РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 22 юни 2006 година
относно ad hoc финансирането на обществените радио- и телевизионни разпространители в Нидерландия C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(нотифицирано под номер C(2006) 2084)
(единствено текстът на нидерландски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2008/136/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно посочените по-горе разпоредби (1),
като взе предвид техните коментари,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА И ПРЕДИСТОРИЯ
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През 2002 г. (2) и 2003 г. (3) Комисията получи множество жалби, в които се твърди, че установената обществена система за финансиране на обществените радио- и телевизионни разпространители в Нидерландия представлява незаконосъобразна и несъвместима държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(2)
По време на предварителното разследване на жалбите Комисията получи допълнителна информация от ищците (4), както и от нидерландските власти (5).
(3)
В следствие на предварителната оценка на предполагаемите мерки на държавна помощ Комисията информира Нидерландия с писмо от 3 февруари 2004 г., че е решила да започне процедурата, описана в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО по отношение на някои мерки, които могат да бъдат квалифицирани като помощ.
(4)
Решението на Комисията да започне процедура бе публикувано в Официалния вестник на Европейския съюз (6). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите коментари относно помощта.
(5)
Нидерландия отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 30 април 2004 г. Освен това Комисията получи коментари от 11 заинтересовани страни (7). С писмо от 29 април Комисията препрати коментарите на Нидерландия. Отговорът на нидерландските власти бе получен с писмо от 13 август 2004 г.
(6)
Комисията отправи допълнителни въпроси към нидерландските власти с писма от 4 януари 2005 г. и 25 май 2005 г., на които нидерландските власти отговориха с писма от 27 януари 2005 г. и 25 юли 2005 г. Допълнителна информация бе получена от един от ищците (De Telegraaf) на 25 юли 2005 г. и от нидерландските власти - на 2 септември. Комисията се обърна към нидерландските власти за по-нататъшни разяснения с писма по електронна поща на 22 ноември 2005 г., на които властите отговориха на 25 ноември 2005 г. Комисията реши, след среща с властите, че са необходими по-нататъшни разяснения. С тази цел на 22 декември 2005 г. до нидерландските власти бе изпратено искане за информация, на което нидерландските власти, след като получиха отсрочка, отговориха на 3 февруари 2006 г. Във връзка с този отговор между нидерландските власти и Комисията бяха разменени писма по електронната поща през февруари 2006 г. и април 2006 г.
(7)
На 24 септември 2004 г. се състоя среща между нидерландските власти и Комисията. На 24 октомври 2004 г. се състоя среща с De Telegraaf. На 5 януари 2005 г. се състоя среща с Broadcast Partners. На 27 юли 2005 г. се проведе среща между RTL и Комисията, а на 23 септември 2005 г. - между VESTRA и Комисията. Комисията проведе още една среща с нидерландските власти на 1 и на 14 февруари 2006 г.
(8)
В допълнение към тази процедура за „нова помощ“ финансирането на обществените радио- и телевизионни оператори посредством годишни държавни плащания и Фонда за насърчаване (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) се оценява в отделна процедура за „съществуваща помощ“ (вж. държавна помощ № E-5/2005). В това решение Комисията има предвид мерките, които са предмет на „процедурата за съществуваща помощ“, само доколкото е необходимо да представи обща картина на финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространение. Това решение обаче не засяга въпроса за съвместимостта с правилата за държавна помощ при редовните годишни плащания и за плащанията от Фонда за насърчаване.
(9)
Това Решение ще бъде също така ограничено до оценка на финансирането на същинските дейности на обществените радио- и телевизионни оператори (така наречените главни задачи). Следователно няма да се разглеждат странични дейности като новите медийни услуги, предлагането на SMS и i-mode. По подобен начин настоящото решение не засяга инвестициите, направени от NOS в мрежата на оператора Nozema, които според оплакванията вероятно не са направени на пазарни принципи. Тези въпроси ще бъдат разгледани отделно.
(10)
В заключение, решението да се открие официална процедура по разследване обхвана процедурата от 1992 г. Въпреки това изглежда, че първите ad hoc плащания са били направени едва през 1994 г. Нещо повече, цифрите до 2005 г. вече са на разположение и могат да се вземат под внимание. Периодът, обхванат от решението следователно започва от 1994 г. - когато са били направени първите ad hoc плащания - до 2005 г., за която има окончателни цифрови данни. Трябва да се отбележи, че нидерландските власти поканиха Комисията да вземе предвид и 2006 г. Цифрите за 2006 г. обаче са само временни и не могат да бъдат взети под внимание.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ОБЩЕСТВЕНО РАДИО- И ТЕЛЕВИЗИОННО РАЗПРОСТРАНЕНИЕ
(11)
Раздел 2.1 от тази глава представя участниците в сектора на (общественото) радио- и телевизионното разпространение. В раздел 2.2 следва описание на различните елементи на системата за финансиране в областта на радиото и телевизията в Нидерландия по принцип. Във връзка с това са описани правните разпоредби, които възлагат на радио- и телевизионните организации мисията да предоставят обществени услуги, подробно са изяснени различните механизми на финансиране (годишни плащания и ad hoc плащания) и накрая са обяснени резервите, които обществените оператори за радио- и телевизионно разпространение са изградили и използват за изпълнение на мисията си за осигуряване на обществени услуги. Търговските дейности на нидерландските обществени радио- и телевизионни оператори се обсъждат в раздел 2.5. Раздел 2.6 обяснява придобиването на футболните права от NOS, а раздел 2.7 се занимава с връзката между радио- и телевизионните разпространители и кабелните оператори. И накрая, в раздел 2.8 се описва кои мерки са предмет на настоящата процедура.
2.1. Участници в сектора на (общественото) радио- и телевизионно разпространение
(12)
Системата за обществено радио- и телевизионно разпространение се състои от различни организации, включително осем частни асоциации (частни радио- и телевизионни разпространители с членове, на които е възложена мисия за извършване на обществени услуги) и десет частни фондации (частни радио- и телевизионни разпространители без членове, на които е възложена мисия за извършване на обществени услуги) (9).
(13)
Освен радио- и телевизионните организации, упоменати в алинея 12, системата за обществено радио- и телевизионно разпространение включва още един участник - NOS - който изпълнява двойна роля. Първата роля е на организация за обществено разпространение, отговорна за телевизионните и радиопрограми (под името NOS RTV). Втората роля е на координатор на цялата система за обществено радио- и телевизионно разпространение и се изпълнява от управителния съвет на NOS (така наречения „Publieke Omroep“ или обществен разпространител, наричан по-нататък PO). PO, чиито функции и задачи са определени в Закона за медиите, насърчава сътрудничеството между обществените радио- и телевизионни разпространители, координира трите публични телевизионни канала и се отчита два пъти в годината за дейностите си, като обществена радио- и телевизионна организация пред Медийния орган.
(14)
NOS получава финансиране от медийния бюджет както за задачите, изпълнявани като PO, така и за тези, изпълнявани като NOS RTV.
(15)
Обществените телевизионни програми се разпространяват от обществените разпространители към три обществени канала (10).
(16)
Нидерландската организация за производство на програми за разпространение (Nederlands Omroepbedrijf, наричана по-нататък NOB) също е част от системата за обществено радио- и телевизионно разпространение. NOB извършва записването, подготовката за излъчване и действителното излъчване на звук, движеща се картина и данни по всички възможни канали за разпространение. NOB предоставя тези услуги на частни и обществени радио- и телевизионни разпространители. Услугите, осигурявани на обществените радио- и телевизионни разпространители се разглеждат като обществени услуги от нидерландското правителство и се финансират от публични фондове (11).
(17)
Отделна фондация (Stichting Ether Reclame, наричана по-нататък „STER“) носи изключителната отговорност за продажбата на рекламно пространство и радио- и телевизионното излъчване на реклами по обществените канали. STER носи отговорност за радио- и телевизионното време, което й е отпуснато. Приходите, генерирани от STER се прехвърлят директно на държавата.
(18)
Освен националните обществени радио- и телевизионни разпространители, има множество търговски радио- и телевизионни разпространители, опериращи на национално ниво. Примери за такива търговски радио- и телевизионни разпространители са RTL(RTL 4, 5 и 7, всички от групата на CLT-UFA), NET5 и Veronica (от групата на SBS Broadcasting group) и Talpa (Talpa Media Holding). Те генерират приходите си основно чрез телевизионна реклама.
2.2. Правна уредба на общественото радио- и телевизионно разпространение
(19)
В момента сектора на радио- и телевизионното разпространение се регулира от Закона за медиите от 21 април 1987 г. (Stb. 1987, 249) и Наредбата за медиите. Обществените радио- и телевизионни организации по закон имат право да извършват четири категории дейности, които са дефинирани в настоящия Закон за медиите като „основни задачи“, „странични задачи“, „странични дейности“ и „дейности за асоциациите“. Обществените радио- и телевизионни разпространители могат да получават държавно финансиране за „основните задачи“ и за „страничните задачи“.
2.2.1. Правни дефиниции
(20)
Член 13, буква в), параграф 1 от Закона за медиите описва „основната задача“ на общественото радио- и телевизионно разпространение, която е:
a)
„да осигурява плуралистично и висококачествено предлагане на програми за общо радио- и телевизионно разпространение в областта на информацията, културата, образованието и развлеченията на национално, регионално и местно ниво и излъчването им или предлагането им за излъчване по открити канали;
б)
да изпълнява всички дейности, свързани с предлагането на програми и необходимото в това отношение излъчване ;
в)
да разпространява радио- и телевизионни програми предназначени за страни и области извън Нидерландия и за нидерландски граждани, пребиваващи в чужбина.“
(21)
В член 13, буква в, параграф 2 от Медийния закон са изложени общите изисквания към програмите, които обществените радио- и телевизионни разпространители излъчват. Програмите трябва „балансирано да представят обществото, ,интересите и гледните точки за него, културата и философията сред населението; и
а)
програмите трябва да са достъпни за цялото население в съответните области;
б)
те дават своя принос за плурализма и културното разнообразие в Нидерландия (...)“.
(22)
В допълнение, общото програмно време, което се разпределя по различни категории като култура, образование и развлечения, се регулира посредством предварително определени проценти (12).
(23)
Член 16 от Медийния закон предвижда някои задачи да се изпълняват от NOS RTV и определя подробно тези задачи. Обхванато е осигуряването на спортни предавания, включително, но без да се ограничава до, състезания и мачове за купи и международни състезания. Процентът от общото радио- и телевизионно време за разпространение, който трябва да бъде предназначен за такива спортни събития не е предварително определен по закон. На практика NOS RTV се стреми да отдели 9-11 % от общото радио- и телевизионно време за предаване на спортни програми (13).
(24)
Асоциациите на радио- и телевизионните разпространители имат право на радио- и телевизионно време за осигуряване на национални телевизионни програми и имат правото, съгласно член 31, параграф 4 от Медийния закон, да получават държавно финансиране за осигуряване на тези програми.
(25)
В съответствие с член 13, буква в), параграф 3 от Медийния закон, който бе въведен през 2000 г., обществената система за радио- и телевизионно разпространение „може да изпълнява своята задача, както е упоменато в първа алинея, и като осигурява средства за доставка и разпределение на програмни материали, различни от тези, включени в параграф 1, точка a)“. С други думи, обществените радио- и телевизионни организации могат да разпространяват общественото съдържание, упоменато в параграф 20, като основна задача на други медийни платформи като Интернет.
(26)
Тези така наречени „странични задачи“ трябва да се подчиняват на редица условия. Според Член 55 от Медийния закон например те трябва да не работят с цел извличане на печалби за трети страни. Поддържането на Интернет страница или тематичен канал са примери за такива странични задачи.
(27)
Трябва да се спомене също, че осъществяването както на „основните“, така и на „страничните“ задачи генерират приходи за обществените радио- и телевизионни разпространители, които следва да се използват за обществени цели (14).
(28)
Нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители могат да извършват също така дейности, които са определени като странични дейности и дейности за асоциациите. Страничните дейности (15) трябва да се подчиняват на редица законови условия. Примери за такива странични дейности са продажбата на програмни схеми, спонсориране, продажба на програмни права и свързани с програмите материали, отдаване под наем на офис пространство и организиране на шоу на открито.
(29)
Други дейности са „дейности за асоциациите“, които са дейности, изпълнявани от асоциациите за радио- и телевизионно разпространение за членовете им. Те включват издаване на списания и организиране и продажба на пътнически услуги.
2.2.2. Проверки и надзор
(30)
Един независим Медиен орган (Commissariaat voor de Media) носи отговорност за гарантиране на съответствието с програмните и финансови изисквания на Медийния закон и въвеждащото законодателство (член 9 от Закона за медиите).
(31)
Медийният орган има правно задължение, описано в член 134 от Медийния закон, да гарантира изпълнението на задълженията на обществените радио- и телевизионни разпространители, включително установената квота за различните типове програми. Медийният орган може да налага глоби, ако тези задължения не се спазват. Той също така проверява дали радио- и телевизионните разпространители се съобразяват с правните ограничения за спонсорство и реклама.
(32)
На базата на предадените счетоводни отчети органът проверява всяка година дали годишните отчети на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение отговарят на изискванията на Медийния закон, Наредбата за медиите и Наръчника за финансова отчетност. Ако отговарят, Медийният орган одобрява бюджетните суми за осигуряване на редовна програма (членове 100 и 101 от Медийния закон).
2.3. Източници на финансиране на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение
(33)
Основен източник на финансиране на радио- и телевизионните разпространители са годишните суми, получавани от държавата. За да се смекчат бюджетните отклонения, на радио- и телевизионните организации е позволено да държат известни резерви. В допълнение, от 1994 г. радио- и телевизионните разпространители получават ad hoc плащания.
(34)
Тъй като оценката на съвместимостта на ad hoc финансирането не може да бъде извършена без да се отчетат другите източници за обществено финансиране, следващото описание обхваща както годишните плащания, така и ad hoc плащанията, дори ако годишните плащания и плащанията от фонда Stifo не са предмет на това решение (виж параграф 8).
2.3.1. Годишни плащания
(35)
Нидерландските радио- и телевизионни разпространители получават годишни финансови вноски от държавния бюджет за медиите. За периода 1994-2005 г. тези плащания възлизат приблизително на 7,1 милиарда еуро. Приблизително 819,6 милиона еуро от тази сума са прехвърлени на PO за неговата управляваща и координираща роля; останалите 6,3 милиарда еуро са платени на индивидуални радио- и телевизионни разпространители. Медийният бюджет се финансира от няколко източника: държавната вноска за радио- и телевизионно разпространение (събирана от данъкоплатците), рекламни приходи от STER и приходи от лихви от Общия фонд за радио- и телевизионно разпространение (Algemene Omroepreserve, наричан по- нататък AOR) (16). Размерът на медийния бюджет поставя таван на сумата за годишно финансиране, която може да се предоставя на обществените радио- и телевизионни разпространители и другите медийни организации.
2.3.2. Stifo
(36)
В допълнение към годишните плащания, радио- и телевизионните разпространители получават плащания от Stifo (Фонд за насърчаване на културните предавания). Средствата, отпускани от Stifo се квалифицират като мярка за държавна помощ, която обаче бе одобрена от Комисията (NN 32/91). По този начин помощта от Stifo следва да се разглежда като съществуваща държавна помощ. Плащанията от Stifo към отделните радио- и телевизионни разпространители (PO не е получил никакви суми от Stifo) за разглеждания период възлизат на 155 милиона еуро.
2.3.3. Ad hoc плащания
(37)
Освен посочените в алинеи 34 и 35 плащания - които се разглеждат като редовните източници на финансиране на обществените радио- и телевизионни разпространители, последните получават различни плащания на аd hoc база. Тези плащания са извършвани директно на радио- и телевизионните разпространители или посредством специални фондове и резерви.
2.3.3.1. Плащания от допълващи фондове
(38)
Допълващите фондове са средства от медийния бюджет за опредени цели. За периода 1996-1998 г. сумата прехвърлена от допълващите фондове към NOS RTV е [...] (17) милиона еуро. Допълващите фондове бяха въведени през 1996 г., за да съфинансират повишените цени за програмни права. Условията, при които тези средства могат да се разпределят, бяха приети с взаимно споразумение между държавата и радио- и телевизионните разпространители. Ако обществените радио- и телевизионни организации не се в състояние да финансират от редовния си бюджет закупуването на права, чиито цени са прекомерно високи, държавата ще даде своя принос, т.е. ще съфинансира придобиването на тези права като осигури допълваща сума.
2.3.3.2. Плащания от Резервния фонд за радио- и телевизионно разпространение (FOR)
(39)
През 1998 г. на министъра на образованието, културата и науката бе предоставена възможност, в съответствие с член 106, буква a) от Закона за медиите, да преведе сума на ad hoc база от AOR, който се управлява от Медийния орган, към фонд, предназначен да финансира конкретни инициативи на РО и на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Фондът, който се нарича FOR, бе учреден през 1999 г. и се контролира от РО.
(40)
По принцип, ако AOR надхвърли сумата от 90,8 милиона еуро, има възможност за прехвърляне на средства към FOR. Това обаче не става автоматично. Всяка година министърът на образованието, културата и науката решава дали е възможен трансфер на средства и ако е така, каква сума може да се прехвърли. Когато бъде одобрен такъв трансфер, правилата се описват в протокол. Такива протоколи са били съставени през 1999 г. и 2001 г. На основание на член 99, параграф 2, буква г) от Закона за медиите бюджетът трябва да съдържа и описание как Управителният съвет предлага да се изразходват парите. На базата на това предложение Министърът може да предостави на PO фондове от FOR, които могат да се използват за целите, посочени от Министъра при предоставяне на парите (18). Въпреки че FOR е фонд, предназначен за инициативи на РО, той не представлява резерв, който е част от активите на РО.
(41)
Финансовите средства, натрупани във FOR дават възможност на РО да даде качествен тласък, да подобри програмирането и инвестира в обществените радио- и телевизия. По-специално целта на FOR е да:
-
компенсира намалелите приходи от реклама на STER;
-
да засили разнообразието и качеството на програмите, когато за това се необходими допълнителни начални разходи; и
-
да финансира инвестиции, които подкрепят нидерландското обществено радио- и телевизионно разпространение като цяло.
(42)
До 2005 г. системата за обществено радио- и телевизионно разпространение получи 191,2 милиона еуро от FOR, 157,4 милиона еуро от които бяха прехвърлени на отделни обществени радио- и телевизионни оператори, а 33,8 милиона еуро - на РО.
2.3.3.3. Плащания от Фонда за копродукции (CoBo)
(43)
Фондът за копродукции (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep: наричан по-нататък Фонд CoBo) бе създаден, за да финансира копродукции между нидерландските обществени радио- и телевизионни организации и други продуценти на програми. Неговите средства идват от приходи, генерирани от плащания за авторски права от белгийски и германски кабелни оператори за разпространение на трите нидерландски канала в Белгия и Германия. Фондът бе учреден от обществените радио- и телевизионни организации и се управлява чрез фондация. Управителният съвет на Фонда се състои от управители на обществените радио- и телевизионни разпространители.
(44)
През 1994 г. нидерландските власти решиха да направят плащане към два под-фонда, управлявани от Фонда CoBo, „Филмовия фонд“, който финансира копродукции на художествени и документални филми, и проекта„Телефилм“, който има за цел да стимулира производството телевизионни филми с високо качество.
(45)
Отделните обществени радио- и телевизионни организации са получили обществени средства в размер на 31,7 милиона еуро от Фонда CoBo за периода 1994-2005 г. РО не е получил никакви плащания от Фонда CoBo.
2.4. Резервите, държани от отделните обществени радио- и телевизионни разпространители
(46)
Всяка обществена радио- или телевизионна организация поддържа известни резерви, които нормално са програмни резерви или резерви към асоциация или фондация, в зависимост от това дали организацията за обществено радио- и телевизионно разпространение е фондация, или асоциация.
2.4.1. Програмни резерви
(47)
Отделните обществени радио- и телевизионни разпространители могат да увеличават резервите си, когато общите приходи надхвърлят общите разходи. Тези програмни резерви могат да се използват за покриване на програмни разходи в бъдещи години.
(48)
Съгласно нидерландските власти стойността на програмите, които са били произведени, но все още не са излъчени, се прибавя към програмните резерви (19). По този начин програмните резерви отразяват също стойността на вече произведените програми. През 2005 г. общите програмни резерви, държани от отделните обществени радио- и телевизионни организации възлизат на 78,6 милиона еуро.
(49)
През 2005 г. РО също така реши, че част от програмните резерви трябва да бъдат прехвърлени на самото РО, но на обществените радио- и телевизионни разпространители бе позволено да поддържат резерви до 5-10 % от годишния им бюджет. Обществените радио- и телевизионни разпространители преведоха 42,457 милиона еуро на РО .
2.4.2. Резерви на асоциациите
(50)
Асоциациите за обществено радио- и телевизионно разпространение са създадени като частни юридически лица. През годините те са изградили свои собствени резерви от вноски и дарения, получени от техните членове. Резервите на асоциациите следователно произлизат от частни средства. През 1993 г. нидерландското правителство реши да „замрази“ резервите на асоциациите. От този момент, по принцип (20), печалбите, получени от дейности за асоциации и други необществени дейности се наложи да се използват за обществени дейности и без възможност повече да бъдат прехвърляни към резервите на асоциациите. През 2005 г. общите резерви за асоциации на обществените радио- и телевизионни организации в Нидерландия възлизаха приблизително на 131,1 милиона еуро.
2.4.3. Резерви на фондация NOS RTV и на по-малки обществени радио- и телевизионни разпространители
(51)
NOS RTV, NPS и други по-малки обществени радио- и телевизионни разпространители без членове (член 39f от Закона за медиите) държат „резерви за фондации“ („stichtingsreserve“). Общото ниво на резервите на фондации през 2005 г. бе 42,2 милиона еуро (21).
2.5. Реклама по обществените канали
(52)
Както бе обяснено в параграф 17, STER отговаря за продажбата на рекламно време по обществените канали.
(53)
Другите основни компании, които продават рекламно време по телевизиите и действат на нидерландския пазар, са IP и SBS. IP продава рекламно време от името на търговските радио- и телевизионни разпространители RTL4, RTL5 и Yorin. SBS продава рекламно време за своите търговски радио- и телевизионни компании SBS6, Net 5 и Veronica. В допълнение към IP и SBS има няколко други търговски радио- и телевизионни компании, които също продават рекламно време (22).Цените, на които продава STER, са калкулирани на базата на прогнози от рекламни агенции, на цени на конкуренти и на исторически цени.
(54)
Таблица 1 по-долу показва развитието на зрителския дял на обществените радио- и телевизионни разпространители, в който STER управлява дейността по продажбата на реклами. Делът на зрителската аудитория над 13-годишна възраст през последните години е намаляла от 38,8 през 1997 г. на 35,4 % през 2005 г. За категорията 20-49 г. делът на аудиторията е дори по-нисък - 27,2 %.
Таблица 1
Дял от аудиторията на възраст над 13 г. и 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1997-2005 г.
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(55)
От 1994 г. брутния приход (на базата на цени по ценоразпис) и нетния приход (като се вземат предвид дадените отстъпки), генериран от търговските радио- и телевизионни компании на рекламния пазар превишават приходите, генерирани от обществените радио- и телевизионни организации.
Таблица 2
Брутни приходи от телевизионна реклама в периода 1994 - 2005 г. (в милиони еуро)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Търговски разпространители
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Общо:
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
Таблица 3
Нетни приходи от телевизионна реклама в периода 1994 - 2005 г. (в милиони еуро)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Търговски разпространители
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Общо:
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(56)
Както може да се заключи от Таблици 1, 2 и 3, има разлика между брутните приходи от телевизионна реклама и нетните приходи с отстъпки. Според нидерландските власти не само публикуваните тарифи на обществените радио- и телевизионни организации са по-високи, но и отстъпките, които предоставят са по-ниски в сравнение с търговските радио- и телевизионни разпространители (23).
