DÉCISION DE LA COMMISSION du 26 mars 1991 relative à des aides octroyées par le gouvernement français à l'entreprise Saint-Gobain (Eurofloat), à Salaise-sur-Sanne (secteur du verre) (Le texte en langue française est le seul faisant foi.) (91/390/CEE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,
après avoir mis, conformément aux dispositions dudit article, les intéressés en mesure de présenter leurs observations, et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I
Le groupe français Saint-Gobain comprend quelques centaines de sociétés dans les branches suivantes: isolation, papier et bois, canalisation, conditionnement, matériaux de construction, fibres de renforcement, céramiques industrielles, services et divers, vitrage.
La branche vitrage, qui représente environ 20 % des ventes du groupe, fabrique, transforme et commercialise des vitrages pour l'automobile, le bâtiment et pour des fabrications spéciales. La branche vitrage de Saint-Gobain exploite onze installations de production de verre flotté (float) dans la Communauté et elle a des participations importantes dans deux autres. Un des cinq floats exploités directement a été mis en service en 1989 à Salaise-sur-Sanne (Isère) sous le nom d'Eurofloat. Il s'agit d'une unité capable de produire 120 000 tonnes par an de vitrages clairs pour le bâtiment.
II
En mai 1990, la Commission a appris par la presse que l'investissement à Salaise-sur-Sanne avait bénéficié d'une subvention de 32 millions de francs français.
La Commission, ayant remarqué que Saint-Gobain avait apparemment été aidé pour un investissement dans une région qui ne se trouve pas parmi celles bénéficiant des aides à finalité régionale, a demandé, par lettre du 23 mai 1990, que le gouvernement français lui communique des informations au sujet de ces aides dans un délai de trente jours ouvrables. Dans sa lettre, la Commission a souligné qu'elle se verrait obligée d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité en cas de non-réponse ou de réponse non satisfaisante.
Aucune réponse n'étant parvenue à la Commission dans le délai imparti, celle-ci a décidé le 18 juillet 1990 d'entamer la procédure précitée à l'égard de la subvention de 32 millions de francs français, en estimant qu'il s'agissait d'une aide illicite et que celle-ci ne pouvait être considérée comme compatible avec le marché commun, pour le motif qu'elle était de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité, sans qu'une des dérogations prévues à cet article ne puisse lui être appliquée.
La Commission a noté que la zone de Salaise-sur-Sanne ne se trouvait pas parmi les régions bénéficiant d'une aide régionale au titre de l'article 92 paragraphe 3 point a) ou point c), que les investissements aidés ne pouvaient pas être considérés comme un projet important d'intérêt européen commun au sens de l'article 92 paragraphe 3 point b) et qu'une aide à la construction d'une nouvelle ligne de production de verre plat ne facilitait pas le développement du secteur en question au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c). En outre, la Commission a émis des doutes quant à la nécessité de l'aide; elle a supposé, compte tenu de la situation financière de Saint-Gobain, que les forces du marché auraient en soi suffi pour assurer la réalisation de l'investissement aidé, sans intervention de l'État.
Par lettre du 3 août 1990, la Commission a mis le gouvernement français en demeure de lui présenter ses observations.
III
Le gouvernement français a d'abord, par lettre du 11 juillet 1990, répondu tardivement à la lettre de la Commission du 23 mai 1990 en demandant un délai supplémentaire jusqu'à la fin du mois de juillet.
Il a ensuite présenté des observations dans le cadre de la procédure par lettre du 12 septembre 1990. Il a exprimé son avis selon lequel la somme de 32 millions de francs français était le résultat d'un amalgame des interventions suivantes: une intervention de l'Agence nationale pour l'emploi de 260 000 francs, une intervention du Conseil général de l'Isère de 1 329 000 francs, une intervention du Syndicat intercommunal pour l'aménagement du terrain de 27 millions de francs et une autre intervention du Syndicat intercommunal de 2 499 400 francs liée au surcoût du terrain. Selon le gouvernement français, ces deux dernières interventions ne constitueraient pas des aides au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité.
À la demande de la Commission, le gouvernement français a apporté des précisions par lettres des 16 novembre 1990 et 25 février 1991.
