Décision de la Commission
du 31 octobre 2000
relative aux lois espagnoles sur l'impôt sur les sociétés
[notifiée sous le numéro C(2000) 3269]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2001/168/CECA)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, et notamment son article 4, point 6,
vu la décision n° 2496/96/CECA de la Commission du 18 décembre 1996 instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie(1), et notamment son article 6, paragraphe 5,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdites dispositions(2) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) Par lettre du 16 avril 1996, la Commission, alertée par un certain nombre de sidérurgistes concurrents des entreprises espagnoles, a invité les autorités espagnoles à lui fournir des renseignements afin de pouvoir apprécier la portée et les effets de l'article 34 de la loi 43/1995 du 27 décembre 1995 sur l'impôt sur les sociétés(3).
(2) Par lettre du 7 août 1997, la Commission a informé le gouvernement espagnol de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 6, paragraphe 5, de la décision n° 2496/96/CECA (ci-après dénommée "le code des aides à la sidérurgie") à l'égard de cette disposition. Étant donné que l'article 34 de la loi espagnole en matière de droit des sociétés a été mis en oeuvre dans les mêmes termes par la province autonome de Biscaye [article 43 de la Norma Foral 3/96 du 26 juin 1996(4)], par la province autonome de Guipúzcoa [article 43 de la Norma Foral 7/1996 du 4 juillet 1996(5)] et par la province autonome d'Álava [article 43 de la Norma Foral 24/96 du 5 juillet 1996(6)], qui sont dotées de compétences fiscales autonomes, la Commission a fait savoir aux autorités espagnoles que sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 6, paragraphe 5, du code des aides à la sidérurgie s'appliquait également à ces trois articles.
(3) La décision de la Commission d'ouvrir cette procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(7). La Commission y invitait les tiers intéressés à présenter leurs observations à ce propos.
(4) Le gouvernement espagnol a répondu par lettre du 13 octobre 1997. L'Unesid (union d'entreprises sidérurgiques), la Wirtschaftsvereinigung Stahl et la CEOE (Confédération espagnole d'organisations d'entreprises) ont présenté leurs observations à la Commission par lettres du 27 novembre 1997, du 1er décembre 1997 et du 27 novembre 1997 respectivement. L'Espagne a répondu aux observations des tiers par lettre du 16 mars 1998.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE
(5) L'article 34 de la loi 43/1995, intitulé "déduction pour activités d'exportation", dispose que la réalisation d'activités d'exportation donne aux entreprises le droit d'appliquer des déductions fiscales de 25 %:
a) de l'impôt sur les investissements effectivement réalisés dans la création de succursales ou d'établissements permanents à l'étranger, ainsi que dans le rachat de participations de sociétés étrangères ou la constitution de filiales directement liées à l'activité exportatrice de biens ou de services ou la fourniture de services touristiques en Espagne;
b) des coûts de publicité, selon une projection pluriannuelle, pour le lancement de produits;
c) des coûts d'ouverture et de prospection de marchés étrangers;
d) des coûts de participation aux foires, aux expositions et aux autres manifestations analogues, et notamment celles qui présentent un caractère international et se déroulent en Espagne.
III. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS
(6) La CEOE ainsi que l'Unesid sont intervenues pour s'opposer à la décision de la Commission d'ouvrir la procédure, essentiellement pour les mêmes raisons que les autorités espagnoles (considérants 8 à 12). Elles ont souligné en particulier que les dispositions attaquées, contrairement à ce qui était indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure, ne visaient pas à promouvoir l'établissement de succursales de production à l'étranger. La CEOE a ajouté qu'il existait des mesures similaires dans d'autres États membres.
(7) À la différence de ces deux organismes, la Wirtschaftsvereinigung Stahl est intervenue pour appuyer la décision de la Commission d'ouvrir la procédure parce qu'elle partageait son appréciation selon laquelle la mesure en cause constituait une aide d'État. La Wirtschaftsvereinigung Stahl a en outre fait valoir les arguments suivants:
- la promotion délibérée des exportations à l'avantage des entreprises espagnoles fausse la concurrence pour les entreprises d'autres États membres, ce qui est contraire aux principes à la base du marché commun,
- le traité CECA pose le principe que toute aide nationale fausse la concurrence. L'article 4, point c), interdit les aides fiscales, notamment si elles visent à faciliter les ventes dans d'autres États membres.