2.6. Придобиване на футболни права от NOS RTV
(57)
В разследвания период NOS RTV получи права за излъчване на няколко важни футболни събития (24). Търговският разпространител Canal+ (pay-TV - платена телевизия) получи правата за предаване на живо на мачовете от нидерландската първа лига. Правата за Шампионската лига също бяха частично дадени като под-лиценз на Canal+ от NOS RTV. Търговският разпространител SBS получи правата за излъчване на две национални футболни купи. Той получи и правата за мачовете от нидерландската първа дивизия и квалификационните мачове на нидерландския отбор за Европейския шампионат през 2004 г. Правата за излъчване на различни чужди футболни състезания се държат от CLT-UFA, най-голямата група за разпространение в Европа (компания-майка на RTL например).
2.7. Отношения между радио- и телевизионни разпространители и кабелни оператори
(58)
Традиционното кабелно предаване се разглежда като отделна публикация за целите на авторското право по нидерландското законодателство. По принцип се изисква разрешение от всички носители на авторски права, а носителят на авторското право може да предяви претенция за плащане на публикацията от кабелния оператор. От 1985 г. има споразумение между VECAI (представител на кабелните оператори) и NOS RTV (представител на обществените радио- и телевизионни разпространители), според което кабелните оператори са освободени от плащане на авторско право на обществените радио- и телевизионни организации (носителите на авторско право), когато техните програми се излъчват по кабел (25). Това споразумение бе направено по искане на нидерландското правителство, въз основа на факта, че гражданите вече са платили своя принос към общественото радио- и телевизионно разпространение. Бе взето под внимание, че би било нежелателно плащането на авторски права от кабелните оператори, което може да доведе до по-високи абонаментни такси. Търговските радио- и телевизионни разпространители също не изискват плащане на авторски права от кабелните оператори. Това обаче не е свързано със споменатото по-горе споразумение с обществените радио- и телевизионни организации .
(59)
Трябва да се отбележи, че кабелните оператори са задължени по закон да препредават всички обществени радио- и телевизионни програми („must carry“ obligation) и нямат право да искат заплащане на разходи за предаване от разпространителите.
2.8. Мерките, които са обект на това Решение
(60)
Както е посочено в решението за откриване на официална процедура на разследване (26), обект на настоящото Решение са следните мерки:
(1)
Плащанията на обществените радио- и телевизионни организации, посочени в член 106a и 170c от Закона за медиите, които са категоризирани от Комисията като ad hoc плащания. Това са:
(a)
плащания на обществените радио- и телевизионни разпространители, направени или от допълващите фондове, или от AOR, посредством FOR. За периода 1994-2005 г. тези плащания възлизат на [...] милиона еуро. Тази сума може да бъде разделена на плащания, направени от допълващите фондове ([...] милиона еуро) и плащания, направени от AOR към FOR и след това от FOR към обществените радио- и телевизионни организации (191,2 милиона еуро).
(b)
плащания от Фонда за копродукции (CoBo). Фондът CoBo се състои от два специфични под-фонда, Филмовият фонд и Проектът за телевизионни филми. В периода 1994-2005 г. държавата е отпуснала 31,7 милиона еуро на обществените радио- и телевизионни организации посредством Фонда за копродукции
(2)
Осигурен достъп до кабелната телевизия, известно като задължение за препредаване („must carry“ obligation), посочено в член 82и от Закона за медиите.
(3)
Безплатно предоставяне на технически съоръжения от NOB, гарантирано от членове 89 и 90 от Закона за медиите.
II. ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА И АРГУМЕНТИ НА СТРАНИТЕ
3. РЕЗЮМЕ НА ОСНОВАНИЯТА ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(61)
След първоначалното разследване Комисията стигна до заключение, че някои мерки, с възможното изключване на задължението за препредаване, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Комисията също така изрази съмнения относно съвместимостта на такава държавна помощ по член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(62)
По отношение пропорционалността на финансирането Комисията изрази съмнения дали разходите и приходите са били разпределени в съответствие с ясно определени принципи за счетоводна отчетност на разходите. Комисията изрази съмнения дали приходите от не-публични услуги са били взети под внимание в пълна степен, когато са правени изчисления за нуждите от държавно финансиране, което води до риск от финансиране, надхвърлящо нетните разходи за обществената услуга.
(63)
Освен това Комисията счете, че нивото на средства за FOR и програмните резерви е показател за структурно свръх-компенсиране. Комисията отбеляза, че от общата сума на ad hoc плащания, не са били използвани 110 милиона еуро (на базата на цифри от 2001 г.).
(64)
Нещо повече, Комисията изрази своето намерение да разследва дали конкуренцията на търговските пазари не е била изкривена незаконосъобразно. Комисията изтъкна, че такова изкривяване на конкуренцията би могло да се случи на пазарите за реклама, интелектуална собственост при кабелно излъчване и права за излъчване на футболни срещи.
(65)
И накрая, NOB няма право да иска заплащане от обществените радио- и телевизионни организации за услугите, които предоставя, след като получава плащания за тази задача директно от държавата. Комисията отбеляза, че безплатното предоставяне на технически съоръжения може да представлява помощ за обществените радио- и телевизионни организации.
4. КОМЕНТАРИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(66)
Във връзка с настоящото решение, следните коментари бяха представени .
(67)
Нидерландските обществени радио- и телевизионни организации заявиха, че въпросните мерки трябва да се разглеждат като съществуваща помощ, тъй като те съставляват част от общата система за финансиране на общественото разпространение. Освен това те отбелязаха, че Комисията трябва да оценява финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространяване само в светлината на Протокола относно системата на обществено радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки, приложен към Договора за ЕО (наричан по-нататък „Протокол от Амстердам“), а не следва да прилага критериите на решението Алтмарк (27) или член 87, параграф 1 или член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(68)
CLT-UFA отбелязаха, че счетоводните отчети на системата за радио- и телевизионно разпространение могат да се проверят и одобрят от независим одитор едва от 2002 г.
(69)
Обществените радио- и телевизионни организации отбелязаха, че няма свръх-компенсация от 110 милиона еуро, както се посочва от Комисията. Първо, обществените радио- и телевизионни организации и правителството работят с различни счетоводни системи. Правителството работи със счетоводство на принципа на отразяване на паричните средства при получаването им, а обществените радио- и телевизионни организации работят на принципа на разходи и приходи, които се отразяват в отчетите към момента на договарянето. Това е причина за възникване на несъответствия. Освен това, приходите от FOR, според обществените радио- и телевизионни организации, са набелязани за конкретни бъдещи цели. Нещо повече, те отбелязаха, че излишното финансиране не може да води до изкривявания в други пазари, тъй като това финансиране може да се използва само за дейности в обществена полза.
(70)
ACT заяви, че STER се държи по антиконкурентен начин като подбива цените на рекламния пазар. Той твърди, че след като общото рекламно време на обществените оператори в годината е по-ограничено от това на частните разпространители, STER трябва да начислява по-високи цени от частните оператори.
(71)
SBS Broadcasting потвърди, че цените на нидерландския рекламен телевизионен пазар са насочени към GRP категория 20-49 г. Тъй като обществените радио- и телевизионни организации обаче привличат повече зрители от търговските разпространители извън тази зрителска група, рекламодателите биха плащали премия за GRP категория 20-49 г. Следователно сравнение на GRP категория 20-49 г. не би изразило икономическата реалност за продукта. Нещо повече, SBS отбеляза, че за GRP категория 13+ обществените оператори определят по-ниски цени от търговските оператори. За да подкрепи коментарите си, SBS представи прегледи на средните брутни цени за GRP категория 13+ за различните канали по време на праймтайма за периода 1995-2004 г. и по месеци през 2003 г. и 2004 г., които показват, че тези на обществените разпространители са по-ниски от цените на повечето търговски оператори.
(72)
Според CLT-UFA организацията NOS RTV е платила прекомерни цени за футболни права. Цените са били далеч над пазарните. CLT-UFA представи изчислителни модели (28), за да покаже как калкулират цените за футболни права и заключи, на тази база, че офертата, направена от NOS RTV за правата върху мачовете от Шампионската лига през 2002 г. е била значително по-висока от тази, направена от CLT-UFA. ACT и CLT-UFA отчетоха, освен това, че Комисията не би трябвало да стига до извода, че има недостатъчни доказателства за надплащане на футболни права на базата на пример, при който частен оператор вероятно е предложил по-висока оферта.
(73)
Асоциацията на кабелните оператори, VECAI, повдига два въпроса. Първо, тя счита, че кабелните оператори, които са обект на задължението за препредаване („must carry“ obligation), трябва да имат възможност да искат плащане от съответните разпространители. Поради задължението за препредаване, обществените радио- и телевизионни организации не са платили такса за предаване на сигнала по кабелните мрежи.
(74)
На второ място, VECAI приведе довода, че кабелните оператори в действителност плащат такса на организациите, които управляват правата от името на NOS RTV, но NOS RTV и нидерландското правителство разглеждат това като такса за управление. Според VECAI това е замаскирана такса за права на интелектуална собственост.
5. КОМЕНТАРИ ОТ НИДЕРЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ (29)
(75)
Нидерландските власти заявяват, че предположението на Комисията, че съответните мерки не са част от нормално годишно финансиране на обществените радио- и телевизионни организации като част от държавното финансиране са погрешни. Финансирането, което е предмет на разследването произтича от нормалния механизъм на финансиране и е бил неделима част от бюджетното планиране, което е довело до плащанията на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Според властите FOR, допълващите фондове, Фондът CoBo и плащанията на NOB са част от механизма за нормално годишно финансиране.
(76)
Нидерландските власти накрая припомнят на Комисията, че преценката трябва да вземе предвид специфичния контекст, в който работят обществените радио- и телевизионни организации. Властите молят Комисията да вземе предвид Протокола от Амстердам. Ако е необходимо, предметът на настоящата процедура би трябвало да се квалифицира като съвместима помощ по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, в контекста на принципите, заложени в Протокола от Амстердам.
(77)
Сумата, условно посочена от Комисията като възможна свръх-компенсация е погрешна. Това заключение следва от източниците на средства, които грешно са квалифицирани като резерви. Тъй като използването на тези средства е предварително определено и е предмет на контрол, не може да става въпрос за свръх-компенсация. Нещо повече, властите привеждат като аргумент, че ако въпросните мерки се смятат за държавна помощ, помощта трябва да се разглежда като съществуваща държавна помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
(78)
Нидерландските власти изтъкват, че отчетите на отделните асоциации за обществено радио- и телевизионно разпространение винаги са били обект на одобрение от независим одитор.
(79)
Нидерландските власти смятат, че предаванията на популярни и по-малко популярни спортове попадат под дефиницията на основната задача на обществените радио- и телевизионни организации. Нидерландските власти смятат, че когато определят своята оферта за права на предаване, обществените оператори не плащат повече отколкото е необходимо за придобиване на важни права във връзка с обществената ми мисия и общото програмиране.
(80)
Властите повтарят, че обществената мисия на NOB е част от обществената система за радио- и телевизионно разпространение. Фактът, че NOB не иска от обществените оператори заплащане за услугата, която предоставя, не означава, че на обществените радио- и телевизионни организации е отпусната помощ.
(81)
Нидерландските власти заявяват, че при положение че частните оператори също не изискват плащане на авторски права от кабелните оператори, може да се каже, че NOS RTV действа като нормален пазарен оператор при обстоятелствата на този конкретен пазар.
III. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ СПОРЕД ПРАВИЛАТА ЗА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
6. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(82)
Член 87, параграф 1 от Договора определя следните условия за наличие на държавна помощ. Първо, трябва да има намеса от страна на държавата или да става за сметка на държавни ресурси. Второ, това трябва да дава преимущество на получателя. Трето, трябва да променя или да заплашва с промяна конкуренцията. Четвърто, намесата трябва да засяга търговията между държавите-членки.
6.1. Наличие на държавни ресурси
6.1.1. Аd hoc плащания
(83)
Плащанията на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение, за които става въпрос в член 106, точка a) и 170, точка в) от Закона за медиите, които са категоризирани от Комисията като ad hoc плащания, могат да се разделят на плащания от допълващи фондове, плащания от FOR и плащания от Фонда CoBo.
(84)
В случая с допълващите фондове, първо парите се заделят в рамките на AOR - който е фонд, чиито ресурси се притежават от държавата и се управляват от Медийния орган - с цел допълване на определени видове разходи, по-високи от предвидените, направени от обществените радио- и телевизионни организации. На един втори етап държавните ресурси, представени от допълващите фондове на AOR, са прехвърлени на NOS RTV.
(85)
Плащанията, извършени от фонд FOR се разглеждат като държавни ресурси. Въпреки че FOR е фонд, администриран и управляван от РО, парите идват от AOR, който е част от медийния бюджет.
(86)
По-важното е , както е описано в раздел 2.3.3.2, че РО разпределя парите на базата на споразумения, направени предварително, за използване на парите от FOR. Въпреки че именно РО предлага как да се използват парите, министърът на образованието, науката и културата „приема предложението“ и утвърждава за какви цели може да се използват парите. РО може само да вземе решението да изразходва парите, след като веднъж министърът е утвърдил критериите за разпределението им. РО следва да вземе предвид правилата, установени от министъра. Следователно може да се смята, че прехвърлянето на държавни ресурси се осъществява, когато се направят плащанията от FOR към индивидуалните оператори. Това е прехвърляне на държавни ресурси, което освен това може да бъде приписано на държавата (30).
(87)
По време на периода на разследване обществените радио- и телевизионни организации са получили сума от 191,2 милиона еуро от FOR и [...] милиона еуро от допълващите фондове.
(88)
Плащанията, извършени от Фонд CoBo се разглеждат като държавни ресурси. Както е описано в параграф 43 парите във Фонд CoBo идват от директни вноски от медийния бюджет и от приходи, генерирани от плащания за авторски права, платени от белгийски и германски кабелни оператори за разпространение на трите нидерландски канала в Белгия и Германия. Комисията възприема възгледа, че не само директните вноски от медийния бюджет, но и плащанията за авторско право могат да се разглеждат като държавни ресурси. Всъщност плащанията за авторски права би трябвало да бъдат използвани за финансиране на разходите за обществени услуги на операторите. В резултат от заделянето им във Фонд CoBo се е увеличила пропорционално потребността от обществено финансиране. Плащанията за авторски права са следователно еквивалентни на ресурси, от които се е отказала държавата.
(89)
Освен това, въпреки че Фондът за копродукции CoBo е притежаван и управляван от фондация (чийто управителен съвет се ръководи от организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение), средствата от Фонда за копродукции CoBo се предоставят на обществените радио- и телевизионни организации само при условия, определени от държавата.
(90)
Обществените радио- и телевизионни организации са получили 31,7 милиона еуро от Фонда за копродукции CoBo през периода на разследване. Това е прехвърляне на държавни ресурси към индивидуални обществени радио- и телевизионни организации .
6.1.2. Свободен достъп до кабел
(91)
Задължението за препредаване („must carry“ obligation), наложено на кабелните оператори не е свързано с превеждане на държавни ресурси, нито отказаните приходи на кабелни оператори може да се разглеждат като прехвърляне на държавни ресурси (31). Комисията няма информация, която да показва друго. В съответствие с това предварителният възглед, че мярката не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, може да бъде потвърден.
6.1.3. Безплатни технически съоръжения от NOB
(92)
Обществената компания NOB получава плащания от държавата за услугите, които е задължена да предоставя на обществените радио- и телевизионни организации. Тези плащания са свързани с директни преводи на държавни ресурси. В крайна сметка те облагодетелстват обществените оператори, които получават безплатни услуги (32). В действителност самите нидерландски власти заявяват, че NOB действа просто като „носител“ за прехвърляне на държавно финансиране на обществените радио- и телевизионни организации , които ползват услугите на NOB.
6.2. Икономическо преимущество
(93)
Ad hoc финансирането (плащания на FOR и посредством допълващите фондове), прехвърлянията на Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения дават икономическо преимущество на нидерландските организации за обществено радио- и телевизионно разпространение, в смисъл че тези мерки ги освобождават от оперативни разходи, които при други обстоятелства трябва да поемат.
6.2.1. Приложимост на решението по делото Алтмарк
(94)
Нидерландското правителство и обществените радио- и телевизионни организации твърдят, че мерките, които се разследват, компенсират обществените оператори за нетните разходи по изпълнение на тяхната обществена мисия. Това би означавало, че мерките следователно не биха предоставяли преимущество на обществените радио- и телевизионни организации и не биха представлявали помощ, в съответствие с решението по делото Алтмарк (33).
(95)
Държавни мерки, компенсиращи нетните допълнителни разходи за услуги от общ икономически интерес, не се квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, ако компенсацията се определя по такъв начин, че предприятието не може да получи реално преимущество. В решението по делото Алтмарк Европейският съд описа условията, които трябва да удовлетворява една компенсация, за да не бъде класифицирана като държавна помощ. Това са следните условия:
-
първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за извършване на обществени услуги и тези задължения трябва да бъдат ясно дефинирани;
-
второ, параметрите на базата, на която се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба;
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в специфичния случай не е избрано в съответствие с процедура за обществена поръчка, нивото на необходимата компенсация трябва да се определя на базата на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и адекватно снабдено със средства за производство предприятие, така че да е в състояние да отговори на необходимите изисквания на обществената услуга, при изпълнение на тези задължения, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на задълженията.
(96)
Комисията смята, че в настоящия случай не са изпълнени последните три условия, определени в параграф 95. Първо, прехвърлянето на средства от FOR, допълващите фондове и финансовата вноска от Фонда за копродукции CoBo към обществените радио- и телевизионни организации не се основава на предварително установени обективни и прозрачни параметри.
(97)
Освен това, нито ad hoc финансовите мерки, нито плащанията от Фонда за копродукции CoBo отчитат всички съответни приходи на обществените оператори. Нито пък включват необходимите предпазни мерки, за да се изключи свръх-компенсиране. Наистина, както ще бъде оценено с повече подробности по-долу, в резултат на финансирането ad hoc всъщност се получи значително свръх-компенсиране.
(98)
И накрая, нидерландските обществени радио- и телевизионни организации не са били избрани за доставчици на услуги от общ икономически интерес на базата на търг, нито е провеждан анализ, който да гарантира, че нивото на компенсация е било определено на базата на анализ на разходите, които би направило при изпълнение на тези задължения едно типично, добре управлявано и адекватно снабдено със средства за производство предприятие, така че да е в състояние да отговори на необходимите изисквания на обществената услуга. Същото се отнася и до финансирането на техническите съоръжения, предоставени на обществените радио- и телевизионни организации от NOB.
(99)
Следователно Комисията счита, че в този случай не са изпълнени всички условия, определени в решението по делото Алтмарк.
6.3. Изкривяване на конкуренцията
(100)
Преимуществото, предоставено от ad hoc финансирането, прехвърлянето на средства във Фонда за копродукции CoBo и осигуряването на безплатни технически съоръжения на нидерландските организации за обществено радио- и телевизионно разпространение не са поставени на разположение на друго предприятие в подобна ситуация. При условие че конкуренцията се изкривява винаги, когато държавна помощ подсили конкурентната позиция на облагодетелстваното предприятие по отношение на неговите конкуренти, преимуществото дава възможност да се изкриви конкуренцията между обществените радио- и телевизионни организации и останалите предприятия (34).
6.4. Ефект върху търговията между държавите-членки
(101)
Когато държавна помощ засили позицията на едно предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се във вътрешнообщностната търговия, на последното трябва да се гледа, като на засегнато от тази помощ (35), дори ако облагодетелстваното предприятие не се включи в износ (36). По подобен начин, когато една държава-членка отпусне помощ на предприятия, работещи в секторите на услугите и разпределението, предприятията получатели може да не извършват сами своя бизнес извън държавите-членки, така че помощта да има ефект върху търговията в Общността (37).
(102)
В съответствие с този съдебен случай през 2001 г. съобщение на Комисията относно приложението на правилата за обществено радио- и телевизионно разпространение (наричано по-долу „Съобщението за радио- и телевизионно разпространение“) (38) разяснява, че:
„Ето защо може да се приеме, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни организации по принцип засяга търговията между държавите-членки. Това е ясна позиция що се отнася до придобиването и продажбата на програмни права, което често се случва на международно ниво. Рекламата също, в случая на обществени радио и телевизия, които имат възможност да продават рекламно пространство, има трансграничен ефект, особено за хомогенни в езиково отношение области отвъд националните граници. Освен това, структурата на собственост на частните радиостанции и телевизии може да обхваща повече от една държава-членка“ (39).
(103)
В настоящия случай самите нидерландски обществени оператори са активни на международния пазар. Посредством членството им в Европейския съюз за радио- и телевизия те могат да обменят телевизионни програми и да участват в системата Евровизия. Освен това техните програми се излъчват в Белгия и Германия. Нещо повече, нидерландските са в пряка конкуренция с частните организации, които действат на международния пазар за радио- и телевизионно разпространение и имат международна структура на собствеността.
(104)
На тази основа Комисията прави извода, че ad hoc финансирането, средствата, осигурени на Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения са такива, че засягат търговията между държавите-членки по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
6.5. Заключение
(105)
Тъй като всички условия, посочени в член 87, параграф 1 от Договора за ЕО са изпълнени, а условията, поставени от Европейския съд в решението по делото Алтмарк, не са изпълнени в тяхната цялост, Комисията прави извода, че ad hoc финансирането (финансиране от FOR и допълващите фондове), средствата отпуснати чрез Фонда за копродукции CoBo и осигуряването на безплатни технически услуги и съоръжения на нидерландските обществени радиостанции и телевизии може да се квалифицира като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. От друга страна, преимуществата, произтичащи от безплатен достъп до кабелната мрежа, не включва прехвърляне на държавни средства и не представлява държавна помощ.
7. КЛАСИФИЦИРАНЕ НА МЕРКИ КАТО „НОВА“ ПОМОЩ
(106)
Съгласно член 1, точка б) от Решение на Съвета (ЕО) № 659/99 от 22 март 1999 г., описващ подробни правила за приложение на член 93 от Договора за ЕО (40), „съществуваща помощ“ означава, inter alia:
„(и)
…, всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответната държава-членка, т.е., схеми за помощ или индивидуална помощ, които са влезли в действие преди и са все още приложими след влизане в сила на Договора“.
(107)
Както бе заявено преди това, може да се направи разлика между годишните плащания, които не са предмет на това Решение, и плащанията ad hoc.
7.1. Годишни плащания
(108)
Годишните плащания се правят на базата на член 110 от Закона за медиите, който постановява, че „лицата, на които е предоставено време за радио- и телевизионно разпространение, имат право на финансиране от общия бюджет“. Нивото на финансиране и наличността са описани в същия Закон за медиите. Тази система на финансиране съществуваше преди влизането в сила на Договора и се разглежда като съществуваща помощ, както е признато от Комисията в процедура E-5/2005 (41).
7.2. Аd hoc плащания
(109)
Плащанията ad hoc имат редица характеристики, които ги разграничават от редовните годишни плащания и представляват довод против класифицирането им като съществуваща помощ:
-
Правната основа за плащанията е била установена след влизане в сила на Договора. Едва през 1996 г. държавата е въвела възможността, чрез допълващите фондове, да се допълват разходи, направени от обществените радио- и телевизионни организации в случай на прекомерно увеличаване на цени за програмни права. Преди 1996 г. не съществуваше възможността за допълване на плащанията, извършени от обществените радио- и телевизионни организации. По подобен начин, поправката на Закона за медиите, която прави възможно извършването на ad hoc плащания от FOR към индивидуални оператори бе въведена през 1998 г. Що се отнася до приноса на CoBo, едва през 1994 г. държавата реши да участва в този фонд.
