РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 април 2007 година
относно държавна помощ С 14/06, която Белгия възнамерява да приведе в действие в полза на „General Motors Belgium“ в Антверпен
(нотифицирано под номер C(2007) 435)
(само текстовете на нидерландски и френски език са автентични)
(Текст от значение за ЕИП)
(2007/612/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Комисията бе уведомена за планираната помощ за обучение в полза на „General Motors Belgium“ в Антверпен с писмо от 8 декември 2005 г., регистрирано на 14 декември 2005 г. На 4 януари 2006 г. Комисията е поискала допълнителна информация, на което Белгия е отговорила с писмо от 7 февруари 2006 г., регистрирано на 10 февруари 2006 г. На 15 февруари 2006 г. Комисията е поискала нови разяснения, които са ѝ предоставени в писмо с дата 2 март 2006 г., регистрирано на 8 март 2006 г.
(2)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Франция, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2, от Договора за ЕО, по отношение на тази помощ. Решението на Комисията да открие процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 1 септември 2006 г. (2) Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката. Комисията не получи мнения от заинтересованите страни.
(3)
В писмо от 31 май 2006 г., регистрирано на 6 юни 2006 г., белгийските органи са реагирали на решението за откриване на процедурата. Те са представили допълнителна информация в писма от 13 декември 2006 г. и 5 февруари 2007 г. На 13 февруари 2007 г. е организирана среща между Комисията и белгийските органи. В писмо от 20 февруари 2007 г. Белгия е предоставила допълнителни сведения. Комисията е изпратила нова молба за сведения на 23 февруари 2007 г., на която белгийските органи са отговорили в писмо от 28 февруари 2007 г.
2. ОПИСАНИЕ НА ПРОЕКТА
(4)
Бенефициерът на помощта ще бъде фирма „General Motors Belgium“ (наричана по-нататък „GM Belgium“) в Антверпен, която е част от „General Motors Corporation“ („GMC“). Дейността на GMC в Европа („GM Europe“) се управлява от специфичен управленски екип. Дружеството, основано през 1924 г., произвежда автомобилни части за своя собствена употреба, както и за филиалите на GMC, от една страна, и осигурява монтаж на автомобили, от друга. През 2005 г. то е произвело 253 000 автомобила. Основната част от продукцията се изнася. Понастоящем заводът осигурява монтажа на модела „Opel Astra“, който се намира в един сегмент на автомобилния пазар, където конкуренцията е особено силна, както се потвърждава от белгийските органи. В дружеството работят около 5 000 души.
(5)
Дружеството „General Motors Belgium“ е обявило инвестиционна програма от 127 милиона EUR за периода 2005-2007 г., която включва:
а)
производство на нова версия на модела „Astra“: освен трите вече произвеждани версии заводът ще произвежда „Astra“ с твърд подвижен таван („Cabrio“ или „Astra Twin Top“). До момента вариантът „Cabrio“ не е бил произвеждан от „GM Europe“, а е бил възлаган на италианската фирма „Bertone“;
б)
удвояването на капацитета на цеха за ковашко-пресова дейност: развитието на тази дейност е част от стратегията на „GM Europe“ за продукция, отговаряща по-добре на местните нужди. Подобряването на самозадоволяването с части за каросерии и ефективността на логистиката между различните филиали на групата позволяват да се намалят разходите за транспорт между заводите.
(6)
Тези две допълнителни дейности позволяват да се ограничи намаляването на персонала в Антверпен и да се гарантира бъдещето на завода. Те предполагат внедряването на нови машини, нови компоненти, нови техники на монтаж и нови методи на работа. Ето защо за периода 2005-2007 г. е съставена програма за обучение, свързана с тези допълнителни дейности. Разходите по нея възлизат на 19,94 милиона EUR, докато нотифицираната помощ възлиза на 5 338 500 EUR. Тъй като Антверпен е разположен в неподпомаган регион, максималният интензитет на помощта е 50 % за общото обучение и 25 % за специалното обучение. Помощта следва да бъде отпусната под формата на ad hoc помощ от фламандския регион (Vlaamse Gemeenschap).
(7)
Според предоставената от Белгия информация програмата включва общо обучение, стойностите за което възлизат на 6,22 милиона EUR. Това общо обучение ще покрива дейностите, свързани със:
-
техническо обучение (2,63 милиона EUR) (преподаватели: 90 % външни и 10 % вътрешни): заваряване, водачи на електрокари и мотокари, „roller bridge“, производители на инструменти, техници по поддръжката, „Allen Bradley“, „Controllogix“;
-
основно обучение (0,79 милиона EUR) (преподаватели: 95 % външни и 5 % вътрешни): компютърно обучение (офис софтуер: Excel, Access, Word, Power Point и др.), социални умения (презентация, комуникация, управление на персонала и др.) и повишаване на основните знания (познания по финансово дело за лицата, които не са заети в тази дейност, познания по стандарти ISO, умения по безопасност на труда);
-
обща координация (0,89 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): временен екип, включващ служители от различните отдели, ще бъде натоварен с разработването, проследяването и подпомагането на дейностите по общото обучение, включени в програмите за обучение. Тази дейност не представлява сама по себе си обучение, но представя разходите за преподавателски услуги по отношение на общата част от програмата за обучение;
-
симулирана работна среда („СРС“) (1,89 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): обучение по принципите на глобализирано производство, поставено в една комплексна работна среда. В една симулирана работна среда („СРС“) се извършва обяснение на следните концепции и демонстрация на нарастващото им значение: организация на работното място, безопасност, работа според стандартите, визуално управление, икономия на разходи, непрекъснати подобрения и др. Общо 5 000 служители на „General Motors Belgium“ в Антверпен ще преминат обучението СРС на групи от по 17 души. То се провежда в специална зала за обучение, оборудвана с линия за симулирано производство с дървени автомобили.
(8)
Стойността на специфичното обучение възлиза на 13,73 EUR; то включва дейности по:
-
текущо обучение на персонала (4,54 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): практическо обучение на работниците на индивидуална база, на работното им място;
-
обучение, свързано с разширяването на ковашко-пресовата дейност (4,35 милиона EUR) (преподаватели: 20 % външни и 80 % вътрешни): „GM Belgium“ ще произвежда по-голямо разнообразие и по-голямо количество стоманени листове. За да се подготви за тази работа, сегашната работна ръка следва да придобие по-високо ниво на технически знания. Затова и ще бъдат организирани дейности по обучението за повишаване на техническите знания на работниците, заети с ковашко-пресова дейност (перфориращи матрици, режещи инструменти и др.);
-
специфично техническо обучение (4,82 милиона EUR) (преподаватели: 20 % външни и 80 % вътрешни): началото на производството на „Astra Twin Top“ ще има отражение върху сегашните производствени процеси на завода, по-специално що се отнася до ковашко-пресовата дейност, обработката на каросерията, бояджийския цех, сглобяването, контрола на качеството и логистичните дейности. Цеховете също следва да претърпят цялостно преоборудване. Група от представители на инженерите и работническите екипи ще подпомага ръководителите на отдели в прилагането на измененията в производствения процес.
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНETO НА ПРОЦЕДУРАТА
(9)
В решението си от 26 април 2006 г. за откриване на процедура Комисията е изразила съмнения относно необходимостта от помощ и си е задала въпроса, дали дейностите по обучението не биха били организирани, дори и при отсъствието на помощ. Тъй като не изглежда, че помощта би дала възможност на бенефициера да осъществи допълнителни дейности на обучение, тя очевидно няма положителен ефект, а просто опорочава конкуренцията. Ако този анализ се потвърди, помощта не би могла да бъде разрешена.