IV. COMMENTAIRES DE L'ESPAGNE
(8) Dans sa réponse à l'ouverture de la procédure, le gouvernement espagnol fait valoir que la règle visée par l'enquête de la Commission existe de longue date dans le système juridique espagnol puisqu'elle est appliquée depuis l'entrée en vigueur, en 1978, de l'impôt sur les sociétés, soit avant l'adhésion de l'Espagne aux Communautés européennes.
(9) Le gouvernement espagnol conteste l'analyse selon laquelle les dispositions générales prévues à l'article 34 de la loi n° 43/1995 du 27 décembre 1995 constituent éventuellement une aide à l'exportation, sous forme de dégrèvement fiscal, pour les investissements réalisés par les entreprises sidérurgiques. Il conteste également l'ouverture de la procédure en vertu de l'article 4 du traité CECA et de la décision n° 2496/96/CECA, car la législation fiscale espagnole ne procure aucun avantage particulier de nature fiscale lié principalement ou exclusivement aux exportations des entreprises sidérurgiques.
(10) De surcroît, bien que l'exportation ait été retenue comme la caractéristique indiquant la présence de sociétés espagnoles à l'étranger, elle ne constitue pas en elle-même l'objet du dégrèvement. C'est la raison pour laquelle la portée du dégrèvement ne dépend pas de l'importance de l'activité en question et n'est pas liée au volume des exportations.
(11) Selon le gouvernement espagnol, l'article 34 de la loi n° 43/1995 doit être considéré comme une mesure générale et non comme une aide d'État. La nature générale de l'article 34 ressort des éléments qui suivent:
i) l'article est applicable à tous les contribuables, qu'ils soient résidents sur le territoire espagnol ou à l'étranger, dans la mesure où ils exercent leurs activités par l'intermédiaire d'un établissement permanent; l'article 34 traite donc de la même façon résidents et non résidents sur le territoire espagnol;
ii) l'article est applicable à tous les assujettis, quel que soit le secteur économique où ils exercent leurs activités;
iii) l'article est appliqué d'une manière non discrétionnaire; les autorités fiscales ne surveillent pas l'application du dégrèvement prévu par l'article 34. Ce sont les contribuables qui l'appliquent directement, les autorités fiscales se bornant à contrôler d'une manière adéquate si ses modalités ont été respectées. Au demeurant, ces contrôles ne se rapportent pas spécifiquement à l'article 34; ils font partie du système général de surveillance de l'impôt sur les sociétés;
iv) l'article est conforme à la philosophie du droit fiscal espagnol.
(12) Enfin, le gouvernement espagnol fait observer que ces dégrèvements existent en droit espagnol depuis l'adoption de la loi n° 61/1978 du 27 décembre 1978 sur l'impôt sur les sociétés(8). L'article 26 de cette loi, concernant les déductions pour investissements, fixe en son paragraphe 3 les déductions applicables aux entreprises exportatrices quasiment dans les mêmes termes que l'article 34 de la loi n° 43/1995. Comme la Cour de justice l'a dit pour droit à diverses reprises, les mesures existantes sont réputées être celles qui existaient avant l'entrée en vigueur du traité; en d'autres termes, dans le cas de l'Espagne, avant l'entrée en vigueur de l'acte d'adhésion. À cet égard, et étant donné qu'elles ont été instituées par une loi antérieure à l'adhésion de l'Espagne à la Communauté, les mesures fiscales en cause constitueraient de toute façon des mesures existantes.
