KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 30 päivänä huhtikuuta 1997,
taloudellisissa vaikeuksissa olevien suuryritysten ylimääräistä hallintoa koskevan Italian lain N:o 95/1979 soveltamisesta terästeollisuusyritykseen Ferdofin Srl (Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (97/754/EHTY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon terästeollisuudelle myönnettävää tukea koskevista yhteisön säännöistä 18 päivänä joulukuuta 1996 tehdyn komission päätöksen N:o 2496/96/EHTY (1) ja erityisesti sen 6 artiklan 5 kohdan,
on kehottanut niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa ja ottanut nämä huomioon (2),
sekä katsoo seuraavaa:
I
Komissio antoi kirjeellä 22 päivältä maaliskuuta 1996 Italian viranomaisille tiedoksi päätöksensä aloittaa komission päätöksen N:o 3855/91/EHTY (korvattu 1 päivänä tammikuuta 1997 päätöksellä N:o 2496/96/EHTY) 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun menettelyn taloudellisissa vaikeuksissa olevien suuryritysten ylimääräistä hallintoa koskevan Italian lain N:o 95/1979 eli niin sanotun Prodi-lain, jäljempänä `laki N:o 95/1979`, soveltamisesta yritykseen Ferdofin Siderurgica Srl, jäljempänä `Ferdofin`.
Komission käytettävissä olleista tiedoista, jotka perustuivat pääasiallisesti Italian viranomaisten toimittamiin tietoihin, ilmenee seuraavaa:
1. Ferdofinin taloudellinen tilanne oli varsin huono; 30 päivänä kesäkuuta 1994 laadittu tase sekä tuloslaskenta osoittivat, että: i) yrityksen tappiot olivat yhteensä 251,6 miljardia Italian liiraa; ii) osakepääoman ollessa 80 miljardia liiraa yrityksen omien varojen alijäämä oli 170,9 miljardia liiraa; iii) keskipitkän ja pitkän aikavälin velat sekä velat luottolaitoksille olivat yhteensä 526,5 miljardia liiraa, kun taas kiinteän omaisuuden arvo oli 429,5 miljardia liiraa, joka suurelta osin oli kiinnitetty;
2. näissä oloissa Ferdofin oli asetettu Italian teollisuusministeriön 28 päivänä joulukuuta 1993 antamalla asetuksella laissa N:o 95/1979 säädetyn menettelyn alaiseksi, minkä takia oli mahdollista jäädyttää yrityksen velat, mukaan lukien velat julkisille luottolaitoksille;
3. Ferdofinin taloudellisen tilanteen vuoksi yksityiset rahoituslaitokset eivät olleet halukkaita myöntämään sille avustusta ilman valtion takausta.
Edellä olevan perusteella komission oli erittäin vaikea päätellä, olivatko kyseisen lain N:o 95/1979 mukaiset tuet yhteismarkkinoille soveltuvia.
Päätettiin kuitenkin aloittaa päätöksen N:o 3855/91/EHTY 6 artiklan 4 kohdan mukainen menettely lain N:o 95/1979 soveltamisesta Ferdofiniin.
II
Mainitun menettelyn puitteissa komissio pyysi Italian hallitusta toimittamaan sille huomautuksensa, kun taas jäsenvaltioille ja kolmansille, joita asia koskee, ilmoitettiin julkaisemalla päätös mainitun menettelyn aloittamisesta (3).
Ison-Britannian hallitus, Wirtschaftsvereinigung Stahl, Siderinsa sekä BISPA (British Iron and Steel Producers Association) antoivat kirjeissä 24, 25 ja 26 päivänä kesäkuuta 1996 komissiolle huomautuksensa, jotka toimitettiin Italian viranomaisille kirjeellä 1 päivältä elokuuta 1996.
