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DÉCISION DE LA COMMISSION
du 17 novembre 1987
relative à des aides à la construction et à la réparation navales en Italie, article 10 de la loi no 111 du 22 mars 1985
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(88/281/CEE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, vu la traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,
après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations comme prévu audit article 93, et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
I
Le 20 août 1984, le gouvernement italien a notifié un régime d'aide à la construction et à la réparation navales couvrant la période du 1er juillet 1984 au 31 décembre 1985.
La Commission décida le 10 octobre 1984 d'ouvrir la procédure prescrite à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE.
Le 22 mars 1985, le président de la République italienne promulgait la loi no 111 instituant les aides notifiées.
L'article 12 de la loi prévoyant toutefois la possibilité pour le président du conseil des ministres de modifier par décret les éléments qui n'auraient pas reçu l'agrément de la Commission afin de la rendre compatible avec le marché commun.
La loi promulguée prévoyant cependant des éléments nouveaux notamment en son article 10, qui prévoyait des aides supplémentaires pour la reconstitution des stocks qui font l'objet de la présente décision.
Par télex du ministère de la marine marchande daté du 7 mai 1985, le gouvernement italien informait officiellement la Commission de ces nouveaux éléments inscrits dans la loi no 111 du 22 mars 1985.
Le 8 juillet 1985, la Commission décidait de clore la procédure de l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE. Cette décision autorisait principalement des aides à la production pour la construction navale à un niveau équivalant à celui qui prévalait au début de l'application du régime antérieur (période du 1er janvier 1982 au 31 décembre 1983 prolongée jusqu'au 30 juin 1984) ainsi que des aides à la production pour la réparation navale, le montant minimal des contrats éligibles étant cependant fixé à 200 millions de lires italiennes au lieu de 100 et le taux maximal réduit de 2 points, 8 % au lieu du taux de 10 % (13 % au lieu de 15 % dans le Mezzogiorno) prévu par la loi.
Le budget global consacré à l'ensemble des aides au secteur de la construction et de la réparation navales y compris les aides aux investissements, à la recherche et développement ainsi qu'à la démolition était fixé à 900 milliards de lires italiennes pour la période d'application du régime. Pour les aides au stockage par contre, qui bénéficiaient d'un budget supplémentaire de 60 milliards de lires italiennes en sus du budget global de 900 milliards, la Commission avait estimé que l'article 10 de la loi no 111 était trop imprécis, d'autant que le gouvernement italien n'avait pas encore décidé des modalités de sa mise en oeuvre, et elle avait donc décidé de surseoir à son appréciation.
Par lettre du 28 janvier 1986, le gouvernement italien a notifié à la Commission un projet de décret fixant les règles d'octroi des aides prévues à l'article 10 de la loi no 111. La Commission a demandé par lettre du 20 mars 1986 des renseignements complémentaires à laquelle les autorités italiennes ont répondu par télex du 7 mai 1986.
Le projet notifié par le gouvernement italien prévoit une subvention de 12,5 % par an sur la valeur des matières premières, produits demi-finis et produits finis qui sont stockés dans les chantiers de construction et de réparation navales et qui ne sont pas encore attribués à une commande déterminée. Seuls les grands chantiers peuvent accéder à cette aide.
Les chantiers qui demandent l'application de cette aide doivent fournir au 31 mars de chaque année un inventaire détaillé par catégorie des matières premières, produits semi-finis et produits finis qui sont entreposés dans les magasins ou éventuellement sur cale. La liste est contrôlée par le « Registro italiano navale » qui est la seule institution compétente d'après les lois et règlements pour effectuer des vérifications dans le cadre des mesures d'aide à l'industrie navale italienne. Ces vérifications sont effectuées sur la base des documents comptables en possession des entreprises.
Dès que les marchandises inventoriées sont imputées à une commande ferme, le bénéfice de l'aide est supprimé.
Les autorités italiennes reconnaissent que les besoins de stockage dans les chantiers italiens ne revêtent pas une importance particulière par rapport aux chantiers des autres États membres, mais que les mesures en question se justifient par le fait que le coût de l'argent a rendu plus onéreuse en Italie l'immobilisation financière liée à l'équipement des magasins et dépôts et que ces charges n'ont cessé de s'alourdir sous l'effet de la crise.
Elles précisent par ailleurs que cette aide doit être considérée comme extraordinaire et temporaire, ne couvrant que la période triennale 1984-1986.
À l'issue d'un premier examen, la Commission a constaté que, compte tenu des conditions d'octroi de l'aide, son intensité par rapport au coût de production d'un navire ne pouvait être calculée d'une manière fixe, étant donné que le stock visé par l'aide ne s'adresse pas à un seul navire, d'une part, et que la durée du stockage peut varier, d'autre part.