(10)
Що се отнася до дейностите по обучението, свързани с пускането на нов модел, Комисията е констатирала, че в автомобилната промишленост производството на един нов модел е нормален и обичаен фактор, необходим за поддържането на конкурентоспособността. Затова и свързаните с пускането на нов модел разходи за обучение обикновено се заплащат от производителите на автомобили въз основа единствено изискванията на пазара. Разбира се, че за да произвеждат нови модели, производителите на автомобили следва да обучават своята работна ръка на новите техники, които следва да се възприемат. Следователно по-вероятното е, че „GM Europe“ при всички случаи биха организирали въпросното обучение, очевидно и при отсъствието на помощ. Изглежда, че това поведение е типично за повечето конкуренти от сектора.
(11)
Комисията е повдигнала подобни въпроси и по отношение на стимулиращия ефект на помощта, предназначена за подпомагане развитието на дейностите по ковашко-пресовата дейност: свързаните с тази дейност разходи за обучение са необходими за (увеличаване) производството на съставните части, което е нормална дейност в автомобилната промишленост. Съставните части съставляват важни и необходими средства за производство за монтажния завод и представляват значителна част от себестойността на автомобилите. Затова и пазарните сили би следвало сами по себе си да са достатъчни, за да накарат предприятието да поеме съответните разходи за обучение. Следователно е вероятно, че въпросните дейности за обучение биха били предприети във всички случаи, очевидно и при отсъствието на помощ.
(12)
Затова и Комисията е поискала от Белгия да обясни защо в дадения случай и противно на това, което може да се наблюдава при повечето автомобилни производители в Общността, тя смята, че бенефициерът не би имал възможността (или желанието) да заплати очакваните разходи за обучението от ползите, които би могъл да извлече от него (по-специално възможността да произведе един нов продукт и/или повишаване на производителността на обучената работна ръка). Комисията също така е обърнала внимание на факта, че на този етап от процедурата Белгия не е представила доказателства, че пазарните сили сами по себе си не биха накарали предприятието да организира предвидената програма за обучение.
(13)
Решението на Комисията за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 1 септември 2006 г. (3). Комисията е поканила заинтересованите страни да представят мненията си по въпросната мярка. Никоя трета заинтересована страна не е изпратила мнение.
4. МНЕНИЯ НА БЕЛГИЯ
(14)
Белгия оспорва първоначалната оценка на Комисията по две причини: На първо място тя смята, че са нарушени принципите на юридическа сигурност, равнопоставеност при третирането и добрата администрация. Белгия отбелязва също така, че в миналото Комисията системно е одобрявала подобни помощи за обучение, по-специално за „GM Belgium“. Белгийските органи поддържат и мнението, че Комисията изменя в дълбочина своето тълкуване на Регламент (ЕО) № 68/2001 от 12 януари 2001 г. относно приложението на членове 87 и 88 на Договора за ЕО за помощите за обучение (4), само шест месеца преди изтичането му. По тяхно мнение, Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията е прилаган по един и същи начин в продължение на четири години и половина. По силата на принципа за добра администрация, Комисията е следвало да изчака изтичането на валидността му и тогава да го промени според един нов подход.
(15)
На второ място Белгия изтъква, че дейностите на въпросното обучение имат важен положителен ефект за икономиката. Освен това тя уверява, че тази програма за обучение би излязла извън стандартните нужди на предприятието. Това уверение обаче е подкрепено само за някои части от програмата за обучение.
(16)
Белгия подчертава също така, че „Astra Twin Top“ би могла да бъде произведена от „Бертоне“, както и предишните варианти на модела.
(17)
И накрая, преди откриването на процедурата (5), белгийските органи вече са декларирали, че „GM Европа“ са направили сравнителни проучвания, за да определят какъв е най-добрият начин за внедряване за производството на „Astra Twin Top“ и че помощта за обучение би натежала в отпускането на помощта за проекта на „GM Belgium“. Белгия смята, че в тези условия помощта е необходима.
5. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
5.1. Наличие на помощ
(18)
Комисията смята, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 87, алинея 1 от Договора: в действителност тя се отпуска под формата на субсидия от фламандското правителство, следователно се финансира с държавни средства. Мярката е избирателна, защото засяга само „General Motors Belgium“. Тази избирателна субсидия може да опорочи конкуренцията между производствените заводи на „GM Europe“, предоставяйки на „General Motors Belgium“ предимство пред другите заводи от групата. Освен това тя създава риск да наруши конкуренцията и с други производители на автомобили. Освен това пазарът на автомобили се характеризира със значителен търговски обмен между държавите-членки. Комисията отбелязва и че заводите на „GM Europe“ са разположени в различни държави-членки. Затова и помощта би опорочила конкуренцията и би засегнала търговския обмен между държавите-членки. Предвид споменатото по-горе, Комисията заключава, че нотифицираната мярка представлява държавна помощ. Белгия не оспорва това заключение.
5.2. Правно основание за оценката
(19)
Белгия моли помощта да бъде одобрена въз основа на Регламент (ЕО) № 68/2001 от 12 януари 2001 г. Помощта в действителност е свързана с програма за обучение.
(20)
Съгласно член 5 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, ако размерът на помощта, отпусната на едно и също предприятие за отделен проект на обучение, надвишава 1 милион EUR, то помощта не е освободена от задължението за нотифициране, предвидено в член 88, алинея 3 от Договора. Комисията отбелязва, че в дадения случай предвидената помощ възлиза на 5,338 милиона EUR, следва да бъде отпусната на едно-единствено предприятие и че проектът за обучение е индивидуален проект. Затова и тя смята, че задължението за нотифициране се прилага за въпросната помощ и че то е било надлежно спазено от Белгия.
(21)
В съображение 16 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията се обяснява, че този тип помощ не може да бъде автоматично освободен: „Помощите в голям размер следва да продължат да бъдат оценявани от Комисията индивидуално, преди да бъдат отпуснати.“.
(22)
Както вече е посочила в решението си за откриване на процедурата, Комисията заключава, че тъй като мярката не е освободена по силата на Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, тя следва да бъде оценявана пряко въз основа на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, който постановява, че за съвместими с общия пазар могат да се смятат „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“. Когато оценява индивидуална помощ за обучение, която поради размера си не може да се възползва от предвиденото от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията освобождаване и което по тази причина следва да се оценява пряко въз основа на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, Комисията все пак прибягва по аналогия до същите водещи принципи като тези, фигуриращи в Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. Това конкретно се изразява в проверка на спазването на другите условия за освобождаване, предвидени в Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. Комисията обаче не се задоволява само с това да провери спазването на тези условия, а следва да пристъпи към по-задълбочен анализ на съвместимостта на мярката. Целта на индивидуалното уведомление е именно подробната оценка на мярката в светлината на особените условия на конкретния случай.
5.3. Съвместимост с общия пазар
(23)
Комисията смята, че нотифицираният проект отговаря на формалните условия за освобождаване, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. На първо място, обявените приемливи разходи отговарят на член 4, алинея 7 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. По-конкретно, разходите за персонала на участниците в проекта за обучение, които ще бъдат заплатени от помощта, изглеждат ограничени до общия размер на другите допустими разходи (6). На второ място, съгласно алинеи 2 и 3 от посочения член 4 интензитетът на помощта е ограничен до 25 % за специфичното обучение и до 50 % за общото обучение. „GM Belgium“ всъщност е голямо предприятие, разположено в неподпомаган регион, и обучението не е предназначено за работници в неравностойно положение.
(24)
Комисията обаче обръща внимание на факта, че една мярка за отпускане на помощ може да се сметне за съвместима с общия пазар съгласно член 87, алинея 3, буква в) от Договора само ако е необходима, за да позволи на бенефициера да предприема въпросната дейност. Тя отбелязва, че необходимостта от мярката е общ критерий за съвместимост. Когато помощта не се изразява в изпълнението от страна на бенефициера на допълнителни дейности, които не биха били изпълнени само по силата на пазарните сили, помощта не може да се разглежда като такава с благоприятен ефект, който може да компенсира нарушението в търговския обмен, и следователно не може да бъде разрешена. Отнасяйки се до съвместимостта по смисъла на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, помощта не „улеснява“ развитието на икономически дейности, когато предприятието би ги предприело при всички случаи, а именно и при отсъствието на помощ.
