РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 28 октомври 2009 година
относно държавна помощ C 16/08 (ex NN 105/05 и NN 35/07), отпусната от Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия - Субсидии за CalMac и NorthLink за морски транспортни услуги в Шотландия
(нотифицирано под номер C(2009) 8117)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/98/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят коментарите си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните коментари,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 декември 2003 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за мерките, които шотландската изпълнителна власт (Scottish Executive) възнамерява да вземе с оглед привеждане на шотландските фериботни услуги „в съответствие с [нейното] разбиране на европейските правила във връзка с морските държавни помощи“.
(2)
С писма от 19 април 2004 г. и 30 юни 2004 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението на шотландската изпълнителна власт да проведе два публични търга за договори за предоставяне на транспортни услуги за северните и западните острови.
(3)
След това Комисията получи няколко официални жалби и неофициални коментари от заинтересовани страни по отношение на твърдения за несъвместима държавна помощ, предоставена на предприятията, които извършват тези транспортни услуги (2).
(4)
В резултат на тези жалби Комисията изпрати на Обединеното кралство няколко искания за допълнителна информация съгласно член 5 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 (сега член 88) от Договора за ЕО (3) (наричан по-долу „Процедурният регламент“), на които бяха дадени отговори.
(5)
На 16 април 2008 г. Комисията взе решение да започне официална процедура по разследване във връзка с мерките за държавни помощи, свързани с NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited и CalMac Ferries Limited (4).
(6)
На 16 юли 2008 г. Обединеното кралство изпрати своите наблюдения в отговор на решението за започване на официална процедура по разследване. С писма от 22 декември 2008 г. и 2 февруари 2009 г. Обединеното кралство предостави допълнителна информация.
(7)
След публикуване на решението за започване на официална процедура по разследване Комисията получи коментари от няколко заинтересовани страни. Обединеното кралство беше приканено да отговори на тези коментари.
(8)
На 11, 12 и 13 декември 2008 г. Комисията се срещна с представители на няколко заинтересовани страни: NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, Съвета на окръг Orkney, Съвета на Argyll и Bute, Съвета на Inverclyde, шотландски министри, шотландската изпълнителна власт и група за партньорски натиск.
(9)
Въз основа на допълнителната информация, получена по време на официалната процедура по разследване, Комисията стигна до заключението, че част от схемата представлява съществуваща помощ. Следователно Комисията взе решение, успоредно с официалната процедура по разследване, да започне процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент.
(10)
На 17 март 2009 г. Комисията се срещна с представители на Обединеното кралство. На тази среща, в съответствие с член 17 от Процедурния регламент, Комисията уведоми държавата-членка, че счита част от схемата за съществуваща помощ и изрази своето предварително мнение, че някои аспекти от схемата вече не са съвместими с общия пазар. На органите на държавата-членка беше дадена възможност да представят своите коментари по това предварително мнение както на срещата, така и по-късно, в писмен вид.
(11)
На 23 март 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация от Обединеното кралство. Тази информация беше предоставена на 15 май 2009 г. и на 3 юли 2009 г.
2. ОПИСАНИЕ
(12)
Случаят касае предоставянето на редовни фериботни транспортни услуги между континенталната част на Шотландия и островите покрай западните и северните брегове на Шотландия. Понастоящем тези услуги се предоставят главно въз основа на договори за обществени услуги (5), а операторите се възползват от компенсация за тяхното изпълнение.
(13)
Маршрутите в района на западните и северните острови се разглеждат отделно в останалата част от настоящото решение, тъй като правните уредби, уреждащи обществените услуги, предоставяни в района на западните и северните острови, са различни и бенефициерите са отделни юридически лица.
2.1. ЗАПАДНИ ОСТРОВИ
2.1.1. МОРСКИ МАРШРУТИ
(14)
Съществуващите фериботни маршрути в района на западните шотландски острови са представени на карта 1.
Карта 1
Морски маршрути в Западна Шотландия
2.1.2. ОПЕРАТОРИ
2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd.
(15)
През 50-те години на миналия век пътническите, пощенските и товарните крайбрежни транспортни услуги в района на западните острови (6) бяха доминирани от две дружества - публична собственост: Caledonian Steam Packet Company Ltd. и David MacBrayne Ltd.
(16)
През 1973 г. Caledonian Steam Packet Company Ltd. се сля с част от David MacBrayne Ltd., като по този начин беше образувано Caledonian MacBrayne Ltd. Новото дружество пое отговорност за по-голямата част от редовните транспортни услуги в района на Firth of Clyde, западната планинска част и западните острови.
(17)
Преди 2006 г. Caledonian MacBrayne Ltd. изцяло беше собственост на държавата, на отговорност на държавния секретар за Шотландия, а след децентрализацията през 1999 г. - на шотландската изпълнителна власт.
(18)
През октомври 2006 г. Caledonian MacBrayne Ltd. беше преструктурирано, като функцията на собственик на корабите и бреговите активи беше отделена от функцията на фериботен оператор. Новата структура е представена на диаграма 1
Диаграма 1
Настояща структура на собствеността
(19)
Дейностите по предоставяне на фериботните услуги бяха прехвърлени на две нови дружества - CalMac Ferries Ltd и Cowal Ferries Ltd, които бяха създадени като две дъщерни дружества, изцяло притежавани от David MacBrayne Ltd. Последното дружество преди това не упражняваше дейност и беше изцяло собственост на шотландската изпълнителна власт.
(20)
CalMac Ferries Ltd. пое услугите до Hebrides, заедно с две изцяло притежавани дъщерни дружества - Caledonian MacBrayne Crewing (Guernsey) Ltd. и Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd., които наемат съответно персонала на корабите и на сушата.
(21)
Cowal Ferries Ltd. пое услугите в района на Clyde.
(22)
Успоредно с това Caledonian Maritime Assets Ltd. (наричано по-долу „CMAL“) запази собствеността си върху корабите и кейовете, използвани за извършване на фериботните услуги в района на Clyde и Hebrides.
(23)
Съгласно новите разпоредби CMAL отдава под наем корабите и кейовете на CalMac Ferries Ltd. и Cowal Ferries Ltd. CMAL също така притежава и управлява пристанищните съоръжения в почти половината от 50-те местоназначения, обслужвани от CalMac Ferries Ltd. и Cowal Ferries Ltd. CMAL е изцяло и пряко притежавано от шотландската изпълнителна власт.
(24)
CalMac Ferries Ltd. понастоящем ползва под наем флота от 29 кораба от CMAL, за да предоставя услуги за пътници, превозни средства и товари до островите край западните брегове на Шотландия и по устието на Clyde. Други два кораба се използват съгласно отделни договори за наем.
(25)
Cowal Ferries Ltd също наема своите три кораба от CMAL.
(26)
Като се има предвид, че различните дружества, посочени по-горе, принадлежат на една и съща група и с оглед опростяване, в останалата част от настоящото решение терминът „CalMac“ ще се използва за общо означаване на дружествата, притежавани от David MacBrayne Ltd., а през периода преди преструктурирането - на Caledonian MacBrayne Ltd., Caledonian Steam Packet Company Ltd. и David MacBrayne Ltd.
(27)
Понастоящем мрежата, обслужвана от CalMac, се състои от 26 маршрута. Що се отнася само до CalMac Ferries Ltd., през годината, приключила на 31 март 2006 г., то е превозило 5,3 милиона пътници, 1,1 милиона автомобила, 94 000 търговски превозни средства и 14 000 автобуса по тези маршрути.
2.1.2.2. Western Ferries Ltd.
(28)
На практика CalMac няма конкуренция по маршрутите, които обслужва. Единственият му конкурент - Western Ferries Ltd. обслужва само устието на Clyde между Gourock, намиращ се в Upper Firth of Clyde, и Dunoon, намиращ се на полуостров Cowal в Шотландия, както е показано на карта 2.
Карта 2
Морски маршрути по устието на Clyde
(29)
Western Ferries започва да обслужва маршрута Gourock-Dunoon през 1973 г. Понастоящем то разполага с четири кораба за превозни средства/пътници, които изпълняват дневно по няколко курса, и е с дял от около 88 % от автомобилния трафик, 86 % от трафика на товари и 68 % от трафика на пътници (7).
2.1.3. ЗАДЪЛЖЕНИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(30)
Общата правна уредба, която предвижда финансово подпомагане за извършването на фериботни транспортни услуги в Шотландия е Highlands and Islands Shipping Services Act (Закон за транспортни услуги в района на планинската част и островите) от 1960 г. (8), изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act (Закон за транспорта на Шотландия) от 2001 г. (9) и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act (Закон за транспорта на Шотландия) от 2005 г. (10). Тази правна уредба е допълнена от „ангажименти“ на държавния секретар със съгласието на CalMac (11).
(31)
Правната уредба е много обща. В нея е посочено само, че шотландските органи могат авансово да отпускат средства чрез безвъзмездна финансова помощ или заем на лица за цели, свързани с транспорта. Тя не уточнява подробно условията за отпускането на тези средства. Ангажиментът от 1995 г. предвижда безвъзмездни финансови помощи и заеми за CalMac за извършване на морски транспортни услуги с оглед поддържане или подобряване на икономическите или социалните условия в планинската част и островите. Приходните безвъзмездни финансови помощи са предназначени да покриват оперативни дефицити, докато капиталовите безвъзмездни финансови помощи и заемите са предназначени за инвестиционни цели, като придобиване на кораби и строителни работи по кейове и пристанища.
(32)
Всички параметри на обществените услуги, като маршрутите с право на подпомагане, регулярност, честоти, капацитет, цени на билети и размери на субсидиите, бяха определяни от шотландските органи и съобщавани на CalMac посредством годишни писма.
(33)
Последният ангажимент от 1995 г. изтече през октомври 2006 г. с преструктурирането на CalMac. Оттогава не са подписвани други ангажименти до септември 2007 г., когато влезе в сила настоящият договор за обществени услуги от 2007 г.
(34)
От септември 2007 г. CalMac предоставя фериботни транспортни услуги съгласно договора за обществени услуги от 2007 г., след като неговата оферта печели публична тръжна процедура (12) (V-Ships е единственият друг участник в процедурата, който по-късно се оттегля от процеса). Договорът за обществени услуги от 2007 г. обхваща всички маршрути, обслужвани до тогава от CalMac, с изключение на Gourock-Dunoon, и подробно определя задълженията за обществени услуги, които трябва да се спазват. Услугите включват превоз на пътници, автомобили и товари. Корабите, използвани за предоставяне на услугите, са наети от CMAL - дружеството, създадено през октомври 2006 г., чиято единствена дейност е притежаване и отдаване под наем на корабите.
(35)
През 2005-2006 г. беше обявен публичен търг за маршрута Gourock-Dunoon за оператори, които да предоставят неограничена и несубсидирана услуга. В началната фаза интерес проявиха три дружества (Western Ferries, CalMac и V-Ships), но в крайна сметка нито едно дружество не представи оферта.
(36)
До влизането в сила на договора за обществени услуги от 2007 г. компенсацията за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon не беше разграничена от компенсацията, заплащана за другите маршрути, тъй като плащането беше едно - обща сума без разпределение по отделните маршрути. След влизането в сила на договора за обществени услуги от 2007 г. субсидията за маршрута Gourock-Dunoon се заплаща отделно на CalMac.
(37)
Задълженията за обществени услуги по този маршрут и съответната компенсация се отнасят само за превоз на пътници, а търговските превозни средства са изключени. CalMac обаче може да предоставя транспортни услуги за търговски превозни средства при напълно търговски условия.
(38)
Тъй като маршрутът Gourock-Dunoon беше изключен от договора за обществени услуги от 2007 г., правното основание за компенсацията, свързана с този маршрут, остава Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act от 2001 г. и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act от 2005 г.
(39)
През годините се наблюдава значителна последователност в маршрутите, обслужвани от CalMac в района на западните острови. Въпреки това по решение на шотландските органи са въведени някои промени, като спирането на един маршрут след откриване на мост, нови услуги по съществуващи маршрути и увеличени честоти. Като цяло капацитетът е повишен чрез замяната на старите кораби с нови, които по принцип предлагат по-голям капацитет от заменяните стари кораби (13). Тарифите като цяло са се повишили в съответствие с инфлацията (14).
(40)
Във връзка с тези задължения за обществени услуги CalMac е получило до момента следните плащания от шотландските органи:
Таблица 1
Публични средства, предоставени на CalMac от 1995 г. насам
(в милиони GBP)
Безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита
Капиталови безвъзмездни финансови помощи/заеми (15)
Общо
1995/1996 г.
8,3
8,5
16,8
1996/1997 г.
11,7
2,3
14,0
1997/1998 г.
10,5
9,9
20,4
1998/1999 г.
14,4
11,9
26,4
1999/2000 г.
15,0
9,7
24,7
2000/2001 г.
19,0
6,5
25,5
2001/2002 г.
20,4
1,8
22,2
2002/2003 г.
18,9
7,7
26,6
2003/2004 г.
25,9
2,8
28,7
2004/2005 г.
25,1
8,8
33,9
2005/2006 г.
31,4
6,2
37,6
2006/2007 г.
34,2
9,9
44,1
2007/2008 г.
40,5
4,9
45,3
(41)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon Обединеното кралство е предоставило финансова информация, която показва нетния оборот от дейностите, свързани с обществените услуги (главно пътнически транспорт), и от търговските дейности (главно услуга за превозни средства), осъществявани от CalMac от финансовата 2002/2003 година насам:
Таблица 2
Отчет за приходите и разходите на CalMac по отношение на дейности, свързани с обществени услуги, и търговски дейности по маршрута Gourock-Dunoon от 2002/2003 г. насам
(в милиони GBP)
Дейности, свързани с обществени услуги
Търговски дейности
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2002/2003 г.
0,7
-3,1
-2,4
1,0
-0,5
0,5
-1,9
2003/2004 г.
0,7
-3,4
-2,7
0,8
-0,5
0,3
-2,4
2004/2005 г.
0,8
-3,4
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,2
2005/2006 г.
0,9
-3,8
-2,9
0,9
-0,5
0,4
-2,5
2006/2007 г.
0,9
-3,7
-2,8
1,0
-0,5
0,4
-2,4
2007/2008 г.
0,9
-3,7
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,3
(42)
Сумите, посочени в таблица 2, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Търговските приходи представляват главно приходи от превозни средства и приходи от съответните пътници (16). Приходите от обществени услуги идват главно от пътници-пешеходци. Що се отнася до разходите, общите разходи, като разходи за персонал, за кораби и терминали, свързани със смесени кораби за пътници и превозни средства, са разделени според средното използване на капацитета на корабите за превозни средства и за пътници пешеходци.
(43)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между сумите, отчетени в таблица 2 по-горе, и основните счетоводни книги и записи на CalMac.
2.2. СЕВЕРНИ ОСТРОВИ
2.2.1. МОРСКИ МАРШРУТИ
(44)
Съществуващите фериботни маршрути в района на северните шотландски острови (архипелазите Orkney и Shetland) са посочени на карта 3.
Карта 3
Морски маршрути в Северна Шотландия
2.2.2. ОПЕРАТОРИ
2.2.2.1. NorthLink
(45)
NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd. (по-долу „NorthLink 1“) е създадено през 2000 г. като съвместно предприятие между Royal Bank of Scotland, една от водещите банки в Обединеното кралство, и CalMac, като всяка от страните притежава по 50 %.
(46)
Между 2002 г. и 2006 г. NorthLink 1 е обслужвало два маршрута по договор за обществени услуги: един триъгълен маршрут между Aberdeen (континенталната част на Шотландия), Kirkwall (Orkney) и Lerwick (Shetland) и един по-кратък маршрут между Scrabster (континентална част на Шотландия) и Stromness (Orkney) през Pentland Firth.
(47)
Общият годишен морски трафик на пътници по тези два маршрута е около 300 000.
(48)
През 2006 г. беше създадено ново дружество - NorthLink Ferries Ltd. (по-долу „NorthLink 2“) като изцяло притежавано дъщерно дружество на CalMac (самото то изцяло притежавано от шотландското правителство). През 2006 г. NorthLink 2 пое обслужването на двата маршрута до северните острови и по-голямата част от активите и персонала на NorthLink 1. То работи съгласно договор за обществени услуги, подписан на 6 юли 2006 г. и действащ до 2012 г.
(49)
NorthLink 2 понастоящем обслужва два комбинирани кораба за пътници, автомобили и товари и два кораба за товари и живи животни.
(50)
NorthLink 1 все още съществува, но като цяло то е дружество, което не осъществява дейност, без редовни дейности и с малко активи.
2.2.2.2. P&O Ferries
(51)
Между 1997 г. и 2002 г. P&O Ferries е обслужвало двата маршрута, които по-късно са обслужвани от NorthLink 1 и 2 по договор за обществени услуги. P&O Ferries вече не обслужва тези маршрути.
2.2.2.3. Pentland Ferries
(52)
От 2001 г. Pentland Ferries обслужва ежедневна услуга по маршрута между Gills Bay в континенталната част на Шотландия и St. Margaret's Hope в Orkney. Pentland Ferries предлага две услуги за пътници, превозни средства и товари и понастоящем осъществява около 80 % от превозите на живи животни и опасни стоки между континенталната част на Шотландия и островите Orkney.
2.2.2.4. Streamline Shipping
(53)
От 1984 г. Streamline Shipping осъществява услуга за контейнерен превоз на всеки две седмици между Aberdeen и Lerwick, като използва наети товарни кораби с вертикално претоварване или свой собствен контейнерен кораб. През 1987 г. дружеството започва да предоставя също така и услуги по превоз на контейнери от Aberdeen до Kirkwall в Orkney, като използва наети товарни кораби с вертикално претоварване (по-долу „ло-ло“ кораби).
(54)
В средата на 2008 г. шотландската изпълнителна власт възложи на Streamline Shipping договор за товарен превоз до северните острови.
2.2.2.5. John O'Groats Ferries
(55)
От 1971 г. John O'Groats Ferries осъществява туристическа пътническа фериботна услуга от John O'Groats в континенталната част на Шотландия до Burwick в Orkney. John O'Groats Ferries осъществява своята услуга само от май до края на септември.
2.2.2.6. Norse Islands Ferries
(56)
Между септември 2002 г. и юни 2003 г. Norse Islands Ferries е обслужвало един, а понякога и два, кораба само за товари между континенталната част на Шотландия и островите Shetland. Norse Islands Ferries вече не обслужва този маршрут.
2.2.3. ЗАДЪЛЖЕНИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(57)
Два маршрута до северни острови са били предмет на задължения за обществени услуги: триъгълният маршрут между Aberdeen (континенталната част на Шотландия), Kirkwall (Orkney) и Lerwick (Shetland) и по-краткият маршрут между Scrabster (континентална част на Шотландия) и Stromness (Orkney).
(58)
Тези маршрути са били предмет на три публични търга, довели до три договора за обществени услуги между шотландските органи и трима оператора: P&O Ferries от 1997 г. до 2002 г., NorthLink 1 от 2002 г. до 2006 г. и NorthLink 2 от 2006 г. до 2012 г. В първите два търга задълженията за обществени услуги са обхващали само пътнически трафик (товарният превоз не е бил субсидиран, но не е бил и забранен). Договорът от 2006 г. до 2012 г. обаче включва също така задължение за обществени услуги за товарен превоз в установени граници.
2.2.3.1. Договорът за обществени услуги от 1997 г. с P&O Ferries
(59)
Шотландските органи обявиха открита тръжна процедура през юни 1995 г. за маршрутите Aberdeen-Kirkwall-Lerwick и Scrabster-Stromness. Те взеха решение да не позволяват на CalMac да участва в търга.
(60)
В резултат на търга шотландската изпълнителна власт избра P&O Ferries. Съгласно договора за обществени услуги на P&O Ferries е трябвало да се изплаща годишна безвъзмездна финансова помощ, предмет на „клаузи за възстановяване на средства“, целящи ограничаване на потенциалните ползи, ако печалбите на дружеството надвишат прогнозите. P&O Ferries е получило 55 милиона GBP от шотландските органи за периода от 1997 г. до 2002 г. (17) за изпълнението на договора.
(61)
Съгласно договора за обществени услуги субсидията е била ограничена до пътници, придружавани автомобили и свързани превозни средства, като каравани и мотоциклети.
2.2.3.2. Договорът за обществени услуги от 2000 г. с NorthLink 1
(62)
През 1998 г. шотландската изпълнителна власт обяви нов тръжен процес за договор за обществени услуги по маршрутите Aberdeen-Kirkwall-Lerwick и Scrabster-Stromness за периода 2002-2007 г.
(63)
Макар спецификациите на услугата в публичния търг да посочваха, че операторите ще трябва да осигурят капацитет за превоз на товари, се очакваше този елемент от услугата да се извършва на търговска база, т.е. без субсидия. Участниците в търга е трябвало да определят точното ниво на товарните услуги, които ще предоставят, въпреки че капацитетът е трябвало да бъде достатъчен, за да бъдат гарантирани поне нивата, осигурявани от P&O Ferries в този момент, включително разумно увеличение за очаквания ръст на търсенето.
(64)
В публичния търг бяха определени маршрутната конфигурация и минималният брой изисквани плавания, но от участниците в търга бе поискано да представят подробни разписания. Изиска се ценовият план на спечелилия участник в търга да бъде съгласуван с шотландската изпълнителна власт и максималните тарифи да бъдат публикувани. Очакваше се първоначалните тарифи да не бъдат определени на ниво, което да е значително по-високо от преобладаващите ставки.
(65)
През ноември 1998 г. тринадесет транспортни оператори изразиха интерес към публичния търг. В предварителния подбор бяха избрани шест фериботни оператори и в крайна сметка трима представиха оферти през юни 1999 г.: SERCO Denholm, P&O Ferries и NorthLink 1.
(66)
Шотландската изпълнителна власт изключи офертата на SERCO Denholm, защото тя беше най-висока, а също така и защото счете за неприемливо искането на участника да му бъде разрешено да продаде своите кораби или да прехвърли текущите лизингови договори на шотландската изпълнителна власт в края на договора.
(67)
През септември 2000 г. шотландската изпълнителна власт избра NorthLink 1 като предпочетен участник в търга. Офертата на NorthLink 1 за основната субсидия от 45,7 милиона GBP за петгодишен договор беше с 14 милиона GBP по-ниска от офертата на P&O. Предвижданите разходи на NorthLink 1 бяха по-високи от тези на P&O Ferries, но то очакваше да реализира около 8 милиона GBP повече приходи от пътници и 13 милиона GBP повече приходи от товари, защото залагаше на по-висок ръст на трафика. NorthLink 1 също така беше готово да приеме по-малка печалба от договора отколкото P&O Ferries.
(68)
Договорът между NorthLink 1 и шотландската изпълнителна власт беше подписан през декември 2000 г. След възлагането на договора NorthLink 1 поръча три нови ферибота за пътници/превозни средства и придоби специализиран товарен кораб втора употреба.
(69)
Първоначално се е очаквало, че новият оператор ще има време да поръча и да изгради нови кораби, които да са готови за влизане в експлоатация през април 2002 г. NorthLink 1 обаче беше в състояние да започне работа едва на 1 октомври 2002 г. Поради това закъснение шотландската изпълнителна власт удължи с шест месеца договора за обществени услуги с P&O Ferries.
(70)
Преценките за бъдещите приходи и разходи на NorthLink 1, залегнали в основата на неговата оферта, се оказаха твърде оптимистични. P&O Ferries е било единственият оператор, предлагащ услуга с хоризонтално претоварване (по-долу „ро-ро“) за пътници, автомобили и товари между континенталната част на Шотландия и северните острови между 1997 г. и 2002 г. NorthLink 1 е приело също така в своите преценки, че ще се ползва с монопол върху ро-ро трафика.
(71)
Това допускане обаче не се е осъществило. През пролетта на 2001 г. един нов оператор - Pentland Ferries, започва да предоставя услуги от континенталната част на Шотландия до Orkney и постепенно заема значителен дял от превоза на пътници, автомобили и товари за Orkney.
(72)
Консорциум от трима автомобилни превозвачи (18) обяви през юли 2002 г., че ще образува ново фериботно дружество - Norse Island Ferries, като реакция срещу цените за превоз, обявени от NorthLink 1 през 2001 г., считани от тях за твърде високи в сравнение с цените, които преди това са предлагани от P&O Ferries. В началото на септември 2002 г. Norse Island Ferries започва да предлага ежедневна ро-ро товарна услуга между Shetland и континенталната част на Шотландия и през първите месеци от своята работа поема голяма част от превоза на товари.
(73)
След обявяването от Pentland Ferries на новата услуга за превоз на товари през 2001 г. NorthLink 1 поиска обсъждане с шотландската изпълнителна власт относно въздействието на тази нова конкуренция върху неговото финансово състояние. NorthLink 1 предостави на шотландската изпълнителна власт своя бизнес модел, за да ѝ даде възможност да провери въздействието на конкуренцията върху жизнеспособността на дружеството. Въз основа на този модел NorthLink 1 първоначално е предвиждало обща възвръщаемост от 14,9 милиона GBP за срока на договора. Променените обстоятелства превърнаха тази цифра в прогнозна загуба от 16,4 милиона GBP. Това предизвика сериозни опасения за платежоспособността на изпълнителя и неговата способност да изпълни договора. Според Обединеното кралство основният фактор за това беше конкуренцията от страна на Norse Island Ferries, тъй като на нея се дължаха над 25,5 милиона GBP от отрицателния оборот в размер на 31,3 милиона GBP по книгите на дружеството.
(74)
Конкуренцията от страна на Norse Islands Ferries на пазара на товарни превози за Shetland приключи в началото на юни 2003 г. след решението на последното да преустанови дейността си. Това разкри пред NorthLink 1 перспектива да стане отново жизнеспособно. Поради това шотландската изпълнителна власт взе решение да продължи да финансира NorthLink 1 в съответствие с условията на договора за обществени услуги, тъй като считаше, че преустановяването на дейността на Norse Islands Ferries ще бъде достатъчно, за да се позволи договорът да остане в сила за пълния си срок.
(75)
През лятото на 2003 г. обаче, само няколко месеца след започване на дейността, NorthLink 1 уведоми шотландската изпълнителна власт, че то вече не е в състояние действително да изпълнява своите договорни задължения през останалата част от срока на договора за обществени услуги, т.е. до края на септември 2007 г.
(76)
Шотландската изпълнителна власт направи преглед на финансовото състояние на дружеството със съдействието на независими счетоводители и стигна до заключението, че NorthLink 1 е близо до неплатежоспособност.
(77)
Според шотландската изпълнителна власт, ако на NorthLink 1 не бъдат изплатени допълнителни субсидии, съществува риск да бъдат прекъснати услугите по осигуряване на единствената връзка с изолирани райони, в случай че срещу дружеството бъде заведено някакво официално производство по несъстоятелност (което е могло да бъде направено от редица кредитори). Дългосрочното бъдеще на изпълнението на задълженията за обществени услуги би зависило от готовността на назначения синдик да управлява дружеството. Синдикът не би бил обвързан от никакви договорни задължения на дружеството и следователно не би бил задължен да предоставя субсидираната услуга.
(78)
На 8 април 2004 г. шотландската изпълнителна власт, след осъществяване на контакти със службите на Комисията, обяви своето намерение да обяви повторен търг за услугите и публикува обявление за поръчка в Официален вестник на Европейския съюз във връзка с този търг. Успоредно с тази нова тръжна процедура, която по-долу ще бъде описана по-подробно, шотландската изпълнителна власт предприе редица мерки, за да гарантира междувременно продължаване на услугата по осигуряване на единствената връзка с изолираните райони.
2.2.3.3. Протоколът за изменение с NorthLink 1 от 2004 г.
(79)
На 29 септември 2004 г. шотландската изпълнителна власт подписа ревизирани договорености за финансиране с NorthLink 1 под формата на Протокол за изменение (наричан по-долу „протоколът“) на договора за обществени услуги. Този протокол предвиждаше система за финансиране на дефицита, която да гарантира, че NorthLink 1 ще може да продължи да предоставя услугите до предаване на договора и по стандарта, посочен в неговите спецификации. Протоколът предвиждаше също така някои активи, наети или притежавани от NorthLink 1, да може да бъдат предоставени на разположение във връзка със следващия публичен търг, въз основа на субективна преценка и на очаквана пазарна стойност, на участниците в търга, които пожелаят да ги използват за предоставяне на услугите в рамките на бъдещия договор. С оглед поддържане на бюджетния контрол през този период протоколът предвиждаше мерки за контрол на възможността на NorthLink 1 да надвишава условията на одобрения бюджет без одобрението на шотландската изпълнителна власт.
(80)
Освен това протоколът предвиждаше ограничени „стимулиращи плащания“ от около 1,5 до 2 милиона GBP годишно, при условие че са постигнати или преизпълнени редица завишени цели по отношение на осъществяването на услугите, разходите и приходите. Първата част от стимулиращото плащане се изплаща при пълното изпълнение на набор от цели за точност, надеждност и други цели по осъществяването на услугите. Тази част е била предназначена да замени и подобри системата на санкции за неизпълнение, включена в първоначалното споразумение. Втората част се изплаща при постигане на по-големи икономии на разходи или печалби в сравнение с еталонния бюджет, който независимите счетоводители на шотландската изпълнителна власт са одобрили.
(81)
През август 2005 г. генералният одитор на Шотландия поиска от Шотландската сметна палата да направи проверка на новия договор за обществени услуги, възложен на NorthLink 1. Шотландската сметна палата е законоустановен орган, създаден през април 2000 г. съгласно Public Finance and Accountability (Scotland) Act (Шотландския закон за публични финанси и счетоводство) от 2000 г. (19) с цел предоставяне на услуги за генералния одитор. Тяхната мисия е да гарантират, че шотландската изпълнителна власт е отговорна за точното, ефективно и ефикасно използване на публични средства.
(82)
Според доклада, публикуван от Шотландската сметна палата (20) през декември 2005 г., NorthLink 1 е получило от шотландската изпълнителна власт 71 милиона GBP през първите три години от договора за обществени услуги, обхващащи периода от октомври 2002 г. до края на септември 2005 г., докато предвидената в договора компенсация е ограничена до 50,3 милиона GBP. Докладът представя следната разбивка на получените 71 милиона GBP:
а)
33,6 милиона GBP - основна компенсация по първоначалния договор;
б)
16,7 милиона GBP - други плащания, предвидени по условията на първоначалния договор;
в)
18,2 милиона GBP - допълнително финансиране с цел поддържане на предоставянето на услугите; и
г)
2,5 милиона GBP - еднократно плащане по някои лизингови договори, сключени от NorthLink 1.
(83)
Въз основа на информацията, предоставена от органите на Обединеното кралство, шотландската изпълнителна власт е предоставила допълнителна безвъзмездна финансова помощ в размер на 21,6 милиона GBP на NorthLink 1 между септември 2005 г. и предаването на договора на неговия правоприемник на 6 юли 2006 г.
(84)
Обединеното кралство е предоставило финансова информация, която показва нетния оборот от дейностите, свързани с обществени услуги (главно пътнически превози), и от търговските дейности (главно товарен превоз), осъществени от NorthLink 1 от финансовата 2002/2003 година до финансовата 2005/2006 година:
Таблица 3
Отчет за приходите и разходите на NorthLink 1 от дейности, свързани с обществени услуги, и от търговски дейности от 2002/2003 г. до 2005/2006 г.
(в милиони GBP)
Дейности, свързани с обществени услуги
Търговски дейности
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2002/2003 г.
26,7
-28,3
-1,7
7,7
-7,3
0,5
-1,2
2003/2004 г.
38,0
-35,5
2,5
10,5
-10,0
0,5
3,0
2004/2005 г.
33,8
-34,6
-0,8
10,3
-10,1
0,1
-0,7
2005/2006 г. (21)
31,1
-30,2
0,9
7,4
-7,2
0,2
1,1
(85)
Сумите, посочени в таблица 3, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Търговските приходи съответстват на прихода от превоз на товари и живи животни (22). Приходите от предоставяне на обществени услуги обхващат финансирането от правителството и приходите от продажба на билети. Що се отнася до разходите, общите разходи, като пристанищни такси, разходи за терминали и административни разноски, са разделени според съответната тежест на обществените услуги и търговските дейности в тези разходи.
(86)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между докладваните суми в таблица 3 по-горе и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 1.
2.2.3.4. Договорът за обществени услуги с NorthLink 2 от 2006 г.
(87)
През март 2004 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението на шотландската изпълнителна власт възможно най-бързо да проведе повторен търг за възлагане на договор за обществени услуги.
(88)
На 8 април 2004 г. шотландската изпълнителна власт публично обяви своето намерение да проведе повторен търг за възлагане на услугите и публикува обявление за обществена поръчка в Официален вестник на Европейския съюз във връзка с провеждането на търг за възлагане на услугата. На 27 май 2004 г. тя публикува във връзка с търга проект на спецификация на услугите като част от процедура за консултиране.
(89)
За разлика от търга през 2000 г. новата покана за участие в търг (23) въведе задължения за обществени услуги за товарни превози. Спечелилият участник в търга трябваше да предоставя цялостна ро-ро товарна услуга, обхващаща живи животни и опасни товари, както и допълнителни товарни плавания, изисквани през седмицата по маршрута от Kirkwall до Aberdeen. Тарифните нива от 2005 г. бяха основа за 2006 г., като се допускаше индексация на база на индекса на потребителските цени. Тарифните нива за общи товари трябваше да бъдат понижени по маршрутите Aberdeen/Kirkwall/Lerwick във всяка посока - с около 19 % по маршрута от Kirkwall до Aberdeen и с 25 % по маршрута до островите Shetland.
(90)
NorthLink 1 притежаваше активи, необходими за изпълнението на договора, като информационна техника, резервни части и оборудване за корабите, пристанищни съоръжения, офис оборудване, различни материални запаси и ремаркета за живи животни. То имаше и текущи лизингови договори за товарен кораб, теглещи превозни средства и система за таксуване. Тези активи и договорни споразумения бяха предоставени на всички участници в търга въз основа на оценка за тяхната пазарна стойност.
(91)
На 19 юли 2005 г. шотландската изпълнителна власт покани трите подбрани дружества да представят оферти. В резултат на това бяха представени две оферти на 30 ноември 2005 г., а третото дружество се оттегли от процедурата през октомври 2005 г. На 9 март 2006 г. шотландската изпълнителна власт обяви избора на предпочетения участник в търга - CalMac.
(92)
Създадено беше ново дружество - NorthLink 2 - като изцяло притежавано дъщерно дружество на CalMac (самото то изцяло притежавано от шотландските власти) за изпълнение на договора за обществени услуги, възложен на CalMac, който беше подписан на 6 юли 2006 г. Договорът за обществени услуги обхваща периода от 2006 г. до 2012 г. NorthLink 2 пое обслужването на двата маршрута до северните острови и по-голямата част от активите и персонала на NorthLink 1.
(93)
Според Обединеното кралство всички активи на NorthLink 1, които NorthLink 2 е пожелало, са били закупени от последното по действителни или очаквани пазарни цени.
(94)
Във връзка с договора за обществени услуги от 2006 г. NorthLink 2 е получило следните плащания от шотландските власти:
Таблица 4
Публични средства, предоставени безвъзмездно на NorthLink 2 от 2006 г. насам
(в милиони GBP)
Безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита
Капиталови безвъзмездни финансови помощи
Общо
2006/2007 г. (24)
21,8
1,3
23,1
2007/2008 г. (25)
28,0
2,0
30,0
(95)
NorthLink 2 не е осъществявало никакви дейности извън обхвата на договора за обществени услуги от 2006 г. (който включва превозване на живи животни и товари). Следователно всички негови дейности се считат за задължения за обществени услуги. Обединеното кралство е предоставило финансова информация, показваща нетния оборот от дейностите, извършвани от NorthLink 2 от 2006/2007 г. насам по договора. За илюстрация е предоставена условна разбивка на тези резултати между товари и пътници (и придружавани автомобили):
Таблица 5
Отчет за приходите и разходите на NorthLink 2 от дейностите, свързани с обществени услуги, през 2006/2007 г. и 2007/2008 г. (26)
(в милиони GBP)
Пътници и придружавани автомобили
Товари
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2006/2007 г.
38,3
-37,5
0,8
12,1
-11,8
0,3
1,1
2007/2008 г.
39,7
-38,6
1,0
10,9
-10,6
0,3
1,3
(96)
Сумите, посочени в таблица 5, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети.
(97)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между сумите, докладвани в таблица 5 по-горе, и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 2.
2.2.4. ТАКСИ ЗА ПРЕВОЗ
(98)
Таблица 6 представя таксите за товарен превоз от 1 януари 2000 г. насам, събирани от оператора на договора за обществени услуги (ро-ро товарна услуга) и от Streamline Shipping (ло-ло товарна услуга).
Таблица 6
Сравнение на таксите в GBP за превоз на товари на линеен метър между оператора на договора за обществени услуги и Streamline Shipping (27)
(в GBP)
Година
Оператор на договор за обществени услуги
Streamline Shipping (28)
Shetland
Orkney
Shetland
Orkney
2000 г. (цени на P&O Ferries)
43,70
37,90
37,05
31,62
2002 г. (ориентировъчни цени на NorthLink 1)
44,00
36,00
2002/2003 г. (цени на NorthLink 1)
36,00
25,50
33,69
29,40
2004 г. (цени на NorthLink 1)
38,50
27,50
34,87
28,86
2005 г. (цени на NorthLink 1)
39,45
28,20
33,24
30,29
2006 г. (цени на NorthLink 1)
40,60
29,00
40,43
32,07
Юли 2006 г. (цени на NorthLink 2)
30,60
23,50
40,43
32,07
(99)
Streamline Shipping твърди, въз основа на публикуваните данни, че NorthLink 1 и NorthLink 2 са понижили цените за товарни превози до равнище, което e непосилно за Streamline Shipping, а това е станало възможно единствено поради субсидиите, получени от оператора на обществените услуги за пътнически трафик.
(100)
Обединеното кралство отбелязва, че е възможно сравнението, посочено в таблица 6, да е подвеждащо, тъй като Streamline Shipping не таксува на база линеен метър (29). Твърди се, че ро-ро и ло-ло услугите представляват различни сегменти от пазара на товарните превози до северните острови, въпреки че може да има някои припокривания при използване на двете услуги. Ло-ло операциите са по-малко зависими от времето, тъй като има само два курса седмично, а товарите обикновено са с по-ниска стойност. Следователно Обединеното кралство твърди, че всяко сравнение между двете услуги е изкуствено и че е трудно да се направят изводи от такова сравнение.
(101)
NorthLink 1 посочи през декември 2001 г. - преди подписване на договора за обществени услуги - че ще взема такса от 44 GBP и 36 GBP на линеен метър за ремаркета съответно до Shetland и до Orkney. Тези цени бяха обосновани с факта, че NorthLink 1 трябваше да взема цена, която е както търговски устойчива, така и приемлива за пазара. Посочено беше освен това, че тези цени ще бъдат фиксирани за период от пет години. NorthLink 1 заяви, че не би могло да „издържи в ситуация, в която ние [NorthLink 1] превозваме ремаркета безплатно или срещу много ниски суми“. Същевременно NorthLink 1 подчерта, че неговата дейност, свързана с товарни превози, не се субсидира.
