DÉCISION DE LA COMMISSION
du 2 mars 2005
concernant le régime d'aides mis à exécution par l'Italie pour la restructuration des organismes de formation professionnelle
[notifiée sous le numéro C(2005) 429]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2006/225/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu la décision C(2003)793 final (1) par laquelle la Commission a décidé d'ouvrir la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, du traité concernant l'aide C22/2003 (ex NN168/2002),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCEDURE
(1)
Par lettre du 27 mai 2002, enregistrée le 31 mai 2002 (A/14263), la Commission a reçu une plainte concernant la décision no57-5400, du 25 février 2002, de la Junte régionale de la région du Piémont.
(2)
Une demande de renseignements supplémentaires a été adressée aux autorités italiennes par lettre D/55115, du 13 décembre 2002. Le plaignant, qui a été informé de la suite donnée à sa plainte par lettre de la Commission D/55127 du 16 septembre 2002, a communiqué lesdits renseignements par lettre A/38090 du 5 novembre 2002.
(3)
Les autorités italiennes ont répondu par lettre no 12998 du 24 octobre 2002, enregistrée le 8 novembre 2002 (A/38204).
(4)
Par lettre datée du 21 mars 2003 (SG(2003)D/229057), la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen visée à l'article 88, paragraphe 2, du traité concernant le régime d'aides en objet, appliqué non seulement dans la région du Piémont, mais dans la quasi-totalité de l'État membre.
(5)
La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les tiers intéressés à présenter leurs observations.
(6)
Par lettre du 6 juin 2003 (A/33954), la Commission a reçu des observations de tiers intéressés. Elles ont été transmises à l'Italie par lettre D/55630 du 4 septembre 2003. Une demande de prorogation du délai de réponse a été envoyée par l'Italie par lettre A/37007 du 10 octobre 2003. Par lettre A/37736 du 11 novembre 2003, l'Italie a communiqué ses commentaires.
(7)
À la suite d'une rencontre entre les autorités italiennes et les services de la Commission, qui s'est tenue le 16 avril 2003, les commentaires de l'Italie concernant l'ouverture de la procédure ont été transmis par lettre A/34148 du 13 juin 2003.
(8)
Par lettre du 18 décembre 2003 (D/58151), la Commission a demandé à l'Italie de lui communiquer des renseignements complémentaires.
(9)
Les autorités italiennes ont demandé, par lettre A/31204 du 19 février 2004, une prorogation du délai, qui a été accordée par la Commission par lettre D/51435 du 26 février 2004, et elles ont fourni les éléments demandés par lettres A/32487 du 7 avril 2004 et A/32628 du 14 avril 2004.
II. DESCRIPTION DETAILLEE DE L'AIDE
(10)
Selon la plaignante, des aides illégales auraient été accordées à certains organismes de formation professionnelle opérant sur le territoire de la région du Piémont, en vertu de la décision no57-5400 de la Junte régionale de la région du Piémont, du 25 février 2002, qui aurait été mise à exécution en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité.
(11)
Toutefois, les documents annexés à la réponse des autorités italiennes à la demande de renseignements complémentaires (A/38204) ont rapidement fait apparaître que la décision 57-5400/2002, qui est à l'origine de la plainte, constituait seulement la mesure d'application, pour la région du Piémont, du décret ministériel 173/2001 (ci-après DM173/2001), et en particulier d'un de ses sous-programmes, intitulé «aides à la couverture des charges héritées du passé».
(12)
L’aide accordée sur la base du sous-programme susmentionné est destinée principalement au remboursement des dettes des organismes de formation relatives à des coûts financiers et salariaux hérités du passé, et elle est accordée sous la forme de subventions non remboursables. Peuvent bénéficier de cette aide les organismes de formation professionnelle, constitués sous différentes formes, avec ou sans but lucratif; les grandes entreprises ne sont pas exclues.
(13)
Le DM 173/2001 prévoit également d'autres sous-programmes, comme indiqué ci-après:
a)
«mesures d'incitation au départ volontaire du personnel»;
b)
«mise en conformité des bâtiments et des équipements avec les normes obligatoires en matière de sécurité et pour l'amélioration de l'accès des handicapés»;
c)
«adaptation des systèmes informatiques»;
d)
«formation des formateurs pour satisfaire aux conditions d'accréditation».
(14)
Les autorités italiennes ont confirmé, par lettre A/38204 du 8 novembre 2002, que l'aide a été accordée par l'intermédiaire du Fonds national pour un montant total de 180 milliards de lires italiennes (environ 93 millions d'euros) réparti entre les différentes régions italiennes sur la base du DM 173/2001. Ce dernier constitue la mesure d'application de la loi no 388 du 23 décembre 2000, portant «Dispositions pour la formation du budget annuel et pluriannuel de l'État (loi de finances 2001)» (ci-après loi 388/2000), dont l'article 118, paragraphe 9, prévoit la restructuration des organismes de formation professionnelle en vue de leur accréditation.
