РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 29 октомври 2007 година
за освобождаване на производството и продажбата на електроенергия в Швеция от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2007) 5197)
(само текстът на шведски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2007/706/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаването на Европейската общност,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 4 и 6 от нея,
като взе предвид молбата, подадена от Кралство Швеция по електронната поща на 29 юни 2007 г.,
след консултация с Консултативния комитет за обществени поръчки,
като има предвид, че:
I. Факти
(1)
На 29 юни 2007 г. Швеция подаде по електронната поща молба до Комисията в съответствие с член 30, параграф 4 от Директива 2004/17/ЕО. Комисията поиска допълнителна информация с електронно писмо от 20 юли 2007 г., което след удължаване на първоначалния краен срок бе предадено от шведските власти с електронно писмо от 17 август 2007 г.
(2)
Молбата, представена от Кралство Швеция, се отнася до производството и продажбата (на едро и дребно) на електроенергия.
(3)
Молбата се придружава от заключенията на независимия национален компетентен орган Konkurrensverket (шведския компетентен орган по въпросите на конкуренцията), според които ще бъдат изпълнени условията за приложимост на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО.
II. Правна рамка
(4)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО се предвижда, че поръчките, предназначени да способстват за изпълнението на една от дейностите, за които се прилага директивата, не са предмет на същата директива, ако упражняваната в държавата-членка дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Наличието на пряка конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на засегнатия сектор. Достъпът се смята за неограничен, ако държавата-членка е изпълнила и прилага съответните разпоредби на общностното законодателство за частично или пълно отваряне на въпросния сектор. Въпросното законодателство е споменато в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, която по отношение на електроенергийния сектор съдържа позоваване на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (2). Директива 96/92/ЕО бе заменена с Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 96/92/ЕО (3), която изисква дори по-висока степен на отвореност на пазара.
(5)
Швеция е въвела и прилага не само Директива 96/92/ЕО, но също и Директива 2003/54/ЕО, като избира пълното разделяне на собствеността при преносните мрежи и законово и функционално разделяне при електроразпределителните мрежи, с изключение на най-малките предприятия, които са освободени от изискването за функционално разделяне. В резултат на това и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея достъпът до пазара не следва да се смята за ограничен.
(6)
Прякото излагане на конкуренция следва да се оценява въз основа на различни показатели, нито един от които сам по себе си няма решаващо значение. По отношение на пазарите, засегнати от настоящото решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява критерий, който следва да се вземе предвид. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Като се имат предвид особеностите на въпросните пазари, следва да се вземат под внимание и други критерии, каквито са степента на ликвидност, функционирането на балансиращия пазар, ценовата конкуренция и съотношението на клиентите, сменящи доставчиците си.
(7)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата на конкуренцията.
III. Оценка
(8)
Молбата, представена от Швеция, се отнася до производството, а също и до продажбата (на едро и дребно) на електроенергия.
(9)
Пазарът на едро на електроенергия в Швеция е до голяма степен интегриран в енергийния пазар на скандинавските страни, който обхваща Дания, Норвегия, Швеция и Финландия. Той е съставен от пазар на двустранни сделки между производителите, от една страна, и доставчиците и промишлените предприятия, от друга, с частна скандинавска борса на електроенергията, носеща наименованието „Nord Pool“, която разполага със спотов (с незабавна доставка) и с форуърден (с доставка на по-късен етап) пазар. Това, както и понятието интегриран пазар „Nord Pool“ (4), показва, че е налице отчетливо развитие в посока към скандинавски регионален пазар на едро. Независимо от това тесните места в преноса на електроенергия понякога разделят скандинавския регион на шест географски обособени тарифни зони, една от които е Швеция. Швеция притежава пет главни свързващи електропроводни линии между своите мрежи и тези на други части от Европейското икономическо пространство (Западна Дания - Швеция, Източна Дания - Швеция, Швеция - Южна Норвегия, Швеция - Северна Норвегия и Швеция - Финландия). През 2005 г. най-натоварената от тези пет свързващи електропроводни линии бе претоварена през 52 % от времето, като най-слабо претоварена бе през 8 % от времето (5). Независимо от това такова претоварване се получаваше рядко върху петте свързващи електропроводни линии едновременно. Така, според шведските власти, Швеция е съставлявала напълно обособена тарифна зона, т.е. без връзка с която и да било друга тарифна зона, в течение на 0,5 % от времето през 2005 г. Освен това прегледът на броя на зоните, свързани с Швеция от 2001 г. насам, показва, че Швеция е била свързана към минимум 4 от общо 6-те други тарифни зони по онова време - тогава Норвегия е била разделена на три зони, противно на сегашните две, в 82,4 % от времето (6). В резултат на това и в съответствие с предишната практика на Комисията (7) въпросът за това, дали пазарът е национален или регионален, ще остане отворен, тъй като изводът от анализа си остава същият, независимо дали се основава на определение с по-тесен или по-широк обхват.
