Komission päätös,
tehty 24 päivänä heinäkuuta 2002,
EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan mukaisesta menettelystä
(Asia COMP/D1/29.373 - Visa International - monenvälinen toimituspalkkio)
(tiedoksiannettu numerolla K(2002) 2698)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2002/914/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon 6 päivänä helmikuuta 1962 annetun neuvoston asetuksen N:o 17 eli perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan ensimmäisen täytäntöönpanoasetuksen(1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 1216/1999(2), ja erityisesti sen 6 artiklan ja 8 artiklan 1 kohdan,
ottaa huomioon Visa Internationalin 31 päivänä tammikuuta 1977 jättämät hakemukset, joista toisen Visa jätti asetuksen N:o 17 2 artiklan mukaisesti saadakseen puuttumattomuustodistuksen ja toisen 4 artiklan mukaisesti saadakseen poikkeusluvan,
ottaa huomioon EuroCommercen 23 päivänä toukokuuta 1997 asetuksen N:o 17 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla tekemän kantelun,
ottaa huomioon 6 päivänä toukokuuta 1999 tehdyn komission päätöksen tätä asiaa koskevan menettelyn aloittamisesta,
on asetuksen N:o 17 19 artiklan 1 kohdan ja kuulemisesta tietyissä EY:n perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan mukaisissa menettelyissä 22 päivänä joulukuuta 1998 annetun komission asetuksen (EY) N:o 2842/98(3) mukaisesti antanut niille, joita asia koskee, tilaisuuden esittää huomautuksensa komission niitä vastaan esittämistä väitteistä,
on kuullut kilpailurajoituksia ja määräävää markkina-asemaa käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa,
ottaa huomioon kuulemismenettelyistä vastaavan neuvonantajan tästä asiasta antaman loppukertomuksen(4),
sekä katsoo seuraavaa:
I TOSISEIKAT
1 JOHDANTO
(1) Ibanco Ltd, jonka nimi on vuodesta 1979 ollut Visa International, ilmoitti komissiolle 31 päivänä tammikuuta 1977 Visa-yhteisöä ja sen jäseniä koskevista säännöistä ja määräyksistä ja pyysi EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdan mukaista puuttumattomuustodistusta tai vaihtoehtoisesti 81 artiklan 3 kohdan mukaista poikkeusta(5).
(2) Komissio oli lähettänyt vuonna 1992 asian käsittelyn lopettamista koskevan hallinnollisen kirjeen, mutta aloitti Visa-asian tutkinnan uudelleen vastaanotettuaan asiasta kantelun ja peruutti hallinnollisen kirjeen. Uudessa tutkinnassa otettiin myös huomioon 23 päivänä toukokuuta 1997 rekisteröity EuroCommercen kantelu, joka koski muun muassa useita Visa Internationalin maksukorttijärjestelmään liittyviä näkökohtia, erityisesti toimituspalkkioita. EuroCommerce on Euroopan vähittäiskauppiaiden järjestö. Komissio hyväksyi 9 päivänä elokuuta 2001 tekemässään päätöksessä(6) osan Visan sääntöihin sisältyvistä määräyksistä EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan nojalla. Kyseinen päätös ei kuitenkaan käsitellyt toimituspalkkioita.
(3) Tämä päätös koskee kuluttajien saatavilla olevia kortteja koskevaa alueen sisäistä toimitusmaksujärjestelmää, jota Visa International soveltaa ETA:n jäsenvaltioiden välisiin rajatylittäviin Visa-korttimaksutapahtumiin, kun Visa-korttia käytetään maksun suorittamiseen myyntipisteessä, ja jota on muutettu 3.2.3 jaksossa kuvaillulla tavalla.
2 OSAPUOLET JA KANTELIJA
2.1 VISA INTERNATIONAL JA SEN JÄSENET
(4) Visa International Service Association (jäljempänä "Visa") on yksityinen voittoa tavoitteleva yhteisö, jonka omistavat noin 20000 eri puolilla maailmaa sijaitsevaa rahoituslaitosta, jotka ovat sen jäseniä. Visan maailmanlaajuinen liikevaihto on 1,455 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Visa, joka on merkitty kaupparekisteriin Yhdysvalloissa, vastaa Visa-korttijärjestelmän verkosta. Se hallinnoi tavaramerkkejä, määrittää järjestelmän säännöt ja tarjoaa varmennus- ja selvityspalveluja maailmanlaajuisen tietokone- ja teleliikenneverkon (VisaNet) kautta. Visa ei itse myönnä Visa-kortteja asiakkaille eikä tee kauppiaiden kanssa sopimuksia Visa-korttien hyväksymisestä liikkeissä, vaan tästä toiminnasta huolehtivat sen jäseninä olevat rahoituslaitokset, jotka ovat saaneet Visalta siihen toimiluvan.
(5) Visalla on maailmassa kuusi toiminta-aluetta. Visa EU -alueella, johon kuuluvat yhteisön lisäksi myös Islanti, Liechtenstein, Norja, Turkki, Israel, Kypros, Malta ja Sveitsi, on yli 5000 jäsentä. Päätöksenteosta kyseisellä alueella vastaa Visa EU Regional Board of Directors -hallitus (jäljempänä "Visa EU -alueen hallitus"), jonka jäsenet valitaan joka toinen vuosi Visan jäseniin kuuluvista rahoituslaitoksista. Visa EU -alueen hallitus vastaa alueen sisäisistä asioista kuten alueellisten säännösten ja esimerkiksi toimintaa koskevien alueellisten määräysten (Regional Operating Regulations) antamisesta.
(6) Visan organisaatiossa on useita eri jäsenyystyyppejä, mutta yleisesti ottaen kaikki jäsenyystyypit ovat mahdollisia kaikille kyseisen maan liikepankkeja koskevien lakien mukaisesti toimiville laitoksille, joilla on oikeus ylläpitää sekkitilejä (demand deposits). Visa ei kuitenkaan hyväksy jäsenikseen hakijoita, joiden hallitus katsoo olevan Visa-yhteisön kilpailijoita(7).
2.2 EUROCOMMERCE
(7) EuroCommerce on vähittäis- ja tukkukaupan sekä kansainvälisen kaupan edustusto Euroopan unionissa. Siihen kuuluu noin 56 jäsentä eri puolilta Euroopan talousaluetta.
3 SOPIMUKSET
3.1 YLEISTÄ
(8) Visan ilmoitus koskee sääntöjä ja määräyksiä, joilla hallinnoidaan Visa-yhteisöä ja sen jäseniä (Certificate of Incorporation, International By-Laws ja Regional Board Delegations), sekä kansainvälisiä säännöksiä, jotka koskevat Visan maksukortteja. Kyse on yleisistä kansainvälistä toimintaa koskevista määräyksistä (General International Operating Regulations), EU-alueen toimintaa koskevista määräyksistä (EU Regional Operating Regulations), säännöistä erimielisyyksien ratkaisemiseksi (Dispute Resolution Rules) ja korttia sekä tuotemerkkiä koskevista määräyksistä (Card and Marks Specifications). Visan ilmoittamiin sääntöihin ja määräyksiin viitataan jäljempänä ilmauksella "Visan säännöt".
(9) Tämä päätös koskee ehdotettua kuluttajien saatavilla oleviin kortteihin sovellettavaa uudistettua Visa EU -alueen sisäistä toimituspalkkiojärjestelmää(8), joka on tarkoitus sisällyttää Visan sääntöihin vuoden 2002 aikana(9). Kyseistä toimituspalkkiojärjestelmää sovelletaan kuluttajien rajatylittäviin Visa-korttitapahtumiin ETA-maissa (Euroopan unionin 15 jäsenvaltiota sekä Islanti, Liechtenstein ja Norja) sijaitsevissa liikkeissä ja kotimaan Visa-korttimaksutapahtumiin jäsenvaltion alueella siinä tapauksessa, että Visan kansallinen jäsen ei ole määrittänyt erikseen kyseisessä jäsenvaltiossa sovellettavaa toimituspalkkiota(10). Tämä päätös koskee kuitenkin vain Visan ilmoittamaa alueen sisäistä toimituspalkkiota, jota sovelletaan ETA:n jäsenvaltioiden välisiin rajatylittäviin Visa-korttimaksutapahtumiin. Päätös ei koske Visan kansallisten jäsenten määrittämiä kotimaan toimituspalkkioita eikä Visan toimituspalkkion soveltamista kotimaan korttimaksutapahtumiin jäsenvaltion alueella. Tämä päätös ei kata myöskään Visa-yrityskortteihin tällä hetkellä sovellettavaa alueen sisäistä toimituspalkkiota eikä muutosta, [...]*(11) (ks. jäljempänä alaviite 12).
3.2 VISAN TOIMITUSPALKKIO
3.2.1 Yleistä
(10) Visan sääntöjen mukaan korttitapahtumia vastaanottavan pankin (eli pankin, joka tekee kauppiaiden kanssa sopimuksia Visa-korttien hyväksymisestä) on maksettava kortin myöntäneelle pankille (eli pankille, joka myöntää Visa-kortteja kuluttajille) automaattisesti kaikista Visa-korttitapahtumista toimituspalkkio (interchange reimbursement fee), jos kyseisten pankkien välillä ei ole voimassa kahdenvälistä sopimusta(12). EU:n alueella toimituspalkkion määrittää Visa EU -alueen hallitus. Palkkion tarkka määrä vaihtelee käytetyn Visa-korttityypin (kuluttajien saatavilla olevat kortit tai yrityskortit) ja tapahtumatyypin mukaan. Pankit voivat tehdä kahdenvälisiä sopimuksia toimitusjärjestelyistä. Sopimusten sisällölle ei ole asetettu rajoituksia.
(11) Visa EU -alueen hallituksen määrittämää monenvälistä toimituspalkkiota (multilateral interchange fee, MIF) sovelletaan automaattisesti kaikissa EU-toiminta-alueen sisäisissä Visa-korttitapahtumissa eli tapahtumissa, joissa jäsenvaltiossa A myönnettyä Visa-korttia käytetään jäsenvaltiossa B sijaitsevassa liikkeessä. Visan mukaan vuonna 1999 EU- ja EFTA-maissa sijaitsevien liikkeiden Visa-korttitapahtumien kokonaismäärästä noin 10 prosenttia oli alueen sisäisiä tapahtumia. Jos Visan kansalliset jäsenet eivät ole määrittäneet kotimaan (monen- tai kahdenvälisistä) tapahtumista veloitettavaa toimituspalkkiota, Visa EU -alueen hallituksen määrittämää palkkiota sovelletaan automaattisesti myös kotimaisiin maksutapahtumiin.
(12) Visa otti monenvälisen toimituspalkkion käyttöön vuonna 1974 (jolloin Visan nimi oli vielä Ibanco Ltd). Vuonna 1981 perustettiin EU-toiminta-alueen kattava erillinen hallintoalue ja tuolloin otettiin käyttöön erityinen EU:n sisäisiin tapahtumiin sovellettava monenvälinen toimituspalkkio. Ennen Visan ehdotusta uudistetun monenvälisen toimituspalkkiojärjestelmän käyttöönotosta monenvälisen toimituspalkkion keskimääräistä tasoa oli korotettu vähitellen. Visan mukaan eri toimituspalkkiotasojen painotettu keskiarvo oli vuonna 2000 [...]*.
3.2.2 Nykyinen monenvälisten toimituspalkkioiden järjestelmä
(13) Visan EU -alueen hallituksen vahvistama monenvälinen toimituspalkkio on määritetty käyttöönotostaan lähtien prosentuaalisena osuutena nettomyynnistä. Vaikka Visa päätti laatia vertailupohjaksi kustannusselvityksen, Visan hallituksella oli täysi vapaus asettaa monenvälinen toimituspalkkio sopivaksi katsomalleen tasolle riippumatta siitä, tarjosivatko kortteja myöntävät pankit korttitapahtumia vastaanottaville pankeille erityispalveluja.
(14) Visa ei katso monenvälistä toimituspalkkiotaan hinnaksi, jota korttien myöntäjät veloittavat korttitapahtumien vastaanottajille tai kauppiaille tarjoamistaan erityispalveluista, vaan varojen siirroksi sellaisten yritysten välillä, jotka toimivat yhteistyössä yhteisen palvelun tarjoamiseksi verkossa, jolle ovat ominaisia ulkoisvaikutukset ja yhteinen kysyntä. Visan mukaan monenvälinen toimituspalkkio on välttämätön edellytys korttien myöntämiselle ja korttitapahtumien vastaanottoon liittyvien kustannusten sekä kortinhaltijoilta ja kauppiailta saatavien tulojen välisen epätasapainon tasoittamiseksi. Visa väittää, että nykyisessä järjestelmässä kortinhaltijoilta saatavat tulot ovat huomattavasti kortteja myöntäville pankeille aiheutuvia kustannuksia alhaisemmat. Korttitapahtumia vastaanottavien pankkien kauppiailta saamat tulot ovat sitä vastoin huomattavasti korkeammat kuin maksujärjestelmästä kyseisille pankeille aiheutuvat kokonaiskustannukset. Toimituspalkkion tarkoituksena onkin tasoittaa tätä epätasapainoa maksupalvelun kysynnän ja käytön lisäämiseksi. Visa väittää, että järjestelmä ei voisi toimia optimaalisesti ilman riittävän suurta toimituspalkkiota ja Visa-järjestelmän suurin vahvuus - kortinhaltijoiden ja kauppiaiden suuri määrä - heikkenisi.
(15) Visa piti aiemmin monenvälisen toimituspalkkion tasoa ja tapaa, jolla EU-alueen hallitus määrittää sen, liikesalaisuutena, jota Visan jäsenet eivät saaneet luovuttaa asiakkailleen. Korttitapahtumia vastaanottavat pankit, jotka siirtävät käytännössä kortteja myöntäville pankeille maksamansa toimituspalkkion osittain tai kokonaan kauppiaiden maksettaviksi, eivät tästä syystä voineet luovuttaa kauppiaille tietoja monenvälisen toimituspalkkion suuruudesta. Kauppiaat eivät näin ollen tienneet tarkalleen, kuinka suuren osuuden monenvälinen toimituspalkkio muodosti niiden maksamasta palvelupalkkiosta.
3.2.3 Uudistettu monenvälisten toimituspalkkioiden järjestelmä
(16) Visa EU -alueen hallituksen toimeenpaneva komitea hyväksyi 27 päivänä kesäkuuta 2001 ehdotuksen monenvälisten toimituspalkkiojärjestelmän uudistamisesta. Visa selvensi ehdotusta ja teki siihen pieniä muutoksia komission ja kolmansien tekemien huomautusten perusteella. Uudistettu järjestelmä koskee kuluttajien saatavilla olevilla korteilla myyntipisteissä suoritettuja maksuja(13). Lopullisessa ehdotuksessa monenvälisen toimituspalkkiojärjestelmän uudistamisesta esitetään neljää muutosta nykyiseen järjestelmään.
