KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 30 päivänä syyskuuta 1998,
Itävallan AGRANA Stärke-GmbH:n hyväksi tärkkelyksentuotantolaitosten rakentamiseen ja muuntamiseen suunnittelemasta tuesta
(tiedoksiannettu numerolla K(1998) 3023)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(1999/342/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 93 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan,
ottaa huomioon vilja-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 30 päivänä kesäkuuta 1992 annetun asetuksen (ETY) N:o 1766/92(1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna komission asetuksella (EY) N:o 923/96(2),
on kehottanut niitä, joiden etua asia koskee, esittämään huomautuksensa EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisesti,
ottaa huomioon kyseiset huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I
(1) Itävalta ilmoitti komissiolle EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti 28 päivänä kesäkuuta 1996 päivätyllä (2 päivänä elokuuta 1996 saapuneeksi kirjatulla) kirjeellä tuesta AGRANA Stärke-GmbH -nimiselle yritykselle, jonka osoite on Hollandstraße 2, A-1020 Wien (jäljempänä "AGRANA"). Lisätietoja toimitettiin 18 päivänä syyskuuta 1996, 14 päivänä marraskuuta 1996, 29 päivänä tammikuuta 1997, 7 päivänä maaliskuuta 1997 ja 11 päivänä kesäkuuta 1997 päivätyillä (ja 19 päivänä syyskuuta 1996, 18 päivänä marraskuuta 1996, 31 päivänä tammikuuta 1997, 12 päivänä maaliskuuta 1997 ja 16 päivänä kesäkuuta 1997 saapuneiksi kirjatuilla) kirjeillä.
(2) Itävalta pyysi 20 päivänä joulukuuta 1996 päivätyllä (23 päivänä joulukuuta 1996 saapuneeksi kirjatulla) kirjeellä menettelyn eriyttämistä kahden tämän päätöksen kohteena olevan tukitoimenpiteen osalta. Komissio hyväksyi kolme muuta alun perin ilmoitettuun hankkeeseen sisältynyttä tukitoimenpidettä 23 päivänä tammikuuta 1997 päivätyllä kirjeellä SG(97)D/461 (valtiontuki N 517/96).
(3) Tarkasteltavina olevat toimenpiteet koskevat AGRANAn tärkkelysalalle tekemiä investointeja. Aschachin toimipaikassa on tarkoitus edistää a) maissitärkkelyksen liottamiseen käytettävän suurpainelaitteen muuntamista standardien mukaiseksi nostamalla päivittäistä maissinkäsittelykapasiteettia nykyisestä [...](3) [...](4) b) investoimista maissitärkkelystä raaka-aineena käyttävään tärkkelyksensokerointilaitteeseen, jonka vuosikapasiteetti on [...](5) (jolloin vanhentunut, kapasiteetiltaan vaatimattomampi laite poistetaan samanaikaisesti käytöstä). Itävallan ilmoituksen mukaan tuen suuruus on 57,4 miljoonaa Itävallan shillinkiä (4,13 miljoonaa ecua), joten tuki-intensiteetti on 20 prosenttia investointikustannuksista [...](6).
(4) AGRANA on jo toteuttanut investoinnit. Itävalta ei ole toistaiseksi hyväksynyt eikä maksanut ilmoitettua tukea EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan mukaisesti.
II
(5) Tutkittuaan saamansa tiedot komissio on päättänyt aloittaa EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn.
(6) Itävallan hallitukselle ilmoitettiin menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 18 päivänä elokuuta 1997 päivätyllä kirjeellä. Kirje julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(7). llmoituksessa komissio kehotti jäsenvaltioita ja muita, joiden etua asia koskee, esittämään kyseistä tukihanketta koskevat huomautuksensa.
(7) Komissio on asettanut kyseisessä päätöksessä kyseenalaiseksi tukitoimenpiteen soveltuvuuden yhteismarkkinoille. Näin ollen tarkasteltavina oleviin investointeihin ei voimassa olevien valintaperusteiden mukaan voida myöntää valtiontukea(8). Lisäksi tuki ei noudata vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenteiden uudistamiseksi tarkoitettua valtiontukea koskevia yhteisön suuntaviivoja(9), koska sen avulla lisättäisiin tuotantokapasiteettia alalla, jolle on ominaista rakenteellinen ylikapasiteetti yhteisön markkinoilla. Lopuksi komissio ilmoitti epäilevänsä tuen tarpeellisuutta, koska AGRANAn investoinnit on jo toteutettu ja koska tuotantolaitokset otettiin virallisesti käyttöön jo keväällä 1997.
(8) Itävalta esitti komissiolle menettelyn aloittamista koskevat huomautuksensa 18 päivänä syyskuuta 1997 päivätyssä kirjeessä.
