РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 22 юни 2006 година
относно ad hoc финансирането на обществените радио- и телевизионни разпространители в Нидерландия C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(нотифицирано под номер C(2006) 2084)
(единствено текстът на нидерландски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2008/136/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно посочените по-горе разпоредби (1),
като взе предвид техните коментари,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА И ПРЕДИСТОРИЯ
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През 2002 г. (2) и 2003 г. (3) Комисията получи множество жалби, в които се твърди, че установената обществена система за финансиране на обществените радио- и телевизионни разпространители в Нидерландия представлява незаконосъобразна и несъвместима държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(2)
По време на предварителното разследване на жалбите Комисията получи допълнителна информация от ищците (4), както и от нидерландските власти (5).
(3)
В следствие на предварителната оценка на предполагаемите мерки на държавна помощ Комисията информира Нидерландия с писмо от 3 февруари 2004 г., че е решила да започне процедурата, описана в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО по отношение на някои мерки, които могат да бъдат квалифицирани като помощ.
(4)
Решението на Комисията да започне процедура бе публикувано в Официалния вестник на Европейския съюз (6). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите коментари относно помощта.
(5)
Нидерландия отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 30 април 2004 г. Освен това Комисията получи коментари от 11 заинтересовани страни (7). С писмо от 29 април Комисията препрати коментарите на Нидерландия. Отговорът на нидерландските власти бе получен с писмо от 13 август 2004 г.
(6)
Комисията отправи допълнителни въпроси към нидерландските власти с писма от 4 януари 2005 г. и 25 май 2005 г., на които нидерландските власти отговориха с писма от 27 януари 2005 г. и 25 юли 2005 г. Допълнителна информация бе получена от един от ищците (De Telegraaf) на 25 юли 2005 г. и от нидерландските власти - на 2 септември. Комисията се обърна към нидерландските власти за по-нататъшни разяснения с писма по електронна поща на 22 ноември 2005 г., на които властите отговориха на 25 ноември 2005 г. Комисията реши, след среща с властите, че са необходими по-нататъшни разяснения. С тази цел на 22 декември 2005 г. до нидерландските власти бе изпратено искане за информация, на което нидерландските власти, след като получиха отсрочка, отговориха на 3 февруари 2006 г. Във връзка с този отговор между нидерландските власти и Комисията бяха разменени писма по електронната поща през февруари 2006 г. и април 2006 г.
(7)
На 24 септември 2004 г. се състоя среща между нидерландските власти и Комисията. На 24 октомври 2004 г. се състоя среща с De Telegraaf. На 5 януари 2005 г. се състоя среща с Broadcast Partners. На 27 юли 2005 г. се проведе среща между RTL и Комисията, а на 23 септември 2005 г. - между VESTRA и Комисията. Комисията проведе още една среща с нидерландските власти на 1 и на 14 февруари 2006 г.
(8)
В допълнение към тази процедура за „нова помощ“ финансирането на обществените радио- и телевизионни оператори посредством годишни държавни плащания и Фонда за насърчаване (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) се оценява в отделна процедура за „съществуваща помощ“ (вж. държавна помощ № E-5/2005). В това решение Комисията има предвид мерките, които са предмет на „процедурата за съществуваща помощ“, само доколкото е необходимо да представи обща картина на финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространение. Това решение обаче не засяга въпроса за съвместимостта с правилата за държавна помощ при редовните годишни плащания и за плащанията от Фонда за насърчаване.
(9)
Това Решение ще бъде също така ограничено до оценка на финансирането на същинските дейности на обществените радио- и телевизионни оператори (така наречените главни задачи). Следователно няма да се разглеждат странични дейности като новите медийни услуги, предлагането на SMS и i-mode. По подобен начин настоящото решение не засяга инвестициите, направени от NOS в мрежата на оператора Nozema, които според оплакванията вероятно не са направени на пазарни принципи. Тези въпроси ще бъдат разгледани отделно.
(10)
В заключение, решението да се открие официална процедура по разследване обхвана процедурата от 1992 г. Въпреки това изглежда, че първите ad hoc плащания са били направени едва през 1994 г. Нещо повече, цифрите до 2005 г. вече са на разположение и могат да се вземат под внимание. Периодът, обхванат от решението следователно започва от 1994 г. - когато са били направени първите ad hoc плащания - до 2005 г., за която има окончателни цифрови данни. Трябва да се отбележи, че нидерландските власти поканиха Комисията да вземе предвид и 2006 г. Цифрите за 2006 г. обаче са само временни и не могат да бъдат взети под внимание.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ОБЩЕСТВЕНО РАДИО- И ТЕЛЕВИЗИОННО РАЗПРОСТРАНЕНИЕ
(11)
Раздел 2.1 от тази глава представя участниците в сектора на (общественото) радио- и телевизионното разпространение. В раздел 2.2 следва описание на различните елементи на системата за финансиране в областта на радиото и телевизията в Нидерландия по принцип. Във връзка с това са описани правните разпоредби, които възлагат на радио- и телевизионните организации мисията да предоставят обществени услуги, подробно са изяснени различните механизми на финансиране (годишни плащания и ad hoc плащания) и накрая са обяснени резервите, които обществените оператори за радио- и телевизионно разпространение са изградили и използват за изпълнение на мисията си за осигуряване на обществени услуги. Търговските дейности на нидерландските обществени радио- и телевизионни оператори се обсъждат в раздел 2.5. Раздел 2.6 обяснява придобиването на футболните права от NOS, а раздел 2.7 се занимава с връзката между радио- и телевизионните разпространители и кабелните оператори. И накрая, в раздел 2.8 се описва кои мерки са предмет на настоящата процедура.
2.1. Участници в сектора на (общественото) радио- и телевизионно разпространение
(12)
Системата за обществено радио- и телевизионно разпространение се състои от различни организации, включително осем частни асоциации (частни радио- и телевизионни разпространители с членове, на които е възложена мисия за извършване на обществени услуги) и десет частни фондации (частни радио- и телевизионни разпространители без членове, на които е възложена мисия за извършване на обществени услуги) (9).
(13)
Освен радио- и телевизионните организации, упоменати в алинея 12, системата за обществено радио- и телевизионно разпространение включва още един участник - NOS - който изпълнява двойна роля. Първата роля е на организация за обществено разпространение, отговорна за телевизионните и радиопрограми (под името NOS RTV). Втората роля е на координатор на цялата система за обществено радио- и телевизионно разпространение и се изпълнява от управителния съвет на NOS (така наречения „Publieke Omroep“ или обществен разпространител, наричан по-нататък PO). PO, чиито функции и задачи са определени в Закона за медиите, насърчава сътрудничеството между обществените радио- и телевизионни разпространители, координира трите публични телевизионни канала и се отчита два пъти в годината за дейностите си, като обществена радио- и телевизионна организация пред Медийния орган.
(14)
NOS получава финансиране от медийния бюджет както за задачите, изпълнявани като PO, така и за тези, изпълнявани като NOS RTV.
(15)
Обществените телевизионни програми се разпространяват от обществените разпространители към три обществени канала (10).
(16)
Нидерландската организация за производство на програми за разпространение (Nederlands Omroepbedrijf, наричана по-нататък NOB) също е част от системата за обществено радио- и телевизионно разпространение. NOB извършва записването, подготовката за излъчване и действителното излъчване на звук, движеща се картина и данни по всички възможни канали за разпространение. NOB предоставя тези услуги на частни и обществени радио- и телевизионни разпространители. Услугите, осигурявани на обществените радио- и телевизионни разпространители се разглеждат като обществени услуги от нидерландското правителство и се финансират от публични фондове (11).
(17)
Отделна фондация (Stichting Ether Reclame, наричана по-нататък „STER“) носи изключителната отговорност за продажбата на рекламно пространство и радио- и телевизионното излъчване на реклами по обществените канали. STER носи отговорност за радио- и телевизионното време, което й е отпуснато. Приходите, генерирани от STER се прехвърлят директно на държавата.
(18)
Освен националните обществени радио- и телевизионни разпространители, има множество търговски радио- и телевизионни разпространители, опериращи на национално ниво. Примери за такива търговски радио- и телевизионни разпространители са RTL(RTL 4, 5 и 7, всички от групата на CLT-UFA), NET5 и Veronica (от групата на SBS Broadcasting group) и Talpa (Talpa Media Holding). Те генерират приходите си основно чрез телевизионна реклама.
2.2. Правна уредба на общественото радио- и телевизионно разпространение
(19)
В момента сектора на радио- и телевизионното разпространение се регулира от Закона за медиите от 21 април 1987 г. (Stb. 1987, 249) и Наредбата за медиите. Обществените радио- и телевизионни организации по закон имат право да извършват четири категории дейности, които са дефинирани в настоящия Закон за медиите като „основни задачи“, „странични задачи“, „странични дейности“ и „дейности за асоциациите“. Обществените радио- и телевизионни разпространители могат да получават държавно финансиране за „основните задачи“ и за „страничните задачи“.
2.2.1. Правни дефиниции
(20)
Член 13, буква в), параграф 1 от Закона за медиите описва „основната задача“ на общественото радио- и телевизионно разпространение, която е:
a)
„да осигурява плуралистично и висококачествено предлагане на програми за общо радио- и телевизионно разпространение в областта на информацията, културата, образованието и развлеченията на национално, регионално и местно ниво и излъчването им или предлагането им за излъчване по открити канали;
б)
да изпълнява всички дейности, свързани с предлагането на програми и необходимото в това отношение излъчване ;
в)
да разпространява радио- и телевизионни програми предназначени за страни и области извън Нидерландия и за нидерландски граждани, пребиваващи в чужбина.“
(21)
В член 13, буква в, параграф 2 от Медийния закон са изложени общите изисквания към програмите, които обществените радио- и телевизионни разпространители излъчват. Програмите трябва „балансирано да представят обществото, ,интересите и гледните точки за него, културата и философията сред населението; и
а)
програмите трябва да са достъпни за цялото население в съответните области;
б)
те дават своя принос за плурализма и културното разнообразие в Нидерландия (...)“.
(22)
В допълнение, общото програмно време, което се разпределя по различни категории като култура, образование и развлечения, се регулира посредством предварително определени проценти (12).
(23)
Член 16 от Медийния закон предвижда някои задачи да се изпълняват от NOS RTV и определя подробно тези задачи. Обхванато е осигуряването на спортни предавания, включително, но без да се ограничава до, състезания и мачове за купи и международни състезания. Процентът от общото радио- и телевизионно време за разпространение, който трябва да бъде предназначен за такива спортни събития не е предварително определен по закон. На практика NOS RTV се стреми да отдели 9-11 % от общото радио- и телевизионно време за предаване на спортни програми (13).
(24)
Асоциациите на радио- и телевизионните разпространители имат право на радио- и телевизионно време за осигуряване на национални телевизионни програми и имат правото, съгласно член 31, параграф 4 от Медийния закон, да получават държавно финансиране за осигуряване на тези програми.
(25)
В съответствие с член 13, буква в), параграф 3 от Медийния закон, който бе въведен през 2000 г., обществената система за радио- и телевизионно разпространение „може да изпълнява своята задача, както е упоменато в първа алинея, и като осигурява средства за доставка и разпределение на програмни материали, различни от тези, включени в параграф 1, точка a)“. С други думи, обществените радио- и телевизионни организации могат да разпространяват общественото съдържание, упоменато в параграф 20, като основна задача на други медийни платформи като Интернет.
(26)
Тези така наречени „странични задачи“ трябва да се подчиняват на редица условия. Според Член 55 от Медийния закон например те трябва да не работят с цел извличане на печалби за трети страни. Поддържането на Интернет страница или тематичен канал са примери за такива странични задачи.
(27)
Трябва да се спомене също, че осъществяването както на „основните“, така и на „страничните“ задачи генерират приходи за обществените радио- и телевизионни разпространители, които следва да се използват за обществени цели (14).
(28)
Нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители могат да извършват също така дейности, които са определени като странични дейности и дейности за асоциациите. Страничните дейности (15) трябва да се подчиняват на редица законови условия. Примери за такива странични дейности са продажбата на програмни схеми, спонсориране, продажба на програмни права и свързани с програмите материали, отдаване под наем на офис пространство и организиране на шоу на открито.
(29)
Други дейности са „дейности за асоциациите“, които са дейности, изпълнявани от асоциациите за радио- и телевизионно разпространение за членовете им. Те включват издаване на списания и организиране и продажба на пътнически услуги.
2.2.2. Проверки и надзор
(30)
Един независим Медиен орган (Commissariaat voor de Media) носи отговорност за гарантиране на съответствието с програмните и финансови изисквания на Медийния закон и въвеждащото законодателство (член 9 от Закона за медиите).
(31)
Медийният орган има правно задължение, описано в член 134 от Медийния закон, да гарантира изпълнението на задълженията на обществените радио- и телевизионни разпространители, включително установената квота за различните типове програми. Медийният орган може да налага глоби, ако тези задължения не се спазват. Той също така проверява дали радио- и телевизионните разпространители се съобразяват с правните ограничения за спонсорство и реклама.
(32)
На базата на предадените счетоводни отчети органът проверява всяка година дали годишните отчети на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение отговарят на изискванията на Медийния закон, Наредбата за медиите и Наръчника за финансова отчетност. Ако отговарят, Медийният орган одобрява бюджетните суми за осигуряване на редовна програма (членове 100 и 101 от Медийния закон).
2.3. Източници на финансиране на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение
(33)
Основен източник на финансиране на радио- и телевизионните разпространители са годишните суми, получавани от държавата. За да се смекчат бюджетните отклонения, на радио- и телевизионните организации е позволено да държат известни резерви. В допълнение, от 1994 г. радио- и телевизионните разпространители получават ad hoc плащания.
(34)
Тъй като оценката на съвместимостта на ad hoc финансирането не може да бъде извършена без да се отчетат другите източници за обществено финансиране, следващото описание обхваща както годишните плащания, така и ad hoc плащанията, дори ако годишните плащания и плащанията от фонда Stifo не са предмет на това решение (виж параграф 8).
2.3.1. Годишни плащания
(35)
Нидерландските радио- и телевизионни разпространители получават годишни финансови вноски от държавния бюджет за медиите. За периода 1994-2005 г. тези плащания възлизат приблизително на 7,1 милиарда еуро. Приблизително 819,6 милиона еуро от тази сума са прехвърлени на PO за неговата управляваща и координираща роля; останалите 6,3 милиарда еуро са платени на индивидуални радио- и телевизионни разпространители. Медийният бюджет се финансира от няколко източника: държавната вноска за радио- и телевизионно разпространение (събирана от данъкоплатците), рекламни приходи от STER и приходи от лихви от Общия фонд за радио- и телевизионно разпространение (Algemene Omroepreserve, наричан по- нататък AOR) (16). Размерът на медийния бюджет поставя таван на сумата за годишно финансиране, която може да се предоставя на обществените радио- и телевизионни разпространители и другите медийни организации.
2.3.2. Stifo
(36)
В допълнение към годишните плащания, радио- и телевизионните разпространители получават плащания от Stifo (Фонд за насърчаване на културните предавания). Средствата, отпускани от Stifo се квалифицират като мярка за държавна помощ, която обаче бе одобрена от Комисията (NN 32/91). По този начин помощта от Stifo следва да се разглежда като съществуваща държавна помощ. Плащанията от Stifo към отделните радио- и телевизионни разпространители (PO не е получил никакви суми от Stifo) за разглеждания период възлизат на 155 милиона еуро.
2.3.3. Ad hoc плащания
(37)
Освен посочените в алинеи 34 и 35 плащания - които се разглеждат като редовните източници на финансиране на обществените радио- и телевизионни разпространители, последните получават различни плащания на аd hoc база. Тези плащания са извършвани директно на радио- и телевизионните разпространители или посредством специални фондове и резерви.
2.3.3.1. Плащания от допълващи фондове
(38)
Допълващите фондове са средства от медийния бюджет за опредени цели. За периода 1996-1998 г. сумата прехвърлена от допълващите фондове към NOS RTV е [...] (17) милиона еуро. Допълващите фондове бяха въведени през 1996 г., за да съфинансират повишените цени за програмни права. Условията, при които тези средства могат да се разпределят, бяха приети с взаимно споразумение между държавата и радио- и телевизионните разпространители. Ако обществените радио- и телевизионни организации не се в състояние да финансират от редовния си бюджет закупуването на права, чиито цени са прекомерно високи, държавата ще даде своя принос, т.е. ще съфинансира придобиването на тези права като осигури допълваща сума.
2.3.3.2. Плащания от Резервния фонд за радио- и телевизионно разпространение (FOR)
(39)
През 1998 г. на министъра на образованието, културата и науката бе предоставена възможност, в съответствие с член 106, буква a) от Закона за медиите, да преведе сума на ad hoc база от AOR, който се управлява от Медийния орган, към фонд, предназначен да финансира конкретни инициативи на РО и на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Фондът, който се нарича FOR, бе учреден през 1999 г. и се контролира от РО.
(40)
По принцип, ако AOR надхвърли сумата от 90,8 милиона еуро, има възможност за прехвърляне на средства към FOR. Това обаче не става автоматично. Всяка година министърът на образованието, културата и науката решава дали е възможен трансфер на средства и ако е така, каква сума може да се прехвърли. Когато бъде одобрен такъв трансфер, правилата се описват в протокол. Такива протоколи са били съставени през 1999 г. и 2001 г. На основание на член 99, параграф 2, буква г) от Закона за медиите бюджетът трябва да съдържа и описание как Управителният съвет предлага да се изразходват парите. На базата на това предложение Министърът може да предостави на PO фондове от FOR, които могат да се използват за целите, посочени от Министъра при предоставяне на парите (18). Въпреки че FOR е фонд, предназначен за инициативи на РО, той не представлява резерв, който е част от активите на РО.
(41)
Финансовите средства, натрупани във FOR дават възможност на РО да даде качествен тласък, да подобри програмирането и инвестира в обществените радио- и телевизия. По-специално целта на FOR е да:
-
компенсира намалелите приходи от реклама на STER;
-
да засили разнообразието и качеството на програмите, когато за това се необходими допълнителни начални разходи; и
-
да финансира инвестиции, които подкрепят нидерландското обществено радио- и телевизионно разпространение като цяло.
(42)
До 2005 г. системата за обществено радио- и телевизионно разпространение получи 191,2 милиона еуро от FOR, 157,4 милиона еуро от които бяха прехвърлени на отделни обществени радио- и телевизионни оператори, а 33,8 милиона еуро - на РО.
2.3.3.3. Плащания от Фонда за копродукции (CoBo)
(43)
Фондът за копродукции (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep: наричан по-нататък Фонд CoBo) бе създаден, за да финансира копродукции между нидерландските обществени радио- и телевизионни организации и други продуценти на програми. Неговите средства идват от приходи, генерирани от плащания за авторски права от белгийски и германски кабелни оператори за разпространение на трите нидерландски канала в Белгия и Германия. Фондът бе учреден от обществените радио- и телевизионни организации и се управлява чрез фондация. Управителният съвет на Фонда се състои от управители на обществените радио- и телевизионни разпространители.
(44)
През 1994 г. нидерландските власти решиха да направят плащане към два под-фонда, управлявани от Фонда CoBo, „Филмовия фонд“, който финансира копродукции на художествени и документални филми, и проекта„Телефилм“, който има за цел да стимулира производството телевизионни филми с високо качество.
(45)
Отделните обществени радио- и телевизионни организации са получили обществени средства в размер на 31,7 милиона еуро от Фонда CoBo за периода 1994-2005 г. РО не е получил никакви плащания от Фонда CoBo.
2.4. Резервите, държани от отделните обществени радио- и телевизионни разпространители
(46)
Всяка обществена радио- или телевизионна организация поддържа известни резерви, които нормално са програмни резерви или резерви към асоциация или фондация, в зависимост от това дали организацията за обществено радио- и телевизионно разпространение е фондация, или асоциация.
2.4.1. Програмни резерви
(47)
Отделните обществени радио- и телевизионни разпространители могат да увеличават резервите си, когато общите приходи надхвърлят общите разходи. Тези програмни резерви могат да се използват за покриване на програмни разходи в бъдещи години.
(48)
Съгласно нидерландските власти стойността на програмите, които са били произведени, но все още не са излъчени, се прибавя към програмните резерви (19). По този начин програмните резерви отразяват също стойността на вече произведените програми. През 2005 г. общите програмни резерви, държани от отделните обществени радио- и телевизионни организации възлизат на 78,6 милиона еуро.
(49)
През 2005 г. РО също така реши, че част от програмните резерви трябва да бъдат прехвърлени на самото РО, но на обществените радио- и телевизионни разпространители бе позволено да поддържат резерви до 5-10 % от годишния им бюджет. Обществените радио- и телевизионни разпространители преведоха 42,457 милиона еуро на РО .
2.4.2. Резерви на асоциациите
(50)
Асоциациите за обществено радио- и телевизионно разпространение са създадени като частни юридически лица. През годините те са изградили свои собствени резерви от вноски и дарения, получени от техните членове. Резервите на асоциациите следователно произлизат от частни средства. През 1993 г. нидерландското правителство реши да „замрази“ резервите на асоциациите. От този момент, по принцип (20), печалбите, получени от дейности за асоциации и други необществени дейности се наложи да се използват за обществени дейности и без възможност повече да бъдат прехвърляни към резервите на асоциациите. През 2005 г. общите резерви за асоциации на обществените радио- и телевизионни организации в Нидерландия възлизаха приблизително на 131,1 милиона еуро.
