propre initiative certains AAE au cours du mois d’avril 2008 (voir le considérant 29 ci-dessus), la présente décision couvre également ces AAE et évalue leur nature d’aide d’État ainsi que leur compatibilité avec le marché commun durant la période allant du 1er mai 2004 à la date de leur expiration (avril 2008).
(46)
Le tableau ci-dessous énumère les centrales électriques exploitées dans le cadre d’un AAE et couvertes par la présente décision. La durée des AAE mentionnée dans ce tableau renvoie à la date d’expiration initialement fixée dans ces AAE.
Tableau 1
Aperçu des producteurs d’électricité liés par un AAE, des actionnaires majoritaires et de la durée des AAE
Producteurs
Groupe actionnaire majoritaire
Centrale électrique exploitée dans le cadre de l’AAE
Durée de l’AAE
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
centrale Kelenföldi
1996-2011
centrale Újpesti
1997-2021
centrale Kispesti
2001-2024
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
centrale Dunamenti blocs F
1995-2010
(signé en 1995, et entré en vigueur en 1996)
centrale Dunamenti bloc G2
1995-2015
(signé en 1995, et entré en vigueur en 1996)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
centrale Mátrai
1995-2022
(durée initiale: jusqu’en 2015, prolongée en 2005 jusqu’en 2022)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
centrale Tisza II
1995-2016
(signé en 1995, et entré en vigueur en 1996)
[…]
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
centrale Csepel II
1997-2020
(signé en 1997, et entré en vigueur en 2000)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
centrale nucléaire Paksi
1995-2017 (20)
(signé en 1995, et entré en vigueur en 1996)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
centrale Pécsi
1995-2010
(signé en 1995, et entré en vigueur en 1996)
(47)
Dans le décret gouvernemental 1074/1995 (VIII.4.) sur la réglementation des prix de l’électricité, le gouvernement s’est engagé à ce que, à partir du 1er janvier 1997 (début du premier cycle de réglementation des prix) «les prix de gros et de détail garantissent, outre la couverture des coûts d’exploitation justifiés, un rendement sur capitaux engagés de 8 %». Le gouvernement garantissait aussi un retour sur capital de 8 % pour les centrales électriques exploitées dans le cadre d’un AAE.
(48)
À partir du 1er janvier 2001 (début du second cycle de réglementation des prix), les prix administrés prévoyaient un rendement de l’actif de 9,8 % pour les centrales électriques. L’augmentation du taux de rendement n’impliquait pas forcément une modification des montants effectivement perçus, les bases de calcul retenues pour les deux taux de rendement (la base de calcul du premier est le capital engagé, tandis que celle du second est la valeur des actifs) étant différentes. Les prix reflétaient l’évolution de l’inflation.
(49)
Les prix administrés sont restés en vigueur pour les centrales électriques jusqu’au 31 décembre 2003.
(50)
Pendant cette période de réglementation des prix, l’Office hongrois de l'énergie a analysé la structure des coûts de chaque centrale électrique et fixé le prix de l’électricité à un niveau assurant à MVM une marge bénéficiaire garantie.
(51)
Les principaux éléments de coût pris en compte dans le mécanisme de fixation des prix (21) étaient les suivants:
- coûts fixes: amortissement, assurance, certains coûts fixes de maintenance et d’exploitation, intérêts créditeurs, mise à l’arrêt des centrales, impôts, frais de personnel, dépenses liées à la protection de l’environnement, versements en faveur du Fonds nucléaire central pour la centrale nucléaire et charges exceptionnelles,
- coûts variables: coûts des combustibles.
(52)
L’Office hongrois de l’énergie avait pour mission de vérifier si les coûts couverts étaient bien des dépenses effectivement encourues et nécessaires.
(53)
Les prix administrés ont remplacé les prix fixés dans les AAE.
(54)
À partir du 1er janvier 2004, les prix ont été fixés en appliquant les formules de prix des AAE. Le champ couvert par ces formules de prix a été précisé lors des négociations annuelles de prix entre MVM et les producteurs d’électricité.
(55)
Les formules de prix des AAE sont particulièrement complexes, mais suivent les mêmes principes que la méthodologie appliquée par l’Office hongrois de l’énergie avant 2004. Selon la notification des autorités hongroises (22), l’annexe des AAE concernant la fixation des prix a été rédigée en appliquant les formules et les définitions du décret gouvernemental 1074/1995 sur la réglementation des prix de l’électricité. (Selon la notification «les contrats ont repris telles quelles les formules et les définitions figurant dans le décret gouvernemental».) À l’instar du mécanisme de fixation des prix administrés, les principes de tarification des AAE sont basés sur les catégories de coûts justifiés.
(56)
Chaque AAE comprend deux types de redevances: la redevance de capacité (redevance à payer pour la mise à disposition de la capacité) pour les capacités réservées (MW), qui couvre les coûts fixes et le bénéfice (coût du capital), et la redevance d’électricité, qui couvre les coûts variables. Les AAE prévoient en outre différents suppléments. En fonction de l’AAE, ces suppléments peuvent être des primes bonus/malus qui incitent les producteurs d’électricité à opérer suivant le principe du moindre coût, ainsi que des suppléments pour le maintien de réserves de production, de révision du calendrier d’entretien à la demande de MVM, d’augmentation de la charge en période de pointe ou de diminution en deçà des volumes contractuels en période creuse, etc. La révision périodique (annuelle, trimestrielle, mensuelle) des redevances dépend d’un certain nombre de facteurs: activation de projets de rénovation mis en œuvre, variabilité des taux d’intérêt, des cours de change, des taux d’inflation, etc. Les redevances de capacité et les suppléments couvrent aussi les services de réseau (relevant de l’AAE). Les redevances d’électricité couvrent pour l’essentiel le coût des combustibles et la production de chaleur des combustibles, et sont basés sur le principe de répercussion (pass-through) des coûts variables.
(57)
Il faut noter que la définition des catégories de coûts couverts arrêtée dans la réglementation des prix en vigueur avant le 1er janvier 2004 et dans les AAE ne correspondait pas forcément. À la lumière des observations formulées par la Hongrie (23), il semble notamment que la redevance de capacité de […] et de la centrale Dunamenti Erőmű était plus élevée dans le cadre de l’AAE que dans celui de la réglementation des prix. Ceci est dû au fait que les AAE ont tenu compte des coûts de modernisation qui ont entraîné des coûts fixes plus élevés. Ces coûts fixes plus élevés se sont peu à peu traduits (au fur et à mesure des travaux de modernisation) par des niveaux de redevance de capacité plus élevés dans les AAE que dans le cadre de la réglementation des prix. Suite aux négociations bilatérales menées entre MVM et les producteurs, d’autres différences ont aussi pu être constatées entre les prix réglementés et les prix fixés dans le cadre des AAE.
(58)
Malgré ces différences, toutes les centrales électriques de la Hongrie exploitées dans le cadre d’un AAE ont confirmé dans les notifications du 20 octobre 2004 et du 20 juillet 2005 que la méthode de calcul des prix ainsi que les catégories de coûts appliquées après la fin de la période de réglementation des prix étaient largement analogues à celles appliquées précédemment par l’Office hongrois de l’énergie.
(59)
Les prix appliqués dans le cadre des AAE - après le 1er janvier 2004 - étaient donc toujours fondés sur les coûts (constants et variables) justifiés + le bénéfice.
(60)
En conséquence, et bien que la réglementation des prix ait cessé le 31 décembre 2003, les prix n’ont pas été réellement libéralisés, étant donné que les prix de gros de l’électricité ont continué à obéir au principe du retour sur investissement inscrit dans les AAE. (24)
(61)
Le 6 février 2006, le Parlement hongrois a adopté la loi XXXV 2006 (25) et a ainsi rétabli le principe des prix administrés pour l’électricité vendue à MVM dans le cadre des AAE. Le premier nouveau décret sur les prix est entré en vigueur le 9 décembre 2006. À partir de cette date, la réglementation des prix par le gouvernement allait à nouveau replacer, pendant un an environ (jusqu’au 31 décembre 2007), les formules de calcul des prix instaurées dans le cadre des AAE.
(62)
À partir du 1er janvier 2008, la IIIème loi sur l’énergie, qui s’inscrivait dans le cadre de la libéralisation du marché, a aboli les prix de production administrés et le système dual constitué d’un secteur public et d’un marché libre.
(63)
Depuis le 1er janvier 2008, le prix de l’électricité vendue à MVM par les producteurs d’électricité est donc de nouveau fixé sur la base de la formule de prix des AAE. Les principes de base de ces formules de prix n’ont pas changé depuis leur dernière application et se fondent sur les mêmes principes que durant la période du 1er janvier 2004 au 8 décembre 2006 (voir les considérants 54 à 59 ci-dessus).
(64)
En conséquence, la tarification appliquée dans le cadre des AAE obéit toujours au principe du retour sur investissement.
(65)
Les AAE réservent à MVM la totalité ou une partie considérable de la capacité des unités de production exploitées dans le cadre de ces AAE.
Tableau 2
Capacité de production nationale de la Hongrie (26)
(MW)
Capacité
2004
2005
2006
2007
Capacité totale installée (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Capacité brute disponible (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Capacité nette disponible (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Charge maximum du réseau électrique hongrois
6 356
6 409
6 432
6 605
Tableau 3
Capacité de production des centrales électriques exploitées dans le cadre des AAE (30)
(MW)
Centrale électrique
Capacité
2004
2005
2006
2007
Kelenföld
Capacité nette disponible
90,1
97,6
97,2
78,0
Capacité contractée (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Újpest
Capacité nette disponible
106,3
106,1
106,2
106,0
Capacité contractée
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Capacité nette disponible
46,1
110,2
110,2
109,6
Capacité contractée
43
102,6
102,6
102,3
Dunamenti F
Capacité nette disponible
1 020
1 020
1 020
1 020
Capacité contractée
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunamenti G2
Capacité nette disponible
187,6
223,1
223,1
223,7
Capacité contractée
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Capacité nette disponible
638,0
824,7
824,7
824,7
Capacité contractée
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepeli
Capacité nette disponible
348,9
331
355
349,5
Capacité contractée
323
307
329
324
Pannon
Capacité nette disponible
25,9
25,9
25,9
25,9
Capacité contractée
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátrai
Capacité nette disponible
593
552
552
552
Capacité contractée
496
460
460
460
Paks
Capacité nette disponible
1 597
1 596
1 596
1 596
Capacité contractée
1 486
1 486
1 485
1 485
Capacité nette totale disponible des centrales électriques exploitées dans le cadre d’un AAE
4 652
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Capacité totale contractée
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Les données ci-dessus montrent que durant la période considérée, quelque 60 % de la capacité nette disponible est contractée par MVM dans le cadre d’AAE. Si on prend en considération la capacité effectivement disponible, déduction faite de la consommation propre, cette part est en fait supérieure.
(67)
Il ressort aussi des tableaux ci-dessus que les capacités réservées à MVM couvrent la totalité ou une partie considérable de la capacité disponible des différentes centrales.
(68)
MVM acquitte une redevance de capacité pour ces réservations de capacité (voir le considérant 56 ci-dessus), indépendamment de l’utilisation effective de la centrale électrique.
(69)
La capacité d’importation de la Hongrie est de 1 000-1 300 MW, dont environ 600 MW sont réservés à MVM dans le cadre d’autres accords à long terme.
(70)
Quand MVM utilise réellement la capacité réservée et achète de l’électricité auprès de la centrale électrique, elle paie une redevance pour l’électricité prélevée (voir le considérant 56 ci-dessus).
(71)
Les AAE garantissent un niveau de prélèvement minimum pour chaque centrale électrique.
(72)
En Hongrie, la production nationale d’électricité varie entre 32-36 TWh (32-36 000 000 GWh) par an.
Tableau 4
Électricité produite dans le cadre des AAE (38)
(GWh)
Centrale électrique
Electricité produite
2004
2005
2006
2007
Budapesti
(y compris les centrales Kelenföldi, Újpesti et Kispesti)
Production totale
1 228
1 510
1 643
1 742
Consommation propre
87
89
91
84
Prélèvement minimum garanti
Kelenföld:
[…]
Újpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenföld:
[…]
Újpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenföld:
[…]
Újpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenföld:
[…]
Újpest:
[…]
Kispest:
[…]
Prélèvement effectif
939
1 302
1 451
1 538
Dunamenti (39) (F + G2)
Production totale
4 622
3 842
3 450
4 300
Consommation propre
174
148
147
188
Prélèvement minimum garanti
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Prélèvement effectif
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Production totale
1 621
1 504
1 913
2 100
Consommation propre
96
97
117
116
Prélèvement minimum garanti
[…]
[…]
[…]
[…]
Prélèvement effectif
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepeli
Production totale
1 711
1 764
1 710
2 220
Consommation propre
48
49
48
53
Reprise garantie
[…]
[…]
[…]
[…]
Prélèvement effectif
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Production totale
673
266
237
232
Consommation propre
116
52
34
29
Prélèvement minimum garanti
[…]
[…]
[…]
[…]
Prélèvement effectif
361
206
203
203
Mátrai (39)
Production totale
5 688
5 698
5 621
6 170
Consommation propre
675
670
667
710
Prélèvement minimum garanti
[…]
[…]
[…]
[…]
Prélèvement effectif
3 730
3 762
3 587
4 082
Paksi
Production totale
11 915
13 833
13 460
14 677
Consomma-tion propre
750
821
800
848
Prélèvement minimum garanti
[…]
[…]
[…]
[…]
Prélèvement effectif
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Le prélèvement minimum gartanti est la quantité que MVM est tenue d’acheter chaque année, indépendamment de la demande du marché. Lorsque MVM n’achète pas la quantité minimum fixée, elle est tenue de payer les coûts de combustibles (Dunamenti Erőmű, Kelenföld Erőmű, Pécs Erőmű et […]), tous les coûts ou montants compensatoires acquittés par le producteur en vertu du contrat de livraison de combustibles (Csepeli Áramtermelő Kft.), ainsi que tous les coûts justifiés (Kispesti Erőmű et Újpesti Erőmű).
3. MOTIFS JUSTIFIANT L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
3.1. Les AAE
(74)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure, la Commission avait provisoirement conclu que les AAE constituaient une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(75)
La Commission a estimé que les AAE étaient toujours applicables après l’adhésion, au sens de l’annexe IV, paragraphe 3, point 1 (c), de l’acte d’adhésion (40) et ne constituaient pas des aides existantes, étant donné qu’elles relevaient des catégories d’aides considérées, à la date de l’adhésion, comme des aides existantes au sens de l’article 88, paragraphe (1), du traité CE.
(76)
Premièrement, aucun des AAE n’est entré en vigueur avant le 10 décembre 1994. Deuxièmement, aucun des AAE n’est mentionné dans la liste des aides existantes jointe à l’annexe IV de l’acte d’adhésion. Troisièmement, les AAE n’ont pas été notifiés à la Commission dans le cadre du «mécanisme transitoire».
(77)
La Commission a estimé que le retour garanti sur investissement et les prix d’achat élevés garantis par les AAE placent les producteurs ayant conclu un AAE dans une situation économique avantageuse par rapport aux producteurs d’électricité non concernés par les AAE, notamment d’éventuels nouveaux entrants, et à d’autres secteurs d’activité comparables où de tels accords à long terme n’ont pas été proposés aux acteurs du marché. La Commission a donc provisoirement conclu que la mesure conférait un avantage sélectif aux producteurs d’électricité concernés.
(78)
La Commission a par ailleurs noté que les marchés de l’électricité se sont ouverts à la concurrence et que l’électricité fait l’objet d’échanges commerciaux entre États membres, à tout le moins depuis l’entrée en vigueur de la directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (41). Par conséquent, les mesures favorisant certaines entreprises du secteur de l’énergie dans un État membre peuvent porter atteinte à la capacité qu’ont les entreprises d’autres États membres à exporter de l’électricité vers l’État membre en question ou favoriser les exportations d’électricité de cet État membre vers d’autres États membres.
(79)
La Commission a de même estimé que cet avantage est accordé au moyen de ressources d’État dans la mesure où la décision de conclure des AAE résultait d’une politique publique mise en œuvre par l’entremise du grossiste MVM, détenu par l’État. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (ci-après dénommée «Cour de justice»), lorsqu’une entreprise publique utilise ses moyens d’une manière qui laisse supposer qu’il s’agit d’une action de l’État, ceux-ci doivent être considérés comme des ressources d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE (42).
(80)
La Commission a donc provisoirement conclu que les AAE constituent des aides d’État en faveur des producteurs d’électricité au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, ces aides étant «toujours applicables après la date de l’adhésion» au sens de l’annexe IV, paragraphe 3, point 1 c), de l’acte d’adhésion.
(81)
La Commission a par ailleurs estimé qu’il fallait appliquer la méthodologie des coûts échoués à l’analyse des aides d’État accordées aux producteurs d’électricité. Se fondant sur les documents à sa disposition au moment de la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a émis des doutes quant à la comptabilité des AAE avec les critères établis dans la méthodologie.
(82)
Premièrement, la Commission a émis des doutes sur la compatibilité des AAE - qui font obstacle à la concurrence libre - avec l’objectif fondamental de la méthodologie, qui consiste à favoriser, par l’octroi d’aides d’État, la libéralisation du secteur en accordant des compensations adéquates aux opérateurs historiques confrontés à de nouvelles conditions de concurrence.
(83)
Deuxièmement, la Commission a émis des doutes sur la compatibilité de l’élément d’aide d’État contenu dans les AAE avec les critères détaillés établis par la méthodologie en ce qui concerne le calcul des coûts échoués éligibles et la fixation des compensations appropriées.
3.2. Décret gouvernemental no 183/2002 (VIII.23) sur les coûts échoués
(84)
Afin que MVM puisse honorer ses AAE et que le niveau des prix de revente sur le segment public reste plus ou moins identique au niveau des prix pratiqués sur le marché libre, le décret gouvernemental 183/2002 (VIII.23) prévoit que, dans certaines circonstances, l’État verse une compensation à MVM.
(85)
Dans leur notification initiale (HU1/2004, retirée le 13 avril 2005), les autorités hongroises ont considéré que cette compensation était une aide d’État accordée à MVM.
(86)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure, la Commission a conclu que les paiements compensatoires ne constituaient pas une aide d’État en faveur de MVM, mais que la somme reçue en vertu du décret gouvernemental 183/2002 (VIII.23) faisait partie du prix d’achat payé par MVM aux centrales électriques relevant des AAE et, de ce fait même, de l’avantage dont les producteurs bénéficiaient dans le cadre des AAE.
(87)
La décision d’ouvrir la procédure concerne donc une procédure formelle engagée uniquement à l’égard des AAE et non du décret gouvernemental 183/2002 (VIII.23).
4. OBSERVATIONS DE LA HONGRIE CONCERNANT LA DÉCISION D’OUVRIR LA PROCÉDURE
(88)
La Hongrie estime qu’une évaluation distincte des AAE serait justifiée étant donné leurs spécificités propres sur le plan des conditions et des modalités.
(89)
En ce qui concerne la libéralisation du marché hongrois de l’électricité, la Hongrie considère que l’ouverture du marché a été couronnée de succès (c’est-à-dire conforme à la moyenne européenne) au regard du nombre de consommateurs ayant basculé vers le marché libre. La Hongrie conclut que les AAE n’ont pas empêché les consommateurs de passer au marché libre et que, si entrave il y avait eu, elle se serait davantage située au niveau de la capacité transfrontaliére limitée de la Hongrie ainsi que des prix élevés qui en découlent.
(90)
D’autre part, la Hongrie estime que la longue durée des AAE ne saurait en soi conférer un avantage concurrentiel aux producteurs, car les accords à long terme sont largement pratiqués dans le secteur de l’électricité en Europe comme sur les autres continents.
(91)
En ce qui concerne le prix de référence mentionné dans la décision d’ouverture de la procédure, les autorités hongroises suggèrent que pour fixer un prix de référence, la Commission tienne compte des caractéristiques régionales de la Hongrie ainsi que de la hausse récente du prix des combustibles.
(92)
En ce qui concerne les nouveaux entrants sur le marché de l’électricité, la Hongrie a informé la Commission que, depuis le 1er mai 2004 (date de l’adhésion de la Hongrie et de la libéralisation du marché de l’énergie), il n’y a pas eu de nouvel entrant. Les autorités hongroises soulignent que les investissements de ce type sont des opérations de longue durée et que, par conséquent, il est très improbable que l’un quelconque de ces investissements puisse aboutir à une exploitation effective avant 2011.
(93)
Enfin, en réponse aux doutes de la Commission concernant la compatibilité des AAE avec le point 4.6 de la méthodologie, la Hongrie confirme qu’elle n’accordera pas d’aide au sauvetage et à la restructuration des entreprises bénéficiant des AAE évalués.
5. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(94)
Après la publication de la décision d’ouverture de la procédure (21 décembre 2005) les parties suivantes ont transmis des observations à la Commission dans le délai prévu (dans la plupart des cas après la prolongation de ce délai demandée par les intéressés et acceptée par la Commission):
-
les producteurs d’électricité: AES-Tisza Erőmű Kft., Budapesti Erőmű Rt., Csepeli Áramtermelő Kft., Dunamenti Erőmű Rt. et son principal actionnaire, Electrabel S.A., et Mátrai Erőmű Rt.,
-
les banques suivantes qui ont financé les producteurs d’électricité: la banque […], le chef de file représentant les douze banques créditrices de la société Csepeli Áramtermelő Kft., ainsi que la banque […], chef de file des neuf banques créditrices de la société AES-Tisza Erőmű Kft,
-
MVM; et
-
un tiers ayant souhaité garder l’anonymat.
(95)
La plupart des observations communiquées à la Commission par les parties suivent un raisonnement similaire. De ce fait, au lieu de présenter distinctement les observations présentées par les différentes parties intéressées, la Commission les a réunies en catégories générales (voir les points 5.1-5.7 ci-dessous).
5.1. Observations concernant l’évaluation distincte des AAE
(96)
La centrale Mátrai Erőmű ainsi qu’une autre partie ayant souhaité garder l’anonymat ont estimé que les AAE devaient être évalués au cas par cas étant donné les différences qu’ils présentent sur le plan du contenu. D’autres producteurs d’électricité, en fournissant à la Commission des informations détaillées concernant les conditions spécifiques de leur propre AAE, ont implicitement demandé une évaluation distincte de cet AAE.
5.2. Observations concernant l’existence d’une aide d’État
(97)
Les centrales AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő Kft. et Dunamenti Erőmű font valoir que les critères permettant de conclure à l’existence d’une aide d’État devraient être examinés à la lumière des conditions de marché qui prévalaient à l’époque. Certains mentionnent expressément cette exigence tandis que d’autres en font état implicitement dans leur évaluation en se référant aux circonstances qui ont entouré la signature des AAE. À cet égard, les parties intéressées renvoient à la jurisprudence de la Cour de justice (43).
i) Prix de référence erroné/absence de prix conférant un avantage
(98)
Tous les producteurs d’électricité font valoir que les AAE ne leur confèrent pas d’avantage économique.
(99)
Ils critiquent les conclusions provisoires de la Commission selon lesquelles les prix fixés dans le cadre des AAE sont supérieurs aux prix du marché.
(100)
Selon eux, le tarif de 36 EUR/MWh appliqué dans d’autres décisions auquel il est fait référence dans la décision d’ouverture de la procédure n’est pas le prix de référence adéquat dans la présente procédure, car il est issu d’un contexte géographique et temporel tout à fait différent. Ils estiment que l’évaluation doit prendre en considération les circonstances existant au moment de la signature des AAE. Ils soulignent aussi que les prix fixés dans le cadre d’accords à long terme sont toujours inférieurs aux prix du marché spot. En outre, les producteurs qui fournissent à MVM surtout de l’électricité destinée à couvrir la charge de pointe font aussi valoir que leurs prix ne peuvent pas être comparés aux prix pratiqués pour la charge de base. La plupart d’entre eux suggèrent à la Commission de tenir compte de la hausse considérable du prix des combustibles au cours des années écoulées.
(101)
De nombreux producteurs affirment que leur taux de rentabilité effectif était inférieur aux pourcentages mentionnés dans la décision d’ouverture de la procédure.
(102)
Ils soulignent aussi que (contrairement à ce qu’il est suggéré dans la décision d’ouverture de la procédure) les producteurs assument des risques considérables, en particulier liés à la construction, à la réglementation, à l’environnement, à la maintenance et à la fiscalité/aux aspects financiers. La réglementation des prix a été mentionnée comme une catégorie importante de risques liés à la réglementation. Les producteurs estiment par ailleurs que la réservation d’une partie considérable de leur capacité par MVM constitue un handicap qui les empêche d’utiliser des capacités pour produire de l’électricité pour d’autres clients potentiels. De plus, les AAE imposent des obligations précises aux producteurs qui, s’ils ne les respectent pas, se voient confrontés à une diminution des paiements qui leur sont dus ou à des actions en dommages et intérêts.
(103)
[…] prétend qu’un des avantages des AAE pour la Hongrie était de pouvoir bénéficier de services d’équilibrage fiables que seul lui-même et la centrale Dunamenti Erőmű ont été en mesure de fournir. Selon l’argumentation de ce producteur, il ne serait pas entré sur le marché et n’aurait pas proposé de tels services en l’absence d’AAE.