(25)
В контекста на помощта за обучение в съображение 10 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията се постановява, че „Обучението обикновено има положително външно въздействие върху обществото като цяло и то увеличава сдруженията на работници, притежаващи умения, които другите предприятия могат да привлекат, подобрява конкурентоспособността на предприятията на Общността и играе важна роля за стратегията на заетост. С оглед на факта, че предприятията в Общността обикновено не инвестират достатъчно в обучението на своите работници, държавните помощи вероятно спомагат за промяна на несъвършенството на пазара и поради това при определени условия могат да бъдат съвместими с общия пазар и да бъдат освободени от предварителна нотификация.“. В съображение 11 се добавя, че с оглед да се гарантира, че „държавните помощи са ограничени до минимум, условие, необходимо за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат […]“.
(26)
Следователно, признатата от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията слабост се състои във факта, че предприятията „не инвестират достатъчно в обучението на своите работници“. В действителност, когато предвижда нови дейности по обучение, едно предприятие обикновено сравнява себестойността на своите дейности с ползите, които може да извлече от тях (като повишаване на производителността или способността да произвежда нови продукти). То обикновено не държи сметка за ползите за икономиката на Общността в цялост, които не би могло да получи за себе си. То ще разгледа и решенията за алтернатива (по-малко обременителни) на обучението, като набирането на вече квалифицирана работна ръка (евентуално за сметка на наличния персонал). Ето защо помощта за обучението в някои случаи е полезно за коригиране на слабост, която е специфична за пазара. При тези обстоятелства помощта е „необходима за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат“.
(27)
Що се отнася до проверката на необходимостта от дадена помощ за обучение в автомобилната индустрия, Комисията констатира, че от 18 месеца е натрупала доказателства, че някои автомобилни производители поставят в конкуренция едни срещу други своите производствени предприятия, разположени в различни държави-членки, за производството на своите нови модели. В момента на планиране на пускането на нов продукт те сравняват няколко обекта, после решават кой от тях да задържат за производството, като се основават на всички производствени разходи, тоест всички видове разходи, включително държавните помощи, независимо от вида им, а именно помощите за обучение. Изглежда че тази еволюция произтича от факта, че големите автомобилни производители в момента имат производствени капацитети, които са по-големи от търсенето, и че техните производствени вериги са станали по-гъвкави. Така един завод лесно може да направи място за производството на допълнителни модели. Изправена пред тази икономическа реалност на една по-интензивна конкуренция между производствени предприятия и като се има предвид произтичащият от нея риск, че някои помощи за обучение не допринасят за целта на общия интерес, заложена в съображение 10 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, а представляват просто помощ за функционирането, която опорочава конкуренцията, Комисията следва да разгледа по-грижливо необходимия характер на помощта „държавните помощи са ограничени до минимум, условие, необходимо за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат“ (съображение 11 от посочения регламент) (7). Тази оценка се оправдава още повече от това, че в момента автомобилният сектор се характеризира със значителен свръхкапацитет в рамките на Общността, който продължава да се наблюдава поради слабия ръст на търсенето и реализираните понастоящем значителни ръстове на производителността (8).
(28)
Тъй като в настоящия случай няколко завода са поставени в конкуренция и поради това че помощта може да се отпусне за цели, различни от тази за насърчаване на предприятието да предприеме допълнителни действия за обучение, Комисията смята за необходимо да провери необходимостта от помощта. Обратно на това, което Белгия твърди в отговора си на решението за откриване на процедурата, Комисията смята, че има законното право да предприеме една такава проверка. Както Белгия подчерта, в предходните случаи Комисията не е анализирала подробно необходимостта от една специфична за обучението помощ за разходите за пускането на нов продукт. Тя може обаче да бъде принудена да го направи, когато констатира, че икономическите условия на въпросния пазар са еволюирали (9).
(29)
Комисията констатира, че въпросната програма за обучение е свързана с две нови дейности в завода, производството на „Astra Twin Top“ и разширяването на ковашко-пресовата дейност.
(30)
В своето уведомление (10) белгийските органи подчертават, че сглобяването на „Astra Twin Top“ включва допълнителни ръчни операции като заваряване. Те потвърждават, че производството на този тип автомобил има въздействие върху всички дейности на дружеството (каросерии, бояджийски цехове, ковашко-пресова дейност, логистика и сглобяване) и че въвеждането на нови модели всеки път води след себе си:
-
сглобяването на нови части;
-
внедряването на модерни методи на работа;
-
нови техники на сглобяване.
(31)
Те подчертават, че един нов модел следователно води не само до въвеждането на нов продукт, но и принуждава голям брой работници да свикнат с нови машини, резервни части, техники на сглобяване и методи на работа.
(32)
Това описание потвърждава, че успехът във въвеждането на нов модел в една производствена верига като цяло предполага, също както в дадения случай, значително предварително обучение на работната ръка. С други думи, за производството на новия модел са необходими значителни действия, свързани с обучението.
(33)
Следователно, след като „GM Europe“ са решили да произвеждат този модел, става необходимо да се предприемат разходи за обучение, за да може да се осъществи това бизнес решение.
(34)
Както е посочила в решението за откриване на процедурата, Комисията отбелязва, че в автомобилната индустрия пускането на един нов модел е нормален и обичаен фактор, необходим за поддържането на ролите на пазара и рентабилността. Имайки предвид, че един нов модел създава необходимост от обучението на работната ръка за новите производствени техники, разходите за обучение, свързани с пускането на този нов модел, се заплащат от автомобилните производители единствено на базата на търговската подбуда.
(35)
Белгийските органи не са представили нови елементи срещу тази оценка. Макар че са били поканени в решението за откриване на процедурата, те не са представили убедителен аргумент, че GM не биха организирали дейностите по обучението при отсъствието на помощ.
(36)
По този повод Белгия единствено е поддържала тезата, че помощта за обучението е необходима, за да може „GM Belgium“ да бъдат избрани от „GM Europe“ за производството на „Astra Twin Top“. Представени са доказателства в подкрепа на това твърдение. Освен това белгийските органи са подчертали, че производството на новия модел би могло да бъде поверено на „Bertone“, които са по-подготвени да произвеждат този тип автомобили.
(37)
Комисията обаче е отбелязала, че целта на Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, за разлика от регионалната помощ за инвестиции, не е да се повлияе на избора на един обект за стопанска дейност, а да компенсира донякъде недостатъчните инвестиции в обучението в Общността, както се посочва по-горе. Освен това Белгия не е обяснила защо филиалът на „GM Europe“, втори хипотетичен избор, на който би могло да бъде поверено алтернативно производството на модела, не би организирал подобни действия за обучение (11). Напротив, предоставената от Белгия информация показва, че е вероятно всички други заводи на „GM Europe“ да бъдат принудени при тези обстоятелства да организират подобна програма за обучение. Затова не е възможно да се заключи, че помощта е подтикнала „GM Europe“ да организират допълнително обучение в Общността.
(38)
Комисията не вижда ясно какви заключения следва да изведе от представения от белгийските органи аргумент, според който производството на новия модел би могло да бъде поверено на „Bertone“. По-специално, Белгия не е представила конкретно доказателство, че производството, осъществявано от „Bertone“, би се нуждало от по-малко усилия за обучение, отколкото в случая на „GM Europe“ (12). Освен това Белгия не е доказала, че помощта е изиграла каквато и да било роля в решението на „GM Europe“ да спре да възлага на подизпълнители производството на този модел. Обратно, вероятно е това важно стратегическо решение вече да е било взето, дори преди белгийските органи да са обещали разглежданата помощ. В заключение, фактът, че производството на „Astra Twin Top“ би могло да бъде възложено на „Bertone“ както за предходните варианти на модела, не прави помощта за обучение необходима и съвместима.