V. APPRÉCIATION DE L'AIDE
(13) Aux termes de l'article 4, point c), du traité CECA, sont reconnues incompatibles avec le marché commun et, en conséquence, sont abolies et interdites à l'intérieur de la Communauté les subventions ou les aides accordées par les États membres. Le code des aides à la sidérurgie fixe les seules exemptions qui, sous certaines conditions, peuvent être accordées à cette interdiction générale:
a) les aides à la recherche et au développement;
b) les aides en faveur de la protection de l'environnement;
c) les aides à la fermeture.
(14) Il est à noter qu'aucune de ces exemptions n'est invoquée par l'Espagne dans le cas d'espèce.
(15) En ce qui concerne l'argument avancé à la fois par l'Espagne et par les deux parties intervenantes espagnoles, selon lequel la loi en cause aurait dû être considérée comme une aide existante puisque la loi espagnole n° 43/1995 consolide la législation en vigueur depuis 1978, soit avant l'adhésion de l'Espagne à l'Union européenne, et par conséquent, la Commission a décidé erronément d'ouvrir la procédure dans le cas d'espèce, la Commission se doit de rappeler que l'objet de sa décision était d'apprécier les mesures en cause au regard des seules règles du traité CECA, qui ne connaît pas la notion d'aide existante. Aux termes de l'article 4, point c), de ce traité, à la différence de l'article 87 du traité CE, sont reconnues incompatibles avec le marché commun et, en conséquence, sont abolies et interdites dans la Communauté les subventions ou les aides accordées par les États. À la lumière de ces dispositions, la Commission considère que, en adhérant à la Communauté européenne du charbon et de l'acier, tout nouvel État membre doit mettre fin à l'octroi de tout type d'aide accordée jusqu'alors aux entreprises relevant de ce traité. Si tel n'est pas le cas, toute aide accordée par le nouvel État membre à compter de la date de son adhésion à la Communauté européenne du charbon et de l'acier doit être considérée comme incompatible avec le marché commun à la lumière de l'article 4, point c), du traité CECA.
(16) Par conséquent, l'argumentation développée par l'Espagne ne pourrait être prise en considération que pour les règles en matière d'aides d'État prévues par le traité CE. Or, la décision de la Commission d'ouvrir la procédure ne concernait pas les aides accordées aux entreprises relevant du traité CE. Par conséquent, l'argumentation selon laquelle, sur le plan juridique, la mesure constitue une aide existante ne peut être retenue par la Commission.
(17) Afin de déterminer si, dans le cas d'espèce, il convient de considérer le régime de déduction fiscale comme une aide d'État, les autorités espagnoles attachent une importance décisive - tout en maintenant que ce régime ne constitue pas une aide d'État - au fait que cette réduction fiscale est, d'une part, de nature générale, et, d'autre part, directement appliquée par les entreprises bénéficiaires elles-mêmes sans intervention des autorités publiques. En d'autres termes, dans la pratique, cette disposition ne serait pas appliquée d'une manière discrétionnaire par un organisme public quel qu'il soit.
(18) Sur ce point, et conformément à la jurisprudence de la Cour de justice [arrêt de la Cour du 23 février 1961 dans l'affaire 30/59: De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg contre Haute Autorité(9)], ainsi qu'à la pratique de la Commission(10), il convient de rappeler que, en droit communautaire, la notion d'aide englobe non seulement une aide positive de l'État, mais également toute mesure qui exonère une entreprise d'une charge qu'elle devrait sinon supporter, qu'elle soit ou non appliquée directement par les entreprises bénéficiaires. Par conséquent, les subventions non remboursables, les prêts préférentiels de l'État et les déductions de l'impôt sur les revenus ou de l'impôt sur les sociétés constituent autant de mesures qui doivent être considérées comme des aides d'État.
(19) En particulier, et par analogie avec l'arrêt de la Cour du 15 mars 1994 dans l'affaire C-387/92: Banco Exterior de España SA contre Ayuntamiento de Valencia(11), la Commission considère qu'une déduction fiscale concédée à certaines entreprises constitue une aide d'État puisqu'elle met les personnes auxquelles elle s'applique dans une situation financière plus favorable que les autres contribuables(12).