(104)
Selon la centrale Mátrai Erőmű, ses prix sont compétitifs parce qu’elle possède sa propre mine de charbon et que ses coûts d’extraction sont ainsi peu élevés.
ii) Prix de privatisation
(105)
La centrale Dunamenti Erőmű affirme n’avoir tiré aucun avantage de son AAE car elle a payé le prix du marché pour la privatisation des centrales électriques, le prix d’achat ayant d’autre part tenu compte de ses droits et obligations dans le cadre de l’AAE. La «valeur» de l’AAE (et l’avantage éventuel en découlant) étaient dès lors compris dans le prix payé pour la privatisation.
iii) Principe de l’investisseur de marché
(106)
Selon les centrales Budapesti Erőmű, AES-Tisza Erőmű, Mátrai Erőmű et Csepeli Áramtermelő Kft, les AAE reflètent les conditions existantes du marché au moment de leur signature tant pour MVM que pour les producteurs. En ce qui concerne MVM, elles estiment que tout opérateur qui se serait trouvé dans la situation de MVM (obligation juridique à assurer la sécurité d’approvisionnement en tant qu’acheteur unique) aurait pris la décision de conclure les AAE. En ce qui concerne les producteurs eux-mêmes, ils sont d’avis que «l’avantage» que les AAE confère aux producteurs ne dépasse pas ce qui devrait être considéré comme un avantage économique normal pour toute partie à un accord commercial. Au moment de leur signature, les AAE correspondaient aux conditions normales du marché dans le secteur concerné. De plus, les AAE reflètent une pratique commerciale normale et une forme habituelle de répartition et de gestion des risques.
(107)
Les AAE étaient le seul moyen d’assurer des investissements conformes aux exigences du secteur hongrois de l’électricité (modernisation de l’ensemble du réseau, protection de l’environnement et sécurité de l’approvisionnement notamment). L’application du principe de l’investisseur privé devrait conduire à la prise en considération de ces exigences-là, et ces exigences ne peuvent être remplies que par le biais des AAE. Les parties intéressées notent que les AAE imposent aux producteurs d’électricité des obligations en termes d’investissement et de disponibilité.
iv) Service d’intérêt économique général
(108)
Les centrales Budapesti Erőmű et Csepeli Áramtermelő Kft. estiment que les producteurs qui sont parties à un AAE assurent un service d’intérêt économique général. Selon eux, les AAE permettent à MVM de remplir son obligation relative à la sécurité d’approvisionnement. Les AAE contribueraient donc à l’accomplissement de ce service public. Selon l’argumentation de la centrale Budapesti Erőmű, on pourrait considérer que c’est en fait la centrale Budapesti Erőmű qui s’acquitte de l’obligation de service public qui lui est imposée par l’AAE. Les deux parties intéressées se réfèrent à la décision de la Commission du 16 décembre 2003 dans l’affaire N 475/03 - Aide d’État (Irlande) (44), dans laquelle la Commission a reconnu que la construction de nouvelles capacités de production afin de garantir la sécurité d’approvisionnement pouvait être considérée comme un service d’intérêt économique général.
(109)
Les parties intéressées estiment qu’à l’instar de l’affaire relative à l’Irlande, les aides d’État éventuellement octroyées dans le cadre des AAE remplissent les quatre conditions cumulatives arrêtées par la Cour de Justice dans l’affaire C-280/00 (ci-après: «l’arrêt Altmark») (45).
(110)
Premièrement, les lois hongroises sur l’énergie électrique ont imposé à MVM de nombreuses obligations de service public, telles que la sécurité d’approvisionnement au moindre coût, la protection de l’environnement et l’efficience. La loi définit donc clairement les obligations de service public de MVM, et il appartient aux producteurs d’électricité parties aux AAE de fournir ces services d’intérêt économique général.
(111)
Deuxièmement, les décrets gouvernementaux sur les prix et les formules de prix des AAE ont fixé à l’avance les compensations. Celles-ci pouvaient donc être calculées sur la base de paramètres objectifs et transparents.
(112)
Troisièmement, la compensation versée sur la base des AAE n’excède pas le coût des services d’intérêt économique général fournis. Les AAE sont strictement basés sur les coûts, et la marge bénéficiaire ne dépasse pas les marges bénéficiaires habituelles du marché. Ceci est garanti par le fait que les AAE ont été conclus à l’issue d’une procédure d’adjudication ouverte et, comme le fait valoir la centrale Budapesti Erőmű, transparente (voir ci-après). Les centrales électriques ont été vendues au soumissionnaire le plus offrant et présentant le meilleur plan commercial. Il découle de la procédure d’adjudication que la compensation accordée sur la base des AAE ne peut pas dépasser les coûts générés pour s’acquitter de l’obligation de service public et une marge bénéficiaire raisonnable.
(113)
Quatrièmement, selon l’argumentation de la centrale Budapesti Erőmű, tous les AAE signés par elle l’ont été à l’issue d’une procédure d’adjudication ouverte et transparente faisant partie intégrante d’un «paquet de privatisation» ou d’une procédure distincte. Selon la centrale Csepeli Áramtermelő Kft., bien qu’elle n’ait pas été retenue dans le cadre d’une adjudication ouverte, la compensation qu’elle reçoit se limite à la couverture des coûts et à une marge bénéficiaire raisonnable. Le mécanisme de tarification évite toute surcompensation.
(114)
Compte tenu des éléments qui précèdent, les parties intéressées constatent que les AAE remplissent les quatre conditions cumulatives énoncées dans l’arrêt Altmark et qu’ils ne constituent pas une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(115)
La centrale Budapesti Erőmű souligne par ailleurs que même si les AAE étaient considérés comme ne remplissant pas les quatre conditions cumulatives de l’arrêt Altmark, ils pourraient malgré tout être considérés comme compatibles avec le marché commun au sens de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE. La partie intéressée est d’avis que ses AAE ont une incidence négligeable sur le verrouillage allégué du marché hongrois de l’électricité, dès lors qu’ils ne couvrent que 3 % de la consommation électrique de la Hongrie. De plus, pour des raisons techniques, une augmentation des importations d’électricité n’était pas possible au moment de la signature des AAE. De ce fait, ses AAE ne sauraient avoir une incidence négative sur le commerce. La partie intéressée souligne aussi dans ses observations l’importance du chauffage central par cogénération, qui correspond aux objectifs de la politique énergétique et environnementale de l’Union européenne.
(116)
Selon la centrale Mátrai Erőmű, elle était obligée de réserver une capacité minimale déterminée à MVM afin de garantir, grâce aux ressources de houille indigène, la sécurité d’approvisionnement sur le marché hongrois. Elle estime que, conformément à l’article 11, paragraphe 4, de la directive Électricité (46), les aides d’État doivent être considérées comme compatibles avec le marché commun lorsqu’elles financent, pour des raisons de sécurité d’approvisionnement, une production d’électricité à partir de houille indigène.
v) Absence d’avantages provenant de la durée
(117)
Selon les centrales Csepeli Áramtermelő Kft., Mátrai Erőmű et Budapesti Erőmű, la longue durée du contrat ne doit pas être considérée comme un avantage en soi. Selon la centrale Csepeli Áramtermelő Kft., dans un accord à long terme chacune des parties paye le prix de la sécurité qu’offre le long terme. Les producteurs d’électricité acceptent de proposer des prix inférieurs au prix du marché spot et d’être liés par le prix convenu. Ils acceptent aussi de réserverleur capacité pour une seule entreprise pour la durée complète de l’accord. Ils soutiennent dès lors que les accords à long terme équilibrent pour chacune des parties les risques et les potentiels économiques, et ne peuvent pas être considérés clairement comme un avantage.
(118)
Eu égard aux arguments développés ci-dessus, tous les producteurs d’électricité concluent que les AAE ne leur confèrent pas un avantage économique et qu’ils ne constituent donc pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(119)
Selon la centrale AES-Tisza Erőmű, les AAE ne confèrent pas d’avantage sélectif. La partie intéressée indique que des accords à long terme ont été conclus dans l’ensemble du secteur de l’électricité, non seulement entre les producteurs et MVM, mais aussi entre MVM et les distributeurs et entre les fournisseurs de combustibles et les producteurs d’électricité, ainsi que pour l’importation d’électricité. En ce qui concerne les producteurs, la Ière loi sur l’électricité (1994) ainsi que le décret gouvernemental 34/1995 imposaient expressément aux producteurs de conclure avec MVM un accord d’achat d’électricité à long terme pour pouvoir obtenir le permis de construire et le permis d’exploitation. De ce fait, tous les producteurs ont conclu un accord avec MVM, et seules les centrales électriques à énergie renouvelable et à cogénération pouvaient conclure des accords à plus court terme vu que ces producteurs étaient tenus par d’autres garanties légales (achat obligatoire notamment).
(120)
Selon la centrale Mátrai Erőmű, dans les AAE seul le prix peut être considéré comme une aide d’État. La durée des AAE et les volumes de vente garantis ne peuvent pas être considérés comme des aides d’État, car quand bien même ils confèrent un avantage, ils n’impliquent pas le transfert de ressources d’État. Cette tierce partie conclut qu’en raison des prix particulièrement compétitifs qu’elle pratique (voir le point (i) ci-dessus), son AAE ne contient aucun élément d’aide.
(121)
Selon l’argumentation de la société AES-Tisza, les prix fixés dans le cadre de l’AAE ne le sont pas par l’État mais par les parties aux AAE. La centrale AES-Tisza Erőmű conteste l’évaluation, dans la décision d’ouverture, de l’imputabilité à l’État, eu égard au fait que la décision analyse l’imputabilité à l’État essentiellement au regard de la signature des AAE et non de la tarification, alors que la Commission fait valoir que l’avantage concurrentiel est conféré par les prix avantageux. Après la période de fixation centrale des prix (après janvier 2004, sauf durant l’année 2007), les prix ont été négociés entre MVM et les producteurs d’électricité, la tarification n’étant dès lors pas imputable à l’État.
(122)
Les centrales AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű et Csepeli Erőmű contestent les effets de distorsion des AAE et leur incidence éventuelle sur les échanges entre les États membres.
(123)
Ces parties affirment premièrement que ce critère devrait être analysé en tenant compte de l’époque à laquelle les AAE ont été signés. La Hongrie n’était pas membre de l’Union européenne et le marché de l’électricité n’était pas encore libéralisé. Par conséquent, ils estiment que les AAE ne pouvaient pas, par définition, fausser la concurrence dans le marché commun.
(124)
Deuxièmement, elles estiment que la concurrence et les échanges entre les États membres sont influencés par d’autres facteurs que les AAE. Selon elles, les capacités transfrontalières de la Hongrie seraient le principal facteur qui influencerait les échanges entre la Hongrie et d’autres pays. Ces capacités transfrontalières sont utilisées au maximum. Les échanges d’électricité sont donc clairement limités par les capacités transfrontalières limitées de la Hongrie et non pas par les AAE. Selon ces mêmes parties, la législation serait l’autre facteur qui influencerait les échanges entre les États membres. En tout état de cause, la législation hongroise interdisait aux producteurs de vendre directement de l’électricité à l’étranger.
(125)
Selon la centrale Csepeli Erőmű, son AAE ne saurait avoir une incidence réelle sur les échanges étant donné qu’elle ne vend de l’électricité qu’en Hongrie.
(126)
Cette même centrale affirme que le marché hongrois de l’électricité s’est progressivement ouvert à la concurrence conformément aux obligations imposées par l’Union européenne. Une partie considérable des consommateurs a rapidement basculé vers le segment du marché libre. Ce serait l’imprévisibilité de la rentabilité, et non pas l’existence des AAE, qui dissuaderait de nouveaux acteurs d’entrer sur le marché de l’électricité hongrois. Selon l’argumentation de la centrale Csepeli Erőmű, ces dernières années, des centrales électriques n’ont été construites en Hongrie que lorsque l’État a assuré une certaine stabilité ou prévisibilité du retour sur investissement par des accords à long terme ou des achats obligatoires, ou lorsque l’utilisation des nouvelles capacités était garantie par une demande issue d’une activité de distribution verticalement intégrée. En tout état de cause, les AAE ne constituaient pas un facteur dissuasif pour les nouveaux entrants.
(127)
D’autre part, il n’existerait pas non plus en Hongrie de demande du marché justifiant des capacités nouvelles, ce dont attesterait le fait qu’une part très considérable des capacités mises en vente par MVM lors d’enchères publiques n’ait pas trouvé preneur.
5.3. Applicabilité après l’adhésion
(128)
Ce commentaire a été formulé par la centrale Budapesti Erőmű.
(129)
Selon l’argumentation de cette centrale, les AAE ne peuvent pas être considérés comme des mesures «toujours applicables» après l’adhésion au sens de l’annexe IV, paragraphe 3, point 1(c), de l’acte d’adhésion.
(130)
La partie intéressée fait valoir que, conformément au principe de non-rétroactivité, les mesures instituées en vertu de la loi avant l’adhésion ne devraient pas être examinées par la Commission après l’adhésion. Dans la mesure où les règles communautaires sur les aides d’État ne sont applicables qu’après l’adhésion, seules les mesures d’aides conférant un avantage supplémentaire après l’adhésion peuvent être considérées comme des mesures applicables après l’adhésion. Selon elle, les AAE ne confèrent pas d’avantages supplémentaires après l’adhésion étant donné que leurs formules de prix ont été définies avant l’adhésion et que, de ce fait, l’engagement financier de l’État était parfaitement connu avant l’adhésion.
5.4. Aides existantes
(131)
Cet argument a été présenté par les centrales Budapesti Erőmű, Csepeli Erőmű, AES-Tisza Erőmű et Mátrai Erőmű, ainsi que par la Banque […].
(132)
Les parties intéressées soutiennent que même s’il était acquis que les AAE constituent une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1 du traité CE, cette aide devait être considérée comme une aide existante au sens de l’annexe IV, paragraphe 3, point 1 (c), de l’acte d’adhésion. Elles estiment que la Commission n’a pas contesté la mesure dans le délai de 3 mois stipulé à l’acte d’adhésion. Les autorités hongroises ont notifié la mesure le 31 mars 2004. Après un échange d’informations, la Commission n’avait pas réagi dans un délai de 3 mois à la lettre de la Hongrie du 19 octobre 2004, excluant de ce fait même toute classification de la mesure comme «aide nouvelle».
(133)
La centrale Budapesti Erőmű considère par ailleurs qu’une décision sur la mesure dans laquelle une aide octroyée avant l’adhésion, mais qui se poursuit après l’adhésion, peut être considérée comme une «aide nouvelle». Selon cette centrale, si une aide ne peut pas être qualifiée d’aide existante au sens de l’annexe IV de l’acte d’adhésion, il faut néanmoins l’examiner à la lumière de l’article 1er, paragraphe b), points ii-v, du règlement (CE) no 659/1999.
(134)
Elle souligne par ailleurs que les AAE sont régis par l’article 1er, paragraphe b), point v, du règlement (CE) no 659/1999 et qu’ils constituent dès lors une «aide existante». Selon la centrale, la dernière phrase de l’article 1er, paragraphe b), point v du règlement (CE) no 659/1999 ne s’applique pas aux AAE, et ce pour trois raisons.
(135)
Premièrement, dans l’affaire Alzetta Mauro (47), la Commission a estimé que l’aide octroyée sur un marché initialement fermé à la concurrence doit être considérée comme une aide existante au moment de la libéralisation. Selon la partie intéressée, cet arrêt se fonde directement sur une interprétation de l’article 88, paragraphe 1, du traité CE, et prime donc sur les dispositions du règlement (CE) no 659/1999.
(136)
Deuxièmement, étant donné que le règlement (CE) no 659/1999 n’était en tout état de cause pas encore entré en vigueur au moment de la libéralisation du marché de l’électricité conformément à la directive 96/92/CE et de la signature des AAE, ce sont les règles énoncées dans l’arrêt Alzetta Mauro qui étaient applicables, et non le règlement (CE) no 659/1999.
(137)
Troisièmement, il ressort de la comparaison du libellé des différentes catégories d’aides visées à l’article 1er, paragraphe b), du règlement (CE) no 659/1999 que l’article 1er, paragraphe b), point v ne concerne que les régimes d’aides d’État, les aides individuelles n’étant pas mentionnées expressément.
(138)
La centrale AES-Tisza Erőmű soutient en revanche que, dès lors que les AAE seraient considérés comme des aides nouvelles, c’est l’article 1er, paragraphe b), point v, du règlement (CE) no 659/1999 qui devrait en constituer la base juridique.
5.5. La Commission ne peut pas mettre fin à des accords de droit privé valablement conclus («pacta sunt servanda») - insécurité juridique
(139)
Les arguments suivants ont été présentés par les centrales Budapesti Erőmű et AES-Tisza Erőmű, ainsi que par la Banque […].
(140)
Les parties soulignent avoir signé, de bonne foi, les AAE dans le contexte du marché existant au moment de la signature des AAE. Elles ont pris d’importants engagements en matière d’investissement, que des établissements de crédit ont soutenu par le biais d’accords de financement. Selon elles, l’examen de la Commission crée une insécurité juridique considérable qu’il serait bon d’éviter. La centrale AES-Tisza Erőmű Kft. conteste le droit de la Commission de mettre fin, sur la base des règles relatives aux aides d’État, et, plus généralement, des règles de concurrence du traité CE, à des accords commerciaux valablement conclus (48).
5.6. Proportionnalité
(141)
La centrale AES-Tisza Erőmű Kft. exprime des inquiétudes quant à la proportionnalité de la demande de la Commission visant à mettre fin aux AAE et souligne la possibilité de renégocier les accords.
5.7. Observations concernant la compatibilité des AAE avec le marché commun
(142)
Les centrales Csepeli Erőmű et AES-Tisza Erőmű font valoir que les AAE n’avaient pas vocation à être des mécanismes compensatoires, et il n’est donc pas approprié de les comparer à la méthodologie des coûts échoués. Au moment de leur signature, les AAE ne pouvaient pas être conçus dans le but de compenser les coûts échoués car la méthodologie n’existait même pas encore à cette époque-là. Les centrales estiment que la méthodologie ne peut être appliquée que dans les cas où les AAE ont préalablement pris fin.
(143)
La Banque […] soutient en revanche pour ce qui est de l’AAE Csepel que la contrepartie payée dans le cadre de l’AAE se limite en fait à la couverture des coûts éligibles selon la méthodologie (soit les coûts fixes, les coûts variables et une marge bénéficiaire raisonnable). Selon elle, l’AAE Csepel ne prévoit pas de compensation supérieure aux coûts échoués éligibles.
(144)
La centrale Csepeli Erőmű affirme par ailleurs que les AAE correspondent aux critères arrêtés à l’article 87, paragraphe 3, du traité CE car ils contribuent dans une mesure considérable à la sécurité de l’approvisionnement électrique de la Hongrie et, plus généralement, au développement de l’économie hongroise.
(145)
La centrale AES Tisza Erőmű suggère (sans motivation détaillée) que les AAE soient considérés comme des garanties pour les investissements réalisés dans une région relevant de l’article 87, paragraphe 3, point (a).
(146)
De plus, la centrale AES Tisza Erőmű note que la décision d’ouverture de la procédure manque de clarté en ce qui concerne les prix de référence du marché, la notion d’«investissement inefficient» et les hypothèses économiques et les dates retenues par la Commission pour apprécier la compatibilité avec le marché commun.
6. REPONSE DE LA HONGRIE AUX OBSERVATIONS DES PARTIES INTERESSEES
(147)
En ce qui concerne les observations formulées par la centrale Csepeli Erőmű, la Hongrie note que contrairement à ce qui pourrait être inféré de ces observations, l’AAE conclu avec cette centrale prévoit aussi des volumes minimums d’achats garantis.
(148)
En ce qui concerne les arguments présentés par la centrale Dunamenti Erőmű, selon lesquels la centrale Dunamenti Erőmű ne peut pas refuser de produire selon les conditions imposées par MVM, même lorsque cela agit au détriment de ses ventes sur le marché libre, les autorités hongroises soulignent que MVM a entamé en 2006 le retrait des 4 blocs F des AAE, lesquels auraient pu par conséquent concourir directement sur le marché des services de réseau. La centrale Dunamenti Erőmű n’a cependant pas souhaité tirer parti de cette possibilité.
(149)
En ce qui concerne les observations présentées par la centrale AES-Tisza Erőmű, selon lesquelles les producteurs privés d’AAE ont surtout investi lorsqu’ils bénéficiaient d’une garantie d’achat, les autorités hongroises indiquent que des centrales électriques et des blocs de centrale électrique importants vendent de l’électricité sur le marché libre sans AAE et sans garantie d’achat (tels que le bloc G1 de la centrale Dunamenti Erőmű, la centrale Vértesi Erőmű, les blocs I-II de la centrale Mátrai Eerőmű).
(150)
La Hongrie souligne par ailleurs que, contrairement à ce que suggère la centrale AES-Tisza Erőmű, la position de négociation limitée de MVM est elle aussi limitée par les AAE eux-mêmes (formules de calcul des prix et volumes d’achat garantis).
7. ÉVALUATION PAR LA COMMISSION
7.1. Aide illégale
(151)
Les autorités hongroises n’ont pas notifié à la Commission conformément aux règles de procédure des aides d’État les éléments d’aides contenus dans les AAE. Cette aide constitue donc une aide illégale.
7.2. Observations générales en ce qui concerne l’évaluation individuelle des AAE
(152)
Dans leurs observations, certaines parties intéressées et les autorités hongroises ont proposé d’évaluer individuellement les AAE compte tenu des différences constatées au niveau de leurs modalités concrètes.
(153)
La présente décision couvre tous les AAE conclus entre MVM et les centrales électriques et qui étaient en vigueur au moment de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne (voir les considérants 44 et 45). La Commission estime que les principes directeurs des AAE présentent des similitudes qui justifient leur évaluation conjointe dans une procédure relative à des aides d’État. Comme elle l’expose ci-après, la Commission considère que le principal avantage conféré par les AAE est commun à tous les AAE examinés et que durant la période 1995-2001, ce sont des objectifs politiques identiques qui ont été à la base de la décision de les conclure et que cette décision présente des solutions analogues. Concrètement, chaque AAE impose à MVM, pour une durée couvrant une partie considérable de la durée de vie des actifs, une obligation d’achat en ce qui concerne les capacités réservées et un volume d’achat garanti, le tout assorti d’un mécanisme de calcul des prix permettant aux producteurs de couvrir leurs frais fixes et variables. De plus, les autres critères relatifs à l’existence d’une aide d’État présentent aussi des similitudes qui justifient leur appréciation conjointe. Leur sélectivité repose sur les mêmes principes de base; pour répondre à la question de savoir si les AAE conduisent ou non un transfert de ressources d’État, il faut procéder à une évaluation largement semblable. Quant à leur incidence sur la concurrence et le commerce, elle fait l’objet d’une évaluation économique largement analogue, prenant en considération l’existence des AAE sur le marché hongrois. Par conséquent, la Commission estime que pour refléter fidèlement la réalité du marché hongrois de la production d’énergie électrique, la présente décision en matière d’aides d’État doit évaluer les AAE dans leur ensemble et qu’une décision unique doit clore la procédure.
(154)
Cette approche globale n’empêche cependant pas la Commission de tenir compte des divergences existant effectivement entre les AAE en question. La présente décision identifie les divergences entre les AAE dès lors qu’elles sont pertinentes aux fins de la décision.
7.3. Existence d’une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE
(155)
La Commission examine ci-après les quatre conditions cumulatives de l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE: le recours à des ressources d’État, l’existence d’un avantage économique, le caractère sélectif de l’avantage et l’incidence sur le commerce.
(156)
Dans leurs observations, les parties intéressées ont fait valoir (en ce qui concerne plusieurs critères d’évaluation) que la Commission devait tenir compte exclusivement de la situation existant au moment de la signature des AAE et étendre les conclusions de cette analyse à la durée totale des AAE. À cet égard, la centrale Budapesti Erőmű fait référence à la communication de la Commission sur la détermination des règles applicables à l’appréciation des aides illégales (49).
(157)
Pour déterminer le moment approprié de l’évaluation, la Commission doit d’abord prendre en compte l’acte d’adhésion de la Hongrie, le règlement de procédure ainsi que la jurisprudence de la Cour de justice.
(158)
La partie pertinente de l’annexe IV de l’acte d’adhésion est libellée comme suit:
«ANNEXE IV
Liste visée à l’article 22 de l’acte d’adhésion
[…]
3) Politique de la concurrence
1)
Les régimes d’aides et aides individuelles ci-après, mis à exécution dans un nouvel État membre avant la date de l’adhésion et toujours applicables après cette date, sont considérés lors de l’adhésion comme aide existante au sens de l’article 88, paragraphe (1), du traité CE:
a)
aides mises à exécution avant le 10 décembre 1994;
b)
aides énumérées dans l’appendice de la présente annexe;
c)
aides examinées par l’autorité chargée de la surveillance des aides publiques du nouvel État membre avant la date de l’adhésion et jugées compatibles avec l’acquis, et à l’égard desquelles la Commission n’a pas soulevé d’objections en raison de doutes sérieux quant à la compatibilité des mesures avec le marché commun, en vertu de la procédure visée au paragraphe 2.
Toutes les mesures encore applicables après la date d’adhésion qui constituent une aide publique et ne satisfont pas aux conditions susvisées sont considérées comme une aide nouvelle à la date de l’adhésion aux fins de l’application de l’article 88, paragraphe 3, du traité CE.
Les dispositions ci-dessus ne s’appliquent ni aux aides octroyées au secteur des transports ni aux activités liées à la production, à la transformation et à la mise sur le marché des produits qui figurent à l’annexe I du traité CE, à l’exception des produits de la pêche et des produits dérivés de la pêche.
Elles sont par ailleurs sans préjudice des mesures transitoires relatives à la politique de la concurrence qui figurent dans le présent instrument.»
(159)
La partie pertinente de l’article 1er du règlement de procédure est libellée comme suit:
«b)
“aide existante”
i-iv)
[…]
v)
toute aide qui est réputée existante parce qu’il peut être établi qu’elle ne constituait pas une aide au moment de sa mise en vigueur, mais qui est devenue une aide par la suite en raison de l’évolution du marché commun et sans avoir été modifiée par l’État membre. Les mesures qui deviennent une aide à la suite de la libéralisation d’une activité par le droit communautaire ne sont pas considérées comme une aide existante après la date fixée pour la libéralisation;
c)
“aide nouvelle” toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante».