-
Действителни плащания бяха извършени едва от 1994 г. По-специално, плащания от Фонда за копродукции CoBo бяха извършени през 1994 г., от допълващия фонд - от 1996 г., а от FOR - от 1999 г.
-
За разлика от редовното годишно финансиране, плащанията ad hoc не могат да бъдат считани за плащания, на които обществените радио- и телевизионни организации имат право. Ето защо, плащането на ad hoc финансирането не е автоматичен процес (42). Тези плащания се извършват при поискване от индивидуалните организации за обществено радио- и телевизионно разпространение и се отпускат след конкретно и индивидуално решение, направено от министъра на културата, на базата на член 106, буква a) от Закона за медиите. В случая с FOR, например, министърът решава, след като вземе предвид нивото на FOR, дали средствата трябва да се прехвърлят от AOR към FOR. След това РО разпределя парите по-нататък на базата на правила, описани в Протоколи.
-
Условията, при които могат да бъдат извършени прехвърлянията на средства, са описани в „Протоколи за прехвърляне“, установени през 1999 и 2002 г. Както е в случая с Фонда за копродукции CoBo, държавата установява известни условия за извършване на плащания от и към фонда, които са едва от 1994 г.
-
И накрая, финансирането се отпуска за специални случаи, както е посочено в раздел 2.3.3. Те включват стимулирането на обществените радио- и телевизионни организации да произвеждат по-добри програми, като поемат колебанията в приходите от реклама, като допълват увеличени цени за спортни права и стимулират копродукциите с белгийски и немски организации за радио- и телевизионно разпространение.
7.3. Безплатни технически съоръжения
(110)
Обществените радио- и телевизионни организации получават безплатно ползване на технически съоръжения от NOB от влизането в сила на Закона за медиите от 1987 г. От тази година NOB започна да предоставя съоръжения на обществените радио- и телевизионни организации, докато първоначално тези съоръжения са били предоставяни от NOS. На NOВ бе възложено задължението да предоставя услуга от общ икономически интерес. Той предоставя съоръженията на индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации безплатно и получава плащания директно от държавата. По този начин тази мярка може също да бъде считана като мярка за нова помощ.
7.4. Заключение относно класифицирането като „нова помощ“
(111)
Аd hoc финансирането (плащания от FOR към индивидуални обществени радио- и телевизионни организации и от допълващите фондове), трансферите от Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения - всичко това би трябвало да се счита по-скоро като нова помощ, отколкото като съществуваща помощ.
8. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 86, ПАРАГАРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(112)
На базата на характеристиките на мерките, единствено възможното основание за съвместимост е член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, който постановява, че: „предприятия, натоварени с извършване на услуги от общ икономически интерес (…), са предмет на правилата, съдържащи се в Договора, и по-специално на правилата за конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не възпрепятства изпълнението, по закон или в действителност, на специфичните задачи, които са определени за тях. Не трябва да се оказва влияние върху развитието на търговията до такава степен, която би се оказала в разрез с интересите на Общността“.
(113)
Съдът на европейските общности бе последователен като постанови, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може би дава основания за отклонение от забраната за държавна помощ на предприятия, на които е възложено изпълнението на услуги от общ икономически интерес. Решението на Съда по делото Алтмарк безусловно потвърди, че държавна помощ, която компенсира разходите, направени от едно предприятие, за да предоставя услуги от общ икономически интерес, може да се окаже съвместима с общия пазар, ако отговаря на условията в член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (43).
(114)
В съответствие с установената съдебна практика, основана на прецеденти, на Европейския съд (44), член 86, параграф 2 от Договора за ЕО представлява отклонение, което трябва да се интерпретира ограничено. Съдът ясно заяви, че за да може една мярка да бъде приета за такова отклонение, трябва да бъдат изпълнени всички условия, които следват:
-
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и да бъде ясно определена като такава от държавата-членка;
-
предоставянето на тази услуга трябва да бъде изрично възложено на въпросното предприятие от държавата-членка;
-
приложението на правилата за конкуренция от Договора трябва да възпрепятства изпълнението на специфичните задачи, поставени на предприятието и изключването от тези правила не трябва да оказва влияние върху развитието на търговията до такава степен, която би се оказала в разрез с интересите на Общността.
(115)
Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение определя принципите и методите, които Комисията възнамерява да прилага с цел да гарантира спазването на условията, посочени по-горе. Следователно трябва да се проучи дали в настоящия случай:
-
радио- и телевизионната дейност на нидерландските обществени разпространители са ясно и точно определени от нидерландските власти като услуги от общ икономически интерес (определение);
-
на нидерландските обществени радио- и телевизионни организации е официално възложено от нидерландските власти да извършват тази услуга (възлагане);
-
държавното финансиране не надхвърля нетните разходи за тази обществена услуга, като се отчетат също други преки или непреки приходи, получени от обществената услуга (пропорционалност).
8.1. Дефиниция
(116)
В този контекст трябва да се отбележи, че ad hoc финансирането и безплатното предоставяне на технически съоръжения са били предназначени да подкрепят дейности, които са част от общата обществена функция. Необходима е следователно оценка на общото ниво на финансиране на обществените радио- и телевизионни организации, но, с изключение на конкретните мерки, посочени по-горе, това Решение няма намерение да оценява механизма и условията, при които е предоставено държавно финансиране. Настоящото Решение не засяга и организацията на системата за обществено радио- и телевизионно разпространение като цяло.
(117)
Както е посочено в параграф 33 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, задача на всяка държава-членка е да определи обществения ангажимент на обществените радио- и телевизионни разпространители. Като се отчете специфичната природа на сектора на радио- и телевизионното разпространение обаче Комисията счита, че „едно „широко“ определение, възлагащо на определен радио- и телевизионен разпространител задачата да осигурява балансирано и разнообразно програмиране в съответствие с неговия ангажимент, е легитимно по смисъла на член 86, параграф 2, с оглед на тълкувателните разпоредби на Протокола. Такова определение трябва да е в съответствие с целта за удовлетворяване на демократичните, социални и културни потребности на дадено общество и гарантиране на плурализма, включително културното и езиково разнообразие“.
(118)
Въпреки широтата на определението, то трябва да бъде достатъчно ясно и точно, за да не оставя съмнение дали дадена дейност, изпълнявана от оператора, на когото е възложена, е предназначена от държавата-членка да бъде включена в обществения ангажимент или не. Както е посочено в параграф 36 на Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, ролята на Комисията е ограничена до проверка дали определението за обществена услуга в сектора на радиото и телевизията съдържа явна грешка.
(119)
Основната задача на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители е да осигуряват висококачествени и разнообразни програми за общо излъчване по обществените канали, в общ интерес, както е посочено в член 13, буква в) от Закона за медиите. В законодателството се съдържат и конкретни програмни изисквания, отнасящи се до категориите съдържание, които трябва да бъдат обхванати и определеното времетраене за всяка категория.
(120)
CLT-UFA посочиха, че обществените радио и телевизия в Нидерландия предават прекалено много спорт като цяло и по-специално прекалено много футбол. Ищците заявиха, че NOS RTV предава основната част от всички спортни събития в Нидерландия. Както бе посочено по-горе, ad hoc финансирането е било предназначено за финансиране на дейности, които са част от обществената функция и по този начин били предназначени и за придобиване на спортни права.
(121)
Комисията е на мнение обаче, че разпространението на спортни програми, в рамките на около 10 % от общото време за излъчване, не представлява явна грешка. Спортът може да бъде част от обществената мисия на радио- и телевизионните разпространители и отделянето на 10 % от времето за спорт не е несъвместимо с обществения ангажимент за предлагане на балансиран и разнообразен програмен микс като обществена услуга.
(122)
Комисията е на мнение, че основната задача, както е определена в член 13 буква в), параграф 1 от Закона за медиите, е по-скоро широко определена, но може да се счита, че удовлетворява - в съответствие с текста на протокола от Амстердам - „демократичните, социални и културни потребности“ на нидерландското общество. По този начин определението в закона е достатъчно ясно и точно по отношение на основната задача и не съдържа никакви явни грешки.
8.2. Възлагане на задължения
(123)
В параграф 40 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение е посочено, че с цел да се облагодетелства от изключението по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, извършването на обществени услуги трябва да се възложи на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители посредством официален закон. Комисията отбелязва, че Законът за медиите официално възлага на NOS задачата да изпълнява обществената задача, определена в член 13с и подкрепящото законодателство. Правото да излъчват програми по обществените канали е дадено на обществените радио- и телевизионни разпространители от член 31 от Закона за медиите и Комисията счита, че основната задача за разпространение на програми е ясно възложена на обществените радио- и телевизионни разпространители.
8.3. Пропорционалност
(124)
В Глава 6.3 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение е обяснено, че тестът за пропорционалност, който Комисията трябва да проведе, е двоен (45).
(125)
От една страна, Комисията трябва да изчисли нетните разходи на обществената задача, възложена на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители и да провери дали тези разходи са свръх-компенсирани или не. Когато се компенсира едно предприятие, държавната помощ не трябва да надхвърля нетните разходи на мисията за извършване на обществена услуга. За да се стигне до нетните разходи, трябва да се вземат предвид и останалите преки и непреки приходи в резултат от изпълнението на обществената мисия. Следователно при оценяване пропорционалността на помощта ще бъде взета под внимание нетната печалба от реализиране на обществените дейности.
(126)
От друга страна, Комисията трябва да разследва всяка информация, с която разполага и която навежда на мисълта, че обществените радио- и телевизионни разпространители нарушават конкуренцията на търговските пазари повече от необходимото за изпълнение на обществената си мисия. Например една организация за обществено радио- и телевизионно разпространение, чиито по-ниски приходи ще бъдат компенсирани от държавната помощ, може да бъде изкушена да намали цените за реклама или други непублични услуги за пазара, така че да намали приходите на конкурентите. При такава практика ще е необходимо допълнително държавно финансиране, за да се компенсират пропуснатите приходи от търговски дейности и следователно ще е показател за наличие на свръх-компенсиране на обществените задължения.
8.3.1. Прозрачност и разпределение на разходите
(127)
На първо място Комисията трябва да определи разходите за услугите от общ икономически интерес. Тъй като нидерландските обществени радио и телевизия извършват също непублични дейности, те са задължени водят отделни сметки за различните изпълнявани дейности от Директива 80/723/ЕИО от 25 юни 1980 г. за прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и обществените предприятия (46), допълнена от Директива 2000/52/EО (47) на Комисията. Разходите и приходите трябва да са правилно обозначени въз основа на ясно установени, обективни счетоводни принципи. Разходи, които се дължат изцяло на обществени дейности, като същевременно облагодетелстват и търговски дейности, не е необходимо да се разпределят между двете и могат изцяло да бъдат разпределени към публичния сектор (48).
(128)
Директивата за прозрачност се прилага в Нидерландия чрез поправката на Закона за конкуренцията („Mededingingswet“) (49). Освен това със специална наредба (50) обществените разпространители се задължават да водят различни сметки за всички странични дейности и дейности за асоциациите. Въз основа на това нидерландските власти представят информация за разходите и приходите на обществените разпространители за периода 1994-2005 г.
(129)
Според Директивата за прозрачност от държавите-членки се изисква да гарантират, не само че се водят отделни сметки за публичните и непублични дейности, но и че всички разходи и приходи са коректно разпределени въз основа на последователно прилагани и обективно оправдани разходни счетоводни принципи и че принципите за разпределение на разходите, според които се водят отделните сметки, са ясно установени.
(130)
Въпреки това Комисията отбелязва, че Наредбата не определя как обществените разпространители да разпределят разходите, които са общи за публичните и непублични дейности. Нещо повече, информацията от нидерландските власти потвърждава, че обществените радио и телевизионни разпространители използват различни методи за разпределение на разходите. Властите привеждат доводи, че на индивидуално ниво разпределението е правилно, но поради различния избор, който индивидуалните разпространители, правят по отношение на разпределението, то може да се различава от един разпространител до друг. Комисията обаче смята факта, че няма съгласуваност между различните разпространители е показател за това, че Наредбата не предписва достатъчно добре как да се извършва разпределението на разходите.
(131)
Ето защо, въз основа на информацията, представена от нидерландските власти, не може да се направи заключение, че разходите са разпределени правилно на базата на приетите методи за разпределение на разходите. Следователно Комисията смята, че при определяне дали държавното финансиране е пропорционално на разходите за обществената услуга, трябва да се вземат предвид всички нетни приходи от търговски дейности на обществените радио- и телевизионни организации, Това е в съответствие и с нидерландската законодателна рамка, която се отнася за системата за обществено радио- и телевизионно разпространение и която задължава разпространителите да използват всичките си доходи в обществена услуга, включително и тези от търговски дейности (51).
8.3.2. Пропорционалност на общественото финансиране
(132)
Според параграф 57 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, държавната помощ не бива да надхвърля нетните разходи, понесени от разпространителя. По този начин, след като са определени нетните разходи за обществена услуга, трябва да бъде установено дали общата сума на държавно финансиране не надхвърля тази на разходите.
(133)
Ако не е направено цялостно и смислено разпределение на разходите, нетните приходи от всички дейности, които са се възползвали, пряко или непряко, от общественото финансиране, трябва да се отчетат при изчисляване на нетните разходи за обществени услуги (52). Единствено приходите от „обособените“ търговските дейности не трябва да се вземат предвид при установяване на нетните разходи за обществената мисия. Това са дейности, които не са се облагодетелствали пряко или непряко - например, чрез по-евтини входни суровини, - от държавното финансиране, или които са платили цялата стойност на входните суровини, които са общи и в резултат от обществената дейност.
(134)
В нидерландската обществена система за радио- и телевизионно разпространение няма понятие за „обособени“ дейности, нито смислено и цялостно разпределение на ресурсите между различните дейности на разпространителите. Освен това Законът за медиите предвижда всички нетни приходи от основните и странични задачи (53), страничните дейности и дейностите за асоциации (54) да се използват за изпълнение на обществената мисия (55).
(135)
Следователно нетните разходи за обществените дейности се определят като се отчитат приходите от всички дейности на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Изчисленията следователно са следните:
-
първо, нетните разходи за обществена услуга се определят като нетните приходи, получени от експлоатацията на обществената услуга (основни и странични задачи) се извадят от общите разходи за осигуряване на обществените услуги (56);
-
второ, всички други нетни търговски приходи следва да се отчитат (странични дейности и дейности за асоциациите);
-
трето, всички форми на обществено финансиране следва да се сумират. Първо, годишното държавно финансиране и плащанията от фонда Stifo се разглеждат като мерки на „съществуваща помощ“. След това ad hoc финансирането (плащания от FOR и допълващите фондове) и плащания от Фонда за копродукции CoBo, които се разглеждат като мерки на „нова помощ“.
(136)
Сумата от всички тези точки определя дали общото държавно финансиране надхвърля или не общите нетни разходи за обществена услуга или, с други думи дали има или няма свръх-компенсиране на задачите за предоставяне на обществена услуга.
(137)
Що се отнася до безплатното предоставяне на технически услуги и съоръжения от NOB, мярката трябва, по принцип, да се вземе под внимание при оценката на свръх-компенсацията. Въпреки това не е необходимо мярката да се включва категорично в изчисленията, тъй като ползите от безплатното техническо обслужване може да се разглеждат като компенсиращи разходи, които в противен случай трябваше да бъдат финансирани. По този начин, задължението да се плащат въпросните разходи би увеличило със същата сума разходите за обществени услуги, възложени на нидерландските обществени радио- и телевизионни организации. Включването на други разходи следователно не би променило крайния нетен резултат (57).
8.4. Решение за започване на процедура и период за разследване
(138)
В решението за започване на процедурата Комисията определи сумата на свръх-компенсиране, по предварителна оценка, на 110 милиона еуро. Изчислението бе базирано на непълна информация за действителната сума на трансферите към резервите и на нивото на резервите, държани в системата за обществено радио- и телевизионно разпространение, като цяло в периода 1992-2002 г. По това време властите не бяха предоставили пълни данни за индивидуалните разпространители.
(139)
След започване на процедурата Комисията получи данните за приходите и разходите на индивидуалните радио- и телевизионни разпространители, които са по-подробни в сравнение с общите данни, представени при откриване на процедурата. Освен това новата информация представя актуални данни до 2005 г. като включва и приблизителна оценка за 2006 г.
(140)
Това Решение засяга ad hoc плащанията, които са били платени към 1994 г. и покрива периода до 2005 г. Що се отнася до крайната дата, нидерландските власти са поканили Комисията да вземе предвид също и цифрите от 2006 г. Въпреки това, Комисията не смята това за подходящо, тъй като цифрите от 2006 г. са само приблизителна оценка на текущата бюджетна година.
8.4.1. Оценка на компенсациите за индивидуалните организации за обществено радио- и телевизионно разпространение
(141)
Става ясно, че 14 от 19-те обществени разпространители са били прекомерно компенсирани за периода 1994-2005 г. Въпросното компенсиране е осигурило печалби от 32 милиона еуро, които са прехвърлени предимно към програмните им резерви.
(142)
Въпреки това, в някои случаи част от свръх-компенсацията беше използвана, за да балансира недостатъчната компенсация за периода преди 1994 г. В началото на 1994 г. някои разпространители са имали негативен резултат от програми (58). На разпространителите е било разрешено само да регистрират негативни програмни резерви, когато разходите за публични услуги надхвърлят различните източници на финансиране на обществените услуги. С други думи, отрицателните програмни резерви могат единствено да бъдат резултат от недостатъчно компенсиране на разходите за обществена услуга.
(143)
От друга страна, всяка възможна загуба от търговски дейности е трябвало да бъде финансирана чрез резервите на асоциациите и не е могла да бъде отразена в програмните резерви.Според нидерландските власти резервите на асоциациите са били изградени с частни фондове.
(144)
Има и случаи, при които недостатъчното компенсиране на разходите за обществени услуги временно е било финансирано с резерви на асоциациите. През 1993 г. резервите на асоциациите са били „замразени“ от нидерландските власти; от този момент нататък вече не е било възможно приходите от обществени услуги и търговски дейности да се прибавят към тези резерви на асоциациите. Въпреки това е било направено едно изключение за възстановяване на плащания, извършени от резерви на асоциациите преди 1994 г. за покриване на нефинансирани разходи за обществени услуги. Според нидерландските власти това е единственото обстоятелно, при което след 1994 г. към тези резерви са били прибавяни парични средства (59).
(145)
Комисията смята, че отрицателните суми, записани в програмните резерви и положителните вариации на резервите на асоциациите след 1994 г. са получени само като резултат от предишни „недостатъчно компенсиране“ на разходи за обществени услуги. Последвалото балансиране на тези суми следователно се разглежда като избираеми разходи за обществената задача. Следователно съответстващите суми не бива да се вземат предвид за установяване на свръх-компенсацията.
(146)
Както е посочено в алинея параграф 141, свръх-компенсацията постъпвала обикновено в програмните резерви. През 2005 г. РО решава за пръв път, въз основа на член 19a, параграф 1з и член 109a от Закона за медиите, че резерви, държани от индивидуалните разпространители и надхвърлящи годишния им бюджет с 5-10 %, трябва да се прехвърлят на РО (60). Това прехвърляне също се разглежда като част от ad hoc мерките и се взема под внимание при определяне на пропорционалността на компенсацията. В резултат на това прехвърляне намаля общата компенсация за индивидуалните обществени радио- и телевизионни разпространители, като същевременно увеличава свръх-компенсирането на РО.
(147)
Като изважда - за всяка година от 1994 до 2005 г. - нетните разходи за обществени услуги от общото финансиране, получено от държавата, по начина описан в раздел 8.3.2, Комисията стига до заключението, че нито един от индивидуалните разпространители не е получил обществено финансиране, превишаващо 10 % от годишния си бюджет. Тъй като разходите за обществено радио- и телевизионно разпространение могат да се променят всяка година, държавата може всъщност да поиска, поради бюджетни причини, да задържи до минимум отклоненията в държавното финансиране и да разреши известен процент от годишното свръх-компенсиране да бъде пренесено за следващата година. Комисията призна този принцип в случая с нидерландската система за обществено радио- и телевизионно разпространение (61).
(148)
В нидерландския случай с държавна помощ Комисията посочи, че тези резерви трябва да бъдат установени с конкретна цел и че те трябва да станат редовни, на фиксирана дата, т.е. да бъдат изваждани от компенсацията за следващата година, ако се установи, че има свръх-компенсация. По този начин, ако свръх-компенсацията не надхвърля 10 % от сумата на годишната компенсация, такава свръх-компенсация е съвместима с Договора за ЕО и може да се пренася за следващия годишен период и да се изважда от сумата на компенсацията, платима по отношение на този период.
(149)
Нидерландските власти решиха, че всяка отделна организация за радио- и телевизионно разпространение може да поддържа само определен резерв от максимум 5-10 % от годишния бюджет (62). С оглед на това ограничение през 2005 г. РО нареди прехвърлянето на 42,457 милиона еуро резерви от индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации към РО. Властите също така поеха ангажимент да извършват редовен мониторинг на резервите и да нареждат възстановяване на излишъците над 10 % от годишната компенсация, считано от 2006 (63) г. Следователно комисията смята, че са изпълнени условията за приемане като съвместима дадена сума на свръх-компенсация, при условие че тя не надхвърля повече от 10 % от годишния бюджет на обществените радио- и телевизионни организации (64).
(150)
Тъй като свръх-компенсацията не надхвърля един марж от 10 % от годишния бюджет, това следователно може да се разглежда като изпълнение на мисията за предоставяне на обществени услуги и по този начин помощта се разглежда като съответстваща на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
8.4.2. Свръх-компенсация на РО.
(151)
РО също получи компенсация за ролята си в управлението и координирането на системата за радио- и телевизионно разпространение. РО изпълнява тази роля като отделна организация, която води, отделно вътрешно счетоводство. Нидерландските власти посочват, че въпреки че NOS RTV и РО са части от едно юридическо лице и представят консолидирани отчети, едната организация по никакъв начин няма достъп до фондовете на другата.
(152)
Въз основа на отделните отчети за РО и в съответствие с описания по-горе счетоводен метод, Комисията стига до заключението, че РО е получил обща свръх-компенсация от 55,908 милиона еуро, без да се включват резервите, които са били прехвърлени през 2005 г. от индивидуални разпространители. Общата сума на прехвърлените резерви възлиза на 42,457 милиона еуро. Когато се отчита това прехвърляне, общата свръх-компенсация на РО възлиза на 98,365 (55,908 + 42,457) милиона еуро.
Таблица 4:
Преглед на годишното финансиране на РО (1994-2005) - суми в милиони еуро (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Общо:
Разходи за обществена дейност
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Приходи от обществена дейност
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Нетни разходи за обществена дейност
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Нетен резултат от търговски дейности
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Потребност от обществено финансиране
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Годишни плащания
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Годишни плащания от Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Общо годишна компенсация
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Резултат преди
ad hoc
плащанията
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Плащания от FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Плащания от допълващи фондове
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Плащания от Фонд CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Прехвърляне на излишни резерви
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Общо аd hoc плащания
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Извънредни суми
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Общо годишна свръх- компенсация/недостигаща компенсация
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
От гледна точка на Комисията свръх-компенсацията от 98,365 милиона еуро не е необходима за функциониране на обществената услуга и не може, следователно, да се ползва от отклонението от член 86, параграф 2 за забрана на държавната помощ. Свръх-компенсацията следователно не се разглежда като съвместима помощ и по принцип следва да бъде възстановена от РО.
