DÉCISION DE LA COMMISSION du 30 juillet 1996 concernant les aides accordées à Santana Motor SA (Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (97/17/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62 paragraphe 1 point a),
après avoir mis les intéressés en demeure de lui présenter leurs observations, conformément aux dispositions des articles cités,
considérant ce qui suit:
I
Ouverture de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité
Le 11 janvier 1995, la Commission a décidé (1) d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité à l'égard des aides que les autorités espagnoles ont octroyées à l'entreprise Santana Motors SA (ci-après dénommée «Santana»), qui appartenait à l'origine à l'entreprise japonaise Suzuki Motor Co. (ci-après dénommée «Suzuki»).
Les aides examinées se décomposaient comme suit:
1) a) un prêt de l'Instituto de Credito Oficial (ICO), d'un montant de 6,8 milliards de pesetas espagnoles;
b) un prêt de l'Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), un organisme public dépendant de la Communauté autonome d'Andalousie, d'un montant identique de 6,8 milliards de pesetas espagnoles.
Les deux prêts avaient été accordés sans intérêt et devaient être remboursés moyennant le prélèvement d'un pourcentage fixe sur les bénéfices réalisés.
Ils ont tous deux été accordés puis effectivement versés (à hauteur de 10,116 milliards de pesetas espagnoles) sans l'autorisation de la Commission;
2) des subventions versées par les autorités publiques régionales pour faciliter la mise à la retraite anticipée de travailleurs de l'entreprise (montant non déterminé);
3) des aides octroyées en 1994 aux fournisseurs de Santana (montant non déterminé).
Dans sa communication, la Commission précisait que ces aides seraient appréciées sur la base de l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile (2) et des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (3).
Comme le prévoient les dispositions communautaires précitées, la Commission, lorsqu'elle apprécie la compatibilité d'aides à la restructuration dans des régions assistées, doit tenir compte des impératifs du développement régional. Il n'en reste pas moins que les critères habituellement utilisés pour évaluer les aides à la restructuration sont aussi applicables dans ces cas: en effet, à moyen et long termes, tout soutien destiné à maintenir artificiellement en activité des entreprises qui, pour des raisons structurelles ou autres, ne sont pas en mesure de restaurer leur viabilité, ne profite en rien à la région concernée.
II
Observations des parties intéressées
Aucun tiers n'a demandé à intervenir dans la procédure engagée en vertu de l'article 93 paragraphe 2. Les autorités espagnoles ont présenté leurs observations lors de l'ouverture de la procédure dans leur lettre du 31 mars 1995 (après avoir sollicité et obtenu une prorogation d'un mois du délai de réponse).
Le problème des aides accordées aux entreprises sous-traitantes a été plus particulièrement abordé dans les lettres datées du 17 février et du 31 mai 1995 adressées par l'Espagne.
Au cours de la période considérée, le plan de restructuration de l'entreprise a été remanié à plusieurs reprises et, en avril 1995, un nouveau plan modifié a été présenté. Les fonctionnaires de la Commission ont également pu visiter les installations de l'entreprise en avril 1995 et diverses réunions ont été organisées entre les parties et les services de la Commission. Ces derniers ont posé plusieurs questions concernant le plan de retour à la viabilité, principalement dans deux lettres datées des 30 mai et 19 septembre 1995. Les réponses à ces lettres ont été reçues les 31 juillet et 19 décembre 1995. On soulignera néanmoins que les dernières informations communiquées aux services de la Commission, qui leur ont permis de quantifier le coût de la restructuration ainsi que le niveau de l'aide, n'ont été reçues que les 26 juin et 10 juillet 1996.
Dans les observations présentées à la suite de l'ouverture de la procédure, les autorités espagnoles ont fait valoir que l'entreprise n'avait pas de concurrents dans la Communauté sur le marché spécifique des véhicules loisirs/travail (VLT) de gamme inférieure. Elles estimaient que le marché des VLT pouvait être subdivisé en trois segments distincts, à savoir la gamme inférieure (ou économique), la gamme moyenne et le haut de gamme (véhicules de luxe). Ce classement se fonde sur le prix de vente, lequel est à son tour fonction de la puissance, de la cylindrée et de la taille de l'automobile et reflète la diversité des goûts, des besoins et des possibilités économiques des consommateurs. Elles estimaient en conséquence que les aides octroyées à l'entreprise ne constituaient pas des aides au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité.
Si les aides devaient néanmoins être examinées au regard des dispositions de l'article 92 paragraphe 1, les autorités espagnoles considéraient qu'elles devaient alors être déclarées compatibles avec le marché commun sur la base des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté et de la communication de la Commission (4) sur la méthode pour l'application de l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) aux aides régionales. À l'appui de leur point de vue, elles faisaient en outre valoir les bonnes perspectives de retour à la viabilité de l'entreprise assurées par l'ancien plan de restructuration d'avril 1994, puis par le nouveau plan élaboré en mars 1995 pour tenir compte de la nouvelle situation créée par la déclaration de cessation de paiements et le rachat par l'IFA des actions de l'entreprise détenues par Suzuki.