(160)
Il résulte des dispositions ci-dessus que les mesures qui ne constituaient pas des aides d’État au moment où elles ont été accordées peuvent, dans certaines conditions, devenir des aides d’État, au sens de l’article 87 du traité CE, et ce sans préjudice de la classification en tant qu’aide existante ou aide nouvelle de la mesure devenant une aide d’État.
(161)
S’il est vrai qu’en examinant l’existence d’une aide d’État dans un cas spécifique la Commission doit évaluer la situation au moment de l’entrée en vigueur de la mesure, ceci ne signifie cependant pas que l’appréciation des quatre critères figurant dans la définition d’une aide d’État doit, en toutes circonstances, se limiter exclusivement à la période au cours de laquelle l’aide a été octroyée.
(162)
Il apparaît clairement à la lumière de l’article 1, paragraphe b, point v, du règlement de procédure que dans des circonstances exceptionnelles, telles que l’évolution du marché commun ou la libéralisation d’un secteur, d’importants changements économiques et juridiques peuvent survenir dans un ou plusieurs secteurs de l’économie et que, à la suite de ces changements, des mesures qui initialement ne relevaient pas de l’article 87 du traité CE peuvent se trouver soumises au contrôle des aides d’État. Lors de la libéralisation d’un secteur de l’économie, le maintien de toutes les mesures qui n’étaient pas considérées comme des aides d’État au moment où elles ont été accordées, en raison de conditions de marché fondamentalement différentes, mais qui, dès la libéralisation, remplissent tous les critères pour être considérés comme des aides d’État, perpétuerait de facto une large part des conditions du marché qui prévalaient avant l’instauration de la concurrence. Cela irait à l’encontre de l’objectif précisément poursuivi consistant à mettre un terme à l’absence de concurrence sur un marché, et donc de la décision des États membres de libéraliser le secteur en question. Les dispositions spéciales en vertu desquelles une mesure peut devenir une aide d’État ont pour objectif d’éviter que des mesures qui ne constituaient pas une aide d’État dans un contexte économique et juridique puissent léser les intérêts des acteurs dans les nouvelles conditions du marché (50).
(163)
La Commission doit évaluer de manière distincte la question de savoir si l’aide d’État constitue une aide existante ou une aide nouvelle, c’est-à-dire après avoir constaté l’existence éventuelle de l’aide d’État.
(164)
L’économie de la Hongrie a connu des changements profonds au cours des années 90. Le pays a opté pour l’adhésion à l’Union européenne et en est devenu membre à part entière le 1er mai 2004. La Hongrie était parfaitement consciente de son obligation d’aligner ses mesures sur les règles de concurrence du marché commun auquel elle souhaitait adhérer, étant donné que l’accord d’association CEE-Hongrie (51) signé par elle en 1991 mentionnait expressément cette obligation.
(165)
En adhérant à l’Union européenne, la Hongrie a aussi adhéré au marché intérieur libéralisé de l’énergie. L’Acte d’adhésion ne prévoit aucune exception aux règles de concurrence concernant le marché hongrois de l’énergie. Contrairement aux observations des parties intéressées, la Commission considère donc que les AAE qui ont été conclus (comme les parties intéressées le reconnaissent) dans des circonstances économiques considérablement différentes avant l’adhésion au marché intérieur libéralisé de l’énergie, peuvent devenir des aides d’État dans le nouveau contexte économique et juridique. Pour apprécier l’existence de cette aide, il faut évaluer l’existence des quatre critères d’aides d’État à la lumière de ces nouvelles circonstances économiques et juridiques.
(166)
La question du moment pertinent de l’évaluation doit par ailleurs être examinée au regard de l’acte d’adhésion. Contrairement aux adhésions antérieures, les États membres ont accepté d’introduire dans l’acte d’adhésion des dispositions spécifiques en vertu desquelles toutes les mesures d’aide applicables après l’adhésion et conclues après le 10 décembre 1994 devaient être notifiées à la Commission avant l’adhésion et examinées par elle sur la base de l’acquis communautaire.
(167)
Dans la plupart des pays qui ont adhéré à l’Union européenne le 1er mai 2004, l’intervention de l’État reposait, pour des raisons historiques, sur une tradition particulièrement forte. Certaines mesures pouvaient ne pas satisfaire aux quatre critères des aides d’État en raison des circonstances de marché considérablement différentes qui prévalaient à l’époque. Or, dans les nouvelles circonstances économiques juridiques apparues après l’adhésion, ces critères pourraient être bel et bien remplis.
(168)
Les articles pertinents de l’acte d’adhésion visent à garantir une concurrence non faussée sur le marché intérieur après l’entrée en vigueur du traité. Par conséquent, les articles pertinents de l’acte d’adhésion visent à garantir que des mesures d'aides d’État incompatibles ne faussent pas la concurrence sur le marché commun après l’adhésion. À cet égard, le fait que pendant les années 90, au moment de l’adoption de la mesure, celle-ci remplissait ou non les critères des aides d’État, n’est pas pertinent. En conséquence, la période pertinente pour l’évaluation des critères de l’existence d’aides d’État est la période postérieure à l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne et au marché intérieur libéralisé de l’énergie.
(169)
Toute autre approche créerait une situation dans laquelle les circonstances économiques prévalant avant l’adhésion et la libéralisation (période qui, pour la plupart des nouveaux adhérants, correspond à une période de transition postcommuniste) pourraient persister bien au-delà de l’adhésion du pays à l’Union européenne. L’État membre pourrait ainsi conserver, voire prolonger à sa guise les mesures qui n’étaient pas considérées comme une aide d’État avant l’adhésion, même si celles-ci le devenaient dans les circonstances prévalant après l’adhésion, vu que ces mesures n’entraient pas dans le champ des pouvoirs de contôle de la Commission au titre des règles sur les aides d’État.
(170)
Tel est précisément l’objectif poursuivi par les parties intéressées. Tous les arguments des parties intéressées en ce qui concerne le moment pertinent de l’évaluation visent à démontrer que, dans le cadre de la présente procédure, l’évaluation économique et juridique des AAE doit se baser exclusivement sur les circonstances existant au moment de la signature des AAE (soit entre 1995 et 2001) et, qu’en raison de ces circonstances économiques et juridiques, il convient de conclure que les AAE ne constituent pas une aide d’État. Les parties intéressées soutiennent que le critère de l’opérateur en économie de marché ainsi que les critères relatifs à la distorsion de concurrence et l’incidence sur le commerce doivent être analysés en fonction du contexte économique qui prévalait au milieu des années 90, que la Commission doit tenir compte des obligations de MVM à cette époque-là (sécurité d’approvisionnement) ainsi que de la structure du secteur de l’énergie prévalant à cette époque (modèle d’«acheteur unique», etc.). Selon elles, le résultat de l’évaluation effectuée en l’espèce doit prévaloir jusqu’à la date d’expiration des AAE (2024 pour le contrat le plus long).
(171)
La Commission ne partage pas cette argumentation. La Commission estime que les articles pertinents de l’acte d’adhésion, en imposant l’application immédiate des règles relatives aux aides d’État aux acteurs économiques, visent justement à éviter de telles situations. L’Acte d’adhésion prévoit des exceptions pour certains secteurs économiques (voir les dispositions relatives au transport), mais ne prévoit aucune exception pour les acteurs du marché de l’électricité. De ce fait, l’acquis communautaire, y compris la directive 96/92/CE, est immédiatement applicable, à partir de la date de l’adhésion, à toutes les conditions contractuelles du marché hongrois de l’électricité.
(172)
Dans son évaluation des AAE, la Commission estime donc qu’en adhérant au marché intérieur libéralisé de l’énergie de l’Union européenne, la Hongrie a accepté d’appliquer les principes de cette économie de marché à tous les acteurs du secteur hongrois de l’énergie, y compris à toutes les relations commerciales existantes.
(173)
La Commission doit dès lors examiner la question de savoir si la mesure remplissait ou non tous les critères de l’existence d’une aide d’État au jour de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne.
(174)
En guise d’introduction à l’examen de l’existence d’un avantage, il est utile de noter que la plupart des producteurs d’électricité ont reconnu dans leurs observations que sans les garanties offertes par les AAE, ils n’auraient pas investi dans ces centrales électriques. La centrale […] soutient, dans ses observations, que «les AAE sont un élément important pour que les banques acceptent de financer l’investissement et de préfinancer, en continu, les coûts d’exploitation. Le […], la […] a demandé l’avis du consortium [soit les banques] sur un amendement éventuel des AAE, mais les banques ont refusé une réduction des capacités réservées et des volumes d’achat garantis» (52).
(175)
À cet égard, […] (en tant que chef de file des douze banques ayant accordé un prêt de près de […] à la centrale Csepel) affirme que «pour les banques, l’AAE fait partie d’un ensemble d’accords commerciaux étroitement liés qui ont servi et qui servent encore de nos jours de garantie au contrat de prêt servant à financer le projet aux conditions du marché. Toute modification des AAE toucherait donc aussi automatiquement les banques, et comme ces dernières disposent de mécanismes contractuels appropriés pour défendre leurs intérêts financiers, ceci mettrait par conséquent en danger l’ensemble du projet Csepel II.»
(176)
[…] (en tant que chef de file des neuf banques ayant accordé un prêt de près de […] à la centrale AES Tisza Erőmű Kft.) affirme que «le financement se base essentiellement sur l’existence de l’AAE et des autres documents relatifs au projet (par exemple: l’accord d’approvisionnement en combustibles). […] Les AAE garantissent une stabilité face aux risques liés à la demande (quantité et calcul des prix de l’électricité vendue.)»«C’est la stabilité de la demande qui, par les garanties qu’elle offre, est le facteur décisif […] qui permet aux banques d’accorder un financement à long terme sur un marché immature.»
(177)
Pour examiner l’existence d’un avantage, la Commission a préliminairement analysé le raisonnement qu’elle doit suivre au cours de cet examen. À la suite de l’analyse préliminaire exposée aux considérants 180 à 190, la Commission a conclu que pour évaluer l’existence de l’avantage il faut examiner si, dans les circonstances existant au moment de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, un opérateur de marché aurait ou non accordé aux producteurs une garantie similaire à celle prévue par les AAE, à savoir une obligation, pour MVM, d’acheter les capacités réservées dans les AAE (qui correspond à la totalité ou à la majeure partie de la capacité dont dispose la centrale électrique) ainsi qu’une quantité minimum garantie d’électricité produite, au prix couvrant les coûts fixes et variables (y compris les coûts des combustibles) pendant une période de 15 à 27 ans, correspondant à la période d’exploitation ou d’amortissement normalement prévisible des équipements concernés (53).
(178)
Dans un second temps, la Commission a analysé la réponse à cette question à la lumière des pratiques commerciales courantes sur les marchés européens de l’électricité.
(179)
Enfin, la Commission a brièvement analysé l’incidence des AAE sur le marché au cours de la période postérieure à l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne. Bien que cette analyse ne soit pas indispensable pour évaluer la mesure dans laquelle les AAE offrent un avantage économique ou non, elle est utile pour examiner de façon appropriée les différentes observations présentées par les parties intéressées.
1) Analyse préliminaire: raisonnement à suivre pour évaluer l’existence de l’avantage
(180)
Dans leurs observations présentées au cours de la procédure, les parties intéressées ont analysé l’existence éventuelle de l’avantage à la lumière des circonstances dans lesquelles les AAE ont été signés au milieu des années 90. Ils en ont essentiellement conclu que durant la période mentionnée, ainsi que dans le cadre de la privatisation des producteurs d’électricité, un opérateur de marché moyen aurait accordé aux producteurs une garantie similaire à celle prévue par les AAE afin d’attirer les investisseurs et garantir ainsi la sécurité d’approvisionnement de la Hongrie.
(181)
La Commission a examiné le bien fondé de cette approche et a conclu que celle-ci n’est pas adéquate, et ce pour deux raisons. Premièrement, elle ne prend pas en considération les véritables bénéficiaires de la mesure examinée. Deuxièmement, la période retenue n’est pas pertinente pour évaluer l’existence d’un avantage.
(182)
La centrale Dunamenti Erőmű Rt. affirme ne pas avoir bénéficié d’avantages dans le cadre de son AAE car elle a payé le prix du marché lors de la privatisation de ses centrales électriques, et le prix d’achat tenait compte de ses droits et obligations en vertu de l’AAE. Même si l’AAE lui a conféré un avantage, elle en a payé la contrepartie par le prix acquitté pour la privatisation.
(183)
La Commission estime que ces arguments ne sont pas recevables dans le cas présent. Les bénéficiaires de l’aide sont les centrales électriques privatisées (à tout le moins celles qui l’ont effectivement été) et non pas les actionnaires de celles-ci. La privatisation des centrales électriques a été réalisée par rachat d’actions.
(184)
La Cour de justice a examiné dans quelle mesure un changement d’actionnariat par rachat d’actions influait sur l’existence d’une aide illégalement octroyée à la société et à son bénéficiaire. Selon l’arrêt de la Cour de justice, l’aide illégalement octroyée reste rattachée à la société bénéficiaire initiale, indépendamment du changement d’actionnariat (54). La cession des participations au prix du marché signifie simplement que l’acheteur acquérant une participation ne bénéficie pas d’aide d’État. Ceci ne diminue cependant en rien l’existence d’un avantage pour l’activité de la centrale électrique bénéficiaire.
(185)
Les bénéficiaires de l’aide examinée dans la présente procédure sont les sociétés hongroises qui exploitent les centrales électriques et qui ont signé les AAE, et non pas les actionnaires de ces centrales électriques. De plus, le changement d’actionnariat s’est opéré avant la date à partir de laquelle doit être examinée l’existence de l’aide d’État et est dénué de pertinence dès lors qu’il s’agit d’évaluer l’existence d’aides d’État en faveur des sociétés exploitant les centrales électriques. Les sociétés signataires des AAE ont donc bénéficié des avantages découlant des AAE, indépendamment de la structure de leur actionnariat.
(186)
La Commission est consciente du fait que dans les conditions de marché prévalant en Hongrie au milieu des années 90, c’est le principe directeur des AAE, soit la garantie de retour sur investissement, qui était la condition fondamentale à la réalisation des investissements nécessaires.
(187)
Le fait qu’en raison des caractéristiques du secteur de production d’électricité et de la situation politique et économique de la Hongrie en ce temps-là, l’intervention de l’État était nécessaire au regard de l’intérêt public, et que la meilleure des solutions était l’octroi d’AAE à plusieurs producteurs ne contredit pas le fait que les AAE confèrent un avantage aux producteurs.
(188)
La plupart des producteurs affirment n’avoir pas bénéficié d’avantages découlant des AAE car ils correspondent au comportement normal de tout opérateur en économie de marché se trouvant dans la situation de MVM ou des producteurs. Ils soutiennent que tout acteur privé se trouvant dans la situation de MVM (soit l’acheteur unique légalement tenu de garantir la sécurité de l’approvisionnement) aurait conclu les AAE, et que l’avantage économique en découlant ne dépassait pas le niveau auquel les parties pouvaient normalement prétendre dans les circonstances du marché hongrois des années 90, qui était un marché immature. De plus, pour obtenir le permis d’exploitation, les producteurs étaient légalement tenus de conclure un accord avec MVM. Les producteurs soulignent qu’en appliquant le principe de l’investisseur privé, la Commission devrait prendre en compte les exigences juridiques et la réalité économique au moment de la signature des AAE.
(189)
En ce qui concerne l’argumentation des parties intéressées relative au principe de l’investisseur privé, la Commission se réfère aux considérants de la présente décision concernant la période pertinente à retenir pour l’évaluation de l’existence éventuelle d’une d’aide d’État dans le cadre des AAE. La Commission souhaite à nouveau souligner qu’elle n’entend pas mettre en doute le fait que dans les conditions existant au moment de la signature des AAE, il était nécessaire de conclure ces accords. Mais, comme exposé ci-dessus, ceci ne signifie pas que les AAE ne confèrent pas un avantage aux producteurs. Les parties intéressées ne font essentiellement qu’affirmer que ces accords correspondaient aux circonstances du marché prévalant au moment de leur signature. Aucune partie intéressée ne soutient que ces accords correspondent aux circonstances actuelles du marché intérieur.
(190)
La Commission conclut que lors de l’examen de l’existence d’un avantage découlant des AAE, elle doit s’assurer que, dans les conditions existant au moment de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, un opérateur de marché aurait offert aux producteurs une garantie similaire à celle prévue par les AAE, telle que décrite au considérant 177.
2) Analyse de l’existence d’un avantage accordé aux producteurs d’électricité au moment de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne
(191)
Afin de répondre à la question posée au considérant précédent, la Commission a identifié, aux fins de la présente analyse, les principales pratiques des acteurs commerciaux sur les marchés européens de l’électricité, et a évalué si les AAE étaient conformes à ces pratiques ou bien s’ils offraient aux producteurs des garanties qu’un acheteur agissant sur une base exclusivement commerciale n’accepterait pas.
(192)
Il est utile de mentionner à titre préliminaire que le marché de l’électricité se divise traditionnellement en quatre sous-marchés: i) production/importation et commerce de gros; ii) transmission/distribution; iii) vente au détatil; iv) services d’équilibrage. Comme MVM achète de l’électricité auprès de producteurs domestiques, importe de l’électricité, puis la vend à des distributeurs régionaux d’électricité et à des prestataires commerciaux (vente au détail), du point de vue de l’évaluation des AAE, ce sont les sous-marchés de la première et de la quatrième catégorie qui sont pertinents. MVM fournit en outre aussi des capacités réservées au gestionnaire du réseau de transport d’électricité afin d’assurer l’équilibrage du réseau.
(193)
Durant la période examinée, le marché hongrois de la vente au détail se subdivise en deux secteurs: i) le segment du service public, où les opérateurs régionaux d’électricité fournissent de l’électricité aux prix réglementés aux consommateurs non éligibles ou ne faisant pas jouer leur éligibilité; ii) le secteur du marché libre, où les opérateurs commerciaux fournissent de l’électricité aux consommateurs éligibles aux prix résultant des mécanismes de marché. Le système instauré par la IIIe loi sur l’énergie électrique a limité le secteur du service public aux ménages et aux consommateurs commerciaux relevant de l’obligation de prestation du service universel.
(194)
Durant la période examinée, MVM fournissait de l’énergie aux distributeurs régionaux d’électricité (les opérateurs du segment de service public) tout comme aux opérateurs du secteur du marché libre. Toutefois, comme indiqué aux considérants 221 à 231, les ventes de MVM aux opérateurs du marché libre avaient pour seul objectif d’écouler les quantités excédentaires achetées dans le cadre des AAE et non demandées par le secteur du service public. Ces ventes ne s’inscrivaient pas dans le cadre d’une activité commerciale autonome mais découlaient plutôt des AAE. De ce fait, l’existence de l’aide doit être évaluée au regard de l’objectif premier assigné à MVM, soit la fourniture d’électricité aux distributeurs régionaux d’électricité en quantité suffisante pour répondre à la demande du secteur de service public. Il faut donc examiner dans quelle mesure en l’absence d’AAE, un opérateur de marché agissant uniquement sur une base commerciale et chargé de fournir aux opérateurs régionaux une quantité d’électricité suffisante aurait offert ou non des garanties similaires à celles prévues par les AAE. Cette évaluation doit être faite sous l’angle de marchés de gros concurrentiels. Les considérants ci-après donnent d’abord un aperçu des pratiques commerciales pertinentes au regard de l’évaluation, puis comparent les AAE avec ces pratiques. Enfin, à la lumière de cette comparaison, la Commission a examiné les conséquences des AAE auxquelles les autorités pouvaient s’attendre lors de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, et la mesure dans laquelle elles pouvaient s’attendre à un meilleur équilibre entre les conséquences favorables et défavorables qui auraient découlé d’autres types d’accords que les AAE.
2.a) Brève description des pratiques commerciales pertinentes pour l’évaluation de l’existence d’un avantage offert par les AAE
(195)
Dans son enquête sectorielle sur le secteur de l’électricité en Europe (55), la Commission a examiné en détail les conditions dans lesqulles l’électricité est négociée sur les marchés de gros européens.
(196)
Le commerce de gros d’électricité a lieu sur les marchés spot ou sur les marchés à terme, en fonction du délai de livraison. Sur les marchés spot, ce sont généralement des contrats relatifs au jour suivant qui sont conclus le jour qui précède la livraison effective. Les échanges d’électricité sur les marchés spot s’effectuent toujours sur la base de prix marginaux, qui garantissent exclusivement la couverture des coûts marginaux à court terme (56).
(197)
Sur les marchés à terme, l’électricité est vendue avec des dates de livraison plus lointaines. Les produits à terme peuvent être hebdomadaires, mensuels, trimestriels et annuels. La vente des produits spot et à terme peut se dérouler sur les bourses d’échange d’énergie ou sous forme de contrats négociés de gré à gré par le biais d’une chambre de compensation. Les arbitrages incessants font que les prix de produits identiques tendent à se rapprocher sur les bourses d’échange d’énergie et sur les marchés de gré à gré. Les bourses d’échange d’énergie déterminent donc de plus en plus les prix de référence de tous les produits spot et à terme, soit pour l’ensemble du marché de gros.
(198)
Les prix des produits à terme évoluent en outre en fonction des attentes des acteurs du marché en ce qui concerne l’évolution future des prix sur les marchés spot. Étant donné que les acteurs du marché concluent des contrats à terme parce qu’ils privilégient la sécurité des prix à l’incertitude des prix spot futurs, les prix d’achat à terme comprennent aussi un élément de risque. En pratique, les prix des produits à terme comprennent un élément central qui reflète les attentes des acteurs du marché en ce qui concerne l’évolution des prix d’achat spot et, en fonction de l’importance que les acteurs du marché accordent à la sécurité, une prime de risque dans la plupart des cas ou une décote. Les prix d’achat spot constituent de ce fait la référence pour tous les prix de l’électricité. S’il existe un marché spot sur la bourse, les prix qui y sont pratiqués servent de référence à l’ensemble du marché. Sur de nombreux marchés de gros, les acheteurs - afin d’avoir une meilleure visibilité sur leurs coûts - tentent de couvrir la majeure partie de leurs besoins par des contrats à terme, les besoins additionnels étant couverts par des achats réalisés sur les marchés spot.
(199)
L’enquête sur le secteur de l’électricité a montré qu’outre les transactions standardisées et les échanges effectués sur les marchés des contrats de gré à gré, il existe aussi des «contrats bilatéraux sur mesure». En ce qui concerne les produits ou les services fournis, ces contrats peuvent être bien différents les uns des autres, et en général aucune information ne filtre sur les prix des transactions. Mais dans des conditions de marché concurrentielles, les transactions standardisées à la bourse d’échange et celles réalisées par le biais du marché des contrats de gré à gré ont nécessairement une incidence sur ces contrats, car un producteur ou un importateur n’accepterait pas de conclure un contrat bilatéral sur mesure qui offrirait des conditions clairement moins favorables que les contrats standardisés sur les marchés spot ou à terme. Ces contrats standardisés réalisés sur les marchés de gros européens constituent donc une base de comparaison adéquate pour examiner si les AAE confèrent ou non un avantage aux producteurs.
(200)
Sur les marchés à terme, la période de livraison la plus longue est d’un an. Et les délais les plus longs entre la signature du contrat et le début de la période de livraison effective sont les suivants: 4 ans - NordPool (pays scandinaves), 3 ans Powernext (France), 5 ans - UKPX (Grande-Bretagne) et 6 ans - EEX (Allemagne). Sur certaines bourses, telles que l’OMEL en Espagne, les contrats à terme n’existent pas. Les contrats à terme standardisés obligent le prestataire à fournir à un prix déterminé à l’avance une quantité d’électricité définie pendant une période d’un an débutant au maximum 6 ans après la signature du contrat. Ces échéances restent largement en deçà des périodes d’amortissement et de la durée de vie de toute centrale électrique. De ce fait, dans les conditions de marché normales, même si les producteurs commercialisent la majeure partie de l’électricité qu’ils produisent au moyen de contrats à terme, ils n’ont aucune visibilité sur les prix et les volumes de vente pendant la période d’amortissement ou d’exploitation des équipements. De plus, comme les prix sont arrêtés à l’avance, les producteurs doivent faire face au risque que leurs coûts dépassent les prix arrêtés. Ce risque est non négligeable, surtout en raison de la fluctuation des prix des combustibles qui, pour la plupart des technologies de production, constituent l’élément le plus important des coûts variables. Les producteurs doivent aussi faire face à la pression de la concurrence étant donné qu’ils doivent renouveler à plusieurs reprises leurs contrats à terme au cours de la période d’exploitation de leurs équipements et qu’ils doivent adapter leur offre à l’évolution des conditions de concurrence.
(201)
Sur les marchés de gros on peut également trouver des contrats avec réservation de capacités de production sous forme de «droits de tirage» (drawing rights) qu’il est pertinent de ce fait de comparer aux AAE. Acquérir des droits de tirage signifie qu’une partie des capacités de production est réservée, en général pour la durée d’exploitation prévisible de la centrale électrique, et qu’une «redevance de capacité» calculée en fonction des coûts de capital et des coûts fixes, est payée à l’exploitant. L’exploitant de la centrale électrique supporte les risques techniques. Le titulaire des droits de tirage peut déterminer le taux d’utilisation des capacités réservées, et il paye à l’exploitant de la centrale un prix correspondant aux coûts variables encourus pour la production d’énergie électrique à partir des capacités réservées.
(202)
Pour compléter l’évaluation de l’avantage éventuel conféré dans le cadre des AAE, il est utile de prendre en considération la situation des grands utilisateurs commerciaux ou industriels finals, même s’ils n’opèrent pas sur les marchés de gros mais sur les marchés de détail (en aval). Comme il arrive que les producteurs approvisionnent directement les grands utilisateurs commerciaux ou industriels, la comparaison avec les AAE est pertinente.