Kaikki mainitut kolmannet kannattivat lausunnoissaan komission päätöstä aloittaa menettely. Erityisesti esitettiin, että kyseinen laki on jo itsessään valtion tuki, koska Italian valtio voi teollisuusministeriön harkintavallan puitteissa pelastaa syvissä taloudellisissa vaikeuksissa olevia yrityksiä. Koska tällaiset toimenpiteet ovat EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdan vastaisia, kolmannet pyysivät komissiota julistamaan ne hiilen ja teräksen yhteismarkkinoille soveltumattomiksi.
Italian hallitus otti kantaa menettelyn aloittamiseen sekä kolmansien esittämiin huomautuksiin seuraavasti (1-9 kohta):
1. Ylimääräisen hallinnon tarkoituksena on saattaa yhtiö selvitystilaan ja täyttää siten velkojien vaateet välttämällä - mahdollisuuksien mukaan - tuotantotoiminnan lamautuminen ja siitä aiheutuvat työpaikkojen menetykset. Tätä varten yritys saa luvan jatkaa toimintaansa konkurssipesän hoitajan valvonnassa; tämä laatii tervehdyttämissuunnitelman ja hallinnoi yritystä niiden kahden vuoden ajan, joiden kuluessa osakepääoma siirretään kolmansille. Jos pesänhoitajan tarkastuksissa kuitenkin ilmenee, ettei yritystä ole mahdollista saada uudelleen kannattavaksi, päätetään toiminnan lopettamisesta ja yritys asetetaan selvitystilaan.
2. Muiden konkurssihallintomenettelyjen tavoin sovelletaan myös erityisessä hallintomenettelyssä kuninkaallista asetusta N:o 267/1942, jäljempänä `konkurssilaki`, ja valvotaan muun ohessa, että velalliselta evätään omaisuuden hallinnointi- ja käyttöoikeus. Tämän lisäksi erotetaan selkeästi toisistaan omistajayritys ja tuotantotoiminta: jälkimmäinen myydään valaehtoisen tarkastuksen perusteella määritetystä arvosta, ja myyntitulot jaetaan yrityksen velkojien kesken.
3. Sen jälkeen kun tuotantotoiminta - pelkkä omaisuus, ei osakkeita - on myyty, jatketaan muita selvitystilaan ja konkurssiin liittyviä toimia omistajayritystä vastaan (esimerkiksi aiempien hallitusten vastuukysymysten osalta).
4. Yrityksen toiminnan jatkuminen erityisen hallintomenettelyn aikana ei ole poikkeuksellista konkurssitilanteeseen verrattuna, sillä myös konkurssimenettelyn yhteydessä pyritään varmistamaan yrityksen tilapäinen toiminta.
5. On syytä täsmentää, että Italian sen enempää kuin muidenkaan jäsenvaltioiden konkurssilainsäädäntöön ei kuulu periaatetta, jonka mukaan selvitystilaan joutuneen yrityksen toiminta olisi välttämättä lakkautettava.
6. Konkurssimenettelyn tarkoituksena on siirtää yritys pois sen yrittäjän hallusta, joka on tehnyt yrityksestä maksukyvyttömän, ja täyttää velkojien vaatimukset omaisuuden myynnistä saatavalla tuotolla. Sillä, myydäänkö omaisuus palasina tuotantotoiminnan lakkauttamisen jälkeen vai toiminnassa olevana kokonaisuutena, ei ole juuri merkitystä, kunhan velkojien vaateet täytetään. Juuri tästä syystä konkurssimenettelyssä on varmistettu yrityksen tilapäisen toiminnan mahdollisuus.
7. Edellä esitetty huomioon ottaen on vaikea käsittää, miksi yrityksen saattaminen ylimääräisen hallinnon alaiseksi olisi valtion tukea ennemmin kuin sen saattaminen konkurssiin. Valtion tuella tarkoitetaan yhteisön oikeudessa yrityksen taseen kasvattamista siten, että se voi osallistua kilpailuun muita markkinaosapuolia suotuisammin edellytyksin. Tämän määritelmän edellytykset eivät täyty ylimääräisen hallinnon yhteydessä, koska yritys ei saa mitään taloudellista etua siitä, että se on asetettu konkurssimenettelyn alaiseksi; yrityksen toiminnan jatkuminen ei näet aiheuta valtiolle taloudellisia rasitteita.
8. Vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettäviä tukia koskevissa yhteisön suuntaviivoissa (4) määritellään täsmällisesti, millaisista tukitoimenpiteistä on tehtävä ennakkoilmoitus komissiolle. Niissä mainitaan luonteeltaan taloudelliset toimenpiteet kuten pääoman lisääminen, rahoitusjärjestelyt, verohelpotukset ja takaukset, mutta ei viitata lainkaan oikeudellisiin järjestelyihin, joiden avulla säädellään maksukyvyttömiksi todettujen yritysten saattamista selvitystilaan.
9. Väite, joka koskee teollisuusministeriön oletettua harkintavaltaa yrityksen saattamisessa konkurssimenettelyn alaisuuteen, perustuu ilmeisesti lain säännösten väärään tulkintaan. Ylimääräisen hallinnon aloittaminen ei riipu hallintoelinten harkintavallasta, vaan sitä koskevan päätöksen tekee tuomioistuin, kun maksukyvyttömäksi todettu yritys esittää lain säätämien edellytysten täyttyvän (vähintään 300 työntekijää ja vuosittain vahvistettavan määrän ylittävät velat pankki- ja vakuutuslaitoksille). Kyseessä ei siis ole poikkeusmääräys vaan säädökseen perustuva yleisluontoinen menettely, jonka avulla pyritään hallinnoimaan selvitystilassa olevia suuryrityksiä omaisuuden ja työpaikkojen häviämisen välttämiseksi.
Täsmennettyään, ettei Ferdofin ollut saanut lain N:o 95/1979 2 a artiklassa säädettyä takausta, koska yhteisön lupamenettely oli vielä kesken, Italia ilmoitti virallisesti päätöksestään peruuttaa lupahakemuksensa.
III
Ennen muuta on selvitettävä, onko kyseinen julkinen tuki yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa valtion tukea.
Tapaukseen mahdollisesti sovellettavien yhteisön sääntöjen osalta on muistettava, että Ferdofin tuottaa EHTY:n perustamissopimuksen liitteessä I tarkoitettuja terästuotteita ja on näin ollen kyseisen perustamissopimuksen sääntöjen alainen.
EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa (tapaukseen sovellettava yhteisön säännös) todetaan, että valtioiden muodossa tai toisessa myöntämää tukea tai avustuksia pidetään hiilen ja teräksen yhteismarkkinoille soveltumattomina, ja sen vuoksi ne poistetaan ja kielletään yhteisössä. Ainoat poikkeukset, joita tästä yleisestä kiellosta voidaan myöntää, luetellaan tyhjentävästi päätöksessä N:o 2496/96/EHTY. Poikkeuksen muodostavat tuki tutkimus- ja kehitystyöhön (2 artikla), ympäristönsuojelutuki (3 artikla) sekä tuki sulkemisiin (4 artikla).
Tässä yhteydessä on todettava, että Italian viranomaiset eivät yksityiskohtaisessa lausunnossaan mainitse ainuttakaan edellä esitettyä poikkeusta perusteena kyseisen valtion tuen myöntämiselle.
Toisaalta asiakirjoista ilmenee selvästi myös se, ettei kyseistä valtion tukea voida perustella yhdelläkään mainituista poikkeuksista, koska tuen tarkoituksena on nimenomaan antaa Ferdofinille mahdollisuus jatkaa toimintaansa markkinoilla sekä saavuttaa uudelleen riittävä maksukyky toiminnan jatkamiseksi, lopullisena tavoitteena yrityksen myyminen.
Menettelyn aloittamisen jälkeen Italian viranomaiset päättivät luopua valtion takauksen myöntämisestä. Komissio on ottanut päätöksen huomioon, mutta sen on vielä selvitettävä, edustaako puheena oleva laki sinänsä yhteisön säännöksissä ja tässä tapauksessa nimenomaan EHTY:n perustamissopimuksessa tarkoitettua valtion tukea.
