Komission päätös,
tehty 3 päivänä kesäkuuta 2003,
Orkneysaarten paikallishallinnon Track Record -kiintiöohjelmasta
(tiedoksiannettu numerolla K(2003) 1686)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(2003/611/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(1) ja erityisesti sen 14 artiklan,
on EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1) Yksi Euroopan parlamentin jäsenistä ilmoitti komissiolle helmikuussa 1999 ohjelmasta, jäljempänä "kiintiöohjelma", jossa Orkneysaarten paikallishallinto (Council) ostaisi ensin pyyntikiintiöitä, joita sen jälkeen vuokrattaisiin Orkneysaarten kalastajille. Komissio pyysi 25. maaliskuuta 1999 päivätyllä kirjeellä Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisia lähettämään tietoja ohjelmasta. Muistutuksen jälkeen Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset vastasivat komissiolle 9. elokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä.
(2) Komissio pyysi lisätietoja 1. syyskuuta 1999, 12. huhtikuuta 2000 ja 22. kesäkuuta 2000 päivätyillä kirjeillä. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset lähettivät tietoja 6. maaliskuuta 2000, 9. maaliskuuta 2000 ja 16. toukokuuta 2000 päivätyillä kirjeillä. Komissio ei kuitenkaan saanut vastausta 22. kesäkuuta 2000 päivättyyn kirjeeseensä. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kanssa pidettiin kokous komission tiloissa 18. lokakuuta 2000.
(3) Komissio ilmoitti Yhdistyneelle kuningaskunnalle 28. marraskuuta 2001 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kiintiöohjelman osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely. Sen jälkeen, kun vastauksen määräaikaa oli yhteisestä sopimuksesta pidennetty komission Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille 20. joulukuuta 2001 päivätyllä kirjeellä vahvistamaan päivään asti, Yhdistynyt kuningaskunta esitti huomautuksensa menettelystä 6. helmikuuta ja 28. helmikuuta 2002 päivätyillä kirjeillä.
(4) Komissio pyysi 7. elokuuta 2002 päivätyllä kirjeellä nähtäväksi asiakirjoja, joihin viitattiin Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten 28. helmikuuta 2002 päivätyssä vastauksessa. Asiakirjat saatiin 27. elokuuta 2002.
(5) Komission päätös tutkintamenettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 12. helmikuuta 2002.(2) Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa tästä ohjelmasta. Huomautuksensa ovat toimittaneet Scottish Fishermen's Organisation Ltd (4. maaliskuuta päivätyllä kirjeellä), Sheryll Murray, Torpoint, Cornwall, (7. maaliskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä) ja Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (11. maaliskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä). Kirjeet toimitettiin neuvoston asetuksen (EY) No 659/1999 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille, jotta nämä voisivat esittää niistä huomautuksensa. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset vastasivat 3. toukokuuta 2002 päivätyllä kirjeellä, jossa pääasiassa todettiin niiden jo käsitelleen osapuolten huomautuksissa esille tuotuja seikkoja edellisissä vastauksissaan.
II TOSISEIKAT
(6) Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisia pyyntikiintiöitä jaetaan kolmelle seuraavalle kalastajaryhmälle: i) "toimialaan kuuluvat" eli yli 10-metrisen aluksen omistavat kalastajat, joita tuottajaorganisaatiot edustavat; ii) "toimialan ulkopuoliset" eli yli 10-metrisen aluksen omistavat mutta tuottajaorganisaatioon kuulumattomat kalastajat; iii) "alle 10-metriset alukset".
(7) Pyyntikiintiöt jaetaan vuosittain näiden kolmen ryhmän kesken "kalastushistoriaan" (kunkin aluksen tietyllä aikavälillä pyytämän saaliin määrään) perustuvien pyyntioikeuksien (track records) perusteella. Ennen vuotta 1999 kalastushistoriaan perustuvat oikeudet laskettiin kunkin aluksen kiintiön myöntämisvuotta välittömästi edeltävinä kolmena vuonna pyytämän saaliin mukaan, mutta 1. tammikuuta 1999 lähtien ne on aina määritetty vuosien 1994-1996 saaliin perusteella. Tämä järjestelmä tunnetaan nimellä FQA (fixed quota allocation eli "kiinteiden kiintiöiden jakojärjestelmä"); yksi FQA-yksikkö vastaa 100 kilon pyyntioikeusyksikköä, jonka perusteella vuotuiset kiintiöt myönnetään.
(8) Kalastushistoriaan perustuvat oikeudet tai FQA-yksiköt voidaan tietyin ehdoin myydä toiselle alukselle. Tällaista käytäntöä ei juuri tavata muualla kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Pyyntikiintiöt tai niihin oikeuttavat kalastushistoriaan perustuvat pyyntioikeudet eivät yleensä ole siirrettävissä lukuun ottamatta Alankomaita, jossa on käytössä siirrettävien aluskohtaisten kiintiöiden järjestelmä. Uuden järjestelmän myötä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ovat muodostuneet tietyt kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien markkinat. Ostajat voivat olla muita kalastajia tai tuottajaorganisaatioita.
(9) Koska kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia ei enää lasketa joka vuosi uudelleen vaan ne määritetään aina alusten vuosina 1994-1996 pyytämän saalismäärän perusteella, kalastajien ei ole pakko käyttää kaikkia kalastushistoriansa oikeuttamia kiintiöitä, vaan he voivat säästää kiintiönsä seuraaviksi vuosiksi tai vuokrata oikeutensa kokonaan tai osittain muille kalastajille tai tuottajaorganisaatioille. Tuottajaorganisaatiot voivat samaan tapaan vuokrata ostamiaan oikeuksia muille.
(10) Näissä olosuhteissa Orkneysaarten viranomaiset päättivät vuonna 1998 laatia nyt tarkasteltavana olevan kiintiöohjelman. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan kiintiöohjelma laadittiin, koska Orkneysaarten kalastuslaivasto ei saanut kaupallisista lähteistä lainaa kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon.
(11) Kiintiöohjelmaan osallistuvat seuraavat organisaatiot:
- Orkneysaarten paikallishallinto,
- Shetland Fish Producers' Organisation (SFPO), joka on yhteisön lainsäädännön määritelmän mukainen kalastusalan tuottajaorganisaatio(3),
- Orkney Fisheries Association (OFA), joka on rekisteröimätön kalastusalan yhdistys.
(12) Kiintiöohjelma toimii seuraavasti. Kalastushistoriaan perustuvat oikeudet ostetaan Orkneysaarten paikallishallinnon perustamasta vararahastosta nostetuilla varoilla. Rahaston varat tulevat eri lähteistä, muun muassa niiden tulojen ylijäämistä, joita paikallishallinto saa öljyterminaalin satamamaksuista sekä öljy-yhtiöiltä ja muilta Orkneysaarten sataman tai sen laitteiden käyttäjiltä perityistä maksuista.
(13) Orkneysaarten paikallishallinto teki 14.-17. joulukuuta 1998 sopimuksen kyseisiä kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia hallussaan pitävän tuottajaorganisaatio SFPO:n kanssa. Sopimus sisältää seuraavat lausekkeet:
- "Vaikka SFPO pitää oikeuksia hallussaan, ne ovat Orkneysaarten paikallishallinnon hallinnassa, ja SFPO luovuttaa paikallishallinnolle kaikki omistusoikeudet kalastushistoriaan perustuviin pyyntioikeuksiin niin, että ne pysyvät täysin paikallishallinnon hallinnassa, ja siltä osin kuin paikallishallinto ei käytännössä pidä pyyntioikeuksia hallinnassaan edellä tarkoitetulla tavalla, SFPO hoitaa omaisuutta Orkneysaarten paikallishallinnon etujen mukaisesti" (3.2 kohta);
- "Sopimuksen voimassaoloaikana SFPO luovuttaa kiintiöt joka vuosi Orkneysaarten paikallishallinnon käyttöön..." (4.2 kohta).