(154)
Въпреки това излиза, че свръх-компенсацията надхвърля общата сума на натрупаните плащания ad hoc за РО. РО е получил 33,870 милиона еуро като плащания ad hoc от държавния медиен бюджет, плюс ad hoc прехвърляне на 42,457 милиона еуро от други радио- и телевизионни разпространители. Това прави общо 76,327 милиона еуро получени плащания от ad hoc мерки. В допълнение, по плащанията ad hoc също е начислявана лихва, което трябва да се отчете при определяне на размера на финансовите средства, които не са били получени в контекста на „мерките за съществуваща помощ“ Следователно възстановяването би трябвало да възлиза на 76,327 милиона еуро плюс лихвите, тъй като „остатъкът“ от свръх-компенсацията е била отпусната като съществуваща помощ и не може да се възстановява.
8.5. Антиконкурентно поведение на търговски пазари
(155)
Както е обяснено в Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, Комисията е на мнение, че антиконкурентното поведение на обществените разпространители не може да се разглежда като необходимо за изпълнение на обществената им мисия. В решението си да започне официална процедура на разследване Комисията спомена следните възможни нарушения на пазара:
8.5.1. Кабелно излъчване
(156)
Договорът по модел, сключен между разпространителите и кабелните оператори през 1985 г. предвижда, по искане на нидерландското правителство, кабелните оператори да не плащат права на интелектуална собственост за излъчване на програмите на нидерландската обществена телевизия. Справедливо е да се зададе въпроса дали, като се отказва от плащане на правата за интелектуална собственост от кабелните оператори, РО действа като нормален пазарен оператор, при положение че се е отказал от търговски приходи.
(157)
Нидерландските власти привеждат обаче довода, че фактът, че РО не претендира за възнаграждение за правата на интелектуална собственост, не противоречи задължително на пазарното поведение. В крайна сметка търговските радио и телевизии също не изискват такса от кабелните оператори за излъчване на техните програми (66).
(158)
В действителност търговските споразумения между радио- и телевизионните разпространители и кабелните оператори могат да приемат различни форми, особено с оглед на факта, че сделката включва обмяна на услуги за излъчване на налично съдържание, което има стойност и за двете страни. В съответствие с това Комисията установява, че липсват ясни индикации, че РО е действал в противоречие с пазарното поведение, и че като се е отказал от търговски приходи е увеличил потребността си от държавно финансиране.
8.5.2. Рекламен пазар
8.5.2.1. Предполагаемо подбиване на цените на рейтинг точки за възрастова група 20-49 г.
(159)
При откриване на официалната процедура за разследване Комисията не разполагаше с достатъчни доказателства, че STER действително е подбивал цените. Въпреки това трябва да се оцени информацията, която бе представена след откриване на разследването от ищците и нидерландските власти.
(160)
Параграф 58 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение посочва, че обществените радиостанции и телевизии може да се изкушат да намаляват цените за реклама, така че да намалят приходите на конкурентите. Все пак трябва да се има предвид, че обществените радио- и телевизионни организации в Нидерландия не извършват директно рекламни дейности, а рекламните дейности се изпълняват от отделна организация в лицето на STER. В съответствие с мисията си STER трябва да използва времето, отпуснато за реклама по такъв начин, че да осигурява оптимален принос към централното финансиране на обществените радио- и телевизионни организации. Той функционира като посредник, със задачата да извлече максимални печалби от продажбата на рекламното пространство на обществените радио- и телевизионни организации. Както вече бе споменато в параграф 17, STER прехвърля рекламните приходи директно в медийния бюджет.
(161)
За поведение, водещо до подбиване на цените от STER, може да се правят изводи от някои или от всичките следни обстоятелства: тъй като цените на STER са по-ниски от тези на конкурентите, има нарастване на пазарния дял и загуба на приходи за STER.
(162)
Първо, както Комисията също така посочи в решението за откриване на официална процедура за разследване, сравнението между цените на обществените и частните компании за продажба на реклами може да се разглежда като съдържателна мярка за критериите, посочени в параграф 58 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение.
(163)
Най-подходяща за сравнение на цените е целевата група на 20-49-годишните. Както може да се заключи от Таблица , има различни подгрупи, много от които са насочени към зрители в границите 20-49 години.
Таблица 5:
Процент на целевите GRP (рейтинг точки), придобити от STER през 2004 г.
Целева група:
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Пазаруващи 20-49
Пазаруващи 20-49:
Мъже 20-34
Жени 20-34
Придобити
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 27.1.2005 г. от нидерландските власти.
(164)
Таблица посочва, че STER предимно продава реклами за зрители. От 1999 г. намалява пазарният дял на STER в рекламите и аудиторията, до която имат достъп обществените радио- и телевизионни организации, за целевата възрастова група 20-49 г. Брутните цени, които рекламодателите са заплащали за целевата група 20-49 г., са следните:
Таблица 6:
Брутни цени за рейтинг точка за целевата група 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1995- 2005 г. в еуро
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1,470
1,496
1,499
1,315
1,485
1,541
1,562
1,624
1,816
1,932
1,890
Частни разпространители
1,337
1,314
1,366
1,399
1,438
1,637
1,667
1,675
1,753
2,055
2,087
Източник
:
Писмо от 3.2.2006 г. от нидерландските власти.
(165)
Въз основа на представените по-горе данни цените по ценоразпис за целевата група 20-49 г. на STER са само малко по-ниски от цените по ценоразпис на частните радио- и телевизионни организации. Според нидерландските власти радио- и телевизионните организации и на STER отпускат значителни отстъпки. Частните радио- и телевизионни организации сякаш предоставят много по-големи отстъпки, особено от 1998 г. Тези отстъпки са изброени по-долу:
Таблица 7:
Действителни отстъпки, предоставени в периода 1994-2005, в %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Частни разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(166)
Въпреки че STER има по-малко атрактивна аудитория, отколкото частните радио- и телевизионни разпространители - той има по-ниска селективност и поради това има по-малки възможности да предложи много специфична целева група - има и по-малка аудитория и дял в рекламния пазар (виж Таблица 9 по-долу), неговите нетни цени са по-високи от тези, които се заплащат на частните р адио- и телевизионни организации.
Таблица 8:
Нетни цени за рейтинг точка за целевата група 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1995-2005 г. в еуро
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Частни разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
От Таблица може, освен това, да се направи извода, че има ясна корелация между намалението в дела на аудиторията и рекламния дял за обществените радио- и телевизионни организации. Няма доказателство, че STER увеличава пазарния си дял чрез потенциален дъмпинг на цените или дори че поддържа пазарния си дял въпреки намалението в аудиторията на своите клиенти радио- и телевизионни организации. Обратно, STER губи дела си в рекламния пазар със същия темп, с който обществените радио- и телевизионни организации губят аудитория.
Таблица 9:
Дялове в аудиторията и рекламния пазар
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Аудитория на частните разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Реклами при частните разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Аудитория на обществените разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Реклами при обществените разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 3.2.2006 г. от нидерландските власти.
(168)
И накрая, няма доказателства, че STER губи рекламни приходи с цел да увеличи пазарния си дял.
Схема 1:
Развитие на брутните и нетни приходи
(169)
От Таблица 7 и Схема 1 може да се направи извода, че STER е предложила значителни отстъпки. Въпреки това, от Схема 1 може също да се направи извода, че въпреки тези отстъпки, нетните приходи от продажба на рекламно пространство са останали относително постоянни. Използването на отстъпки не е довело до големи промени в приходите.
(170)
Следователно нито едно от обстоятелствата, които нормално придружават поведение на подбиване на цените - а именно: по-ниски цени, повишаване на пазарния дял и временна загуба на приходи - не изглежда да е настъпило на рекламния пазар в Нидерландия. Отново трябва да се подчертае, че STER е компания, независима от обществените радио- и телевизионни организации и нейните приходи отиват директно в медийния бюджет. В съответствие с това Комисията трябва да стигне до заключението, че няма признаци STER да е подбил цените до такава степен, че да доведе до несъразмерна загуба на приходи, която да е повишила потребността от допълнително държавно финансиране на системата за обществено радио- и телевизионно разпространение.
8.5.2.2. Стандарт за сравнение на цените за реклама
(171)
SBS Broadcasting BV приведе довода, че „само ценовото сравнение между цените за рейтинг точка в групата 20-49 г., плащани на STER или на IP и/или на SBS не могат да бъдат изключителен критерий, за да се установи дали STER подбива или не цените“.
(172)
SBS твърди също така, че на първо място рекламодателите са склонни да плащат допълнителна премия за рейтинг точките в групата 20-49 г., предложени от STER, защото достига и хора, извън целевата група. Освен това цените на STER за рейтинг точки (GRP) за възрастова група 13+ (категорията на тийнейджърите) за реална доставка са в действителност много по-ниски от цените на частните конкуренти за GRP 13+. Тези въпроси бяха предоставени от Комисията на нидерландските власти (67).
(173)
По отношение на първия въпрос, трябва да е ясно от самото начало, че маркетинговите компании се стремят да достигнат до определена целева група, когато рекламират своите продукти. Аудиториите извън целевата група нямат значение. Един от критериите за закупуване на рекламно време е селективността на целевата аудитория. Ако рекламният разрез не е селективен, т.е. има много от така наречения „отпадък“ (реклами, достигащи до хора извън целевата група), тогава рекламния разрез става по-малко интересен. Поради факта, че рекламното пространство, продавано от STER, има ниска селективност - то привлича широк обхват зрители - в действителност за STER, според нидерландските власти, е трудно да поддържа рекламните си тарифи. Второ, рейтинг точките (GRP) за групата 13+ г. е с по-малко значение, отколкото рейтинг точките за групата 20-49 г. Информацията в Таблица показва относително ниското значение на рейтинг точките за групата 13+ г. и ясно посочва, че рейтинг точките (GRP) за групата 13+ г. не са от решаващо значение, когато се прави сравнение на цените. Както заявиха нидерландските власти, рейтинг точките за групата 20-49 г. е от много по-голямо значение. Фактът, че цената за рейтинг точки за групата 13+ е по-ниска при STER, не означава сама по себе си, че има общо подбиване на цените от обществените радиостанции и телевизии.
8.5.2.3. Заключение относно рекламите
(174)
Следователно, въпреки фактът, че STER предлага значителни отстъпки, общите приходи, идващи от рекламно пространство, не са намалели, а са останали стабилни. След като оцени останалите доводи и отговорите на нидерландските власти, Комисията стига до извода, че понастоящем няма доказателства, че STER не е направил опит да увеличи максимално рекламните си приходи и че неговото поведение би довело до повишена нужда от държавно финансиране.
8.5.3. Футболни права
(175)
Когато започна процедурата, Комисията заяви, че няма ясни признаци, за да се направи заключение, че радио- и телевизионните организации са плащали цена за правата за предаване на футболни състезания, която да е структурно над пазарната стойност. Една от причините бе, че обществените радиостанции и телевизии са предлагали по-високи суми по време на преговорите, отколкото са били склонни да предложат частните разпространители. CLT-UFA се оплака, че нидерландските обществени радио- и телевизионни организации плащат високи цени за футболни права. Комисията посочи, че ще направи оценка на това положение по-нататък.
(176)
Последвалото разследване не представи доказателства, че обществените радио- и телевизионни организации са предложили над цената на частните обществените радио- и телевизионни организации, нито че обществените радио и телевизия са придобили права за футболно събитие до такава степен, че да направят възможно затварянето на пазара за конкурентите. В действителност бяха открити примери за важни футболни права, задържани от частните разпространители в периода, подлежащ на разследване (виж параграф 55).
(177)
Все пак, тъй като в настоящата процедура не бяха идентифицирани практики, противоречащи на конкуренцията, въпросът за това дали системата като такава предлага достатъчна защита срещу възможността за антиконкурентно поведение, ще бъде разгледан в процедура E-5/2005 за съществуваща помощ.
9. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(178)
Поради причините, изложени по-горе, Комисията стига до заключението, че има наличие на свръх-компенсация от 98,365 милиона еуро за NOS за функциите, които изпълнява като РО и че тази сума е била отпусната посредством мерки на държавна помощ, които не могат да се разглеждат като съвместими с общия пазар на базата на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО и поради това следва да бъдат възстановени от NOS.
(179)
Въпреки това, тъй като свръх-компенсацията надхвърля общата сума на ad hoc плащанията към NOS за функциите, които изпълнява като РО, която възлиза общо на 76,327 милиона еуро, възстановяването трябва да се ограничи на 76,327 милиона еуро, тъй като „останалата“ свръх компенсация е била отпусната чрез съществуваща помощ и не може да бъде възстановена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Ad hoc държавната помощ, която Нидерландия отпуска на NOS за функциите, които изпълнява като РО, е несъвместима с общия пазар.
2. Несъвместимата ad hoc държавна помощ следва да бъде възстановена от NOS. Сумата, която трябва да се възстанови, е 76,327 милиона еуро, плюс лихви.
3. Аd hoc държавната помощ, отпусната от Нидерландия на индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации, е съвместима с общия пазар, при условие че, ако такава помощ води до свръх-компенсация за обществената мисия, излишъкът следва да се държи в специален резерв за тази цел, чиято сума не надвишава 10 % от годишния бюджет на радио- или телевизионната организация и при условие че спазването на това ограничение редовно се контролира от Нидерландия.
Член 2
1. Нидерландия взима всички необходими мерки, за да си възстанови помощта от РО, за която става въпрос в член 1 и която е била предоставена незаконосъобразно на бенефициерът.
2. Възстановяването влиза в сила без отлагане и в съответствие с процедурите на националното законодателство, при условие че те разрешават незабавното и ефективно прилагане на решението. Помощта, която трябва да се възстанови, следва да включва лихвите от датата, на която е била предоставена на бенефициерите до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите, които следва да бъдат възстановени съгласно параграф 2, следва да бъдат изчислени в съответствие с процедурите, описани в членове 9 и 11 от Решение (ЕО) № 794/2004 (68).
4. В срок от два месеца след уведомлението за това Решение, Нидерландия изисква бенефициерът, посочен в член 1, да възстанови незаконосъобразната и несъвместима държавна помощ и дължимата лихва.
Член 3
Нидерландия информира Комисията, в срок от два месеца след уведомлението за това Решение, какви мерки е взела вече и планира да вземе, за да се съобрази с него. Тя предоставя тази информация, като използва модела на въпросник от Приложение 1 към решението. Нидерландия в рамките на същия период от време представя всички документи, които предлагат доказателства, че е инициирана процедура за възстановяване срещу бенефициерът на незаконосъобразната и несъвместима държавна помощ.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Кралство Нидерландия.
Съставено в Брюксел на 22 юни 2006 г.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 22 päivänä kesäkuuta 2006,
Alankomaiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden tapauskohtaisesta rahoituksesta C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(tiedoksiannettu numerolla C(2006) 2084)
(Ainoastaan hollanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2008/136/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on kehottanut edellä mainittujen määräysten mukaisesti asianomaisia esittämään huomautuksensa (1),
on ottanut huomautukset huomioon,
sekä katsoo seuraavaa:
I. MENETTELY JA TAUSTAA
1. MENETTELY
(1)
Komissiolle tehtiin vuosien 2002 (2) ja 2003 (3) aikana useita kanteluja, joissa väitettiin Alankomaiden yleisradioyhtiöihin sovellettavan julkista rahoitusta koskevan järjestelmän olevan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sääntöjenvastaista ja yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea.
(2)
Kantelujen alustavan tutkinnan aikana komissio sai kantelijoilta (4) ja Alankomaiden viranomaisilta (5) lisätietoja.
(3)
Väitettyjä tukitoimia koskevan alustavan arvioinnin perusteella komissio ilmoitti Alankomaille 3 päivänä helmikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä, että se oli päättänyt aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn tiettyjen sellaisten toimenpiteiden osalta, joiden voitaisiin katsoa olevan uutta tukea.
(4)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (6). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisestä tuesta.
(5)
Alankomaat vastasi menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen 30 päivänä huhtikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä. Lisäksi komissiolle esitti huomautuksensa 11 asianomaista (7). Komissio toimitti huomautukset edelleen Alankomaille 29 päivänä huhtikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä. Alankomaiden viranomaisten vastaukset saatiin 13 päivänä elokuuta 2004 päivätyllä kirjeellä.
(6)
Komissio esitti Alankomaiden viranomaisille 4 päivänä tammikuuta 2005 ja 25 päivänä toukokuuta 2005 päivätyillä kirjeillä lisäkysymyksiä, joihin viranomaiset vastasivat 27 päivänä tammikuuta 2005 ja 25 päivänä heinäkuuta 2005 päivätyillä kirjeillä. Lisätietoja saatiin yhdeltä kantelijalta (De Telegraaf) 25 päivänä heinäkuuta 2005 ja Alankomaiden viranomaisilta 2 päivänä syyskuuta. Komissio pyysi 22 päivänä marraskuuta 2005 sähköpostitse Alankomaiden viranomaisilta lisäselvennyksiä, ja nämä vastasivat 25 päivänä marraskuuta 2005. Komissio päätti viranomaisten kanssa pidetyn kokouksen jälkeen, että selvennyksiä tarvittiin vielä lisää. Tästä syystä Alankomaiden viranomaisille lähetettiin 22 päivänä joulukuuta 2005 tietopyyntö, johon viranomaiset lisäaikaa saatuaan vastasivat 3 päivänä helmikuuta 2006. Komissio ja Alankomaiden viranomaiset lähettivät tämän vastauksen johdosta toisilleen vielä sähköpostia helmikuussa ja huhtikuussa 2006.
(7)
Asiasta järjestettiin Alankomaiden viranomaisten ja komission yhteinen kokous 24 päivänä syyskuuta 2004. De Telegraafin kanssa järjestettiin kokous 27 päivänä lokakuuta 2004. Broadcast Partnersin kanssa järjestettiin kokous 5 päivänä tammikuuta 2005. Komission ja RTL:n kokous pidettiin 27 päivänä heinäkuuta 2005 ja komission ja VESTRAn kokous 23 päivänä syyskuuta 2005. Komissio piti kokouksen Alankomaiden viranomaisten kanssa vielä 1 päivänä helmikuuta ja 14 päivänä helmikuuta 2006.
(8)
Tämän ”uutta tukea” koskevan menettelyn lisäksi julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden rahoitusta valtion vuosittain maksamilla korvauksilla ja kulttuurituotannon edistämisrahaston (Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties, Stifo) (8) varoilla arvioidaan parhaillaan erillisessä voimassa olevaa tukea koskevassa menettelyssä (vrt. valtiontukiasia nro E-5/2005). Nyt kyseessä olevassa komission päätöksessä viitataan voimassa olevaa tukea koskevan menettelyn kohteena oleviin toimenpiteisiin vain niiltä osin kuin on tarpeen saada kokonaiskuva yleisradiotoiminnan rahoituksesta. Päätöksessä ei kuitenkaan käsitellä kysymystä siitä, ovatko säännölliset vuotuiset maksut ja edistämisrahastosta maksettavat maksut valtiontukisääntöjen mukaisia.
(9)
Lisäksi tässä päätöksessä arvioidaan vain julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden perustoimintoja (niin kutsutut pääasialliset tehtävät), ei uusien mediapalvelujen tai SMS (tekstiviesti)- tai i-mode-palvelujen tarjonnan kaltaisia oheistoimintoja. Päätös ei myöskään käsittele NOS:n verkko-operaattori Nozemaan tekemiä investointeja, jotka kantelujen mukaan olisivat saattaneet jäädä tekemättä markkinaolosuhteissa. Näitä kysymyksiä käsitellään erillään.
(10)
Päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta kattoi menettelyn vuodesta 1992. Näyttää kuitenkin siltä, että ensimmäiset tapauskohtaiset korvaukset maksettiin vasta vuonna 1994. Nyt ovat lisäksi saatavilla numerotiedot vuoteen 2005 asti, ja ne olisi otettava huomioon. Tämän päätöksen kattama ajanjakso ulottuisi näin ollen vuodesta 1994, jolloin maksettiin ensimmäiset tapauskohtaiset korvaukset, vuoteen 2005 eli viimeisimpään vuoteen, jolta lopulliset numerotiedot ovat saatavilla. On paikallaan todeta, että Alankomaiden viranomaiset kehottivat komissiota ottamaan huomioon myös vuoden 2006 tiedot. Ne ovat kuitenkin vasta alustavia, eikä niitä sen vuoksi voida ottaa huomioon.
2. YLEISRADIOTOIMINNAN JÄRJESTELMÄN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
(11)
Tämän luvun 2.1 jaksossa esitellään yleisradiotoiminnan toimijat ja 2.2 jaksossa Alankomaiden yleisradiotoiminnan rahoitusjärjestelmän eri osat. Tässä yhteydessä kuvataan oikeudelliset säännökset, joilla yleisradioyhtiöille osoitetaan julkisen palvelun tehtävä, selitetään eri rahoitusmuodot (vuotuiset maksut ja tapauskohtaiset maksut) ja lopuksi selitetään, mitä varantoja yleisradioyhtiöt ovat luoneet ja käyttävät täyttääkseen julkisen tehtävänsä. Sen jälkeen tarkastellaan Alankomaiden yleisradioyhtiöiden liiketoimintaa (2.5 jakso). Seuraavassa 2.6 jaksossa selvitetään, kuinka NOS hankki jalkapallo-ottelujen lähetysoikeudet, ja 2.7 jaksossa tarkastellaan yleisradioyhtiöiden ja kaapelioperaattorien välisiä suhteita. Lopuksi 2.8 jaksossa tarkastellaan tämän päätöksen aiheena olevia toimenpiteitä.
2.1. Yleisradioalan toimijat
(12)
Julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmä koostuu eri organisaatioista, joihin kuuluu kahdeksan yksityistä yhdistystä (yksityisiä radio- ja televisioyhtiöitä, joilla on julkisen palvelun tehtävää hoitavia jäseniä) ja kymmenen yksityistä säätiötä (yksityisiä radio- ja televisioyhtiöitä, joilla ei ole julkisen palvelun tehtävää hoitavia jäseniä) (9).
(13)
Johdanto-osan 12 kappaleessa mainittujen radio- ja televisioyhtiöiden lisäksi julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmään kuuluu vielä yksi toimija, NOS, jolla on kaksitahoinen rooli. Ensinnäkin se on julkisen palvelun yleisradioyhtiö, joka vastaa televisio- ja radio-ohjelmista (nimellä NOS RTV). Toiseksi se koordinoi koko julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmää. Tätä tehtävää hoitaa NOS:in hallintoneuvosto (Publieke Omroep, jäljempänä ’PO’). PO, jonka tehtävistä säädetään viestintälaissa, tukee yleisradioyhtiöiden välistä yhteistyötä, koordinoi kolmea julkista televisiokanavaa ja raportoi yleisradioyhtiöiden toiminnasta kahdesti vuodessa viestintäviranomaiselle.
(14)
NOS saa rahoitusta viestintäbudjetista sekä PO:n että NOS RTV:n tehtäviä varten.
(15)
Julkisen palvelun yleisradioyhtiöt lähettävät julkisen palvelun televisio-ohjelmia kolmella julkisella kanavalla (10).
(16)
Yleisradiotoiminnan järjestelmään kuuluu myös Alankomaiden yleisradiotoiminnan ohjelmatuotannosta vastaava järjestö (Nederlands Omroepbedrijf, jäljempänä ’NOB’). NOB tallentaa ääntä, liikkuvaa kuvaa ja tietoa, valmistelee niiden siirron ja siirtää ne kaikille mahdollisille jakelukanaville. Näitä palveluja NOB tarjoaa kaupallisille radio- ja televisioyhtiöille ja julkisen palvelun yleisradioyhtiöille. Alankomaiden hallitus pitää julkisen palvelun yleisradioyhtiöille tarjottuja palveluja julkisina palveluina, ja niitä rahoitetaan julkisin varoin (11).
(17)
Mainosajan myynnistä ja mainosten lähettämisestä julkisilla kanavilla vastaa yksinään erillinen säätiö (Stichting Ether Reclame, jäljempänä ’STER’). Se vastaa lähetysajasta, joka sille on myönnetty. STER:n saamat tulot siirretään suoraan valtiolle.