(15)
Dans la même lettre, citée au point 14, les autorités italiennes ont confirmé qu'elles ne considéraient pas la mesure comme une aide d'État, car elle était à leur avis destinée à soutenir des activités non commerciales, d'intérêt général.
(16)
L’Italie a soutenu en outre que le système d'accréditation à adopter était, du moins de fait, lié à la restructuration des organismes de formation, par l'accord de mai 2000 entre l'État et les régions, sur la base des dispositions visées à l'article 17 de la loi no 196 du 24 juin 1997 fixant des «Règles en matière de promotion de l'emploi» (ci-après loi 196/97). Ce lien a été confirmé par l'article 118, paragraphe 9, de la loi 388/2000, appliquée au moyen du DM 173/2001.
(17)
Selon l'Italie, les subventions en faveur des organismes de formation étaient destinées à remédier aux faiblesses des bénéficiaires sur le plan de l'organisation, qui étaient susceptibles de compromettre le succès du processus d'accréditation. En effet, seuls les organismes de formation accrédités ont été en principe autorisés à mener des activités de formation financées par des ressources publiques à partir de juillet 2003.
(18)
D’autre part, les organismes de formation pouvaient déjà offrir une formation «privée» - c'est-à-dire des services de formation commerciaux sur une base concurrentielle - depuis 1997, à la suite de l'évolution de la réglementation nationale pertinente (en particulier le «paquet Treu»; la loi no 144 du 17 mai 1999 portant «mesures en matière d'investissements, délégation au gouvernement pour le réaménagement des aides à l'emploi et de la réglementation de l'INAIL, et dispositions pour le réaménagement des organismes de prévoyance», et accord de mars 2001 entre l'État et les régions) et dans de nombreux cas, ils l'ont effectivement mise en oeuvre.
(19)
Toutefois, selon l'Italie, la mesure examinée n'aurait pas entraîné d'avantage concurrentiel, en ce sens qu'elle visait à conserver l'expérience et le savoir-faire des organismes «historiques» (par exemple, avoir conclu des conventions, pour une période minimale de trois à cinq ans, avec les organismes publics de financement est une des conditions exigées pour pouvoir bénéficier d'une aide) et elle était nécessaire au cours de cette phase pour permettre à ces organismes de satisfaire aux conditions fixées pour l'accréditation, de façon à pouvoir poursuivre l'activité de formation sur un marché libéralisé. De plus, ces organismes, actifs dans la majeure partie des cas au niveau local (sous-régional) seraient incapables d'affecter les échanges.
(20)
En ce qui concerne la mise en oeuvre de la mesure examinée sur le territoire national, selon les informations communiquées par l'Italie, les régions du Frioul-Vénétie julienne, Sicile et Campanie n'ont pas mis le régime à exécution; la Sardaigne et la province autonome du Trente ont mis la mesure à exécution sur la base du règlement (CE) no 69/2001 de la Commission, du 12 juin 2001, concernant l'application des articles 97 et 88 du traité aux aides de minimis (3), ci-après règlement «de minimis». Les régions de Toscane et d'Ombrie ont adopté la même solution après l'ouverture de la procédure concernant le cas présent. Seule la province autonome de Bolzano n'a bénéficié d'aucun financement au sens du DM 173/2001, et par conséquent, elle n'a pas mis la mesure à exécution. D'autres régions n'ont en réalité mis à exécution que partiellement les sous-programmes en question.
III. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCEDURE
(21)
La Commission a observé avant tout que seuls les organismes de formation professionnelle étaient bénéficiaires de l'aide, accordée par le biais d'un fonds expressément créé par une réglementation nationale. De plus, ces organismes ont été sélectionnés sur la base de critères spécifiques, fixés par les régions, et par conséquent, la Commission a considéré que la mesure en cause était sélective et qu'elle impliquait l'emploi de ressources publiques.
(22)
Ensuite, la Commission a exprimé de sérieux doutes sur le fait que la formation professionnelle dans son ensemble puisse être considérée comme une activité non commerciale d'intérêt général, comme les autorités italiennes l'ont soutenu au départ. Á cet égard, elle a considéré que ces aides étaient capables d'améliorer la situation financière de ces bénéficiaires, dès lors qu'elles réduisent les charges que ceux-ci auraient normalement dû supporter seuls.
(23)
Enfin, et bien que la formation ne fasse probablement l'objet d'échanges intracommunautaires que dans une mesure limitée, on ne pouvait exclure que certaines entreprises de formation exercent leur activité au niveau communautaire. Ces entreprises pourraient être intéressées à accéder au marché italien.
(24)
La Commission a par conséquent estimé que la mesure en question pouvait constituer une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(25)
Si elle était considérée comme une aide d'État, la mesure examinée devrait être appréciée sur la base des dispositions du traité et des autres réglementations communautaires pertinentes.