2.4.3. Резерви на фондация NOS RTV и на по-малки обществени радио- и телевизионни разпространители
(51)
NOS RTV, NPS и други по-малки обществени радио- и телевизионни разпространители без членове (член 39f от Закона за медиите) държат „резерви за фондации“ („stichtingsreserve“). Общото ниво на резервите на фондации през 2005 г. бе 42,2 милиона еуро (21).
2.5. Реклама по обществените канали
(52)
Както бе обяснено в параграф 17, STER отговаря за продажбата на рекламно време по обществените канали.
(53)
Другите основни компании, които продават рекламно време по телевизиите и действат на нидерландския пазар, са IP и SBS. IP продава рекламно време от името на търговските радио- и телевизионни разпространители RTL4, RTL5 и Yorin. SBS продава рекламно време за своите търговски радио- и телевизионни компании SBS6, Net 5 и Veronica. В допълнение към IP и SBS има няколко други търговски радио- и телевизионни компании, които също продават рекламно време (22).Цените, на които продава STER, са калкулирани на базата на прогнози от рекламни агенции, на цени на конкуренти и на исторически цени.
(54)
Таблица 1 по-долу показва развитието на зрителския дял на обществените радио- и телевизионни разпространители, в който STER управлява дейността по продажбата на реклами. Делът на зрителската аудитория над 13-годишна възраст през последните години е намаляла от 38,8 през 1997 г. на 35,4 % през 2005 г. За категорията 20-49 г. делът на аудиторията е дори по-нисък - 27,2 %.
Таблица 1
Дял от аудиторията на възраст над 13 г. и 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1997-2005 г.
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(55)
От 1994 г. брутния приход (на базата на цени по ценоразпис) и нетния приход (като се вземат предвид дадените отстъпки), генериран от търговските радио- и телевизионни компании на рекламния пазар превишават приходите, генерирани от обществените радио- и телевизионни организации.
Таблица 2
Брутни приходи от телевизионна реклама в периода 1994 - 2005 г. (в милиони еуро)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Търговски разпространители
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Общо:
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
Таблица 3
Нетни приходи от телевизионна реклама в периода 1994 - 2005 г. (в милиони еуро)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Търговски разпространители
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Общо:
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(56)
Както може да се заключи от Таблици 1, 2 и 3, има разлика между брутните приходи от телевизионна реклама и нетните приходи с отстъпки. Според нидерландските власти не само публикуваните тарифи на обществените радио- и телевизионни организации са по-високи, но и отстъпките, които предоставят са по-ниски в сравнение с търговските радио- и телевизионни разпространители (23).
2.6. Придобиване на футболни права от NOS RTV
(57)
В разследвания период NOS RTV получи права за излъчване на няколко важни футболни събития (24). Търговският разпространител Canal+ (pay-TV - платена телевизия) получи правата за предаване на живо на мачовете от нидерландската първа лига. Правата за Шампионската лига също бяха частично дадени като под-лиценз на Canal+ от NOS RTV. Търговският разпространител SBS получи правата за излъчване на две национални футболни купи. Той получи и правата за мачовете от нидерландската първа дивизия и квалификационните мачове на нидерландския отбор за Европейския шампионат през 2004 г. Правата за излъчване на различни чужди футболни състезания се държат от CLT-UFA, най-голямата група за разпространение в Европа (компания-майка на RTL например).
2.7. Отношения между радио- и телевизионни разпространители и кабелни оператори
(58)
Традиционното кабелно предаване се разглежда като отделна публикация за целите на авторското право по нидерландското законодателство. По принцип се изисква разрешение от всички носители на авторски права, а носителят на авторското право може да предяви претенция за плащане на публикацията от кабелния оператор. От 1985 г. има споразумение между VECAI (представител на кабелните оператори) и NOS RTV (представител на обществените радио- и телевизионни разпространители), според което кабелните оператори са освободени от плащане на авторско право на обществените радио- и телевизионни организации (носителите на авторско право), когато техните програми се излъчват по кабел (25). Това споразумение бе направено по искане на нидерландското правителство, въз основа на факта, че гражданите вече са платили своя принос към общественото радио- и телевизионно разпространение. Бе взето под внимание, че би било нежелателно плащането на авторски права от кабелните оператори, което може да доведе до по-високи абонаментни такси. Търговските радио- и телевизионни разпространители също не изискват плащане на авторски права от кабелните оператори. Това обаче не е свързано със споменатото по-горе споразумение с обществените радио- и телевизионни организации .
(59)
Трябва да се отбележи, че кабелните оператори са задължени по закон да препредават всички обществени радио- и телевизионни програми („must carry“ obligation) и нямат право да искат заплащане на разходи за предаване от разпространителите.
2.8. Мерките, които са обект на това Решение
(60)
Както е посочено в решението за откриване на официална процедура на разследване (26), обект на настоящото Решение са следните мерки:
(1)
Плащанията на обществените радио- и телевизионни организации, посочени в член 106a и 170c от Закона за медиите, които са категоризирани от Комисията като ad hoc плащания. Това са:
(a)
плащания на обществените радио- и телевизионни разпространители, направени или от допълващите фондове, или от AOR, посредством FOR. За периода 1994-2005 г. тези плащания възлизат на [...] милиона еуро. Тази сума може да бъде разделена на плащания, направени от допълващите фондове ([...] милиона еуро) и плащания, направени от AOR към FOR и след това от FOR към обществените радио- и телевизионни организации (191,2 милиона еуро).
(b)
плащания от Фонда за копродукции (CoBo). Фондът CoBo се състои от два специфични под-фонда, Филмовият фонд и Проектът за телевизионни филми. В периода 1994-2005 г. държавата е отпуснала 31,7 милиона еуро на обществените радио- и телевизионни организации посредством Фонда за копродукции
(2)
Осигурен достъп до кабелната телевизия, известно като задължение за препредаване („must carry“ obligation), посочено в член 82и от Закона за медиите.
(3)
Безплатно предоставяне на технически съоръжения от NOB, гарантирано от членове 89 и 90 от Закона за медиите.
II. ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА И АРГУМЕНТИ НА СТРАНИТЕ
3. РЕЗЮМЕ НА ОСНОВАНИЯТА ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(61)
След първоначалното разследване Комисията стигна до заключение, че някои мерки, с възможното изключване на задължението за препредаване, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Комисията също така изрази съмнения относно съвместимостта на такава държавна помощ по член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(62)
По отношение пропорционалността на финансирането Комисията изрази съмнения дали разходите и приходите са били разпределени в съответствие с ясно определени принципи за счетоводна отчетност на разходите. Комисията изрази съмнения дали приходите от не-публични услуги са били взети под внимание в пълна степен, когато са правени изчисления за нуждите от държавно финансиране, което води до риск от финансиране, надхвърлящо нетните разходи за обществената услуга.
(63)
Освен това Комисията счете, че нивото на средства за FOR и програмните резерви е показател за структурно свръх-компенсиране. Комисията отбеляза, че от общата сума на ad hoc плащания, не са били използвани 110 милиона еуро (на базата на цифри от 2001 г.).
(64)
Нещо повече, Комисията изрази своето намерение да разследва дали конкуренцията на търговските пазари не е била изкривена незаконосъобразно. Комисията изтъкна, че такова изкривяване на конкуренцията би могло да се случи на пазарите за реклама, интелектуална собственост при кабелно излъчване и права за излъчване на футболни срещи.
(65)
И накрая, NOB няма право да иска заплащане от обществените радио- и телевизионни организации за услугите, които предоставя, след като получава плащания за тази задача директно от държавата. Комисията отбеляза, че безплатното предоставяне на технически съоръжения може да представлява помощ за обществените радио- и телевизионни организации.
4. КОМЕНТАРИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(66)
Във връзка с настоящото решение, следните коментари бяха представени .
(67)
Нидерландските обществени радио- и телевизионни организации заявиха, че въпросните мерки трябва да се разглеждат като съществуваща помощ, тъй като те съставляват част от общата система за финансиране на общественото разпространение. Освен това те отбелязаха, че Комисията трябва да оценява финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространяване само в светлината на Протокола относно системата на обществено радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки, приложен към Договора за ЕО (наричан по-нататък „Протокол от Амстердам“), а не следва да прилага критериите на решението Алтмарк (27) или член 87, параграф 1 или член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(68)
CLT-UFA отбелязаха, че счетоводните отчети на системата за радио- и телевизионно разпространение могат да се проверят и одобрят от независим одитор едва от 2002 г.
(69)
Обществените радио- и телевизионни организации отбелязаха, че няма свръх-компенсация от 110 милиона еуро, както се посочва от Комисията. Първо, обществените радио- и телевизионни организации и правителството работят с различни счетоводни системи. Правителството работи със счетоводство на принципа на отразяване на паричните средства при получаването им, а обществените радио- и телевизионни организации работят на принципа на разходи и приходи, които се отразяват в отчетите към момента на договарянето. Това е причина за възникване на несъответствия. Освен това, приходите от FOR, според обществените радио- и телевизионни организации, са набелязани за конкретни бъдещи цели. Нещо повече, те отбелязаха, че излишното финансиране не може да води до изкривявания в други пазари, тъй като това финансиране може да се използва само за дейности в обществена полза.
(70)
ACT заяви, че STER се държи по антиконкурентен начин като подбива цените на рекламния пазар. Той твърди, че след като общото рекламно време на обществените оператори в годината е по-ограничено от това на частните разпространители, STER трябва да начислява по-високи цени от частните оператори.
(71)
SBS Broadcasting потвърди, че цените на нидерландския рекламен телевизионен пазар са насочени към GRP категория 20-49 г. Тъй като обществените радио- и телевизионни организации обаче привличат повече зрители от търговските разпространители извън тази зрителска група, рекламодателите биха плащали премия за GRP категория 20-49 г. Следователно сравнение на GRP категория 20-49 г. не би изразило икономическата реалност за продукта. Нещо повече, SBS отбеляза, че за GRP категория 13+ обществените оператори определят по-ниски цени от търговските оператори. За да подкрепи коментарите си, SBS представи прегледи на средните брутни цени за GRP категория 13+ за различните канали по време на праймтайма за периода 1995-2004 г. и по месеци през 2003 г. и 2004 г., които показват, че тези на обществените разпространители са по-ниски от цените на повечето търговски оператори.
(72)
Според CLT-UFA организацията NOS RTV е платила прекомерни цени за футболни права. Цените са били далеч над пазарните. CLT-UFA представи изчислителни модели (28), за да покаже как калкулират цените за футболни права и заключи, на тази база, че офертата, направена от NOS RTV за правата върху мачовете от Шампионската лига през 2002 г. е била значително по-висока от тази, направена от CLT-UFA. ACT и CLT-UFA отчетоха, освен това, че Комисията не би трябвало да стига до извода, че има недостатъчни доказателства за надплащане на футболни права на базата на пример, при който частен оператор вероятно е предложил по-висока оферта.
(73)
Асоциацията на кабелните оператори, VECAI, повдига два въпроса. Първо, тя счита, че кабелните оператори, които са обект на задължението за препредаване („must carry“ obligation), трябва да имат възможност да искат плащане от съответните разпространители. Поради задължението за препредаване, обществените радио- и телевизионни организации не са платили такса за предаване на сигнала по кабелните мрежи.
(74)
На второ място, VECAI приведе довода, че кабелните оператори в действителност плащат такса на организациите, които управляват правата от името на NOS RTV, но NOS RTV и нидерландското правителство разглеждат това като такса за управление. Според VECAI това е замаскирана такса за права на интелектуална собственост.
5. КОМЕНТАРИ ОТ НИДЕРЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ (29)
(75)
Нидерландските власти заявяват, че предположението на Комисията, че съответните мерки не са част от нормално годишно финансиране на обществените радио- и телевизионни организации като част от държавното финансиране са погрешни. Финансирането, което е предмет на разследването произтича от нормалния механизъм на финансиране и е бил неделима част от бюджетното планиране, което е довело до плащанията на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Според властите FOR, допълващите фондове, Фондът CoBo и плащанията на NOB са част от механизма за нормално годишно финансиране.
(76)
Нидерландските власти накрая припомнят на Комисията, че преценката трябва да вземе предвид специфичния контекст, в който работят обществените радио- и телевизионни организации. Властите молят Комисията да вземе предвид Протокола от Амстердам. Ако е необходимо, предметът на настоящата процедура би трябвало да се квалифицира като съвместима помощ по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, в контекста на принципите, заложени в Протокола от Амстердам.
(77)
Сумата, условно посочена от Комисията като възможна свръх-компенсация е погрешна. Това заключение следва от източниците на средства, които грешно са квалифицирани като резерви. Тъй като използването на тези средства е предварително определено и е предмет на контрол, не може да става въпрос за свръх-компенсация. Нещо повече, властите привеждат като аргумент, че ако въпросните мерки се смятат за държавна помощ, помощта трябва да се разглежда като съществуваща държавна помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
(78)
Нидерландските власти изтъкват, че отчетите на отделните асоциации за обществено радио- и телевизионно разпространение винаги са били обект на одобрение от независим одитор.
(79)
Нидерландските власти смятат, че предаванията на популярни и по-малко популярни спортове попадат под дефиницията на основната задача на обществените радио- и телевизионни организации. Нидерландските власти смятат, че когато определят своята оферта за права на предаване, обществените оператори не плащат повече отколкото е необходимо за придобиване на важни права във връзка с обществената ми мисия и общото програмиране.
(80)
Властите повтарят, че обществената мисия на NOB е част от обществената система за радио- и телевизионно разпространение. Фактът, че NOB не иска от обществените оператори заплащане за услугата, която предоставя, не означава, че на обществените радио- и телевизионни организации е отпусната помощ.
(81)
Нидерландските власти заявяват, че при положение че частните оператори също не изискват плащане на авторски права от кабелните оператори, може да се каже, че NOS RTV действа като нормален пазарен оператор при обстоятелствата на този конкретен пазар.
III. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ СПОРЕД ПРАВИЛАТА ЗА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
6. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(82)
Член 87, параграф 1 от Договора определя следните условия за наличие на държавна помощ. Първо, трябва да има намеса от страна на държавата или да става за сметка на държавни ресурси. Второ, това трябва да дава преимущество на получателя. Трето, трябва да променя или да заплашва с промяна конкуренцията. Четвърто, намесата трябва да засяга търговията между държавите-членки.
6.1. Наличие на държавни ресурси
6.1.1. Аd hoc плащания
(83)
Плащанията на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение, за които става въпрос в член 106, точка a) и 170, точка в) от Закона за медиите, които са категоризирани от Комисията като ad hoc плащания, могат да се разделят на плащания от допълващи фондове, плащания от FOR и плащания от Фонда CoBo.
(84)
В случая с допълващите фондове, първо парите се заделят в рамките на AOR - който е фонд, чиито ресурси се притежават от държавата и се управляват от Медийния орган - с цел допълване на определени видове разходи, по-високи от предвидените, направени от обществените радио- и телевизионни организации. На един втори етап държавните ресурси, представени от допълващите фондове на AOR, са прехвърлени на NOS RTV.
(85)
Плащанията, извършени от фонд FOR се разглеждат като държавни ресурси. Въпреки че FOR е фонд, администриран и управляван от РО, парите идват от AOR, който е част от медийния бюджет.
(86)
По-важното е , както е описано в раздел 2.3.3.2, че РО разпределя парите на базата на споразумения, направени предварително, за използване на парите от FOR. Въпреки че именно РО предлага как да се използват парите, министърът на образованието, науката и културата „приема предложението“ и утвърждава за какви цели може да се използват парите. РО може само да вземе решението да изразходва парите, след като веднъж министърът е утвърдил критериите за разпределението им. РО следва да вземе предвид правилата, установени от министъра. Следователно може да се смята, че прехвърлянето на държавни ресурси се осъществява, когато се направят плащанията от FOR към индивидуалните оператори. Това е прехвърляне на държавни ресурси, което освен това може да бъде приписано на държавата (30).
(87)
По време на периода на разследване обществените радио- и телевизионни организации са получили сума от 191,2 милиона еуро от FOR и [...] милиона еуро от допълващите фондове.
(88)
Плащанията, извършени от Фонд CoBo се разглеждат като държавни ресурси. Както е описано в параграф 43 парите във Фонд CoBo идват от директни вноски от медийния бюджет и от приходи, генерирани от плащания за авторски права, платени от белгийски и германски кабелни оператори за разпространение на трите нидерландски канала в Белгия и Германия. Комисията възприема възгледа, че не само директните вноски от медийния бюджет, но и плащанията за авторско право могат да се разглеждат като държавни ресурси. Всъщност плащанията за авторски права би трябвало да бъдат използвани за финансиране на разходите за обществени услуги на операторите. В резултат от заделянето им във Фонд CoBo се е увеличила пропорционално потребността от обществено финансиране. Плащанията за авторски права са следователно еквивалентни на ресурси, от които се е отказала държавата.
(89)
Освен това, въпреки че Фондът за копродукции CoBo е притежаван и управляван от фондация (чийто управителен съвет се ръководи от организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение), средствата от Фонда за копродукции CoBo се предоставят на обществените радио- и телевизионни организации само при условия, определени от държавата.
(90)
Обществените радио- и телевизионни организации са получили 31,7 милиона еуро от Фонда за копродукции CoBo през периода на разследване. Това е прехвърляне на държавни ресурси към индивидуални обществени радио- и телевизионни организации .
6.1.2. Свободен достъп до кабел
(91)
Задължението за препредаване („must carry“ obligation), наложено на кабелните оператори не е свързано с превеждане на държавни ресурси, нито отказаните приходи на кабелни оператори може да се разглеждат като прехвърляне на държавни ресурси (31). Комисията няма информация, която да показва друго. В съответствие с това предварителният възглед, че мярката не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, може да бъде потвърден.
6.1.3. Безплатни технически съоръжения от NOB
(92)
Обществената компания NOB получава плащания от държавата за услугите, които е задължена да предоставя на обществените радио- и телевизионни организации. Тези плащания са свързани с директни преводи на държавни ресурси. В крайна сметка те облагодетелстват обществените оператори, които получават безплатни услуги (32). В действителност самите нидерландски власти заявяват, че NOB действа просто като „носител“ за прехвърляне на държавно финансиране на обществените радио- и телевизионни организации , които ползват услугите на NOB.
6.2. Икономическо преимущество
(93)
Ad hoc финансирането (плащания на FOR и посредством допълващите фондове), прехвърлянията на Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения дават икономическо преимущество на нидерландските организации за обществено радио- и телевизионно разпространение, в смисъл че тези мерки ги освобождават от оперативни разходи, които при други обстоятелства трябва да поемат.
6.2.1. Приложимост на решението по делото Алтмарк
(94)
Нидерландското правителство и обществените радио- и телевизионни организации твърдят, че мерките, които се разследват, компенсират обществените оператори за нетните разходи по изпълнение на тяхната обществена мисия. Това би означавало, че мерките следователно не биха предоставяли преимущество на обществените радио- и телевизионни организации и не биха представлявали помощ, в съответствие с решението по делото Алтмарк (33).
(95)
Държавни мерки, компенсиращи нетните допълнителни разходи за услуги от общ икономически интерес, не се квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, ако компенсацията се определя по такъв начин, че предприятието не може да получи реално преимущество. В решението по делото Алтмарк Европейският съд описа условията, които трябва да удовлетворява една компенсация, за да не бъде класифицирана като държавна помощ. Това са следните условия:
-
първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за извършване на обществени услуги и тези задължения трябва да бъдат ясно дефинирани;
-
второ, параметрите на базата, на която се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба;
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в специфичния случай не е избрано в съответствие с процедура за обществена поръчка, нивото на необходимата компенсация трябва да се определя на базата на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и адекватно снабдено със средства за производство предприятие, така че да е в състояние да отговори на необходимите изисквания на обществената услуга, при изпълнение на тези задължения, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на задълженията.
(96)
Комисията смята, че в настоящия случай не са изпълнени последните три условия, определени в параграф 95. Първо, прехвърлянето на средства от FOR, допълващите фондове и финансовата вноска от Фонда за копродукции CoBo към обществените радио- и телевизионни организации не се основава на предварително установени обективни и прозрачни параметри.
(97)
Освен това, нито ad hoc финансовите мерки, нито плащанията от Фонда за копродукции CoBo отчитат всички съответни приходи на обществените оператори. Нито пък включват необходимите предпазни мерки, за да се изключи свръх-компенсиране. Наистина, както ще бъде оценено с повече подробности по-долу, в резултат на финансирането ad hoc всъщност се получи значително свръх-компенсиране.
(98)
И накрая, нидерландските обществени радио- и телевизионни организации не са били избрани за доставчици на услуги от общ икономически интерес на базата на търг, нито е провеждан анализ, който да гарантира, че нивото на компенсация е било определено на базата на анализ на разходите, които би направило при изпълнение на тези задължения едно типично, добре управлявано и адекватно снабдено със средства за производство предприятие, така че да е в състояние да отговори на необходимите изисквания на обществената услуга. Същото се отнася и до финансирането на техническите съоръжения, предоставени на обществените радио- и телевизионни организации от NOB.
(99)
Следователно Комисията счита, че в този случай не са изпълнени всички условия, определени в решението по делото Алтмарк.
6.3. Изкривяване на конкуренцията
(100)
Преимуществото, предоставено от ad hoc финансирането, прехвърлянето на средства във Фонда за копродукции CoBo и осигуряването на безплатни технически съоръжения на нидерландските организации за обществено радио- и телевизионно разпространение не са поставени на разположение на друго предприятие в подобна ситуация. При условие че конкуренцията се изкривява винаги, когато държавна помощ подсили конкурентната позиция на облагодетелстваното предприятие по отношение на неговите конкуренти, преимуществото дава възможност да се изкриви конкуренцията между обществените радио- и телевизионни организации и останалите предприятия (34).