(102)
Според Streamline Shipping NorthLink 1 е отговорило на конкуренцията в лицето на Streamline Shipping и Norse Island Ferries, като е въвело през 2002 г., в самото начало на своя договор, значителни намаления (на 36 GBP и 25,50 GBP на линеен метър за ремаркета съответно до Shetland и до Orkney) на таксите, определени преди това от NorthLink 1 като търговски устойчиви. Streamline Shipping и Norse Island Ferries подозират, че NorthLink 1 е предоставяло своите услуги за товарен превоз на цени под себестойността.
(103)
През декември 2003 г. NorthLink 1 въведе специални занижени тарифи:
а)
специална цена за празни ремаркета;
б)
специална фиксирана цена от 200 GBP за неспешни стоки, които пътуват между Aberdeen и Kirkwall (т.нар. „Sunday Special“); и
в)
схема за отстъпки за търговския ро-ро трафик, предвиждаща намаления до 10 % от цената, определяни според размера на допустимите линейни метри товари, превозени за един месец.
(104)
Търговският натиск, упражняван върху Streamline Shipping, допълнително се е увеличил, както се твърди, откакто NorthLink 2 започва изпълнението на третия договор за обществени услуги през юли 2006 г. Според Streamline Shipping тогавашният министър на транспорта, когато е възложил на NorthLink 2 новия договор за обществени услуги, е обявил, че тарифите за превоз на товари от Aberdeen до Shetland ще бъдат намалени с 25 %, а до Orkney - с 19 %. Според Streamline Shipping това е станало възможно единствено благодарение на повишената годишна субсидия за NorthLink 2.
(105)
Стандартните тарифи, прилагани от NorthLink 2, през юли 2006 г. са били 30,60 GBP на линеен метър за Shetland и 23,50 GBP на линеен метър за Orkney, според Streamline Shipping. Тези цени следва да бъдат сравнени с прилаганите от Streamline Shipping такси от 40,43 GBP на линеен метър за Shetland и 32,07 GBP на линеен метър за Orkney. Освен това, както се твърди, отстъпките за празни ремаркета и „Sunday Special“ са запазени, като NorthLink 2 е предлагало намаления на цените до 73 %.
(106)
Streamline Shipping твърди, че докато в миналото то се е стремяло да се конкурира чрез намаляване на цените, то тази стратегия вече не е възможна поради мащаба на намаленията, които NorthLink 2 може да си позволи да дава на клиентите. По преценка на Streamline Shipping, за да покрие своите разходи, то трябва да прилага тарифи, еквивалентни на 36,67 GBP на линеен метър. Тази тарифа е по-висока от тарифите, които понастоящем се предлагат от NorthLink 2.
(107)
Pentland Ferries твърди, че NorthLink 2 прилага схема на отстъпки за местните жители на Orkney, наречена „friends and family“ („приятели и семейство“), която оказва пагубно влияние върху конкурентната услуга, предлагана от Pentland Ferries, особено след въвеждането в експлоатация на новия катамаран на Pentland Ferries - Pentalina през март 2009 г. Твърди се именно, че през 2008/2009 г. NorthLink е предоставяло тази отстъпка на много голям брой „friends and family“, като по този начин фактически е понижило цените за превоз на пътници като цяло и е ощетило конкурентната услуга, предлагана от Pentland Ferries.
(108)
Схемата за отстъпки се състои в посочване от жителите на острова на до 6 домакинства, които живеят извън Shetland и Orkney, като „friends and family“, за да могат да получат 30 % отстъпка при пътуване с NorthLink (30).
(109)
Органите на Обединеното кралство обясниха, че тази схема за отстъпки, която се предлага само през ниския и преходния сезон, е облагодетелствала само 4 952 пътници през 2008 г. Тъй като NorthLink 2 е превозило 295 913 пътници през 2008 г., схемата за отстъпки представлява само 1,6 % от превозените пътници от NorthLink 2. Общият приход от тази схема (за всички правоимащи пътници и автомобили) през 2008 г. възлиза на около 95 000 GBP, което, в сравнение с общите приходи на NorthLink 2 от около 20 милиона GBP от такси за превоз за 2008 г., е по-малко от 0,5 % от общите приходи. Органите на Обединеното кралство твърдят, че тази дребномащабна схема за отстъпки е малко вероятно да окаже съществено въздействие върху търговските интереси на Pentland Ferries.
(110)
Публикуваните пътнически тарифи на NorthLink 2 (Scrabster - Stromness) и на Pentland Ferries (Gill's Bay - St Margaret's Hope) понастоящем са следните (31):
Таблица 7
Сравнение по публикуваните цени на пътнически билети между оператора по договора за обществени услуги и Pentland Ferries
(в GBP)
NorthLink 2
Pentland Ferries
Нисък (32)
Преходен (33)
Висок (34)
до 31.3.2009 г.
1.4.2009-31.10.2009 г.
ПЪТНИЦИ
Еднопосочен за възрастни
13,80
15,00
16,10
10,00
13,00
Еднопосочен за деца (5-15 год.)
6,90
7,50
8,10
5,00
6,00
Бебета (0-4 год.) (35)
БЕЗПЛАТНО
ПРЕВОЗНИ СРЕДСТВА
Автомобили и каравани ( 6 m)
43,60
44,80
48,20
25,00
30,00
Мотоциклети
13,20
15,00
16,70
10,00
11,00
(111)
Една заинтересована страна твърди също така, че NorthLink 2 предлага настаняване Bed & Breakfast („Легло и закуска“) в Orkney (когато корабът не пътува през нощта) като търговска дейност на цени под себестойността и че това засяга доставчиците на хотелската услуга Bed & Breakfast.
2.3. ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
2.3.1. ЗАПАДНИ ОСТРОВИ
2.3.1.1. Наличие на държавна помощ
(112)
По отношение на плащанията на държавна помощ, извършени за CalMac до подписването на договора от 2007 г., в решението за започване на официална процедура по разследване Комисията изрази съмнения дали тези плащания са отговаряли на критериите, определени в делото Altmark (36), и следователно не се включват в определението за държавна помощ в съответствие с член 87, параграф 1 от Договора.
(113)
Комисията се съмняваше именно дали наложените на CalMac задължения за обществени услуги са били ясно определени, дали параметрите, въз основа на които е изчислявана компенсацията, са били установени по обективен и прозрачен начин преди възлагане на задълженията за предоставяне на обществени услуги, дали е налице свръхкомпенсиране на разходите, направени от CalMac при изпълнението на задълженията за обществени услуги, дали равнището на необходимата компенсация е било определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично и добре управлявано предприятие би направило при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните постъпления и една разумна печалба.
(114)
Комисията стигна до предварителното заключение, че съответните плащания към CalMac допреди подписването на договора от 2007 г. биха могли да бъдат свързани с предимство и следователно - да представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(115)
Що се отнася до договора за обществени услуги с CalMac от 2007 г., Комисията не разполагаше с достатъчна информация за предварителни заключения за наличието на държавна помощ и поиска от органите на Обединеното кралство да представят изискваната информация.
(116)
Комисията отбеляза, че някои заинтересовани страни са на мнение, че групирането на всички маршрути, с изключение на маршрута между Gourock и Dunoon, ненужно и значително е ограничило конкуренцията по време на търга, тъй като, според твърденията, единствено CalMac е могло да предложи оферта, която покрива цялата група. Комисията повдигна така също въпроса дали условието на търга, че успешният участник е трябвало да наеме корабите на CMAL, може да е представлявало предимство за CalMac.
(117)
Ако случаят е бил такъв, Комисията би счела, че договорът не е възложен чрез една наистина открита и недискриминационна процедура за възлагане на обществена поръчка. Това е могло да доведе до ситуация, в която шотландските органи са платили по-висока компенсация за съответните изисквания за обществена услуга отколкото биха платили в противен случай и следователно - до наличието на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
2.3.1.2. Съвместимост с общия пазар
(118)
В решението за откриване на процедурата Комисията е счела, че член 86, параграф 2 от Договора е подходящото правно основание за оценка на съвместимостта на мярката с общия пазар (37).
(119)
Комисията изрази съмнения по отношение на изпълнението на условията на своето Решение относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (по-долу „Решението за УОИИ“) (38).
(120)
Член 86, параграф 2 от Договора предвижда, че за да са съвместими, субсидираните услуги трябва да отговарят на действителни и законни услуги от общ икономически интерес (по-долу „УОИИ“), трябва да бъдат подходящо възложени на бенефициера, а компенсацията не трябва да предизвиква прекомерно въздействие върху конкуренцията и търговията.
(121)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителна позиция, че услугите, с които е натоварено CalMac, са законни УОИИ, но поради липса на доказателства тя не е била в състояние да прецени дали актът на възлагане е бил подходящ и дали предоставената помощ на CalMac е била пропорционална на своята цел и следователно - да прецени дали възможната държавна помощ е била съвместима с общия пазар.
2.3.2. СЕВЕРНИ ОСТРОВИ
2.3.2.1. Наличие на държавна помощ
(122)
Комисията изрази предварителната позиция, че финансирането на NorthLink 1 по протокола е малко вероятно да изпълни четвъртия критерий от делото Altmark, който изисква нивото на компенсацията да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично и добре управлявано предприятие би направило при изпълнението на задължения за обществени услуги. Следователно има вероятност въпросните плащания да представляват държавна помощ според член 87, параграф 1 от Договора.
(123)
По отношение на NorthLink 2 Комисията поиска разяснения относно прехвърлянето на активите от NorthLink 1 и относно съответствието на договора от 2006 г. с четирите условия от делото Altmark. Следователно наличието на държавна помощ не беше изключено.
2.3.2.2. Съвместимост с общия пазар
(124)
В своето решение за започване на официална процедура по разследване Комисията не е могла да установи база за съвместимост на възможната държавна помощ за NorthLink 2 чрез евентуално прехвърляне на активи от NorthLink 1 под пазарната цена.
(125)
По отношение на възможната държавна помощ, предоставена на NorthLink 1 по договора от 2000 г. и протокола, и на NorthLink 2 - по договора от 2006 г., предоставените услуги от тези дружества могат да бъдат счетени за законни УОИИ, а действията по възлагане могат да се считат за целесъобразни. Обратно, поради липса на достатъчни доказателства, съмнително е дали възможната държавна помощ, предоставена на NorthLink 1 и 2, е била пропорционална на декларираната ѝ цел.
3. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(126)
По време на срока, предвиден в член 6, параграф 1 от Процедурния регламент, Комисията получи коментари от няколко заинтересовани страни. В съответствие с член 6, параграф 2 от Процедурния регламент на органите на Обединеното кралство беше дадена възможност да отговорят на получените от заинтересованите страни коментари в рамките на този срок. Своите становища представиха следните заинтересовани страни: Европейската федерация на транспортните работници, г-н James Knight от TSL contractors Limited, Western Ferries, г-н John Rose, Streamline Shipping, проф. д-р Alfred J. Baird от Napier University, Pedersen Consulting, г-н James Knight и г-н Andy Knight (от името на Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill's Bus Service Limited и две други страни, които пожелаха самоличността им и съдържанието на техните коментари да останат поверителни.
(127)
Коментарите на Streamline Shipping са сходни с тези, изразени в тяхната жалба от юли 2004 г. Те считат, че финансовата криза на NorthLink 1 е пряк резултат от стратегията на това предприятие да наруши конкуренцията първоначално в лицето на Norse Island Ferries и впоследствие - Streamline Shipping, като силно понижи тарифите за превоз на товари до безпрецедентни нива. Именно тази стратегия е накарала правителството да влива в него повече средства, отколкото е необходимо за изпълнение на задълженията за обществени услуги. Те цитират доклада на генералния одитор от декември 2005 г., в който се заявява, че „равнището на тарифите за превоз на товари и произтичащата от това конкуренция в лицето на Norse Island Ferries е един от ключовите фактори, допринесли за финансовите проблеми на NorthLink 1“ и че „докато наемането на допълнителния (товарен) кораб е било предвидено да гарантира подходящ капацитет за покриване на търсенето, това е създало ситуация, в която товарният капацитет в действителност е надвишил търсенето. Допълнителните разходи, свързани с експлоатацията на друг кораб, са надвишили генерирания допълнителен доход и са увеличили проблемите с паричния поток“.
(128)
Що се отнася до NorthLink 2, Streamline Shipping твърди, че неговите кораби не се използват в достатъчна степен. Твърди се, че обявеното намаление на пазарните цени на NorthLink 2 с 25 % до Shetland и с 19 % до Orkney спрямо цените, прилагани от NorthLink 1, е засегнало тежко Streamline Shipping.
(129)
Western Ferries повтори своите опасения относно субсидиите, платени на CalMac за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon. Western Ferries счита, че от търговска гледна точка този маршрут е рентабилен, както е доказано чрез собственото му изгодно обслужване. То също счита, че условията Altmark не са изпълнени, тъй като равнището на субсидията е по-високо от това, което би било необходимо за услуга само за пътници, използваща кораб само за пътници (пресметнат излишък от 1,3 милиона GBP). Твърди се така също, че помощта се използва за субсидиране на услугата за превозни средства, например като се поддържат цените за транспортиране на превозни средства без промяна на фона на по-високите цени на горивото (CalMac повиши цените през 2009 г. само с 3,8 %, т.е. с 1 % по-малко от инфлацията). Освен това, за разлика от мрежите на NorthLink и CalMac, за този маршрут не е провеждан търг и следователно не отговаря на изискванията на ЕС. Western Ferries счита също така, че неотдавнашният търг за мрежата на CalMac е бил с твърде много предписания, а групирането на всички маршрути е необосновано. При такива условия само CalMac е могло да представи оферта.
(130)
Що се отнася до финансовата прозрачност на CalMac, твърди се, че отчетеният разход за маршрута Gourock-Dunoon (4,2 милиона GBP на година до март 2008 г.) занижава действителните пълни разходи по услугата, тъй като не са отчетени пенсионните задължения, свързани със съответния екипаж, липсва прозрачност в таксите между дружествата за споделяне на функциите на централен офис, а обявените дневни разходи за наем за обслужващия кораб са значително по-малки от действителните. Няма доказателства, че шотландското правителство активно е наблюдавало възможното кръстосано субсидиране на бизнеса с превозни средства.
(131)
Western Ferries счита, че, за разлика от ситуацията с NorthLink, вече съществува достатъчно пазарно предлагане за пътници, автомобили и товари. Няма причина в бъдеще да се субсидира транспортът на превозни средства поради съществуващата услуга на Western Ferries.
(132)
Европейската федерация на транспортните работници изрази разочарованието си, че има нужда отново да се преразглеждат услугите за осигуряване на единствена връзка до изолирани райони, предлагани от CalMac и NorthLink. Тя подчертава необходимостта от стабилна обществена услуга, която е законно определена в съответствие с Регламент (ЕИО) № 3577/92 на Съвета от 7 декември 1992 г. относно прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на държавите-членки (по-долу „Регламентът за морския каботаж“) (39).
(133)
Една заинтересована страна изрази опасения относно зависимостта от държавен доставчик, чието монополно положение е наложено чрез насочването на държавна помощ. Тази страна счита, че тръжният процес за маршрутите, обслужвани от CalMac, е бил тясно определен и не може да се счита за открит търг. Заинтересованата страна апелира за разгрупиране на маршрутите, които са предмет на търга.
(134)
Г-н James Knight счита, че CalMac не предоставя добро съотношение качество/цена и че ефективни частни доставчици следва да поемат услугите, които понастоящем се предоставят от CalMac. Той представя възможни алтернативни планове за намаляване на необходимите субсидии за обслужване на маршрутите и за повишаване на стимулите за нововъведения и рентабилност.
(135)
Друга заинтересована страна счита, че ограничението за честота, наложено на CalMac от органите на Обединеното кралство по маршрута Gourock-Dunoon, в действителност представлява държавна помощ за Western Ferries, сериозно нарушава конкуренцията и засилва доминиращото положение на Western Ferries. От друга страна, тя счита, че държавната помощ, предоставена на CalMac, се явява в замяна на законно възложена обществена услуга.
(136)
Г-н John Rose счита, че тръжната процедура за договорите на NorthLink 1 и NorthLink 2 не отговаря на правилата на ЕС. Той твърди също така, че маршрутът Gourock-Dunoon не може да се счита за услуга по осигуряване на единствена връзка с изолиран район, тъй като вече съществува сухопътна алтернатива и частно фериботно дружество вече предоставя по-добра услуга без субсидии.
(137)
Професор Alfred Baird представи проучвания, които показват, че ефективността на работата на NorthLink може да се повиши, като се оптимизира състава на флота, че повишаващата се роля на държавата на шотландския фериботен пазар противоречи на политиката на ЕС и тенденциите и че като цяло не е нито необходимо, нито желателно, държавата да предоставя морски транспортни услуги.
(138)
McGill's Bus Service счита, че не е необходимо да се субсидира услугата за пътници пешеходци между Gourock и Dunoon, тъй като то вече предоставя същата услуга на търговска база.
(139)
Pedersen Consulting твърди, че да се отговори на изискванията на тръжния процес за западните острови е било така сложно и скъпо, че единствено CalMac е било в състояние да се справи. Що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, Pedersen Consulting счита, че няма смисъл да се поддържа субсидирана услуга за транспорт на превозни средства, тъй като Western Ferries вече извършва рентабилно почти 90 % от целия трафик на превозни средства. Може да има смисъл обаче от пряка пътническа връзка с крайната гара в Gourock като услуга на обществения транспорт. По отношение на NorthLink се твърди, че тръжната процедура е била напълно неподходяща и е довела до неефективна услуга, докато Pentland Ferries вече предоставя несубсидирана и доходна услуга. Маршрутът Stromness-Scrabster практически би могъл лесно да се замени, като по този начин се спестят пари на данъкоплатците.
4. КОМЕНТАРИ ОТ ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА И ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(140)
В своето решение за откриване на официална процедура по разследване Комисията изрази съмнения дали условието, че успешният участник в публичния търг, довел до договора за обществена услуга от 2007 г. между органите на Обединеното кралство и CalMac, е трябвало да наема корабите на CMAL, е представлявало предимство за CalMac.
(141)
Органите на Обединеното кралство вярват, че в това условие няма предимство за CalMac или CMAL. Напротив, те считат, че наличието на напълно съответстваща флота, способна да изпълнява изискванията на маршрутите при започването на договора е било предимство за останалите участници, намалило е бариерите за евентуални допълнителни участници и е създало условия на равнопоставеност в тръжния процес.
(142)
Органите от Обединеното кралство се позоваха на Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (40) (раздел 5.3.2.1), в което се заявява, че „когато самите органи на държавите-членки притежават кораби или по друг начин разполагат с такива, те могат да бъдат предоставени на разположение на всички потенциални оператори на услуги при едни и същи недискриминационни условия“. Органите на Обединеното кралство считат, че би било почти невъзможно един оператор да се снабди навреме с нова флота от съответстващи кораби, които да обслужват всички маршрути и да поддържат връзките с отдалечените островни общности, за началото на срока на договора.
(143)
В своето решение за откриване на официална процедура по разследване Комисията постави под въпрос също така дали групирането на всички маршрути до западните острови в публичния търг през 2006 г., с изключение на Gourock-Dunoon, ненужно и значително е ограничило конкуренцията по време на търга, както се твърди от някои заинтересовани страни.
(144)
Органите на Обединеното кралство считат, че възлагането чрез търг на тези маршрути като обособена група е било обосновано поради редица причини: по този начин се увеличава до максимум съотношението цена/качество за шотландската изпълнителна власт; улеснява се осигуряването на спасителни кораби в случай на проблем в мрежата; избягва се подбирането на най-изгодните маршрути; улеснява се управлението, подобряват се безопасността и поддръжката на флотата и се избягват допълнителният административен товар и разходите за провеждане на множество търгове.
(145)
Съгласно Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента за морския каботаж (раздел 5.5.3) „държавите-членки често желаят да обединят маршрути за обществени услуги до и от различни острови в една обособена група, за да се реализират икономии от мащаба и да се привлекат оператори. Групите като такива не противоречат на правото на Общността, при условие че групирането не води до дискриминация. Най-подходящият размер на групите следва да бъде определен, като се вземе предвид най-доброто взаимодействие при удовлетворяване на съществените транспортни нужди.“
(146)
В решението за откриване на официална процедура по разследване, Комисията повдига така също и въпроса дали прехвърлянето на определени активи (41) в размер на 1,55 милиона GBP от NorthLink 1 на NorthLink 2 е осъществено под пазарната стойност и по този начин вероятно представлява държавна помощ за NorthLink 2.
(147)
Органите на Обединеното кралство заявиха, че възможността за закупуване на активи от NorthLink 1 вече е била предвидена в документа за публичния търг и че следователно всички участници са имали еднакъв достъп до тези активи при еднакви условия. По време на тръжния процес на двамата подбрани участници е предоставена информация за цените на активите за продан. Въпреки това не е имало задължение за закупуване на активите, тъй като участниците е можело да предпочетат въвеждането на свои собствени решения.
(148)
На всички участници е било разрешено да направят оглед на корабите, съоръженията и другите активи. Стойността на по-важните активи (кораб, влекачи и марката NorthLink в размер на 1,3 милиона GBP) е била определена от независими оценители. Останалите активи в размер на 0,25 милиона GBP са били оценени въз основа на пазарни преценки.
(149)
По отношение на възможното прилагане на Решението за УОИИ (42) органите на Обединеното кралство са счели, че по-голямата част от маршрутите в района на Clyde и Hebrides и в мрежата на NorthLink попада в обхвата на Решението за УОИИ. Само четири от маршрутите, обслужвани от CalMac и NorthLink, не отговарят на праговите критерии, като те следва директно да бъдат оценявани според член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(150)
Органите на Обединеното кралство са счели, че договорите за обществени услуги с CalMac и NorthLink представляват подходящи актове на възлагане, като подробно описват естеството и продължителността на задълженията за обществени услуги, предприятията и съответните територии, естеството на евентуалните изключителни или специални права, предоставени на предприятията, параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията и мерките за недопускане и възстановяване на евентуална свръхкомпенсация.
(151)
Освен това CalMac и NorthLink са задължени да водят на отделни сметки дейностите, свързани с УОИИ и несвързани с УОИИ, тъй като само разходите за дейности, свързани с УОИИ, могат да бъдат предмет на компенсиране (всички променливи разходи, направени при предоставяне на УОИИ, съответния дял от фиксираните разходи, общи за дейности, свързани с УОИИ и несвързани с УОИИ, и разумна печалба), като са въведени и подходящи процедури за отчитане и мониторинг.
(152)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon органите на Обединеното кралство признават, че може да е съмнително дали услугата, предоставяна от CalMac, представлява законна УОИИ, тъй като оператор от частния сектор обслужва съседен маршрут без субсидия. Те считат обаче, че услугата на Western Ferries се разглежда от много местни хора като допълнителна и полезна, но не и като ефективен заместител на услугата на CalMac от градски център до градски център.
(153)
Органите на Обединеното кралство уведомиха Комисията, че след неуспешната тръжна процедура, проведена през 2006 г. за маршрута Gourock-Dunoon, те възнамеряват да обявяват нов, открит, прозрачен и недискриминационен публичен търг за договор за обществени услуги за този маршрут със следните характеристики:
а)
договорът за обществена услуга ще обхваща фериботна услуга от градски център до градски център под формата на 6-годишен договор за обществени услуги;
б)
търгът предвижда получаването на субсидия за обслужването на този маршрут (за разлика от предходния търг);
в)
сегашните ограничения в разписанието ще бъдат премахнати;
г)
субсидията ще обхваща само пътническия трафик;
д)
победителят в търга ще има право да предоставя неограничена търговска услуга по транспорт на превозни средства, предмет на подходящи счетоводни мерки и одит с цел предотвратяване на кръстосано субсидиране от пътническата услуга към търговската услуга по транспорт на превозни средства;
е)
спечелилият участник ще има право да въведе свои собствени решения по отношение на корабите, като замени старите кораби, които понастоящем обслужват маршрута.
(154)
Органите на Обединеното кралство възнамеряват да осигурят корабите за заменяне чрез CMAL, което след това ще ги отдаде под наем на оператора, на когото е възложен договорът за обществена услуга. Органите на Обединеното кралство считат, че тази УОИИ е обоснована по няколко причини, свързани с честотата, удобството на услугата, общото време на пътуване, съчетаването с други видове транспорт и, наред с другите, надеждността на услугата.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
5.1.1. КРИТЕРИИ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА
(155)
Съгласно член 87, параграф 1 от Договора „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(156)
Критериите, определени в член 87, параграф 1 от Договора, са кумулативни. Следователно, с цел определяне дали гореописаните плащания към CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, трябва да бъде установено дали финансовата помощ:
-
е свързана със загуба на държавни ресурси, която може да се отдаде на държавата,
-
предоставя селективно предимство на определени предприятия или производството на определени стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите-членки.
(157)
Различните гореописани плащания са предоставяни чрез държавни ресурси и могат да бъдат отдадени на съответната държава-членка. Следователно първият критерий по член 87, параграф 1 от Договора е изпълнен.
(158)
Съответните плащания под формата на безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита или капиталови безвъзмездни финансови помощи/заеми са правени единствено за някои определени предприятия. Следователно те са селективни.
(159)
Редовното финансиране на CalMac и NorthLink 1 и NorthLink 2 понижава оперативните разходи, които обикновено биха възникнали за тези предприятия, и им предоставя икономическо предимство в сравнение с други предприятия, които финансират своята дейност единствено въз основа на търговски приходи. Въпреки това, с цел да се установи дали има предимство, което е възможно да представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали са изпълнени „условията по делото Altmark“ (43).
(160)
Пазарът на морски каботажни превози е напълно либерализиран от влизането в сила на Регламента за морския каботаж, т.е. 1 януари 1993 г. Ако на някое от тези предприятия е било предоставено някакво предимство, като се вземат предвид критериите по делото Altmark, това предимство би нарушило конкуренцията и би засегнало търговията между държавите-членки. В такъв случай третият и четвъртият критерий съгласно член 87, параграф 1 от Договора също биха били изпълнени.
(161)
Комисията потвърждава също така своята предварителна преценка, че плащанията, извършени към CalMac и NorthLink 1 и NorthLink 2, не са съвместими с поведението на частен инвеститор при нормални пазарни условия. Следователно тези плащания не могат да бъдат считани за освободени от държавна помощ въз основа на принципа на частния инвеститор в пазарната икономика.
(162)
Продажбата на активи, осъществена по време на прехода от договора с NorthLink 1 към договора с NorthLink 2, не съдържа елементи на държавна помощ. Всички активи, притежавани от NorthLink 1, които са били свързани с изпълнението на фериботни услуги, са били предоставени на разположение на всички участници в публичния търг от 2004-2005 г. (вж. съображение 88 по-горе). Продажбата, чиято стойност възлиза на около 1,5 милиона GBP за всички активи, е осъществена въз основа на действителната пазарна цена или очакваната пазарна цена, в зависимост от активите. Тъй като тези активи са били на разположение на всички участници в търга на една и съща цена и тъй като тези цени са отговаряли на пазарната цена на стоката, тяхната продажба не е свързана с използването на държавни ресурси и не е предоставила селективно икономическо предимство на никое предприятие. Следователно е изключено наличието на елементи на държавна помощ в продажбата на активи.
(163)
В решението за откриване на официална процедура по разследване Комисията постави под съмнение дали процентите, начислявани по някои заеми, отпуснати на CalMac, са били в съответствие с принципа на частния инвеститор в пазарната икономика и следователно дали те са съдържали държавна помощ.
(164)
Това би било важно, за да се установи дали CalMac е било свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задължения за обществена услуга, като се вземат предвид всички източници на обществено финансиране. Тъй като обаче в случая на CalMac схемата за помощ представлява съществуваща помощ и тъй като нейната съвместимост трябва да се преценява само за бъдещето (вж. раздел 5.2 по-долу), не е необходимо Комисията допълнително да преценява характера на държавната помощ на тези заеми, защото те се отнасят само за миналото.
5.1.2. КРИТЕРИИ ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(165)
Както е посочено в съображение 112 по-горе, с цел установяване наличието на предимство, способно да представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали са изпълнени условията по делото Altmark.
(166)
В съответствие със съдебната практика Altmark компенсацията за задължения или договори за обществена услуга не облагодетелства получателя(ите) - и следователно не попада в обхвата на забраната, определена в член 87, параграф 1 от Договора - когато кумулативно са изпълнени следните четири условия:
-
предприятието получател действително е длъжно да изпълнява задължения за обществени услуги и тези задължения са били ясно дефинирани (по-долу „Altmark 1“),
-
параметрите, на базата на които се изчислява компенсацията, са установени предварително по обективен и прозрачен начин (по-долу „Altmark 2“),
-
компенсацията не надвишава това, което е необходимо за покриване на всички или част от разходите, направени при изпълнение на задължението за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнението на тези задължения (по-долу „Altmark 3“), и
-
ако предприятието - носител на задължения за обществени услуги, не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, нивото на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и подходящо оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на задълженията (по-долу „Altmark 4“).
5.1.2.1. CalMac
(167)
В случая на CalMac има два ясно очертани етапа, както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване: първи етап преди договора от 2007 г., когато задълженията за обществени услуги са били възложени директно на CalMac, без предварителен публичен търг, чрез „ангажименти“ и когато всички условия по предоставянето на обществената услуга са били уточнявани в годишни писма, изпращани от шотландските органи до CalMac; и втори етап след договора от 2007 г., който е възложен вследствие на публична тръжна процедура, в която подробно са посочени задълженията за обществени услуги. Ситуацията с маршрута Gourock-Dunoon трябва да бъде разграничена, тъй като този маршрут е бил изключен от договора от 2007 г. и условията на задълженията за обществени услуги продължават да бъдат определяни чрез годишни писма, изпращани от шотландските органи до CalMac.
а) Преди договора от 2007 г.
(168)
Както е отбелязано в решението за откриване на официална процедура по разследване, съмненията, че преди договора от 2007 г. компенсацията за задълженията за обществена услуга, наложени на CalMac, не е отговаряла на критериите по делото Altmark, са малки. Задълженията за обществена услуга не са ясно определени в правен акт. Освен това спецификациите на задълженията за обществени услуги, като пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност и честота, не са ясно установени в официален акт. Параметрите за определяне на компенсацията не са установени ex ante по прозрачен начин, а нивото на компенсацията не е изчислено въз основа на анализ на разходите на типично предприятие. Следователно предварителната оценка в решението за откриване на официална процедура по разследване е потвърдена.
(169)
Тъй като компенсацията за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon все още се извършва по този начин, оценката по-горе се отнася и за този маршрут.
б) След договора от 2007 г.
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(170)
В този конкретен сектор съществува регламент, който определя кои елементи следва да бъдат част от подходящото определяне на задълженията за обществена услуга. Следователно изпълнението на критерий Altmark 1 трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж, в който са изложени спецификациите, които следва да бъдат част от определянето на задълженията за обществена услуга, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемане на екипажа на плавателния съд.
(171)
Договорът от 2007 г. ясно отговаря на това условие, като подробно определя всички тези параметри. Точни данни за наемането на екипажа на корабите не са включени в тръжния документ, но изискванията, например за качество на услугата и защита на трудовите разпоредби, не оставят голяма възможност за значителни несъответствия при наемането на екипажа на корабите.
(172)
Договорът за обществени услуги също така има разумен срок от шест години в съответствие с Насоките на Общността за държавна помощ за морския транспорт (по-долу „Морски насоки“) (44).
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно установяване на параметри за компенсация
(173)
Второто условие, в контекста на оценката по Altmark, изисква предварително да бъдат ясно установени параметрите за компенсацията по един обективен начин, като се вземат предвид всички променливи разходи (например разходи за гориво, инвестиции в нови кораби и т.н.).
(174)
От друга страна, параметрите за компенсация са били доста ясни преди да започне изпълнението на задълженията за обществена услуга. Те са били равностойни на предвидените от участниците в търга разходи, които е трябвало да бъдат подробно изчислени, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува и клауза за връщане на средства, в която се посочва, че, ако договореният марж на печалбата бъде надвишен, субсидията ще бъде съответно намалена. Това изчисление е направено преди началото на договора за всяка от шестте години по договора (по-долу „базов сценарий“). Договорът за обществена услуга предвижда поредица от извънредни събития, които могат да доведат до преразглеждане на сумата на компенсацията (например непредвидени пристанищни строителни работи, нов кораб, увеличение на заплатите и т.н.).
(175)
От друга страна, в края на всяка година от договора, базовият сценарий ще се преразглежда, за да се отрази действителният опит от предходната година. Базовият сценарий може да се преразглежда и в рамките на дадена година при извънредни обстоятелства. Компенсацията може да бъде увеличавана или намалявана няколко пъти през срока на договора. Преразглеждането на базовия сценарий се предлага от оператора (CalMac) и се одобрява от шотландската изпълнителна власт. Съществува възможност също така въпросът да бъде отнесен към експерт в случай на разногласие. Въпреки че договорът за обществени услуги съдържа някои указания за начина на коригиране на компенсацията в случай на непредвидени обстоятелства, точните параметри на тези корекции не са известни предварително. Сумата на компенсацията ще бъде коригирана по-скоро чрез двустранна арбитражна процедура между шотландските власти и CalMac, с възможност за привличане на експерт. Критериите, използвани в тази арбитражна процедура, не са посочени предварително по един обективен начин за всички възможни случаи. Тази арбитражна процедура поражда липса на прозрачност при определяне на параметрите на компенсацията. Тя също така създава риск от изменение на предоставената компенсация всяка година, което не е обусловено от прозрачни, предварително определени и обективни критерии.
(176)
По тази причина Комисията не може да установи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(177)
Както е посочено в предходния раздел, параметрите на компенсацията като цяло са ясно установени, с изключение на критериите, използвани при арбитражната процедура, която е предвидена при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са точно определени предварително, Комисията счита, че съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията в такива обстоятелства е подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Това е така поради факта, че възможната допълнителна компенсация ще бъде основана на действително направени разходи. Следователно условие Altmark 3 е изпълнено (вж. също раздел 5.3.3.3 по-долу).
Altmark 4 - тръжна процедура - изчисляване на разходите при липсата на търг като за типично предприятие
(178)
В настоящия случай задълженията за обществени услуги са възложени вследствие на тръжна процедура.
(179)
Първо трябва да бъде преценено дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът за държавата може да е по-висок от необходимия минимум за изпълнението на задълженията за обществена услуга.
(180)
В този контекст, основните въпроси, повдигнати от заинтересовани страни, бяха групирането в пакет на всички маршрути в търга, с изключение на Gourock-Dunnon, както и изискването към спечелилия участник да използва корабите на CMAL.
(181)
По отношение на групирането на маршрути се твърди, че в действителност това е изключило конкурентите, тъй като CalMac, което вече е предоставяло всички услуги, е било единственият участник в търга, способен да изготви оферта за цялата група от маршрути.
(182)
Имало е обаче и втори участник в търга (V-Ships), който е направил оферта за цялата група. V-Ships впоследствие се е оттеглило от процедурата, като е заявило, че условието, че трябва да се използват корабите на CMAL, възпрепятства нововъведенията и гъвкавостта в услугите, които следва да бъдат предоставяни.
(183)
Географският район, обхванат от 26-те маршрута, е доста хомогенен: всички маршрути са относително кратки (максимум около 100 километра), а използваните пристанища са относително концентрирани (от порядъка на около 250 километра в континенталната част).
(184)
Органите на Обединеното кралство представиха достоверни аргументи, обосноваващи групирането в пакет на 26-те маршрута.
(185)
Те твърдят, че групирането гарантира максимална гъвкавост на флотата за най-добро обслужване на мрежата. Например, в случай на авария на кораб, незабавното осигуряване на спасителен кораб е решаващо, за да се гарантира надеждността на услугите по осигуряване на единствената връзка с изолирани райони. Спасителните кораби са необходими и в случай на лоши атмосферни условия, когато корабите трябва да бъдат подложени на работи по поддръжката и когато има неочаквана нужда от увеличен капацитет. Понастоящем CalMac може да организира спасителен кораб често, като извърши поредица от последователни премествания на кораби между маршрути. Би било по-трудно да се гарантира непрекъснатостта на услугите и оптимизирането на капацитета, ако мрежата се обслужваше от няколко оператора.
(186)
Освен това групирането на всички маршрути подобрява целостта на мрежата, като улеснява съчетаването на аспектите на безопасността, качеството и околната среда на корабните и пристанищните операции и гарантира, че стандартите се прилагат еднакво в цялата мрежа. United Kingdom's Maritime & Coastguard Agency Regional Office for Scotland and Ireland (Регионалната служба за Шотландия и Ирландия на Агенцията за морска и брегова охрана на Обединеното кралство) уточни, че фрагментацията на мрежата не може да е най-ефективният начин за гарантиране на предоставянето на безопасни и надеждни услуги.
(187)
Освен това групирането води до икономии от мащаба, по-специално при продажба на билети и маркетинга и подпомага интегрирания превоз, като позволява на клиентите да направят резервации за редица маршрути чрез една транзакция. Това се отнася и до насърчаването на туризма.
(188)
Може да се твърди, че всеки маршрут трябва да се възлага чрез отделен търг, за да се намалят разходите до минимум. Комисията обаче признава, че административните разходи и тежестта от провеждането на такива единични търгове (26 единични търга) може да бъде твърде висока.
(189)
Би могло да се разгледа и междинното решение за групиране само на някои маршрути, но не би могло да се предвиди със сигурност дали резултатът от въпросната тръжна процедура от гледна точка на общи разходи за публичния бюджет би бил по-висок или по-нисък от действителните разходи в резултат на групирания търг.
(190)
В Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (раздел 5.5.3) се казва, че „държавите-членки често желаят да обединят маршрути за обществени услуги до и от различни острови в една обособена група, за да се реализират икономии от мащаба и да се привлекат оператори. Групите като такива не противоречат на правото на Общността, при условие че групирането не води до дискриминация. Най-подходящият размер на групите следва да бъде определен, като се вземе предвид най-доброто съчетание при удовлетворяване на съществените транспортни нужди“.
(191)
Като се има предвид правната уредба, която изрично позволява групиране на маршрути, и разумните аргументи, представени от органите на Обединеното кралство, не може да се заключи, че групирането на маршрутите е ненужно, несправедливо условие на публичния търг и неизбежно увеличава разходите на държавата за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(192)
Изискването към спечелилия участник да използва активите на CMAL е разумно условие на търга, като се има предвид, че шотландските власти са имали ясен интерес от използването на корабите, които вече са били на разположение, вместо тези активи да се държат неизползвани или по друг начин да се разпореждат с тях. В Съобщението за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (раздел 5.3.2.1) се предвижда, че „когато самите органи на държавите-членки притежават кораби или по друг начин разполагат с такива, те могат да бъдат предоставени на разположение на всички потенциални оператори на услугата при еднакви, недискриминационни условия“. Още повече че това е неутрално условие за участници в търгове, като се има предвид че всеки участник ще заплати една и съща цена за използването на едни и същи кораби. Въпреки че това изискване е законно, то може да доведе до повишен разход за услугата. Действително, не може да се изключи, че ако участниците в търга са имали право да представят алтернативни решения по отношение на корабите, това би могло да доведе до по-нисък общ размер на нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществени услуги.
(193)
Освен това, като се имат предвид специфичните характеристики на корабите, които са необходими за обслужване на маршрутите до западните шотландски острови, може да е трудно един оператор да се снабди навреме за началото на договорния срок с нова флота от съответстващи кораби, способни да обслужват всички маршрути и да поддържат връзките с отдалечените островни общности.