(10)
Основно по същите причини при производството на електроенергия съществува също така ясно очертана тенденция към скандинавски регионален пазар, макар тесните места в преноса на електроенергия и ограниченият капацитет - от порядъка на 24 % от инсталираните производствени мощности в Швеция - на свързващите електропроводни линии между шведските мрежи и тези на други региони от Европейското икономическо пространство да са в състояние да доведат до временно ограничаване на пазара до територията на Швеция. И тук също въпросът за това, дали пазарът е национален или регионален, ще остане отворен, тъй като изводът от анализа си остава същият, независимо дали се основава на определение с по-тесен или по-широк обхват.
(11)
Както шведските власти потвърдиха това, пазарът на дребно покрива територията на Швеция, което се дължи, между другото, на различия в данъчното облагане, както и на правилата, свързани с отговорността за баланса между скандинавските страни. Освен това Konkurrensverket изрично заявява, че пазарът на дребно „е национален главно защото няколко пречки от технически и нормативен характер не дават възможност на крайния потребител да закупува електроенергия от брокери на електроенергия в други страни“.
(12)
В съобщението си до Съвета и до Европейския парламент, озаглавено „Доклад относно напредъка при изграждането на вътрешния пазар на природен газ и електроенергия“ (8), наричан по-долу „докладът от 2005 г.“, Комисията заявява, че „много национални пазари показват висока степен на концентрация на промишлеността, което пречи на развитието на ефективна конкуренция“ (9). Ето защо тя смята, че по отношение на производството на електроенергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар, който притежават трите най-големи производителя“ (10). Съгласно „техническото приложение“ (11) съвкупният пазарен дял на трите най-големи производителя от общото производство на скандинавския регион възлиза на 40 % (12), което представлява доста ниско ниво. Що се отнася до шведската територия, съвкупният пазарен дял на трите най-големи производителя, разбира се, е по-висок и възлиза на 86,7 % (13) през 2004 г. Независимо от това периодите, в течение на които шведският пазар е изолиран, бяха ограничени до 0,5 % от времето през 2005 г. (14). Ето защо през значителна част от годината върху шведския пазар се упражнява конкурентен натиск поради възможността да се внася електроенергия, произведена извън шведската територия, още повече че не се начислява никаква такса за пренос между скандинавските страни. Поради често ненатоварените връзки между Швеция и другите тарифни зони не е възможно да се инвестира в електроенергийния сектор на шведска територия, без да се държи сметка и за останалите производители, присъстващи на скандинавския пазар. Ето защо тези фактори е необходимо да се разглеждат като показател за пряко излагане на конкуренция на производствения пазар както по отношение на шведския национален пазар, така и по отношение на зараждащия се регионален пазар.