(18)
Kansallisten julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden lisäksi kansallisella tasolla toimii useita kaupallisia radio- ja televisioyhtiöitä. Niitä ovat esimerkiksi RTL (RTL 4, 5 ja 7 (kaikki kuuluvat CLT-UFA -yhtymään), SBS6, NET5 ja Veronica (SBS Broadcasting group) ja Talpa (Talpa Media Holding). Ne saavat tulonsa pääasiassa televisiomainonnalla.
2.2. Julkisen palvelun yleisradiotoimintaa säätelevä lainsäädäntö
(19)
Yleisradiotoimintaa säätelevät nykyään 21 päivänä huhtikuuta 1987 annettu viestintälaki (Stb. 1987, 249) ja viestintäasetus. Laki sallii yleisradioyhtiöiden harjoittavan neljänlaisia toimintoja. Ne määritellään nykyisessä viestintälaissa pääasiallisiksi tehtäviksi, oheistehtäviksi, oheistoiminnoiksi ja liitännäistoiminnoiksi. Yleisradioyhtiöt voivat saada valtiolta rahoitusta pääasiallisten tehtävien ja oheistehtävien suorittamista varten.
2.2.1. Oikeudelliset määritelmät
(20)
Viestintälain 13c §:n 1 momentin mukaan julkisen palvelun yleisradiotoiminnan pääasiallisina tehtävinä on
a)
turvata yleistä lähetystoimintaa varten moniarvoinen ja korkeatasoinen ohjelmatarjonta uutisvälityksen, kulttuurin, koulutuksen ja viihteen aloilla kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla ja lähettää ohjelmat tai antaa ne lähetettäviksi avoimilla kanavilla,
b)
toteuttaa kaikki ohjelmien tarjonnan ja lähettämisen kannalta tarpeelliset toimet,
c)
lähettää Alankomaiden ulkopuolisille maille ja alueille ja ulkomailla oleskeleville Alankomaiden kansalaisille kohdennettuja ohjelmia.
(21)
Viestintälain 13c §:n 2 momentissa säädetään yleisradioyhtiöiden lähettämiin ohjelmiin sovellettavista yleisistä vaatimuksista. Ohjelmien on välitettävä kuva yhteiskunnasta tasapainoisella tavalla ja niiden on kuvattava väestölle tärkeitä asioita ja sen näkemyksiä yhteiskunnasta, kulttuurista ja filosofiasta, ja
a.
asianomaisilla alueilla koko väestöllä on oltava mahdollisuus ohjelmien näkemiseen; ja
b.
ohjelmien on edistettävä moniarvoisuutta ja kulttuurista monimuotoisuutta Alankomaissa (…)
(22)
Eri ohjelma-aloille, kuten kulttuurille, koulutukselle ja viihteelle myönnettävän kokonaisohjelma-ajan prosenttiosuus on ennalta määrätty (12).
(23)
Viestintälain 16 §:ssä säädetään, että tietyt tehtävät hoitaa NOS-RTV, ja vahvistetaan kyseiset tehtävät yksityiskohtaisesti. Niihin kuuluu myös urheiluohjelmien tarjonta, kilpailut, cup-ottelut ja kansainväliset urheilutapahtumat mukaan luettuina mutta kuitenkin niihin rajoittumatta. Säännöt eivät määrää ennalta sitä, kuinka suuri prosenttiosuus ohjelma-ajasta käytetään tällaisiin urheiluohjelmiin. Käytännössä NOS-RTV pyrkii käyttämään urheiluohjelmiin 9-11 prosenttia koko ohjelma-ajasta (13).
(24)
Yleisradiotoimintaa harjoittavat yhdistykset ovat oikeutettuja ohjelma-aikaan kansallisten televisio-ohjelmien lähetystä varten, ja tämän tehtävän suorittamiseen niillä on oikeus saada valtiolta rahoitusta (viestintälain 31 §:n 4 momentti).
(25)
Vuonna 2000 voimaan tulleen viestintälain 13c §:n 3 momentin mukaan yleisradiotoiminnan järjestelmä voi myös täyttää 1 momentissa mainitut tehtävänsä tarjoamalla ja jakamalla ohjelma-aineistoa muulla tavoin kuin 1 momentin a kohdassa tarkoitetulla tavalla. Toisin sanoen, julkisen palvelun yleisradioyhtiöt voivat lähettää 20 kappaleessa mainittujen pääasiallisten tehtävien yhteydessä julkisen palvelun ohjelmasisältöjä myös muiden viestintäkanavien (esim. Internet) kautta.
(26)
Näiden niin kutsuttujen oheistehtävien on täytettävä tietyt ehdot. Niitä ei esimerkiksi saa käyttää voiton hankkimiseksi kolmansille osapuolille (viestintälain 55 §). Verkkosivuston tai teemakanavan ylläpito ovat esimerkkejä oheistehtävistä.
(27)
On myös paikallaan mainita, että pääasiallisen tehtävän ja oheistehtävien hyödyntäminen tuo julkisen palvelun yleisradioyhtiöille tuloja käytettäväksi julkisen palvelun tarkoituksiin (14).
(28)
Alankomaiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöt voivat myös harjoittaa toimintaa, joka voidaan määritellä oheis- ja liitännäistoiminnoiksi. Oheistoimintojen (15) on täytettävä tietyt lakisääteiset ehdot. Esimerkkejä oheistoiminnoista ovat ohjelmaoppaiden myynti, sponsorointi, ohjelmaoikeuksien ja ohjelmiin liittyvän aineiston myynti, toimistotilan vuokraus ja drive in -näytökset.
(29)
Muita toimintoja ovat niin kutsutut liitännäistoiminnot. Ne ovat toimintoja, joita yleisradiotoimintaa harjoittavat yhdistykset tarjoavat jäsenilleen. Niihin kuuluu muun muassa lehtien julkaisu ja matkojen järjestäminen ja myynti.
2.2.2. Toimeksianto ja valvonta
(30)
Riippumattoman viestintäviranomaisen (Commissariaat voor de Media) tehtävänä on varmistaa, että ohjelmasuunnittelun ja rahoituksen yhteydessä noudatetaan viestintälain ja täytäntöönpanolainsäädännön (viestintälain 9 §) vaatimuksia.
(31)
Viestintälain 134 §:n mukaan viestintäviranomaisen tehtävänä on varmistaa, että yleisradioyhtiöt täyttävät velvollisuutensa ja esimerkiksi noudattavat eri ohjelmatyypeille vahvistettuja kiintiöitä. Viestintäkomissio voi määrätä sakkoja, jos velvollisuuksia ei täytetä. Lisäksi viestintäviranomainen valvoo, että yleisradioyhtiöt noudattavat sponsorointia ja mainontaa koskevia oikeudellisia rajoituksia.
(32)
Viestintäviranomainen tarkastaa vuosittain toimitettujen tilintarkastuskertomusten perusteella, vastaavatko yleisradioyhtiöiden tilit viestintälain, viestintäasetuksen ja rahoituskäsikirjan vaatimuksia. Jos näin on, viranomainen vahvistaa (budjetoidut) määrät säännöllistä ohjelmatarjontaa varten (viestintälain 100 ja 101 §).
2.3. Julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden rahoituslähteet
(33)
Yleisradioyhtiöiden pääasiallinen rahoituslähde on valtiolta vuosittain saatava korvaus. Määrärahavaihtelujen tasoittamiseksi yleisradioyhtiöt saavat pitää tiettyjä varantoja. Lisäksi yleisradioyhtiöt ovat saaneet vuodesta 1994 lähtien tapauskohtaisia maksuja.
(34)
Koska tapauskohtaisen rahoituksen soveltuvuutta yhteismarkkinoille ei voida arvioida ottamatta huomioon muita julkisen rahoituksen lähteitä, seuraava kuvaus kattaa sekä vuotuiset että tapauskohtaiset maksut, vaikka tämä päätös ei koskekaan vuotuisia maksuja eikä Stifosta maksettuja maksuja (ks. 8 kappale).
2.3.1. Vuotuiset maksut
(35)
Alankomaiden yleisradioyhtiöt saavat vuosittain määrärahan valtion viestintäbudjetista. Vuosina 1994-2005 nämä maksut olivat yhteensä noin 7,1 miljardia euroa. Siitä noin 819,6 miljoonaa euroa siirrettiin PO:lle hallinto- ja koordinointitehtäviä varten, ja loput 6,3 miljardia euroa maksettiin yksittäisille yleisradioyhtiöille. Viestintäbudjetin varat tulevat monesta lähteestä: valtion yleisradiomaksu (kerätään veronmaksajilta), STER:ltä saatavat mainostulot sekä yleisradiotoiminnan yleisen rahaston (Algemene Omroepreserve, jäljempänä ’AOR’) (16) korkotuloista. Viestintäbudjetin kokonaismäärä ratkaisee, kuinka paljon vuotuista rahoitusta voidaan asettaa yleisradioyhtiöiden (ja muiden media-alan organisaatioiden) käyttöön.
2.3.2. Stifo
(36)
Saamiensa vuotuisten maksujen lisäksi yleisradioyhtiöt saivat maksuja Stifosta (kulttuurituotannon edistämisrahasto). Stifosta myönnetyt varat ovat valtiontukitoimenpide, jonka komissio on kuitenkin hyväksynyt (valtiontukiasia N:o NN 32/91). Stifo-tukitoimenpidettä on näin ollen pidettävä voimassa olevana tukena. Yksittäisille julkisen palvelun yleisradioyhtiöille maksetut Stifo-maksut (PO ei saanut Stifosta maksuja) olivat kyseisellä ajanjaksolla yhteensä 155 miljoonaa euroa.
2.3.3. Tapauskohtaiset maksut
(37)
Edellä 34 ja 35 kappaleessa mainittujen, yleisradioyhtiöiden rahoituksen säännöllisiksi lähteiksi katsottavien varainsiirtojen lisäksi yleisradioyhtiöille myönnettiin useita tapauskohtaisia maksuja. Ne joko maksettiin suoraan yleisradioyhtiöille tai kanavoitiin erityisrahastojen ja varantojen kautta.
2.3.3.1. Maksut vastikevaroista
(38)
Vastikevarat ovat tiettyyn tarkoitukseen varattu osa viestintäbudjetista. Vuosina 1996-1998 NOS RTV:lle siirrettiin vastikevaroista [...] (17) miljoonaa euroa. Vastikevarat otettiin käyttöön vuonna 1996 ohjelmaoikeuksien hintojen nousun yhteisrahoitusta varten. Varojen jakoa koskevat ehdot on hyväksytty valtion ja yleisradioyhtiöiden molemminpuolisella sopimuksella. Jos yleisradioyhtiöt eivät kykene yleisen talousarvionsa puitteissa ostamaan oikeuksia, joiden hinta on noussut kohtuuttomasti, valtio yhteisrahoittaa tarvittavalla määrällä kyseisten oikeuksien hankinnan.
2.3.3.2. FOR-maksut
(39)
Kulttuuriministerille myönnettiin vuonna 1998 mahdollisuus (viestintälain 106a §) siirtää varoja tapauskohtaisesti AOR:stä (viestintäviranomaisen hallinnoima yleisradiotoiminnan yleinen rahasto) PO:n yksittäisten hankkeiden rahoittamista varten perustettuun rahastoon. Rahasto perustettiin vuonna 1999, ja sen nimeksi tuli ”FOR”. Se toimii PO:n valvonnassa.
(40)
Periaatteena on, että jos AOR:n varat kasvavat yli 90,8 miljoonan euron, on aiheellista siirtää niitä FOR:iin. Tämä ei kuitenkaan tapahdu automaattisesti. Joka vuosi opetus-, kulttuuri- ja tiedeministeri päättää, onko siirto mahdollinen, ja myönteisessä tapauksessa siirrettävän määrän. Jos siirto hyväksytään, asianomaiset säännöt vahvistetaan pöytäkirjassa. Tällaiset pöytäkirjat on laadittu vuosina 1999 ja 2001. Viestintälain 99 §:n 2 momentin d kohdan mukaan talousarviossa on myös esitettävä hallintoneuvoston ehdotus varojen käytölle. Tämän ehdotuksen perusteella ministeri voi saattaa FOR:stä PO:n käyttöön varoja käytettäväksi tarkoituksiin, jotka hän samassa yhteydessä vahvistaa (18). Vaikka FOR on PO:n hankkeita varten perustettu rahasto, sen varat eivät ole PO:n varallisuudeksi katsottavia varoja.
(41)
FOR:stä käytettävissä olevien varojen ansiosta PO voi tukea laadun parantamista, parantaa ohjelmasuunnittelua ja investoida yleisradioyhtiöihin yleisesti. Täsmällisemmin sanottuna FOR:n tavoitteina on
-
tasapainottaa STER:n vähentyneitä mainostuloja,
-
laajentaa ohjelmistoa ja parantaa sen laatua, milloin tästä aiheutuu alussa ylimääräisiä kustannuksia, ja
-
rahoittaa investointeja, jotka tukevat Alankomaiden julkisen palvelun yleisradiotoimintaa kokonaisuudessaan.
(42)
Vuoteen 2005 mennessä yleisradiotoiminnan järjestelmä oli saanut FOR:stä 191,2 miljoonaa euroa, josta 157,4 miljoonaa euroa siirrettiin yksittäisille julkisen palvelun yleisradioyhtiöille ja 33,8 miljoonaa euroa PO:lle.
2.3.3.3. Yhteistuotantomaksut
(43)
Yhteistuotantorahasto (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep) perustettiin rahoittamaan Alankomaiden yleisradioyhtiöiden ja muiden ohjelmantuottajien yhteistuotantoja. Sen tulot muodostuvat tekijänoikeusmaksuista, joita Belgian ja Saksan kaapelioperaattorit maksavat kolmen Alankomaiden kanavan lähettämisestä Belgiassa ja Saksassa. Rahaston ovat perustaneet yleisradioyhtiöt, ja sitä hallinnoi säätiö. Rahaston johtokunta muodostuu yleisradioyhtiöiden johtajista.
(44)
Vuonna 1994 Alankomaiden viranomaiset päättivät maksaa varoja kahdelle yhteistuotantorahaston hallinnoimalle alarahastolle eli Filmfonds-rahastolle, joka rahoittaa elokuvien ja dokumenttiohjelmien yhteistuotantoja, ja Telefilm-hankkeelle, jolla pyritään edistämään korkeatasoisten tv-elokuvien tuotantoa.
(45)
Yksittäiset julkisen palvelun yleisradioyhtiöt saivat vuosina 1994-2005 yhteistuotantorahastosta julkisia varoja 31,7 miljoonaa euroa (PO ei saanut varoja yhteistuotantorahastosta).
2.4. Yksittäisten yleisradioyhtiöiden hallussa olevat varannot
(46)
Kullakin julkisen palvelun yleisradioyhtiöllä on joitakin varantoja, tyypillisesti ohjelmatoimintaan liittyviä varantoja sekä joko yhdistys- tai säätiövarantoja sen mukaan, onko asianomainen yleisradioyhtiö yhdistys vai säätiö.
2.4.1. Ohjelmatoiminnan varannot
(47)
Yksittäisillä julkisen palvelun yleisradioyhtiöillä on lupa kasvattaa varantojaan, jos kokonaistulot ovat menoja suuremmat. Nämä varat voidaan käyttää ohjelmakuluihin tulevina vuosina.
(48)
Alankomaiden viranomaisten mukaan ohjelmatoiminnan varantoon lisätään tuotettujen mutta vielä lähettämättä olevien ohjelmien arvoa vastaava määrä (19). Varantoon sisältyy siten myös jo tuotettujen ohjelmien arvo. Vuonna 2005 yksittäisten yleisradioyhtiöiden hallussa olevien ohjelmatoiminnan varantojen määrä oli yhteensä 78,6 miljoonaa euroa.
(49)
Vuonna 2005 PO lisäksi päätti, että osa ohjelmatoiminnan varannosta olisi siirrettävä PO:lle, ja yleisradioyhtiöiden sallittiin pitää itsellään enimmillään määrä, joka vastasi 5-10 prosenttia vuotuisesta talousarviosta. Yleisradioyhtiöt siirsivät PO:lle 42,457 miljoonaa euroa.
2.4.2. Yhdistysvarannot
(50)
Julkisen palvelun yleisradiotoimintaa harjoittavat yhdistykset olivat aluksi yksityisoikeudellisia yhteisöjä. Vuosien myötä ne ovat koonneet omat yhdistysvarantonsa jäseniltä saamistaan avustuksista ja lahjoituksista. Yhdistysvarannot olivat siten peräisin yksityisistä varoista. Vuonna 1993 Alankomaiden hallitus päätti jäädyttää yhdistysvarannot. Siitä alkaen liitännäistoiminnoilla ja muulla ei-julkisella toiminnalla saatu voitto on periaatteessa (20) ollut käytettävä julkiseen palvelutoimintaan eikä sitä ole enää voitu siirtää yhdistysvarantoon. Alankomaissa julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden hallussa olevat yhdistysvarat olivat vuonna 2005 yhteensä noin 131,1 miljoonaa euroa.
2.4.3. NOS RTV:n ja pienempien yleisradioyhtiöiden säätiövarannot
(51)
NOS RTV:llä sekä NPS:llä ja muilla pienemmillä yleisradioyhtiöillä, joilla ei ole jäseniä (viestintälain 39f §), on ”säätiövarantoja” (stichtingsreserve). Vuonna 2005 säätiövarantoja oli yhteensä 42,2 miljoonaa euroa (21).
2.5. Mainonta julkisen palvelun kanavilla
(52)
Kuten edellä 17 kappaleessa todettiin, STER vastaa julkisen palvelun kanavilla harjoitetusta mainonnasta.
(53)
Muita tärkeitä tv-mainosaikaa myyviä yhtiöitä Alankomaissa ovat IP ja SBS. IP myy mainosaikaa kaupallisten televisioyhtiöiden RTL4:n, RTL5:n ja Yorinin puolesta, ja SBS myy mainosaikaa kaupallisten televisioyhtiöiden SBS6:n, Net 5:n ja Veronican puolesta. IP:n ja SBS:n lisäksi mainosaikaa myyvät myös muutamat muut kaupalliset televisioyhtiöt (22). STER:n veloittamat hinnat lasketaan mainostoimistojen ennusteiden, kilpailijoiden soveltamien hintojen ja aikaisemman hintakehityksen perusteella.
(54)
Taulukossa 1 esitetään, kuinka niiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden, joiden mainosajan myyntiä STER hoitaa, katsojaosuus on muuttunut. Ikäryhmässä 13+ katsojaosuus on vähentynyt vuosien 1997 ja 2005 välillä 38,8 prosentista 35,4 prosenttiin. Ikäryhmässä 20-49-vuotiaat katsojaosuus on vielä pienempi, 27,2 prosenttia.
Taulukko 1.
Katsojaosuus ikäryhmissä 13+ ja 20-49 (klo 18.00-24.00), 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, 24.2.2006.
(55)
Vuodesta 1994 kaupallisten televisioyhtiöiden saamat mainostulot, sekä listahintoihin perustuvat bruttotulot että myönnetyt alennukset huomioon ottaen saadut nettotulot, ovat olleet suuremmat kuin yleisradioyhtiöiden saamat tulot.
Taulukko 2.
Televisiomainonnasta saadut bruttotulot vuosina 1994-2005 (miljoonaa euroa)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Kaupalliset televisioyhtiöt
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Yhteensä
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, 24.2.2006.
Taulukko 3.
Televisiomainonnasta saadut nettotulot vuosina 1994-2005 (miljoonaa euroa)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Kaupalliset televisioyhtiöt
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Yhteensä
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, 24.2.2006.
(56)
Kuten edellä olevista taulukoista voi päätellä, televisiomainonnasta saadut bruttotulot ja nettotulot ovat muuttuneet eri tavalla. Alankomaiden viranomaisten mukaan sen lisäksi, että julkisen palvelun yleisradioyhtiöillä on korkeammat listahinnat kuin kaupallisilla televisioyhtiöillä, ne myös myöntävät näitä vähemmän alennuksia (23).
2.6. NOS RTV:n hankkimat jalkapallo-ottelujen lähetysoikeudet
(57)
Tutkinta-ajanjakson aikana NOS RTV sai useiden tärkeiden jalkapallotapahtumien lähetysoikeudet (24). Kaupallinen televisioyhtiö Canal+ (maksu-tv) sai oikeudet Alankomaiden ykkösliigan ottelujen suoriin lähetyksiin. Lisäksi NOS RTV siirsi osittain Mestarien liigan ottelujen lähetysoikeudet Canal+:lle. Kaupallinen televisioyhtiö SBS sai lähetysoikeudet kahteen kansalliseen cup-otteluun. Se sai lähetysoikeudet myös Alankomaiden ykkösdivisioonan otteluihin ja Alankomaiden joukkueen karsintaotteluihin vuoden 2004 Euroopan mestaruuskilpailuja varten. Eri ulkomaisten jalkapallosarjojen lähetysoikeudet ovat CLT-UFA:lla, joka on Euroopan suurin televisioyhtymä (esim. RTL:n emoyhtiö).
2.7. Yleisradioyhtiöiden ja kaapelioperaattorien väliset suhteet
(58)
Alankomaiden laissa perinteistä kaapelilähetystä pidetään tekijänoikeuskysymysten kannalta erillisenä julkaisemisena. Periaatteessa kaikilta tekijänoikeuksien haltijoilta tarvitaan lupa, ja oikeuksien haltija voi vaatia kaapelioperaattorilta julkaisemisesta maksun. Vuodesta 1985 on VECAIn (kaapelioperaattorien edustaja) ja NOS RTV:n (yleisradioyhtiöiden edustaja) välillä ollut voimassa sopimus, jonka mukaan kaapelioperaattorit vapautetaan julkisen palvelun yleisradioyhtiöille (tekijänoikeuksien haltijoita) maksettavista tekijänoikeusmaksuista, kun näiden ohjelmia lähetetään kaapelin välityksellä (25). Sopimus tehtiin Alankomaiden hallituksen pyynnöstä sillä perusteella, että kansalaiset maksavat jo osuuden yleisradiotoiminnasta. Tekijänoikeusmaksujen perimistä kaapelioperaattoreilta ei pidetty toivottavana, sillä se saattaisi johtaa korkeampiin kaapelimaksuihin. Kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt eivät myöskään ole pyytäneet kaapelioperaattoreilta tekijänoikeusmaksuja, mikä ei kuitenkaan liity edellä mainittuun julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden kanssa tehtyyn sopimukseen.
(59)
On syytä muistaa, että lain mukaan kaapelioperaattorit ovat velvollisia lähettämään kaikki yleisradioyhtiöiden radio- ja televisio-ohjelmat (jakeluvelvoite) mutta eivät voi veloittaa niiltä siirtokuluja.
2.8. Tämän päätöksen aiheena olevat toimenpiteet
(60)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä (26) vahvistetun mukaisesti tämän päätöksen aiheena ovat seuraavat toimenpiteet:
(1)
Viestintälain 106a §:ssä ja 170c §:ssä tarkoitetut yleisradioyhtiöille maksettavat maksut, jotka komissio luokittelee tapauskohtaisiksi.
(a)
Maksut suoritetaan joko vastikevaroista julkisen palvelun yleisradioyhtiöille tai AOR:stä FOR:n kautta yleisradioyhtiöille. Vuosina 1994-2005 näiden maksujen kokonaismäärä oli [...] miljoonaa euroa. Kuten edellä todettiin, määrä voidaan jakaa niin kutsutuista vastikevaroista maksettuihin maksuihin ([...] miljoonaa euroa) ja AOR:stä FOR:iin ja sen jälkeen FOR:stä yleisradioyhtiöille maksettuihin maksuihin (191,2 miljoonaa euroa).