(9) Huomautuksia esittivät Italian ja Espanjan hallitukset 12 päivänä joulukuuta 1997 päivätyllä kirjeellä sekä Fachverband der Stärkeindustrie e.V. 5 päivänä joulukuuta 1997, Association des amidonneries de céréales de l'UE 9 päivänä joulukuuta 1997 ja Asociación de Transformadores de Maiz por Via Húmeda 12 päivänä joulukuuta 1997 päivätyllä kirjeellä. Huomautuksissa todettiin yleisesti, että yhteisön tärkkelysmarkkinoilla on ylikapasiteettia ja että näin ollen kapasiteetin lisäämiseen ei yhteisön oikeuden perusteella saa myöntää tukea. Suunniteltu tuki vääristäisi kilpailun edellytyksiä muiden kilpailijoiden kustannuksella.
(10) Itävalta vastasi kyseisiin huomautuksiin 12 päivänä helmikuuta 1998 päivätyllä kirjeellä.
III
(11) Itävalta katsoo, että tukihankkeeseen ei voida soveltaa päätöksen 94/173/EY valintaperusteita eikä rakenneuudistustukea koskevia suuntaviivoja.
(12) Näkemys, jonka mukaan investoinnit eivät päätöksen 94/173/EY valintaperusteiden nojalla ole sallittuja viljatärkkelysalalla, on tarkasteltavana olevan tukihankkeen osalta virheellinen. Maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen edellytysten parantamisesta 29 päivänä maaliskuuta 1990 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 866/90(10) 16 artiklan 5 kohdan mukaan valtiontukea voidaan myöntää, mikäli tuki on EY:n perustamissopimuksen 92, 93 ja 94 artiklan mukainen. Liittymisasiakirjan liitteen XV VII.D.1 kohdassa määrätään nimenomaisesti, että soveltaessaan asetuksen (EY) N:o 951/97 16 artiklan 5 kohtaa Itävallan ja Suomen osalta komissio toimii siten kuin on määrätty päätösasiakirjassa olevassa jalostusteollisuudesta Itävallassa ja Suomessa annetussa julistuksessa N:o 31. Julistuksen mukaan rakenneuudistuksen helpottamiseksi suunniteltujen kansallisten siirtymäkauden tukiohjelmien suhteen ollaan joustavia. Tämän vuoksi komission ei pidä arvioida tarkasteltavana olevaa asiaa pelkästään tavanomaisten tukisääntöjen perusteella.
(13) Tarkasteltaessa käsitteen "joustava" tulkintaa ja sitä, salliiko käsite myös suunnitellun tuotantokapasiteettia lisäävän investoinnin tukemisen, Itävalta viittaa ensinnäkin Itävallan liittymistä koskevaan komission lausuntoon, jossa mainitaan Itävallan tärkkelysteollisuuden vaikea tilanne. Toiseksi Itävalta viittaa liittymisasiakirjan liitteen XV VII.D.1 kohtaan, jonka alkuperäisessä toisinnossa määrättiin olettaen Norjan liittyvän, että asetuksen (EY) N:o 951/97 16 artiklan 5 kohdan mukaan komissio voi antaa Norjalle luvan myöntää valtiontukea investointeihin, jolloin kyseisten investointien edellytyksenä on se, että kyseisen alan tuotantokapasiteettia ei lisätä. Komission on pantava kyseiset määräykset täytäntöön Itävallan ja Suomen osalta siten kuin on määrätty päätösasiakirjassa olevassa julistuksessa N:o 31. Näin ollen voidaankin päinvastoin päätellä, että ylikapasiteetista kärsivillä aloilla rakenneuudistukseen myönnettävän valtiontuen edellytys, kapasiteetin supistaminen, ei koske Itävaltaa.
(14) Tukea saavan yrityksen mukauttamistarpeen ei katsota johtuvan sen heikosta suorituskyvystä, vaan Itävallan Euroopan unioniin liittymisen myötä jyrkästi muuttuneista taloudellisista perusedellytyksistä. Ennen liittymistä Itävallan tärkkelysteollisuutta estettiin tulemasta kilpailukykyiseksi, koska Itävaltaan suuntautuvaa yhteisön tärkkelyksen tuontia tuettiin huomattavassa määrin ja samanaikaisesti itävaltalaisyritysten oli käytännössä mahdotonta harjoittaa vientiä yhteisöön ehkäisevien tuontimaksujen vuoksi. Tuen ei siis katsota heikentävän muiden jäsenvaltioiden tärkkelyksentuottajien taloudellista asemaa verrattuna ennen Itävallan Euroopan unioniin liittymistä vallinneeseen tilanteeseen.