(39)
Белгийските органи изтъкват, че разширяването на цеха за ковашко-пресова дейност се вписва в рамките на стратегията на „GM“ в Европа, целяща да се отговори по-добре на местните нужди, така че да се намалят разходите за транспорт на резервните части между филиалите. За обекта в Антверпен проектът предвижда:
-
две допълнителни преси за ковашко-пресова дейност;
-
производството на допълнителни части от каросерията;
-
въвеждането на нови технологии.
(40)
Белгия изтъква, че разширението предполага също така необходимостта много работници да се запознаят с новите машини, части, оборудване за ковашко-пресова дейност и методи на работа. Програмата за обучение цели да постигне тази цел.
(41)
Представеното по-горе описание потвърждава, че като цяло, както и в разглеждания случай, развитието на ковашко-пресовата дейност може да бъде успешно само ако е придружено от значително обучение на работната ръка. С други думи, обучението е необходимо за развитието на ковашко-пресовата дейност.
(42)
В решението си за откриване на процедурата Комисията е оспорила подбудителния ефект на помощта, свързан с разширяването на ковашко-пресовата дейност (13). Белгийските органи не са представили нови елементи срещу тази оценка. Те не са обяснили конкретно защо, при отсъствието на помощ, „GM“ не биха организирали въпросните дейности по обучението.
(43)
Въз основа на горното може да се заключи, че всички дейности по обучението, предоставящи на работниците необходимите знания за успешната реализация на двата проекта (производство на новия модел и развитие на ковашко-пресовата дейност), биха били организирани при всички случаи, дори и при отсъствието на помощ. Следователно съответната помощ не е насочена към допълнително обучение, а покрива нормалните разходи за дейността на предприятието, като по този начин намалява нормалната себестойност на продукцията му. По тази причина Комисията смята, че помощта би опорочила конкуренцията и би променила условията на търговския обмен в посока, противоположна на общия интерес (14). При тези обстоятелства помощта не може да се оправдае на базата на член 87, параграф 3, буква в) от Договора. Понеже в дадения случай не може да се приложи никое друго изключение, предвидено от член 87, параграфи 2 и 3 от Договора, помощта е несъвместима с общия пазар.
(44)
Гореспоменатото заключение се прилага независимо от общия или специфичния характер на помощта. Комисията отбелязва конкретно, че общото обучение, квалифицирано като „техническо обучение“ (15), се отнася до знанията и уменията, необходими на разглежданите две нови дейности и по-общо до дейността на конкурентен автомобилен завод (16). Белгийските органи обаче представиха доказателството, че една част от общото „техническо обучение“ засяга квалификации, които изискват дълъг период на обучение, и че немалък брой от съответните работници напускат всяка година предприятието. Това е свързано със значителния глад за такива квалификации на белгийския пазар на заетостта (посочените „критични длъжности“ или „ефект на безизходицата“). Комисията смята, че Белгия е представила достатъчни аргументи по отношение на трите действия по общото „техническо обучение“.
Съдържание на обучението
Обща продължителност на обучението
Текучество на персонала: годишен процент работници, които напускат предприятието
Допустими разходи: участници
Допустими разходи: други разходи
Водачи на мотокари
40
58 %
132 000
42 500
Инструменталисти
2 000
13 %
660 000
355 000
Техники по поддръжка
400
20 %
198 000
197 500
Забележка: Що се отнася до „заваряването“, Белгия обявява обща продължителност на обучението 60 часа и текучество на персонала на завода 4 %. Комисията смята, че тези цифри са достатъчно ниски и че не пречат на предприятието да си получи ползите от разходите за обучение. Затова и текучеството на персонала не е достатъчно да откаже предприятието от извършването на тези разходи.
Затова е очевидно, че високата степен на текучество на персонала действително пречи на предприятието да извлече достатъчна печалба от този тип обучение, за да може да компенсира разходите за него. Затова е вероятно предприятието да не се ангажира с тези разходи при отсъствието на помощ.
(45)
Предвид гореизложеното Комисията смята, че помощта е необходима за трите действия на въпросното обучение (обратно на останалата част от общото„техническо обучение“).
(46)
В уведомлението си белгийските органи са представили цялата програма за обучение като предназначена да подкрепи въпросните два проекта (17). Допълнителната информация, предоставена от Белгия след решението за откриване на процедурата, обаче показва, че една част от дейностите по обучението касае знания и умения, които не са всъщност необходими за реализацията на тези проекти. Става дума за следните длъжности (виж описанието им по-долу):
-
базисно обучение;
-
симулирана работна среда (СРС).
(47)
Комисията смята, че обратно на останалата част от програмата за обучение, базисното обучение и СРС се отнасят за квалификации, които не са необходими за изпълнението на въпросните два проекта: проектите могат напълно да се реализират, а производството да започне, без да е необходимо да се организира този тип обучение. Те не засягат и знанията и уменията, които се изискват непосредствено за производството на автомобили. Затова и развитият по-горе аргумент относно необходимия характер на обучението не се прилага за тях. Тъй като изглежда, че това обучение надвишава нуждите на предприятието, е невъзможно да се направи заключението, че то би било организирано при отсъствието на помощ. Поради липсата на елементи, които да докажат противното, Комисията смята, че държавната помощ изглежда необходима, за да може да се организира въпросното обучение.
(48)
И накрая, Комисията отбелязва, че перото от разходите „обща координация“ не се отнася до дейност от обучението като такава, а до консултантски услуги, предназначени за общото обучение. Тоест, в допустимите разходи могат частично да се включат, доколкото покриват „базисното обучение“, СРС и една част от общото„техническо обучение“, за което помощта е сметната за необходима (18).
(49)
Предвид правилото, предвидено от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, което ограничава разходите на участниците в проекта за обучение до общата сума на другите разходи, допустимите разходи, произтичащи от частите на програмата за обучение, за които е необходима помощ, възлизат на 4,362 милиона EUR, а самата помощ - на 2,181 милиона EUR. Тъй като другите формални условия, определени от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, са също спазени, както е посочено в мотив 23 по-горе, Комисията заключава, че тази част от нотифицираната помощ е съвместима с общия пазар.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(50)
Комисията е на мнение, че частта от нотифицираните от Белгия мерки, представляваща 4,362 милиона EUR допустими разходи, което отговаря на помощи в размер на 2,181 милиона EUR, отговарят на критериите за съвместимост с общия пазар по силата на член 87, параграф 3, буква в) от Договора.
(51)
Комисията смята, че останалата част от помощта не е необходима за реализацията на съответните дейности по обучението. Тази помощ не е съвместима с общия пазар по силата на която и да било дерогация, предвидена от Договора, и следователно следва да бъде забранена. Според белгийските органи помощта все още не е отпусната; затова и не се налага да се прибягва до възстановяването ѝ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Белгия възнамерява да отпусне за проект за обучение в „General Motors Belgium“ в Антверпен, е несъвместима с Общия пазар до размера 3 157 338,40 EUR.
Следователно тази част от помощта не може да бъде отпусната.
Останалата част от държавната помощ в размер 2 181 161,60 EUR, е съвместима с Общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора.
Член 2
Белгия информира Комисията в срок два месеца, считано от обявяването на настоящото решение, за мерките, които е взела за спазването му.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 4 април 2007 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 4 avril 2007
concernant l’aide d’État C 14/06 que la Belgique envisage de mettre à exécution en faveur de General Motors Belgium à Anvers
[notifiée sous le numéro C(2007) 435]
(Les versions en langues française et néerlandaise sont les seules faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2007/612/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1),
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le projet d’aide à la formation en faveur de General Motors Belgium à Anvers a été notifié à la Commission par lettre datée du 8 décembre 2005 et enregistrée le 14 décembre 2005. La Commission a demandé des renseignements complémentaires le 4 janvier 2006, demande à laquelle la Belgique a répondu par lettre datée du 7 février 2006 et enregistrée le 10 février 2006. Le 15 février 2006, la Commission a demandé de nouveaux éclaircissements, qui lui ont été fournis dans une lettre datée du 2 mars 2006 et enregistrée le 8 mars 2006.
