DÉCISION DE LA COMMISSION du 17 décembre 1990 relative aux aides accordées par le gouvernement allemand et le gouvernement du Land de Bavière à la société de production de fils de polyamide et de polypropylène Reinhold KG, à Selbitz (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.) (91/304/CEE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,
après avoir mis, conformément aux dispositions dudit article, les intéressés en demeure de présenter leurs observations, et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I
Le 24 novembre 1989, la représentation permanente de la république fédérale d'Allemagne a notifié l'intention des autorités allemandes d'accorder une aide sous la forme d'une subvention et d'un prêt bonifié pour les investissements effectués par la société Heinrich Reinhold KG (ci-après Reinhold) de 1987 à 1989.
À la demande de la Commission, des informations plus complètes concernant le bénéficiaire et les aides ont été fournies les 26 janvier et 28 février 1990.
Le 26 novembre 1990, la Commission a envoyé une autre demande d'information concernant la date de versement du prêt bonifié de 1,8 million de marks allemands. Le gouvernement allemand a été informé que, à défaut de réponse à cette demande, il serait considéré que les éléments d'aide du prêt bonifié ont été versés au 1er avril 1989. Or, les autorités allemandes n'ont pas répondu à cette demande.
La notification concernait les demandes présentées par Reinhold à l'Office fédéral du commerce et de l'industrie, les 19 novembre 1987 et 9 mars 1988, afin d'obtenir une subvention de 10 % (soit 344 000 marks allemands), dans le cadre de la loi relative aux primes à l'investissement (Investitionszulagengesetz) approuvée par la Commission par lettre du 7 décembre 1987, pour l'extension de son usine de Selbitz, qui représentait un investissement de 3 440 000 marks allemands pour une période allant de décembre 1987 à décembre 1988. Dans le même temps, un prêt de 1,8 million de marks allemands était accordé sur le budget de la Bavière, dans le cadre du programme bavarois d'aide régionale (Bayerisches regionales Foerderprogramm) approuvé par la Commission par lettre du 27 décembre 1988. Ce prêt, au taux d'intérêt de 4 %, avait une durée de huit ans, avec une franchise d'amortissement de deux ans.
Si l'on tient compte du montant total des investissements, l'équivalent-subvention net des différentes aides est d'environ 12,4 %.
L'industrie des fibres synthétiques est régie par un code sur les aides d'État institué en 1977 et renouvelé tous les deux ans depuis lors, pour la dernière fois en 1989 (communication aux États membres du 6 juillet 1989). Les produits fabriqués par Reinhold (fils de polyamide et de polypropylène) relèvent de ce code, (qui couvre les fibres et les fils jusqu'en juillet 1989 et toutes les utilisations finales depuis juillet 1989). Ce code prévoit que toutes les propositions d'aide, de quelque nature que ce soit, en faveur de sociétés du secteur des fibres et fils synthétiques doivent être notifiées à la Commission suffisamment longtemps à l'avance pour que celle-ci puisse présenter ses observations et, le cas échéant, engager à l'encontre des mesures proposées la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité.
Ce même code limite le nombre des exceptions admissibles aux restrictions générales sur les aides d'État au seul cas des subventions destinées à favoriser les désinvestissements de ce secteur en faveur d'autres productions et il exclut toutes les mesures ayant pour effet d'accroître la capacité de production nette de fibres synthétiques.
Se fondant sur les informations fournies par le gouvernement allemand, la Commission a estimé que les investissements subventionnés par les aides proposées n'avaient pas pour objectif de réduire la capacité de production de fils synthétiques de la société et qu'il ne s'agissait pas non plus d'une reconversion vers d'autres secteurs, comme le prévoit le code. Au contraire, la Commission a pu constater que l'accroissement de la capacité de production était le principal objectif de l'investissement.