(26)
A cet égard, la Commission a estimé que seule une partie de l'aide destinée à la «mise en conformité des bâtiments et des équipements» pouvait bénéficier d'une exemption, dans la mesure où il est fait référence au surcoût lié à l'emploi de travailleurs handicapés. De même, l'aide à la «formation des formateurs» pourrait bénéficier d'une exemption, dans la mesure où elle satisfait aux critères fixés par le règlement (CE) de la Commission no 68/2001, du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à la formation (4).
(27)
En revanche, dans l'état du dossier, selon la Commission, tous les autres sous-programmes devaient être qualifiés d'aides au fonctionnement et n'étaient donc pas susceptibles de bénéficier d'aucune des exemptions prévues par le traité.
IV. OBSERVATIONS DES INTERESSES
(28)
La Commission n'a reçu des observations que de la part d'un organisme de formation italien, manifestement actif au moins au niveau national, et qui est également bénéficiaire de la mesure examinée.
(29)
Alors que cet organisme estime que les règles italiennes pour l'accès au marché de la formation sont les mêmes pour les entreprises nationales et pour les autres entreprises communautaires, il observe également que les unités opérationnelles des organismes de formation doivent, pour être chargées d'assurer une formation financée par des ressources publiques, avoir atteint un seuil d'efficacité dans l'activité réalisée précédemment et avoir des liens étroits avec les milieux sociaux et entrepreneuriaux, selon les critères fixés par les régions. C'est la raison pour laquelle aucun organisme de formation étranger n'aurait jusque là été capable de satisfaire aux conditions fixées.
V. COMMENTAIRES DE L'ITALIE
(30)
Selon l'Italie, la mesure en cause n'affecte pas les échanges intracommunautaires étant donné que le système d'accréditation, qui est basé sur des critères objectifs fixés par les mesures d'application régionales, n'impose aucun obstacle ni aucune limite au droit d'établissement des organismes de formation provenant d'autres régions ou d'autres États membres.
(31)
De plus, selon les autorités italiennes, les nouveaux venus ne seraient pas lésés par l'aide accordée aux organismes de formation italiens dont on présume qu'ils éprouvent déjà des difficultés à servir leur propre territoire, comme le confirment les pertes subies dans le passé que la mesure examinée visait à compenser. Ainsi, en particulier, selon l'Italie, l'aide sous forme de compensation pour les pertes subies précédemment, provoquées par l'exercice d'activités de formation professionnelle dont les organismes de formation avaient été chargés dans le cadre du système d'instruction publique, ne constituerait pas une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(32)
En outre, selon l'Italie, les entreprises étrangères n'auraient aucun intérêt à entrer sur le marché italien de la formation «publique», à cause de son manque de rentabilité, prouvé notamment par la nécessité des aides examinées.
(33)
Enfin, la formation professionnelle non rentable, financée avec des ressources publiques, non payée directement par les bénéficiaires et fournie dans le cadre du système d'instruction publique, ne devrait pas être considérée comme une activité commerciale, selon les autorités italiennes, et cela en particulier à la lumière de la jurisprudence Humbel (5) et Wirth (6).
(34)
La région du Piémont admet que la mesure est sélective et qu'elle implique l'emploi de ressources publiques, mais nie qu'elle comporte aucun avantage ou qu'elle ait une incidence sur les échanges intracommunautaires. En ce qui concerne le premier aspect, elle considère que les aides accordées représentaient seulement une compensation pour des services fournis par les organismes de formation, dans la mesure où il s'agissait d'une formation fournie dans le cadre de l'instruction publique. En ce qui concerne le second aspect, à son avis, il n'y a pas d'échanges commerciaux de services de formation entre les États membres, en raison des obstacles majeurs que constituent la langue et l'absence de lien avec le territoire. En revanche, toujours selon elle, il peut effectivement exister un marché communautaire de la formation «privée» (c'est-à-dire de services de formation commerciaux concurrentiels).
(35)
De toute façon, ces mesures ne causeraient aucun préjudice aux nouveaux arrivants, étant donné que ces derniers n'ont pas supporté les coûts que les bénéficiaires ont été obligés de supporter dans le passé. Même si cet avantage était démontré, selon la région du Piémont, il s'agirait seulement d'une distorsion d'un marché purement local, de telle sorte que, selon elle, l'article 87, paragraphe 1, du traité, ne serait pas applicable.
VI. APPRECIATION DE L'AIDE
(36)
L’analyse de la Commission concerne le régime d'aides constitué par les mesures générales en question et pas des aides individuelles accordées à des sujets déterminés. Depuis l'ouverture de la procédure, les autorités italiennes sont parfaitement informées des doutes de la Commission concernant le régime. Si elles avaient considéré que certains cas spécifiques devaient être appréciés sur une base individuelle, elles auraient dû informer la Commission de leurs caractéristiques spécifiques et fournir toutes les informations nécessaires pour permettre un examen individuel.