3.2.3.1 Maksujen alentaminen
(17) Uudistetussa järjestelmässä Visa alentaa Visa EU -alueella kuluttajien käytössä olevilla korteilla suoritettaviin maksutapahtumiin sovellettavaa monenvälistä toimituspalkkiota ottamalla käyttöön pankkikortteihin(14) sovellettavan tapahtumakohtaisen kiinteän toimituspalkkion. Lisäksi Visa aikoo alentaa vähitellen joihinkin luotto- ja maksuaikakortteihin sovellettavia tapahtumakohtaisia ad valorem -toimituspalkkioita.
(18) Visa ottaa vuoden 2002 loppuun mennessä EU-toiminta-alueella käyttöön pankkikorttitapahtumiin sovellettavan kiinteämääräisen monenvälisen toimituspalkkion. Visa on sitoutunut pitämään monenvälisten toimituspalkkioiden vuotuisen painotetun keskiarvon enintään 0,28 eurossa (painotettuna kunkin ryhmän korttitapahtumien määrän mukaan). Tätä palkkiota on tarkoitus soveltaa viisi vuotta, ja sitä voidaan muuttaa vain siinä tapauksessa, että jäljempänä 3.2.3.2 jaksossa kuvaillussa kustannusselvityksessä esitetyssä korttien myöntäjille aiheutuvien kustannusten tasossa tapahtuu huomattavia muutoksia. Visalla on velvollisuus esittää tarvittaessa todisteet kustannustasossa tapahtuneesta huomattavasta muutoksesta. Visan mukaan keskimääräisestä pankkikorttitapahtumasta veloitettava palkkio alenee yli 50 prosenttia verrattuna tilanteeseen, jossa pankkikortteihin sovellettaisiin edelleen nykyistä alueen sisäistä monenvälistä toimituspalkkiota.
(19) Alueen sisäisiin luotto- ja maksuaikakorttitapahtumiin sovellettavia monenvälisiä toimituspalkkioita alennetaan asteittain viiden vuoden aikana. Alennusten tuloksena monenvälisen toimituspalkkion painotettu keskiarvo alenee vuoden 2000 0,93 prosentista [...]* 0,7 prosenttiin vuoteen 2007 mennessä (jos lähtökohdaksi otetaan Visan arvio eri korttityyppien todennäköisistä tapahtumamääristä kyseisenä ajankohtana eri tapahtumaluokissa, joihin sovellettavien monenvälisten toimituspalkkioiden taso vaihtelee)(15).
(20) Visan arvion mukaan palkkioihin tehtävät muutokset (pankki-, maksuaika- ja luottokortteja koskevien muutosten yhteisvaikutuksesta) alentaisivat kortteja myöntävien pankkien alueen sisäisistä tapahtumista saamia toimituspalkkioita viiden vuoden aikana yli 20 prosenttia verrattuna tilanteeseen, jossa ehdotus jäisi toteutumatta.
3.2.3.2 Objektiivisuus
(21) Uudistetussa järjestelmässä Visa käyttää kolmea korttien myöntäjille aiheutuvien kustannusten ryhmää, jotka liittyvät Visa-maksupalveluiden tarjoamiseen, ja käyttää niitä objektiivisina kriteereinä arvioidessaan monenvälisiä toimituspalkkioita, joita korttitapahtumien vastaanottajat maksavat tällä hetkellä korttien myöntäjille maksutapahtumista Visa EU -alueella sijaitsevissa myyntipisteissä. Nämä kolme kustannusryhmää ovat 1) tapahtumien käsittelykustannukset, 2) kortinhaltijoille veloituksetta myönnettävästä rahoituksesta aiheutuvat kustannukset(16) ja 3) maksutakuusta aiheutuvat kustannukset(17). Kuhunkin kustannusryhmään(18) sisältyvät kustannustekijät voidaan määrittää kustannusselvityksessä, jossa tehdään ero online-kortteja koskevien tietojen ja maksuaika- ja luottokortteja koskevien tietojen välillä.
(22) Visa toimittaa komissiolle ensimmäisen kustannusselvityksen [12-18 kuukauden] kuluessa tämän päätöksen tekemisestä. Selvitykseen sisältyy edellä mainittuihin kolmeen kustannusryhmään perustuvia laskelmia (joissa erotetaan toisistaan luotto- ja maksuaikakortteihin liittyvät tiedot sekä pankkikortteihin liittyvät tiedot). Selvityksen laatii Visa ja sen tarkastamisesta vastaa ulkopuolinen tilintarkastustoimisto. Kustannusselvityksen tarkastamisesta vastaavalle tilintarkastustoimistolle on saatava komission hyväksyntä. Selvityksessä käytettävät tiedot kerätään valitsemalla edustava otos ETA-maihin sijoittautuneita Visa EU -alueen jäsenpankkeja. Kustannusselvityksiä on laadittava ja toimitettava komissiolle sen jälkeen vähintään [18-36 kuukauden] välein.
(23) Kaikkien kustannusselvitystä koskevien tietojen asettamiseksi saataville voidaan ilmoittaa, että Visan ehdotuksessa kyseisiin kolmeen kustannusryhmään sisällytettävät kustannukset voidaan jaotella seuraavasti (vaikka komissio ei käytä kyseisiä tietoja perustana perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan mukaisen poikkeuksen myöntämisessä]:
Online-kortit
- tapahtumien käsittelykustannukset jakautuvat seuraaviin alaryhmiin: [...]*,
- veloituksetta myönnettävä rahoitus (sellaisena kuin se on määritelty edellä alaviitteessä 15),
- maksutakuun antamisesta aiheutuvat kustannukset jakautuvat seuraaviin alaryhmiin: [...]*.
Maksuaika- ja luottokortit
- tapahtumien käsittelykustannukset jakautuvat seuraaviin alaryhmiin: [...]*,
- veloituksetta myönnettävä rahoitus (sellaisena kuin se on määritelty edellä alaviitteessä 15),
- maksutakuun antamisesta aiheutuvat kustannukset jakautuvat seuraaviin alaryhmiin: [...].
(24) Uudistetussa järjestelmässä toimituspalkkioiden todellinen taso ei voi ylittää näiden kolmen kustannusryhmän yhteissummaa lukuun ottamatta poikkeustilanteita, joita voivat olla esimerkiksi tarve ehkäistä teknistä kehitystä mahdollisesti haittaavaa käyttäytymistä, ja edellyttäen, että komissiota kuullaan asiassa. Jos toimituspalkkion taso alittaa kustannusryhmien yhteissumman, Visa voi käyttää harkintavaltaa ja määrittää palkkiotason kaupallisin perustein. Kustannusselvitykseen perustuva taso muodostaa näin ollen enimmäismäärän monenvälisille toimitusmaksuille maksettaessa kuluttajien saatavilla olevilla korteilla, joita ovat toisaalta pankkikortit ja toisaalta maksuaika- tai luottokortit. Näin on Visan sopimista erityisalennuksista (joita käsitellään tarkemmin edellä 3.2.3.1 jaksossa) riippumatta
3.2.3.3 Avoimuus
(25) Lisäksi Visa muuttaa toimintaa koskevia alueellisia määräyksiään siten, että sen jäsenpankit voivat luovuttaa kauppiaille näiden pyynnöstä tietoja Visa EU -alueen monenvälisten toimituspalkkioiden nykytasosta ja kunkin kustannusryhmän prosenttiosuudesta. Kauppiaille on ilmoitettava mahdollisuudesta pyytää kyseisiä tietoja pankeiltaan.
3.2.3.4 Posti- ja puhelinmyyntitapahtumiin sovellettava monenvälinen toimituspalkkio
(26) Kolmannet esittivät 19 artiklan 3 kohdan mukaisesti 11 päivänä elokuuta 2001 annetusta tiedonannosta huomautuksia (ks. jäljempänä 6.2 jakso), joiden perusteella Visa ehdotti, että posti- ja puhelinmyyntitapahtumiin alettaisiin soveltaa erillistä alueen sisäistä toimituspalkkiota. Näitä tapahtumia koskevat objektiiviset kriteerit laaditaan maksuaika- ja luottokortteja koskevaa kustannusselvitystä varten koottujen tietojen perusteella. Tietoja muutetaan kuitenkin kahden erityiskustannusryhmän osalta (maksutakuu ja tapahtumien käsittely) posti- ja puhelinmyyntitapahtumiin liittyvien erityiskustannusten(19) ottamiseksi huomioon. Visa soveltaa edellä kuvailtua kustannusselvitystä posti- ja puhelinmyyntiin samalla tavoin kuin vastaavaa luotto-/maksuaikakortteja koskevaa kustannusselvitystä eli ottamalla huomioon sen, että selvityksen tuloksena saatu monenvälinen toimituspalkkio on (enimmäis)määrä. Posti- ja puhelinmyyntitapahtumiin sovellettavaa monenvälistä toimituspalkkiota ei sisälly edellä 3.2.3.1 jaksossa kuvailtuun Visan ehdotukseen, joka koskee monenvälisten toimituspalkkioiden tason alentamista.
3.3 KANTELU
(27) EuroCommerce on periaatteessa vastustanut kantelussaan ja myöhemmin esittämissään huomautuksissa monenvälisiä toimituspalkkioita. Vaikka Visa on ehdottanut järjestelmään muutoksia, EuroCommerce on pitänyt kantelunsa voimassa, sillä se pitää toimituspalkkiojärjestelmää järjestelmänä, jolla kortinhaltijoille tarjottujen maksuttomien etujen kustannukset siirretään kauppiaiden maksettaviksi (ja välillisesti asiakkaille, jotka maksavat muilla maksuvälineillä kuin Visa-kortilla). Koska on ilmeistä, että pankit sopivat maksun suuruudesta keskenään joutumatta kohtaamaan minkäänlaista painetta markkinoiden suunnalta, EuroCommerce katsoo, että monenvälisen toimituspalkkion määrittämisessä on kyse hintakartelleista.
(28) EuroCommerce katsoo, että monenvälinen toimituspalkkio ei ole välttämätön edellytys Visa-järjestelmän menestyksekkäälle toiminnalle. EuroCommerce on antanut esimerkkejä maksukorttijärjestelmistä, joiden se väittää toimivan ilman monenvälistä toimituspalkkiota. EuroCommerce on maininnut tässä yhteydessä erityisesti saksalaisen ec-Karte-järjestelmän, jonka se väittää olevan kotimainen neljän osapuolen maksukorttijärjestelmä, joka toimii ilman toimituspalkkioita sen mukaan, minkä korttitoiminnon kauppias valitsee. Ec-Karte-korteilla voi olla erilaisia toimintoja (esimerkiksi taattuja tai takaamattomia), joista kauppias valitsee haluamansa. Kauppiaat voivat muun muassa valita vapaasti, käyttävätkö he taattua maksua (jolloin heidän on maksettava määrätty palkkio kortin myöntäneelle pankille) vai takaamatonta maksua. EuroCommerce on esitellyt myös australialaisen EFTPOS-pankkikorttijärjestelmän, jossa korttitapahtuman vastaanottajapankki ei joudu maksamaan monenvälistä toimituspalkkiota kortin myöntäneelle pankille. Kyseisessä järjestelmässä sovelletaan sen sijaan kahdenvälisesti sovittuja palkkioita, joiden kulkusuunta on päinvastainen (kortin myöntäneeltä pankilta korttitapahtuman vastaanottavalle pankille). Kolmas EuroCommercen antama esimerkki on kanadalainen Interac-pankkikorttijärjestelmä, jossa on neljä osapuolta ja jossa monenvälinen toimituspalkkio on asetettu nollatasolle(20).
4 VISAN MONENVÄLISEN TOIMITUSPALKKION TALOUDELLISET VAIKUTUKSET
(29) Kuten edellä todettiin (10 kappale), kaikista Visa-korttitapahtumista on maksettava Visan monenvälinen toimituspalkkio. Koska Visa-korttia käytetään ETA-maissa erittäin paljon, on ilmeistä, että palkkioista kertyy huomattava summa. EU-toiminta-alueella on käytössä yli 145 miljoonaa Visa-korttia, Visa-kortti hyväksytään yli neljässä miljoonassa liikkeessä ja Visaa käytetään vuosittain noin 5250 miljoonassa maksutapahtumassa. Visa arvioikin, että EU:n Visa-korttitapahtumien vastaanottajat maksoivat vuonna 1999 Visa-korttien myöntäjille kansainvälisistä (alueiden sisäisistä ja kansainvälisistä toimituksista) maksutapahtumista toimituspalkkioita noin [...]*.
5 MENETTELYT
(30) Sen jälkeen kun Visa-asia oli otettu uudelleen käsiteltäväksi vuonna 1992, komissio lähetti useita asetuksen N:o 17 11 artiklan mukaisia tietopyyntöjä pääasiassa Visalle ja monille sen jäsenistä, mutta myös EuroCommercelle. Komissio lähetti Visalle 29 päivänä syyskuuta 2000 ylimääräisen väitetiedoksiannon, joka koski Visan monenvälistä toimituspalkkiota ja jossa todettiin, että palkkio rajoitti kilpailua perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Lisäksi komissio otti huomioon sen, että 81 artiklan 3 kohdan mukaisen poikkeuksen myöntämisedellytysten täyttymistä ei ollut vahvistettu. Komissio sai Visalta 11 päivänä joulukuuta 2000 kirjallisia huomautuksia, ja 6 päivänä helmikuuta 2001 pidettiin kuulemistilaisuus, johon osallistuivat Visan lisäksi EuroCommerce sekä kolmansista Europay International ja MasterCard International. Visa, EuroCommerce ja kuulemistilaisuuteen osallistuneet kolmannet esittivät maaliskuussa 2001 lisähuomautuksia erityisesti suullisessa kuulemisessa käsitellyistä aiheista.
(31) Visa otti komissioon yhteyttä huhtikuussa 2001 keskustellakseen sen kanssa mahdollisista muutoksista monenväliseen toimituspalkkioonsa. Visa EU -alueen hallituksen toimeenpaneva komitea hyväksyi 27 päivänä kesäkuuta 2001 konkreettisen muutosehdotuksen. Komissio julkaisi 11 päivänä elokuuta 2001 Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (EYVL C 226, s. 21) tiedonannon, jossa kuvailtiin Visan ehdottamaa toimituspalkkiojärjestelmän uudistamista ja kehotettiin asianomaisia kolmansia esittämään ehdotuksesta huomautuksia.
(32) Komissio lähetti 7 päivänä syyskuuta 2001 asetuksen N:o 2842/98 6 artiklan mukaisen kirjeen, jossa se ilmoitti alustavasti hylkäävänsä EuroCommercen kantelun. EuroCommercen vastaus saapui komissioon 29 päivänä lokakuuta 2001.