Enfin, la Commission a considéré que, compte tenu du fait que le marché communautaire des fils de polyamide et de polypropylène est hautement concurrentiel en raison de la présence de plusieurs producteurs sur tous les marchés nationaux et qu'il est caractérisé par une demande en stagnation, des investissements à haute intensité capitalistique et des marges réduites, l'aide en question est susceptible d'affecter les échanges intracommunautaires et qu'elle est, de ce fait, incompatible avec les règles énoncées à l'article 92 paragraphe 1 du traité.
La Commission estime donc que ces aides ne remplissent pas les conditions requises pour justifier l'une des exceptions prévues à l'article 92 et elle a engagé la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 premier alinéa du traité.
Par lettre du 17 avril 1990, elle a mis le gouvernement allemand en demeure de lui présenter ses observations. Les autres États membres et les autres intéressés ont été avisés par publication de la communication au gouvernement allemand (1).
II
Dans les observations qu'il a présentées dans sa lettre du 11 mai 1990, conformément à la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2, le gouvernement allemand a confirmé la position qui était déjà la sienne au moment de la notification, à savoir que la production de Reinhold concerne le secteur particulier des fibres de gros titre qui, à l'époque où les investissements ont été effectués, était caractérisé, selon les déclarations du bénéficiaire de l'aide, par un niveau élevé de la demande en Europe et, plus particulièrement, de la demande émanant des clients de la société.
Le gouvernement allemand en a donc conclu que l'aide était compatible avec le marché commun.
Le gouvernement allemand soulignait aussi que le prêt bonifié de 1,8 million de marks allemands sur huit ans, avec franchise d'amortissement de deux ans, au taux d'intérêt de 4 %, avait été versé à Reinhold au printemps 1989, c'est-à-dire avant la notification de l'aide à la Commission. En revanche, la prime à l'investissement de 10 % (344 000 marks allemands) n'avait pas été versée, parce que l'attestation certifiant qu'une aide économique est particulièrement justifiée pour ce projet, exigée à l'article 2 de la loi sur les primes à l'investissement, n'avait pas encore été délivrée.
Dans le cadre de cette même procédure, la Commission a reçu les observations d'une fédération d'entreprises de ce secteur. Le 19 octobre 1990, ces observations ont été transmises au gouvernement allemand qui n'a formulé aucun commentaire à ce sujet.
III
L'assistance financière accordée à Reinhold dans le cadre de la loi relative aux primes à l'investissement, approuvée par la Commission par lettre du 7 décembre 1987, et du programme bavarois d'aide régionale, approuvé par lettre du 27 décembre 1988, constitue une aide au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité, dans la mesure où elle permet à l'entreprise d'investir les montants mentionnés ci-dessus sans supporter la totalité des coûts liés à cette opération.
Cette aide doit être notifiée à la Commission en vertu de l'article 93 paragraphe 3 du traité car, conformément au code sur les aides dans le secteur des fibres et fils synthétiques, la Commission exige une notification préalable de toutes les propositions d'aide, de quelque nature que ce soit, même lorsqu'il s'agit de l'application de régimes d'aide approuvés en faveur de sociétés du secteur des fibres et des fils synthétiques.
Le gouvernement allemand n'ayant pas notifié le prêt bonifié en question avant de l'accorder, la Commission a été dans l'impossibilité de faire connaître son avis sur cette mesure avant sa mise en oeuvre. Cette aide est donc illégale au regard de la législation communautaire depuis le moment où elle a été appliquée. La situation résultant de ce manquement est particulièrement grave, puisque l'aide a déjà été versée au bénéficiaire. Or, dans le cas considéré, l'aide a eu des effets considérés comme incompatibles avec le marché commun.
Dans le cas d'aide incompatible avec le marché commun, la Commission, faisant usage de la possibilité qui lui est donnée par la Cour de justice dans ses arrêts du 12 juillet 1973 dans l'affaire 70/72 (2), du 21 mars 1990 dans l'affaire 142/87 (3) et du 20 septembre 1990 dans l'affaire 5/89 (4), peut exiger des États membres qu'ils se fassent rembourser par les bénéficiaires d'aide accordée illégalement.