En ce qui concerne les aides destinées aux entreprises sous-traitantes de Santana, elles auraient principalement été octroyées pour éviter que ces entreprises, en majorité des petites et moyennes entreprises travaillant pour Santana, ne soient acculées à la faillite par sa mise en cessation de paiements. Il apparaît néanmoins qu'une partie de ces aides n'était pas liée à la situation de Santana et devait tout simplement être considérée comme une aide régionale à l'investissement. Les aides aux entreprises susceptibles de relever du champ d'application de l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile ont été accordées sans satisfaire à l'obligation de notification, qui s'applique dès lors que le coût des investissements aidés dépasse 12 millions d'écus. Une liste des entreprises ayant bénéficié de ces aides a été communiquée.
Les aides destinées à ces entreprises ont été octroyées en tant qu'aides régionales, conformément aux conditions prévues par un programme existant, préalablement autorisé par la Commission (voir loi 50/85 du 27 décembre 1985 et décret-royal 1535/87 du 11 décembre 1987). Elles ont pris la forme de garanties sur prêts, de bonifications d'intérêt sur les prêts garantis, de prêts directs et d'accords de moratoire échelonnant le paiement des charges sociales. Il n'existait aucune sorte de lien entre l'octroi des aides et l'éventuelle participation de ces entreprises au vote intervenu lors de l'assemblée des créanciers de Santana, le 26 septembre 1994, qui, en décidant une remise des dettes de l'entreprise, a permis la levée de l'état de cessation de paiements.
III
Analyse du plan de restructuration
Santana Motor SA (Santana) est une entreprise espagnole dont la principale unité de fabrication est située à Linares, dans la province de Jaén (Communauté autonome d'Andalousie), et qui produit des VLT de marque Suzuki. En 1993 (dernière année normale avant la restructuration), son chiffre d'affaires s'est élevé à 48,516 milliards de pesetas espagnoles (environ 303 millions d'écus). Au 31 décembre 1993, elle employait 2 838 salariés dans son établissement principal de Linares. Outre cette unité, l'entreprise dispose d'installations à La Carolina (Jaén), où sont situés ses centres de distribution et de formation professionnelle, et possède un établissement à Manzanares, dans la Communauté autonome de Castille-La Manche, qui fabrique des pièces de moteurs pour l'usine de Linares et des moteurs pour motocyclettes. Son administration centrale est installée à Madrid.
Jusqu'au 29 décembre 1994, l'entreprise appartenait à la société japonaise Suzuki Motor Corporation (Suzuki). À cette date, Suzuki a vendu ses actions, qui représentaient 83,74 % du capital de l'entreprise, à l'IFA. La vente de l'établissement de Manzanares à Suzuki Manufacturing SA, programmée en 1993, a été retardée et devrait se conclure avant la fin de 1996.
Après une période d'agitation sociale et de problèmes financiers, l'entreprise a déclenché, le 17 février 1994, la procédure légale de cessation de paiements: au 31 décembre 1993, sa dette s'élevait à 23 milliards de pesetas espagnoles alors que la valeur de ses actifs n'était que de 3,638 milliards de pesetas espagnoles. Elle est néanmoins parvenue à un accord avec ses créanciers, qui a été avalisé par les tribunaux le 17 décembre 1994.
Le plan de retour à la viabilité d'avril 1995 se base sur la situation de l'entreprise telle qu'elle se présentait après l'ouverture de la procédure de cessation de paiements et prend 1993 comme année de référence. Il couvre la période 1995-1997 et prévoit que l'entreprise parviendra à l'équilibre financier dès 1996 et dégagera des bénéfices à partir de 1997.
Volet financier de la restructuration
Le 26 septembre 1994, l'entreprise et ses créanciers ont signé un accord par lequel ces derniers acceptaient de renoncer à leurs créances sur Santana. Les créances abandonnées s'élevaient à environ 13,6 milliards de pesetas espagnoles, ce qui correspondait à 100 % de l'endettement auprès des fournisseurs étrangers (Suzuki) et à 33 % de l'endettement auprès des fournisseurs nationaux. Quant aux 67 % restants de l'endettement auprès de ces derniers fournisseurs, il a fait l'objet d'un rééchelonnement prévoyant son remboursement sur une période de trois ans et demi, sans intérêt.
Pour garantir la continuité des activités de l'entreprise, les autorités espagnoles ont en même temps accepté de lui accorder deux prêts participatifs à des conditions particulièrement favorables. Leur montant total s'élève à 13,6 milliards de pesetas espagnoles, apportées à parts égales (6,8 milliards de pesetas espagnoles) et aux mêmes conditions par l'ICO et l'IFA. Ces prêts sans intérêt devaient être remboursés moyennant le prélèvement d'un pourcentage fixe (17,5 %) sur les bénéfices avant impôt réalisés par la société. Suzuki a contribué à hauteur de 5,271 milliards de pesetas espagnoles à la compensation des pertes.