6.4. Ефект върху търговията между държавите-членки
(101)
Когато държавна помощ засили позицията на едно предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се във вътрешнообщностната търговия, на последното трябва да се гледа, като на засегнато от тази помощ (35), дори ако облагодетелстваното предприятие не се включи в износ (36). По подобен начин, когато една държава-членка отпусне помощ на предприятия, работещи в секторите на услугите и разпределението, предприятията получатели може да не извършват сами своя бизнес извън държавите-членки, така че помощта да има ефект върху търговията в Общността (37).
(102)
В съответствие с този съдебен случай през 2001 г. съобщение на Комисията относно приложението на правилата за обществено радио- и телевизионно разпространение (наричано по-долу „Съобщението за радио- и телевизионно разпространение“) (38) разяснява, че:
„Ето защо може да се приеме, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни организации по принцип засяга търговията между държавите-членки. Това е ясна позиция що се отнася до придобиването и продажбата на програмни права, което често се случва на международно ниво. Рекламата също, в случая на обществени радио и телевизия, които имат възможност да продават рекламно пространство, има трансграничен ефект, особено за хомогенни в езиково отношение области отвъд националните граници. Освен това, структурата на собственост на частните радиостанции и телевизии може да обхваща повече от една държава-членка“ (39).
(103)
В настоящия случай самите нидерландски обществени оператори са активни на международния пазар. Посредством членството им в Европейския съюз за радио- и телевизия те могат да обменят телевизионни програми и да участват в системата Евровизия. Освен това техните програми се излъчват в Белгия и Германия. Нещо повече, нидерландските са в пряка конкуренция с частните организации, които действат на международния пазар за радио- и телевизионно разпространение и имат международна структура на собствеността.
(104)
На тази основа Комисията прави извода, че ad hoc финансирането, средствата, осигурени на Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения са такива, че засягат търговията между държавите-членки по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
6.5. Заключение
(105)
Тъй като всички условия, посочени в член 87, параграф 1 от Договора за ЕО са изпълнени, а условията, поставени от Европейския съд в решението по делото Алтмарк, не са изпълнени в тяхната цялост, Комисията прави извода, че ad hoc финансирането (финансиране от FOR и допълващите фондове), средствата отпуснати чрез Фонда за копродукции CoBo и осигуряването на безплатни технически услуги и съоръжения на нидерландските обществени радиостанции и телевизии може да се квалифицира като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. От друга страна, преимуществата, произтичащи от безплатен достъп до кабелната мрежа, не включва прехвърляне на държавни средства и не представлява държавна помощ.
7. КЛАСИФИЦИРАНЕ НА МЕРКИ КАТО „НОВА“ ПОМОЩ
(106)
Съгласно член 1, точка б) от Решение на Съвета (ЕО) № 659/99 от 22 март 1999 г., описващ подробни правила за приложение на член 93 от Договора за ЕО (40), „съществуваща помощ“ означава, inter alia:
„(и)
…, всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответната държава-членка, т.е., схеми за помощ или индивидуална помощ, които са влезли в действие преди и са все още приложими след влизане в сила на Договора“.
(107)
Както бе заявено преди това, може да се направи разлика между годишните плащания, които не са предмет на това Решение, и плащанията ad hoc.
7.1. Годишни плащания
(108)
Годишните плащания се правят на базата на член 110 от Закона за медиите, който постановява, че „лицата, на които е предоставено време за радио- и телевизионно разпространение, имат право на финансиране от общия бюджет“. Нивото на финансиране и наличността са описани в същия Закон за медиите. Тази система на финансиране съществуваше преди влизането в сила на Договора и се разглежда като съществуваща помощ, както е признато от Комисията в процедура E-5/2005 (41).
7.2. Аd hoc плащания
(109)
Плащанията ad hoc имат редица характеристики, които ги разграничават от редовните годишни плащания и представляват довод против класифицирането им като съществуваща помощ:
-
Правната основа за плащанията е била установена след влизане в сила на Договора. Едва през 1996 г. държавата е въвела възможността, чрез допълващите фондове, да се допълват разходи, направени от обществените радио- и телевизионни организации в случай на прекомерно увеличаване на цени за програмни права. Преди 1996 г. не съществуваше възможността за допълване на плащанията, извършени от обществените радио- и телевизионни организации. По подобен начин, поправката на Закона за медиите, която прави възможно извършването на ad hoc плащания от FOR към индивидуални оператори бе въведена през 1998 г. Що се отнася до приноса на CoBo, едва през 1994 г. държавата реши да участва в този фонд.
-
Действителни плащания бяха извършени едва от 1994 г. По-специално, плащания от Фонда за копродукции CoBo бяха извършени през 1994 г., от допълващия фонд - от 1996 г., а от FOR - от 1999 г.
-
За разлика от редовното годишно финансиране, плащанията ad hoc не могат да бъдат считани за плащания, на които обществените радио- и телевизионни организации имат право. Ето защо, плащането на ad hoc финансирането не е автоматичен процес (42). Тези плащания се извършват при поискване от индивидуалните организации за обществено радио- и телевизионно разпространение и се отпускат след конкретно и индивидуално решение, направено от министъра на културата, на базата на член 106, буква a) от Закона за медиите. В случая с FOR, например, министърът решава, след като вземе предвид нивото на FOR, дали средствата трябва да се прехвърлят от AOR към FOR. След това РО разпределя парите по-нататък на базата на правила, описани в Протоколи.
-
Условията, при които могат да бъдат извършени прехвърлянията на средства, са описани в „Протоколи за прехвърляне“, установени през 1999 и 2002 г. Както е в случая с Фонда за копродукции CoBo, държавата установява известни условия за извършване на плащания от и към фонда, които са едва от 1994 г.
-
И накрая, финансирането се отпуска за специални случаи, както е посочено в раздел 2.3.3. Те включват стимулирането на обществените радио- и телевизионни организации да произвеждат по-добри програми, като поемат колебанията в приходите от реклама, като допълват увеличени цени за спортни права и стимулират копродукциите с белгийски и немски организации за радио- и телевизионно разпространение.
7.3. Безплатни технически съоръжения
(110)
Обществените радио- и телевизионни организации получават безплатно ползване на технически съоръжения от NOB от влизането в сила на Закона за медиите от 1987 г. От тази година NOB започна да предоставя съоръжения на обществените радио- и телевизионни организации, докато първоначално тези съоръжения са били предоставяни от NOS. На NOВ бе възложено задължението да предоставя услуга от общ икономически интерес. Той предоставя съоръженията на индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации безплатно и получава плащания директно от държавата. По този начин тази мярка може също да бъде считана като мярка за нова помощ.
7.4. Заключение относно класифицирането като „нова помощ“
(111)
Аd hoc финансирането (плащания от FOR към индивидуални обществени радио- и телевизионни организации и от допълващите фондове), трансферите от Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения - всичко това би трябвало да се счита по-скоро като нова помощ, отколкото като съществуваща помощ.
8. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 86, ПАРАГАРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(112)
На базата на характеристиките на мерките, единствено възможното основание за съвместимост е член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, който постановява, че: „предприятия, натоварени с извършване на услуги от общ икономически интерес (…), са предмет на правилата, съдържащи се в Договора, и по-специално на правилата за конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не възпрепятства изпълнението, по закон или в действителност, на специфичните задачи, които са определени за тях. Не трябва да се оказва влияние върху развитието на търговията до такава степен, която би се оказала в разрез с интересите на Общността“.
(113)
Съдът на европейските общности бе последователен като постанови, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може би дава основания за отклонение от забраната за държавна помощ на предприятия, на които е възложено изпълнението на услуги от общ икономически интерес. Решението на Съда по делото Алтмарк безусловно потвърди, че държавна помощ, която компенсира разходите, направени от едно предприятие, за да предоставя услуги от общ икономически интерес, може да се окаже съвместима с общия пазар, ако отговаря на условията в член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (43).
(114)
В съответствие с установената съдебна практика, основана на прецеденти, на Европейския съд (44), член 86, параграф 2 от Договора за ЕО представлява отклонение, което трябва да се интерпретира ограничено. Съдът ясно заяви, че за да може една мярка да бъде приета за такова отклонение, трябва да бъдат изпълнени всички условия, които следват:
-
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и да бъде ясно определена като такава от държавата-членка;
-
предоставянето на тази услуга трябва да бъде изрично възложено на въпросното предприятие от държавата-членка;
-
приложението на правилата за конкуренция от Договора трябва да възпрепятства изпълнението на специфичните задачи, поставени на предприятието и изключването от тези правила не трябва да оказва влияние върху развитието на търговията до такава степен, която би се оказала в разрез с интересите на Общността.
(115)
Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение определя принципите и методите, които Комисията възнамерява да прилага с цел да гарантира спазването на условията, посочени по-горе. Следователно трябва да се проучи дали в настоящия случай:
-
радио- и телевизионната дейност на нидерландските обществени разпространители са ясно и точно определени от нидерландските власти като услуги от общ икономически интерес (определение);
-
на нидерландските обществени радио- и телевизионни организации е официално възложено от нидерландските власти да извършват тази услуга (възлагане);
-
държавното финансиране не надхвърля нетните разходи за тази обществена услуга, като се отчетат също други преки или непреки приходи, получени от обществената услуга (пропорционалност).
8.1. Дефиниция
(116)
В този контекст трябва да се отбележи, че ad hoc финансирането и безплатното предоставяне на технически съоръжения са били предназначени да подкрепят дейности, които са част от общата обществена функция. Необходима е следователно оценка на общото ниво на финансиране на обществените радио- и телевизионни организации, но, с изключение на конкретните мерки, посочени по-горе, това Решение няма намерение да оценява механизма и условията, при които е предоставено държавно финансиране. Настоящото Решение не засяга и организацията на системата за обществено радио- и телевизионно разпространение като цяло.
(117)
Както е посочено в параграф 33 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, задача на всяка държава-членка е да определи обществения ангажимент на обществените радио- и телевизионни разпространители. Като се отчете специфичната природа на сектора на радио- и телевизионното разпространение обаче Комисията счита, че „едно „широко“ определение, възлагащо на определен радио- и телевизионен разпространител задачата да осигурява балансирано и разнообразно програмиране в съответствие с неговия ангажимент, е легитимно по смисъла на член 86, параграф 2, с оглед на тълкувателните разпоредби на Протокола. Такова определение трябва да е в съответствие с целта за удовлетворяване на демократичните, социални и културни потребности на дадено общество и гарантиране на плурализма, включително културното и езиково разнообразие“.
(118)
Въпреки широтата на определението, то трябва да бъде достатъчно ясно и точно, за да не оставя съмнение дали дадена дейност, изпълнявана от оператора, на когото е възложена, е предназначена от държавата-членка да бъде включена в обществения ангажимент или не. Както е посочено в параграф 36 на Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, ролята на Комисията е ограничена до проверка дали определението за обществена услуга в сектора на радиото и телевизията съдържа явна грешка.
(119)
Основната задача на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители е да осигуряват висококачествени и разнообразни програми за общо излъчване по обществените канали, в общ интерес, както е посочено в член 13, буква в) от Закона за медиите. В законодателството се съдържат и конкретни програмни изисквания, отнасящи се до категориите съдържание, които трябва да бъдат обхванати и определеното времетраене за всяка категория.
(120)
CLT-UFA посочиха, че обществените радио и телевизия в Нидерландия предават прекалено много спорт като цяло и по-специално прекалено много футбол. Ищците заявиха, че NOS RTV предава основната част от всички спортни събития в Нидерландия. Както бе посочено по-горе, ad hoc финансирането е било предназначено за финансиране на дейности, които са част от обществената функция и по този начин били предназначени и за придобиване на спортни права.
(121)
Комисията е на мнение обаче, че разпространението на спортни програми, в рамките на около 10 % от общото време за излъчване, не представлява явна грешка. Спортът може да бъде част от обществената мисия на радио- и телевизионните разпространители и отделянето на 10 % от времето за спорт не е несъвместимо с обществения ангажимент за предлагане на балансиран и разнообразен програмен микс като обществена услуга.
(122)
Комисията е на мнение, че основната задача, както е определена в член 13 буква в), параграф 1 от Закона за медиите, е по-скоро широко определена, но може да се счита, че удовлетворява - в съответствие с текста на протокола от Амстердам - „демократичните, социални и културни потребности“ на нидерландското общество. По този начин определението в закона е достатъчно ясно и точно по отношение на основната задача и не съдържа никакви явни грешки.
8.2. Възлагане на задължения
(123)
В параграф 40 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение е посочено, че с цел да се облагодетелства от изключението по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, извършването на обществени услуги трябва да се възложи на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители посредством официален закон. Комисията отбелязва, че Законът за медиите официално възлага на NOS задачата да изпълнява обществената задача, определена в член 13с и подкрепящото законодателство. Правото да излъчват програми по обществените канали е дадено на обществените радио- и телевизионни разпространители от член 31 от Закона за медиите и Комисията счита, че основната задача за разпространение на програми е ясно възложена на обществените радио- и телевизионни разпространители.
8.3. Пропорционалност
(124)
В Глава 6.3 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение е обяснено, че тестът за пропорционалност, който Комисията трябва да проведе, е двоен (45).
(125)
От една страна, Комисията трябва да изчисли нетните разходи на обществената задача, възложена на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители и да провери дали тези разходи са свръх-компенсирани или не. Когато се компенсира едно предприятие, държавната помощ не трябва да надхвърля нетните разходи на мисията за извършване на обществена услуга. За да се стигне до нетните разходи, трябва да се вземат предвид и останалите преки и непреки приходи в резултат от изпълнението на обществената мисия. Следователно при оценяване пропорционалността на помощта ще бъде взета под внимание нетната печалба от реализиране на обществените дейности.
(126)
От друга страна, Комисията трябва да разследва всяка информация, с която разполага и която навежда на мисълта, че обществените радио- и телевизионни разпространители нарушават конкуренцията на търговските пазари повече от необходимото за изпълнение на обществената си мисия. Например една организация за обществено радио- и телевизионно разпространение, чиито по-ниски приходи ще бъдат компенсирани от държавната помощ, може да бъде изкушена да намали цените за реклама или други непублични услуги за пазара, така че да намали приходите на конкурентите. При такава практика ще е необходимо допълнително държавно финансиране, за да се компенсират пропуснатите приходи от търговски дейности и следователно ще е показател за наличие на свръх-компенсиране на обществените задължения.
8.3.1. Прозрачност и разпределение на разходите
(127)
На първо място Комисията трябва да определи разходите за услугите от общ икономически интерес. Тъй като нидерландските обществени радио и телевизия извършват също непублични дейности, те са задължени водят отделни сметки за различните изпълнявани дейности от Директива 80/723/ЕИО от 25 юни 1980 г. за прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и обществените предприятия (46), допълнена от Директива 2000/52/EО (47) на Комисията. Разходите и приходите трябва да са правилно обозначени въз основа на ясно установени, обективни счетоводни принципи. Разходи, които се дължат изцяло на обществени дейности, като същевременно облагодетелстват и търговски дейности, не е необходимо да се разпределят между двете и могат изцяло да бъдат разпределени към публичния сектор (48).
(128)
Директивата за прозрачност се прилага в Нидерландия чрез поправката на Закона за конкуренцията („Mededingingswet“) (49). Освен това със специална наредба (50) обществените разпространители се задължават да водят различни сметки за всички странични дейности и дейности за асоциациите. Въз основа на това нидерландските власти представят информация за разходите и приходите на обществените разпространители за периода 1994-2005 г.
(129)
Според Директивата за прозрачност от държавите-членки се изисква да гарантират, не само че се водят отделни сметки за публичните и непублични дейности, но и че всички разходи и приходи са коректно разпределени въз основа на последователно прилагани и обективно оправдани разходни счетоводни принципи и че принципите за разпределение на разходите, според които се водят отделните сметки, са ясно установени.
(130)
Въпреки това Комисията отбелязва, че Наредбата не определя как обществените разпространители да разпределят разходите, които са общи за публичните и непублични дейности. Нещо повече, информацията от нидерландските власти потвърждава, че обществените радио и телевизионни разпространители използват различни методи за разпределение на разходите. Властите привеждат доводи, че на индивидуално ниво разпределението е правилно, но поради различния избор, който индивидуалните разпространители, правят по отношение на разпределението, то може да се различава от един разпространител до друг. Комисията обаче смята факта, че няма съгласуваност между различните разпространители е показател за това, че Наредбата не предписва достатъчно добре как да се извършва разпределението на разходите.
(131)
Ето защо, въз основа на информацията, представена от нидерландските власти, не може да се направи заключение, че разходите са разпределени правилно на базата на приетите методи за разпределение на разходите. Следователно Комисията смята, че при определяне дали държавното финансиране е пропорционално на разходите за обществената услуга, трябва да се вземат предвид всички нетни приходи от търговски дейности на обществените радио- и телевизионни организации, Това е в съответствие и с нидерландската законодателна рамка, която се отнася за системата за обществено радио- и телевизионно разпространение и която задължава разпространителите да използват всичките си доходи в обществена услуга, включително и тези от търговски дейности (51).
8.3.2. Пропорционалност на общественото финансиране
(132)
Според параграф 57 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, държавната помощ не бива да надхвърля нетните разходи, понесени от разпространителя. По този начин, след като са определени нетните разходи за обществена услуга, трябва да бъде установено дали общата сума на държавно финансиране не надхвърля тази на разходите.
(133)
Ако не е направено цялостно и смислено разпределение на разходите, нетните приходи от всички дейности, които са се възползвали, пряко или непряко, от общественото финансиране, трябва да се отчетат при изчисляване на нетните разходи за обществени услуги (52). Единствено приходите от „обособените“ търговските дейности не трябва да се вземат предвид при установяване на нетните разходи за обществената мисия. Това са дейности, които не са се облагодетелствали пряко или непряко - например, чрез по-евтини входни суровини, - от държавното финансиране, или които са платили цялата стойност на входните суровини, които са общи и в резултат от обществената дейност.
(134)
В нидерландската обществена система за радио- и телевизионно разпространение няма понятие за „обособени“ дейности, нито смислено и цялостно разпределение на ресурсите между различните дейности на разпространителите. Освен това Законът за медиите предвижда всички нетни приходи от основните и странични задачи (53), страничните дейности и дейностите за асоциации (54) да се използват за изпълнение на обществената мисия (55).
(135)
Следователно нетните разходи за обществените дейности се определят като се отчитат приходите от всички дейности на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Изчисленията следователно са следните:
-
първо, нетните разходи за обществена услуга се определят като нетните приходи, получени от експлоатацията на обществената услуга (основни и странични задачи) се извадят от общите разходи за осигуряване на обществените услуги (56);
-
второ, всички други нетни търговски приходи следва да се отчитат (странични дейности и дейности за асоциациите);
-
трето, всички форми на обществено финансиране следва да се сумират. Първо, годишното държавно финансиране и плащанията от фонда Stifo се разглеждат като мерки на „съществуваща помощ“. След това ad hoc финансирането (плащания от FOR и допълващите фондове) и плащания от Фонда за копродукции CoBo, които се разглеждат като мерки на „нова помощ“.
(136)
Сумата от всички тези точки определя дали общото държавно финансиране надхвърля или не общите нетни разходи за обществена услуга или, с други думи дали има или няма свръх-компенсиране на задачите за предоставяне на обществена услуга.
(137)
Що се отнася до безплатното предоставяне на технически услуги и съоръжения от NOB, мярката трябва, по принцип, да се вземе под внимание при оценката на свръх-компенсацията. Въпреки това не е необходимо мярката да се включва категорично в изчисленията, тъй като ползите от безплатното техническо обслужване може да се разглеждат като компенсиращи разходи, които в противен случай трябваше да бъдат финансирани. По този начин, задължението да се плащат въпросните разходи би увеличило със същата сума разходите за обществени услуги, възложени на нидерландските обществени радио- и телевизионни организации. Включването на други разходи следователно не би променило крайния нетен резултат (57).
8.4. Решение за започване на процедура и период за разследване
(138)
В решението за започване на процедурата Комисията определи сумата на свръх-компенсиране, по предварителна оценка, на 110 милиона еуро. Изчислението бе базирано на непълна информация за действителната сума на трансферите към резервите и на нивото на резервите, държани в системата за обществено радио- и телевизионно разпространение, като цяло в периода 1992-2002 г. По това време властите не бяха предоставили пълни данни за индивидуалните разпространители.
(139)
След започване на процедурата Комисията получи данните за приходите и разходите на индивидуалните радио- и телевизионни разпространители, които са по-подробни в сравнение с общите данни, представени при откриване на процедурата. Освен това новата информация представя актуални данни до 2005 г. като включва и приблизителна оценка за 2006 г.
(140)
Това Решение засяга ad hoc плащанията, които са били платени към 1994 г. и покрива периода до 2005 г. Що се отнася до крайната дата, нидерландските власти са поканили Комисията да вземе предвид също и цифрите от 2006 г. Въпреки това, Комисията не смята това за подходящо, тъй като цифрите от 2006 г. са само приблизителна оценка на текущата бюджетна година.
8.4.1. Оценка на компенсациите за индивидуалните организации за обществено радио- и телевизионно разпространение
(141)
Става ясно, че 14 от 19-те обществени разпространители са били прекомерно компенсирани за периода 1994-2005 г. Въпросното компенсиране е осигурило печалби от 32 милиона еуро, които са прехвърлени предимно към програмните им резерви.