Il y a un volume important d'échanges dans le secteur des fils synthétiques, en particulier des fils de polyamide et de polypropylène, environ un tiers de la production totale de la Communauté économique européenne étant commercialisée à l'intérieur de la Communauté. Reinhold détient 0,6 % de la capacité de production du polyamide et du polypropylène dans la Communauté économique européenne (plus de 600 000 tonnes). Elle a porté sa capacité de production de fils (polyamide, polypropylène) de 2 250 tonnes en 1982 à 4 000 tonnes en 1988. Les exportations représentent 16 % du chiffre d'affaires (chiffres de 1987).
Les investissements prévus ont pour objectif un accroissement supplémentaire de cette capacité de 50 % (soit environ 6 000 tonnes), par la création d'une troisième chaîne de traitement. La nouvelle capacité de production représente environ 1 % de la capacité totale de la Communauté économique européenne.
À mesure que le tiers monde représente une part de plus en plus élevée de la production, on constate une importante surcapacité dans le secteur des fils de polyamide et de polypropylène de la Communauté économique européenne. Le taux d'utilisation de la capacité pour le polyamide a été de 76 % en 1988, contre 81 % en 1986, avec une surcapacité totale estimée à 41 000 tonnes. Le taux d'utilisation de la capacité pour les fils de polypropylène a été de 83 % en 1988, chiffre identique à celui de 1986, la surcapacité totale étant estimée à 8 000 tonnes.
Les niveaux très élevés d'utilisation de la capacité qui sont nécessaires dans l'industrie communautaire des fibres et fils synthétiques pour atteindre une rentabilité satisfaisante sont dus à deux types de contraintes spécifiques au secteur: une concurrence féroce sur les marchés situés en aval, qui sensibilise les clients des producteurs de fils au facteur prix, et la présence très active de producteurs de pays à bas salaires, qui bénéficient d'un avantage comparatif, et de pays hautement industrialisés (États-Unis d'Amérique et Japon), où le taux d'utilisation de la capacité est presque de 100 %.
Dans de telles conditions, il est incontestable que toute intervention publique entraînant une réduction des coûts confère à la société qui en bénéficie un avantage certain sur ses concurrents.
Dans le cas de Reinhold, les aides attribuées réduisent considérablement les coûts, tant directs que financiers, de ses investissements et renforcent également sa position financière vis-à-vis de ses concurrents qui ne bénéficient pas de cette assistance. La distorsion de concurrence est appréciable. L'aide (prêt et subvention) s'élève à 12,4 % en équivalent-subvention net.
Lorsqu'une aide financière attribuée par l'État renforce la position d'une entreprise vis-à-vis de ses concurrents sur le marché intracommunautaire, ces derniers doivent être considérés comme affectés par cette aide. Dans le cas présent, les aides, qui réduisent le coût des investissements que la société de Selbitz devrait normalement supporter, sont susceptibles d'affecter les échanges et d'entraîner ou de risquer d'entraîner une distorsion de la concurrence entre États membres en favorisant l'entreprise concernée au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité. L'aide présentant les caractéristiques énoncées à l'article 92 paragraphe 1 est, en vertu dudit article, incompatible avec le marché commun.
IV
Les exceptions au principe d'incompatibilité énoncées à l'article 92 paragraphe 2 points a) et b) du traité ne sont pas applicables en l'espèce en raison du caractère de l'aide qui n'était pas destinée à ces fins.
L'article 92 paragraphe 2 point c) du traité précise que l'aide octroyée à l'économie de certaines régions de la république fédérale d'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne est compatible avec le marché commun. La Commission n'a jamais considéré que les zones frontalières de l'Est devaient être automatiquement exemptées du contrôle des aides d'État en faveur de secteurs industriels faisant l'objet d'un code d'aides particulier établi pour faire face à une crise grave. Dans sa lettre du 6 novembre 1981 relative au dixième plan d'aide commun gouvernement fédéral/Laender, elle avait notamment informé le gouvernement fédéral de ces dispositions sectorielles, que ce dernier n'a jamais contestées. En outre, cette politique a été confirmée lors de l'interdiction par la Commission, en 1985 et 1986, de l'octroi d'aides d'État en faveur de producteurs de fils synthétiques établis à Neumuenster (5) et à Deggendorf (6), dans la zone frontalière de l'Est.