Le 17 décembre 1994, l'état de cessation de paiements a été levé et, le 29 du même mois, le propriétaire japonais d'alors (Suzuki Japan) a vendu sa participation dans l'entreprise à l'IFA pour un prix symbolique. Le même jour, Suzuki et Santana ont signé un «accord commercial et technologique» qui définissait les conditions dans lesquelles Santana pourrait poursuivre la production de véhicules Suzuki 4x4.
Récemment, la Junta de Andalucía s'est engagée à transformer en capital le prêt de 6,8 milliards de pesetas espagnoles qu'elle a consenti par le biais de l'IFA. Cette opération devrait d'abord permettre de réduire les pertes accumulées par l'entreprise jusqu'à un niveau égal au montant actuel du capital, à savoir 2,729 milliards de pesetas espagnoles. Le nouveau capital s'élèvera alors à 6,8 milliards de pesetas espagnoles.
Volet social de la restructuration
Outre son volet financier, le plan prévoit une importante restructuration de l'emploi: elle entraînera une réduction considérable des effectifs (1 034 emplois supprimés) et leur réorganisation complète, en vue d'accroître la productivité et d'améliorer la qualité. Une plus grande souplesse du processus de production a été obtenue, en particulier grâce à la constitution de seulement deux groupes professionnels au sein desquels existe une mobilité fonctionnelle totale. Une plus grande flexibilité horaire a également été introduite au niveau de la journée de travail, dans le respect de la durée annuelle du travail, et de nouvelles méthodes de contrôle de la qualité et du temps de travail ont été instaurées.
Les réductions d'effectifs ont été réalisées dans le cadre de trois programmes distincts: un plan de préretraite, qui a concerné 348 salariés et a été mis en oeuvre avant la déclaration de cessation de paiements; un plan de mise à la retraite anticipée, qui a permis de se séparer de 538 salariés; enfin, un plan de licenciements accompagné de mesures incitatives, qui a touché 148 salariés.
a) Le plan d'incitations au départ prévoyait le paiement d'une somme globale aux travailleurs qui quitteraient l'entreprise en 1994, dont le montant a été négocié entre l'entreprise et ses salariés. Le coût total de ce plan a été de 634 millions de pesetas espagnoles, l'entreprise déboursant 338 millions de pesetas espagnoles et la Communauté autonome apportant 296 millions de pesetas espagnoles.
b) Le plan de mise à la retraite anticipée prévoyait la création d'un fonds de retraite auprès d'une compagnie d'assurance, qui verserait ensuite une retraite aux bénéficiaires du plan. Les anciens salariés ont versé à la compagnie d'assurance le capital qu'ils avaient reçu de l'entreprise au moment de leur départ, à savoir l'indemnité légale fixée par le statut des travailleurs, dont le montant total s'élevait à 1,355 milliard de pesetas espagnoles. La Consejería de Trabajo («ministère» du travail) de la Junta de Andalucía a, pour sa part, apporté 4,026 milliards de pesetas espagnoles à ce fonds afin que le montant de la rente reçue par chaque travailleur soit plus acceptable. Bien que ce plan ait été le fruit d'un accord négocié en 1994 entre l'entreprise et les travailleurs, les syndicats se sont adressés aux tribunaux pour exiger sa révision basée sur une augmentation des salaires. Ils obtinrent gain de cause et les tribunaux ont condamné Santana à payer 739 millions de pesetas espagnoles supplémentaires, un montant qui sera en fait apporté par la Communauté autonome (qui a déjà versé 205 millions de pesetas espagnoles). En définitive, l'intervention publique se chiffre au total à 4,765 milliards de pesetas espagnoles, pour un coût global du plan s'élevant à 6,119 milliards de pesetas espagnoles.
c) Le plan de préretraite (système dit «AEJAS»), que l'entreprise a été autorisée à appliquer par trois arrêtés ministériels (voir dossiers emploi 38/92, 38/93 et 106/93), a permis à 348 salariés de bénéficier des avantages du système de retraite prévu par le régime général intitulé «aides équivalentes à la retraite anticipée» (AEJA). En vertu de cette législation, l'État peut financer jusqu'à 40 % des coûts autorisés, l'entreprise versant la différence et pouvant négocier avec les salariés un complément au montant total, de manière à améliorer le paiement final aux salariés. À l'origine, le coût du plan avait été estimé à 6,253 milliards de pesetas espagnoles, dont 1,74 milliard devait être apporté par l'État et 4,513 milliards par l'entreprise. À la demande de l'entreprise, la Junta de Andalucía avait également accepté de verser les compléments négociés avec les travailleurs. Toutefois, en raison de la déclaration de cessation de paiements, l'entreprise n'a pas été en mesure d'honorer ses obligations, de sorte que l'application du plan a été suspendue et que les anciens salariés ont continué à percevoir un salaire dans l'attente d'une solution définitive. Dans cette situation, l'entreprise a déjà dû débourser 918 millions de pesetas espagnoles et la Communauté autonome 931 millions de pesetas espagnoles.