(194)
CalMac е имало конкурентно предимство в търга, тъй като то вече е обслужвало маршрутите, но би било грешка да се заключи, че поради това предимство търгът е бил неправомерно пригоден и в действителност е изключил другите участници (45).
(195)
Следователно се стигна до заключението, че тръжната процедура е проведена по подходящ начин и че търгът е бил открит, недискриминационен и прозрачен.
(196)
Както беше посочено по-горе, параметрите за изчисление на компенсацията следва да се преразглеждат най-малко всяка година. Това преразглеждане в някои случаи може да е резултат от арбитражна процедура между оператора и шотландските органи. Следователно съществува риск да е необходимо държавата да предостави повече (или по-малко) средства на оператора от предвидената в неговата оферта компенсация.
(197)
Ако в поканата за участие в търга е било поставено изискване участниците да се ангажират с определена фиксирана компенсация за шестте години на договора, като всички рискове се поемат от тях, държавата не би носила никакъв риск и на теория би намалила до минимум разходите. Не може обаче да се изключи, че, ако участниците в търга е трябвало да поемат всички рискове по обслужването, е нямало да има предприятия, желаещи да представят оферта или участниците са щели да представят много по-високи оферти с оглед отчитане на добавения риск.
(198)
Не може да бъде заключено със сигурност, че условие Altmark 4 е изпълнено.
(199)
Като се има предвид, че не може да бъде заключено със сигурност, че критериите Altmark 2 и 4 са изпълнени, се счита, че договорът за обществена услуга с CalMac съдържа елементи на държавна помощ.
5.1.2.2. NorthLink
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(200)
Както беше споменато в съображение 170 по-горе, в този конкретен сектор съществува регламент, който определя кои елементи трябва да бъдат включени в адекватното определяне на задълженията за обществени услуги. Изпълнението на критерий Altmark 1 следователно трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж.
(201)
Ясно е, че поканата за участие в търга отговаря на този критерий, като подробно дефинира всички параметри, посочени в Регламента относно морския каботаж, т.е. пристанищата, които трябва да бъдат обслужвани, регулярността, продължителността, честотата, капацитета за предоставяне на услугата, прилаганите тарифи и наемането на екипажа на корабите. Това е потвърдено от доклада на Шотландската сметна палата от декември 2005 г.
(202)
Продължителността на договора за обществена услуга също е под шестте години, препоръчани в Морските насоки.
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно определяне на параметрите за компенсиране
(203)
От една страна, преди започване на изпълнението на задълженията за обществена услуга, параметрите за компенсация са били доста ясни. Те са били равни на разходите, предвидени от участниците в търга, които е трябвало да бъдат изчислени подробно, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува клауза за връщане на средства, в която се посочва, че ако договореният марж на печалбата бъде надвишен, допълнителните печалби ще се поделят с шотландската изпълнителна власт. Повечето икономически/финансови рискове е трябвало да бъдат понесени от спечелилия участник (риск разходите да превишат очакваните, риск от спад в търсенето, инфлационен риск и т.н.).
(204)
От друга страна, някои рискове са останали за шотландската изпълнителна власт или са споделени между страните, особено рискът от промени в политиката (на ЕС или национална) и законодателни рискове (промени в закона за корпоративен данък например). Договорът е изисквал също така шотландската изпълнителна власт да заплати допълнителна безвъзмездна помощ на NorthLink 1 в случай че неговата възвръщаемост на капитала е по-ниска от определено равнище или ако други фактори, извън неговия контрол, засегнат неговите приходи (например повишение на цените на горивото с повече от 10 %). Вследствие на финансовите трудности на NorthLink 1 през 2003 г. са направени допълнителни плащания, а през 2004 г. е подписан протоколът, предвиждащ месечни плащания за NorthLink 1 и възможността за допълнителни плащания в зависимост от финансовите резултати на NorthLink 1.
(205)
Възможностите за допълнително финансиране, надвишаващо предвиденото ниво на компенсация в първоначалния договор, не са били определени на база ex ante, обективни и прозрачни параметри, както е показано от последвалата нужда от предоставяне на допълнителни средства, извън обхвата на договора за обществени услуги. Във всеки случай възможностите за допълнително финансиране съгласно протокола и допълнителните плащания, извършени за NorthLink 1 вследствие на неговите финансови трудности, не са били основани на обективни и прозрачни параметри.
(206)
Следователно не може да се определи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(207)
Както е посочено в предходния раздел, параметрите за компенсация като цяло са били ясно установени, с изключение на използваните критерии в предвидената арбитражна процедура при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са били точно определени предварително, съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията при такива обстоятелства е била подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Следователно договорът за обществена услуга на NorthLink 1 е изпълнил условие Altmark 3.
Altmark 4 - публичен търг - изчисляване на разходите при отсъствието на търг като за типично предприятие
(208)
Както и в случая с CalMac, анализиран по-горе (съображение 178 по-горе), задълженията на NorthLink 1 за обществени услуги са били възложени вследствие на публична тръжна процедура.
(209)
Следователно необходимо е да се прецени дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът на държавата може да е по-висок от минимума, който е необходим за изпълнение на задълженията за обществени услуги.
(210)
Тръжната процедура обхваща два маршрута (26 маршрута в анализирания по-горе случай на CalMac - вж. съображения 183-191 по-горе). Поради това въпросът с групирането не е от такова значение в случая с NorthLink 1 и NorthLink 2, както в случая с CalMac. По същите причини, посочени по-горе във връзка с CalMac, Комисията не счита, че групирането на двата маршрута поставя под въпрос отворения, недискриминационен и прозрачен характер на търга.
(211)
Субсидиите, предоставени на NorthLink 1 съгласно протокола, с които обаче е надхвърлено нивото на компенсацията, предвидено в първоначалния договор, не са били резултат от публичен търг и не са определени въз основа на анализ на разходите на типично предприятие. Всъщност чрез въвеждането на нова система за финансиране на дефицита по време на срока на изпълнение на договора, протоколът в действителност е изменил естеството и степента на първоначалния търг, като по този начин е засегната неговата прозрачност във връзка с начина, по който е бил представен на потенциалните участници.
(212)
Следователно не може да се заключи със сигурност, че критерий Altmark 4 е изпълнен.
(213)
Като се има предвид, че не може да се направи заключение със сигурност, че критерии Altmark 2 и 4 са изпълнени, смята се, че договорът за обществена услуга с NorthLink 1 съдържа елементи на държавна помощ.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(214)
Както е посочено по-горе, в този определен сектор съществува регламент, който определя кои елементи следва да бъдат включени в адекватното определяне на задълженията за обществени услуги. Изпълнението на критерия Altmark 1 следователно трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж.
(215)
Ясно е, че поканата за участие в търга е изпълнила този критерий, като подробно е определила всички параметри, предвидени в Регламента относно морския каботаж, т.е. пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилаганите тарифи и наемането на екипажа на корабите.
(216)
Договорът за обществена услуга има също така разумен срок от шест години в съответствие с Морските насоки.
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно установяване на параметрите за компенсация
(217)
От една страна, преди започване на изпълнението на задълженията за обществени услуги, параметрите за компенсация са били доста ясни. Те са били равни на разходите, предвидени от участниците в търга, които е трябвало да бъдат подробно определени, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува клауза за връщане на средства, която гласи, че, ако договореното равнище на маржа на печалбата бъде надвишено, допълнителните печалби ще бъдат разделени с шотландската изпълнителна власт. В този втори договор с NorthLink 2 шотландската изпълнителна власт носи повече рискове или те са споделени между страните (риск, свързан с атмосферните условия, инфлационен риск, риск от спад в търсенето, промяна в транспортната политика, т.н.).
(218)
От друга страна, подобно на договора за обществени услуги от 2007 г. с CalMac, сумите на субсидията следва да се преразглеждат ежегодно въз основа на действителните резултати през предходната година. Операторът представя предварителен проект на ревизиран базов сценарий, който след това трябва да бъде съгласуван с шотландските органи. В случай на конфликт се привлича експерт като арбитър. Въпреки че договорът за обществена услуга съдържа някои указания относно начина на коригиране на компенсацията в случай на някои непредвидени обстоятелства, точните параметри на тези корекции не са известни предварително. Размерът на компенсацията по-скоро се коригира чрез двустранна арбитражна процедура между шотландските органи и NorthLink 2, с възможно привличане на експерт. Комисията отбелязва, че използваните критерии в тази арбитражна процедура не са посочени предварително по един обективен начин за всички възможни събития. Тази арбитражна процедура води до липса на прозрачност при определяне на параметрите за компенсация. Тя поражда също така и риск от изменение на компенсацията, предоставяна всяка година, което не е обвързано с прозрачни, предварително определени и обективни критерии. Следователно не може да се установи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(219)
Както е посочено в предходния раздел, като цяло параметрите за компенсацията са ясно установени, с изключение на критериите, използвани в арбитражната процедура, предвидена при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са точно определени предварително, съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията при такива обстоятелства е подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Това е така, тъй като възможната допълнителна компенсация ще се основава на действително направените разходи. Следователно условие Altmark 3 е изпълнено (вж. така също раздел 5.3.4.3 по-долу).
Altmark 4 - публичен търг - изчисляване на разходите при липсата на търг като за типично предприятие
(220)
В настоящия случай задълженията за обществена услуга са били възложени вследствие на публична тръжна процедура.
(221)
Първо трябва да се прецени дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът за държавата може да бъде по-висок от необходимия минимум за изпълнение на задължения за обществени услуги.
(222)
Както и при NorthLink 1, групирането на двата маршрута поставя под съмнение открития, недискриминационен и прозрачен характер на търга.
(223)
Както и в случая с CalMac, изискването спечелилият участник да използва корабите на NorthLink 1 е разумно условие на търга, като се има предвид, че шотландската изпълнителна власт е имала ясен интерес от използването на корабите, които вече са били на разположение, вместо да държи тези активи неизползвани или по друг начин да се разпорежда с тях. Още повече, че това условие е еднакво за участниците в търга, като се има предвид, че всеки участник би заплатил една и съща цена за използването на едни и същи кораби. Въпреки че това изискване е законно, то може да доведе до по-висок разход за услугата. Всъщност, не може да се изключи, че ако участниците в търга са имали право да представят алтернативни решения относно корабите, това би могло да доведе до по-ниски общи разходи за задълженията за обществени услуги.
(224)
По тези причини и в съответствие с оценката по-горе по отношение на CalMac (46) Комисията не може да заключи със сигурност, че критерий Altmark 4 е изпълнен.
(225)
Като се има предвид, че не може да се заключи със сигурност, че критерии Altmark 2 и 4 са изпълнени, се счита, че договорът за обществени услуги с NorthLink 2 съдържа елементи на държавна помощ.
5.2. ЕСТЕСТВО НА ПОМОЩТА
5.2.1. ОБЩИ ПОЛОЖЕНИЯ
(226)
След като установи, че плащанията за CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали тази държавна помощ е съществуваща или представлява нова помощ. В тази връзка следва да се отбележи, че при започване на официалната процедура по разследване Комисията не е разгледала въпроса дали помощта следва да се счита за нова или съществуваща помощ.
(227)
Както беше споменато преди това (47), в хода на официалната процедура по разследване стана ясно обаче, че част от помощта би могла да бъде счетена за съществуваща помощ с оглед на датата на влизане в сила на правните разпоредби, уреждащи помощта. Следователно Комисията реши да започне, успоредно с официалната процедура по разследване, процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент.
(228)
В случая на съществуваща държавна помощ от Комисията се изисква единствено да провери нейната съвместимост към дадения момент и да препоръча възможни промени за в бъдеще. Обратно, в случая на нова помощ, от Комисията се изисква да провери нейната съвместимост с общия пазар също и в миналото.
(229)
Според член 1, буква б), подточка i) от изменения Процедурен регламент, съществуваща помощ са „без да се накърняват членове 144 и 172 от Акта за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция към приложение IV, точка 3 и допълнението към споменатото приложение към Акта за присъединяване на Чешката република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия и към приложение V, точка 2 и точка 3, буква б) и допълнението към споменатото приложение към Акта за присъединяване на България и Румъния, всички помощи, които са съществували преди влизането в сила на Договора в съответните държави-членки, тоест схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и все още са приложими след влизането в сила на Договора“.
(230)
В съответствие с член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (48) (по-долу „Регламента за прилагането“) „промяна на съществуваща помощ означава всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар“.
(231)
Според установената съдебна практика (49) не всяка промяна на съществуваща помощ следва да се счита за превръщаща съществуващата помощ в нова помощ. В този случай Първоинстанционният съд зае позицията, че „само когато изменението засяга действителната същност на оригиналната схема, последната се трансформира в нова схема за помощ. Не може да има съмнения за такова изменение на същността, когато новият елемент е ясно разграничим от първоначалната схема“.
(232)
Първоинстанционният съд разясни също така „[…] дали дадена помощ може да бъде класифицирана като нова помощ или като изменение на съществуваща помощ трябва да бъде определено чрез позоваване на разпоредбите, които я уреждат“ (50). Когато съответните правни разпоредби не са променени по отношение на естеството на предимството или дейностите на бенефициерите, тогава няма нова помощ.
(233)
Следователно трябва да се прецени, чрез позоваване на правната уредба и на процеса на изменение на схемата, дали има съществени промени след присъединяването на Обединеното кралство към ЕС през 1973 г., които биха се развили в нова помощ. Съдебната практика се позовава на промени в естеството на предимството, преследваната цел, бенефициера или източника на финансиране.
(234)
Трябва да се прецени също така дали последващите изменения са отделими от първоначалната мярка или дали неотделимите промени засягат действителната същност на първоначалната правна уредба, т.е. естеството на предимството или източникът на финансиране, целта или правното основание на помощта, бенефициерите или обхвата на дейностите на бенефициерите, така че последната като цяло да се трансформира в нова помощ.
5.2.2. CALMAC
(235)
CalMac предоставя фериботни превозни услуги в района на западните шотландски острови много преди присъединяването на Обединеното кралство към Европейската общност през 1973 г.
(236)
Първоначалното правно основание за субсидиите е било раздел 2, параграф 1 от Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., който позволява на шотландските министри (51) да отпускат безвъзмездни финансови помощи/заеми на лица, които предоставят обществени морски транспортни услуги. В раздел 2, точки 3 и 4 от закона се предвижда, че когато тази безвъзмездна финансова помощ/заем надвиши 10 000 GBP, трябва да се използва „ангажимент“ (който на практика представлява вторично законодателство) и че този ангажимент трябва да бъде одобрен от Шотландския парламент (52).
(237)
Раздел 45, параграф 1 от Transport (Scotland) Act от 2005 г., който влезе в сила на 10 октомври 2005 г., отмени тези разпоредби на закона от 1960 г., но раздел 45, параграф 2 предвижда, че всеки ангажимент, сключен преди 10 октомври 2005 г., ще остане в сила. Това означава, че ангажиментът от 7 април 1995 г. за възлагане на задължения за обществени услуги на CalMac е продължил да действа и след влизането в сила на закона от 2005 г.
(238)
От 1 октомври 2006 г., когато е извършено преструктурирането на групата на CalMac и е създадено ново юридическо лице, което да обслужва маршрута Gourock-Dunoon, компенсацията за задълженията за обществени услуги по този маршрут се основава на раздел 70, параграф 1 от Transport (Scotland) Act от 2001 г., изменен от Transport Scotland Act от 2005 г.
(239)
До 1 октомври 1997 г., когато влиза в сила договорът за фериботни услуги в района на Clyde и Hebrides, задълженията за обществени услуги са били определяни в годишни писма от шотландските министри до CalMac (регулярност, честоти, капацитети, тарифи за превоз и размер на субсидията).
(240)
От 1 октомври 2007 г. спецификациите на задълженията за обществени услуги са част от договора за обществени услуги, сключен в резултат на публична тръжна процедура, с изключение на маршрута Gourock-Dunoon.
(241)
Що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, от 1 октомври 2007 г. изискванията за субсидията са определени административно, въз основа на одобрения на годишните финансови планове на дружеството от шотландските министри и наблюдението на действителните изисквания по дефицита през годината от страна на шотландското правителство.
(242)
Предвид горепосоченото Комисията смята, че целта на схемата за помощи явно е останала непроменена от началото на схемата. Тя се състои в предоставянето на фериботни транспортни услуги между шотландските острови.
(243)
Развитието на правното основание на схемата не променя съществено естеството на предимството, дадено на CalMac, от 1973 г. насам. CalMac непрекъснато е получавало безвъзмездни финансови помощи за финансиране на дефицит, капиталови безвъзмездни финансови помощи и заеми (за кейове, пристанищна инфраструктура и за кораби). Източникът на това финансиране също не се е променил, тъй като всички средства продължават да идват от националния бюджет.
(244)
Размерът на годишната компенсация редовно се повишава. Тези повишения обаче не следва да се считат за нова помощ. Както е заявил Съдът (53)„[…] появата на нова помощ или изменението на съществуваща помощ не може да се преценява според мащаба на помощта или по-специално нейния размер от финансова гледна точка в никой момент от срока на ангажимента, ако помощта се предоставя съгласно предишни законови разпоредби, които остават неизменени.“
(245)
Комисията е на мнение, че повишението на размера на помощта е следствие от увеличените финансови нужди на доставчика на обществената услуга при изпълнението на неговата задача за обществена услуга, докато задълженията за обществени услуги, договореностите за финансиране и измененията на законовите разпоредби за компенсацията не са претърпели съществени промени.
(246)
Бенефициерът на мярката е един и същ от началото на схемата. Въпреки че CalMac е преминало през процес на преструктуриране през 2006 г., то винаги е било единственият бенефициер на помощта и винаги е било дружество с изцяло публична собственост. През 2006 г. неговите корабни и брегови активи са отделени от неговата функция на фериботен оператор. Тази промяна не може да се разглежда като промяна на бенефициерите на схемата, тъй като двете отделни юридически лица продължават да бъдат единствените участници в схемата за компенсиране. Това правно разделяне е промяна от технически характер, която не води до съществена промяна на бенефициера на помощта.
(247)
Аналогично възлагането на обслужването в района на Hebrides и Clyde на две отделни юридически лица (CalMac Ferries Ltd и Cowal Ferries Ltd, две дъщерни дружества, изцяло собственост на David MacBrayne Ltd) трябва да се разглежда като промяна от техническо естество, която не води до съществена промяна на бенефициера на помощта.
(248)
Направени са някои адаптации на общата услуга и маршрутите, обслужвани от CalMac. Добавени са няколко нови услуги, докато други са преустановени. Една от тези адаптации например е резултат от откриването на нов мост, което е направило предоставяната услуга излишна. Комисията счита, че това са технически промени, предназначени да приспособят обществената услуга към нуждите на населението. Тези адаптации не са променили общата цел на схемата. Задълженията за обществени услуги са определени като цяло и ограничените технически корекции на обслужваните маршрути не променят съществено естеството на схемата.
(249)
Поради горепосочените причини Комисията стигна до заключението в хода на това разследване, че схемата за помощ, засягаща CalMac, представлява съществуваща помощ (54) и стартира процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент, успоредно с официалната процедура по разследване. Комисията уведоми държавата-членка за това заключение и изрази своята предварителна позиция, че някои аспекти от схемата вече не са съвместими с общия пазар. На органите на държавата-членка беше дадена възможност да представят своите коментари по тази предварителна позиция.
(250)
Щом схемата за държавна помощ в полза на CalMac представлява съществуваща помощ, нейната съвместимост съответно трябва да бъде оценена единствено по отношение на настоящата ситуация (55) и от Комисията не се изисква да оценява съвместимостта на помощта, предоставяна на CalMac в миналото.
5.2.3. NORTHLINK
(251)
Ясно е, че плащанията извършвани за NorthLink 1 съгласно договора за обществени услуги за обслужване на маршрутите в района на северните острови през периода 2002-2006 г. и съгласно протокола представляват нова помощ, тъй като NorthLink 1 не развива никакви дейности по предоставяне на обществени услуги по тези маршрути преди 2002 г.
(252)
Аналогично плащанията, извършени за NorthLink 2, представляват нова помощ, отделно от въпроса дали NorthLink 1 и NorthLink 2 следва да се разглеждат като отделни бенефициери или дали NorhLink 2 следва да се счита просто за продължение на NorthLink 1.
(253)
Следователно цялата помощ, платена от 2002 г. насам на NorthLink 1 и NorthLink 2, трябва да се счита за нова помощ.
(254)
Съвместимостта на схемата с общия пазар следователно трябва да се оцени за периода след 2002 г.
5.3. СЪВМЕСТИМОСТ
5.3.1. ПРИЛОЖИМОСТ НА ЧЛЕН 86, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА
(255)
Член 86, параграф 2 от Договора е правното основание за оценка на помощта, предоставена на CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2.
(256)
Съгласно член 86, параграф 2 от Договора трябва да се прецени дали:
-
фериботните услуги в Шотландия представляват УОИИ и дали са ясно определени като такива от органите на Обединеното кралство (определение) (56),
-
CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 са изрично натоварени от държавата-членка с предоставянето на тази услуга и са обект на надзор по отношение на изпълнението на техните задачи (възлагане и надзор),
-
финансирането е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга, като се вземат предвид също другите преки и непреки приходи, получени от обществената услуга, и не води до ненужно нарушаване на конкуренцията или въздействие върху търговията (пропорционалност).
5.3.2. ПРИЛОЖИМОСТ НА РАМКАТА ЗА УОИИ (57)/РЕШЕНИЕТО ЗА УОИИ (58)
(257)
Решението за УОИИ, считано от неговото влизане в сила, изключва от изискването за нотифициране публична компенсация за изпълнението на УОИИ при определени условия. Рамката за УОИИ, считано от нейното влизане в сила, определя условията за съвместимост на мерките, предмет на изискването за нотификация.
(258)
Точка 3 от Рамката за УОИИ изрично изключва транспортния сектор и следователно не е приложима в настоящия случай. Въпреки това формулираните в нея принципи за тълкуване могат да бъдат полезни при оценяване на съвместимостта на анализираните мерки, като се има предвид общият контекст на прилагане на член 86, параграф 2 от Договора (59).
(259)
Решението за УОИИ не изключва морския и въздушния транспорт. В решението за откриване на официална процедура по разследване е повдигнат въпросът за възможното прилагане на Решението за УОИИ и Комисията изрази предварителна позиция, че то не изглежда приложимо в настоящия случай.
(260)
Има две изключения от изискването за нотифициране съгласно член 2 от Решението за УОИИ, които може да са от значение в настоящия случай:
„а)
компенсация за обществена услуга, предоставена на предприятия със среден годишен оборот преди облагане с данъци и включени всички дейности, по-малко от 100 милиона EUR през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 милиона EUR“;
„в)
компенсация за обществена услуга за въздушни или морски връзки към острови, за които средният годишен трафик през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, не надвишава 300 000 пътници“.
(261)
Въпросът кое дружество следва да се разгледа за прилагане на условие а) по-горе (CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 поотделно или заедно) беше повдигнат в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(262)
Комисията отбелязва, че както CalMac, така и NorthLink 2 понастоящем получават по повече от 30 милиона EUR годишно всяко като компенсация за обслужването на съответните морски маршрути (60). Следователно условие а) не е изпълнено.
(263)
Що се отнася до NorthLink 2, последните налични данни показват трафик от 301 000 през 2004/2005 г. за двата обслужвани маршрута. За CalMac цифрите са много по-високи. Следователно условие в) също не е изпълнено.
(264)
В заключение Комисията потвърждава своята предварителна оценка, че Решението за УОИИ не е приложимо в настоящия случай.
5.3.3. СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ, ПРЕДОСТАВЕНА НА CALMAC
5.3.3.1. Определение
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(265)
Както беше споменато преди това (вж. раздел 5.2 по-горе), единствено настоящата ситуация е от значение за оценяването на съвместимостта на помощта, предоставена на CalMac, тъй като това е съществуваща помощ. Следователно единствено условията на договора за обществени услуги от 2007 г. трябва да бъдат оценени за всички маршрути освен Gourock-Dunoon, който е изключен от този договор. В съответствие с процедурата на сътрудничество, предвидена в член 88, параграф 1 от Договора, Комисията е получила от Обединеното кралство цялата необходима информация за преглед на съществуващата схема за помощ.
(266)
Оценката, направена по-горе по отношение на изпълнението на критерий Altmark 1 се прилага и тук. Договорът за обществени услуги от 2007 г., който е резултат от една открита и прозрачна публична тръжна процедура, е в съответствие с член 4 от Регламента относно морския каботаж, в който са определени спецификациите, които трябва да бъдат част от определението, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд.
(267)
Договорът за обществени услуги предвижда задълженията, възложени на оператора, да не го възпрепятстват да използва корабите за някакви други цели, при условие че задължението за предоставяне на УОИИ е било и продължава да бъде изпълнявано. Това на практика позволява на оператора да превозва търговски превозни средства например, което представлява дейност извън обхвата на неговите задачи за обществени услуги. Това условие по никакъв начин не представлява очевидна грешка в определението на УОИИ, възложени на CalMac, тъй като се отнася до дейности извън обхвата на определението на УОИИ, които могат да бъдат изпълнявани от CalMac при търговски условия (без държавно субсидиране).
б) Gourock-Dunoon
(268)
Тъй като маршрутът Gourock-Dunoon е изключен от договора за обществени услуги от 2007 г., правното основание за компенсацията, свързана с този маршрут, продължава да бъде Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act от 2001 г. и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act от 2005 г.
(269)
Задълженията за обществени услуги за този маршрут и съответната компенсация са предназначени само за превоз на пътници, а търговските превозни средства са изключени. CalMac обаче има право да предоставя транспортни услуги за търговски превозни средства при чисто търговски условия.
(270)
Определението на задължения за обществени услуги не отговаря на член 4 от Регламента относно морския каботаж. В действителност основните характеристики на обществената услуга, като обслужвани пристанища, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд, не са официално определени в правен акт.
(271)
Заинтересовани страни твърдят, че определението на задължения за обществени услуги по маршрута Gourock-Dunoon представлява очевидна грешка по отношение на конкурентна услуга. Всъщност има друго дружество - Western Ferries, което предоставя транспортни услуги (за пътници, превозни средства и товари) по сходен маршрут, обслужващ като цяло същите места, въпреки че започва от и завършва на различни точки. McGill's Buses (местен автобусен превозвач) е въвел свързваща автобусна услуга от градския център на Dunoon, който превозва пътници-пешеходци направо до услугата на Western Ferries, а после - през Gourock до центъра на град Glasgow.
(272)
Обединеното кралство е предоставило достоверна информация относно адекватността на УОИИ за пътнически превоз по този маршрут. Докато се признава, че McGill's Buses и Western Ferries наистина предоставят „цялостна“ услуга за пътници-пешеходци за много ограничен брой плавания, нейните характеристики от гледна точка на честота, удобство, време за пътуване, транспортна интегрираност, надеждност и достъп за пътниците означава, че те не са заместители на услугата, предоставяна от CalMac. Следователно има сериозна икономическа и социална обосновка на общественото подпомагане за услуга за пътници от градски център до градски център.
(273)
Услугата на CalMac предлага по-голяма честота - 18 пътувания с отиване и връщане в делнични дни, спрямо 8 пътувания с отиване и връщане (най-вече в натоварени часове), предлагани от McGill's Buses, като последното не предлага услугата в неделя. Общото време за пътуване е по-малко с услугата на CalMac, особено в ненатоварените часове (понякога до 50 % по-дълго време на пътуване с услугата на McGill's). Услугата на CalMac е също така тясно интегрирана с железопътна връзка за Глазгоу за разлика от разписанието на Western Ferries. Услугата на CalMac е също така по-малко уязвима към закъснения и нарушения отколкото конкурентната услуга автобус - ферибот - автобус (например механични повреди на автобуси или закъснения, предизвикани от задръствания на движението или пътни работи, могат да въздействат отрицателно върху надеждността и времето за пътуване на конкурентната услуга).
(274)
Самото Western Ferries признава, че „бъдещето на всяка субсидирана услуга до Dunoon може да бъде единствено продължението на задължения за обществени услуги само за пътници, предоставяни от кораб/кораби само за пътници“. Western Ferries понастоящем обслужва 68 % от превоза на пътници, докато неговият дял от трафика на търговски превозни средства и автомобили е 86-88 %. Това показва, че CalMac играе важна роля в пътническия трафик и по-малка в търговския и автомобилния трафик.
(275)
Ролята на Комисията съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО трябва да бъде ограничена до проверяване за очевидни грешки при определянето на УОИИ. Въпреки че има друга конкурента услуга за пътнически трафик по същия маршрут, тази друга услуга не е заместител на услугата на CalMac, а отличителните характеристики на последната не водят до извода, че е имало очевидна грешка при определянето на задълженията за обществени услуги.
(276)
Един свързан въпрос, повдигнат от Western Ferries, е, че на CalMac е позволено да обслужва комбинирани кораби за превозни средства и пътници по този маршрут, докато задълженията за обществени услуги обхващат само пътническия трафик. Western Ferries твърди, че това води до кръстосано субсидиране и несправедлива конкуренция и че по тази причина задълженията за обществени услуги следва да се изпълняват само с кораб, предназначен единствено за пътници.
(277)
Съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО това не може да се счита за очевидна грешка в определянето на УОИИ. Операторите, натоварени със задължения за обществени услуги, могат също така да развиват и несубсидирани търговски дейности. Когато те осъществяват търговски дейности, те трябва да отговарят на определени изисквания като отделно водене на счетоводството, адекватно разпределение на общите разходи и липса на кръстосано субсидиране между двата вида дейност.
(278)
При условие че тези изисквания в настоящия случай са изпълнени, Комисията не може да наложи предоставянето на УОИИ чрез кораб, предназначен единствено за пътници. Не може да се отрече, че в този случай дейностите по търговската и обществената услуга са свързани много тясно - едни и същи кораби предоставят едновременно обществената услуга и търговските услуги - и споделят по-голямата част от разходите. Това подчертава необходимостта от специална бдителност по отношение на разделното водене на счетоводството и механизма за разпределение на разходите (61). Това обаче не означава, че има очевидна грешка в определението на обществената услуга.
(279)
В заключение определението на задължения за обществени услуги не отговаря на член 4 от Регламента относно морския каботаж. В действителност основните характеристики на обществената услуга, като пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд, не са официално определени в правен акт. Следователно настоящото определение на УОИИ за обслужване на маршрута Gourock-Dunoon представлява очевидна грешка.
(280)
По принцип обаче е възможно в бъдеще законно да се определи УОИИ за превоз на пътници по този маршрут, включително възможността доставчикът да извършва търговски дейности, като използва комбиниран кораб за пътници/превозни средства. Като такова това няма да представлява очевидна грешка, при условие че неговите характеристики са точно определени в правен акт.
(281)
Както беше посочено по-горе, Обединеното кралство уведоми Комисията, че ще се обяви нов открит, прозрачен и недискриминационен публичен търг за договор за обществени услуги по този маршрут само за пътници, като прилагане на подходяща мярка.
(282)
Следователно Обединеното кралство следва да гарантира, че този публичен търг ще съдържа подходящо определение на задълженията за обществени услуги, което е съвместимо с член 86, параграф 2 от Договора. Комисията ще следи дали правилно се прилага подходящата мярка, приета от Обединеното кралство.
5.3.3.2. Възлагане
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(283)
Изглежда очевидно, че CalMac е било изрично натоварено с предоставянето на въпросната обществена услуга. Договорът за обществени услуги от 2007 г. съдържа точни указания за услугите, които CalMac следва да предоставя, и за това как обхватът на задачата за обществени услуги може да бъде променен.
(284)
Договорът за обществени услуги съдържа също така ясни разпоредби за контрол на изпълнението на обществената услуга чрез налагане на задължение за представяне на редовна подробна информация от страна на CalMac на изпълнителната власт относно обслужването на маршрутите. Съществуват например показатели за изпълнението, които редовно биват оценявани. Ако стандартите за изпълнение не са изпълнени, тогава безвъзмездната финансова помощ може да бъде съответно понижена.
б) Gourock-Dunoon
(285)
В случая на маршрута Gourock-Dunoon Комисията счита, че CalMac не е било подходящо натоварено с обслужването на този маршрут. В действителност, освен факта, че понастоящем УОИИ не е добре определена, липсват ясни правни разпоредби, определящи условията, при които CalMac трябва да предоставя УОИИ. Липсват и ясни разпоредби за изчисляване на компенсацията или показателите за изпълнение, които биха засегнали годишната безвъзмездна финансова помощ например. Следователно възлагането на този маршрут на CalMac понастоящем не е достатъчно ясно и изчерпателно.
(286)
Органите на Обединеното кралство следва да гарантират, че, в контекста на новия публичен търг за договор за обществени услуги само за пътници по този маршрут, задълженията за обществени услуги ще бъдат ясно възложени на спечелилия участник.
5.3.3.3. Пропорционалност
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(287)
Тъй като държавната помощ, предоставена до момента на CalMac, се счита за съществуваща помощ, Комисията не е нужно да прави преценка дали е имало свръхкомпенсиране на задълженията за обществени услуги на CalMac в миналото. Следователно оценката трябва да се отнася за бъдещето. Трябва да се преценява единствено дали условията на договора за обществени услуги от 2007 г. предоставят достатъчни гаранции, за да бъде избегнато свръхкомпенсиране и потенциално антиконкурентно поведение на CalMac.
(288)
Както е посочено по-горе (62), публичният търг е бил проведен по открит и прозрачен начин.
(289)
Условията на договора за обществени услуги са подходящи за предотвратяване на свръхкомпенсиране на изпълнението на задълженията за обществени услуги. Компенсацията е ограничена до разходите за дейността минус приходите от дейността (включително разумна печалба). Разходите, които са допустими за компенсиране, са също така ясно определени в договора за обществени услуги.
(290)
Съществува механизъм за връщане на средства, при който основната част от всяко потенциално надвишаване на компенсацията ще бъде върнато на шотландските органи. Не се връща само малка част. Ако например свръхкомпенсирането е 1 милион GBP, само 275 000 GBP ще бъдат задържани от CalMac. В случай че свръхкомпенсирането е 10 милиона GBP, само 725 000 GBP ще бъдат задържани от CalMac. Тази система е предназначена да създаде стимул за CalMac да понижи разходите и да бъде по-ефективно. Тези средства са силно ограничени и в съответствие с определението на „разумна печалба“, посочено в Рамката за УОИИ (точка 18 от нея) (63). Въпреки че Рамката за УОИИ не се прилага в настоящия случай, Комисията счита, че потенциалните надвишаващи суми на компенсацията, които могат да бъдат задържани от CalMac, са силно ограничени и пропорционални на сумите на компенсацията.
(291)
Освен това предвиденият марж на печалбата в договора за обществени услуги е резултат от конкурентна тръжна процедура и следователно е гарантирано, че този марж е определен на разумно равнище.
(292)
Съществува също така клауза в договора за обществени услуги, която гарантира, че ако доставчикът на обществената услуга получи допълнително публично подпомагане от други източници, безвъзмездната финансова помощ по условията на договора ще бъде съответно понижена.
(293)
В заключение договорът за обществени услуги съдържа достатъчни предпазни гаранции срещу свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(294)
Освен въпроса със свръхкомпенсирането Комисията е направила и оценка във връзка с жалбите, получени в това отношение, дали договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции за избягване на антиконкурентно поведение от страна на CalMac, което може да причини ненужно нарушаване на конкуренцията. Такъв би бил случаят например, ако CalMac можеше последователно да подбива цените на конкурентите, като по този начин ги изхвърли от пазара.
(295)
В този контекст трябва да се подчертае, че понастоящем няма никаква конкуренция по тези маршрути. Също така договорът за обществени услуги предвижда строги условия за цените на билетите. Той включва разписание на цените за 2007/2008 г. и налага консултиране с шотландските органи, ако цените бъдат преразгледани. CalMac по-специално би нарушило условията на договора за обществени услуги, ако едностранно и неоснователно понижи цените, за да изхвърли от пазара съществуващи конкуренти или да предотврати навлизането на потенциални нови конкуренти. Освен това CalMac не може да претендира за допълнителна компенсация за понижение на приходите, произтичащо от отстъпки или намаления на цените, въведени в публикуваната тарифа. Това предотвратява също така възможно антиконкурентно ценово поведение.
(296)
Друго възможно нарушение на пазара би възникнало, ако доставчикът на обществени услуги самостоятелно би могъл значително да измени или повиши своето предлагане на обществена услуга, например като добави нови маршрути или значително повиши честотите. Ако автоматично би било допустимо CalMac да получи допълнителна компенсация за тези добавени услуги, това би могло да предизвика нежелано нарушаване на конкуренцията, извън рамките на това, което разумно би могло да бъде прието като съответно на изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(297)
Договорът за обществени услуги изрично предвижда предварително консултиране с шотландските министри и одобрение от тяхна страна преди да бъдат направени каквито и да било съществени корекции в публикуваните разписания и честоти или в съгласуваните услуги.
(298)
В договора за обществени услуги има също така конкретни разпоредби, които забраняват на доставчика на обществената услуга кръстосано субсидиране между неговите дейности по обществената услуга и дейностите, които не са свързани с обществени услуги, и изискват всички транзакции между CalMac и неговите дъщерни дружества да се извършват на база равнопоставеност и независимост на страните.
(299)
Почти всички дейности на CalMac попадат в обхвата на договора за обществени услуги. Въпреки това, с цел гарантиране на прозрачност, трябва да има разделение на счетоводството между неговите дейности, свързани с обществените услуги, и неговите дейности, които не са свързани с обществени услуги, или търговски дейности в съответствие с условията на Директивата за прозрачността (64).
(300)
Съгласно условията на договора за обществени услуги CalMac трябва да докладва ежегодно действителните направени разходи във връзка с изпълнението на задачите за обществени услуги. В този отчет за действителни резултати разходите за обществени услуги се отделят от останалите дейности на CalMac. Следователно се гарантира, че размерът на публичните средства, отпуснати на CalMac, и използването на тези средства са ясно разграничени от останалата част на дейностите на CalMac. Договорът за обществени услуги изрично предвижда, че е необходимо да се поддържат ясни, отделни и прозрачни счетоводни системи за финансирането и изпълнението на дейностите по обществената услуга.
(301)
С цел да се гарантира, че направените разходи по дейностите за обществени услуги са ясно разграничени от разходите, направени по отношение на други дейности, необходимо е също така да се създаде подходяща система за разпределяне на разходите, които са общи за двата вида дейности.
(302)
Договорът за обществени услуги съдържа подробно описание на всички разходи, които са допустими за компенсиране. Освен безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, която е предназначена да обхване всички оперативни разходи, свързани с предоставянето на обществената услуга (например разходи за лизинг на корабите на CMAL, разходи за морския персонал, гориво, такси за ползване на терминалите, таксуване, застраховка и т.н.), предвидени са добавки за неочаквани увеличения на разходите за гориво и за капиталови разходи (например придобиване на активи за изпълнение на дейностите по обществените услуги, пристанищни работи за същата цел и т.н.). Всички разходи, обхванати от безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, са точно количествено определени в базовия сценарий, а условията за прилагане и за определяне на потенциалните добавки за гориво и капиталови надбавки са точно определени в договора за обществени услуги.