Tältä osin komission on todettava vastauksena Italian viranomaisten esittämiin huomautuksiin, että Italian lainsäädännön mukaisesta konkurssimenettelystä poiketen tutkittavana olevaa menettelyä ei voida soveltaa kaikkiin yrityksiin, vaan ainoastaan sellaisiin maksukyvyttömiin suuryrityksiin, joissa on vähintään 300 työntekijää.
On selvää, että kyseisistä säännöksistä on hyötyä ainoastaan maksukyvyttömille suuryrityksille, ottaen huomioon sen yleisen edun, jota niiden toiminnan jatkuminen, rakenneuudistus ja työpaikkojen säilyminen voivat tarjota.
Puheena olevan lain sekä teollisuus- ja valtiovarainministeriöiden yhdessä antaman, ylimääräisen hallinnon aloittamista koskevan säännöksen mukaan yrityksen sallitaan jatkaa toimintaansa kahden vuoden ajan tai, jos aikaa jatketaan, enintään viiden vuoden ajan, yhden tai kolmen hallituksen nimittämän pesänhoitajan valvonnassa. Omaisuudenhoitajan on tämän ajan kuluessa laadittava rakenneuudistusohjelma, jonka toimivaltainen viranomainen hyväksyy; ohjelmassa on erikseen määriteltävä ne laitokset, jotka otetaan uudelleen käyttöön tai joita täydennetään sekä ne laitokset tai toiminnat, jotka siirretään muuhun omistukseen, ja yrityksen mahdolliset uudet varat.
Ylimääräinen hallinto lopetetaan, jos asiassa tehdään sopimus tai jos yrityksen varat jaetaan tai jos se saa maksetuksi kaikki velkansa tai jos sen varat osoittautuvat riittämättömiksi tai jos yritys kykenee jälleen säännöllisesti huolehtimaan kaikista velvoitteistaan.
Jäljempänä 1, 2 ja 3 kohdassa esitetyn perusteella on kuitenkin suljettava pois se mahdollisuus, että kyseisiin sääntöihin, sikäli kuin kyseessä ovat mahdolliset yleiset toimenpiteet, ei sovellettaisi yhteisön oikeuteen sisältyviä valtion tukia koskevia säännöksiä.
1. Ylimääräinen hallinto riippuu monessakin suhteessa julkishallinnon harkintavallasta, etenkin yrityksen toiminnan jatkumisen osalta (lain N:o 95/1979 2 artikla ja muutosehdotuksen 4 artikla). Tämä on vahvistettu kerta toisensa jälkeen Italian hallintolainkäytännössä (5).
2. Toisin kuin Italian viranomaiset väittävät, yrityksen toiminnan jatkuminen erityisen hallintomenettelyn aikana ei ole sama asia kuin konkurssilain 90 artiklassa säädetty tilapäinen toiminta. Asiaan sovellettavista säännöksistä käy selkeästi ilmi, että tilapäinen toiminta on poikkeus, joka toteutetaan velkojien etua silmällä pitäen niiden varojen lisäämiseksi, jotka on tarkoitus jakaa velkojien etujen takaamista koskevan menettelyn (par conditio creditorum) yhteydessä, kun taas yrityksen toiminnan jatkaminen erityisen hallintomenettelyn aikana on luonnollista seurausta menettelystä, jonka tarkoituksena on suojata asianomaisia yrityksiä maksukyvyttömyyden vaikutuksilta ja mahdollistaa niiden taloudellisen toiminnan jatkuvuus.