(2)
Dans une lettre du 26 avril 2006, la Commission a informé la Belgique de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité à l’encontre de l’aide notifiée. La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 1er septembre 2006 (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause. Aucun tiers intéressé n’a fait parvenir d’observations.
(3)
Dans une lettre datée du 31 mai 2006 et enregistrée le 6 juin 2006, les autorités belges ont réagi à la décision d’ouverture de la procédure. Elles ont apporté un complément d’information dans des lettres datées du 13 décembre 2006 et du 5 février 2007. Une réunion a été organisée le 13 février 2007 entre la Commission et les autorités belges. Dans une lettre datée du 20 février 2007, la Belgique a communiqué des renseignements supplémentaires. La Commission a envoyé une nouvelle demande de renseignements le 23 février 2007, à laquelle les autorités belges ont répondu dans une lettre du 28 février 2007.
2. DESCRIPTION DU PROJET
(4)
Le bénéficiaire de l’aide serait la société General Motors Belgium («GM Belgium») à Anvers, qui fait partie de General Motors Corporation («GMC»). Les activités de GMC en Europe («GM Europe») sont gérées par une équipe de direction spécifique. La société, qui a été créée en 1924, produit des pièces détachées automobiles pour son propre usage ainsi que pour celui d’autres filiales de GMC, d’une part, et assure le montage de véhicules automobiles, d’autre part. En 2005, elle a produit 253 000 automobiles. La majeure partie de la production est exportée. L’usine assure actuellement le montage du modèle Opel Astra, qui se situe sur un segment du marché automobile sur lequel la concurrence est particulièrement forte, ainsi que l’ont confirmé les autorités belges. La société emploie quelque 5 000 personnes.
(5)
General Motors Belgium a annoncé un programme d’investissement de 127 millions EUR pour la période 2005-2007, comprenant:
a)
la production d’une nouvelle version du modèle Astra: en plus des trois versions déjà produites, l’usine fabriquera l’Astra avec toit rigide escamotable (le «cabrio» ou «Astra TwinTop»). Jusqu’à présent, la version «cabrio» n’était pas produite par GM Europe, mais sous-traitée à la société italienne Bertone;
b)
le doublement de la capacité de l’atelier d’emboutissage: le développement des activités d’emboutissage s’inscrit dans le cadre de la stratégie de GM Europe visant à mieux répondre aux besoins locaux. L’amélioration de l’auto-approvisionnement en pièces de carrosserie et de l’efficacité de la logistique entre les différentes filiales du groupe permet de réduire le transport des pièces entre les usines.
(6)
Ces deux activités supplémentaires permettent de limiter la réduction des effectifs à Anvers et d’assurer l’avenir de l’usine. Elles supposent la mise en place de nouvelles machines, de nouvelles composantes, de nouvelles techniques de montage et de nouvelles méthodes de travail. C’est pourquoi un programme de formation lié à ces activités supplémentaires a été organisé sur la période 2005-2007. Son coût s’élève à 19,94 millions EUR, tandis que l’aide notifiée s’élève à 5 338 500 EUR. Anvers se situant dans une région non assistée, l’intensité maximale de l’aide est de 50 % pour la formation générale et de 25 % pour la formation spécifique. L’aide doit être accordée sous la forme d’une aide ad hoc par la région flamande (Vlaams Gewest).
(7)
D’après les renseignements fournis par la Belgique, le programme comprend une partie «formation générale», dont le coût s’élève à 6,22 millions EUR. Cette formation générale couvrira les activités liées aux postes suivants:
-
formation technique (2,63 millions EUR) (formateurs: 90 % externes et 10 % internes): soudage, conducteurs de chariots-élévateurs à fourche, «roller bridge», outilleurs, techniciens de maintenance, Allen Bradley, Controllogix,
-
formation de base (0,79 million EUR) (formateurs: 95 % externes et 5 % internes): formation informatique (logiciels de bureau: excel, access, word, power point, etc.), compétences sociales (présentation, communication, encadrement, etc.) et amélioration des connaissances de base (finance pour les non-financiers, normes ISO, sécurité),
-
coordination générale (0,89 million EUR) (conseillers: 100 % internes): une équipe temporaire accueillant des employés provenant de différents services sera chargée de la mise au point, du suivi et du soutien des actions de formation générale incluses dans les programmes de formation. Ce poste ne correspond pas à une formation en tant que telle mais représente le coût des services de conseil en rapport avec la partie générale du programme de formation,
-
environnement de travail simulé (1,89 million EUR) (formateurs: 100 % internes): formation sur les principes d’une production mondialisée mis en œuvre dans un environnement de travail complexe. Dans un environnement de travail simulé («ETS»), explication des concepts suivants et démonstration de leur importance croissante: organisation du lieu de travail, sécurité, travail selon les normes, gestion visuelle, économies de coûts, améliorations permanentes, etc. La totalité des 5 000 employés de General Motors Belgium à Anvers suivra la formation ETS par groupes de 17. Elle se déroule dans une salle de formation spéciale équipée d’une chaîne de production simulée avec des voitures en bois.
(8)
Le coût de la «formation spécifique» s’élève à 13,73 millions EUR; elle couvre des actions de:
-
formation en cours d’emploi (4,54 millions EUR) (formateurs: 100 % internes): formation pratique des ouvriers, sur une base individuelle, à leur poste de production,
-
formation liée au développement des activités d’emboutissage (4,35 millions EUR) (formateurs: 20 % externes et 80 % internes): GM Belgium va produire une plus grande variété et une plus grande quantité de tôles métalliques. Pour se préparer à ce travail, la main-d’œuvre actuelle doit acquérir un niveau de connaissances techniques plus élevé. Des activités de formation seront donc organisées pour augmenter les connaissances techniques des ouvriers de l’emboutissage (matrices de perforation, outils de découpage, etc.),
-
formation technique spécifique (4,82 millions EUR) (formateurs: 20 % externes et 80 % internes): le début de la production de l’Astra TwinTop a une incidence sur les procédés actuels de production de l’usine, en particulier en ce qui concerne l’emboutissage, la carrosserie, l’atelier de peinture, l’assemblage, le contrôle de la qualité et les activités logistiques. De même, les ateliers doivent subir un réaménagement total. Un groupe de représentants des ingénieurs et des équipes d’ouvriers pilote les chefs de section afin que ces modifications des procédés de fabrication prennent forme.
3. RAISONS AYANT CONDUIT A L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(9)
Dans sa décision du 26 avril 2006 d’ouverture de la procédure d’examen («décision d’ouverture»), la Commission a exprimé des doutes quant à la nécessité de l’aide et s’est demandé si les actions de formation n’auraient pas de toute façon été organisées, même en l’absence d’une aide. Comme l’aide ne semblait pas conduire le bénéficiaire à réaliser des actions de formation supplémentaires, elle n’avait apparemment aucun effet positif, faussant simplement la concurrence. Si cette analyse se confirmait, l’aide ne pourrait être autorisée.
(10)
En ce qui concerne les activités de formation liées au lancement d’un nouveau modèle, la Commission a constaté que, dans l’industrie automobile, la production d’un nouveau modèle est un facteur normal et régulier, nécessaire au maintien de la compétitivité. Les frais de formation associés au lancement d’un nouveau modèle sont donc généralement supportés par les constructeurs automobiles sur la seule base de l’incitation commerciale. Il est bien entendu que pour produire de nouveaux modèles, les constructeurs automobiles doivent former leur main-d’œuvre aux nouvelles techniques à adopter. Il est par conséquent plus que probable que GM Europe aurait organisé de toute façon les actions de formation en question, et notamment en l’absence d’aide. Ce comportement semble aussi être celui de la plupart des concurrents du secteur.
(11)
La Commission a soulevé des questions similaires concernant l’effet d’incitation de l’aide destinée à soutenir le développement des activités d’emboutissage: les frais de formation liés à cette activité sont nécessaires pour (augmenter) la production de pièces détachées, qui est une activité normale de l’industrie automobile. Les pièces détachées constituent des moyens de production importants et indispensables pour l’usine de montage et représentent une part significative du coût des voitures. Les forces du marché devraient donc suffire à elles seules à inciter l’entreprise à supporter les frais de formation correspondants. Il est par conséquent probable que les activités de formation couvertes auraient été entreprises de toute façon, et notamment en l’absence d’aide.