(33) Komission ja Visan välisissä lisäyhteydenotoissa sovittiin vielä yhdestä uudesta järjestelmään tehtävästä muutoksesta (joka koski posti- ja puhelinmyyntiä). Tämän jälkeen esitettiin lopullinen ehdotus monenvälisen toimituspalkkiojärjestelmän uudistamisesta, jota kuvaillaan edellä 3.2.3 jaksossa. Kantelijalle annettiin 22 päivänä maaliskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä tilaisuus esittää huomautuksia kyseisestä muutoksesta.
6 VISAN EHDOTTAMASTA MONENVÄLISEN TOIMITUSPALKKIOJÄRJESTELMÄN UUDISTAMISESTA ESITETYT HUOMAUTUKSET JA KOMISSION NÄKEMYKSET
6.1 KANTELUN TEHNEEN EUROCOMMERCEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(34) EuroCommercelle lähetettiin 7 päivänä syyskuuta 2001 6 artiklan mukainen kirje, joka koski sen rinnakkaismenettelyssä(21) Visa-järjestelmän monenvälisestä toimituspalkkiosta tekemää kantelua. EuroCommerce vastasi kirjeeseen 29 päivänä lokakuuta 2001 päivätyllä kirjeellä, jossa se vastusti poikkeuksen myöntämistä Visan ehdottamalle uudistetulle toimituspalkkiojärjestelmälle. EuroCommerce väitti, että monenvälisestä toimituspalkkiosta tehdyssä sopimuksessa on kyse hintakartellista, jolle ei voida myöntää poikkeusta missään olosuhteissa. EuroCommerce huomautti lisäksi, että jos komissio myöntäisi järjestelmälle poikkeuksen, se harjoittaisi hintasääntelyä. EuroCommercen mukaan Visan ehdottaman kustannusperusteisen toimituspalkkion täytäntöönpano on mahdotonta, sillä pankkialalla tarjottavalle palvelulle ei voida määrittää täsmällistä kustannusperusteista hintaa yleiskustannusten suuren osuuden takia ja siksi, että yleiskustannusten jakaminen pankkien eri tuotteiden välillä ei olisi mielekästä. EuroCommercen mukaan kustannusselvitykset on teetettävä riippumattomalla ulkopuolisella tilintarkastajalla, jota Visa ei ole nimittänyt. EuroCommerce vastustaa edellä mainittujen kolmen kustannusryhmän sisällyttämistä Visan ehdottamaan uudistettuun toimituspalkkiojärjestelmään sillä perusteella, että niistä yksikään ei liity kauppiaita hyödyttävään palveluun. Tästä syystä ei ole olemassa kustannuksia, jotka voitaisiin ottaa huomioon monenvälisen toimituspalkkion laskennassa, eikä palkkiota näin ollen pitäisi veloittaa lainkaan. EuroCommerce väittää lisäksi, että monenvälisiin toimituspalkkioihin ehdotettuja alennuksia olisi välittömästi alettava soveltaa täysimääräisesti ja niiden olisi vastattava jo saavutettuja tai suunniteltuja kustannusalennuksia. EuroCommerce toteaa lopuksi, että monenvälisten toimituspalkkioiden ja niiden osatekijöiden paljastaminen kauppiaille ei lisää niiden neuvotteluvoimaa(22).
6.2 KOLMANSIEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(35) Komissio sai 140 vastausta 11 päivänä elokuuta 2001 19 artiklan 3 kohdan mukaisesti julkaisemaansa tiedonantoon. Vastauksista kaksi saatiin muilta maksukorttijärjestelmiltä kuin Visalta, yksi pankilta, kaksi kansallisilta kilpailuviranomaisilta, yksi yksityishenkilöltä ja loput vähittäiskauppiailta tai vähittäiskauppiaiden järjestöiltä(23).
(36) Erään maksukorttijärjestelmän edustaja ilmoitti huomautuksissaan, että on vaikea ymmärtää, kuinka hintatason alennuksella voi lainsäädännön mukaisesti olla merkitystä poikkeuksen myöntämisen kannalta; kyseisen järjestelmän edustaja totesi saaneensa vaikutelman, että komissio toimi hintasääntelijänä ja käytti näin ollen väärin toimivaltuuksiaan. Kyseinen osapuoli katsoi, että monenvälisen toimituspalkkion enimmäismäärän asettaminen järjestelmään liittyvien kustannusten tasolle tai sen alle haittaisi neljän osapuolen korttimaksujärjestelmän kehittämistä ja hidastaisi innovaatiotoimintaa ja teknistä kehitystä. Hänen mukaansa monenväliset toimituspalkkiot eivät rajoita lainkaan kilpailua. Toinen tiedonantoon vastannut maksukorttijärjestelmä puolusti monenvälisiä toimituspalkkioita neljän osapuolen korttimaksujärjestelmälle ominaisena piirteenä mutta huomautti, että veloituksettoman rahoituksen jaksosta aiheutuvat kustannukset ovat yksinomaan kortin myöntäjän ja kortinhaltijan välinen asia. Kyseinen järjestelmä huomautti myös, ettei kyseisiä kustannuksia oteta huomioon sen oman monenvälisen toimituspalkkion laskennassa. Järjestelmä vastusti myös avoimuutta koskevia määräyksiä sillä perusteella, että sen mielestä on aiheetonta velvoittaa osapuolia paljastamaan tukkuhintakustannuksiaan vähittäisasiakkaille.
(37) Yksi tiedonantoon vastanneista kansallisista viranomaisista ilmoitti katsovansa, että Visan ehdottamat muutokset monenväliseen toimituspalkkioonsa eivät oikeuta puuttumattomuustodistuksen myöntämiseen, muttei ottanut kantaa siihen, olivatko muutokset sen mielestä riittävä peruste poikkeuksen myöntämiselle. Toisen kansallisen viranomaisen mukaan neljän osapuolen korttimaksujärjestelmässä sovellettavassa monenvälisessä toimituspalkkiossa on kyse perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdan mukaisesta hintasopimuksesta, jolle voidaan kuitenkin myöntää poikkeus, jos palkkio ei ole kohtuuton. Se totesi katsovansa, että käsittelykustannukset ja osa petoksiin liittyvistä maksutakuukustannuksista voidaan ottaa huomioon monenvälisen toimituspalkkion tason asettamiseksi sopivalle tasolle. Se ei kuitenkaan pitänyt perusteltuna veloituksettoman rahoituksen jakson eikä maksutakuuseen sisältyvän luottotappio-osuuden sisällyttämistä monenvälisen toimituspalkkion kustannustekijöihin.
(38) Kaikissa vähittäiskauppiailta (ja eräältä yksityishenkilöltä) saaduissa vastauksissa oltiin sitä mieltä, että Visan monenväliseen toimituspalkkioon tehdyt muutokset verrattuna syyskuussa 2000 annetussa ylimääräisessä väitetiedoksiannossa käsiteltyyn palkkioon eivät ole riittävä peruste komission kannan muuttamiselle. Joissakin vastauksissa oltiin kuitenkin tyytyväisiä parannuksiin, joita Visa on tehnyt monenväliseen toimituspalkkioonsa. Useimmat pitivät kuitenkin muutoksia vaikutuksiltaan vähäisinä. Tässä yhteydessä esitettiin muun muassa seuraavat kuluttajien saatavilla olevia kortteja koskevat huomautukset(24):
a) Pankkikortteja käytetään tuskin lainkaan ulkomaan maksutapahtumissa (vaan pääasiassa käteisautomaattinostoissa), joten kyseisiin kortteihin sovellettavan monenvälisen toimituspalkkion näennäisen suuren alentamisen vaikutukset ovat vähäiset.
b) Suojatoimenpiteet sen varmistamiseksi, että Visan kustannuksia koskeva selvitys toteutetaan riippumattomasti ja puolueettomasti, ovat riittämättömiä. Ulkopuolisen tilintarkastajan käyttö ei ole riittävä tae, ja kustannusselvitys olisikin teetettävä komission nimeämillä asiantuntijoilla.
c) Maksutakuukustannusten sisällyttäminen monenväliseen toimituspalkkioon ei ole perusteltua sellaisten Visa-maksutapahtumien osalta, joita ei ole taattu kauppiaan puolesta. Tällaisia ovat esimerkiksi "kortittomat" ("card not present") maksutapahtumat, joista on kyse silloin, kun maksaminen tapahtuu puhelimitse, postissa tai Internetin kautta.
d) Kortteja myöntävien pankkien monenvälisestä toimituspalkkiosta saamien tulojen aleneminen noin 20 prosenttia johtuu pääasiassa jo aiemmin päätetyistä kustannusleikkauksista (esimerkiksi korttien EMV-standardi) ja sähköisten tapahtumien ja älykorttien käytön ennakoidusta kasvusta, sillä sähköisten tapahtumien ja älykorttien monenvälinen toimituspalkkio on jo nyt alhaisempi kuin muiden tapahtumien.
e) Kauppiailta ei pitäisi veloittaa maksuja varsinkaan veloituksettoman rahoituksen jaksosta, sillä ne eivät katso hyötyvänsä siitä, vaan hyöty kohdistuu vain kortinhaltijoihin. Kauppiaat kiistivät erityisesti, että veloituksettoman rahoituksen jakso lisäisi kuluttajien kokonaisostoja.
f) Joissakin vastauksissa vastustettiin käsittelykustannusten sisällyttämistä monenväliseen toimituspalkkioon sillä perusteella, että kortteja myöntävien pankkien harjoittama maksujen käsittely hyödyttää pankkien omia asiakkaita, kortinhaltijoita.
g) Vaikka vähittäiskauppiaat ovat suhtautuneet myönteisesti avoimuutta lisääviin toimenpiteisiin, kyseiset toimenpiteet eivät lisää olennaisesti kauppiaiden neuvotteluvoimaa, sillä monenvälinen toimituspalkkio muodostaa edelleen käytännössä kauppiailta veloitettavien maksujen vähimmäismäärän.
6.3 KOMISSION ESITTÄMÄT NÄKEMYKSET
(39) Komissio esittää seuraavat näkemykset kantelijan ja kolmansien tekemistä huomautuksista:
- Kaikilla talouden aloilla esiintyvät yleiskustannukset eivät estä sitä, että sisäisillä laskentatoimenmenetelmillä, joista riippumattomilla tilintarkastusyrityksillä on runsaasti asiantuntemusta - osalla myös pankkialalta - päästään tarkoituksenmukaisiin ja hyödyllisiin tuloksiin.
- Edellä 38 kappaleessa esitettiin näkemyksiä monenvälisten toimituspalkkioiden alentamisesta. Tältä osin komissio korostaa, että palkkioiden alennukset sisältyivät Visan ehdottamiin muutoksiin, jotka koskivat lisäksi objektiivisuutta ja avoimuutta. Visan ehdotuksia on tarkasteltava kokonaisuutena eikä yksittäin. Komissio ei katso toimivansa hintasääntelijänä arvioidessaan tällaista ehdotuskokonaisuutta perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan mukaisesti.(25)
- Komissio ei katso, että pankkikorttien (ks. edellä 38 kappaleen a alakohta) markkinaosuutta voitaisiin käyttää kriteerinä määritettäessä, voidaanko toimituspalkkiojärjestelmälle myöntää poikkeus sillä perusteella, että kyseisiin kortteihin sovellettavaa monenvälistä toimituspalkkiota uudistetaan.
- Visa on vakuuttanut komissiolle, että kustannusselvitykset (ks. edellä 38 kappeleen b alakohta) tarkastutetaan riippumattomalla tilintarkastajalla, joka noudattaa riippumattomuuden takaavia ammattieettisiä sääntöjä ja jolla on erityisasiantuntemusta maksukortteihin liittyvistä kustannusselvityksistä.
- Kortittomista maksutapahtumista (ks. edellä 38 kappaleen c alakohta) komissio toteaa Internet-maksujen osalta, että Visan mukaan kyseisiin maksuihin sovelletaan huhtikuusta 2002 lähtien täyttä maksutakuuta edellyttäen, että vähittäiskauppias käyttää 3-D Secure -turvaohjelmaa. Kyseisen ohjelman kustannukset eivät Visan mukaan ole kohtuuttoman korkeat, ja sen käyttöä pidetään riittävänä kriteerinä maksutakuun saamiseksi. Muiden kortittomien maksutapahtumien osalta (posti- ja puhelinmyynti) Visa on vahvistanut, ettei niitä ole taattu petoksista aiheutuvia tappioita vastaan. Visa onkin suostunut ottamaan käyttöön posti- ja puhelinmyynnin osalta erillisen monenvälisen toimituspalkkion, jota kuvaillaan edellä 3.2.3.4 jaksossa.
- Komissio ei ymmärrä, mihin 38 kappaleen d alakohdan huomautuksella pyritään, ja toistaa, että Visan ehdottamaa monenvälisen toimituspalkkiojärjestelmän uudistamista on tarkasteltava kokonaisuutena.
- Edellä 36 ja 37 kappaleessa ja 38 kappaleen e alakohdassa mainittua veloituksettoman rahoituksen jaksoa käsitellään jäljempänä 89 kappaleessa.
- Käsittelykuluja käsitellään jäljempänä 85 kappaleessa.
- Uudistetun toimitusmaksujärjestelmän kauppiaille tuomia etuja käsitellään jäljempänä 92-93 kappaleessa.
II OIKEUDELLINEN ARVIOINTI
7 EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 81 ARTIKLAN 1 KOHTA JA ETA-SOPIMUKSEN 53 ARTIKLAN 1 KOHTA
7.1 MERKITYKSELLISET MARKKINAT
7.1.1 Visan mukaan
(40) Visa väittää, että merkitykselliset tuotemarkkinat kattavat kaikki kuluttajien käytössä olevat maksuvälineet, joita ovat (erityyppisten) maksukorttien lisäksi myös erityyppiset sekit ja käteinen raha. Väitteensä tueksi Visa on esittänyt monien jäsentensä esittämiä lausuntoja asiasta. Visa mainitsee lisäksi kaksi sekkejä koskevaa komission aiempaa päätöstä, joissa komissio vahvisti sekkien ja muiden maksuvälineiden keskinäisen korvaavuuden(26). Lisäksi Visa viittaa kahteen yhdysvaltalaisten tuomioistuinten tuomioon, joissa todetaan Visa Internationalin maksujärjestelmässä sovellettuja monenvälisiä toimitusmaksuja ja lisämaksukieltosääntöä vastaan tehtyjen kanteluiden osalta, että merkitykselliset markkinat, joilla Visa toimii ja kilpailee, ovat kaikkien kuluttajien käytettävissä olevien maksujärjestelmien markkinat(27).