La reformulation du plan qui a entre-temps été mise à l'étude prévoit de transférer l'ensemble des obligations à une compagnie d'assurance. La prime réclamée par cette dernière en mai 1995 aurait pu être couverte par les montants que la Communauté autonome s'était déjà engagée à verser dans ses décisions antérieures (soit 40 % des coûts standards plus les compléments), ce qui aurait certainement permis de réaliser des économies. Cependant, le coût de ce type d'assurance a augmenté depuis lors et l'offre actuellement la plus intéressante se chiffre à 4,16 milliards de pesetas espagnoles. Le coût total de ce plan peut donc aujourd'hui être estimé à 6,009 milliards de pesetas espagnoles.
La Junta de Andalucía a accepté de contribuer à hauteur de 4,16 milliards de pesetas espagnoles, dans le cadre de l'offre présentée par cette compagnie d'assurance ou de tout autre plan qui serait finalement adopté. Dans ces conditions, le coût total des interventions publiques atteint donc 5,091 milliards de pesetas espagnoles.
Volet industriel de la restructuration
Pour son volet industriel, le plan se fonde sur l'accord technologique signé avec Suzuki, qui définit les conditions dans lesquelles Santana peut continuer à fabriquer des modèles Suzuki. Cet accord s'applique jusqu'en décembre 1999 et contient quatre clauses principales:
1) Santana obtient le droit exclusif de fabriquer et d'assembler en Espagne un minimum de 25 000 unités de VLT Suzuki (modèles SJ410, SJ413 et SE416), ainsi que l'exclusivité pour la vente et la distribution de ces modèles en Espagne et dans le reste de la Communauté;
2) Santana devra accroître la part des composants européens dans sa production. Le nouveau moteur Diesel fourni par Peugeot est un élément important de cette stratégie;
3) Santana devra verser des «redevances» à Suzuki, sous la forme d'un pourcentage sur le montant des ventes, diminué de la valeur des composants importés;
4) aucun changement substantiel ne pourra être apporté dans l'entreprise sans l'autorisation de Suzuki.
Le plan de restructuration, qui porte sur les années 1995-1997, prévoit que l'entreprise atteindra l'équilibre financier en 1996 et dégagera des bénéfices dès 1997. Il a été estimé que sa production annuelle moyenne serait de 30 000 unités. Sur la base des comptes provisoires pour 1995, qui sont déjà disponibles, on constate que les résultats obtenus sont globalement conformes aux prévisions du plan: les écarts par rapport à ces dernières sont principalement imputables aux retards intervenus dans la vente de l'établissement de Manzanares et à un chiffre d'affaires inférieur aux prévisions. L'entreprise n'ayant pas encore reçu la majeure partie des aides sociales promises par l'État, les pertes sont elles aussi plus importantes que prévu. Quant au nombre d'unités produites, s'il est inférieur au niveau espéré, c'est probablement en raison de l'importance des stocks accumulés courant 1994, lorsque l'entreprise était en cessation de paiements. On constate néanmoins que les résultats financiers et le chiffre d'affaires du premier trimestre 1996 sont, dans une large mesure, conformes aux prévisions du plan.
Les principales conditions du succès du plan sont les suivantes: une amélioration de la productivité du travail (on espère que son niveau de 1997 sera pratiquement le double de celui de 1993), obtenue moyennant une plus grande flexibilité de la main-d'oeuvre et de la journée de travail et une réduction de l'absentéisme; un recours accru à des composants d'origine européenne, qui devrait entraîner une baisse importante du coût des composants; une augmentation de la qualité du produit fini, obtenue par le biais d'un programme strict de contrôle de qualité portant sur toutes les phases du processus de production. Tous ces paramètres ont atteint les valeurs prévues dans le plan. Les légères divergences qui ont été enregistrées en 1995 s'expliquent par un volume de production inférieur aux prévisions.
L'accord technologique autorise Santana à prospecter de nouveaux marchés géographiques à l'extérieur de la Communauté, ce qui pourrait lui ouvrir de nouvelles possibilités de ventes non prévues par le plan. Actuellement, l'entreprise s'efforce également de conclure des accords concernant les opérations de montage avec d'autres fabricants de véhicules 4×4.
Coût total de la restructuration
Sur la période 1994-1997, le coût total de la restructuration s'élève à 60,567 milliards de pesetas espagnoles. Ce chiffre englobe les montants versés pour réduire l'endettement de l'entreprise (20,089 milliards de pesetas espagnoles), les coûts sociaux (12,762 milliards de pesetas espagnoles) et les investissements destinés à accroître la part des composants d'origine européenne (4,193 milliards de pesetas espagnoles). Toutefois, on ne sait pas encore avec précision quel sera le coût final du volet social du plan de restructuration. En effet, les derniers détails concernant le traitement des 348 anciens salariés licenciés avant la déclaration de cessation de paiements (souscription d'une assurance à leur profit) n'ont pas encore été fixés.
IV
Situation du marché
Le sous-secteur des VLT, qui constitue le marché en cause dans la présente décision, représente environ 2,5 % du marché des voitures particulières dans l'Espace économique européen. En 1993, dernière année normale avant la restructuration, les ventes de modèles Suzuki ont représenté près de 16 % des ventes totales sur ce marché, ce qui plaçait Suzuki en tête des entreprises présentes sur ce segment.
