KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 30 päivänä lokakuuta 1998,
neuvoston direktiivin 96/67/EY 9 artiklan soveltamisesta Stuttgartin lentoasemaan (Flughafen Stuttgart GmbH) (tiedoksiannettu numerolla K(1998) 3335) (Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (98/630/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15 päivänä lokakuuta 1996 annetun neuvoston direktiivin 96/67/EY (1) ja erityisesti sen 9 artiklan 5 kohdan,
ottaa huomioon Saksan viranomaisten 30 päivänä heinäkuuta 1998 esittämän pyynnön hyväksyä niiden tekemä päätös ja on kuullut kyseisiä viranomaisia,
on kuullut neuvoa-antavaa komiteaa,
sekä katsoo seuraavaa:
I. SAKSAN LIITTOTASAVALLAN HALLITUKSEN ILMOITTAMAN POIKKEUKSEN SOVELTAMISALA
1. Saksan viranomaisten antama ilmoitus
Saksan viranomaiset toimittivat komissiolle 30. heinäkuuta 1998 päivätyllä kirjeellä, jonka komissio vastaanotti 3. elokuuta, pyynnön hyväksyä Saksan liittotasavallan hallituksen 23. heinäkuuta 1998 tekemä päätös, jolla Stuttgartin lentoasemalle (Flughafen Stuttgart GmbH) myönnetään seuraava poikkeus:
- Omahuolinnan harjoittaminen kielletään direktiivin liitteen 4 kohdassa tarkoitettujen, tulevan, lähtevän ja kauttakulkevan rahdin ja postin fyysistä käsittelyä lentoaseman ja ilma-aluksen välillä koskevien palvelujen sekä 5.4 (miehistön kuljetusta lukuun ottamatta), 5.5 ja 5.6 kohdassa tarkoitettujen palvelujen osalta. Tämä poikkeus on myönnetty direktiivin 9 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla, ja se on voimassa 31 päivään joulukuuta 2000.
Komissio julkaisi direktiivin 9 artiklan 3 kohdan mukaisesti otteen ilmoituksesta Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 26. elokuuta 1998 (2) ja kehotti niitä, joita asia koskee, esittämään sille huomautuksensa.
Komissio pyysi 24. syyskuuta 1998 direktiivin 9 artiklan 5 kohdan mukaisesti Saksan hallitusta esittämään näkemyksensä komission arviointiluonnoksesta. Saksan viranomaiset vastasivat 1. lokakuuta 1998 päivätyllä kirjeellä.
Poikkeuksen perusteet
Maahuolinnan markkinoille pääsyä koskevista yleisistä säännöistä säädetään direktiivin 6 ja 7 artiklassa. Säännöissä tuodaan selkeästi esille useimpia maahuolintapalveluja koskeva markkinoiden suurimman mahdollisen avoimuuden periaate. Sellaisen lentoaseman osalta, jonka liikenteen määrä on Stuttgartin lentoaseman luokkaa, direktiivissä säädetään omahuolinnan harjoittamisoikeuden tunnustamisesta 1. tammikuuta 1998 alkaen ja kolmansille osapuolille tarjottavien maahuolintapalvelujen markkinoiden avaamisesta 1. tammikuuta 1999 alkaen. Direktiivissä ei kuitenkaan vaadita täydellistä markkinoiden vapauttamista, koska lentoasemien tilanne ja niiden tehtävät ovat luonteeltaan erityiset etenkin turvallisuusongelmien mutta myös tila- ja kapasiteettirajoitteiden vuoksi, joita voi esiintyä osissa useimpia lentoasemia. Sen sijaan vaaditaan sekä omahuolinnan että kolmansille osapuolille annettavien palvelujen avoimuuden tiettyä vähimmäistasoa niissä neljään eri luokkaan kuuluvissa palveluissa, joita annetaan lentoaseman lentoliikennepuolella, joka on erityisen tärkeä lentoaseman osa. Näitä palveluluokkia ovat asematasopalvelut, matkatavaroiden käsittely, polttoainehuolinta sekä jotkin rahdin ja postin käsittelyyn liittyvät tehtävät.
Neuvoston direktiivissä 96/67/EY otetaan huomioon myös se, että eräissä poikkeuksellisissa tilanteissa vakavat tila- ja kapasiteettiongelmat estävät avaamasta markkinoita säädetyssä laajuudessa. Tällaisissa tapauksissa voidaan myöntää väliaikaisia poikkeuksia, jotta lentoasema saa ratkaistua rajoitteista johtuvat ongelmat. Nämä poikkeukset voivat siten olla ainoastaan poikkeuksellisia, eikä niiden tavoitteena ole yleisesti taata lentoasemille pidempää mukautumisaikaa kuin direktiivin 1 artiklassa säädetään.
Poikkeus voidaan myöntää vain erityisten tila- ja kapasiteettirajoitteiden vuoksi. Saksan viranomaiset myönsivät edellä mainitun poikkeuksen tällaisin perustein ja direktiivin 96/67/EY osaksi kansallista lainsäädäntöä saattaneen, 10. joulukuuta 1997 annetun Saksan asetuksen "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften" (3) 3 pykälän mukaisesti.
2. Huolintapalveluiden tilanne Stuttgartin lentoasemalla
2.1. Lentoaseman esittely
Stuttgartin lentoaseman (Flughafen Stuttgart GmbH) hallinnosta vastaavan yhtiön omistavat puoliksi Baden-Württembergin osavaltio ja Stuttgartin kaupunki.