(203)
L’enquête sectorielle sur le secteur de l’électricité a montré que les opérateurs d’électricité concluent souvent des contrats à prix fixes avec les grands utilisateurs commerciaux ou industriels. La durée de ces contrats se limite généralement à un ou deux ans. Un calendrier de livraison est en général établi sur la base de la consommation antérieure. Les prix sont inférés des prix de gros sur les marchés à terme et comportent d’autres éléments de coût, tels que les coûts attendus d’équilibrage du réseau ainsi que la marge bénéficiaire de l’opérateur. En cas de non-respect du calendrier de livraison, une clause «take or pay» s’applique, qui oblige l’acheteur de payer, soit l’électricité dont il n’a pas besoin, soit un supplément. Sous cet angle, on peut considérer que ces contrats sont fondés sur, d’une part, une garantie d’achat minimum et, d’autre part, une réservation de capacité (57).
(204)
Pour évaluer l’avantage offert dans le cadre des AAE, il faut aussi prendre en considération un autre type d’accord, c’est-à-dire les contrats conclus pour les services d’équilibrage assurés par les gestionnaires du réseau (GRT). Comme l’électricité ne peut pas être stockée, il faut que la demande corresponde à chaque moment à l’offre. Si la demande ou l’offre s’écartent des prévisions et nécessitent un surplus de production d’électricité, il relève de la compétence du gestionnaire du réseau de solliciter certains producteurs pour augmenter leur production à bref délai. Pour assurer qu’on dispose des capacités de production nécessaires à la gestion de telles situations, les gestionnaires du réseau réservent une partie des capacités des unités de production qui sont en mesure de modifier leur niveau de production à bref délai. Vu que la Hongrie ne dispose pas de centrale hydraulique avec des unités de stockage, ce sont les centrales à gaz qui disposent des paramètres techniques les plus appropriés pour la fourniture de ces services.
(205)
L’examen du secteur de l’électricité a donné un aperçu de la pratique des gestionnaires de réseau européens relative aux contrats de réservation des capacités concernant la fourniture de services d’équilibrage. Il apparaît à la lumière de cet aperçu que les capacités sont réservées par le biais d’appel d’offres. La période habituelle pouvant être considérée comme une durée assurant aux GRT une flexibilité appropriée pour adapter la quantité des capacités réservées aux besoins effectifs est d’une année. Les contrats précisent en général les paramètres techniques du service demandé, la capacité réservée ainsi le prix de l’énergie seule ou bien le prix de l’énergie et de la capacité.
2.b) Comparaison des AAE avec la pratique commerciale habituelle
(206)
La Commission a comparé l’obligation d’achat stipulée dans les AAE avec les principales caractéristiques des contrats à terme et spot, des contrats comprenant des «droits de tirage», des contrats à long terme conclus avec les grands utilisateurs finals ainsi que des contrats conclus par les producteurs et les gestionnaires du réseau concernant la fourniture de services d’équilibrage.
(207)
Il résulte de la description présentée aux considérants 195 à 200 que la combinaison «réservation de capacités d’électricité à long terme, garantie d’achat minimum et mécanisme de fixation des prix couvrant les coûts fixes et de capital» ne correspond pas aux contrats habituels conclus sur les marchés de gros européens et protège mieux les producteurs contre les risques que les contrats standard à terme et spot.
(208)
Les échanges d’électricité sur les marchés spot se fondent toujours sur des prix marginaux qui garantissent uniquement la couverture des coûts à court terme, et non pas celle de tous les coûts fixes et de capital. De plus, sur les marchés spot, les entreprises de production d’électricité ne disposent pas de garantie en ce qui concerne le taux d’utilisation de leurs capacités de production. L’impossibilité de stocker de façon rentable l’électricité - une caractéristique spécifique à ce secteur - augmente considérablement ce risque par rapport à la plupart des secteurs de production. Si, à un moment donné, il y a une offre suffisante pour répondre à la demande à un prix inférieur à celui des unités de production d’un producteur donné, les unités en question ne seront pas mises sur le marché, ce qui signifie que pour la période en question, la capacité de cette unité de production sera perdue.
(209)
De ce fait, la commercialisation sur le marché spot comporte un élément d’incertitude majeur pour ce qui est de la rémunération des coûts fixes et de capital, ainsi que du taux d’utilisation des capacités de production.
(210)
Les marchés à terme - dont les prix sont dérivés des prix d’achat spot - ne garantissent pas non plus aux producteurs une couverture de tous les coûts fixes et de capital par le produit de leurs ventes car les prix sont fixés à l’avance. Si, au cours de la période de livraison, les coûts des combustibles augmentent au-delà des attentes, les coûts de la production d’électricité peuvent être supérieurs au prix fixé à l’avance. Sur les marchés à terme, grâce à la durée plus longue des contrats, l’incertitude en ce qui concerne le taux d’utilisation des capacités de production est moindre que sur les marchés spot. Cependant, même si le producteur est capable de vendre la majeure partie de sa production d’électricité par le biais de contrats à terme, la visibilité sur les taux d’utilisation de ses unités de production ne concernera qu’une période limitée par rapport à leur durée de vie.
(211)
Les parties intéressées soulignent que les producteurs supportent dans le cadre des AAE des risques considérables liés notamment à la réalisation, à la réglementation, à l’écologie, à l’entretien et à la fiscalité/aux finances. La Commission reconnaît que les AAE n’éliminent pas tous les risques liés à l’exploitation d’une centrale électrique. En effet, les risques énumérés par les producteurs sont certainement supportés par eux. Ces risques correspondent cependant aux risques habituels que tout acteur du marché de l’électricité doit supporter lui-même, même s’il vend sa production sur les marchés spot et à terme standardisés. Or dans le cas des AAE, les risques commerciaux liés à la fluctuation des coûts de production de l’électricité - surtout des coûts des combustibles -, à l’évolution du prix de l’électricité à payer par les utilisateurs finals, ainsi qu’aux fluctuations de la demande d’électricité des utilisateurs finals sont supportés par MVM tout au long ou durant une longue période du cycle de vie des équipements exploités dans le cadre des AAE.
(212)
Les parties intéressées ont aussi soutenu dans leurs observations que la réservation de capacités à MVM leur a été désavantageuse, car outre la vente à MVM, ils ne peuvent pas utiliser ces capacités à d’autres fins. Le système de garantie d’achat minimum peut être considéré comme une garantie pour les producteurs car même si MVM n’utilise pas ces capacités réservées, cela n’empêchera pas l’utilisation de ces capacités à des fins de production et de vente d’électricité. Comme le tableau ci-après l’indique, la garantie minimum d’achat signifiait en fait que le taux d’utilisation de la capacité réservée était supérieur au taux d’utilisation moyen de la capacité totale disponible en Hongrie.
Tableau 5
Garantie minimum d’achat et capacités réservées
2004
2005
2006
Garantie d’achat (GWh)
23 234
23 528
23 516
Capacités réservées (MW)
4 242
4 460
4 481
Ratio garantie d’achat/capacités réservées (heures d’exploitation par an)
5 477
5 275
5 248
Ratio production hongroise d’électricité/capacités de production disponibles (heures d’exploitation par an)
4 272
4 225
4 601
(213)
Les contrats spot et à terme comportent dès lors beaucoup plus de risques pour les producteurs que les AAE, qui offrent une sécurité du point de vue de la rémunération des coûts fixes et de capital et du taux d’utilisation des capacités de production.
(214)
En ce qui concerne les droits de tirage, la différence essentielle entre cette forme d’accord et les AAE réside dans le fait que les droits de tirage ne sont généralement assortis d’aucune obligation d’achat minimum garantie. Le titulaire de droits de tirage supporte les risques commerciaux liés à la vente d’électricité produite à partir des capacités réservées. Il est toutefois assuré de vendre toute cette production à un prix couvrant au moins les coûts variables, car il peut décider de ne pas produire d’électricité si les prix deviennent inférieurs aux coûts variables. Les AAE conclus avec MVM ne fournissent aucune assurance de ce type en raison des obligations d’achat minimum imposées à MVM au bénéfice des producteurs.
(215)
Il est évident que les contrats d’achat à long terme conclus par les grands utilisateurs sont beaucoup plus avantageux pour l’acheteur que les AAE ne le sont pour MVM, car le prix fixé dans ces contrats, généralement pour toute leur durée, n’est normalement pas indexé sur des paramètres tels que les coûts des combustibles, dont l’évolution sur la durée du contrat est imprévisible, et il n’est pas fixé de manière à couvrir les coûts fixes et de capital, étant donné qu’il dépend des cours sur les marchés de gros. De fait, l’acheteur n’a intérêt à conclure des contrats à long terme que si ceux-ci lui assurent une certaine protection contre la fluctuation des prix sur le marché de l’électricité, et en particulier contre la fluctuation des prix des combustibles. Ainsi, sur le plan économique, un acheteur n’aurait intérêt à conclure un contrat à long terme de ce type que si le vendeur offrait de prendre en charge une partie des risques liés à la fluctuation des prix des combustibles ou si la technologie de production de l’électricité garantit des coûts de combustible stables - c’est le cas par exemple des centrales hydrauliques et, sous certaines conditions, des centrales nucléaires. Ces contrats sont en outre conclus pour une durée nettement inférieure à celle des AAE, ce qui permet à l’acheteur de changer de fournisseur si un concurrent propose des prix plus intéressants. Pour obtenir les prix les moins élevés possibles, les acheteurs ont souvent recours à des appels d’offres.
(216)
Les contrats portant sur des services d’équilibrage sont utiles à l’appréciation d’un avantage entre les AAE, car une partie minoritaire des capacités réservées dans le cadre des AAE est destinée à la fourniture de services d’équilibrage au gestionnaire du réseau de transport (58). En pratique, MVM vend des capacités au gestionnaire du réseau de transport sur une base annuelle et forfaitaire et, pour ce faire, elle utilise une partie des capacités réservées dans le cadre des AAE. Concrètement, cela signifie que les producteurs ne supportent pas les risques liés aux appels d’offres annuels (59) et à l’incertitude relative à la quantité d’électricité qu’ils devront fournir. Du point de vue des producteurs, les conditions contractuelles régissant la fourniture de services d’équilibrage sont celles des AAE. Toutefois, ainsi qu’il a été exposé au considérant 204, les modalités des AAE (notamment leur longue durée et l’existence du prélèvement minimum garanti) ne sont pas justifiées d’un point de vue commercial, même pour la fourniture de services d’équilibrage. La Commission reconnaît qu’en Hongrie, peu d’unités de production d’électricité sont en mesure d’assurer les services d’équilibrage nécessaires au gestionnaire du réseau de transport, ainsi que l’affirment les parties intéressées, mais elle est parvenue à la conclusion que même dans ce cas, les conditions offertes par les AAE dépassent ce qu’un gestionnaire de réseau de transport pourrait juger acceptable sur le plan commercial.
(217)
Cette comparaison montre que les AAE - en raison de leur structure - offrent davantage de garanties aux producteurs que les contrats commerciaux habituels. Les producteurs se trouvent donc dans une situation plus avantageuse que celle qu’ils connaîtraient sur le marché libre s’ils ne bénéficiaient pas d’un AAE. Afin de compléter l’appréciation de l’existence d’un avantage, il convient d’évaluer les effets positifs et négatifs que les autorités hongroises pouvaient escompter à la date de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne et de vérifier si celles-ci auraient pu escompter un meilleur équilibre entre ces effets en adoptant d’autres approches basées sur les pratiques commerciales habituelles.
2.c) Conséquences prévisibles des AAE pour les autorités publiques, à la lumière de la comparaison avec les pratiques commerciales habituelles des acheteurs sur les marchés européens de l’électricité
(218)
Les autorités publiques pouvaient attendre des AAE que MVM serait en mesure de s’approvisionner en électricité en des quantités suffisantes pour satisfaire la demande du marché du service public sur une longue durée.
(219)
Cependant, les autorités publiques ne disposaient d’aucune garantie sur le niveau du prix qui devrait être payé par MVM au cours de cette période, dans la mesure où les AAE ne protègent pas contre la fluctuation des prix, qui résulte principalement de la fluctuation des prix des combustibles.
(220)
De plus, la réservation de capacités à long terme et le prélèvement minimum garanti dont elle s’accompagne privent les autorités publiques de la possibilité de bénéficier de prix plus attractifs proposés par d’autres producteurs ou importateurs. Les capacités réservées et l’achat minimum garanti inscrits dans les AAE, les contrats d’importation à long terme conclus par MVM et les quantités achetées dans le cadre du système d’achat obligatoire (60) suffisaient à couvrir les besoins de MVM. MVM ne pouvait donc pas diversifier son portefeuille de fournisseurs malgré l’existence de capacités de production alternatives disponibles. En 2004, il existait plusieurs producteurs d’électricité qui n’étaient pas engagés dans un accord d’achat d’électricité à long terme. Les AAE de deux centrales représentant une capacité installée d’une puissance de 470 MW ont expiré à la fin de 2003, ce qui a considérablement augmenté les capacités d’approvisionnement hors AAE. Des capacités d’importation d’un volume d’environ 700 MW ne sont pas couvertes par des AAE et auraient pu être utilisées par MVM pour importer de l’électricité si MVM n’avait pas été tenue par le système des capacités réservées et du prélèvement minimum garanti.
(221)
Ainsi qu’il est exposé aux considérants ci-après, il était clair, lors de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne en 2003 et en 2004, que le système des capacités réservées et du prélèvement minimum garanti élaboré dans le cadre d’un modèle à acheteur unique, dans lequel toute l’électricité consommée en Hongrie transitait par MVM, comportait des risques considérables que les AAE obligent MVM à acheter de l’électricité au-delà de ses besoins.
(222)
À cet égard, un élément important à prendre en considération est l’ouverture partielle du marché de l’électricité en 2003. Le 18 décembre 2001, le Parlement hongrois a adopté la loi sur l’énergie électrique II, qui permet aux gros consommateurs, définis comme ceux dont la consommation annuelle est supérieure à 6,5 GW, de devenir des «clients éligibles» et donc de pouvoir choisir leur fournisseur d’électricité. Cette loi, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, a conduit à la création, aux côtés du segment du service public préexistant, d’un marché libre sur lequel les prix évoluent en fonction de l’offre et de la demande. Cette mesure a eu pour effet prévisible de diminuer les quantités requises par MVM pour approvisionner les compagnies de distribution régionales en vue de satisfaire la demande du segment du service public. Le tableau ci-dessous montre qu’entre 2003 et 2006, les quantités effectivement vendues sur le marché libre ont régulièrement augmenté, tandis que celles vendues par les compagnies de distribution régionales au secteur du service public diminuaient proportionnellement.
Tableau 6
Vente sur le marché de détail (segment réglementé et marché libre)
(GWh)
2003
2004
2005
2006
Consommation globale
33 584
33 836
34 596
35 223
Vente sur le marché libre
3 883
7 212
11 685
13 057
Vente sur le segment réglementé
29 701
26 624
22 911
22 166
Source: données statistiques du système d’électricité hongrois pour 2006 ().
(223)
Entre 2003 et 2006, les quantités vendues sur le segment du service public, qui correspondent aux besoins d’achat réels de MVM, ont diminué de 25 %. La diminution des besoins de MVM était largement prévisible lorsque la Hongrie a rejoint l’Union européenne, en particulier à la lumière de l’écart important entre les prix officiels sur le segment du service public (prix payés par les consommateurs aux compagnies de distribution régionales) et les prix observés sur le marché libre en 2003 et 2004.
Tableau 7
Écarts entre les prix pratiqués sur le segment du service public et ceux pratiqués sur le segment libre du marché de détail en 2003 et en 2004
(HUF/kWh)
2003
2004
Prix moyen sur le marché libre
11,1
12,7
Prix moyen sur le segment du service public (62)
19
21,1
Source: données statistiques du système d’électricité hongrois pour 2006.
(224)
Les prix pratiqués sur le marché libre ont nettement incité les clients éligibles à faire usage de leurs droits à l’éligibilité. Il était aussi évident, en 2003 et 2004, que l’adhésion prochaine de la Hongrie à l’Union européenne aurait pour conséquence l’entrée en vigueur de la deuxième directive sur l’énergie électrique (63) en Hongrie et que, de ce fait, tout consommateur pourrait devenir client éligible à partir du 1er juillet 2007, ce qui entraînerait une nouvelle réduction des besoins de MVM dans un délai bien plus court que l’échéance prévue pour l’AAE.
(225)
En conséquence, il apparaissait clairement, en 2003 et 2004, que les AAE élaborés dans le contexte d’un modèle à acheteur unique, dans lequel toute l’électricité consommée en Hongrie transitait par MVM, auraient pour conséquence non seulement d’empêcher MVM de diversifier son portefeuille de fournisseurs et d’obtenir des prix plus avantageux en stimulant la concurrence entre ses fournisseurs, mais aussi de risquer de contraindre MVM à acheter une quantité d’électricité supérieure à ses besoins réels.
(226)
Les autorités avaient effectivement prévu ce risque. En 2002, le gouvernement hongrois a publié une ordonnance (64) contraignant MVM à renégocier les AAE avec l’ensemble des producteurs en vue de réajuster le niveau des capacités réservées. Bien que cette ordonnance ne prévoie pas la résiliation des AAE, elle atteste à elle seule que, dans une optique de libéralisation progressive du marché de l’électricité, les capacités réservées (et par conséquent le prélèvement minimum garanti) dans les AAE étaient trop élevées. Cette ordonnance permettait également à MVM, au cas où les négociations avec les producteurs n’aboutiraient pas, de vendre les capacités et l’électricité excédant ses besoins effectifs pour approvisionner le segment réglementé au moyen de trois «mécanismes de cession»: la mise aux enchères de capacités, des appels d’offres portant sur les capacités et la vente via une plateforme d’échanges virtuelle sur Internet, appelée «Bourse» («Piactér»). Bien que la forme de ces trois mécanismes soit différente, ils consistent tous globalement à ce que MVM revende sur le marché libre, sous la forme de différents produits à terme, le surplus d’électricité dont elle n’a pas besoin pour approvisionner le segment du service public mais qu’elle est tenue d’acheter conformément aux modalités des AAE.
(227)
Le tableau suivant présente des données sur les trois premières ventes aux enchères réalisées par MVM. Celles-ci montrent que les prix perçus par MVM pour l’électricité vendue par le biais des mécanismes de cession ont été largement inférieurs aux prix payés pour acheter cette électricité dans le cadre des AAE.
Tableau 8
Trois premières ventes aux enchères réalisées par MVM
Première enchère (juin 2003)
Deuxième enchère (décembre 2003)
Troisième enchère (juin 2004)
Produits Base
Quantité d’électricité vendue (GWh)
375
240
133
Prix de vente aux enchères (HUF/KWh)
8,02
9,5
8,4
Produits Charge minimale
Quantité d’électricité vendue (GWh)
259
421
Prix de vente aux enchères
5,6
3,5
Prix moyens annuels dans les AAE
2003
2004
11,3
11,7
(228)
Le législateur hongrois avait effectivement anticipé cet effet et avait prévu le versement d’une compensation à MVM par l’État hongrois pour les pertes subies par MVM du fait de l’écart entre le prix payé pour les quantités cédées dans le cadre d’enchères et le prix de vente obtenu sur le marché. Cette compensation s’est élevée à 3,8 milliards HUF en 2003 (65). Selon le rapport annuel 2004 de MVM, elle a augmenté de 2,4 milliards HUF en 2004.
(229)
Du point de vue des autorités publiques, il est clair qu’un tel système ne peut se justifier sur le plan commercial, car il équivaut à subventionner les ventes des producteurs pour alimenter le marché libre.
(230)
Le tableau suivant présente, sur la base des informations fournies par la Hongrie le 24 septembre 2007 et le 21 avril 2008, la quantité totale d’électricité vendue par le biais des mécanismes de cession entre 2003 et 2004.
Tableau 9
Quantités vendues par MVM dans le cadre des mécanismes de cession
(TWh)
Année
2003
2004
2005
2006
Ventes totales de MVM dans le cadre des mécanismes de cession (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
Il est évident que, dans des conditions de marché normales, aucun acheteur ne conclurait de contrat qui comporte un risque grave qu’il soit obligé d’acheter plus d’électricité qu’il n’en a besoin et de supporter des pertes considérables lors de la revente. Théoriquement, ce risque existe dans les contrats à terme et les accords à long terme conclus par les grands utilisateurs finals, mais dans une bien moindre mesure.
(232)
La durée des contrats à terme est nettement inférieure à celle des AAE. Sur cette durée plus courte, l’acheteur dispose d’un meilleur aperçu de ses besoins que sur une durée comprise entre 15 ans et 27 ans. De plus, les acheteurs ont tendance à recourir à des contrats à terme qui ne couvrent qu’une partie seulement de leurs besoins escomptés et à acheter les quantités supplémentaires éventuellement nécessaires sur les marchés spot.
(233)
Les accords à long terme conclus par les grands utilisateurs finals ne comportent aussi qu’un risque réduit de se trouver obligé d’acheter des quantités superflues, étant donné que la durée de ces contrats est limitée et que la consommation des grands utilisateurs finals (entreprises industrielles ou de services) ayant recours à ces contrats est généralement stable et prévisible, ce qui n’est pas le cas de MVM pour les raisons précédemment exposées.
(234)
Par ailleurs, il est utile de rappeler que, dans un contrat à terme ou un accord d’achat à long terme conclu par un consommateur final, l’acheteur s’engage certes à acquérir une certaine quantité d’électricité plusieurs mois ou années avant sa livraison effective, mais ce contrat ou accord le protège contre la fluctuation des prix. Cet avantage n’existe pas dans les AAE, dans lesquels le prix couvre des coûts variables qui sont susceptibles d’augmenter dans des proportions imprévisibles en fonction de l’évolution des prix des combustibles.
(235)
La Commission conclut que les avantages dont les autorités publiques bénéficient par le biais des AAE n’incluent pas la protection contre une hausse des prix des combustibles, que tout opérateur de marché attendrait d’un accord à long terme, et que les AAE comportent des risques considérables que MVM se voie contrainte d’acheter plus d’électricité qu’elle n’en a effectivement besoin et enregistre des pertes lors de la revente de ces quantités excédentaires. Ces risques étaient bien connus des autorités hongroises lorsque la Hongrie a adhéré à l’Union européenne. La comparaison entre les AAE et les pratiques commerciales habituelles sur les marchés européens de l’électricité montre qu’un acheteur mû par des considérations purement commerciales n’aurait pas accepté de tels effets préjudiciables et aurait adopté d’autres stratégies d’achat et conclu d’autres types d’accords conformes à la pratique commerciale habituelle.
(236)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les principes fondamentaux qui sous-tendent les AAE confèrent aux producteurs d’électricité un avantage qui va au-delà d’un avantage commercial normal. À cet égard, il importe de souligner que les principes fondamentaux des AAE (réservation de capacités longtemps à l’avance, prélèvement minimum garanti et mécanismes de fixation des prix fondés sur une redevance de capacité et une redevance d’électricité couvrant les coûts fixes, variables et de capital) ne peuvent être isolés et appréciés individuellement. L’existence d’un avantage découle de la combinaison de ces éléments. Ainsi qu’il a été précédemment démontré, la longue durée des AAE contribue en grande mesure à l’existence de cet avantage.
3) Effets des AAE sur le marché après l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne
(237)
Dans leurs observations, les parties intéressées affirment que les prix pratiqués dans le cadre des AAE ne sont pas supérieurs à ceux du marché de gros. La centrale de Mátra souligne notamment que ses prix sont compétitifs car elle dispose de sa propre mine de charbon, ce qui réduit ses coûts d’extraction. Les parties intéressées considèrent par conséquent qu’elles ne bénéficient d’aucun avantage.
(238)
La Commission ne saurait accepter cet argument.
(239)
Tout d’abord, ainsi qu’il a été exposé en détail ci-dessus, le prix effectivement payé dans le cadre des AAE est une des conséquences de ces accords, mais il ne constitue pas l’essentiel de l’avantage conféré par les AAE. Les observations formulées par les établissements bancaires susmentionnés (voir en particulier les considérants 175 et 176) confirment également que ce sont tous les éléments des AAE qui, en garantissant le retour sur investissement dans les unités de production et en protégeant les producteurs des risques commerciaux, constituent l’essentiel de l’avantage conféré par les AAE.
(240)
Ensuite, l’écart de prix par rapport aux prix du marché dépend d’un grand nombre de facteurs liés à l’évolution du marché, qui sont indépendants des AAE et ne peuvent être appréciés qu’a posteriori. Les prix des AAE sont des prix unitaires à un instant donné; ils ne tiennent pas compte de l’avantage découlant de tous les autres éléments de l’AAE, tels que les capacités et quantités que les producteurs auraient pu vendre si leurs ventes dépendaient de la demande sur le marché. Ainsi qu’il a été précédemment exposé, la Commission est d’avis que tous les AAE examinés confèrent un avantage économique aux producteurs, qu’ils aient ou non donné lieu, à un moment donné, à des prix supérieurs à ceux du marché.
(241)
Afin de répondre de manière exhaustive aux observations qui lui ont été présentées et de mieux comprendre les conséquences des AAE, la Commission a néanmoins comparé les prix effectivement pratiqués dans les AAE avec ceux prix pratiqués sur le segment du marché de gros non couvert par les AAE.
(242)
Aux fins de cette comparaison, la Commission ne tient pas compte des prix de 2007, étant donné que cette année-là (plus précisément entre le 9 décembre 2006 et le 31 décembre 2007), les prix réglementés ont été supérieurs aux prix des AAE. En conséquence, les prix pratiqués ne reflètaient pas nécessairement les prix exacts auxquels l’application des formules de fixation des prix des AAE aurait conduit.
