DÉCISION DE LA COMMISSION
du 4 mars 1992
relative à une procédure d'application de l'article 83 du traité Euratom
(XVII-002-UKAEA Dounreay)
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)
(92/194/Euratom)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 83,
après avoir donné à l'entreprise UKAEA Dounreay (Royaume-Uni) la possibilité de faire connaître son point de vue au sujet des griefs retenus par la Commission,
considérant ce qui suit:
I. LES FAITS
La présente décision concerne le non-respect de dispositions essentielles de contrôle de sécurité par l'entreprise United Kingdom Atomic Energy Authority (ci-après « UKAEA Dounreay ») (Royaume-Uni) pendant la période allant d'avril à novembre 1991.
Le site de Dounreay se trouve à environ 10 miles à l'ouest de Thurso, en Écosse (Royaume-Uni). Il comprend à la fois des installations militaires et des installations civiles, qui sont séparées physiquement.
La partie civile du site comprend de grandes installations pour différentes activités du cycle du combustible nucléaire, telles que l'exploitation d'un réacteur rapide, le retraitement du plutonium, le retraitement du combustible uranium, la fabrication du combustible uranium, le conditionnement et l'évacuation des déchets radioactifs, la gestion d'un prototype de réacteur rapide déclassé ainsi que des activités de laboratoire et d'autres services annexes.
Dans l'installation de fabrication du combustible uranium, une usine de traitement des rebuts (scraps) et déchets d'uranium, reconstruite, améliorée et rénovée, est entrée en service en septembre 1990. Cette installation est destinée à récupérer l'uranium utilisable contenu dans toutes sortes de matières « d'origines diverses », telles que les résidus, cendres, rebuts (scraps), etc. provenant de la fabrication de combustible uranium.
Une série de documents mentionnés plus loin, des vérifications sur place et l'audition tenue à Bruxelles le 10 février 1992 auprès de la Commission, ont permis d'établir les faits suivants:
- Au cours de l'année 1991, la direction de UKAEA Dounreay a éprouvé des inquiétudes de plus en plus grandes en ce qui concerne l'adéquation du système de comptabilité des matières nucléaires et a estimé que des améliorations étaient nécessaies. À la suite d'un inventaire physique effectué en mars 1991, les inspecteurs du contrôle de sécurité d'Euratom ont attiré l'attention d'UKAEA Dounreay sur des lacunes du système de comptabilité et en particulier sur des transfers non enregistrés.
- En août 1991, l'usine de traitement des rebuts et déchets d'uranium a subi certaines modifications en conformité avec les constatations des inspecteurs d'Euratom. Malgré cela, les transferts non enregistrés se sont poursuivis et ont été notifiés à l'exploitant par les inspecteurs du contrôle de sécurité d'Euratom, qui ont également attiré l'attention dudit exploitant sur les faiblesses du système de relevés.
- En novembre 1991, l'exploitant a effectué un des deux inventaires physiques prescrits au code 5 de la décision de la Commission, du 4 février 1981, arrêtant les dispositions particulières en matière de contrôle. Le 30 novembre 1991, UKAEA Dounreay a achevé l'inventaire physique de l'installation de fabrication du combustible uranium. Les résultats de cet inventaire ont révélé un écart inacceptable entre les stocks physiques et comptables d'uranium (différence d'inventaire: MUF pour Material Unaccounted For), écart qui a été attribué principalement à l'usine de traitement des rebuts et déchets d'uranium.
- Le 4 décembre 1991, UKAEA Dounreay a décidé de retirer l'autorisation d'exploitation (Authority To Operate-ATO) de l'installation et de créer une équipe d'investigation interne chargée d'étudier les circonstances qui ont conduit à la différence d'inventaire inacceptable et de formuler les recommandations appropriées.
- Des procédures d'investigation d'anomalies ont immédiatement été engagées par les inspecteurs du contrôle de sécurité d'Euratom en décembre 1991 et en janvier 1992, et un nouvel inventaire après nettoyage (washout) complet a été jugé nécessaire. Ces investigations, jusques et y compris le nouvel inventaire, ont établi ou confirmé les points suivants:
- un système inadéquat de relevés d'opération,
- une surestimation des données « expéditeur » (jugée vraisemblable pour une faible fraction seulement des matières traitées),
- des transferts non déclarés entre l'usine de traitement des rebuts et déchets d'uranium et l'installation de conditionnement des déchets,
- des incertitudes concernant les poids des scories, des résidus de nettoyage et des résidus de balayage (ces poids semblent avoir été sous-estimés),
- des quantités non mesurées d'uranium dans le solvant,
- des stocks non mesurés dans les réservoirs et dans les dissolveurs,
- des mesures incohérentes pour les scories provenant de certaines campagnes,
- plusieurs transferts non enregistrés au cours de la période de bilan matières,
- des matières omises dans l'inventaire de novembre 1991.