VI.I. Présence d'une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité
(37)
L’article 87, paragraphe 1, du traité, dispose que sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence, en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(38)
L'aide examinée consiste dans l'octroi de ressources publiques provenant d'un fonds de 180 milliards de lires italiennes (environ 93 millions d'euros) expressément créé par une disposition nationale et réparti entre presque toutes les régions italiennes, comme il ressort de l'annexe du DM 173/2001. La condition relative à l'emploi de ressources publiques est donc remplie.
(39)
Seuls des organismes de formation sont bénéficiaires du régime d'aides. En outre, les bénéficiaires sont sélectionnés sur une base régionale, en fonction de la dotation financière disponible et de critères supplémentaires éventuels, en rapport avec chaque région italienne. Par conséquent, la sélectivité de la mesure est double.
(40)
L'existence d'une sélectivité et de ressources publiques a en outre été confirmée par les autorités italiennes dans leurs observations.
VI.1.1. Présence d'une activité économique
(41)
Il faut souligner avant tout qu'en termes généraux, la notion d'entreprise, dans le contexte du droit de la concurrence, comprend, selon la jurisprudence constante de la Cour (7), toute entité exerçant une activité économique, indépendamment de son statut juridique (par exemple, absence de but lucratif), de la mesure dans laquelle elle est financée et de son mode de financement, et que toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné constitue une activité économique.
(42)
Cette position a également été exprimée dans les communications de la Commission de 1996 (8) et de 2000 (9) sur les services d'intérêt général en Europe, ainsi que dans le rapport de la Commission sur le Conseil européen de Laeken (10).
(43)
En ce qui concerne en particulier la distinction entre les services de nature économique et les services de nature non économique, la Commission a souligné récemment (voir en particulier le point 44 du livre vert sur les services d'intérêt général (11), cité, entre autres, dans le livre blanc sur le même thème (12) que toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné constitue une activité économique. Par conséquent, des activités économiques et non économiques peuvent coexister à l'intérieur d'un même secteur et peuvent même parfois être fournies par la même entreprise. Les règles du marché intérieur, de la concurrence et en particulier sur les aides d'État sont applicables aux premières citées.
(44)
En revanche, les règles du marché intérieur et de la concurrence ne sont pas applicables aux activités non économiques et elles n'ont par conséquent aucune influence sur les services d'intérêt général dans la mesure où ces derniers constituent effectivement des activités non économiques. Se référant à l'instruction nationale, la Cour de justice des Communautés européennes, dans l'arrêt Humbel, a considéré qu'en établissant et en maintenant un tel système, l'État n'entend pas s'engager dans des activités rémunérées, mais accomplit sa mission dans les domaines social, culturel et éducatif envers sa population (13).
(45)
L'arrêt Humbel établit, en particulier, que les cours dispensés dans un institut technique dans le cadre du système d'éducation nationale ne peuvent être considérés comme des «services» aux fins de l'article 50 du traité. En effet, le premier alinéa de cet article dispose que sont considérées comme services au sens du traité les prestations fournies normalement contre rémunération.
(46)
L'arrêt rendu dans l'affaire Wirth (14) confirme les conclusions de la Cour dans le cas Humbel, selon lesquelles la caractéristique essentielle de la rémunération réside dans le fait que celle-ci constitue la contrepartie économique de la prestation en cause, contrepartie qui est normalement définie entre le prestataire et le destinataire du service. Dans ce même arrêt, la Cour a estimé qu'une telle caractéristique fait défaut dans le cas du cours dispensé dans le cadre du système d'éducation nationale.
(47)
D'une manière plus générale, sur la base de la jurisprudence Wirth de la Cour de justice, de nombreuses activités réalisées par des organisations exerçant essentiellement des fonctions sociales, qui ne cherchent pas à réaliser un bénéfice et qui ne sont pas destinées à exercer une activité industrielle ou commerciale, sont normalement exclues de l'application des règles communautaires sur la concurrence et sur le marché intérieur (15).
(48)
Dans le cas examiné, les informations fournies par l'Italie ont fait apparaître que l'activité exercée par les établissements de formation intéressés était double. D'une part, ils assuraient des services de formation institutionnels ayant une finalité sociale, destinés à des individus, qui faisaient partie du système d'instruction publique et qui étaient financés par l'État ou ses régions, sur la base du remboursement pur et simple de certaines dépenses admissibles déterminées. D'autre part, ils avaient la possibilité d'exercer - et dans de nombreux cas, ils exerçaient effectivement - des activités commerciales de formation, destinées tant aux entreprises et à leur personnel qu'à des individus, rémunérées aux prix du marché. Par conséquent, les autorités italiennes ont imposé aux bénéficiaires l'obligation de tenir des comptabilités séparées.
(49)
On peut donc considérer que le premier type de services n'implique aucune activité économique. Il en résulterait que l'activité en question n'est pas soumise aux règles de la concurrence et du marché intérieur et qu'elle ne rentre pas dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1.
