Décision de la Commission
du 21 janvier 2003
relative au régime d'aide "Exemption des droits de timbre en faveur des biens non résidentiels situés dans des zones défavorisées" notifié par le Royaume-Uni
[notifiée sous le numéro C(2003) 41]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2003/433/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées(1) et après avoir tenu compte des observations reçues,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) Par lettre du 21 décembre 2001, enregistrée par la Commission le 9 janvier 2002, les autorités britanniques ont notifié un régime d'aide prévoyant d'exempter des droits de timbre, les transmissions de biens non résidentiels situés dans des zones défavorisées.
(2) Par lettre du 27 février 2002, la Commission a informé les autorités britanniques de sa décision d'ouvrir, au sujet du régime notifié, la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2.
(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes le 27 avril 2002 et la Commission a invité les parties intéressées à lui présenter leurs observations sur le régime d'aide en cause(2).
(4) Par lettre du 9 avril 2002, les autorités britanniques ont demandé à la Commission une prorogation du délai de présentation des observations. La Commission ayant accédé à cette demande, les autorités ont envoyé leur réponse officielle par lettre du 6 mai 2002, enregistrée par la Commission le 7 mai 2002. Des renseignements complémentaires ont été communiqués à la Commission par lettre du 13 novembre 2002 enregistrée le 27 novembre 2002. Une dernière lettre envoyée le 26 novembre 2002 a été enregistrée par la Commission le 2 décembre 2002.
(5) En outre, plusieurs réunions ont été organisées entre les autorités britanniques et la Commission aux dates suivantes: 1er août, 10 et 25 septembre, 15 octobre et 11 novembre 2002.
(6) La Commission a reçu des observations de deux parties intéressées, et plus précisément de la Royal Institute of Chartered Surveyors par lettre du 27 mai 2002 et de la British Property Federation par lettre du 24 mai 2002. Les autorités britanniques ont présenté leurs observations relatives à ces lettres le 26 juillet 2002.
II. DESCRIPTION DE L'AIDE
(7) Le régime d'aide a pour objectif de contribuer à la réhabilitation physique, économique et sociale de zones qualifiées de défavorisées, par la réduction du coût d'acquisition de biens non résidentiels situés dans ces zones. Ce régime fait partie de l'initiative "Enterprise in Disadvantaged Communities" du gouvernement britannique.
(8) Les aides notifiées prennent la forme d'une exemption des droits de timbre, à savoir les impôts perçus à raison de la rédaction des actes relatifs à la vente et à la location de terrains et de bâtiments et aux cessions de parts. Le droit de timbre est un impôt sur les opérations immobilières auquel sont assujettis l'acquéreur ou le bailleur de terrains ou de bâtiments.
(9) Le coût éligible comprend la rémunération (prix d'achat) du bien (terrain et/ou bâtiment) situé dans la zone admissible à l'aide, ou le loyer annuel moyen pour une nouvelle location. Une ventilation est obligatoire si une partie seulement du bien est située dans une zone admissible. Les droits de timbre varient en fonction du prix d'achat du bien et, dans le cas d'une location, en fonction du loyer annuel moyen et de la durée du bail. Le taux des droits de timbre, et donc de l'exemption envisagée, se situe dans une fourchette de 1 à 4 % du prix d'achat dans le cas de l'acquisition d'un bien et de 1 à 24 % du loyer annuel moyen dans le cas d'une nouvelle location(3).
(10) L'exemption des droits de timbre s'applique à la vente et à la relocation de biens non résidentiels situés dans des zones du Royaume-Uni qualifiées de défavorisées. Les zones éligibles, dont la population moyenne est de 7000 habitants, sont sélectionnées sur la base des indicateurs de handicaps socio-économiques "Indices of Multiple Deprivation" (IMD) les plus récents établis pour chacune des quatre régions du Royaume-Uni. Ces indicateurs sont fondés sur le revenu, l'emploi, l'état de santé et l'invalidité, l'instruction et la formation, le logement et l'accès géographique aux services. Les unités géographiques utilisées en Angleterre, au pays de Galles et en Irlande du Nord sont les circonscriptions ou divisions électorales, tandis qu'en Écosse ce sont les codes postaux. Les zones qualifiées de défavorisées au Royaume-Uni sont au nombre de deux mille et représentent 22 % de la population totale en Angleterre, 18 % en Écosse, 47 % au pays de Galles et 40 % en Irlande du Nord. La liste actuelle des zones éligibles a été établie dans le règlement "The Stamp Duty (Disadvantaged Areas) Regulations 2001". Les autorités britanniques ont indiqué que ces zones (2000 au maximum) feront l'objet d'un suivi, encore que les modifications de la liste devraient être rares.