Lentoasema-aluetta ympäröi pohjoisessa Karlsruhen ja Münchenin välinen moottoritie ja muilla suunnilla asutus. Osa alueen eteläpäästä on varattu Yhdysvaltojen sotilaskäyttöön.
Lentoasemalla on vai yksi kiitorata (itä-länsi-suunnassa). Sen uudistaminen ja laajentaminen vuonna 1996 mahdollistavat nykyisin pitkän matkan liikenteen. Laajennustöiden ansiosta lentoasemasta on tullut lähialueen tärkein, ja siellä toimii 29 säännöllisen liikenteen harjoittajaa ja 21 tilauslentoyhtiötä. Vuonna 1997 matkustajia oli 6,9 miljoonaa, mikä vastaa 7,7 %:n kasvua edelliseen vuoteen verrattuna. Liikenteen kasvuarvio on 5 % vuodessa, joten lentoaseman liikenteen määrä kaksinkertaistunee vuoteen 2010 mennessä. Tähän kasvuun vastaamiseksi on aloitettu lukuisia rakennushankkeita; muun muassa on rakennettu uusi paikoitusalue, ja rakenteilla on toimistorakennus (Office Center) ja terminaalin 1 jatko-osa. Suunnitteilla on uuden terminaalin 3 rakentaminen vanhojen terminaalirakenteiden tilalle, terminaali 4, uudet rahdinkäsittelytilat, yleisilmailua varten tarkoitettuja alueita ja rautatieyhteys reittiin Hampuri-Stuttgart-München. Myös lentoaseman eteläosa uudistetaan täysin 20 miljoonan Saksan markan arvoisella hankkeella, joka koskee Yhdysvaltojen puolustusvoimien käytössä olevien rakenteiden osan järjestämistä ja kokoamista yhteen. Näin lentoasema saanee käyttöönsä osan tästä alueesta. Tilan puute pakottaa lentoaseman suunnittelemaan työt hyvin tarkkaan, jotta matkustaja- ja rahtivirrat voidaan siirtää eri kohteisiin sitä mukaa kun rakennustyöt etenevät ja jotta voidaan varmistaa palvelujen jatkuvuus.
Edellä mainittujen järjestelytöiden ansiosta pystyttäneen vastaamaan kysyntään ja erityisesti kaksinkertaistamaan putkipaikkojen määrä terminaalissa 1.
2.2. Huolintapalvelut lentoasemalla
Saksan viranomaisten päätöksen tekohetkellä kaikkien direktiivin liitteessä mainittujen maahuolintapalveluiden markkinat oli jo käytännössä avattu kilpailulle sekä kolmansille osapuolille tarjottavien palvelujen että omahuolinnan osalta, lukuun ottamatta liitteen 3 kohtaa (matkatavaroiden käsittelyä), 4 kohtaa (postin ja rahdin fyysistä käsittelyä) ja 5 kohtaa (asematasopalveluja).
Stuttgartin lentoasemalla asematasopalveluihin kuuluvaa ilma-aluksen opastamista (5.1 kohta) ei voida avata kilpailulle, koska se hoidetaan täysin radio-ohjausjärjestelmän avulla.
Saksan viranomaisten myöntämä poikkeus koskee rahdin ja postin fyysistä käsittelyä (direktiivin liitteen 4 kohta), ilma-aluksen lastausta ja tyhjennystä sekä matkatavaroiden ja matkustajien kuljetusta (osa 5.4 kohtaa), ilma-aluksen käynnistämistä (5.5 kohtaa) ja siirtämistä (5.6 kohta).
Omahuolinnan harjoittamisen suhteen poikkeuksella pyritään säilyttämään nykyinen tilanne. Sen sijaan kolmansille osapuolille tarjottavien palvelujen suhteen lentoasema hyväksyy toisen palvelujen tarjoajan 1 päivästä tammikuuta 1999 niidenkin palvelujen osalta, joissa lentoaseman pitäjällä oli monopoliasema ilmoituksen tekohetkellä. Näin taataan direktiivin 6 artiklassa säädetty vähimmäismääräinen valinnanmahdollisuus.
II. SAKSAN VIRANOMAISTEN ESITTÄMÄT RAJOITTEET
Poikkeusta perustellaan lentoaseman tilaongelmilla, jotka vain pahenevat lähivuosien lukuisten rakennustöiden vuoksi, ja erityisillä vaikeuksilla, joita aiheuttaisi matkatavaroiden käsittelystä vastaavien toimijoiden lisääntyminen. Saksan viranomaiset arvioivat, että käytettävissä oleva tila riittää toiselle palvelujen tarjoajalle, mutta ei nykyistä useammille omahuolinnan harjoittajille.
Esitetyt arviot perustuvat etenkin lentoaseman kokoamaan sekä Gleiss, Lutz, Hootz ja Hirsch -toimiston esittämään aineistoon ja professori Heimerlin selvitykseen "Kapazität der Anlagen des Flughafen Stuttgart".
1. Kaluston pysäköimiseen liittyvät ongelmat
Saksan viranomaisten mukaan nämä ongelmat ovat kahdella tavalla merkittäviä.
1.1. Käytettävissä olevan tilan suhteen
Lentoasemalla on 39 ilma-aluspaikkaa, joista vain neljä on putkipaikkoja. Viides putkipaikka on tarkoitus saada käyttöön terminaalin 1 laajennustöiden valmistuessa. Muista paikoista 18 edellyttää työntötraktoreiden käyttöä ilma-aluksen siirtämiseksi (direktiivin liitteen 5.6 kohta). Näitä ovat lentoaseman pohjoispuoleisten rakennelmien varrella sijaitsevat paikat. Tarvittavat koneet ovat raskaita ja melko vaikeita pysäköidä, ja ne on pidettävä lähellä ilma-aluspaikkoja.