(142)
Въпреки това, в някои случаи част от свръх-компенсацията беше използвана, за да балансира недостатъчната компенсация за периода преди 1994 г. В началото на 1994 г. някои разпространители са имали негативен резултат от програми (58). На разпространителите е било разрешено само да регистрират негативни програмни резерви, когато разходите за публични услуги надхвърлят различните източници на финансиране на обществените услуги. С други думи, отрицателните програмни резерви могат единствено да бъдат резултат от недостатъчно компенсиране на разходите за обществена услуга.
(143)
От друга страна, всяка възможна загуба от търговски дейности е трябвало да бъде финансирана чрез резервите на асоциациите и не е могла да бъде отразена в програмните резерви.Според нидерландските власти резервите на асоциациите са били изградени с частни фондове.
(144)
Има и случаи, при които недостатъчното компенсиране на разходите за обществени услуги временно е било финансирано с резерви на асоциациите. През 1993 г. резервите на асоциациите са били „замразени“ от нидерландските власти; от този момент нататък вече не е било възможно приходите от обществени услуги и търговски дейности да се прибавят към тези резерви на асоциациите. Въпреки това е било направено едно изключение за възстановяване на плащания, извършени от резерви на асоциациите преди 1994 г. за покриване на нефинансирани разходи за обществени услуги. Според нидерландските власти това е единственото обстоятелно, при което след 1994 г. към тези резерви са били прибавяни парични средства (59).
(145)
Комисията смята, че отрицателните суми, записани в програмните резерви и положителните вариации на резервите на асоциациите след 1994 г. са получени само като резултат от предишни „недостатъчно компенсиране“ на разходи за обществени услуги. Последвалото балансиране на тези суми следователно се разглежда като избираеми разходи за обществената задача. Следователно съответстващите суми не бива да се вземат предвид за установяване на свръх-компенсацията.
(146)
Както е посочено в алинея параграф 141, свръх-компенсацията постъпвала обикновено в програмните резерви. През 2005 г. РО решава за пръв път, въз основа на член 19a, параграф 1з и член 109a от Закона за медиите, че резерви, държани от индивидуалните разпространители и надхвърлящи годишния им бюджет с 5-10 %, трябва да се прехвърлят на РО (60). Това прехвърляне също се разглежда като част от ad hoc мерките и се взема под внимание при определяне на пропорционалността на компенсацията. В резултат на това прехвърляне намаля общата компенсация за индивидуалните обществени радио- и телевизионни разпространители, като същевременно увеличава свръх-компенсирането на РО.
(147)
Като изважда - за всяка година от 1994 до 2005 г. - нетните разходи за обществени услуги от общото финансиране, получено от държавата, по начина описан в раздел 8.3.2, Комисията стига до заключението, че нито един от индивидуалните разпространители не е получил обществено финансиране, превишаващо 10 % от годишния си бюджет. Тъй като разходите за обществено радио- и телевизионно разпространение могат да се променят всяка година, държавата може всъщност да поиска, поради бюджетни причини, да задържи до минимум отклоненията в държавното финансиране и да разреши известен процент от годишното свръх-компенсиране да бъде пренесено за следващата година. Комисията призна този принцип в случая с нидерландската система за обществено радио- и телевизионно разпространение (61).
(148)
В нидерландския случай с държавна помощ Комисията посочи, че тези резерви трябва да бъдат установени с конкретна цел и че те трябва да станат редовни, на фиксирана дата, т.е. да бъдат изваждани от компенсацията за следващата година, ако се установи, че има свръх-компенсация. По този начин, ако свръх-компенсацията не надхвърля 10 % от сумата на годишната компенсация, такава свръх-компенсация е съвместима с Договора за ЕО и може да се пренася за следващия годишен период и да се изважда от сумата на компенсацията, платима по отношение на този период.
(149)
Нидерландските власти решиха, че всяка отделна организация за радио- и телевизионно разпространение може да поддържа само определен резерв от максимум 5-10 % от годишния бюджет (62). С оглед на това ограничение през 2005 г. РО нареди прехвърлянето на 42,457 милиона еуро резерви от индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации към РО. Властите също така поеха ангажимент да извършват редовен мониторинг на резервите и да нареждат възстановяване на излишъците над 10 % от годишната компенсация, считано от 2006 (63) г. Следователно комисията смята, че са изпълнени условията за приемане като съвместима дадена сума на свръх-компенсация, при условие че тя не надхвърля повече от 10 % от годишния бюджет на обществените радио- и телевизионни организации (64).
(150)
Тъй като свръх-компенсацията не надхвърля един марж от 10 % от годишния бюджет, това следователно може да се разглежда като изпълнение на мисията за предоставяне на обществени услуги и по този начин помощта се разглежда като съответстваща на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
8.4.2. Свръх-компенсация на РО.
(151)
РО също получи компенсация за ролята си в управлението и координирането на системата за радио- и телевизионно разпространение. РО изпълнява тази роля като отделна организация, която води, отделно вътрешно счетоводство. Нидерландските власти посочват, че въпреки че NOS RTV и РО са части от едно юридическо лице и представят консолидирани отчети, едната организация по никакъв начин няма достъп до фондовете на другата.
(152)
Въз основа на отделните отчети за РО и в съответствие с описания по-горе счетоводен метод, Комисията стига до заключението, че РО е получил обща свръх-компенсация от 55,908 милиона еуро, без да се включват резервите, които са били прехвърлени през 2005 г. от индивидуални разпространители. Общата сума на прехвърлените резерви възлиза на 42,457 милиона еуро. Когато се отчита това прехвърляне, общата свръх-компенсация на РО възлиза на 98,365 (55,908 + 42,457) милиона еуро.
Таблица 4:
Преглед на годишното финансиране на РО (1994-2005) - суми в милиони еуро (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Общо:
Разходи за обществена дейност
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Приходи от обществена дейност
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Нетни разходи за обществена дейност
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Нетен резултат от търговски дейности
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Потребност от обществено финансиране
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Годишни плащания
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Годишни плащания от Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Общо годишна компенсация
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Резултат преди
ad hoc
плащанията
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Плащания от FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Плащания от допълващи фондове
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Плащания от Фонд CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Прехвърляне на излишни резерви
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Общо аd hoc плащания
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Извънредни суми
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Общо годишна свръх- компенсация/недостигаща компенсация
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
От гледна точка на Комисията свръх-компенсацията от 98,365 милиона еуро не е необходима за функциониране на обществената услуга и не може, следователно, да се ползва от отклонението от член 86, параграф 2 за забрана на държавната помощ. Свръх-компенсацията следователно не се разглежда като съвместима помощ и по принцип следва да бъде възстановена от РО.
(154)
Въпреки това излиза, че свръх-компенсацията надхвърля общата сума на натрупаните плащания ad hoc за РО. РО е получил 33,870 милиона еуро като плащания ad hoc от държавния медиен бюджет, плюс ad hoc прехвърляне на 42,457 милиона еуро от други радио- и телевизионни разпространители. Това прави общо 76,327 милиона еуро получени плащания от ad hoc мерки. В допълнение, по плащанията ad hoc също е начислявана лихва, което трябва да се отчете при определяне на размера на финансовите средства, които не са били получени в контекста на „мерките за съществуваща помощ“ Следователно възстановяването би трябвало да възлиза на 76,327 милиона еуро плюс лихвите, тъй като „остатъкът“ от свръх-компенсацията е била отпусната като съществуваща помощ и не може да се възстановява.
8.5. Антиконкурентно поведение на търговски пазари
(155)
Както е обяснено в Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, Комисията е на мнение, че антиконкурентното поведение на обществените разпространители не може да се разглежда като необходимо за изпълнение на обществената им мисия. В решението си да започне официална процедура на разследване Комисията спомена следните възможни нарушения на пазара:
8.5.1. Кабелно излъчване
(156)
Договорът по модел, сключен между разпространителите и кабелните оператори през 1985 г. предвижда, по искане на нидерландското правителство, кабелните оператори да не плащат права на интелектуална собственост за излъчване на програмите на нидерландската обществена телевизия. Справедливо е да се зададе въпроса дали, като се отказва от плащане на правата за интелектуална собственост от кабелните оператори, РО действа като нормален пазарен оператор, при положение че се е отказал от търговски приходи.
(157)
Нидерландските власти привеждат обаче довода, че фактът, че РО не претендира за възнаграждение за правата на интелектуална собственост, не противоречи задължително на пазарното поведение. В крайна сметка търговските радио и телевизии също не изискват такса от кабелните оператори за излъчване на техните програми (66).
(158)
В действителност търговските споразумения между радио- и телевизионните разпространители и кабелните оператори могат да приемат различни форми, особено с оглед на факта, че сделката включва обмяна на услуги за излъчване на налично съдържание, което има стойност и за двете страни. В съответствие с това Комисията установява, че липсват ясни индикации, че РО е действал в противоречие с пазарното поведение, и че като се е отказал от търговски приходи е увеличил потребността си от държавно финансиране.
8.5.2. Рекламен пазар
8.5.2.1. Предполагаемо подбиване на цените на рейтинг точки за възрастова група 20-49 г.
(159)
При откриване на официалната процедура за разследване Комисията не разполагаше с достатъчни доказателства, че STER действително е подбивал цените. Въпреки това трябва да се оцени информацията, която бе представена след откриване на разследването от ищците и нидерландските власти.
(160)
Параграф 58 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение посочва, че обществените радиостанции и телевизии може да се изкушат да намаляват цените за реклама, така че да намалят приходите на конкурентите. Все пак трябва да се има предвид, че обществените радио- и телевизионни организации в Нидерландия не извършват директно рекламни дейности, а рекламните дейности се изпълняват от отделна организация в лицето на STER. В съответствие с мисията си STER трябва да използва времето, отпуснато за реклама по такъв начин, че да осигурява оптимален принос към централното финансиране на обществените радио- и телевизионни организации. Той функционира като посредник, със задачата да извлече максимални печалби от продажбата на рекламното пространство на обществените радио- и телевизионни организации. Както вече бе споменато в параграф 17, STER прехвърля рекламните приходи директно в медийния бюджет.
(161)
За поведение, водещо до подбиване на цените от STER, може да се правят изводи от някои или от всичките следни обстоятелства: тъй като цените на STER са по-ниски от тези на конкурентите, има нарастване на пазарния дял и загуба на приходи за STER.
(162)
Първо, както Комисията също така посочи в решението за откриване на официална процедура за разследване, сравнението между цените на обществените и частните компании за продажба на реклами може да се разглежда като съдържателна мярка за критериите, посочени в параграф 58 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение.
(163)
Най-подходяща за сравнение на цените е целевата група на 20-49-годишните. Както може да се заключи от Таблица , има различни подгрупи, много от които са насочени към зрители в границите 20-49 години.
Таблица 5:
Процент на целевите GRP (рейтинг точки), придобити от STER през 2004 г.
Целева група:
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Пазаруващи 20-49
Пазаруващи 20-49:
Мъже 20-34
Жени 20-34
Придобити
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 27.1.2005 г. от нидерландските власти.
(164)
Таблица посочва, че STER предимно продава реклами за зрители. От 1999 г. намалява пазарният дял на STER в рекламите и аудиторията, до която имат достъп обществените радио- и телевизионни организации, за целевата възрастова група 20-49 г. Брутните цени, които рекламодателите са заплащали за целевата група 20-49 г., са следните:
Таблица 6:
Брутни цени за рейтинг точка за целевата група 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1995- 2005 г. в еуро
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1,470
1,496
1,499
1,315
1,485
1,541
1,562
1,624
1,816
1,932
1,890
Частни разпространители
1,337
1,314
1,366
1,399
1,438
1,637
1,667
1,675
1,753
2,055
2,087
Източник
:
Писмо от 3.2.2006 г. от нидерландските власти.
(165)
Въз основа на представените по-горе данни цените по ценоразпис за целевата група 20-49 г. на STER са само малко по-ниски от цените по ценоразпис на частните радио- и телевизионни организации. Според нидерландските власти радио- и телевизионните организации и на STER отпускат значителни отстъпки. Частните радио- и телевизионни организации сякаш предоставят много по-големи отстъпки, особено от 1998 г. Тези отстъпки са изброени по-долу:
Таблица 7:
Действителни отстъпки, предоставени в периода 1994-2005, в %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Частни разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(166)
Въпреки че STER има по-малко атрактивна аудитория, отколкото частните радио- и телевизионни разпространители - той има по-ниска селективност и поради това има по-малки възможности да предложи много специфична целева група - има и по-малка аудитория и дял в рекламния пазар (виж Таблица 9 по-долу), неговите нетни цени са по-високи от тези, които се заплащат на частните р адио- и телевизионни организации.
Таблица 8:
Нетни цени за рейтинг точка за целевата група 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1995-2005 г. в еуро
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Частни разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
От Таблица може, освен това, да се направи извода, че има ясна корелация между намалението в дела на аудиторията и рекламния дял за обществените радио- и телевизионни организации. Няма доказателство, че STER увеличава пазарния си дял чрез потенциален дъмпинг на цените или дори че поддържа пазарния си дял въпреки намалението в аудиторията на своите клиенти радио- и телевизионни организации. Обратно, STER губи дела си в рекламния пазар със същия темп, с който обществените радио- и телевизионни организации губят аудитория.
Таблица 9:
Дялове в аудиторията и рекламния пазар
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Аудитория на частните разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Реклами при частните разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Аудитория на обществените разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Реклами при обществените разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 3.2.2006 г. от нидерландските власти.
(168)
И накрая, няма доказателства, че STER губи рекламни приходи с цел да увеличи пазарния си дял.
Схема 1:
Развитие на брутните и нетни приходи
(169)
От Таблица 7 и Схема 1 може да се направи извода, че STER е предложила значителни отстъпки. Въпреки това, от Схема 1 може също да се направи извода, че въпреки тези отстъпки, нетните приходи от продажба на рекламно пространство са останали относително постоянни. Използването на отстъпки не е довело до големи промени в приходите.
(170)
Следователно нито едно от обстоятелствата, които нормално придружават поведение на подбиване на цените - а именно: по-ниски цени, повишаване на пазарния дял и временна загуба на приходи - не изглежда да е настъпило на рекламния пазар в Нидерландия. Отново трябва да се подчертае, че STER е компания, независима от обществените радио- и телевизионни организации и нейните приходи отиват директно в медийния бюджет. В съответствие с това Комисията трябва да стигне до заключението, че няма признаци STER да е подбил цените до такава степен, че да доведе до несъразмерна загуба на приходи, която да е повишила потребността от допълнително държавно финансиране на системата за обществено радио- и телевизионно разпространение.
8.5.2.2. Стандарт за сравнение на цените за реклама
(171)
SBS Broadcasting BV приведе довода, че „само ценовото сравнение между цените за рейтинг точка в групата 20-49 г., плащани на STER или на IP и/или на SBS не могат да бъдат изключителен критерий, за да се установи дали STER подбива или не цените“.
(172)
SBS твърди също така, че на първо място рекламодателите са склонни да плащат допълнителна премия за рейтинг точките в групата 20-49 г., предложени от STER, защото достига и хора, извън целевата група. Освен това цените на STER за рейтинг точки (GRP) за възрастова група 13+ (категорията на тийнейджърите) за реална доставка са в действителност много по-ниски от цените на частните конкуренти за GRP 13+. Тези въпроси бяха предоставени от Комисията на нидерландските власти (67).
(173)
По отношение на първия въпрос, трябва да е ясно от самото начало, че маркетинговите компании се стремят да достигнат до определена целева група, когато рекламират своите продукти. Аудиториите извън целевата група нямат значение. Един от критериите за закупуване на рекламно време е селективността на целевата аудитория. Ако рекламният разрез не е селективен, т.е. има много от така наречения „отпадък“ (реклами, достигащи до хора извън целевата група), тогава рекламния разрез става по-малко интересен. Поради факта, че рекламното пространство, продавано от STER, има ниска селективност - то привлича широк обхват зрители - в действителност за STER, според нидерландските власти, е трудно да поддържа рекламните си тарифи. Второ, рейтинг точките (GRP) за групата 13+ г. е с по-малко значение, отколкото рейтинг точките за групата 20-49 г. Информацията в Таблица показва относително ниското значение на рейтинг точките за групата 13+ г. и ясно посочва, че рейтинг точките (GRP) за групата 13+ г. не са от решаващо значение, когато се прави сравнение на цените. Както заявиха нидерландските власти, рейтинг точките за групата 20-49 г. е от много по-голямо значение. Фактът, че цената за рейтинг точки за групата 13+ е по-ниска при STER, не означава сама по себе си, че има общо подбиване на цените от обществените радиостанции и телевизии.
8.5.2.3. Заключение относно рекламите
(174)
Следователно, въпреки фактът, че STER предлага значителни отстъпки, общите приходи, идващи от рекламно пространство, не са намалели, а са останали стабилни. След като оцени останалите доводи и отговорите на нидерландските власти, Комисията стига до извода, че понастоящем няма доказателства, че STER не е направил опит да увеличи максимално рекламните си приходи и че неговото поведение би довело до повишена нужда от държавно финансиране.
8.5.3. Футболни права
(175)
Когато започна процедурата, Комисията заяви, че няма ясни признаци, за да се направи заключение, че радио- и телевизионните организации са плащали цена за правата за предаване на футболни състезания, която да е структурно над пазарната стойност. Една от причините бе, че обществените радиостанции и телевизии са предлагали по-високи суми по време на преговорите, отколкото са били склонни да предложат частните разпространители. CLT-UFA се оплака, че нидерландските обществени радио- и телевизионни организации плащат високи цени за футболни права. Комисията посочи, че ще направи оценка на това положение по-нататък.
(176)
Последвалото разследване не представи доказателства, че обществените радио- и телевизионни организации са предложили над цената на частните обществените радио- и телевизионни организации, нито че обществените радио и телевизия са придобили права за футболно събитие до такава степен, че да направят възможно затварянето на пазара за конкурентите. В действителност бяха открити примери за важни футболни права, задържани от частните разпространители в периода, подлежащ на разследване (виж параграф 55).
(177)
Все пак, тъй като в настоящата процедура не бяха идентифицирани практики, противоречащи на конкуренцията, въпросът за това дали системата като такава предлага достатъчна защита срещу възможността за антиконкурентно поведение, ще бъде разгледан в процедура E-5/2005 за съществуваща помощ.
9. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(178)
Поради причините, изложени по-горе, Комисията стига до заключението, че има наличие на свръх-компенсация от 98,365 милиона еуро за NOS за функциите, които изпълнява като РО и че тази сума е била отпусната посредством мерки на държавна помощ, които не могат да се разглеждат като съвместими с общия пазар на базата на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО и поради това следва да бъдат възстановени от NOS.
(179)
Въпреки това, тъй като свръх-компенсацията надхвърля общата сума на ad hoc плащанията към NOS за функциите, които изпълнява като РО, която възлиза общо на 76,327 милиона еуро, възстановяването трябва да се ограничи на 76,327 милиона еуро, тъй като „останалата“ свръх компенсация е била отпусната чрез съществуваща помощ и не може да бъде възстановена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Ad hoc държавната помощ, която Нидерландия отпуска на NOS за функциите, които изпълнява като РО, е несъвместима с общия пазар.
2. Несъвместимата ad hoc държавна помощ следва да бъде възстановена от NOS. Сумата, която трябва да се възстанови, е 76,327 милиона еуро, плюс лихви.
3. Аd hoc държавната помощ, отпусната от Нидерландия на индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации, е съвместима с общия пазар, при условие че, ако такава помощ води до свръх-компенсация за обществената мисия, излишъкът следва да се държи в специален резерв за тази цел, чиято сума не надвишава 10 % от годишния бюджет на радио- или телевизионната организация и при условие че спазването на това ограничение редовно се контролира от Нидерландия.
Член 2
1. Нидерландия взима всички необходими мерки, за да си възстанови помощта от РО, за която става въпрос в член 1 и която е била предоставена незаконосъобразно на бенефициерът.
2. Възстановяването влиза в сила без отлагане и в съответствие с процедурите на националното законодателство, при условие че те разрешават незабавното и ефективно прилагане на решението. Помощта, която трябва да се възстанови, следва да включва лихвите от датата, на която е била предоставена на бенефициерите до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите, които следва да бъдат възстановени съгласно параграф 2, следва да бъдат изчислени в съответствие с процедурите, описани в членове 9 и 11 от Решение (ЕО) № 794/2004 (68).
4. В срок от два месеца след уведомлението за това Решение, Нидерландия изисква бенефициерът, посочен в член 1, да възстанови незаконосъобразната и несъвместима държавна помощ и дължимата лихва.
Член 3
Нидерландия информира Комисията, в срок от два месеца след уведомлението за това Решение, какви мерки е взела вече и планира да вземе, за да се съобрази с него. Тя предоставя тази информация, като използва модела на въпросник от Приложение 1 към решението. Нидерландия в рамките на същия период от време представя всички документи, които предлагат доказателства, че е инициирана процедура за възстановяване срещу бенефициерът на незаконосъобразната и несъвместима държавна помощ.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Кралство Нидерландия.
Съставено в Брюксел на 22 юни 2006 г.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 22 juin 2006
sur le financement ad hoc des radiodiffuseurs de service public néerlandais C 2/2004 (ex NN 170/2003)
[notifiée sous le numéro C(2007) 2084]
(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2008/136/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations en vertu des dispositions précitées (1),
vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE ET CONTEXTE
1. PROCÉDURE
(1)
En 2002 (2) et 2003 (3), la Commission a reçu plusieurs plaintes alléguant que le système de financement public existant pour les radiodiffuseurs publics néerlandais constituait une aide d'État illégale et incompatible au sens de l'article 87(1) du traité CE.