(41) Merkityksellisistä maantieteellisistä markkinoista Visa toteaa, että Internetissä käytävän maailmanlaajuisen sähköisen kaupan ja euron käyttöönoton perusteella voidaan katsoa, että markkinat ovat muuttumassa EU:n laajuisiksi tai jopa maailmanlaajuisiksi. Visan mukaan monet sen jäsenistä yhtyvät tähän näkemykseen.
7.1.2 EuroCommercen mukaan
(42) EuroCommerce katsoo, että kyse on monista erillisistä markkinoista. Sen mukaan Visa toimii korttiverkkojen markkinoilla. Visa-järjestelmä olisi kuitenkin jaettava kolmiin eri markkinoihin eli korttien myöntämisen, korttitapahtumien vastaanoton ja korttitapahtumien käsittelyn markkinoihin.
7.1.3 Komission mukaan
7.1.3.1 Merkitykselliset tuotemarkkinat
(43) Kuten komissio totesi 9 päivänä elokuuta 2001 Visa-asiassa tekemässään päätöksessä(28), maksukortteja koskeva kilpailu voidaan jakaa kahteen eri tyyppiin. Ensimmäistä kilpailutyyppiä käydään eri maksujärjestelmien välillä (eli eri maksukorttijärjestelmien välillä ja mahdollisesti muiden maksuvälineiden kuin korttien välillä). Toista kilpailutyyppiä käyvät kortteihin liittyvää toimintaa (pääasiassa korttien myöntämistä yksityisille ja sopimusten tekemistä kauppiaiden kanssa korttimaksujen hyväksymisestä) harjoittavat rahoituslaitokset (yleensä pankit). Ensimmäisen kilpailutyypin markkinoita kutsutaan yleensä "järjestelmä- tai verkkomarkkinoiksi" tai "tuoteketjun alkupään markkinoiksi" ja toisen "järjestelmän sisäisiksi tai tuoteketjun loppupään markkinoiksi". Järjestelmien sisäisillä markkinoilla kuhunkin neljän osapuolen maksujärjestelmään (esimerkiksi Visa-järjestelmään) kuuluvat rahoituslaitokset (EU:ssa yleensä pankit) kilpailevat omaa tuotemerkkiään edustavien korttien myöntämisestä tai korttitapahtumien vastaanotosta kauppiailta.
(44) Visan säännöt ja erityisesti monenvälinen toimituspalkkio vaikuttavat molempiin kilpailun muotoihin. Säännöt vaikuttavat Visan kilpailuasemaan suhteessa muihin maksujärjestelmiin ja myös Visa-järjestelmään kuuluvien pankkien väliseen kilpailuun estämällä pankkeja eriyttämästä toimintaansa muiden pankkien toimintaan verrattuna tarjoamalla muiden pankkien ehdoista poikkeavia ehtoja.
(45) Järjestelmien sisäisillä markkinoilla pankit ja muut Visa-korttien myöntäjät kilpailevat Visa-korttien myöntämisestä yksityisille ja pyrkivät siihen, että kortinhaltijat valitsevat Visa-kortin muiden mahdollisesti hallussaan olevien korttien sijaan. Visa-kortti liittyy yleensä (mutta ei aina) pankkitiliin, mutta ei kuitenkaan useimmissa tapauksissa ole yhdistelmätuote, joka sisällytettäisiin poikkeuksetta samaan tuotepakettiin pankkitilin kanssa. Visa-kortti voidaan tästä syystä katsoa erilliseksi tuotteeksi. Visa-korttitapahtumien vastaanottajat (jotka voivat olla pankkeja tai pankkien omistamia yksiköitä) tekevät kauppiaiden kanssa sopimuksia Visa-korttien hyväksymisen kannalta välttämättömistä palveluista, joita ovat yleensä varmennukset, korttitapahtumien käsittely, kauppiaiden pankkitilien hyvittäminen, ohjelmistoja ja tekniikkaa koskevat tukipalvelut sekä tarkastukset ja selvitykset kortin myöntäneen pankin kanssa. Kauppiaalla ei tarvitse olla pääasiallista pankkitiliä Visa-korttitapahtumiensa vastaanottajapankissa.
(46) Järjestelmien välisiä markkinoita on kuitenkin tarkasteltava yksityiskohtaisemmin, sillä komissio ei jaa Visan näkemystä, jonka mukaan merkitykselliset markkinat kattavat kaikki kuluttajien käytettävissä olevat maksuvälineet. Tähän on useita syitä. Järjestelmien välisillä markkinoilla eri maksujärjestelmien käyttö (ja näin ollen myös markkinaosuus) perustuu kuluttajien ja kauppiaiden toisistaan riippuvaisiin päätöksiin. Jotta maksukortin käyttö olisi laajaa, monien kauppiaiden on hyväksyttävä kortti ja kortinhaltijoiden on valittava kyseinen kortti monien hallussaan olevien ja kyseisten kauppiaiden hyväksymien korttien joukosta. Maksujärjestelmämarkkinoiden osuva määrittely edellyttää sekä kauppiaiden että kortinhaltijoiden kysynnän analysointia(29). Kahden maksuvälineen keskinäinen korvaavuus ja niiden sisällyttäminen samoille järjestelmien välisille merkityksellisille markkinoille edellyttää näin ollen niiden olevan keskenään korvaavia sekä kuluttajien että kauppiaiden kannalta. Jos näistä maksuvälineiden käyttäjäryhmistä toinen katsoo, etteivät välineet ole keskenään korvaavia, kyseiset välineet eivät ole keskenään korvaavia järjestelmien välisillä markkinoilla.
(47) Näillä markkinoilla kaikenlaiset etämaksuvälineet (esimerkiksi postisiirrot) voidaan jättää merkityksellisten markkinoiden ulkopuolelle, sillä niitä ei voida käyttää tavaroiden maksamiseen liikkeissä.
(48) Myöskään käteistä rahaa ja sekkejä ei voida pitää kauppiaan eikä kuluttajan kannalta korvaavina vaihtoehtoina maksukorteille. Kauppiaiden kannalta kortit ja muut maksuvälineet kuin kortit eivät ole kauppiaiden kannalta miltään osin keskenään korvaavia, sillä tulonmenetys, joka kauppiaalle aiheutuisi kaikkien korttien hyväksymisen lopettamisesta, olisi huomattavasti suurempi kuin tulonmenetys, joka aiheutuisi yleisen hintatason korottamisesta tasolle, joka vastaa kauppiailta kaikista korteista veloitettavan palvelumaksun pientä mutta pysyvää korotusta.
(49) Asiakkaiden kannalta käteinen raha on hankala, suurina määrinä kuljetettuna vaarallinen, kalliisiin hankintoihin sopimaton ja toistuvasti loppuva maksuväline, jota on nostettava aina lisää (yleensä käteisautomaattikortilla). Käteishankintojen keskimääräinen hinta on kaikissa jäsenvaltioissa selkeästi pienempi kuin korttihankintojen, ja vaikka joidenkin keskikokoisten maksujen suorittamiseen käytetään joko käteistä tai kortteja, tämä pitää paikkansa vain tiettyjen suuruusluokkien tapahtumien osalta.
(50) Sekkejä käytetään useimmissa jäsenvaltioissa tuskin koskaan ostosten maksamiseen liikkeissä (niitä käytetään pääasiassa etämaksuihin)(30). Niissä jäsenvaltioissa, joissa sekkejä käytetään usein ostosten maksamiseen liikkeissä (pääasiassa Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti), lainsäädäntö voi joissakin tapauksissa poiketa muiden maiden lainsäädännöstä (esimerkiksi Ranskassa pankkeja on lailla kielletty veloittamasta maksua sekkien kirjoittamisesta). Sekit poikkeavat joka tapauksessa huomattavasti maksukorteista (sekkivihko sisältää vain tietyn määrän sekkejä, sekki otetaan usein vastaan vain, jos sen kanssa esitetään joko takuukortti tai henkilöllisyystodistus, ja sekki on kirjoitettava, mihin kuluu aikaa).
(51) Käteinen raha ja sekit voidaan näistä syistä jättää järjestelmien välisten markkinoiden ulkopuolelle. Vielä ei ole selvää, onko kaikki korttityypit sisällytettävä merkityksellisiin markkinoihin. Mahdollisia perusteita erilaisten korttien erottamiseksi toisistaan ovat myöntäminen kuluttajien käyttöön tai yritystoiminnasta aiheutuvien kulujen kattamiseen taikka mahdollisuus käyttää korttia eri maissa tai ainoastaan siinä maassa, jossa se on myönnetty, ja kortin tarjoamat maksutavat (pankki-, maksuaika- tai luottokortti). Käytännössä luottokortit ovat yleensä (mutta eivät yksinomaan) kansainvälisiä kortteja ja pankkikortit usein kotimaisia kortteja, vaikkakin kotimaisia pankkikortteja käytetään yhä laajemmin kansainvälisesti lisäämällä niihin Maestro- tai Electron-tuotemerkki. Monissa jäsenvaltioissa suurella osalla yksityishenkilöistä on sekä kotimainen pankkikortti että kansainvälinen luottokortti. Kansainvälisiä luottokortteja voidaan luonnollisesti käyttää myös kotimaan maksuihin (selkeästi suurin osa kansainvälisillä korteilla suoritettavista maksuista on kotimaan maksuja) eikä moniin luottokortteihin liittyvää luottomahdollisuutta käytetä koskaan. Visa-kortit ovat aina kansainvälisesti käytettäviä kortteja, mutta niiden tarjoamat maksutavat vaihtelevat. Ne voivat olla luotto- tai maksuaikakortteja ja toisinaan jopa pankkikortteja (esimerkiksi jotkin Ranskassa myönnetyt Visa/CB-kortit ja jotkin Yhdistyneessä kuningaskunnassa myönnetyt Visa/Delta-kortit)(31).
(52) Voidaankin päätellä, ettei maksukorttityyppejä ole tässä päätöksessä tarpeen erottaa toisistaan merkityksellisten tuotemarkkinoiden määrittelemiseksi tässä tapauksessa. Järjestelmien välisten merkityksellisten markkinoiden katsotaan näin ollen kattavan kaikki maksukorttityypit. Tämä ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että kuluttajien käyttöön tarkoitettujen ja yrityskorttien, kotimaisten ja kansainvälisten korttien tai pankki-, maksuaika- ja luottokorttien välinen ero voi olla kuluttajien kannalta niin suuri, että korttien katsotaan kuuluvan eri tuotemarkkinoille.
7.1.3.2 Merkitykselliset maantieteelliset markkinat
(53) Kuten komissio totesi 9 päivänä elokuuta 2001 tekemässään päätöksessä, maksukorttijärjestelmiin liittyvien kilpailunäkökohtien arvioinnissa huomioon otettavat merkitykselliset markkinat ovat edelleen pääasiassa kansalliset. Koska Visa hyväksyy nyt korttien rajatylittävän myöntämisen ja korttitapahtumien vastaanoton(32), jotka ovat teknisesti toteutettavissa ja jo jossain määrin käytössä, kyseiset markkinat ovat laajenemassa eivätkä ole pelkästään kansalliset. Maantieteelliset markkinat voivat olla kansallisia markkinoita laajemmat erityisesti järjestelmien välisen kilpailun osalta. Koska Visalla on huomattava markkinaosuus myös maailmanlaajuisilla markkinoilla, täsmällinen maantieteellisten markkinoiden määritelmä voidaan jättää tässä päätöksessä avoimeksi.
7.1.3.3 Visan asema markkinoilla
(54) Visan osuus EU:n kansallisista korttimarkkinoista (kansainväliset kortit, esimerkiksi Visa ja Eurocard/Mastercard, vähittäismyyntiliikkeiden myöntämät kortit ja tärkeimmät kansalliset pankkikorttijärjestelmät) vaihtelee markkinoilla olevien korttien lukumäärän perusteella Alankomaiden 4 prosentista Portugalin 69 prosenttiin. Visa-korttitapahtumien määrän perusteella laskettuna Visan markkinaosuus vaihtelee 2 prosentista 95 prosenttiin ja arvon perusteella laskettuna 2 prosentista 93 prosenttiin (alin prosentuaalinen osuus jälleen Alankomaissa ja ylin Portugalissa). Visan markkinavoimaa ei kuitenkaan pitäisi mitata vain markkinaosuuksien perusteella. Kuten Europay, Visa harjoittaa laajaa verkkotalouteen liittyvää toimintaa, sillä lähes kaikki pankit myöntävät Visa-kortteja ja Visa-kortit hyväksytään EU:ssa noin 4 miljoonassa liikkeessä. Erittäin monet kauppiasryhmät, kuten lentoyhtiöt, Internet-vähittäiskauppiaat, postimyyntiyritykset ja ravintolat, ovat riippuvaisia Visan kaltaisista kansainvälisistä korttiverkoista, joiden käyttäjämäärä on suuri.
7.2 YRITYSTEN YHTEENLIITTYMIEN PÄÄTÖKSET / YRITYSTEN VÄLISET SOPIMUKSET
(55) Kuten Visa Internationalia koskevassa asiassa 9 päivänä elokuuta 2001 tehdyn komission päätöksen 53 kappaleessa huomautetaan, Visan säännöt voidaan luokitella EY:n perustamissopimuksen 81 artiklassa / ETA-sopimuksen 53 artiklassa tarkoitetuiksi yritysten yhteenliittymän päätöksiksi tai yritysten välisiksi sopimuksiksi.
7.3 MONENVÄLISEN TOIMITUSPALKKION VÄLTTÄMÄTTÖMYYS VISA-JÄRJESTELMÄN TOIMINNAN KANNALTA
7.3.1 Visan mukaan
(56) Visa katsoo, ettei sen soveltama monenvälinen toimituspalkkio kuulu 81 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Visa perustelee näkemystään sillä, että Visan jäsenpankit tarjoavat Visa-maksupalvelua yhdessä ja toimituspalkkio on väline, jonka ansiosta liiketoiminnan harjoittaminen on mahdollisimman tehokasta. Ilman toimituspalkkiota koskevaa yhteistyötä pankit eivät ottaisi huomioon tai ottaisivat liian vähäisessä määrin huomioon "päätöksistään johtuvat myönteiset ulkoisvaikutukset". Visa viittaa tässä yhteydessä horisontaalista yhteistyötä koskeviin komission suuntaviivoihin ja erityisesti niiden 24 kohtaan, jossa todetaan, että horisontaalinen yhteistyö "sellaisten kilpailevien yritysten välillä, jotka eivät yksinään pystyisi hoitamaan yhteistyön piiriin kuuluvaa hanketta tai toimintaa" on "luonteeltaan sellaista", että se ei kuulu 81 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan(33). Visan mukaan monenvälinen toimituspalkkio kuuluu kyseisten suuntaviivojen 24 kohdan soveltamisalaan eikä näin ollen kuulu 81 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan luonteensa perusteella.