Ulkopaikkojen suuri määrä edellyttää myös lukuisten linja-autojen käyttöä matkustajien kuljettamiseen ja riittävästi matkatavaravaunuja, jotta matkatavaroita voidaan kuljettaa pitkiäkin matkoja tarpeeksi tiheään (liitteen 5.4 kohta).
Kalustoa voidaan pysäköidä ilma-alusten edustalle lentoaseman pohjoispuoleisten rakennelmien varrella sijaitsevilla paikoilla, mutta Saksan viranomaisten mukaan näin ei voida tehdä lentoaseman etelänpuoleisilla paikoilla, koska nämä ovat hyvin lähellä rullaustietä N; etäisyys on turvallisuuden kannalta lyhin sallittavissa oleva. Lisäksi yöaikaan lähes kaikkia paikkoja käytetään ilma-alusten pysäköimiseen, joten niitä ei voida muuntaa väliaikaisesti muun kaluston säilytysalueeksi.
1.2. Turvallisuuden suhteen
Stuttgartin lentoasemalla omaksuttu radio-ohjattu vapaa paikoitus, jossa ei käytetä ohjausajoneuvoja kentällä, tekee vaaralliseksi kaluston säilyttämisen liian lähellä ilma-aluspaikkoja, mikä sulkee pois käytöstä useita mahdollisia pysäköintipaikkoja.
Liikenne kentällä on hyvin vilkasta, varsinkin kun kaikkien ilma-alusten on kuljettava samaa kautta (K-piste) kiitotielle (4).
Jos otetaan huomioon rahti- ja matkustajaliikenteen (mukaan luettuina tilauslennot, joiden suhteen Stuttgartin on merkittävä keskuslentoasema Etelä-Eurooppaan suuntautuvilla lomamatkoilla) ruuhkahuipuista selviämiseksi tarvittavan kaluston määrä, lentoaseman käytössä on nykyisin maahuolintakalustoa varten arviolta 11 000 neliömetriä. Laskelma perustuu tarvittavan kaluston dynaamiseen tilantarpeeseen (staattinen tilantarve +50 % kaluston liikuttelua varten).
Saksan viranomaiset arvioivat kuitenkin, että on otettava huomioon kilpailun aiheuttamat muutokset nykyisin monopoliasemassa toimivan palveluiden tarjoajan markkinaosuuteen ja seuraukset sen omaan kaluston tarpeeseen ja siten myös kaluston säilyttämiseen tarvittavaan tilaan.
Toisaalta Saksan viranomaisten mukaan on mahdollista ottaa nopeastikin käyttöön uusia tiloja
- lentoaseman itäosassa, uuden paloaseman suunnalla oleva 200 neliömetrin kolmiomainen tila, jota voitaisiin käyttää kevyen kaluston säilyttämiseen,
- eräät lentoaseman eteläosassa olevat tilat, jotka ovat vapautuneet tai vapautuvat piakkoin Yhdysvaltojen puolustusvoimilta sekä niihin liittyvät viheralueet. Osaa näistä alueista käytetään nykyisin ajoneuvojen ja rakennusmateriaalien säilyttämiseen. Näiltä materiaaleilta vapautuu tilaa rakennustöiden edistymisen myötä,
- lisätilaa saadaan kesäkuussa 1999, jolloin rullaustietä M siirretään.
2. Matkatavaroiden käsittelyyn liittyvät ongelmat
Lentoaseman kokoaman sekä Gleiss, Lutz, Hootz ja Hirsch -toimiston esittämän aineiston mukaan, jonka väitteet Saksan viranomaiset osittain torjuvat, matkatavaroiden kuljetukseen tarvitaan kahdeksan kuljettajaa terminaalissa 1, kolme kuljettajaa terminaalissa 2, 165 matkatavaravaunua, 21 vetoajoneuvoa ja 80 lastauskonetta. Aineiston mukaan uusien toimijoiden osallistuminen matkatavaroiden lajittelujärjestelmään olisi hyvin ongelmallista. On vaikea arvioida uuden toimijan tarvitsemien koneiden määrä, sillä se riippuu käsiteltävien ilma-alusten määrästä, mutta esitetyn aineiston mukaan tarve on 1-15, joten kohtuullinen arvio lienee 5-10. Selvityksessä ei kuitenkaan esitetä mitään arviota uuden toimijan tai uusien toimijoiden tarpeista niiden mahdollisten asiakkaiden mukaan - tällaisen arvion tekemistä pidetään mahdottomana - vaan kuljetuskaluston käytön mukaan. Ero tehdään sen mukaan, käyttääkö uusi toimija vain omia resurssejaan (vaihtoehto 1), omia kuljettajiaan ja vetoajoneuvojaan mutta lentoasemalta vuokrattuja matkatavaravaunuja (vaihtoehto 2) vai omia kuljettajiaan mutta lentoaseman vetoajoneuvoja ja matkatavaravaunuja (vaihtoehto 3).