(14) Lisäksi Orkneysaarten paikallishallinto ja tuottajaorganisaatio OFA tekivät 16.-17. joulukuuta 1998 sopimuksen kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoa ja niistä hankittavaa tuottoa koskevista järjestelyistä. Sopimuksessa määrätään seuraavaa:
- "OFA ilmoittaa paikallishallinnolle säännöllisesti saatavilla olevista kalastushistoriaan perustuvista oikeuksista, jotka paikallishallinnon olisi suotavaa hankkia ..." (3.1 kohta),
- "Paikallishallinto toivoo, että: a) kiintiöitä vuokrataan valintakelpoisille aluksille, jotta ne saataisiin käytettyä mahdollisimman tarkkaan; b) OFA perii vuokrat kiintiöistä; c) OFA tilittää vuokratuoton paikallishallinnolle järjestelypalkkiolla vähennettynä ..." (4.1 kohta),
- "Valintakelpoisia ovat kalastusalukset a) jotka rekisteröity Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja joilla on vaadittava toimilupa; b) jotka ovat OFA:n jäseniä; c) joiden miehistöstä 50 prosenttia asuu Orkneysaarilla" (1.1 kohta),
- "... OFA:n on pyrittävä kaikkia kohtuullisia keinoja käyttäen neuvottelemaan vuokraussopimuksista niin, että ... a) kiintiöistä peritään kulloinkin vallitseva markkinavuokra ja ... OFA:n on käytettävä kaikkia kohtuullisia keinoja, jotta kiintiöistä kertyvistä vuokrista koituisi paikallishallinnolle vuosittain vähintään 7 prosentin nettotuotto järjestelypalkkion (1 prosentti) vähentämisen jälkeen ... ja kiintiöihin oikeuttavien kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien hankintakustannuksiin verrattuna ...; b) kiintiön vuokraussopimus voidaan tehdä enintään vuodeksi ..." (4.2 kohta),
- "... OFA antaa SFPO:lle ohjeet kiintiön siirtämisestä vuokralleottajalle ..." (4.4 kohta),
- "Kaikkien vuokraussopimusten tuottamat vuokratulot kuuluvat paikallishallinnolle, mutta OFA ... perii vuokrat vuokralleottajilta ja tilittää sen jälkeen 5.4 kohdassa määritellyn summan [7 prosenttia] paikallishallinnolle riippumatta siitä, onko se saanut laskutettua summan vuokralleottajilta" (5.1 kohta).
(15) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten 9. elokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä lähettämien tietojen mukaan kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostohinta oli 1,543 miljoonaa Englannin puntaa. Kiintiöohjelmassa ei ollut tarkoitus tehdä muita ostoja. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten seuraavan 6. maaliskuuta 2000 päivätyn kirjeen mukaan ohjelmasta oli hyötynyt kahdeksan alusta; kaikki olivat OFA:n jäseniä.
Muodollisen tutkintamenettelyn perusteet
(16) Koska Orkneysaarten alukset eivät saaneet kaupallisista lähteistä lainaa kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon, kiintiöohjelmalla autettiin aluksia hankkimaan käyttöönsä kiintiöitä, joihin niitä ei muutoin olisi voitu oikeuttaa. Koska pankit kieltäytyivät myöntämästä tarvittavia lainoja, paikallishallinto päätti sijoittaa kiintiöohjelmaan uutta pääomaa, jotta oikeudet voitiin ostaa. Toisin sanoen julkinen laitos investoi hankkeeseen uutta pääomaa ehdoin, joita yksityinen sijoittaja ei hyväksyisi. Komission julkisista pääomasijoituksista omaksuman kannan mukaan kyseessä on valtiontuki. Koska komissiolle ei sen pyynnöistä huolimatta toimitettu jäljennöksiä vuokraussopimuksista, se ei voinut tarkistaa, oliko vuokraus tapahtunut Yhdistyneessä kuningaskunnassa vallitsevien tavanomaisten markkinaedellytysten mukaisesti, tai sisältyikö myös vuokraussopimuksiin julkista tukea.
(17) Koska kiintiöohjelma tehtiin vuonna 1998, sitä on arvioitava vuoden 1997 kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevien suuntaviivojen(4) mukaisesti. Komissio katsoi, että kiintiöt ja kalastushistoriaan perustuvat oikeudet olivat luonteeltaan kertahyödykkeitä; vaikka kyseessä oli tuote, jonka yritys voi ostaa, teoriassa sillä ei kyseisen vuoden lopussa ollut enää arvoa. Näin ollen tuki kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon vaikutti liittyvän asianomaisten alusten toimintakustannuksiin. Koska toimintatuet sallitaan kalastusalalla vain tietyin edellytyksin, jotka eivät tässä tapauksessa täyttyneet, tuki ei näyttänyt soveltuvan yhteismarkkinoille. Lisäksi komissio katsoi, ettei kiintiöohjelmaa voitu pitää sellaisena kalatalousalan toiminnanharjoittajien toteuttamana toimena, joka suuntaviivojen 2.7 kohdan viimeisen alakohdan perusteella olisi sallittu, koska sillä pikemminkin varataan kalastushistoriaan perustuvat oikeudet tiettyjen alusten käyttöön kuin annetaan markkinavoimien toimia vapaasti. Kiintiöohjelma siis suojaa toiminnanharjoittajia vallitsevilta markkinaolosuhteilta eikä edistä yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden saavuttamista.
III KOLMANSIEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) Kalastajayhdistys Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) kannattaa komission päätöstä aloittaa muodollinen tutkintamenettely ja pitää kiintiöohjelmaa jo lähtökohtaisesti syrjivänä ja valtiontukisääntöjen vastaisena. Sen mukaan paikallisviranomaiset rahoittivat ohjelman, koska mikään pankki ei olisi myöntänyt kaupallista rahoitusta tällaisiin ostoihin paitsi siksi, että kalastushistoriaan perustuvat oikeudet ovat aineetonta omaisuutta, myös siksi, että paikallisen kalastajayhdistyksen varallisuuspohja ei ollut riittävä 1,543 miljoonan punnan lainaan. SFO on itsekin hakenut kaupallisilta rahoituslaitoksilta lainaa kiintiöiden ostoon, mutta tämä olisi edellyttänyt SFO:n omaisuuden kiinnittämistä tai varojen irrottamista sen käyttöpääomasta. Näin ollen on selvää, että Orkneysaarten paikallisviranomaiset asettivat paikalliset kalastajat taloudellisesti edulliseen asemaan.
(19) SFO väittää juuri Orkneysaarten viranomaisten toimenpiteen antaneen sysäyksen kiintiöiden nopealle hinnannousulle ja kiintiömarkkinoiden kehittymiselle. Lisäksi vähintään 7 prosentin nettotuoton hankkiminen vuokraustuloista ei SFO:n mukaan ole oikeudellisesti sitova velvoite; monet alan toimijoista epäilevät, että 1,543 miljoonan punnan laina oli koroton ja että se lopulta kirjattaisiin tappioksi.
(20) Lisäksi SFO väittää, että kiintiöohjelma suunniteltiin alusta asti suosimaan Orkneysaarten kalastajia. Kalastajat olivat eronneet alkuperäisestä tuottajaorganisaatiostaan (Aberdeen Fish Producers' Organisation) ja perustaneet oman paikallisen tuottajaorganisaation, johon otettiin jäseniksi vain Orkneysaarten kalastajia. OFA:n jäsenaluksille tarjotut kiintiöiden vuokrausehdot olivat Orkneysaarten ulkopuolisilla markkinoilla vallitsevia ehtoja edullisemmat. SFO mainitsee esimerkkinä turskan pyyntikiintiöt. Todennäköisesti Orkneysaarten kalastajat saattoivat ostaa kiintiöitä noin 1000-2000 punnalla tonnilta, joten jo 160 punnan vuokraushinta olisi riittänyt täyttämään 8 prosentin tuottovaatimuksen. Vertailun vuoksi se mainitsee, että Ison-Britannian mantereella turskakiintiön vuokran on vuonna 2001 täytynyt olla vähintään 350 puntaa tonnilta, koska keskihinta oli noin 450 puntaa tonnilta.
(21) Lopuksi SFO katsoo Orkneysaarten kalastajille myönnetyn tuen keventäneen niiden toimintakustannuksia. Vuokrakulut ovat toimintakustannuksia, ja ne kirjataan aluksen kirjanpitoon kustannuseränä. Näin ollen kiintiöohjelmassa on selvästikin kyse valtiontuen tarjoamisesta siihen osallistuville aluksille. Se on kasvattanut huomattavasti Orkneysaarten kalastuslaivaston pyyntikapasiteettia. Käytännössä kiintiöohjelma on osoittautunut vahingolliseksi paitsi Ison-Britannian mantereen myös koko Euroopan yhteisön kalastajille.
Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) Tuottajaorganisaatio AFPO kertoo, että sen jäseninä oli useita Orkneysaarten aluksia vuonna 1999. Saamiensa suullisten tietojen perusteella se on saanut sen käsityksen, että yhtenä houkuttimena Orkneysaarten aluksille paikallisen tuottajaorganisaation perustamiseen oli, että kiintiöt ostettaisiin ja niitä tarjottaisiin kalastajille jonkinlaisin erityisjärjestelyin. AFPO ilmoitti Skotlannin hallitukselle (Scottish Executive) vastustavansa uuden tuottajaorganisaation perustamista, koska siitä muodostuisi pieni organisaatio, joka voisi aiheuttaa rahoituksessa tarpeetonta päällekkäisyyttä, ja koska edellä mainitut seitsemän alusta kävivät harvoin, jos koskaan, Orkneysaarten satamassa. Skotlannin hallitus vastasi tuottajaorganisaatio Orkney Fish Producers' Organisationin täyttävän viralliset hyväksymisedellytykset ja piti sen hyväksymistä perusteltuna, koska kalastus oli tärkeä osa Orkneysaarten taloutta.
(23) Samaten AFPO mainitsi muutamia vuosia aikaisemmin pyytäneensä paikallishallinnolta (City Council) edullista lainaa voidakseen ostaa kiintiöoikeuksia, mutta sille oli vastattu, ettei tällaista avustusta voitu antaa, koska se olisi yhteisön kilpailusääntöjen vastaista.
Sheryll Murray, Torpoint, Cornwall
(24) Murray on Cornwallin paikallisvaltuuston (County Council) jäsen. Hän kertoo valtuuston keskustelleen samanlaisesta ohjelmasta tammikuussa 2001. Koska Yhdistynyt kuningaskunta voi hallinnoida kiintiöitään täysin vapaasti, paikallisviranomaisten voidaan Murrayn mielestä huoletta antaa käyttää varoja paikallisen kalateollisuuden turvaamiseksi. Kunkin Yhdistyneen kuningaskunnan kalastusaluksen käytettävissä olevien tuotantomahdollisuuksien pysyvästä kiintiöimisestä Murray toteaa, että se olisi hänen mielestään kalastustuotealan yhteisen markkinajärjestelyn vastaista siinä tapauksessa, että ohjelma itsessään oli yhteisen markkinajärjestelyn vastainen.
IV YHDISTYNEEN KUNINGASKUNNAN HUOMAUTUKSET
(25) Ensimmäisessä 6. helmikuuta 2002 päivätyssä vastauksessaan Yhdistynyt kuningaskunta ainoastaan välitti komissiolle Orkneysaarten paikallishallinnon Skotlannin hallitukselle 22. tammikuuta 2002 lähettämässä kirjeessä esitetyt huomautukset. Yhdistynyt kuningaskunta lähetti omat huomautuksensa toisessa 22. helmikuuta 2002 päivätyssä vastauksessa todeten, että niitä voitaisiin yhtä lailla pitää virallisessa lehdessä 12. helmikuuta 2002 esitetyssä tiedonannossa pyydettyinä huomautuksina asianomaisilta.
Orkneysaarten paikallishallinnon huomautukset
(26) Ennen varsinaisia huomautuksiaan Orkneysaarten paikallishallinto toteaa pitävänsä huolestuttavana, että Euroopan komissio on katsonut aiheelliseksi tutkia asiaa huolimatta siitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat jo kertaalleen läpikäyneet ja täyttäneet menettelyn, jossa ne olettivat saaneensa siltä suostumuksen ohjelmalle ("deemed consent").
(27) Paikallishallinto epäilee alan ammattilehdessä Fishing Newsissa mainittujen FQA-markkinahintojen paikkansapitävyyttä varsinkin vuodelta 2000. Tuossa vaiheessa markkinat olivat vasta avautumassa, eikä pitkän aikavälin tuoton riittävyyttä voida luotettavasti arvioida julkaisussa mainittujen hintojen perusteella. Markkinat ovat erittäin epävakaat, ja hiljattaisten arvioiden mukaan kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien hinta voi vaihdella jopa 66 prosenttia. Paras tapa arvioida tuoton kohtuullisuutta on käyttää luotettavampia vaihtoehtoisia indeksejä, kuten antolainaajien korkoja, arvopaperimarkkinoiden tuottoja ja valtionlainoja. Paikallishallinto luettelee joitakin esimerkkejä muista sijoituksistaan, joilla on vaatimaton tuotto: tilapäislainat, joiden tuotto oli 3,65 prosenttia kuukaudessa, 4,25 prosenttia 12 kuukaudessa ja 3,87 prosenttia silloin, kun laina maksetaan vaadittaessa, sekä vararahaston arvopaperisalkku, jonka tuotto ennen myyntivoittoja ja -tappioita oli 6,3 prosenttia vuonna 2001.
(28) Se viittaa Orkneysaarten paikallishallinnon vuonna 1974 tekemään päätökseen, jolla paikallishallinnolle annetaan vastuu satamahallinnosta, sekä erityisesti sen 69 pykälän 3 momentin e kohtaan, jolla paikallishallinto valtuutetaan perustamaan vararahasto siinä tapauksessa, että satamayrityksen tulot ylittävät siitä koituvat menot. Vararahasto voidaan perustaa "mihin tahansa tarkoitukseen, joka paikallishallinnon arvion mukaan palvelee yksin paikallisyhteisön ja sen asukkaiden etuja". Vararahaston varoja ei siis käytetä paikallishallinnon lakisääteisten velvoitteiden hoitamiseen eikä niillä korvata julkisen sektorin rahoitusosuuksia. Ne kirjataan erikseen ja tili pidetään erillään paikallishallinnon muista tileistä. Paikallishallinto viittaa komission asiakirjaan "Kilpailuoikeus Euroopan yhteisöissä", jonka valtiontukisääntöjen selityksiä käsittelevän osan IIB sivulla 8 todetaan, että "yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisujen perusteella sellainen toimenpide, joka on suoraan tai epäsuorasti valtion alkuunpanema ja tuottaa etuja yhdelle tai useammalle yritykselle, ei kuulu 92 artiklan (nykyisen 87 artiklan) soveltamisalaan, jos se ei aiheuta ylimääräistä rasitusta valtion talousarviolle", sekä viitataan tässä yhteydessä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 82/77, Alankomaat vastaan Van Tiggele (Kok. 1978, s. 25), ja yhdistetyissä asioissa C-72/91 ja C-73/91, Sloman Neptun vastaan Bodo Ziesemer (Kok. 1993, I-887), antamiin tuomioihin.
(29) Orkneysaarten paikallishallinto huomauttaa saaneensa sijoituksilleen 7 prosentin tuoton siitä lähtien, kun kiintiöohjelma käynnistettiin, ja toteaa, että sopimus oli määrä tehdä vain vuodeksi kerrallaan; näin paikallishallinto oli pidättänyt oikeuden tarkistaa tuottoprosenttia niin, että se varmasti vastaisi liiketaloudellista tuottoa. Vaikka vuokraussopimuksia ei lyöty lukkoon komission hyväksyntään vaadittavan pitkällisen prosessin takia, niiden ehtoja on silti noudatettu. Vaikka on totta, että ohjelman syynä oli Orkneysaarten laivaston kyvyttömyys saada kaupallista lainaa, paikallishallinto oli tietoinen kaupallisista lainoista, joiden vakuutena oli käytetty liiketaloudellista tuottoa vastaan vuokrattavia kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia ja joilla kalastusaluksia samalla houkuteltiin sijoittautumaan Orkneysaarille ja jatkamaan toimintaansa siellä. Koska kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia oli vuokrattavana ja niiden ostoon oli tarjolla varoja laajemminkin, kiintiöohjelmaan osallistuneet kalastajat eivät paikallishallinnon mielestä ole hyötyneet ohjelmasta liiketaloudellisesti.