- Le 22 janvier 1992, le ministère britannique de l'énergie a communiqué à la Commission le rapport de l'équipe d'investigation d'UKAEA, qui conclut que l'évaluation initiale de la différence d'inventaire a dû être réduite considérablement.
- Le 3 février 1992, le nouvel inventaire a été achevé et a fait apparaître lui aussi une réduction considérable de la différence d'inventaire par rapport à l'évaluation initiale.
- Après l'audition du 10 février 1992, la direction du contrôle de sécurité d'Euratom a confirmé ses constatations antérieures, qui ont été exposées ci-dessus, et a conclu que, si les différences d'inventaire subsistantes ne s'éloignaient pas sensiblement de l'hypothèse zéro, les incertitudes qui la grevaient et la grande différence d'inventaire initiale n'en indiquaient pas moins de graves déficiences du système de comptabilité matières de l'exploitant pour ce qui concerne les transferts, les procédures d'inventaire et le système de mesures.
L'exploitant ne conteste pas les faits relatifs aux lacunes du système de comptabilité et de sa mise en oeuvre.
II. APPRÉCIATION JURIDIQUE
A. Les dispositions juridiques
Du fait de ses activités, UKAEA Dounreay est une entreprise au sens de l'article 196 point b) du traité Euratom. Elle est par conséquent assujettie aux dispositions du chapitre VII titre II dudit traité, au règlement (Euratom) n° 3227/76 de la Commission, du 19 octobre 1976, portant application des dispositions sur le contrôle de sécurité d'Euratom (1), modifiées par le règlement (Euratom) n° 220/90 (2), et à la décision de la Commission, du 4 février 1981, arrêtant les dispositions particulières de contrôle relatives à cette entreprise.
Conformément à l'article 77 du traité, la Commission doit s'assurer, sur le territoire des États membres:
a) que les minerais, matières brutes et matières fissiles spéciales ne sont pas détournés des usages auxquels leurs utilisateurs ont déclaré les destiner;
b) que sont respectés les dispositions relatives à l'approvisionnement et tout engagement particulier relatif au contrôle souscrit par la Communauté dans un accord conclu avec un État tiers ou une organisation internationale.
À cette fin, la Commission exige, conformément à l'article 79 du traité, la tenue et la présentation de relevés d'opérations afin de permettre la comptabilité des minerais, des matières brutes et des matières fissiles spéciales utilisés ou produits. Il en est de même en cas de transport des matières brutes et des matières fissiles spéciales.
Conformément à l'article 3 du règlement (Euratom) n° 3227/76, les changements importants des caractéristiques techniques fondamentales, pour lesquelles une notification préalable est exigée, sont fixées dans les dispositions particulières de contrôle. Tout autre changement des caractéristiques techniques fondamentales est communiqué à la Commission en même temps que le premier rapport de variation de stock établi après que la modification est survenue.
En ce qui concerne la comptabilité et le contrôle des matières nucléaires, les dispositions particulières concernant le contrôle de l'exactitude des mesures et l'évaluation statistique des données sont décrites en détail aux points 24 et 25 de l'annexe I lettre C du règlement (Euratom) n° 3227/76.
L'article 9 du règlement (Euratom) n° 3227/76 fait obligation aux entreprises de tenir un système de comptabilité et de contrôle des matières nucléaires. Ce système comprend des relevés comptables et des relevés d'opérations et notamment des informations sur les quantités, la nature, la forme et la composition de ces matières, leur localisation et l'engagement particulier relatif au contrôle. Le système de mesures sur lequel est fondée la comptabilité est conforme aux normes internationales les plus récentes ou équivalent à ces normes sur le plan de la qualité. La comptabilité doit permettre d'établir et de justifier les communications adressées à la Commission.
Les exigences spécifiques pour les relevés sont indiquées au code 3 de la décision de la Commission, du 4 février 1981, arrêtant les dispositions particulières en matière de contrôle.