(15) Edellä todetun perusteella voidaan soveltaa ainoastaan EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohtaa yhdessä liittymisasiakirjan 151 artiklan 1 kohdan ja sen liitteen XV VII.D.1 kohdan kanssa sekä päätösasiakirjassa esitettyä julistusta N:o 31 yhdessä Itävallan liittymisestä annetun komission lausunnon kanssa. EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan komissio voi hyväksyä tuen tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(16) Tämän vuoksi tukea olisikin pidettävä tietyn taloudellisen toiminnan mukauttamisen kannalta hyödyllisenä. llman mukauttamista yritys ei olisi kilpailukykyinen. Kaupankäynnin edellytykset eivät muuttuisi yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Jäsenvaltioiden tärkkelyksentuottajat ovat hyötyneet Itävallan liittymisestä. Tarkasteltavana oleva tukihanke ei suinkaan heikentäisi tätä kaupankäynnin edellytysten myönteistä muutosta eikä se myöskään johtaisi liiallisiin korvauksiin. Erityisesti on todettava, että tärkkelystuotteiden kysynnän odotetaan lisääntyvän Itävallan markkinoilla (paperiteollisuudessa ja käymisteollisuudessa), joten suunniteltu tuotannon lisäys voitaisiin kuluttaa Itävallan markkinoilla.
(17) Lisäksi tukea pidetään tarpeellisena. Yritys on tehnyt investointipäätöksen vasta ilmoitettuaan asiasta komissiolle luottaen kansallisiin poliittisiin lupauksiin. Komissio ja Itävalta neuvottelivat tarkasteltavana olevasta tuesta lähes kolmen vuoden ajan. Rakenteiden mukauttamistarpeen vuoksi olisi kohtuutonta olettaa, että yritys, joka kamppailee pysyäkseen elinkelpoisena yhteismarkkinoilla, odottaa toimettomana päätöstä samalla kun sen taloudellinen selviytyminen on vakavasti uhattuna. Jos Itävalta olisi jo tosiasiallisesti myöntänyt tuen, komissio ei olisi voinut pitää kyseenalaisena sitä, olisiko investointihanke toteutettu ilman tukeakin.
(18) Ei voida myöskään hyväksyä päätelmää, että koska AGRANA on yhtymän osa, Itävalta voisi olettaa kyseisen yhtymän investoivan rajattomasti varojaan tietylle alalle. Vaikka asiaa tarkasteltaisiinkin yhtymän näkökulmasta, ilmoitettu investointihanke ei olisi ollut kannattava ilman tukea. Todennäköisemmin yritys olisi asetettu selvitystilaan. Tuki-intensiteetti on alhainen, vain 20 prosenttia, ja tukea saava yritys voisi odottaa voitollista vuositulosta aikaisintaan seitsemän vuoden kuluttua.
(19) Tuen ei katsota muuttavan kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Itse asiassa Itävallan liittyminen on tuonut muiden jäsenvaltioiden tärkkelyksentuottajille etuja; uusia vientitukia ei ole syytä maksaa. Lisäksi tärkkelystuotteiden vienti Itävaltaan on vuosina 1995 ja 1996 kasvanut noin 46 prosenttia, josta jäsenvaltioiden osuus on noin 96 prosenttia. Tilanne ei juurikaan muuttuisi, kun otetaan huomioon varsinkin tuki-intensiteetin vähäisyys. Tuotantomäärien lisäys, vain yksi prosentti yhteisön tärkkelyksentuotannosta, voitaisiin kuluttaa Itävallan markkinoilla paperi- ja käymisteollisuuden kasvavan tarpeen ansiosta.
IV
(20) Tarkasteltavina olevat investoinnit koskevat maissin jalostamista tärkkelykseksi. Maissista saatu tärkkelys ja siitä sokeroimalla valmistetut johdetut tuotteet kuuluvat asetuksen (ETY) N:o 1766/92 soveltamisalaan. Asetuksen 19 artiklassa säädetään, että sen soveltamisalaan kuuluviin tuotteisiin sovelletaan EY:n perustamissopimuksen 92, 93 ja 94 artiklaa.
(21) EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa kielletään periaatteessa tuki, joka täyttää siinä määritellyt edellytykset (valtiontuki). Ensiksi onkin siis tutkittava, onko ilmoitettu tukitoimenpide EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(22) Koska Itävallan on tarkoitus myöntää tuki suorana avustuksena, 92 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyvät. Lisäksi tuella suositaan tiettyä yritystä, koska AGRANAn on määrä saada avustuksena 20 prosenttia investointikustannuksista. Kuten Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 730/79 (Philip Morris v. komissio) 17 päivänä syyskuuta 1980 antamasta tuomiosta(11) käy ilmi, yrityksen taloudellisen aseman paraneminen valtiontuen ansiosta osoittaa tavallisesti kilpailun vääristyneen suhteessa yrityksen kilpailijoihin.