(50)
Néanmoins, la Commission observe que, comme il résulte d'une jurisprudence récente, la notion d'activité économique est une notion évolutive, liée en partie aux choix politiques de chaque État membre. Les États membres peuvent décider de transférer à des entreprises certaine tâches traditionnellement considérées comme relevant du pouvoir souverain des États. Les États membres peuvent aussi créer les conditions nécessaires pour assurer l'existence d'un marché pour un produit ou un service qui autrement n'existerait pas. Le résultat de cette intervention est que les activités en question deviennent économiques et rentrent dans le champ d'application des règles sur la concurrence.
(51)
La Cour a par exemple observé que le transport de malades est une activité exercée contre rémunération par divers opérateurs sur le marché des services de transport d'urgence et de transport de malades. Dans le cas soumis à la Cour, ces services étaient assurés par des entités sans but lucratif. Toutefois, la Cour a rappelé que cette caractéristique ne saurait exclure la classification de ces organisations comme entreprises au sens de l'article 87 du traité dans les cas où les mêmes organisations ont également une activité économique (16).
(52)
La Cour a également considéré que la production à l'intérieur d'un hôpital d'une substance utilisée dans le cadre d'un service médical de l'hôpital constitue une activité de type économique. Le fait que le service ne soit pas payé directement par le patient mais soit financé par des fonds publics n'a pas d'incidence sur sa classification en tant qu'activité économique (17).
(53)
Cette approche a été confirmée dans deux autres arrêts de la Cour (18). Certains États membres soutenaient que les services médicaux ne constituaient pas des activités économiques au motif que les patients qui subissaient des traitements hospitaliers ne payaient pas nécessairement pour les services qui leur étaient fournis. La Cour a estimé que les activités médicales sont des activités économiques, indépendamment du fait que les services ne sont pas directement payés par les patients, mais par les autorités publiques ou par les caisses maladie.
(54)
En outre, la présence d'une composante de solidarité n'exclut pas nécessairement la possibilité d'exercer une activité susceptible d'être lucrative. Certains opérateurs peuvent accepter de prendre en considération ces aspects de solidarité en vue d'autres bénéfices qu'ils peuvent obtenir en intervenant dans le secteur considéré. Au contraire, des entités sans but lucratif peuvent faire concurrence à des entreprises à but lucratif et peuvent par conséquent constituer des entreprises au sens de l'article 87 du traité.
(55)
Par conséquent, la Commission ne peut exclure que certaines activités exercées par les organismes de formation, même dans le cas d'une formation professionnelle assurée dans le cadre du système d'instruction publique, doivent être qualifiées d'activités économiques.
(56)
Dans ce dernier cas, l'article 86, paragraphe 2, du traité - qui concerne les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général - serait applicable. Cet article dispose que ces entreprises sont soumises aux règles du traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit et en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Il précise en outre que le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.
(57)
Par conséquent, étant donné qu'une mission de service public a été confiée aux organismes de formation dans le cadre des réglementations nationales et régionales pertinentes au moyen d'actes contraignants, à savoir les conventions conclues entre les régions d'Italie et les organismes de formation, et qu'il n'y a aucun risque de surcompensation puisque l'aide ne pouvait dépasser le montant des coûts admissibles tels qu'ils apparaissaient dans la comptabilité séparée, une exemption au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité peut être accordée.
(58)
En revanche, la Commission conclut que la présence d'une activité économique est suffisamment prouvée en ce qui concerne le second type d'activité, visé au point 48, et cela sur la base des données fournies par les autorités italiennes elles-mêmes.
VI.1.2. Distorsion de la concurrence et effets sur les échanges
(59)
Pour rentrer dans le champ d'application de l'article 87 du traité, une aide doit fausser ou menacer de fausser la concurrence, dans la mesure où les échanges entre États membres sont affectés. En ce qui concerne les aides d'État, ces conditions sont souvent liées.
(60)
En ce qui concerne en particulier les échanges intracommunautaires, le Tribunal de première instance (19) a rappelé que lorsqu'une aide financière renforce la position d'une entreprise par rapport à des entreprises concurrentes sur le marché communautaire, elle influence ce dernier. C'est le cas lorsque l'entreprise bénéficiaire de l'aide participe activement au commerce entre États membres, ou à des contrats conclus à l'issue d'une procédure d'appel d'offres dans plusieurs États membres.
(61)
En outre, une aide peut être de nature à affecter les échanges entre États membres et à fausser la concurrence même si l'entreprise bénéficiaire, se trouvant en concurrence avec les entreprises d'autres États membres, ne participe pas elle-même aux activités transfrontalières. En effet, lorsqu'un État membre octroie une aide à une entreprise, l'offre intérieure peut s'en trouver maintenue ou augmentée avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d'autres États membres d'offrir leurs services vers le marché de cet État membre sont diminuées.