Esitetyn aineiston mukaan ei ole mahdollista päästää useita toimijoita matkatavaroiden lajittelurakennukseen. Uuden toimijan tai uusien toimijoiden tulisi olla valmiustilassa rakennuksen ulkopuolella tai ainakin olla valmiina ottamaan vastaan lentoaseman henkilökunnan toimittamia matkatavaroita. Lajittelurakennuksen uloskäynnin luona on hyvin niukasti tilaa linja-autokaistan vuoksi, eikä siihen voida pysäköidä odottavia matkatavaravaunuja aiheuttamatta ruuhkia. Tämä vähentäisi myös lentoaseman nykyisin käyttämää tilaa ja estäisi normit ylittävien erityistavaroiden ja viime hetkellä saapuvien matkatavaroiden asianmukaisen käsittelyn.
Saksan viranomaiset arvioivat kuitenkin, että terminaalin läheisyydessä liikennöivien matkatavaravaunujen hallinnassa ilmenevistä ongelmista huolimatta olisi mahdollista sallia toisen toimijan osallistuminen matkatavaroiden kuljetukseen.
Saksan viranomaisten mukaan lentoasemalla voidaan järjestää riittävästi tilaa toiselle palvelujen tarjoajalle 1. tammikuuta 1999 heikentämättä palvelujen laatua tai lentoaseman rakenteiden laajentamismahdollisuuksia, kun otetaan huomioon vapautuneet tilat ja nykyisin monopoliasemassa toimivan palvelujen tarjoajan markkinaosuuden pienentyminen. Saksan viranomaiset pitävät parempana uuden palvelujen tarjoajan tuloa kuin omahuolintaa harjoittavaa käyttäjää, joka toimisi vain omien ilma-alustensa puolesta. Tämä ratkaisu olisi parempi lentoaseman kaikkien liikenteenharjoittajien kannalta.
III. ASIANOSAISTEN HUOMIOT
Eri osapuolia, joiden etua asia koskee, pyydettiin esittämään huomautuksensa Saksan viranomaisten direktiivin 9 artiklan 3 kohdan mukaisesti tekemän ilmoituksen julkaisemisen yhteydessä.
Lentoyhtiöiden yhdistysten huomautuksissa kiistetään Saksan viranomaisten esittämät väitteet. Yhdistykset mainitsevat ensinnäkin, että toimijoiden määrän lisääntyminen ei välttämättä lisää säilytys- tai toimistotilojen tarvetta, sillä tarve riippuu lähinnä liikenteen määrästä. Yhdistykset arvioivat, että nykyisen tilan parempi käyttö ja lentoaseman käyttämän kaluston vähentäminen auttaisi vapauttamaan säilytystilaa kalustolle. Lisäksi ne totesivat, että lisätilaa olisi saatavissa myös etelässä sijaitsevista tyhjistä varastohalleista tai nykyisin talvikaluston säilytykseen käytettävästä tilasta. Matkatavaroiden käsittelystä lentoyhtiöt myöntävät, että matkatavarahallissa voi ilmetä tilaongelmia, ja ne ilmoittavat hyväksyvänsä sen, että matkatavaravaunujen kuormaaminen ja purkaminen matkatavarahallissa varataan lentoasemalle. Ne katsovat kuitenkin, että tilaongelmia ei liity matkatavaroiden kuljetukseen ilma-alukseen ja ilma-aluksesta, joten nämä palvelut olisi avattava direktiivin mukaisesti.
IV. POIKKEUKSEN ARVIOINTI DIREKTIIVIN 96/67/EY SÄÄNNÖSTEN KANNALTA
1. Maahuolintaa koskevat voimassa olevat säännöt
1.1. Mahdollisuudet rajoittaa pääsyä markkinoille
Neuvoston direktiivissä 96/67/EY säädetään mahdollisuudesta avata markkinat eri tahtiin riippuen siitä, miten maahuolintaa järjestetään (omahuolinta tai palvelujen tarjoaminen) ja mikä on lentoaseman liikenteen merkitys. Koska Stuttgartin lentoaseman matkustajamäärä vuonna 1997 oli 6,4 miljoonaa, sen on 10. joulukuuta 1997 annetun ja direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä saattavan asetuksen "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften" (5) liitteen 5 mukaan avattava kolmansille osapuolille tarjottavien palvelujen markkinat toiselle palvelujen tarjoajalle 1 päivästä tammikuuta 1999 ja sallittava omahuolinnan harjoittaminen kahdelle käyttäjälle 1 päivästä tammikuuta 1998.
Yleiset säännöt, jotka koskevat omahuolinnan harjoittamista Saksan viranomaisten ilmoituksessa mainittujen maahuolintapalvelujen osalta, vahvistetaan direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa. Nämä säännöt on sisällytetty Saksan kansallisen asetuksen 3 pykälän 2 momenttiin. Näiden säännösten nojalla jäsenvaltio voi rajoittaa omahuolinnan harjoittamisen kahteen käyttäjään, jotka on valittava objektiivisin, avoimin ja ketään syrjimättömin perustein.
Jos omahuolinnan harjoittamista on mahdotonta vapauttaa direktiivissä säädetyssä laajuudessa esimerkiksi lentoaseman ruuhkautuneisuudesta tai käyttöasteesta johtuvien erityisten tila- tai kapasiteettiongelmien vuoksi, asianomainen jäsenvaltio voi kieltää omahuolinnan tai rajoittaa sen yhteen käyttäjään 9 artiklan 1 kohdan d alakohdan perusteella.
Direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa täsmennetään kuitenkin, että
- poikkeuksissa on yksilöitävä maahuolintalaji tai -lajit, joille poikkeus myönnetään, ja käytettävissä olevaan tilaan tai kapasiteettiin liittyvät erityiset rajoitteet, joilla poikkeusta perustellaan, ja
- poikkeuksiin on liitettävä mukaan suunnitelma aiheellisista toimenpiteistä, joilla rajoitteet voidaan poistaa.