3. Tämä ero näkyy myös oikeusturvajärjestelmässä. Kun konkurssimenettelyssä edellytetään tuomioistuimen valvovan, että toimenpide on laillinen ja perusteltu ja että ne varainhoidolliset toimet, joita selvitysmies ja konkurssituomari toteuttavat menettelyn yhteydessä, ovat taloudellisesti asianmukaisia, ylimääräisessä hallinnossa hallintotuomari valvoo ainoastaan hallintotoimien laillisuutta eikä hänellä ole oikeutta valvoa toimien taloudellisia perusteita. Muistutettakoon lisäksi, että laissa N:o 95/1979 ja erityisesti sen 1 artiklassa täsmennetään, että yritykset, johon sitä sovelletaan, ovat ylimääräisen hallinnon "eivätkä konkurssimenettelyn" alaisia. Säännöksen mukaan ylimääräinen hallinto on siis selkeästi tavanomaisesta konkurssimenettelystä poikkeava erillinen menettely.
Komissio haluaa lisäksi muistuttaa, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön ja erityisesti sen 2 päivänä heinäkuuta 1974 asiassa 173/73 Italia vastaan komission antaman tuomion mukaisesti valtion tukia koskevien yhteisön sääntöjen soveltaminen ei riipu toimenpiteiden perusteista eikä laajuudesta vaan niiden vaikutuksista. Näin on erityisesti silloin kun on määritettävä, vastaavatko jäsenvaltioiden täytäntöönpanemat toimet yhteisön oikeudessa määriteltyä valtion tuen käsitettä.
On selvää, että kun tietyt yritykset tai tuotannonhaarat (sellaiset, joissa on yli 300 työntekijää) saavat etua kansallisista toimenpiteistä sen vuoksi, että niille on myönnetty valtion varoja, mikä vääristää kilpailua ja haittaa jäsenvaltioiden välistä kauppaa, on sovellettava EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdan ja mahdollisesti myös EY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan määräyksiä.
Julkisten varojen siirtämisestä on todettava, että ylimääräinen hallinto aiheuttaa seuraavanlaisia taloudellisia etuja, jotka liittyvät julkisten varojen siirtämiseen tai vaikuttavat valtion taseeseen:
- veroista ja sosiaalivakuutusmaksuista muodostuvien velkojen osalta yritys voidaan vapauttaa yksittäisistä täytäntöönpanotoimista ja sille voidaan myöntää lykkäystä korkojen maksussa (konkurssilain 51 ja 55 artikla),
- suorittamatta jääneiden sosiaaliturvamaksujen osalta yritys voi saada helpotuksia sakko- ja rangaistusmaksuista,
- konkurssilaissa säädetään tuloveroa koskevien täytäntöönpanotoimien osalta erityisestä menettelystä, jonka mukaan näiden maksujen myöhästymisestä peritään korkojen ja rangaistusmaksujen lisäksi uhkasakko; menettelyä ei kuitenkaan sovelleta ylimääräisen hallinnon alaisiin yrityksiin, jolloin niiden ei myöskään tarvitse maksaa mainittua uhkasakkoa,
- lain N:o 95/1979 5 a artiklassa säädetään ylimääräisen hallinnon alaisten yritysten tai niiden osien siirron yhteydessä perittävän rekisteröintimaksun määräksi symbolinen miljoona Italian liiraa (noin 526 ecua).
Nämä toimenpiteet ovat valtion tukea, koska valtio luopuu saamisistaan kyseisten säännösten alaisten yritysten suhteen.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että laissa N:o 95/1979 säädetyt toimet ovat valtion tukea; tämän jälkeen on vielä selvitettävä, onko tällainen tuki hiilen ja teräksen yhteismarkkinoille soveltuvaa. Tältä osin on huomattava, että EY:n perustamissopimuksen nojalla tällaisen tukijärjestelmän soveltuvuutta voitaisiin arvioida yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettäviä tukia koskevien yhteisön suuntaviivojen perusteella, kun taas EHTY:n perustamissopimuksen nojalla kyseisten tukien mahdollinen soveltuvuus voidaan varmistaa ainoastaan sopimuksen 4 artiklan c alakohdassa esitetyn yleisen kiellon sekä päätöksessä N:o 2496/96/EHTY tyhjentävästi esitettyjen kolmen poikkeuksen mukaan. Kuten jo aiemmin korostettiin, Italian viranomaiset eivät esitä ainuttakaan mainituista poikkeuksista perustellakseen puheena olevaa julkista toimenpidettä, minkä lisäksi asiakirjoista myös ilmenee, että kyseisen julkisen tukitoimen tarkoituksena ei voi olla ympäristönsuojelu eikä tutkimus tai kehitys sen enempää kuin yrityksen sulkeminen.