(30) Orkneysaarten paikallishallinnon mielestä ohjelma jää 87 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle, koska tuki ei ole valikoivaa eikä se häiritse tasapainoa tuensaajayritysten ja muiden yritysten välillä. OFA:n jäsenyyttä ei ole rajoitettu minkään tietyn jäsenvaltion yrityksiin; ainoat jäsenyysehdot liittyvät miehistön asumiseen ja aluksen rekisteröimiseen Orkneysaarilla. Tämän ehdon voivat täyttää missä tahansa yhteisön jäsenvaltiossa toimivat yritykset tai niiden kansalaiset, eikä jäsenyyden siten voida katsoa tuovan etua vain yhdelle jäsenvaltiolle.
(31) Paikallishallinnon mukaan ohjelmaan osallistuvien Orkneysaarten alusten pyyntisaaliit puretaan kokonaan maihin Skotlannissa ja kulutetaan lähes kokonaan (Skotlannin) paikallisilla markkinoilla. Näin käytettynä kiintiöohjelma ei vääristä kilpailua jäsenvaltioiden välillä.
Yhdistyneen kuningaskunnan huomautukset
(32) Yhdistynyt kuningaskunta korostaa, että kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon käytetty summa (1,543 miljoonaa puntaa) saatiin Orkneysaarten paikallishallinnon Oil Reserve Fundista (ORF), vararahastosta, jota rahoitetaan Orkneysaarilla toimivien öljy-yhtiöiden kanssa tehdyn vapaaehtoisen sopimuksen mukaisesti suoritettavilla maksuilla. Koska maksut eivät ole pakollisia, sen varoja ei voida pitää verotuloina tai valtion varoina; niitä ei käytetä paikallishallinnon lakisääteisten velvoitteiden hoitamiseen eikä niillä korvata julkisen sektorin rahoitusosuuksia. Ne myös tilitetään erikseen. Viitaten Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asioissa 82/77 (ks. edellä 28 kappaleessa), yhdistetyissä asioissa C-72/91 ja C-73/91 (ks. edellä 28 kappale) ja asiassa C-189/91, Kirsammer-Hack vastaan Sidal (Kok. 1993, I-6185), antamiin tuomioihin Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että ohjelma jättää täyttämättä yhden ratkaisevista tuen olemassaolon perusteista.
(33) Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan ero toteutuneen tuottoprosentin ja kaupallisen kiintiövuokraustoimiston (InterQuo Ltd) arvioiman tuottoprosentin välillä pysyy liiketaloudellisesti hyväksyttävällä vaihteluvälillä, sillä ohjelmassa saavutettu tuottoprosentti on 8 prosenttia, josta maksetaan 1 prosentti SFPO:lle sen hallintokulujen kattamiseen, ja InterQuo Ltd:n arvioiden mukaan näiden kiintiöiden kaupallista vuokrausta varten tehtyjen sijoitusten tuotto vuosina 1999 ja 2000 oli noin 8,78 ja 8,27 prosenttia. Tämä tarkoittaa, että kiintiöt on vuokrattu markkinahintaan eikä niitä voida pitää tuottajille myönnettynä valtiontukena. Näin ollen kiintiöohjelma ei vääristänyt tai uhannut vääristää kilpailua. Fishing Newsissa julkaistuista kiintiöiden vuokraushinnoista Yhdistynyt kuningaskunta toteaa, että lukuja on julkaistu niin epäsäännöllisesti, ettei niitä voida käyttää perusteena näin epävakaiden markkinoiden arvioinnissa.
(34) Yhdistyneen kuningaskunnan mielestä Orkneysaarten paikallishallinnon osallistuminen ORF:n hoitoon ei tarkoita, että valtio ohjaisi tai valvoisi maksuja. Koska ORF:ää käytetään koko yhteisön hyväksi, paikallishallinnolla ei ole paljon vaihtoehtoja sen hallinnon järjestämiseen; muita järjestelyjä, kuten säätiöintiä, on käytännössä vaikea toteuttaa saarten pienen väkiluvun takia. Yhdistynyt kuningaskunta huomauttaa komission katsoneen jo Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (EMOTR) maksettujen menojen yhteydessä, että ORF:n panoksia voidaan pitää yksityisinä rahoitusosuuksina. Tästä seuraa, etteivät maksut tässä tapauksessa ole valtion menoja; niistä ei liioin ole päättänyt mikään valtionhallintoon kuuluva julkinen laitos. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan Orkneysaarten paikallishallinnon oli kohtuullista olettaa, ettei maksuja pidettäisi valtiontukena ja että sen luottamus oli täysin perusteltu, kun otetaan huomioon ORF:n asema ja se, ettei yhteisössä ole aikaisemmin toteutettu vastaavia ohjelmia.
(35) Vaikka komissio toteaisikin, että kyseessä on valtiontuki, se ei Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan ole vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kalastajat toimivat keinotekoisesti rajoitetuilla markkinoilla, sillä yhteisön alusten pyyntimääriä säännellään yhteisön lainsäädännössä kiintiöillä, ja mikä tärkeintä, nämä kiintiöt ovat jäsenvaltiokohtaisia. Jäsenvaltion asiana on huolehtia kiintiöidensä hoitoon liittyvistä järjestelyistä; siksi Yhdistyneen kuningaskunnan kiintiöistä on jo lähtökohtaisesti mahdotonta käydä kauppaa muiden jäsenvaltioiden kanssa. Toimenpide vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vain, jos vaihdettavana hyödykkeenä olisivat pyyntimahdollisuudet eivätkä kalat.
(36) Yhdistyneen kuningaskunnan mielestä tukea ei tulisi pitää toimintatukena eikä alan toiminnanharjoittajien toteuttamana tukena, kuten komissio alustavassa tutkinnassaan väitti. Kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia ja kiintiöitä olisi pidettävä pääomana. Vaikka Yhdistyneen kuningaskunnan FQA-yksiköillä ei koskaan ollut tarkoitus käydä "vapaakauppaa", kiintiöiden pysyvä luovuttaminen on aina ollut sallittua, mikä on tunnustettu virallisesti mukautuksilla FQA-kiintiörekisteriin. Vaikka aluksilta alun perin vaadittiin vakuuksien antamista kiintiöiden ostoon, kaupalliset lainanantajat muuttivat myöhemmin kantaansa ja kelpuuttivat kalastushistoriaan perustuvat oikeudet vakuudeksi (todisteeksi on liitetty Royal Bank of Scotlandin kirje). Kalastushistoriaan perustuvat oikeudet sisällytetään monen aluksen tilinpäätökseen, ja Yhdistyneen kuningaskunnan tulli- ja valmisteveroviranomainen pitää pysyvästi luovutettuja kiintiöitä myyntivoittoveron ja siihen liittyvien verohelpotusten (rollover relief) alaisena pääomana. Yhdistynyt kuningaskunta torjuu komission näkemyksen, jonka mukaan FQA-yksiköt olisivat "perustuotteita", joilla ei kyseisen vuoden lopussa ole enää käytännön arvoa. Niiden oikeuttaman pyyntikiintiön määrä vaihtelee vuosittain, ja ne muodostavat pysyvän osuuden käytettävissä olevista kalastusmahdollisuuksista. Vaikka kyse olisikin valtiontuesta, sitä ei näin ollen tulisi pitää toimintatukena, vaan se olisi pikemminkin rinnastettava investointitukiin. Koska investointitukia ei mainita vuoden 1997 suuntaviivoissa, tukia olisi tarkasteltava tapauskohtaisesti suuntaviivojen 1.2 kohdan mukaisesti ja niiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille olisi arvioitava yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden perusteella.