Lisäksi poikkeus ei 9 artiklan 2 kohdan mukaan saa
- rajoittaa tarpeettomasti direktiivin tavoitteiden toteuttamista,
- vääristää kilpailua,
- koskea laajempaa alaa kuin on tarpeen.
Kuten komissio muistutti 14 päivänä tammikuuta 1998 tekemissään päätöksissä Frankfurtin ja Düsseldorfin lentoasemista (6), direktiivin päätavoitteena on vapauttaa maahuolintapalvelujen markkinat. Kolmansille osapuolille asetetut rajoitukset estävät niitä tarjoamasta palveluja vapaasti. Tilannetta voidaan verrata vapaata palvelujen tarjoamista rajoittaviin valtion toimenpiteisiin (7). Toimenpiteet, joilla suljetaan pois tai kielletään palvelujen tarjoajien toiminta - tai tässä tapauksessa omahuolinnan harjoittaminen - on voitava perustella pakottavin julkisen edun mukaisin syin eikä pelkästään taloudellisin syin, ja niiden on oltava tavoitteisiin nähden suhteutettuja, vaikka niitä sovellettaisiin yhtäläisesti sekä oman maan että muiden jäsenvaltioiden palvelujen tarjoajiin.
1.2. Menettely
Saksan viranomaiset ovat sitoutuneet siihen, että poikkeuksen myöntämisestä tehty päätös tulee voimaan vain, jos komissio hyväksyy sen.
Kuten komissio muistutti 14 päivänä tammikuuta 1998 tekemissään päätöksissä Frankfurtin ja Düsseldorfin lentoasemista (8), komission tulee arvioida asiaa kolmelta seuraavalta kannalta:
- Poikkeuksen oikeuttavien ja siten direktiivissä säädetyn laajuisen markkinoiden avaamisen estävien rajoitteiden olemassaolo ja laajuus; huomioon voidaan ottaa vain tila- ja/tai kapasiteettirajoitteet.
- Esteiden poistamiseksi esitetty toimenpidesuunnitelma, jonka tulee olla uskottava ja toteutukseltaan ehdoton ja johon tulee sisältyä toimenpiteiden toteuttamisaikataulu.
- Noudatetaanko poikkeuspäätöksessä direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa mainittuja periaatteita (direktiivin tavoitteiden noudattaminen, ei vääristä kilpailua, soveltamisalan laajuus).
Poikkeuksen myöntämisellä ei ole tarkoitus antaa lentoasemalle yleistä mukautumisaikaa sen ajan lisäksi, josta säädetään direktiivin 1 artiklassa. Poikkeuksella on tarkoitus auttaa lentoasemaa selviämään erityisistä rajoitteista, joita markkinoiden avaamisen yhteydessä saattaa esiintyä. Siten poikkeusta on tarkasteltava niiden erityisrajoitteiden perusteella, joiden esitetään estävän markkinoiden avaamisen säädetyssä aikataulussa. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jokaista poikkeusta tulkitaan tiukasti ja poikkeuksen kattavuus on määriteltävä ottaen huomioon kyseisen toimenpiteen tavoitteet.
Poikkeuspäätöstä on siis tarkasteltava näiden eri näkökohtien kannalta.
Komissio on direktiivin 9 artiklan 4 kohdan mukaisesti huolellisesti tarkastellut ilmoitettuja tila- ja kapasiteettirajoitteita, päätöksen tarkoituksenmukaisuutta näihin rajoitteisiin nähden sekä rajoitteiden poistamiseksi ehdotettuja toimenpiteitä. Se on tukeutunut etenkin Saksan viranomaisten esittämiin selvityksiin, tekemäänsä vierailuun Stuttgartin lentoasemalla 24. elokuuta 1998 ja Symonds Travers Morgan -yhtiöllä teettämäänsä tekniseen selvitykseen.
2. Saksan viranomaisten esittämien rajoitteiden tarkastelu
2.1. Tilarajoitteet
Stuttgartin lentoaseman kenttäosalla on nykyisin 39 ilma-alusten seisontapaikkaa, joista 18 edellyttää työntötraktoreiden käyttöä (TIPO-paikkoja). Komission asiantuntijat havaitsivat, että on täysin mahdollista pysäköidä kalustoa näillä paikoilla olevien ilma-alusten edustalle. Lentoaseman väitettä, jonka mukaan ilma-alusten radio-ohjaus seisontapaikalle asti estää turvallisuussyistä maahuolintakaluston pysäköimisen lähistölle, ei voida pitää perusteltuna, sillä tilanne on samanlainen monilla kansainvälisillä lentoasemilla, joissa se ei aiheuta erityisiä ongelmia. Ratkaisuna ongelmaan on paikkojen selkeä rajaus ja sen valvominen, että ilma-aluksen saapuminen seisontapaikalle voi tapahtua täysin turvallisesti. Tämä on normaali turvamenettely lukuisilla lentoasemilla,joissa on "nose-in" -seisontapaikkoja.
Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) normeissa ja sen suosittamissa käytänteissä - etenkin kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimuksen liitteessä 14 - joihin ilma-aluspaikkoja koskevat kansalliset suositukset perustuvat, esitetään erityyppisille ilma-aluksille turvallisuussyistä osoitettava tila sekä muun kaluston pysäköimiseen osoitettava tila. Komission teettämän selvityksen mukaan sen perusteella, millaisia ilma-aluksia lentoasemalle voidaan vastaanottaa, on mahdollista järjestää 10 metriä × 6 metriä oleva tila ilma-aluksen nokan molemmin puolin. Tämän perusteella lentoaseman pohjoispuolella olevilla 18 paikalla (TIPO-paikat) on yhteensä yli 2 100 neliömetriä tilaa pelkästään näillä paikoilla tarvittavalle kalustolle.