(23) Kauppaan kohdistuvien haittavaikutusten osalta Itävalta on - kuten edellä todettiin - kiistänyt, että tuella olisi tällaisia vaikutuksia. Näkemyksen tueksi esitettyjä perusteluja ei kuitenkaan voida pitää hyväksyttävinä. Se, että Itävallan liittyminen Euroopan unioniin vaikutti myönteisesti jäsenvaltioissa toimiviin tärkkelyksentuottajiin, ei ole merkityksellistä kyseisen perusteen arvioinnin kannalta. Mahdollisten kauppaan kohdistuvien haittavaikutusten toteamiseksi on EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan mukaan tarkasteltava yksinomaan konkreettiseen tukeen liittyviä seikkoja. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 142/87 (Tubemeuse) 21 päivänä maaliskuuta 1990 antaman tuomion(12) perusteella myöskään vähäinen tuki-intensiteetti ja vähäinen tuotantokapasiteetin lisäys eivät poista kauppaan kohdistuvien haittavaikutusten mahdollisuutta. Pikemminkin voidaan todeta kauppaan kohdistuvan kilpailun vääristymisen kaltaisia haittavaikutuksia, koska Itävallan suunnittelema tuki vahvistaa AGRANAn asemaa verrattuna yhteisön sisäistä kauppaa harjoittaviin kilpailijoihin(13).
(24) Yhteisössä harjoitetaan merkittävää tärkkelyskauppaa. Kuten seuraavasta taulukosta käy ilmi, Itävallan oma vuotuinen tuotanto on noin 180000 tonnia, ja sen omavaraisuusaste on nykyisin 55 prosenttia.
TAULUKON PAIKKA
(25) Koska yhteisön tärkkelysmarkkinoilla on rakenteellista ylituotantoa 20 prosenttia, vapaita markkinasegmenttejä ei ole, minkä vuoksi jäsenvaltioiden tärkkelyksentuottajat ovat kireässä kilpailutilanteessa. Kilpailutilanne ei vallitse vain yhteisön markkinoilla vaan myös kolmansien maiden markkinoilla, jonne ylituotanto viedään vientituen turvin.
(26) EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan kiellon jälkeen 2 ja 3 kohdassa määrätään poikkeusjärjestelyistä.
(27) EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan poikkeuksia ei voida soveltaa ottaen huomioon tarkasteltavina olevien tukitoimenpiteiden luonne ja tavoitteet. Itävalta ei myöskään ole esittänyt 92 artiklan 2 kohdan soveltamista.
(28) Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdassa määrätään, millaista tukea voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana. Tuen yhteensopivuus perustamissopimuksen kanssa on arvioitava yhteisön eikä yksittäisen jäsenvaltion näkökulmasta. Yhteismarkkinoiden toimivuuden varmistamiseksi ja EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan g kohdan huomioon ottamiseksi tukihankkeita tutkittaessa on tulkittava ahtaasti 92 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia tukea koskevan kiellon periaatteesta.
(29) On syytä todeta 92 artiklan 3 kohdan a alakohdan osalta, että investointeja ei toteuteta alueella, joilla taloudellinen tilanne on alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen(14) mukaan äärimmäisen epäedullinen koko yhteisön taloudelliseen tilanteeseen verrattuna (bruttokansantuote asukasta kohden ostovoimastandardina mitattuna ei saa ylittää 75 prosenttia yhteisön keskiarvosta).
(30) Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan osalta on todettava, että kyseisellä tuella ei pyritä Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai Itävallan taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen.
(31) Tuen avulla ei myöskään pyritä saavuttamaan 92 artiklan 3 kohdan d alakohdassa mainittuja tavoitteita, eikä se sovellu kyseiseen tarkoitukseen.
(32) Itävalta ei myöskään ole esittänyt mainittujen poikkeusmääräysten soveltamista.
Vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenteiden uudistamiseksi tarkoitettua valtiontukea koskevat yhteisön suuntaviivat
(33) Suuntaviivojen mukaan rakenneuudistustuki, joka täyttää niissä mainitut edellytykset, voi osaltaan edistää taloudellisen toiminnan kehitystä EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla muuttamatta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(34) Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että Itävalta ei ole väittänyt tuen hyväksyttävyyden perustuvan kyseisiin suuntaviivoihin.
(35) Komissio on viitannut jo menettelyn aloittamisen yhteydessä siihen, että jos rakenneuudistustukea myönnetään markkinoilla, joilla on rakenteellista ylituotantoa, kapasiteettia on suuntaviivojen mukaisesti supistettava, koska muutoin tuki on yhteisen edun vastainen(15).
(36) Tärkkelysmarkkinoilla on rakenteellista ylituotantokapasiteettia, jonka seurauksia ovat muun muassa vientikorvaukset ja investointitukia koskeva kielto kyseisellä alalla.
(37) Vaikka tarkasteltavina olevilla investoinneilla onkin tarkoitus varmistaa suuntaviivoissa tarkoitetulla tavalla yrityksen rakenneuudistus ja siten sen pitkäaikainen kilpailukyky, kyseisen tuen myöntämisen edellytyksenä ei ole tuotantokapasiteetin supistaminen vaan tuki päinvastoin osaltaan edistää tuotantokapasiteetin huomattavaa lisäystä.
(38) Edellä sanotun perusteella suuntaviivat eivät sovellu oikeusperustaksi tarkasteltavana olevan tuen hyväksymiselle.