(11) Les autorités britanniques estiment que la proportion moyenne de friches industrielles "flagrantes" (sites inoccupés et/ou abandonnés) dans les zones ciblées est deux fois et demie supérieure à celle d'autres zones.
(12) Ce régime, qui est prévu pour une durée de dix ans, s'applique à toutes les entreprises indépendamment de leur taille, de leur lieu d'implantation et de leur secteur d'activité.
(13) Selon les estimations, son coût budgétisé annuel pourrait atteindre les 60 millions de livres sterling (GBP) [environ 94 millions d'euros(4)].
III. OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(14) Dans sa lettre du 27 février 2002, la Commission estime que le régime notifié constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, parce qu'il implique l'octroi d'aides au moyen de ressources d'État, qu'il est sélectif, car destiné à des zones géographiques spécifiques et qu'il risque de fausser la concurrence et d'affecter les échanges intracommunautaires.
(15) La Commission a ouvert la procédure d'examen, notamment parce qu'elle s'est demandé si la mesure notifiée remplissait les conditions des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(5). D'après la notification, l'exemption des droits de timbre s'appliquerait aux transmissions de biens non résidentiels situés dans des zones qualifiées de défavorisées et définies sur la base d'unités géographiques et d'indicateurs différents de ceux de la carte britannique des aides à finalité régionale approuvée par la Commission(6). La Commission s'est en outre demandé si les opérations envisagées par le régime constitueraient un "investissement initial" au sens du point 4.4 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(7).
(16) La Commission a également eu des doutes au regard de la partie du point 4.5 des lignes directrices qui prévoit que dans le cas d'un achat, les actifs dont l'acquisition a déjà bénéficié d'une aide avant l'achat sont à déduire. Or, dans le régime notifié, les actifs qui font l'objet d'opérations successives ne sont pas exclus de l'aide. De plus, comme le régime autorise le cumul avec d'autres aides, la Commission s'est demandé si, au bout du compte, les intensités d'aide définies par les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale seraient respectées. Enfin, puisque le régime s'applique à tous les secteurs, les autorités britanniques n'ont pas clairement indiqué comment elles entendent assurer le respect des règles particulières applicables à certains secteurs (transports, sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, automobile, pêche et industrie charbonnière) ou aux règles applicables aux produits énumérés à l'annexe I du traité qui sont exclus du champ d'application des lignes directrices.
(17) Par ailleurs, la Commission a eu des doutes quant à la conformité du régime avec l'encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés(8). Compte tenu de la forte population des zones ciblées, la Commission s'est demandé si le régime respectait le paragraphe 8 de cet encadrement, aux termes duquel le total de la population couverte par ces zones ne doit pas dépasser 1 % de la population nationale. Elle s'est aussi demandé dans quelle mesure les zones qui sont éligibles au titre du régime notifié, mais ne relèvent pas de la carte des aides à finalité régionale, remplissent les autres critères d'éligibilité énoncés au paragraphe 7 de l'encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés. En vertu de l'encadrement, seules les petites et moyennes entreprises (PME) devraient bénéficier d'aides d'État. Or le régime notifié ne semble pas imposer de restrictions quant à la taille des entreprises.
(18) De plus, la Commission a noté l'absence de couverture sectorielle du régime notifié, lequel n'est pas limité aux PME ni aux entreprises en difficulté, pas plus qu'à l'un des domaines suivants: recherche et développement, protection de l'environnement, formation ou emploi.
IV. OBSERVATIONS DU ROYAUME-UNI
(19) D'après les autorités britanniques, le régime encouragera l'implantation d'entreprises et l'aménagement de biens situés dans des zones défavorisées et donc des zones pauvres du Royaume-Uni en favorisant leur réhabilitation physique et économique.
(20) À cet égard, elles affirment que, aux fins de réhabilitation, des aides d'État ciblées peuvent permettre de pallier efficacement les défaillances du marché. On désigne par défaillances du marché celles qui empêchent les entreprises privées de s'impliquer dans des localités défavorisées et aboutissent à des solutions de marché moins qu'optimales; elles peuvent notamment être génératrices de négligence et d'abandon, de manque de services locaux et de désintégration des communes en raison des déplacements quotidiens des habitants pour trouver du travail. La correction des défaillances du marché est sans nul doute conforme à l'intérêt commun.