À compter de 1993, l'ensemble de l'industrie automobile de l'EEE a commencé à souffrir de surcapacités structurelles, une situation également sensible au niveau du sous-secteur des VLT, dans lequel les capacités de production avaient été considérablement accrues à la fin des années quatre-vingt sur la base de prévisions optimistes de croissance de la demande. La Commission estime que le taux d'utilisation des capacités dans l'EEE était de l'ordre de 60 % en 1993.
Le segment de marché des VLT devrait se développer en Europe et l'augmentation des ventes devrait être de l'ordre de 23 % entre 1993 et l'an 2000 (5). On ne prévoit pas d'essoufflement ou de baisse des ventes avant les années 1999 ou 2000. Pour les années sur lesquelles s'étale le plan de restructuration, à savoir la période 1995-1997, on a calculé que les ventes augmenteraient de 18 % environ. On prévoit que le taux d'utilisation des capacités s'améliorera considérablement sur ces années, tout en restant nettement inférieur à 80 %. Sur cette période, le niveau des capacités sera sensiblement affecté par les nouveaux fabricants qui sont récemment entrés sur ce segment de marché (AMC/Chrysler).
La Commission ne partage pas le point de vue du gouvernement espagnol selon lequel les véhicules de Santana appartiennent à un sous-segment spécifique, limité aux seuls VLT dotés de moteurs de faible puissance. Elle est au contraire convaincue (voir sa décision d'engagement de la procédure) que les VLT constituent un seul et unique segment de marché, sur lequel la substituabilité de l'offre et de la demande est trop élevée pour justifier une sous-segmentation plus poussée. On soulignera en outre que Santana tend aujourd'hui à orienter sa production vers des véhicules à moteurs plus puissants (moteur à essence à 16 soupapes et nouveau moteur Diesel), qui concurrencent directement les véhicules des autres fabricants de VLT de l'EEE.
V
Aide d'État
1) Restructuration financière: les deux prêts participatifs
Pour déterminer si l'apport de capitaux publics à l'actif d'une entreprise constitue ou non une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1, la Commission applique le principe dit «de l'investisseur privé», c'est-à-dire qu'elle compare le comportement de l'État avec celui qu'aurait un investisseur privé opérant dans les conditions normales d'une économie de marché (6). Plus concrètement, elle considère qu'une telle intervention est assimilable à une aide d'État:
i) lorsque la prise de participation publique concerne la reprise ou la poursuite totale ou partielle de l'activité non viable d'une entreprise en difficulté par le biais de la création d'une nouvelle entité juridique;
ii) lorsque le montant de la participation dépasse la valeur réelle de l'entreprise.
Comme on l'a déjà signalé, le prêt de l'IFA doit être transformé en capital. Cet apport de capital (dans un premier temps sous forme de prêt participatif) doit être considéré comme une aide d'État, car l'État a acquis la propriété de l'entreprise auprès d'un investisseur privé, à un prix symbolique, dans le cadre d'une opération de sauvetage destinée à éviter sa faillite. Même s'il n'y a pas eu constitution d'une nouvelle entité juridique, cette opération correspond bien aux critères du point i). En effet, cet apport de capital était nécessaire pour doter l'entreprise des ressources lui permettant de poursuivre son activité et, s'il n'avait pas été réalisé, elle aurait dû fermer après avoir fait faillite.
En ce qui concerne le prêt de l'ICO, les éléments suivants doivent être pris en compte:
- tout comme le prêt de l'IFA, ce prêt revient à doter l'entreprise des ressources («quasi-capital») considérées comme suffisantes pour que celle-ci ne soit pas tenue de couvrir ses pertes moyennant une réduction de capital, même avec des pertes plus de deux fois supérieures au capital,
- il n'est pas porteur d'intérêt et son remboursement éventuel ne se fera que sous forme d'un pourcentage fixe prélevé sur les bénéfices,
- les conditions dont est assorti le prêt sont telles qu'il est à peu près impossible de déterminer dans quel délai il sera remboursé.
Au vu des considérations qui précèdent, il apparaît que le montant total du prêt de l'ICO doit être traité de la même manière que celui de l'IFA et qu'il doit donc être assimilé à une aide d'État.
En conséquence, l'aide d'État globale s'élève à 13,6 milliards de pesetas espagnoles.
2) Aides sociales en faveur des travailleurs licenciés
TABLE
Plan d'incitations au départ. La Communauté autonome a apporté 296 millions de pesetas espagnoles. Elle ne les a manifestement pas apportés dans le cadre d'un programme général puisqu'elle a pris à sa charge des coûts que toute entreprise réduisant ses effectifs doit normalement supporter. La totalité de cette contribution publique doit donc être considérée comme une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1.
Plan de mise à la retraite anticipée. La Communauté autonome doit apporter 4,795 milliards de pesetas espagnoles. Ce montant doit être considéré comme une aide d'État puisque le plan ne correspond pas à une mesure législative à caractère général (du type de la loi relative au programme AEJA - aides équivalentes à la retraite anticipée - du 9 avril 1986) et qu'il a en fait été élaboré dans un but spécifique, la contribution publique ayant été décidée de manière discrétionnaire.