(243)
La Commission a donc comparé les prix pratiqués dans le cadre des AAE avec ceux du marché libre entre 2004 et 2006.
Tableau 10
Prix moyen de l’électricité vendue à MVM dans le cadre des AAE (67)
(HUF/kWh)
Centrale
2004
2005
2006
Dunament (Bloc F)
[…]
[…]
[…]
Dunament (Bloc G2)
[…]
[…]
[…]
Tisza II
[…]
[…]
[…]
Pécs
[…]
[…]
[…]
Csepel II
[…]
[…]
[…]
Kelenföld
[…]
[…]
[…]
Újpest
[…]
[…]
[…]
Kispest
[…]
[…]
[…]
Mátra
[…]
[…]
[…]
Centrale nucléaire de Paks
[…]
[…]
[…]
Tableau 11
Quantité et prix moyen de l’électricité vendue par les producteurs nationaux, hors AAE, sur le marché libre (68)
Centrale
2004
2005
2006
Quantité
(MWh)
Prix
(HUF/kWh)
Quantité
(MWh)
Prix
(HUF/kWh)
Quantité
(MWh)
Prix
(HUF/kWh)
Mátra ([…] bloc)
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértes
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunament […] bloc
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsod
[…]
[…]
18 301
11,25
n.a. (69)
AES Tiszapalkonyai Erőmű
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Tableau 12
Quantité et prix moyen de l’électricité importée par MVM (70)
Importation
2004
2005
2006
Quantité
(MWh)
Prix
(HUF/kWh)
Quantité
(MWh)
Prix
(HUF/kWh)
Quantité
(MWh)
Prix
(HUF/kWh)
D’Ukraine, via la Slovaquie ([…] (71))
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
De Suisse, via la Slovaquie ([…] (71))
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
De Suisse ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
Depuis 2003, conformément à la loi sur l’énergie électrique II (73), MVM cède son électricité superflue (excédant ses besoins pour approvisionner le segment du service public) sur le marché concurrentiel au moyen de trois mécanismes: i) la mise aux enchères de capacités de production du secteur public, ii) des appels d’offres portant sur les capacités et iii) la vente via une plateforme d’échange en ligne («Bourse MVM»). Le tableau suivant montre les prix moyens atteints au cours de ces ventes.
Tableau 13
Prix moyens atteints dans le cadre des enchères et des appels d’offres portant sur les capacités et à la Bourse MVM (74)
Année de livraison du produit vendu aux enchères (75)
Prix moyen pondéré des enchères portant sur les capacités
(HUF/kWh)
Année des ventes par appel d’offres et des ventes à la Bourse MVM
Prix moyen obtenu lors des ventes par appel d’offres et des ventes à la Bourse MVM
(HUF/kWh)
2004
4,7
2004
6,5
Enchères du 17 juin 2004
Minimale: 3,48
Base: 8,4
2005
5,4
2005
8,1
Enchères du 9 décembre 2004
Minimale: 4,54
Base: 8,32
Enchères du 10 juin 2005
Minimale: 4,6
Base: 8,5
Enchères du 21 juillet 2005
Base: 9,3
Pointe: 10,42
2006
9,9
2006
9,1
Enchères du 9 novembre 2005
Minimale: 6,02
Base: 9,74
Pointe: 11,76
Enchères du 31 mai 2006
Base: 11,33
(245)
Les données chiffrées ci-dessus permettent de constater que les prix moyens auxquels l’électricité était vendue en Hongrie sur le marché concurrentiel en 2004, au niveau du marché de gros, ont varié entre 4,7 et 12,76 HUF/kWh. Parmi les producteurs couverts par un AAE, la centrale nucléaire de Paks et la centrale de Mátra ont vendu de l’électricité à MVM dans cette fourchette de prix. Dunament […] a vendu son électricité dans le cadre de son AAE à […] HUF/kWh, ce qui correspond au prix le plus élevé obtenu hors AAE ([…]). Tous les autres producteurs ont facturé à MVM un prix moyen situé entre 13,86 et 25,46 HUF/kWh, soit 10 à 100 % plus cher que le prix le plus élevé pratiqué sur le marché libre.
(246)
En 2005, les prix de vente en dehors des AAE examinés ont été compris entre 5,4 et 12,91 HUF/kWh. Parmi les producteurs couverts par un AAE, seules les centrales de Paks et de Mátra ont vendu leur électricité à MVM dans cette fourchette de prix. Tous les autres producteurs ont facturé à MVM un prix moyen situé entre 13,99 et 25,64 HUF/kWh, soit 10 à 100 % plus cher que le prix le plus élevé pratiqué sur le marché libre.
(247)
En 2006, les prix de vente en dehors des AAE examinés ont été compris entre 9,1 et 14,27 HUF/kWh. Parmi les producteurs couverts par un AAE, seules les centrales de Paks et de Mátra ont vendu leur électricité à MVM dans cette fourchette de prix (dans le cas de Paks, le prix a même été inférieur au prix du marché libre le plus bas). Tous les autres producteurs ont facturé à MVM un prix moyen situé entre 16,67 et 33,49 HUF/kWh, soit 15 à 135 % plus cher que le prix le plus élevé pratiqué sur le marché libre.
(248)
Les calculs ci-dessus sont basés sur les données relatives aux prix moyens c’est-à-dire qu’ils ne distinguent pas les prix des produits Charge minimale, Base ou Pointe. Les producteurs qui vendraient essentiellement des produits Pointe en l’absence d’AAE (76) affirment que leurs prix ne devraient pas être comparés aux prix des produits Base. La Commission reconnaît que le prix de l’électricité en période de pointe est normalement plus élevé que celui des produits Base. Lors de la comparaison de ces prix avec ceux pratiqués lors de ventes sur le marché libre (par exemple, lors des ventes aux enchères de capacités par MVM), il apparaît que les produits Pointe sont en moyenne 10 à 30 % plus chers que les produits Base.
(249)
Toutefois, si l’on compare les prix pratiqués par les centrales de Csepel, de Dunament F et de […] avec les prix les plus élevés obtenus lors des ventes aux enchères de capacités, on constate que les premiers sont supérieurs au prix de n’importe quel produit Pointe obtenu à l’issue d’enchères au cours de ces années. De plus, parmi les producteurs qui vendent de l’électricité hors AAE sur le marché libre et qui figurent dans le tableau 11 ci-dessus, certains (notamment la centrale d’EMA) ont aussi vendu principalement des produits Pointe.
(250)
La comparaison ci-dessus fait apparaître qu’entre 2004 et 2006, les prix pratiqués dans le cadre d’AAE par les producteurs couverts par ces accords (à l’exception des centrales de Paks et de Mátra) étaient effectivement supérieurs aux prix les plus élevés constatés sur le marché libre.
(251)
En conséquence, la Commission s’oppose aux arguments avancés par les parties concernées, qui affirment que les prix pratiqués dans le cadre des AAE n’étaient pas supérieurs à ceux du marché libre.
(252)
En ce qui concerne les centrales de Paks et de Mátra, les tableaux ci-dessus montrent que leurs prix étaient inférieurs au prix le plus élevé constaté sur le marché libre. Les prix pratiqués par la centrale de Mátra se situaient dans le haut de la fourchette de prix du marché libre. Bien que ces prix soient en effet susceptibles d’être plus concurrentiels que ceux pratiqués dans la majorité des autres AAE, la Commission ne peut exclure que la centrale n’aurait pas pu obtenir au moins les mêmes prix sans son AAE. La Commission note que les prix de vente de l’électricité produite par les unités de la centrale de Mátra non couvertes par l’AAE étaient nettement inférieurs aux prix pratiqués dans le cadre de l’AAE.
(253)
La Commission est consciente du fait que les prix établis sur le marché libre (hors AAE) ne peuvent pas être considérés comme correspondant au prix du marché exact que les producteurs auraient obtenu sans AAE si les AAE n’avaient pas existé au cours de la période considérée. Dans la mesure où les AAE couvrent environ 60 % du marché de la production, ils influencent indiscutablement les prix sur le reste du marché. La comparaison fournit toutefois une indication sur l’ordre de grandeur de l’écart entre les prix pratiqués dans le cadre des AAE et ceux effectivement observés lors de ventes hors AAE.
(254)
Les centrales de Budapest et de Csepel ont fait valoir que les AAE devraient néanmoins être considérés comme relevant d’un service d’intérêt économique général visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en électricité. Elles considèrent que les AAE remplissent les critères mentionnés dans l’arrêt Altmark, ce qui signifie qu’ils ne peuvent être considérés comme une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(255)
La Commission a examiné ces arguments et est parvenue à la conclusion qu’elle ne saurait les accepter pour les raisons suivantes.
(256)
La réglementation communautaire confère aux États membres une certaine marge de manœuvre pour définir les services qu’ils considèrent comme des SIEG. Définir la portée des SIEG dans un État membre est, dans les limites prévues par la législation communautaire, une prérogative de l’État concerné et ce n’est pas aux bénéficiaires d’aides qu’il incombe de qualifier leurs propres services de service public.
(257)
Au cours de la présente procédure, les autorités hongroises n’ont toutefois jamais fait valoir qu’un des producteurs assurait un SIEG, ni défendu les affirmations des producteurs en ce sens.
(258)
La Commission considère donc que les AAE ne satisfont pas l’ensemble des critères énoncés dans l’arrêt Altmark.
(259)
Premièrement, selon l’arrêt Altmark, la société bénéficiaire doit être effectivement chargée d’assumer un service public et les obligations qui y sont liées doivent avoir été clairement définies par l’État membre.
(260)
Au cours de la période considérée, la législation hongroise imposait certes à MVM une obligation d’assurer la sécurité de l’approvisionnement, mais cette obligation était une obligation générale en vertu de laquelle l’acheteur unique de l’époque devait garantir l’approvisionnement en électricité nécessaire pour couvrir l’ensemble des besoins; aucun producteur individuel n’était visé par un SIEG bien défini.
(261)
L’objectif de sécurité d’approvisionnement en électricité est de portée très générale. Dans une certaine mesure, on pourrait dire que tout producteur d’électricité y contribue. Les parties intéressées n’ont présenté aucun document officiel de l’État hongrois définissant clairement un SIEG et confiant à un ou plusieurs producteurs spécifiques la mission de l’assumer.
(262)
Les AAE sont similaires à cet égard: ils fixent les obligations des parties, mais ne définissent aucune obligation de service public particulière. Le fait que les dix centrales couvertes par un AAE doivent réserver des capacités pour MVM ne signifie pas en soi qu’elles sont expressément chargées d’une mission de service public. Là encore, une telle approche pourrait aboutir à la conclusion que l’ensemble du secteur de la production d’électricité remplit les critères de service d’intérêt économique général, ce qui serait clairement contraire à l’interprétation que la réglementation et les pratiques communautaires veulent donner à cette notion.
(263)
En l’espèce, les prétendues obligations de service public ne sont pas clairement définies et aucun producteur n’est chargé de l’exécution d’une telle obligation.
(264)
Les parties intéressées font valoir que les AAE sont des documents qui chargent les producteurs d’un SIEG. Pourtant, les AAE ne comportent aucune définition concrète de SIEG, ni ne mentionnent ces obligations ou des dispositions juridiques qui constitueraient une base permettant à l’État de confier des SIEG à d’autres entités.
(265)
Dans les décisions qu’elle a adoptées à ce jour (77), la Commission a considéré que la sécurité d’approvisionnement pouvait constituer un service d’intérêt économique général sous réserve des restrictions prévues à l’article 8, paragraphe 4, de la directive 96/92/CE (correspondant aux dispositions de l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2003/54/CE), à savoir que les producteurs concernés utilisent des sources combustibles indigènes d’énergie primaire pour produire l’électricité et que le volume total d’électricité n’excède pas, au cours d’une année civile, 15 % de la quantité totale d’énergie primaire nécessaire pour produire l’électricité consommée dans l’État membre concerné.
(266)
Le seul producteur qui a affirmé qu’il utilisait des combustibles indigènes d’énergie primaire était la centrale de Mátra. Toutefois, elle n’a présenté aucun document officiel montrant que l’État hongrois l’avait expressément chargée d’une mission de service public d’intérêt général clairement définie.
(267)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission doit rejeter l’argument selon lequel les AAE accompliraient une mission de service public visant la sécurité d’approvisionnement.
(268)
Par ailleurs, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation auraient dû être préalablement établis de façon objective et transparente et la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (78).
(269)
Faute d’une définition claire des services d’intérêt économique général à assumer, notamment d’une distinction claire entre les services à accomplir et les opérations d’exploitation normales des centrales, il est impossible d’établir des paramètres aux fins d’une compensation et/ou de déterminer si la compensation excède ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution de ces obligations. Il n’est même pas possible de définir exactement à quoi correspond la compensation.
(270)
L’existence de certains paramètres permettant d’établir les prix des AAE n’équivaut pas à celle de paramètres précis qui permettrait de calculer une compensation au titre de SIEG, dans la mesure où le prix n’est pas égal à la compensation. En outre, le fait que le prix ne couvre que les coûts liés à la production d’électricité, majorés d’une marge bénéficiaire, ne signifie pas qu’il n’inclut pas une compensation excessive, car de nombreux coûts liés à la production d’électricité peuvent être les coûts normalement supportés par un producteur, et non des coûts supplémentaires associés à l’exécution de SIEG.
(271)
Par ailleurs, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de production afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.
(272)
Neuf des dix AAE ont été signés sans appel d’offres préalable. Même dans le cas de la seule procédure d’appel d’offres qui a été lancée, qui a abouti à la sélection de la centrale de Kispest, aucun objectif particulier de SIEG n’a été défini. Il est donc difficile d’apprécier quelle part exacte des activités de la centrale correspondrait à l’exécution d’un SIEG et, par conséquent, quel niveau de compensation ne dépasserait pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution de l’obligation de service public.
(273)
En outre, ni les autorités hongroises, ni les parties intéressées n’ont présenté d’analyse des coûts des producteurs en question à l’appui de leur affirmation qu’ils correspondraient aux coûts supportés par une entreprise moyenne.
(274)
Enfin, la Commission observe qu’à l’exception de l’AAE conclu avec la centrale de Kispest, les AAE en question ont été signés sans appel d’offres préalable.
(275)
Les AAE ne remplissent donc pas les critères énoncés dans l’arrêt Altmark.
(276)
Les parties intéressées allèguent que l’article 86, paragraphe 2, du traité CE pourrait s’appliquer aux AAE même lorsque ces derniers ne remplissent pas les critères énoncés dans l’arrêt Altmark. La compatibilité de la mesure avec l’article 86, paragraphe 2, du traité CE est appréciée à la section 7.7 de la présente décision.
(277)
Les AAE ont été conclus avec quelques entreprises d’un secteur économique donné. Le tableau 1 ci-dessus fournit la liste des entreprises couvertes par un des AAE en cause.
(278)
L’entreprise AES-Tisza avance que les AAE ne sont pas sélectifs, puisque des accords à long terme existent dans l’ensemble du secteur de l’électricité: entre MVM et les producteurs, entre MVM et les compagnies de distribution, ainsi que pour les importations. Elle fait valoir qu’en raison de la réglementation hongroise de l’époque, tous les producteurs avaient conclu un accord avec MVM et seules les centrales opérant sur la base d’énergies renouvelables ou en cogénération disposaient d’accords de plus courte durée.
(279)
Les autorités hongroises font remarquer, en réponse aux observations des parties intéressées, que des centrales et unités de production d’électricité importantes vendent de l’électricité sur le marché libre en dehors de tout AAE ou accord de prélèvement minimum garanti (Dunament G1, centrale de Vértes, unités I-II de la centrale de Mátra).
(280)
Il existe en effet des centrales et unités de production importantes qui opèrent en dehors de tout AAE (voir les exemples fournis par les autorités hongroises). L’entreprise AES-Tisza elle-même dispose de deux centrales non couvertes par un AAE.
(281)
La Commission note que le fait que l’aide ne vise pas un ou plusieurs bénéficiaires particuliers préalablement définis, mais qu’elle soit soumise à une série de critères objectifs en application desquels elle pourra être octroyée ne signifie pas que la mesure ne confère pas un avantage sélectif à ses bénéficiaires. La procédure de sélection des bénéficiaires n’affecte pas le caractère d’aide d’État de la mesure (79).
(282)
En outre, selon la jurisprudence de la Cour de justice, même une mesure favorisant l’ensemble d’un secteur par rapport à d’autres secteurs se trouvant dans une situation économique comparable doit être considérée comme conférant un avantage sélectif à ce secteur (80).
(283)
À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission conclut que les AAE constituent une mesure sélective.
(284)
La Commission doit examiner si les AAE impliquent le transfert de ressources d’État.
(285)
Le principe fondamental de tous les AAE examinés est l’obligation d’achat par MVM, pour une période allant de 15 à 27 ans, d’une capacité de production déterminée ainsi que de quantités minimales fixes d’électricité produite à un prix couvrant les coûts fixes et variables de la centrale. Du point de vue économique, cette obligation d’achat génère une obligation permanente, pour MVM, de payer aux centrales, pendant toute la durée du contrat, un certain prix pour une certaine capacité (redevance de capacité) et une certaine quantité d’énergie (redevance sur la fourniture d’énergie). Ainsi que décrit au chapitre 2 ci-dessus, des obligations financières supplémentaires de MVM sont définies dans certains AAE. Ce transfert en cours de ressources financières aux producteurs et le paiement des redevances mentionnées ci-dessus font partie intégrante de tous les AAE et s’effectuent pendant toute la durée des contrats. Bien entendu, plus la durée de l’AAE est longue, plus la valeur des ressources transférées est élevée.
(286)
Afin de déterminer si les ressources transférées aux producteurs par MVM sont ou non des ressources d’État, la Commission a examiné la mesure au regard des considérations suivantes:
(287)
Dans son arrêt rendu dans l’affaire PreussenElektra, la Cour de justice a examiné un mécanisme dans lequel l’État avait obligé des sociétés privées à acheter de l’électricité à des producteurs spécifiques à un prix fixé par l’État et supérieur au prix du marché. La Cour a jugé que, dans un tel cas, il n’y avait pas de transfert de ressources publiques et donc pas d’aide d’État.
(288)
La Commission considère que le système hongrois est fort différent du système examiné par la Cour dans l’arrêt susmentionné, en particulier à cause des différences dans la structure de propriété des sociétés soumises à une obligation d’achat.
(289)
Dans l’affaire PreussenElektra, la société à laquelle l’État a imposé l’obligation d’achat était une société privée, alors que MVM est une entreprise publique à part entière. Il s’ensuit que les ressources utilisées sont des ressources appartenent à et contrôlées par une entreprise publique.
(290)
Dans l’affaire PreussenElektra, lorsque l’on a reconstitué le parcours des fonds à partir du bénéficiaire jusqu’à son origine, il apparaissait qu’ils n’avaient jamais été contrôlés, directement ou indirectement, par l’État. En l’espèce, toutefois, ils sont bel et bien contrôlés par l’État, puisqu’en remontant leur parcours jusqu’à leur origine, on constate qu’ils échoient à une entreprise publique.
(291)
La Commission considère également que le comportement de MVM est imputable à l’État hongrois. Il faut ajouter que les autorités hongroises n’ont jamais affirmé, au cours de la procédure en cours, que les AAE n’étaient pas imputables à l’État et n’impliquaient donc pas le transfert de ressources d’État.
(292)
Le principe sous-jacent de l’obligation d’achat imposée à MVM pour garantir la viabilité des centrales concernées est imputable à l’État hongrois. Ce principe de base régissant les AAE tout au long de leur durée ayant été fixé au moment de leur conclusion, la Commission doit étudier les conditions de leur signature (c’est-à-dire les circonstances de l’établissement de ce principe de base) afin de déterminer si ce principe est imputable ou non à l’État hongrois.
(293)
Lors de son appréciation de la question de l’imputabilité, la Commission a tenu compte en particulier des circonstances suivantes:
(294)
Au moment de la conclusion des AAE, conformément à la loi no I sur l’électricité, MVM avait l’obligation légale de garantir la sécurité de l’approvisionnement en Hongrie au prix le plus bas possible.
(295)
La même loi imposait à MVM d’évaluer les besoins en électricité et de lancer l’extension des capacités de production sur la base des prévisions découlant de cette estimation. MVM devait élaborer un plan national de construction de centrales (Országos Erőműépítési Terv) et devait ensuite le soumettre à l’approbation du gouvernement et du parlement.
(296)
Dans leurs observations respectives, le gouvernement hongrois et toutes les parties intéressées s’accordaient à dire qu’au moment de leur conclusion, les AAE constituaient l’instrument choisi par le gouvernement hongrois pour garantir la sécurité d’approvisionnement et la réalisation d’autres objectifs gouvernementaux, comme la modernisation du secteur de l’électricité avec une attention particulière pour les normes de protection de l’environnement, ainsi que la restructuration indispensable du secteur (83). Comme l’indique la centrale de Csepel dans ses observations, «l’AAE doit être évalué en fonction de ce qu’il est: une composante à part entière des efforts déployés par l’État hongrois pour constituer, par le biais de MVM, un portefeuille diversifié deproduction à un moment où l’État ne disposait pas des moyens financiers nécessaires pour réaliser cet objectif par lui-même» (84).
(297)
Les autorités hongroises ont informé la Commission (85) que la préparation de la signature des AAE avait commencé, sur la base du décret gouvernemental no 1114/1994 (XII.7.), dans le cadre de la procédure de privatisation des centrales. Toute la procédure d’élaboration des AAE et de privatisation a été caractérisée par une coopération étroite entre l’office hongrois de l’énergie (l’autorité de régulation), le ministère de l’industrie et du commerce, le ministère des finances, l’Allami Vagyonügynökség R, c.-à-d. l’organisme public chargé des privatisations, MVM et un certain nombre de conseillers internationaux.
(298)
Une commission de travail a été créée dans le cadre de cette procédure, réunissant des représentants des organes visés ci-dessus. Cette commission a adopté des lignes directrices pour l’élaboration, entre autres, des AAE et des méthodes de fixation des prix.
(299)
À la demande du gouvernement hongrois, un cabinet d’avocats international a élaboré un AAE standard. Les autorités hongroises ont confirmé que les AAE respectaient ce modèle. Elles ont également confirmé que les mécanismes de fixation des prix des AAE avaient été élaborés sur la base de la décision gouvernementale no 1074/1995 (III.4.) concernant la réglementation des prix de l’électricité, laquelle contenait des règles détaillées pour le calcul des prix réglementés de l’électricité. Les AAE ont repris les formules et les définitions figurant dans la décision gouvernementale (86).
(300)
La décision relative à la signature des AAE a été prise par le comité de direction de MVM, tant dans le cadre de la privatisation qu’ultérieurement. Les membres du comité de direction sont élus par l’assemblée générale. Selon les informations reçues des autorités hongroises (87), «MVM étant détenu à plus de 99 % par l’État, les membres du comité de direction sont nommés, élus et révoqués à la meilleure appréciation de l’État».
(301)
Conformément au décret gouvernemental 34/1995 (IV.5.) portant application de la loi no I sur l’électricité, MVM était chargé d’organiser un appel d’offres dans un délai de quatre-vingt-dix jours à compter de l’adoption du plan de construction de centrales.
(302)
L’AAE concernant la centrale de Kispest a été signé à la suite d'une procédure d’appel d’offres, selon la procédure juridique suivante:
(303)
Le ministère de tutelle et l’office hongrois de l’énergie ont adopté, en 1997, des lignes directrices conjointes portant sur la procédure d’autorisation de la construction de centrales et sur les règles générales en matière d’appels d’offre.
(304)
Les lignes directrices conjointes exposent les motifs soutenant la nécessité d’une transformation de la structure de propriété et de la constitution de nouvelles capacités de production d’électricité. Elles précisent clairement les objectifs poursuivis: la sécurité de l’approvisionnement au moindre coût, la modernisation visant à respecter les normes en matière de protection de l’environnement, la diversification des sources énergétiques primaires, la création d’un parc de centrales plus souple possédant les réserves nécessaires et capable de coopérer avec le réseau d’électricité d’Europe occidentale. Elles soulignent également que le fonctionnement du futur parc de centrales «doit permettre une exploitation et une maintenance rentables, à des prix conformes aux dispositions légales» (88).
(305)
Le point 2 des lignes directrices conjointes du ministère et de l’office hongrois de l’énergie indique également que la réalisation des objectifs définis ci-dessus doit déboucher sur la mise en place d’«un réseau d’électricité moderne, conforme aux normes en matière de protection de l’environnement, garantissant la coopération européenne, le retour sur investissement et les coûts supportés par les détenteurs d’une licence opérant efficacement, ainsi que des prix contenant un bénéfice nécessaire au fonctionnement à long terme. Tous les objectifs ci-dessus seront atteints d’une manière garantissant … la sécurité de l’approvisionnement énergétique primaire, la capacité, pour ceux qui ont l’intention d’investir dans ce domaine, de réaliser leurs investissements, le retour sur investissement dans la sécurité, …, la concrétisation des intentions déclarées du gouvernement en matière de sécurité.».
(306)
Les lignes directrices conjointes réglementent la procédure d’appel d’offres portant sur la création de capacités des centrales.
(307)
Une commission principale d’évaluation (Értékelő Főbizottság) a fait la proposition finale au lauréat de l’appel d’offres. Les membres de cette commission étaient des représentants du ministère de l’économie, du ministère de l’environnement, de l’office hongrois de l’énergie, de MVM et de la banque ERSTE. La décision finale a été prise par le comité de direction de MVM. Selon les lignes directrices conjointes, le résultat officiel de l’appel d’offres devait être publié (exclusivement) au journal officiel du ministère.
(308)
La loi no II sur l’électricité a été élaborée dans l’hypothèse de l’existence des AAE. Cette loi, qui constitue le principal cadre juridique du fonctionnement du marché hongrois de l’électricité au cours de la période analysée, se réfère à maintes reprises aux obligations d’achat à long terme de MVM.