(20) En ce qui concerne la spécificité de la subvention, il convient d'observer que conformément à la pratique de la Commission(13) comme à la jurisprudence de la Cour de justice [arrêts du 10 décembre 1969 dans les affaires jointes 6/69 et 11/69: Commission contre France(14) et du 7 juin 1988 dans l'affaire 57/86: République hellénique contre Commission(15)], une subvention est spécifique et, par conséquent, doit être considérée comme une aide d'État et non comme une mesure générale lorsque la mesure, bien que, à première vue, elle puisse être considérée comme générale dans sa forme, ne profite en pratique qu'à un groupe particulier d'entreprises. Dans le cas d'espèce, en premier lieu, les mesures fiscales en cause soutiennent les entreprises qui réalisent certaines activités d'exportation et excluent les entreprises non exportatrices, ainsi que les exportateurs dont les activités ne sont pas visées dans la disposition, et même ceux qui effectuent en Espagne le type d'investissements visés dans la disposition. Deuxièmement, outre le fait qu'elles existent depuis 1978, ni le gouvernement espagnol ni les parties intervenantes n'ont apporté d'éléments à l'appui de la thèse selon laquelle les mesures fiscales en question seraient nécessaires au fonctionnement et à l'efficacité du système fiscal espagnol(16). En troisième lieu, s'il est vrai que le caractère discrétionnaire d'une mesure prise par un organisme public contribue à sa qualification de mesure spécifique, la seule absence de caractère discrétionnaire ne transforme pas la mesure en une mesure générale.
(21) La circonstance qu'il puisse exister des mesures comparables dans d'autres États membres est indifférente, car ces mesures pourraient très bien faire elles-mêmes l'objet de procédures prévues par le traité CECA [arrêt de la Cour de justice du 22 mars 1977 dans l'affaire 78/76: Steinike & Weinlig contre Allemagne(17)].
(22) Enfin, les parties intervenantes espagnoles, de même que le gouvernement espagnol, ont fait observer à la Commission que les dispositions en cause, contrairement à ce qui était dit dans la décision d'ouvrir la procédure, ne visaient pas à promouvoir l'établissement de succursales de production à l'étranger. Après avoir analysé la teneur de l'article 34 de la loi 43/1995, et en particulier son titre et son paragraphe 1, la Commission conclut que la création de succursales de production n'est pas spécifiquement envisagée dans les dispositions en cause du droit espagnol, sauf lorsque ces succursales de production sont liées à l'activité d'exportation de l'entreprise bénéficiaire.
VI. CONCLUSIONS
(23) Il ressort de la loi 43/1995 que les dispositions en cause s'appliquent notamment aux entreprises sidérurgiques imposables en Espagne qui exercent des activités d'exportation impliquant certains investissements ou certains coûts à l'étranger. Par conséquent, ces entreprises exportatrices obtiennent un avantage manifeste: i) par rapport aux aciéries assujetties en Espagne qui ne réalisent pas d'exportations, ii) par rapport aux aciéries imposables en Espagne qui exportent, mais qui n'effectuent pas ces investissements à l'étranger (par exemple parce qu'elles décident de réaliser le même type d'investissements en Espagne) et iii) par rapport aux aciéries non imposables en Espagne. La Commission en conclut par conséquent que le régime de déduction fiscale en cause, contrairement à ce que maintiennent les autorités et les parties intervenantes espagnoles, n'est pas d'application générale et peut donner lieu à l'octroi d'aides d'État en faveur de certaines entreprises. Il constitue par conséquent une aide d'État au sens des règles communautaires et, dans la mesure où il avantage les entreprises sidérurgiques CECA, il est contraire à l'article 4, point c), du traité CECA. En outre, aucune des exemptions prévues dans le code des aides à la sidérurgie n'est applicable dans le cas d'espèce.
(24) En ce qui concerne la récupération de l'aide, en général, si la Commission constate qu'une aide d'État incompatible avec le marché commun a été accordée, elle ordonne à l'État membre de la récupérer. Toutefois, la Commission n'exigera pas le remboursement de l'aide si cela était contraire à un principe général du droit communautaire.