(57) Visa väittää lisäksi, että jos komissio katsoo sen monenvälisen toimituspalkkion rajoittavan kilpailua, toimituspalkkion voidaan katsoa täyttävän liitännäisrajoituksen edellytykset ja jäävän siitä syystä 81 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle, koska sen voidaan katsoa liittyvän suoraan Visa-järjestelmään ja olevan sen toiminnan kannalta välttämätön edellytys.
7.3.2 Komission mukaan
(58) Komissio ei ole Visan kanssa samaa mieltä siitä, että Visan monenvälinen toimituspalkkio ei kuulu 81 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Komission mielestä on ensiksikin aihetta epäillä väitettä, jonka mukaan yksikään Visan jäsenistä ei pysty yksinään hoitamaan yhteistyön piiriin kuuluvaa hanketta tai toimintaa. On ilmeistä, että ainakin Visa Group Member -jäsenet ja suuremmat Visaan kuuluvat pankit pystyisivät hoitamaan korttimaksujärjestelmää yksinään. Tästä on osoituksena esimerkiksi se seikka, että Citigroup omistaa kilpailevan Diners' Club -korttijärjestelmän.
(59) Komissio hyväksyy ainakin keskisuurten ja pienten Visa-järjestelmään kuuluvien pankkien osalta väitteen, jonka mukaan yhteistyö mahdollistaa niille sellaisen palvelun tarjoamisen, jota ne eivät pystyisi tarjoamaan yksinään. Komissio ei tämän mukaisesti ole vastustanut pääosaa niistä Visan ilmoittamista säännöistä, jotka koskevat Visa Internationalin maksukorttijärjestelmän toimintaa. Ei kuitenkaan voida väittää, että monenvälinen toimituspalkkio sinänsä antaisi Visan jäsenpankeille mahdollisuuden Visa-korttipalvelujen tarjoamiseen, sillä Visa myöntää itsekin, että Visa-järjestelmä voisi toimia myös ilman monenvälistä toimituspalkkiota. Visa huomauttaa ainoastaan, että ilman monenvälistä toimituspalkkiota "Visan toimintakenttä supistuisi huomattavasti samoin kuin sen vaikutus kilpailuun. Molemmille käyttäjäryhmille tarjottaisiin mahdollisesti erilaisia ja laadultaan heikompia 'tuotteita', sillä kortinhaltijoiden käytössä olisi pienempi kauppiasverkko ja kauppiailla olisi asiakkainaan vähemmän kortinhaltijoita". Tämän kaltaisia väitteitä on kuitenkin tarkasteltava EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdan nojalla eikä 81 artiklan 1 kohdan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan nojalla, koska ratkaistavana on kysymys siitä, onko määräys teknisesti välttämätön edellytys Visa-maksujärjestelmän toiminnalle. Ainoat määräykset, jotka ovat muun muassa sanomarakenteita koskevien teknisten järjestelyiden lisäksi välttämättömiä Visan neljän osapuolen maksujärjestelmän toiminnan kannalta, ovat maksun saajan pankin velvollisuus hyväksyä kaikki maksajan pankin maksujärjestelmään asianmukaisesti siirtämät maksut ja kielto, joka koskee pankkien muihin pankkeihin (jälkikäteen) soveltamaa hinnoittelua(34). Teoriassa Visan järjestelmässä olisi näin ollen teknisesti mahdollista käyttää sellaisia monenvälisten toimituspalkkioiden kannalta vaihtoehtoisia järjestelyitä, joihin ei liity yritysten välisiä yhteisiä hintasopimuksia. Kortteja myöntävät pankit voisivat esimerkiksi kattaa kustannuksensa kokonaan tai osittain kortinhaltijoilta veloitettavilla maksuilla.
(60) Onkin pääteltävä, ettei Visa-järjestelmään sisältyvää monenvälistä toimituspalkkiota voida jättää luonteensa perusteella perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdan eikä ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle. Kyseistä palkkiota ei voida pitää myöskään liitännäisrajoituksena.
7.4 KILPAILUN RAJOITTUMINEN
7.4.1 VISAN MUKAAN
(61) Visan mukaan sen soveltama monenvälinen toimituspalkkio ei rajoita 81 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla kilpailua Visa-korttitapahtumien vastaanottajien välillä tai Visa-korttien myöntäjien keskuudessa eikä myöskään korttimaksujärjestelmien tai eri maksuvälineiden välistä kilpailua. Visa korostaa, ettei sen soveltamaan toimituspalkkioon liity hintojen vahvistamista. Se ei pidä toimituspalkkiotaan hintana, jota veloitettaisiin korttien myöntäjien korttitapahtumien vastaanottajille tai kauppiaille tarjoamista palveluista. Visa pitää toimituspalkkiota ennemminkin kustannusten siirtona sellaisten yritysten välillä, jotka toimivat yhteistyössä tarjotakseen yhteisiä palveluja verkossa, jolle ovat ominaisia ulkoisvaikutukset ja yhteinen kysyntä (ks. edellä 14 kappale).
(62) Visa huomauttaa lisäksi, että American Expressin tapaisissa kolmen osapuolen maksujärjestelmissä maksujärjestelmän omistaja voi vapaasti jakaa kustannukset korttien myöntäjien ja korttitapahtumien vastaanottajien kesken ja laskea kortinhaltijoilta ja kauppiailta veloitettavat hinnat tavalla, jonka se uskoo olevan järjestelmänsä kannalta paras vaihtoehto. Myös kolmen osapuolen järjestelmään sisältyy Visan väitteiden mukaan välillisesti monenvälinen toimituspalkkio. Visa onkin sitä mieltä, että jos suoran toimituspalkkion veloittaminen neljän osapuolen järjestelmässä estettäisiin, merkitsisi se neljän osapuolen järjestelmän syrjimistä.
7.4.2 EuroCommercen mukaan
(63) EuroCommerce katsoo, että monenvälisessä toimituspalkkiossa on kyse "hintakartellista eli vakavasta kilpailulainsäädännön rikkomisesta", jonka perusteella poikkeuksen myöntäminen toimituspalkkiojärjestelmälle on mahdotonta.
7.4.3 Komission mukaan
(64) Komissio katsoo edellä esitetyistä syistä, että Visa-järjestelmään sisältyvä monenvälinen toimituspalkkio rajoittaa kilpailua EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdassa ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla rajoittamalla pankkien vapautta päättää itsenäisesti omasta hinnoittelupolitiikastaan. Monenvälinen toimituspalkkio vaikuttaa lisäksi rajoittavasti kilpailuun Visa-korttitapahtumien vastaanottajien ja Visa-korttien myöntäjien keskuudessa.
(65) Komissio on Visan kanssa eri mieltä tämän esittämästä väitteestä, jonka mukaan monenvälisessä toimituspalkkiossa olisi kyse kustannusten siirrosta sellaisten yritysten välillä, jotka toimivat yhteistyössä tarjotakseen yhteisiä palveluja verkossa, jolle ovat ominaisia ulkoisvaikutukset ja yhteinen kysyntä. Komissio hyväksyy näkemyksen, jonka mukaan ulkoisvaikutukset ovat ominaisia neljän osapuolen maksujärjestelmälle ja että kauppiaiden ja kortinhaltijoiden kysynnän välillä vallitsee keskinäinen riippuvuus. Komissio ei kuitenkaan hyväksy väitettä yhden tuotteen yhteisestä tarjoamisesta. Visa-korttien myöntäjät ja korttitapahtumien vastaanottajat tarjoavat kukin eri palvelua eri asiakasryhmälle. Korttien myöntämisen ja korttitapahtumien vastaanoton välillä on olennaisia eroja, ja niihin liittyy muun muassa erilaista asiantuntemusta ja erilaisia kustannuksia. Monenvälistä toimituspalkkiota ei näin ollen voida katsoa kustannusten siirroksi tuotannollisen yhteisyrityksen osapuolten välillä.
(66) Komission mukaan monenvälisessä toimituspalkkiossa on ennemminkin kyse kilpailijoiden välisestä sopimuksesta, joka rajoittaa pankkien vapautta päättää itsenäisesti omasta hinnoittelupolitiikastaan ja joka vääristää kilpailuolosuhteita Visa-korttien myöntämisen ja Visa-korttitapahtumien vastaanoton markkinoilla. Kaikki Visa-pankit myöntävät Visa-kortteja ja kilpailevat näin ollen keskenään Visa-korttien myöntämisen markkinoilla. Jotkin Visa-pankit ovat myös korttitapahtumien vastaanottajia ja kilpailevat keskenään Visa-korttitapahtumien vastaanoton markkinoilla. Koska monenvälinen toimituspalkkio vaikuttaa molempiin toimintoihin, Visan jäsenpankit ovat toistensa kilpailijoita, jotka sopivat monenvälisestä toimituspalkkiosta. On todennäköistä, että erityisesti kyseisten pankkien välinen sopimus yhteisestä monenvälisestä toimituspalkkiosta vaikuttaa hintakilpailuun korttitapahtumien vastaanoton ja korttien myöntämisen tasolla, sillä kyseisellä sopimuksella vahvistetaan huomattava osa sopimuspuolten lopullisista kustannuksista ja tuloista(35).
(67) Komissio on päätellyt aiemmissa päätöksissään myös, että monenvälinen toimituspalkkio on perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan mukainen kilpailunrajoitus(36). Kortteja myöntäviä pankkeja vaaditaan veloittamaan korttitapahtumia vastaanottavilta pankeilta tietty kiinteä palkkio eivätkä ne tästä syystä voi soveltaa tukkukaupan tasolla korttitapahtumia vastaanottaviin pankkeihin yksilöllistä hinnoittelupolitiikkaa tarjotessaan näille palveluja (esimerkiksi maksutakuun useimmille tapahtumille).
(68) Yksi monenvälisen toimituspalkkion vaikutuksista on myös korttitapahtumia vastaanottavien pankkien asiakkaisiinsa (jälleenmyynnin tasolla) soveltaman toimintatavan vääristyminen, sillä toimituspalkkio muodostaa huomattavan kustannustekijän (EuroCommercen mukaan keskimäärin noin 80 prosenttia kauppiaan maksamasta palvelupalkkiosta). Sen todennäköinen seuraus on vähimmäisrajan asettaminen niiltä kauppiailta veloitettaville palkkioille, joiden korttitapahtumia kyseiset pankit ottavat vastaan, sillä muussa tapauksessa korttitapahtumia vastaanottavien pankkien toiminta olisi tappiollista(37).
(69) Komissio ei kuitenkaan katso, että monenvälistä toimituspalkkiota koskevan sopimuksen tarkoituksena olisi rajoittaa kilpailua, sillä Visan kaltaisessa neljän osapuolen maksujärjestelmässä tällaisen sopimuksen tarkoituksena on lisätä vakautta ja tehostaa järjestelmän toimintaa (ks. jäljempänä 8.1.1 jakso) ja välillisesti myös lisätä maksujärjestelmien välistä kilpailua, minkä ansiosta neljän osapuolen järjestelmät voivat kilpailla tehokkaammin kolmen osapuolen järjestelmien kanssa.
7.5 TUNTUVA VAIKUTUS
7.5.1 Visan mukaan
(70) Visa väittää, ettei sen soveltamassa monenvälisessä toimituspalkkiossa ole kyse 81 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tuntuvasta kilpailunrajoituksesta. Visa mainitsee kolme esimerkkiä kilpailusta, jota korttitapahtumien vastaanottajat käyvät tehdäkseen sopimuksen kauppiaiden kanssa korttien hyväksymisestä. Se huomauttaa ensiksikin, että monenvälinen toimituspalkkio on vain yksi osa kauppiaan korttitapahtumia vastaanottavalle pankilleen maksamasta palvelupalkkiosta. Toiseksi kauppiaiden sanotaan reagoivan herkästi eroihin kyseisen palkkion tasossa. Kolmanneksi Visa väittää, että korttitapahtumia vastaanottavat pankit kilpailevat myös muilla tekijöillä kuin hinnalla. Visa huomauttaa lisäksi, ettei monenvälinen toimituspalkkio rajoita olennaisesti Visa-korttien myöntäjien kilpailua asiakkaista, sillä toimituspalkkio ei estä korttien myöntäjiä veloittamasta palkkioita kortinhaltijoilta eikä korottamasta palkkioita kustannusten kattamiseksi.
7.5.2 Komission mukaan
(71) Korttitapahtumien vastaanoton markkinoista voidaan todeta, että vaikka monenvälinen toimituspalkkio ei välttämättä ole kauppiaan maksaman palvelupalkkion ainoa osatekijä, se on ehdottomasti suurin kyseisen palkkion kustannustekijä, jonka osuus on EuroCommercen mukaan 80 prosenttia. Monenvälinen toimituspalkkio on näin ollen tehokas keino määrittää palvelupalkkiolle vähimmäismäärä. Lisäksi palkkion taloudellinen vaikutus on huomattava. EU-alueella on käytössä yli 145 miljoonaa Visa-korttia, siellä toimii yli 4 miljoonaa Visa-kortin hyväksyvää kauppiasta, ja siellä toteutetaan vuosittain noin 5250 miljoonaa Visa-korttitapahtumaa, joista [noin 10 prosenttia] on alueen sisäisiä tapahtumia. Tämän perusteella laskettuna tulot, jotka kortteja myöntävät pankit saavat alueen sisällä sovellettavasta Visan monenvälisestä toimituspalkkiosta, ovat [...]. Monenvälinen toimituspalkkio voi myös vähentää innovaatioita, heikentää korttien myöntämisen markkinoiden tehokkuutta ja johtaa korttien ylitarjontaan(38).
7.6 VAIKUTUS JÄSENVALTIOIDEN SEKÄ YHTEISÖN JA ETA-MAIDEN VÄLISEEN KAUPPAAN
(72) Kuten komissio totesi 9 päivänä elokuuta 2001 tekemässään päätöksessä, Visa-kortit ovat rajatylittäviä maksuvälineitä, joita kortinhaltijat voivat käyttää paitsi siinä maassa, jossa kortit on myönnetty, myös muissa maissa maksujen suorittamiseen liikkeissä tai käteisnostoihin. Visan mukaan vuonna 1998 noin 10 prosenttia kaikista Visa-korttitapahtumista EU:n ja EFTA:n alueella sijaitsevissa liikkeissä oli alueen sisäisiä tapahtumia (ks. edellä 11 kappale). Visan sääntöjä sovelletaan koko ETA:n kattavilla markkinoilla, ja onkin todettava, että sääntöihin sisältyvillä määräyksillä on mahdollinen vaikutus jäsenvaltioiden sekä yhteisön ja ETA-maiden väliseen kauppaan. Visa ei kiellä sitä, että sen säännöt vaikuttavat tai voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
7.7 EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 81 ARTIKLAN 1 KOHTAA JA ETA-SOPIMUKSEN 53 ARTIKLAN 1 KOHTAA KOSKEVA PÄÄTELMÄ
(73) Visa-järjestelmään sisältyvä monenvälinen toimituspalkkio muodostaa EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdassa ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuntuvan kilpailunrajoituksen.