Comme suite à la publication de la lettre de la Commission, du 3 août 1990, au Journal officiel des Communautés européennes (1), la Commission a reçu des observations du gouvernement néerlandais et d'un groupe belge de production de verre plat. Ces observations ont été comuniquées au gouvernement français par lettre du 19 décembre 1990 et celui-ci a été invité à présenter ses commentaires éventuels. Aucune réponse à ce sujet n'est parvenue à la Commission.
IV
Les interventions des autorités publiques en faveur de l'éducation, y compris la formation professionnelle, ne remplissent en général pas les critères pour être considérées comme des aides favorisant certaines entreprises ou certaines productions au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité, le financement de la qualification et de la requalification professionnelles faisant partie des tâches traditionnelles des États membres au profit des travailleurs.
Cependant, lorsqu'il s'agit d'actions de formation spécifiques, sortant du système général d'éducation et de formation professionnelle et correspondant aux besoins particuliers d'une certaine entreprise, d'un secteur ou d'une région, l'intervention des autorités publiques dans les coûts de telles formations peut constituer une aide au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité.
Dans le cadre de la procédure, le gouvernement français a admis, dans sa lettre du 12 septembre 1990, que l'intervention du Conseil général de l'Isère de 1 329 000 francs au titre de la formation professionnelle constitue une aide. Il a précisé, par lettre du 25 février 1991, que le régime en l'espèce est appliqué sans discrimination ni sélectivité régionale ou sectorielle. Sur la base des informations dont elle dispose, la Commission ne peut pas exclure que les actions de formation aidées dans le cas d'espèce s'inscrivent dans les besoins spécifiques de l'usine de production de verre plat de Saint-Gobain à Salaise-sur-Sanne. Il y a dès lors lieu de considérer que l'intervention du Conseil général de l'Isère de 1 329 000 francs constitue une aide à Saint-Gobain.
D'autre part, l'intervention de l'Agence nationale pour l'emploi pour la réembauche de chômeurs d'un montant de 260 000 francs n'est pas constitutive d'aide. Ce régime général à but social est appliqué automatiquement dans la France entière.
En ce qui concerne l'intervention de 27 millions de francs du Syndicat intercommunal à vocation multiple (Sivom) du canton de Roussillon, il y a lieu de considérer que, après la
promesse de vente par le Sivom d'un terrain agricole de 20 hectares à Saint-Gobain en juin 1988, le Sivom a confié en janvier 1989 à cette entreprise la viabilisation de la zone industrielle de Salaise-sur-Sanne sur laquelle d'autres entreprises se sont installées. Il s'agissait de l'aménagement collectif d'un terrain agricole non viabilisé, sans accès routier, non borné, sans embranchement et sans réseau d'assainissement et de fluide. Saint-Gobain a ensuite été dédommagé par le Sivom pour le coût des travaux qu'il a effectués en dehors de son terrain. Par contre, Saint-Gobain a pris à sa charge tous les aménagements propres à son terrain.
À la demande de la Commission, le gouvernement français a communiqué une liste détaillée des travaux effectués par Saint-Gobain pour le compte du Sivom par lettre du 16 novembre 1990 et des précisions par lettre du 25 février 1991.
Ces informations ont permis à la Commission d'établir que Saint-Gobain a seulement facturé au Sivom des coûts d'infrastructure générale dans le cadre de travaux collectifs de viabilisation sur un terrain destiné aux autres entreprises. Par conséquent, l'intervention du Sivom de 27 millions de francs n'est pas constitutive d'aide.
Enfin, la deuxième intervention du Sivom de 2 499 400 francs est constituée par la différence entre le prix de 2 780 000 francs qu'a payé le Sivom pour plusieurs parcelles dans les années antérieures à l'implantation de Saint-Gobain et le prix de vente à cette entreprise de 280 600 francs. Le Sivom étant une association des autorités locales et étant financé par celles-ci, la Commission considère que cette intervention, faite au moyen de ressources de l'État, constitue une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité.
Dans le cadre de la procédure, le gouvernement français a fait valoir que le Sivom a seulement pris à sa charge le surcoût du prix du terrain dû au morcellement initial de celui-ci. La Commission considère que le Sivom, par cette intervention, a déchargé Saint-Gobain d'une partie du coût de son investissement qu'il aurait normalement dû supporter s'il avait dû lui-même acheter les différentes parcelles.