(12)
La Commission a donc demandé à la Belgique d’expliquer pourquoi en l’espèce, et contrairement à ce que l’on peut observer chez la plupart des constructeurs automobiles dans la Communauté, elle estime que le bénéficiaire n’aurait pas la capacité (ou la volonté) de couvrir les coûts attendus des actions de formation par les bénéfices qu’il peut en retirer (en particulier, la capacité de produire un nouveau produit et/ou l’accroissement de la productivité de la main-d’œuvre formée). La Commission a également fait valoir que la Belgique n’a pas fourni, à ce stade de la procédure, des preuves que les forces du marché à elles seules ne conduiraient pas l’entreprise à organiser le programme de formation envisagé.
(13)
La décision d’ouverture a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne, le 1er septembre 2006 (3). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause. Aucun tiers intéressé n’a fait parvenir d’observations.
4. OBSERVATIONS DE LA BELGIQUE
(14)
La Belgique conteste l’évaluation initiale de la Commission pour deux raisons. Premièrement, elle considère que les principes de sécurité juridique, d’égalité de traitement et de bonne administration sont violés. Ainsi, la Belgique remarque que, dans le passé, la Commission a systématiquement approuvé des aides similaires à la formation, en particulier en faveur de GM Belgium. Les autorités belges soutiennent également que la Commission modifie profondément son interprétation du règlement (CE) no 68/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à la formation (4), six mois seulement avant son expiration. À leur avis, le règlement (CE) no 68/2001 a été appliqué de manière uniforme pendant quatre ans et demi. En vertu du principe de bonne administration, la Commission aurait dû attendre son expiration et le modifier à ce moment-là conformément à la nouvelle approche.
(15)
À titre subsidiaire, la Belgique fait valoir que les actions de formation en cause ont des effets positifs importants pour l’économie. Elle assure, en outre, que ce programme de formation va au-delà des simples besoins de l’entreprise. Toutefois, cette affirmation a été étayée uniquement pour certaines parties du programme de formation.
(16)
La Belgique fait également valoir que l’Astra TwinTop aurait pu être fabriquée par Bertone, comme les versions antérieures du modèle.
(17)
Enfin, avant l’ouverture de la procédure (5), les autorités belges avaient déjà déclaré que GM Europe avait fait des études comparatives pour déterminer quelle était la meilleure implantation pour la production de l’Astra TwinTop, et que l’aide à la formation avait pesé dans l’octroi du projet à GM Belgium. La Belgique estime que, dans ces conditions, l’aide est nécessaire.
5. APPRÉCIATION DE L’AIDE
5.1. Existence d’une aide
(18)
La Commission estime que la mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité: elle est en effet attribuée sous la forme d’une subvention du gouvernement flamand et est donc financée par des ressources d’État. La mesure est sélective puisqu’elle ne concerne que General Motors Belgium. Cette subvention sélective est susceptible de fausser la concurrence entre les usines de production de GM Europe en conférant à General Motors Belgium un avantage sur les autres usines du groupe. Elle risque en outre de fausser la concurrence avec d’autres fabricants automobiles. De plus, le marché des véhicules automobiles se caractérise par d’importants échanges entre États membres. La Commission note aussi que les usines de GM Europe sont situées dans différents États membres. L’aide pourrait donc fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres. Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que la mesure notifiée constitue une aide d’État. La Belgique ne conteste pas cette conclusion.
5.2. Base juridique de l’appréciation
(19)
La Belgique demande que l’aide soit approuvée sur la base du règlement (CE) no 68/2001. L’aide est en effet liée à un programme de formation.
(20)
Conformément à l’article 5 du règlement (CE) no 68/2001, si le montant de l’aide accordée à une même entreprise pour un projet individuel de formation est supérieur à 1 million EUR, l’aide n’est pas exemptée de l’obligation de notification prévue à l’article 88, paragraphe 3, du traité. La Commission note qu’en l’espèce, l’aide prévue s’élève à 5,338 millions EUR, qu’elle doit être accordée à une seule entreprise et que le projet de formation est un projet individuel. Elle considère donc que l’obligation de notification s’applique à l’aide en cause et qu’elle a été dûment respectée par la Belgique.
(21)
Le considérant 16 du règlement (CE) no 68/2001 explique que ce type d’aide ne peut être automatiquement exempté: «Les aides d’un montant élevé doivent continuer à être évaluées individuellement par la Commission avant d’être attribuées».
(22)
Comme elle l’a déjà indiqué dans la décision d’ouverture, la Commission conclut que la mesure n’étant pas exemptée en vertu du règlement (CE) no 68/2001, elle doit être appréciée directement sur la base de l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité, qui dispose que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun «les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun». Lorsqu’elle apprécie une aide individuelle à la formation qui, en raison de son montant, ne bénéficie pas de l’exemption prévue par le règlement (CE) no 68/2001 et qui doit donc être évaluée directement sur la base de l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité, la Commission recourt néanmoins, par analogie, aux mêmes principes directeurs que ceux figurant dans le règlement (CE) no 68/2001. Cela se traduit notamment par la vérification du respect de toutes les autres conditions d’exemption prévues dans le règlement (CE) no 68/2001. La Commission ne se contente cependant pas de vérifier le respect de ces conditions, mais doit procéder à une analyse plus approfondie de la compatibilité de la mesure. L’objectif de la notification individuelle est précisément l’appréciation détaillée de l’aide à la lumière des circonstances particulières du cas en cause.
5.3. Compatibilité avec le marché commun
(23)
La Commission considère que le projet notifié remplit les conditions formelles d’exemption prévues à l’article 4 du règlement (CE) no 68/2001. Premièrement, les coûts admissibles notifiés sont conformes à l’article 4, paragraphe 7, du règlement (CE) no 68/2001. En particulier, les coûts de personnel des participants au projet de formation qui sont couverts par l’aide semblent avoir été limités au total des autres coûts admissibles (6). Deuxièmement, conformément aux paragraphes 2 et 3 dudit article 4, l’intensité de l’aide a été limitée à 25 % pour la formation spécifique et à 50 % pour la formation générale. GM Belgium est en effet une grande entreprise située dans une région non assistée et la formation n’est pas destinée à des travailleurs défavorisés.
(24)
La Commission fait toutefois observer qu’une mesure d’aide ne peut être jugée compatible avec le marché commun en vertu de l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité que lorsqu’elle est nécessaire pour permettre au bénéficiaire d’entreprendre l’activité en cause. Elle note que la nécessité de l’aide est un critère de compatibilité général. Lorsque l’aide ne se traduit pas par la réalisation par le bénéficiaire d’activités supplémentaires qui n’auraient pas été réalisées par les seules forces du marché, l’aide ne peut pas être considérée comme ayant des effets favorables susceptibles de compenser la distorsion des échanges et ne peut donc pas être autorisée. S’agissant de la compatibilité au titre de l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité, l’aide ne «facilite» pas le développement d’activités économiques dès lors que l’entreprise aurait entrepris les activités subventionnées de toute façon, et notamment en l’absence d’aide.
(25)
Dans le contexte de l’aide à la formation, le considérant 10 du règlement (CE) no 68/2001 dispose que «La formation a généralement des effets externes positifs pour la société dans son ensemble, dans la mesure où elle augmente le vivier de travailleurs qualifiés dans lequel d’autres entreprises peuvent puiser, où elle améliore la compétitivité de l’industrie communautaire et où elle joue un rôle important dans les stratégies pour l’emploi. Étant donné que les entreprises de la Communauté sous-investissent généralement dans la formation de leurs travailleurs, les aides d’État pourraient contribuer à corriger cette imperfection du marché et peuvent donc être considérées, sous certaines conditions, comme compatibles avec le marché commun et, par conséquent, être exemptées de l’obligation de notification préalable». Le considérant 11 ajoute qu’il convient de veiller à ce que «les aides d’État soient limitées au minimum nécessaire pour réaliser l’objectif communautaire que les forces du marché ne permettraient pas, à elles seules, d’atteindre […]».
