DÉCISION DE LA COMMISSION du 27 juillet 1994 relative aux mesures décidées par le gouvernement français dans le secteur porcin (Le texte en langue française est le seul faisant foi.) (94/725/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,
vu le règlement (CEE) no 2759/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc (1), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) no 1249/89 (2), et notamment son article 21,
après avoir, conformément à l'article 93 paragraphe 2 premier alinéa du traité, mis les intéressés en demeure de lui présenter leurs observations et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I 1. Par lettre du 29 octobre 1993, la représentation permanente de la France auprès des Communautés européennes a communiqué à la Commission, en réponse à sa demande de notification du 14 septembre 1993, des mesures en faveur du secteur porcin sous forme d'une prise en charge partielle d'intérêts dus au titre de prêts bancaires. Les autorités françaises ont communiqué certaines informations complémentaires à la Commission par lettres des 24 janvier et 1er février 1994, en réponse à sa demande du 16 décembre 1993.
Par lettre du 23 février 1994, la Commission a informé le gouvernement français de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CE à l'égard de cette mesure, pour la raison que les informations fournies jusque-là par les autorités françaises ne permettaient pas de vérifier le respect des plafonds d'aides autorisés par la pratique de la Commission pour de telles aides.
2. La mesure en cause consiste en un allègement de 1 à 3 % des annuités dues pour 1993 au titre de prêts bancaires immobiliers, bonifiés ou non, contractés par les éleveurs porcins spécialisés entre 1990 et 1992. Elle a pour objectif de compenser les frais financiers engendrés par des prêts à taux élevés, alors que les taux d'intérêts ont baissé en 1993, et de permettre ainsi aux exploitations viables, mais confrontées conjoncturellement à une situation financière difficile, de surmonter la crise très sévère qui peut être constatée dans le secteur de l'élevage porcin. L'État a prévu un budget de 30 millions de francs français pour financer cette mesure.
II 1. Dans le cadre de la procédure précitée, la Commission a mis le gouvernement français en demeure de lui présenter ses observations. Ces dernières sont parvenues à la Commission par lettres du 29 mars et du 17 juin 1994.
Par une publication au Journal officiel des Communautés européennes (3), la Commission a informé les gouvernements des autres États membres et les autres intéressés de sa décision précitée et les a mis en demeure de présenter leurs observations. Elle a reçu les observations des gouvernements de deux États membres, par lettres des 11 et 16 mai 1994, et celles d'autres intéressés, par lettres des 4 et 10 mai 1994. Ces dernières ont été communiquées aux autorités françaises par lettre du 18 juillet 1994.
2. Les autorités françaises font valoir en premier lieu que les mesures à l'encontre desquelles la Commission a ouvert la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CE s'inscrivent dans un ensemble d'interventions des autorités publiques en faveur des éleveurs porcins fragilisés par la crise grave et durable que connaît ce secteur (participation financière à la caisse de solidarité professionnelle Stabiporc réactivée à la fin du premier semestre 1993, bénéfice de l'allongement de la durée des prêts bonifiés prévu pour d'autres secteurs agricoles à la fin 1993).
Elles affirment que cette mesure a concerné surtout des prêts non bonifiés et seulement quelques prêts bonifiés (prêts d'installation « jeunes agriculteurs » et prêts spéciaux de modernisation) et qu'elles ont pris les garanties nécessaires pour le respect des limites communautaires applicables aux aides aux investissements dans les exploitations agricoles.
Elles ont d'ailleurs adressé, le 1er juin 1994, une lettre à l'organisme chargé du paiement, pour qu'il veille au respect de ces taux.
3. Les observations des gouvernements des autres États membres et celles des autres intéressés condamnent les mesures décidées par le gouvernement français pour trois raisons principales:
- tout d'abord, la crise dans le secteur porcin (prix en baisse, adaptations nécessaires par rapport à la demande du marché) a les mêmes conséquences pour les producteurs des autres États membres, mais ceux-ci n'ont pas profité de mesures comparables et se retrouvent donc dans une situation d'autant plus désavantageuse,
- de plus, les mesures françaises sont illégales, puisqu'elles ont été mises en application sans avoir été notifiées au préalable et sans attendre la décision de la Commission à leur égard, comme l'exige l'article 93 du traité,
- enfin, ces aides peuvent avoir un effet pervers (maintien, et même croissance, de la production française) par rapport, d'une part, au fonctionnement cyclique du marché (la baisse des prix devant normalement entraîner une adaptation de la production) et, d'autre part, aux tentatives de la Commission pour maîtriser le marché de la viande de porc dans le cadre de la politique agricole commune.