(309)
L’article 5, paragraphe 2, du décret gouvernemental 183/2002 (VIII.23.) portant sur les coûts échoués fixe l’obligation, pour MVM, de lancer la renégociation des AAE en vue de réduire les capacités achetées. Le décret oblige ainsi MVM à proposer une modification des AAE.
(310)
Dans ses observations, AES-Tisza faisait valoir qu’après la période de réglementation des prix (c’est-à-dire après le 1er janvier 2004, à l’exception de la nouvelle réglementation en matière de prix en 2007), les prix fixés sous le régime des AAE n’étaient pas imputables à l’État, mais étaient le résultat de négociations entre la centrale et MVM.
(311)
La Commission reconnaît que le montant exact des ressources transférées aux bénéficiaires ne dépend pas uniquement des clauses figurant dans les AAE, lesquelles sont imputables à l’État, mais également des négociations bilatérales périodiques entre MVM et les producteurs. En fait, les AAE offrent aux parties une certaine liberté pour négocier les quantités d’électricité effectivement achetées par MVM, ainsi que certaines composantes du prix, notamment en ce qui concerne le calcul des redevances de capacité, qui, ainsi qu’indiqué au point 356, dépendent de nombreux facteurs et nécessitent des ajustements périodiques. Toutefois, les négociations sur les quantités achetées ne peuvent jamais conduire à des quantités inférieures au niveau d’achat minimum garanti fixé dans les AAE. De même, les négociations sur les prix ne peuvent se dérouler que dans le cadre des mécanismes de fixation des prix prévus par les AAE, qui sont imputables à l’État. Les négociations portant sur les prix n’ont donc pas remis en cause le principe de l’obligation d’achat couvrant les coûts justifiés et un niveau de profit nécessaire au fonctionnement de la centrale.
(312)
De plus, le fait que les AAE prévoient la mise en réserve de l’essentiel des capacités des centrales concernées par ces accords et le paiement d’une contrepartie pour ces capacités implique en lui-même un transfert de ressources d’État aux bénéficiaires, indépendamment des négociations périodiques entre MVM et les producteurs.
(313)
Dans leurs observations (89), les parties intéressées s’accordaient toutes à dire que les principales formules et définitions appliquées sur la base des AAE à partir du 1er janvier 2004 suivaient les principales règles en matière de réglementation des prix. […] (90) explique elle-même, tant dans ses observations mentionnées ci-dessus que dans ses observations concernant la décision d’ouverture de la procédure, que les négociations sur les prix ont «clarifié» l’application des formules de fixation des prix et ont «interprété» leurs contenus (91). Elle reconnaît que les prix appliqués dans les AAE ont toujours été basés sur les coûts, couvrant les coûts justifiés, et qu’ils ont, dès le début, largement pris en compte la méthode de calcul des prix appliquée par les décrets relatifs aux prix.
(314)
[…] explique en outre que les formules de fixation des prix figurant dans la modification […] de son AAE sont aussi basées sur des décrets gouvernementaux: «la formule figurant dans la modification […] (tableau […] de l’annexe […]) pour le calcul de la commission de mise à disposition est identique à celle contenue dans les décrets en vigueur (note de bas de page renvoyant au décret 55/1996 du ministre de l’industrie, du commerce et du tourisme et décret 46/2000 du ministre des affaires économiques, le dernier décret applicable (producteurs) avant le 1er janvier 2004 étant le décret 60/2002 du ministre des affaires économiques et des transports) fixant la commission de mise à disposition (= capacité) et la redevance pour la fourniture d’électricité maximales pour les producteurs qui y sont cités.»
(315)
Il ressort de ce qui précède que, lorsque les AAE ont été signés, ni les négociations sur les prix ni les modifications de ces accords n’ont affecté leur principe de base fixé dans les circonstances décrites ci-dessus. C’est le même principe de l’obligation d’achat visant à garantir le retour sur investissement qui régit actuellement les AAE.
(316)
Il ressort clairement de ce qui précède que l’existence de l’obligation d’achat de MVM à l’égard des producteurs d’électricité, assortie du principe de couverture des coûts fixes et variables justifiés, est imputable à l’État hongrois.
(317)
De surcroît, selon une jurisprudence constante, une mesure ne constitue pas uniquement une aide d’État lorsqu’un avantage est accordé à des entreprises par une mobilisation immédiate et certaine de ressources étatiques, mais aussi lorsque l’octroi de l’avantage est susceptible, pour autant que certaines conditions soient remplies dans le futur, d’impliquer, pour les pouvoirs publics, une charge financière supplémentaire qu’ils n’auraient pas eu à supporter si l’avantage n’avait pas été conféré (92). En 2004, il est apparu clairement que MVM supporterait une telle charge supplémentaire dans le cas probable où les producteurs et importateurs d’électricité non engagés dans les AAE offriraient des prix inférieurs à ceux fixés dans les AAE, étant donné que ces offres inciteraient MVM à modifier son portefeuille d’approvisionnement et à réduire par conséquent les quantités achetées aux producteurs d’électricité soumis aux AAE et à obtenir d’eux des réductions de prix. Toutefois, en raison de ses obligations découlant des AAE, MVM n’est pas en mesure d’abaisser les quantités achetées aux producteurs soumis aux AAE sous un niveau minimum (la quantité d’achat garantie) et ne peut négocier les prix sur la base d’offres alternatives fournies par des producteurs concurrents, mais uniquement dans les limites du mécanisme de formation des prix fondée sur les coûts prévu par les AAE. Ce fait, associé à la conclusion tirée aux considérants 315-316, amène la Commission à conclure que la condition du transfert de ressources d’État était présente dans les AAE depuis le 1er mai 2004 et le restera pendant toute la durée de validité des AAE, indépendamment des conditions réelles du marché, puisque les AAE empêchent MVM de procéder aux arbitrages qui pourraient s’avérer appropriés pour réduire au minimum le montant des ressources consacrées à l’achat d’électricité indispensable pour couvrir ses besoins.
(318)
Il résulte des considérations ci-dessus que les AAE génèrent le transfert de ressources d’État.
(319)
Les marchés de l’électricité ont été ouverts à la concurrence et des échanges d’électricité existent entre États membres, en particulier depuis l’entrée en vigueur de la directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (93).
(320)
Par conséquent, les mesures favorisant des entreprises du secteur de l’énergie dans un État membre peuvent dès lors porter atteinte à la capacité qu’ont les entreprises d’autres États membres à exporter de l’électricité vers celui-ci, ou favoriser les exportations d’électricité vers ces derniers. Cela est particulièrement vrai dans le cas de la Hongrie puisque, étant donné son positionnement géographique au centre de l’Europe, elle est reliée ou peut facilement se connecter aux réseaux de nombreux États membres actuels ou futurs.
(321)
Cela est particulièrement vrai dans le cas de la Hongrie, située au centre de l’Europe et comptant, parmi ses sept pays voisins, quatre États membres de l’Union européenne. C’est ainsi qu’elle dispose d’une connexion avec les systèmes slovaques, autrichiens et roumains. En 2004, la Hongrie a importé près de 14 000 GWh et a exporté 6 300 GWh. À partir de 2005, ses importations ont dépassé les 15 000 GWh et ses exportations se sont situées entre 8 000 et 10 000 GWh.
(322)
Au cours des années qui ont suivi l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, environ 60 % des capacités de production hongroises ont été contractés par MVM dans le cadre d’AAE. Les AAE arriveront à échéance entre la fin 2010 et la fin 2014. Les conditions de l’obligation d’achat de MVM susmentionnées resteront inchangées jusqu’à l’échéance des accords.
(323)
Le premier pas vers l’ouverture du marché en Hongrie a été effectué le 1er juillet 2004, date à partir de laquelle tous les consommateurs industriels sont devenus éligibles au passage sur le marché libre. Le 1er janvier 2008, le segment du service public a cessé d’exister, de sorte que tous les clients sont devenus «éligibles».
(324)
Malgré l’ouverture du marché, en 2004, une partie importante des clients éligibles a renoncé à opter pour le segment du marché libre. Le rapport de l’office hongrois de la concurrence sur l’enquête sectorielle sur le marché hongrois de l’électricité concluait explicitement que le manque de capacités disponibles sur le marché libre dû à l’importance des capacités mises en réserve dans le cadre des AAE constituait un sérieux obstacle au choix en faveur du marché libre (94). Près de 60 % des capacités productives hongroises sont liées, par le biais des AAE, au segment du secteur public, en l’occurrence uniquement à MVM; seules les capacités résiduelles pourraient, en réalité, être ouvertes à la concurrence pour la conquête de nouveaux clients.
(325)
Les capacités mises en réserve, c’est-à-dire les quantités garanties à long terme, constituent aussi une entrave à l’entrée de nouveaux producteurs sur le marché de gros, étant donné que 60 % des capacités totales sont liés à une seule entreprise (détenue par l’État) avec une garantie d’achat.
(326)
Sur ce point, la Commission a également tenu compte des résultats de l’enquête sectorielle réalisée par l’office hongrois de la concurrence, qui concluait sans équivoque que les AAE conduisaient à l’élimination de la concurrence en restreignant la capacité des clients éligibles à passer sur le marché libre et en empêchant les grossistes potentiels d’entrer sur le marché (95).
(327)
La pénurie de capacités disponibles en dehors des AAE conduit de surcroît à une augmentation des prix sur le marché compétitif. L’important volume de capacités et de quantités d’électricité mises en réserve dans le cadre des AAE influence également les prix sur le marché libre.
(328)
Selon une étude quantitative réalisée par le centre régional de recherches sur l’énergie relative à l’impact des AAE sur les prix de gros de l’électricité en Hongrie (96), les AAE génèrent des prix de gros plus élevés que ceux qui pourraient être atteints en l’absence d’AAE. De manière plus générale, cette étude relève également que les AAE représentent l’un des principaux facteurs conduisant à une structure de marché «incompatible avec les principes du fonctionnement d’un marché concurrentiel libre» (97). Cette même étude propose d’ailleurs la dissolution des AAE, considérant qu’il s’agit d’une solution permettant la pratique de la libre concurrence sur le marché de gros hongrois de l’électricité.
(329)
Dans son étude sectorielle concernant le marché de l’électricité (98), la Commission analyse également les effets des AAE sur la concurrence et le commerce. Elle conclut, aux considérants 467 à 473, que «les accords d’achat à long terme d’électricité (AAE) sont un autre facteur susceptible d’influencer les volumes régulièrement échangés sur le marché de gros». En ce qui concerne les AAE conclus en Pologne, elle fait valoir qu’«ils peuvent représenter un obstacle important sur la voie du développement du marché de gros polonais». Elle poursuit en précisant que «La situation est la même en Hongrie, où la société Magyar Villamos Művek (MVM) est le grossiste de service public et achète l’électricité par le biais d’AAE à long terme qu’elle vend par la suite aux revendeurs locaux. Les AAE hongrois couvrent la plus grande partie des besoins en électricité de cet État membre, ce qui peut avoir, sur la vente en gros, un impact similaire, voire supérieur à celui décrit ci-dessus à propos du marché de gros de la Pologne».
(330)
Les différentes études visées ci-dessus concluent donc toutes que les AAE faussent ou menacent de fausser la concurrence et peuvent affecter les échanges entre les États membres.
(331)
Les parties intéressées affirment également qu’il est faux de prétendre que la pénurie de capacités disponibles conduit à une distorsion de concurrence, étant donné que les ventes aux enchères de capacités de MVM prouvent que l’entreprise n’a même pas été capable de vendre tous les produits d’électricité qu’elle proposait.
(332)
Une comparaison entre les quantités proposées et les produits vendus aux enchères avec succès (99) montre toutefois que MVM a vendu tous les produits proposés à presque chaque enchère. En effet, dans la majorité des cas, elle a même dû utiliser les 10 % maximum de produits supplémentaires qu’elle pouvait légalement proposer.
(333)
Dans leurs observations, les parties intéressées ont également souligné que de nombreux autres facteurs avaient affecté les échanges et influencé le développement de la libre concurrence sur le marché hongrois de la vente d’électricité en gros. La Commission est évidemment d’accord avec le fait que les AAE ne constituent pas le seul facteur influençant la concurrence et les échanges. Toutes les études évoquées ci-dessus reconnaissent également qu’un grand nombre d’autres facteurs (législation, accès limité aux capacités transfrontières, influence importante de l’évolution des prix sur les marchés internationaux de l’énergie, etc.) exercent également une influence sur le succès global de l’ouverture du marché ainsi que sur les niveaux effectifs des prix. Toutefois, toutes les études communiquées à la Commission au cours de l’actuelle procédure et autrement disponibles, à l’exception de celle commandée et transmise par AES-Tisza (100), reconnaissent clairement que les AAE affectent sensiblement la concurrence et les échanges.
(334)
Les capacités mises en réserve, les achats garantis et le mécanisme de fixation des prix prévus par les AAE protègent les centrales couvertes par l’AAE, pendant toute la durée de ce dernier, des risques commerciaux liés à leur exploitation. Ainsi qu’indiqué au considérant 211 ci-dessus, ce risque comprend le risque lié aux fluctuations des coûts de production de l’électricité, en particulier les coûts des combustibles, le risque lié aux fluctuations des prix de l’électricité à payer par l’utilisateur final et le risque lié à la fluctuation de la demande d’électricité de l’utilisateur final. Ces risques étant les risques typiques que les producteurs d’électricité non couverts par AAE devraient supporter, les AAE empêchent le développement de conditions identiques de concurrence dans le secteur de la production d’électricité et faussent la concurrence basée sur le mérite.
(335)
La Commission constate également que la plupart des producteurs bénéficiant des AAE font partie des principaux groupes internationaux présents dans plusieurs États membres. Le fait de conférer un avantage concurrentiel à ces groupes affecte sans aucun doute les échanges et est susceptible d’entraîner une distorsion de la concurrence sur le marché commun.
(336)
La majorité des analyses, par les parties intéressées, des critères d’évaluation de l’impact sur les échanges et la distorsion de la concurrence se réfèrent à la situation du marché au moment de la conclusion des AAE et, en toute état de cause, à la situation du marché avant l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne. La Commission ne peut accepter une telle approche et renvoie, à cet égard, aux considérants 156 à 172 ci-dessus.
(337)
Certaines parties intéressées font aussi valoir que leur AAE, considéré individuellement, n’affecte pas les échanges puisque la capacité de production de leur centrale est minime par rapport aux capacités de production globales du pays. Le principe de base des AAE étant le même pour tous (obligation d’achat d’une quantité minimale d’électricité produite, mise en réserve de capacités de production, prix couvrant les coûts fixes et variables justifiés sur une durée de 15 à 27 ans), chaque AAE exerce un impact sur le marché. L’ampleur de l’impact est toutefois multipliée, par définition, par la coexistence des dix AAE sur le marché hongrois. Plus les capacités couvertes par les AAE sont importantes, plus les effets décrits ci-dessus sont importants.
(338)
À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que les dispositions des AAE, présentées ci-dessus, affectent les échanges et sont susceptibles d’entraîner une distorsion de la concurrence.
(339)
Au point 3.1. de sa décision d’ouverture, la Commission a exprimé ses doutes au sujet du caractère d’aide d’État de la centrale de Paks en raison des différences qui peuvent exister entre l’AAE de cette centrale et les autres AAE en ce qui concerne les principes directeurs. La Commission conclut toutefois, à l’issue de son enquête, que l’appréciation, ci-dessus, des critères d’évaluation d’une aide d’État s’applique également à l’AAE de Paks, étant donné qu’il suit les mêmes principes tout en présentant les caractéristiques spécifiques exposées au regard des critères pertinents.
(340)
Sur la base de l’analyse ci-dessus, la Commission considère que les principales conditions de l’obligation d’achat figurant dans les AAE, à savoir les mises en réserve de capacités et les achats garantis par MVM dans des conditions telles qu’elles garantissent le retour sur investissement des centrales en les protégeant des risques commerciaux liés à leur exploitation constituent une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du Trait CE. Ce caractère d’aide d’État est le résultat de la combinaison des mises en réserve de capacités, de l’achat minimal garanti, du mécanisme de fixation des prix fondé sur une redevance de capacité et une redevance sur la fourniture d’énergie destiné à couvrir les coûts fixes, variables et de capitaux, sur une longue durée allant au-delà de la pratique habituelle du marché.
7.4. Applicabilité des AAE après l’adhésion
(341)
Les parties intéressées prétendent que les mesures prises conformément à la loi avant l’adhésion à l’Union européenne ne pourraient pas être révisées par la Commission. Cela serait conforme au principe général d’interdiction des lois rétroactives.
(342)
La Commission n’est pas d’accord avec cette argumentation. À partir de la date d’adhésion, l’acquis communautaire doit s’appliquer pour toute mesure indépendamment du fait qu’elle était ou non préalablement prise en conformité avec les dispositions légales nationales. L’annexe IV de l’acte d’adhésion prescrit l’application des règles particulières pour les mesures d’aides même si elles avaient été prises conformément aux dispositions légales nationales en vigueur avant l’adhésion.
(343)
L’article (1) du Chapitre 3 de l’annexe IV de l’acte d’adhésion considère exclusivement les trois catégories de mesures suivantes d’aides existantes: i. les aides mises à exécution avant le 10 décembre 1994, ii. les aides énumérées, après l’étude de la Commission, dans l’appendice de l’Annexe IV de l’acte d’adhésion, et iii. les aides ayant été approuvées par la Commission dans le cadre dudit «mécanisme transitoire». Toute mesure applicable, au-delà de la date d’adhésion, qualifiée d’aide d’État et ne relevant d’aucune catégorie susmentionnée, doit être considérée comme une aide nouvelle après l’adhésion. La Commission a donc entière compétence pour interdire ces mesures lorsqu’elles sont incompatibles avec le marché commun. L’application des règles en matière d’aide d’État aux effets futurs des mesures applicables après l’adhésion ne signifie aucunement une application rétroactive des règles UE en matière d’aides d’État, et, dans tous les cas, cette intervention a lieu au titre du mandat conféré par l’acte d’adhésion lui-même.
(344)
Le point (2) du Chapitre 3 de l’Annexe IV de l’acte d’adhésion définit le «mécanisme transitoire». Cet article dispose du cadre juridique relatif à l’étude des programmes d’aides et d’aides individuelles entrés en vigueur avant l’adhésion et applicables après celle-ci dans les nouveaux États membres.
(345)
Les parties intéressées soutiennent qu’étant donné que les règles communautaires en matière d’aides d’État ne sont applicables qu’à partir de la date d’adhésion, les mesures assurant des avantages supplémentaires après cette date peuvent seules être également réputées applicables après l’adhésion. Selon leurs prétentions, les AAE n’ont pas créés d’avantages supplémentaires après l’adhésion car leurs formules de fixation des prix avaient été définies avant l’adhésion et, par conséquent, l’engagement financier de l’État était entièrement connu avant l’adhésion.
(346)
La Commission conclut aux observations suivantes. Les AAE arrivent à terme au cours de la période 2010-2024, donc après l’adhésion. La Commission n’a considéré que dans certaines circonstances très exceptionnelles qu’une mesure d’aide, restée en vigueur après la date de l’adhésion, ne devait pas être qualifiée de mesure applicable après l’adhésion suivant les termes de l’acte d’adhésion. Cette pratique exceptionnelle doit cependant, selon les principes générale de l’interprétation des exceptions, être interprétée dans un sens restrictif afin d’empêcher que des aides d’État sur lesquelles cette compétence de contrôle doit s’exercer conformément la volonté des signataires de l’acte d’adhésion, ne puissent échapper au contrôle de la Commission sur les aides d’État.
(347)
De ce point de vue, La Commission a, dans sa pratique décisionnelle jusqu’à ce jour (101), effectivement jugée que conformément à l’Annexe IV de l’acte d’adhésion, ne sont pas réputées applicables après l’adhésion les mesures à l’égard desquelles le niveau exact de l’engagement financier de l’État était déjà bien connu avant l’adhésion.
(348)
Les AAE ne définissent pas le niveau maximal de l’engagement financier de l’État et, avant l’adhésion, le niveau précis de cet engagement financier ne pouvait être connu pour toute la durée des AAE.
(349)
Au contraire, le niveau de l’engagement financier de l’État selon les AAE dépend d’indicateurs dont l’évolution future était encore inconnue le jour de l’adhésion. Les AAE protègent également les producteurs contre les fluctuations des coûts non pas liés à des opérations ou des événements se produisant avant l’adhésion mais encore inconnus à la date de l’adhésion.
(350)
Plus particulièrement, les circonstances ci-dessus appuient le fait qu’à la date de l’adhésion le niveau d’engagement de l’État dans le cadre des AAE était inconnu et que ceux-ci imputaient après l’adhésion des engagements ultérieurs à l’État.
(351)
En premier lieu, les AAE ne précisent pas le prix exact auquel les producteurs vendent leur énergie à MVM. Le calcul des prix est le résultat de calculs basés sur des formules constituées de nombreux indicateurs fluctuants d’une façon imprévisible.
(352)
La formule des AAE inclut un tarif de mise à disposition (un tarif capacité), un tarif énergie, auquel s’ajoutent encore des différents autres tarifs en fonction des producteurs.
(353)
La formule ne détermine que les coûts et les tarifs acceptables pour les différentes catégories de tarifs ainsi que l’importance que revêt la catégorie de tarif donnée dans le prix.
(354)
Dans leurs observations, les producteurs eux-mêmes et MVM ont reconnu que le contenu précis de certaines catégories de tarifs devait être clarifié davantage dans le cadre des négociations menées avec MVM.
(355)
Parmi les catégories de coûts reconnues dans les AAE plusieurs sont variables et ne pouvaient être connues avec précision avant l’adhésion. Ainsi par exemple:
(356)
Tarif capacité
Cette catégorie de tarif tient compte des capacités garanties ainsi que des capacités effectivement engagées par MVM. Cela dépend, entre autres, de la planification annuelle, mensuelle et hebdomadaire. Chaque AAE se réfère aux règles de planification périodique et le prix définitif précis dépend pour chaque AAE des plans annuels, mensuels et hebdomadaires. Il va de soi qu’il est impossible de définir préalablement ces catégories de coûts. Les parties peuvent par exemple prévoir dans leurs plans des capacités supplémentaires pour une certaine période. Le prix total à payer par MVM dépendra inévitablement aussi de facteurs influençant la demande en énergie électrique comme, par exemple, les conditions météorologiques.
Le cours de la devise nationale hongroise, le Forint, peut aussi influencer cette catégorie de coûts.
(357)
Tarif énergie
Cette catégorie de coûts est primordialement déterminée par le coût des combustibles. La fluctuation de ces coûts suit des règles du marché incontrôlables par les Parties. Les AAE ne définissent aucune limite supérieure portant sur l’évolution future du prix des combustibles.
Le montant précis du tarif de l’énergie à payer est bien entendu également influencé par la quantité d’énergie exacte vendue par MVM. Or, celle-ci ne peut être calculée qu’ultérieurement.
(358)
Tarifs complémentaires (si applicables)
Certaines AAE prescrivent un tarif complémentaire pour les capacités mises à disposition mais non exploitées. Bien entendu, leurs montants exacts ne peuvent être préalablement définis.
(359)
Dans la majorité des AAE, il y a un système de bonus/malus selon lequel un supplément de prix est facturé par les producteurs si, par exemple, pendant les périodes de charge de pointe, ils exploitent des capacités supplémentaires ou produisent plus d’énergie. À contrario, une diminution des prix est prévue lorsque le producteur offre, dans le cadre de l’AAE, une capacité inférieure à celle prévue dans le plan annuel ou mensuel.
(360)
Similairement aux énumérations ci-dessus, ces calculs se réfèrent à des plans d’exploitation périodiques, et dépendent aussi du comportement du producteur lui- même. Ils ne peuvent dans aucun cas être établis au préalable.
(361)
Il apparaît clairement de ce qui précède que dans le cas de contrats d’une durée de 15 à 27 ans il est techniquement impossible de fixer le prix d’achat final exact de l’énergie. Le prix exact dépend du plan de production périodique, et est par la suite influencé par l’évolution de la demande d’énergie, le comportement des parties contractantes, le prix des combustibles, etc.
(362)
Bien que tous les points mentionnés ne concernent pas tous les AAE (étant donné que la catégorie des coûts acceptables varie dans une certaine mesure en fonction des divers accords) chaque AAE inclut des éléments de prix ne pouvant être préalablement établis.
(363)
De ce fait, la Commission considère que l’existence de formules de fixation de prix ne délimite pas de manière précise l’engagement financier de l’État. Le fait que la formule soit composée de nombreux indicateurs variables ne permet pas de déterminer le niveau exact futur de l’engagement futur de l’État.
(364)
Il faut également observer que l’engagement financier de MVM provenant des AAE dépend en grande mesure des conditions de la demande. Cet engagement financier correspond notamment à la différence entre le prix d’achat sous le régime des AAE et le produit issu de la vente d’énergie par MVM. Cependant le prix auquel MVM vend l’énergie ne peut être prévu au préalable. Ce gain est influencé par les recettes que MVM réalise grâce aux ventes effectuées dans le cadre des accords conclus avec les distributeurs régionaux, au résultat des appels d’offres, des enchères et des ventes réalisées sur la «Place de marché». Ces prix sont aussi influencés par la régulation des prix par les autorités et la fluctuation de la demande sur le marché. Cette situation augmente encore davantage le caractère imprévisible de l’engament financier de l’État préexistant à raison des AAE. Il peut arriver de surcroît que les quantités d’achats garantis inclues dans les AAE dépassent de plus en plus les besoins réels de MVM, en conséquence, surtout, de la libération totale du marché de l’énergie dès janvier 2008. La surabondance d’énergie peut accroître davantage les coûts inconnus et rendre, en conséquence, le niveau exact de l’engagement de l’État, dans le cadre des AAE, imprévisible.