(303)
Следователно договорът за обществени услуги е достатъчно ясен по отношение на разпределението на разходите между дейностите, свързани с обществената услуга, и другите дейности.
(304)
В съответствие със своята обичайна практика по отношение на съществуващи схеми за помощ Комисията ще продължи да наблюдава дейностите на CalMac и по-специално правилното разпределение на разходите, избягването на кръстосано субсидиране и пълната прозрачност по отношение на отделното водене на счетоводството.
(305)
Комисията положително отчита в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на значителни промени в задълженията за обществени услуги на CalMac за маршрутите в района на Hebrides и Clyde. Те ще изискват също така CalMac да съставя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите по обществените услуги и за търговските дейности, считано от финансовата 2009/2010 година и възнамеряват да включват това изискване във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги в района Hebrides и Clyde.
б) Gourock-Dunoon
(306)
Western Ferries твърди, че услугата само за пътници, основана на кораб само за пътници, би спестила пари на данъкоплатците, като се намали сумата на годишната субсидия за CalMac. Член 86, параграф 2 от Договора обаче не изисква от държавите-членки да избират най-рентабилния начин за осигуряване на обществена услуга.
(307)
В случая на маршрута Gourock-Dunoon няма ясни разпоредби за избягване на свръхкомпенсиране, няма изрични гаранции срещу антиконкурентно поведение или кръстосано субсидиране и няма официално изискване за отделно водене на счетоводство или разпоредби за разпределение на разходите.
(308)
Следователно, що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, няма достатъчни гаранции, че помощта е съразмерна на задълженията на CalMac за обществени услуги и следователно че мерките са необходими, за да направят помощта съвместима в бъдеще.
(309)
Органите на Обединеното кралство приеха, като подходяща мярка, да организират публична тръжна процедура. В контекста на съществуващата схема за помощ за този маршрут Комисията счита, че при прилагане на публичната тръжна процедура органите на Обединеното кралство трябва да гарантират включването в този договор за обществени услуги само за пътници за маршрута Gourock-Dunoon на ясни разпоредби за избягване на свръхкомпенсирането и изрични гаранции срещу антиконкурентно поведение и кръстосано субсидиране, включително задължението за публично съгласуване със заинтересованите страни на съществени промени в задачите по обществената услуга. Изисква се също така и официално условие за отделното водене на счетоводството и подходящи разпоредби за разпределение на разходите.
(310)
Комисията отбелязва също така положително в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на съществени промени в задълженията на CalMac за обществени услуги за маршрута Gourock-Dunoon. Те ще изискват също така от CalMac да представя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейности, свързани с обществените услуги, и за търговски дейности, считано от финансовата 2009/2010 година, и възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги по маршрута Gourock-Dunoon.
5.3.3.4. Заключение по частта за съществуващата помощ
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(311)
УОИИ за обслужването на маршрутите в района на Clyde и Hebrides, с изключение на Gourock-Dunoon, е добре определена и надлежно е възложена на CalMac. Съществуват достатъчни гаранции, за да се осигури съразмерността на компенсацията, предоставена на CalMac, с неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на тези маршрути, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
б) Gourock-Dunoon
(312)
Обществената услуга за маршрута Gourock-Dunoon не е достатъчно добре определена и не е била възложена по достатъчно точен и прозрачен начин. Гаранциите не са достатъчни, за да се гарантира пропорционалността на компенсацията, предоставена на CalMac, с неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon, не е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
(313)
Комисията отбелязва, че органите на Обединеното кралство, съгласно процедурата на сътрудничество, предвидена за съществуващи схеми за помощ, е приела като подходяща мярка да обяви нов открит, прозрачен и недискриминационен търг за договор за обществени услуги за този маршрут само за пътници по линиите, описани по-горе. Според член 19 от Процедурния регламент с приемането на подходяща мярка държавата-членка е задължена да я приложи.
(314)
С цел да се гарантира съвместимостта на обществената услуга за този маршрут с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО прилагането следва да бъде извършено в съответствие със следните изисквания: търгът и последващият договор за обществени услуги трябва да бъдат обявени в рамките на разумен срок, трябва да съдържат ясно и точно определение на задълженията за обществени услуги, трябва да предвиждат пълно и подробно възлагане на обществената услуга на доставчика, трябва да съдържат подходящи гаранции за предотвратяване на свръхкомпенсиране, кръстосано субсидиране и антиконкурентно поведение (включително задължението за публично съгласуване със заинтересованите страни на значителните промени в задачите по обществените услуги) и да съдържат ясни разпоредби за разпределението на разходите и отделното водене на счетоводството.
(315)
Поради горепосочените причини трябва да се заключи, в съответствие с член 18 от Процедурния регламент, че съществуващата помощ за този маршрут вече не е съвместима с общия пазар. Съгласно член 18 от Процедурния регламент подходящите мерки, споменати по-горе, и тяхното правилно прилагане следва да гарантират бъдещата съвместимост на помощта със законодателството на Общността.
(316)
С писмо от 15 май 2009 г. органите на Обединеното кралство се ангажират да започнат процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за този маршрут преди края на 2009 г., като по този начин са приели предложените подходящи мерки. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги следва да започне преди края на юни 2011 г.
(317)
Комисията отбелязва в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на значителни промени в задълженията на CalMac за обществени услуги за маршрута Gourock-Dunoon. Те ще изискват също така CalMac да представя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите, свързани с обществените услуги, и за търговските дейности, считано от финансовата 2009-2010 година, като възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги по маршрута Gourock-Dunoon.
(318)
С оглед на горното и в съответствие с член 19 от Процедурния регламент Комисията отчита приемането на подходящите мерки от органите на Обединеното кралство и счита, че при правилното прилагане на подходящите мерки, както е описано по-горе, схемата ще бъде в съответствие с член 86, параграф 2 от Договора. Следователно съвместимостта на схемата с Договора за ЕО е предмет на проверка от Комисията дали подходящите мерки, приети от органите на Обединеното кралство, са били точно и надлежно приложени от държавата-членка.
(319)
Комисията отблизо ще наблюдава прилагането на подходящите мерки, описани по-горе, и изисква от органите на Обединеното кралство редовно да я уведомяват за всички предприети стъпки в процеса на прилагане.
(320)
Комисията си запазва правото непрекъснато да прави оценка на съществуващата схема за помощ съгласно член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и да предлага допълнителни подходящи мерки, изисквани от постепенното развитие или функциониране на общия пазар.
5.3.4. NORTHLINK
5.3.4.1. Определение
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(321)
Както беше посочено преди това (вж. раздел 5.2.3 по-горе), помощта, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2, представлява нова помощ. Следователно, освен преценка на настоящата ситуация, Комисията също така трябва да оцени съвместимостта на мярката след подписването на първия договор за обществени услуги с NorthLink 1.
(322)
Съответните разпоредби за оценка, дали задачите за обществени услуги на NorthLink 1 са били подходящо определени, се съдържат в член 4 от Регламента относно морския каботаж, който определя спецификациите, които следва да бъдат част от определението, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд.
(323)
Относително ясно е, че договорът за обществени услуги, обхващащ периода 2002-2006 г., изпълнява този критерий, като подробно определя всички тези параметри. Поканата за участие в търга посочва по-специално: конфигурацията на маршрута и минималния брой плавания, изискването за капацитет за превоз на товари (въпреки че не е предмет на субсидия) и живи животни, изискванията за минимален капацитет (поне равен на този, който вече се предлага от P&O Ferries) и първоначалните тарифи, които не следва значително да надвишават тези, прилагани от P&O Ferries.
(324)
Този договор за обществени услуги също така има разумен срок - по-малко от шест години - в съответствие с тълкуването от Комисията на Регламента относно морския каботаж.
(325)
Протоколът, подписан през 2004 г. в резултат на финансовите затруднения на NorthLink 1 през 2003 г., основно предвижда допълнително финансиране на дефицита и не променя значително вече въведеното определение на задължения за обществени услуги.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(326)
Както вече е отбелязано в решението за откриване на официална процедура по разследване, Комисията счита, че задачите за обществени услуги, възложени на Northlink 2, отговарят на законна УОИИ.
(327)
Както и предишния договор за обществени услуги с NorthLink 1, вторият договор за обществени услуги с NorthLink 2 също ясно определя всички параметри на задълженията за обществени услуги в съответствие с член 4 от Регламента относно морския каботаж. Поканата за участие в търга посочва по-специално: конфигурацията на маршрута и минималния брой плавания, изискването за ро-ро капацитет за превоз на товари (този път също допустим за субсидия) и живи животни, изискванията за минимален капацитет (поне равен на този, който вече е бил предлаган от NorthLink 1) и първоначалните тарифи, които не може значително да надвишават тези, прилагани от NorthLink 1.
(328)
Както и предишния договор с NorthLink 1, този договор за обществени услуги също има разумен срок - шест години - в съответствие с тълкуването от Комисията на Регламента относно морския каботаж.
5.3.4.2. Възлагане
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(329)
Изглежда ясно, че на NorthLink 1 изрично е възложено предоставянето на въпросната обществена услуга през периода 2002-2006 г. Договорът за обществени услуги съдържа точни указания за услугите, които NorhLink 1 трябва да предоставя и за това как обхватът на задачите за обществени услуги би могъл да бъде променен.
(330)
Групата по транспорта на шотландската изпълнителна власт е наблюдавала резултатите на NorthLink 1 спрямо условията на първоначалния и на променените договори. NorthLink 1 е представяло на този орган редовни доклади за резултатите.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(331)
Както в случая с NorthLink 1, ясно е, че на NorthLink 2 е било изрично възложено предоставянето на въпросната обществена услуга през периода 2006-2012 г. Договорът за обществени услуги съдържа точни указания за услугите, които NorthLink 2 трябва да предоставя и как обхватът на задачите за обществени услуги може да бъде променен.
(332)
Договорът за обществени услуги съдържа ясни разпоредби относно контрола на изпълнението на обществената услуга, като налага предоставянето на редовна подробна информация относно обслужването от NorthLink 2 на шотландските органи. Съществуват например показатели за изпълнението, които редовно се оценяват. Ако стандартите за изпълнение не са изпълнени, тогава безвъзмездната финансова помощ може да бъде съответно намалена.
5.3.4.3. Пропорционалност
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(333)
За разлика от субсидиите, предоставени на CalMac, които представляват съществуваща помощ (вж. раздел 5.2.2 по-горе), помощта, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2, представлява нова помощ. Следователно за Комисията не е достатъчно да оцени дали разпоредбите на този договор за обществени услуги (обхващащ периода 2002-2006 г.) предвиждат достатъчни гаранции за избягване на свръхкомпенсиране и възможно антиконкурентно поведение от страна на доставчика на обществената услуга. Необходимо е също така да се прецени дали има свръхкомпенсиране на задължения за обществени услуги на NorthLink от 2002 г. насам и дали доставчикът на обществени услуги се е показал някакъв вид антиконкурентно поведение, което би повишило разходите за изпълнение на неговите задължения за обществени услуги до степен, която не би била пропорционална на целта, преследвана от договорите за обществени услуги.
(334)
Трябва обаче да се подчертае, че оценката на съвместимостта е ограничена до проверка за свръхкомпенсиране и възможно антиконкурентно поведение и не се занимава с въпроса с рентабилността или понижаването до минимум на разходите, за разлика от оценката за съществуване на държавна помощ съгласно условие Altmark 4. При оценяване на съвместимостта с член 86, параграф 2 от Договора не е задача на Комисията да проверява дали обществената услуга е могло да бъде предоставена по-ефективно.
(335)
Както е показано в таблица 3 по-горе, нетните резултати от дейностите по обществената услуга на NorthLink 1 в някои години са били положителни (2003/2004 г. и 2005/2006 г.) и отрицателни в други години (2002/2003 г. и 2004/2005 г.). Общият резултат от дейностите по обществената услуга на NorthLink 1 през периода, през който то е обслужвало маршрутите в района на северните острови (2002-2006 г.) е бил положителен в размер на 0,9 милиона GBP. Тази сума отговаря на средно годишно надвишение на публичното финансиране в размер на 0,2 милиона GBP.
(336)
Първо трябва да се отбележи, че данните, предоставени от органите на Обединеното кралство, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Тези резултати са били проверени от независим външен одитор по отношение на използваната методика, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са открити значителни разлики между отчетените суми и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 1. Тези данни са били подходящо установени и са достоверни (65).
(337)
Средното годишно надвишение на публичното финансиране от 0,2 милиона GBP е много ограничено в сравнение със средната годишна публична компенсация, предоставена на NorthLink 1 - приблизително 23,2 милиона GBP (66), като представлява само около 0,9 % от тази сума.
(338)
Комисията приема принципа, че компенсацията, заплатена на предприятията, натоварени с УОИИ, „не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения“ (67). Разумната печалба се определя като „коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата-членка […]“. В настоящия случай средният годишен марж на печалбата от около 0,6 % от постъпленията от обществена услуга (68) е много ограничен и може да се приеме за разумен с оглед на рисковете, поети от NorthLink 1 при изпълнение на неговите задължения за обществени услуги. Трябва по-специално да се отбележи, че тези много ограничени печалби на NorthLink 1 са резултат от конкурентна тръжна процедура за възлагане на договор за обществени услуги и следователно следва да бъдат поддържани на минимално равнище в съответствие с пазарните условия.
(339)
Следователно NorthLink 1 не е било безпричинно свръхкомпенсирано за изпълнението на неговите задачи за обществени услуги през периода, през който е обслужвало маршрутите в района на северните острови.
(340)
В първоначалната жалба на Streamline Shipping от юли 2004 г. се твърди, че поне 2 милиона GBP са платени на NorthLink 1 извън обхвата на възстановимите разходи по отношение на неговите задължения за обществени услуги направо за наем на товарен кораб. Както е показано по-горе обаче, това не е довело до свръхкомпенсиране на задълженията за обществени услуги на NorthLink 1.
(341)
По отношение на възможното антиконкурентно поведение, ценовите данни, предоставени от Streamline Shipping (69) не посочват значителни разлики в цената за товарния превоз между NorthLink 1 и Streamline Shipping. По маршрута за Shetland цените на NorthLink 1 са по-високи от цените на Streamline Shipping през всичките години. По маршрута за Orkney цените на NorthLink 1 са по-ниски от цените на Streamline Shipping през всичките години (между 5 % и 13 %), но този факт не доказва антиконкурентно поведение. Още повече възможно е сравнението да е объркващо, тъй като тарифите за ро-ро и ло-ло превоз не са пряко сравними, както е посочено от органите на Обединеното кралство.
(342)
Освен това Комисията отбелязва, че търговските дейности, осъществявани от NorthLink 1, сами по себе си са били печеливши за всяка една година от обслужването от страна на NorthLink 1. Това означава, че цените, прилагани от NorthLink 1 за неговите търговски дейности, са били пазарно ориентирани и съвместими с поведението на пазарен инвеститор, увеличаващ до максимум печалбите.
(343)
Още повече че в своя доклад от декември 2005 г., в който е направен анализ на резултатите на NorthLink 1, Шотландската сметна палата не споменава никакво възможно антиконкурентно поведение (например подбиване на цените) като причина за финансовите затруднения на NorthLink 1. По-скоро тези затруднения се отдават в голяма степен на повишената и неочаквана конкуренция от страна на други предприятия.
(344)
В заключение NorthLink 1 не е било неоправдано свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задължения за обществени услуги и няма доказателства то да е показало някаква форма на антиконкурентно поведение през периода, през който то е обслужвало маршрутите в района на северните острови. Заключението е, че държавната помощ, предоставена на NorthLink 1, е била пропорционална с оглед на неговите задължения за обществени услуги.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(345)
По отношение на договора за обществени услуги с NorthLink 2, от Комисията се изисква да провери, от една страна, дали е имало свръхкомпенсиране на задължения за обществени услуги до момента. Тя ще провери също така дали е имало възможно антиконкурентно поведение, което би повишило разходите за изпълнение на задълженията за обществени услуги до равнище, което не би било пропорционално на целта, преследвана от договора за обществени услуги. От друга страна, Комисията трябва да провери дали настоящите разпоредби на договора за обществени услуги с NorthLink 2 съдържат достатъчни гаранции, за да се гарантира пропорционалността на помощта.
(346)
Както е показано в таблица 5, нетните резултати от дейностите по предоставяне на обществената услуга от страна на NorthLink 2 са били положителни през първите две години на обслужване (2006/2007 г. и 2007/2008 г.). Общият нетен резултат от дейността на NorthLink 2 до момента е положителен - в размер на 2,4 милиона GBP. Тази сума отговаря на годишно средно надвишение на публичното финансиране с 1,2 милиона GBP.
(347)
Както е посочено по-горе в случая с NorthLink 1, трябва първо да се отбележи, че предоставените данни от органите на Обединеното кралство са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Тези резултати са били проверени от независим външен одитор по отношение на използваната методика, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са открити съществени разлики между отчетените суми и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 2. Комисията счита, че тези данни са били правилно установени и са достоверни (70).
(348)
Годишното средно надвишение на публичното финансиране с 1,2 милиона GBP е ограничено в сравнение със средната годишна публична компенсация, предоставена на NorthLink 2 - 26,6 милиона GBP (71), което представлява само около 4,5 % от тази сума.
(349)
Както е посочено по-горе, Комисията е приела принципа за разумна печалба за изпълнение на задълженията за обществени услуги. В настоящия случай средният годишен марж на печалбата от около 2,4 % от приходите от обществената услуга (72) е ограничен и може да се приеме като разумен с оглед на рисковете, поети от NorthLink 2 при изпълнение на неговите задължения за обществени услуги. По-специално следва да се отбележи, че тези ограничени печалби на NorthLink 2 са резултат от конкурентна тръжна процедура за договор за обществени услуги и следователно е трябвало да се поддържат на минимално равнище в съответствие с пазарните условия.
(350)
Следователно Комисията счита, че NorthLink 2 до момента не е било неоправдано свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задачи по предоставяне на обществени услуги през периода, през който е обслужвало маршрутите в района на северните острови.
(351)
По отношение на възможно антиконкурентно поведение от NorthLink 2, Streamline Shipping твърди, че намалението на тарифата за превоз с 25 % до Shetland и 19 % до Orkney, обявени в началото на третия договор за обществени услуги през юли 2006 г. неоправдано са ощетили Streamline Shipping и са станали възможни единствено поради завишената субсидия за NorthLink 2 в сравнение с NorthLink 1.
(352)
Както беше посочено по-горе, NorthLink 2 не извършва дейност извън обхвата на договора за обществени услуги. По-специално, за разлика от договора за обществени услуги с NorthLink 1, договорът между шотландските органи и NorthLink 2 обхваща превоза на товари като дейност, свързана с обществена услуга. Това намаление в таксите за превоз на товари е било наложено от шотландските органи като част от условията на търга. Следователно тази информация е била публична и участниците в търга е трябвало да я вземат предвид при съставяне на своите оферти.
(353)
NorthLink 2 до този момент не е било свръх компенсирано за своите задължения за обществени услуги. Освен това, както е посочено в таблица 5 по-горе, товарният превоз сам по себе си е бил печеливш през двете години на обслужване от страна на NorthLink 2. Това означава, че цените на NorthLink 2 по търговските му дейности са били основани на пазара и съвместими с поведението за максимизиране на печалбата на пазарния инвеститор.
(354)
В допълнение Комисията признава, че тарифите за ро-ро и ло-ло превоз на товари не могат да бъдат пряко сравнени поради причините, посочени в съображение 100 по-горе.
(355)
Освен това, за разлика от NorthLink 2, Pentland Ferries не публикува своите тарифи за превоз на товари, а вместо това кани своите потенциални клиенти да се свържат с неговите офиси за резервации, за да получат оферта и да направят резервация. Следователно за NorthLink 2 би било трудно умишлено и постоянно да подбива тарифите на Pentland Ferries.
(356)
Отново във връзка с възможно антиконкурентно поведение на NorthLink 2, Pentland Ferries твърди, че NorthLink 2 прилага схема на отстъпки за жителите на Orkney, наречена „friends and family“, която оказва пагубно въздействие върху конкурентната услуга, предоставяна от Pentland Ferries (73).
(357)
Както е посочено по-горе в таблица 7, всички основни тарифи, прилагани от NorthLink 2 за пътници и превозни средства, са по-високи от тези, прилагани от Pentland Ferries. Липсват публични доказателства за възможни отстъпки, практикувани от Pentland Ferries, но дори да се приеме, че то не прилага никакви отстъпки, тарифите, прилагани от NorthLink 2, включително схемата на отстъпката „friends and family“ не са съществено или постоянно по-ниски от тарифите, прилагани от Pentland Ferries. Освен това отстъпките не се предлагат по време на натоварения пиков сезон (юли и август). Още повече, както е отбелязано от органите на Обединеното кралство, че схемата на отстъпки представлява само малка част от превоза, извършван от NorthLink 2 (1,6 %), и дори още по-малка част от приходите на NorthLink 2 (0,5 %). Очакваният приход за NorthLink 2 от продажба на билети в резултат на отстъпките (като се игнорира възможното допълнително търсене, породено от отстъпките) е много ограничен (74). Накрая Pentland Ferries не можа да докаже с конкретни цифри, че е финансово засегнато от тази схема на отстъпки. Следователно Комисията счита, че няма солидни основания за обвинения в антиконкурентно поведение на NorthLink 2 или някакво сериозно нарушение на конкуренцията за сметка на схемата на отстъпки.
(358)
Освен това една заинтересована страна твърди, че NorthLink 2 предлага настаняване „Bed & Breakfast“ в Orkney (когато корабът не се движи през нощта) като търговска дейност при тарифи, които са под себестойността, и че това засяга доставчиците на хотелски услуги „Bed & Breakfast“ (75). Въпреки че този въпрос не е повдигнат в решението за откриване на официална процедура по разследване, не е предоставено конкретно доказателство, показващо, че цените, прилагани от NorthLink 2 за тази услуга, са под себестойността или че тази услуга засяга неблагоприятно приходите на конкурентните хотелски оператори, предлагащи „Bed & Breakfast“. Освен това цените за настаняване на кораб и разходите за осигуряване на такова настаняване не могат да бъдат пряко сравнени с цените за настаняване в хотел и съответните разходи. Следователно Комисията счита, че няма солидни основания да се твърди, че има антиконкурентно поведение от страна на NorthLink 2 или някакво сериозно нарушение на конкуренцията вследствие на тази услуга. Във всеки случай всяко възможно нарушение на конкуренцията не би засегнало търговията между държавите-членки, като се има предвид че то изцяло се осъществява в Orkney.
(359)
Освен оценка на пропорционалността на помощта в миналото Комисията трябва също така да направи проверка дали условията на договора за обществени услуги предлагат достатъчни гаранции, че няма да има свръхкомпенсиране или антиконкурентно поведение в бъдеще.
(360)
Както беше посочено по-горе (76), публичният търг е бил проведен по открит и прозрачен начин.
(361)
От гледна точка на Комисията условията на договора за обществени услуги са подходящи, за да предотвратят свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги. Компенсацията е ограничена до разходите за дейността (включително разумна печалба) минус приходите от дейността. Разходите, които са допустими за компенсиране, са също така ясно определени в договора за обществени услуги.
(362)
Съществува механизъм за връщане на средства, според който по-голямата част от всяко потенциално надвишение на компенсацията ще бъде върната на шотландските органи. Не се връща само малка част. Ако свръхкомпенсирането е 1 милион GBP например, само 275 000 GBP ще бъдат задържани от NorthLink 2. В случай че свръхкомпенсирането е 10 милиона GBP, само 725 000 GBP ще бъдат задържани от NorthLink 2. Тази система е предназначена да създаде стимул за NorthLink 2 да понижава разходите и да бъде по-ефективно. Тези суми са много ограничени и в съответствие с определението на „разумна печалба“, дадено в Рамката за УОИИ (точка 18 от нея) (77). Въпреки че Рамката за УОИИ не се прилага в настоящия случай, Комисията счита, че сумите на потенциалното свръхкомпенсиране, които могат да бъдат задържани от NorthLink 2, са много ограничени и пропорционални по отношение на сумите на компенсацията.
(363)
Освен това предвиденият марж на печалбата в договора за обществени услуги е резултат от конкурентна тръжна процедура и следователно гарантира, че този марж е определен на разумно ниво.
(364)
Съществува също така клауза в договора за обществени услуги, която гарантира, че ако доставчикът на обществената услуга получи допълнително обществено подпомагане от други източници, безвъзмездната финансова помощ ще бъде съответно понижена.
(365)
В заключение договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции срещу свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(366)
Освен въпроса със свръхкомпенсирането трябва да се прецени също така дали договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции, за да се избегне антиконкурентно поведение от страна на NorthLink 2, което може да предизвика ненужно нарушаване на конкуренцията. Такъв би бил случаят например, ако NorthLink 2 би могло последователно да подбива цените на конкурентите, като по този начин ги изхвърли от пазара.
(367)
Договорът за обществени услуги поставя строги условия за ценообразуването на билетите. Той изисква съгласуване с шотландските органи, когато се преразглеждат цените. По-специално NorthLink 2 би нарушило условията на договора за обществени услуги, ако едностранно и необосновано понижи цените с цел отстраняване на съществуващите конкуренти от пазара или недопускане навлизането на нови конкуренти. Освен това NorthLink 2 не може да претендира за допълнителна компенсация поради понижение на приходите, произтичащо от отстъпки или намаления на цените, установени в публикуваната тарифа. Това предотвратява също така възможно антиконкурентно поведение по отношение на цените.
(368)
Друга възможност за нарушаване на пазара би възникнала, ако доставчикът на обществената услуга би могъл, по свое усмотрение, значително да изменя или повишава своята оферта на обществената услуга, например като добави нови маршрути или значително повиши честотите. Ако автоматично би било допустимо NorthLink 2 да получи допълнителна компенсация за тези добавени услуги, това би могло да предизвика нежелателно нарушаване на конкуренцията, извън това, което разумно може да бъде прието за равностойно на изпълнението на задължения за обществени услуги.
(369)
Договорът за обществени услуги изрично предвижда предварително съгласуване с шотландските министри и одобряване от тях преди всяко значително коригиране на публикуваните разписания и честоти или на одобрените услуги.
(370)
Договорът за обществени услуги съдържа също така специфични условия, които забраняват на оператора кръстосано субсидиране между неговата обществена услуга и дейностите, които не са свързани с обществената услуга, и изискват всички транзакции между NorthLink 2 и неговите дъщерни дружества да се извършват на база равнопоставеност и независимост на страните.
(371)
Почти всички дейности на NorthLink 2 попадат в обхвата на договора за обществени услуги. Въпреки това, с цел гарантиране на прозрачността, трябва да има отделно водене на счетоводството на неговите дейности, свързани с обществени услуги, и неговите потенциални дейности, несвързани с обществени услуги, или търговски дейности в съответствие с разпоредбите на Директивата за прозрачността.
(372)
Съгласно условията на договора за обществени услуги, NorthLink 2 трябва да отчита ежегодно действителните разходи, направени при изпълнението на задачите за предоставяне на обществена услуга. В този „отчет за действителни резултати“ разходите за обществената услуга са отделени от останалите дейности на NorthLink 2. Следователно по този начин е гарантирано, че размерът на публичните средства, отпуснати на NorthLink 2, и използването на тези средства са ясно разграничени от останалата част от дейностите на NorthLink 2. Договорът за обществени услуги изрично предвижда необходимостта от поддържане на ясни, отделни и прозрачни счетоводни системи за финансиране и осъществяване на дейностите по предоставяне на обществени услуги.
(373)
С цел да се гарантира, че разходите, направени във връзка с дейностите, свързани с обществени услуги, са ясно разграничени от разходите, направени във връзка с други дейности, необходимо е също така да се въведе подходяща система за разпределение на разходите, които са общи за двата вида дейности.
(374)
Договорът за обществени услуги съдържа подробно описание на всички разходи, които са допустими за компенсиране. Освен безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, която е предназначена да покрива всички оперативни разходи, свързани с предоставянето на обществената услуга (например разходи за морски персонал, гориво, такси за ползване на терминалите, таксуване, застраховка и т.н.), предвидени са също така добавки за непредвидени повишения на разходите за гориво и за капиталови разходи, свързани с придобиването на активи за предоставянето на договорените услуги. Всички разходи, обхванати от безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, са точно количествено определени в базовия сценарий и условията за прилагане и за определяне на потенциалните добавки за гориво и капиталови добавки са точно определени в договора за обществени услуги.
(375)
Следователно договорът за обществени услуги е достатъчно ясен по отношение на разпределението на разходите между дейностите, свързани с обществени услуги, и дейностите, които не са свързани с обществени услуги.
(376)
Комисията отбелязва като положително в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да се консултират със заинтересованите страни винаги, когато се въвеждат значителни промени в задълженията на NorthLink 2 за обществени услуги за маршрутите в района на северните острови. Те ще изискват също така NorthLink 2 да предоставя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите, свързани с обществената услуга, и за търговските дейности, считано от финансовата 2009-2010 година и възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги в района на северните острови.
5.3.4.4. Заключение
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(377)
Задълженията за обществени услуги, възложени на NorthLink 1, са правилно определени и подходящо възложени. Държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 през периода 2002-2006 г., не представлява свръхкомпенсиране на дружеството за изпълнението на задачите по обществената услуга, с които е натоварено. Липсват също така достатъчни доказателства за антиконкурентно поведение, което изкуствено би повишило разходите за обществената услуга, като предизвика по този начин ненужно нарушаване на конкуренцията.
(378)
Следователно държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 през периода 2002-2006 г., е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(379)
Държавната помощ, предоставена на NorthLink 2 до момента, не представлява свръхкомпенсиране на дружеството за изпълнение на възложените му задачи за обществена услуга. Липсват също така достатъчни доказателства за антиконкурентно поведение, което изкуствено би завишило разходите за обществената услуга, като по този начин предизвика неправомерно нарушение на конкуренцията.
(380)
УОИИ за обслужването на маршрутите в района на северните острови е добре определена и е била надлежно възложена на NorthLink 2. Налице са достатъчни гаранции, осигуряващи, че предоставената компенсация на NorthLink 2 е пропорционална на неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на NorthLink 2 за обслужването на тези маршрути, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(381)
Въз основа на горното се стигна до заключението, че държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на всички маршрути в района на западните острови, с изключение на Gourock-Dunoon, представлява съществуваща помощ, която е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
(382)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon, в съответствие с член 19 от Процедурния регламент, Комисията отбелязва приемането от органите на Обединеното кралство на подходящите мерки, предложени от нея в съответствие с член 18 от Процедурния регламент, и счита, че при правилно прилагане на подходящите мерки, описани по-горе, мярката за съществуваща помощ също ще бъде съвместима с член 86, параграф 2 от Договора. Обединеното кралство се приканва да започне процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за този маршрут преди края на 2009 г. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги следва да започне преди края на юни 2011 г. Прилагането на гореописаните подходящи мерки ще бъде наблюдавано отблизо от Комисията, като от Обединеното кралство се изисква редовно да я информира за всички предприети стъпки в процеса на прилагане.
(383)
Комисията счита, че държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2 за обслужването на маршрутите в района на северните острови съответно през 2002-2006 г. и 2007-2009 г., е съвместима с член 8, параграф 2 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Съществуващата държавна помощ, предоставена на CalMac Ferries Ltd. съгласно договора за обществени услуги за предоставянето на фериботни услуги в района на шотландските западни острови (с изключение на маршрута Gourock-Dunoon), е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
Член 2
Съществуващата държавна помощ, предоставена на Cowal Ferries Ltd. по отношение на обслужването на маршрута Gourock-Dunoon, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора, при условие че Обединеното кралство приеме да приложи подходящи мерки в съответствие с член 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
По-специално Обединеното кралство следва да стартира процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за маршрута Gourock-Dunoon, преди 31 декември 2009 г. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги трябва да започне преди 30 юни 2011 г.
Член 3
Обединеното кралство незабавно уведомява Комисията за стъпките, които са предприети с оглед прилагане на неговите ангажименти по отношение на финансирането на маршрута Gourock-Dunoon.
Член 4
Държавната помощ, предоставена на NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd. и на NorthLink Ferries Ltd. съгласно съответните договори за обществени услуги за предоставянето на фериботни услуги в района на шотландските северни острови е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия.
Съставено в Брюксел на 28 октомври 2009 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 28 octobre 2009
concernant l’aide d’État C 16/08 (ex NN 105/05 et NN 35/07) mise en exécution par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord - Subventions à CalMac et NorthLink pour des services de transport maritime en Écosse
[notifiée sous le numéro C(2009) 8117]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2011/98/CE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par lettre en date du 19 décembre 2003, le Royaume-Uni a informé la Commission des mesures que l’exécutif écossais entendait prendre afin de mettre les services de transbordeur écossais «en conformité avec [son] interprétation des règles européennes relatives aux aides d’État en matière de transport maritime».
(2)
Par lettres en date du 19 avril 2004 et du 30 juin 2004, le Royaume-Uni a informé la Commission de l’intention de l’exécutif écossais de mener deux procédures de marchés publics pour l’exploitation de services de transport vers les îles septentrionales et occidentales.
(3)
La Commission a, depuis, reçu plusieurs plaintes formelles et observations informelles émanant de parties intéressées concernant l’aide d’État présumée incompatible accordée aux compagnies qui exploitent ces services de transport (2).
(4)
À la suite de ces plaintes, la Commission a adressé au Royaume-Uni, conformément à l’article 5 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 (devenu article 88) du traité CE (3) (ci-après le «règlement de procédure»), plusieurs demandes d’informations complémentaires, auxquelles des réponses ont été fournies.
(5)
Le 16 avril 2008, la Commission a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen concernant les aides d’État relatives à NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited et CalMac Ferries Limited (4).
(6)
Le 16 juillet 2008, le Royaume-Uni a envoyé ses observations en réponse à la décision d’entamer la procédure formelle d’examen. Par lettres en date des 22 décembre 2008 et 2 février 2009, le Royaume-Uni a apporté des informations complémentaires.
(7)
La Commission a reçu des observations de plusieurs parties intéressées à la suite de la publication de la décision d’entamer la procédure formelle d’examen. Le Royaume-Uni a été invité à répondre à ces observations.
(8)
Les 11, 12 et 13 décembre 2008, la Commission a rencontré les représentants de plusieurs parties intéressées: NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, le Conseil du Comté des Orcades, le Conseil d’Argyll et Bute, le Conseil d’Inverclyde, les ministres écossais et l’exécutif écossais et le Peer Pressure Group.
(9)
Sur la base des informations complémentaires reçues durant la procédure formelle d’examen, la Commission est parvenue à la conclusion que le régime constituait en partie une aide existante. Elle a donc décidé d’ouvrir, parallèlement à la procédure formelle d’examen, la procédure de coopération prévue à l’article 17 du règlement de procédure.
(10)
Le 17 mars 2009 la Commission a rencontré des représentants du Royaume-Uni. Lors de cette réunion, conformément à l’article 17 du règlement de procédure, la Commission a informé l’État membre qu’elle considérait que le régime constitue en partie une aide existante et a exposé son point de vue préliminaire, selon lequel certains aspects du régime n’étaient plus compatibles avec le marché commun. Les autorités de l’État membre ont eu la possibilité de présenter leurs observations concernant ce point de vue préliminaire au cours de la réunion et, plus tard, par écrit.
(11)
Le 23 mars 2009, la Commission a demandé des informations complémentaires au Royaume-Uni. Ces renseignements ont été fournis le 15 mai 2009 et le 3 juillet 2009.
2. DESCRIPTION
(12)
L’affaire concerne la fourniture de services de transport réguliers par transbordeur entre l’Écosse continentale et les îles au large des côtes occidentale et septentrionale de l’Écosse. Ces services sont actuellement assurés dans le cadre de contrats de service public (5) et une compensation est versée aux exploitants.
(13)
Étant donné que les cadres juridiques régissant les services publics assurés dans les îles occidentales et septentrionales sont différents et que les bénéficiaires sont des entités juridiques distinctes, les liaisons vers les îles occidentales et vers les îles septentrionales sont traitées séparément dans la suite de la présente décision.
2.1. ÎLES OCCIDENTALES
2.1.1. ROUTES MARITIMES
(14)
Les liaisons par transbordeur existantes avec les îles écossaises occidentales sont présentées sur la carte 1.
Carte 1
Routes maritimes en Écosse occidentale
2.1.2. EXPLOITANTS
2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd
(15)
Dans les années 1950, les services de transport côtier de passagers, de courrier et de marchandises dans les îles occidentales (6) étaient principalement assurés par deux compagnies du secteur public: Caledonian Steam Packet Company Ltd et David MacBrayne Ltd.
(16)
En 1973, Caledonian Steam Packet Company Ltd a fusionné avec une partie de David MacBrayne Ltd pour former Caledonian MacBrayne Ltd. La nouvelle compagnie a été chargée d’assurer la plupart des services de transport réguliers sur les liaisons du Firth of Clyde et des West Highlands and Islands.
(17)
Avant 2006, Caledonian MacBrayne Ltd appartenait intégralement à l’État, sous la tutelle du Secretary of State for Scotland (ministre pour l’Écosse) et, après la dévolution de 1999, à l’exécutif écossais.
(18)
En octobre 2006, Caledonian MacBrayne Ltd a été restructurée afin de séparer la fonction de contrôle des navires et des actifs à terre et la fonction d'exploitation des services de transbordement. La nouvelle structure est présentée dans le diagramme 1:
Diagramme 1
Structure actuelle de l’actionnariat
(19)
L’exploitation des services de transbordeur a été transférée à deux nouvelles compagnies, CalMac Ferries Ltd et Cowal Ferries Ltd, créées sous la forme de deux filiales entièrement contrôlées par David MacBrayne Ltd, qui était auparavant une société dormante détenue intégralement par l’exécutif écossais.
(20)
CalMac Ferries Ltd a repris les services de transport vers les Hébrides, avec ses deux filiales à 100 %, Caledonian MacBrayne Crewing (Guernesey) Ltd et Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd, qui emploient respectivement le personnel de bord et le personnel à terre.
(21)
Cowal Ferries Ltd a repris les services sur la Clyde.
(22)
Parallèlement, Caledonian Maritime Assets Ltd (ci-après «CMAL») gardait la propriété des navires et des embarcadères utilisés pour l’exploitation des services de transbordeur sur les liaisons de la Clyde et des Hébrides.
(23)
Selon les nouveaux arrangements, CMAL loue les navires et les embarcadères à CalMac Ferries Ltd et Cowal Ferries Ltd. La société possède également les installations portuaires qu’elle exploite dans près de la moitié des 50 destinations desservies par CalMac Ferries Ltd et Cowal Ferries Ltd. CMAL est détenue intégralement et directement par l’exécutif écossais.
(24)
CalMac Ferries Ltd affrète actuellement une flotte de 29 navires appartenant à CMAL pour fournir des services de transport de passagers et de véhicules, ainsi que des services d’expédition à destination des îles au large de la côte occidentale de l’Écosse et dans l’estuaire de la Clyde. Deux autres navires sont exploités sous contrats d’affrètement séparés.
(25)
Les trois navires affrétés par Cowal Ferries Ltd appartiennent aussi à CMAL.