(25) Dans le cas d'espèce, la Commission fait observer qu'elle a adopté le 30 septembre 1992(18) une décision sur les aménagements apportés par la France au régime fiscal des provisions pour implantations commerciales ou de services à l'étranger. Les aménagements portaient sur l'extension des dispositions jusqu'alors applicables aux investissements commerciaux ou de services réalisés dans la Communauté, aux investissements effectués en dehors de la Communauté et supprimaient le régime spécifique qui concernait ces derniers. La Commission a considéré que ce régime ne constituait pas une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE (maintenant l'article 87) et qu'il facilitait l'achèvement du marché commun. Le système français antérieur à 1992 prévoyait la possibilité pour les entreprises françaises investissant à l'étranger afin d'établir des succursales de vente ou des départements d'étude, de constituer une provision temporaire en franchise d'impôts calculée à raison des pertes subies par l'établissement étranger (à l'intérieur de la Communauté) ou au montant de l'investissement dans l'établissement étranger (en dehors de la Communauté). Les investissements industriels en dehors de la Communauté requéraient l'accord du ministre et la provision en franchise d'impôt pouvait atteindre 50 % de l'investissement. Dans sa décision 73/263/CEE(19), la Commission a conclu que ce régime fiscal était neutre du point de vue de la concurrence et compatible avec les règles en matière de droit d'établissement. Ce système est analogue dans sa substance au système espagnol et était en vigueur lors de l'adhésion de l'Espagne à la CECA en 1986.
(26) La Commission observe également que, en juin 1996, le commissaire alors chargé de la concurrence avait rappelé, dans la réponse qu'il avait apportée au nom de la Commission à une question écrite sur le système de déduction fiscale espagnol en cause, posée par le Parlementaire européen Raul Rosado Fernandes(20), que ces mesures avaient été notifiées par le gouvernement espagnol lors de l'adhésion de l'Espagne et que la Commission n'avait jamais formulé d'objection à leur application.
(27) Enfin, la Commission considère que la décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen ne suppose qu'une appréciation provisoire du caractère d'aide de la mesure proposée. La Commission a souligné la nature provisoire de cette appréciation dans sa décision d'ouvrir la procédure dans le cas d'espèce en n'évoquant que la probabilité que les mesures en cause constituent des aides d'État. Ce point ressort également en l'espèce du temps mis par la Commission pour enquêter et examiner ces mesures. Il convient de relever que l'Espagne n'a été en aucune façon responsable de retards dans la procédure.
(28) Dans ce contexte et eu égard à ce qui précède, la Commission considère que même les entreprises sidérurgiques les plus prudentes et les mieux informées n'auraient pu prévoir la qualification d'aides d'État contraires à l'article 4 du traité CECA des dispositions fiscales en cause et qu'elles pourraient à bon droit faire valoir le principe de confiance légitime. Par conséquent, la Commission convient qu'il n'y a pas à ordonner la récupération des aides en cause accordées antérieurement à l'adoption et à la publication de la présente décision,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Toute aide accordée par l'Espagne conformément à:
a) l'article 34 de la loi 43/1995, du 27 décembre 1995, sur l'impôt sur les sociétés;
b) l'article 43 de la Norma Foral 3/96, du 26 juin 1996, sur l'impôt sur les sociétés de la province autonome de Vizcaye;
c) l'article 43 de la Norma Foral 7/1996, du 4 juillet 1996, sur l'impôt sur les sociétés de la province autonome de Guipúzcoa ou
d) l'article 43 de la Norma Foral 24/1996, du 5 juillet 1996, sur l'impôt sur les sociétés de la province autonome d'Alava,
en faveur d'entreprises sidérurgiques CECA établies en Espagne, est incompatible avec le marché commun du charbon et de l'acier.
Article 2
L'Espagne adopte sans délai les mesures appropriées pour éviter que les entreprises sidérurgiques CECA établies en Espagne ne bénéficient des aides visées à l'article 1er.
Article 3
L'Espagne informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.
Article 4
Le Royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 31 octobre 2000.