Toutefois, lors d'entretiens bilatéraux, les autorités italiennes ont admis que l'étendue du champ des produits concernés allant de matières premières jusqu'à des produits finis, on peut considérer que le stock pris en considération peut représenter jusqu'à 40 % du coût d'un seul navire.
Dans cette hypothèse, la subvention qui s'élève à 12,5 % de la valeur du stock représenterait donc une intensité de 5 points qui devraient être ajoutés au taux d'aide directe à la production de base qui est de 25 % (30 % pour le Mezzogiorno).
S'agissant des stocks des chantiers de réparation navale, la vitesse de rotation des stocks devant être normalement plus rapide on peut considérer que l'intensité maximale pourrait être diminuée de moitié et l'estimer à 2,5 points à ajouter au taux de base de 8 % (15 % pour le Mezzogiorno).
La Commission a encore estimé que le principe même d'un tel type d'aide, qui devrait bénéficier d'abord aux chantiers qui n'ont pas de commandes afin de leur permettre d'anticiper des constructions, peut être assimilé à une aide au fonctionnement dans l'attente de nouvelles commandes et aurait pour effet de retarder la réduction des capacités et l'application des mesures de restructuration sur lesquelles la Commission s'est basée pour approuver les aides du régime en cours.
En conséquence, la Commission a estimé que les aides ne répondaient pas aux conditions requises pour bénéficier d'une des dérogations énoncées à l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE.
Par lettre du 8 juillet 1986, elle a mis le gouvernement italien en demeure de présenter ses observations. Les autres États membres en ont été informés le 10 décembre 1986 et les tiers intéressés, le 24 décembre 1986.
II
Le gouvernement italien, en présentant, par lettre du 4 septembre 1986, ses observations dans le cadre de la procédure, a rappelé que la mesure en cause était extraordinaire et d'une durée limitée. Il a également contesté l'interprétation de la Commission tant sur la finalité que sur l'intensité de l'aide prévue à l'article 10 de la loi no 111 du 22 mars 1985.
Dans l'optique du gouvernement italien, l'objectif de l'aide est de limiter le coût des charges financières des sommes que les grands chantiers navals doivent emprunter pour reconstituer leurs stocks, ces charges étant particulièrement lourdes en Italie étant donné les taux d'intérêts élevés.
Quant à l'intensité de l'aide, le gouvernement italien a fait valoir que, selon les estimations faites par l'administration compétente, le montant éligible pour l'application du régime durant la première année, soit 1984, ne s'élèverait qu'à environ 100 milliards de lires italiennes, les subventions de paiement avoisinant 13 milliards de lires italiennes et, étant donné les délais de paiement, l'équivalent subvention ne représenterait que 1,3 % de la valeur de la production annuelle. Compte tenu du fait que le budget prévu pour la période 1984-1986, et consacré à ces subventions, ne s'élevait qu'à 60 milliards de lires italiennes, l'intensité moyenne sur les trois années ne devrait, dès lors, pas être plus élevée.
Dans le cadre de la procédure, quatre États membres ont présenté leurs observations.
III
L'article 6 de la directive 81/363/CEE du Conseil, du 28 avril 1981, sur les aides à la construction navale (1), modifiée en dernier lieu par la directive 85/2/CEE (2), énonce en son paragraphe 1 les conditions de compatibilité des aides à ce secteur; elles doivent être dégressives et leur octroi doit être lié à la réalisation d'objectifs visant la restructuration du secteur. En son paragraphe 2, il précise également que, lorsque la Commission apprécie la compatibilité de telles mesures, elle tient compte de l'ensemble des aides prévues par l'État membre concerné pour la construction, la vente et l'acquisition des navires dans la mesure où ces aides affectent le secteur de la construction navale ainsi que des moyens budgétaires affectés à l'ensemble de ces aides et en particulier à celles destinées à faire face à la crise.
En acceptant la plupart des mesures prévues dans la loi no 111, du 22 mars 1985, en faveur de la construction navale, la Commission a notamment autorisé un niveau d'aide à la production de 25 % du prix contractuel pour les grands chantiers (30 % pour les chantiers situés dans le Mezzogiorno). Le budget consacré à ces aides s'élevait à 620 milliards de lires italiennes pour la période du 1er juillet 1984 au 31 décembre 1986. En prenant sa décision, la Commission a tenu compte de la situation du marché et de la gravité de la crise qui frappait le secteur de la construction navale en Italie et elle a accepté l'absence de dégressivité et le retour du taux initial de la période 1981-1983.