(62)
Par conséquent, ni la participation directe à des activités d'exportation de la part des bénéficiaires (20), ni l'existence d'échanges effectifs dans le même segment de marché entre États membres, ne sont nécessaires pour prouver l'incidence sur les échanges. De plus, ni le montant limité de l'aide, ni la dimension relativement réduite du bénéficiaire, ne permettent, a priori, de conclure que les échanges ne sont pas affectés.
(63)
À cet égard, la Commission observe que dans le cas examiné, certains bénéficiaires sont actifs au moins au niveau régional ou suprarégional (et parfois national) et présentent un chiffre d'affaires commercial significatif dont on peut supposer qu'il leur permet de surmonter les obstacles qui entravent la diffusion de l'offre de services de formation sur le marché communautaire. En outre, la Commission observe que certains bénéficiaires sont déjà actifs au niveau supranational.
(64)
Ainsi, en particulier, un bénéficiaire déterminé de l'aide est déjà actif dans certains États membres, en l'occurrence en Belgique (4 sièges), en France (7 sièges), en Allemagne (4 sièges) et au Royaume-Uni (1 siège), dans des États non membres comme la Suisse et également dans des États extraeuropéens (Argentine). Ce bénéficiaire est également partenaire du réseau international «Exemplo», constitué de quatorze agences de formation européennes dont l'objet est notamment le partage des connaissances, le benchmarking, la coopération dans le cadre de projets communautaires, le développement de segments spécifiques du marché pour le commerce électronique et la formation on-line.
(65)
À la lumière de ce qui précède, et en ce qui concerne les effets sur les échanges, la Commission aboutit à la conclusion que la qualification d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, concernant les mesures en cause doit être confirmée, étant donné que ces mesures peuvent effectivement affecter les échanges intracommunautaires.
VI.2. Légitimité de l'aide
(66)
La Commission observe que l'obligation de notification préalable qui découle de l'article 88, paragraphe 3, du traité n'a pas été respectée en l'espèce.
(67)
Du fait qu'il n'a pas été notifié préalablement à la Commission pour permettre à celle-ci de vérifier sa compatibilité avec les règles en matière d'aides d'État, le régime susmentionné a été mis à exécution en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité et il est donc illégal.
VI.3. Compatibilité de l'aide avec l'article 87 du traité
(68)
Le sous-programme «aides à la couverture de charges héritées du passé» pourrait en principe rentrer dans le champ d'application du règlement «de minimis» (21), étant donné que le régime ne concerne ni les secteurs qui sont exclus du règlement «de minimis», ni les aides en faveur d'activités liées à l'exportation ou les aides subordonnées à l'utilisation de produits nationaux, de préférence aux produits importés. Il faut toutefois souligner que le montant de l'aide dépasse souvent le plafond de 100 000 euros.
(69)
Par conséquent, la Commission reste d'avis que la mesure examinée ne peut être considérée comme conforme au règlement «de minimis». De plus, les autorités italiennes n'ont jamais qualifié le régime en cause de régime «de minimis».
(70)
Dès lors que la présente sous-mesure ne prend en considération aucun des coûts admissibles énumérés à l'article 4, paragraphe 7, points a) à f) du règlement sur les aides à la formation (22), il ne peut bénéficier d'une exemption au sens du règlement susmentionné. De plus, il n'a jamais été qualifié d'aide à la formation même pas par les autorités italiennes.
(71)
Si l'aide est appréciée sur la base du règlement (CE) no 70/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité (CE) aux aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises (23), la Commission observe que dans le cadre du sous-programme en question, il n'est prévu aucune aide à l'investissement dans des immobilisations ni corporelles ni incorporelles. Au contraire, il vise uniquement à réduire les dépenses courantes, par l'octroi d'aides au paiement de charges héritées du passé, que l'on peut qualifier d'aides au fonctionnement, qui normalement ne bénéficient pas d'une attitude favorable de la Commission.
(72)
En particulier, l'octroi d'aides au fonctionnement, non liées à aucun surcoût dû à l'exercice d'une mission des services publics, peut donner lieu à une réduction des coûts généraux que les entreprises doivent normalement supporter elles-mêmes.
(73)
Il est un fait que des aides au fonctionnement peuvent être accordées exceptionnellement dans les régions bénéficiant de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point a), à condition qu'elles remplissent les critères fixés au point 4.15 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale (24). Dans le cas en cause, il faut relever que la norme nationale pertinente est applicable indifféremment sur tout le territoire de l'État membre, sans aucune distinction visant à compenser des handicaps régionaux.
(74)
La Commission considère que le régime examiné ne remplit aucune des conditions susmentionnées. En outre, ni le règlement sur les aides aux petites et moyennes entreprises, ni les lignes directrices sur les aides à finalité régionale n'ont été invoqués par les autorités italiennes en rapport avec l'éventuelle compatibilité du régime.
(75)
De plus, l'aide en question ne semble promouvoir aucun autre objectif horizontal communautaire au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c, du traité, comme la R&D, l'emploi, l'environnement ou le sauvetage ou la restructuration d'entreprises en difficulté, au sens des lignes directrices, encadrements et règlements pertinents.