8 EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 81 ARTIKLAN 3 KOHTA / ETA-SOPIMUKSEN 53 ARTIKLAN 3 KOHTA
8.1 ENSIMMÄINEN JA TOINEN EDELLYTYS: TEKNINEN JA TALOUDELLINEN KEHITYS KULUTTAJIEN HYÖDYKSI
8.1.1 Visan mukaan
(74) Vaikka Visa myöntää, että monenvälinen toimituspalkkio ei ole välttämätön edellytys Visa-järjestelmän olemassaololle, se väittää, että monenvälinen toimituspalkkio otettiin käyttöön nimenomaan Visa-korttien ja niihin liittyvien palveluiden jakelun ja vastaanoton laajentamiseksi. Visan mukaan verkostoitumisen myönteisten vaikutusten hyödyntäminen ja järjestelmän laajentaminen perustuvat monenvälisen toimituspalkkion soveltamiseen.
(75) Visan näkemyksen mukaan järjestelmän käytön maksimointi soveltamalla monenvälistä toimituspalkkiota takaa kuluttajien yleisen tyytyväisyyden. Jos monenvälistä toimituspalkkiota ei sovellettaisi, Visa-korttien käyttäjiä olisi vähemmän, sillä toimituspalkkion puuttumisen seurauksena kortinhaltijoilta veloitettavia palkkioita korotettaisiin tai korttien myöntäjät investoisivat vähemmän varoja kortinhaltijoiden houkuttelemiseen. Tämä vaikuttaisi suoraan Visa-kortin hyväksyvien kauppiaiden määrään. Visan mukaan kauppiaat saavat Visa-järjestelmästä monia etuja, kuten myynnin kasvu, kustannussäästöt ja korttitapahtumien nopeus käteisellä ja sekeillä maksamiseen verrattuna.
(76) Visan mukaan monenvälinen toimituspalkkio tasoittaa kauppiaiden ja kortinhaltijoiden keskenään ristiriitaisia etuja jakamalla järjestelmän kustannukset mainittujen käyttäjäryhmien välillä suhteuttamalla ne kunkin käyttäjäryhmän järjestelmästä saamaan voitto-osuuteen ja maksimoimalla siten järjestelmän kokonaiskäytön. Visa väittää, että liian korkea tai alhainen toimituspalkkio olisi ristiriidassa Visan omien etujen kanssa. Liian korkea toimituspalkkio johtaisi Visan mukaan kauppiaiden jättäytymiseen järjestelmän ulkopuolelle. Tämän seurauksena Visa-kortit eivät olisi enää niin houkuttelevia kortinhaltijoiden kannalta ja tällöin myös kortinhaltijat jättäytyisivät järjestelmän ulkopuolelle. Tämä voisi johtaa tappiokierteeseen, jonka tuloksena olisi huomattavasti suppeampi Visa-järjestelmä tai jopa Visa-järjestelmän lakkauttaminen. Liian matalan toimituspalkkion vaikutus olisi päinvastainen mutta lopputulos sama.
8.1.2 EuroCommercen mukaan
(77) EuroCommerce katsoo, ettei Visan monenväliselle toimituspalkkiolle voida myöntää poikkeusta, koska palkkiossa on sen mukaan kyse hintakartellista, jonka tarkoituksena on rajoittaa kilpailua. EuroCommerce toteaa myös, että kartellista saadut tehokkuusedut eivät ole riittävä vastine siitä aiheutuville kielteisille vaikutuksille.
(78) EuroCommerce väittää myös, ettei monenvälinen toimituspalkkio täytä ensimmäistä poikkeuksen myöntämiselle asetettua edellytystä, sillä se hidastaa innovaatiotoimintaa pankkien keskittyessä monenvälisistä toimituspalkkioista saamiensa tulojen säilyttämiseen ennallaan tai lisäämiseen. Tämä haittaa kortteihin liittyvien uusien tuotteiden ja palveluiden kehittämistä. Toisen edellytyksen osalta EuroCommerce väittää, että monenvälinen toimituspalkkio on kauppiaille haitallinen ja tuottaa kortinhaltijoille kohtuutonta hyötyä, sillä palkkio siirtää kauppiaiden maksettaviksi kustannuksia, jotka liittyvät kortinhaltijoille tarjottaviin palveluihin ("maksuttomiin etuihin"). Kortinhaltijat puolestaan kohdistavat kauppiaisiin painetta hyväksyä Visa-kortit. EuroCommerce kiistää erityisesti sen, että kauppiaat olisivat pyytäneet maksutakuun käyttöönottoa tai että kauppiaiden olisi maksettava se. EuroCommerce väittää vastauksessaan 6 artiklan nojalla 7 päivänä syyskuuta 2001 lähetettyyn kirjeeseen, ettei myöskään käsittelykustannuksia eikä maksuttoman rahoituksen kustannuksia pitäisi sisällyttää monenväliseen toimituspalkkioon. EuroCommercen mukaan monenvälisen toimituspalkkion suhteutettu määrittäminen ei heijasta kunkin kuluttajan Visa-järjestelmästä saamaa hyötyä, eikä monenvälinen toimituspalkkio näin ollen täytä myöskään toista poikkeuksen myöntämiselle asetettua edellytystä.
8.1.3 Komission mukaan
(79) Hintoja koskevaa sopimusta ei aina välttämättä luokitella kartelliksi eli sopimukseksi, jolle ei voida myöntää poikkeusta. On hintasopimuksia, jotka voivat täyttää poikkeuksen myöntämiselle asetetut edellytykset(39). Monenvälinen toimituspalkkio ei ole kuluttajalta veloitettava hinta vaan sellaisten pankkien välillä maksettu korvaus, joiden on sovittava keskenään korttimaksutapahtuman maksamisesta ja jotka eivät tästä syystä voi valita yhteistyökumppaniaan. Maksuehtoihin sovellettavien vakiosääntöjen puuttuminen voi johtaa siihen, että kortteja myöntävä pankki käyttää väärin monopoliasemaansa suhteessa korttitapahtumia vastaanottavaan pankkiin yksittäisten maksutapahtumien osalta. Onkin otettava käyttöön jonkinlainen vakiojärjestely. Se, voidaanko kyseiselle järjestelylle myöntää poikkeus vai ei, on kuitenkin arvioitava järjestelyyn liittyvien yksityiskohtien perusteella.
(80) Komissio piti ennen edellä 3.2.3 jaksossa kuvattujen muutosten tekemistä Visan monenvälistä toimituspalkkiota (29 päivänä syyskuuta 2000 päivätyssä ylimääräisessä väitetiedoksiannossaan) 81 artiklan 3 kohdan toisen ehdon vastaisena erityisesti siksi, että Visan hallituksella oli täysi vapaus asettaa monenvälinen toimituspalkkio haluamalleen tasolle riippumatta kustannuksista, joita kortteja myöntävien pankkien kauppiaille tarjoamista erityispalveluista aiheutuu. Monenvälinen toimituspalkkio luokiteltiin lisäksi liikesalaisuudeksi, joten sen lopulliset maksajat eivät voineet tietää sen määrää eivätkä näin ollen voineet tarvittaessa neuvotella siitä. Komissio havaitsi, että aikaisemman monenvälisen toimituspalkkion tasossa oli korotuspaineita erityisesti siksi, että useimmat pankit olivat sekä Visan että kilpailevan Eurocard/Mastercard-järjestelmän jäseniä. Tämä aiheutti sen, että ne myönsivät todennäköisesti kyseisistä korteista sen, jonka toimituspalkkiot olivat korkeammat ja toivat niille eniten tuloja. Mahdollisuus, että kauppiaat luopuisivat Visa-korttien hyväksymisestä, jos Visan monenvälinen toimituspalkkio olisi liian korkea, ei ollut tarpeeksi suuri rajoittamaan korotuspainetta, kunhan monenvälistä toimituspalkkiota ei nostettu kohtuuttomalle tasolle. Tämä johtui siitä, että jos kauppias hyväksyy Visa-kortit, korvaamalla monenvälisen toimituspalkkion korotus ja sen myötä kauppiailta veloitettavien palkkioiden korotus korottamalla hiukan kaikkien tavaroiden hintoja johtaa yleensä pienempään liikevaihdon supistumiseen kuin Visa-korttien hyväksymisestä luopuminen(40). Näin ollen oli mahdollista, että aikaisempi monenvälinen toimituspalkkio määritettiin sellaiselle tasolle, että tulot maksimoituivat ja tuotosta rajoitettiin, sen sijaan, että olisi pyritty maksimoimaan Visa-järjestelmän tuotosta. Visan monenvälisen toimituspalkkion uudistaminen on osaksi ratkaissut nämä ongelmat, kuten jäljempänä ilmenee.
(81) Ensimmäisen edellytyksen osalta voidaan todeta, ettei ole epäilystä siitä, että Visan järjestelmän kaltainen neljän osapuolen maksujärjestelmä merkitsee huomattavaa taloudellista ja teknistä kehitystä. Ratkaistavana onkin kysymys siitä, edistääkö Visan monenvälistä toimituspalkkiota koskeva sopimus ehdotetussa muutetussa muodossaan tätä kehitystä. Koska tämä kysymys liittyy läheisesti kuluttajien saamaa hyötyä koskevaan kysymykseen, ensimmäistä ja toista edellytystä on loogista käsitellä yhdessä.
(82) Toisesta edellytyksestä voidaan huomauttaa, että Visan maksukorttijärjestelmän kaltaiset neljän osapuolen maksukorttijärjestelmät ovat verkkoja, joihin kuuluu kaksi erillistä ja toisistaan riippuvaista kuluttajaryhmää eli kauppiaat ja kortinhaltijat. Kumpikin kuluttajaryhmä haluaisi maksattaa järjestelmän kustannukset toisella käyttäjällä, ja onkin kauppiaiden etujen mukaista, että toimituspalkkioita ei veloiteta lainkaan tai että ne ovat alhaiset tai arvoltaan negatiiviset (eli korttien myöntäjä maksaa toimituspalkkioita korttitapahtumien vastaanottajalle). Kortinhaltijoiden etujen mukaista puolestaan on veloittaa arvoltaan positiivisia toimituspalkkioita (eli korttitapahtumien vastaanottaja maksaa palkkioita korttien myöntäjälle).
(83) Visan verkko - kuten mikä tahansa verkko, jolle verkon ulkoisvaikutukset ovat ominaisia - hyödyttää kumpaakin käyttäjätyyppiä sitä enemmän mitä suurempi toisen käyttäjätyypin edustajien määrä verkossa on. Mitä enemmän kauppiaita järjestelmässä on, sitä enemmän se hyödyttää kortinhaltijoita ja päinvastoin. Järjestelmän käyttäjämäärä saadaan maksimoiduksi, jos kummankin käyttäjäryhmän kustannukset vastaavat mahdollisimman tarkoin järjestelmän keskimääräistä rajahyötyä kyseiselle käyttäjäryhmälle. Komissio myöntää, että tähän ei välttämättä päästä pelkästään siten, että kukin pankki veloittaa maksuja omilta asiakkailtaan, sillä yksi Visan maksujärjestelmän ominaispiirteistä on, että kortteja myöntävä pankki tarjoaa korttitapahtumia vastaanottavan pankin kautta kauppiaalle erityispalveluita. Koska kunkin käyttäjäryhmän Visa-kortilla maksamisesta saaman keskimääräisen rajahyödyn mittaaminen on vaikeaa, on käytettävä hyväksyttävää likiarvoa. Myös komissio otti tämän ongelman esille 29 päivänä syyskuuta 2000 antamassaan ylimääräisessä väitetiedoksiannossa(41).
(84) Ratkaistakseen tämän ongelman Visa esitti monenvälisten toimituspalkkioiden uudistamista koskevassa ehdotuksessaan kolme pääkustannusryhmää, joita voidaan sen mielestä käyttää objektiivisina vertailuarvoina arvioitaessa Visa-maksupalvelujen tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia ja Visan alueen sisäisiä monenvälisiä toimituspalkkioita, joita korttitapahtumien vastaanottajat maksavat tällä hetkellä korttien myöntäjille myyntipisteissä suoritetuista maksutapahtumista. Nämä kolme kustannusryhmää ovat a) tapahtumien käsittelykustannukset, b) maksutakuusta aiheutuvat kustannukset ja c) kortinhaltijoille veloituksetta myönnettävästä rahoituksesta aiheutuvat kustannukset.
(85) Komissio ei näe mitään syytä kiistää sitä, että nämä kolme kustannusryhmää ovat perusteltuja, ja on Visan kanssa samaa mieltä siitä, että kyseiset kustannusryhmät ovat kauppiaiden kannalta ainakin osittain edullisia. Käsittelypalvelun osalta komissio toteaa, että kortteja myöntävä pankki paitsi vastaa kortinhaltijan tilin hoidosta, lähettää myös korttitapahtuman vastaanottaneelle pankille ja viime kädessä kauppiaalle saatavistaan maksupyynnön, mistä aiheutuu jonkin verran hallintokuluja. Ei ole epäilystä siitä, että kauppias hyötyy maksupyynnön käsittelypalvelusta, erityisesti siinä tapauksessa, että on kyse ulkomaan maksukorttitapahtumista. Myös EuroCommerce oli alun perin samaa mieltä tästä kysymyksestä(42).
(86) Komissio hyväksyy sen, että maksutakuu on kauppiaille eräänlainen vakuutus petosten ja luottotappioiden varalta ja maksutakuun osuus Visan uudistetusta monenvälisestä toimituspalkkiosta on eräänlainen vakuutusmaksu, joka on tärkeä tekijä erityisesti ulkomaan korttimaksutapahtumissa. Vähittäiskauppiaat saavat yleensä maksutakuun, sillä ilman sitä heillä olisi vain vähän keinoja saada maksuja muista jäsenvaltioista tulevilta Visa-kortinhaltijoilta petos- tai maksukyvyttömyystapauksissa. Varsinkin petoksia on huomattavasti enemmän ulkomaan kuin kotimaan maksutapahtumissa. Komissiolle ei ole toimitettu näyttöä siitä, että maksutakuun poistaminen käytöstä aiheuttaisi sen, että ulkomaan korttimaksutapahtumiin liittyviä petoksia ja luottotappioita koskevia vakuutuksia olisi runsaasti vähittäiskauppiaiden saatavilla tai jos olisikin, että pienillä ja keskisuurilla vähittäiskauppiailla olisi varaa niihin.