III 1. La Commission est consciente de la crise que traverse depuis 1993 le secteur de la viande de porc en Europe. En effet, l'accroissement des capacités dans ce secteur depuis 1990 a conduit à une surproduction, qui s'est révélée dès la fin de 1992 et s'est aggravée en 1993, et à une chute des prix en conséquence. Dans la Communauté européenne, le rapport prix du porc/coût de revient est ainsi passé d'environ 117 % en janvier 1992 à 85 % en février 1994 (chiffres Eurostat).
La Communauté européenne a d'ailleurs adopté rapidement certaines dispositions pour soulager le marché, notamment en prévoyant des restitutions exceptionnelles à l'exportation vers la Russie.
2. Il est à noter que, malgré la crise, la position de la France sur le marché communautaire a continué de se renforcer au cours des deux dernières années, avec une croissance de la production deux fois supérieure à la moyenne communautaire; elle est passée ainsi d'environ 13 % de la production communautaire en 1990 à presque 14,5 % en 1993 (chiffres de l'Institut technique du porc, Paris).
IV 1. Aux termes de l'article 92 paragraphe 1 du traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
La mesure en cause, accordée par l'État à certaines productions, dans un secteur en crise et avec une forte concurrence entre producteurs des différents États membres, comme rappelé aux points II.3 et III.1 ci-dessus, remplit toutes les conditions pour être considérée comme une aide au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité. Le gouvernement français n'a d'ailleurs pas contesté ce point.
2. Le principe d'incompatibilité posé à l'article 92 paragraphe 1 du traité connaît toutefois des exceptions.
Les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 2 du traité ne sont pas applicables en l'espèce, compte tenu de la nature et des effets de l'aide en cause. Le gouvernement français n'a d'ailleurs pas invoqué cette dérogation.
Les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 points a) et c), concernant les aides destinées à promouvoir ou à faciliter le développement de certaines régions, ne sont pas applicables non plus, compte tenu de l'application géographique de l'aide, sur l'ensemble du territoire français. Le gouvernement français n'a d'ailleurs pas invoqué cette dérogation non plus.
La dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point b) du traité n'est manifestement pas applicable à l'aide en cause, car elle n'est pas destinée à soutenir un projet d'intérêt européen commun, bien au contraire si l'on en croit les observations des autres intéressés résumées au point II.3 ci-dessus, ni à remédier à une perturbation grave de l'économie française, car la crise ici en cause reste limitée à un secteur bien déterminé de l'économie.
En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité en faveur des aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques, la Commission peut estimer que certaines aides sectorielles sont compatibles avec le marché commun si deux conditions sont remplies: d'une part, les aides sont destinées à faciliter le développement du secteur d'un point de vue communautaire et, d'autre part, elles ne doivent pas altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
Pour préserver le bon fonctionnement du marché commun et tenir compte des objectifs énoncés à l'article 3 point f) du traité, les dérogations doivent s'interpréter restrictivement, sans quoi cela reviendrait à conférer des avantages aux industries ou aux entreprises de certains États membres, dont la position financière se trouverait renforcée artificiellement, à affecter les échanges entre États membres et à fausser la concurrence, sans aucune justification fondée sur l'intérêt commun évoqué à l'article 92 paragraphe 3 du traité.
V 1. Ainsi que la Commission l'a indiqué quand elle a ouvert la procédure de l'article 93 paragraphe 2 du traité, il s'agit d'une mesure de désendettement au profit d'une certaine catégorie de producteurs qu'elle ne pourrait considérer comme compatible avec le marché commun que sous les conditions suivantes:
a) les prises en charge doivent concerner des prêts qui ont été contractés pour financer des investissements déjà réalisés;
b) l'équivalent subvention cumulé des aides existantes éventuelles et de l'aide nouvelle ne peut dépasser les taux généralement admis par la Commission: pour les investissements au niveau de la production primaire, 35 % (75 % dans les zones défavorisées au sens de la directive 75/268/CEE); pour les investissements au niveau de la transformation ou commercialisation non exclus par les critères sectoriels de choix, 55 % (75 % dans les zones d'objectif no 1), pour les projets conformes aux programmes sectoriels ou aux critères généraux dans le cadre du règlement (CEE) no 866/90, et 35 % (50 % dans les zones d'objectif no 1), pour les autres projets;
c) les prises en charge doivent être consécutives à des réajustements des taux des prêts nouveaux effectués pour tenir compte de la variation du loyer de l'argent ou doivent concerner des exploitations agricoles présentant des garanties de viabilité, notamment dans les cas où les charges financières résultant des emprunts existants sont telles que les exploitations agricoles risquent d'être mises en danger, et éventuellement en faillite.
2. Sur la base des informations déjà fournies par les autorités françaises, la Commission n'a pas émis de doute sur le respect des conditions des points a) et c) ci-dessus, mais sur le respect de la condition du point b), relative aux plafonds d'aides, car elle ne disposait pas des informations nécessaires pour calculer l'équivalent subvention de la mesure, notamment en cas de cumul avec d'autres types d'aides (prêts ou subventions).