Conformément à l'article 10 du règlement (Euratom) n° 3227/76, les relevés comptables font apparaître pour chaque zone de bilan matières:
- toutes les variations de stock de façon à permettre la détermination du stock comptable à tout moment,
- tous les résultats de mesure et de comptage qui sont utilisés pour la détermination du stock physique,
- toutes les corrections qui ont été faites en ce qui concerne les variations de stock, les stocks comptables et les stocks physiques.
Par conséquent, pour toutes les variations de stock et les inventaires physiques, les relevés comptables indiquent pour chaque lot de matières nucléaires, l'identification des matières, les données concernant le lot et les données de base. En outre, pour chaque variation de stock, sont indiquées la date de la variation et, le cas échéant, la zone de bilan matières expéditrice et la zone de bilan matières destinataire ou le destinataire.
L'article 11 du règlement (Euratom) n° 3227/76 dispose que les relevés d'opérations comprennent pour chaque zone de bilan matières, s'il y a lieu:
- les données d'exploitation utilisées pour établir les variations des quantités et de la composition des matières nucléaires,
- les renseignements obtenus par l'étalonnage des réservoirs et appareils et par échantillonnage et analyse, les modalités du contrôle de la qualité des mesures et les estimations des erreurs aléatoires et systématiques qui en sont dérivées,
- la description du processus suivi pour préparer et établir un inventaire physique et pour faire en sorte que cet inventaire soit exact et complet,
- la description des dispositions prises pour déterminer la cause et l'ordre de grandeur de toute perte accidentelle ou non mesurée qui pourrait s'être produite.
Conformément à l'article 14 du règlement (Euratom) n° 3227/76, les entreprises adressent à la Commission, pour chaque zone de bilan matières, des rapports de variations de stock pour toutes les matières nucléaires. Dans ces rapports doivent être indiquées l'identification des matières et, par lot, les données concernant chaque lot de matières nucléaires ainsi que la date de la variation du stock, et le cas échéant, la zone de bilan matières expéditrice et la zone de bilan matières destinataire ou le destinataire.
L'article 16 du règlement (Euratom) n° 3227/76 fait obligation aux entreprises d'adresser à la Commission, pour chaque zone de bilan matières, des rapports de bilan matières dans lesquels sont indiqués:
- le stock physique initial,
- les variations de stock (en premier lieu les augmentations, ensuite les diminutions),
- le stock comptable final,
- le stock physique final,
- la différence d'inventaire.
Un état des stocks physiques dans lesquels tous les lots figurent séparément et qui indique, entre autres, pour chaque lot l'identification des matières, les données concernant le lot et l'usage auquel les personnes ou les entreprises concernées destinent ces matières, est joint à chacun des rapports de bilan matières.
B. Les infractions constatées
À la suite de l'examen des faits par la direction du contrôle de sécurité d'Euratom, les infractions suivantes ont été constatées:
1) non-respect des dispositions, contenues à l'article 3 du règlement (Euratom) n° 3227/76 ainsi qu'aux points 24 et 25 de l'annexe I lettre C de ce règlement, concernant la notification préalable obligatoire des changements apportés aux caractéristiques techniques fondamentales;
2) non-respect des dispositions, contenues à l'article 9 dudit règlement ainsi qu'au code 3 de la décision de la Commission du 4 février 1981, concernant la comptabilité et le contrôle des matières nucléaires et plus particulièrement:
- non-respect des dispositions applicables aux données concernant les changements de quantité, de nature, de forme et de composition des matières nucléaires et concernant les changements de localisation,
- non-conformité du système de mesures aux normes internationales les plus récentes ou à des normes équivalentes.
3) non-respect des dispositions, contenues à l'article 10 dudit règlement, concernant l'enregistrement des variations de stock et des stocks physiques;
4) non-respect des dispositions, contenues à l'article 11 dudit règlement, concernant les relevés d'opération pour le transfert de matières nucléaires;
5) en conséquence des points 2), 3) et 4), non-respect des dispositions contenues aux articles 14, 15 et 16 dudit règlement, concernant la notification des variations de stock et des données relatives à l'inventaire physique.
C. La sanction applicable
Aux termes de l'article 83 paragraphe 1 du traité, en cas d'infraction des personnes ou entreprises aux obligations qui leur sont imposées, des sanctions peuvent être prononcées contre elles par la Commission.