(13)
Степента на концентрация също е добър показател за конкуренцията на пазара на едро на електроенергия, също както и степента на ликвидност. В регионален мащаб 42,82 % от потреблението на електроенергия в скандинавските страни през 2004-2005 г. се продаваше чрез Nord Pool Spot AS (частната скандинавска борса за електроенергия, описана в съображение 9) (15). Според заключителния доклад при този вид борса за електроенергия „концентрацията на производството намира […] пряк израз в доста стабилна равностойна (16) концентрация на обмена на електроенергия“ (17). По отношение на трите най-големи доставчика в скандинавския регион това представлява 40 % (18), което за регионален пазар представлява едно задоволително ниво. Що се отнася до шведския пазар, взет сам за себе си, съвкупният пазарен дял на трите най-големи субекта на пазара на едро, разбира се, е по-висок и възлиза на 86 % (19) през 2006 г. Необходимо е обаче да се наблегне на обстоятелството, че съществува конкуренция между трите големи и няколкото по-малки субекта на продажбите на едро на шведския пазар. Освен това, що се отнася до връзката със скандинавския регион, следва отново да се отбележи, че споменатите по-горе проблеми, свързани с тесните места (претоварване), не са постоянни, а само временни. Ето защо, в допълнение към конкуренцията във вътрешен план, често е налице външен конкурентен натиск върху шведския пазар поради възможността да се получава електроенергия, произведена извън шведската територия. Това е още повече валидно, тъй като Швеция е третият по-големина нетен вносител на електроенергия в ЕС, разглеждано като процентен дял от нейното вътрешно потребление (20), и тъй като не се начислява никаква такса за пренос между скандинавските страни. Освен това следва да се отбележи, че условията за конкуренция на пазара на едро на електроенергия също са силно повлияни от финансовите сделки с електроенергия в конкретната пазарна зона, които, изразени в търгувани количества чрез Nord Pool, съставляваха почти удвоения размер на употребените количества в скандинавските страни през 2005 г. (21) (и дори повече от петкратния размер на тези количества, ако се вземат под внимание и други определени сделки, като например преки или извънборсови продажби (22). В техническото приложение (23) едно такова равнище на ликвидност се смяташе за задоволително или, с други думи, като показател за доброто функциониране на пазара и за състоянието на конкуренцията на този пазар. Като се има предвид тясната взаимовръзка между шведския пазар на едро и скандинавския пазар, тази степен на ликвидност следва също да се разглежда като източник на конкурентен натиск върху шведския пазар. Заключителният доклад също отрежда на Nord Pool място след „най-ликвидните и ефикасни пазари на едро на електроенергия“ (24). Ето защо е необходимо тези фактори да се разглеждат като показатели за прякото излагане на конкуренция на пазара на едро както по отношение на шведския национален пазар, така и по отношение на зараждащия се регионален пазар.
(14)
На фона на площта на страната броят на стопанските субекти на пазара на дребно е сравнително голям (25) (около 130 според шведските власти, като значителна част от тях предлагат услугите си в рамките на националната територия), също както и броят на компаниите, чийто пазарен дял надвишава 5 %. В края на 2004 г. съвкупният пазарен дял на трите най-големи компании по отношение на доставките за всички категории потребители (крупни промишлени потребители, малки и средни предприятия и много малки търговски клиенти и домакинства) е на задоволително ниско ниво, а именно 50 % (26). Съгласно предоставената от шведските власти информация съвкупният пазарен дял на трите най-големи компании на шведския пазар на дребно съставляваше 43 % от броя на клиентите през 2006 г. Имайки предвид тези фактори, се смята, че дейността е изложена на пряка конкуренция.
(15)
Освен това функционирането на балансиращите пазари също следва да се разглежда като показател не само за производството, но и за пазарите на едро и дребно. Действително, „всеки участник на пазара, който не може лесно да приспособи своята производствена схема към особеностите на своите клиенти, рискува да бъде обременен с разликата между цената, на която операторът на преносната система (наричан по-долу ОПС) ще продава електроенергията на дисбаланса (разлика между прогнозирани и действителни количества), и цената, на която обратно ще изкупи излишната генерирана енергия. Тези цени могат да бъдат пряко наложени от регулатора върху ОПС или, като алтернатива, може да се използва пазарно установен механизъм, при който цената се определя чрез тръжните предложения на други производители с цел регулиране на тяхното производство във възходяща или низходяща посока […]. Сериозна трудност за малките участници на пазара възниква при наличие на риск от голяма разлика между покупната цена от ОПС и продажната цена. Това се случва в редица държави-членки и вероятно ще нанесе вреда на развитието на конкуренцията. Една значителна разлика в цените може да бъде признак за недостатъчно равнище на конкуренцията на балансиращия пазар, който може да бъде доминиран от само един или два главни производителя. Подобни проблеми допълнително се влошават, когато потребителите на мрежата не са в състояние да приспособят своите позиции близко до реалното време“ (27). В скандинавския регион съществува почти напълно интегриран балансиращ пазар по отношение на доставката на балансираща електроенергия и неговите основни характеристики - пазарно установено тарифиране, срокове за затваряне на всеки час, т.е. възможност за потребителите на мрежата да адаптират своята позиция на всеки час, и малка разлика между покупната цена от ОПС и продажната цена - са такива, че той трябва да се разглежда като показател за пряко излагане на конкуренция.