(26)
Par conséquent, la défaillance du marché reconnue par le règlement (CE) no 68/2001 réside dans le fait que les entreprises «sous-investissent dans la formation de leurs travailleurs». En effet, lorsqu’elle prévoit de nouvelles activités de formation, une entreprise compare généralement le coût de ces activités aux bénéfices qu’elle peut en retirer (tels qu’une hausse de la productivité ou la capacité de produire de nouveaux produits). Elle ne tient en général pas compte des bénéfices pour l’économie de la Communauté dans son ensemble, qu’elle ne peut obtenir pour elle-même. Elle examinera également les solutions de rechange (moins onéreuses) à la formation, telles que le recrutement d’une main-d’œuvre déjà qualifiée (au détriment éventuellement des salariés en place). C’est pourquoi l’aide à la formation remédie utilement, dans certains cas, à une défaillance spécifique du marché. Dans ces circonstances, l’aide est «nécessaire pour réaliser l’objectif communautaire que les forces du marché ne permettraient pas, à elles seules, d’atteindre».
(27)
Concernant la vérification de la nécessité d’une aide à la formation dans l’industrie automobile, la Commission constate qu’elle a accumulé des preuves, depuis 18 mois, que certains constructeurs automobiles mettent en concurrence, les unes avec les autres, leurs usines de production situées dans différents États membres pour la production de leurs nouveaux modèles. Au moment de planifier le lancement d’un nouveau produit, ils comparent plusieurs sites, puis décident du site à retenir pour la production en se fondant sur l’ensemble des coûts de production, c’est-à-dire tous les types de coûts, y compris les aides gouvernementales quelles qu’elles soient, notamment les aides à la formation. Cette évolution semble découler du fait que les grands constructeurs automobiles ont actuellement des capacités de production supérieures à la demande et que leurs chaînes de production sont devenues plus flexibles. Une usine peut ainsi plus facilement faire place à la production de modèles supplémentaires. Face à cette réalité économique d’une concurrence plus intense entre usines de production, et compte tenu du risque qui en résulte que certaines aides à la formation ne contribuent pas à l’objectif de l’intérêt commun fixé dans le considérant 10 du règlement (CE) no 68/2001, mais constituent simplement une aide au fonctionnement qui fausse la concurrence, la Commission doit examiner plus soigneusement le caractère nécessaire de l’aide «afin que les aides d’État soient limitées au minimum nécessaire pour réaliser l’objectif communautaire que les forces du marché ne permettraient pas, à elles seules, d’atteindre» (considérant 11 dudit règlement) (7). Cette appréciation se justifie d’autant plus que, actuellement, le secteur automobile se caractérise par des surcapacités importantes au sein de la Communauté, qui persistent en raison de la faible progression de la demande et des gains de productivité importants réalisés couramment (8).
(28)
Comme, dans le cas présent, plusieurs usines ont été mises en concurrence, et puisque l’aide peut donc avoir été accordée pour des objectifs autres que celui d’encourager l’entreprise à entreprendre des actions de formation supplémentaires, la Commission juge nécessaire de vérifier la nécessité de l’aide. Contrairement à ce qu’affirme la Belgique en réaction à la décision d’ouverture, la Commission estime être légalement autorisée à entreprendre une telle vérification. Ainsi que l’a souligné la Belgique, la Commission n’a pas, dans les affaires antérieures, analysé en détail la nécessité d’une aide spécifique à la formation pour des coûts de lancement. Elle peut toutefois être amenée à le faire lorsqu’elle constate que les conditions économiques ont évolué sur les marchés en cause (9).
(29)
La Commission constate que le programme de formation en cause est lié à deux nouvelles activités dans l’usine, la production de l’Astra TwinTop et le développement de l’activité d’emboutissage.
(30)
Les autorités belges font valoir dans leur notification (10) que l’assemblage de l’Astra TwinTop implique des opérations manuelles supplémentaires, comme le soudage. Elles affirment que la production de ce type de voiture a une influence sur l’ensemble des activités de la société (carrosserie, ateliers de peinture, d’emboutissage, logistique et assemblage) et que l’introduction de nouveaux modèles entraîne à chaque fois:
-
l’assemblage de nouvelles pièces,
-
l’introduction de méthodes de travail modernes,
-
de nouvelles techniques d’assemblage.
(31)
Elles font valoir qu’un nouveau modèle correspond donc non seulement à l’introduction d’un nouveau produit, mais qu’il oblige également de nombreux ouvriers à s’habituer à de nouvelles machines, pièces détachées, techniques d’assemblage et méthodes de travail.
(32)
Cette description confirme que la réussite de l’introduction d’un nouveau modèle sur une chaîne de production suppose en général, tout comme dans le cas d’espèce, une formation préalable importante de la main-d’œuvre. En d’autres termes, des actions de formation importantes sont nécessaires pour la production du nouveau modèle.
(33)
Une fois que GM Europe a décidé de produire ce modèle, il devient, par conséquent, nécessaire d’engager des frais de formation pour mettre en œuvre cette décision commerciale.
(34)
Ainsi qu’elle l’a déjà mentionné dans la décision d’ouverture, la Commission note que dans l’industrie automobile, le lancement d’un nouveau modèle est un facteur normal et régulier, indispensable au maintien des parts de marché et de la rentabilité. Étant donné qu’un nouveau modèle nécessite la formation de la main-d’œuvre aux nouvelles techniques de production, les frais de formation associés au lancement de ce nouveau modèle sont supportés par les constructeurs automobiles sur la seule base de l’incitation commerciale.
(35)
Les autorités belges n’ont pas présenté de nouveaux éléments contredisant cette appréciation. Bien qu’elles y aient été invitées dans la décision d’ouverture, elles n’ont pas apporté d’argument probant pour justifier que GM n’aurait pas organisé les activités de formation en l’absence d’une aide.
(36)
À cet égard, la Belgique a uniquement soutenu que l’aide à la formation était nécessaire pour que GM Belgium soit l’usine sélectionnée par la direction de GM Europe pour la production de l’Astra TwinTop. Des preuves à l’appui de cette affirmation ont été présentées. De plus, les autorités belges ont fait valoir que la production du nouveau modèle aurait pu être confiée à Bertone, qui est plus habitué à produire ce genre de voitures.
(37)
La Commission fait toutefois remarquer que l’objectif du règlement (CE) no 68/2001, par opposition à l’aide régionale à l’investissement, n’est pas d’influencer le choix d’un site pour des activités économiques, mais de pallier le sous-investissement dans la formation dans la Communauté, comme mentionné ci-dessus. De plus, la Belgique n’a pas expliqué pourquoi la filiale de GM Europe, second choix hypothétique, à laquelle la production du modèle aurait pu être confiée, n’aurait pas, elle aussi, organisé des actions de formation similaires (11). L’information fournie par la Belgique montre au contraire qu’il est probable que toutes les autres usines de GM Europe auraient été forcées, dans ces circonstances, d’organiser un programme de formation similaire. Il est donc impossible de conclure que l’aide a incité GM Europe à organiser davantage d’actions de formation dans la Communauté.
(38)
La Commission ne voit pas clairement quelles conclusions il faut tirer de l’argument avancé par les autorités belges selon lequel la production du nouveau modèle aurait pu être confiée à Bertone. La Belgique n’a pas présenté en particulier de preuve concrète que la production effectuée par Bertone aurait nécessité un moins gros effort de formation que dans le cas de GM Europe (12). En outre, la Belgique n’a pas prouvé que l’aide a joué un rôle quelconque dans la décision de GM Europe d’arrêter de sous-traiter la production de ce modèle. Il est au contraire probable que cette décision stratégique importante avait déjà été prise avant même que les autorités belges ne promettent l’aide considérée. En conclusion, le fait que la production de l’Astra TwinTop aurait pu être sous-traitée à Bertone, comme pour les versions antérieures, ne rend pas l’aide à la formation nécessaire et compatible.