Ces sanctions sont dans l'ordre de gravité:
a) l'avertissement;
b) le retrait des avantages particuliers, tels qu'assistance financière ou aide technique;
c) la mise de l'entreprise, pour une durée maximale de quatre mois, sous l'administration d'une personne ou d'un collège désigné d'un commun accord entre la Commission et l'État dont relève l'entreprise;
d) le retrait total ou partiel des matières brutes ou matières fissiles spéciales.
Étant donné que le critère déterminant pour l'application du présent article est la gravité de l'infraction commise, il y a lieu de déterminer tout d'abord la nature des manquements constatés tant du point de vue objectif que du point de vue subjectif.
Du point de vue objectif, il apparaît que les dispositions enfreintes constituent des éléments essentiels de la réglementation communautaire en matière de contrôle de sécurité, dont le respect est indispensable pour la réalisation des objectifs fixés par les articles 77 et 79 du traité.
Pour évaluer la gravité des infractions, il faut toutefois tenir compte des spécificités objectives de l'exploitation de l'usine de traitement des rebuts et déchets d'uranium. Ces spécificités tiennent en particulier à la nature et à la complexité des processus chimiques en jeu. En outre, il peut arriver que la composition chimique exacte des matières entrantes ne soit pas parfaitement connue en raison de leur hétérogénéité et de la diversité de leurs origines.
Étant donné que l'usine en question de traitement des rebuts et déchets d'uranium ne traite pas des matières nucléaires irradiées, elle ne rentre pas dans le champ d'application de l'article 78 deuxième alinéa du traité qui exige que la Commission approuve les procédés à employer pour le traitement chimique des matières irradiées.
En dépit des insuffisances manifestes du système de mesures et du système comptable appliqués, les enquêtes menées ont finalement abouti à des chiffres faibles et concordants de différences d'inventaire, de sorte que l'existence d'un détournement de matières nucléaires à des fins autres que celles auxquelles elles étaient destinées ne peut être affirmée.
Du point de vue subjectif, il apparaît que les faits n'ont pas été commis intentionnellement et qu'il ne faut pas y voir une forme de détournement.
En outre on relèvera que l'exploitant, nourrissant des doutes sur l'adéquation de son système de comptabilité, par suite notamment des observations des inspecteurs du contrôle de sécurité d'Euratom, a décidé de reporter un inventaire physique au mois de novembre 1991 pour effectuer un nettoyage de l'installation.
En effectuant cet inventaire physique, l'exploitant lui-même a détecté les faiblesses du système de comptabilité grâce à ses investigations sur les causes des différences d'inventaire. Lorsqu'il a détecté les différences d'inventaire, l'exploitant a décidé immédiatement de prendre les mesures suivantes:
- mise au courant des inspecteurs du contrôle de sécurité d'Euratom qui se trouvent sur place,
- retrait de l'autorisation d'exploiter l'usine de traitement des rebuts et déchets d'uranium,
- notification de l'incident au ministère de l'énergie du Royaume-Uni et à la Commission,
- constitution d'une équipe d'investigation.
Au vu des facteurs objectifs et subjectifs exposés ci-dessus, la Commission estime que les infractions commises par UKAEA Dounreay justifient l'application d'une sanction.
Compte tenu de la nature des défaillances établies, la Commission estime essentiel que toutes les mesures nécessaires soient prises pour redresser la situation et pour garantir que ces omissions ne puissent se reproduire, d'autant plus que UKAEA Dounreay a l'intention de continuer à exploiter l'usine de traitement des rebuts et déchets d'uranium.
Afin que les insuffisances des systèmes de mesure et les défaillances du système de comptabilité ne se reproduisent pas, les mesures propres à améliorer ces systèmes doivent être arrêtées et mises en oeuvre.
Eu égard à la nature des omissions constatées, dans le souci de garantir que ces omissions ne se reproduiront pas et compte tenu du fait que l'exploitation de l'usine de traitement des rebuts et déchets a été suspendue immédiatement après l'inventaire physique de novembre 1991 et que, par conséquent, tout danger immédiat d'un renouvellement de ces omissions est écarté tant que l'usine ne fonctionne pas, la sanction appropriée est celle énoncée à l'article 83 paragraphe 1 point a) du traité.