Asetus (EY) N:o 951/97
(39) Kuten edellä todettiin, Itävallan mielestä tähän asiaan ei voida soveltaa päätöksen 94/173/EY valintaperusteita. Asetuksen 951/97 16 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat myöntää investointitukea EY:n perustamissopimuksen liitteessä II mainittujen tuotteiden jalostukseen tai markkinointiin, mikäli tuki on EY:n perustamissopimuksen 92, 93 ja 94 artiklan mukainen. Komissio on antanut 92, 93 ja 94 artiklan soveltamiseen liittyen maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan investointeihin liittyviä valtiontukia koskevat suuntaviivat(16), joissa viitataan valtiontuen myöntämisen edellytysten osalta päätöksessä 94/173/EY säädettyihin valintaperusteisiin: päätöksen 94/173/EY liitteessä olevan 2.1 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaan vilja-alalla tukien ulkopuolelle suljetaan tärkkelysteollisuutta koskevat investoinnit.
(40) Näin ollen mainitut määräykset sinänsä eivät sovellu kyseisen tukihankkeen oikeusperustaksi; koska tuki koskee viljatärkkelyksen tuotantoon tehtäviä investointeja, se katsottaisiin nimenomaisesti valtiontuen piiriin kuulumattomaksi ja siten yhteismarkkinoille soveltumattomaksi.
(41) Tässä yhteydessä Itävalta esittää, että edellä mainittua oikeusperustaa muutettiin liittymisasiakirjan liitteessä XV olevalla VII.D.1 kohdalla yhdessä julistuksen N:o 31 ja Itävallan liittymistä koskevan komission lausunnon kanssa siltä osin, että tukea voidaan pitää EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti yhteismarkkinoille soveltuvana, vaikka sen avulla pyrittäisiinkin lisäämään tuotantokapasiteettia.
(42) Liittymisasiakirjan 151 artiklan 1 kohdan mukaan uusiin jäsenvaltioihin sovelletaan päätösasiakirjan liitteessä XV lueteltuja säädöksiä mainitussa liitteessä määritellyin edellytyksin. Liittymisasiakirjan liitteessä XV olevassa VII.D.1 kohdassa määrätään asetuksen (ETY) N:o 866/90 ja siten asetuksen (EY) N:o 951/97(17) sovellettavuudesta. Mainitun asetuksen 16 artiklan 5 kohdan soveltamisen osalta, jossa asetuksen soveltamisen ehdoksi asetetaan EY:n perustamissopimuksen 92, 93 ja 94 artiklan noudattaminen, on määrätty, että komissio soveltaa näitä säännöksiä Itävallan ja Suomen osalta päätösasiakirjassa esitetyn julistuksen N:o 31 mukaisesti. Julistuksessa N:o 31 määrätään muun muassa seuraavaa: "[Sopimuspuolet ovat yhtä mieltä seuraavasta: ...] rakennemuutoksen helpottamiseksi suunniteltujen kansallisten siirtymäkauden tukiohjelmien suhteen ollaan joustavia.."
(43) On siis tutkittava, onko soveltamalla mainittuja määräyksiä samanaikaisesti mahdollista hyväksyä tuki, joka johtaa tuotantokapasiteetin lisäykseen päätöksellä 94/173/EY tukien ulkopuolelle suljetuilla aloilla.
(44) Aluksi komissio toteaa, että liittymistä koskeva komission lausunto, johon Itävalta viittaa, ei ole oikeudellisesti merkityksellinen vaan poliittinen asiakirja, jonka merkitys kyseisen tukihankkeen tarkastelun kannalta on vähäinen.
(45) Tässä kohdin huomautettakoon, että kuten Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa 730/79 (Philip Morris)(18), komissiolla on EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan mukaan arvioidessaan tuen hyväksyttävyyttä poiketen 92 artiklan 1 kohdan yleisestä kiellosta harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää sosiaalisten ja taloudellisten kysymysten arviointia suhteutettuina koko yhteisöön. Tällöin on epäilemättä otettava huomioon Itävallan perusteluissaan mainitsema julistus N:o 31, jonka perusteella tosiasiallisesti kolmessa aiemmassa asiassa (Itävalta N 445/B/95(19), Suomi N 14/96(20), Itävalta N 517/96) on hyväksytty tuki, joka olisi suljettu pois tavanomaisten tukimääräysten nojalla. Asiassa N 517/96 komissio hyväksyi kolme AGRANAn tukihanketta, jotka liittyivät perunatärkkelysalan investointeihin. Päätös perustui päätösasiakirjassa esitettyyn julistukseen N:o 31 sekä siihen, että tuotantokapasiteetin lisäys oli suljettu tukien ulkopuolelle siksi, että perunatärkkelysalaa säännellään perunatärkkelystuotannon kiintiöjärjestelmästä 27 päivänä heinäkuuta 1994 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1868/94(21) mukaisella kiintiöjärjestelmällä. Ei siis pidä paikkaansa, että komissio aikoisi yksinkertaisesti soveltaa "tavanomaisia" tukisääntöjään huolimatta julistuksesta N:o 31.