VI 1. Dans ce cadre, les observations des autorités françaises inspirent à la Commission certaines remarques et certaines conclusions.
2. Il est à noter tout d'abord que la garantie des autorités françaises relative au respect des limites communautaires applicables aux aides aux investissements dans les exploitations agricoles pour le cumul des différents prêts est insuffisante. En effet, contrairement aux observations des autorités françaises, la mesure sous examen ne constitue pas une aide aux investissements, mais une mesure de désendettement qui peut être cumulée avec différentes aides aux investissements; les plafonds d'aides à respecter peuvent donc être différents de ceux dont les autorités françaises ont garanti le respect.
En outre, la lettre, par ailleurs très vague, adressée le 1er juin 1994 à l'organisme chargé du paiement de l'aide en cause ne peut pas non plus être prise en considération pour une aide accordée dans la précipitation en 1993.
Seul le calcul de l'équivalent subvention cumulé des différentes aides possibles peut donc démontrer le respect des plafonds rappelés au point V.1.b).
3. Les nouvelles informations fournies par les autorités françaises permettent à présent de connaître l'ensemble des aides cumulables avec la mesure en cause et d'effectuer le calcul de l'équivalent subvention cumulé de celles-ci.
Des lettres des autorités françaises du 29 mars 1994 et du 17 juin 1994, il ressort que les seules autres aides dont les bénéficiaires potentiels de l'aide en objet ont pu bénéficier alors sont les prêts d'installation « jeunes agriculteurs » et les prêts spéciaux de modernisation. Ces deux aides ne pouvant concerner les mêmes investissements, l'équivalent subvention maximal en cas de cumul d'aides pour un investissement donné pourrait être calculé comme suit:
- aide nouvelle seule: environ 2,85 %, - avec un prêt d'installation: - en zone de plaine, environ 27,2 % (24,33 + 2,85), - en zone défavorisée, environ 36,65 % (33,8 + 2,85), - avec un prêt de modernisation: - en zone de plaine, environ 28,85 % (26 + 2,85), - en zone défavorisée, environ 32,85 % (30 + 2,85).
Cependant, il est à noter que les jeunes agriculteurs qui ont pu bénéficier d'un prêt d'installation ont pu bénéficier également d'une dotation d'installation, conformément à l'article 10 du règlement (CEE) no 2328/91 du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture (4); celle-ci doit donc être prise en compte dans le cumul des aides. Or, entre 1990 et 1992, le montant de la dotation pouvait être d'un maximum de 100 800 à 178 200 francs français (FF) en zone de montagne, de 67 200 à 110 800 FF en zone défavorisée et de 52 000 à 78 000 FF en zone de plaine. Le calcul de l'équivalent subvention cumulé des aides à l'installation (dotation, prêt et prise en charge d'intérêt) à partir d'exemples des montants d'investissement extrêmes est résumé dans le tableau suivant:
Équivalent subvention en cas de cumul avec les aides à l'installation (12)() de 17,3 % à 28,5 % de 22,4 % à 54 % de 2,6 % à 4,3 % de 3,4 % à 8,9 % de 44,5 % à 55,7 % de 59 % à 90,7 % de 29,3 % à 31,5 % de 40 % à 45,6 %
Il ressort de ce tableau que, si les plafonds d'aides autorisés par la pratique de la Commission pour les investissements au niveau de la production primaire, soit 35 % (75 % dans les zones défavorisées au sens de la directive 75/268/CEE), semblent être respectés quand le montant de l'investissement considéré est très élevé (par exemple, de 2 millions de FF), ils peuvent être dépassés, dans les zones de plaine comme dans les zones défavorisées, quand le montant de l'investissement est peu élevé (par exemple, de 300 000 FF).
4. Par conséquent, deux cas doivent être distingués.
- En cas de prise en charge d'intérêt cumulée avec des prêts de modernisation, les plafonds d'aides autorisés par la pratique de la Commission pour les investissements au niveau de la production primaire sont respectés.
Dans ce cas, l'aide en objet peut donc bénéficier de la dérogation de l'article 92 paragraphe 3 point c) et être considérée comme compatible avec le marché commun.
- En cas de prise en charge d'intérêt cumulée avec des aides à l'installation (prêt et dotation), le respect des mêmes plafonds n'est pas assuré.
Dans ce cas, l'aide en objet, dans la mesure où son intensité dépasse les plafonds autorisés par la Commission, ne peut donc pas bénéficier de la dérogation de l'article 92 paragraphe 3 point c) et doit être considérée comme incompatible avec le marché commun.