(76)
La dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 2, points a) à c) (25), du traité n'est manifestement pas applicable au cas présent. La même conclusion s'impose en ce qui concerne les exemptions prévues à l'article 87, paragraphe 3, points b) à d) (26).
(77)
On peut en grande partie appliquer aux sous-programmes «mesures d'incitation au départ volontaire du personnel» et «adaptation des systèmes informatiques» le même raisonnement que celui appliqué au programme «aides à la couverture de charges héritées du passé».
(78)
En effet, la Commission considère que la majeure partie de ces aides doivent être considérées comme des aides au fonctionnement, raison pour laquelle elle considère qu'elles ne peuvent bénéficier d'exemptions.
(79)
Elle considère en particulier que les aides visant à encourager le départ volontaire du personnel, qui semblent conférer un avantage concurrentiel injustifié dans la mesure où les organismes de formation qui bénéficient de l'aide peuvent réduire artificiellement leurs coûts de personnel par rapport à leurs concurrents, ne peuvent bénéficier d'aucune exemption, ni sur la base du règlement (CE) no 2204/2002 de la Commission du 12 décembre 2002 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État à l'emploi (27), ni sur la base d'autres réglementations en vigueur.
(80)
De même, les dépenses pour l'adaptation des systèmes informatiques ne peuvent bénéficier d'aucune exemption, étant donné qu'elles ne constituent pas un investissement initial au sens du règlement sur les aides en faveur des PME (28), et qu'elles ne représentent pas non plus un instrument de développement régional au sens des lignes directrices sur les aides à finalité régionale (29).
(81)
L’aide à la mise en conformité des bâtiments et des équipements avec les normes de sécurité obligatoires ne peut bénéficier d'aucune exemption en vertu des règles sur les aides d'État en vigueur actuellement pour les motifs exposés aux points 68 à 76.
(82)
En revanche, la partie de l'aide à la mise en conformité des bâtiments et des équipements qui concerne le surcoût lié à l'emploi de travailleurs handicapés peut bénéficier d'une exemption en vertu du règlement sur les aides à l'emploi (30).
(83)
De même, les aides au sens du sous-programme «formation des formateurs» peut bénéficier d'une exemption en vertu du règlement sur les aides à la formation (31).
VII. CONCLUSIONS
(84)
Dans la mesure où la formation professionnelle, faisant partie du système d'instruction publique, donnée à des individus comme indiqué aux points 44 à 49, et résultant de la comptabilité séparée, n'est pas considérée comme une activité économique, les aides accordées en rapport avec des coûts relatifs à ces activités ne relèvent pas de l'article 87, paragraphe 1, du traité, et ne constituent donc pas des aides d'État.
(85)
D'autre part, si certaines activités exercées dans le cadre du système d'instruction publique devaient être considérées comme des activités économiques, à la suite de l'évolution de la notion d'activité économique comme indiqué aux points 50 à 55, elles pourraient bénéficier d'une exemption au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité.
(86)
En revanche, les aides accordées pour des coûts générés par des activités commerciales remplissent toutes les conditions pour être considérées comme des aides d'État et elles relèvent donc de l'article 87, paragraphe 1 du traité.
(87)
Du fait qu'il a été mis à exécution, en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité, dans la mesure où il constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1 du traité, le régime d'aides à la réforme du système de la formation professionnelle est illégal.
(88)
Les sous-programmes «mise en conformité des bâtiments et des équipements avec les normes de sécurité obligatoires et adaptation aux besoins des handicapés», en ce qui concerne la partie relative au surcoût lié à l'emploi de travailleurs handicapés, et «formation des formateurs pour satisfaire aux conditions d'accréditation» peuvent bénéficier d'une exemption respectivement en vertu du règlement 2204/2002 de la Commission du 12 décembre 2002 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à l'emploi (32), et 68/2001 de la Commission du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à la formation (33).
(89)
Les aides accordées pour les sous-programmes «aides à la couverture de charges héritées du passé», «mesures d'incitation au départ volontaire du personnel», «mise en conformité des bâtiments et des équipements avec les normes de sécurité obligatoires et adaptation aux besoins des handicapés», en ce qui concerne la partie relative à la mise en conformité avec les normes de sécurité, sont incompatibles avec le marché commun.
(90)
La Commission observe que le règlement «de minimis» (34) pourrait en principe s'appliquer aux mesures considérées, étant donné que ces dernières n'admettent ni les secteurs exclus de son application, ni les aides en faveur d'activités liées à l'exportation ou subordonnées à l'utilisation de produits nationaux. Par conséquent, à condition que toutes les conditions prévues par le règlement «de minimis» soient satisfaites, et en particulier que le seuil de 100 000 euros sur une période de trois ans soit respecté pour chaque bénéficiaire, l'aide accordée sur la base des mesures examinées peut être considérée «de minimis», et par conséquent comme ne rentrant pas dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(91)
La présente décision relative au régime d'aides examiné doit être appliquée immédiatement. Il est de pratique constante de la Commission, en vertu de l'article 87 du traité, de demander aux bénéficiaires de récupérer l'aide qui, en vertu de l'article 88 du traité, a été accordée illégalement et est incompatible. Cette pratique a été confirmée par l'article 14 du règlement (CE) du Conseil no 659/99 portant modalités d'application de l'article 88 du traité (35).