(87) Luottotappioiden aiheuttamiin suuriin velkatappioihin liittyvien maksutakuun kustannustekijöiden osalta on otettava huomioon se tärkeä seikka, että ilman tätä maksutakuun osaa kauppiaiden olisi vakuutettava itsensä myös sen mahdollisuuden varalta, että asiakas laiminlyö korttitapahtumien maksamisen maksukyvyttömyyden takia. Tällainen vakuutus olisi todennäköisesti erityisen kallis ulkomaan maksutapahtumien tapauksessa, sillä velan perintä ulkomailta on vaikeampaa kuin kotimaasta. Ulkomaan maksutapahtumien luottotappioriski on lisäksi suurempi, koska luottotappioita aiemmin aiheuttaneet kortinhaltijat ovat erityisen halukkaita tekemään hankintoja ulkomailla, sillä on epätodennäköistä, että heidän nimensä on myös siellä luottotappioiden "mustalla listalla". On joka tapauksessa todennäköistä, että tehokkainta petos- ja maksukyvyttömyystapausten valvontaa harjoittavat kortteja myöntävät pankit. Vapaavalintaisen maksutakuun käyttöönotto voisi johtaa kortteja myöntävien pankkien harjoittaman valvonnan löyhentymiseen, mikä johtaisi petos- ja maksukyvyttömyystapausten määrän kasvuun.
(88) Ilman maksutakuuta eräät vähittäismyyjät pitäisivät todennäköisesti Visa-korttien hyväksymiseen liittyvää riskiä liian suurena, ja koska Honour All Cards -sääntö velvoittaa heidät hyväksymään kaikki Visa-kortit, heillä ei olisi muuta vaihtoehtoa kuin luopua kokonaan Visa-korttien hyväksymisestä. Visa-kortit eivät sen jälkeen olisi enää kortinhaltijoiden kannalta niin houkuttelevia, ja osa kortinhaltijoista voisi luopua Visa-kortistaan, mikä johtaisi Visa-järjestelmän kokoa ja käyttöastetta koskeviin kielteisiin kerrannaisvaikutuksiin ja kaikkien kauppiaiden liikevaihdon alenemiseen(43).
(89) Veloituksettoman rahoituksen jakso tarjoaa lisäksi Visa-kortinhaltijoille mahdollisuuden tehdä ostoksia missä tahansa Visa-kortteja hyväksyvässä liikkeessä, joka tavallaan tarjoaa asiakkaille maksutonta luottoa. Visan mukaan tämä hyödyttää kauppiaita, sillä se kannustaa kortinhaltijoita lisäämään kulutustaan tekemällä ylimääräisiä hankintoja, joita he eivät ehkä muutoin olisi tehneet(44). Vaikka ei ole näyttöä siitä, että tämä järjestely lisäisi kokonaiskulutusta, on todennäköistä, että se voi lisätä hankintojen tekemistä erityisesti ulkomailla, jossa kuluttajilla ei yleensä ole mahdollisuutta tarkistaa tilinsä saldoa ja lykätä ostoksen tekemistä myöhempään. Ilman veloituksettoman rahoituksen jaksoa ulkomailla matkustavat kortinhaltijat kuluttaisivat todennäköisesti varovaisemmin peläten tilinsä joutumista miinukselle. Vaikka tämä ilmiö ei välttämättä vaikuta kokonaiskulutukseen Euroopassa, se helpottaa ja lisää rajatylittävää kulutusta suhteessa kulutukseen kotimaassa. Tässä mielessä veloituksettoman rahoituksen jakson sisällyttämistä rajatylittäviin hankintoihin sovellettavaan monenväliseen toimituspalkkioon voidaan pitää perusteltuna, sillä ensiksikin se hyödyttää kauppiaita, joilta kyseiset hankinnat tehdään, ja toiseksi se edistää rajatylittävien hankintojen tekemistä yhtenäismarkkinoilla. Komissio ei näin ollen näe mitään syytä katsoa tämän poikkeuksen(45) ja sen voimassaolon osalta perusteettomaksi veloituksettoman rahoituksen jakson kustannusten sisällyttämistä Visan alueen sisäiseen monenväliseen toimituspalkkioon. Kyse on kansainvälisille maksuaika- ja luottokorteille ominaisesta piirteestä, joka hyödyttää rajatylittävien tapahtumien osalta osittain myös kauppiaita.
(90) Koska Visa-kortteja myöntävät pankit tarjoavat kyseisiä palveluja kauppiaille Visan maksujärjestelmässä välillisesti korttitapahtumia vastaan ottavan pankin kautta, korttien myöntäjät eivät voi ilman sopimussuhdetta veloittaa kyseisiin palveluihin liittyviä kustannuksia suoraan kauppiaalta (toisin kuin esimerkiksi joissakin kotimaisissa järjestelmissä, kuten saksalaisessa ec-Karte-järjestelmässä, jossa korttien myöntäjät veloittavat kauppiailta suoraan maksuja (valinnaisen) maksutakuun tarjoamisesta).
(91) Päätelmänä voidaan todeta, että Visan sääntöihin sisältyvä muutettu alueen sisäinen monenvälinen toimituspalkkio edistää teknistä ja taloudellista kehitystä perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä ehdossa tarkoitetulla tavalla eli luomalla laajan kansainvälisen maksujärjestelmän, johon liittyy myönteisiä verkon ulkoisvaikutuksia.
(92) Jos uudistettu monenvälinen toimituspalkkiojärjestelmä (jota on kuvattu edellä) perustuu puolueettomiin perusteisiin (kustannuksiin) ja on toimituspalkkion kokonaan tai osittain maksavien Visa-järjestelmän käyttäjien kannalta avoin, sen voidaan todeta tarjoavan molemmille Visa-järjestelmän käyttäjäryhmille tasapuolisen osan voitoista ja poistavan näin ollen komission havaitsemat ongelmakohdat. Monenvälinen toimituspalkkio ei ylitä sen laskennan perustana olevia erityispalveluiden kustannuksia (mistä ovat takeena kustannusselvitykset, jotka kohdistuvat edustavaan otokseen Visan jäsenpankkeja ja jotka riippumaton asiantuntija tarkastaa), ja Visan hallitus voi asettaa sen alhaisemmalle tasolle. Uudistettu Visan monenvälinen toimituspalkkio on näin ollen kauppiaiden kannalta edullisempi kuin aikaisempi palkkio, sillä se ei voi tulevaisuudessa ylittää niiden palveluiden kustannuksia, jotka kortteja myöntävät pankit tarjoavat kokonaan tai osittain kauppiaiden hyödyksi.
(93) Kauppiaiden 19 artiklan 3 kohdan mukaiseen tiedonantoon esittämistä huomautuksista ja EuroCommercen 7 päivänä syyskuuta 2001 antamasta vastauksesta 6 artiklan mukaiseen kirjeeseen, joissa Visan monenväliseen toimituspalkkioonsa tekemien muutosten väitetään olevan vaikutuksiltaan erittäin vähäisiä, voidaan todeta, että muutosten käytännön vaikutuksesta (sekä kauppiaisiin että kortinhaltijoihin) ei ole varmuutta, sillä monenvälinen toimituspalkkio on vain tukkuhinta. Kyseisen poikkeuksen myöntämisen perustana ovat seuraavat seikat: määrätyksi ajaksi myönnettävä poikkeus on tarpeen etunäkökohtien uuden jakauman tarkastelemiseksi ja jotta komissio voisi tarvittaessa ottaa uudistetun monenvälisen toimituspalkkion vaikutukset uudelleen tarkasteltaviksi.
(94) Visan uudistettu monenvälinen toimituspalkkio ei ole Visa-kortinhaltijoiden kannalta aiempaa palkkiota edullisempi. Koska uudistettu palkkio voi kuitenkin alentaa kauppiaille aiheutuvia kustannuksia, seurauksena voi olla, että yhä useammat kauppiaat hyväksyvät Visa-kortit, mikä olisi kortinhaltijoiden etujen mukaista. Jos kauppiaiden välillä on voimakasta hintakilpailua, niille aiheutuvien kustannusten laskeminen voi alentaa myös kaikilta kuluttajilta - Visa-kortilla maksavat kuluttajat mukaan luettuina - veloitettavia hintoja. Visa ei myöskään pidä todennäköisenä, että monenväliseen toimituspalkkioon tehtävät muutokset johtaisivat kortinhaltijoilta veloitettavien maksujen korotuksiin. Koska Visan ehdotuksessa mainittujen kolmen palvelun kustannustaso muodostaa käytännössä ylärajan monenvälisen toimituspalkkion tasolle, toimituspalkkion asettamisen kyseisten palveluiden kustannuksia alhaisemmalle tasolle voitaisiin katsoa aiheuttavan mahdollista haittaa kortinhaltijoille. Kyseiset palvelut hyödyttävät toisaalta kuitenkin molempia käyttäjäryhmiä eri suhteissa, ja näin ollen on asianmukaista, että pankeille jätetään hieman liikkumavaraa kustannusten jakamisessa kortinhaltijoiden ja kauppiaiden kesken. Jos monenvälinen toimituspalkkio asetetaan kustannuksia alhaisemmalle tasolle, tavoitteena on yleensä tukea järjestelmään tehtäviä parannuksia, [...]* ja jotka hyödyttävät järjestelmän kaikkia käyttäjiä.
(95) Päätelmänä voidaan todeta, että uudistettu monenvälinen toimituspalkkio edistää teknistä ja taloudellista kehitystä jättäen Visa-järjestelmän kahdelle käyttäjäryhmälle kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä. Uudistettu palkkio täyttää näin ollen perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan ensimmäisen ja toisen edellytyksen.
8.2 KOLMAS EDELLYTYS - VÄLTTÄMÄTTÖMYYS
8.2.1 Visan mukaan
(96) Visan mukaan sen soveltama monenvälinen toimituspalkkio on välttämätön edellytys Visa-järjestelmän optimaaliselle toiminnalle, eivätkä korttien myöntäjille aiheutuvien kustannusten veloittaminen suoraan kortinhaltijoilta ja kahdenväliset toimitusjärjestelyt ole Visa-järjestelmän kannalta toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoja. Visan mukaan pelkästään sen perusteella, että jossakin toisessa maksukorttijärjestelmässä ei vaadita korttitapahtuman vastaanottajia maksamaan kortin myöntäjälle monenvälistä toimituspalkkiota, ei voida päätellä, että EU-alueen Visa-järjestelmässä sovellettava toimituspalkkio olisi tarpeeton. Visa huomauttaa erityisesti, että maksukorttijärjestelmät, jotka on mainittu ylimääräisessä väitetiedoksiannossa esimerkkeinä muita rahoitusmenetelmiä kuin monenvälistä toimituspalkkiota käyttävistä järjestelmistä, eivät ole todiste siitä, ettei Visan monenvälinen toimituspalkkio ole objektiivisesti arvioituna välttämätön edellytys Visa-järjestelmän toiminnalle. Visan mukaan kyseisiä korttijärjestelmiä ei voida verrata Visa-järjestelmään, sillä ne kaikki eroavat siitä tavalla tai toisella. Saksalainen ec-Karte on kotimainen pankkikorttijärjestelmä, jonka infrastruktuuri mahdollistaa lisäksi suorat maksut kauppiaiden ja korttien myöntäjien välillä. Australialaiseen EFTPOS-järjestelmään (joka on myös kotimainen pankkikorttijärjestelmä) osallistuu vain vähän pankkeja, mikä mahdollistaa kahdenvälisten sopimusten tekemisen. Kanadalaisessa Interac-järjestelmässä veloitetaan todellisuudessa monenvälistä toimituspalkkiota, joka on kuitenkin asetettu nollatasolle.
8.2.2 EuroCommercen mukaan
(97) EuroCommerce väittää, että monenvälinen toimituspalkkio ei ole maksukorttijärjestelmien toiminnalle eikä järjestelmän käytön maksimoinnille ja vakauttamiselle välttämätön edellytys. EuroCommercen näkemyksen mukaan kortteja myöntävän ja korttitapahtumia vastaanottavan pankin välillä ei tarjota palveluita, eikä maksuihin tästä syystä ole tarvetta. Monenvälinen toimituspalkkio on ennemminkin eräänlainen vero, josta on aiheutunut erittäin paljon kustannuksia, jotka päätyvät mahdollisesti kuluttajien maksettaviksi korkeampien vähittäishintojen muodossa.
8.2.3 Komission mukaan
(98) On ensinnäkin korostettava, että tässä jaksossa käsiteltävässä välttämättömyydessä ei ole kyse välttämättömyydestä Visa-järjestelmän olemassaolon vaan perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdassa mainittujen etujen saavuttamisen kannalta. Näihin etuihin lukeutuvat muun muassa myönteiset verkon ulkoisvaikutukset. Visan monenvälinen toimituspalkkio ei ole välttämätön edellytys Visa-järjestelmän olemassaololle, kuten Visa on itsekin myöntänyt. Kuten edellä kuitenkin todettiin, koska korttien myöntäjien ja kauppiaiden välillä ei ole suoraa sopimussuhdetta, korttien myöntäjien on ilman jonkinlaista monenvälisen toimituspalkkion järjestelmää mahdotonta veloittaa kauppiailta näitä viime kädessä hyödyttävien palveluiden tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia. Tämä vaikuttaa kielteisesti koko järjestelmään ja sen kaikkiin käyttäjiin.
(99) Välttämättömänä monenvälisenä toimituspalkkiona voidaan kuitenkin pitää ainoastaan palkkiota, joka rajoittaa kilpailua mahdollisimman vähän. Komissio ottaa tässä yhteydessä huomioon sen, että vaikka Visan aiempi monenvälinen toimituspalkkiojärjestelmä antoi Visan jäsenpankeille täyden vapauden asettaa monenvälinen toimituspalkkio haluamalleen tasolle ilman minkäänlaisia objektiivisia kriteereitä ja erityisesti ottamatta lainkaan huomioon kyseisen erityispalvelun tarjoamisesta aiheutuvia todellisia kustannuksia, Visan uudistettu monenvälinen toimituspalkkio perustuu objektiivisiin kriteereihin (kustannuksiin) ja on avoin (siinä mielessä, että sen taso voidaan paljastaa pyynnöstä kauppiaille). Komissio katsoo, että tällaista toimituspalkkiota voidaan pitää välttämättömänä, sillä sitä ei ole otettu käyttöön kansainvälisessä maksukorttijärjestelmässä, johon kuuluu tuhansia jäseniä. Komissio katsoo myös, että uudistetulle monenväliselle toimituspalkkiolle vaihtoehtoiset rahoitusjärjestelyt ovat sekä käyttökelpoinen että kilpailua vähemmän rajoittava vaihtoehto, joka takaa samalla 81 artiklan 3 kohdan ensimmäiseksi edellytykseksi asetetun teknisen ja taloudellisen kehityksen.