VII 1. S'agissant d'aides non notifiées, il convient de rappeler que, étant donné le caractère impératif des règles de procédure définies à l'article 93 paragraphe 3 du traité, règles qui ont également leur importance du point de vue de l'ordre public et dont la Cour de justice a reconnu l'effet direct dans ses arrêts rendus le 19 juin 1973 (affaire 77/72: Carmine Capolongo contre Azienda Agricola Maya) (5), le 11 décembre 1973 (affaire 120/73: Gebrueder Lorenz GmbH contre république fédérale d'Allemagne) (6), le 22 mars 1977 (affaire 78/76: Steinike et Weinlig contre république fédérale d'Allemagne) (7), le 21 novembre 1991 (affaire C-354/90: Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et autres contre France) (8), il ne peut être remédié a posteriori à l'illégalité de l'aide considérée.
En outre, en cas d'incompatibilité d'une aide avec le marché commun, la Commission, en conformité avec la jurisprudence de la Cour de justice, notamment l'arrêt du 12 juillet 1973 (affaire 70/72: Commission contre république fédérale d'Allemagne) (9), confirmé par ceux du 24 février 1987 (affaire 310/85: Deufil contre Commission) (10) et du 20 septembre 1990 (affaire C-5/89: Commission contre république fédérale d'Allemagne) (11), peut exiger des États membres la récupération auprès des bénéficiaires du montant de toute aide dont l'octroi est illicite.
2. Le gouvernement français n'a pas respecté l'effet suspensif résultant de l'article 93 paragraphe 3 du traité, dans la mesure où il n'a pas attendu que la Commission puisse se prononcer avant d'accorder l'aide en cause. Par conséquent, cette aide est illégale au regard du droit communautaire dès son octroi.
S'agissant d'une aide octroyée illégalement, c'est-à-dire sans attendre la décision finale dans le cadre de la procédure de l'article 93 paragraphe 2 du traité, la partie de l'aide considérée comme incompatible avec le marché commun (point VI.4 deuxième tiret ci-dessus) devrait faire l'objet d'une demande de remboursement.
Bien que, pour l'aide en cause, ni le montant exact ni le nombre de bénéficiaires ne soient connus de la Commission, s'agissant du cumul d'aides de l'État, les bénéficiaires qui ont reçu l'aide illicite doivent être connus des autorités françaises. Dans ces conditions, cette aide doit faire l'objet d'un remboursement pour sa partie dépassant les plafonds autorisés par la Commission.
Le remboursement doit être effectué conformément aux procédures et dispositions de la législation française, et notamment à celles relatives aux intérêts de retard sur les créances de l'État, les intérêts commençant à courir à partir de la date de l'octroi de l'aide en cause.
Ce remboursement est nécessaire pour rétablir la situation antérieure en supprimant tous les avantages financiers dont les bénéficiaires de l'aide octroyée de façon abusive ont indûment bénéficié depuis la date d'octroi de cette aide. Il est d'autant plus nécessaire au vu de la situation fragile du marché concerné.
La présente décision ne préjuge pas des conséquences que la Commission tirera, le cas échéant, sur le plan du financement de la politique agricole commune par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA),
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide accordée par le gouvernement français sous forme d'allègement de 1 à 3 % des annuités dues pour 1993 au titre des prêts bancaires contractés par les éleveurs porcins spécialisés entre 1990 et 1992 est illégale, étant donné qu'elle a été accordée en violation des règles de procédure énoncées à l'article 93 paragraphe 3 du traité.
Article 2
L'aide accordée par le gouvernement français sous forme d'allègement de 1 à 3 % des annuités dues pour 1993 au titre de prêts de modernisation contractés par les éleveurs porcins spécialisés entre 1990 et 1992 peut être considérée comme compatible avec le marché commun.
Article 3
L'aide accordée par le gouvernement français sous forme d'allègement de 1 à 3 % des annuités dues pour 1993 au titre des prêts d'installation « jeunes agriculteurs » contractés par les éleveurs porcins spécialisés entre 1990 et 1992 est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 du traité, dans la mesure où le respect des plafonds d'aides autorisés par la politique de la Commission pour les investissements au niveau de la production primaire n'est pas assuré en cas de cumul avec d'autres aides telles que les prêts d'installation et la dotation d'installation.
Article 4
Le gouvernement français est tenu de supprimer l'aide en cause, dans la mesure où elle ne respecte pas les plafonds visés à l'article 3 en cas de cumul, et d'exiger la restitution de la partie de l'aide qui dépasse ces plafonds (35 %, 75 % dans les zones défavorisées), par voie de recouvrement, dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision.
Cette restitution sera effectuée conformément aux procédures et aux dispositions de la législation nationale, et notamment à celles relatives aux intérêts de retard payables sur les créances de l'État. Les sommes à recouvrir produisent des intérêts à partir de la date de l'octroi de l'aide en cause.
Article 5
Le gouvernement français informe la Commission, dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu'il aura prises pour s'y conformer.
Article 6
La République française est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 27 juillet 1994.