D'après les éléments communiqués à ce propos, les opérations d'immobilier commercial sont nettement moins nombreuses dans les circonscriptions visées que dans le reste du Royaume-Uni. Dans les circonscriptions défavorisées, le taux de ces opérations est environ six fois plus faible que dans les autres circonscriptions britanniques. Il est admis qu'un faible taux d'opérations immobilières est à la fois le symptôme des défaillances du marché des biens et la cause de leur perpétuation (en empêchant une formation efficace des prix sur le marché). En réduisant le coût des opérations dans les zones IMD, la mesure en cause s'attaquerait à la fois aux symptômes et aux causes des défaillances du marché.
(21) Les zones qui ont besoin d'être réhabilitées sont des territoires restreints. Étant donné qu'il ne s'agit pas nécessairement de zones qui ont besoin de développement régional, elles ne coïncident pas forcément avec la carte régionale; le ciblage de régions entières se révélerait donc inopérant. Le Royaume-Uni reconnaît que ni les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale ni l'encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés ne s'appliquent à ce type de mesure qui, toutefois, est compatible avec l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.
(22) D'après les autorités britanniques, la compatibilité avec l'article 87, paragraphe 3, point c), est démontrable puisque les "aides destinées à faciliter le développement de certaines régions économiques" peuvent englober les aides destinées aux territoires restreints souffrant des défaillances du marché exposées ci-dessus.
(23) En ce qui concerne les aides qui "n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun", cette condition serait également remplie, puisque l'intensité d'aide est très faible (au maximum 4 % de l'investissement). À la lumière de cet argument, les autorités britanniques affirment en outre que cette faible intensité de l'aide ne constituera pas une incitation à l'investissement pour les entreprises d'autres États membres, et qu'il n'y aura donc pas d'effet significatif sur les échanges(9). Malgré tout, l'aide serait accessible à toute entreprise d'un autre pays de la Communauté ou d'un pays tiers investissant dans des biens immobiliers commerciaux situés dans ces zones. En outre, soutiennent les autorités britanniques, le mode d'application non discrétionnaire du régime d'aide limite l'effet sur la concurrence.
(24) Même si les autorités britanniques reconnaissent que la mesure ne remplit pas toutes les conditions des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, elles affirment qu'il y a un chevauchement des "zones défavorisées" et des régions assistées relevant de la carte britannique des aides régionales.
(25) D'après les éléments fournis, 62 % des circonscriptions défavorisées d'Angleterre (sur les 15 % constituant les circonscriptions les plus défavorisées) feraient partie des régions assistées(10). En Écosse, le chevauchement avec des régions assistées est de 80 %, tandis qu'au pays de Galles, où 42 % des circonscriptions sont des zones défavorisées, il est de 88 %. Enfin, l'ensemble de l'Irlande du Nord étant une région assistée, toutes les circonscriptions du pays relèvent des aides à finalité régionale.
(26) Même si la mesure ne satisfait pas non plus aux critères de l'encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés, les autorités déclarent qu'il y a un chevauchement. Dans le cas de l'Angleterre, 22 % des circonscriptions les plus défavorisées, selon la définition qui précède, relèvent de l'encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés. Les zones défavorisées qui répondent aussi à la définition des quartiers urbains défavorisés représentent près de 6 % de la population de l'Angleterre(11).
(27) Si le cumul avec d'autres aides n'est pas exclu, les autorités britanniques insistent cependant sur la possibilité de vérifier le respect des plafonds d'aide en général, et les plafonds régionaux en particulier.
(28) Comme dernier argument, les autorités affirment que le régime fait partie d'une stratégie générale de réhabilitation entreprise sur l'ensemble du territoire britannique. Il ne constitue que l'un des éléments d'un train de mesures qui sont en cours d'adoption ou seront adoptées en vue de la réhabilitation des zones les plus défavorisées. Des interventions sont en cours d'élaboration dans un grand nombre de domaines afin d'assurer qu'aucun citoyen ne soit gravement désavantagé en raison du lieu où il vit. À cet égard, les autorités britanniques ont fourni un synoptique des mesures de réhabilitation qui ont été introduites ou sont sur le point de l'être(12).
(29) Dans leur lettre du 26 novembre 2002, les autorités britanniques ont accepté de limiter le régime à un maximum de 2000 zones.
(30) Dans cette lettre, elles se sont également engagées à améliorer leurs méthodes de collecte de données afin de permettre dorénavant l'analyse systématique, circonscription par circonscription, des données relatives aux opérations d'immobilier commercial. En outre, elles prévoient la création d'une base de données exhaustive contenant tous les terrains inoccupés et/ou abandonnés, et dont les mises à jour seront envoyées à la Commission dans le cadre du rapport annuel.