(365)
Suivant ce qui précède, les paiements acquittés par MVM aux producteurs d’énergie électrique après l’adhésion ne signifient pas un simple virement des échéances du montant précis des aides établies avant l’adhésion.
(366)
Par conséquent, les AAE étudiés dans la présente décision, aux termes du Chapitre 3 de l’Annexe IV de l’acte d’adhésion, sont des mesures réputées applicables après l’adhésion
7.5. L’AAE en tant qu’«aide nouvelle» par opposition à une «aide existante»
(367)
Conformément aux dispositions du Chapitre 3 de l’Annexe IV de l’acte d’adhésion: «Si la Commission ne soulève pas d’objections à l’égard de l’aide existante en raison de doutes sérieux quant à la compatibilité de la mesure avec le marché commun dans les trois mois suivant la réception d’informations exhaustives à son sujet ou de la réception d’une communication du nouvel État membre dans laquelle il informe la Commission qu’il considère que l’information fournie est complète du fait que l’information supplémentaire qui a été requise n’est pas disponible ou a déjà été fournie, la Commission est réputée ne pas avoir soulevé d’objections».
(368)
Au vu de l’article susmentionné, certaines parties intéressées considèrent que la Commission a dépassé le délai de trois mois après la notification du 31 mars 2004 de la Hongrie et par là même elle aurait tacitement approuvé la mesure dans le cadre du mécanisme provisoire.
(369)
À cet égard la Commission remarque que dans le cadre de la procédure provisoire l’objet de la notification du 31 mars 2004 était le décret sur la compensation fournie à MVM et non les AAE. La Hongrie a révoqué cette notification et la Commission a ouvert par la suite une nouvelle procédure concernant les AAE (conf. Chapitre 1) sous le numéro d’enregistrement «NN».
(370)
Nonobstant, il faut observer que, comme il apparaît dans le tableau suivant, la Commission n’a pas dépassé le délai de trois mois mentionnés par les parties intéressées:
Action
Date
Durée écoulée entre la réception de l’information et la prise de la mesure
Notification introduite par la Hongrie
31.3.2004
Questions de la Commission
29.4.2004
29 jours
Réponses de la Hongrie
4.6.2004
Questions de la Commission
10.8.2004
2 mois et 6 jours
Réponses de la Hongrie
21.10.2004
Questions de la Commission
17.1.2005
2 mois et 27 jours
Réponses de la Hongrie
7.4.2005
Retrait de sa notification par la Hongrie
15.4.2005
8 jours
(371)
Mis à part la communication par écrit ci-dessus, des rencontres ont eu lieux entre la Commission et les autorités hongroises le 15 juillet 2004, le 30 novembre 2004 et le 12 janvier 2005.
(372)
En ce qui concerne la procédure faisant l’objet de la présente décision, la Commission examine ci-après, si les AAE constituent des aides existantes ou des aides nouvelles selon les dispositions de l’acte d’adhésion et du règlement de Procédure.
(373)
Selon le Chapitre 3 de l’Annexe IV de l’acte d’adhésion, toute mesure qualifiée d’aide d’État en vigueur avant l’adhésion et également applicable après l’adhésion qui ne correspond pas à l’une des catégories d’aides existantes énumérées ci-dessus, doit être considérée, à partir de l’adhésion, et en application de l’article 88(3) du traité CE, comme une aide nouvelle.
(374)
Les AAE traités dans la présente décision sont entrés en vigueur entre 1995 et 2001 c’est à dire après l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne (1er mai 2004). Cette décision ne s’étend que sur les AAE lesquels étaient en vigueur à la date de l’adhésion. Elle ne s’étend pas aux AAE ayant dissous avant la datte évoquée. La mesure est applicable pour toute autre raison ultérieure mentionnée au point 7.4. ci-dessus dans le cadre de l’application de l’acte d’adhésion.
(375)
Les trois catégories d’aides existantes mentionnées dans l’acte d’adhésion sont les aides suivantes:
1)
les aides entrées en vigueur avant le 10. décembre 1994.
Chacun des AAE a été signé et entré en vigueur après le 10 décembre 1994.
2)
les mesures d’aides figurant à l’appendice annexé à l’acte d’adhésion,
Ni les AAE en général ni les AAE séparément ne figurent à l’appendice selon le sous-point b) du point 1 du chapitre 3 de l’annexe IV de l’acte d’adhésion lequel appendice contient la liste des mesures d’aides.
3)
Les aides ayant été étudiées par l’autorité de contrôle des aides de l’État du nouveau État membre avant l’adhésion et avaient été considérées être compatibles avec l’acquis communautaires et par rapport auxquelles la Commission avait, au cours de la procédure, ladite procédure provisoire définie par l’acte d’adhésion (voir point (2) du chapitre 3 de l’Annexe IV de l’acte d’adhésion, constaté que celles-ci ne soulevaient pas de doutes sérieux quant à la compatibilité de l’aide avec le marché commun.
Aucun des AAE n’avait été soumis à la Commission dans le cadre de la procédure dite provisoire.
(376)
Compte tenu du fait que les AAE ne font partie d’aucune des catégories d’aides existantes énumérées dans l’acte d’adhésion, celles-ci sont qualifiées de nouvelles mesures dès la date de l’adhésion.
(377)
La Commission souligne également que la qualification des AAE coïncide avec les consignes contenues à l’article 1 b) in fine du règlement de Procédure. Ce règlement prévoit que dans le cas où les mesures données sont requalifiées d’aides d’État selon le droit communautaire après la libéralisation (en l’espèce après l’entrée en vigueur de la directive 96/92/CE sur la libéralisation du marché de l’énergie qui a eu lieu en Hongrie à la date d’adhésion à l’Union européenne), ces mesures ne doivent plus être considérées comme des aides existantes, à compter de la date de la libéralisation mais elles doivent être traitées comme des aides nouvelles.
(378)
Selon l’argument de Budapesti Erőmű l’article 1.b) in fine du règlement de Procédure n’est pas applicable. Il se réfère à l’arrêt rendu dans l’affaire Alzetta Mauro (102) alléguant que l’aide octroyée sur un marché isolé de la concurrence avant la libéralisation, est qualifiée, à partir de la date de la libéralisation, d’aide existante.
(379)
La Commission réfute cet argument. Comme il a déjà été développé ci-dessus, selon la position de la Commission, les dispositions relatives aux aides d’État dans l’acte d’adhésion avaient justement comme objectifs que la Commission révise toutes les mesures qui auraient menacé de fausser la concurrence entre les États membres, au moment de l’adhésion. Contrairement aux Traités d’adhésion conclus avant le 1er mai 2004, l’acte d’adhésion, entré en vigueur le 1er mai 2004, s’était efforcé à limiter les catégories de mesures qualifiées d’aides existantes aux trois cas susmentionnés. L’arrêt rendu dans l’affaire Alzeta Mauro ne touche pas les mesures concernées par l’acte d’adhésion et ne peut donc être applicable aux AAE faisant objet de l’enquête. De surcroît, l’arrêt rendu dans l’affaire Alzetta Mauro concerne une situation de fait ayant précédé l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 659/1999/.
(380)
Budapesti Erőmű affirme que l’article 1. b) ne peut pas être appliqué aux mesures d’aides individuelles «étant donné qu’il ne fait pas mention des mesures individuelles en matière d’aide». La Commission a rejeté cet argument. Il n’existe aucune raison pour que la référence à «l’aide» ou à «certaines mesures» ne puisse faire également référence à des aides individuelles et même à des programmes d’aides. L’article 4 du règlement (CE) no 659/1999 se réfère à des «mesures» régulièrement déclarées, la Commission suppose néanmoins que, selon la partie intéressée, l’article 4 serait uniquement applicable aux enquêtes préalables des programmes d’aides notifiés.
(381)
En conséquence, la Commission considère qu’à la base de l’acte d’adhésion et du règlement de Procédure, les AAE constituent d’aides nouvelles.
7.6. La Commission ne peut pas abroger les accords de droit privé valablement conclus («pacta sunt servanda») - incertitude juridique - proportionnalité
(382)
À cet égard, la commission souhaite prendre position concernant les observations soumises par les parties intéressées selon lesquelles la Commission ne peut abroger les contrats de droit privé, étant donné que cela serait, selon les parties intéressées, contraires aux dispositions du traité CE régissant les aides d’État et porterait également atteinte aux principes de sécurité juridique et de proportionnalité.
(383)
La Commission rejette cet argument. Du point de vue des aides d’État, la forme de l’aide (ainsi le contrat de droit privé dans le cas des AAE) n’a aucune incidence étant donné que du point de vue de l’examen effectué par la Commission, c’est exclusivement l’impact d’une mesure donnée qui est importante. Dans le cas où en raison de conditions contractuelles de droit privé, une aide d’État illégale et incompatible serait octroyé chez l’une des parties, l’État membre concerné devrait abroger de telles conditions. La Commission doit ordonner la suppression d’une mesure d’aide d’État irrégulière et incompatible même dans le cas où l’aide d’État constituerait un élément essentiel de l’accord et que sa suppression toucherait aussi la validité de l’accord en question.
(384)
En matière de sécurité juridique la Commission fait les observations suivantes. L’Accord européen préparant l’adhésion et établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et la République Hongroise, d’autre part, a été signé le 16 décembre 1991 et est entré en vigueur le 1er février 1994, donc avant que la signature des AAE ait eu lieu. La Hongrie a officiellement soumis sa demande d’adhésion le 31 mars 1994. À l’époque où les parties ont signé les AAE (entre 1995 et 2001) la Hongrie devait déjà, conformément à l’article 62 de l’accord européen, harmoniser ses règles de concurrence avec les dispositions du traité CE. Il était alors clair que les AAE allaient être signés pour une longue durée qui n’arriverait pas à terme avant l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne.
(385)
Le 16 avril 2003 la République de Hongrie a signé le traité d’adhésion (103). Le traité d’adhésion est entré en vigueur le 1er mai 2004. À partir de la date de l’Adhésion, les dispositions des Traités et la législation secondaire sont devenues obligatoires pour la Hongrie, conformément à l’article 2 de l’acte d’adhésion. En conséquence il faut appliquer l’acquis communautaire pour tout lien contractuel dans les nouveaux États membres et quelconque dérogation à cette règle ne peut provenir que de l’acte d’adhésion. L’Acte d’adhésion et ses Annexes ne peuvent inclurent de dérogations aux règles portant sur l’aides d’État qui excluraient les AAE ou en général excluraient le secteur énergétique de l’application directe des dispositions légales de l’Union en matière d’aides d’État.
(386)
Similairement aux autres pays membres, la Commission doit ainsi appliquer à l’égard de la Hongrie les règles de la concurrence de l’Union à l’égard du secteur énergétique. En opposition avec l’argumentaire des parties intéressées, la Commission est d’avis que ce qui conduirait plutôt à l’insécurité juridique sur le marché de l’énergie serait des règles en matière d’aides d’État qui seraient inappliquées aux AAE. L’adhésion d’un État à l’Union européenne peut effectivement produire une situation où une mesure qui n’a pas contrevenu aux dispositions légales nationales avant l’adhésion, ait été qualifiée d’aide d’État du moment de l’adhésion, et, soit, de ce fait, tombée sous le contrôle de la Commission en matière d’aides d’État.
(387)
La Commission n’a pas trouvé, dans les observations soumises par les parties intéressées, d’arguments de bien-fondé expliquant en quoi la procédure en l’espèce serait incompatible avec le principe de la sécurité juridique.
7.7. Étude de compatibilité
(388)
L’article 87(1) du traité CE fixe le principe général d’interdiction des aides d’État au sein de la Communauté.
(389)
L’article 87(2) et (3) du traité CE comportent les dérogations à la règle générale de l’article 87(1) du traité CE selon laquelle ces aides sont incompatibles avec le marché commun.
(390)
Les dérogations contenues à l’article 87(2) du traité CE ne sont pas applicables dans le cas d’espèce, puisque cette mesure n’a pas un caractère social, elle n’a pas été attribuée à un consommateur privé, n’est pas une aide destinée à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires, n’est pas une aide octroyée à l’économie de certaines régions de la République fédérale d’Allemagne affectées par la division de l’Allemagne.
(391)
Les autres dérogations sont contenues à l’article 87(3) du traité CE.
(392)
L’article 87(3) a) du traité CE dispose que peuvent être considérées compatibles avec le marché commun «les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi». Lors de l’adhésion de la Hongrie, l’ensemble de son territoire pouvait être considéré comme une telle région et la majorité des régions du pays peut continuer à bénéficier de cette aide (104).
(393)
La Commission a adopté une ligne directrice portant sur l’évaluation de telles aides. En Hongrie, au moment de l’Adhésion, la ligne directrice portant sur les aides régionales nationales était applicable (105) (ci-après: ancienne ligne directrice en matière d’aides régionales). Cette ligne directrice a réglementé l’évaluation des aides régionales à l’égard de l’article 87(3) c) du traité CE. La Commission a adopté une nouvelle ligne directrice concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période postérieure au 1er janvier 2007 (ci-après: nouvelle ligne directrice sur les aides régionales) (106).
(394)
La règle générale est qu’exclusivement des aides d’État accordées pour la couverture des coûts d’investissement peuvent être autorisées selon chacune des deux lignes directrices en matière d’aides à finalité régionale (107). Selon le texte des deux lignes directrices:
(395)
«L’aide régionale portant sur la réduction des dépenses courantes d’une entreprise (aide de fonctionnement) n’est en général pas autorisée. Dans des cas exceptionnels cependant, dans les régions citées à l’article 87(3) a) une telle aide peut être accordée à condition que: i) elle soit justifiée du point de vue de la contribution au développement régional et de sa nature; et ii) elle soit proportionnelle au préjudice destiné à être réduit par l’octroi de l’aide. Il revient à l’État membre de prouver l’existence et la dimension du préjudice (108).»
(396)
L’aide ne peut être considérée comme une aide à l’investissement. Les aides à l’investissement sont définies par les deux lignes directrices en matière d’aides à finalité régionale par recours à une liste des coûts éligibles à une aide. Les paiements réalisés à la base des AAE couvrent certainement d’autres coûts aussi. L’exemple le plus spectaculaire est la garantie donnée pour la couverture des coûts des combustibles nécessaire à l’exploitation des centrales. Les AAE peuvent aussi couvrir des coûts de la main d’œuvre. Bien entendu, ces coûts ne sont pas éligibles à une aide à l’investissement. Au contraire, ceux-ci correspondent à des dépenses courantes, effectuées par l’exploitant, ils doivent donc figurer parmi les coûts de fonctionnement indiqués dans la ligne directrice en matière d’aides à finalité régionale.
(397)
À l’égard des aides de fonctionnement, ni l’autorité hongroise ni les parties intéressées n’ont certifié des préjudices régionaux liés à des régions concrètes dont l’atténuation pourrait être visée par les AAE, et elles n’on pas non plus prouvé que l’aide serait proportionnelle à ces préjudices.
(398)
De surcroît, chacune des deux lignes directrices en matière d’aides à finalité régionale prescrit que les aides de fonctionnement doivent être de nature à se réduire progressivement et d’une durée limitée dans le temps. L’aide octroyée dans le cadre des AAE ne diminue pas progressivement et la durée de 15-27 ans est largement supérieure au niveau autorisé par les deux lignes directrices. Les AAE ne correspondent à aucune des dérogations particulières autorisées dans le cadre des lignes directrices des aides à destination régionale ce que ni les autorités hongroises ni les parties intéressées n’ont jamais affirmé.
(399)
Compte tenu de ceux-ci la Commission établi que l’aide ne peut bénéficier de la dérogation prévue à l’article 87(3) a) du traité CE.
(400)
L’article 87(3) b) du traité CE précise que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun: «les aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre».
(401)
La Commission constate que l’aide en question ne vise pas la promotion de la mise en œuvre d’un important projet commun européen.
(402)
La Commission n’a non plus trouvé de preuve à ce que l’aide serve à supprimer une perturbation grave intervenue dans l’économie hongroise. La Commission reconnaît le fait que l’énergie électrique est un produit important pour chacune des économies des pays membres ainsi qu’au cours des années 1990 il était indispensable de moderniser en Hongrie ce secteur.
(403)
En même temps cependant, selon le jugement de la Commission, «la perturbation grave dans un État membre» fait allusion à des cas bien plus graves et notamment ne peut être appliquée aux accords habituels concernant l’approvisionnement énergétique. De surcroît, la Commission souligne que la formulation ci-dessus suppose un certain degré d’urgence ce qui est pourtant incompatible avec les AAE.
(404)
Ni les autorités hongroises, ni les parties intéressées n’ont affirmé que les AAE seraient compatibles avec l’article 87(3) b) du traité CE.
(405)
Selon ci-dessus, la Commission établi que l’aide ne corresponde pas aux conditions de la dérogation indiquée à l’article 87(3) b) du traité CE.
(406)
L’article 87(3) d) du traité CE prévoit que peut être considérées compatible avec le traité CE les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure contraire à l’intérêt commun. Ce point est évidemment non applicable aux AAE.
(407)
L’article 87(3) c) du traité CE permet l’autorisation des aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. La Commission a élaboré de nombreuses lignes directrices et communications dans lesquelles elle précise comment appliquer la dérogation inclue dans l’article mentionné.
(408)
Les considérants 393 à 398 ont démontré que les AAE sont incompatibles tant avec les anciennes lignes directrices concernant les aides à finalité régionale qu’avec les nouvelles.
(409)
En ce qui concerne l’Encadrement communautaire des aides d’État pour la protection de l’environnement (109) lors de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, la Commission attire l’attention sur le fait que similairement aux lignes directrices en matière d’aide à finalité régionale elle autorise surtout les aides à l’investissement. L’aide de fonctionnement se limite à l’aide d’objectifs individuels. Parmi celles-ci la première catégorie d’aides concerne les aides de fonctionnement en faveur de la gestion des déchets et en faveur des économies d’énergie (E 3.1) qui sont limitées à une période de 5 ans. La seconde catégorie est constituée d’aides portant sur les réductions ou exonérations de taxes (E. 3.2.). La troisième concerne les ressources énergétiques renouvelables (E 3.3). Bien entendu, aucune de ces dispositions ne peut être appliquée au cas d’espèce.
(410)
La quatrième et dernière catégorie autorisée des aides au fonctionnement est l’aide en faveur de la production combinée d’électricité et de chaleur (E 3.4. ci-après la production combinée d’énergie). Certains producteurs concernés produisent de la chaleur et de l’énergie. Cependant les AAE ne correspondent pas aux conditions inclues au point 66 de la directive sur la protection de l’environnement ainsi qu’à aucune des options selon les point 58-65 de celle-ci. L’une des conditions indiquées au point 66 concerne l’avantage de la mesure d’aide en matière de protection de l’environnement soit parce que l’efficience de la conversion est particulièrement élevée, étant donné que la mesure permet la réduction de la consommation énergétique soit parce que le procédé de production est moins nuisible à l’environnement.
(411)
En plus les États membres peuvent choisir ente les trois options en matière des aides à la production d’énergie en cogénération:
-
option 1. une aide compensatoire de l’écart entre les coûts de production de la centrale en cogénération et le prix de marché de l’énergie produite,
-
option 2. l’introduction de mécanismes de marché telles les attestions vertes et les concours,
-
option 3. l’aide compensatoire des coûts externes évités, c’est-à-dire, une aide compensant les coûts environnementaux que la société prendrait en charge si cette même énergie serait produite non pas par une production d’énergie combinée,
-
option 4. aide octroyée pour une durée maximale de cinq ans dont le montant soit est dégressif ou ne s’élève pas au delà des 50 % des coûts supplémentaires.
(412)
Il est évident que les AAE ne correspondent pas aux conditions des options 2 et 3. Les conditions de l’option 1 ne sont non plus remplies étant donné que lors du calcul du montant de l’aide on n’a pas appliqué le prix du marché de l’énergie électrique. Le montant d’une aide octroyée dans le cadre d’un AAE ne dépend pas du prix offert par les autres producteurs d’énergie électrique mais exclusivement des coûts d’investissement et d’exploitation pris en charge par le producteur en question.
(413)
De surcroît en effet ni la Hongrie ni les producteurs concernés n’ont pas argumenté pour la compatibilité basée sur ces articles et n’ont jamais démontré que les centrales correspondaient aux critères relatifs à l’aide de fonctionnement octroyée à la production d’énergie combinée.
(414)
Le 23 janvier 2008 la commission a adopté les nouvelles lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement (110). Cette nouvelle ligne directrice autorise aussi uniquement l’aide de fonctionnement à l’économie d’énergie, à l’emploi de ressources énergétiques renouvelables ainsi qu’aux réduction ou exemption de taxe. Comme nous l’avions mentionné précédemment aucune de ces dispositions sont applicables aux AAE.
(415)
En ce qui concerne la production combinée de chaleur et d’énergie, les États-membres ont le choix parmi les trois options ci-après énumérées en matière d’octroi d’aide:
-
option 1. Une aide compensant la différence des coûts de production de la cogénération et du prix du marché du produit énergétique fabriqué,
-
option 2. L’introduction de mécanismes de marché tels que les certificats verts. et les concours,
-
option 3. Une aide octroyée au maximum pour une durée de 3 ans dont le montant est soit dégressif soit ne peut être supérieur aux 50 % des coûts supplémentaires.
Les AAE ne satisfont à aucune des options ci-dessus. Ni les autorités hongroises ni les producteurs d’énergie électriques n’ont fournit quelconque preuve sur l’accomplissement des critères mentionnés dans les lignes directrices nouvelles.
(416)
Dans le cas de la présente affaire seule la Méthodologie des coûts échoués (Voir alinéa (26) ci-dessus) peut être appliquée aux lignes directrices et aux communications élaborées par la Commission en vue d’expliquer la modalité d’application exacte des dérogations figurant au point c), alinéa (3), article 87.
(417)
La Méthodologie concerne les aides octroyées aux entreprises titulaires (incunbent) ayant réalisé leurs investissements dans les centrales avant la libéralisation et sur le marché déjà libéralisé peuvent se heurter à des difficultés en matière de retour de l’investissement. Si la Méthodologie doit être considérée comme base adéquate pour une étude sur la compatibilité des AAE, c’est parce que ces derniers ont une caractéristique fondamentale de permettre à certaines entreprises, ayant réalisé des investissements dans les équipements de production d’énergie électrique avant la libéralisation, de continuer à percevoir des recettes garanties leur assurant le retour de leur investissement.
(418)
La Commission observe que ni les autorités hongroises ni les producteurs concernés n’ont affirmé dans leurs observations que les AAE n’étaient pas compatibles avec les critères de la Méthodologie. En effet, la majorité des producteurs considère que les AAE sont des accords commerciaux ayant été conclus bien avant la Méthodologie et que tout simplement les critères du mécanisme de compensation ne sont pas adaptés à l’évaluation des accords mentionnés.
(419)
L’objectif principal de la Méthodologie est de promouvoir la transition du secteur énergétique sur le marché libéralisé, pour offrir une possibilité aux entreprises titulaires (incunbent) de l’industrie de l’énergie électrique de s’adapter à l’introduction d’un environnement concurrentiel (111).
(420)
Dans le cadre de l’analyse des mesures d’aides vouées à la compensation des coûts liés aux obligations et garanties non accomplies en raison de la libéralisation du marché énergétique, la Méthodologie esquisse les principes appliqués par la Commission. La Commission se réfère à ces obligations et garanties en tant que «Coûts échoués» lesquels peuvent apparaître sous de nombreuses formes ainsi particulièrement sous la formes d’investissements réalisés avec des garanties de vente masquées ou ouvertes.
(421)
Étant donné que les AAE sont eux- même expressément qualifiés de garanties de vente octroyées avant la date de la privatisation, les centrales opérant dans le régime des AAE font partie du champ d’application de la Méthodologie.
(422)
Cependant la Commission constate que plusieurs des éléments des principes les plus importants des AAE ne correspondent pas aux conditions précisées à l’alinéa (4) de la Méthodologie. Premièrement, ils ne satisfont pas la condition indiquée à l’alinéa 4.2. prescrivant la nécessité de tenir compte du développement de la concurrence dans les dispositions relatives au paiement des aides. Le mécanisme de formation des prix des AAE a été élaboré de la sorte que seuls les indicateurs particuliers de la centrale concernée ont été retenus. Il ne faut pas tenir compte des prix offerts par les producteurs concurrents ainsi que leurs capacités de production.
(423)
Selon le point 4.9 de a Méthodologie, la Commission a émis ses doutes les plus sérieux à l’égard d’une aide dont le montant ne tient pas compte des différences entre les hypothèses économiques et marchandes retenues lors de l’évaluation originale et les changements effectifs intervenus au cours du temps. Les AAE sont qualifiés constituer une telle aide compte tenu du fait que pour l’élaboration de l’aide on n’a pas utilisé des hypothèses sur le marché. De surcroît le fait que malgré l’ouverture progressive du marché énergétique les dispositions principales des AAE demeuraient inchangées et des achats d’énergie supérieurs à ses besoins sont prescrits à MVM, en conséquence de quoi la société vend le surplus sur le marché libre, ce qui prouve entièrement que les AAE ne tiennent pas compte de l’évolution réelle du marché.
(424)
Ensuite, comme il l’a été démontré au chapitre 3 ci-dessus, l’un des avantages principaux des AAE pour les producteurs d’énergie électrique consiste à ce que MVM doit acheter une quantité garantie à un prix couvrant les coûts fixes, variables et de capital pendant la période correspondant approximativement à la durée d’exploitation ou d’amortissement des équipements concernés. En conséquence, les AAE exercent un impact selon lequel l’une des parties est obligée à acheter de l’énergie électrique de l’autre partie en négligeant l’évolution effective de l’offre des concurrents.