IV
On todettava, että ylimääräisen hallinnon ansiosta Ferdofin välttyi täyttämästä velvoitteitaan sekä verottajaa ja julkisia vakuutuslaitoksia ja sosiaaliturvaa kohtaan, mikä voidaan katsoa julkisten varojen siirtämiseksi yrityksen käyttöön, koska yritykseltä ei peritty veroja eikä muita maksuja, jotka olisivat kuuluneet sen maksettavaksi.
Yrityksen tase 31 päivältä joulukuuta 1995 osoittaa, että yritys oli saanut hyötyä seuraavien velkojen maksun lykkäämisestä:
a) 10 786 miljoonaa Italian liiraa INPS:lle
b) 723 miljoonaa Italian liiraa INAIL:lle
c) 2 301 miljoonaa Italian liiraa verovelkoja
d) yli 100 000 miljoonaa Italian liiraa suoraan tai epäsuorasti valtion valvonnassa oleville pankeille.
V
Edellä olevan, erityisesti III jaksossa olevan, perusteella on todettava, että Italian viranomaisten esittämät huomautukset eivät anna aihetta muuttaa olennaisella tavalla päätöksessä menettelyn aloittamisesta esitettyä arviota, jonka mukaan lakiin N:o 95/1979 perustuvat toimenpiteet ovat hiilen ja teräksen yhteismarkkinoille soveltumatonta valtion tukea.
Näin ollen Ferdofinille myönnettyä valtion tukea on pidettävä yhteismarkkinoille soveltumattomana, koska siihen ei voida soveltaa päätöksessä N:o 2496/96/EHTY säädettyjä poikkeuksia EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa esitetystä yleisestä kiellosta.
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Ferdofinin saama valtion tuki, joka muodostuu lain N:o 95/1979 puitteissa tapahtuneesta seuraavien velkojen maksun lykkäämisestä:
a) 10 786 miljoonaa Italian liiraa INPS:lle
b) 723 miljoonaa Italian liiraa INAIL:lle
c) 2 301 miljoonaa Italian liiraa verovelkoja
d) yli 100 000 miljoonaa Italian liiraa suoraan tai epäsuorasti valtion valvonnassa oleville pankeille.
on laitonta, koska se on myönnetty päätöksen N:o 2496/96/EHTY 6 artiklan 2 kohdan vastaisesti.
Tuki on myös EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdan mukaisesti hiilen ja teräksen yhteismarkkinoille soveltumatonta.
2 artikla
Italian on perittävä takaisin 1 artiklassa mainittu tuki, Italian oikeuden valtion saatavien perintää koskevien säännösten mukaisesti. Tuen vaikutuksen poistamiseksi lisätään takaisin perittävään summaan korko, joka lasketaan tuen maksamispäivästä sen takaisinmaksupäivään. Korko lasketaan komission alueellisten tukien nettoavustusekvivalentin arvioinnissa kyseisenä aikana käyttämän viitekoron perusteella.
3 artikla
Italian on välittömästi lopetettava lain N:o 95/1979 säännösten soveltaminen siltä osin, kuin se koskee yrityksen Ferdofin Siderurgica Srl velkojen maksamatta jättämistä julkisille yrityksille ja laitoksille.
4 artikla
Italian on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta toimenpiteet, jotka se on toteuttanut tämän päätöksen noudattamiseksi.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 30 päivänä huhtikuuta 1997.