V. OBSERVATIONS DE TIERS INTÉRESSÉS
(31) Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission a invité les parties intéressées à lui présenter leurs observations, ce qui a été fait par deux parties.
(32) D'après le Royal Institute of Chartered Surveyors, la mesure a pour objectif de relancer le marché immobilier dans les zones où il a cessé de fonctionner efficacement. L'Institute cherche à expliquer la justification politique de la mesure, à savoir la nécessité d'assurer la réhabilitation des quartiers les plus défavorisés. Il semble reconnaître que la mesure n'est conforme ni aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale ni à l'ancien encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés: "[les lignes directrices et l'encadrement] ne sont pas conçus pour couvrir ce genre de mesure." Mais il ajoute que "si le régime britannique d'exemption des droits de timbre ne peut être approuvé au titre des règles en vigueur, alors ces règles doivent être modifiées." Comme dernier argument, l'Institute affirme que la mesure n'affectera pas les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun et que les distorsions de concurrence seront minimes. Enfin, il affirme que la mesure vise à s'attaquer à la défaillance actuelle du marché dans ce domaine, puisque le secteur privé ne s'aventure pas dans certaines zones du Royaume-Uni.
(33) Pour sa part, la British Property Federation déclare qu'il faut considérer que les zones ayant besoin d'être réhabilitées souffrent des défaillances du marché et que, dans un contexte de réhabilitation, l'intervention peut améliorer le fonctionnement du marché. De plus, compte tenu de la portée réduite de la mesure, il est peu probable qu'elle affecte la concurrence dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
VI. APPRÉCIATION DE L'AIDE
Nature d'aide d'État de la mesure
(34) La Commission considère que le régime notifié constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE pour les raisons suivantes:
a) le régime implique des ressources d'État sous la forme d'une exonération fiscale;
b) même si la mesure s'applique à toutes les entreprises indépendamment de leur taille et de leur secteur d'activité, il y a sélectivité puisqu'elle vise des zones géographiques particulières - les zones désignées par les indicateurs IMD - et favorise certaines entreprises, à savoir celles qui investissent dans des biens immobiliers non résidentiels dans lesdites zones désignées. Dès lors, la mesure procure à ces entreprises un avantage par rapport à celles qui investissent dans les zones qui ne bénéficient pas de l'exemption;
c) la mesure couvre tous les secteurs, et a fortiori les secteurs qui font l'objet d'échanges intracommunautaires. D'après la jurisprudence, "lorsqu'un État membre octroie une aide à une entreprise, la production intérieure peut s'en trouver maintenue ou augmentée avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d'autres États membres d'exporter leurs produits vers le marché de cet État membre en sont sensiblement diminuées"(13);
d) la Commission considère que le montant de l'aide est faible, puisqu'il est plafonné à 4 % de l'opération. L'allégement fiscal annuel est estimé à 60 millions de livres sterling [environ 94 millions d'euros(14)]. Si l'on divise cette somme par le nombre estimé d'opérations annuelles, soit 1200, l'aide moyenne par opération s'élèverait à 50000 livres sterling (environ 78500 euros). Toutefois, cette aide peut encore affecter les échanges intracommunautaires et fausser la concurrence. D'après la jurisprudence, "si l'avantage accordé par les pouvoirs publics à une entreprise est réduit, la concurrence est faussée de manière réduite, mais elle est néanmoins faussée"(15).
Il convient de souligner que ni les autorités britanniques ni les tiers qui ont présenté des observations n'ont contesté la nature d'aide d'État de la mesure. Le Royaume-Uni a décidé de ne pas limiter le régime au champ d'application du règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis(16). Si un bénéficiaire du régime effectue plusieurs opérations immobilières, il n'est pas impossible qu'il perçoive une aide plus importante que le règlement ne l'autorise.
Légalité de la mesure
(35) En notifiant le régime d'aide comme un projet et en ne le mettant pas à exécution avant qu'il ne soit autorisé par la Commission, les autorités britanniques ont respecté les obligations de procédure que leur impose l'article 88, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne.
Dérogations
(36) a) L'article 87, paragraphe 2, du traité CE prévoit que certains types d'aide sont compatibles avec le marché commun. Compte tenu de la nature et de l'objet de l'aide, ainsi que de sa couverture géographique, la Commission considère que les points a), b) et c) ne s'appliquent pas au régime en cause et, du reste, les autorités britanniques n'ont pas prétendu le contraire.
b) L'article 87, paragraphe 3, précise d'autres formes d'aide pouvant être considérées comme compatibles avec le marché commun. Compte tenu de la nature et de l'objet de l'aide, ainsi que de sa couverture géographique, la Commission considère que les points a), b) et d) de l'article 87, paragraphe 3, ne s'appliquent pas non plus. Les autorités britanniques se rallient à cet avis.