(26)
Étant donné que les diverses sociétés mentionnées ci-dessus appartiennent au même groupe, et dans un souci de simplicité, le terme «CalMac» sera utilisé indistinctement dans la suite de la présente décision en référence aux sociétés détenues par David MacBrayne Ltd et, pour la période précédant la restructuration, en référence à Caledonian MacBrayne Ltd, Caledonian Steam Packet Company Ltd et David MacBrayne Ltd.
(27)
Le réseau desservi par CalMac compte actuellement 26 liaisons. En ce qui concerne uniquement CalMac Ferries Ltd, dans les douze mois qui ont précédé le 31 mars 2006, la compagnie a transporté 5,3 millions de passagers, 1,1 million de voitures, 94 000 véhicules commerciaux et 14 000 autocars sur ces liaisons.
2.1.2.2. Western Ferries Ltd
(28)
CalMac n’a à subir pratiquement aucune concurrence sur ses liaisons. Son seul concurrent, Western Ferries Ltd, opère uniquement dans l’estuaire de la Clyde entre Gourock, situé dans l’Upper Firth of Clyde, et Dunoon, sur la péninsule écossaise de Cowal, comme le montre la carte 2.
Carte 2
Routes maritimes dans l’estuaire de la Clyde
(29)
Western Ferries a commencé à exploiter la liaison Gourock-Dunoon en 1973. La compagnie dispose actuellement de quatre navires de transport de véhicules/passagers qui assurent plusieurs trajets journaliers et représentent environ 88 % du trafic de véhicules, 86 % du trafic de marchandises et 68 % du trafic de passagers (7).
2.1.3. OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC
(30)
Le cadre juridique général qui prévoit un soutien financier pour les services de transport par transbordeur en Écosse est la loi «Highlands and Islands Shipping Services Act» de 1960 (8), modifiée par la section 70 de la «Transport (Scotland) Act» de 2001 (9) et par la section 45 de la «Transport (Scotland) Act» de 2005 (10). Ce cadre juridique a été complété par des «engagements» du Secretary of State, convenus avec CalMac (11).
(31)
Le cadre juridique est très général. Il indique simplement que les autorités écossaises peuvent avancer des fonds à des personnes, sous la forme de subventions ou de prêts, à des fins relatives au transport. Il ne spécifie pas en détail les conditions auxquelles sont soumises ces avances. L’engagement de 1995 prévoyait des subventions et des prêts à CalMac pour la fourniture de services de transport maritime destinés à préserver ou améliorer les conditions économiques et sociales dans la région des Highlands and Islands. Les subventions de trésorerie étaient destinées à couvrir les pertes d'exploitation, tandis que les subventions en capital et les prêts servaient à des fins d’investissement, comme l’acquisition de navires et les travaux sur les embarcadères et autres installations portuaires.
(32)
Tous les détails du service public, comme les liaisons donnant droit à un soutien financier, la régularité, la fréquence des trajets, la capacité des navires, les tarifs et les montants des subventions étaient décidés par les autorités écossaises et communiqués à CalMac par des courriers annuels.
(33)
En octobre 2006, le dernier engagement de 1995 a pris fin avec la restructuration de CalMac. Aucun autre engagement n’a été signé depuis, jusqu’en septembre 2007, où l’actuel contrat de service public de 2007 est entré en vigueur.
(34)
Depuis septembre 2007, CalMac assure les services de transport par transbordeur au titre du contrat de service public de 2007, à la suite de la sélection de son offre dans le cadre d’une procédure de marché public (12) (V-Ships était le seul autre soumissionnaire, qui s’est plus tard retiré de la procédure). Le contrat de service public de 2007 couvre toutes les liaisons assurées par CalMac jusqu’à présent, à l’exception de la liaison Gourock-Dunoon, et spécifie en détail les obligations de service public à satisfaire. Les services comportent le transport de passagers, de véhicules et de marchandises. Les navires utilisés pour fournir les services sont loués auprès de CMAL, la société créée en octobre 2006, dont la seule activité consiste à posséder et mettre en location les navires.
(35)
En 2005-2006, un appel d’offres public concernant la liaison Gourock-Dunoon a été lancé afin de trouver des exploitants pour assurer un service sans restriction et non subventionné. Trois compagnies ont manifesté leur intérêt dans la phase initiale (Western Ferries, CalMac et V-Ships) mais, finalement, aucune offre n’a été soumise.
(36)
Jusqu’à l’entrée en vigueur du contrat de service public de 2007, aucune distinction n’était faite entre la compensation allouée pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon et la compensation relative aux autres liaisons. Un montant unique était payé en bloc, sans affectation spécifique à des liaisons individuelles. Depuis l’entrée en vigueur du contrat de service public de 2007, la subvention concernant la liaison Gourock-Dunoon est versée séparément à CalMac.
(37)
Les obligations de service public pour cette liaison et la compensation correspondante concernent uniquement le transport de passagers, les véhicules commerciaux étant exclus. Toutefois, CalMac est libre de fournir des services de transport pour les véhicules commerciaux aux conditions du marché.
(38)
Depuis que la liaison Gourock-Dunoon a été exclue du contrat de service public de 2007, la base juridique sur laquelle repose la compensation relative à cette liaison reste la «Highlands and Islands Shipping Services Act» de 1960, modifiée par la section 70 de la «Transport (Scotland) Act» de 2001 et par la section 45 de la «Transport (Scotland) Act» de 2005.
(39)
Au cours des années, une forte continuité peut être constatée dans les liaisons à destination des îles occidentales assurées par CalMac. Néanmoins, certains changements sont intervenus par la volonté des autorités écossaises, comme l’abandon d’une liaison après la construction d’un pont, de nouveaux services proposés sur les liaisons existantes et des fréquences renforcées. Dans l’ensemble, les capacités ont été augmentées grâce au remplacement d’anciens navires par de nouveaux dont la capacité était généralement supérieure à celle des navires remplacés (13). La hausse des tarifs a globalement suivi l’inflation (14).
(40)
À ce jour, les montants versés par les autorités écossaises à CalMac en rapport avec ces obligations de service public sont les suivants:
Tableau 1
Fonds publics alloués à CalMac depuis 1995
(en millions de livres)
Subventions de déficit
Subventions en capital/prêts (15)
TOTAL
1995/1996
8,3
8,5
16,8
1996/1997
11,7
2,3
14,0
1997/1998
10,5
9,9
20,4
1998/1999
14,4
11,9
26,4
1999/2000
15,0
9,7
24,7
2000/2001
19,0
6,5
25,5
2001/2002
20,4
1,8
22,2
2002/2003
18,9
7,7
26,6
2003/2004
25,9
2,8
28,7
2004/2005
25,1
8,8
33,9
2005/2006
31,4
6,2
37,6
2006/2007
34,2
9,9
44,1
2007/2008
40,5
4,9
45,3
(41)
En ce qui concerne la liaison Gourock-Dunoon, le Royaume-Uni a fourni des informations financières sur le chiffre d’affaires net des activités de service public (principalement le transport de passagers) et des activités commerciales (principalement le transport de véhicules) réalisées par CalMac depuis l’exercice financier 2002/2003:
Tableau 2
Compte de profits et pertes pour les activités de service public et les activités commerciales de CalMac sur la liaison Gourock-Dunoon depuis 2002/2003
(en millions de livres)
Activités de service public
Activités commerciales
TOTAL
Revenus
Dépenses
Profits/pertes
Revenus
Dépenses
Profits/pertes
Profits/pertes
2002/2003
0,7
-3,1
-2,4
1,0
-0,5
0,5
-1,9
2003/2004
0,7
-3,4
-2,7
0,8
-0,5
0,3
-2,4
2004/2005
0,8
-3,4
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,2
2005/2006
0,9
-3,8
-2,9
0,9
-0,5
0,4
-2,5
2006/2007
0,9
-3,7
-2,8
1,0
-0,5
0,4
-2,4
2007/2008
0,9
-3,7
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,3
(42)
Les montants indiqués dans le tableau 2 sont le résultat d’une analyse comptable basée sur la comptabilité légale. Les revenus commerciaux proviennent principalement du transport des véhicules et de leurs passagers (16). Les revenus du service public concernent essentiellement les passagers piétons. Du point de vue des dépenses, les coûts communs imputables, par exemple, au personnel, aux navires et aux terminaux, pour les navires mixtes assurant les transports de passagers et de véhicules, sont répartis en fonction de l’utilisation moyenne de la capacité pour les véhicules et pour les passagers piétons.
(43)
Des procédures convenues ont été appliquées par le réviseur d’entreprise (KPMG LLP) concernant la méthodologie, les détails de la comptabilité et le contenu de la déclaration. Aucune différence notable n’a été relevée entre les montants indiqués dans le tableau 2 ci-dessus et les livres et documents comptables sous-jacents de CalMac.
2.2. ÎLES SEPTENTRIONALES
2.2.1. ROUTES MARITIMES
(44)
Les liaisons par transbordeur existantes avec les îles écossaises septentrionales (archipels des Orcades et des Shetland) sont présentées sur la carte 3.
Carte 3
Routes maritimes en Écosse septentrionale
2.2.2. EXPLOITANTS
2.2.2.1. NorthLink
(45)
La compagnie NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd (ci-après «NorthLink 1») a été fondée en 2000 sous la forme d’une entreprise commune à 50 %-50 % de la Royal Bank of Scotland, l’une des principales banques du Royaume-Uni, et de CalMac.
(46)
Entre 2002 et 2006, NorthLink 1 a exploité deux liaisons au titre d’un contrat de service public: une liaison triangulaire entre Aberdeen (Écosse continentale), Kirkwall (Orcades) et Lerwick (Shetland) et une liaison plus courte entre Scrabster (Écosse continentale) et Stromness (Orcades), dans le Pentland Firth.
(47)
Le trafic total annuel de passagers sur ces deux liaisons est d’environ 300 000 personnes.
(48)
En 2006, une nouvelle compagnie a été créée - NorthLink Ferries Ltd (ci-après «NorthLink 2») - sous la forme d’une filiale entièrement contrôlée par CalMac (elle-même détenue intégralement par l’exécutif écossais). NorthLink 2 a repris l’exploitation des deux liaisons à destination des îles septentrionales et la plupart des actifs et du personnel de NorthLink 1 en 2006. Elle opère dans le cadre d’un contrat de service public signé le 6 juillet 2006 et valable jusqu’en 2012.
(49)
NorthLink 2 exploite actuellement deux navires pour le transport combiné de passagers, de véhicules et de marchandises et deux autres navires pour le transport de marchandises et de bétail.
(50)
NorthLink 1 existe toujours, mais il s’agit fondamentalement d’une société dormante, sans aucune activité régulière et disposant de peu d’actifs.
2.2.2.2. P&O Ferries
(51)
Entre 1997 et 2002, P&O Ferries a exploité les deux liaisons desservies plus tard par NorthLink 1 et 2 dans le cadre d’un contrat de service public. P&O Ferries n’a plus d’activités sur ces liaisons.
2.2.2.3. Pentland Ferries
(52)
Depuis 2001, Pentland Ferries assure un service de transport quotidien sur la liaison entre Gills Bay, en Écosse continentale, et St. Margaret’s Hope, dans les Orcades. Pentland Ferries exploite deux navires pour le transport de passagers, de véhicules et de marchandises et transporte actuellement environ 80 % de l’ensemble du bétail et des cargaisons de marchandises dangereuses entre l’Écosse continentale et les îles Orcades.
2.2.2.4. Streamline Shipping
(53)
Depuis 1984, Streamline Shipping exploite un service bihebdomadaire de transport de conteneurs entre Aberdeen et Lerwick, au moyen de navires «lift-on lift-off» affrétés ou de son propre porte-conteneurs. En 1987, la compagnie a aussi entamé un service de transport de conteneurs entre Aberdeen et Kirkwall, dans les Orcades, au moyen de navires «lift-on lift-off» (ci-après «lo-lo») affrétés.
(54)
À la mi-2008, Streamline Shipping a obtenu de l’exécutif écossais un contrat de fret pour le transport de marchandises à destination des îles septentrionales.
2.2.2.5. John O’Groats Ferries
(55)
Depuis 1971, la compagnie John O’Groats Ferries exploite un service touristique de transport de passagers par transbordeur entre John O’Groats, en Écosse continentale, et Burwick, dans les Orcades. La liaison assurée par John O’Groats Ferries n’est opérationnelle que de mai à fin septembre.
2.2.2.6. Norse Islands Ferries
(56)
Entre septembre 2002 et juin 2003, des transports de marchandises uniquement étaient assurés par un ou parfois deux navires de la compagnie Norse Islands Ferries entre l’Écosse continentale et les îles Shetland. Norse Islands Ferries n’a plus d’activités sur cette liaison.
2.2.3. OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC
(57)
Deux liaisons à destination des îles septentrionales ont été soumises à des obligations de service public: la liaison triangulaire entre Aberdeen (Écosse continentale), Kirkwall (Orcades) et Lerwick (Shetland) et la liaison plus courte entre Scrabster (Écosse continentale) et Stromness (Orcades).
(58)
Ces liaisons ont fait l’objet de trois appels d’offres publics qui ont abouti à la signature de trois contrats de service public entre les autorités écossaises et trois exploitants: P&O Ferries, de 1997 à 2002; NorthLink 1, de 2002 à 2006; et NorthLink 2, de 2006 à 2012. Dans le cas des deux premiers appels d’offres, les obligations de service public couvraient uniquement le trafic de passagers (le transport de marchandises n’était pas subventionné, mais pas non plus interdit). Toutefois, le contrat couvrant la période 2006 à 2012 inclut aussi une obligation de service public pour le transport de marchandises, dans une certaine limite.
2.2.3.1. Le contrat de service public de 1997 avec P&O Ferries
(59)
Les autorités écossaises ont lancé en juin 1995 une procédure de marché public pour les liaisons Aberdeen-Kirkwall-Lerwick et Scrabster-Stromness. Elles ont décidé de ne pas autoriser CalMac à participer à l’appel d’offres.
(60)
L’appel d’offres a conduit l’exécutif écossais à choisir P&O Ferries. Selon le contrat de service public, P&O Ferries devait recevoir une subvention annuelle, soumise à des «clauses de récupération» visant à plafonner les bénéfices possibles si les profits réalisés par la compagnie dépassaient les prévisions. P&O Ferries a reçu 55 millions de livres des autorités écossaises sur la période de 1997 à 2002 (17) pour l’exécution du marché.
(61)
Selon le contrat de service public, la subvention était limitée au transport de passagers, aux voitures accompagnées et véhicules associés, comme les autocaravanes et les motocycles.
2.2.3.2. Le contrat de service public de 2000 avec NorthLink 1
(62)
En 1998, l’exécutif écossais a lancé un nouvel appel d’offres en vue de passer un contrat de service public sur les liaisons Aberdeen-Kirkwall-Lerwick et Scrabster-Stromness pour la période 2002-2007.
(63)
Si le cahier des charges de l’appel d’offres indiquait que l’exploitant serait tenu de prévoir une capacité suffisante pour le transport de marchandises, cet aspect du service était censé être assuré sur une base commerciale, c’est-à-dire sans subvention. Il appartenait aux soumissionnaires de déterminer précisément le niveau des services de transport de marchandises à proposer, mais la capacité devait être suffisante pour atteindre au moins les niveaux de service assurés par P&O Ferries à l’époque, en ajoutant une marge raisonnable pour tenir compte de l’augmentation estimée de la demande.
(64)
L’appel d’offres public spécifiait la liaison à effectuer et le nombre minimal de trajets à assurer, mais laissait au soumissionnaire le soin de proposer des horaires détaillés. Le plan tarifaire appliqué par le soumissionnaire retenu devait être convenu avec l’exécutif écossais et les tarifs maximaux devaient être publiés. Les tarifs initiaux n’étaient pas censés dépasser de beaucoup les prix en vigueur.
(65)
En novembre 1998, treize compagnies maritimes ont manifesté leur intérêt pour le marché public. Six exploitants de transbordeurs ont été présélectionnés et, finalement, trois soumissionnaires ont présenté leur offre en juin 1999: SERCO Denholm, P&O Ferries et NorthLink 1.
(66)
L’exécutif écossais a écarté l’offre de SERCO Denholm, dont le prix était le plus élevé et dont la demande de pouvoir vendre ses navires ou transférer les locations en cours à l’exécutif écossais au terme du contrat était jugée inacceptable.
(67)
En septembre 2000, l’exécutif écossais a retenu l’offre de NorthLink 1, qui prévoyait une subvention de base de 45,7 millions de livres pour le contrat de cinq ans, soit 14 millions de livres de moins que l’offre de P&O. L’estimation des coûts par NorthLink 1 était plus élevée que celle de P&O Ferries, mais l’offre tablait sur un revenu de 8 millions de livres en plus pour le transport de passagers et de 13 millions de livres en plus pour les marchandises, du fait de ses prévisions plus optimistes en termes d’augmentation du trafic. NorthLink 1 était aussi disposée à tirer moins de profit du contrat que ne l’envisageait P&O Ferries.
(68)
Le contrat entre NorthLink 1 et l’exécutif écossais a été signé en décembre 2000. Après l’attribution du marché, NorthLink 1 a commandé trois nouveaux transbordeurs pour le transport de passagers/véhicules et a acheté en seconde main un navire spécialement destiné au transport de marchandises.
(69)
Il avait d’abord été prévu que le nouvel exploitant aurait le temps de construire et armer de nouveaux navires pour être opérationnel à partir d’avril 2002. Cependant, NorthLink 1 n’a été en mesure de commencer à assurer les liaisons que le 1er octobre 2002. En raison de ce retard, l’exécutif écossais a prolongé le contrat de service public avec P&O Ferries de six mois.
(70)
Les projections en termes de coûts et de revenus sur lesquelles NorthLink 1 avait fondé son offre se sont révélées trop optimistes. P&O Ferries avait été le seul exploitant à proposer un service «roll on/roll off» (ci-après «ro-ro») pour le transport de passagers, de véhicules et de marchandises entre l’Écosse continentale et les îles septentrionales entre 1997 et 2002. Dans ses projections, NorthLink 1 s’attendait aussi à jouir d’un monopole sur le trafic ro-ro.
(71)
Or, cette supposition ne s’est pas vérifiée. Au printemps 2001, un nouvel opérateur, Pentland Ferries, a commencé à proposer ses services entre l’Écosse continentale et les îles Orcades et a pris progressivement une part importante du marché des transports de passagers, de voitures et de marchandises à destination des Orcades.
(72)
En juillet 2002, un consortium de trois transporteurs routiers (18) a annoncé sa participation au lancement d’une nouvelle compagnie de transport par transbordeur, Norse Island Ferries, en réaction aux tarifs annoncés par NorthLink 1 en 2001, qui étaient jugés trop élevés par rapport à ceux pratiqués précédemment par P&O Ferries. Au début septembre 2002, Norse Island Ferries a commencé à assurer un service ro-ro de transport de marchandises entre les îles Shetland et l’Écosse continentale. Dès les premiers mois d’exploitation, il est apparu qu’une proportion importante du marché du transport de marchandises se tournait vers la nouvelle compagnie.
(73)
À la suite de l’annonce, en 2001, du service de transport de marchandises proposé par Pentland Ferries, NorthLink 1 a demandé l’ouverture de discussions avec l’exécutif écossais à propos de l’impact de cette nouvelle concurrence sur sa situation financière. NorthLink 1 a exposé son modèle d’entreprise à l’exécutif écossais pour lui permettre d’examiner l’impact de la concurrence sur la viabilité de la compagnie. Sur la base de ce modèle, NorthLink 1 prévoyait initialement un bénéfice total de 14,9 millions de livres sur la durée du contrat. Compte tenu du changement de circonstances, la projection laissait désormais craindre une perte de 16,4 millions de livres. Cela suscitait de sérieuses inquiétudes à propos de la solvabilité du contractant et de sa capacité à exécuter le contrat. D’après le Royaume-Uni, le principal facteur était la concurrence de Norse Island Ferries, à laquelle pouvaient être imputés plus de 25,5 millions sur les 31,3 millions de livres qu’il faudrait retrancher dans les comptes de la compagnie.
(74)
La concurrence de Norse Islands Ferries sur le marché du transport de marchandises à destination des îles Shetland a pris fin au début juin 2003, avec la cessation des activités de la compagnie. Cela ouvrait à NorthLink 1 la perspective de revenir à une exploitation viable. L’exécutif écossais a donc décidé de continuer à subventionner NorthLink 1 selon les conditions du contrat de service public, estimant que l’arrêt des activités de Norse Islands Ferries pourrait suffire à permettre l’exécution du contrat jusqu’à son terme.
(75)
Toutefois, à l’été 2003, quelques mois après avoir entamé ses activités, NorthLink 1 a informé l’exécutif écossais qu’il n’était pas réaliste de supposer que la compagnie pourrait respecter ses obligations contractuelles pour la durée restante du contrat de service public, c’est-à-dire jusqu’à la fin septembre 2007.
(76)
L’exécutif écossais a réexaminé la situation financière de la compagnie, avec l’assistance de comptables indépendants, et a conclu que NorthLink 1 était proche de l’insolvabilité.
(77)
Selon l’exécutif écossais, à moins d’allouer des subventions complémentaires à NorthLink 1, il y avait un risque d’interruption du service minimal si une procédure formelle d’insolvabilité était ouverte à son encontre (ce que plusieurs créanciers auraient pu faire). L’avenir à long terme des obligations de service public dépendrait de la bonne volonté du curateur désigné pour administrer la compagnie. Le curateur ne serait pas tenu par les obligations contractuelles de la compagnie et n’aurait donc pas à assurer les services subventionnés.
(78)
Le 8 avril 2004, à la suite de contacts avec les services de la Commission, l’exécutif écossais a annoncé son intention de lancer un nouvel appel d’offres pour ce service et a publié à ce propos un avis de marché au Journal officiel de l’Union européenne. Parallèlement à cette nouvelle procédure de marché public, qui sera décrite plus loin, l’exécutif écossais a pris plusieurs mesures destinées à garantir entre-temps la continuité de services minimaux.
2.2.3.3. Le procès-verbal modificatif de 2004 conclu avec NorthLink 1
(79)
Le 29 septembre 2004, l’exécutif écossais a conclu avec NorthLink 1 des accords de financement révisés, sous la forme d’un procès-verbal modificatif (Minute of Amendment) du contrat de service public. Ce procès-verbal modificatif prévoyait un système de financement du déficit, afin de garantir que NorthLink 1 pourrait continuer à exploiter la liaison jusqu’à la reprise du contrat en respectant le niveau de service spécifié dans le cahier des charges. Le procès-verbal modificatif prévoyait aussi qu’à l’occasion du prochain appel d’offres, certains actifs, loués par NorthLink 1 ou appartenant à la compagnie, pourraient être mis à la disposition des soumissionnaires souhaitant les utiliser pour assurer les services dans le cadre du futur contrat, à titre discrétionnaire et à leur valeur estimée sur le marché. Dans le souci de maintenir un contrôle budgétaire au cours de cette période, le procès-verbal modificatif comportait des mesures destinées à contrôler la possibilité, pour NorthLink 1, de dépasser un budget convenu sans l’approbation de l’exécutif écossais.
(80)
De plus, le procès-verbal modificatif prévoyait un système de «paiements incitatifs» limités d’environ 1,5 à 2 millions de livres par an, qui supposait qu’une série d’objectifs soient atteints ou dépassés, en termes de performances, de coûts et de revenus des services. Une première tranche de ces paiements incitatifs serait versée pour autant que diverses conditions de ponctualité, de fiabilité et d’autres exigences de performances aient été pleinement remplies. Ce système était destiné à remplacer et développer le système de pénalités intégré à l’accord original. Une deuxième tranche serait payée à condition d’atteindre un certain niveau d’économies/revenus par rapport à un budget de référence approuvé par les comptables indépendants de l’exécutif écossais.
(81)
En août 2005, l’auditeur général pour l’Écosse a chargé Audit Scotland d’examiner le nouveau contrat de service public attribué à NorthLink 1. Audit Scotland est un organisme public mis en place en avril 2000 au titre de la «Public Finance and Accountability (Scotland) Act» de 2000 (19) pour assurer les tâches qui lui sont confiées par l’auditeur général. Sa mission est de veiller à ce que l’exécutif écossais rende compte de l’utilisation appropriée, efficiente et efficace des fonds publics.
(82)
Selon le rapport publié par Audit Scotland (20) en décembre 2005, NorthLink 1 a reçu de l’exécutif écossais 71 millions de livres au cours des trois premières années du contrat de service public, couvrant la période d’octobre 2002 à fin septembre 2005, alors que la compensation prévue par le contrat était limitée à 50,3 millions de livres. Le rapport indique la ventilation suivante pour les 71 millions de livres allouées:
a)
33,6 millions de livres de compensation de base au titre du contrat original;
b)
16,7 millions de livres correspondant à d’autres versements prévus selon les termes du contrat original;
c)
18,2 millions de livres de fonds supplémentaires destinés à assurer la fourniture des services; et
d)
2,5 millions de livres pour le rachat en un seul versement de certains baux utilisés par NorthLink 1.
(83)
D’après les informations communiquées par les autorités britanniques, l’exécutif écossais a alloué à NorthLink 1 une autre subvention de 21,6 millions de livres entre septembre 2005 et la cession du contrat au repreneur le 6 juillet 2006.
(84)
Le Royaume-Uni a fourni des informations financières sur le chiffre d’affaires net des activités de service public (principalement le transport de passagers) et des activités commerciales (principalement le transport de marchandises) réalisées par NorthLink 1 de l’exercice financier 2002/2003 à l’exercice 2005/2006:
Tableau 3
Compte de profits et pertes pour les activités de service public et les activités commerciales de NorthLink 1 de 2002/2003 à 2005/2006
(en millions de livres)
Activités de service public
Activités commerciales
TOTAL
Revenus
Dépenses
Profits/pertes
Revenus
Dépenses
Profits/pertes
Profits/pertes
2002/2003
26,7
-28,3
-1,7
7,7
-7,3
0,5
-1,2
2003/2004
38,0
-35,5
2,5
10,5
-10,0
0,5
3,0
2004/2005
33,8
-34,6
-0,8
10,3
-10,1
0,1
-0,7
2005/2006 (21)
31,1
-30,2
0,9
7,4
-7,2
0,2
1,1
(85)
Les montants indiqués au tableau 3 sont le résultat d’une analyse comptable basée sur la comptabilité légale. Les revenus commerciaux proviennent principalement du transport de marchandises et de bétail (22). Les revenus du service public se composent des fonds alloués par l’État et du produit de la vente des billets. Du point de vue des dépenses, les coûts communs imputables, par exemple, aux droits portuaires, à la gestion des terminaux et aux dépenses administratives, sont répartis en fonction de l’importance relative des activités de service public et des activités commerciales dans ces frais.
(86)
Des procédures convenues ont été appliquées par le réviseur d’entreprise (KPMG LLP) concernant la méthodologie, les détails de la comptabilité et le contenu de la déclaration. Aucune différence notable n’a été relevée entre les montants indiqués dans le tableau 3 ci-dessus et les livres et documents comptables sous-jacents de NorthLink 1.
2.2.3.4. Le contrat de service public de 2006 avec NorthLink 2
(87)
En mars 2004, le Royaume-Uni a informé la Commission de l’intention de l’exécutif écossais de lancer le plus rapidement possible un nouvel appel d’offres pour le contrat de service public.
(88)
Le 8 avril 2004, l’exécutif écossais a annoncé publiquement son intention de lancer un nouvel appel d’offres pour ce service et a publié à ce propos un avis de marché au Journal officiel de l’Union européenne. Le 27 mai 2004, il a publié un projet de cahier des charges pour cet appel d’offres dans le cadre d’un processus de consultation.
(89)
À la différence de la procédure lancée en 2000, le nouvel appel d’offres (23) introduisait des obligations de service public en matière de transport des marchandises. Le soumissionnaire retenu devrait assurer un service complet de transport de marchandises ro-ro, couvrant le bétail et les produits dangereux, ainsi qu’un transport de marchandises supplémentaire requis durant la semaine sur la liaison entre Kirkwall et Aberdeen. Les tarifs de 2005 ont servi de base pour 2006, en prévoyant une indexation au moyen de l’indice des prix à la consommation. Les niveaux tarifaires pour le transport général de marchandises devaient être diminués sur les liaisons Aberdeen/Kirkwall/Lerwick dans chaque sens, d’environ 19 % sur la liaison entre Kirkwall et Aberdeen et de 25 % sur la liaison à destination des îles Shetland.
(90)
NorthLink 1 possédait des actifs utiles pour l’exécution du contrat, comme le matériel informatique, les pièces détachées et équipements de navires, les installations portuaires, les bureaux et plusieurs bétaillères. La compagnie avait aussi des contrats de bail pour un navire de transport de marchandises, des tracteurs de remorques et un système de billetterie. Ces actifs et les accords contractuels ont été mis à la disposition de tous les soumissionnaires à leur valeur estimée sur le marché.
(91)
Le 19 juillet 2005, l’exécutif écossais a invité trois entreprises présélectionnées à soumissionner. Deux offres ont ensuite été soumises le 30 novembre 2005 et la troisième entreprise s’est retirée de la procédure en octobre 2005. Le 9 mars 2006, l’exécutif écossais a annoncé la sélection du soumissionnaire dont l’offre avait été retenue: CalMac.
(92)
Une nouvelle entreprise a été fondée, NorthLink 2, sous la forme d’une filiale entièrement contrôlée par CalMac (elle-même détenue intégralement par l’exécutif écossais) pour exécuter le contrat de service public attribué à CalMac, qui a été signé le 6 juillet 2006. Le contrat de service public couvrait la période de 2006 à 2012. NorthLink 2 a repris l’exploitation des deux liaisons à destination des îles septentrionales et la plupart des actifs et du personnel de NorthLink 1 en 2006.
(93)
D’après le Royaume-Uni, tous les actifs de NorthLink 1 que NorthLink 2 souhaitait utiliser ont été rachetés par cette dernière à leur prix réel ou estimé sur le marché.
(94)
Les montants versés par les autorités écossaises à NorthLink 2 au titre du contrat de service public de 2006 sont les suivants:
Tableau 4
Fonds publics alloués à NorthLink 2 depuis 2006
(en millions de livres)
Subventions de déficit
Subventions en capital
TOTAL
2006/2007 (24)
21,8
1,3
23,1
2007/2008 (25)
28,0
2,0
30,0
(95)
NorthLink 2 n’a exercé aucune autre activité en dehors du champ d’application du contrat de service public de 2006 (qui inclut le transport de bétail et de marchandises). Toutes ses activités sont donc considérées comme des obligations de service public. Le Royaume-Uni a fourni des informations financières sur le chiffre d’affaires net des activités exercées par NorthLink 2 depuis l’année contractuelle 2006/2007. Une ventilation théorique de ces résultats entre le transport de marchandises et le transport de passagers (et de véhicules accompagnés) a été communiquée à titre indicatif:
Tableau 5
Compte de profits et pertes pour les activités de service public de NorthLink 2 en 2006/2007 et 2007/2008 (26)
(en millions de livres)
Passagers et véhicules accompagnés
Marchandises
TOTAL
Revenus
Dépenses
Profits/pertes
Revenus
Dépenses
Profits/pertes
Profits/pertes
2006/2007
38,3
-37,5
0,8
12,1
-11,8
0,3
1,1
2007/2008
39,7
-38,6
1,0
10,9
-10,6
0,3
1,3
(96)
Les montants indiqués dans le tableau 5 sont le résultat d’une analyse comptable basée sur la comptabilité légale.
(97)
Des procédures convenues ont été appliquées par le réviseur d’entreprise (KPMG LLP) concernant la méthodologie, les détails de la comptabilité et le contenu de la déclaration. Aucune différence notable n’a été relevée entre les montants indiqués dans le tableau 5 ci-dessus et les livres et documents comptables sous-jacents de NorthLink 2.
2.2.4. PRIX DU TRANSPORT
(98)
Le tableau 6 donne les prix demandés pour le transport de marchandises depuis le 1er janvier 2000 par l’exploitant sous contrat de service public (transport ro-ro) et par Streamline Shipping (transport lo-lo).
Tableau 6
Comparaison des prix du transport de marchandise par mètre linéaire entre l’exploitant sous contrat de service public et Streamline Shipping (27)
(en livres)
Année
Exploitant sous contrat de service public
Streamline Shipping (28)
Shetland
Orcades
Shetland
Orcades
2000 (tarifs de P&O Ferries)
43,70 livres
37,90 livres
37,05 livres
31,62 livres
2002 (tarifs indicatifs de NorthLink 1)
44,00 livres
36,00 livres
2002/2003 (tarifs de NorthLink 1)
36,00 livres
25,50 livres
33,69 livres
29,40 livres
2004 (tarifs de NorthLink 1 rates)
38,50 livres
27,50 livres
34,87 livres
28,86 livres
2005 (tarifs de NorthLink 1)
39,45 livres
28,20 livres
33,24 livres
30,29 livres
2006 (tarifs de NorthLink 1)
40,60 livres
29,00 livres
40,43 livres
32,07 livres
Juillet 2006 (tarifs de NorthLink 2)
30,60 livres
23,50 livres
40,43 livres
32,07 livres
(99)
Streamline Shipping soutient, sur la base des données publiées, que NorthLink 1 et NorthLink 2 ont fait baisser les prix du transport de marchandises à un niveau qui n’est pas viable pour Streamline Shipping et que cela n’a été possible que grâce aux subventions reçues par l’opérateur de service public pour le trafic des passagers.
(100)
Le Royaume-Uni fait valoir que la comparaison présentée dans le Tableau 6 peut être trompeuse car Streamline Shipping ne facture pas ses services au mètre linéaire (29). Les autorités britanniques assurent que les transports lo-lo et ro-ro représentent des segments différents du marché du fret maritime à destination des îles septentrionales, bien que certains chevauchements puissent exister dans l’utilisation des deux services. Le transport lo-lo est moins sensible aux contraintes de temps, avec seulement deux traversées par semaine, et la cargaison est généralement de moindre valeur. En conséquence, le Royaume-Uni soutient que toute comparaison des deux services est artificielle et qu’il est difficile de tirer des conclusions d’une quelconque comparaison de ce genre.
(101)
NorthLink 1 a indiqué en décembre 2001 - avant l’exécution du contrat de service public - que ses tarifs pour le transport à destination des îles Shetland et Orcades seraient respectivement de 44,00 et 36,00 livres par mètre linéaire pour les remorques. Ces tarifs se justifiaient par le fait que NorthLink 1 devait demander un prix qui soit à la fois commercialement viable et acceptable pour le marché. Il était aussi précisé que ces prix seraient fixes pour une période de cinq ans. NorthLink 1 indiquait que la compagnie ne serait pas en mesure de «supporter une situation où nous [NorthLink 1] transportons des remorques gratuitement ou à très bas prix». NorthLink 1 soulignait en même temps que ses activités de transport de marchandises n’étaient pas subventionnées.
(102)
Selon Streamline Shipping, NorthLink 1 a réagi à la concurrence de Streamline Shipping et de Norse Island Ferries en introduisant en 2002, au tout début de son contrat, des réductions importantes (pour facturer respectivement le transport vers les îles Shetland et Orcades à 36,00 et 25,50 par mètre linéaire pour les remorques) par rapport aux prix indiqués précédemment par NorthLink 1 comme étant commercialement viables. Streamline Shipping et Norse Island Ferries soupçonnent NorthLink 1 d’avoir facturé ses services de transport de marchandises à perte.
(103)
En décembre 2003, NorthLink 1 a introduit des tarifs réduits spécifiques:
a)
un tarif spécial pour les remorques vides;
b)
un tarif forfaitaire spécial de 200 livres pour le transport de marchandises entre Aberdeen et Kirkwall dans le cas où le facteur temps n’est pas déterminant (le tarif dit «Sunday Special»); et
c)
un système de remise commerciale prévoyant des réductions jusqu’à concurrence de 10 % selon la quantité de mètres linéaires transportés par mois dans les conditions fixées.
(104)
Depuis que l’exécution du troisième contrat de service public par NorthLink 2 a commencé en juillet 2006, la pression commerciale exercée sur Streamline Shipping a prétendument encore augmenté. Selon Streamline Shipping, le ministre des transports de l’époque, en attribuant à NorthLink 2 le nouveau contrat de service public, a annoncé que les prix seraient réduits de 25 % pour le transport entre Aberdeen et les îles Shetland et de 19 % pour le transport à destination des Orcades. Cela n’était possible, d’après Streamline Shipping, que grâce à l’augmentation de la subvention annuelle allouée à NorthLink 2.
(105)
Selon Streamline Shipping, en juillet 2006, les tarifs normaux pratiqués par NorthLink 2 étaient de 30,60 livres par mètre linéaire pour le transport à destination des îles Shetland et de 23,50 livres par mètre linéaire à destination des Orcades. Ces tarifs doivent être comparés aux prix de 40,43 livres par mètre linéaire pour le transport à destination des îles Shetland et de 32,07 livres par mètre linéaire pour le transport à destination des Orcades demandés par Streamline Shipping. De plus, les conditions spéciales pour les remorques vides et le «Sunday Special» sont prétendument restées applicables, avec des réductions allant jusqu’à 73 % offertes par NorthLink 2.
(106)
Streamline Shipping soutient que, si la compagnie a tenté par le passé de renforcer sa position concurrentielle en réduisant ses tarifs, l’ampleur des réductions proposées par NorthLink 2 à ses clients a désormais rendu cette stratégie impossible. Streamline Shipping estime que, pour couvrir ses coûts, elle doit facturer l’équivalent de 36,67 livres par mètre linéaire. Ce tarif est plus élevé que les prix actuellement proposés par NorthLink 2.
(107)
Pentland Ferries soutient que NorthLink 2 applique aux habitants des Orcades un système de rabais intitulé «amis et parents» qui a un effet très préjudiciable sur le service concurrent fourni par Pentland Ferries, surtout depuis la mise en service du nouveau catamaran Pentalina de Pentland Ferries en mars 2009. L’argument avancé est qu’en 2008/2009, NorthLink a élargi son rabais à un très grand nombre d’«amis et parents», faisant ainsi baisser les prix des traversées pour les passagers d’une façon généralisée, au détriment du service concurrent proposé par Pentland Ferries.
(108)
Le système de rabais consiste à permettre aux habitants des îles de désigner jusqu’à six ménages d’amis ou de la famille, en dehors des îles Orcades et Shetland, qui peuvent bénéficier d’une réduction de 30 % sur le prix de leur traversée à bord des navires de NorthLink (30).
(109)
Les autorités britanniques ont expliqué que ce système de rabais, disponible uniquement en basse et moyenne saisons, n’a bénéficié qu’à 4 952 passagers en 2008. Étant donné que NorthLink 2 a transporté 295 913passagers en 2008, le système de rabais ne concerne que 1,6 % des traversées assurées par NorthLink 2. Le revenu total de ce système (pour tous les passagers et véhicules concernés) se montait en 2008 à 95 000 livres environ, c’est-à-dire moins de 0,5 % de l’ensemble des revenus de la vente de billets de NorthLink 2, qui atteignait environ 20 millions de livres en 2008. Les autorités britanniques font valoir qu’il est peu probable qu’un système de rabais à si petite échelle puisse avoir un effet important sur les intérêts commerciaux de Pentland Ferries.