(37) Yhdistynyt kuningaskunta viittaa tässä yhteydessä kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskeviin suuntaviivoihin, joiden mukaan tuet eivät saa olla luonteeltaan säilyttäviä, vaan niiden on suosittava kalastustuotteiden tuotannon ja kaupan pitämisen järkiperäistämistä ja tehostamista sekä alan mukauttamista. Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa vielä EY:n perustamissopimukseen, jonka mukaan yhteisen kalastuspolitiikan samoin kuin yhteisen maatalouspolitiikankin tavoitteena on taata yhteisön väestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä henkeä kohti laskettuja tuloja sekä varmistaa tarvikkeiden saatavuus (33 artiklan 1 kohdan b ja d alakohta). Kiintiöohjelma johti kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostamiseen ja yhteenkokoamiseen siinä vaiheessa, kun kalakannat alkoivat ehtyä. Tällainen pyyntioikeuksien yhteenkokoaminen voidaan tulkita tuotannon järkiperäistämiseksi parantamalla kalastusyritysten elinkelpoisuutta tilanteessa, jossa kalakannat ehtyivät ja pyyntioikeuksia supistettiin. Kiintiöohjelman turvin jotkut pienkalastajista saattoivat jatkaa toimintaansa erittäin voimakkaasti kalastuksesta riippuvaisella alueella, jolla on vähän muita elinkeinomahdollisuuksia. Ohjelman voidaan niin ikään katsoa edistävän yhteisen kalastuspolitiikan sosioekonomista ulottuvuutta kuten perustamissopimuksen 159 artiklassa edellytetään.
(38) Mikäli komissio kuitenkin päätyy asiassa kielteiseen päätökseen, Yhdistynyt kuningaskunta ilmoittaa olevansa valmis tarkistamaan kiintiöohjelmaa, jotta sen toiminta olisi tulevaisuudessa sääntöjen mukaista. Se kuitenkin pyytää, ettei komissio yrittäisi periä tukia takaisin niiltä kalastajilta, joiden se katsoo hyötyneen ohjelmasta.
V ARVIOINTI
A. Valtiontuen olemassaolo
(39) EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa todetaan, että "jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan". Jotta toimenpide voitaisiin luokitella valtiontueksi, sen on täytettävä neljä edellytystä: siitä on koiduttava etua siihen osallistuville yrityksille, se on myönnettävä valtion viranomaisten toimesta tai valtion varoista, sen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua suosimalla tiettyjä yrityksiä sekä vaikutettava jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Yrityksille koituva etu
(40) Kiintiöohjelma laadittiin, koska Orkneysaarten aluksenomistajat eivät saaneet pankeilta lainaa kalastushistoriaan perustuvien pyyntioikeuksien ostoon. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat tämän selvästi 9. elokuuta 1999 päivätyssä kirjeessään. Ohjelman mukaan kiintiöt luovutettiin SFPO:n hoitoon ja vuokrattiin alusten omistajille, jotka eivät muulla tavoin olisi saaneet niitä käyttöönsä. Toimenpide katsotaan valtiontueksi, jos se johtaa tiettyjen yritysten suosimiseen, olipa se toteutettu missä muodossa tahansa. Voidaan siis katsoa, että kiintiöohjelma muodostaa tukijärjestelmän niille kalastajille, joille kiintiöitä on vuokrattu.
(41) Tämä arviointi pohjautuu kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoa ja kiintiöiden vuokrausta käsittelevään analyysiin. Arviointia ei voida tehdä vertaamalla toimenpidettä muihin investointeihin, kuten Orkneysaarten paikallishallinto vaatii(5). Arviointi on rajoitettava kyseisiin markkinoihin ja sen on perustuttava niistä saatavilla oleviin tietoihin.
(42) Kiintiöohjelmasta hyötyvät ne kalastajat, jotka eivät saaneet pankeilta lainaa kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon. Ohjelman avulla ne pystyvät kalastamaan kiintiöistä, joihin niitä ei muuten olisi voitu oikeuttaa. Ostetut pyyntioikeudet ovat siis auttaneet niitä lisäämään tuotantoaan edellytyksillä, jotka eivät muuten olisi olleet mahdollisia. Näin ollen ohjelmasta on koitunut etua kyseisille kalastajille.
(43) SFPO:n Orkneysaarten kalastajille vuokraamien kiintiöiden hinnat eivät ole komission tiedossa. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset lähettivät sille yhteenvedon paikallishallinnolle huhtikuun 1999 ja tammikuun 2000 välisenä aikana suoritetuista vuokrausmaksuista. Yhteenvedosta käy odotetusti ilmi, että maksujen osuus oli 8 prosenttia kalastushistoriaan perustuvien pyyntioikeuksien hankintaan vaaditusta sijoituksesta (1,543 miljoonaa puntaa), mutta siinä ei mainita niiden vuokrattujen kiintiöiden määrää, joita nämä maksut vastaavat. Vaikka komissio pyysi jäljennöksiä vuokraussopimuksista, niitä ei koskaan toimitettu. Ennen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset vastasivat, että vuokraussopimusten tekoa oli lykätty, ja tutkintaan liittyvissä huomautuksissaan ne lisäsivät, ettei sopimuksia ollut vielä lyöty lukkoon mutta niiden ehtoja oli noudatettu. Tämä oli Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten perustelu sille, miksi niiden komissiolle lähettämistä sopimusjäljennöksistä puuttuivat kokonaan tiedot vuokrattujen kiintiöiden määristä ja vuokraushinnoista, vaikka niissä oli jo vuokralleottajien allekirjoitus.
(44) Komission mielestä Yhdistyneen kuningaskunnan lähettämät tiedot ovat ristiriitaisia. Yleensä sopimus, jossa vuokralleottaja sitoutuu maksamaan vuokralleantajalle tietyn summan rahaa, allekirjoitetaan vasta osapuolten päästyä yhteisymmärrykseen vuokrattavan kohteen vastineeksi suoritettavasta maksusta. Koska Yhdistyneen kuningaskunnan lähettämistä sopimusjäljennöksistä puuttuvat kokonaan nämä tiedot, komission on arvioitava kiintiöiden osto- ja vuokraushintojen kehitystä sekä valtiontuen olemassaoloa saatavillaan olevien, toisin sanoen muista lähteistä hankkimiensa tietojen perusteella.
(45) Ensimmäisessä, 9. elokuuta 1999 päivätyssä kirjeessään komissiolle Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset selittivät, että kalastushistoriaan perustuvat pyyntioikeudet oli jo ostettu. Koska päätös kiintiöohjelman laatimisesta tehtiin vuonna 1998, se oli tarkoitus panna täytäntöön uuden kiintiöjakojärjestelmän(6) ensimmäisestä soveltamisvuodesta lähtien. House of Commonsin (parlamentin alahuoneen) maatalousvaliokunnan silloisen selvityksen mukaan(7) kyseisille markkinoille kohdistui tuolloin ankaraa painetta: "turskan kiintiön (tarkemmin sanottuna kalastushistoriaan perustuva pyyntioikeus eli "track record") hinta oli 1800-2000 puntaa tonnilta; turska-, kolja- ja seitikiintiöiden vuokra-arvo oli noin 300 puntaa tonnilta vuodessa".
(46) Esittämissään huomautuksissaan Scottish Fishermen's Organisation epäilee, että Orkneysaarten aluksille tarjotut vuokrausehdot olivat edulliset. Esimerkiksi turskan kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien todennäköinen ostohinta oli enintään 2000 puntaa tonnilta ja turskakiintiöiden vuokra (160 puntaa tonnilta) noin puolet Orkneysaarten ulkopuolella perittyä vuokraa halvempi (350 puntaan tonnilta)(8). Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät ottaneet kantaa näihin lukuihin.
(47) Huhtikuusta joulukuuhun 2000 asti alan ammattilehti Fishing News julkaisi säännöllisesti tietoja kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien (FQA-yksiköiden) ostohinnoista sekä kiintiöiden vuokrista. Luvut oli saatu Fraserburghin kiintiövälitysyhdistyksestä (Quota Trading Association). Esimerkiksi Pohjanmeren turskan pyyntioikeuksien hinta oli huhtikuussa 1800 puntaa ja joulukuussa 1500 puntaa tonnilta ja länsirannikon turskan hinta vuoden ympäri noin 1450 puntaa tonnilta; Pohjanmeren koljan pyyntioikeuksien hinta vaihteli huhtikuussa 1900 punnasta 2400 puntaan tonnilta ja joulukuussa 1700 punnasta 1800 puntaan tonnilta, ja länsirannikon koljan hinta huhtikuussa 1700 punnasta 1900 puntaan tonnilta ja joulukuussa 1400 punnasta 1500 puntaan tonnilta. Muiden kalalajien hintakehitys oli pitkälti samanlainen, toisin sanoen hinnat pysyivät vakaina tai laskivat lievästi. Pohjanmeren turskakiintiöiden vuokrat puolestaan olivat huhti- ja syyskuun välisenä aikana 250 puntaa tonnilta, lokakuussa 200 puntaa tonnilta ja joulukuussa 100 puntaa tonnilta, ja länsirannikon turskan vuokrat huhti- ja toukokuun välisenä aikana 300 puntaa tonnilta, kesä- ja elokuun välisenä aikana 230 puntaa tonnilta ja joulukuussa 200 puntaa tonnilta; Pohjanmeren koljan vuokrat vaihtelivat huhtikuun 350 punnasta tonnilta joulukuun 100 puntaan tonnilta ja länsirannikon koljan osalta 280 punnasta 180 puntaan tonnilta; muilla kalalajeilla hinnat laskivat samaan tapaan vuoden 2000 loppuun asti.