Préretraites - système AEJAS. Pour ce volet, la contribution de la Communauté autonome s'élève à 5,091 milliards de pesetas espagnoles. Or, la loi générale (AEJA) ne prévoit qu'une contribution publique limitée à 40 % des coûts normaux, ce qui, en l'espèce, correspond à 1,74 milliard de pesetas espagnoles. On peut donc considérer que ce dernier montant ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1. Par contre, le versement du montant complémentaire, qui a été effectué sur la base d'une loi autorisant les autorités publiques (la Junta en l'occurrence) à accorder des subventions de manière sélective, ne peut pas être assimilé à une mesure générale et doit être considéré comme une aide. En conséquence, cette contribution publique, d'un montant de 3,351 milliards de pesetas espagnoles constitue une aide d'État.
La majeure partie des aides à finalité sociale, parce qu'elles sont déboursées en dehors du cadre des programmes de mesures générales, doivent par conséquent être considérées comme des aides d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1. Les montants exacts des pensions à verser ont été négociés entre les salariés et l'entreprise et ce n'est qu'après accord que cette dernière a sollicité une contribution financière publique.
3) Aide en faveur des entreprises sous-traitantes
En ce qui concerne les entreprises sous-traitantes de Santana, il n'existait aucun lien entre l'aide qui leur a été versée et leur éventuelle participation au vote intervenu lors de l'assemblée des créanciers de Santana, le 26 septembre 1994, par lequel ces derniers ont décidé l'abandon de leurs créances sur l'entreprise, de manière à permettre la levée de l'état de cessation de paiements. L'aide ayant de plus été octroyée conformément à des programmes autorisés, la Commission n'a pas à examiner plus avant cette affaire.
En conclusion, le montant global de l'intervention publique dans le cadre de la restructuration de Santana peut se chiffrer comme suit:
TABLE
La contribution publique de 22,012 milliards de pesetas espagnoles accordée à Santana par les autorités nationales et la Communauté autonome constitue une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CE et de l'article 61 paragraphe 1 de l'accord EEE.
VI
Compatibilité de l'aide
L'article 92 paragraphe 1 établit le principe général selon lequel, sauf dans les cas spécifiquement prévus, les aides qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions sont, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, incompatibles avec le marché commun. Les paragraphes 2 et 3 du même article précisent toutefois dans quelles circonstances ces aides sont, ou peuvent être, malgré tout autorisées.
L'article 92 paragraphe 2 définit certains types d'aides qui sont compatibles avec le marché commun. Eu égard à sa nature, à sa localisation et à son objectif, l'aide en cause ne paraît correspondre à aucun de ces cas.
L'article 92 paragraphe 3 énumère, pour sa part, les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. Leur compatibilité doit être déterminée dans un contexte englobant l'ensemble de la Communauté et non un seul État membre. Si l'on veut sauvegarder le bon fonctionnement du marché commun et respecter les dispositions de l'article 3 point g) du traité, les dérogations aux principes énoncés à l'article 92 paragraphe 1 que prévoit son paragraphe 3 devront être interprétées dans un sens strict chaque fois qu'il conviendra d'apprécier un régime d'aide ou une aide individuelle.
La Commission a, en particulier, adopté un encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile dans lequel elle établit les critères d'évaluation de la compatibilité des aides audit secteur, de manière à limiter la marge d'appréciation discrétionnaire selon l'article 92 paragraphe 3.
Cet encadrement dispose que les aides au sauvetage et à la restructuration ne devraient, en principe, être autorisées que dans des cas exceptionnels. Ces aides doivent être accompagnées d'un plan de restructuration satisfaisant et ne peuvent être accordées que s'il est établi que le maintien en activité d'un constructeur et le rétablissement de sa viabilité constituent la meilleure façon de servir l'intérêt de la Communauté. Il faudra s'assurer que l'aide ne permette pas au bénéficiaire d'augmenter sa part du marché au détriment de ses concurrents qui ne bénéficient, quant à eux, d'aucune aide. Si certaines entreprises disposent toujours de capacités excédentaires, par exemple dans le secteur des véhicules utilitaires, la Commission pourra exiger des réductions de capacité afin de contribuer au redressement général du secteur.