(37) Quant à l'applicabilité des dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, point c), la jurisprudence constante de la Cour considère que l'article 87, paragraphe 3 "confère à la Commission un pouvoir discrétionnaire dont l'exercice implique des appréciations d'ordre économique et social qui doivent être effectuées dans un contexte communautaire"(17). Pour certains types d'aide, la Commission a défini les modalités d'exercice de ce pouvoir d'appréciation, que ce soit sous forme d'exemptions par catégories ou au moyen d'encadrements, de lignes directrices ou de communications. Lorsque ces textes secondaires existent, la Commission doit les observer dans son appréciation des affaires d'aide. Par conséquent, la Commission devrait d'abord établir si le type d'aide apporté par le régime d'exemption des droits de timbre relève de l'un de ces textes. En ce qui concerne la compatibilité avec les encadrements, lignes directrices ou règlements, il a été indiqué lors de l'ouverture de la procédure que la mesure n'est pas limitée aux PME(18) ni aux entreprises en difficulté(19), pas plus qu'à la recherche et au développement(20), à la formation(21) ou à l'emploi(22). Par conséquent, aucun de ces encadrements, lignes directrices ou règlements ne s'applique à l'espèce. L'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(23) ne s'applique pas non plus, car le régime en tant que tel n'est pas destiné à la protection de l'environnement, même si l'on ne peut exclure une incidence positive du régime sur l'environnement dans le cadre de la réhabilitation de friches industrielles polluées.
Compatibilité avec les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale
(38) Il ne fait aucun doute que les régions visées dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale sont différentes de celles qui sont visées par le régime d'exemption des droits de timbre.
(39) Les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale sont destinées à des régions particulières. La notion de "région" qu'elles utilisent recouvre des régions correspondant au niveau 3 de la nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS)(24) ou, dans des circonstances justifiées, à une unité géographique homogène différente. En outre, les régions individuelles proposées ou les groupes de régions contiguës doivent former des zones compactes, dont chacune comprend 100000 habitants au minimum. Dans le présent contexte, la Commission note que la carte britannique des aides à finalité régionale(25) n'a pas pour base des régions NUTS III, mais le concept de bassins d'emploi ("job opportunity zones"), chacun comptant plus de 100000 habitants.
(40) En revanche, les zones visées par le régime d'exemption des droits de timbre sont des territoires restreints isolés; il s'agit soit des circonscriptions (NUTS V), soit de zones de code postal, avec une population moyenne de 7000 habitants.
(41) Les autorités britanniques conviennent que les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale ne s'appliquent pas au régime d'exemption des droits de timbre, bien que nombre des circonscriptions défavorisées sélectionnées fassent partie de la carte des aides à finalité régionale.
Compatibilité avec l'encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés
(42) Lors de l'ouverture de la procédure, la Commission a estimé que le régime notifié ne remplissait pas les conditions de l'encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés(26), applicable à l'époque. Cet encadrement, qui visait les territoires restreints, prévoyait que l'autorisation des aides était subordonnée, entre autres, à la limitation de la population totale couverte par les zones défavorisées à un niveau maximal de 1 % de la population nationale et que les petites et moyennes entreprises étaient les seules bénéficiaires des aides. Comme on l'a vu au considérant 10, la population couverte par le présent régime est de loin supérieure à 1 %, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par les autorités britanniques qui conviennent que l'ancien encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés ne s'applique pas à ce type de mesure. Il convient de noter que, de toute façon, ledit encadrement est arrivé à expiration après l'ouverture de la procédure, la Commission ayant publié une communication à cet effet(27).
(43) À la lumière de ce qui vient d'être exposé, la Commission conclut que le régime notifié n'entre pas dans le champ d'application des lignes directrices, encadrements ou règlements en vigueur élaborés sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c). Le régime d'exemption des droits de timbre s'applique à des zones - les zones défavorisées - pour lesquelles il n'existe actuellement ni lignes directrices ni encadrements.