(48) Orkneysaarten paikallishallinnon ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan kiintiömarkkinat ovat erittäin epävakaat eivätkä Fishing Newsin julkaisemat hinnat anna oikeaa kuvaa tilanteesta(9). Nämä luvut kuitenkin tukevat House of Commonsin selvityksessä esitettyjä havaintoja. Uuden kiintiöjakojärjestelmän käyttöönotto Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 1999 kasvatti paineita kalastushistoriaan perustuvien pyyntioikeuksien markkinoilla. Oli luonnollista, että sitä seuraavana vuonna ostohinnat pysyivät samalla tasolla tai laskivat lievästi. Kiintiöiden vuokrat ovat puolestaan korkeimmillaan vuoden alussa, koska kalastajat pyrkivät juuri silloin turvaamaan haluamansa pyyntikiintiöt, mikä luo kireyttä kyseisille markkinoille.
(49) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät ole toimittaneet komissiolle tietoja, jotka osoittaisivat, ettei kiintiöohjelma johtanut edullisten vuokrausehtojen tarjoamiseen. Jos viranomaisilla tällaisia tietoja olisi, ne olisivat helposti voineet toimittaa ne komissiolle. Mitään tällaisia tietoja ei kuitenkaan toimitettu, ja koska komissiolla on hallussaan tietoja, joiden perusteella se voi todeta vuokrausehtojen olleen edulliset(10) ja joita Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät ole osoittaneet epäluotettaviksi, vuokrausehtojen voidaan olettaa olleen edulliset ja kiintiöohjelmaan osallistuneiden kalastajien saaneen etuuskohtelun.
(50) Toimenpide katsotaan valtiontueksi, jos se suosii tiettyjä yrityksiä, olipa se toteutettu missä muodossa tahansa. Koska Orkneysaarten paikallishallinnon toimenpide kiintiöohjelman toteuttamiseksi on johtanut Orkneysaarille sijoittautuneiden kalastusyritysten suosimiseen, sen on täytynyt olla luonteeltaan valikoiva, ja siitä on siten selvästi koitunut etua kyseisille yrityksille. Orkneysaarten paikallishallinnon Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten välityksellä esittämää näkemystä(11), jonka mukaan OFA:n jäseneksi voi päästä mikä tahansa yhteisön yritys, ei voida hyväksyä. Käytännössä jäsenyys olisi edellyttänyt aluksen viemistä Yhdistyneen kuningaskunnan alusrekisteriin, mihin liittyy alusten lisäämistä laivastoon ja poistamista siitä koskevista kansallisista säännöistä johtuvia erityisiä velvoitteita, joista säädetään kalatalousalan rakenteellisia toimia koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja edellytyksistä 17 päivänä joulukuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2792/1999(12) 6 artiklassa; lisäksi aluksen omistajan olisi pitänyt olla OFA:n jäsen ja 50 prosenttia sen miehistöstä Orkneysaarten asukkaita.
Valtion varat
(51) Sanaa "valtio" on tulkittava laajimmassa mahdollisessa merkityksessä niin, että siihen sisältyvät kaikki alue- ja paikallishallinnon tasot. Tässä tapauksessa määritelmä kattaa Orkneysaarten paikallishallinnon. Määritelmän piiriin kuuluvat myös paikallishallinnon valvonnassa oleva vararahasto Oil Reserve Fund (ORF), joka perustettiin Orkneysaarten paikallishallinnon vuonna 1974 tekemän päätöksen 69 pykälän nojalla(13). Koska ORF:n varat ovat paikallishallinnon valvonnassa, niiden voidaan katsoa olevan jatkuvasti valtion valvonnassa ja siis toimivaltaisten julkisten viranomaisten käytettävissä; näin ollen niitä on pidettävä valtion varoina. Toki kyseisen päätöksen 69 pykälän 2 momentissa määrätään, että vararahaston varoilla hankittavia arvopapereita hoitaa rahaston hallitus. Mutta kuten Yhdistyneen kuningaskunnan huomautuksissa korostetaan(14), varoja ei säätiöity, koska tällainen järjestely olisi käytännössä ollut vaikea toteuttaa. Vaikka näin olisikin tehty, säätiöomaisuus olisi joka tapauksessa pysynyt varmasti Orkneysaarten paikallishallinnon valvonnassa, ja säätiön hallituksen päätöksiä olisi pidetty paikallishallinnon, toisin sanoen valtion, päätöksinä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä.
(52) Yhdistynyt kuningaskunta väittää ORFista nostettujen rahojen olevan yksityisiä varoja, mikä tarkoittaa, etteivät ne ole valtion varoja, koska ne kerätään vapaaehtoisen sopimuksen perusteella eikä niitä käytetä paikallishallinnon lakisääteisten velvoitteiden hoitamiseen. Se huomauttaa komission jo todenneen tämän seikan.
(53) Komissio huomauttaa, että Orkneysaarten paikallishallinnon ja Pipeline-konsernin (Occidental of Britain, Getty Oil, Allied Chemical Ltd ja Thomson Piper Petroleum Ltd) välillä 29. huhtikuuta 1975 tehty sopimus sisältää määräykset muun muassa seuraavista seikoista: neljännesvuosittain suoritettava vähimmäismaksu; siihen liittyvä poikkeuslauseke, jota sovelletaan ylivoimaisen esteen sattuessa; sopimuksen uudelleenneuvottelu; riitojen sovittelu(15). Nämä määräykset osoittavat, että sitoutuminen kyseisten summien maksamiseen vastineeksi Orkneysaarten satamalaitteiden käytöstä ylittää sen, mitä voitaisiin luonnehtia vapaaehtoiseksi maksuksi, kuten on esimerkiksi hyväntekeväisyysjärjestöjen tapauksessa. Jos kerran sopimuksesta on mahdollista neuvotella uudelleen (kyseisen momentin mukaan "osapuolet pitävät tässä sopimuksessa määrättyjä maksuja kohtuullisina ja tasapuolisina"), on pääteltävä sen syntyneen neuvottelussa, jossa kumpikin osapuoli on ajanut omia etujaan; tällaiseen sopimukseen perustuva maksu ei ole verrattavissa lahjoitukseen hyväntekeväisyysjärjestölle. Näin ollen sopimusta ei voida luokitella vapaaehtoiseksi sopimukseksi, johon öljy-yhtiöt olisivat sitoutuneet pelkästä hyväntahtoisuudesta Orkneysaaria ja sen asukkaita kohtaan.
(54) Lisäksi komissio huomauttaa, ettei sopimuksen sisältö koske ensisijaisesti kahden yrityksen yksityisiä etuja. Perustamissopimuksella ei sen 295 artiklan mukaan puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiä koskeviin sääntöihin, ja julkinen laitos voi toimia yksityisyrityksenä. Nyt on kuitenkin kyseessä eri tilanne. Sopimuksen johdanto-osassa todetaan, että siinä määrättyjä maksuja käytetään: "a) sellaisten vahingollisten vaikutusten, häiriöiden tai arvonmenetysten korjaamiseen, joita öljyn kuljetus ja lastaus aiheuttavat tai voivat Orkneysaarille terminaalin rakentamisen ja käytön seurauksena aiheuttaa; b) satama-alueen kehittämiseen, ja c) niiden lisäkustannusten kattamiseen, joita paikallishallinnolle koituu terminaalin rakentamisen seurauksena kasvaneesta julkisten palvelujen tarpeesta." On selvää, ettei öljyteollisuuden tämän sopimuksen perusteella suorittamien maksujen vastineeksi tarjota tavaroita eikä palveluja. Rahat eivät liiemmin ole tulosta mistään kaupallisesta sopimuksesta, johon maksun saaja (Orkneysaarten paikallishallinto ORF:n kautta) olisi sitoutunut. Näin ollen Pipeline-konsernin suorittamia maksuja ei voida pitää yksityisinä varoina vaan valtion varoina.