(46) Tarkasteltavana oleva tuki eroaa edellä mainituista asioista siten, että sillä edistetään tuotantokapasiteetin lisäystä alalla, jota ei säännellä kiintiöjärjestelmän avulla ja jolle on ominaista rakenteellinen ylikapasiteetti.
(47) Itävallan mielestä liittymisasiakirjan liitteessä XV olevan VII.D.1. kohdan alkuperäisestä sanamuodosta (Norjan ollessa vielä yksi jäsenyyttä hakeneista maista) käy päinvastaistulkinnalla ilmi, että Itävallan (ja Suomen) tapauksessa, päinvastoin kuin Norjan tapauksessa, kapasiteetin supistamista ei pidetä investointituen hyväksymisen edellytyksenä. Kyseisessä D kohdassa oli nimittäin alun perin ensimmäinen luetelmakohta, ja se oli muotoiltu seuraavasti: "[...] Sovellettaessa [asetuksen (ETY) N:o 866/90] 16 artiklan 5 kohtaa komissio
- voi antaa Norjalle luvan myöntää kolmen liittymistä seuraavan vuoden aikana kansallista tukea investointeihin kaikilla EY:n perustamissopimuksen liitteessä II lueteltujen tuotteiden aloilla, jotka edellyttävät rakenneuudistuksia, sillä edellytyksellä, että kyseisen alan tuotantokapasiteettia ei lisätä;
- soveltaa näitä säännöksiä Itävallan ja Suomen osalta päätösasiakirjassa esitetyn julistuksen N:o 31 mukaisesti. [...]".
(48) Itävallan perusteluja ei voida hyväksyä, koska tulkittaessa liitettä sellaisenaan lopputuloksena näyttää automaattisesti olevan tuotantokapasiteetin lisäysten hyväksyttävyys riippumatta yksittäiseen tapaukseen liittyvistä seikoista. Tosiasiallisesti tällainen lopputulos tekisi julistuksessa N:o 31 tarkoitetusta joustavuudesta merkityksettömän. Lisäksi todettakoon, että edellä mainittu määräys, jossa viitataan Norjaan, ei tässä muodossa kuulu yhteisön oikeuteen.
(49) Komissio on edelleenkin sitä mieltä, että osana laajamittaista tarkastelua, johon on sisällytettävä julistus N:o 31, on harkittava, soveltuuko tuki tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen muuttamatta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(50) Taloudellisen toiminnan kehityksen osalta komissio olettaa, että tuella olisi tällainen vaikutus. Kapasiteetin lisäämisen ansiosta AGRANAn olisi onnistuttava vähentämään tuntuvasti kiinteitä kustannuksia suhteessa tuotantomäärään ja kehittymään siten kilpailukykyiseksi. Komissio myöntää, että AGRANAn tähänastinen tuotantokapasiteetti ei ole ollut riittävä kestävän kilpailukyvyn takaamiseksi.
(51) Komissio on ottanut lisäksi huomioon, että Itävallan liityttyä Euroopan unioniin AGRANA ei enää toiminut niissä suojatuissa taloudellisissa olosuhteissa, joista se oli siihen asti nauttinut. Koska liittymisasiakirjassa ei myönnetty Itävallalle minkäänlaista siirtymäkauden tukea tämän alan osalta, AGRANA Stärke GmbH:n taloudellisesti epäsuotuisat kustannusrakenteet alkoivat vaikuttaa heti Itävallan liityttyä unioniin.
(52) Kaupankäynnin edellytyksiin ja yhteiseen etuun kohdistuvien tuen vaikutusten osalta edellä todettiin jo, että jäsenvaltioiden välillä harjoitetaan tärkkelyskauppaa. Muiden jäsenvaltioiden tärkkelystä valmistavat yritykset, jotka vievät tuotteitaan Itävaltaan, saattavat huomata AGRANAn kapasiteetin lisäyksen vaikutuksen kilpailuasemaansa Itävallan markkinoilla tai joutua kovempaan kilpailuun muilla markkinoilla. Mikäli Itävalta ryhtyy käyttämään uusia tärkkelyksen myyntikanavia, joita on luotu Itävallan paperi- ja sitruunahappoteollisuudessa, oletettavasti muiden jäsenvaltioiden tärkkelyksentuottajat ovat kiinnostuneita ulottamaan toimintansa näille uusille tai kasvaville markkina-alueille siten, että kilpailijalle myönnettävä tuki ei muuta kilpailuedellytyksiä niille haitallisella tavalla, koska ne ovat jo päässeet Itävallan tärkkelysmarkkinoille.