(425)
Plusieurs États membres ont constitué des mécanismes de compensation avec l’aide desquels, à la base de l’analyse de l’évolution future du marché concurrentiel et particulièrement des prix du marché future provenant de l’évolution de l’offre et de la demande, ils définissent le plafond du montant des aides. Dans le cas où les recettes effectives s’avèrent être supérieures aux prévisions, ils recalculent l’aide et définissent le montant de celle-ci à une valeur inférieur au maximum. L’impact de la compensation exercée sur le marché se réduira donc au minimum surtout parce qu’elle ne garanti pas aux bénéficiaires un niveau de production et de vente minimale.
(426)
De ce point de vue, au lieu de promouvoir le passage vers le marché concurrentiel, les AAE représentent plutôt une entrave au développement d’une concurrence effective sur une partie considérable du marché de la production de l’énergie électrique. Donc les dispositions portent sur le paiement de l’aide ne permettent pas la prise en considération de l’évolution future de la concurrence et le montant de l’aide ne dépend pas de l’évolution de la concurrence effective.
(427)
En conséquence, les dispositions mentionnées contredisent aux principes constatés à l’alinéa 5 de la Méthodologie, selon lesquels les méthodes de financement ne peuvent être opposées aux intérêts communautaires et particulièrement à la concurrence. Selon l’alinéa 5 les méthodes de financement ne peuvent avoir pour effet de dissuader l’entrée dans certains marchés nationaux ou régionaux d’entreprises extérieures à ces marchés ou de nouveaux acteurs. Cependant comme il est souligné, entre outres, au considérant 220, le système d l’engagement des capacités et du tarif de capacités peut voir pour effet de dissuader MVM c’est à dire d’influencer le plus grand acheteur du marché de gros de conclure des contrats non avec des producteurs intégrés aux AAE mais avec d’autres. De surcroît les conditions prescrites par l’ouverture du marché et précisées par les AAE obligent MVM d’acheter de l’énergie au delà de ses besoins et la contraignent à revendre l’énergie électrique ainsi achetée sur le marché libre par des mécanismes d’émission. Cela empêche en soi l’apparition de nouveaux acteurs sur le marché de gros. Finalement la Commission considère que la transition vers le marché concurrentiel des AAE perturbent la concurrence sur le marché hongrois de gros de l’énergie électrique pendant une période beaucoup plus longue que nécessaire.
(428)
Les règles constituant les AAE ne correspondent pas aux critères inclus au point 4.5 de la Méthodologie étant donné que ceux-ci ne définissent pas d’avance le montant plafond du montant d’aides à payer aux producteurs entre le 1er mai 2004 et l’échéance des AAE.
(429)
En plus, selon le point 4.8 de la Méthodologie, la Commission a émis des doutes sérieuses concernant les aides dont l’objectif est la sauvegarde de l’ensemble ou d’une partie des recettes constituées avant l’entrée en vigueur (112) de la directive 96/92/CE sans tenir rigoureusement compte des coûts échoués émergeant en cas donné en conséquence de l’ouverture de marché et pouvant bénéficier d’aides.
(430)
Le maintien des AAE après l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne a comme conséquence que ceux-ci assurent, avant l’entrée en vigueur de la directive 96/92/CE, la partie la plus grande des recettes réalisées par les producteurs d’énergie électrique concernés. De surcroît, les centrales intégrées aux AAE représentent une partie décisive du marché ainsi que ceux-ci sont d’une durée considérablement supérieure à la durée raisonnée indispensable à l’adaptation aux conditions marchandes.
(431)
Ensuite, la Commission ne peut, parmi les dispositions principales constituant les AAE, séparer des éléments lesquels pourraient être considérés comme compatibles avec le marché commun selon la Méthodologie. C’est particulièrement la réduction de la durée des AAE qui serait insuffisante pour garantir leur compatibilité étant donné que le mécanisme de financement basé sur les capacités engagées et les quantités d’achats garantis continuerait à freiner le développement d’une concurrence véritable. Le mécanisme de formation de prix demeure en contradiction avec l’objectif de promouvoir le développement d’un marché véritablement concurrentiel sur lequel la formation des prix serait le résultat de l’évolution du rapport entre l’offre et la demande.
(432)
À la base des considérations ci-dessus, les AAE sont incompatibles avec les critères définis par la Méthodologie.
(433)
Certaines parties intéressées avaient aussi argumenté avec le fait que l’alinéa (2), de l’article 86 du traité CE peut être applicable aussi aux AAE dans le cas où ceux-ci correspondraient aux critères développés dans l’arrêt rendu dans l’affaire Altmark.
(434)
La Commission considère que les observations développées dans les considérants 255-275 relatives aux critères de l’arrêt dans l’affaire Altmark permettent de conclure que l’alinéa (2) de l’article 86 ne peut être appliqué aux AAE.
(435)
L’article 86(2) n’est applicable que dans le cas où la société bénéficiaire est tenue de rendre des services d’intérêts économique général expressément convenus, cette condition cependant n’est pas accomplie, compte tenu de ce qui est développé aux considérants 256-267. Ensuite, la compensation due pour service d’intérêt économique général doit être proportionnel aux coûts supplémentaires, ceci signifie qu’il faut que la catégorie des services mentionnés soit exactement définie pour pouvoir constater les coûts afférents au service. Comme les considérants 268-270 le montrent, dans le cas présent, cette condition n’est pas remplie.
(436)
L’aide constituant l’objet de la présente décision est donc qualifiée d’aide d’État incompatible.
7.8. Remboursement
(437)
Selon le traité CE et la jurisprudence bien établie de la Cour de Justice, une fois qu’elle établit qu’une aide est incompatible avec le marché commun, la Commission est compétente pour décider d’obligation l’État concerné à supprimer ou à modifier l’aide (113). Aussi à la base de la jurisprudence constante de la Cour, pour le cas des aides qualifiées par la Commission d’incompatibles avec le marché commun, l’objectif de l’obligation imposée à l’État est de rétablir la situation antérieure (114). À l’égard de cette question la Cour considère que l’objectif est atteint quand les bénéficiaires ont remboursé les montants octroyés illégalement à titre d’aide en perdant ainsi l’avantage dont ils bénéficiaient à l’égard des concurrents et que la situation antérieure à l’attribution de l’aide a été rétablie (115).
(438)
En suivant la pratique de la jurisprudence susmentionnée, l’article 14 du règlement (CE) no 659/99 stipule: «En cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire (ci-après dénommée “décision de récupération”). La Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit communautaire».
(439)
Certaines parties intéressées ont, dans leurs requêtes, argumenté de la sorte que la suppression par décision de la Commission des contrats de droit privé serait contradictoire avec le principe de la sécurité juridique par ce que les AAE sont des contrats de droit privé signés de bonne foi par les producteurs, dans des conditions de marché correspondant à celles de la date de leur conclusion. Elles affirment qu’une telle décision léserait le principe de la proportionnalité. La Commission rejette cet argument pour les raisons développées dans les considérants 382-387.
(440)
Au sujet de la proportionnalité la Cour a déclaré que la récupération de l’aide illégale en vue du rétablissement de la situation antérieure ne peut être considérée comme disproportionnée par rapport aux objectifs des dispositions portant sur les aides d’État du traité (116).
(441)
La Commission considère qu’il y ait suffisamment de raisons pour qu’en vue du rétablissement des conditions de concurrence, l’aide octroyée dans le cadre des AAE soit remboursée.
(442)
Aux considérants 176-223 il a été prouvé que les avantages provenant des AAE sont de loin supérieurs à l’éventuel écart positif entre les prix des AAE et prix pouvant être atteints sur le marché en absence d’AAE.
(443)
La Commission considère cependant qu’il n’est pas possible de calculer exactement la valeur globale de l’ensemble des conditions rattachées aux obligations d’achat à long terme de MVM telles que décrites aux considérants 174-236 pour la période allant du 1er mai 2004 jusqu’à la fin des AAE. En conséquence, quant la Commission limitera son ordre de récupération à l’écart éventuel entre les recettes des centrales opérant dans le régime des AAE et les recettes auxquelles les centrales auraient pu accéder pendant la période susmentionnée en absence d’AAE.
(444)
À l’égard du montant à rembourser, la Commission est consciente du fait que le calcul exact de l’aide d’État accordée aux bénéficiaire est très compliqué étant donné qu’il dépend du prix et de la quantité de l’énergie qui aurait été produite et vendue sur le marché de gros entre le 1er mai 2004 et la date d’expiration des AAE dans la situation où pendant la période en question, aucun AAE n’aurait été en vigueur. Étant donné que les AAE couvrent la partie la plus importante des capacités hongroises de production, l’évolution du marché dans ce «scénario alternatif»(counterfactual scenario) (117) sans AAE aurait été très différent de celle ayant eu lieu dans la réalité.
(445)
L’une des caractéristiques de l’énergie électrique est qu’après sa production elle ne peut être stockée rentablement. Pour assurer la stabilité du réseau il est toujours nécessaire d’avoir une demande et une offre équilibrées. En conséquence ce n’est pas de la quantité globale de la demande des consommateurs mais de la quantité d’énergie électrique demandée à chaque instant que dépend la quantité d’énergie électrique que les producteurs et importateurs peuvent vendre et le prix qu’ils vont pouvoir atteindre sur le marché de gros à ce moment (118). Le besoin d’énergie électrique fluctue aussi pendant la journée et en fonction des saisons, en conséquence de quoi les capacités de production et d’importations nécessaires pour satisfaire la demande varient aussi d’un moment à l’autre. Ainsi, certaines unités de production d’énergie électrique ne fournissent de l’énergie que lorsque que la demande est grande (119). En conséquence, les données sur la consommation, la production annuelle et le prix dont disposent la Commission ne permettent pas d’évaluer avec exactitude le fonctionnement du marché dans le scénario alternatif.
(446)
Selon la jurisprudence de la Cour il n’existe cependant aucune disposition communautaire prescrivant que lors de l’ordonnance du remboursement d’une aide incompatible avec le marché commun, le montant exact de l’aide à rembourser doit être déterminé avec précision, si la décision de la Commission inclut les informations permettant au destinataire de calculer sans grande difficulté le montant (120).
(447)
Ainsi, la Commission fournit dans la présente décision des lignes directrices permettant de calculer le montant de l’aide à récupérer. Comme il l’a été mentionné précédemment, les AAE couvrent une partie si importante du marché hongrois de la production qu’en leur absence les prix auraient certainement évolué différemment que les prix effectivement observés sur le marché dans la réalité. Le prix que les producteurs auraient pu atteindre sans les AAE peut être calculé sur le fondement d’une simulation du marché consistant à analyser le fonctionnement du marché de gros de l’énergie électrique dans le «scénario alternatif». Une telle simulation a pour objectif d’évaluer quel volume de vente aurait été réalisée et quel prix aurait été atteint dans le scénario alternatif. C’est sur cette base que des estimations fiables peuvent être données sur l’énergie achetée dans le scénario alternatif et sur ce qu’aurait été les montants que MVM aurait dû payer aux producteurs concernés. La simulation doit correspondre aux conditions indiquées aux considérants ci-après.
(448)
Tout d’abord, étant donné que pour l’électricité, l’élasticité de la demande par rapport aux prix est faible, la simulation doit être réalisée sur la base de l’hypothèse selon laquelle la charge du système selon le scénario alternatif est à chaque moment identique à la charge effectivement mesurée dans le passé.
(449)
Deuxièmement, comme le considérant 196 l’avait souligné, l’énergie électrique est commercialisée dans le cadre d’opérations spot ou d’opérations à termes. L’étude sur le secteur de l’énergie électrique a montré que les prix à termes sont définis par les attendes individuelles concernant l’évolution du marché spot. À la différence des marchés spot, - où selon la théorie économique, en cas de concurrence parfaite, le prix est identique à tout moment au plus élevé (121) des coûts marginaux à court terme de l’ensemble des unités de production nécessaires à satisfaire la demande, - sur les marchés à termes il n’y a pas de niveau de prix qui pourrait être facilement simulé à partir de la théorie économique. De plus il n’est pas possible de simuler la répercussion des stratégies appliquée par les acheteurs et vendeurs en termes de choix des opérations spot ou à termes. Sur les différents marchés de gros européens, des situations très diverses sont observées. L’étude sectorielle du secteur énergétique a montré qu’il y a entre les États membre une grande variation du ratio entre la quantité de produits spot vendue et la consommation domestique d’énergie électrique (122).
(450)
Selon le considérant 198 les prix spot et particulièrement ceux observables sur les bourses d’énergie, servent de référence à l’ensemble du marché du commerce en gros y compris les produits à termes. C’est la raison pour laquelle la Commission considère qu’en vue d’établir le montant du remboursement, la simulation du marché de gros doit partir de l’hypothèse selon laquelle, à l’exception des cas particuliers mentionnés au considérant 453-456, toute vente d’énergie électrique se réalise dans le cadre d’opérations spot.
(451)
La simulation doit être réalisée à partir des coûts marginaux à court terme des différentes unités de production. En conséquence la simulation doit tenir compte de toutes les données pertinentes concernant les unités de production fonctionnant en Hongrie (123) dans la période située entre le 1er mai 2004 et la suppression effective des AAE, particulièrement la puissance installée, le rendement thermique, les coûts d’achat de combustibles et les autres composantes importantes des coûts variables ainsi que les données concernant les périodes d’arrêt planifiées ou non. Ensuite il faut réaliser la simulation en considérant qu’il n’existe sur le marché spot simulé - à chaque instant - qu’un seul prix résultant de la confrontation de la demande et de l’offre. Cet unique prix évolue au cours du temps en fonction de l’évolution de la demande et des coûts variables.
(452)
Dans le cadre de la simulation il faut également tenir compte du fait que selon le scénario alternatif, MVM ne devrait pas acheter d’avantage d’énergie que les besoins du secteur du service public (124). En conséquence dans le scénario alternatif les mécanismes de vente mentionnés au considérant 226 ne figurent pas et les besoins de MVM se limitent à la quantité nécessaire pour la satisfaction des besoins du secteur public.
(453)
La simulation doit tenir compte de situations particulières dûment justifiées, qui peuvent conduire à déroger au principe général de formation des prix à partir des coûts marginaux qui est à la base de toute la simulation. Les unités de production combinée d’énergie et de chaleur peuvent entrer dans le cadre de telles situations particulières. En fonction des obligations contractuelles ou prévues par des disposions légales il peut arriver que ces unités vendent de l’énergie électrique à un prix inférieur à leurs coûts marginaux à court terme.
(454)
Les unités de productions bénéficiant de programmes d’aides publiques en raison de leurs technologies respectueuses de l’environnement, peuvent également entrer dans le cadre de telles situations particulières. En Hongrie, la législation attribue à MVM et aux distributeurs régionaux une obligation d’achat d’énergie électrique produite par les centrales de production combinée d’électricité et de chaleur ou d’énergie produite à partir des déchets ménagers ou des ressources énergétiques renouvelables, à des prix réglementés par les autorités, prix en générale plus élevés en général plus élevés que les prix du secteur concurrentiel. Dans le cadre de la simulation, il faut considérer que le système d’achat obligatoire existe aussi dans le scénario alternatif. Ainsi faut-il considérer que la quantité achetée par MVM dans le cadre du système d’achat obligatoire et le prix payé pour cette quantité sont identiques à ceux observés dans le «scénario réel» (125).
(455)
Dans le cadre de la simulation il faut aussi considérer qu’une certaine quantité de capacité de production disponible physiquement ne peut être utilisée pour l’approvisionnement en énergie électrique sue le marché de gros étant donné qu’elle a été réservée pour la fourniture de services d’équilibrage du système électrique. Dans le scénario réel ce sont et les producteurs opérant dans le cadre des AAE et les autres producteurs qui ont fourni ces services. La simulation doit être réalisée sur la base de l’hypothèse selon laquelle dans le scénario alternatif la capacité réservée pour les services d’équilibrage fournis au gestionnaire du réseau de transmission, l’énergie électrique fournie sur cette base et les prix correspondants sont identiques à ceux observés dans le scénario réel.
(456)
Dans le scénario alternatif, la quantité ainsi que le prix de l’énergie électrique importée et exportée pourraient être différents de ceux observés dans le scénario réel. Cependant il n’est pas possible de mesurer exactement cet impact sans étendre la simulation aux pays exportateurs et importateurs étant donné que les décisions des acteurs économiques ej ce qui concerne l’exportation à partir d’un pays ou l’importation en provenance de ce pays sont guidées par la situation du marché dans ces pays. Vu que la quantité d’énergie électrique importée en Hongrie et exportée à partir de ce pays est limitée par rapport à la production et la consommation domestique, compte tenu aussi du fait qu’un tiers de l’importation est régie par des contrats à long termes (126), la Commission considère que l’extension de la simulation aux marchés des pays voisins impliquerait des efforts disproportionnés. Ainsi, la Hongrie pourra considérer que les volumes importés et exportés ainsi que les prix correspondants dans le scénario alternatif sont identiques à ceux correspondant au scénario réel.
(457)
La Commission est consciente du fait que certains producteurs - lesquels n’ont pas signé des AAE avec MVM - ont conclu avec d’autres clients des contrats de fourniture à long ou à moyen terme. La Commission est cependant d’avis que si les AAE, conformément à l’hypothèse de base du scénario alternatif, avaient été supprimés le 1er mai 2004 ou à une date antérieure, compte tenu de la part importante de la puissance installée engagée dans le cadre des AAE, chacun des producteurs aurait modifié sa stratégie commerciale. Ainsi comme il est développé au considérant 449, il est impossible d’évaluer la part de l’énergie électrique vendue sous forme de produit spot ou sur le marché à terme. C’est pour cela qu’il est justifié de supposer que chacun des producteurs aurait l’ensemble de sa production sous forme de produit spot, sauf s’il est concerné par l’une des situations évoquées aux considérants 453-456.
(458)
La simulation du marché en gros pourrait être réalisée avec la plus grande exactitude en faisant les calculs sur une base horaire, c’est-à-dire en utilisant des paramètres spécifiques à chacune des heures de la période simulée. Toutefois, la Commission accepte que la simulation se limite à un échantillon composé d’heures représentatives, et que la simulation réalisée à ces heures soit extrapolée à l’ensemble de la période observée.
(459)
La simulation doit pouvoir donner une estimation fiable de la quantité d’énergie électrique vendue et du prix atteint par chacune des unités de productions dans le scénario alternatif. À partir des données historiques concernant la consommation des consommateurs finaux et celle de l’ensemble des consommateurs finaux du secteur public, il faut procéder à une estimation du ratio que représenterait, dans le scénario alternatif, la quantité d’énergie électrique dont aurait besoin MVM (127) pour satisfaire les besoins du secteur public divisée par la quantité globale d’énergie électrique fournie sur le marché de gros de l’énergie électrique, à chaque instant.
(460)
En exploitant ce ratio, il faut élaborer à une estimation sur la quantité d’énergie électrique que les différents producteurs auraient vendue à chaque instant à MVM dans le scénario alternatif. À partir de ces estimations il faudrait évaluer le montant que MVM aurait payé aux différents producteurs dans le scénario alternatif pour l’énergie achetée en vue de satisfaire les besoins du secteur public (128).
(461)
La dernière étape du calcul du montant à rembourser doit tenir compte du fait que dans le scénario réel, les producteurs n’ont pas nécessairement vendu à MVM l’ensemble de l’énergie électrique produite par les blocs de centrales opérant dans le régime des AAE, mais ils ont pu utiliser les capacités non réservées dans le cadre des AAE pour produire de l’énergie électrique destinée à être vendue à d’autres acheteurs. Pour chacun des blocs de centrale concernés, il faut calculer, sur une base annuelle, le montant de l’aide à rembourser à partir de la différence entre la recette provenant de l’énergie vendue à MVM (129) dans le cadre des AAE et le montant que MVM aurait payé dans le scénario alternatif tel que découlant des principes développés ci-dessus.
(462)
La Commission reconnaît cependant que dans le scénario alternatif, il est possible que les producteurs auraient obtenu des recettes plus élevées que celles obtenus dans le scénario en vendant de l’électricité à d’autres acheteurs que MVM. Cela est surtout dû au fait que dans le scénario alternatif, il n’y a pas de capacités réservées au profit de MVM ce qui permet aux producteurs de vendre leurs productions d’énergie électriques à des consommateurs autres que MVM. Ainsi la Hongrie peut déduire des montants calculés conformément au considérant 461 la différence entre les recettes provenant de la vente aux consommateurs autres que MVM et celles engendrées, selon le scénario réel, par de telles ventes, dans le cas où la différence est positive.
(463)
Selon alinéa (2), article 14 du règlement (CE) no 659/1999, l’intérêt du remboursement doit être calculé sur une base annuelle.
(464)
Pour que la Commission puisse étudier l’exactitude et la fiabilité de la simulation, les autorités hongroises doivent donner une description détaillée de la méthodologie utilisée pour le calcul et des données introduites dans la simulation.
(465)
La Commission a connaissance d’outils adaptés permettant de réaliser les simulations. La Commission a eu recours à de tels outils afin d’étudier la structure du marché de gros de six États européens dans le cadre de son enquête sectorielle sur les marchés de l’énergie. De nombreux producteurs et négociants en énergie électrique utilisent de tels outils en vue d’élaborer des prévisions à long terme, des études de programmation des ressources ainsi que pour optimaliser leur production (130). De plus, la Commission est prête à accepter, selon ce qui a été indiqué ci-dessus, certaines simplifications, notamment le recours à des échantillons temporels représentatifs à la place d’une simulation heure par heure. En conformité avec le principe de la coopération de bonne foi établie à l’article 10 du traité CE, la Hongrie doit donc effectuer dans des délais raisonnables et conformément aux principes ci-dessus la simulation et calculer, à partir de cette simulation, le montant de l’aide à rembourser.
(466)
Conformément à la position exprimée par la Cour de Justice, dans le cas où un État-membre se heurte à des difficultés imprévisibles ou à des circonstances qui n’avaient pas été envisagées par la Commission, ces problèmes peuvent être portés à la connaissance de la Commission, ainsi que des propositions portant sur les amendements adéquats, afin que la Commission les évalue. Dans ce cas, la Commission et l’État membre coopèrent de bonne fois en vue de trouver une solution à ces difficultés, en respectant intégralement les dispositions (131) du traité CEE.
(467)
La Commission demande ainsi à la Hongrie de lui soumettre tout problème auquel elle devait faire face en exécutant cette décision.
8. CONCLUSIONS
(468)
La Commission constate que les AAE fournissent une aide d’État illégale selon l’article 87 (1) du traité CE aux producteurs d’énergie électrique, et que cette aide d’État est incompatible avec le marché commun.
(469)
Comme il a été indiqué au point 7.3., l’élément aide d’État des AAE est constitué par l’obligation d’achat imposée à MVM, aux termes de laquelle elle doit acheter une certaine capacité et une certaine quantité minimale garantie d’énergie électrique à un prix couvrant les coûts fixes, variables et de capital pendant un partie importante de la durée de vie des unités de production et garantissant un retour sur investissement aux producteurs.
(470)
Étant donné que l’aide d’État n’est pas compatible avec le traité CE, il faut la supprimer.
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION
Article premier
1. L’obligation d’achat établie par les accords d’achat d’énergie électrique à long terme conclus entre (132) Magyar Villamos Művek Rt ainsi que Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. et Pécsi Erőmű Rt. (le signataire du AAE originel et le prédécesseur juridique de Pannon Hőerőmű Rt) contient une aide d’État en faveur des producteurs d’énergie électrique selon l’article 87 (1) du traité CE.
2. L’aide d’État évoquée à l’article 1 (1) est incompatible avec le marché commun.
3. La Hongrie supprime l’attribution de l’aide d’État mentionnée à l’alinéa (1) dans un délai de six mois à compter de la réception de la présente décision.
Article 2
1. La Hongrie doit faire rembourser par les bénéficiaires l’aide mentionnée à l’article 1.
2. Les montants d’aides à rembourser doivent inclure les intérêts comptés à partir de la mise à disposition de l’aide aux bénéficiaires jusqu’à la date du remboursement effectif.
3. Les intérêts doivent être calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (133) modifié par le règlement (CE) no 271/2008 de la Commission (134).
Article 3
1. Dans un délai de deux mois suivant la notification de cette décision, la République de Hongrie informe la Commission des mesures déjà réalisées et prévues en vue de se conformer à cette décision. Elle l’informe en particulier des progrès réalisés en vue de la réalisation de la simulation de marché nécessaire aux finds d’établir le montant à rembourser, des détails de la méthodologie employée. Elle fournit également une description détaillée des données vouées à être utilisées dans cette simulation.
2. La République de Hongrie informe régulièrement la Commission de toutes les mesures nationales prises en vue de l’application de la présente décision jusqu'à ce que le remboursement de l’aide mentionnée à l’article 1 soit effectuée. Sur demande de la Commission elle soumet à celle-ci les informations sur les mesures prévues ou déjà prises indispensables à la mise en œuvre des dispositions de la présente décision. Elle fournit des informations détaillées sur le montant d’aide déjà remboursé par les bénéficiaires ainsi que sur les intérêts remboursés.
Article 4
1. La Hongrie calcule le montant précis de l’aide à rembourser sur la base d’une simulation appropriée du marché de gros de l’énergie électrique tel que celui-ci aurait fonctionné si aucun des accords d’achat d’énergie électrique de long terme mentionné à l’article 1 (1) n’avait été en vigueur après le 1er mai 2004.
2. Dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision, la Hongrie calcule selon la méthode mentionnée à l’alinéa (1) les montants à rembourser et soumet à la Commission les informations pertinentes concernant cette simulation, notamment les résultats de la simulation et une description détaillée des méthodes et données utilisées pour exécuter cette simulation.
Article 5
La Hongrie fait en sorte que l’aide mentionnée à l’article 1 soit remboursée dans un délai de dix mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 6
Le destinataire de cette décision est la République de Hongrie.
Fait à Bruxelles, le 4 juin 2008.