(44) La communication de la Commission sur l'expiration de l'encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés précise que l'encadrement était si restrictif qu'il n'a pu être utilisé effectivement(28). Toutefois, cette communication précise que la non-prorogation de l'encadrement ne signifie pas qu'il soit dorénavant impossible d'accorder des aides d'État en faveur des quartiers urbains défavorisés. Les aides de cette nature peuvent être approuvées, en fonction des circonstances particulières entourant le projet d'aide, directement sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité. En conséquence, la Commission examinera les cas de ce genre à la lumière des objectifs communautaires(29).
Compatibilité avec l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE
(45) La Commission estime qu'il convient donc d'examiner d'abord si le présent régime relève des objectifs communautaires, puis si les conditions des échanges sont altérées dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
Le régime à la lumière des objectifs communautaires
(46) Il convient de rappeler que la cohésion économique et sociale est un objectif communautaire en vertu des articles 2 et 3 du traité, et que le renforcement de cette cohésion suppose notamment la réduction des disparités entre les niveaux de développement de différentes régions.
(47) À cet égard, les conclusions des Conseils européens de Stockholm et de Barcelone ont appelé à une réduction du niveau des aides publiques et à la réorientation de ces aides vers des objectifs d'intérêt commun tels que la cohésion économique et sociale(30).
(48) Le règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels(31) prévoit que les initiatives communautaires dans le domaine de la cohésion sociale doivent concerner "[...] la revitalisation économique et sociale des villes et des banlieues en crise afin de promouvoir un développement urbain durable". Élaborée sur la base de ce règlement, l'initiative URBAN de la Commission vise à promouvoir la réhabilitation physique et économique de villes et de quartiers présentant des problèmes structurels. Bien que cette initiative soit axée sur les zones urbaines, la Commission insiste sur les mérites d'une approche intégrée afin de favoriser la synergie entre développement urbain et développement rural(32). On peut déduire de ce qui précède que l'objectif communautaire consistant à réaliser la cohésion sociale et économique à l'intérieur du marché unique englobe les initiatives situées aussi bien dans le domaine de la réhabilitation rurale que de la réhabilitation urbaine.
(49) En ce qui concerne ces zones cibles de réhabilitation, la Commission, dans une communication du 14 juin 2002 donnant une évaluation initiale de l'initiative URBAN(33), vient de reconnaître l'existence de ces zones à problèmes et de les définir comme des "territoires restreints souffrant de handicaps graves." La Commission déclare que "La nature de l'exclusion urbaine à facettes multiples nécessite une approche intégrée, abordant chacune des facettes simultanément, ce qui est facilité par la dimension réduite des zones concernées"(34). Des considérations analogues s'appliquent aux zones rurales, comme l'illustrent des initiatives telles que Leader + qui "est destinée à des territoires de dimension réduite à caractère rural, formant un ensemble homogène du point de vue physique (géographique), économique et social"(35). À la lumière de ces déclarations, la Commission considère que d'autres zones peuvent, au besoin, être ciblées à des fins de réhabilitation.
(50) La Commission note que dans le présent régime, les zones visées sont de petites zones (territoires restreints) souffrant de handicaps graves. Elles ont été sélectionnées sur la base des IMD, c'est-à-dire des indicateurs fondés sur des éléments comme un faible revenu, le chômage de longue durée, la mauvaise santé et l'invalidité, le faible niveau d'instruction et de formation, de mauvaises conditions de logement et un mauvais accès géographique aux services. Ces indicateurs présentent de grandes similitudes avec les indicateurs adoptés par la Commission dans son programme URBAN II pour recenser les zones ciblées. En effet, d'après la communication relative à l'initiative URBAN, ces zones devront remplir au moins trois des critères suivants: un taux élevé de chômage de longue durée; un faible taux d'activité économique; un niveau élevé de pauvreté et d'exclusion; une nécessité de reconversion résultant de difficultés économiques et sociales; un nombre élevé d'immigrés, de minorités ethniques ou de réfugiés; un faible niveau d'éducation, des lacunes importantes sur le plan des qualifications et un taux élevé d'échec scolaire; un niveau élevé de criminalité et de délinquance, une évolution démographique précaire ou des conditions environnementales particulièrement dégradées(36).
(51) Comme on l'a vu dans la description du régime notifié (considérant 10), la proportion moyenne de friches industrielles "flagrantes" dans les zones éligibles est deux fois et demie plus élevée que dans d'autres zones. Il est largement admis que le déclin urbain et rural et la perte de fonctions par suite du déclin de secteurs industriels traditionnels ont laissé à l'abandon des sites pollués. La Commission note que, d'après certains documents, le Royaume-Uni se classe deuxième parmi les États membres pour le nombre estimé de sites nécessitant une dépollution(37). Par nature, ces sites sont généralement ceux qui présentent le plus grand risque écologique(38). Le groupe d'experts sur l'environnement européen qui conseille la Commission a également souligné la menace que les friches industrielles peuvent faire peser sur l'environnement, surtout si elles sont polluées(39).