(2)
Au cours de l'examen préliminaire de ces plaintes, la Commission a reçu des informations complémentaires des plaignants (4) et des autorités néerlandaises (5).
(3)
À l'issue de l'examen préliminaire des aides alléguées, la Commission a informé les Pays-Bas par une lettre datée du 3 février 2004, de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88(2) du traité CE à l'égard de certaines mesures pouvant être qualifiées d'aides nouvelles.
(4)
La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (6). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations concernant cette aide.
(5)
Les Pays-Bas ont répondu à la décision d'ouvrir la procédure par une lettre datée du 30 avril 2004. La Commission a également reçu des observations de 11 parties intéressées (7). Par une lettre du 29 avril 2004, la Commission a transmis ces observations aux Pays-Bas. La réponse des autorités néerlandaises a été reçue dans une lettre datée du 13 août 2004.
(6)
La Commission a posé des questions complémentaires aux autorités néerlandaises par des lettres datées du 4 janvier et du 25 mai 2005, auxquelles les autorités néerlandaises ont répondu par des lettres datées du 27 janvier et du 25 juillet 2005. Des informations complémentaires ont été données par un des plaignants (De Telegraaf) le 25 juillet 2005 et par les autorités néerlandaises le 2 septembre. La Commission a demandé des renseignements complémentaires aux autorités néerlandaises par un courrier électronique daté du 22 novembre 2005, auquel les autorités ont répondu le 25 novembre 2005. La Commission a décidé après une réunion avec les autorités que des précisions supplémentaires étaient nécessaires. À cette fin, une demande d'information a été envoyée aux autorités néerlandaises le 22 décembre 2005, à laquelle les autorités néerlandaises, s'étant vu accorder un délai, ont répondu le 3 février 2006. Cette réponse a donné lieu à un échange supplémentaire de courriers électroniques entre les autorités néerlandaises et la Commission en février et en avril 2006.
(7)
Une réunion entre les autorités néerlandaises et la Commission s'est tenue le 24 septembre 2004. Une réunion avec De Telegraaf a eu lieu le 27 octobre 2004. Une réunion avec Broadcast Partners s'est tenue le 5 janvier 2005. La Commission a rencontré RTL le 27 juillet 2005 et VESTRA le 23 septembre 2005. Elle a eu une autre réunion avec les autorités néerlandaises les 1er et 14 février 2006.
(8)
Outre cette procédure concernant les «aides nouvelles», le financement des radiodiffuseurs de service public (ci-après dénommés «RSP») par les financements annuels de l'État et le fonds de promotion (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) est examiné dans une procédure distincte sur les «aides existantes» (voir aide d'État no E-5/2005). Dans la présente décision, la Commission ne fera référence aux mesures faisant l'objet de la «procédure sur les aides existantes» que dans la mesure où cela sera nécessaire pour donner une vue globale du financement des radiodiffuseurs publics. Elle ne traitera toutefois pas de la question de la compatibilité des financements annuels réguliers et des financements du fonds de promotion avec les règles relatives aux aides d'État.
(9)
La présente décision se limitera également à l'évaluation du financement des activités de base des RSP (appelées missions principales) et exclura donc les activités annexes telles que les services de nouveaux médias, l'offre de services de SMS et l'i-mode. De même, elle ne portera pas sur l'investissement de NOS dans l'opérateur de réseau Nozema, qui n'aurait, selon les plaintes, pas été conforme aux conditions du marché. Ces questions seront traitées séparément.
(10)
Enfin, la décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen englobe la procédure à compter de 1992. Néanmoins, il apparaît que les premiers financements ad hoc n'ont été effectués qu'en 1994. En outre, les chiffres jusqu'en 2005 sont maintenant disponibles et devraient être pris en considération. La décision couvrirait donc la période allant de 1994 - date du premier paiement ad hoc - à 2005 - qui est la dernière année pour laquelle il existe des chiffres définitifs. Il est à noter que les autorités néerlandaises ont invité la Commission à prendre également en compte l'année 2006. Toutefois, les chiffres pour cette année ne sont que prévisionnels et ne peuvent donc pas être pris en considération.
2. DESCRIPTION DETAILLEE DU SYSTEME DE RADIODIFFUSION PUBLIQUE
(11)
Ce chapitre présentera tout d'abord dans la section 2.1 les acteurs du secteur de la radiodiffusion (publique), puis dans la section 2.2, les différents éléments du système de financement du secteur de la radiodiffusion néerlandaise en général. Dans cette optique, il décrira les dispositions juridiques chargeant les radiodiffuseurs d'une mission de service public, expliquera les différents mécanismes de financement (financements annuels et ad hoc), et enfin, présentera les réserves que les radiodiffuseurs publics ont constituées et utilisent pour l'accomplissement de leur mission de service public. Seront examinées ensuite les activités commerciales exercées par les radiodiffuseurs publics néerlandais (section 2.5). La section 2.6 explique l'acquisition des droits du football par la NOS et la section 2.7 traite de la relation entre les radiodiffuseurs et les câblo-opérateurs. Enfin, la section 2.8 définit les mesures qui font l'objet de la présente procédure.
2.1. Acteurs du secteur de la radiodiffusion (publique)
(12)
Le système de radiodiffusion de service public est composé de différentes organisations, dont huit associations privées (radiodiffuseurs privés ayant des membres chargés d'une mission de service public) et dix fondations privées (radiodiffuseurs privés n'ayant pas de membres chargés d'une mission de service public) (9).
(13)
Outre les radiodiffuseurs visés au considérant 12, le système de radiodiffusion de service public comporte un autre acteur, la NOS, qui joue un double rôle. Son premier rôle est celui d'un radiodiffuseur de service public, chargé des programmes de télévision et de radio (sous le nom de «NOS RTV»). Son second rôle consiste à coordonner l'ensemble du système de radiodiffusion de service public; il est rempli par le conseil d'administration de la NOS («Publieke Omroep», ci-après dénommé «PO»). Le PO, dont les fonctions et missions sont définies par la Loi sur les médias, encourage la coopération entre les radiodiffuseurs publics, coordonne les trois chaînes de télévision publique et fait rapport deux fois par an à l'autorité des médias sur les activités des radiodiffuseurs publics.
(14)
La NOS reçoit un financement du budget des médias, à la fois pour les activités exercées en tant que «PO» et en tant que «NOS RTV».
(15)
Les programmes de télévision de service public sont diffusés par les radiodiffuseurs publics sur trois chaînes publiques (10).
(16)
L'organisation néerlandaise de production d'émissions (Nederlands Omroepbedrijf, ci-après dénommée «NOB») fait également partie du système de radiodiffusion publique. La NOB réalise l'enregistrement, la préparation de la transmission et la transmission de sons, d'images en mouvement et de données à tous les canaux de distribution possibles. Elle fournit ces services aux radiodiffuseurs commerciaux et aux radiodiffuseurs de service public. Le gouvernement néerlandais considère les services fournis aux radiodiffuseurs de service public comme des services publics; à ce titre, ils font l'objet d'un financement public (11).
(17)
Une Fondation distincte (Stichting Ether Reclame, ci-après dénommée «STER») a la responsabilité exclusive de la vente d'espaces publicitaires et de la diffusion de publicités sur les chaînes publiques. La STER est responsable du temps de diffusion accordé. Les revenus générés par la STER sont directement transférés à l'État.
(18)
Outre les radiodiffuseurs de service public, plusieurs radiodiffuseurs commerciaux opèrent au niveau national. Il s'agit de: RTL (RTL4, 5 et 7 du groupe CLT-UFA), SBS6, NET5 et Veronica (du groupe de radiodiffusion SBS) et Talpa (Talpa Media Holding). Leurs principaux revenus proviennent de la publicité télévisée.
2.2. Cadre régissant la radiodiffusion de service public
(19)
Le secteur de la radiodiffusion est actuellement régi par la Loi sur les médias et le Décret sur les médias. La loi autorise les radiodiffuseurs publics à exercer quatre catégories d'activité, définies dans la Loi sur les médias en vigueur en tant que «mission principale», «mission accessoire», «activités annexes» et «activités associatives». Les radiodiffuseurs publics peuvent prétendre à un financement de l'État pour les «missions principales» et les «missions accessoires».
2.2.1. Définitions juridiques
(20)
L'article 13(c)(1) de la Loi sur les médias décrit la «mission principale» des radiodiffuseurs de service public comme suit:
a)
garantir une offre de programmes pluraliste et de qualité pour une diffusion générale, dans les domaines de l'information, de la culture, de l'éducation et du divertissement, au niveau national, régional et local, et transmettre ou faire transmettre ces derniers sur des canaux ouverts;
b)
exercer toutes les activités en rapport avec l'offre de programmes et la transmission nécessaire en la matière;
c)
diffuser des programmes destinés aux pays et régions autres que les Pays-Bas et aux citoyens néerlandais séjournant à l'étranger.
(21)
L'article 13c(2) de la Loi sur les médias définit les obligations générales que doivent remplir les programmes diffusés par les radiodiffuseurs: ils doivent «donner une image équilibrée de la société et présenter les différents intérêts et points de vue sur la société, la culture et la philosophie au sein de la population»et:
a)
Les programmes doivent être accessibles à l'ensemble de la population dans les zones concernées;
b)
ils contribuent au pluralisme et à la diversité culturelle aux Pays-Bas (…)».
(22)
De plus, le temps de programmation total devant être attribué aux différentes catégories, telles que la culture, l'éducation et le divertissement, est régi au moyen de pourcentages prescrits (12).
(23)
L'article 16 de la Loi sur les médias prévoit que certaines missions sont remplies par NOS RTV et en donne le détail. Les sports, incluant sans s'y limiter les compétitions, matchs de coupe et manifestations sportives internationales, sont couverts. La loi ne prévoit pas de pourcentage du temps de diffusion total devant être consacré à ces événements sportifs. Dans la pratique, NOS RTV vise à consacrer 9-11 % du temps de diffusion total aux programmes sportifs (13).
(24)
Les associations de radiodiffusion se voient attribuer un temps de diffusion pour l'offre de programmes télévisés nationaux et ont droit à un financement de l'État pour l'accomplissement de cette mission [article 31(4), Loi sur les médias].
(25)
Conformément à l'article 13c(3) de la Loi sur les médias, qui a été introduit en 2000, le système de radiodiffusion publique «peut également remplir sa mission, comme mentionné dans le premier paragraphe, en proposant des moyens de fourniture et de distribution de contenus de programmes, autres que ceux inclus dans le paragraphe (1)(a)». En d'autres termes, les radiodiffuseurs de service public peuvent diffuser le contenu de service public visé au considérant 20 à titre de mission principale, sur d'autres supports de médias (Internet, p. ex.).
(26)
Ces missions, que l'on qualifie de «missions accessoires», doivent remplir un certain nombre de conditions. Par exemple, elles ne doivent pas servir à générer des profits pour des tierces parties (art. 55, Loi sur les médias). La gestion d'un site Web ou d'une chaîne thématique sont des exemples de missions accessoires.
(27)
Il faut également préciser que l'exploitation des missions «principales» comme «accessoires» génère des revenus pour les radiodiffuseurs de service public, qu'ils doivent utiliser à des fins de service public (14).
(28)
Les radiodiffuseurs de service public néerlandais peuvent également exercer des activités appelées activités annexes et activités associatives. Les activités annexes (15) doivent remplir un certain nombre de conditions réglementaires. Elles incluent, par exemple, la vente de guides de programmes, le parrainage, la vente de droits de diffusion et de supports liés aux programmes, la location de locaux à usage de bureaux et l'organisation de spectacles en plein air.
(29)
Les autres activités sont les «activités associatives». Il s'agit des activités exercées par les associations de radiodiffusion pour leurs membres. Elles incluent la publication de magazines et l'organisation et la vente de voyages.
2.2.2. Mandat et contrôle
(30)
Une autorité des médias indépendante (Commissariaat voor de Media) est chargée de veiller au respect des obligations financières et de programmation fixées par la Loi sur les médias et la législation concernant sa mise en œuvre (article 9, Loi sur les médias).
(31)
L'autorité des médias a une mission légale, énoncée à l'article 134 de la Loi sur les médias, qui consiste à veiller à ce que les radiodiffuseurs publics remplissent leurs obligations, et notamment qu'ils respectent les quotas fixés pour les différents types de programme. La Commission des médias peut infliger des amendes en cas de non-respect de ces obligations. De plus, l'autorité des médias contrôle le respect, par les radiodiffuseurs, des restrictions légales en matière de parrainage et de publicité.
(32)
Elle contrôle annuellement la conformité des comptes des radiodiffuseurs publics, sur la base des rapports de comptabilité soumis, avec les dispositions de la Loi sur les médias, du Décret sur les médias et du manuel financier. Le cas échéant, l'autorité officialise les montants (inscrits au budget) pour la distribution courante de programmes (articles 100 et 101, Décret sur les médias).
2.3. Sources de financement des radiodiffuseurs de service public
(33)
Les principales ressources financières des RSP sont les financements annuels reçus de l'État. Pour absorber les fluctuations budgétaires, les RSP sont autorisés à constituer des réserves. De plus, ils reçoivent des financements ad hoc à partir de 1994.
(34)
Comme l'évaluation de la compatibilité du financement ad hoc ne peut être effectuée sans tenir compte des autres sources de financement public, la description suivante concerne tant les financements annuels que les financements ad hoc. (Cela étant, les financements annuels et les financements du Stifo ne font pas l'objet de la présente décision, mais seront évalués séparément dans le cadre de l'examen en cours des «aides existantes» no E-5/2005.)
2.3.1. Financements annuels
(35)
Les radiodiffuseurs publics néerlandais reçoivent des contributions financières annuelles du budget de l'État consacré aux médias. Sur la période 1994-2005, elles s'élevaient à près de 7,1 milliards d'euros. De ce montant, environ 819,6 millions d'euros ont été transférés au PO pour son rôle de gestion et de coordination; les 6,3 milliards d'euros restants ont été versés aux différents radiodiffuseurs. Plusieurs sources alimentent le budget consacré aux médias: la redevance de radiodiffusion (prélevée auprès des contribuables), les recettes publicitaires de la STER et les intérêts du fonds général de radiodiffusion (Algemene Omroepreserve, ci-après dénommé «AOR») (16). Le budget des médias fixe un plafond pour le montant du financement annuel pouvant être mis à disposition des radiodiffuseurs publics (et autres organisations de médias).
2.3.2. Stifo
(36)
Outre les financements annuels, les radiodiffuseurs publics ont reçu des financements du Stifo (fonds de promotion des productions culturelles). Les fonds provenant du Stifo peuvent constituer une aide d'État, mais la mesure a été approuvée par la Commission sous le numéro NN 32/91. L'aide du Stifo doit donc être considérée comme une aide d'État existante. Les financements du Stifo aux différents radiodiffuseurs de service public (le PO n'en a pas reçu) s'élevaient à 155 millions d'euros sur cette période.
2.3.3. Financements ad hoc
(37)
Outre les transferts aux considérants 34 et 35, qui sont considérés comme les sources normales de financement des RSP, les radiodiffuseurs publics ont reçu plusieurs financements ad hoc. Ces derniers ont été versés soit directement aux radiodiffuseurs, soit par l'intermédiaire de fonds et réserves spéciaux.
2.3.3.1. Financements des fonds d'appoint
(38)
Les fonds d'appoint sont une réserve du budget des médias. Durant la période 1996-1998, un montant de [...] millions d'euros a été transféré du fonds d'appoint à NOS RTV. Ces fonds ont été mis en place en 1996 pour le cofinancement de l'augmentation du prix des droits de diffusion. Les conditions d'attribution de ces fonds ont été adoptées d'un commun accord par l'État et les radiodiffuseurs publics. Si les radiodiffuseurs publics ne peuvent acheter, à partir de leurs budgets ordinaires, les droits dont le prix a subi une augmentation excessive, l'État complète les fonds, c'est-à-dire qu'il cofinance par un montant égal l'acquisition de ces droits.
2.3.3.2. Financements du FOR
(39)
En 1998, le ministère de la Culture a été autorisé (article 106a, Loi sur les médias) à transférer, en fonction des besoins, des sommes de l'AOR (réserve générale de la radiodiffusion, gérée par l'autorité des médias) vers un fonds destiné à financer certaines initiatives du PO. Ce fonds a été créé en 1999 sous l'appellation «FOR»; il est contrôlé par le PO.
(40)
Le principe est que, si l'AOR excède 90,8 millions d'euros, il est possible de transférer des fonds au FOR. Toutefois, ce processus n'est pas automatique. Chaque année, le ministre de l'Éducation, de la culture et des sciences décide si un transfert est possible et le cas échéant, le montant pouvant être transféré. Lorsqu'un tel transfert est approuvé, ses règles sont définies dans un protocole. De tels protocoles ont été établis en 1999 et 2001. Aux termes de la Loi sur les médias [article 99 2(d)], le budget doit également expliquer comment le conseil d'administration propose de dépenser les fonds. Sur la base de cette proposition, le ministre peut ensuite mettre des fonds du FOR à disposition du PO, fonds qui seront utilisés à des fins définies par le ministre lors de leur mise à disposition (17). Si le FOR est un fonds consacré aux initiatives du PO, il ne s'agit pas d'une réserve faisant partie des actifs du PO.
(41)
Les fonds disponibles dans le FOR permettent au PO de renforcer la qualité, d'améliorer la programmation et de réaliser des investissements en matière de radiodiffusion publique en général. Plus particulièrement, le FOR a pour objectif de:
-
compenser les baisses de recettes publicitaires de la STER;
-
renforcer la variété et la qualité de la programmation lorsque cela implique des coûts de départ supplémentaires; et
-
financer les investissements qui soutiennent la radiodiffusion de service public néerlandaise dans son ensemble.
(42)
En 2005, le système de radiodiffusion publique avait reçu 191,2 millions d'euros du FOR, dont 157,4 millions d'euros ont été transférés aux différents radiodiffuseurs de service public et 33,8 millions d'euros au PO.
2.3.3.3. Financements du CoBo
(43)
Le fonds de coproduction (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep, ci-après dénommé «CoBo») a été créé pour financer les coproductions entre les radiodiffuseurs publics néerlandais et d'autres producteurs de programmes. Ses recettes proviennent des revenus générés par le paiement du copyright par les câblo-opérateurs belges et allemands pour la distribution des trois chaînes néerlandaises en Belgique et en Allemagne. Le fonds a été créé par les radiodiffuseurs publics et il est géré par une fondation. Le conseil d'administration du fonds est composé des directeurs des organismes de radiodiffusion publique.
(44)
En 1994, les autorités néerlandaises ont décidé d'effectuer des versements à deux sous-fonds gérés par le CoBo, à savoir le «fonds pour les films» qui finance les coproductions de films et documentaires, et le projet«Telefilm» qui vise à encourager la production de films de télévision de qualité.
(45)
Les différents radiodiffuseurs de service public ont reçu 31,7 millions d'euros de fonds publics du fonds CoBo durant la période 1994-2005. (Le PO n'a reçu aucun financement du CoBo.)
2.4. Les réserves des différents radiodiffuseurs
(46)
Chaque radiodiffuseur de service public dispose de réserves, qui sont en général une réserve de programmes et une réserve d'association ou de fondation, selon son statut de fondation ou d'association.
2.4.1. Réserves de programmes
(47)
Les différents radiodiffuseurs de service public sont autorisés à augmenter leurs réserves lorsque les recettes totales sont supérieures aux dépenses totales. Ces réserves de programmes peuvent être utilisées pour couvrir les dépenses des programmes des années à venir.
(48)
Selon les autorités néerlandaises, la valeur des programmes qui ont été produits mais non encore diffusés s'ajoute aux réserves de programmes (18). Les réserves de programmes représentent donc la valeur des programmes déjà produits. En 2005, l'ensemble des réserves de programmes détenues par les différents radiodiffuseurs publics s'élevait à 78,6 millions d'euros.
(49)
En 2005 également, le PO a décidé qu'une partie des réserves de programmes serait transférée au PO, mais les radiodiffuseurs ont été autorisés à garder des réserves à hauteur de 5-10 % de leur budget annuel. Les radiodiffuseurs publics ont transféré un montant de 42,457 millions d'euros au PO.
2.4.2. Réserves d'association
(50)
Les associations de radiodiffusion de service public ont été créées sous la forme d'entités de droit privé. Au fil des ans, elles ont constitué leurs propres réserves d'association à partir des contributions et legs de leurs membres. Les réserves d'association proviennent donc de ressources privées. En 1993, le gouvernement néerlandais a décidé de «geler» les réserves d'association. À compter de cette date, en principe (19) les profits générés par les activités associatives et autres activités ne relevant pas du service public devaient être utilisés pour les activités de service public et ne pouvaient plus être transférés aux réserves d'association. En 2005, les radiodiffuseurs de service public néerlandais détenaient une réserve d'association de près de 131,1 millions d'euros.
2.4.3. Réserve de fondation de NOS RTV et de petits radiodiffuseurs
(51)
NOS RTV, NPS et d'autres petits radiodiffuseurs n'ayant pas de membres (article 39f, Loi sur les médias) détiennent une «réserve de fondation» («stichtingsreserve»). Les réserves de fondation s'élevaient au total à 42,2 millions d'euros en 2005 (20).