(53) Lisäksi tuki, jonka avulla on tarkoitus tasoittaa kasvavan kysynnän myönteisiä vaikutuksia vallitsevaan markkinoiden epätasapainoon tuotantokapasiteettia lisäämällä, vaikuttaa ongelmalliselta. Tällaiselle tuelle ei löydy perustetta julistuksesta N:o 31, jonka tavoitteita ja soveltamisalaa se koettelisi enemmän kuin kilpailun vääristymisen ja vilja-alan yhteisen markkinajärjestelyn kannalta olisi hyväksyttävää(22). Tämä päätelmä vastaa komission pelastus- ja rakenneuudistustukea koskevissa suuntaviivoissa esittämää toimintamallia, jonka mukaan, tukialueisiin sekä pieniin ja keskisuuriin yrityksiin on suhtauduttava joustavasti(23). Vaikka siinä esitettyä "joustavuuden" määritelmää ei voikaan suoraan soveltaa tarkasteltavana olevaan asiaan, se on kuitenkin hyödyllinen osana systemaattista tarkastelua. Suuntaviivoissa jätetään liikkumavaraa vaaditun kapasiteetin supistamisen osalta, mutta kapasiteetin lisäämistä ei hyväksytä missään tapauksessa.
(54) Komission mielestä tuki muuttaa kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, koska se edistää tarjonnan kasvua rajallisen kysynnän markkinoilla ja siten vääristää kilpailua huomattavasti. Mainittakoon, että yhteisen maatalouspolitiikan ylijäämäongelmaa on pyritty helpottamaan siten, että heinäkuusta 1980 lähtien Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston ohjausosasto ei ole enää myöntänyt osarahoitusta kyseisen alan investointeihin.
(55) Lisäksi tuki kärjistää välillisesti tilannetta, jossa yhteisön varoja käytetään siihen että noin 20 prosenttia tuotetusta tärkkelyksestä - tarjonnan ja kysynnän välinen erotus - viedään kolmansiin maihin vientituen turvin.
(56) Tämän vuoksi tukea ei komission mielestä voida pitää EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti yhteismarkkinoille soveltuvana huolimatta julistukseen N:o 31 sisältyvästä joustavuutta koskevasta lausekkeesta.
Tuen tarpeellisuus
(57) EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohtaa ei komission mielestä voida soveltaa myöskään siksi, että AGRANA on jo toteuttanut investoinnit ja kyseiset laitokset ovat aloittaneet toimintansa.
(58) Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön(24) mukaan tuen katsotaan edistävän tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä, jos markkinavoimien vapaa toiminta ilman tukea ei saisi mahdollisia tuensaajia käyttäytymään tarkoitusta (tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä) edistävällä tavalla.
(59) Jos kyseinen periaate jätettäisiin ottamatta huomioon, sallittaisiin tuki tilanteissa, joissa kilpailu sinänsä varmistaa resurssien kohdentumisen parhaalla mahdollisella tavalla sekä alan kehittymisen. Tällainen tuki antaisi kyseisille yrityksille perusteettomia kaupankäyntiin liittyviä etuja, sillä se parantaisi niiden taloudellista asemaa muttei lisäisi niiden investointihalukkuutta. Tästä syystä komissio pitää takautuvaa investointitukea yleensä toimintatukena ja katsoo siihen liittyvän kaupan vääristymisen olevan 92 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla ristiriidassa yhteisen edun kanssa.
(60) Mikäli EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan mukaiselta menettelyltä ei haluta viedä pohjaa, mahdollinen tuensaaja ei ennen tuen tarkastamismenettelyn loppuun saattamista yleensä voi perustellusti luottaa saavansa komissiolta myönteisen päätöksen. Tätä periaatetta on sovellettava erityisesti tukeen, johon komissio käyttää harkintavaltaansa, jota ei ole konkreettisesti määritelty johdetussa oikeudessa (suuntaviivat, puitteet).
(61) Erityisesti on todettava, että jäsenvaltion hallituksen tai viranomaisten mahdolliselle tuensaajalle antamat poliittiset lupaukset(25) eivät voi sitoa komissiota. Niiden avulla ei myöskään voida luoda mahdollisen tuensaajan perusteltua luottamusta.
(62) Edellä esitetyn perusteella AGRANAn voidaan sanoa toimineen "omalla vastuullaan" toteuttaessaan investoinnit. Jos AGRANAn omistajat eivät voineet perustellusti luottaa saavansa ilmoitetusta tuesta myönteisen päätöksen vaan heidän oli hyvän kauppatavan mukaisesti ainakin otettava huomioon päinvastainen mahdollisuus eli kielteinen komission päätös, investointipäätösten tekemisen ja investointien toteuttamisen perusteella voidaan päätellä ensi näkemältä, että AGRANAn omistajien mielestä investoinnit voitaisiin maksaa ilman tukeakin.
(63) Toissijaisena huomautuksena komissio esittää lisäksi, että Itävallan tässä yhteydessä käyttämä yrityksen määritelmä on liian suppea. Teoreettisella tasolla komissio on perustellut tätä näkemystä menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä viittaamalla niin sanottuun "markkinataloudessa toimivan sijoittajan periaatteeseen"(26) ja todennut, että yksityisen holdingyhtiön tai yritysryhmittymän odotetaan noudattavan rakenteellista, kokonaisvaltaista tai alakohtaista politiikkaa, joka suuntautuu pitkäaikaisten tuotto-odotusten mukaisesti; tämän vuoksi päätöksiä tehdään koko ryhmittymän tasolla osana laajempaa taloudellista kokonaisuutta, ja ryhmittymä voi hyvinkin asettaa käyttöön uutta pääomaa varmistaakseen, että tilapäisissä vaikeuksissa oleva yritys selviytyy ja voi rakenneuudistuksen jälkeen toimia jälleen voittoa tuottavasti.