On peut donc en conclure que l'aide qui a été ou sera accordée à la société de Selbitz ne peut bénéficier de l'exemption prévue à l'article 92 paragraphe 2 point c) du traité.
L'article 92 paragraphe 3 définit les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité doit être déterminée dans le contexte de la Communauté, et non pas d'un seul État membre. Afin de sauvegarder le bon fonctionnement du marché commun et compte tenu des principes énoncés à l'article 3 point f) du traité, les exceptions au principe défini à l'article 92 paragraphe 1, qui sont énoncées à l'article 92 paragraphe 3, doivent être interprétées de façon stricte à chaque fois qu'un régime d'aide ou une aide individuelle est examiné.
Elles ne doivent, en particulier, être appliquées que lorsque la Commission est certaine que le seul jeu des forces du marché, en l'absence d'aides, n'amènerait pas le bénéficiaire potentiel de l'aide à adopter une stratégie contribuant à la réalisation de l'un des objectifs en question.
Le fait d'appliquer les exceptions à des cas ne contribuant pas à la réalisation de ces objectifs, ou à des cas où une aide n'est pas nécessaire pour y parvenir, consisterait à accorder des avantages déloyaux aux industries ou entreprises de certains États membres, qui ne feraient que renforcer leur situation financière, et risquerait d'affecter les échanges entre États membres et d'entraîner des distorsions de concurrence qui ne seraient absolument pas justifiées par l'intérêt communautaire, comme le prévoit l'article 92 paragraphe 3.
Le gouvernement allemand n'a pas été en mesure de donner, ni la Communauté de trouver, une quelconque raison justifiant l'application à ces aides de l'une des exceptions mentionnées à l'article 92 paragraphe 3.
L'exception prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a) est applicable aux aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi.
Dans sa méthode d'application de l'article 92 paragraphe 3 point a) aux aides régionales (7), auxquelles il est fait expressément référence ici, la Commission a précisé que seules les régions ayant un PIB/SPA par habitant inférieur de 75 % à la moyenne communautaire sont habilitées à bénéficier d'une exemption en vertu de l'article 92 paragraphe 3 point a). Comme le montre la liste des régions habilitées à bénéficier d'exemptions (8), la Commission considère que la situation économique et sociale de la république fédérale d'Allemagne, dans ses frontières d'avant le 3 octobre 1990, ne justifie pas l'application de l'article 92 paragraphe 3 point a), ni pour le pays dans son ensemble, ni pour des régions considérées individuellement.
En ce qui concerne l'exception figurant à l'article 92 paragraphe 3 point b), il est évident que les aides en question ne sont pas destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun, ni à remédier à une perturbation grave de l'économie allemande. Des aides en faveur d'une société du secteur des fils synthétiques ne constituent pas un remède approprié au type de situation décrit à l'article 92 paragraphe 3 point b).
En ce qui concerne l'exemption prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité en faveur des « aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques », il convient de noter que dans le secteur des fibres et fils synthétiques en général et, plus particulièrement, dans celui des fils de polyamide et de polypropylène, les échanges entre États membres sont nombreux et la concurrence très aiguë, en raison des surcapacités incontestables et persistantes évoquées ci-dessus.
C'est la raison pour laquelle les fibres et fils synthétiques, y compris les fils en polyamide et polypropylène, sont soumis au code sur les fibres synthétiques.
Dans ses lettres du 7 juillet 1987 et du 6 juillet 1989, par lesquelles ce système de contrôle des aides était élargi et prolongé de deux autres périodes de deux ans, prenant fin le 19 juillet 1991, et couvrant par conséquent la période sur laquelle porte le cas considéré, la Commission précisait aux États membres qu'elle exprimerait un avis a priori défavorable sur les aides - qu'elles soient sectorielles, régionales ou générales - qui auraient pour effet d'accroître la capacité de production nette des entreprises de ce secteur. Elle leur rappelait également qu'elle continuerait à donner une suite favorable aux propositions d'aide ayant pour objectif d'accélérer ou de faciliter le processus de conversion du secteur des fibres synthétiques vers d'autres activités, ou de procéder à une restructuration entraînant des réductions de la capacité.