2.5. L'activité publicitaire sur les chaînes du service public
(52)
Comme cela a déjà été mentionné ci-dessus, la STER est chargée de vendre de la publicité sur les chaînes de service public.
(53)
Les autres grandes sociétés de vente de publicité télévisée présentes sur le marché néerlandais sont IP et SBS. IP vend de la publicité pour le compte des radiodiffuseurs commerciaux RTL4, RTL5 et Yorin. SBS vend de la publicité pour ses radiodiffuseurs commerciaux SBS6, Net5 et Veronica. Outre IP et SBS, quelques autres radiodiffuseurs commerciaux vendent également de la publicité (21). Les tarifs pratiqués par la STER sont calculés à partir des prévisions des agences de publicité, des tarifs des concurrents et de l'historique des prix.
(54)
Le tableau 1 ci-dessous montre l'évolution des parts d'audience des radiodiffuseurs de service public pour lesquels la STER gère la vente de publicité. La part d'audience (téléspectateurs âgés de 13 ans et plus) a baissé ces dernières années, de 38,8 % en 1997 à 35,4 % en 2005. Pour la catégorie des 20-49 ans, elle est encore plus faible, à savoir de 27,2 %.
Tableau 1
Parts d'audience des plus de 13 ans et des 20 à 49 ans (18h00 - 24h00) de 1997 à 2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 24.2.2006.
(55)
À compter de 1994, les recettes brutes (basées sur les prix catalogue) et nettes (tenant compte des remises accordées) générées par les radiodiffuseurs commerciaux sur le marché de la publicité ont dépassé les recettes générées par les radiodiffuseurs publics.
Tableau 2
Recettes brutes de la publicité télévisée de 1994 à 2005 en millions d'euros
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Radiodiffuseurs commerciaux
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Total
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 24.2.2006.
Tableau 3
Recettes nettes de la publicité télévisée de 1994 à 2005 en millions d'euros
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Radiodiffuseurs commerciaux
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Total
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 24.2.2006.
(56)
Comme on peut le déduire des tableaux ci-dessus, il y a une différence entre les recettes brutes de la publicité télévisée et les recettes après déduction des remises. Selon les autorités néerlandaises, non seulement les tarifs généraux des radiodiffuseurs de service public sont supérieurs, mais les remises qu'ils accordent sont également inférieures à celles pratiquées par les radiodiffuseurs privés (22).
2.6. Acquisition des droits du football par NOS RTV
(57)
Au cours de la période examinée, NOS RTV a obtenu les droits de diffusion de plusieurs événements de football importants (23). Le radiodiffuseur Canal+ (télévision payante) a obtenu les droits pour les matchs en direct de la Premier League néerlandaise. Une partie des droits de la Ligue des champions a également été concédée en sous-licence à Canal+ par NOS RTV. Le radiodiffuseur commercial SBS a obtenu les droits de diffusion de deux coupes nationales de football. Il a également obtenu les droits des matchs de première division néerlandaise et les matchs de qualification de l'équipe néerlandaise au Championnat d'Europe 2004. Les droits de diffusion de diverses compétitions de football à l'étranger sont détenus par CLT-UFA, le plus grand groupe de radiodiffusion d'Europe (la société mère de RTL, p. ex.).
2.7. Relations entre les radiodiffuseurs et les câblo-opérateurs
(58)
En droit néerlandais, la transmission traditionnelle par le câble est considérée comme une diffusion distincte pour les besoins du copyright. En principe, l'autorisation de tous les détenteurs du copyright est requise, et le détenteur du copyright peut demander au câblo-opérateur une redevance pour la diffusion. Depuis 1985, il existe un accord entre la VECAI (représentant les câblo-opérateurs) et NOS RTV (représentant les radiodiffuseurs publics), aux termes duquel les câblo-opérateurs sont exonérés du paiement de copyright aux radiodiffuseurs publics (détenteurs du copyright) lorsque leurs programmes sont transmis par le câble (24). Cet accord a été conclu à la demande du gouvernement néerlandais, eu égard au fait que les citoyens payaient déjà une redevance pour la radiodiffusion publique. Le paiement de copyright par les câblo-opérateurs, qui aurait entraîné une augmentation des frais d'abonnement au câble, a été considéré comme inapproprié. Les radiodiffuseurs commerciaux n'ont pas non plus demandé de paiement de copyright aux câblo-opérateurs. Toutefois, cela n'est pas lié à l'accord susmentionné avec les radiodiffuseurs de service public.
(59)
Il est à noter que les câblo-opérateurs ont l'obligation légale de transmettre tous les programmes de radio et de télévision des radiodiffuseurs publics (obligation de diffuser) et qu'ils ne peuvent facturer les coûts de transmission aux radiodiffuseurs.
2.8. Les mesures concernées par la présente décision
(60)
Comme énoncé dans la décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen (25), la présente décision concerne les mesures suivantes:
1)
Les financements aux radiodiffuseurs visés aux articles 106a et 170c de la Loi sur les médias, qui sont classés par la Commission dans la catégorie des financements ad hoc.
a)
Les financements sont versés aux radiodiffuseurs publics soit à partir des fonds d'appoint, soit à partir de l'AOR, par l'intermédiaire du FOR. Ils ont été effectués sur la période 1994-2005 pour un montant total de [...] millions d'euros. Comme cela a déjà été précisé, ce montant est partagé entre les financements effectués à partir des fonds d'appoint ([...] millions d'euros) et les financements versés de l'AOR au FOR puis du FOR aux radiodiffuseurs publics (191,2 millions d'euros).
b)
Financements du fonds de coproduction (CoBo). Le CoBo est composé de deux fonds spécifiques, le fonds pour les Films et le projet Telefilm. L'État a accordé 31,7 millions d'euros aux radiodiffuseurs publics durant la période 1994-2005, par le biais des fonds CoBo.
2)
Accès garanti au câble ou «obligation de diffuser» (article 82i de la Loi sur les médias)
3)
Mise à disposition gratuite de services techniques par la NOB (articles 89 et 90 de la Loi sur les médias).
II. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE ET ARGUMENTS DES PARTIES
3. RÉSUMÉ DES MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(61)
Au terme de l'examen initial, la Commission a estimé que certaines mesures, à l'exception possible de l'obligation de diffuser, constituaient une aide d'État au sens de l'article 87(1) du traité CE. Elle a en outre exprimé des doutes quant à la compatibilité de cette aide d'État au regard de l'article 86(2) du traité CE.
(62)
Concernant la proportionnalité du financement, la Commission doutait que la ventilation des dépenses et des recettes ait été effectuée sur la base de principes de comptabilité analytique clairement établis. Elle doutait que les recettes ne relevant pas du service public aient été entièrement prises en considération dans le calcul des besoins de financement public, avec le risque que ce financement excède les dépenses nettes du service public.
(63)
De plus, la Commission a estimé que l'importance des fonds du FOR et des réserves de programmes révélait une compensation structurelle excessive. Elle a noté que, sur la totalité des financements ad hoc, un montant de 110 millions d'euros (sur la base des chiffres de 2001) n'avait pas été utilisé.
(64)
En outre, la Commission a exprimé son intention d'examiner l'éventualité que la concurrence n'ait pas été indûment faussée sur les marchés commerciaux. Elle a souligné le fait qu'une telle distorsion de concurrence pouvait se produire sur les marchés de la publicité, des droits de propriété intellectuelle pour la transmission par le câble et des droits de transmission du football.
(65)
Enfin, la NOB est maintenant autorisée à facturer la fourniture de services aux radiodiffuseurs publics, mais elle reçoit des aides directes de l'État à cette fin. La Commission a noté que la mise à disposition gratuite de services techniques pouvait constituer une aide aux radiodiffuseurs publics.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(66)
Les observations suivantes, présentant un intérêt pour la présente décision, ont été apportées.
(67)
Les radiodiffuseurs de service public néerlandais ont affirmé que les mesures en question devaient être considérées comme une aide existante, car elles faisaient partie du système de financement général de la radiodiffusion publique. De plus, ils ont fait remarquer que la Commission ne devrait évaluer que le financement de la radiodiffusion publique au titre du protocole d'Amsterdam et ne devrait pas appliquer les critères de l'arrêt Altmark (26) ni l'article 87(1) ou 86(2) du traité CE.
(68)
CLT-UFA a noté que ce n'est qu'à partir de 2002 que les comptes du système de radiodiffusion de service public ont pu être vérifiés et approuvés par un comptable indépendant.
(69)
Les radiodiffuseurs publics ont fait observer qu'il n'y a pas de compensation excessive de 110 millions d'euros comme l'affirme la Commission. Tout d'abord, le système de comptabilité des radiodiffuseurs publics est différent de celui du gouvernement. Le gouvernement utilise la méthode comptable des encaissements, alors que les radiodiffuseurs publics utilisent la méthode des recettes et dépenses comptabilisées au moment de la transaction, ce qui entraîne des disparités. De plus, les recettes du FOR sont, d'après les radiodiffuseurs publics, prévues pour des objectifs ultérieurs spécifiques. En outre, l'excédent de financement ne peut entraîner de distorsions sur d'autres marchés, car ce financement ne peut être utilisé que pour des activités de service public.
(70)
L'ACT a affirmé que la STER adopte un comportement anticoncurrentiel en «cassant» les prix sur le marché de la publicité. Elle affirme que, le temps de publicité annuel total des radiodiffuseurs publics étant plus limité que celui des radiodiffuseurs commerciaux, la STER devrait pratiquer des prix plus élevés que les opérateurs commerciaux.
(71)
SBS Broadcasting a confirmé que les prix du marché néerlandais de la publicité télévisée sont fixés pour la catégorie de PCB (point de couverture brut) 20-49. Cependant, étant donné que les radiodiffuseurs publics attirent davantage de téléspectateurs que les radiodiffuseurs commerciaux en dehors de ce groupe de téléspectateurs, les annonceurs sont prêts à payer une majoration de prix pour le PCB 20-49. Une comparaison du PCB 20-49 ne traduit donc pas la réalité économique du produit. De plus, SBS a fait remarquer que pour le PCB 13+, les radiodiffuseurs publics pratiquent des prix inférieurs à ceux des radiodiffuseurs commerciaux. Pour étayer ses propos, SBS a présenté une vue d'ensemble des prix bruts moyens du PCB 13+ pour les différentes chaînes aux heures de grande écoute, par année de 1995 à 2004 et par mois en 2003 et 2004, qui montre que les prix des radiodiffuseurs publics sont inférieurs à ceux de la plupart des opérateurs commerciaux.
(72)
Selon CLT-UFA, NOS RTV a payé un prix excessif pour les droits du football. Ce prix serait bien supérieur aux prix du marché. CLT-UFA a présenté des modèles de calcul (27) montrant comment il calcule le prix des droits du football; il en a conclu que l'offre de NOS RTV pour les droits des matchs de la Ligue des champions de 2002 était largement supérieure à celle de CLT-UFA. L'ACT et CLT-UFA ont, en outre, estimé que la Commission ne devrait pas conclure à une insuffisance de preuves de paiement excessif pour les droits du football sur la base d'un seul exemple où un opérateur commercial pourrait avoir surenchéri.
(73)
La VECAI (association des câblo-opérateurs) a soulevé deux points. Tout d'abord, elle estime que les câblo-opérateurs soumis à l'obligation de diffuser devraient pouvoir demander une redevance aux radiodiffuseurs concernés. En raison de cette obligation de diffuser, les radiodiffuseurs publics n'ont pas payé de redevance pour la transmission du signal par les réseaux du câble.
(74)
Ensuite, la VECAI affirme que dans la pratique, les câblo-opérateurs paient une redevance aux organisations de gestion des droits pour le compte de NOS RTV, mais que NOS RTV et le gouvernement néerlandais la considèrent comme une redevance de gestion. Selon la VECAI, il s'agit d'une redevance au titre des droits de propriété intellectuelle «déguisée».
5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS NÉERLANDAISES (28)
(75)
Les autorités néerlandaises affirment que l'hypothèse de la Commission, selon laquelle les mesures concernées ne font pas partie du financement annuel normal des radiodiffuseurs publics dans le cadre du financement de l'État, est erronée. Le financement examiné résulte du mécanisme de financement normal et faisait partie intégrante de la planification budgétaire ayant entraîné le versement d'aides aux radiodiffuseurs publics. D'après les autorités, le FOR, les fonds d'appoint, le CoBo et les financements à la NOB font partie du mécanisme de financement annuel normal.
(76)
Enfin, les autorités néerlandaises font remarquer à la Commission que l'évaluation devrait prendre en considération le contexte particulier dans lequel les radiodiffuseurs de service public exercent leur activité. Elles demandent à la Commission de tenir compte de l'application du protocole d'Amsterdam. Le cas échéant, l'objet de la présente procédure devrait être qualifié d'aide compatible au sens de l'article 86(2) du traité CE dans le contexte des principes énoncés dans le protocole d'Amsterdam.
(77)
Le montant indiqué par la Commission à titre provisoire pour l'éventuelle compensation excessive est erroné. Il a été calculé à partir des ressources de fonds qui ont été qualifiés à tort de réserves. L'utilisation de ces fonds étant prédéfinie et soumise à des contrôles, il ne peut y avoir de compensation excessive. De plus, les autorités affirment que si les mesures concernées constituent des aides d'État, ces aides devraient être considérées comme une aide d'État existante, au sens de l'article 88 du traité CE.
(78)
Les autorités néerlandaises soulignent que les comptes des différentes associations de radiodiffusion publique ont toujours été soumis à l'approbation d'un comptable indépendant.
(79)
Les autorités néerlandaises considèrent que les émissions de sports, populaires ou moins populaires, relèvent de la définition de la mission principale des radiodiffuseurs publics. Elles estiment que, dans la détermination de leur offre pour les droits de transmission, les radiodiffuseurs publics n'ont pas payé plus que ce qui était nécessaire pour garantir l'acquisition de droits importants pour leur mission de service public et leur programmation générale.
(80)
Les autorités rappellent que la mission de service public de la NOB fait partie intégrante du système de service public. Le fait que les radiodiffuseurs publics ne doivent pas payer les services rendus par la NOB ne signifie pas qu'une aide est versée aux radiodiffuseurs de service public.
(81)
Les autorités néerlandaises affirment que, puisque les opérateurs commerciaux ne demandent pas non plus de paiement de copyright aux câblo-opérateurs, l'on peut considérer que NOS RTV joue le rôle d'un opérateur normal du marché dans le contexte de ce marché particulier.
III. ÉVALUATION DES MESURES AU REGARD DES RÈGLES EN MATIÈRE D'AIDES D'ÉTAT
6. EXISTENCE D'UNE AIDE AU SENS DE L'ARTICLE 87(1) DU TRAITÉ CE
(82)
L'article 87(1) du traité énonce les quatre conditions suivantes pour la présence d'une aide d'État: premièrement, elle doit être accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État. Deuxièmement, elle doit favoriser le bénéficiaire. Troisièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence. Quatrièmement, l'intervention doit être de nature à affecter les échanges entre États membres.
6.1. Présence de ressources d'État
6.1.1. Financements ad hoc
(83)
Les financements visés aux articles 106a et 170c de la Loi sur les médias qui sont classés par la Commission dans la catégorie des financements ad hoc sont de trois types: les financements des fonds d'appoint, les financements du FOR et les financements du CoBo.
(84)
Concernant les fonds d'appoint, les fonds sont tout d'abord mis en réserve dans l'AOR - un fonds dont les ressources appartiennent à l'État et qui est géré par l'autorité des médias - afin de compléter certaines dépenses des radiodiffuseurs de service public supérieures aux prévisions. Dans un deuxième temps, les ressources publiques des fonds d'appoint de l'AOR sont transférées à NOS RTV.
(85)
Les financements provenant du fonds FOR sont considérés comme des ressources d'État. Si le FOR est administré et géré par le PO, il est, en revanche, alimenté par l'AOR, qui fait partie du budget consacré aux médias.
(86)
Fait plus important, comme cela a été expliqué au paragraphe 2.3.3.2, le PO distribue les fonds sur la base d'accords conclus au préalable concernant l'utilisation des fonds du FOR. Même si c'est le PO qui propose les modalités d'utilisation des fonds, c'est le ministre de l'Éducation, des sciences et de la culture qui «accepte la proposition» et détermine l'usage qui sera fait des fonds. Le PO ne peut prendre la décision de dépenser les fonds que lorsque le ministre a établi les critères de distribution de ces derniers. Il doit prendre en considération les règles fixées par le ministre. L'on peut donc considérer que le transfert de ressources publiques a lieu lorsque les fonds du FOR sont versés aux différents radiodiffuseurs. Il s'agit d'un transfert des ressources publiques, qui est en outre imputable à l'État (29).
(87)
Durant la période examinée, les radiodiffuseurs publics ont reçu un montant de 191,2 millions d'euros du FOR et un montant de [...] millions d'euros des fonds d'appoint.
(88)
Les aides du fonds CoBo sont considérées comme des ressources d'État. Comme cela est expliqué au paragraphes 43, le fonds CoBo est alimenté par les contributions directes du budget des médias et les recettes du copyright payé par les câblo-opérateurs allemands et belges pour la distribution des trois chaînes néerlandaises en Belgique et en Allemagne. La Commission estime que non seulement les contributions directes du budget des médias, mais également le paiement de copyright peuvent être considérés comme des ressources d'État. D'ailleurs, les recettes de copyright auraient dû être utilisées pour financer les dépenses de service public des radiodiffuseurs. Leur mise en réserve dans le fonds CoBo a entraîné une augmentation des besoins en financement public en proportion. Les recettes de copyright sont par conséquent équivalentes aux ressources auxquelles a renoncé l'État.
(89)
De plus, bien que le fonds CoBo appartienne à et soit géré par une fondation dont le conseil d'administration est dirigé par les radiodiffuseurs de service public, les transferts du fonds CoBo ne peuvent être mis à disposition des radiodiffuseurs de service public que dans certaines conditions, déterminées par l'État.
(90)
Durant la période examinée, les radiodiffuseurs de service public ont reçu un montant de 31,7 millions d'euros du fonds CoBo. Ce montant représente un transfert de ressources publiques aux différents radiodiffuseurs.
6.1.2. Accès gratuit au câble
(91)
L'obligation de diffuser imposée aux câblo-opérateurs n'implique aucun transfert de ressources d'État, et les revenus auxquels ont renoncé les câblo-opérateurs ne peuvent être considérés comme constituant un transfert de ressources d'État (30). La Commission n'a reçu aucune information indiquant le contraire. Par conséquent, la position initiale selon laquelle la mesure ne constitue pas une aide au sens de l'article 87(1) du traité CE peut être confirmée.
6.1.3. Services techniques gratuits de la NOB
(92)
L'entreprise publique NOB reçoit des financements de l'État pour les services qu'elle est tenue de fournir aux radiodiffuseurs publics. Ces financements impliquent le transfert direct de ressources d'État. Finalement, ils profitent aux radiodiffuseurs publics qui bénéficient des services gratuitement (31). D'ailleurs, les autorités néerlandaises elles-mêmes ont affirmé que la NOB joue simplement le rôle de «support» du financement de l'État aux radiodiffuseurs de service public qui bénéficient des services de la NOB.
6.2. Avantage économique
(93)
Le financement ad hoc (versements au FOR et par l'intermédiaire des fonds d'appoint), les transferts au CoBo et la mise à disposition de services techniques gratuits apportent un avantage économique aux radiodiffuseurs de service public néerlandais, dans le sens où ces mesures les libèrent des charges d'exploitation qu'ils auraient normalement à supporter.
6.2.1. Applicabilité de l'arrêt Altmark
(94)
Le gouvernement néerlandais et les radiodiffuseurs publics ont affirmé que les mesures examinées constituent pour les radiodiffuseurs publics néerlandais une compensation des dépenses nettes engagées pour exécuter leur mission de service public. Cela signifierait que les mesures ne constituent pas un avantage pour les radiodiffuseurs de service public, ni une aide conforme à l'arrêt Altmark (32).
(95)
Les mesures d'État qui compensent le coût net supplémentaire d'un service d'intérêt économique général (SIEG) ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 87(1) du traité CE si la compensation est déterminée de manière à ce que l'entreprise ne puisse bénéficier d'un avantage réel. Dans l'arrêt Altmark, la Cour de justice a indiqué les conditions qui doivent être remplies pour échapper à une telle classification. Ces conditions sont les suivantes:
-
premièrement, l'entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies;
-
deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente;
-
troisièmement, la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations;
-
quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire a été déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de production afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.
(96)
La Commission est d'avis qu'en l'espèce, les trois dernières conditions ne sont pas remplies. Tout d'abord, les transferts de fonds du FOR, les fonds d'appoint ainsi que la contribution financière du CoBo aux RSP n'ont pas été basés sur des paramètres objectifs et transparents établis au préalable.
(97)
De plus, les mesures de financement ad hoc et les financements du CoBo ne prennent pas en considération toutes les recettes des RSP y relatives et n'incluent pas les garanties nécessaires pour exclure une compensation excessive. En conséquence, comme cela sera expliqué plus en détail ci-dessous, le financement ad hoc a effectivement engendré une importante compensation excessive.
(98)
Enfin, les radiodiffuseurs publics néerlandais n'ont pas été choisis en tant que prestataires de SIEG sur la base d'une soumission, et aucune analyse n'a été réalisée pour veiller à ce que le niveau de compensation soit déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de production afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations. Il en est de même pour le financement des services techniques fournis aux RSP par la NOB.
(99)
Par conséquent, la Commission estime que toutes les conditions définies dans l'arrêt Altmark ne sont pas remplies en l'espèce.