Pour leur part, les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (7) établissent le principe général selon lequel, indépendamment de leur forme, seules peuvent être autorisées les aides qui pourront être considérées comme conformes à l'intérêt communautaire et qui seront accompagnées d'un plan de restructuration ou de redressement viable, présenté de manière détaillée à la Commission. Les conditions qui doivent être remplies pour que la Commission autorise des aides à la restructuration sont donc les suivantes:
a) l'aide doit assurer le retour à la viabilité. Le plan de restructuration doit, dans un délai raisonnable, assainir l'entreprise et rétablir sa viabilité à long terme, sur la base d'hypothèses réalistes en ce qui concerne ses conditions d'exploitation futures. Les aides à la restructuration ne devraient donc normalement être nécessaires qu'une seule fois;
b) l'aide ne doit pas provoquer des distorsions de concurrence indues. Lorsqu'il existe une surcapacité structurelle, le plan présenté doit contribuer à la restructuration du secteur concerné moyennant une réduction ou une fermeture irréversibles de capacités de production;
c) l'aide doit être proportionnée aux coûts et avantages de la restructuration. Le montant et l'intensité de l'aide doivent être limités au strict minimum nécessaire pour permettre la restructuration. Si l'aide est utilisée pour amortir une dette résultant de pertes antérieures, tout crédit d'impôt lié aux pertes doit être annulé;
d) mise en oeuvre complète du plan de restructuration et respect des conditions imposées. L'entreprise doit mettre en oeuvre intégralement le plan de restructuration qui a été présenté à la Commission et accepté par celle-ci et doit exécuter toute autre obligation prévue dans la décision de la Commission;
e) contrôle et rapport annuel. La mise en oeuvre, le déroulement et les résultats du plan de restructuration seront contrôlés à l'aide de rapports annuels détaillés qui devront être présentés à la Commission.
Après examen du plan de restructuration de Santana et de sa mise en oeuvre jusqu'en mars 1996, la Commission est convaincue que les critères généraux et sectoriels susmentionnés ont été respectés, notamment en ce qui concerne:
a) Le retour à la viabilité
Le plan prévoit le rétablissement de la viabilité de l'entreprise, qui devrait atteindre l'équilibre financier en 1996 et dégager des bénéfices à partir de 1997. Les résultats du premier trimestre 1996 ont été conformes aux prévisions du plan. Si les résultats de 1995 ont été quelque peu en-deçà, c'est en raison de ventes légèrement inférieures aux prévisions, à cause des stocks importants accumulés en 1994 et d'un redressement économique moins rapide qu'espéré. Les coûts sociaux ont également été plus élevés que prévu du fait du retard pris dans la vente de l'établissement de Manzanares à Suzuki (en raison des incertitudes pesant sur l'octroi d'aides à l'investissement et de désaccords sur l'évaluation des actifs). Les pertes enregistrées par l'entreprise ont également été plus fortes, celle-ci n'ayant pas encore reçu la majeure partie des aides sociales promises par la Junta de Andalucía.
Les experts consultés par la Commission sont convaincus que l'entreprise sera en mesure d'atteindre les différents objectifs, financiers ou autres, prévus par le plan, en particulier grâce à la plus grande utilisation de pièces détachées d'origine européenne et au bon accueil que le marché devrait réserver au nouveau Diesel Vitara. On est en conséquence autorisé à conclure que les hypothèses à la base du plan sont valables et que celui-ci peut être considéré comme réaliste pour ce qui concerne le retour à la viabilité de l'entreprise.
b) La prévention de distorsions de concurrence indues
Les autorités espagnoles ont informé la Commission que Santana allait procéder au démantèlement des ateliers de peinture qu'elle n'utilise pas actuellement, mais qui représentent potentiellement une capacité de l'ordre de 21 000 véhicules par an qui aurait pu être utilisée à l'avenir sans nouveaux investissements importants. La capacité de production conservée étant de 50 000 véhicules par an, la réduction de la capacité totale est donc de l'ordre de 30 %. En procédant ainsi, l'entreprise apporte une contribution considérable à l'industrie automobile européenne en général et au sous-secteur des VLT en particulier.
Il convient aussi de signaler que Santana a basé son plan de restructuration sur une hypothèse de production moyenne de 30 000 unités, ce qui implique une réduction progressive de sa part de marché sur le marché en cause des VLT. On peut par conséquent espérer que les effets préjudiciables du plan de restructuration sur les concurrents de Santana dans l'EEE seront limités.
Dès qu'elle aura intégré à son capital le prêt de l'IFA et compensé une partie de ses pertes, l'entreprise s'engage à ne pas chercher à obtenir de nouveaux avantages fiscaux sur la base de ces pertes. Le même engagement vaut pour les subventions reçues à titre d'aides sociales, qui pourraient être utilisées pour réduire les pertes, en particulier en 1996.
c) La proportionnalité de l'aide à la restructuration
Dans son appréciation de la compatibilité des aides octroyées à Santana, la Commission prend également en compte le fait que l'entreprise est située dans une zone dans laquelle, conformément à l'article 92 paragraphe 3 point a), les aides à finalité régionale peuvent atteindre une intensité nette de 60 %. En effet, le taux de chômage dans la province de Jaén s'est élevé à 35,12 % (33,96 % pour la Communauté autonome d'Andalousie et 22,77 % pour l'ensemble de l'Espagne). De même, le revenu net par habitant dans la province est égal à 95 % de celui de la Communauté autonome et à 66 % de celui de l'Espagne. On peut donc considérer que la zone dans laquelle est situé l'établissement est une des plus pauvres de la Communauté et qu'elle est affectée par un grave sous-développement. La disparition de son entreprise la plus importante aurait des effets négatifs considérables sur l'économie locale, d'autant plus que les fournisseurs locaux seraient aussi indirectement frappés.