(64) Menettelyn aikana Itävalta ei ole esittänyt perusteluja, joiden vuoksi komission olisi tarpeen hylätä kyseinen päätelmä.
(65) Näin ollen Itävallan perustelua, jonka mukaan AGRANAn omistajien ei voitaisi edellyttää investoivan rajattomasti varoja tietylle alalle, ei voida pitää vakuuttavana. Myöskään Itävallan ehdottama AGRANAn erillinen taloudellinen tarkastelu ei vastaa talouselämän realiteetteja.
(66) Komissio huomautti jo menettelyn aloittamisen yhteydessä, että Itävallan viranomaisten aluksi esittämät taloudelliset tiedot koskivat vain AGRANAa, ja niissä ei kerrottu sen taloudellisista sidoksista AGRANA Beteiligungs-AG -nimiseen kansainväliseen holdingyhtiöön. AGRANA Beteiligungs-AG omistaa 98,75 prosenttia AGRANAsta ja on pääomaosakkuuden kautta etuyhteydessä toiseen suureen yhtymään, saksalaiseen Südzucker AG:hen. Südzucker AG omistaa 50 prosenttia AGRANA Beteiligungs-AG:n äänivaltaisesta osakepääomasta. Tilivuosina 1995-1996, 1996-1997 ja 1997-1998 AGRANA Beteiligungs-AG:n vuositulos verojen jälkeen oli enenevästi voitollinen, ja yhtiö noudattaa kansainvälistä strategiaa, joka ilmenee myös osakkuuksina Itä-Euroopassa. Myös Südzucker AG harjoittaa kansainvälistä toimintaa, ja sen tilivuotta 1996-1997 koskeva konsernitilinpäätös oli aiempaan verrattuna huomattavan voitollinen.
(67) Huolimatta AGRANA Beteiligungs-AG:n, AGRANAn ja muiden tytäryhtiöiden organisatorisesta riippumattomuudesta sekä siitä, että AGRANA ei ole esittänyt AGRANA Beteiligungs-AG:lle siviilioikeudellisia vaateita tappioiden korvaamiseksi, yrityksen omistajien olisi taloudellisesti järjetöntä toimia piittaamatta taloudellisista mahdollisuuksistaan.
(68) Koska taloudelliset mahdollisuudet olivat (erityisesti ajallisesti) monipuolisemmat verrattuna investointien aikaan alijäämäiseen AGRANAan erikseen tarkasteltuna, ei voida pitää kyseenalaisena sitä, että AGRANAn omistajat päättivät valita vaihtoehdon, jota he pitivät taloudellisesti tarkoituksenmukaisena tuolloisissa olosuhteissa, joihin sisältyi myös epävarmuus tuen myöntämisestä. Esitetty oletus, jonka mukaan liiketaloudellisten seikkojen perusteella yrityksen selvitystilaan asettaminen olisi ollut todennäköisempää ilman tukea, osoittautuu siis paikkansapitämättömäksi ottaen huomioon tosiasiallinen investointipäätös.
(69) Kaiken kaikkiaan tukea on pidettävä toimintatukena, joka sisältyy EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan tukikiellon soveltamisalaan ja johon ei voida soveltaa mitään 92 artiklan 2 ja 3 kohdan poikkeuksista. Näin ollen tuki ei sovellu yhteismarkkinoille.
ON TEHNYT SEURAAVAN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Itävallan ilmoittama tukihanke, jonka mukaisesti AGRANA Stärke-GmbH:lle, Hollandstraße 2, A-1020 Wien, on tarkoitus myöntää seuraaviin sen Aschachissa toteuttamiin investointeihin tärkkelyksentuotannon alalla:
a) maissitärkkelyksen liottamiseen käytettävän suurpainelaitteen muuntaminen standardien mukaiseksi nostamalla päivittäistä maissinkäsittelykapasiteettia nykyisestä [...](27) tonnista [...](28) tonniin,
b) investoiminen maissitärkkelystä raaka-aineena käyttävään tärkkelyksen sokerointilaitteeseen, jonka vuosikapasiteetti on [...](29) tonnia sokerointituotteiden kuiva-ainetta,
tukea 20 prosenttia investointikustannuksista, ei sovellu yhteismarkkinoille.
Tukihanke ei täytä EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 2 ja 3 artiklassa mainitun kiellosta tehtävän minkään poikkeuksen edellytyksiä. Sen vuoksi tukihanketta ei saa toteuttaa.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Itävallan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 30 päivänä syyskuuta 1998.