6.3. Distorsion de concurrence
(100)
Aucune autre entreprise dans une situation comparable ne bénéficie du même avantage que celui accordé aux radiodiffuseurs de service public néerlandais par le financement ad hoc, les transferts au CoBo et la mise à disposition de services techniques gratuits. Étant donné que la concurrence est faussée à chaque fois qu'une aide d'État renforce la position de l'entreprise bénéficiaire par rapport à ses concurrents, cet avantage est de nature à fausser la concurrence entre les RSP et les autres entreprises (33).
6.4. Influence sur les échanges entre États membres
(101)
Si l'aide d'État renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme affectés par l'aide (34) même si l'entreprise bénéficiaire n'exerce elle-même aucune activité dans le domaine de l'exportation (35). De même, lorsqu'un État membre accorde une aide à des entreprises du secteur des services et de la distribution, il n'est pas nécessaire que les entreprises bénéficiaires exercent leur activité en dehors de l'État membre pour que l'aide en question ait un effet sur les échanges communautaires (36).
(102)
Conformément à cette jurisprudence, la Commission donne l'explication suivante dans sa communication de 2001 concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État (37), ci-après dénommée «communication sur la radiodiffusion»:
«D'une manière générale, on peut considérer que le financement des radiodiffuseurs de service public influence les échanges entre États membres. C'est à l'évidence le cas en ce qui concerne l'acquisition et la vente de droits de diffusion, qui se font souvent à l'échelon international. La publicité également, dans le cas des radiodiffuseurs publics autorisés à vendre des espaces publicitaires, a une incidence transfrontalière, notamment dans les zones linguistiques homogènes qui s'étendent de part et d'autre des frontières nationales. De plus, la propriété des radiodiffuseurs commerciaux peut s'étendre à plusieurs États membres (38).»
(103)
En l'espèce, les radiodiffuseurs publics néerlandais sont eux-mêmes présents sur le marché international: par l'intermédiaire de l'Union européenne de radio-télévision, ils échangent des programmes télévisés et participent au système Eurovision. De plus, leurs programmes sont diffusés en Belgique et en Allemagne. En outre, les radiodiffuseurs publics néerlandais sont en concurrence directe avec les radiodiffuseurs commerciaux présents sur le marché international de la radiodiffusion et ayant une structure de propriété internationale.
(104)
Par conséquent, la Commission conclut que le financement ad hoc, les fonds apportés au CoBo et la mise à disposition de services techniques gratuits sont de nature à affecter les échanges entre États membres au sens de l'article 87(1) du traité CE.
6.5. Conclusion
(105)
Puisque toutes les conditions énoncées à l'article 87(1) du traité CE sont remplies et que les conditions fixées par la Cour de justice dans l'arrêt Altmark ne sont pas remplies dans leur intégralité, la Commission conclut que le financement ad hoc (financement du FOR et des fonds d'appoint), les fonds accordés par l'intermédiaire du fonds CoBo et la mise à disposition de services techniques gratuits aux radiodiffuseurs publics néerlandais constituent une aide d'État au sens de l'article 87(1) CE. Par ailleurs, l'avantage découlant de l'accès gratuit au réseau du câble n'implique pas de transfert de ressources d'État et ne constitue pas une aide d'État.
7. QUALIFICATION DES MESURES EN TANT QU'AIDE «NOUVELLE»
(106)
Conformément à l'article 1er point (b) du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (39), on entend par «aide existante» notamment:
«(i)
…, toute aide qui existait avant l'entrée en vigueur du traité dans l'État membre concerné, c'est-à-dire les régimes d'aide et aides individuelles mis à exécution avant, et toujours applicables après ladite entrée en vigueur.»
(107)
Comme indiqué ci-dessus, il faut faire une distinction entre les financements annuels, qui ne font pas l'objet de la présente décision, et les financements ad hoc.
7.1. Financements annuels
(108)
Les financements annuels sont effectués sur la base de l'article 110 de la Loi sur les médias, qui stipule que «les entités auxquelles du temps de diffusion a été attribué peuvent prétendre à un financement du budget général». Le niveau et les possibilités de financement sont définis dans la même loi. Ce système de financement existait avant l'entrée en vigueur du traité, et constitue une aide existante, comme l'a reconnu la Commission dans la procédure E-5/2005 (40).
7.2. Financements ad hoc
(109)
Les financements dits ad hoc présentent un certain nombre de caractéristiques qui les distinguent des financements annuels réguliers et militent contre leur qualification en tant qu'aide existante:
-
La base juridique des financements a été établie après l'entrée en vigueur du traité. Ce n'est qu'en 1996 que l'État a introduit, par les fonds d'appoint, la possibilité de compléter les dépenses encourues par les radiodiffuseurs publics en cas d'augmentation excessive du prix des droits de diffusion. Avant 1996, cette possibilité n'existait pas. De même, l'amendement à la Loi sur les médias qui offre une possibilité de financement ad hoc du FOR aux différents radiodiffuseurs a été introduit en 1998. En ce qui concerne le CoBo, ce n'est qu'en 1994 que l'État a décidé de contribuer à ce fonds.
-
Les versements proprement dits n'ont été effectués qu'à compter de 1994. Plus particulièrement, les versements du fonds CoBo ont été effectués à partir de 1994, ceux du fonds d'appoint à partir de 1996 et ceux du FOR à compter de 1999.
-
Contrairement au financement annuel normal, les financements ad hoc ne sont pas des financements auxquels les radiodiffuseurs de service public ont droit. Le versement du financement ad hoc n'est pas un processus automatique (41). Il est effectué sur demande des différents radiodiffuseurs de service public et accordé sur la base d'une décision ponctuelle et individuelle du ministre de la Culture en vertu de l'article 106a de la Loi sur les médias. Dans le cas du FOR, par exemple, le ministre décide si les fonds doivent être transférés de l'AOR au FOR en tenant compte du niveau du FOR. C'est ensuite le PO qui redistribue les fonds en se basant sur les règles fixées dans des protocoles.
-
Les modalités de transfert ont été définies dans des «protocoles de transfert» établis en 1999 et 2002. Comme pour le CoBo, l'État a prévu certaines conditions pour les financements vers et à partir du fonds, qui ne remontent qu'à 1994.
-
Enfin, le financement est accordé pour des besoins précis, comme l'indique le paragraphe 2.3.3. Il sert par exemple à aider les radiodiffuseurs à produire de meilleurs programmes, à absorber les fluctuations des recettes publicitaires, à compléter l'augmentation du prix des droits du sport et à encourager les coproductions entre les radiodiffuseurs belges et allemands.
7.3. Services techniques gratuits
(110)
Les radiodiffuseurs de service public bénéficient de services techniques gratuits de la NOB depuis l'entrée en vigueur de la «Loi sur les médias de 1987». Depuis cette date, la NOB fournit des services aux radiodiffuseurs de service public, lesquels étaient à l'origine fournis par la NOS. La NOB a été chargée d'accomplir un service d'intérêt économique général; elle fournit les services gratuitement aux différents radiodiffuseurs de service public et reçoit des financements directement de l'État. Cette mesure peut donc également être considérée comme une mesure d'aide nouvelle.
7.4. Conclusion sur la qualification en tant qu'«aide nouvelle»
(111)
Le financement ad hoc (financements du FOR aux différents radiodiffuseurs de service public et financements à partir des fonds d'appoint), les transferts du CoBo et la mise à disposition de services techniques gratuits devraient tous être considérés comme une aide nouvelle et non comme une aide existante.
8. COMPATIBILITÉ DE L'AIDE AU REGARD DE L'ARTICLE 86(2) DU TRAITÉ CE
(112)
Eu égard aux caractéristiques des mesures, le seul fondement possible de la compatibilité est l'article 86(2) CE qui énonce que: «les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (…) sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.»
(113)
La Cour de justice a systématiquement maintenu que l'article 86(2) CE peut constituer une dérogation à l'interdiction d'aide d'État pour les entreprises chargées d'un SIEG. L'arrêt Altmark confirme implicitement que l'aide d'État qui complète les dépenses encourues par une entreprise pour la fourniture d'un SIEG peut être considérée comme compatible avec le marché commun si elle remplit les conditions définies à l'article 86(2) CE (42).
(114)
Conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice (43), l'article 86(2) CE constitue une disposition dérogatoire qui doit être interprétée de manière restrictive. La Cour a précisé que, pour qu'une mesure puisse bénéficier d'une telle dérogation, il est nécessaire que les conditions suivantes soient toutes réunies:
-
le service en question doit être un service d'intérêt économique général et être clairement défini en tant que tel par l'État membre;
-
l'entreprise concernée doit être explicitement chargée par l'État membre de la fourniture dudit service;
-
l'application des règles de concurrence du traité doit faire échec à l'accomplissement de la mission particulière impartie à l'entreprise et la dérogation ne doit pas affecter le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.
(115)
La communication sur la radiodiffusion définit les principes et méthodes que la Commission entend appliquer pour garantir que les conditions énoncées ci-dessus sont remplies. Elle doit donc examiner, en l'espèce, si:
-
les activités de radiodiffusion des radiodiffuseurs publics néerlandais sont définies avec clarté et précision par les autorités néerlandaises comme un service d'intérêt économique général (définition);
-
les radiodiffuseurs publics néerlandais sont officiellement chargés par les autorités néerlandaises de fournir ce service (mandat);
-
le financement de l'État n'excède pas le coût net de ce service public, compte tenu également des autres recettes directes ou indirectes tirées du service public (proportionnalité).
8.1. Définition
(116)
Dans ce contexte, il convient de préciser que le financement ad hoc et la mise à disposition gratuite de services techniques sont destinés à soutenir des activités faisant partie de la mission générale de service public. Il est donc nécessaire d'évaluer le niveau global de financement des radiodiffuseurs de service public, mais la présente décision n'entend pas évaluer le mécanisme et les modalités de mise à disposition du financement de l'État, hormis les mesures spécifiques précitées. Elle ne porte pas non plus sur l'organisation du système de radiodiffusion de service public dans son ensemble.
(117)
Comme énoncé dans le paragraphe 33 de la communication sur la radiodiffusion, il appartient aux États membres de définir la mission de service public d'un radiodiffuseur public. Étant donné la nature spécifique du secteur de la radiodiffusion, la Commission considère «une définition “large” confiant à un organisme de radiodiffusion donné la mission de fournir une programmation équilibrée et variée en application de son mandat, comme légitime au regard de l'article 86(2) CE, compte tenu des dispositions interprétatives du protocole. Une telle mission viserait à la fois à assurer la satisfaction des besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société et à garantir le pluralisme, y compris la diversité culturelle et linguistique.»
(118)
Toutefois, même si la définition est large, elle doit être suffisamment claire et précise pour ne laisser aucun doute sur le fait de savoir si l'État membre entend ou non inclure dans la mission de service public une activité donnée exercée par l'opérateur choisi. Comme le précise le paragraphe 36 de la communication sur la radiodiffusion, le rôle de la Commission se limite à contrôler si la définition du service public contient une éventuelle erreur manifeste.
(119)
La principale mission des radiodiffuseurs de service public néerlandais est de fournir des programmes variés et de qualité pour la diffusion générale sur les chaînes publiques, dans l'intérêt général, comme l'énonce l'article 13c de la Loi sur les médias. La législation définit également des obligations de programmation en ce qui concerne les différentes catégories de contenu à couvrir et le temps d'antenne à consacrer à chaque catégorie.
(120)
CLT-UFA a affirmé que les radiodiffuseurs publics néerlandais diffusent trop de sport de manière générale, et en particulier trop de football. Les plaignants ont précisé que NOS RTV diffuse la majeure partie des événements sportifs aux Pays-Bas. Comme on l'a vu ci-dessus, l'aide ad hoc était destinée à financer des activités faisant partie de la mission de service public, et donc également l'acquisition des droits du sport.
(121)
La Commission estime toutefois que la diffusion de programmes sportifs, dans la limite d'environ 10 % du temps de diffusion total, ne constitue pas d'erreur manifeste. Les sports peuvent faire partie de la mission de service public des radiodiffuseurs, et le fait de consacrer 10 % du temps de diffusion aux sports n'est pas incompatible avec la mission d'offrir un éventail de programmes de service public équilibré et varié.
(122)
La Commission est d'avis que la définition de la mission principale, telle qu'elle figure à l'article 13c(1), est relativement large, mais qu'elle peut être considérée comme satisfaisant - pour reprendre les termes du protocole d'Amsterdam - «les besoins démocratiques, sociaux et culturels» de la société néerlandaise. Par conséquent, la définition donnée dans la législation est suffisamment claire et précise en ce qui concerne la mission principale, et ne contient pas d'erreurs manifestes.
8.2. Mandat
(123)
Le paragraphe 40 de la communication sur la radiodiffusion énonce que pour pouvoir bénéficier d'une exemption au titre de l'article 86(2) CE, la mission de service public doit être confiée aux radiodiffuseurs publics néerlandais au moyen d'un acte officiel. La Commission note que la Loi sur les médias charge officiellement la NOS de remplir la mission de service public définie dans l'article 13c et la législation correspondante. L'article 31 de la Loi sur les médias autorise les radiodiffuseurs publics à diffuser des programmes sur les chaînes publiques; la Commission estime donc que la mission principale de diffuser des programmes est suffisamment clairement confiée aux radiodiffuseurs publics.
8.3. Proportionnalité
(124)
Au chapitre 6.3 de la communication sur la radiodiffusion, il est expliqué que la Commission doit procéder à une double appréciation de la proportionnalité (44).
(125)
D'une part, la Commission doit calculer le coût net de la mission de service public confiée aux radiodiffuseurs publics néerlandais et vérifier si ce coût a fait l'objet d'une compensation excessive ou non. Lorsqu'elle apporte une compensation à une entreprise, l'aide d'État ne doit pas excéder les coûts nets de la mission de service public. Pour parvenir aux coûts nets, il sera également tenu compte des autres recettes directes ou indirectes tirées de la mission de service public. Par conséquent, les bénéfices nets retirés de l'activité de service public seront pris en considération pour apprécier la proportionnalité de l'aide.
(126)
D'autre part, la Commission doit examiner toutes les informations dont elle dispose, indiquant que les radiodiffuseurs publics ont faussé la concurrence sur les marchés commerciaux au-delà de ce qui est nécessaire à l'accomplissement de leur mission de service public. Par exemple, dans la mesure où l'aide d'État couvrira une baisse des recettes, un radiodiffuseur de service pourrait être tenté de faire baisser les prix de la publicité ou d'autres activités ne relevant pas du service public, de façon à réduire les recettes de ses concurrents. Une telle pratique nécessiterait un financement public complémentaire pour compenser les pertes de revenus des activités commerciales et trahirait donc la présence d'une compensation excessive des obligations de service public.
8.3.1. Transparence et répartition des coûts
(127)
La Commission doit tout d'abord calculer le coût des services d'intérêt économique général. Comme les radiodiffuseurs publics néerlandais exercent également des activités ne relevant pas du service public, ils doivent, conformément à la directive 80/723/CEE de la Commission du 25 juin 1980 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques (45), telle que modifiée par la directive 2005/52/CE (46), tenir des comptes séparés pour les différentes activités. Les produits et les charges doivent être correctement imputés, sur la base de principes de comptabilité analytique objectifs et clairement définis. Seuls les coûts entièrement imputables aux activités de service public, tout en profitant également aux activités commerciales, n'ont pas besoin d'être répartis entre ces deux types d'activité et peuvent être intégralement affectés au service public (47).
(128)
La directive en matière de transparence a été mise en œuvre aux Pays-Bas par un amendement à la loi sur la concurrence («Mededingingswet») (48). En outre, un décret spécial (49) oblige les radiodiffuseurs publics à tenir des comptes séparés pour toutes les activités annexes et associatives. Compte tenu de cela, les autorités néerlandaises ont fourni des informations sur les dépenses et recettes des radiodiffuseurs publics sur la période 1994-2005.
(129)
La directive en matière de transparence invite les États membres à veiller à ce que les comptes correspondant aux activités relevant du secteur public et aux autres activités soient séparés, mais également que tous les produits et charges soient correctement imputés sur la base de principes de comptabilité analytique appliqués de manière cohérente et objectivement justifiables, et que les principes de comptabilité analytique selon lesquels les comptes séparés sont établis soient clairement définis.
(130)
Toutefois, en l'espèce, la Commission note que le décret ne définit pas comment les radiodiffuseurs publics doivent imputer les charges communes aux activités relevant du service public et aux autres activités. Les informations des autorités néerlandaises confirment en outre que les radiodiffuseurs publics utilisent différentes méthodes pour l'imputation des charges. Les autorités affirment qu'au niveau individuel, l'imputation est correcte, mais qu'elle peut différer d'un radiodiffuseur à l'autre en raison des choix que font les différents radiodiffuseurs en matière d'imputation. La Commission estime toutefois que le manque de cohérence entre les différents radiodiffuseurs indique que le décret ne définit pas de manière assez précise les modalités d'imputation des charges.
(131)
Par conséquent, sur la base des informations soumises par les autorités néerlandaises, il ne peut être conclu que les charges sont correctement imputées sur la base de méthodes reconnues d'imputation des charges. La Commission estime donc que toutes les recettes nettes des activités commerciales des radiodiffuseurs de service public devraient être prises en compte pour l'appréciation de la proportionnalité du financement de l'État avec les coûts du service public. Cette vision concorde également avec le cadre législatif néerlandais applicable au système de radiodiffusion de service public, qui oblige les radiodiffuseurs à utiliser tous leurs profits, y compris ceux provenant des activités commerciales, à des fins de service public (50).
8.3.2. Proportionnalité du financement public
(132)
Aux termes du paragraphe 57 de la communication sur la radiodiffusion, il est nécessaire que les aides d'État n'excèdent pas les coûts nets induits par la mission de service public du radiodiffuseur. Par conséquent, après avoir déterminé les coûts nets du service public, il faut établir si le montant total du financement de l'État n'excède pas ce chiffre.
(133)
Comme on l'a déjà noté, si l'imputation des charges est incomplète ou insatisfaisante, les recettes nettes de l'ensemble des activités ayant bénéficié, directement ou indirectement, du financement public doivent être prises en compte pour le calcul des coûts nets du service public (51). Seules les recettes des activités commerciales «autonomes» n'ont pas besoin d'être prises en compte pour déterminer les coûts nets de la mission de service public. Ce sont des activités qui n'ont pas bénéficié directement ou indirectement - par exemple par des moyens de production moins chers - du financement public ou qui ont payé la valeur totale de moyens qu'elles partagent avec les activités de service public ou qui résultent de ces activités.
(134)
Comme cela a déjà été remarqué, il n'existe pas de concept d'activités «autonomes» dans le système de radiodiffusion publique néerlandais, ni une répartition adéquate et complète des ressources entre les différentes activités des radiodiffuseurs. En outre, la Loi sur les médias stipule que l'ensemble des recettes nettes des missions principales et accessoires (52), ainsi que des activités annexes et associatives (53) doivent être utilisées pour l'accomplissement de la mission de service public (54).
(135)
Par conséquent, les coûts nets des activités de service public sont déterminés en tenant compte des recettes de toutes les activités des radiodiffuseurs de service public. En conséquence:
-
tout d'abord, les coûts nets du service public sont déterminés en déduisant des coûts totaux de la mise à disposition du service public, les recettes nettes découlant de l'exploitation du service public (missions principales et accessoires) (55);
-
ensuite, toutes les autres recettes commerciales nettes sont prises en compte (activités annexes et associatives);
-
enfin, toutes les formes de financement public sont additionnées. Premièrement, le financement annuel de l'État et les financements du Stifo qui sont considérés comme des mesures d'«aide existante». Deuxièmement, le financement ad hoc (financements du FOR et des fonds d'appoint) et les financements du CoBo, qui sont considérés comme des mesures d'«aide nouvelle».
(136)
La somme de l'ensemble des postes ci-dessus détermine si le financement total de l'État excède ou non les coûts nets totaux du service public ou, en d'autres termes, s'il y a ou non eu compensation excessive des missions de service public.
(137)
En ce qui concerne la mise à disposition de services techniques gratuits par la NOB, la mesure devrait en principe être prise en compte dans l'appréciation de la compensation excessive. Toutefois, il n'est pas nécessaire de l'inclure de manière explicite dans les calculs, car les bénéfices du service technique gratuit peuvent être considérés comme compensant les coûts qui auraient normalement dû être financés. En effet, le paiement de ces coûts aurait augmenté d'autant les coûts du service public confié aux radiodiffuseurs publics néerlandais. La prise en compte de ces coûts ne modifierait donc en rien le résultat net final (56).
8.4. Décision d'ouverture et période examinée
(138)
Dans la décision d'ouverture, la Commission avait, dans un premier temps, estimé la compensation excessive à 110 millions d'euros. Ce calcul était basé sur des chiffres incomplets en ce qui concerne le montant exact des transferts aux réserves et le niveau des réserves détenues par l'ensemble du système de radiodiffusion de service public durant la période 1992-2002. À ce moment-là, les autorités n'avaient pas encore fourni des données complètes pour les différents radiodiffuseurs.
(139)
Après l'ouverture de la procédure, la Commission a reçu des chiffres des recettes et dépenses des différents radiodiffuseurs plus détaillés que les chiffres globaux fournis au moment de l'ouverture de la procédure. De plus, les nouvelles informations fournissent les données exactes jusqu'en 2005 et incluent également une estimation pour 2006.