(52) L'OCDE décrit les friches industrielles comme "ce qui est ou risque d'être pollué du fait d'anciennes activités industrielles, commerciales ou gouvernementales"(40).
(53) Au niveau communautaire, la réhabilitation des friches industrielles est conforme à la fois aux règles de protection de l'environnement et aux objectifs régionaux, comme le montrent des documents tels que la communication relative au programme URBAN qui vise notamment à développer l'usage mixte et à réhabiliter les friches industrielles qui sont sans danger pour l'environnement(41). De même, la communication de la Commission concernant les Fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion prévoit ceci: "La priorité devrait être accordée à la réhabilitation de sites abandonnés (friches industrielles) par rapport à la création d'unités en rase campagne"(42). Dans une décision du 25 juillet 2001 concernant un régime de réhabilitation, la Commission a reconnu que "le régime favoriserait les préoccupations écologiques, et notamment une utilisation plus rationnelle des ressources naturelles comme le sol"(43). L'intérêt de la Communauté pour les friches industrielles a également été reconnu par des organisations tierces. Dans son rapport sur les friches industrielles urbaines, l'OCDE confirme que la Communauté s'occupe de réhabilitation et qu'elle joue un rôle particulièrement important en matière de réhabilitation de friches industrielles, même si jusqu'ici, "[ce rôle a été] concentré sur les projets d'assistance et de réaménagement ainsi que leur financement plus que sur la remise en état proprement dite"(44).
(54) Si le régime notifié favorise la réhabilitation de sites industriels pollués, l'aide octroyée pourrait être conforme aux dispositions de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(45). La Commission pense que dans ces cas-là, il est possible que l'aide constitue une incitation à réparer les atteintes à l'environnement.
(55) L'une des caractéristiques du mauvais état des sites visés - et notamment les friches industrielles - est que les opérations immobilières sont six fois moindres dans les zones où elles se trouvent que dans le reste du Royaume-Uni. Il semble que les sites à réhabiliter se trouvent invariablement dans des zones où le marché local de l'immobilier (terrains et bâtiments) s'est effondré ou tourne au ralenti.
(56) En tant qu'instrument de réhabilitation, l'exemption des droits de timbre pourrait répondre à la justification économique de la contribution à la réduction des risques pour ceux qui investissent dans des friches industrielles. Depuis toujours, la réhabilitation est considérée comme un investissement à haut risque et faible rendement, en raison notamment d'une demande du marché perçue comme faible, des formalités administratives pour l'octroi des aides, du flou des procédures prévues dans les programmes et d'un manque d'initiatives de financement. Parmi les conditions favorables à l'investissement, citons le rendement global perçu ainsi que de nouveaux créneaux, des stratégies de dégagement transparentes et le niveau de risque sur le projet(46).
(57) Ce n'est que lorsque le risque est réduit que l'investissement augmente, ce qui aurait des retombées multiples, comme la réduction des coûts de dégagement qui, à son tour, réduit davantage les risques de l'investissement dans la réhabilitation urbaine. L'exemption temporaire des droits de timbre est susceptible de contribuer à activer le marché de la réhabilitation et des terrains à l'abandon dans les zones défavorisées, sans parler de ses retombées. Le régime proprement dit est transparent et facile à gérer, ce qui répond aux exigences du marché.
(58) Des études récentes montrent que, par expérience, il est extrêmement peu probable de voir le secteur privé participer à la réhabilitation en l'absence d'intervention du secteur public. Cette même expérience montre que lorsque des projets concernant des friches industrielles sont lancés au moyen de fonds publics, l'investissement privé s'en trouve stimulé(47). Au niveau communautaire, ce point est confirmé par la communication de la Commission sur l'expiration de l'encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés(48).
(59) La Commission adhère à la thèse selon laquelle, pour optimiser les projets de réhabilitation, le secteur public doit soutenir les mesures qui s'inscrivent dans une approche intégrée des différents aspects des handicaps graves. Des initiatives de la Commission(49) soulignent que "[la réhabilitation] implique une série d'interventions combinant la rénovation d'infrastructures vétustes avec des actions dans les domaines de l'économie et de l'emploi, complétées par des mesures visant à combattre l'exclusion sociale et à améliorer la qualité de l'environnement"(50). L'objectif déclaré de l'initiative URBAN est "d'aborder le problème de l'exclusion urbaine d'une manière globale"(51). La nécessité d'une approche globale du traitement de la réhabilitation, et plus particulièrement des friches industrielles urbaines, est dans le droit-fil des actions en faveur du développement durable entreprises à la suite du sommet des Nations unies de 1992 à Rio de Janeiro et de leur sommet d'Istanbul en 1996, et concorde avec la mise en oeuvre de l'Agenda XXI sur le développement durable(52). En outre, cette approche globale part de l'hypothèse d'une imbrication étroite des politiques environnementales et de réhabilitation.