Eu égard à la situation sociale dans la région et compte tenu du fait que la majeure partie des coûts prévus par le plan (et de l'aide les finançant) correspondent au volet social de la restructuration et du risque, pour une entreprise d'aussi petite taille, que toute réduction supplémentaire de capacité remette en cause sa viabilité, on peut considérer que l'intensité de l'aide en cause, de l'ordre de 36,3 %, est appropriée, même si elle est légèrement supérieure à la réduction de capacité prévue (30 %). On signalera à ce propos que, dans les affaires Volkswagen-Saxe et Mercedes-Ludwigsfelde, concernant aussi des entreprises situées dans des régions relevant de l'article 92 paragraphe 3 point a), ce dépassement de la stricte proportionnalité avait également été accepté.
De l'avis de la Commission, le montant de l'aide (22,012 milliards de pesetas espagnoles) et son intensité (36,3 % du coût total de la restructuration) sont absolument indispensables à l'opération de restructuration.
La Commission a également vérifié que les mesures prises dans le cadre de la restructuration et destinées à être financées par l'aide sont effectivement indispensables pour atteindre les objectifs globaux poursuivis par l'opération de restructuration. La Commission estime de même que le montant des financements proposés pour la restructuration est nécessaire. Cet apport financier a été structuré logiquement et peut être considéré comme un effort réaliste visant à rétablir la viabilité de Santana dans le secteur concurrentiel de l'industrie automobile qui est le sien.
VII
Conclusions et conditions
Après examen, la Commission est en mesure de conclure que l'aide octroyée à Santana par les autorités espagnoles satisfait aux critères définis dans les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté et dans l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile.
Conformément aux lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration et à sa pratique habituelle dans les affaires d'aides à la restructuration dans le secteur de l'automobile, la Commission s'efforce de veiller à ce que les éléments sur lesquels elle a fondé ses conclusions ne soient pas remis en cause avant le terme du plan de restructuration. Pour ce faire, elle doit assortir sa décision finale positive de diverses conditions et obligations destinées à prévenir d'éventuels effets préjudiciables de l'aide dans le secteur. En réalité, plus la future restructuration sera mise en oeuvre dans un strict respect des modalités et délais prévus par le plan, moins il y a de risques que l'aide en cause affecte les échanges commerciaux. Ainsi, les autorités espagnoles devront en particulier veiller à ce que l'entreprise procède à la fermeture irréversible de ses ateliers de peinture inutilisés avant le mois de septembre 1997. Le plan de restructuration devra en outre être exécuté intégralement et sa mise en oeuvre devra faire l'objet d'un contrôle. Enfin, aucune autre aide ne pourra être consentie à Santana pour l'exécution de ce plan. On rappellera de même que conformément aux lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, les aides à la restructuration ne peuvent, en général, être accordées qu'une seule fois,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les aides en faveur du plan de restructuration de Santana SA énumérées ci-après sont compatibles avec les dispositions de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité CE et de l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord EEE:
a) un prêt de l'Instituto de Crédito Oficial espagnol (ICO), d'un montant de 6,8 milliards de pesetas espagnoles, versé illégalement;
b) un prêt de l'Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), organisme public dépendant de la Junta de Andalucía, d'un montant identique de 6,8 milliards de pesetas espagnoles, dont 6,716 milliards ont déjà été versés illégalement; ce prêt doit être transformé en capital;
c) une aide sociale aux salariés perdant leur emploi, d'un montant total de 8,412 milliards de pesetas espagnoles, dont 4,527 milliards ont déjà été versés illégalement, qui comprend les volets suivants:
- un plan de préretraite, concernant 348 salariés, d'un montant de 3,351 milliards de pesetas espagnoles;
- un plan de retraite anticipée, concernant 358 travailleurs, d'un montant de 4,765 milliards de pesetas espagnoles, dont 4,231 milliards ont été versés illégalement;
- un plan d'incitations au départ, concernant 148 travailleurs, d'un montant de 296 millions de pesetas espagnoles, versés illégalement.
Sous réserve que soient respectées les conditions suivantes:
1. les ateliers de peinture inutilisés seront démantelés avant le mois de septembre 1997, comme notifié à la Commission. Aucune augmentation de la capacité de production, limitée à 50 000 véhicules par an, ne pourra intervenir avant le 1er janvier 1998;
2. les pertes amorties au moyen de l'aide (aide sociale ou augmentation de capital) ne pourront donner lieu à un traitement fiscal favorable;
3. toute aide nouvelle à la restructuration, que ce soit sous forme d'apports de capitaux ou d'aides discrétionnaires, est dorénavant interdite;
4. le gouvernement espagnol présentera à la Commission un rapport annuel sur la mise en oeuvre du plan de restructuration portant, en particulier, sur l'évolution des coûts, la réception des aides par l'entreprise et le respect des conditions susvisées. Ce rapport, accompagné du rapport annuel et des comptes de Santana, doit lui être adressé avant la fin du mois de mai de l'année suivant chaque exercice comptable.
Article 2
L'Espagne informe la Commission des mesures qu'elle adopte pour se conformer à la présente décision dans un délai d'un mois à compter de sa notification.
Article 3
Le royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 30 juillet 1996.