Ilma-aluksia voidaan liikutella ilman työntötraktoreita 21 paikalla. Tämän vuoksi niiden ympärille ei ole mahdollista pysäköidä kalustoa. Toisaalta näillä paikoilla ei tarvitakaan yhtä paljon kalustoa. Matkustajia kuljettavien linja-autojen lisäksi tarvitaan vain matkustajaportaita ja käynnistyslaitteita.
Useat ilma-alukset paikoitetaan kentälle yöksi, mikä aiheuttaa ruuhkautumista aamuisin. Ilma-alukset lähtevät kuitenkin lentoasemalta varsin lyhyen ajan sisällä, joten maahuolintakalustoa käytetään tähän ruuhka-aikaan täysipainoisesti. Kaluston säilyttäminen yön ajan ilma-aluspaikkojen läheisyydessä vaikuttaa siis mahdolliselta.
On syytä ottaa huomioon myös, että vuoden 1998 lopulla lentoasema saa käyttöönsä yhden uuden putkipaikan ja myöhemmin rakennustöiden valmistuessa neljä muuta paikkaa. Tämä vapauttanee tilaa kaluston säilyttämiseen ulkopaikoilla, ainakin väliakaisesti päiväsaikaan, rajoittamatta lentoaseman nykyistä kapasiteettia.
Mitä tulee väitteeseen siitä, että on mahdotonta arvioida uusien toimijoiden tulon vaikutuksia, tällaisia arvioita on tehty useimmilla lentoasemilla ja varsinkin kaikilla muilla lentoasemilla joille on myönnetty poikkeus, ottaen huomioon kuviteltavissa olevat eri hypoteesit mahdollisten toimijoiden suhteen. Toisaalta lentoasema on toimittanut varsin yksityiskohtaisia tietoja matkatavaroiden käsittelyn vapauttamisen seurauksista. Näin ollen ei ole osoitettu, etteikö samanlaista arviota voitaisi tehdä myös muiden maahuolintapalveluiden osalta.
Vertailu muihin lentoasemiin, joilla on ruuhkautumisongelmia, osoittaa sen, ettei lentoaseman yhteensovittaminen vielä riitä todistamaan mahdottomuutta avata markkinoita direktiivissä säädetyssä laajuudessa.
Komission teettämässä selvityksessä arvioitiin sitä mahdollista vaikutusta, joka omahuolintaa harjoittavan käyttäjän tulolla voisi olla, koska Saksan viranomaisten päätöksen mukaan toisen palvelujen tarjoajan tulo lentoasemalle sallitaan jo 1. tammikuuta 1999.
Omahuolinnan harjoittamiseen oikeutettujen käyttäjien yhtenä objektiivisena valintaperusteena on liikenteen (matkustaja- tai rahti-) määrä alenevassa järjestyksessä, jos omahuolinnan harjoittajien määrä on rajoitettu.
Jos Lufthansa, joka on suurin lentoasemalla toimiva yhtiö, alkaisi harjoittaa omahuolintaa, tämä vaikuttaisi erittäin merkittävällä tavalla maahuolintapalveluihin lentoasemalla yhtiön suuren lentomäärän vuoksi. Lufthansa voisi hoitaa maahuolintapalvelut omille ilma-aluksilleen sekä tytäryhtiönsä Condorin ilma-aluksille. Lentoaikataulun analysoiminen auttaa arvioimaan tarvittavan lisäkaluston määrää. On otettava huomioon, että toimijoiden määrän kasvu lisää yleisesti tarvittavan kaluston määrää, sillä jokaisen toimijan on pystyttävä selviytymään omista ruuhkahuipuistaan, jotka eivät välttämättä vastaa lentoaseman ruuhkahuippuja kuten yhden toimijan tilanteessa. Toisaalta aiemmin monopoliasemassa olleen toimijan kalustotarve pienenee asiakkaiden menetyksen myötä.
Lufthansan lentojen ja ilma-alusten määrän perusteella voidaan arvioida, että jos se harjoittaisi omahuolintaa, lentoaseman maahuolintakaluston tarve pienenisi lähes 30 %. Jos arviointiperustaksi otetaan kuitenkin päivän kiireisin ajankohta, 18:sta lentoasemalla samanaikaisesti käsiteltävästä lennosta 10 on Lufthansan lentoja. Siten Lufthansan tarvitseman kaluston määrä olisi lähes 55 % lentoasemalla tänä ajankohtana käytettävästä kalustosta. Lisätilaa tarvitaan siis 25 % (55 %-30 %) Lufthansan lentoaikataulujen vuoksi. Tähän arvioon ei vaikuta se, että ensi tammikuusta alkaen lentoasemalla voi toimia myös uusi palvelujen tarjoaja.
Saksan viranomaisten esittämän aineiston tukena olevassa selvityksessä ilmaistujen tarpeiden perusteella lisätilan tarve olisi käytännössa lähes 2 750 neliömetriä. Edellä mainittu käytettävissä oleva tila, jota Saksan viranomaiset eivät ole maininneet, ja ilma-alusten edustalla olevan tilan tehokkaampi käyttö riittävät vastaamaan tarpeeseen.