(b)
Yhteistuotantorahastosta maksetut maksut. Yhteistuotantorahastoon kuuluu kaksi erillistä alarahastoa, Filmfonds ja Telefilm-hanke. Valtio myönsi vuosina 1994-2005 yleisradioyhtiöille yhteistuotantorahaston kautta 31,7 miljoonaa euroa.
(2)
Varmistettu pääsy kaapeliverkkoon eli niin kutsuttu jakeluvelvoite (johon viitataan viestintälain 82i §:ssä).
(3)
NOB:n maksutta toimittamat tekniset laitteet (viestintälain 89 ja 90 §).
II. SYYT MENETTELYN ALOITTAMISEEN JA OSAPUOLTEN ESITTÄMÄT VÄITTEET
3. YHTEENVETO MENETTELYN ALOITTAMISEN SYISTÄ
(61)
Alustavan tutkintansa jälkeen komissio katsoi, että tietyt toimenpiteet, jakeluvelvoitetta mahdollisesti lukuun ottamatta, ovat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio ilmaisi vielä epäilyksensä siitä, onko kyseinen valtiontuki EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvaa tukea.
(62)
Rahoituksen oikeasuhteisuuden osalta komissio katsoi, ettei ollut varmuutta siitä, että kustannukset ja tulot jaettiin selvästi määriteltyjen kustannuslaskennan periaatteiden mukaisesti. Komissiolle ei ollut selvää, olivatko muun kuin julkisen palvelun tuottamat tulot otettu kokonaisuudessaan huomioon laskettaessa julkisen rahoituksen tarvetta, ja näin oli olemassa riski, että rahoitus oli noussut julkisen palvelun kustannuksia suuremmaksi.
(63)
Komissio katsoi myös, että FOR:n sekä ohjelmatoiminnan varantojen määrä viittasi rakenteelliseen ylikompensaatioon. Komissio pani merkille, että tapauskohtaisten maksujen kokonaismäärästä oli käyttämättä 110 miljoonaa euroa (vuoden 2001 lukujen perusteella).
(64)
Komissio ilmoitti vielä aikovansa tutkia, oliko kilpailu markkinoilla vääristynyt kohtuuttomasti. Komissio painotti, että kilpailu markkinoilla saattoi olla vääristynyt mainonnan, kaapelilähetyksiin liittyvien tekijänoikeuksien ja jalkapallo-ohjelmien lähetysoikeuksien osalta.
(65)
NOB:llä ei ole lupaa veloittaa yleisradioyhtiöiltä niille tarjoamistaan palveluista, vaan se saa tämän tehtävän korvauksen suoraan valtiolta. Komissio totesi, että teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta saattaisi olla yleisradioyhtiöille annettua tukea.
4. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(66)
Tähän päätökseen liittyen esitettiin seuraavat huomautukset.
(67)
Alankomaiden yleisradioyhtiöt väittivät, että kyseessä olevia toimenpiteitä olisi pidettävä voimassa olevana tukena, sillä ne ovat osa yleisradiotoiminnan yleistä rahoitusjärjestelmää. Lisäksi ne huomauttivat, että komission olisi arvioitava yleisradiotoiminnan rahoitusta ainoastaan EY:n perustamissopimukseen liitetyn, jäsenvaltioiden julkisesta yleisradiotoiminnasta tehdyn pöytäkirjan, jäljempänä ’Amsterdamin pöytäkirja’, perusteella eikä sen tulisi soveltaa Altmark-tuomion (27) perusteita tai EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohtaa tai 86 artiklan 2 kohtaa.
(68)
CLT-UFA huomautti, että riippumaton tilintarkastaja saattoi tarkastaa ja hyväksyä julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmän tilit vasta vuodesta 2002 alkaen.
(69)
Yleisradioyhtiöt huomauttivat, että kyseessä ei ole 110 miljoonan euron ylikompensaatio, kuten komissio esittää. Ensinnäkin yleisradioyhtiöt ja viranomaiset käyttävät eri kirjanpitojärjestelmää. Viranomaiset käyttävät käteiskuitteihin perustuvaa järjestelmää ja yleisradioyhtiöt merkitsevät tulot ja menot tileihin tilitapahtuman mukaan. Tästä aiheutuu eroja. Yleisradioyhtiöiden mukaan FOR:n tulot on sitä paitsi varattu tiettyihin tuleviin kohteisiin. Ne huomauttivat lisäksi, ettei liian suuri rahoitus voi johtaa vääristymiin muilla markkinoilla, koska se voidaan käyttää vain julkisen palvelun toimintoihin.
(70)
ACT totesi, että STER toimii kilpailunvastaisesti alittaessaan hintoja mainonnan markkinoilla. Se väittää, että koska yleisradioyhtiöillä ei ole vuodessa yhtä paljon mainosaikaa kuin kaupallisilla televisioyhtiöillä, STER:n olisi sovellettava korkeampia hintoja kuin kaupallisten toimijoiden.
(71)
SBS Broadcasting vahvisti, että hinnat Alankomaiden televisiomainonnan markkinoilla on vahvistettu GRP (Gross Rating Point) 20-49 -luokalle. Koska yleisradioyhtiöillä on kuitenkin kaupallisia televisioyhtiöitä enemmän asianomaiseen katsojaryhmään kuulumattomia katsojia, mainostajat olisivat halukkaita maksamaan korkeampia hintoja GRP 20-49 -luokalle kohdennetusta mainosajasta. Sen vuoksi GRP 20-49 -hintojen vertailu ei kuvasta tuotteen taloudellista todellisuutta. SBS huomautti vielä, että yleisradioyhtiöt asettivat GRP 13+ -katsojaryhmälle alhaisemmat hinnat kuin kaupalliset televisioyhtiöt. Huomautustensa tueksi SBS toimitti katsauksia GRP 13+ -hinnoista, joita oli sovellettu parhaaseen katseluaikaan eri kanavilla vuosina 1995-2004, vuosien 2003 ja 2004 osalta kuukausittain eriteltynä. Ne osoittavat yleisradioyhtiöiden hintojen olleen alhaisemmat kuin useimmilla kaupallisilla toimijoilla.
(72)
CLT-UFA:n mukaan NOS RTV on maksanut liian korkeita hintoja jalkapallo-ottelujen lähetysoikeuksista. Hinnat olisivat olleet selvästi markkinahintoja korkeammat. CLT-UFA toimitti laskentamallin (28) osoittaakseen, kuinka se oli laskenut jalkapallo-ottelujen lähetysoikeuksien hinnat. Laskelman pohjalta CLT-UFA päätteli, että NOS RTV:n tekemä tarjous vuoden 2002 Mestarien liigan ottelujen lähetysoikeuksista oli merkittävästi korkeampi kuin CLT-UFA:n tarjous. ACT ja CLT-UFA katsoivat lisäksi, ettei komission tulisi pitää näyttöä siitä, että jalkapallo-ottelujen lähetysoikeuksista on maksettu ylihintaa, riittämättömänä sen vuoksi, että yhdessä esimerkkitapauksessa kaupallinen toimija on ehkä tehnyt suuremman tarjouksen.
(73)
VECAI (kaapelioperaattorien järjestö) otti esille kaksi asiaa. Ensinnäkin se katsoo, että kaapelioperaattorien, joihin sovelletaan jakeluvelvoitetta, olisi voitava pyytää maksu asianomaisilta yleisradioyhtiöiltä. Jakeluvelvoitteen johdosta yleisradioyhtiöt eivät ole maksaneet signaalin siirtämisestä kaapeliverkossa.
(74)
Toiseksi VECAI väitti, että kaapelioperaattorit tosiasiassa maksavat NOS RTV:n puolesta maksun oikeuksia hallinnoivalle organisaatiolle mutta että NOS RTV ja Alankomaiden viranomaiset pitävät sitä hallinnointimaksuna. VECAIn mukaan kyse on peitellystä tekijänoikeusmaksusta.
5. ALANKOMAIDEN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET (29)
(75)
Alankomaiden viranomaisten mukaan komission oletus, etteivät kyseiset toimenpiteet olisi osa yleisradioyhtiöiden valtiolta saamaa säännöllistä vuotuista rahoitusta, on virheellinen. Tutkinnan kohteena oleva rahoitus perustuu tavanomaiseen rahoitusjärjestelyyn, ja se sisältyi erottamattomasti yleisradioyhtiöille maksettujen maksujen perustana olleeseen budjettisuunnitelmaan. Viranomaisten mukaan FOR, vastikevarat, yhteistuotantorahaston varat ja NOB:lle maksetut maksut ovat osa tavanomaista vuotuista rahoitusjärjestelyä.
(76)
Alankomaiden viranomaiset kiinnittivät komission huomiota vielä siihen, että arvioinnissa olisi otettava huomioon julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden erityinen toimintaympäristö. Viranomaiset pyytävät komissiota ottamaan huomioon Amsterdamin pöytäkirjan soveltamisen. Tarvittaessa nyt menettelyn kohteena olevat toimenpiteet olisi luokiteltava EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvaksi tueksi, joka vastaa Amsterdamin pöytäkirjassa vahvistettuja periaatteita.
(77)
Komission alustavasti ilmoittama mahdollisen ylikompensaation määrä on virheellinen. Laskelman perustana käytettiin varoja, jotka luokiteltiin virheellisesti varannoksi. Niiden käyttö on kuitenkin ennalta määrätty ja sitä valvotaan, joten ylikompensaatio ei ole mahdollinen. Viranomaiset väittävät vielä, että jos kyseiset toimenpiteet luokiteltaisiin valtiontueksi, tuki olisi katsottava EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi valtiontueksi.
(78)
Alankomaiden viranomaiset korostavat, että yleisradiotoimintaa harjoittavien yhdistysten tilit on aina hyväksynyt riippumaton tilintarkastaja.
(79)
Alankomaiden viranomaiset katsovat, että enemmän tai vähemmän suosittuja urheilulajeja koskevien ohjelmien lähettäminen sisältyy yleisradioyhtiöiden pääasialliseen tehtävään. Viranomaisten mukaan yleisradioyhtiöt eivät päättäessään tarjouksesta lähetysoikeuksien saamiseksi maksaneet liikaa verrattuna siihen, mikä oli tarpeen tärkeiden oikeuksien saamiseksi, kun otetaan huomioon niiden julkisen palvelun tehtävä ja ohjelmatoiminta kokonaisuudessaan.
(80)
Viranomaiset toistavat, että NOB:n julkisen palvelun tehtävä on erottamaton osa julkisen palvelun järjestelmää. Se, ettei yleisradioyhtiöiltä veloiteta NOB:n tarjoamista palveluista, ei merkitse, että julkisen palvelun yleisradioyhtiöille myönnettäisiin tukea.
(81)
Alankomaiden viranomaiset toteavat, että koska kaupalliset televisioyhtiöt eivät myöskään vaadi kaapelioperaattoreilta tekijänoikeusmaksuja, NOS RTV:n voitaisiin katsoa toimivan kyseisillä markkinoilla tavallisena markkinatoimijana.
III. TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI VALTIONTUKISÄÄNTÖJEN PERUSTEELLA
6. ONKO KYSEESSÄ EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETTU TUKI?
(82)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavat edellytykset sille, että kyseessä on valtiontuki. Ensinnäkin toimenpiteen on oltava valtion toteuttama tai valtion varoista myönnetty. Toiseksi siitä on oltava etua vastaanottajalle. Kolmanneksi sen täytyy vääristää tai uhata vääristää kilpailua. Neljänneksi on oltava todennäköistä, että toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
6.1. Valtion varojen käyttö
6.1.1. Tapauskohtaiset maksut
(83)
Viestintälain 106a §:ssä ja 170c §:ssä tarkoitetut maksut, jotka komissio luokittelee tapauskohtaisiksi maksuiksi, voidaan jakaa niin kutsuttujen vastikevarojen maksuiksi, FOR-maksuiksi ja yhteistuotantomaksuiksi.
(84)
Vastikevarat siirretään ensin sivuun AOR:n sisällä (AOR on rahasto, jonka varat ovat viestintäviranomaisen hallinnoimia valtion varoja) julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden tietyntyyppisiä ennakoimattoman korkeita menoja varten. Toisessa vaiheessa varat siirretään AOR:stä NOS RTV:lle.
(85)
FOR-rahastosta maksetut maksut katsotaan valtion varoiksi. Vaikka FOR on PO:n hallinnoima ja johtama rahasto, sen varat tulevat AOR:stä, joka sisältyy viestintäbudjettiin.
(86)
Vielä tärkeämpää on, että kuten 2.3.3.2 jaksossa kuvataan, PO jakaa varat FOR-varojen käytöstä edeltä käsin tehtyjen sopimusten perusteella. Vaikka PO ehdottaakin, kuinka varat olisi käytettävä, opetus-, tiede- ja kulttuuriministeri hyväksyy ehdotuksen ja vahvistaa, mihin tarkoituksiin varoja voidaan käyttää. PO voi ainoastaan päättää rahojen käyttämisestä sen jälkeen, kun ministeri on vahvistanut perusteet varojen jakamiselle. PO:n on otettava huomioon ministerin vahvistamat säännöt. Tämän vuoksi voidaan katsoa, että maksujen suoritus FOR:stä yksittäisille yleisradioyhtiöille merkitsee valtion varojen siirtoa. Kyseessä on valtion varojen siirto, jonka valtio suorittaa (30).
(87)
Yleisradioyhtiöt saivat tutkinta-ajanjakson aikana FOR:stä 191,2 miljoonaa euroa ja vastikevaroja [...] miljoonaa euroa.
(88)
Yhteistuotantorahastosta maksetut maksut katsotaan valtion varoiksi. Kuten 43 kappaleessa kuvataan, yhteistuotantorahaston varat tulevat suorina rahoitusosuuksina viestintäbudjetista ja lisäksi tekijänoikeusmaksuista, joita belgialaiset ja saksalaiset kaapelioperaattorit maksavat kolmen Alankomaiden kanavan lähettämisestä Belgiassa ja Saksassa. Komissio katsoo, että viestintäbudjetista maksettavien suorien rahoitusosuuksien lisäksi myös tekijänoikeusmaksuja voidaan pitää valtion varoina. Tekijänoikeusmaksuilla olisikin pitänyt rahoittaa yleisradioyhtiöiden julkisen palvelun kuluja. Kun ne on siirretty yhteistuotantorahastoon, julkisen rahoituksen tarve on kasvanut. Tekijänoikeusmaksut ovat siten valtion menettämiä varoja.
(89)
Vaikka yhteistuotantorahaston omistaa ja sitä hallinnoi säätiö (jonka hallintoneuvostoa johtavat julkisen palvelun yleisradioyhtiöt), varojen siirto rahastosta julkisen palvelun yleisradioyhtiöille voi tapahtua vain valtion määräämin edellytyksin.
(90)
Julkisen palvelun yleisradioyhtiöt saivat yhteistuotantorahastosta tutkinta-ajanjakson aikana 31,7 miljoonaa euroa. Tämä määrä valtion varoja siirrettiin yksittäisille yleisradioyhtiöille.
6.1.2. Vapaa pääsy kaapeliverkkoon
(91)
Kaapelioperaattorien jakeluvelvoite ei käsitä valtion varojen siirtoa eikä myöskään kaapelioperaattorien menetettyjä tuloja voida pitää valtion varojen siirtona (31). Komissio ei havainnut merkkejä päinvastaisesta. Sen vuoksi voidaan vahvistaa alustava näkemys, jonka mukaan toimenpide ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
6.1.3. NOB:ltä maksutta saadut tekniset palvelut
(92)
Valtio maksaa julkiselle yritykselle NOB:lle palveluista, jotka se on velvollinen suorittamaan yleisradioyhtiöille. Maksuissa on kyse valtion varojen suorista siirroista. Viime kädessä ne hyödyttävät yleisradioyhtiöitä, jotka saavat palvelut ilmaiseksi (32). Alankomaiden viranomaiset ovat itsekin todenneet, että NOB pelkästään välittää valtiolta tulevan rahoituksen NOB:ltä palvelut saaville julkisen palvelun yleisradioyhtiöille.
6.2. Taloudellinen etu
(93)
Tapauskohtainen rahoitus (maksut FOR:ään ja vastikevarojen kautta), siirrot yhteistuotantorahastoon ja teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta merkitsevät Alankomaiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöille taloudellista etua, sillä toimenpiteet vähentävät niiden toimintakuluja, joista ne joutuisivat muussa tapauksessa vastaamaan.
6.2.1. Altmark-tuomion sovellettavuus
(94)
Alankomaiden viranomaiset ja yleisradioyhtiöt ovat väittäneet, että tutkimuksen kohteena olevat toimenpiteet korvaavat Alankomaiden julkisille yleisradioyhtiöille näiden yleisen palvelun tehtävän suorittamisesta aiheutuneet nettokustannukset. Tämä tarkoittaisi, ettei toimenpiteistä koidu etua julkisen palvelun yleisradioyhtiöille ja etteivät ne ole samanlaista tukea kuin mistä oli kyse Altmark-tuomiossa (33).
(95)
Valtion toimenpiteitä, joilla korvataan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista aiheutuvat nettolisäkustannukset, ei pidetä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, jos korvaus on määritelty siten, ettei sen voida katsoa tuovan yritykselle todellista etua. Altmark-tuomiossa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ilmoitti edellytykset, jotka on täytettävä välttyäkseen tällaiselta luokittelulta. Kyseiset edellytykset ovat:
-
ensinnäkin tukea vastaanottavan yrityksen edellytetään tosiasiallisesti täyttävän julkisen palvelun velvoitteita ja nämä velvoitteet on määritelty selvästi,
-
toiseksi ne muuttujat, joiden perusteella korvaus lasketaan, on vahvistettava etukäteen puolueettomasti ja avoimesti,
-
kolmanneksi korvaus ei ylitä sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat kustannukset tai osa niistä, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto,
-
neljänneksi silloin, kun yritystä ei valita täyttämään julkisen palvelun velvoitetta julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(96)
Komissio katsoo, että kolme viimeistä edellä mainituista edellytyksistä eivät täyty nyt kyseessä olevassa tapauksessa. Ensinnäkin varojen siirto FOR:stä ja vastikevaroista sekä rahoitusosuuksien maksu yhteistuotantorahastosta julkisen palvelun yleisradioyhtiöille ei tapahtunut edeltä käsin puolueettomasti ja avoimesti vahvistettujen muuttujien perusteella.
(97)
Lisäksi sekä tapauskohtaisissa rahoitustoimenpiteissä että yhteistuotantorahastosta suoritetuissa maksuissa ei ole otettu huomioon kaikkia asiaan vaikuttavia julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden tuloja eikä niihin sisälly tarvittavia suojatoimia ylikompensaation poissulkemiseksi. Tosiasiassa tapauskohtainen rahoitus johtikin huomattavan suureen ylikompensaatioon, mistä esitetään yksityiskohtaisempi arvio jäljempänä.
(98)
Alankomaiden yleisradioyhtiöitä ei ole valittu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen suorittajiksi tarjouskilpailulla eikä millään tavalla ole pyritty varmistamaan, että korvauksen määrä määritetään arvioimalla kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä tuotantovälineillä julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseksi varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä. Sama koskee NOB:n julkisen palvelun yleisradioyhtiöille tarjoamien teknisten palvelujen rahoitusta.
(99)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että tässä tapauksessa eivät täyty kaikki Altmark-tuomiossa vahvistetut edellytykset.
6.3. Kilpailun vääristyminen
(100)
Tapauskohtainen rahoitus, varojen siirto yhteistuotantorahastosta ja Alankomaiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöille toimitettavat maksuttomat tekniset laitteet merkitsevät etua, joka ei ole yhdenkään muun vastaavassa tilanteessa olevan yrityksen ulottuvilla. Ottaen huomioon, että kilpailu vääristyy aina, kun valtiontuki vahvistaa tuensaajayrityksen kilpailuasemaa suhteessa kilpailijoihin, on mahdollista, että etu vääristää julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden ja muiden yritysten välistä kilpailua (34).
6.4. Vaikutetaanko jäsenvaltioiden väliseen kauppaan?
(101)
Jos valtiontuki vahvistaa yrityksen asemaa muihin jäsenvaltioiden välisessä kaupassa kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (35), vaikka tukea saava yritys ei itse harjoittaisi vientiä (36). Vastaavasti jos jokin jäsenvaltio myöntää tukea palvelu- ja jakeluteollisuudessa toimiville yrityksille, tukea saavien yritysten ei tarvitse itse harjoittaa toimintaansa kyseisen jäsenvaltion ulkopuolella, jotta tuki vaikuttaisi yhteisökauppaan (37).
(102)
Tätä oikeuskäytäntöä vastaa valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan annettu komission tiedonanto (38), jonka mukaan:
”Julkiseen yleisradiotoimintaan myönnetyn julkisen rahoituksen voidaan yleensä katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä koskee erityisesti ohjelmaoikeuksien ostoa ja myyntiä, mikä tapahtuu usein kansainvälisellä tasolla. Niiden yleisradioyhtiöiden osalta, jotka saavat myydä mainosaikaa, myös mainostamisella on rajatylittäviä vaikutuksia varsinkin kansalliset rajat ylittävillä yhtenäisillä kielialueilla. Lisäksi omistajana voi olla useampi kuin yksi jäsenvaltio.” (39)
(103)
Nyt kyseessä olevassa tapauksessa Alankomaiden yleisradioyhtiöt toimivat itse kansainvälisillä markkinoilla. Ne osallistuvat televisio-ohjelmien vaihtoon Euroopan yleisradioliiton välityksellä ja kuuluvat Eurovisio-järjestelmään. Lisäksi niiden ohjelmia lähetetään Belgiassa ja Saksassa. Tämän lisäksi Alankomaiden yleisradioyhtiöt kilpailevat suoraan kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden kanssa, jotka toimivat kansainvälisillä yleisradiolähetysten markkinoilla ja joilla on kansainvälinen omistusrakenne.
(104)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että tapauskohtainen rahoitus, varojen siirtäminen yhteistuotantorahastoon ja teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
6.5. Päätelmät
(105)
Koska kaikki EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät eivätkä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen Altmark-tuomiossa vahvistamat edellytykset täyty kokonaisuudessaan, komissio katsoo, että tapauskohtainen rahoitus (rahoitus FOR:stä ja vastikevaroista), yhteistuotantorahaston kautta myönnetyt varat sekä teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta Alankomaiden yleisradioyhtiöille on 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Toisaalta etu, jonka vapaa pääsy kaapeliverkkoon tarjoaa, ei käsitä valtion varojen siirtoa eikä se ole valtiontukea.
7. TOIMENPITEIDEN MÄÄRITTELY ”UUDEKSI” TUEKSI
(106)
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 659/99 (40) 1 artiklan b kohdan mukaan ”voimassa olevalla tuella” tarkoitetaan muun muassa
”i)
… tukia, jotka olivat olemassa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisessä jäsenvaltiossa, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka on otettu käyttöön ennen perustamissopimuksen voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen”.
(107)
Edellä todetun mukaisesti voidaan erottaa toisistaan vuotuiset maksut, joita tämä päätös ei koske, sekä tapauskohtaiset maksut.
7.1. Vuotuiset maksut
(108)
Vuotuiset maksut perustuvat viestintälain 110 §:ään. Siinä todetaan, että yhteisöt, joille on myönnetty ohjelma-aikaa, ovat oikeutettuja saamaan rahoitusta yleisestä talousarviosta. Viestintälaissa säädetään myös rahoituksen tasosta ja saatavuudesta. Tämä rahoitusjärjestelmä oli olemassa jo ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa, ja se on voimassa olevaa tukea, minkä komissio on tunnustanut valtiontukipäätökseen E-5/2005 liittyvässä menettelyssä (41).