Dans ces lettres, la Commission rappelait également aux États membres que toutes les propositions d'aide, de quelque type que ce soit, en faveur d'entreprises du secteur des fibres et fils synthétiques, doivent faire l'objet d'une notification préalable.
Dans le cas présent, l'investissement vise principalement à augmenter de 50 % la capacité de production de la société, en ajoutant une troisième chaîne de traitement aux deux qui existent déjà, ce qui porterait la production totale (fils de polyamide et de polypropylène) à 6 000 tonnes.
En outre, l'accroissement limité de la main-d'oeuvre (quatorze personnes) nécessaire pour faire fonctionner cette troisième chaîne permettra une nette amélioration de la productivité globale et de la compétitivité de la société.
En raison de l'objectif principal du plan d'investissement de Reinhold, l'aide considérée est contraire au code des aides sur les fibres et les fils synthétiques.
De plus, aucune caractéristique de l'investissement ne peut autoriser la Commission à exempter cette aide des règles définies dans le code des aides et qui prévoient que tout soutien de la part des pouvoirs publics doit être évité, car tout nouvel accroissement de la capacité serait contraire à l'intérêt communautaire (qui est de la réduire) et aggraverait la situation des entreprises concurrentes qui souffrent toutes de la saturation du marché.
Dans les observations qu'il a formulées conformément à la procédure, le gouvernement allemand allègue que tous les types de fils produits par Reinhold possèdent des caractéristiques particulières (filaments de gros titre) et subissent des traitements spéciaux (types de teinture) qui les font particulièrement apprécier des clients ayant des besoins spéciaux et les mettent à l'abri de la concurrence d'autres entreprises. À cet égard, il convient de souligner que les fils de polyamide et de polypropylène sont excédentaires dans la Communauté en général, que les types de filaments produits par Reinhold ne présentent pas de caractéristiques particulières originales et qu'ils peuvent être produits en grande quantité par un grand nombre de sociétés.
Il faut en outre souligner que le bénéficiaire a constamment enregistré des résultats économiques positifs, de telle sorte que les forces du marché auraient suffi à assurer un développement normal de la société et la réalisation de l'investissement considéré sans intervention de l'État.
Au cours des dernières années, la Commission a toujours interdit aux États membres d'accorder une assistance financière aux producteurs de fibres et de fils synthétiques se trouvant dans des situations similaires, voire identiques, c'est-à-dire dans le cas où une société souhaitait simplement accroître et moderniser sa production sans effectuer aucun des changements exigés par le code des aides pour les fibres synthétiques. C'est pourquoi, compte tenu de toutes les considérations qui précèdent au sujet de l'exemption prévue au paragraphe 3 point c) de l'article 92 du traité en faveur des « aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques », il faut constater que l'aide en question, en abaissant artificiellement les coûts de l'entreprise considérée, a affaibli la compétitivité d'autres producteurs de la Communauté et a en outre eu pour effet de réduire encore l'utilisation globale de la capacité au détriment d'autres producteurs, avec peut-être pour conséquence la disparition d'entreprises qui ont jusqu'à présent survécu grâce à une restructuration de leurs activités et qui ont amélioré leur productivité et la qualité de leurs produits grâce à leurs propres ressources uniquement.
C'est la raison pour laquelle il est impossible de considérer que l'aide favorisant cette entreprise, dont la position sur le marché n'est plus déterminée par sa seule rentabilité, efficacité et position financière, contribue à créer une situation qui, du point de vue de la Communauté, serait à même de contrecarrer les effets négatifs des aides sur les échanges.