Jos oletetaan, että omahuolintaa haluaisikin Lufthansan sijasta harjoittaa esimerkiksi Deutsche BA, joka on liikenteen määrällä mitattuna lentoaseman toiseksi suurin liikenteenharjoittaja, lisätilan tarve yhtiön ruuhkaisimpana lentoajankohtana olisi noin 15 %. Edellä osoitettu tila huomioon ottaen tämän tarpeen tyydyttäminen ei näytä mahdottomalta.
Saksan viranomaiset eivät ole osoittaneet mahdottomaksi sallia omahuolinnan harjoittamista yhdellekään käyttäjälle lentoasemalla. Sen sijaan vaikuttaa mahdottomalta hyväksyä toista tällaista käyttäjää, kuten direktiivissä ja Saksan kansallisessa asetuksessa omahuolinnan harjoittamisesta vaaditaan.
2.2. Matkatavaroiden kuljetus
Matkatavaroiden kuljetus on yksi poikkeuksen pääkohdista, ja ilmoitukseen reagoinneet lentoyhtiöt myöntävät matkatavaroiden ulostulojärjestelmään liittyvät vaikeudet. Eräs liikenteenharjoittajien yhdistys viittaa liikenteenharjoittajien sopimukseen, jonka mukaan matkatavaroiden lajittelurakennuksen ahtaus oikeuttaa varaamaan matkatavaroiden kuormaamisen liukuhihnalta matkatavaravaunuihin ja niiden purkamisen matkatavaravaunuista liukuhihnalle yksinomaan lentoasemalle.
Rakennuksen ahtautta ja ruuhkaisuutta tiettyinä aikoina ei voida kiistää. Samoin on pyrittävä rajoittamaan saapuvaa matkatavaravirtaa kapasiteettiongelmien vuoksi.
matkatavarat siirretään liukuhihnalta käsin eikä matkatavarat automaattisesti tunnistavien kourujen kautta. Ne siirretään odottamassa oleviin matkatavaravaunuihin eri lentojen mukaan. Tämän matkatavaroiden käsin tapahtuvan siirtämisen liikenteenharjoittajat ovat päättäneet jättää pelkästään lentoaseman henkilöstön tehtäväksi, koska liukuhihnan varrella ei ole paljon tilaa ja koska matkatavaroiden tunnistamista ei ole automatisoitu.
Matkatavaroiden kuljetuksessa lajittelurakennuksesta ilma-aluksiin toimijoiden määrällä ei ole ratkaisevaa merkitystä, kunhan matkatavarvaunujen liikkumista hallitaan tiukasti. Matkatavaroiden lajittelurakennuksessa tiettynä ajankohtana tarvittavien matkatavaravaunujen kokonaismäärä ei riipu toimijoiden vaan lentojen määrästä. Matkatavaravaunujen liikkumisen ja alueelle päästettävien vaunujen määrän tiukka hallinta auttaisi välttämään ruuhkat matkatavaroiden transithallissa, jos sallitaan vain toiminnan kannalta tiettynä ajankohtana välttämätön määrä matkatavaravaunuja. Tällainen järjestely on jo käytössä kilpailulle avatuilla lentoasemilla, ja se perustuu lentoaseman normaaliin hallinto- ja valvontaoikeuteen. Lentoasema voi asettaa sääntöjä kaikille toimijoille taatakseen koko järjestelmän moitteettoman toiminnan. ei ole osoitettu, että olisi mahdotonta päästää matkatavaroiden lajittelurakennukseen toista toimijaa.
On myönnettävä kuitenkin, että toimijoiden määrän lisääntyminen vaikeuttaa toimijoiden ja niiden matkatavaravaunujen liikkumisen hallintaa. Näiden liikkeiden hallinta on ensiarvoisen tärkeää, ja heikkous järjestelmän toiminnassa voi vaikuttaa koko lentoaseman tehokkuuteen. Matkatavaravaunujen liikkumisen hallinta voi toteutua vain, jollei matkatavaroiden lajitteluvaiheen edellä tai sen jälkeisessä vaiheessa ole ongelmia. Stuttgartin lentoasemalla ongelman muodostaa tilanpuute järjestelmän uloskäynnin luona, johon odottavat matkatavaravaunut pysäköidään. Matkatavarajärjestelmän sisäänkäynti sijaitsee matkustajien saapumisovien välissä, linja-autokaistan varrella. Kyseiset ovet sijaitsevat hyvin lähekkäin ja edellyttävät sellaisten linja-autojen käyttöä, joista poistutaan etuovesta. Matkatavaravaunujen määrän lisääminen tällä paikalla ei ole kaavailtavissa, eikä ole mahdollista, että Saksan viranomaisten päätöksessä sallitun toisen palvelujen tarjoajan lisäksi myös omahuolintaa harjoittava käyttäjä pysäköisi matkatavaravaununsa lähistölle.
Mahdottomuus sallia omahuolinnan harjoittaminen yhdelle käyttäjälle niiden kahden palvelujen tarjoajan lisäksi, jotka harjoittavat maahuolintaa tammikuusta 1999 alkaen, perustuu siis pysäköintiongelmaan matkatavarajärjestelmän läheisyydessä eikä vaikeuksiin rakennuksen sisällä.
Kuten edellä on todettu, ei ole kuitenkaan osoitettu mahdottomaksi sallia omahuolinnan harjoittamista yhdelle käyttäjälle lentoaseman muissa osissa, etenkään ilma-alusten juurella suoritetavien toimien osalta. Siten ei voida hyväksyä kieltoa, jolla estetään yhtä käyttäjää kuormaamasta matkatavaroita omiin ilma-aluksiinsa ja purkamasta niitä sieltä.