(110)
Les tarifs publiés par NorthLink 2 pour le transport de passagers (Scrabster -Stromness) et ceux de Pentland Ferries (Gill’s Bay - St. Margaret’s Hope) sont actuellement les suivants (31):
Tableau 7
Comparaison des prix des billets pour le transport de passagers entre l’exploitant sous contrat de service public et Pentland Ferries
(en livres)
NorthLink 2
Pentland Ferries
Basse saison (32)
Moyenne saison (33)
Haute saison (34)
Jusqu’au 31.3.2009
Du 1.4.2009 au 31.10.2009
PASSAGERS
Adulte seul
13,80 livres
15,00 livres
16,10 livres
10,00 livres
13,00 livres
Enfant seul (5 à 15 ans)
6,90 livres
7,50 livres
8,10 livres
5,00 livres
6,00 livres
Enfant en bas âge (0 à 4 ans) (35)
GRATUIT
VÉHICULES
Voiture et autocaravane ( 6 m)
43,60 livres
44,80 livres
48,20 livres
25,00 livres
30,00 livres
Motocycle
13,20 livres
15,00 livres
16,70 livres
10,00 livres
11,00 livres
(111)
Une partie intéressée a aussi fait valoir qu’une activité commerciale de NorthLink 2 consiste à proposer des nuitées Bed & Breakfast dans les Orcades (quand le navire reste au mouillage jusqu’au lendemain) à des prix inférieurs aux coûts, ce qui affecte les hôtels qui fournissent des services Bed & Breakfast.
2.3. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN
2.3.1. ÎLES OCCIDENTALES
2.3.1.1. Existence d’une aide d’État
(112)
En ce qui concerne l’aide d’État versée à CalMac jusqu’à la signature du contrat de 2007, la Commission, dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, a émis des doutes quant au fait que ces paiements respectent les critères énoncés dans l’affaire Altmark (36) et ne relèvent donc pas de la notion d’aide d’État, conformément à l’article 87, paragraphe 1, du traité.
(113)
C’est-à-dire que la Commission se demandait: si les obligations de service public imposées à CalMac avaient été clairement définies; si les paramètres ayant servi de base au calcul de la compensation avaient été établis avant l’imposition des obligations de service public d’une manière objective et transparente; si les coûts supportés par CalMac pour l’exécution des obligations de service public n’avaient pas fait l’objet d’une compensation excessive; si le niveau de compensation nécessaire avait été déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne bien gérée aurait eu à supporter pour s’acquitter de ces obligations, en tenant compte des recettes concernées et d’un bénéfice raisonnable.
(114)
La Commission est parvenue à la conclusion préliminaire que les versements concernés dont CalMac a bénéficié jusqu’à la signature du contrat de 2007 pourraient comporter un avantage et pourraient donc constituer une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(115)
En ce qui concerne le contrat de service public de 2007 avec CalMac, la Commission ne disposait pas d’informations suffisantes pour tirer des conclusions préliminaires quant à l’existence d’une aide d’État et a invité les autorités britanniques à fournir les informations requises.
(116)
La Commission a constaté que certaines parties intéressées étaient d’avis que le regroupement de toutes les liaisons, à l’exception de celle entre Gourock et Dunoon, avait sensiblement et indûment restreint la concurrence durant l’appel d’offres étant donné que CalMac était prétendument la seule compagnie en mesure de faire une offre couvrant l’ensemble des liaisons. La Commission a aussi soulevé la question de savoir si la condition de l’appel d’offres selon laquelle le soumissionnaire retenu devait affréter les navires de CMAL aurait pu constituer un avantage pour CalMac.
(117)
Si tel était le cas, la Commission considérerait que le contrat n’a pas été attribué dans le cadre d’une procédure de marché public vraiment ouverte et non discriminatoire. Cela pourrait avoir débouché sur une situation où les autorités écossaises versaient une compensation plus élevée pour les obligations de service public concernées que ce n’aurait été le cas autrement et donc sur l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
2.3.1.2. Compatibilité avec le marché commun
(118)
Dans sa décision d’ouvrir la procédure d’examen, la Commission a considéré que l’article 86, paragraphe 2, du traité paraissait être la base juridique appropriée pour apprécier la compatibilité de la mesure avec le marché commun (37).
(119)
La Commission a émis des doutes quant au respect des conditions de sa décision concernant l’application des dispositions de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (ci-après «décision SIEG») (38).
(120)
Pour être compatibles au titre de l’article 86, paragraphe 2, du traité, les services subventionnés doivent correspondre à des services d’intérêt économique général (ci-après «SIEG») authentiques et légitimes, ils doivent être confiés au bénéficiaire au moyen d’un mandat adéquat et la compensation ne doit pas affecter de manière disproportionnée la concurrence et le commerce.
(121)
Dans sa décision d’ouvrir la procédure d’examen, la position préliminaire adoptée par la Commission était que les services confiés à CalMac correspondaient bien à des SIEG légitimes, mais en l’absence d’éléments d’appréciation, la Commission n’était pas en mesure de déterminer si le mandat était adéquat et si l’aide allouée à CalMac était proportionnée à son objectif et donc d’apprécier si l’aide d’État éventuelle était compatible avec le marché commun.
2.3.2. ÎLES SEPTENTRIONALES
2.3.2.1. Existence d’une aide d’État
(122)
La Commission a estimé, à titre préliminaire, que le financement de NorthLink 1 au titre du procès-verbal modificatif ne respectait probablement pas le quatrième critère Altmark, qui requiert que la compensation soit déterminée sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne bien gérée aurait eu à supporter pour s’acquitter des obligations de service public. Les paiements concernés constituaient donc sans doute une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
(123)
En ce qui concerne NorthLink 2, la Commission a souhaité obtenir des éclaircissements sur le transfert des actifs de NorthLink 1 et sur le respect des quatre conditions Altmark par le contrat de 2006. L’existence d’une aide d’État n’a donc pas été exclue.
2.3.2.2. Compatibilité avec le marché commun
(124)
Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission n’a pas été en mesure de définir une base de compatibilité pour l’aide d’État éventuellement allouée à NorthLink 2 sous la forme d’un transfert possible des actifs de NorthLink 1 à un prix inférieur à celui du marché.
(125)
En ce qui concerne l’aide d’État éventuellement allouée à NorthLink 1 au titre du contrat de 2000 et du procès-verbal modificatif et à NorthLink 2 au titre du contrat de 2006, les services assurés par ces compagnies pouvaient être considérés comme des SIEG légitimes et les mandats pouvaient être considérés comme appropriés. À l’inverse, faute d’éléments probants suffisants, il est douteux que l’aide d’État éventuellement allouée à NorthLink 1 et 2 ait été proportionnée à son objectif déclaré.
3. OBSERVATIONS DES PARTIES INTERESSEES
(126)
Dans le délai prévu par l’article 6, paragraphe 1, du règlement de procédure, la Commission a reçu des observations de plusieurs parties intéressées. Conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement de procédure, les autorités britanniques ont eu la possibilité de répondre aux observations transmises par les parties intéressées dans ce même délai. Les parties intéressées suivantes ont soumis leur point de vue: la Fédération européenne des travailleurs des transports, M. James Knight de TSL Contractors Limited, Western Ferries, M. John Rose, Streamline Shipping, le professeur Alfred J. Baird de la Napier University, Pedersen Consulting, M. James Knight et M. Andy Knight (au nom de Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill’s Bus Service Limited et deux autres parties qui ont demandé que leur identité et la teneur de leurs observations soient tenues confidentielles.
(127)
Les observations de Streamline Shipping sont similaires à celles formulées dans sa plainte de juillet 2004. L’entreprise considère que les difficultés financières de NorthLink 1 étaient une conséquence directe de sa stratégie visant à affaiblir la concurrence, de Norse Island Ferries, d’abord, et de Streamline Shipping ensuite, en diminuant drastiquement les tarifs du transport de marchandises à des niveaux sans précédent. C’est cette stratégie qui a amené les autorités à injecter des fonds au-delà de ce qui était nécessaire pour remplir les obligations de service public. Streamline Shipping cite le rapport de l’auditeur général de décembre 2005, qui indiquait que «le niveau des prix du transport de marchandises et la concurrence résultante exercée par Norse Island Ferries ont constitué l’un des principaux facteurs qui ont contribué aux problèmes financiers de NorthLink 1» et que «si l’affrètement du navire (de transport de marchandises) supplémentaire était destiné à garantir une capacité adéquate pour répondre à la demande, il a néanmoins créé une situation où la capacité de transport de marchandises excédait en fait la demande. Les coûts supplémentaires pour l’exploitation d’un autre navire excédaient les revenus supplémentaires engendrés et n’ont fait qu’aggraver les problèmes de liquidités».
(128)
En ce qui concerne NorthLink 2, Streamline Shipping soutient que ses navires sont sous-utilisés et que la réduction de 25 % pour les transports à destination des îles Shetland et de 19 % à destination des Orcades annoncée pour NorthLink 2 par rapport aux prix pratiqués par NorthLink 1 a été gravement préjudiciable à Streamline Shipping.
(129)
Western Ferries a réitéré ses inquiétudes concernant les subventions payées à CalMac pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon. Western Ferries considère que cette liaison est commercialement viable, comme le démontrait la rentabilité de ses propres activités. La compagnie considère aussi que les conditions Altmark ne sont pas remplies puisque le niveau de la subvention est supérieur à ce qui serait nécessaire pour un service de transport de passagers sur un navire destiné uniquement à transporter des passagers (excédent estimé à 1,3 million de livres). Western Ferries avance aussi que l’aide est utilisée pour subventionner le transport de véhicules, en laissant par exemple inchangé le prix du transport des véhicules malgré l’augmentation des coûts du carburant (CalMac a augmenté ses prix en 2009 de 3,8 % seulement, soit 1 % de moins que le niveau d’inflation). De plus, à la différence des autres liaisons exploitées par NorthLink et CalMac, ce service n’a pas été attribué par voie d’adjudication et n’est donc pas conforme aux exigences européennes. Western Ferries considère en outre que le récent appel d’offres pour le réseau exploité par CalMac était trop prescriptif et que le regroupement de toutes les liaisons est injustifié. Dans ces conditions, CalMac était la seule compagnie en mesure de soumettre une offre.
(130)
En ce qui concerne la transparence financière de CalMac, Western Ferries assure que le coût rapporté pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon (4,2 millions de livres dans l’année précédent mars 2008) sous-estime le coût réel total du service car il ne reflète pas la charge des pensions de l’équipage concerné, il n’y a pas de transparence dans les charges interentreprises pour les fonctions communes qui relèvent du siège social et les coûts quotidiens du contrat de bail pour le navire sont sous-estimés. Rien n’indique que les autorités écossaises aient exercé un contrôle actif concernant d’éventuelles subventions croisées pour le transport des véhicules.
(131)
Western Ferries considère que, contrairement à la situation qui prévaut dans le cas de NorthLink, il existe déjà sur le marché une offre suffisante pour le transport de passagers, de voitures et de marchandises. Il n’y a aucune raison de continuer à l’avenir à subventionner le transport de véhicules, compte tenu du service existant assuré par Western Ferries.
(132)
La Fédération européenne des travailleurs des transports a exprimé sa déception face à la nécessité de revoir de nouveau les services minimaux assurés par CalMac et NorthLink. Elle insiste sur le besoin d’un service public stable, légitimement défini conformément au règlement (CEE) no 3577/92 du Conseil du 7 décembre 1992 portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres (ci-après «règlement sur le cabotage maritime») (39).
(133)
Une partie intéressée a fait part de ses préoccupations à l’égard d’une dépendance vis-à-vis d’un opérateur national dont la situation de monopole est confortée par le biais d’une aide d’État. Cette partie considère que la procédure de marché public pour les liaisons exploitées par CalMac était définie de manière très étroite et ne pouvait être considérée comme un appel d’offres ouvert. La partie intéressée plaide pour un dégroupement des liaisons qui ont fait l’objet de l’appel d’offres.
(134)
M. James Knight considère que CalMac n’offre pas un bon rapport qualité-prix et que les services actuellement assurés par CalMac devraient être repris par des exploitants privés efficaces. Il propose des alternatives possibles en vue de réduire les subventions nécessaires pour l’exploitation des liaisons et de renforcer les incitations à l’innovation et la rentabilité.
(135)
Une autre partie intéressée considère que la restriction en termes de fréquence imposée à CalMac par les autorités britanniques sur la liaison Gourock-Dunoon constitue en fait une aide d’État à Western Ferries, fausse gravement la concurrence et renforce la position dominante de Western Ferries. D’un autre côté, elle considère que l’aide d’État allouée à CalMac est la contrepartie d’une mission de service public légitime.
(136)
M. John Rose considère que l’appel d’offres pour les contrats attribués à NorthLink 1 et NorthLink 2 n’était pas conforme aux règles européennes. Il soutient aussi que la liaison Gourock-Dunoon ne peut être considérée comme un service minimal puisqu’il existe déjà une alternative d’accès par la route et qu’une compagnie privée de transbordeur offre déjà un meilleur service sans subventions.
(137)
Le professeur Alfred Baird a transmis des études indiquant que l’efficacité des services assurés par NorthLink pourrait être renforcée par des améliorations de la composition de la flotte, que le rôle croissant joué par l’État sur le marché écossais des transports par transbordeur va à l’encontre de la politique et des tendances qui prévalent dans l’UE et que, d’une manière générale, il n’est ni nécessaire ni souhaitable que l’État exploite des services de transport maritime.
(138)
McGill’s Bus Service considère qu’il n’est pas nécessaire de subventionner le transport des passagers piétons entre Gourock et Dunoon, puisque le même service est déjà assuré, par ses soins, sur une base commerciale.
(139)
Pedersen Consulting fait valoir que la procédure d’appel d’offres pour les îles occidentales était d’une telle complexité et impliquait des coûts si importants que CalMac était la seule compagnie en mesure d’y répondre. En ce qui concerne la liaison Gourock-Dunoon, Pedersen Consulting considère qu’il n’y a aucune raison de conserver un service de transport de véhicules subventionné, étant donné que Western Ferries transporte déjà de manière rentable près de 90 % du trafic de véhicules. Toutefois, pour le transport des passagers, une liaison directe avec le chemin de fer de Gourock peut se justifier comme activité de transport public. En ce qui concerne NorthLink, Pedersen Consulting soutient que la procédure de marché public était totalement inadéquate et a débouché sur un service inefficace, alors que Pentland Ferries assure déjà un service non subventionné et rentable. Il serait facile d’abandonner pratiquement la liaison Stromness-Scrabster, en économisant ainsi l’argent du contribuable.
4. COMMENTAIRES DU ROYAUME-UNI SUR LA DECISION D’OUVRIR LA PROCEDURE ET SUR LES OBSERVATIONS DES PARTIES INTERESSEES
(140)
Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission se demandait si la condition selon laquelle le soumissionnaire retenu dans le cadre de la procédure d’adjudication débouchant sur le contrat de service public de 2007 entre les autorités britanniques et CalMac devait affréter les navires de CMAL pouvait avoir constitué un avantage pour CalMac.
(141)
Les autorités britanniques estiment que cette disposition ne procurait aucun avantage à CalMac ou à CMAL. Au contraire, elles considèrent que la disponibilité immédiate d’une flotte en totale conformité, capable de satisfaire aux exigences d’exploitation des liaisons dès le commencement du contrat, était un avantage pour les autres soumissionnaires, en ce qu’elle réduisait les obstacles pour les soumissionnaires susceptibles d’offrir leurs services et créait des conditions de concurrence équitables dans la procédure de marché public.
(142)
Les autorités britanniques se rapportent à la communication de la Commission relative à l’interprétation du règlement sur le cabotage maritime (40) (section 5.3.2.1) qui indique que «dans le cas où les autorités publiques sont elles-mêmes propriétaires de navires ou disposent de navires d’une autre manière, ces navires peuvent être mis à la disposition de tout exploitant de services potentiel dans les mêmes conditions de non-discrimination». Les autorités britanniques considèrent qu’il était presque impossible pour un exploitant isolé de disposer d’une nouvelle flotte de navires conformes pour desservir toutes les routes maritimes et de maintenir les liaisons avec les collectivités insulaires éloignées dans les délais fixés pour le commencement du contrat.
(143)
Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission se demandait aussi si le regroupement de toutes les routes maritimes à destination des îles occidentales dans l’appel d’offres public de 2006, à l’exception de la liaison Gourock-Dunoon, n’avait pas sensiblement et indûment restreint la concurrence durant l’appel d’offres, comme l’avançaient certaines parties intéressées.
(144)
Les autorités britanniques considèrent que l’adjudication groupée de ces liaisons se justifiait pour plusieurs raisons: cela garantissait un rapport qualité-prix maximal pour l’exécutif écossais; cela facilitait l’intervention d’un navire de secours en cas de défaillance dans le réseau; cela évitait le choix sélectif des liaisons les plus rentables; cela facilitait la gestion, renforçait la sécurité de la flotte et son entretien; et cela évitait les charges administratives et les coûts supplémentaires liés à la conduite d’appels d’offres multiples.
(145)
Selon la communication de la Commission relative à l’interprétation du règlement sur le cabotage maritime (section 5.5.3), «les États membres souhaitent souvent regrouper en un seul service des liaisons soumises à des obligations de service public à destination et en provenance d’îles différentes afin de générer des économies d’échelle et d’attirer des opérateurs. Le regroupement de liaisons en tant que tel n’est pas contraire au droit communautaire dans la mesure où il ne conduit pas à une discrimination. La taille la plus adéquate des regroupements devrait être déterminée en tenant compte de la synergie la plus forte réalisable pour répondre aux besoins essentiels en matière de transport.»
(146)
Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission a aussi soulevé la question de savoir si le transfert de certains actifs (41) de NorthLink 1 à NorthLink 2 pour une montant de 1,55 million de livres avait été effectué à des prix inférieurs à ceux du marché, constituant donc éventuellement une aide d’État à NorthLink 2.
(147)
Les autorités britanniques ont fait valoir que la possibilité de racheter les actifs de NorthLink 1 était déjà prévue dans l’appel d’offres et que tous les soumissionnaires avaient un accès égal à ces actifs aux mêmes conditions. Durant la procédure d’avis de marché, des informations ont été communiquées aux deux soumissionnaires sélectionnés concernant les prix des actifs mis en vente. Il n’y avait cependant aucune obligation d’acheter ces actifs, car les soumissionnaires pouvaient préférer apporter leurs propres solutions.
(148)
Tous les soumissionnaires ont eu la possibilité d’inspecter les navires, l’équipement et d’autres actifs. La valeur des principaux actifs (le navire, les tracteurs-pousseurs et la marque NorthLink, vendus pour un montant de 1,3 million de livres) a été déterminée par des évaluations indépendantes. Les actifs restants, vendus pour un montant de 0,25 million de livres, ont été évalués sur la base d’estimations des prix du marché.
(149)
En ce qui concerne l’application possible de la décision SIEG (42), les autorités britanniques considèrent que la plupart des liaisons dans l’estuaire de la Clyde et à destination des Hébrides et sur le réseau de NorthLink paraissent êtres couvertes par la décision SIEG. Seules quatre liaisons desservies par CalMac et NorthLink ne satisfont pas aux critères de seuil et devraient être appréciées directement au titre de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE.
(150)
Les autorités britanniques considèrent que les contrats de service public avec CalMac et NorthLink constituent des mandats appropriés, en ce qu’ils spécifient en détail la nature et la durée des obligations de service public, les activités et les territoires concernés, la nature de tous les droits exclusifs ou spéciaux assignés aux activités, les paramètres permettant de calculer, contrôler et réviser la compensation et les dispositions destinées à éviter toute surcompensation et à en obtenir le remboursement, le cas échéant.
(151)
De plus, CalMac et NorthLink sont dans l’obligation de tenir des comptabilités séparées pour les SIEG et leurs autres activités, seuls les coûts liés aux SIEG peuvent donner lieu à une compensation (tous les coûts variables encourus dans l’exécution des SIEG, une contribution proportionnelle des coûts fixes communs aux SIEG et aux autres activités et un bénéfice raisonnable) et des procédures appropriées de déclaration et de contrôle ont été mises en place.
(152)
En ce qui concerne la liaison Gourock-Dunoon, les autorités britanniques reconnaissent qu’on peut se demander si le service assuré par CalMac constitue un SIEG légitime, étant donné qu’un opérateur du secteur privé exploite une liaison adjacente sans subvention. Toutefois, elles considèrent que le service fourni par Western Ferries est largement perçu par la population locale comme un service complémentaire et utile, mais non comme un substitut effectif à la liaison de centre-ville à centre-ville desservie par CalMac.
(153)
Les autorités britanniques ont informé la Commission qu’après la procédure de marché public infructueuse menée en 2006 pour la liaison Gourock-Dunoon, elles ont l’intention de lancer un nouvel appel d’offres public ouvert, transparent et non discriminatoire en vue de l’adjudication d’un contrat de service public pour l’exploitation de cette liaison avec les caractéristiques suivantes:
a)
le marché portera sur un service de transbordeur de centre-ville à centre-ville dans le cadre d’un contrat de service public d’une durée de six ans;
b)
l’appel d’offres prévoira une subvention pour assurer cette liaison (à la différence de l’appel d’offres précédent);
c)
les restrictions actuelles en termes de fréquences seront supprimées;
d)
la subvention couvrira uniquement le trafic de passagers;
e)
le soumissionnaire retenu sera autorisé à fournir un service commercial de transport de véhicules sans restriction, soumis à des mesures comptables appropriées et à une procédure d’audit afin d’éviter toute subvention croisée entre le service de transport de passagers et le service commercial de transport de véhicules;
f)
le soumissionnaire retenu sera libre d’apporter ses propres solutions pour remplacer les anciens navires qui assurent actuellement la liaison.
(154)
Les autorités britanniques prévoient d’acquérir les navires de remplacement par l’intermédiaire de CMAL, qui les louera ensuite à l’exploitant auquel le contrat de service public aura été attribué. Les autorités britanniques considèrent que ce SIEG se justifie pour plusieurs raisons en rapport avec la fréquence, la commodité, le temps total de la traversée, l’intégration avec d’autres moyens de transport et la fiabilité du service, entre autres.
5. APPRECIATION DE LA MESURE
5.1. EXISTENCE D’UNE AIDE D’ÉTAT
5.1.1. CRITÈRES ÉNONCÉS À L’ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ
(155)
Conformément à l’article 87, paragraphe 1, du traité, «sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(156)
Les critères énoncés à l’article 87, paragraphe 1, du traité sont cumulatifs. Pour établir si les fonds publics alloués à CalMac, NorthLink 1 et NorthLink 2 décrits ci-dessus constituent une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, il convient d’examiner si l’aide financière:
-
implique une perte de ressources pour l’État et est imputable à l’État membre concerné,
-
procure un avantage sélectif à certaines entreprises ou branches de production,
-
fausse la concurrence ou menace de la fausser, et
-
affecte les échanges entre États membres.
(157)
Les divers paiements décrits ci-dessus ont été effectués au moyen de ressources de l’État et sont imputables à l’État membre concerné. Le premier critère énoncé à l’article 87, paragraphe 1, du traité est donc rempli.
(158)
Les paiements concernés, sous la forme de subvention de déficit et de subvention en capital/prêts, bénéficient uniquement à certaines entreprises spécifiques. Ils sont donc sélectifs.
(159)
Le financement régulier de CalMac et de NorthLink 1 et NorthLink 2 réduit les coûts d’exploitation que ces entreprises auraient normalement dû supporter et leur procure un avantage économique par rapport à d’autres entreprises qui financent leurs activités sur la base de revenus commerciaux uniquement. Néanmoins, pour déterminer s’il existe un avantage susceptible de constituer une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité, la Commission doit apprécier si les «conditions Altmark» sont remplies (43).
(160)
Le marché du cabotage maritime a été entièrement libéralisé depuis l’entrée en vigueur du règlement sur le cabotage maritime, c’est-à-dire depuis le 1er janvier 1993. Si un avantage a été octroyé à l’une de ces entreprises au regard des critères Altmark, il pourrait être de nature à fausser la concurrence et affecter les échanges entre les États membres. Dans ces conditions, les troisième et quatrième critères de l’article 87, paragraphe 1, du traité seraient également remplis.
(161)
La Commission confirme aussi son appréciation préliminaire selon laquelle les fonds alloués à CalMac et à NorthLink 1 et NorthLink 2 ne cadrent pas avec la stratégie qu’un investisseur privé adopterait dans des conditions de marché normales. Ces versements ne peuvent donc être considérés comme exempts d’aide d’État sur la base du principe de l’investisseur en économie de marché.
(162)
La vente des actifs qui est intervenue lors de la transition entre les contrats de NorthLink 1 et NorthLink 2 ne comportait pas d’éléments d’aide d’État. Tous les actifs appartenant à NorthLink 1 qui étaient utiles pour l’exploitation des services de transbordeur ont été mis à la disposition de tous les soumissionnaires lors de la procédure de marché public de 2004-2005 (voir le considérant 88 ci-dessus). La vente, qui représentait un montant d’environ 1,5 million de livres pour l’ensemble des actifs, a été effectuée sur la base des prix réels ou estimés sur le marché, selon les différents actifs. Étant donné que les actifs ont été proposés au même prix à tous les soumissionnaires et que ce prix correspondait à la valeur des biens sur le marché, leur vente n’impliquait pas l’utilisation de ressources de l’État et ne procurait pas d’avantage économique sélectif à une quelconque entreprise. L’existence d’éléments d’aide d’État est donc exclue.
(163)
Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission se demandait si les taux appliqués pour certains prêts à CalMac étaient conformes au principe de l’investisseur en économie de marché et donc s’ils ne constituaient pas une aide d’État.
(164)
Cette question aurait été importante afin de déterminer si CalMac avait bénéficié d’une surcompensation pour s’acquitter de ses obligations de service public, en tenant compte de toutes les sources de financement public. Toutefois, étant donné que, dans le cas de CalMac, le régime d’aide est une aide existante et que sa compatibilité doit seulement être appréciée pour ce qui concerne l’avenir (voir la section 5.2 ci-dessous), il n’est pas nécessaire que la Commission examine davantage le caractère d’aide d’État de ces prêts dès lors qu’ils se rapportent uniquement au passé.
5.1.2. CRITÈRES D’ALTMARK
(165)
Ainsi qu’il a été mentionné au considérant 112 ci-dessus, pour déterminer s’il existe un avantage susceptible de constituer une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité, la Commission doit apprécier si les conditions Altmark sont remplies.
(166)
Selon la jurisprudence Altmark, une compensation pour les obligations ou contrats de service public ne favorise pas les bénéficiaire(s) - et ne tombe donc pas sous le coup de l’interdiction énoncée à l’article 87, paragraphe 1, du traité - quand les quatre conditions suivantes sont remplies en même temps:
-
l’entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies (ci-après «Altmark 1»),
-
les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente (ci-après «Altmark 2»),
-
la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (ci-après «Altmark 3»), et
-
lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire a été déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (ci-après «Altmark 4»).
5.1.2.1. CalMac
(167)
Dans le cas de CalMac, il faut distinguer deux phases, ainsi qu’il est indiqué dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen: une première phase précédant le contrat de 2007, où les obligations de service public étaient directement confiées à CalMac, sans appel d’offres public préalable, par le biais d’«engagements» et où toutes les conditions de la fourniture du service public étaient spécifiées dans des lettres annuelles adressées à CalMac par les autorités écossaises; et une seconde phase après le contrat de 2007, qui a été attribué à la suite d’une procédure de marché public spécifiant en détail les obligations de service public. Le cas de la liaison Gourock-Dunoon doit être envisagé séparément puisque cette liaison était exclue du contrat de 2007 et que les conditions des obligations de service public continuent à être spécifiées dans des lettres annuelles adressées à CalMac par les autorités écossaises.
a) Avant le contrat de 2007
(168)
Ainsi qu’il est indiqué dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, il ne fait guère de doute qu’avant le contrat de 2007, la compensation allouée pour les obligations de service public imposées à CalMac ne remplissait pas tous les critères Altmark. Les obligations de service public n’étaient pas clairement définies dans un acte légal. De plus, les spécifications des obligations de service public, comme les ports à desservir, la régularité, la continuité et la fréquence des traversées n’étaient pas clairement établies dans un acte officiel. Les paramètres sur la base desquels était calculée la compensation n’avaient pas été préalablement établis de façon transparente et le niveau de la compensation n’avait pas été déterminé sur la base d’une analyse des coûts d’une entreprise moyenne. L’appréciation préliminaire de la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen est donc confirmée.
(169)
Étant donné que la compensation allouée pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon fonctionne encore sur cette base, l’appréciation ci-dessus s’applique aussi à cette liaison.
b) Après le contrat de 2007
Altmark 1 - obligations de service public clairement définies
(170)
Dans ce secteur particulier, il existe un règlement spécifiant quels éléments doivent faire partie d’une définition adéquate des obligations de service public. Il convient donc d’apprécier le respect du critère Altmark 1 au regard de l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime, qui énonce les spécifications à intégrer dans la définition des obligations de service public, à savoir: les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage des navires.
(171)
Le contrat de 2007 remplit de toute évidence cette condition en définissant en détail tous ces paramètres. L’appel d’offres ne donne pas de chiffres précis concernant l’équipage des navires, mais les exigences en termes de qualité de services et de respect de la réglementation du travail, par exemple, laissent peu de marge pour d’importantes disparités dans l’équipage des navires.
(172)
Le contrat de service public a aussi une durée raisonnable - six ans - conformément aux orientations communautaires sur les aides d’État au transport maritime (ci-après «lignes directrices maritimes») (44).
Altmark 2 - paramètres de calcul de la compensation préalablement établis de façon objective et transparente
(173)
Dans le contexte de l’appréciation des critères Altmark, la deuxième condition requiert que les paramètres de calcul de la compensation soient préalablement établis de façon objective, en tenant compte de toutes les variables (par ex., les coûts du carburant, les investissements dans de nouveaux navires, etc.).
(174)
D’une part, avant que l’exécution des obligations de service public n’ait commencé, les paramètres de calcul de la compensation étaient assez clairs. Ils équivalaient aux coûts prévus par les soumissionnaires, qui devaient procéder à leur estimation détaillée, auxquels s’ajoutait un niveau convenu de marge bénéficiaire, moins le revenu escompté de l’exploitation du service de transbordeur. Il existe une clause de récupération spécifiant que, si la marge bénéficiaire convenue est dépassée, la subvention est réduite en conséquence. Ce calcul est effectué avant le commencement du marché pour chacune des six années du contrat (ci-après «le scénario de base»). Le contrat de service public prévoit une série de circonstances exceptionnelles qui peuvent induire une révision du montant de la compensation (par ex. des travaux portuaires imprévus, un nouveau navire, des augmentations salariales, etc.).
(175)
D’autre part, au terme de chaque année du contrat, le scénario de base est révisé de façon à refléter les conditions réelles de l’année précédente. Le scénario de base peut aussi être révisé dans le courant d’une année donnée dans des circonstances exceptionnelles. La compensation peut être augmentée ou réduite à plusieurs reprises sur la durée du contrat. La révision du scénario de base est proposée par l’exploitant (CalMac) et doit être approuvée par l’exécutif écossais. Il est aussi possible de soumettre la question à un expert en cas de désaccord. Bien que le contrat de service public contienne certaines indications sur la façon dont la compensation sera ajustée dans le cas de certaines circonstances imprévues, les paramètres exacts de ces ajustements ne sont pas connus à l’avance. Le montant de la compensation sera plutôt ajusté dans le cadre d’une procédure d’arbitrage bilatérale associant les autorités écossaises et CalMac, avec la participation éventuelle d’un expert. Les critères utilisés lors de la procédure d’arbitrage ne sont pas fixés par avance de manière objective pour tous les événements possibles. Cette procédure d’arbitrage entraîne un manque de transparence dans la détermination des paramètres de calcul de la compensation. Elle introduit aussi un risque de variation dans la compensation allouée chaque année qui ne dépend pas de critères transparents, prédéfinis et objectifs.
(176)
La Commission n’est pas en mesure d’établir, au-delà de tout doute raisonnable, que la condition Altmark 2 est remplie.
Altmark 3 - pas de surcompensation (en comptant un bénéfice raisonnable)
(177)
Ainsi qu’il a été indiqué dans la section précédente, les paramètres du calcul de la compensation ont généralement été établis de manière claire, à l’exception des critères utilisés lors de la procédure d’arbitrage prévue dans certaines circonstances. Bien que plusieurs paramètres du calcul de la compensation n’aient pas été définis précisément par avance, la Commission considère que la procédure mise en place pour réviser le montant de la compensation dans ces circonstances permet d’éviter les surcompensations, compte tenu du fait que la compensation supplémentaire éventuelle est basée sur les coûts réels encourus. La condition Altmark 3 est donc remplie (voir aussi la section 5.3.3.3 ci-dessous).
Altmark 4 - procédure de marché public - en l’absence d’appel d’offres, coûts calculés en référence à une entreprise moyenne
(178)
Dans le cas présent, les obligations de service public ont été attribuées à la suite d’une procédure de marché public.
(179)
Il convient d’abord d’apprécier si l’appel d’offres était bien conçu, équitable, ouvert et transparent. Faute de quoi, le coût supporté par l’État pourrait être plus élevé que le minimum nécessaire pour remplir les obligations de service public.
(180)
Les principaux points soulevés par les parties intéressées dans ce contexte portaient sur le regroupement de toutes les routes maritimes dans l’appel d’offres, à l’exception de la liaison Gourock-Dunoon, et sur l’obligation pour le soumissionnaire retenu d’utiliser les navires de CMAL.
(181)
En ce qui concerne le regroupement des liaisons, il a été avancé que ce facteur avait eu pour effet d’exclure les autres soumissionnaires, étant donné que CalMac, qui assurait déjà tous les services, était la seule compagnie capable de soumettre une offre pour l’ensemble des liaisons.
(182)
Il y a cependant eu un deuxième soumissionnaire (V-Ships) qui a fait une offre pour l’ensemble des liaisons. V-Ships s’est finalement retiré de la procédure en faisant valoir que l’obligation d’utiliser les navires de CMAL empêchait toute innovation et toute flexibilité dans les services à fournir.
(183)
La zone géographique couverte par les 26 routes maritimes est très homogène: toutes les liaisons sont relativement courtes (environ 100 kilomètres au maximum) et les ports desservis sont assez rapprochés (dans un rayon d’environ 250 kilomètres en Écosse continentale).
(184)
Les autorités britanniques ont fourni des arguments crédibles pour justifier le regroupement des 26 liaisons.
(185)
Elles ont fait valoir que le regroupement garantit une flexibilité maximale de la flotte afin de desservir au mieux le réseau. En cas de panne sur un navire, par exemple, il est essentiel de disposer immédiatement d’un navire de secours pour assurer la fiabilité des services minimaux. Des navires de secours sont également nécessaires en cas de mauvaises conditions météo, quand des travaux d’entretien doivent être effectués sur les navires et en cas d’imprévu nécessitant une augmentation de la capacité. Actuellement, CalMac peut souvent s’arranger pour qu’un navire de secours soit disponible en opérant une série de mouvements séquentiels des navires entre les routes maritimes. Il serait plus difficile d’assurer la continuité des services et l’optimisation de la capacité si le réseau était desservi par divers exploitants.
(186)
De plus, le regroupement de toutes les liaisons renforce l’intégration du réseau en facilitant la combinaison des aspects touchant à la sécurité, à la qualité et à la protection de l’environnement dans les opérations maritimes et portuaires et garantit que les normes sont appliquées uniformément dans tout le réseau. Le bureau régional pour l’Écosse et l’Irlande de la Maritime & Coastguard Agency a signalé que la fragmentation du réseau n’est sans doute pas la manière la plus efficace de garantir la continuité de services sûrs et fiables.
(187)
Par ailleurs, le regroupement engendre des économies d’échelle, notamment en ce qui concerne la billetterie et les activités commerciales, et favorise l’intégration des moyens de transport en permettant aux clients d’effectuer des réservations sur une série de liaisons en une seule transaction. Cet argument s’applique aussi à la promotion du tourisme.
(188)
Il peut être avancé que, pour minimiser les coûts, chaque liaison devrait faire l’objet d’un appel d’offres séparé. Toutefois, la Commission convient que les formalités et les frais administratifs liés à des procédures de marché public individuelles (26 appels d’offres séparés) pourraient être trop lourds.
(189)
Une solution intermédiaire, consistant à regrouper seulement certaines routes maritimes, pourrait aussi être envisagée, mais ce serait pure spéculation que de tenter de prédire si le résultat d’une telle adjudication en termes de coût total pour le budget public serait supérieur ou inférieur au coût réel résultant de l’appel d’offres groupé.
(190)
La communication de la Commission relative à l’interprétation du règlement sur le cabotage maritime (section 5.5.3) indique que «les États membres souhaitent souvent regrouper en un seul service des liaisons soumises à des obligations de service public à destination et en provenance d’îles différentes afin de générer des économies d’échelle et d’attirer des opérateurs. Le regroupement de liaisons en tant que tel n’est pas contraire au droit communautaire dans la mesure où il ne conduit pas à une discrimination. La taille la plus adéquate des regroupements devrait être déterminée en tenant compte de la synergie la plus forte réalisable pour répondre aux besoins essentiels en matière de transport.»
(191)
Compte tenu du cadre juridique qui autorise explicitement le regroupement de liaisons et des arguments raisonnables présentés par les autorités britanniques, il ne peut être conclu que le regroupement des liaisons est une condition inutilement inéquitable de l’appel d’offres et accroît inévitablement le coût supporté par l’État pour garantir l’exécution des obligations de service public.
(192)
L’obligation faite au soumissionnaire retenu d’utiliser les actifs de CMAL est une condition raisonnable de l’appel d’offres, compte tenu du fait que les autorités écossaises avaient évidemment intérêt à ce que les navires déjà disponibles soient employés plutôt que de conserver inutilement ces actifs ou d’avoir à s’en défaire. La communication relative à l’interprétation du règlement sur le cabotage maritime (section 5.3.2.1) prévoit que «dans le cas où les autorités publiques sont elles-mêmes propriétaires de navires ou disposent de navires d’une autre manière, ces navires peuvent être mis à la disposition de tout exploitant de services potentiel dans les mêmes conditions de non-discrimination». De plus, il s’agit d’une condition neutre pour les soumissionnaires, étant donné que le même prix serait demandé à chacun pour l’utilisation des mêmes navires. Bien que cette exigence soit légitime, elle peut entraîner une augmentation du coût du service. En fait, il ne peut être exclu que, si les soumissionnaires étaient libres de proposer des solutions alternatives concernant les navires, le coût total net des obligations de service public aurait été inférieur.
(193)
Par ailleurs, compte tenu des spécificités des navires nécessaires pour exploiter les liaisons à destination des îles occidentales écossaises, il pourrait être difficile pour un exploitant isolé de disposer d’une nouvelle flotte de navires conformes pour desservir toutes les routes maritimes et de maintenir les liaisons avec les collectivités insulaires éloignées dans les délais fixés pour le commencement du contrat.
(194)
CalMac avait un avantage concurrentiel dans cet appel d’offres, étant donné que la compagnie desservait déjà les liaisons, mais l’existence de cet avantage ne permet pas de conclure que l’appel d’offres a été mal conçu et a eu pour effet d’exclure les autres soumissionnaires (45).
(195)
Il est donc conclu que la procédure de marché public a été conduite de manière adéquate et qu’elle était ouverte, non discriminatoire et transparente.