(140)
La présente décision concerne les financements ad hoc effectués à compter de 1994 et couvre la période jusqu'en 2005. En ce qui concerne la date de fin, les autorités néerlandaises ont invité la Commission à prendre également en compte les chiffres de 2006. Toutefois, la Commission estime que cela n'est pas justifié, car les chiffres de 2006 ne sont que des estimations pour l'exercice budgétaire en cours.
8.4.1. Appréciation de la compensation des différents radiodiffuseurs de service public
(141)
Il apparaît que 14 radiodiffuseurs de service public sur 19 ont bénéficié de compensations excessives sur la période 1994-2005. Cette compensation excessive a généré 32 millions d'euros de bénéfices, qui ont généralement été transférés à leurs réserves de programmes.
(142)
Cela étant, une partie de la compensation excessive a dans certains cas été utilisée pour équilibrer une sous-compensation dans la période antérieure à 1994. Certains radiodiffuseurs avaient, début 1994, une réserve de programmes négative (57). Les radiodiffuseurs n'étaient autorisés à enregistrer des réserves de programmes négatives que lorsque les coûts du service public étaient supérieurs aux diverses sources de financement du service public. Autrement dit, les réserves de programmes négatives ne pouvaient résulter que d'une sous-compensation des coûts du service public.
(143)
Par ailleurs, toutes les pertes éventuelles des activités commerciales devaient être financées par l'intermédiaire des réserves d'association et ne pouvaient se retrouver dans les réserves de programmes. Selon les autorités néerlandaises, les réserves d'association ont été constituées avec des fonds privés.
(144)
Il y a également des cas dans lesquels la sous-compensation des coûts du service public a été financée temporairement par les réserves d'association. En 1993, les autorités néerlandaises ont «gelé» les réserves d'association; à compter de cette date, les recettes des activités de service public et activités commerciales ne pouvaient plus être ajoutées à ces réserves d'association. Toutefois, une exception a été faite pour le remboursement de paiements effectués à partir des réserves d'association avant 1994 pour couvrir les coûts à moyen et long terme des services publics. Selon les autorités néerlandaises, c'est le seul cas dans lequel des fonds ont été rajoutés à ces réserves après 1994 (58).
(145)
La Commission estime que les montants négatifs enregistrés dans les réserves de programmes et les variations positives des réserves d'association après 1994 ne sont que le résultat des «sous-compensations» préalables des coûts du service public. La mise en équilibre ultérieure de ces sommes est donc considérée comme une dépense admissible de la mission de service public. Les montants correspondants ne doivent donc pas être pris en compte pour le calcul de la compensation excessive.
(146)
Comme cela a déjà été dit, la compensation excessive a en général alimenté les réserves de programmes. En 2005, le PO a décidé pour la première fois, en vertu des articles 109a et 19a(1)h de la Loi sur les médias, que les réserves détenues par les différents radiodiffuseurs dépassant 5 à 10 % de leur budget annuel devaient être transférées au PO (59). Ce transfert est également considéré comme faisant partie des mesures ad hoc et il est pris en considération dans l'appréciation de la proportionnalité de la compensation. Par conséquent, ce transfert a réduit la compensation globale des différents radiodiffuseurs de service public, tout en renforçant la compensation excessive du PO.
(147)
En soustrayant - pour chaque année de 1994 à 2005 - le coût net du service public du financement total reçu de l'État, selon la méthode décrite au point 8.3.2, la Commission parvient à la conclusion qu'aucun radiodiffuseur n'a reçu un financement public dépassant 10 % de son budget annuel. Étant donné que les coûts de la radiodiffusion publique varient chaque année, l'État pourrait souhaiter, pour des raisons budgétaires, maintenir les fluctuations du financement public à un minimum et autoriser le report d'un certain pourcentage de la compensation excessive annuelle à l'année suivante. La Commission a admis ce principe dans le cas de la radiodiffusion publique danoise (60).
(148)
La Commission a affirmé dans ce cas que les réserves doivent être établies pour cet objectif précis et régularisées à des dates fixes, c'est-à-dire déduites de la compensation de l'année suivante s'il y a eu compensation excessive. Ainsi, si la compensation excessive n'excède pas 10 % du montant de la compensation annuelle, elle est compatible avec le traité CE et peut être reportée à l'année suivante et déduite du montant de la compensation exigible pour cette période.
(149)
Comme on l'a déjà indiqué, les autorités néerlandaises ont décidé que chaque radiodiffuseur de service public pouvait constituer une réserve propre s'élevant au maximum à 5 à 10 % de son budget annuel (61). Eu égard à cette contrainte, le PO a demandé en 2005 le transfert de 42,457 millions d'euros des réserves des différents radiodiffuseurs au PO. Les autorités se sont également engagées à effectuer un contrôle régulier des réserves et à demander le remboursement des montants excédentaires supérieurs à 10 % de la compensation annuelle à compter de 2006 (62). Il est donc considéré que les conditions sont remplies pour accepter en tant que compatible un montant de surcompensation inférieur à 10 % du budget annuel des radiodiffuseurs de service public (63).
(150)
Si la compensation excessive n'excède pas la marge de 10 % du budget annuel, elle peut être considérée comme justifiée pour l'accomplissement de la mission de service public, et l'aide est donc considérée comme compatible avec l'article 86(2) du traité CE.
8.4.2. Compensation excessive du PO
(151)
Le PO a également reçu une compensation pour son rôle de gestion et de coordination du système de radiodiffusion. C'est une organisation distincte, le PO, qui joue ce rôle; il détient des comptes internes séparés. Les autorités néerlandaises ont affirmé que, si NOS RTV et le PO font partie d'une même entité juridique et présentent des comptes consolidés, ils n'ont en aucun cas accès aux fonds l'un de l'autre.
(152)
À partir des comptes séparés du PO et en suivant la méthode décrite, la Commission parvient à la conclusion que le PO a reçu une compensation excessive totale de 55,908 millions d'euros n'incluant pas les réserves transférées en 2005 par les différents radiodiffuseurs. Le transfert des réserves s'élevait à 42,457 millions d'euros. En prenant en compte ce transfert, la compensation excessive totale du PO atteint 98,365 millions d'euros (55,908 +42,457).
Tableau 4
Vue d'ensemble du financement actuel du PO de 1994 à 2005 en millions d'euros (64)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Total
Coûts activités publiques
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Revenus activités publiques
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Coûts nets activités publiques
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Résultat net activités commerciales
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Besoins en financement public
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Financements annuels
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Financements annuels du Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Total compensation annuelle
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Résultat avant financements
ad hoc
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Financements du FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Financements des fonds d'appoint
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Financements du CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Transfert de l'excédent de réserves
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Total financements
ad hoc
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Éléments extraordinaires
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Total sur/sous-compensation
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
La Commission considère que la compensation excessive de 98,365 millions d'euros n'est pas nécessaire au fonctionnement du service public et ne peut donc bénéficier de la dérogation à l'interdiction de l'aide d'État prévue à l'article 86, paragraphe 2. Par conséquent, la compensation excessive n'est pas considérée comme une aide compatible et devrait en principe être récupérée auprès du PO.
(154)
Néanmoins, il apparaît que la compensation excessive est supérieure à la totalité des financements ad hoc revenant au PO. Le PO a reçu 33,870 millions d'euros en tant que financements ad hoc du budget des médias de l'État, auxquels vient s'ajouter un transfert ad hoc de 42,457 millions d'euros des autres radiodiffuseurs. Le total des financements reçus de mesures ad hoc s'élève donc à 76,327 millions d'euros. De plus, les financements ad hoc ont généré des intérêts, qui devraient être pris en compte pour la détermination du montant des fonds qui n'ont pas été reçus dans le cadre des «aides existantes». La récupération devra donc être plafonnée à un montant de 76,327 millions d'euros majoré des intérêts car le «reste» de la compensation excessive a été versé dans le cadre d'aides existantes et ne peut être récupéré.
8.5. Comportement anticoncurrentiel sur les marchés commerciaux
(155)
Comme l'explique la communication sur la radiodiffusion, la Commission est d'avis qu'un comportement anticoncurrentiel des radiodiffuseurs de service public ne peut être considéré comme nécessaire pour l'accomplissement de leur mission de service public. Dans sa décision d'ouvrir les procédures formelles d'examen, la Commission a identifié les possibilités de distorsion de marché suivantes.
8.5.1. Transmission par le câble
(156)
Le contrat-modèle conclu en 1985 entre les radiodiffuseurs et les câblo-opérateurs stipule, à la demande du gouvernement néerlandais, que les câblo-opérateurs ne rémunèrent pas les droits de propriété intellectuelle pour la transmission des programmes télévisés publics néerlandais. L'on peut se demander si le PO, en renonçant au versement des droits de propriété intellectuelle des câblo-opérateurs, s'est comporté comme un opérateur normal du marché puisqu'il a renoncé à un revenu commercial.
(157)
Les autorités néerlandaises affirment toutefois que le fait que le PO ne demande aucune redevance au titre des droits de propriété intellectuelle n'est pas nécessairement en contradiction avec les comportements sur le marché. Après tout, les radiodiffuseurs commerciaux ne demandent pas non plus de redevance aux câblo-opérateurs pour la transmission de leurs programmes (65).
(158)
Par ailleurs, les accords commerciaux entre les radiodiffuseurs et les câblo-opérateurs peuvent prendre différentes formes, notamment eu égard au fait que la transaction consiste en un échange de services de transmission contre une mise à disposition de contenu, présentant un intérêt pour les deux parties. La Commission estime par conséquent que rien n'indique clairement que le PO a agi contrairement aux principes du marché et qu'il a augmenté les besoins en financement de l'État en renonçant à des recettes commerciales.
8.5.2. Marché de la publicité
8.5.2.1. Allégations de baisse des prix pour PCB 20-49
(159)
À l'ouverture de la procédure formelle d'examen, la Commission n'avait pas suffisamment d'éléments indiquant que la STER avait effectivement «cassé» les prix. Néanmoins, les informations qui ont été soumises par les plaignants et les autorités néerlandaises après l'ouverture de la procédure d'examen doivent être évaluées.
(160)
Le paragraphe 58 de la communication indique que les radiodiffuseurs de service public pourraient être tentés de faire baisser les prix de la publicité de façon à réduire les recettes de leurs concurrents. Toutefois, il faut garder à l'esprit que les radiodiffuseurs publics néerlandais n'exercent pas directement des activités de publicité, lesquelles sont exercées par une organisation distincte appelée STER. La mission de la STER consiste à exploiter le temps disponible pour la publicité de manière à apporter une contribution optimale au financement central des radiodiffuseurs de service public. Elle joue un rôle d'intermédiaire visant à maximiser les bénéfices tirés de la vente des espaces publicitaires des radiodiffuseurs publics. Comme on l'a déjà vu, la STER transfère les recettes publicitaires directement dans le budget des médias.
(161)
Un éventuel comportement de baisse des prix de la part de la STER devrait se traduire par un ou plusieurs des faits suivants: prix de la STER inférieurs à ceux de ses concurrents, augmentation de la part de marché et perte de recettes pour la STER.
(162)
Tout d'abord, comme la Commission l'a également indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen, une comparaison entre les prix pratiqués par les entreprises publiques et privées de vente de publicité peut être considérée comme un indicateur utile des critères mentionnés au paragraphe 58 de la communication sur la radiodiffusion.
(163)
Le groupe cible des 20-49 ans est le plus intéressant pour comparer les prix. Comme on peut le déduire du tableau 5 ci-après, il y a différents sous-groupes, dont la plupart ciblent les téléspectateurs de la tranche d'âge 20-49 ans.
Tableau 5
Pourcentage des PCB cible acquis par la STER (confidentiel 2004)
Cible
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Consommateurs 20-49
Consommateurs 20-49 + enfants
Hommes 20-34
Femmes 20-34
Acquis
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 27.1.2005.
(164)
Il ressort du tableau 5 que la STER vend principalement de l'espace publicitaire pour les téléspectateurs. Depuis 1999, sa part de marché dans la publicité et la part d'audience des radiodiffuseurs de service public pour le groupe cible des 20-49 ans ont baissé. Pour ce groupe cible, les prix bruts facturés aux annonceurs figurent au tableau 6.
Tableau 6
Prix bruts PCB 20-49 ans (18h00 - 24h00) de 1995 à 2005 en euros
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Radiodiffuseurs commerciaux
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 23.2.2006.
(165)
Les données ci-dessus indiquent que les prix catalogue pratiqués par la STER pour le PCB 20-49 n'ont été que légèrement inférieurs à ceux des radiodiffuseurs commerciaux. Selon les autorités néerlandaises, les radiodiffuseurs et la STER accordent des remises particulièrement importantes. Il semblerait que les radiodiffuseurs commerciaux aient accordé des remises bien supérieures, notamment à compter de 1998. Ces remises sont présentées ci-après:
Tableau 7
Remises effectives accordées de 1994 à 2005 en %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Radiodiffuseurs commerciaux
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 24.2.2006.
(166)
Bien que la STER ait un public moins «attrayant» que les radiodiffuseurs commerciaux - sa sélectivité étant faible, elle est moins à même de proposer un groupe cible très précis - et qu'elle ait des parts de marché plus faibles en termes d'audience et de publicité (voir tableau 9 ci-dessous), ses prix nets sont supérieurs à ceux pratiqués par les radiodiffuseurs commerciaux.
Tableau 8
Prix nets par PCB 20-49 ans (18h00 - 24h00) de 1995 à 2005 en euros
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Radiodiffuseurs commerciaux
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
On peut en outre déduire du tableau 9 qu'il existe une corrélation évidente entre la baisse des parts d'audience et des parts de publicité de la radiodiffusion publique. Rien n'indique que la STER augmente sa part de marché ou, du moins, la maintient malgré la baisse des parts d'audience de ses clients radiodiffuseurs par suite d'un dumping des prix. Au contraire, la STER perd des parts sur le marché de la publicité au même rythme que les radiodiffuseurs de service public perdent des parts d'audience.
Tableau 9
Audience et parts de marché publicité
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Audience RC
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Publicité RC
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Audience RSP
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Publicité RSP
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 3.2.2006.
(168)
Enfin, rien n'indique que la STER a abandonné des recettes publicitaires pour augmenter sa part de marché.
Graphique 1
Évolution des recettes brutes et nettes
(169)
On peut conclure du tableau 7 et du graphique 1 que la STER a accordé des remises considérables. Néanmoins, on peut également conclure du graphique 1 que, malgré ces remises, les recettes publicitaires nettes sont restées relativement constantes. Le recours aux remises n'a pas entraîné de modification majeure des recettes.
(170)
Par conséquent, aucune des circonstances qui accompagnent traditionnellement un comportement de réduction excessive des prix, c'est-à-dire une baisse des prix, une augmentation des parts de marché et une perte temporaire de revenus, ne semble exister sur le marché néerlandais de la publicité. Il faut rappeler ici que la STER est une société indépendante des radiodiffuseurs de service public, dont les recettes vont directement dans le budget des médias. Aussi la Commission conclut-elle que rien n'indique que la STER a «cassé» les prix dans une mesure ayant entraîné une perte excessive de recettes puis une augmentation de la nécessité d'un financement public supplémentaire du système de radiodiffusion public.
8.5.2.2. Comparaison des prix de la publicité
(171)
SBS Broadcasting BV a affirmé que «la seule comparaison des prix du PCB 20-49 payés à la STER ou à IP et/ou à SBS ne peut être un critère exclusif pour déterminer si oui ou non la STER “casse” les prix».
(172)
SBS affirme en outre qu'en premier lieu, les annonceurs sont disposés à payer une majoration de prix pour le PCB 20-49 proposé par la STER car ce dernier touche également une population en dehors du groupe cible. De plus, les prix pratiqués par la STER pour le PCB 13+ (la catégorie des adolescents) pour une diffusion réelle sont en fait bien inférieurs à ceux de ses concurrents commerciaux pour le même PCB. La Commission a soumis ces considérations aux autorités néerlandaises (66).
(173)
Concernant la première constatation, il faut préciser d'emblée que les sociétés de marketing visent un groupe cible lorsqu'elles font de la publicité pour un produit. Les publics n'appartenant pas au groupe cible n'entrent pas en ligne de compte. L'un des critères pour acquérir du temps de publicité est la sélectivité du public cible. Si l'écran publicitaire n'est pas sélectif, c'est-à-dire qu'il y a beaucoup de «pertes» (publicité atteignant des personnes n'appartenant pas au groupe cible), il devient moins intéressant. La publicité vendue par la STER ayant une sélectivité faible - c'est-à-dire qu'elle attire un large éventail de téléspectateurs - il est, d'après les autorités néerlandaises, vraiment difficile pour elle de maintenir ses tarifs publicitaires. En outre, le PCB 13+ est moins important que le PCB 20-49. Les informations données dans le tableau 5 montrent l'importance relativement faible du PCB 13+ (information confidentielle) et indiquent clairement que le PCB 13+ n'est pas décisif pour l'établissement d'une comparaison des prix. Comme l'ont affirmé les autorités néerlandaises, le PCB 20-49 est bien plus significatif. Le fait que les prix du PCB 13+ pratiqués par la STER soient inférieurs n'est pas une preuve en soi de l'existence d'un comportement général de réduction excessive des prix chez les radiodiffuseurs de service public.
8.5.2.3. Conclusion sur la publicité
(174)
Par conséquent, en dépit du fait que la STER a accordé d'importantes remises, les recettes totales tirées de la publicité n'ont pas baissé mais sont restées stables. Ayant évalué les autres arguments et les réponses des autorités néerlandaises, la Commission conclut que rien n'indique actuellement que la STER n'a pas essayé de maximiser ses recettes publicitaires, ni que son comportement aurait entraîné une augmentation des besoins en financement public.
8.5.3. Droits du football
(175)
Au moment de l'ouverture de la procédure, la Commission a affirmé qu'aucune indication manifeste ne permettait de conclure que les radiodiffuseurs ont payé un prix structurellement au-dessus de la valeur du marché pour les droits de transmission du football. Cela s'explique en partie par le fait que les radiodiffuseurs de service public ont proposé des sommes plus élevées que les radiodiffuseurs commerciaux durant les négociations. CLT-UFA s'est plaint que les radiodiffuseurs publics néerlandais paient des prix excessifs pour les droits du football. La Commission a indiqué qu'elle procéderait à un examen plus approfondi de cette situation.
(176)
L'examen ultérieur n'a pas permis de démontrer que les radiodiffuseurs publics ont surenchéri par rapport aux radiodiffuseurs commerciaux, ni que les radiodiffuseurs de service public ont acquis des droits pour les événements sportifs dans une mesure susceptible de fermer le marché aux concurrents. En effet, il existe des exemples où d'importants droits de football étaient détenus par les radiodiffuseurs commerciaux durant la période considérée (voir paragraphe 55 ci-dessus).
(177)
Cela étant, si la présente procédure n'a pas permis d'identifier des pratiques anticoncurrentielles précises, la question de savoir si le système offre en tant que tel des garanties suffisantes pour empêcher d'éventuels comportements anticoncurrentiels fera l'objet de la procédure E-5/2005 relative aux aides existantes.
9. CONCLUSION
(178)
Pour les raisons précitées, la Commission conclut qu'il y a eu une compensation excessive de 98,365 millions d'euros, accordée dans le cadre d'aides d'État qui ne peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun au titre de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE et doivent donc être récupérées auprès de la NOS pour les fonctions exercées en tant que PO.
(179)
Néanmoins, eu égard au fait que la compensation excessive est supérieure à la totalité des financements ad hoc revenant au PO et s'élevant au total à 76,3 millions d'euros, la récupération sera plafonnée à un montant de 76,327 millions d'euros majoré des intérêts, car le «reste» de la compensation excessive a été versé dans le cadre d'aides existantes et ne peut être récupéré.
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. L'aide d'État ad hoc que les Pays-Bas ont accordée au PO pour sa mission de service public dans le système de radiodiffusion de service public néerlandais est incompatible avec le marché commun.
2. Cette aide d'État ad hoc incompatible sera récupérée auprès du PO. Le montant à récupérer est de 76,327 millions d'euros, majoré des intérêts.
3. L'aide d'État ad hoc accordée aux différents radiodiffuseurs de service public est compatible avec le marché pour autant que, dans la mesure où ces aides donnent lieu à une compensation excessive des missions de service public, l'excédent soit placé dans une réserve à usage spécial, dont le montant n'excédera pas 10 % du budget annuel du radiodiffuseur, et à condition que les Pays-Bas contrôlent régulièrement le respect de cette limite.
Article 2
1. Les Pays-Bas prennent toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès du PO l'aide mentionnée à l'article 1er et versée illégalement au bénéficiaire.
2. Cette récupération s'effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national, pour autant que ces dernières permettent l'exécution immédiate et effective de la présente décision. L'aide à récupérer comprend des intérêts, qui courent à compter de la date à laquelle l'aide a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu'à celle de sa récupération.
3. Les intérêts à récupérer conformément au paragraphe 2 seront calculés suivant la procédure prévue aux articles 9 et 11 du règlement (CE) no 794/2004 (67).
4. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, les Pays-Bas ordonnent au bénéficiaire visé à l'article 1er de rembourser l'aide illégale et incompatible majorée des intérêts dus.
Article 3
Les Pays-Bas informent la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises et envisagées afin de s'y conformer. Ils utilisent à cet effet le questionnaire figurant à l'annexe 1 de la présente décision. Ils soumettent dans le même délai tous les documents prouvant que la procédure de récupération a été engagée auprès du bénéficiaire de l'aide incompatible versée illégalement.
Article 4
Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, 22 juin 2006.