Cette interprétation n'est pas invalidée par le fait, mentionné par le gouvernement français dans sa lettre du 25 février 1991, que l'implantation d'une grande entreprise comme Saint-Gobain a contribué à la promotion de l'image de la zone industrielle de Salaise-sur-Sanne et qu'elle a permis de faire des économies d'échelles dans les travaux de viabilisation.
Dans sa lettre précitée du 25 février 1991, le gouvernement français a en outre fait valoir que Saint-Gobain n'avait pas facturé au Sivom le coût entier des travaux de viabilisation effectués, en ne comptabilisant pas les charges liées au préfinancement de ces travaux et au suivi du chantier sur la zone industrielle.
Cette information ne peut pas non plus invalider le caractère d'aide de l'écart entre le prix du terrain payé par le Sivom et le prix auquel celui-ci l'a vendu à Saint-Gobain en août 1989. Si Saint-Gobain a omis de facturer tous les frais qu'il avait avancés, il aurait dû présenter une facture supplémentaire à ce sujet au Sivom.
Dans sa lettre du 16 janvier 1991, la Commission a constaté que l'intervention du Sivom en cause était susceptible de constituer une aide et a invité le gouvernement français à fournir la preuve que ni l'écart des prix, ni le prix en tant que tel ne comportent des éléments d'aide. Abstraction faite des éléments d'information mentionnés ci-dessus, le gouvernement français n'a pas pu démontrer que l'écart des prix ne constitue pas une aide.
Par conséquent, la Commission considère que la vente du terrain en cause recèle une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 d'un montant de 2 499 400 francs qui s'ajoute à l'aide de 1 329 000 francs.
V
Le gouvernement français n'ayant pas notifié les aides en question avant de les accorder, comme le prévoit l'article 93 paragraphe 3 du traité, la Commission a été dans l'impossibilité de faire connaître son avis sur ces mesures avant leur mise en oeuvre. Ces aides sont donc illégales au regard de la législation communautaire depuis leur décision d'octroi. La situation résultant de ce manquement aux obligations est particulièrement grave, puisque les aides ont déjà été versées au bénéficiaire. Or, dans le cas d'espèce, une des aides a eu des effets considérés comme imcompatibles avec le marché commun.
Dans le cas d'aides incompatibles avec le marché commun, la Commission - faisant usage de la possibilité qui lui est donnée par la Cour de justice dans ses arrêts du 12 juillet 1973 dans l'affaire 70/72, du 21 mars 1990 dans l'affaire 142/87 et du 20 septembre 1990 dans l'affaire 5/89 - peut exiger des États membres qu'ils se fassent rembourser par les bénéficiaires l'aide accordée illégalement.
VI
Le verre flotté fait l'objet d'échanges entre États membres: la France en a exporté 263 194 tonnes (Code Nimexe 70.06 et code NC 7005) vers les autres États membres en 1987, 297 536 tonnes en 1988 et 315 559 tonnes en 1989, tandis que les importations correspondantes se sont élevées à 237 009 tonnes, 240 482 tonnes et 280 652 tonnes.
Saint-Gobain participe à ces échanges. Selon son rapport annuel sur l'exercice 1988, le nouveau float à Salaise-sur-Sanne a pour vocation de servir à la fois le sud-est de la France, le sud de l'Allemagne, le nord de l'Italie, l'Autriche et la Suisse.
Il y a concurrence entre les productions de verre plat. Selon les informations dont dispose la Commission, il y avait à la fin de 1988 trente et un floats dans la Communauté, qui appartenaient à six groupes, dont l'un était Saint-Gobain.
Lorsque l'aide financière de l'État renforce la position de certaines entreprises par rapport à d'autres qui leur font concurrence dans la Communauté, elle doit être considérée comme affectant la concurrence avec ces autres entreprises.
Au vu de ce qui précède, les aides octroyées par le gouvernement français affectent les échanges entre États membres et faussent la concurrence au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité en favorisant l'entreprise concernée.
L'article 92 paragraphe 1 érige en principe l'incompatibilité avec le marché commun des aides présentant certaines caractéristiques qu'il énonce.
Les dérogations à ce principe, énoncées à l'article 92 paragraphe 2 du traité, sont inapplicables en l'espèce, compte tenu de la nature et des objectifs des aides envisagées et n'ont d'ailleurs pas été invoquées par le gouvernement français.