(196)
Ainsi qu’il a été mentionné précédemment, les paramètres du calcul de la compensation doivent être révisés au moins chaque année. Cette révision est, dans certains cas, le résultat d’une procédure d’arbitrage associant l’opérateur et les autorités écossaises. Il existe par conséquent un risque que les fonds alloués par l’État à l’opérateur soient supérieurs (ou inférieurs) à la compensation prévue dans son offre.
(197)
Si l’appel d’offres avait exigé des soumissionnaires qu’ils s’engagent sur la base d’une compensation fixe donnée, en supportant tous les risques, l’État n’aurait été exposé à aucun risque et aurait, en théorie, minimisé les coûts encourus. Toutefois, il ne peut être exclu que, si les soumissionnaires avaient eu à supporter tous les risques liés aux activités, aucune entreprise n’aurait accepté de soumettre une offre ou que les soumissionnaires auraient demandé un prix beaucoup plus élevé pour compenser le risque supplémentaire.
(198)
Il ne peut être conclu, au-delà de tout doute raisonnable, que la condition Altmark 4 est remplie.
(199)
Étant donné qu’il ne peut être conclu, au-delà de tout doute raisonnable, que les critères Altmark 2 et 4 sont satisfaits, le contrat de service public avec CalMac est réputé comporter des éléments d’aide d’État.
5.1.2.2 NorthLink
a) NorthLink 1 (2002-2006)
Altmark 1 - obligations de service public clairement définies
(200)
Ainsi qu’il a été mentionné au considérant 170 ci-dessus, dans ce secteur particulier, il existe un règlement spécifiant quels éléments doivent faire partie d’une définition adéquate des obligations de service public. Il convient donc d’apprécier le respect du critère Altmark 1 au regard de l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime.
(201)
L’appel d’offres remplit de toute évidence ce critère en définissant en détail tous les paramètres mentionnés dans le règlement sur le cabotage maritime, à savoir les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage du navire. Cela est confirmé par le rapport d’Audit Scotland de décembre 2005.
(202)
Le contrat de service public avait aussi une durée de moins de six ans, comme le recommandent les lignes directrices maritimes.
Altmark 2 - paramètres de calcul de la compensation préalablement établis de façon objective et transparente
(203)
D’une part, avant que l’exécution des obligations de service public n’ait commencé, les paramètres de calcul de la compensation étaient assez clairs. Ils équivalaient aux coûts prévus par les soumissionnaires, qui devaient procéder à leur estimation détaillée, auxquels s’ajoutait un niveau convenu de marge bénéficiaire, moins le revenu escompté de l’exploitation du service de transbordeur. Il existe une clause de récupération spécifiant que si la marge bénéficiaire convenue est dépassée, les bénéfices excédentaires sont partagés avec l’exécutif écossais. La plupart des risques économiques/financiers devaient être supportés par le soumissionnaire retenu (risque que les coûts excèdent les estimations, risque de baisse de la demande, risque d’inflation, etc.).
(204)
D’autre part, certains risques restaient supportés par l’exécutif écossais ou étaient partagés entre les parties, notamment le risque de changement politique (au niveau européen ou national) et les risques législatifs (changements de la loi sur l’impôt des sociétés, par exemple). Le contrat imposait aussi à l’exécutif écossais de verser des subventions supplémentaires à NorthLink 1 au cas où le rendement du capital investi serait inférieur à un certain taux ou si d’autres facteurs indépendants de son contrôle venaient affecter ses revenus (par exemple une augmentation des prix du carburant de plus de 10 %). À la suite des difficultés financières de NorthLink 1 en 2003, des fonds supplémentaires ont été alloués et en 2004, le procès-verbal modificatif a été signé, qui prévoyait des versements mensuels à NorthLink 1 et la possibilité de paiements supplémentaires en fonction des performances financières de NorthLink 1.
(205)
Les possibilités d’allocation de fonds supplémentaires dépassant le niveau de compensation prévu dans le contrat original n’ont pas été établies préalablement sur la base de paramètres objectifs et transparents, comme l’a démontré par la suite la nécessité d’allouer des fonds supplémentaires sortant du cadre du contrat de service public. En tout état de cause, les possibilités d’allocation de fonds supplémentaires au titre du procès-verbal modificatif et les versements supplémentaires consécutifs aux difficultés financières de NorthLink 1 ne se fondaient pas sur des paramètres objectifs et transparents.
(206)
Il ne peut donc être établi, au-delà de tout doute raisonnable, que la condition Altmark 2 est remplie.
Altmark 3 - pas de surcompensation (en comptant un bénéfice raisonnable)
(207)
Ainsi qu’il a été indiqué dans la section précédente, les paramètres du calcul de la compensation ont généralement été établis de manière claire, à l’exception des critères utilisés lors de la procédure d’arbitrage prévue dans certaines circonstances. Bien que plusieurs paramètres du calcul de la compensation n’aient pas été définis précisément par avance, la Commission considère que la procédure mise en place pour réviser le montant de la compensation dans ces circonstances permettait d’éviter les surcompensations. Le contrat de service public avec NorthLink 1 respectait donc la condition Altmark 3.
Altmark 4 - procédure de marché public - en l’absence d’appel d’offres, coûts calculés en référence à une entreprise moyenne
(208)
Comme dans le cas de CalMac analysé ci-dessus (considérant 178), les obligations de service public de NorthLink 1 lui ont été attribuées à l’issue d’une procédure de marché public.
(209)
Il convient donc d’apprécier si l’appel d’offres était bien conçu, équitable, ouvert et transparent. Faute de quoi, le coût supporté par l’État pourrait être plus élevé que le minimum nécessaire pour remplir les obligations de service public.
(210)
La procédure de marché public couvrait deux liaisons (26 liaisons dans le cas de CalMac examiné ci-dessus - voir les considérants 183 à 191). La question du regroupement est donc moins pertinente dans le cas de NorthLink 1 et NorthLink 2 que dans le cas de CalMac. Pour les mêmes raisons que celles invoquées ci-dessus concernant CalMac, la Commission ne considère pas que le regroupement des deux liaisons remette en question le caractère ouvert, non discriminatoire et transparent de l’appel d’offres.
(211)
Toutefois, les subventions allouées à NorthLink 1 au titre du procès-verbal modificatif, qui dépassaient le niveau de compensation prévu dans le contrat original, n’étaient pas le résultat d’une procédure de marché public et n’ont pas été déterminées sur la base d’une analyse des coûts d’une entreprise moyenne. En fait, en introduisant un nouveau système de financement du déficit durant l’exécution du contrat, le procès-verbal modificatif a altéré la nature et l’étendue de l’appel d’offres initial, affectant par là sa transparence quant à la façon dont il avait été présenté aux soumissionnaires potentiels.
(212)
Par conséquent, il ne peut être conclu, au-delà de tout doute raisonnable, que le critère Altmark 4 est rempli.
(213)
Étant donné qu’il ne peut être conclu, au-delà de tout doute raisonnable, que les critères Altmark 2 et 4 sont satisfaits, le contrat de service public avec NorthLink 1 est réputé comporter des éléments d’aide d’État.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
Altmark 1 - obligations de service public clairement définies
(214)
Ainsi qu’il a été mentionné ci-dessus, dans ce secteur particulier, il existe un règlement spécifiant quels éléments doivent faire partie d’une définition adéquate des obligations de service public. Il convient donc d’apprécier le respect du critère Altmark 1 au regard de l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime.
(215)
L’appel d’offres remplit de toute évidence ce critère en définissant en détail tous les paramètres mentionnés dans le règlement sur le cabotage maritime, à savoir les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage du navire.
(216)
Le contrat de service public a aussi une durée raisonnable - six ans - conformément aux lignes directrices maritimes.
Altmark 2 - paramètres de calcul de la compensation préalablement établis de façon objective et transparente
(217)
D’une part, avant que l’exécution des obligations de service public n’ait commencé, les paramètres de calcul de la compensation étaient assez clairs. Ils équivalaient aux coûts prévus par les soumissionnaires, qui devaient procéder à leur estimation détaillée, auxquels s’ajoutait un niveau convenu de marge bénéficiaire, moins le revenu escompté de l’exploitation du service de transbordeur. Il existe une clause de récupération spécifiant que si la marge bénéficiaire convenue est dépassée, les bénéfices excédentaires sont partagés avec l’exécutif écossais. Dans ce second contrat avec NorthLink 2, davantage de risques sont supportés par l’exécutif écossais ou partagés entre les parties (risque lié aux conditions météorologiques, risque lié à l’inflation, risque de baisse de la demande, changement dans la politique de transport, etc.).
(218)
D’autre part, comme dans le cas du contrat de service public de 2007 avec CalMac, les montants de subventions doivent être révisés chaque année sur la base des résultats réels de l’année précédente. L’exploitant soumet un projet prévisionnel de scénario de base révisé qui doit ensuite être approuvé par les autorités écossaises. En cas de désaccord, il est fait appel à l’arbitrage d’un expert. Bien que le contrat de service public contienne certaines indications sur la façon dont la compensation sera ajustée dans le cas de certaines circonstances imprévues, les paramètres exacts de ces ajustements ne sont pas connus à l’avance. Le montant de la compensation sera plutôt ajusté dans le cadre d’une procédure d’arbitrage bilatérale associant les autorités écossaises et NorthLink 2, avec la participation éventuelle d’un expert. La commission constate que les critères utilisés lors de la procédure d’arbitrage ne sont pas fixés par avance de manière objective pour tous les événements possibles. Cette procédure d’arbitrage entraîne un manque de transparence dans la détermination des paramètres de calcul de la compensation. Elle introduit aussi un risque de variation dans la compensation allouée chaque année qui ne dépend pas de critères transparents, prédéfinis et objectifs. Il ne peut donc être établi, au-delà de tout doute raisonnable, que la condition Altmark 2 est remplie.
Altmark 3 - pas de surcompensation (en comptant un bénéfice raisonnable)
(219)
Ainsi qu’il a été indiqué dans la section précédente, les paramètres du calcul de la compensation ont généralement été établis de manière claire, à l’exception des critères utilisés lors de la procédure d’arbitrage prévue dans certaines circonstances. Bien que plusieurs paramètres du calcul de la compensation n’aient pas été définis précisément par avance, la Commission considère que la procédure mise en place pour réviser le montant de la compensation dans ces circonstances permet d’éviter les surcompensations, compte tenu du fait que la compensation supplémentaire éventuelle est basée sur les coûts réels encourus. La condition Altmark 3 est donc remplie (voir aussi la section 5.3.4.3 ci-dessous).
Altmark 4 - procédure de marché public - en l’absence d’appel d’offres, coûts calculés en référence à une entreprise moyenne
(220)
Dans le cas présent, les obligations de service public ont été attribuées à la suite d’une procédure de marché public.
(221)
Il convient d’abord d’apprécier si l’appel d’offres était bien conçu, équitable, ouvert et transparent. Faute de quoi, le coût supporté par l’État pourrait être plus élevé que le minimum nécessaire pour remplir les obligations de service public.
(222)
Comme dans le cas de NorthLink 1, la Commission ne considère pas que le regroupement des deux liaisons remette en question le caractère ouvert, non discriminatoire et transparent de l’appel d’offres.
(223)
Comme dans le cas de CalMac, l’obligation faite au soumissionnaire retenu d’utiliser les navires de NorthLink 1 est une condition raisonnable de l’appel d’offres, compte tenu du fait que les autorités écossaises avaient évidemment intérêt à ce que les navires déjà disponibles soient employés plutôt que de conserver inutilement ces actifs ou d’avoir à s’en défaire. De plus, il s’agit d’une condition neutre pour les soumissionnaires, étant donné que le même prix serait demandé à chacun pour l’utilisation des mêmes navires. Bien que cette exigence soit légitime, elle peut entraîner une augmentation du coût du service. En fait, il ne peut être exclu que, si les soumissionnaires étaient libres de proposer des solutions alternatives concernant les navires, le coût total net des obligations de service public aurait été inférieur.
(224)
Pour ces raisons et conformément à l’appréciation ci-dessus concernant CalMac (46), la Commission ne peut conclure, au-delà de tout doute raisonnable, que le critère Altmark 4 est satisfait.
(225)
Étant donné qu’il ne peut être conclu, au-delà de tout doute raisonnable, que les critères Altmark 2 et 4 sont satisfaits, le contrat de service public avec NorthLink 2 est réputé comporter des éléments d’aide d’État.
5.2. NATURE DE L’AIDE
5.2.1. CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES
(226)
Après avoir établi que les fonds alloués à CalMac, NorthLink 1 et NorthLink 2 constituent une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité, la Commission doit déterminer s’il s’agit d’une aide d’État existante ou d’une nouvelle aide. À cet égard, il convient de noter qu’en ouvrant la procédure formelle d’examen, la Commission n’a pas abordé la question de savoir si l’aide devait être considérée comme une aide nouvelle ou existante.
(227)
Ainsi qu’il a été mentionné précédemment (47), au cours de la procédure formelle d’examen, il est apparu cependant qu’une partie de l’aide pouvait être considérée comme une aide existante compte tenu de la date d’entrée en vigueur des dispositions juridiques prévoyant cette aide. La Commission a donc décidé d’ouvrir, parallèlement à la procédure formelle d’examen, la procédure de coopération prévue à l’article 17 du règlement de procédure.
(228)
Dans le cas d’une aide d’État existante, il incombe seulement à la Commission de vérifier sa compatibilité actuelle et de recommander des modifications possibles pour l’avenir. À l’inverse, dans le cas d’une nouvelle aide d’État, la Commission est tenue de vérifier aussi sa compatibilité passée avec le marché commun.
(229)
Conformément à l’article premier, point b) i), du règlement de procédure tel que modifié, on entend par aide existante «sans préjudice des articles 144 et 172 de l’acte d’adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède, de l’annexe IV, point 3 et de l’appendice de ladite annexe de l’acte d’adhésion de la République tchèque, de l’Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie, et de l’annexe V, point 2 et point 3, alinéa b), et de l’appendice de ladite annexe de l’acte d’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, toute aide existant avant l’entrée en vigueur du traité dans l’État membre concerné, c’est-à-dire les régimes d’aides et aides individuelles mis à exécution avant, et toujours applicables après, ladite entrée en vigueur».
(230)
Conformément à l’article 4, paragraphe 1, règlement (CE) no 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (48) (ci-après «le règlement d’application»), «on entend par modification d’une aide existante tout changement autre que les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché commun.»
(231)
Il résulte d’une jurisprudence constante (49) qu’une modification apportée à une aide existante ne transforme pas automatiquement cette dernière en une aide nouvelle. Le Tribunal de première instance a considéré en l’espèce que «c’est seulement dans l’hypothèse où la modification affecte le régime initial dans sa substance même que ce régime se trouve transformé en un régime d’aides nouveau. Or, il ne saurait être question d’une telle modification substantielle lorsque l’élément nouveau est clairement détachable du régime initial».
(232)
Le Tribunal de première instance a aussi précisé que «(…) c’est par référence aux dispositions qui la prévoient, à leurs modalités et à leurs limites qu’une aide peut être qualifiée de nouveauté ou de modification» (50). Quand les dispositions légales concernées n’ont pas été modifiées en ce qui concerne la nature de l’avantage ou les activités des bénéficiaires, il ne s’agit pas d’une aide nouvelle.
(233)
Il convient donc d’apprécier, par référence au cadre juridique et à l’évolution du régime, si des modifications importantes sont intervenues depuis l’adhésion du Royaume-Uni à l’UE en 1973 qui impliqueraient un aide nouvelle. La jurisprudence fait référence aux modifications apportées à la nature de l’avantage, à l’objectif poursuivi, au bénéficiaire ou à la source de financement.
(234)
Il convient aussi d’apprécier si les modifications apportées par la suite sont détachables du régime initial ou si les modifications non détachables affectent la substance même du cadre juridique original, à savoir la nature de l’avantage ou la source de financement, la finalité de la base juridique de l’aide, les bénéficiaires ou leurs activités, de telle sorte que la mesure dans son ensemble se trouve transformée en une aide nouvelle.
5.2.2. CALMAC
(235)
CalMac assure des services de transport par transbordeur dans les îles occidentales écossaises depuis bien avant l’adhésion du Royaume-Uni à la Communauté européenne en 1973.
(236)
La base juridique initiale des subventions était la section 2, paragraphe 1, de la «Highlands and Islands Shipping Services Act» de 1960, qui autorisait les Scottish Ministers (51) à allouer des subventions/prêts à des personnes assurant des services publics de transport maritime. Les paragraphes 3 et 4 de la section 2 de la loi prévoyaient qu’il y avait lieu de recourir à un «engagement» (qui prenait, dans la pratique, la forme d’un droit dérivé) si la subvention/le prêt excédait 10 000 livres et que tout engagement de ce genre devait être approuvé par le Parlement écossais (52).
(237)
La section 45, paragraphe 1, de la «Transport (Scotland) Act» de 2005, entrée en vigueur le 10 octobre 2005, abrogeait ces dispositions de la loi de 1960, mais la section 45, paragraphe 2, prévoyait que tout engagement adopté avant le 10 octobre 2005 continuerait à produire ses effets. Il s’ensuit que l’engagement daté du 7 avril 1995 attribuant les obligations de service public à CalMac a continué à produire ses effets après l’entrée en vigueur de la loi de 2005.
(238)
Depuis le 1er octobre 2006, date de la restructuration du groupe CalMac et de la création d’une nouvelle entité juridique chargée d’exploiter la liaison Gourock-Dunoon, la compensation allouée pour les obligations de service public sur cette liaison se fonde sur la section 70, paragraphe 1, de la «Transport (Scotland) Act» de 2001, modifiée par la «Transport Scotland Act» de 2005.
(239)
Jusqu’au 1er octobre 1997, date d’entrée en vigueur du contrat de services de transbordeur sur les liaisons de la Clyde et des Hébrides, les obligations de service public étaient spécifiées dans des lettres annuelles adressées par les Scottish Ministers à CalMac (régularité, fréquences, capacités, tarifs et montant de la subvention).
(240)
Depuis le 1er octobre 2007, les spécifications des obligations de service public font partie du contrat de service public attribué à l’issue d’une procédure de marché public, sauf en ce qui concerne la liaison Gourock-Dunoon.
(241)
En ce qui concerne la liaison Gourock-Dunoon, depuis le 1er octobre 2007, les spécifications relatives à la subvention ont été déterminées par voie administrative, sur la base de l’approbation par les Scottish Ministers des plans financiers annuels de la compagnie et du suivi en cours d’année des spécifications relatives au déficit réel par le gouvernement écossais.
(242)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission est d’avis que la finalité du régime d’aide est manifestement demeurée inchangée depuis la mise en place du régime. Il s’agit d’assurer des services de transport par transbordeur entre les îles écossaises.
(243)
L’évolution de la base juridique du régime n’a pas changé concrètement la nature de l’avantage accordé à CalMac depuis 1973. CalMac a constamment reçu des subventions de déficit, des subventions en capital et des prêts (pour les embarcadères et les infrastructures portuaires et pour les navires). La source de ce financement n’a pas changé non plus, étant donné que tous les fonds continuent à provenir du budget national.
(244)
Le montant de la compensation annuelle a été régulièrement revu à la hausse. Il n’y a pas lieu cependant de considérer ces augmentations comme une aide nouvelle. Ainsi que l’a déclaré la Cour de justice (53)«(…) l’apparition d’une aide nouvelle ou la modification d’une aide existante ne peut pas, lorsque l’aide résulte de dispositions légales antérieures qui ne sont pas modifiées, être appréciée d’après l’importance de l’aide et notamment d’après son montant financier à chaque moment de la vie de l’entreprise.»
(245)
La Commission est d’avis que l’augmentation des montants de l’aide est la conséquence des besoins financiers plus grands de l’opérateur du service public dans l’exécution de sa mission, tandis que les obligations de service public, les accords de financement et les modifications des dispositions réglementaires concernant la compensation n’ont pas subi de changement concret.
(246)
Le bénéficiaire de la mesure est demeuré le même depuis le début du régime. Bien que CalMac ait fait l’objet d’une restructuration en 2006, le groupe a toujours été le seul bénéficiaire de l’aide et a toujours été une entreprise détenue intégralement par les pouvoirs publics. En 2006, la propriété des navires et des actifs à terre a été séparée du rôle d’exploitation du service de transbordeur. Cette modification ne peut être considérée comme un changement des bénéficiaires du régime, étant donné que les deux entités juridiques séparées demeurent les seuls intervenants du régime de compensation. Cette séparation juridique est une modification à caractère technique qui ne se traduit pas par un changement concret du bénéficiaire de l’aide.
(247)
De même, l’attribution de l’exploitation des liaisons des Hébrides et de la Clyde à deux entités juridiques séparées (CalMac Ferries Ltd et Cowal Ferries Ltd, deux filiales entièrement contrôlées par David MacBrayne Ltd) doit être considérée comme une modification à caractère technique qui ne se traduit pas par un changement concret du bénéficiaire de l’aide.
(248)
Certaines adaptations ont été opérées en ce qui concerne l’ensemble du service et les destinations desservies par CalMac. Quelques nouvelles liaisons ont été ajoutées, tandis que d’autres ont été supprimées. L’une de ces adaptations, par exemple, résultait de l’inauguration d’un nouveau pont qui rendait le service existant superflu. La Commission considère qu’il s’agit de changements techniques destinés à adapter l’offre du service public aux besoins de la population. Ces adaptations n’ont pas modifié la finalité globale du régime. Les obligations de service public sont définies comme un ensemble et des ajustements techniques limités apportés aux liaisons assurées ne changent pas concrètement la nature du régime.
(249)
Pour les raisons exposées ci-dessus, au cours de la procédure d’examen, la Commission est parvenue à la conclusion que le régime d’aide concernant CalMac constitue une aide existante (54) et a ouvert la procédure de coopération prévue à l’article 17 du règlement de procédure, parallèlement à la procédure formelle d’examen. Elle a informé l’État membre de cette conclusion et a exposé son point de vue préliminaire, selon lequel certains aspects du régime n’étaient plus compatibles avec le marché commun. Les autorités de l’État membre ont eu la possibilité de présenter leurs observations concernant ce point de vue préliminaire.
(250)
Étant donné que le régime d’aide d’État en faveur de CalMac constitue une aide existante, sa compatibilité doit, par conséquence, être appréciée exclusivement en référence à la situation présente (55) et la Commission n’est pas tenue d’apprécier la compatibilité passée de l’aide allouée à CalMac.
5.2.3. NORTHLINK
(251)
Les fonds alloués à NorthLink 1 au titre du contrat de service public pour l’exploitation des liaisons des Îles septentrionales durant la période 2002-2006 et au titre du procès-verbal modificatif constituent de toute évidence une nouvelle aide, étant donné que NorthLink 1 n’assurait aucune activité de service public sur ces liaisons avant 2002.
(252)
De même, les fonds alloués à NorthLink 2 constituent une nouvelle aide, indépendamment de la question de savoir si NorthLink 1 et NorthLink 2 doivent être considérés comme des bénéficiaires séparés ou si NorthLink 2 doit être envisagée comme une simple continuation de NorthLink 1.
(253)
Toutes les aides versées depuis 2002 à NorthLink 1 et NorthLink 2 doivent donc être considérées comme de nouvelles aides.
(254)
Il convient donc d’apprécier la compatibilité du régime avec le marché commun pour la période écoulée depuis 2002.
5.3. COMPATIBILITÉ
5.3.1. APPLICABILITÉ DE L’ARTICLE 86, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ
(255)
L’article 86, paragraphe 2, du traité est la base juridique permettant d’apprécier l’aide allouée à CalMac, NorthLink 1 et NorthLink 2.
(256)
Conformément à l’article 86, paragraphe 2, du traité, il convient d’apprécier si:
-
les services de transbordeur en Écosse constituent des SIEG et sont clairement définis en tant que tels par les autorités britanniques (définition) (56),
-
CalMac, NorthLink 1 et NorthLink 2 sont explicitement chargées par l’État membre de la fourniture dudit service et font l’objet d’un contrôle relatif à l’exécution de leurs tâches (mandat et contrôle),
-
le financement est proportionné au coût net de la fourniture de ce service public, compte tenu également des autres recettes directes ou indirectes tirées du service public, et n’entraîne pas inutilement de distorsions de la concurrence ou d’effets sur les échanges (proportionnalité).
5.3.2. APPLICABILITÉ DE L’ENCADREMENT SIEG (57) /DE LA DÉCISION SIEG (58)
(257)
À compter de l’entrée en vigueur de la décision SIEG, les compensations de service public octroyées pour des SIEG sont, sous certaines conditions, exemptées de l’obligation de notification. L’encadrement SIEG énonce les conditions de compatibilité des mesures soumises à l’obligation de notification à compter de son entrée en vigueur.
(258)
L’encadrement SIEG exclut explicitement le secteur du transport dans son point 3 et n’est donc pas applicable en l’espèce. Néanmoins, les principes d’interprétation qui y sont formulés peuvent être utiles pour apprécier la compatibilité des mesures considérées, dans le contexte général d’application de l’article 86, paragraphe 2, du traité (59).
(259)
La décision SIEG n’exclut pas le transport maritime et aérien. Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la question de l’application possible de la décision SIEG a été soulevée et la Commission a exprimé, à titre préliminaire, le point de vue selon lequel la décision ne paraît pas applicable en l’espèce.
(260)
L’article 2 de la décision SIEG prévoit deux exceptions à l’obligation de notification qui pourraient être pertinentes dans la présente affaire:
«a)
les compensations de service public octroyées aux entreprises dont le chiffre d’affaires annuel moyen hors taxes, toutes activités confondues, n’a pas atteint 100 millions d’euros au cours des deux exercices précédant celui de l’octroi du service d’intérêt économique général et dont le montant annuel de compensation pour le service en cause est inférieur à 30 millions d’EUR;»
«c)
les compensations de service public accordées aux liaisons aériennes ou maritimes avec les îles dont le trafic annuel moyen n’a pas atteint 300 000 passagers au cours des deux exercices précédant celui de l’octroi du service d’intérêt économique général.»
(261)
La question de l’entité qu’il y a lieu de prendre en considération en ce qui concerne l’application de la condition a) ci-dessus (CalMac, NorthLink 1 et NorthLink 2 séparément ou ensemble) a été soulevée dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen.
(262)
La Commission constate que CalMac et NorthLink 2 reçoivent chacune actuellement plus de 30 millions d’euros par an en compensation de l’exploitation de leurs routes maritimes respectives (60). La condition a) n’est donc pas remplie.
(263)
En ce qui concerne NorthLink 2, les dernières données disponibles laissent apparaître un trafic de 301 000 passagers en 2004/2005 pour les deux liaisons exploitées. Dans le cas de CalMac, les chiffres sont beaucoup plus élevés. La condition c) n’est donc pas davantage remplie.
(264)
En conclusion, la Commission confirme son appréciation préliminaire selon laquelle la décision SIEG n’est pas applicable en l’espèce.
5.3.3. AIDE EXISTANTE ALLOUÉE À CALMAC
5.3.3.1. Définition
a) Hébrides et Clyde (à l’exclusion de la liaison Gourock-Dunoon)
(265)
Ainsi qu’il a été mentionné précédemment (voir la section 5.2 ci-dessus), seule la situation actuelle est pertinente pour l’appréciation de la compatibilité de l’aide allouée à CalMac, étant donné qu’il s’agit d’une aide existante. Par conséquent, il convient uniquement d’apprécier les dispositions du contrat de service public de 2007, pour toutes les routes maritimes, à l’exception de la liaison Gourock-Dunoon, qui est exclue de ce contrat. Conformément à la procédure de coopération prévue à l’article 88, paragraphe 1, du traité, la Commission a obtenu du Royaume-Uni toutes les informations nécessaires pour l’examen du régime d’aide existant.
(266)
L’appréciation formulée ci-dessus concernant le respect du critère Altmark 1 s’applique également ici. Le contrat de service public de 2007, attribué à l’issue d’une procédure de marché public ouverte et transparente, est conforme à l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime, qui énonce les spécifications à intégrer dans la définition des obligations de service public, à savoir: les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage du navire.
(267)
Le contrat de service public spécifie que les obligations imposées à l’exploitant ne lui interdisent pas d’utiliser les navires à toute autre fin, pour autant que l’obligation d’assurer les SIEG ait été et continue à être satisfaite. En pratique, l’exploitant est, par exemple, autorisé à transporter des véhicules commerciaux, activité qui sort du cadre de sa mission de service public. Cette condition ne constitue en rien une erreur manifeste dans la définition des SIEG attribués à CalMac, puisqu’elle fait référence à des activités sortant de la définition des SIEG qui peuvent être exercées par CalMac sur une base commerciale (sans subvention de l’État).
b) Gourock-Dunoon
(268)
Étant donné que la liaison Gourock-Dunoon était exclue du contrat de service public de 2007, la base juridique de la compensation relative à cette liaison reste la «Highlands and Islands Shipping Services Act» de 1960, modifiée par la section 70 de la «Transport (Scotland) Act» de 2001 et par la section 45 de la «Transport (Scotland) Act» de 2005.
(269)
Les obligations de service public pour cette liaison et la compensation correspondante concernent uniquement le transport de passagers, les véhicules commerciaux étant exclus. Toutefois, CalMac est libre de fournir des services de transport pour les véhicules commerciaux aux conditions du marché.
(270)
La définition des obligations de service public n’est pas conforme à l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime. En effet, les caractéristiques essentielles du service public comme les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage du navire, ne sont pas formellement définies dans un acte officiel.
(271)
Il a été avancé par certaines parties intéressées que la définition des obligations de service public sur la liaison Gourock-Dunoon constitue une erreur manifeste, en référence à un service concurrent. Il existe en effet une autre compagnie - Western Ferries - qui propose des services de transports (de passagers, de véhicules et de marchandises) sur une liaison similaire desservant à peu près les mêmes endroits, bien que les points de départ et d’arrivée soient différents. McGill’s Buses (un exploitant local de services de transport en bus) a mis en service une navette de bus partant du centre-ville de Dunoon, qui emmène directement les passagers piétons sur la liaison assurée par Western Ferries et les dépose ensuite au centre-ville de Glasgow, via Gourock.
(272)
Le Royaume-Uni a fourni des informations crédibles quant à la pertinence d’un SIEG pour le transport de passagers sur cette liaison. S’il est vrai que McGill’s Buses et Western Ferries offrent effectivement un service «direct» pour les passagers piétons sur un nombre de traversées très limité, leurs caractéristiques en termes de fréquence, de commodité, de durée du trajet, d’intégration avec d’autres moyens de transport, de fiabilité et d’accessibilité pour les passagers ne leur permettent pas de se substituer au service assuré par CalMac. Il existe donc une justification économique et sociale indéniable au soutien public alloué à un service de transport de passagers de centre-ville à centre-ville.
(273)
Le service fourni par CalMac offre des fréquences plus élevées - 18 trajets aller-retour les jours de semaine contre 8 trajets aller-retour (principalement aux heures de pointe) assurés par McGill’s Buses, et ce dernier ne propose pas de service le dimanche. La durée totale du trajet est moins longue pour le service de CalMac, surtout en dehors des heures de pointe (les trajets en bus durent parfois jusqu’à 50 % en plus). Le service de CalMac permet aussi une meilleure intégration avec les correspondances ferroviaires à Glasgow, à la différence des horaires de Western Ferries. Les retards et autres perturbations du trajet sont moins fréquents avec la liaison de CalMac qu’avec le service concurrent bus-ferry-bus (par exemple, les pannes mécaniques des bus, ou les retards dus aux encombrements peuvent affecter la fiabilité et la durée du trajet).
(274)
Western Ferries reconnaît d’ailleurs que «l’avenir d’un service de transport subventionné à destination de Dunoon ne peut résider que dans la poursuite des obligations de service public pour les passagers uniquement, sur un ou des navires destinés exclusivement à transporter des passagers». Western Ferries représente actuellement 68 % des transports de passagers et 86 à 88 % du trafic de voitures et de véhicules commerciaux. Cela montre que CalMac joue un rôle important dans le transport des passagers, tandis que sa part dans le trafic de voitures et de véhicules commerciaux est plus faible.
(275)
Le rôle de la Commission selon l’article 86, paragraphe 2, du traité CE, doit se limiter à la vérification d’éventuelles erreurs manifestes dans la définition du SIEG. Bien qu’il existe un autre service concurrent pour le trafic des passagers sur la même liaison, cet autre service ne peut se substituer à celui de CalMac et les caractéristiques distinctives de ce dernier ne permettent pas de conclure à une erreur manifeste dans la définition des obligations de service public.
(276)
Un point soulevé par Western Ferries en rapport avec cette question concerne le fait que CalMac est autorisé à exploiter des navires mixtes pour le transport de véhicules et de passagers sur cette liaison, alors que les obligations de service public couvrent seulement le trafic de passagers. Western Ferries soutient que cela donne lieu à une subvention croisée et à une concurrence déloyale, et conclut que les obligations de service public devraient être assurées au moyen d’un navire destiné exclusivement au transport des passagers.
(277)
Conformément à l’article 86, paragraphe 2, du traité CE, cela ne peut être considéré comme une erreur manifeste dans la définition du SIEG. Les exploitants chargés des obligations de service public peuvent aussi développer des activités commerciales non subventionnées. Dans ce cas, ils doivent se soumettre à certaines exigences, comme la séparation des comptabilités, l’allocation adéquate des coûts communs et l’absence de toute subvention croisée entre les deux types d’activités.
(278)
Pour autant que ces exigences soient satisfaites dans la présente affaire, la Commission ne peut imposer que le SIEG soit assuré au moyen d’un navire destiné exclusivement au transport des passagers. Il ne peut être nié qu’en l’espèce, les activités commerciales et les activités de service public sont très étroitement liées - les mêmes navires assurent simultanément le service public et le service commercial - et partagent la plupart des coûts. Il s’ensuit qu’une vigilance particulière est indispensable à l’égard de la séparation des comptabilités et du mécanisme d’allocation des coûts (61). Toutefois, cela ne constitue pas une erreur manifeste dans la définition du service public.
(279)
En conclusion, la définition des obligations de service public n’est pas conforme à l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime. En effet, les caractéristiques essentielles du service public comme les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage du navire, ne sont pas formellement définies dans un acte officiel. La définition actuelle du SIEG pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon comporte donc une erreur manifeste.
(280)
Toutefois, il est possible, en principe, de définir à l’avenir de façon légitime un SIEG pour le transport de passagers sur cette liaison, en incluant la possibilité pour l’exploitant de mener des activités commerciales sur un navire mixte passagers/véhicules. Cela ne constituerait pas en soi une erreur manifeste, pour autant que les caractéristiques soient précisément définies dans un acte officiel.
(281)
Ainsi qu’il a été mentionné précédemment, le Royaume-Uni a informé la Commission de son intention de lancer, en tant que mesure utile, une nouvelle procédure de marché public ouverte, transparente et non discriminatoire pour un contrat de service public concernant uniquement le transport de passagers sur cette liaison.
(282)
Il revient donc au Royaume-Uni de veiller à ce que cet appel d’offres public comporte une définition appropriée des obligations de service public qui soit compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité. La Commission vérifiera si la mesure utile, telle qu’elle a été acceptée par le Royaume-Uni, est correctement appliquée.
5.3.3.2. Mandat
a) Hébrides et Clyde (à l’exclusion de la liaison Gourock-Dunoon)
(283)
Il paraît évident que CalMac a été explicitement chargé d’assurer le service public en question. Le contrat de service public de 2007 comporte des indications précises sur les services que CalMac doit fournir et sur les possibilités de modifier la portée de la mission de service public.
(284)
Le contrat de service public contient aussi des dispositions claires sur le contrôle de l’exécution du service public qui imposent à CalMac de transmettre régulièrement des informations détaillées à l’exécutif sur l’exploitation des liaisons. Il existe des indicateurs de performances qui font, par exemple, l’objet d’évaluations régulières. Si les normes en termes de performances ne sont pas atteintes, la subvention peut être diminuée en conséquence.
b) Gourock-Dunoon
(285)
Dans le cas de la liaison Gourock-Dunoon, la Commission considère que CalMac n’a pas été mandaté de façon adéquate pour exploiter cette liaison. En effet, en dehors du fait que le SIEG n’est actuellement pas défini correctement, il n’existe aucune disposition juridique énonçant les conditions dans lesquelles CalMac doit assurer ce SIEG. Il n’existe pas non plus de dispositions claires pour le calcul de la compensation ni d’indicateurs de performances qui auraient, par exemple, une incidence sur la subvention annuelle. En l’état actuel, le mandat attribuant l’exploitation de cette liaison à CalMac n’est donc pas suffisamment explicite et complet.
(286)
Il revient aux autorités britanniques, dans le contexte de la nouvelle procédure de marché public pour un contrat de service public concernant uniquement le transport de passagers sur cette liaison, de veiller à ce que les obligations de service public soient explicitement confiées au soumissionnaire retenu.
5.3.3.3. Proportionnalité
a) Hébrides et Clyde (à l’exclusion de la liaison Gourock-Dunoon)
(287)
Étant donné que l’aide d’État allouée jusqu’à présent à CalMac est considérée comme une aide existante, la Commission n’a pas à apprécier s’il y a eu dans le passé une éventuelle surcompensation des obligations de service public de CalMac. L’appréciation doit donc être tournée vers l’avenir. Il convient uniquement d’examiner si les dispositions du contrat de service public de 2007 offrent des garanties suffisantes pour éviter une surcompensation et un éventuel comportement anticoncurrentiel de CalMac.
(288)
Ainsi qu’il a été mentionné précédemment (62), la procédure de marché public a été menée de façon ouverte et transparente.
(289)
Les dispositions du contrat de service public sont aptes à prévenir une éventuelle surcompensation de l’exécution des obligations de service public. La compensation est limitée aux coûts d’exploitation, moins les revenus (en comptant un bénéfice raisonnable). Les coûts donnant droit à une compensation sont également définis de façon claire dans le contrat de service public.
(290)
Il existe un mécanisme de récupération qui garantit la restitution de la plus grande partie d’une éventuelle compensation excédentaire aux autorités écossaises. Seul un petit montant n’est pas récupéré. Si, par exemple, la surcompensation s’élève à un million de livres, CalMac ne conservera que 275 000 livres. Dans le cas d’une surcompensation de 10 millions de livres, CalMac ne conservera que 725 000 livres. Ce système est destiné à encourager CalMac à réduire les coûts et à gagner en rentabilité. Ces montants sont très limités et conformes à la définition de «bénéfice raisonnable» énoncée dans l’encadrement SIEG (au point 18) (63). Bien que l’encadrement SIEG ne s’applique pas à la présente affaire, la Commission considère que les montants d’une éventuelle surcompensation qui seraient conservés par CalMac sont très limités et proportionnés par rapport aux montants de la compensation.
(291)
De plus, la marge bénéficiaire prévue dans le contrat de service public résulte d’une procédure d’appel d’offres concurrentiel garantissant que cette marge se situe à un niveau raisonnable.
(292)
Il existe aussi dans le contrat de service public une clause garantissant, dans le cas où le fournisseur du service public recevrait des fonds publics supplémentaires provenant d’autres sources, que la subvention prévue dans le contrat serait réduite en conséquence.
(293)
En conclusion, le contrat de service public offre des garanties suffisantes contre une éventuelle surcompensation des coûts générés par les obligations de service public.