7.2. Tapauskohtaiset maksut
(109)
Niin kutsuttuihin tapauskohtaisiin maksuihin liittyy erityispiirteitä, jotka erottavat ne säännöllisistä vuotuisista maksuista ja joiden vuoksi niitä ei pitäisi määritellä voimassa olevaksi tueksi:
-
Kyseisten maksujen oikeusperusta vahvistettiin EY:n perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen. Valtio otti vasta vuonna 1996 käyttöön mahdollisuuden rahoittaa vastikevarojen kautta sellaisia yleisradioyhtiöiden menoja, jotka aiheutuvat ohjelmaoikeuksien liiallisesta hintojen noususta. Ennen vuotta 1996 ei ollut mahdollista sovittaa rahoitusta yleisradioyhtiöiden kulujen mukaan. Vastaavasti vuonna 1998 muutettiin viestintälakia niin, että tapauskohtaiset maksut FOR:stä yksittäisille yleisradioyhtiöille tulivat mahdollisiksi. Yhteistuotantorahastoon maksettavasta rahoitusosuudesta valtio päätti vasta vuonna 1994.
-
Maksuja on tosiasiallisesti suoritettu vasta vuodesta 1994. Tarkemmin sanoen maksuja on suoritettu yhteistuotantorahastosta vuodesta 1994, vastikevaroista vuodesta 1996 ja FOR:stä vuodesta 1999.
-
Toisin kuin säännöllinen vuotuinen rahoitus, tapauskohtaisia maksuja ei voida määritellä maksuiksi, joihin julkisen palvelun yleisradioyhtiöt ovat oikeutettuja. Tapauskohtaista rahoitusta ei näin ollen makseta automaattisesti (42). Maksuja suoritetaan yksittäisten julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden pyynnöstä, ja ne myönnetään kulttuuriministerin viestintälain 106a §:n nojalla tekemän yksittäisen päätöksen jälkeen. FOR:n tapauksessa ministeri esimerkiksi päättää FOR:n varat huomioon ottaen, siirretäänkö siihen varoja AOR:stä. Sen jälkeen PO jakaa varat edelleen pöytäkirjoissa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti.
-
Edellytykset, joiden mukaan varojen siirto on mahdollinen, on vahvistettu niin kutsutuissa varojensiirtopöytäkirjoissa, jotka on laadittu vuosina 1999 ja 2002. Yhteistuotantorahaston osalta valtio vahvisti vasta vuonna 1994 edellytykset rahastoon ja rahastosta maksettaville maksuille.
-
Rahoitus myönnetään erityistarkoituksiin, kuten 2.3.3 jaksossa todetaan. Sillä esimerkiksi kannustetaan yleisradioyhtiöitä tuottamaan parempia ohjelmia, autetaan niitä selviämään mainostulojen vaihtelevuudesta ja urheiluohjelmien lähetysoikeuksien hintojen nousuista ja tuetaan Belgian ja Saksan yleisradioyhtiöiden kanssa toteutettavia yhteistuotantohankkeita.
7.3. Maksuttomat tekniset palvelut
(110)
Julkisen palvelun yleisradioyhtiöt ovat saaneet NOB:ltä maksutta teknisiä palveluja siitä asti, kun vuoden 1987 viestintälaki tuli voimaan. Tuosta vuodesta lähtien NOB on tarjonnut palveluja julkisen palvelun yleisradioyhtiöille, vaikka alun perin niistä vastasi NOS. NOB:n tehtäväksi on annettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, ja se tarjoaa palvelut yksittäisille julkisen palvelun yleisradioyhtiöille maksutta ja saa maksun suoraan valtiolta. Siten myös tätä toimenpidettä voidaan pitää uutena tukitoimena.
7.4. Uudeksi tueksi määrittelyä koskevat päätelmät
(111)
Tapauskohtainen rahoitus (maksut FOR:stä ja vastikevaroista yksittäisille yleisradioyhtiöille), siirrot yhteistuotantorahastosta ja teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta olisi katsottava ennemmin uudeksi tueksi kuin voimassa olevaksi tueksi.
8. TUEN SOVELTUVUUS YHTEISMARKKINOILLE EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 86 ARTIKLAN 2 KOHDAN NOJALLA
(112)
Tukitoimien erityispiirteiden johdosta ainoa mahdollinen peruste niiden soveltuvuudelle yhteismarkkinoille on EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta, jossa todetaan, että ”yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja (…) sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa.”
(113)
Yhteisöjen tuomioistuimen on katsonut johdonmukaisesti, että EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta saattaa oikeuttaa poikkeamaan säännöstä, joka kieltää valtiontuen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja suorittavilta yrityksiltä. Altmark-tuomiossa tuomioistuin vahvistaa implisiittisesti, että valtiontuki, jolla hyvitetään yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta yritykselle aiheutuneet kustannukset, voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi, jos tuki täyttää perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa asetetut edellytykset (43).
(114)
Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön (44) mukaan perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta sisältää poikkeuksen, jota on tulkittava suppeasti. Tuomioistuin on selventänyt, että toimenpiteeseen voidaan soveltaa kyseistä poikkeusta, jos se täyttää seuraavat ehdot:
-
kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu ja jäsenvaltio on määritellyt sen selvästi sellaiseksi,
-
jäsenvaltio on osoittanut kyseisen palvelun tuottamisen nimenomaan kyseessä olevan yrityksen tehtäväksi,
-
perustamissopimukseen sisältyvien kilpailusääntöjen soveltaminen estäisi yritykselle osoitetun tehtävän täyttämisen ja säännöistä poikkeaminen ei vaikuta kaupan kehitykseen yhteisön etujen vastaisesti.
(115)
Yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa vahvistetaan menetelmät ja periaatteet, joilla komissio valvoo edellä mainittujen edellytysten täyttämistä. Sen vuoksi komission on nyt kyseessä olevassa tapauksessa otettava kantaa seuraaviin kysymyksiin:
-
ovatko Alankomaiden viranomaiset selkeästi ja täsmällisesti määritelleet Alankomaiden yleisradioyhtiöiden yleisradiotoiminnan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi (määritelmä),
-
ovatko Alankomaiden viranomaiset virallisesti antaneet kyseisen palvelun tuottamisen Alankomaiden yleisradioyhtiöiden tehtäväksi (tehtävänanto),
-
ylittääkö julkinen rahoitus tästä julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvat nettokustannukset ottaen huomioon myös muut julkisen palvelun suoraan tai välillisesti tuottamat tulot (suhteellisuusperiaate).
8.1. Määritelmä
(116)
Tässä yhteydessä on syytä mainita, että tapauskohtainen rahoitus ja teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta on tarkoitettu tukemaan toimintaa, joka sisältyy yleisen julkisen palvelun tehtäväkenttään. Sen vuoksi on tarpeen arvioida julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden rahoituksen tasoa kokonaisuudessaan, mutta tässä päätöksessä ei edellä mainittuja toimenpiteitä lukuun ottamatta pyritä arvioimaan julkisen rahoituksen järjestelmää ja edellytyksiä. Päätöksessä ei myöskään käsitellä sitä, kuinka julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmä on kokonaisuudessaan organisoitu.
(117)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 33 kohdassa todetaan, jäsenvaltioiden tehtävänä on määritellä yleisradioyhtiön julkisen palvelun tehtävä. Ottaen huomioon yleisradiotoiminnan erityisluonteen komissio katsoo, että ”laaja-alainen määritelmä, jonka mukaan tietyn yleisradioyhtiön tehtäväksi uskotaan tasapainoisen ja vaihtelevan ohjelmiston tarjoaminen julkisen palvelun tehtävän mukaisesti, voidaan katsoa pöytäkirjan tulkitsevien määräysten mukaan 86 artiklan 2 kohdan nojalla oikeutetuksi. Tällainen määritelmä olisi yhdenmukainen yhteiskunnan demokraattisten, yhteiskunnallisten ja kulttuuristen tarpeiden täyttämistä koskevan tavoitteen kanssa ja varmistaisi moniarvoisuuden, mukaan lukien kulttuurinen ja kielellinen moninaisuus.”
(118)
Vaikka määritelmä voikin olla laaja, sen olisi kuitenkin oltava riittävän selkeä ja tarkka, jotta olisi selvää, tarkoittaako jäsenvaltio tietyn toiminnan, jota julkisen palvelun tehtävän saanut yritys harjoittaa, sisältyvän julkisen palvelun tehtäväkenttään. Kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 36 kohdassa todetaan, komission tehtävänä on vain varmistaa, ettei julkisen palvelun määritelmään sisälly selviä virheitä.
(119)
Alankomaiden yleisradioyhtiöiden pääasiallisena tehtävänä on tuottaa laadukkaita ja vaihtelevia ohjelmia yleiseen lähetykseen julkisilla kanavilla yleisen edun mukaisesti, kuten säädetään viestintälain 13c §:ssä. Laissa säädetään myös ohjelmasuunnitteluun sovellettavista erityisvaatimuksista, jotka koskevat sisältöluokkia ja kullekin luokalle varattavaa ohjelma-aikaa.
(120)
CLT-UFA totesi Alankomaiden yleisradioyhtiöiden lähettävän liian paljon urheiluohjelmia, erityisesti liikaa jalkapalloa. Kantelijat ovat täsmentäneet, että NOS RTV lähettää Alankomaissa suurimman osan kaikista urheilutapahtumista. Kuten edellä todettiin, tapauskohtaisella rahoituksella oli tarkoitus rahoittaa toimintaa, joka sisältyy yleisen julkisen palvelun tehtäväkenttään, ja näin ollen se oli tarkoitettu myös urheilutapahtumien lähetysoikeuksien hankintaa varten.
(121)
Komissio ei kuitenkaan pidä selvänä virheenä sitä, että urheiluohjelmien lähetykseen käytetään noin 10 prosenttia koko ohjelma-ajasta. Urheilu voi sisältyä yleisradioyhtiöiden julkisen palvelun tehtäväkenttään ja urheiluohjelmille varattu 10 prosentin osuus ohjelma-ajasta sopii julkisen palvelun tehtävään tarjota tasapainoista ja vaihtelevaa ohjelmistoa.
(122)
Komissio katsoo, että pääasiallinen tehtävä, sellaisena kuin se määritellään viestintälain 13c §:n 1 momentissa, määritellään melko laveasti mutta että sen voidaan katsoa täyttävän Alankomaiden yhteiskunnan demokraattiset, yhteiskunnalliset ja kulttuuriset tarpeet, kuten Amsterdamin pöytäkirjassa edellytetään. Näin ollen lainsäädännössä oleva pääasiallisen tehtävän määritelmä on riittävän selkeä ja tarkka eikä siihen sisälly selviä virheitä.
8.2. Tehtävänanto
(123)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 40 kohdan mukaan poikkeuksen soveltaminen 86 artiklan 2 kohdan nojalla edellyttää, että julkisen palvelun tehtävä on osoitettu Alankomaiden yleisradioyhtiöille virallisella asiakirjalla. Komissio huomauttaa, että viestintälain 13c §:ssä ja sitä tukevassa lainsäädännössä määritelty julkisen palvelun tehtävä osoitetaan viestintälailla NOS:lle. Lain 31 §:ssä annetaan yleisradioyhtiöille oikeus lähettää ohjelmia julkisilla kanavilla, ja komissio katsoo, että pääasiallinen tehtävä lähettää ohjelmia on osoitettu riittävällä tavalla yleisradioyhtiöille.
8.3. Oikeasuhteisuus
(124)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 6.3 luvussa selvitetään, että komission on arvioitava oikeasuhteisuutta kahdelta kannalta (45).
(125)
Sen on ensinnäkin laskettava Alankomaiden yleisradioyhtiöille osoitetun julkisen palvelun tehtävän nettokustannukset ja tarkistettava, onko tehtävästä maksettu liian suurta korvausta. Julkisen palvelun velvoitteesta maksettava valtiontuki ei saa ylittää tehtävästä aiheutuvia nettokustannuksia. Nettokustannuksia laskettaessa on otettava huomioon myös muut julkisen palvelun tehtävästä suoraan tai välillisesti saadut tulot. Sen vuoksi julkisen palvelun toiminnoista saatava nettohyöty otetaan huomioon tuen oikeasuhteisuutta arvioitaessa.
(126)
Toisaalta komission on tutkittava kaikki käytettävissään olevat tiedot, jotka viittaavat siihen, että yleisradioyhtiöt ovat vääristäneet kilpailua markkinoilla enemmän kuin on tarpeen julkisen palvelun tehtävän hoitamiseksi. Esimerkiksi jos julkisen palvelun yleisradioyhtiön alhaisemmat tulot katetaan valtiontuella, se saattaa alentaa mainoshintoja tai ryhtyä markkinoilla muihin julkisen palvelun tehtävään kuulumattomiin toimiin kilpailijoiden tuloja vähentääkseen. Tällainen toiminta edellyttäisi lisää julkista rahoitusta, jolla korvattaisiin liiketoiminnan menetetyt tulot ja joka sen vuoksi merkitsisi sitä, että julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä maksetaan liian suurta korvausta.
8.3.1. Avoimuus ja kustannusten jakaminen
(127)
Komission on ensinnäkin määritettävä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen kustannukset. Koska Alankomaiden yleisradioyhtiöt harjoittavat myös julkiseen palveluun kuulumatonta toimintaa, niillä on jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta 25 päivänä kesäkuuta 1980 annetun komission direktiivin 80/723/ETY (46), sellaisena kuin se on muutettuna komission direktiivillä 2000/52/EY (47), mukaisesti oltava erilliset kirjanpidot erilaisia toimintoja varten. Kustannukset ja tulot on kirjattava asianmukaisesti eri toimintoihin selkeästi määriteltyjen ja puolueettomien kustannuslaskennan periaatteiden mukaisesti. Ainoastaan kokonaisuudessaan julkisen palvelun toiminnoista johtuvia kustannuksia ei tarvitse jakaa suhteellisesti kummallekin palvelumuodolle, vaan ne voidaan kirjata kokonaan julkiselle palvelulle, vaikka niistä koituu etua myös liiketoiminnalle (48).
(128)
Direktiivi 80/723/ETY on pantu Alankomaissa täytäntöön kilpailulain (Mededingingswet) muutoksella (49). Lisäksi erityinen asetus (50) velvoittaa yleisradioyhtiöt pitämään erillistä kirjanpitoa kaikista oheis- ja liitännäistoiminnoista. Tämän pohjalta Alankomaiden viranomaiset ovat toimittaneet yleisradioyhtiöiden kustannus- ja tulotietoja vuosilta 1994-2005.
(129)
Direktiivin 80/723/ETY vaatimusten mukaan sen lisäksi, että jäsenvaltioiden on pidettävä erillistä kirjanpitoa julkisen palvelun toiminnoille ja niihin kuulumattomille toiminnoille, myös kaikki kustannukset ja tulot on jaettava oikein soveltamalla johdonmukaisesti objektiivisesti perusteltuja kustannuslaskennan periaatteita, ja että kustannusten jakoon on sovellettava selkeästi määriteltyjä periaatteita, joiden mukaan erillisiä kirjanpitoja pidetään.
(130)
Kyseessä olevassa asiassa komissio kuitenkin huomauttaa, ettei asetuksessa määritellä, miten yleisradioyhtiöiden olisi jaettava julkiselle palvelulle ja muille toiminnoille yhteiset kustannukset. Alankomaiden viranomaisilta saadut tiedot vahvistavat vielä, että yleisradioyhtiöt käyttävät kustannusten jaossa erilaisia menetelmiä. Viranomaiset vahvistavat, että yksittäisten yleisradioyhtiöiden kustannukset on jaettu oikein, mutta koska kukin yleisradioyhtiö päättää kustannusten jaosta itse, eri yleisradioyhtiöt saattavat jakaa ne eri tavoin. Komissio kuitenkin katsoo, että se, etteivät yleisradioyhtiöt toimi yhtenäisellä tavalla, merkitsee, ettei asetuksessa säädetä riittävän tarkasti kustannusten jakamisesta.
(131)
Sen vuoksi Alankomaiden viranomaisten toimittamien tietojen perusteella ei voida päätellä, että kustannukset on jaettu asianmukaisesti hyväksyttyjä kustannusten kohdentamismenetelmiä käyttäen. Näin ollen komissio katsoo, että kaikki yleisradioyhtiöiden liiketoiminnan nettotulot olisi otettava huomioon ratkaistaessa, onko julkinen rahoitus ollut oikeasuhteista julkisen palvelun kustannuksiin nähden. Tämä vastaa myös julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmään sovellettavaa Alankomaiden lainsäädäntöä, joka velvoittaa yleisradioyhtiöt käyttämään julkisen palvelun tarkoituksiin kaiken saamansa voiton, myös sen, joka on peräisin liiketoiminnasta (51).
8.3.2. Julkisen rahoituksen oikeasuhteisuus
(132)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 57 kohdan mukaan valtiontuki ei saa ylittää yleisradioyhtiölle julkisen palvelun tehtävien täyttämisestä aiheutuvia nettokustannuksia. Siis sen jälkeen, kun julkisen palvelun nettokustannukset on määritetty, on laskettava, onko julkisen rahoituksen kokonaismäärä kustannuksia suurempi.
(133)
Kuten edellä todettiin, silloin kun kustannuksia ei ole jaettu kattavasti tai tarkoituksenmukaisesti, on julkisen palvelun nettokustannuksia laskettaessa otettava huomioon nettotulot kaikesta sellaisesta toiminnasta, jota on tuettu suoraan tai välillisesti julkisella rahoituksella (52). Ainoastaan täysin erillisestä liiketoiminnasta saatuja tuloja ei tarvitse ottaa huomioon julkisen palvelun tehtävän suorittamisesta aiheutuneita nettokustannuksia laskettaessa. Se on toimintaa, joka ei ole hyötynyt julkisesta rahoituksesta suoraan tai välillisesti - esimerkiksi halvempien tuotantopanosten muodossa - tai jonka osalta kyseinen osuus julkisen palvelun toiminnan kanssa yhteisistä tai sen tuloksena saaduista tuotantopanoksista on kokonaan maksettu.
(134)
Kuten aikaisemmin jo huomautettiin, Alankomaiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmässä ei määritellä ”erillisiä” toimintoja eikä varoja jaeta kattavalla ja tarkoituksenmukaisella tavalla yleisradioyhtiöiden eri toimintamuotojen kesken. Viestintälaissa säädetään lisäksi, että kaikki pääasiallisesta tehtävästä ja oheistehtävistä (53) sekä oheis- ja liitännäistoiminnoista (54) saatavat nettotulot on käytettävä julkisen palvelun tehtävän täyttämiseen (55).
(135)
Tämän vuoksi julkisen palvelun toiminnasta aiheutuneet nettokustannukset lasketaan ottaen huomioon julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden kaikesta toiminnasta kertyneet tulot. Näin ollen:
-
ensinnäkin julkisen palvelun nettokustannukset lasketaan vähentämällä julkisen palvelun tuottamisesta aiheutuneista kokonaiskustannuksista julkiseen palveluun (pääasiallinen tehtävä ja oheistehtävät) liittyviin toimintoihin perustuvat nettotulot (56),
-
toiseksi otetaan huomioon kaikki muut liiketoiminnan nettotulot (oheis- ja liitännäistoiminnot),
-
kolmanneksi lisätään kaikki julkinen rahoitus, sen muodosta riippumatta. Ensiksi lisätään vuotuinen julkinen rahoitus sekä Stifo-maksut, jotka katsotaan voimassa olevaksi tueksi. Toiseksi lisätään uudeksi tueksi katsottavat tapauskohtaiset maksut (FOR:stä ja vastikevaroista maksetut maksut) ja yhteistuotantorahastosta maksetut maksut.
(136)
Edellä mainittujen kohtien summa ratkaisee, ylittääkö julkinen rahoitus kokonaisuudessaan julkisen palvelun kokonaisnettokustannukset, toisin sanoen, onko julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä maksettu liian suuri korvaus.
(137)
NOB:n maksutta tarjoamat tekniset palvelut olisi periaatteessa otettava huomioon ylikompensaatiota arvioitaessa. Toimenpidettä ei kuitenkaan ole tarpeen sisällyttää selvästi laskelmaan, koska maksuttomaan tekniseen palveluun liittyviä etuja voidaan pitää korvaavina kustannuksina, jotka muussa tapauksessa olisi pitänyt rahoittaa. Kyseisten kustannusten maksaminen olisi siten lisännyt samalla määrällä Alankomaiden yleisradioyhtiöille osoitetun julkisen palvelun tehtävän kustannuksia. Kyseisten kustannusten sisällyttäminen laskelmaan ei näin ollen muuttaisi nettokustannuksia koskevaa lopullista tulosta (57).
8.4. Menettelyn aloittamista koskeva päätös ja tutkinta-ajanjakso
(138)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio määritteli ylikompensaation alustavasti 110 miljoonaksi euroksi. Laskelma perustui puutteellisiin lukuihin varantoihin tehdyistä tosiasiallisista siirroista ja koko julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmän hallinnassa vuosina 1992-2002 olleiden varantojen määrästä. Viranomaiset eivät toimittaneet tuolloin kattavasti tietoja yksittäisistä yleisradioyhtiöistä.
(139)
Menettelyn aloittamisen jälkeen komissio sai yksittäisten yleisradioyhtiöiden kustannus- ja tulotiedot, jotka ovat yksityiskohtaisemmat kuin menettelyn aloittamisen aikaan toimitetut koko järjestelmää koskevat luvut. Uusiin tietoihin sisältyi tosiasialliset tiedot vuoteen 2005 asti ja myös vuotta 2006 koskeva arvio.
(140)
Tämä päätös koskee tapauskohtaisia maksuja, jotka maksettiin vuosina 1994-2005. Ajanjakson päättymispäivän osalta Alankomaiden viranomaiset kehottivat komissiota ottamaan huomioon myös vuoden 2006 luvut. Komissio ei kuitenkaan pidä tätä tarkoituksenmukaisena, sillä vuoden 2006 luvut ovat vasta arvioita meneillään olevasta tilivuodesta.
8.4.1. Yksittäisten julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden saamia korvauksia koskeva arvio
(141)
Nähtävästi 14:lle kaikkiaan 19:stä julkisen palvelun yleisradioyhtiöstä on maksettu liian suuria korvauksia vuosina 1994-2005. Tästä on kertynyt 32 miljoonan euron voitot, jotka yhtiöt ovat yleensä siirtäneet ohjelmatoiminnan varantoonsa.
(142)
Joissakin tapauksissa osa liian suurista korvauksista on kuitenkin käytetty tasapainottamaan vuotta 1994 edeltävän ajan liian pieniä korvauksia. Joidenkin yleisradioyhtiöiden ohjelmatoiminnan varanto oli vuoden 1994 alussa miinusmerkkinen (58). Yleisradioyhtiöt saivat kirjata miinusmerkkisen ohjelmatoiminnan varannon vain siinä tapauksessa, että julkisen palvelun kustannukset olivat suuremmat kuin eri lähteistä saatu julkisen palvelun rahoitus. Toisin sanoen ohjelmatoiminnan varanto saattoi olla miinusmerkkinen ainoastaan silloin, kun julkisen palvelun kustannusten korvaus oli liian pieni.
(143)
Toisaalta liiketoiminnan mahdolliset tappiot oli rahoitettava yhdistysvarannoista eikä niihin voitu käyttää ohjelmatoiminnan varantoja. Alankomaiden viranomaisten mukaan yhdistysvarannot on muodostettu yksityisin varoin.
(144)
Joissakin tapauksissa julkisen palvelun kustannusten korvausten puutteet rahoitettiin tilapäisesti yhdistysvarannosta. Vuonna 1993 Alankomaiden viranomaiset ”jäädyttivät” yhdistysvarannot, minkä jälkeen julkisen palvelun toiminnan ja liiketoiminnan tuloja ei enää voinut lisätä niihin. Poikkeuksellisesti korvattiin kuitenkin ennen vuotta 1994 yhdistysvarannoista suoritetut maksut, jotta vielä korvaamatta olevat julkisen palvelun kustannukset saatiin katettua. Alankomaiden viranomaisten mukaan tämä oli ainoa tilanne, jossa kyseisiä varantoja lisättiin vielä vuoden 1994 jälkeen (59).