VII
L'article 92 paragraphe 3 du traité énonce les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité doit être envisagée dans le contexte communautaire et non dans celui d'un seul État membre. Pour préserver le bon fonctionnement du marché commun et tenir compte des principes énoncés à l'article 3 point f) du traité, les exceptions au principe de l'article 92 paragraphe 1 du traité énoncées au paragraphe 3 du même article doivent s'interpréter restrictivement lors de l'examen de tout régime d'aide ou de toute mesure individuelle d'aide.
En particulier, les dérogations ne peuvent être accordées que si la Commission constate que, à défaut de l'aide, le libre jeu des forces du marché ne suffirait pas à lui seul à inciter les bénéficiaires éventuels à adopter un comportement qui soit de nature à leur permettre d'atteindre l'un des objectifs recherchés.
Appliquer les dérogations à des cas qui ne contribuent pas à la réalisation d'un tel objectif, ou dans lesquels l'aide n'est pas nécessaire à une telle fin, reviendrait à conférer des avantages indus aux industries ou aux entreprises de certains États membres, dont la position financière se trouverait ainsi renforcée, et serait susceptible d'affecter les conditions des échanges entre les États membres et de fausser la concurrence, sans que cela soit aucunement justifié par l'intérêt commun évoqué à l'article 92 paragraphe 3.
Quant aux dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 point a) et point c), relatives aux aides destinées à promouvoir ou à faciliter le développement de certaines régions, il est à noter que le gouvernement français n'a pas fait valoir de
considérations de nature régionale justifiant l'octroi des aides en question. En ce qui concerne la construction de la nouvelle ligne de verre flotté à Salaise-sur-Sanne, il est à noter que le niveau de vie dans cette région, comme d'ailleurs dans toutes les régions métropolitaines françaises, n'est pas anormalement bas et qu'il n'y sévit pas de grave sous-emploi au sens de la dérogation énoncée à l'article 92 paragraphe 3 point a), et que la zone dans laquelle Salaise-sur-Sanne se situe n'est pas incluse actuellement parmi celles qui bénéficient d'une aide régionale particulière au sens de la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c).
En ce qui concerne les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 point b), il est à noter que les aides en cause ne sont destinées ni à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun, ni à remédier à une perturbation grave de l'économie française; le gouvernement français n'a d'ailleurs avancé aucun argument plaidant en faveur de l'application éventuelle de ces dérogations.
Quant aux dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 point c) en faveur d'aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques sans altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun, il y a lieu de distinguer entre l'aide du Conseil général de l'Isère à la formation et l'aide du Sivom à l'achat du terrain de Saint-Gobain à Salaise-sur-Sanne.
Bien que l'aide de 1 329 000 francs à la formation ait aussi favorisé Saint-Gobain, elle n'est pas spécifiquement liée à l'investissement à Salais-sur-Sanne mais à des actions de formation visant un but social et bénéficiant en premier lieu à ce but. Cette aide peut être considérée comme facilitant la formation professionnelle dans le secteur du verre plat - et par conséquent le secteur lui-même - sans altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
D'autre part, en ce qui concerne l'aide de 2 499 400 francs octroyée par le Sivom sous la forme de l'écart entre les prix payés pour le terrain de Saint-Gobain à Salaise-sur-Sanne, cette aide décharge l'entreprise bénéficiaire d'une partie des coûts de son investissement. Dans sa lettre au gouvernement français, du 3 août 1990, la Commission a fait valoir que la construction d'une nouvelle ligne de production de verre plat ne facilite pas de développement du secteur en question au sens du paragraphe 3 point c). Elle a en plus supposé, compte tenu de la situation financière de Saint-Gobain, que les forces du marché auraient en soi suffi pour assurer la réalisation de l'investissement aidé, sans intervention d'État.
Il y a lieu de constater que le gouvernement français, en présentant ses observations dans le cadre de la procédure, n'a pas réfuté l'appréciation développée par la Commission dans sa lettre du 3 août 1990. Il a par contre souligné le faible pourcentage de l'aide, s'il y avait aide, par rapport au montant total de l'investissement de 570 millions de francs
français. À cet égard, il convient de rappeler que, selon l'arrêt de la Cour du 21 mars 1990 (affaire C-142/87 - «Tubemeuse»), l'importance relativement faible d'une aide n'exclut pas a priori l'éventualité que les échanges entre États membres soient affectés.