(294)
Hormis la question de la surcompensation, la Commission a aussi examiné, compte tenu des plaintes reçues à cet égard, si le contrat de service public offre des garanties suffisantes contre un éventuel comportement anticoncurrentiel de CalMac, qui pourrait indûment fausser la concurrence. Cela serait le cas, par exemple, si CalMac était en position de proposer systématiquement des prix inférieurs à ceux de ses concurrents, de façon à les chasser du marché.
(295)
Dans ce contexte, il faut souligner qu’il n’existe actuellement aucune concurrence sur l’ensemble de ces liaisons. Le contrat de service public fixe aussi des conditions strictes en matière de tarifs. Il comporte un tableau des prix pour 2007/2008 et exige que les autorités écossaises soient consultées en cas de révision des prix. CalMac enfreindrait notamment les dispositions du contrat de service public en réduisant ses prix de façon unilatérale et injustifiable pour chasser des concurrents existants du marché ou en verrouiller l’accès à des concurrents potentiels. De plus, aucune compensation supplémentaire ne peut être demandée par CalMac pour une éventuelle diminution de ses revenus imputable à des rabais ou des réductions sur les prix fixés dans les tarifs publiés. Ces dispositions empêchent également tout comportement anticoncurrentiel en termes de prix pratiqués.
(296)
Une autre distorsion du marché serait possible si le prestataire du service public pouvait, de son propre chef, accroître ou modifier sensiblement son offre de service public, en ajoutant par exemple de nouvelles liaisons ou en renforçant considérablement les fréquences. Si CalMac était en mesure d’obtenir automatiquement d’autres compensations pour l’ajout de ces services, cela risquerait de causer une distorsion injustifiée de la concurrence, au-delà de ce qui peut raisonnablement être accepté en contrepartie de l’exécution des obligations de service public.
(297)
Le contrat de service public prévoit explicitement l’obligation de consulter préalablement les Scottish Ministers et d’obtenir leur approbation avant d’apporter des ajustements majeurs aux fréquences et aux horaires publiés, ainsi qu’aux services convenus.
(298)
Il existe aussi dans le contrat de service public des dispositions spécifiques qui interdisent au prestataire du service public de procéder à une subvention croisée entre ses activités de service public et les autres activités, et qui exigent que toutes les transactions entre CalMac et ses filiales s’opèrent dans des conditions de pleine concurrence.
(299)
Presque toutes les activités de CalMac s’inscrivent dans le cadre du contrat de service public. Néanmoins, afin de garantir la transparence, la compagnie doit tenir une comptabilité séparée pour ses activités de service public et les autres activités, conformément aux dispositions de la directive sur la transparence (64).
(300)
Selon les termes du contrat de service public, CalMac doit déclarer chaque année les coûts réels encourus pour l’exécution des tâches de service public. Ce «relevé des résultats réels» isole les coûts imputables au service public du reste des activités de CalMac. Il est donc garanti que le montant des fonds publics alloués à CalMac et l’utilisation de ces fonds sont clairement distingués du reste des activités de CalMac. Le contrat de service public prévoit explicitement l’obligation de tenir des comptabilités claires, séparées et transparentes pour le financement et l’exécution des activités de service public.
(301)
Afin de garantir que les coûts encourus pour les activités de service public sont clairement séparés des coûts encourus pour les autres activités, il est également nécessaire de mettre en place un système approprié d’allocation des coûts communs aux deux types d’activités.
(302)
Le contrat de service public précise tous les coûts donnant droit à une compensation. Outre la subvention de déficit, qui est destinée à couvrir tous les coûts d’exploitation liés à la prestation du service public (par ex. les coûts de la location des navires de CMAL, les coûts du personnel navigant, le carburant, les droits portuaires, la billetterie, les assurances, etc.), des suppléments sont prévus en cas de hausse inattendue du prix du carburant et de dépenses en capital (par ex. l’acquisition d’actifs pour la fourniture d’activités de service public, des travaux portuaires entrepris dans le même but, etc.). Tous les coûts couverts par la subvention de déficit sont précisément quantifiés dans le scénario de base et les conditions régissant la demande et la détermination de suppléments éventuels pour des frais de carburant et des dépenses en capital sont précisément définies dans le contrat de service public.
(303)
Le contrat de service public est donc suffisamment clair en ce qui concerne l’allocation des coûts entre les activités de service public et les autres activités.
(304)
Conformément à sa pratique normale à l’égard des régimes d’aide existants, la Commission continuera de contrôler les activités de CalMac et notamment l’allocation appropriée des coûts, l’absence de toute subvention croisée et la transparence absolue en termes de séparation des comptabilités.
(305)
La Commission note avec satisfaction, dans ce contexte, que les autorités britanniques entendent procéder à une consultation publique des parties intéressées chaque fois que des changements substantiels sont introduits dans les obligations de service public de CalMac pour les liaisons des Hébrides et de la Clyde. Elles demanderont aussi à CalMac de présenter séparément les comptes de profits et pertes vérifiés pour ses activités de service public et pour ses activités commerciales à compter de l’exercice financier 2009-2010 et elles entendent inclure les mêmes exigences dans tous les contrats de service public futurs pour les services de transbordeur sur les liaisons des Hébrides et de la Clyde.
b) Gourock-Dunoon
(306)
Western Ferries a soutenu qu’un service de transport réservé aux passagers sur un navire destiné uniquement au transport de passagers permettrait d’économiser l’argent du contribuable en réduisant le montant de la subvention annuelle allouée à CalMac. Cependant, l’article 86, paragraphe 2, du traité n’impose pas à l’État membre de choisir la manière la plus rentable d’assurer le service public.
(307)
Dans le cas de la liaison Gourock-Dunoon, il n’existe pas de dispositions claires afin d’éviter une surcompensation, ni de garanties explicites contre un comportement anticoncurrentiel ou une subvention croisée, ni d’exigence formelle en termes de comptabilités séparées, ni de dispositions concernant l’allocation des coûts.
(308)
En ce qui concerne la liaison Gourock-Dunoon, le régime n’offre donc pas de garanties suffisantes que l’aide est proportionnée aux obligations de service public de CalMac. Il convient par conséquent de prendre des mesures utiles pour rendre l’aide compatible à l’avenir.
(309)
Les autorités britanniques ont accepté, en tant que mesure utile, d’organiser une procédure de marché public. Dans le contexte du régime d’aide existant pour cette liaison, la Commission estime qu’en appliquant cette procédure de marché public, les autorités britanniques doivent veiller à ce que l’appel d’offres pour un contrat de service public concernant uniquement le transport de passagers sur la liaison Gourock-Dunoon comporte des dispositions claires afin d’éviter toute surcompensation et des garanties explicites contre les éventuels comportements anticoncurrentiels et les subventions croisées, avec notamment l’obligation d’organiser une consultation publique des parties intéressées en cas de changements importants dans la mission de service public. Une obligation formelle de séparation des comptabilités et des dispositions appropriées pour l’allocation des coûts sont également nécessaires.
(310)
La Commission note aussi avec satisfaction, dans ce contexte, que les autorités britanniques entendent procéder à une consultation publique des parties intéressées chaque fois que des changements substantiels sont introduits dans les obligations de service public de CalMac pour la liaison Gourock-Dunoon. Elles demanderont aussi à CalMac de présenter séparément les comptes de profits et pertes vérifiés pour ses activités de service public et pour ses activités commerciales à compter de l’exercice financier 2009-2010 et elles entendent inclure les mêmes exigences dans tous les contrats de service public futurs pour les services de transbordeur sur la liaison Gourock-Dunoon.
5.3.3.4. Conclusion pour la partie concernant l’aide existante
a) Hébrides et Clyde (à l’exclusion de la liaison Gourock-Dunoon)
(311)
Le SIEG pour l’exploitation des routes maritimes de la Clyde et des Hébrides, à l’exception de la liaison Gourock-Dunoon, est bien défini et CalMac a été dûment mandatée pour l’assurer. Il existe des dispositions suffisantes pour garantir que la compensation octroyée à CalMac est proportionnée à ses obligations de service public. L’aide d’État allouée à CalMac pour l’exploitation de ces liaisons est donc compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité CE.
b) Gourock-Dunoon
(312)
Le service public pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon n’est pas suffisamment bien défini et n’a pas fait l’objet d’un mandat assez précis et transparent. Les dispositions ne sont pas suffisantes pour garantir que la compensation octroyée à CalMac est proportionnée à ses obligations de service public. L’aide d’État allouée à CalMac pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon est donc incompatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité.
(313)
La Commission note que les autorités britanniques, dans le cadre de la procédure de coopération prévue pour les régimes d’aide existants, ont accepté, en tant que mesure utile, de lancer une nouvelle procédure de marché public ouverte, transparente et non discriminatoire pour un contrat de service public concernant uniquement le transport de passagers sur cette liaison, selon les orientations décrites ci-dessus. Conformément à l’article 19 du règlement de procédure, l’État membre est tenu par son acceptation d’appliquer la mesure utile.
(314)
Afin de garantir la compatibilité du service public sur cette liaison avec l’article 86, paragraphe 2, du traité CE, la mesure utile doit être appliquée dans le respect des exigences suivantes: l’appel d’offres et le contrat de service public qui en découle doivent être lancés dans un délai raisonnable; ils doivent comporter une définition claire et précise des obligations de service public; ils doivent prévoir un mandat complet et détaillé pour le prestataire de service public; ils doivent comporter des garanties appropriées pour prévenir les surcompensations, subventions croisées et comportements anticoncurrentiels éventuels (avec notamment l’obligation d’organiser une consultation publique des parties intéressées en cas de changements importants dans la mission de service public), ainsi que des dispositions claires en termes d’allocation des coûts et de séparation des comptabilités.
(315)
Pour les raisons susmentionnées, il doit être conclu, conformément à l’article 18 du règlement de procédure, que l’aide existante pour cette liaison n’est plus compatible avec le marché commun. Conformément à l’article 18 du règlement de procédure, les mesures utiles susmentionnées et leur application correcte devraient garantir la compatibilité future de l’aide avec le droit communautaire.
(316)
Par lettre en date du 15 mai 2009, les autorités britanniques se sont engagées à entamer les procédures nécessaires au lancement d’un appel d’offres public pour cette liaison avant la fin 2009, acceptant par là la mesure utile proposée. Le contrat de service public résultant devrait prendre cours avant la fin juin 2011.
(317)
La Commission note, dans ce contexte, que les autorités britanniques entendent procéder à une consultation publique des parties intéressées chaque fois que des changements substantiels sont introduits dans les obligations de service public de CalMac pour la liaison Gourock-Dunoon. Elles demanderont aussi à CalMac de présenter séparément les comptes de profits et pertes vérifiés pour ses activités de service public et pour ses activités commerciales à compter de l’exercice financier 2009-2010 et elles entendent inclure les mêmes exigences dans tous les contrats de service public futurs pour les services de transbordeur sur la liaison Gourock-Dunoon
(318)
Compte tenu de ce qui précède et conformément à l’article 19 du règlement de procédure, la Commission prend acte de l’acception des mesures utiles par les autorités britanniques et considère que, sous réserve de l’application correcte des mesures utiles décrites ci-dessus, le régime sera conforme à l’article 86, paragraphe 2, du traité. La compatibilité du régime avec le traité CE est donc conditionnée par la vérification par la Commission que les mesures utiles acceptées par les autorités britanniques ont été fidèlement et dûment mises à exécution par l’État membre.
(319)
La Commission suivra de près l’application des mesures utiles décrites ci-dessus et demande aux autorités britanniques de la tenir régulièrement informée de toutes les actions entreprises dans le cadre du processus de mise en œuvre.
(320)
La Commission se réserve le droit d’évaluer en permanence le régime d’aide existant au titre de l’article 88, paragraphe 1, du traité CE, et de proposer d’autres mesures utiles rendues nécessaires par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun.
5.3.4. NORTHLINK
5.3.4.1. Définition
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(321)
Ainsi qu’il a été mentionné précédemment (voir la section 5.2.3 ci-dessus), l’aide allouée à NorthLink 1 et NorthLink 2 constitue une aide nouvelle. En plus d’examiner la situation actuelle, la Commission est donc tenue d’apprécier aussi la compatibilité de la mesure depuis la signature du premier contrat de service public avec NorthLink 1.
(322)
Les dispositions pertinentes pour apprécier si les tâches de service public de NorthLink 1 ont été adéquatement définies figurent à l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime, qui énonce les spécifications à intégrer dans la définition des obligations de service public, à savoir: les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage des navires.
(323)
Le contrat de service public couvrant la période 2002-2006 remplit de toute évidence cette condition en définissant en détail tous ces paramètres. L’appel d’offres spécifiait notamment: la configuration des liaisons et le nombre minimal de trajets, les exigences en termes de capacités pour le transport de marchandises (non couvert par la subvention) et de bétail, les exigences de capacités minimales (au moins égales à celles déjà assurées par P&O Ferries) et les tarifs initiaux, qui ne pouvaient excéder sensiblement les prix demandés par P&O Ferries.
(324)
Le contrat de service public avait aussi une durée raisonnable - moins de six ans - conformément à l’interprétation par la Commission du règlement sur le cabotage maritime.
(325)
Le procès-verbal modificatif, qui a été signé en 2004 à la suite des difficultés financières de NorthLink 1 en 2003, prévoyait fondamentalement un financement du déficit supplémentaire et n’a pas modifié de façon significative la définition des obligations de service public déjà en place.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(326)
Ainsi qu’elle l’a déjà indiqué dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission considère que les tâches de service public confiées à NorthLink 2 correspondent à un SIEG légitime.
(327)
À l’instar du contrat de service public précédent avec NorthLink 1, le second contrat de service public avec NorthLink 2 définit clairement tous les paramètres des obligations de service public, conformément à l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime. L’appel d’offres spécifiait notamment: la configuration des liaisons et le nombre minimal de trajets, les exigences en termes de capacités ro-ro pour le transport de marchandises (désormais couvert par la subvention) et de bétail, les exigences de capacités minimales (au moins égales à celles déjà assurées par NorthLink 1) et les tarifs initiaux, qui ne pouvaient excéder sensiblement les prix demandés par NorthLink 1.
(328)
À l’instar du contrat précédent avec NorthLink 1, ce contrat de service public a aussi une durée raisonnable - six ans - conformément à l’interprétation par la Commission du règlement sur le cabotage maritime.
5.3.4.2. Mandat
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(329)
Il paraît évident que NorthLink 1 a été explicitement chargée d’assurer le service public en question pour la période 2002-2006. Le contrat de service public comportait des indications précises sur les services que NorthLink 1 devait fournir et sur les possibilités de modifier la portée de la mission de service public.
(330)
Le groupe «Transport» de l’exécutif écossais vérifiait les performances de NorthLink par rapport aux termes du contrat original et du contrat révisé. NorthLink 1 soumettait à cet organisme des rapports de performances réguliers.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(331)
Comme dans le cas de NorthLink 1, il est évident que NorthLink 2 a été explicitement chargée d’assurer le service public en question pour la période 2006-2012. Le contrat de service public comporte des indications précises sur les services que NorthLink 2 doit fournir et sur les possibilités de modifier la portée de la mission de service public.
(332)
Le contrat de service public comporte des dispositions claires sur le contrôle de l’exécution du service public, qui imposent à NorthLink 2 de transmettre régulièrement des informations détaillées aux autorités écossaises sur l’exploitation des liaisons. Il existe des indicateurs de performances qui font, par exemple, l’objet d’évaluations régulières. Si les normes en termes de performances ne sont pas atteintes, la subvention peut être diminuée en conséquence.
5.3.4.3. Proportionnalité
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(333)
À la différence des subventions allouées à CalMac, qui constituent une aide existante (voir la section 5.2.2 ci-dessous), l’aide octroyée à NorthLink 1 et NorthLink 2 constitue une aide nouvelle. Il ne suffit donc pas que la Commission examine si les dispositions du contrat de service public actuel (couvrant la période 2006-2012) offrent des garanties suffisantes pour éviter une surcompensation et un éventuel comportement anticoncurrentiel du prestataire de service public. Il est aussi nécessaire d’apprécier s’il n’y a pas eu de surcompensation des obligations de service public de NorthLink depuis 2002 et si le prestataire de service public ne s’est pas livré à un quelconque comportement anticoncurrentiel qui aurait eu pour effet d’augmenter le coût lié à l’exécution de ses obligations de service public dans une mesure disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi par les contrats de service public.
(334)
Il faut cependant insister sur le fait que l’appréciation de la compatibilité se limite à la vérification d’une surcompensation et d’un comportement anticoncurrentiel éventuels et ne traite pas de la question de la rentabilité ou de la minimalisation du coût, à la différence de l’appréciation de l’existence d’une aide d’État en fonction du critère Altmark 4. Dans le cas de l’examen de la compatibilité avec l’article 86, paragraphe 2, du traité, la Commission n’a pas à vérifier si le service public aurait pu être assuré plus efficacement.
(335)
Comme le montre le tableau 3 ci-dessus, les résultats nets des activités de service public de NorthLink 1 ont été positifs pour certaines années (2003/2004 et 2005/2006) et négatifs pour d’autres années (2002/2003 et 2004/2005). Le résultat global des activités de service public de NorthLink 1 durant la période où la compagnie a exploité les liaisons à destination des îles septentrionales (2002-2006) était positif et s’élevait à 0,9 million de livres. Ce montant correspond à un excédent de financement public annuel moyen de 0,2 million de livres.
(336)
Il faut d’abord noter que les données fournies par les autorités britanniques sont le résultat d’une analyse comptable basée sur la comptabilité légale. Ces chiffres ont été validés par un réviseur extérieur indépendant en ce qui concerne la méthodologie, les détails de la comptabilité et le contenu de la déclaration. Aucune différence notable n’a été relevée entre les montants indiqués et les livres et documents comptables sous-jacents de NorthLink 1. Ces données ont été établies de façon adéquate et sont crédibles (65).
(337)
L’excédent de financement public annuel moyen de 0,2 million de livres est très limité par rapport à la compensation publique annuelle moyenne allouée à NorthLink 1 - environ 23,2 millions de livres (66) -, dont il représente à peu près 0,9 % seulement.
(338)
La Commission souscrit au principe selon lequel la compensation versée aux entreprises chargées d’un SIEG «ne peut pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (67)». Le bénéfice raisonnable est définit comme «un taux de rémunération du capital propre qui doit prendre en compte le risque, ou l’absence de risque, encouru par l’entreprise du fait de l’intervention de l’État membre (…)». Dans le cas présent, la marge bénéficiaire annuelle moyenne d’environ 0,6 % des revenus du service public (68) est très limitée et peut être jugée raisonnable compte tenu des risques supportés par NorthLink 1 dans l’exécution de ses obligations de service public. Il faut relever notamment que ces bénéfices très limités de NorthLink 1 résultaient d’une procédure d’appel d’offres concurrentiel pour le contrat de service public et devaient donc être maintenus au niveau minimal selon les conditions du marché.
(339)
NorthLink 1 n’a donc pas bénéficié indûment d’une surcompensation pour l’exécution de ses tâches de service public durant la période où la compagnie a exploité les liaisons à destination des îles septentrionales.
(340)
Dans la plainte originale de Streamline Shipping, datée de juillet 2004, il a été avancé que, sur les montants versés à NorthLink 1, au moins 2 millions de livres, directement imputables à l’affrètement d’un navire de transport de marchandises, sortaient du cadre des dépenses remboursables au regard de ses obligations de service public. Toutefois, ainsi qu’il a été montré ci-dessus, cela n’a pas donné lieu à une surcompensation des obligations de service public de NorthLink 1.
(341)
En ce qui concerne un éventuel comportement anticoncurrentiel, les données relatives aux prix communiquées par Streamline Shipping (69) ne laissent pas apparaître des différences significatives pour le transport des marchandises entre NorthLink 1 et Streamline Shipping. Sur la liaison à destination des Shetland, les prix de NorthLink 1 sont plus élevés que ceux de Streamline Shipping pour toutes les années. Sur la liaison des Orcades, les prix de NorthLink 1 sont plus bas que ceux de Streamline Shipping pour toutes les années (entre 5 % et 13 %), mais ce fait à lui seul ne suffit pas à prouver l’existence d’un comportement anticoncurrentiel. De plus, la comparaison peut se révéler trompeuse, puisque les tarifs du fret ro-ro et lo-lo ne sont pas directement comparables, comme l’ont mentionné les autorités britanniques.
(342)
Par ailleurs, la Commission constate que les activités commerciales de NorthLink 1, prises isolément, ont été rentables pour chaque année d’exploitation des liaisons par NorthLink 1. Il s’ensuit que les prix demandés par NorthLink 1 pour ses activités commerciales étaient dictés par le marché et compatibles avec le comportement de maximalisation des bénéfices d’un investisseur en économie de marché.
(343)
D’ailleurs, dans son rapport de décembre 2005, qui analyse les performances de NorthLink 1, Audit Scotland ne mentionne aucun comportement anticoncurrentiel éventuel (sous-cotation des prix, par ex.) comme raison des difficultés financières de NorthLink 1. Ces difficultés sont essentiellement attribuées à une concurrence accrue et inattendue d’autres entreprises.
(344)
En conclusion, NorthLink 1 n’a pas bénéficié indûment de surcompensations pour s’acquitter de ses obligations de service public et rien n’indique que la compagnie ait eu un quelconque comportement anticoncurrentiel durant la période où elle exploitait les liaisons à destination des îles septentrionales. Il est conclu que l’aide d’État allouée à NorthLink 1 était proportionnelle à ses obligations de service public.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(345)
En ce qui concerne le contrat de service public de NorthLink 2, la Commission est tenue d’examiner, d’une part, s’il n’y a pas eu de surcompensation des obligations de service public jusqu’à présent. Elle vérifiera aussi tout comportement anticoncurrentiel éventuel qui aurait eu pour effet d’augmenter le coût lié à l’exécution de ses obligations de service public dans une mesure disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi par les contrats de service public. D’autre part, la Commission doit contrôler si les dispositions actuelles du contrat de service public avec NorthLink 2 offrent des garanties suffisantes quant à la proportionnalité de l’aide.
(346)
Comme le montre le tableau 5, les résultats nets des activités de service public de NorthLink 2 ont été positifs pour les deux premières années d’exploitation (2006/2007 et 2007/2008). Le résultat net global des activités de service public de NorthLink 2 jusqu’à présent est positif et s’élève à 2,4 millions de livres. Ce montant correspond à un excédent de financement public annuel moyen de 1,2 million de livres.
(347)
Ainsi qu’il a été mentionné précédemment dans le cas de NorthLink 1, il faut d’abord noter que les données fournies par les autorités britanniques sont le résultat d’une analyse comptable basée sur la comptabilité légale. Ces chiffres ont été validés par un réviseur extérieur indépendant en ce qui concerne la méthodologie, les détails de la comptabilité et le contenu de la déclaration. Aucune différence notable n’a été relevée entre les montants indiqués et les livres et documents comptables sous-jacents de NorthLink 2. La Commission considère que ces données ont été établies de façon adéquate et sont crédibles (70).
(348)
L’excédent de financement public annuel moyen de 1,2 million de livres est limité par rapport à la compensation publique annuelle moyenne allouée à NorthLink 2 - 26,6 millions de livres (71) -, dont il représente à peu près 4,5 % seulement.
(349)
Ainsi qu’il a été mentionné précédemment, la Commission souscrit au principe d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution des obligations de service public. Dans le cas présent, la marge bénéficiaire annuelle moyenne d’environ 2,4 % des revenus du service public (72) est limitée et peut être jugée raisonnable compte tenu des risques supportés par NorthLink 2 dans l’exécution de ses obligations de service public. Il faut relever notamment que ces bénéfices limités de NorthLink 2 résultent d’une procédure d’appel d’offres concurrentiel pour le contrat de service public et ont donc dû être maintenus au niveau minimal selon les conditions du marché.
(350)
La Commission considère donc que NorthLink 2 n’a pas bénéficié indûment d’une surcompensation pour l’exécution de ses tâches de service public durant la période où la compagnie a exploité les liaisons à destination des îles septentrionales jusqu’à présent.
(351)
En ce qui concerne un éventuel comportement anticoncurrentiel de NorthLink 2, Streamline Shipping a fait valoir que la réduction des tarifs de transport de marchandises de 25 % à destination des Shetland et de 19 % à destination des Orcades annoncée au début du troisième contrat de service public en juillet 2006 pénalisait indûment Streamline Shipping et n’était rendue possible que grâce à l’augmentation des subventions versées à NorthLink 2 par rapport à NorthLink 1.
(352)
Ainsi qu’il a été mentionné précédemment, NorthLink 2 n’exerce aucune activité sortant du cadre du contrat de service public. À la différence du contrat de service public signé avec NorthLink 1, le contrat passé entre les autorités écossaises et NorthLink 2 couvre notamment le transport de marchandises, en tant qu’activité de service public. Cette réduction des tarifs du fret a été imposée par les autorités écossaises dans les conditions de l’appel d’offres. Cette information était donc publique et les soumissionnaires devaient en tenir compte en formulant leurs offres.
(353)
NorthLink 2 n’a jusqu’à présent pas bénéficié d’une surcompensation pour ses obligations de service public. De plus, comme le montre le tableau 5 ci-dessus, les activités de transport de marchandises, prises isolément, ont été rentables pour les deux années d’exploitation des liaisons par NorthLink 2. Cela signifie que les tarifs appliqués par NorthLink 2 à ses activités commerciales sont régis par les forces du marché et compatibles avec le comportement d'un investisseur privé soucieux de maximiser son profit.
(354)
En outre, la Commission estime que les tarifs du fret ro-ro et lo-lo ne sont peut-être pas directement comparables, pour les raisons énoncées au considérant 100 ci-dessus.
(355)
Par ailleurs, à la différence de NorthLink 2, Pentland Ferries ne publie pas ses tarifs pour le transport de marchandises et invite plutôt les clients potentiels à prendre contact avec ses bureaux pour obtenir une offre et procéder à une réservation. Il serait donc difficile pour NorthLink 2 de proposer délibérément et systématiquement des prix inférieurs aux tarifs de Pentland Ferries.
(356)
À propos d’un éventuel comportement anticoncurrentiel de NorthLink 2, Pentland Ferries a aussi fait valoir que NorthLink 2 applique aux habitants des Orcades un système de rabais intitulé «amis et parents» qui a un effet très préjudiciable sur le service concurrent fourni par Pentland Ferries (73).
(357)
Comme le montre le tableau 7 ci-dessus, tous les tarifs de base pratiqués par NorthLink 2 pour le transport de passagers et de véhicules sont supérieurs à ceux de Pentland Ferries. Il n’existe aucun élément public concernant d’éventuels rabais appliqués par Pentland Ferries, mais même en supposant que la compagnie n’offre aucune réduction, les tarifs de NorthLink 2, en incluant le système de rabais «amis et parents», ne sont pas sensiblement ou constamment inférieurs aux prix demandés par Pentland Ferries. De plus, les réductions ne sont pas applicables en haute saison (juillet et août). D’ailleurs, comme l’ont indiqué les autorités britanniques, le système de rabais représente une très petite proportion des traversées assurées par NorthLink 2 (1,6 %) et une proportion encore plus faible des revenus de NorthLink 2 (0,5 %). Le manque à gagner de NorthLink 2 sur la vente de billets du fait des réductions (en ignorant l’éventuelle demande supplémentaire qu’elles ont pu engendrer) est très limité (74). Enfin, Pentland Ferries n’a pas été en mesure de démontrer par des chiffres concrets que ce système de rabais lui a causé un préjudice financier. Par conséquent, la Commission considère qu’il n’y a aucun motif solide pour alléguer un comportement anticoncurrentiel de NorthLink 2 ou une quelconque distorsion grave de la concurrence à cause de ce système de rabais.
(358)
Il a aussi été soutenu par une partie intéressée qu’une activité commerciale de NorthLink 2 consiste à proposer des nuitées Bed & Breakfast dans les Orcades (quand le navire reste au mouillage jusqu’au lendemain) à des prix inférieurs aux coûts, ce qui affecte les hôtels qui fournissent des services Bed & Breakfast (75). Bien que ce point n’ait pas été abordé dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, aucun élément concret n’a été fourni, qui démontre que les prix demandés par NorthLink 2 pour ce service soient inférieurs à son coût ou que ce service ait un effet préjudiciable pour les hôtels qui fournissent des services Bed & Breakfast. De plus, les prix de l’hébergement à bord et les coûts imputables à cet hébergement ne peuvent être directement comparés aux prix et aux coûts correspondants de l’hébergement dans un hôtel. Par conséquent, la Commission considère qu’il n’y a aucun motif solide pour alléguer un comportement anticoncurrentiel de NorthLink 2 ou une quelconque distorsion grave de la concurrence à cause de ce service. En tout état de cause, une distorsion éventuelle de la concurrence n’affecterait pas les échanges entre les États membres puisqu’elle aurait lieu entièrement dans les Orcades.
(359)
En plus d’examiner la proportionnalité de l’aide dans le passé, la Commission doit aussi vérifier si les dispositions du contrat de service public offrent des garanties suffisantes qu’il n’y aura pas, à l’avenir, de surcompensation ou de comportement anticoncurrentiel.
(360)
Ainsi qu’il a été mentionné précédemment (76), la procédure de marché publique a été menée de façon ouverte et transparente.
(361)
De l’avis de la Commission, les dispositions du contrat de service public sont aptes à prévenir une éventuelle surcompensation de l’exécution des obligations de service public. La compensation est limitée aux coûts d’exploitation, moins les revenus (en comptant un bénéfice raisonnable). Les coûts donnant droit à une compensation sont également définis de façon claire dans le contrat de service public.
(362)
Il existe un mécanisme de récupération qui garantit la restitution de la plus grande partie d’une éventuelle compensation excédentaire aux autorités écossaises. Seul un petit montant n’est pas récupéré. Si, par exemple, la surcompensation s’élève à un million de livres, NorthLink 2 ne conservera que 275 000 livres. Dans le cas d’une surcompensation de 10 millions de livres, NorthLink 2 ne conservera que 725 000 livres. Ce système est destiné à encourager NorthLink 2 à réduire les coûts et à gagner en rentabilité. Ces montants sont très limités et conformes à la définition de «bénéfice raisonnable» énoncée dans l’encadrement SIEG (au point 18) (77). Bien que l’encadrement SIEG ne s’applique pas à la présente affaire, la Commission considère que les montants d’une éventuelle surcompensation qui seraient conservés par NorthLink 2 sont très limités et proportionnés par rapport aux montants de la compensation.
(363)
De plus, la marge bénéficiaire prévue dans le contrat de service public résulte d’une procédure d’appel d’offres concurrentiel garantissant que cette marge se situe à un niveau raisonnable.
(364)
Il existe aussi dans le contrat de service public une clause garantissant, dans le cas où le fournisseur du service public recevrait des fonds publics supplémentaires provenant d’autres sources, que la subvention prévue dans le contrat serait réduite en conséquence.
(365)
En conclusion, le contrat de service public offre des garanties suffisantes contre une éventuelle surcompensation des coûts générés par les obligations de service public.
(366)
Hormis la question de la surcompensation, il convient aussi d’examiner si le contrat de service public offre des garanties suffisantes contre un éventuel comportement anticoncurrentiel de NorthLink 2, qui pourrait indûment fausser la concurrence. Cela serait le cas, par exemple, si NorthLink 2 était en position de proposer systématiquement des prix inférieurs à ceux de ses concurrents, de façon à les chasser du marché.
(367)
Le contrat de service public fixe des conditions strictes en matière de tarifs. Il exige que les autorités écossaises soient consultées en cas de révision des prix. NorthLink 2 enfreindrait notamment les dispositions du contrat de service public en réduisant ses prix de façon unilatérale et injustifiable pour chasser des concurrents existants du marché ou en verrouiller l’accès à des concurrents potentiels. De plus, aucune compensation supplémentaire ne peut être demandée par NorthLink 2 pour une éventuelle diminution de ses revenus imputable à des rabais ou des réductions sur les prix fixés dans les tarifs publiés. Ces dispositions empêchent également tout comportement anticoncurrentiel en termes de prix pratiqués.
(368)
Une autre distorsion du marché serait possible si le prestataire du service public pouvait, de son propre chef, accroître ou modifier sensiblement son offre de service public, en ajoutant par exemple de nouvelles liaisons ou en renforçant considérablement les fréquences. Si NorthLink 2 était en mesure d’obtenir automatiquement d’autres compensations pour l’ajout de ces services, cela risquerait de causer une distorsion injustifiée de la concurrence, au-delà de ce qui peut raisonnablement être accepté en contrepartie de l’exécution des obligations de service public.
(369)
Le contrat de service public prévoit explicitement l’obligation de consulter préalablement les Scottish Ministers et d’obtenir leur approbation avant d’apporter des ajustements majeurs aux fréquences et aux horaires publiés, ainsi qu’aux services convenus.
(370)
Il existe aussi dans le contrat de service public des dispositions spécifiques qui interdisent au prestataire du service public de procéder à une subvention croisée entre ses activités de service public et les autres activités, et qui exigent que toutes les transactions entre NorthLink 2 et ses filiales s’opèrent dans des conditions de pleine concurrence.
(371)
Presque toutes les activités de NorthLink 2 s’inscrivent dans le cadre du contrat de service public. Néanmoins, afin de garantir la transparence, la compagnie doit tenir une comptabilité séparée pour ses activités de service public et les autres activités, conformément aux dispositions de la directive sur la transparence.
(372)
Selon les termes du contrat de service public, NorthLink 2 doit déclarer chaque année les coûts réels encourus pour l’exécution des tâches de service public. Ce «relevé des résultats réels» isole les coûts imputables au service public du reste des activités de NorthLink 2. Il est donc garanti que le montant des fonds publics alloués à NorthLink 2 et l’utilisation de ces fonds sont clairement distingués du reste des activités de NorthLink 2. Le contrat de service public prévoit explicitement l’obligation de tenir des comptabilités claires, séparées et transparentes pour le financement et l’exécution des activités de service public.
(373)
Afin de garantir que les coûts encourus pour les activités de service public sont clairement séparés des coûts encourus pour les autres activités, il est également nécessaire de mettre en place un système approprié d’allocation des coûts communs aux deux types d’activités.
(374)
Le contrat de service public précise tous les coûts donnant droit à une compensation. Outre la subvention de déficit, qui est destinée à couvrir tous les coûts d’exploitation liés à la prestation du service public (par ex. les coûts du personnel navigant, le carburant, les droits portuaires, la billetterie, les assurances, etc.), des suppléments sont prévus en cas de hausse inattendue du prix du carburant et de dépenses en capital liées à l’acquisition d’actifs pour la fourniture d’activités de service public. Tous les coûts couverts par la subvention de déficit sont précisément quantifiés dans le scénario de base et les conditions régissant la demande et la détermination de suppléments éventuels pour des frais de carburant et des dépenses en capital sont précisément définies dans le contrat de service public.
(375)
Le contrat de service public est donc suffisamment clair en ce qui concerne l’allocation des coûts entre les activités de service public et les autres activités.
(376)
La Commission note avec satisfaction, dans ce contexte, que les autorités britanniques entendent procéder à une consultation publique des parties intéressées chaque fois que des changements substantiels sont introduits dans les obligations de service public de NorthLink 2 pour les liaisons à destination des îles septentrionales. Elles demanderont aussi à NorthLink 2 de présenter séparément les comptes de profits et pertes vérifiés pour ses activités de service public et pour ses activités commerciales à compter de l’exercice financier 2009-2010 et elles entendent inclure les mêmes exigences dans tous les contrats de service public futurs pour les services de transbordeur sur les liaisons à destination des îles septentrionales.
5.3.4.4. Conclusion
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(377)
Les obligations de service public imposées à NorthLink 1 ont été correctement définies et la compagnie a été dûment mandatée pour les assurer. L’aide d’État allouée à NorthLink 1 durant la période 2002-2006 n’a pas surcompensé la prestation des tâches de service public dont la compagnie a été chargée. Il n’existe pas d’éléments suffisants attestant d’un comportement anticoncurrentiel qui aurait eu pour effet d’augmenter artificiellement les coûts du service public, causant par là une distorsion indue de la concurrence.
(378)
L’aide d’État allouée à NorthLink 1 durant la période 2002-2006 est donc compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(379)
L’aide d’État allouée jusqu’à présent à NorthLink 2 n’a pas surcompensé la prestation des tâches de service public dont la compagnie a été chargée. Il n’existe pas d’éléments suffisants attestant d’un comportement anticoncurrentiel qui aurait eu pour effet d’augmenter artificiellement les coûts du service public, causant par là une distorsion indue de la concurrence.
(380)
Le SIEG pour l’exploitation des routes maritimes à destination des îles septentrionales est bien défini et NorthLink 2 a été dûment mandatée pour l’assurer. Il existe des dispositions suffisantes pour garantir que la compensation octroyée à NorthLink 2 est proportionnée à ses obligations de service public. L’aide d’État allouée à NorthLink 2 pour l’exploitation de ces liaisons est donc compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité CE.
6. CONCLUSION
(381)
Compte tenu de ce qui précède, il est conclu que l’aide d’État allouée à CalMac pour l’exploitation de toutes les routes maritimes à destination des îles occidentales, à l’exception de la liaison Gourock-Dunoon, constitue une aide existante qui est compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité.
(382)
En ce qui concerne la liaison Gourock-Dunoon, conformément à l’article 19 du règlement de procédure, la Commission prend acte de l’acceptation, par les autorités britanniques, des mesures utiles qu’elle a proposées conformément à l’article 18 du règlement de procédure et considère que, sous réserve de l’application correcte des mesures utiles décrites ci-dessus, la mesure d’aide existante sera également compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité. Le Royaume-Uni est tenu d’entamer les procédures nécessaires au lancement d’un appel d’offres public pour cette liaison avant la fin 2009. Le contrat de service public résultant devrait prendre cours avant la fin juin 2011. L'application des mesures utiles sera suivie de près par la Commission et le Royaume-Uni est invité à la tenir régulièrement informée de toutes les actions entreprises dans le cadre du processus de mise en œuvre.
(383)
La Commission considère que l’aide d’État allouée à NorthLink 1 et NorthLink 2 pour l’exploitation des liaisons à destination des îles septentrionales en 2002-2006 et 2007-2009, respectivement, est compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État existante allouée à CalMac Ferries Ltd au titre du contrat de service public pour la fourniture de services de transbordeur dans les îles occidentales écossaises (à l’exclusion de la liaison Gourock-Dunoon) est compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité.
Article 2
L’aide d’État existante allouée à Cowal Ferries Ltd concernant l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon est compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité, sous réserve de l’acceptation, par le Royaume-Uni, d’appliquer les mesures utiles, conformément à l’article 19 du règlement (CE) no 659/1999.
Le Royaume-Uni entamera les procédures nécessaires au lancement d’un appel d’offres public pour la liaison Gourock-Dunoon avant le 31 décembre 2009. Le contrat de service public résultant doit prendre cours avant le 30 juin 2011.
Article 3
Le Royaume-Uni informera promptement la Commission des actions entreprises pour tenir ses engagements concernant le financement de la liaison Gourock-Dunoon.
Article 4
L’aide d’État allouée à NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd et à NorthLink Ferries Ltd au titre de leurs contrats de service public respectifs pour la fourniture de services de transbordeur dans les îles septentrionales écossaises est compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité.
Article 5
Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 28 octobre 2009.