Les aides prévues à l'article 10 de la loi no 111 du 22 mars 1985 auraient pour effet de diminuer les coûts de production des navires et doivent dès lors s'ajouter aux aides liées au contrat déjà acceptées par la Commission. Quelle que soit la méthode utilisée pour calculer l'intensité de l'aide, rapportée à un seul navire comme le fait la Commission ou rapportée à la valeur de la production annuelle comme le font les autorités italiennes, le taux d'aide maximal par contrat déjà autorisé par la Commission se voit augmenter systématiquement d'au moins 1,5 point. Calculé en termes purement budgétaires si l'on tient compte du budget des aides à la production qui s'élève à 620 milliards de lires italiennes qui représente 25 % d'un montant de chiffre d'affaires de 2 480 milliards de lires italiennes, le budget de 60 milliards affecté aux aides au stockage rapporté à ce montant de chiffre d'affaires représente une subvention supplémentaire de 2,5 points. Le paragraphe 3 de l'article 6 de la directive 81/363/CEE prévoit que le taux maximal autorisé par la Commission peut être dépassé, mais ces dépassements ne peuvent être autorisés qu'à titre exceptionnel pour des contrats bien précis que la Commission doit examiner sous l'angle de leur propre valeur et l'article 6 de la loi no 111 du 22 mars 1985 couvre déjà la possibilité de recourir à ces dispositions.
En soumettant le régime d'aide à la construction navale à la Commission, les autorités italiennes se sont engagées à appliquer un plan de restructuration prévoyant une réduction des capacités de production qui, mesurée en termes d'emploi, se chiffrerait à une diminution de 20 % répartie sur la période 1984-1986. Un mécanisme d'aide au financement des stocks, dès lors qu'il ne se limite pas aux matières premières mais qu'il s'élargit aux produits semi-finis et finis, est d'abord un système d'aide au fonctionnement permettant aux chantiers d'entamer la construction de navires sans en avoir la commande. Un tel procédé offre aux chantiers navals la possibilité de maintenir artificiellement leurs activités et de ne pas procéder dans les meilleurs délais à l'adaptation structurelle des capacités de construction navale, telle que d'autres États membres de la Communauté l'ont déjà effectuée. Il est clair que cette situation va à l'encontre de l'esprit de l'article 6 de la directive 81/363/CEE qui énonce particulièrement en son paragraphe 2 que la Commission tient compte « de la nécessité de procéder à des adaptations de l'industrie de la construction navale aux conditions et contraintes prévalant sur le marché, et qu'elle vérifie que l'effort d'adaptation de l'industrie est comparable à celui effectué dans les autres États membres ».
Ce paragraphe précise encore que la Commission tient compte de l'ensemble des aides prévues par l'État membre pour la construction, la vente et l'acquisition de navires dans la mesure où elles affectent le secteur de la construction navale et qu'elle examine également l'ensemble des moyens budgétaires qui y sont affectés; outre le budget de 620 milliards de lires italiennes affecté aux aides à la production pour les grands chantiers navals, ces mêmes chantiers peuvent bénéficier de subventions à concurrence de 30 % du montant des investissements visant la rationalisation et la restructuration, et le budget affecté à ce titre s'élève à 50 milliards de lires italiennes pour la même période; enfin, un budget de 60 milliards de lires italiennes est destiné à la recherche dont bénéficient partiellement les mêmes chantiers.
De plus, l'industrie de la construction navale italienne largement tributaire de ses armateurs nationaux bénéficie indirectement de subventions importantes qui sont octroyés à ces derniers au titre de la loi no 361/82, modifiée par la loi no 848/84 pour les nouveaux navires qu'ils font construire. Enfin, il est indéniable que les subventions octroyées sur les stocks auraient pour effet de diminuer les coûts de construction des navires, et partant de permettre aux chantiers de les offrir à meilleur prix, alors que les autres chantiers de la Communauté ne bénéficient pas de ces avantages. L'éventail des mesures d'aides octroyées aux grands chantiers constitue donc un dispositif suffisamment important et, de ce fait, l'addition des aides au stockage (outre les effets pervers qu'elle entraîne) ne peut trouver de justification probante.
IV
Les aides à la réparation navale octroyées sous forme d'aide à la production sont des aides au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE. En acceptant à titre exceptionnel les dispositions de l'article 4 de la loi no 111 du 22 mars 1985 prévoyant des subventions calculées sur les contrats, la Commission avait tenu compte de la situation particulière de l'industrie de la réparation navale italienne. Elle avait toutefois assorti sa décision de restrictions portant le niveau minimal des contrats pouvant bénéficier d'aides en le fixant à 200 millions de lires italiennes au lieu de 100 comme le prévoyait la loi et le taux d'aide devait être de 8 % au lieu de 10 %. Pour les chantiers situés dans le Mezzogiorno, ce taux restait fixé à 15 %. De plus, les autorités italiennes s'engageaient à transmettre à la Commission un plan de restructuration tant du secteur public que privé afin de ramener ce secteur à une dimension moindre, compte tenu de l'importante surcapacité existant au niveau communautaire. On peut en effet estimer que cette surcapacité, pour les chantiers de la Communauté s'élève en 1985 à 332 cales sèches dont 48 en Italie.