À ce sujet, la Commission note que la demande future de verre plat dépend dans une large mesure des besoins de ses deux principaux débouchés, à savoir les secteurs de l'automobile et du bâtiment. L'offre future de verre plat sera influencée par les nouvelles capacités de production en construction ou prévues au Royaume-Uni et en Allemagne ainsi que dans les pays tiers. La nouvelle ligne de verre flotté à Salaise-sur-Sanne augmente la capacité installée de la Communauté de deux et demi pour cent. La Commission a eu pour politique constante de veiller à ce que le développement structurel du secteur du verre plat, compte tenu de sa vulnérabilité, ne soit pas perturbé par des aides d'État.
C'est la raison pour laquelle elle a, par ses décisions 84/487/CEE (2), 84/507/CEE (3) et 89/373/CEE (4), décidé que les mesures d'aide projetées respectivement par les gouvernements néerlandais, luxembourgeois et italien en faveur de la création d'installations supplémentaires de production et de traitement de verre plat étaient incompatibles avec le marché commun et ne devaient dès lors pas être octroyées. Elle a également estimé que des mesures d'aide en faveur de la rénovation de lignes existantes de verre flotté n'étaient pas compatibles avec le marché commun et elle a par conséquent décidé, par ses décisions 86/593/CEE (5) et 87/195/CEE (6), que le gouvernement belge devait s'abstenir d'accorder des aides pour de telles rénovations, même si les investissements concernés comportaient des innovations technologiques. Le bien-fondé de cette approche a été confirmé par la Cour de justice dans son arrêt du 8 mars 1988 dans les affaires jointes 62 et 72/87 (7).
Eu égard à ce qui précède, la Commission considère qu'une aide, même d'une faible intensité, pour la construction des capacités de production de verre plat supplémentaires ne facilite pas le développement du secteur concerné au sens du paragraphe 3 point c) et qu'il ne peut dès lors pas bénéficier de cette dérogation.
L'aide ainsi octroyée doit être supprimée et faire l'objet d'un remboursement [voir dans ce sens, l'arrêt de la Cour de justice du 14 février 1990, dans l'affaire C-301/87 (Boussac), point 22 des motifs].
Le remboursement doit être effectué conformément aux procédures et dispositions de la législation française, et notamment à celles concernant les intérêts de retard sur les créances de l'État, intérêts commençant à courir à partir de la date de l'octroi de l'aide illégale en cause. Cette mesure
apparaît nécessaire pour rétablir la situation antérieure en supprimant tous les avantages financiers dont les entreprises récipiendaires des aides illégales auraient indûment bénéficié depuis la date du versement de ces aides [voir, dans ce sens, l'arrêt précité du 21 mars 1990 dans l'affaire C-142/87 (point 66 des motifs)]. Cette approche a d'ailleurs été retenue par la Commission dans sa décision du 17 décembre 1990 (Heinrich Reinhold) (8).
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide accordée par le gouvernement français à la société Saint-Gobain (Eurofloat) sous la forme d'une intervention de 1 329 000 francs français au titre de la formation professionnelle est illégale, attendu qu'elle a été accordée en violation des dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité. Cette aide peut toutefois être considérée comme compatible avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité.
Article 2
L'aide d'un montant de 2 499 400 francs français accordée par le gouvernement français à la société Saint-Gobain (Eurofloat) en août 1989 constituée par la différence entre le prix de 2 780 600 francs français, qu'a payé le Sivom pour l'achat de terrains dans les années précédant l'implantation et le prix de la vente de ces terrains par cet organisme à la société Saint-Gobain, à savoir 280 600 francs français est illégale, attendu qu'elle a été accordée en violation des dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité. En outre, cette aide est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92
paragraphe 1 du traité du fait qu'elle ne répond pas aux conditions de dérogation prévues à l'article 92 paragraphe 3.
Article 3
Le gouvernement français supprime l'aide de 2 499 400 francs français visée à l'article 2 et en ordonne la restitution dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Cette restitution est effectuée conformément aux procédures et aux dispositions de la législation nationale applicable et notamment à celles concernant les intérêts de retard payables sur les créances de l'État, intérêts commençant à courir à partir de la date de l'octroi de l'aide illégale en cause.
Article 4
Le gouvenement français informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu'il a prises pour s'y conformer.
Article 5
La République française est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 26 mars 1991.