Il est nécessaire cependant d'exiger officiellement de l'exploitant qu'il remédie aux défaillances afin qu'elles ne se reproduisent pas lorsque l'installation reprendra son fonctionnement normal et de l'avertir des conséquences que pourrait avoir la persistance d'une situation d'infraction à l'égard des dispositions en cause de la législation communautaire.
Pour que la Commission puisse s'assurer que les prescriptions légales seront pleinement remplies à l'avenir, l'exploitant devrait présenter un rapport sur les corrections qu'il se propose d'apporter au système de comptabilité ainsi que sur le fonctionnement effectif du système comptable corrigé. Pour apprécier les modifications structurelles du système et leur mise en oeuvre, la Commission examinera également si l'exploitant a apporté les améliorations nécessaires dans les domaines suivants, non traités dans les recommandations figurant dans le rapport de l'équipe d'investigation de l'UKAEA:
- méthodes techniques et procédures de mesure pour les lignes d'évacuation des déchets,
- procédures de contrôle des matières, de comptabilité matières (documentation de base, relevés d'opération, relevés comptables, rapports) et d'inventaire physique, y compris sous l'angle des facteurs humains et avec prise en compte des zones d'installations déclassées contenant des matières nucléaires,
- déclaration des caractéristiques techniques fondamentales en fonction des modifications apportées aux méthodes de mesure, aux taux de précision et aux procédures,
- les éventuelles répercussions positives de la séparation opérationnelle du traitement des résidus bien définis de celui des matières hétérogènes sur le système de comptabilité matières,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'entreprise UKAEA Dounreay a enfreint l'article 79 du traité, tel qu'il est précisé dans les articles 3, 9, 10, 11, 14 et 16 du règlement (Euratom) n° 3227/76 ainsi que dans le code 3 de la décision de la Commission, du 4 février 1981, arrêtant les dispositions particulières en matière de contrôle, du fait des omissions suivantes:
a) omission de la notification préalable de modifications des caractéristiques techniques fondamentales de son usine de traitement des rebuts et déchets d'uranium;
b) omission de tenir un système de comptabilité et de contrôle des matières nucléaires comprenant des relevés comptables et des relevés d'opération et en particulier des informations sur les quantités, la nature, la forme et la composition de ces matières et leur localisation;
c) omission d'appliquer un système de mesures servant de fondement à cette comptabilité et répondant aux normes internationales les plus récentes;
d) omission de remplir les obligations en matière d'enregistrement des variations de stock et des données d'inventaire physique;
e) omission de remplir les obligations relatives aux relevés d'opération prévus lors des transferts de matières nucléaires;
f) par suite des omissions énoncées aux points b) à e), omission de notifier des variations de stock et des données de stock physique.
Article 2
1. La Commission prononce un avertissement contre l'entreprise UKAEA Dounreay.
2. L'avertissement donné implique que les omissions énoncées à l'article 1er sont réparées de façon à ce qu'elles ne se renouvellent pas lorsque l'usine de traitement des rebuts et déchets d'uranium sera remise en marche à des fins autres que l'essai ou l'étalonnage.
3. La Commission estime sur la base des rapports mentionnés à l'article 3 et de ses propres vérifications si l'entreprise UKAEA Dounreay respecte l'obligation énoncée au paragraphe 2.
4. Si UKAEA Dounreay ne remet pas à la Commission le rapport mentionné à l'article 3 paragraphe 2 ou si l'une quelconque des omissions énoncées à l'article 1er n'est pas réparée après la remise en marche normale de l'usine de traitement des rebuts et déchets d'uranium, la Commission envisage d'infliger une autre sanction.
Article 3
1. L'entreprise UKAEA Dounreay remet à la Commission un rapport décrivant les mesures destinées à remédier aux omissions mentionnées à l'article 1er deux semaines au moins avant que l'usine de traitement des rebuts et déchets d'uranium soit remise en marche normale.
2. Dans un délai d'un mois après que ladite usine aura repris sa marche normale, l'entreprise UKAEA Dounreay remet à la Commission un rapport sur le fonctionnement du système corrigé de comptabilité.
Article 4
1. L'entreprise United Kingdom Atomic Energy Authority, ayant son siège social 11 Charles II Street, à Londres SW1Y 4QP, est destinataire de la présente décision.
2. La présente décision est communiquée au Royaume-Uni.
Fait à Bruxelles, le 4 mars 1992.