(100) Komissio ottaa tässä yhteydessä huomioon sen seikan, että ilman monenvälistä toimituspalkkiota toimivien kansainvälisten luotto- tai maksuaikakorttijärjestelmien olemassaoloa ei ole vahvistettu. Kaikilla EuroCommercen mainitsemilla kotimaisilla maksujärjestelmillä (ks. edellä 27 kappale) on yhtymäkohtia Visa-järjestelmän kanssa. Järjestelmien välillä on kuitenkin myös eroja, jotka estävät hyödyllisen vertailun. Kyseisiin järjestelmiin joko kuuluu vähemmän pankkeja kuin Visa-järjestelmään, kortteja myöntävien pankkien ja kauppiaiden välillä on suorat yhteydet tai monenvälinen toimituspalkkio on asetettu nollatasolle. Lisäksi joissakin järjestelmissä tapahtumat hyväksytään sähköisesti, mikä vähentää huomattavasti petosten määrää.
(101) Vaikka on teoriassa mahdollista, että toimituksista tehdään kahdenvälisiä sopimuksia, monenvälinen toimituspalkkio johtaa todennäköisesti Visan kansainvälisen maksujärjestelmän tehostumiseen, kun neuvotteluista ja tapahtumista aiheutuvat kustannukset alenevat(46). Koska Visa EU -toiminta-alueella on yli 5000 pankkia, on todennäköistä, että kahdenväliset toimituspalkkiot - vaikka ovat teoriassa mahdollisia - johtavat korkeampiin ja vähemmän avoimiin palkkioihin neuvottelu- ja tapahtumakustannusten takia. Tämä puolestaan johtaisi todennäköisesti suurempien palkkioiden veloittamiseen kauppiailta. Automaattinen varatoimituspalkkio on tästä syystä välttämätön sellaisissa tapauksissa, joissa kaksi pankkia eivät ole kyenneet tai pyrkineet pääsemään kahdenväliseen sopimukseen.
(102) Ilman toimitusjärjestelyjä kortteja myöntävät pankit joutuisivat maksamaan kyseisten palvelujen kustannukset tai veloittamaan ne kokonaan tai osittain suoraan kortinhaltijoilta. Jos kortteja myöntävät pankit maksaisivat kyseiset kustannukset, ne veloittaisivat vastaavasti korkeampia maksuja muista palveluista (ristikkäistuet). Kyseisten palveluiden kustannusten veloittaminen kortinhaltijoilta (korottamalla Visa-korttien vuosimaksuja tai mahdollisesti tapahtumiin liittyviä maksuja) voitaisiin sinänsä katsoa vähemmän kilpailua rajoittavaksi vaihtoehdoksi monenväliseen toimituspalkkioon verrattuna, sillä kukin pankki määrittää kortinhaltijoilta veloitettavat maksut yksipuolisesti eikä monenvälisellä sopimuksella. Edellä 85-89 kappaleessa Visan uudistettuun monenväliseen toimituspalkkioon sisällytettyjen kustannustekijöiden edunsaajista esitettyjen päätelmien perusteella on kuitenkin todettava, että kyseisten kustannusten veloittaminen kortinhaltijoilta voisi horjuttaa Visan järjestelmää. Tämä johtuu siitä, että osa kortinhaltijoista käyttäisi Visa-korttia aiempaa vähemmän pitäen sen käyttöä liian kalliina, kun hinnankorotukset liittyisivät sellaisten palveluiden kustannuksiin, joita ei tarjota kokonaan heille vaan ennemminkin kauppiaille. Visa-korttien käytön väheneminen puolestaan voisi vähentää Visa-kortin houkuttelevuutta kauppiaiden keskuudessa, ja Visa-järjestelmä joutuisi tappiokierteeseen.
(103) Päätelmänä voidaan todeta, että tällä hetkellä ei ole olemassa Visan uudistettua monenvälistä toimituspalkkiota vähemmän kilpailua rajoittavaa vaihtoehtoa, jonka avulla kuluttajat saisivat edellä ensimmäistä ja toista edellytystä käsittelevässä kohdassa yksilöidyt edut ja hyödyt ja joka olisi käytännössä toteuttamiskelpoinen Visan kansainvälisessä neljän osapuolen korttimaksujärjestelmässä. Visan uudistettu monenvälinen toimituspalkkio, jota sovelletaan automaattisesti alueen sisällä, täyttää näin ollen 81 artiklan 3 kohdan kolmannen edellytyksen.
8.3 NELJÄS EDELLYTYS: KILPAILUA EI POISTETA
8.3.1 Visan mukaan
(104) Visan mukaan monenvälinen toimituspalkkio ei anna sille mahdollisuutta poistaa kilpailua huomattavalta osalta kyseisiä tuotteita. Visa huomauttaa, että sen jäsenpankkeihin kohdistuu sekä järjestelmän sisäistä että järjestelmien välistä kilpailua. Visan mukaan sen jäsenpankit määrittävät monenvälisen toimituspalkkion ympäristössä, jossa on erittäin paljon kilpailua.
8.3.2 EuroCommercen mukaan
(105) EuroCommerce katsoo, että neljäs edellytys ei täyty, koska Visa muodostaa yhdessä Europayn kanssa duopolin, jonka markkinaosuus on 80 prosenttia.
8.3.3 Komission mukaan
(106) Monenvälinen toimituspalkkio ei poista korttien myöntäjien välistä kilpailua, sillä nämä voivat edelleen määrittää vapaasti asiakkailtaan veloittamansa maksut. Vaikka monenvälinen toimituspalkkio muodostaa käytännössä alarajan kauppiailta veloitettaville palkkioille, se ei poista myöskään korttitapahtumien vastaanottajien välistä kilpailua, sillä korttitapahtumia vastaanottavat pankit voivat edelleen asettaa vapaasti kauppiailta veloitettavat palkkiot ja ne voivat edelleen kilpailla muilla kauppiailta veloitettavien palkkioiden osa-alueilla. Kyseinen toimituspalkkio ei poista kilpailua myöskään Visan ja sen kilpailijoiden (erityisesti Europay) väliltä. EuroCommercen väitteellä, jonka mukaan Visa muodostaa lähes duopolin Europayn kanssa, ei ole merkitystä Visan jäsenten välisen sopimuksen kannalta. Vaikka Europayn jäsenten välillä on voimassa samanlainen sopimus, Visan ja Europayn koordinoivasta toiminnasta ei ole todisteita.
8.4 EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 81 ARTIKLAN 3 KOHTAA / ETA-SOPIMUKSEN 53 ARTIKLAN 3 KOHTAA KOSKEVA PÄÄTELMÄ
(107) Visan uudistettu monenvälinen toimituspalkkio täyttää EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdan mukaisen poikkeuksen myöntämiselle asetetut edellytykset.
9 POIKKEUKSEN JA EHTOJEN KESTO
(108) Asetuksen N:o 17 8 artiklassa säädetään, että EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan nojalla tehtävä päätös annetaan määräajaksi ja siihen voidaan liittää velvoitteita. Asetuksen N:o 17 6 artiklan nojalla päätöksen voimaantulopäivä ei saa olla ilmoituspäivää aikaisempi. Kyseisen asetuksen 7 artiklan 1 kohdan nojalla poikkeusjakso ei voi alkaa ennen kuin ilmoitettu sopimus täyttää poikkeuksen myöntämiselle asetetut edellytykset.
(109) Poikkeusta olisi näin ollen sovellettava siitä ajankohdasta lähtien, kun Visan ehdottama monenvälisen toimituspalkkiojärjestelmän uudistus on sisällytetty Visan sääntöihin, ja sen olisi oltava voimassa 31 päivään joulukuuta 2007 saakka. Edellä 3.2.3.4 jaksossa kuvaillun uuden posti- ja puhelinmyyntiin sovellettavan monenvälisen toimituspalkkion osalta poikkeus tulee voimaan sen jälkeen, kun kyseinen toimituspalkkio on otettu käyttöön, ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 2007 saakka. Kyseisen jakson aikana komissio voi ottaa uudistetun Visa-järjestelmän vaikutukset markkinoihin ja erityisesti kauppiailta veloitettaviin palkkioihin uudelleen tarkasteltaviksi. Tarkastelussa voidaan ottaa huomioon myös kolmansien esittämät huomautukset asetuksen N:o 17 19 artiklan 3 kohdan mukaisesta tiedonannosta.
(110) Jotta komissio voisi tarkistaa, että edellä 3.2.3 jaksossa kuvaillut muutokset toteutetaan Visan antaman sitoumuksen mukaisesti, päätös edellyttää seuraavien ehtojen noudattamista:
a) Visan on toimitettava komissiolle [2-18 kuukauden] kuluessa tämän päätöksen tekemisestä kopio kustannusselvityksistä, jotka sisältävät edellä 3.2.3.2 jaksossa mainittuihin kolmeen eri kustannusryhmään perustuvat laskelmat (joissa erotetaan toisistaan luotto- ja maksuaikakortteihin liittyvät tiedot ja pankkikortteihin liittyvät tiedot) ja kuvaavat eri Visa-korttityyppien suhteellisia vaikutuksia arvon ja määrän mukaan. Kyseisen kustannusselvityksen toteuttaa Visa ja sen tarkastamisesta vastaa riippumaton tilintarkastustoimisto, jolle on saatava komission hyväksyntä. Selvitysten toteuttamisessa käytettävät tiedot kerätään valitsemalla edustava otos ETA-maihin sijoittautuneita, Visa EU -alueen jäsenpankkeja. Kustannusselvityksiä on laadittava ja toimitettava komissiolle sen jälkeen vähintään [18-36 kuukauden] välein.
b) Kunkin kustannusselvityksen valmistuttua kuluttajien saatavilla oleviin kortteihin sovellettavien monenvälisten toimituspalkkioiden taso ei saa ylittää kyseisten kolmen kustannusryhmän summaa, lukuun ottamatta 81 artiklan 3 kohdan mukaisia poikkeusolosuhteita (esimerkiksi teknistä kehitystä haittaavan toiminnan ehkäiseminen), ja edellyttäen, että komissiota on kuultu asiasta.
c) Visan on ilmoitettava komissiolle kaikista muutoksista ja lisäyksistä alueen sisäiseen monenvälisten toimituspalkkioiden järjestelmään,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Rajoittamatta 2 artiklan soveltamista EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdan nojalla todetaan, että EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohtaa ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohtaa ei voida soveltaa 31 päivään joulukuuta 2007 ulottuvan jakson aikana Visan uudistettuun alueen sisäiseen monenvälisten toimituspalkkioiden järjestelmään, jota sovelletaan Euroopan talousalueella sijaitsevissa myyntipisteissä kuluttajien saatavilla olevilla Visa-korteilla suoritettuihin rajatylittäviin maksutapahtumiin.
2. Tämän artiklan 1 kohdassa säädettyä poikkeusta sovelletaan, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
a) Visan hallituksen on toteutettava 4 päivään syyskuuta 2002 mennessä toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä tämän päätöksen kohteena olevan muutetun monenvälisen toimituspalkkiojärjestelmän täytäntöönpanon varmistamiseksi.
b) Visan on toimitettava komissiolle [12-18 kuukauden] kuluessa tämän päätöksen päiväyksestä ja vähintään [18-36 kuukauden] välein kopio kustannusselvityksestä, jossa erotetaan toisistaan pankkikortteihin liittyvät tiedot ja maksuaika- ja luottokortteihin liittyvät tiedot ja jonka sisältämä monenvälisen toimituspalkkion enimmäismäärää koskeva laskelma perustuu seuraaviin kolmeen kustannusryhmään:
- tapahtumien käsittelykustannukset,
- kortinhaltijoille veloituksetta myönnettävästä rahoituksesta aiheutuvat kustannukset,
- maksutakuun antamisesta aiheutuvat kustannukset.
Kustannusselvityksen toteuttaa Visa, ja sen tarkastamisesta vastaa riippumaton tilitarkastustoimisto, jonka komissio on hyväksynyt.
Selvityksessä käytettävät tiedot on kerättävä valitsemalla edustava otos ETA-maihin sijoittautuneita, Visa EU -toiminta-alueen jäsenpankkeja, joiden osuus myyntipisteissä suoritettujen alueen sisäisten Visa-korttimaksutapahtumien kokonaismäärästä on yli 50 prosenttia.
c) Kunkin b alakohdassa mainitun kustannusselvityksen valmistuttua kuluttajien saatavilla oleviin kortteihin sovellettavien monenvälisten toimituspalkkioiden taso ei saa ylittää viimeisimmässä kustannusselvityksessä ilmoitettua kyseisten kolmen kustannusryhmän summaa, lukuun ottamatta 81 artiklan 3 kohdan edellytysten mukaisia poikkeusolosuhteita, edellyttäen, että komissiota on kuultu asiasta.
d) Visan on ilmoitettava komissiolle kuukauden kulussa jäsenilleen annetusta ilmoituksesta kaikista muutoksista ja lisäyksistä alueen sisäiseen monenvälisten toimituspalkkioiden järjestelmään.
2 artikla
1. EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohtaa ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohtaa ei EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdan nojalla voida soveltaa 31 päivään joulukuuta 2007 ulottuvan jakson aikana posti- ja puhelinmyyntitapahtumiin sovellettavaan Visan alueen sisäiseen toimituspalkkioon, joka on tämän päätöksen kohteena, siltä osin kuin palkkiota sovelletaan ETA-alueella sijaitsevissa myyntipisteissä kuluttajien saatavilla olevilla Visa-korteilla suoritettuihin rajatylittäviin maksutapahtumiin.
2. Edellyttäen, että 1 artiklassa säädetty poikkeus on tullut voimaan, tämän artiklan 1 kohdassa säädetty poikkeus tulee voimaan seuraavin edellytyksin:
a) Visan hallituksen on hyväksyttävä 30 päivään huhtikuuta 2003 mennessä posti- ja puhelinmyyntitapahtumiin sovellettavan alueen sisäisen toimituspalkkion täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet;
b) Visan on noudatettava 1 artiklan 2 kohdan b ja d alakohtaa;
c) kun 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetut kustannusselvitykset on laadittu, posti- ja puhelinmyyntiin sovellettavien monenvälisten toimituspalkkioiden todellinen taso ei saa ylittää viimeisimmässä selvityksessä ilmoitettua posti- ja puhelinmyyntiin sovellettavien palkkioiden enimmäismäärää, jonka on perustuttava samoihin 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja kolmea kustannusryhmää koskeviin tietoihin mutta jota on muutettava kahden kustannusryhmän, "maksutakuun" ja "tapahtumien käsittelykustannusten" tapauksessa posti- ja puhelinmyyntitapahtumiin liittyvien erityiskustannusten ottamiseksi huomioon.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu seuraavalle: Visa International Service Association European Union Region 99 High Street Kensington London W8 5TE.
Tehty Brysselissä 24 päivänä heinäkuuta 2002.