(55) Yhdistynyt kuningaskunta huomauttaa komission kerran katsoneen erään EMOTR:n tukitapauksen yhteydessä, että ORF:n varat ovat yksityisiä. Tämä todetaan 28. tammikuuta 2002 päivätyssä komission maatalouden pääosaston kirjeessä, joka koskee kansallisen rahoittajan hankkimista hankkeelle ("Orkney Meat project"), jota oli määrä tukea EMOTR:sta. Komissio korostaa, että vastaus annettiin hyvin poikkeuksellisissa oloissa. Skotlannin hallitus halusi käynnistää kyseisen hankkeen ja tiedusteli sitä ennen kyseisestä komission pääosastosta, voitaisiinko hanke toteuttaa, jos ORF:stä saatu rahoitusosuus luokiteltaisiin yksityisiksi varoiksi (tämäntyyppiseen EMOTR-hankkeeseen vaaditaan mukaan yksityinen rahoittaja). Skotlannin hallitus toimitti hankkeesta joitakin tietoja pääosastolle, joka vastasi, että, "toimitettujen tietojen perusteella ... ORF:stä saatuja varoja voidaan pitää yksityisenä rahoituksena ...". Komission pääosasto antoi tämän neuvon pelkästään sille toimitettujen tietojen perusteella pyytämättä lisätietoja ja perehtymättä asiaan tarkemmin. Tässä tapauksessa komissio on kuitenkin analysoinut asiaa perinpohjaisesti ja pyytänyt tarkkoja tietoja (jotka Yhdistynyt kuningaskunta on lähettänyt). Se havaitsi Yhdistyneen kuningaskunnan toimittaneen aikaisemmin puutteellisia tietoja, mistä johtui komission pääosaston 28. tammikuuta 2002 päivätyssä kirjeessä antama vastaus. Nyt käytettävissä olevien tietojen perusteella mikään komissiolle toimitetuista asiakirjoista ei osoita, että ORF:ää hoidettaisiin riippumattomasti, ja sen vuoksi ei ole epäilystäkään siitä, että ORF:n varat ovat täysin julkisten viranomaisten valvonnassa.
(56) Kuten Orkneysaarten paikallishallinnon päätöksen 69 pykälästä havaitaan, varojen käyttötapa on tarkkaan määritelty. Niitä on käytettävä Orkneysaarten paikallisyhteisön etujen hoitamiseen paikallishallinnon määrittelemällä tavalla, eikä niitä saa käyttää sellaisen markkinatalouden olosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan tapaan, jonka ainoana tavoitteena olisi saada niistä voittoa. Tämä tukee Yhdistyneen kuningaskunnan esittämää perustelua kiintiöohjelman laatimisesta(16) sen vuoksi, etteivät Orkneysaarten alukset saaneet tarvittavia lainoja kaupallisista lähteistä. ORF:n varat on siten katsottava maksetuiksi valtion varoista EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä.
(57) Tämä toteamus on yhdenmukainen niiden Yhdistyneen kuningaskunnan mainitsemien tuomioiden kanssa (asia 82/77, yhdistetyt asiat C-72/91 ja C-73/91 sekä asia C-189/91)(17), joissa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että että muulla tavoin kuin valtion varoista myönnetyt edut eivät kuulu kyseisten valtiontukisääntöjen soveltamisalaan.
Kilpailun vääristyminen
(58) Kyseisille kalastusyrityksille kiintiöohjelman mukaisesti vuokratut kiintiöt ovat vahvistaneet niiden asemaa muihin yrityksiin verrattuna riippumatta siitä, oliko alukset rekisteröity Yhdistyneessä kuningaskunnassa vai muissa jäsenvaltioissa. Kyseiset kalastusyritykset ovat saaneet tuoda maihin ja myydä enemmän kalastustuotteita kuin ne olisivat tehneet siinä tapauksessa, että kiintiöitä ei olisi saatu.
(59) Kiintiöohjelman toteuttaminen on siten vaikuttanut kilpailuedellytyksiin. Se on antanut yrityksille oikeuden kalastaa tuotteita, joita on myyty yhteisön markkinoilla. Ohjelman mukaisesti hankitut kalastushistoriaan perustuvat pyyntioikeudet koskevat turskan, koljan, seitin ja valkoturskan kaltaisia kalalajeja, jotka kaikki kuuluvat kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisen markkinajärjestelyn piiriin(18). Näin ollen ohjelma on vaikuttanut kilpailuun yhteisön markkinoilla.
(60) Lisäksi Scottish Fishermen's Organisation(19) väittää, että juuri kiintiöohjelman toteuttaminen antoi sysäyksen kiintiöiden hinnannousulle. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät kiistä tätä väitettä.
Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(61) Kauppaan kohdistuvaa vaikutusta ei pidä arvioida yksinomaan kiintiöiden tai kalastushistoriaan perustuvien pyyntioikeuksien markkinoilla, kuten Yhdistynyt kuningaskunta vaatii(20), vaan sen lisäksi on arvioitava, miten tukiohjelma on vaikuttanut yhteisössä käytävään kauppaan. On siis samalla tarkasteltava, miten kiintiöohjelma on vaikuttanut kyseisten tuotteiden eli kalastustuotteiden sekä niiden kanssa kilpailevien tuotteiden kauppaan.
(62) Yhdistyneen kuningaskunnan viralliset merikalastustilastot vuosilta 1999 ja 2000(21) osoittavat, että Yhdistyneen kuningaskunnan ja muiden jäsenvaltioiden välillä on käyty merkittävää kalastustuotteiden kauppaa. Aluksesta purettujen saaliiden määrä vuonna 2000 oli vajaat 500000 tonnia. Samana vuonna kalan ja kalastustuotteiden vienti oli 365000 tonnia, josta 233000 tonnia vietiin muihin jäsenvaltioihin, ja kalan ja kalavalmisteiden tuonti oli hieman alle 550000 tonnia, josta 133000 tonnia tuotiin muista jäsenvaltioista.
(63) Orkneysaarten paikallishallinnon käsityksen mukaan Orkneysaarten pyyntisaalis puretaan ja myydään lähes kokonaan Skotlannin markkinoilla(22), mutta se ei ole toimittanut mitään todisteita siitä, onko asia todella näin. Tämä on siis pelkkä oletus, joka ei vastaa edellisessä kohdassa esitettyjen kauppavaihtoa koskevien lukujen mittasuhteita. Vaikka asia olisikin näin, ohjelma heikentäisi siitä huolimatta muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien yritysten mahdollisuuksia viedä tuotteitaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Kiintiöohjelman turvin kalastajat pystyvät säilyttämään markkinaosuuden, joka muutoin olisi joutunut kilpailijoiden haltuun. Näin ollen ohjelma vaikuttaa kauppaan Orkneysaarten alusten ja muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden tuottajien välillä.
Päätelmä
(64) Näin ollen kaikki neljä perustetta näiden toimenpiteiden luokittelemiseksi EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi täyttyvät. Koska kyseiset toimenpiteet koskevat kalastusalaa, ne on arvioitava kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevien suuntaviivojen, jäljempänä "suuntaviivat", mukaisesti. Nykyisten suuntaviivojen(23) 3.4 kohdan mukaan toimenpiteitä on arvioitava tuen myöntämishetkellä voimassa olleiden suuntaviivojen perusteella. Näin ollen toimenpiteiden arvioinnissa käytetään vuoden 1997 suuntaviivoja(24).
B. Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(65) Komission epäilykset Orkneysaarten paikallishallinnon kiintiöohjelman soveltuvuudesta yhteismarkkinoille perustuivat siihen oletukseen, ettei kiintiöitä ja pyyntioikeuksia lähtökohtaisesti voida pitää kestohyödykkeinä. Paikallishallinnon Orkneysaarten alusten hyväksi perustama tukijärjestelmä vaikutti komission mielestä toimintakustannuksiin liittyvältä tuelta. Tämäntyyppinen tuki ei periaatteessa sovellu yhteismarkkinoille, ja koska sille ei löytynyt mitään hyväksyttävää perustetta, komissio esitti epäilyksiä ohjelmasta.