3. Toimenpidesuunnitelma
Direktiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltion päätökseen on liitettävä suunnitelma asianmukaisista toimenpiteistä rajoitteiden poistamiseksi.
Lentoaseman pitäjä on päättänyt laajennus- ja uudistussuunnitelmasta, johon sisältyy terminaalin 1 jatkaminen ja terminaalin 3 uudistaminen - näiden töiden ansiosta saadaan neljä uutta putkipaikkaa - sekä terminaalin 4 rakentaminen yhden nykyisen hallin tilalle, jota käytetään terminaalina heti terminaalin 3 rakennusvaiheesta alkaen. Suunnitteilla on myös rautatieyhteys ICES-reitteihin (Intercity-Express). Myös rahtialuetta muutetaan perusteellisesti.
Koko lentoasema-alueen laajentamista koskeva suunnitelma on myös esitetty, muuta se on aiheuttanut paljon kiistaa.
Maahuolintakaluston säilytystä varten on suunniteltu uuden hallin rakentamista.
Rahtikeskuksen rakentaminen lentoaseman eteläosaan, joka vapautuu osittain Yhdysvaltojen puolustusvoimilta, vapauttaa niin ikään tilaa maahuolintakalustolle. Saksan viranomaisten ilmoituksen tueksi esitettyyn aineistoon sisältyy takeet vapauttaa tältä alueelta riittävästi tilaa maahuolintapalveluiden markkinoiden avaamiseksi kokonaan vuoden 2001 alussa.
Rakennustyöt on tarkoitus saada valmiiksi vuoden 2000 loppuun mennessä, ja joka tapauksessa lentoasema antaa tällöin käyttöön hallin maahuolintakaluston säilytystä varten. Samoin uusien terminaalien rakentaminen mahdollistaa matkatavaroiden käsittelyyn ja kuljetukseen liittyvien palveluiden vapauttamisen direktiivin mukaisesti.
4. Direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa määriteltyjen kriteerien noudattaminen
Mitä tulee siihen, vastaako poikkeus direktiivissä määriteltyjä periaatteita, 9 artiklan 2 kohdassa todetaan, että poikkeus ei saa koskea laajempaa alaa kuin on tarpeen.
Poikkeuksen keston osalta töiden suunnittelu osoittaa, ettei ole mahdollista avata markkinoita direktiivissä vaaditussa laajuudessa - kaksi palvelujen tarjoajaa ja kaksi omahuolintaa harjoittavaa käyttäjää - ennen töiden valmistumista vuoden 2000 lopulla. Kesto vaikuttaa siten olevan suhteessa ilmenneisiin rajoitteisiin. Sen sijaan ilmoituksesta käy ilmi, että poikkeus koskee laajempaa alaa kuin on tarpeen, koska siinä kielletään kokonaan omahuolinnan harjoittaminen ja ulotetaan tämä kielto toimiin, joita varten tarvittava tila olisi järjestettävissä.
V. PÄÄTELMÄT
Stuttgartin lentoasemalla ei ole rakenteellisia tila- ja kapasiteettiongelmia, jotka estäisivät maahuolintapalveluiden markkinoiden avaamisen. Saksan viranomaisten päätöksessä rajoitetaankin poikkeus omahuolinnan harjoittamiskieltoon. Saksan viranomaiset eivät ole kuitenkaan osoittaneet, etteikö omahuolinnan harjoittamista voitaisi sallia yhdellekään lentoaseman käyttäjälle, paitsi matkatavaroiden kuljetuksessa ilma-aluksen ja lentoterminaalin välillä. Käytettävissä oleva tila ei kuitenkaan mahdollista omahuolinnan harjoittamisoikeuden antamista yhtä useammalle käyttäjälle muiden poikkeuksessa tarkoitettujen toimien osalta.
Saksan viranomaisten esittämässä poikkeuksessa pitäisi siis
- kieltää omahuolinnan harjoittaminen pelkästään matkatavaroiden kuljetuksessa ilma-aluksen ja lentoterminaalin välillä (direktiivin liitteen 5.4 kohdan osa),
- rajoittaa omahuolinnan harjoittaminen yhteen käyttäjään kaikkien muiden komission 3. elokuuta 1998 saamassa ilmoituksessa tarkoitettujen toimien osalta.
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Komissio hyväksyy Stuttgartin lentoasemalle 23 päivänä heinäkuuta 1998 myönnetyn poikkeuspäätöksen, sellaisena kuin siitä on ilmoitettu komissiolle 3 päivänä elokuuta 1998, edellyttäen että Saksan liittotasavalta tekee siihen seuraavat muutokset:
- Omahuolinnan harjoittaminen kielletään direktiivin liitten 5.4 kohdassa määritellyn, ilma-aluksen ja lentoterminaalin välillä tapahtuvan matkatavaroiden kuljetuksen osalta 31 päivään joulukuuta 2000.
- Omahuolinnan harjoittaminen varataan yhdelle ainoalle käyttäjälle direktiivin liitteen 4, 5.5, 5.6 ja 5.4 kohdassa tarkoitettujen, ilma-aluksen lastausta ja tyhjennystä sekä matkustajien kuljetusta lentoterminaalin ja ilma-aluksen välillä koskevien palvelujen osalta 31 päivään joulukuuta 2000.
2 artikla
Saksan liittotasavallan on ilmoitettava komissiolle 1 artiklan mukaisesti muutettu poikkeuspäätös ennen sen voimaantuloa.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 30 päivänä lokakuuta 1998.