(39)
Les autorités belges font valoir que l’extension de l’atelier d’emboutissage s’inscrit dans le cadre de la stratégie de GM en Europe visant à mieux répondre aux besoins locaux, de manière à réduire le transport de pièces détachées entre filiales. Pour le site d’Anvers, le projet prévoit:
-
deux presses d’emboutissage supplémentaires,
-
la production de pièces de carrosserie supplémentaires,
-
l’introduction de nouvelles technologies.
(40)
La Belgique fait valoir que l’extension suppose également que de nombreux ouvriers doivent se familiariser avec de nouvelles machines, pièces, techniques d’emboutissage et méthodes de travail. Le programme de formation vise à couvrir cet objectif.
(41)
La description qui précède confirme qu’en général, tout comme dans le cas d’espèce, un développement de l’activité d’emboutissage ne peut réussir que s’il s’accompagne d’une formation importante de la main-d’œuvre. En d’autres termes, la formation est nécessaire au développement des activités d’emboutissage.
(42)
Dans sa décision d’ouverture, la Commission s’est interrogée sur l’effet incitatif de l’aide liée au développement des activités d’emboutissage (13). Les autorités belges n’ont pas présenté de nouveaux éléments contredisant cette appréciation. Elles n’ont pas expliqué, en particulier, pourquoi, en l’absence d’une aide, GM n’aurait pas organisé les activités de formation en question.
(43)
Sur la base de ce qui précède, il est permis de conclure que toutes les activités de formation qui apportent aux ouvriers les compétences nécessaires à la mise en œuvre réussie des deux projets (production du nouveau modèle et développement des activités d’emboutissage) auraient de toute façon été organisées, même en l’absence d’une aide. Par conséquent, l’aide correspondante ne débouche pas sur une formation supplémentaire, mais couvre des dépenses de fonctionnement normales de l’entreprise, réduisant ainsi ses coûts normaux. La Commission considère dès lors que l’aide faussera la concurrence et altèrera les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun (14). Dans ces circonstances, l’aide ne peut se justifier sur la base de l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité. Puisqu’aucune autre des dérogations prévues par l’article 87, paragraphes 2 et 3, du traité ne peut s’appliquer au cas d’espèce, l’aide est incompatible avec le marché commun.
(44)
Cette conclusion s’applique, que la formation en cause ait un caractère général ou spécifique. La Commission note en particulier que l’action de formation générale qualifiée de «formation technique» (15) concerne des compétences qui sont nécessaires aux deux nouvelles activités considérées, et plus généralement à l’activité d’une usine automobile compétitive (16). Les autorités belges ont toutefois apporté la preuve qu’une partie de la «formation technique»générale concerne des qualifications qui exigent une longue période de formation, et qu’une proportion non négligeable des travailleurs impliqués quittent chaque année l’entreprise. Cela est lié à la pénurie importante de ce type de qualifications sur le marché belge de l’emploi (lesdites «fonctions critiques» ou «bottleneck jobs»). La Commission considère que la Belgique a suffisamment étayé ses arguments en ce qui concerne trois des actions de «formation technique»générale.
Contenu de la formation
Durée totale de la formation
Rotation du personnel: % annuel des ouvriers quittant l’entreprise
Coûts admissibles: participants
Coûts admissibles: autres coûts
Conducteurs de chariot-élévateur à fourche
40
58 %
132 000
42 500
Outilleurs
2 000
13 %
660 000
355 000
Techniques de maintenance
400
20 %
198 000
197 500
NB: En ce qui concerne le «soudage», la Belgique annonce une durée totale de la formation de 60 heures, et une rotation du personnel de l’usine de 4 %. La Commission considère que ces chiffres sont assez bas et qu’ils n’empêchent pas l’entreprise de s’approprier les bénéfices des coûts de la formation. La rotation du personnel n’est donc pas suffisante pour décourager l’entreprise d’engager de tels frais.
Il est donc évident que les rotations élevées du personnel empêchent effectivement l’entreprise de tirer un profit suffisant de ce type de formations pour en compenser le coût. Il est donc probable que l’entreprise n’engagerait pas ces dépenses en l’absence d’une aide.
(45)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que l’aide est nécessaire pour les trois actions de formation en question (contrairement au reste de la «formation technique»générale).
(46)
Dans leur notification, les autorités belges ont présenté l’ensemble du programme de formation comme étant destiné à soutenir les deux projets en cause (17). Les informations supplémentaires transmises par la Belgique après la décision d’ouverture montrent toutefois qu’une partie des actions de formation concerne des compétences qui ne sont en réalité pas indispensables pour la réalisation de ces projets. Il s’agit des postes suivants (voir leur description ci-dessus):
-
formation de base,
-
environnement de travail simulé (ETS).
(47)
La Commission note que, contrairement au reste du programme de formation, la formation de base et l’ETS se rapportent à des qualifications qui ne sont pas nécessaires à l’exécution des deux projets en cause: les projets peuvent parfaitement se réaliser et la production débuter sans qu’il soit besoin d’organiser ce type de formation. Elles ne concernent pas non plus des compétences immédiatement requises pour la production d’automobiles. Le raisonnement qui a été développé ci-dessus concernant le caractère nécessaire de la formation ne leur est donc pas applicable. Comme il semble que cette formation dépasse les besoins de l’entreprise, il est impossible de conclure qu’elle aurait été organisée en l’absence d’une aide. Faute d’autres éléments prouvant le contraire, la Commission considère que l’aide d’État semble nécessaire pour que la formation en question puisse être organisée.
(48)
Enfin, la Commission observe que le poste de dépenses «coordination générale» ne concerne pas une action de formation en tant que telle mais des services de conseil destinés à la formation générale. Il peut donc en partie être inclus dans les coûts admissibles dans la mesure où il couvre la «formation de base», l’«ETS» et une partie de la «formation technique»générale pour laquelle une aide a été jugée nécessaire (18).
(49)
Compte tenu de la règle prévue par le règlement (CE) no 68/2001 qui limite les coûts des participants au projet de formation au montant total des autres dépenses, les coûts admissibles provenant des volets du programme de formation pour lesquels une aide est nécessaire s’élèvent à 4,362 millions EUR, et l’aide elle-même à 2,181 millions EUR. Comme les autres conditions formelles fixées par le règlement (CE) no 68/2001 sont aussi respectées, ainsi qu’il est indiqué au considérant 23 ci-dessus, la Commission conclut que cette partie de l’aide notifiée est compatible avec le marché commun.
6. CONCLUSION
(50)
La Commission est d’avis que la partie des mesures notifiées par la Belgique, qui représente 4,362 millions EUR de coûts admissibles, ce qui correspond à des aides pour un montant de 2,181 millions EUR, respectent les critères de compatibilité avec le marché commun en vertu de l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité.
(51)
La Commission estime que le reste de l’aide n’est pas nécessaire à la réalisation des actions de formation correspondantes. Cette aide n’est pas compatible avec le marché commun en vertu d’une quelconque dérogation prévue par le traité et doit par conséquent être interdite. D’après les autorités belges, l’aide n’a pas encore été accordée; il n’y a donc pas lieu de procéder à son recouvrement,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État que la Belgique envisage de mettre à exécution pour un projet de formation chez General Motors Belgium à Anvers est incompatible avec le marché commun à hauteur de 3 157 338,40 EUR.
Cette partie de l’aide ne peut, par conséquent, pas être mise à exécution.
Le reste de l’aide d’État, à hauteur de 2 181 161,60 EUR, est compatible avec le marché commun en vertu de l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité.
Article 2
La Belgique informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu’elle a prises pour s’y conformer.
Article 3
Le Royaume de Belgique est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 4 avril 2007.