(92)
La Commission observe en outre qu’une décision sur un régime d’aides n’exclut pas la possibilité que des mesures individuelles puissent ne pas constituer une aide (parce que l’octroi individuel d’une aide est couvert par la règle de minimis) ou qu’elles puissent être considérées, entièrement ou partiellement, comme compatibles avec le marché commun sur la base de leurs caractéristiques (par exemple en vertu d’un règlement d’exemption).
(93)
En vertu de l’article 14, paragraphe 2, du règlement (CE) n.659/99, l’aide à récupérer est majorée des intérêts calculés sur la base d’un taux approprié, fixé par la Commission. Ces intérêts courent à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération.
(94)
Les intérêts sont calculés conformément aux dispositions fixées dans le chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 mettant en oeuvre le règlement (CE) no 659/1999 du Conseil fixant les modalités d’application de l'article 93 du traité CE (36).
(95)
À cette fin, l'Italie enjoint aux bénéficiaires potentiels du régime de rembourser l'aide majorée des intérêts spécifiés au point 94 dans un délai de deux mois à compter de l'adoption de la présente décision. L'aide devra être totalement récupérée au plus tard à la fin du premier exercice fiscal suivant la date de notification de la présente décision.
(96)
L’Italie fournit à la Commission les informations demandées en complétant le questionnaire joint en annexe I de la présente décision, en dressant la liste des bénéficiaires intéressés et en indiquant clairement les mesures prévues et déjà adoptées pour obtenir une récupération immédiate et effective des aides d'État illégales. L'Italie transmet à la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la décision, tout document établissant que la procédure de récupération a été lancée vis-à-vis des bénéficiaires des aides illégales (circulaires, décisions de récupération, etc.),
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. Les aides accordées par l'Italie par décret ministériel no 173/2001 portant application de la loi 388/2000 en rapport avec des coûts relatifs à des activités de formation professionnelle dispensée à des individus en tant que partie du système d'instruction publique et résultant d'une comptabilité séparée ne rentrent pas dans le champ d'application de l'article 88, paragraphe 1, du traité et ne constituent pas des aides d'État, dans la mesure où lesdites activités ne constituent pas une activité économique.
2. Les aides visées au paragraphe 1, accordées pour des activités de nature économique exercées dans le cadre du système d'instruction publique, peuvent bénéficier de la dérogation visée à l'article 86, paragraphe 2, du traité.
Article 2
1. Le régime d'aides institué par l'Italie avec le décret ministériel no 173/2001 portant application de l'article 118, paragraphe 9, de la loi 388/2000 ainsi qu'avec les mesures d'application ultérieures adoptées par les régions d'Italie, dans la mesure où il rentre dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité, est illégal, n'ayant pas été notifié préalablement à la Commission conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité.
2. Le régime d'aides visé au paragraphe 1 est compatible avec le marché commun en ce qui concerne uniquement les sous-programmes «adaptation des bâtiments et des équipements pour améliorer l'accès des handicapés» et «formation des formateurs».
3. Le régime d'aides visé au paragraphe 1 est incompatible avec le marché commun en ce qui concerne les sous-programmes «aides à la couverture de charges héritées du passé», «mesures d'incitation au départ volontaire du personnel», «adaptation des systèmes informatiques», et «mise en conformité des bâtiments et des équipements avec les normes de sécurité obligatoires».
Article 3
1. L’Italie prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès des bénéficiaires les aides visées à l'article 2, paragraphe 3, qui ont été illégalement mises à leur disposition.
2. La récupération est effectuée sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national, pour autant qu'elles permettent l'exécution immédiate et effective de la présente décision.
3. La récupération est achevée au plus tard à la fin du premier exercice fiscal suivant la date de notification de la présente décision.
4. Les sommes à récupérer produisent un intérêt à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires jusqu'à la date de leur récupération effective.
5. Les intérêts sont calculés conformément aux dispositions prévues au chapitre V du règlement (CE) de la Commission no794/2004.
6. L’Italie enjoint à tous les bénéficiaires des aides visées à l'article 2, paragraphe 3, de rembourser les aides illégales et les intérêts sur celles-ci dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 4
L'Italie informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification de la présente décision, des mesures qu'elle a déjà prises ou qu'elle a prévues pour s'y conformer, en complétant le questionnaire joint à la présente décision.
Dans le même délai, l'Italie transmet à la Commission tout document de nature à prouver que la procédure de récupération a été lancée vis-à-vis des bénéficiaires des aides illégales.
Article 5
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 2 mars 2005.