(145)
Komissio katsoo, että syynä negatiivisiin ohjelmatoiminnan varantoihin ja positiivisiin yhdistysvarantoihin olivat yksinomaan aiemmat julkisen palvelun kustannusten liian pienet korvaukset. Niiden tasapainottamiseen myöhemmin käytetyt varat katsotaan sen vuoksi julkisen palvelun tehtävän tukikelpoisiksi kustannuksiksi. Vastaavia määriä ei sen vuoksi tarvitse ottaa huomioon ylikompensaatiota vahvistettaessa.
(146)
Kuten edellä 141 kappaleessa todettiin, liian suuret korvaukset ovat yleensä päätyneet ohjelmatoiminnan varantoihin. Vuonna 2005 PO päätti ensimmäisen kerran viestintälain 109a §:n ja 19a §:n 1 momentin h kohdan nojalla, että yksittäisen yleisradioyhtiön vuotuisen talousarvion 5-10 prosentilla ylittävät varannot on siirrettävä PO:lle (60). Tämän siirron katsotaan kuuluvan tapauskohtaisiin toimenpiteisiin, ja se otetaan huomioon määritettäessä korvausten oikeasuhteisuutta. Siirrot ovat johtaneet siihen, että yksittäisten julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden saamat korvaukset ovat pienentyneet ja PO:n saamat liian suuret korvaukset kasvaneet.
(147)
Kun julkisen palvelun nettokustannukset on vähennetty 8.3.2 jaksossa selostetulla tavalla kultakin vuodelta vuodesta 1994 vuoteen 2005 valtiolta saadun rahoituksen kokonaismäärästä, komission päätelmä on, ettei yksikään yleisradioyhtiö ole saanut julkista rahoitusta niin paljon, että se olisi yli 10 prosenttia sen vuotuisesta talousarviosta. Koska julkisen yleisradiotoiminnan kustannukset saattavat vaihdella vuosittain, valtio voi varainhoidollisista syistä toivoa voivansa pitää julkisen rahoituksen vaihtelut mahdollisimman pieninä ja sallia sen, että tietty prosenttiosuus vuotuisesta ylikompensaatiosta siirretään seuraavalle vuodelle. Komissio on hyväksynyt tämän periaatteen Tanskan yleisradiotoimintaan liittyvässä tapauksessa (61).
(148)
Edellä mainitussa tapauksessa komissio totesi, että kyseisten varantojen käyttö mainittuun tarkoitukseen on vahvistettava ja, jos korvaukset on määritetty liian suuriksi, ne on maksettava takaisin tiettyinä aikoina vähentämällä ne seuraavan vuoden korvauksista. Jos siis ylikompensaatio on enintään 10 prosenttia korvauksen vuotuisesta kokonaismäärästä, se on EY:n perustamissopimuksen mukainen ja voidaan siirtää seuraavalle vuoden mittaiselle kaudelle ja vähentää kyseiseltä kaudelta maksettavan korvauksen määrästä.
(149)
Kuten jo mainittiin, Alankomaiden viranomaiset ovat päättäneet, että kukin julkisen palvelun yleisradioyhtiö voi pitää vain yhtä varantoa, joka saa olla enintään 5-10 prosenttia sen vuotuisesta talousarviosta (62). Tämän rajoituksen huomioon ottaen PO määräsi vuonna 2005, että 42,457 miljoonaa euroa yksittäisten yleisradioyhtiöiden varantoja oli siirrettävä PO:lle. Myös viranomaiset ovat sitoutuneet valvomaan varantoja säännöllisesti ja määräämään yli 10 prosenttia vuotuista korvausta suuremman määrän maksettavaksi takaisin vuodesta 2006 alkaen (63). Tämän vuoksi katsotaan edellytysten täyttyvän sille, että ylikompensaatio, joka ei ylitä 10 prosenttia julkisen palvelun yleisradioyhtiön vuotuisesta talousarviosta, voidaan hyväksyä yhteismarkkinoille soveltuvana (64).
(150)
Koska ylikompensaatio ei ylitä 10 prosenttia vuotuisesta talousarviosta, sitä voidaan pitää julkisen palvelun tehtävän täyttämisen kannalta perusteltuna ja sen vuoksi tuen katsotaan olevan EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvaa tukea.
8.4.2. PO:n saamat liian suuret korvaukset
(151)
Myös PO on saanut korvauksia yleisradiotoiminnan järjestelmän hallinnointi- ja koordinointitehtävästä. PO on tätä tehtävää hoitava erillinen organisaatio, jolla on sisäiset erilliset kirjanpidot. Alankomaiden viranomaiset ovat todenneet, että vaikka NOS RTV ja PO ovat saman oikeussubjektin osia ja niillä on myös konsolidoitu tilinpäätös, niillä ei missään olosuhteissa ole mahdollisuutta käyttää toistensa varoja.
(152)
PO:n erillisten kirjanpitojen perusteella ja edellä selostetun menettelyn tuloksena komissio katsoo, että PO on saanut ylikompensaatiota yhteensä 55,908 miljoonaa euroa, johon eivät sisälly yksittäisiltä yleisradioyhtiöiltä vuonna 2005 siirretyt varannot. Niiden määrä oli 42,457 miljoonaa euroa. Kun kyseiset siirrot otetaan huomioon, PO:n saama ylikompensaatio on 98,365 (55,908 + 42,457) miljoonaa euroa.
Taulukko 4.
Yleisesitys PO:n vuotuisesta rahoituksesta (1994-2005), miljoonaa euroa (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Yht.
Julkisen toiminnan kustannukset
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Julkisen toiminnan tulot
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Julkisen toiminnan nettokustannukset
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Liiketoiminnan nettotulos
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Julkisen rahoituksen tarve
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Vuotuiset maksut
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Vuotuiset maksut Stifosta
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Vuotuiset korvaukset yhteensä
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Tulos ennen tapauskohtaisia maksuja
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Maksut FOR:stä
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Maksut vastikerahastosta
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Maksut yhteistuotantorahastosta
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Varantojen ylijäämän siirto
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Tapauskohtaiset maksut yhteensä
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Satunnaiset erät
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Yli-/alikompensaatio yhteensä
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
Katsotaan, ettei 98,365 miljoonan euron ylikompensaatio ole tarpeen julkisen palvelun tehtävän suorittamiselle ja ettei siihen näin ollen voida soveltaa 86 artiklan 2 kohdan nojalla poikkeusta valtiontukikiellosta. Tämän vuoksi ylikompensaatiota ei pidetä yhteismarkkinoille soveltuvana tukena ja se olisi periaatteessa perittävä PO:lta takaisin.
(154)
Ylikompensaatio näkyy kuitenkin ylittävän PO:n saamien tapauskohtaisten maksujen kokonaismäärän. PO on saanut valtion viestintäbudjetista tapauskohtaisina maksuina 33,870 miljoonaa euroa sekä muilta yleisradioyhtiöiltä tapauskohtaisina siirtoina 42,457 miljoonaa euroa. Se on siis saanut tapauskohtaisten toimenpiteiden muodossa yhteensä 76,327 miljoonaa euroa. Tapauskohtaiset maksut ovat lisäksi kasvaneet korkoa, mikä olisi otettava huomioon määritettäessä varojen määrää, jota ei saatu voimassa olevien tukitoimien puitteissa. Tämän vuoksi takaisin olisi perittävä 76,327 miljoonaa euroa ja korot, koska ylikompensaation loppuosa on myönnetty voimassa olevan tuen puitteissa eikä sitä voida periä takaisin.
8.5. Kilpailunvastainen toiminta markkinoilla
(155)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa todetaan, komissio katsoo, ettei yleisradioyhtiöiden tarvitse toimia kilpailunvastaisella tavalla täyttääkseen julkisen palvelun tehtävänsä. Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio mainitsi seuraavat mahdolliset markkinoiden vääristymät.
8.5.1. Kaapelilähetykset
(156)
Vuonna 1985 tehdyssä yleisradioyhtiöiden ja kaapelioperaattorien välisessä vakiosopimuksessa määrätään Alankomaiden hallituksen pyynnöstä, ettei kaapelioperaattorien tarvitse maksaa tekijänoikeusmaksuja alankomaalaisten julkisten televisio-ohjelmien lähettämisestä. PO ei siis vaatinut kaapelioperaattoreilta tekijänoikeusmaksuja, ja voidaan kysyä, toimiko se tavanomaisen markkinatoimijan tavoin luopuessaan liiketulosta.
(157)
Alankomaiden viranomaiset kuitenkin väittävät, ettei markkinakäyttäytyminen ja se, ettei PO vaadi tekijänoikeusmaksuja, ole välttämättä ristiriidassa keskenään. Myöskään kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt eivät vaadi kaapelioperaattoreilta maksua ohjelmiensa lähettämisestä (66).
(158)
Yleisradioyhtiöiden ja kaapelioperaattorien väliset kaupalliset sopimukset voivatkin olla erilaisia etenkin siltä osin kuin liiketoimeen sisältyy lähetyspalvelujen vaihtoa sisällön saatavuuteen, mistä on etua kummallekin osapuolelle. Tämän mukaisesti komissio päättelee, ettei ole selviä merkkejä siitä, että PO toimisi markkinakäyttäytymiseen nähden ristiriitaisella tavalla ja että se liiketuloista luopumalla lisäisi julkisen rahoituksen tarvetta.
8.5.2. Mainonnan markkinat
8.5.2.1. Väitetty alihinnoittelu GRP 20-49 -luokan osalta
(159)
Muodollista tutkintamenettelyä aloitettaessa komissiolla ei ollut riittävästi viitteitä siitä, että STER on todella harjoittanut alihinnoittelua. Kantelijoiden ja Alankomaiden viranomaisten tutkinnan aloittamisen jälkeen toimittamat tiedot on kuitenkin arvioitava.
(160)
Tiedonannon 58 kohdan mukaan julkisen palvelun yleisradioyhtiöt saattavat alentaa mainoshintoja kilpailijoiden tuloja vähentääkseen. Olisi kuitenkin muistettava, että Alankomaissa yleisradioyhtiöt eivät suoranaisesti harjoita mainostoimintaa, vaan siitä vastaa erillinen organisaatio, STER. STER:n tehtävänmäärittelyn mukaan sen on hallinnoitava käytettävissä olevaa mainosaikaa siten, että julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden keskitettyyn rahoitukseen kohdistuu mahdollisimman edullinen vaikutus. Se toimii välittäjänä, jonka tehtävänä on maksimoida yleisradioyhtiöiden mainosajan myynnistä saatava tuotto. Kuten 17 kappaleessa jo mainittiin, STER siirtää mainostulot suoraan viestintäbudjettiin.
(161)
Jos STER harjoittaisi alihinnoittelua, sen pitäisi ilmetä jollakin tai kaikilla seuraavista tavoista: STER:llä olisi kilpailijoihin verrattuna alhaisemmat hinnat, STER:n markkinaosuus kasvaisi ja sen tulot vähenisivät.
(162)
Ensinnäkin, kuten komissiokin totesi muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, mainosaikaa myyvien julkisten ja yksityisten yritysten hintojen vertailun voitaisiin katsoa olevan lähellä yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 58 kohdassa mainittuja kriteerejä.
(163)
Hintojen vertailua varten sopivin kohderyhmä on 20-49-vuotiaat. Kuten taulukosta 5 ilmenee, on erilaisia alaryhmiä, joista useimmissa on kohderyhmänä 20-49-vuotiaat katsojat.
Taulukko 5.
STER:n kohderyhminä olevien GRP-luokkien prosenttiosuudet (2004)
Kohderyhmä
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Ostajat 20-49
Ostajat 20-49 + lapsi
Miehet 20-34
Naiset 20-34
Toteutunut prosenttiosuus
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, päivätty 27.1.2005.
(164)
Taulukosta 5 ilmenee, että STER myy mainosaikaa, joka on kohdennettu pääasiassa 20-49-vuotiaille katsojille. Vuodesta 1999 alkaen STER:n osuus mainonnan markkinoista sekä julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden tavoittama osuus 20-49-vuotiaista katsojista ovat vähentyneet. Kyseisen 20-49-vuotiaiden kohderyhmän osalta mainostajilta veloitetut bruttohinnat olivat seuraavat:
Taulukko 6.
Bruttohinnat GRP 20-49 -luokassa (klo 18.00-24.00), 1995-2005, euroa
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, päivätty 23.2.2006.
(165)
Edellä ilmoitettujen lukujen perusteella STER:n listahinnat GRP 20-49 -luokassa ovat olleet ainoastaan hieman alhaisemmat kuin kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden listahinnat. Alankomaiden viranomaisten mukaan sekä STER että kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt myöntävät melko huomattavia alennuksia. Radio- ja televisioyhtiöt näyttävät myöntäneen paljon suurempia alennuksia, etenkin vuodesta 1998 alkaen. Alennukset esitetään seuraavassa:
Taulukko 7.
Tosiasialliset alennukset prosentteina vuosina 1994-2005
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, päivätty 24.2.2006.
(166)
Vaikka STER:llä ei ole yhtä paljon vastaanottavaista katsojakuntaa kuin kaupallisilla radio- ja televisioyhtiöillä - sen valikoivuus on vähäinen, minkä vuoksi se ei pysty yhtä hyvin tarjoamaan tarkoin rajattua kohderyhmää - ja sillä on kokonaisuudessaan pienempi katsojakunta ja pienempi osuus mainonnan markkinoista (ks. taulukko 9), sillä on korkeammat nettohinnat kuin mitä kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt ovat veloittaneet.
Taulukko 8.
Nettohinnat GRP 20-49 -luokassa (klo 18.00-24.00), 1995-2005, euroa
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
Taulukosta 9 voidaan lisäksi päätellä, että yleisradiotoiminnan katsojaosuuden väheneminen ja sen markkinaosuuden väheneminen korreloivat selvästi keskenään. Ei ole näyttöä siitä, että STER olisi mahdollisen alihinnoittelun vuoksi lisäämässä markkinaosuuttaan tai edes säilyttämässä sen ennallaan huolimatta sen asiakkaina olevien yleisradioyhtiöiden katsojaosuuden pienenemisestä. STER päinvastoin menettää osuuttaan mainonnan markkinoista samaan tahtiin kuin julkisen palvelun yleisradioyhtiöt menettävät katsojia.
Taulukko 9.
Katsojakunta ja osuus mainonnan markkinoista
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Kaupallisten radio- ja tv-yhtiöiden katsojakunta
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kaupallisten radio- ja tv-yhtiöiden mainonta
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Yleisradioyhtiöiden katsojakunta
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Yleisradioyhtiöiden mainonta
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, päivätty 3.2.2006.
(168)
Ei myöskään ole näyttöä siitä, että STER menettäisi mainostuloja markkinaosuuttaan kasvattaakseen.
Kuvio 1.
Brutto- ja nettotulojen kehitys
(169)
Taulukosta 7 ja kuviosta 1 voidaan päätellä, että STER on tarjonnut huomattavia alennuksia. Kuviosta 1 voidaan kuitenkin myös päätellä, että alennuksista huolimatta nettomainostulot ovat pysyneet jokseenkin ennallaan. Alennusten myöntäminen ei ole johtanut merkittäviin tulojen muutoksiin.
(170)
Tämän perusteella näyttää siltä, ettei mikään niistä seikoista, jotka tavallisesti liittyvät alihinnoitteluun - alhaisemmat hinnat, markkinaosuuden kasvu ja tilapäinen tulojen menetys - ole toteutunut Alankomaiden mainonnan markkinoilla. Jälleen on korostettava, että STER ei ole riippuvainen julkisen palvelun yleisradioyhtiöistä ja että sen tulot menevät suoraan viestintäbudjettiin. Tämän mukaisesti komissio päättelee, ettei ole merkkejä siitä, että STER olisi harjoittanut alihinnoittelua siinä määrin, että se johtaisi kohtuuttomaan tulojen menetykseen, joka puolestaan lisäisi julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmän julkisen rahoituksen tarvetta.
8.5.2.2. Mainosajan hintojen vertailu
(171)
SBS Broadcasting BV väitti, että pelkkä GRP 20-49 -luokalle kohdennetusta mainosajasta STER:lle maksettujen hintojen ja IP:lle ja/tai SBS:lle maksettujen hintojen vertailu ei voi olla ainoa peruste määritettäessä, onko STER harjoittanut alihinnoittelua.
(172)
SBS toteaa vielä, että mainostajat ovat halukkaita maksamaan lisähintaa STER:n tarjoamasta GRP 20-49 -luokalle kohdennetusta mainosajasta, koska se saavuttaa myös kohderyhmän ulkopuolisia ihmisiä. Lisäksi STER on soveltanut GRP 13+ -luokalle (teini-ikäiset) tarkoitettuun mainosaikaan hintoja, jotka ovat paljon alhaisemmat kuin kaupallisten kilpailijoiden hinnat. Komissio toimitti edellä esitetyt huomautukset Alankomaiden viranomaisille (67).
(173)
Ensimmäisen huomautuksen osalta olisi tehtävä heti selväksi, että tuotteitaan mainostaessaan markkinointiyhtiöt pyrkivät tavoittamaan jonkin kohderyhmän. Tähän ryhmään kuulumattomat katsojat eivät ole tärkeitä. Yksi kriteereistä mainosaikaa ostettaessa on mahdollisuus valita kohderyhmä. Jos mainospaikka ei ole valikoiva, toisin sanoen ”jätettä” on runsaasti (mainonta tavoittaa ihmisiä kohderyhmän ulkopuolelta), se ei ole edullinen. Koska STER:n myymä mainosaika on vain vähän valikoivaa - se tavoittaa monenlaiset katsojat - STER:n on Alankomaiden viranomaisten mukaan todellisuudessa vaikea pitää mainosajan hintojaan entisellä tasolla. Toiseksi GRP 13+ -luokka ei ole yhtä tärkeä kuin GRP 20-49 -luokka. Taulukossa 5 esitetyt tiedot osoittavat GRP 13+ -luokan suhteellisen vähäisen merkityksen, ja niistä ilmenee selvästi, ettei GRP 13+ -luokka ole ratkaiseva hintavertailua tehtäessä. Kuten Alankomaiden viranomaiset totesivat, GRP 20-49 -luokka on paljon tärkeämpi. Se, että STER:llä on GRP 13+ -luokan osalta alhaisemmat hinnat, ei sinänsä todista, että julkisen palvelun yleisradioyhtiöt harjoittaisivat alihinnoittelua.
8.5.2.3. Mainontaa koskevat päätelmät
(174)
Vaikka STER on tarjonnut huomattavia alennuksia, mainostulot eivät ole kokonaisuudessaan vähentyneet vaan pysyneet ennallaan. Komissio on arvioinut muut väitteet ja Alankomaiden viranomaisten vastaukset ja katsoo, ettei nykyisellään ole näyttöä siitä, etteikö STER olisi pyrkinyt maksimoimaan mainostulojaan ja että sen toiminta olisi lisännyt julkisen rahoituksen tarvetta.
8.5.3. Jalkapallotapahtumien lähetysoikeudet
(175)
Tutkintamenettelyn aloittamisen ajankohtana komissio totesi, ettei ollut selvää näyttöä, jonka perusteella olisi pitänyt päätellä yleisradioyhtiöiden maksaneen jalkapallotapahtumien lähetysoikeuksista rakenteellisesti markkinahintaa korkeampaa hintaa. Yhtenä perusteluna oli se, että julkisen palvelun yleisradioyhtiöt tekivät neuvotteluissa korkeamman tarjouksen kuin mitä kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt olivat halukkaita maksamaan. CLT-UFA valitti Alankomaiden yleisradioyhtiöiden maksaneen jalkapallotapahtumien lähetysoikeuksista liian korkeita hintoja. Komissio ilmoitti tarkastelevansa vielä tilannetta.
(176)
Seuraava tutkinta ei tuonut esille näyttöä siitä, että yleisradioyhtiöt olisivat tarjonneet enemmän kuin kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt tai että ne olisivat hankkineet jalkapallotapahtumien lähetysoikeudet tavalla, joka todennäköisesti sulkisi markkinat kilpailijoilta. Tutkinta-ajalta havaittiin sitä paitsi esimerkkejä tärkeistä jalkapallotapahtumista, joiden lähetysoikeudet olivat kaupallisilla radio- ja televisioyhtiöillä (ks. 55 kappale).
(177)
Vaikka siis tässä menettelyssä ei voitu määritellä kilpailunvastaisia toimintatapoja, kysymystä siitä, tarjoaako järjestelmä sinänsä riittävän suojan mahdollista kilpailunvastaista toimintaa vastaan, tarkastellaan kuitenkin voimassa olevaa tukea koskevassa menettelyssä E-5/2005.
9. PÄÄTELMÄT
(178)
Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että korvauksia on maksettu liikaa 98,365 miljoonaa euroa valtion tukitoimenpiteillä, joita ei voida pitää EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana tukena ja jotka sen vuoksi olisi perittävä NOS:ltä takaisin sen PO:na suorittamista tehtävistä.
(179)
Koska ylikompensaation määrä kuitenkin ylittää PO:n saamien tapauskohtaisten korvausten kokonaismäärän, 76,3 miljoonaa euroa, takaisin olisi perittävä 76,327 miljoonaa euroa korkoineen, koska ylikompensaation loppuosa on myönnetty voimassa olevan tuen puitteissa eikä sitä voida periä takaisin,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Tapauskohtainen valtiontuki, jonka Alankomaat on myöntänyt NOS:lle sen PO:na suorittamia tehtäviä varten, ei sovellu yhteismarkkinoille.
2. Yhteismarkkinoille soveltumaton tuki on perittävä takaisin NOS:ltä. Perittävä määrä on 76,327 miljoonaa euroa, johon lisätään korot.
3. Yksittäisille julkisen palvelun yleisradioyhtiöille myönnetty tapauskohtainen valtiontuki soveltuu yhteismarkkinoille edellyttäen, että jos kyseinen tuki johtaa siihen, että julkisen palvelun tehtävistä maksetaan liian suuri korvaus, ylimäärä säilytetään erityiseen tarkoitukseen varattuna varantona, jonka määrä ei saa ylittää 10 prosenttia kyseisen yleisradioyhtiön vuotuisesta talousarviosta, ja edellyttäen, että Alankomaat valvoo rajoituksen noudattamista säännöllisesti.
2 artikla
1. Alankomaiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitetun sääntöjenvastaisesti maksetun tuen perimiseksi takaisin PO:lta.
2. Tuki on perittävä takaisin viipymättä kansallisen oikeuden mukaisten menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan päätöksen välitön täytäntöönpano. Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti.
3. Edellä 2 kohdan mukaisesti perittävät korot lasketaan komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (68) 9 ja 11 artiklassa vahvistetun menetelmän mukaisesti.
4. Alankomaiden on kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta kehotettava 1 artiklassa tarkoitettua tuensaajaa maksamaan takaisin sääntöjenvastainen ja yhteismarkkinoille soveltumaton tuki korkoineen.
3 artikla
Alankomaiden on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta sen noudattamiseksi jo toteuttamansa ja suunnittelemansa toimenpiteet. Sen on toimitettava nämä tiedot tämän päätöksen liitteessä I olevaa lomaketta käyttäen. Alankomaiden on toimitettava saman määräajan kuluessa kaikki asiakirjat, jotka vahvistavat, että sääntöjenvastaisen ja yhteismarkkinoille soveltumattoman tuen saajaa koskeva takaisinmaksumenettely on aloitettu.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Alankomaiden kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 22 päivänä kesäkuuta 2006.