L'exception prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) est également applicable aux aides facilitant le développement de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
En raison de l'état de faiblesse dans lequel se trouve l'industrie des fibres synthétiques, les effets sectoriels des aides régionales doivent être contrôlés même pour les régions les plus sous-développées - dont Selbitz ne fait pas partie. La Commission fonde plus particulièrement son analyse de la situation économique et sociale sur l'intérêt communautaire qui, dans ce secteur, consiste à réduire les capacités de production.
L'impact limité des investissements de Reinhold sur le marché du travail - quatorze nouveaux emplois seulement seront créés - est certainement insuffisant pour contrebalancer l'opinion a priori négative de la Commission en ce qui concerne les aides dans le secteur des fibres synthétiques, telle qu'elle figure dans le code.
Pour toutes les raisons mentionnées ci-dessus, l'exception prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) ne s'applique pas dans le cas présent.
V
Compte tenu de toutes les considérations qui précèdent, les éléments d'aide contenus dans le prêt bonifié de 1,8 million de marks allemands, versé au printemps de 1989 dans le cadre du programme bavarois d'aide régionale, sont illégaux, car le gouvernement allemand n'a pas rempli son obligation de notification en vertu de l'article 93 paragraphe 3 du traité. En outre, comme nous l'avons exposé ci-dessus, l'aide dont Reinhold a illégalement bénéficié ne remplit pas les conditions requises pour bénéficier de l'une des exceptions prévues à l'article 92 paragraphes 2 et 3 du traité, et doit donc être remboursée. Pour quantifier cette aide, la Commission a calculé la différence entre le taux de référence du marché au moment où le prêt a été accordé (à la date supposée du 1er avril 1989), soit 7,8 %, et le taux d'intérêt appliqué au prêt, soit 4 %; la bonification d'intérêt s'élève ainsi à 3,86 points de pourcentage. À la date d'adoption de la présente décision, la bonification d'intérêt sur le prêt représentait un gain de 53 044 marks allemands.
En outre, la subvention de 10 % (344 000 marks allemands) qui n'a pas encore été versée dans le cadre de la loi relative aux primes à l'investissement ne remplit aucune des conditions requises pour bénéficier des exceptions prévues à l'article 92 paragraphes 2 et 3, et elle ne devra donc pas être versée.
Par mois de retard dans l'exécution de la présente obligation, le gouvernement allemand est tenu d'exiger de Reinhold le remboursement de la bonification d'intérêt mensuelle s'élevant à 2 588 marks allemands,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: Article premier
1. L'aide accordée par la république fédérale d'Allemagne à Reinhold KG en avril 1988 sous forme de bonification d'intérêt du prêt de 1,8 million de marks allemands - bonification s'élevant à 53 044 marks allemands à la date d'adoption de la présente décision - est illégale, car accordée en violation des dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité. En outre, cette aide est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 du traité.
2. L'aide accordée à la même entreprise sous forme de subvention d'un montant de 344 000 marks allemands est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 et ne peut, dès lors, être mise à exécution. Article 2
1. Le gouvernement allemand est tenu d'exiger, sans délai, la restitution de la part de Reinhold KG de la bonification d'intérêt de 53 044 marks allemands visée à l'article 1er paragraphe 1.
2. Le gouvernement allemand est tenu en outre de supprimer, sans délai, l'aide découlant du prêt de 1,8 million de marks allemands visé à l'article 1er paragraphe 1 en exigeant le remboursement du prêt ou en l'assortissant d'un taux d'intérêt conforme au taux du marché de 7,86 %, ce taux correspondant à celui des prêts consentis par le Kredietanstalt fuer Wiederaufbau (programmes M1 et M2 ).
Par mois de retard dans l'exécution de la présente obligation, le gouvernement allemand est tenu d'exiger de l'entreprise Reinhold KG le remboursement de la bonification d'intérêt mensuelle s'élevant à 2 588 marks allemands. Article 3
Le gouvernement allemand est tenu d'informer la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer. Article 4
La république fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision. Fait à Bruxelles, le 17 décembre 1990.