Les aides au stockage, dans le cas de la réparation navale, peuvent difficilement se quantifier avec précision en termes d'intensité étant donné la diversité des types de réparation et la plus grande rapidité de rotation des stocks. Cette intensité, si faible soit-elle, aurait cependant pour effet d'éliminer totalement ou partiellement l'élément limitatif que la Commission a imposé au système d'aides directes à la production.
Il s'agit en tout état de course d'aides au fonctionnement qui permettent aux chantiers de diminuer leurs coûts de production et d'offrir de ce fait des prix plus compétitifs que ceux des chantiers des autres États membres et ce, dans un contexte de concurrence acharnée due à la surcapacité et au niveau de prix pratiqués par certains pays tiers. Elles sont donc de nature à fausser la concurrence entre les chantiers de la Communauté et sont par conséquent incompatibles avec le marché commun.
En autorisant sous certaines conditions des aides à la réparation navale, la Commission a déjà considéré que ces aides, qui devaient demeurer exceptionnelles, permettraient au gouvernement italien d'adapter le secteur à une dimension adaptée au marché. Compte tenu de la situation du secteur de la réparation navale en Italie, ces aides pouvaient favoriser la restructuration du secteur sans que les effets de celle-ci n'entraîne trop de perturbations sur l'emploi dans les régions concernées. Le taux d'aide plus élevé pouvant être appliqué dans le sud du pays répondait aux soucis de tenir compte de la situation propre de cette région. Dès lors qu'une aide complémentaire sous forme de subventions au stockage aurait pour effet d'aller à l'encontre des objectifs fixés en appliquant les aides déjà autorisées, l'ensembe des aides iraient à l'encontre du traité CEE en ce sens qu'elles permettraient aux chantiers de réparation navale italiens de pratiquer des prix anormalement bas vis-à-vis des autres chantiers de la Communauté sans contribuer à atteindre les buts prévus à l'ar- ticle 92 paragraphe 3 du traité CEE.
V
Le gouvernement italien n'a pu donner et la Commission n'a pu déceler aucune justification d'après laquelle les aides au stockage pour la construction navale remplissent les conditions requises pour être compatibles avec les règles prévues dans la directive 81/363/CEE; de même pour les aides à la réparation navale, aucune justification n'est apparue pour les rendre compatibles au titre de l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE.
La compatibilité de l'aide avec le marché commun doit être appréciée d'un point de vue communautaire plutôt que de celui d'un seul État membre.
En ce qui concerne plus particulièrement l'argument du gouvernement italien de la nécessité de combler le désavantage encouru par les chantiers de construction et de réparation navales italiens du fait des taux d'intérêt élevés qu'ils doivent payer sur les sommes empruntées pour constituer leurs stocks, la Commission estime qu'il s'agit là d'un phénomène inhérent à l'économie d'un État membre et que, parallèlement à ces conditions particulières, la relative faiblesse de la lire italienne vis-à-vis d'autres devises étrangères est un phénomène qui permet aux chantiers italiens de se rendre plus attractifs d'autant que ce secteur en Italie ne dépend pas de l'étranger pour ses approvisionnements. Il apparaît dès lors que les aides supplémentaires, dont l'intensité minimale serait de 1,5 %, représenteraient à la fois un encouragement à anticiper les commandes et un gain en coût de production dont ne bénéficient pas les autres chantiers communautaires alors que le coût du stockage inhérent au bon fonctionnement d'un chantier de construction ou de réparation navales leur incombe cependant. Ces aides auraient donc pour effet de retarder la restructuration des grands chantiers navales italiens, qui doivent, à l'instar des efforts fournis par les chantiers des autres États membres, adapter leurs capacités de production à la situation du marché, et de fausser la concurrence entre les chantiers communautaires.
En conclusion, les aides au stockage prévues à l'article 10 de la loi no 111 du 22 mars 1985 pour la construction navale ne remplissent pas les conditions nécessaires pour bénéficier des dispositions prévues dans la directive 81/363/CEE et les aides au stockage pour la réparation navale ne remplissent pas les conditions nécessaires pour bénéficier des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE. Ces aides sont donc incompatibles avec le marché commun, A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les aides à la construction et à la réparation navales sous forme de subventions de 12,5 % par an sur la valeur des stocks de matières premières, produits semi-finis et finis prévues à l'article 10 de la loi no 111 du 22 mars 1985 de la République italienne sont incompatibles avec le marché commun.
Article 2
Le gouvernement italien ne peut mettre en application les dispositions prévues à l'article 10 de la loi no 111 du 22 mars 1985 et il informe la Commission dans les deux mois à partir de la date de notification de la présente décision des mesures qu'il a prises pour s'y conformer.
Article 3
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 17 novembre 1987.