(66) Vastauksessaan Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti, että "Yhdistyneen kuningaskunnan tulli- ja valmisteveroviranomainen pitää pysyvästi luovutettuja kiintiöitä myyntivoittoveron ja siihen liittyvien helpotusten (rollover relief) alaisena pääomana". Vaikka komissiolle ensin virallisesti ilmoitettiin, ettei kalastushistoriaan perustuvista pyyntioikeuksista käytäisi vapaata kauppaa, nyt vaikuttaakin siltä, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset tunnustavat virallisesti, että pyyntioikeuksilla on omaisuusarvoa. Ilmeisesti komission kuuluisi itsekin omaksua tällainen kanta ja luokitella SFPO:n Orkneysaarten paikallishallinnon puolesta ostamat pyyntioikeudet investoinniksi.
(67) Oli oikea nimike mikä hyvänsä, komission ei ole tarpeen keskustella siitä. Koska kiintiöiden vuokrausaika kestää enintään vuoden, vuokrat on luettava kalastajien toimintakuluiksi(25). Tuki, jonka vaikutus kohdistuu vuokran määrään, on sen vuoksi katsottava toimintatueksi.
(68) Suuntaviivojen 1.2 kohdan 4 alakohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan valtiontuet, jotka myönnetään velvoittamatta tuensaajia mihinkään ja joiden seurauksena on tuensaajan tuotantokustannusten väheneminen, eivät sovellu yhteismarkkinoille, elleivät ne liity suoraan yhteismarkkinoille soveltuvaksi katsottuun rakenneuudistussuunnitelmaan. Koska kiintiöohjelma ei liity mihinkään vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettävää valtiontukea koskevissa yhteisön suuntaviivoissa(26) määriteltyyn rakenneuudistussuunnitelmaan, sitä ei voida pitää yhteismarkkinoille soveltuvana.
(69) Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat väittäneet, että koska kiintiöohjelman tarkoituksena oli koota yhteen pyyntioikeuksia, sitä voitaisiin pitää toiminnan järkeistämisenä yritysten elinkelpoisuuden parantamiseksi tilanteessa, jossa kalakannat ovat ehtymässä. Perustelu ei kuitenkaan ole oleellinen tämän kalastajien tukiohjelman arvioinnin kannalta, koska oikeuksien yhteenkokoajana oli SFPO, jonka ei tässä analyysissä katsota kuuluvan edunsaajien joukkoon.
C. Tuen takaisinperiminen
(70) Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.
Luottamuksensuojan periaate on yksi yhteisön lainsäädännön yleisistä periaatteista. Komissio katsoo, että se tässä tapauksessa estää tuen takaisinperinnän seuraavista syistä.
Vaikka yhteisön rakennerahastojen käyttöä asetuksen (EY) N:o 1260/1999(27) mukaisesti koskevilla komission toimilla ja päätöksillä ja tässä nimenomaisessa tapauksessa tehdyillä komission valtiontukipäätöksillä ei välttämättä ole mitään yhteyttä keskenään, on monien yhteensattumien kautta voinut syntyä perusteltu luottamus siihen, että kyseinen vararahasto on luonteeltaan yksityinen.
Itse asiassa sekä Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus että komissio ovat johdonmukaisesti toimineet niin, että on ollut syytä olettaa, että kyseessä on yhteisön rakennerahastoja koskevissa säännöissä tarkoitettu yksityinen rahasto. Vaikka oikeudellisesti tarkasteltuna näiden kahden seikan välillä ei ole mitään automaattista yhteyttä, ne ovat saattaneet antaa kansallisille viranomaisille ja kalastajille aiheen olettaa, etteivät valtiontukisäännöt koske tällaisesta rahastosta myönnettyjä avustuksia, ja siten johtaa perustellun luottamuksen syntymiseen asiasta.
(71) Ensinnäkin Orkneysaarten ja Shetlandinsaarten välillä on läheinen yhteys. Molempien saarten kalastajat kuuluvat itse asiassa samaan tuottajaorganisaatioon. Orkneysaarten viranomaiset ja edunsaajat olivat luultavasti tietoisia siitä, että Skotlannin hallituksen julkaisemassa tulkintaohjeessa kalastusalan ja vesiviljelyn rakenteiden parantamista ja sopeuttamista koskevista yhteisön toimista 18 päivänä joulukuuta 1986 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4028/86 täytäntöönpanosta todetaan selvästi, että Shetlandinsaarten paikallishallinnon vastaavasta yleishyödyllistä toimintaa harjoittavasta säätiöstä (charitable trust) (SICCT - ks. valtiontukiasia C-88/2001) myönnettyjä avustuksia ja lainoja ei lueta valtiontueksi, minkä vuoksi oli perusteltua pitää niitä yksityisenä rahoituksena.
Toiseksi Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) toteuttamassa Highlands and Islandsin alueen tavoite 1 -ohjelmassa 1994-1996 kokonaan SICCT:n omistuksessa olevasta Shetland Leasing and Property Ltd:stä (SLAP) saatu rahoitus luokiteltiin yksityiseksi. On jälleen hyvin todennäköistä, että Orkneysaarten viranomaiset olivat tietoisia asiasta.
Kolmanneksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ja komissio itse ovat käytännössä kohdelleet ORF:ää yksityisenä vararahastona, jotta sitä voitaisiin käyttää Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (EMOTR) myönnetyn tuen yhteydessä tarvittavan yksityisen rahotusosuuden maksamiseen(28).
(72) Komissio katsoo, että nämä seikat yhdessä ovat synnyttäneet Orkneysaarten viranomaisissa ja organisaatioissa samoin kuin saarten kalastajissa perustellun luottamuksen, jonka vuoksi niillä oli syytä olettaa, että rahasto osallistui yhteisön rakennerahastojen tukeman hankkeen rahoitukseen pelkästään yksityisillä varoilla. Tämän huomioon ottaen ne ovat helposti voineet virheellisesti olettaa, etteivät EY:n perustamissopimuksen valtiontukisäännöt koske niitä, vaikka näillä kahdella seikalla ei ole oikeudellisesti mitään automaattista yhteyttä keskenään.
Näiden seikkojen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan perusteella kalastajia ei vaadita maksamaan takaisin jo saamaansa tukea, koska luottamuksensuoja on yksi yhteisön lainsäädännön yleisistä periaatteista.
(73) Kuten tässä päätöksessä todetaan, kyseisiä varoja on todellisuudessa pidettävä valtiontukisääntöjen nojalla valtion varoina. Näin ollen kiintiöohjelma on katsottava toimintatueksi, jota on myönnetty vuosittain niiden kalastajien hyväksi, joille vuotuisia kiintiöitä on vuokrattu. Koska tällainen tuki ei sovellu yhteismarkkinoille, sen maksaminen on lopetettava. Näin ollen kaikki sellaiset Orkneysaarten paikallishallinnon, OFA:n ja SFPO:n välillä tehdyn sopimuksen määräykset, jotka johtavat edullisten vuokrausehtojen tarjoamiseen, on poistettava ja korvattava määräyksillä, jotka osoittavat vuokrauksen tapahtuvan tavanomaisten markkinaedellytysten mukaisesti. Näiden uusien järjestelyjen yhteydessä on samalla varmistettava, että SFPO sen paremmin kuin OFA:kaan eivät saa valtiontukea.
VI PÄÄTELMÄ
(74) Komissio katsoo, että Yhdistynyt kuningaskunta on toteuttanut tukiohjelman "Orkneysaarten paikallishallinnon Track Record -kiintiöohjelma" sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa.
(75) Edellä V jaksossa esitetyn arvioinnin perusteella tämän tukiohjelman ei voida katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille. Tukea ei kuitenkaan tarvitse periä takaisin,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Yhdistyneen kuningaskunnan toteuttama tukiohjelma "Orkneysaarten paikallishallinnon Track Record -kiintiöohjelma" ei sovellu yhteismarkkinoille.
Yhdistyneen kuningaskunnan on kumottava ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu tukiohjelma.
2 artikla
Yhdistyneen kuningaskunnan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneelle kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 3 päivänä kesäkuuta 2003.