(60) La Commission note que le "régime d'exemption des droits de timbre en faveur des biens non résidentiels situés dans des zones défavorisées" est conçu comme un élément d'une stratégie globale visant à traiter les handicaps sous des angles différents et sur des fronts différents - y compris les objectifs de protection de l'environnement et de lutte contre l'exclusion sociale. À cet égard, la Commission note que le régime d'exemption fait partie d'un programme cohérent plus vaste destiné à la réhabilitation de zones défavorisées. Les autorités britanniques ont donc adopté une approche globale.
Altération des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun
(61) La Commission note que, d'après les lignes directrices sur les aides régionales, les bases normales pour les aides à finalité régionale au Royaume-Uni sont de 10 % pour les terrains et de 20 % pour les bâtiments(53), soit un plafond d'aide de 30 %. L'intensité des aides qui pourraient être accordées au titre du régime notifié se situe entre 1 et 4 %. Rapportée à la base normale, l'aide ne représenterait que 0,3 à 1,2 % de l'investissement total. Au vu de cette comparaison, les échanges et la concurrence ne seraient faussés que dans une faible mesure.
(62) Dans le régime notifié, le montant moyen des aides aux entreprises individuelles est de 50000 livres sterling [environ 78500 euros(54)]. En principe, les aides de cet ordre de grandeur ne faussent ni ne menacent de fausser la concurrence. En revanche, si une entreprise bénéficie de l'exemption des droits de timbre à plusieurs reprises ou si elle cumule cette aide avec d'autres types de concours, l'aide pourrait être importante et donc affecter la concurrence et/ou les échanges. Il est donc impératif que le cumul des aides soit suivi et contrôlé de près.
(63) Enfin, la Commission note que les tiers qui ont présenté des observations à la suite de l'ouverture de la procédure déclarent que le régime ne fausse sans doute pas la concurrence et n'altère pas les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
VII. CONCLUSIONS
(64) L'analyse présentée ci-dessus constate que le régime notifié ne relève pas d'encadrements, lignes directrices ou règlements en vigueur. En conséquence, la Commission juge bon de l'examiner directement au regard de l'article 87, paragraphe 3, point c). Elle conclut que le régime notifié s'inscrit dans les objectifs communautaires de cohésion économique et de développement durable et qu'il n'altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
(65) Étant donné que le régime ne relève pas des encadrements, lignes directrices et règlements habituels, la Commission juge bon d'imposer un certain nombre de conditions: le cumul avec d'autres aides à l'investissement au-delà des plafonds applicables aux aides normales à l'investissement doit être exclu; le suivi doit être assuré; des rapports annuels doivent être présentés; les effets bénéfiques du régime sur la réhabilitation physique - et notamment sur les friches industrielles - doivent être démontrés. La durée du régime doit être limitée à la fin de 2006, car de nouvelles règles s'appliqueront ensuite aux aides d'État et aux Fonds structurels,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le régime d'aide intitulé "Régime d'exemption des droits de timbre pour les zones défavorisées" est compatible avec le marché commun en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, sous réserve du respect des conditions énoncées à l'article 2.
Article 2
1. Le Royaume-Uni veille à ce que le cumul éventuel de l'aide accordée au titre du régime avec les aides à l'investissement accordées au titre d'autres régimes d'aide n'excède pas les plafonds fixés dans la carte britannique des aides à finalité régionale pour 2000-2006 et dans le règlement (CE) n° 70/2001.
2. Le régime a une durée limitée qui expire le 31 décembre 2006.
La poursuite éventuelle du régime au-delà de cette date doit être notifiée à la Commission conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité.
3. Le Royaume-Uni remet à la Commission des rapports annuels sur le fonctionnement du régime.
Les rapports annuels contiendront toutes les informations nécessaires pour permettre d'évaluer les effets du régime sur la réhabilitation physique des zones qui en bénéficient.
Article 3
Le Royaume-Uni informe la Commission, dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, des mesures qu'elle a prises pour s'y conformer.
Article 4
Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 21 janvier 2003.