(16)
Като се имат предвид характеристиките на конкретния продукт (електроенергия) и оскъдността или липсата на подходящи продукти или услуги, които да могат да го заменят, тарифната конкуренция и ценообразуването придобиват по-голямо значение при оценяването на състоянието на конкуренцията на пазарите на електроенергия. Броят на клиентите, които сменят своя доставчик, е показател за истинска тарифна конкуренция и по този начин непряко е „естествен показател за ефективността на конкуренцията. Ако малко клиенти сменят доставчика си, има вероятност да е налице проблем при функционирането на пазара, дори и да не трябва да се пренебрегва изгодата от възможността да се извърши предоговаряне с досегашния доставчик“ (28). Освен това „съществуването на регулирани цени за крайните потребители несъмнено е фактор от ключово значение за поведението на клиентите […]. Въпреки че запазването на проверките може да бъде оправдано в период на преход, същите ще доведат до все повече и повече изкривявания с приближаването на нуждата от инвестиции“ (29).
(17)
Според един неотдавна приет документ на службите на Комисията (30)„смяната на доставчика е твърде разпространена на шведския пазар на дребно на електроенергия. Като цяло 54 % от клиентите са предоговорили договорите си или са сменили доставчика си след реформата на пазара на електроенергия през 1996 г. Като цяло се смята, че конкурирането за крайни клиенти работи добре“ (31). Освен това в Швеция не съществува контрол върху цените за крайните потребители (32). Това означава, че цените се определят от самите стопански субекти и не е нужно да бъдат одобрявани от който и да било орган преди прилагането им. Ето защо ситуацията в Швеция е задоволителна, що се отнася до смяната на доставчици и контрола върху цените за крайния потребител, и следва да се приеме за показател за пряко излагане на конкуренция.
IV. Заключения
(18)
Предвид факторите, разгледани в съображения 8 и 17, условията за пряка конкуренция, изброени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се смятат за изпълнени по отношение на производството и продажбата (на едро и дребно) на електроенергия в Швеция.
(19)
Освен това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се смята за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не следва да се прилага, когато възложителите на обществени поръчки възлагат поръчки, предназначени да способстват производството на електроенергия или продажбата (на едро и дребно) на електроенергия в Швеция, нито при организирането на конкурси за упражняване на такава дейност в Швеция.
(20)
Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка от юни до август 2007 г., видно от информацията, предоставена от Кралство Швеция, доклада за 2005 г. и техническото приложение към него, съобщението от 2007 г. и документа на службите на Комисията от 2007 г., както и от заключителния доклад. Настоящото решение може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени във фактическата или правната обстановка престанат да бъдат изпълнени условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, възложени от възложители на обществени поръчки и предназначени да способстват осъществяването на производство на електроенергия или продажба на електроенергия в Швеция.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 29 октомври 2007 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 29 päivänä lokakuuta 2007
vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY soveltamatta jättämisestä sähkön tuotantoon ja myyntiin Ruotsissa
(tiedoksiannettu numerolla K(2007) 5197)
(Ainoastaan ruotsinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2007/706/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) ja erityisesti sen 30 artiklan 4 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon pyynnön, jonka Ruotsin kuningaskunta toimitti sähköpostitse 29 päivänä kesäkuuta 2007,
on kuullut julkisia hankintoja käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa,
sekä katsoo seuraavaa:
I Taustatiedot
(1)
Ruotsi toimitti komissiolle sähköpostitse direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 4 kohdan mukaisen pyynnön 29 päivänä kesäkuuta 2007. Komissio pyysi lisätietoja 20 päivänä heinäkuuta 2007 lähettämällään sähköpostilla; Ruotsin viranomaiset toimittivat lisätiedot 17 päivänä elokuuta 2007 lähettämällään sähköpostilla sen jälkeen, kun alkuperäistä määräaikaa oli pidennetty.
(2)
Ruotsin kuningaskunnan toimittama pyyntö koskee sähkön tuotantoa ja myyntiä (tukku- ja vähittäismyynti).
(3)
Pyyntöön on liitetty riippumattoman kansallisen viranomaisen, Konkurrensverketin (Ruotsin kilpailuvirasto), päätelmät, joiden mukaan edellytykset direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamiselle täyttyvät.
II Oikeudellinen kehys
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ja asianomaisen alan erityispiirteet huomioon ottaen. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne yhteisön lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Kyseinen lainsäädäntö on lueteltu direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI, jossa viitataan sähköalan osalta sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/92/EY (2). Direktiivi 96/92/EY on korvattu sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (3), jossa edellytetään entistä laajempaa markkinoiden avoimuutta.
(5)
Ruotsissa on pantu täytäntöön ja sovellettu sekä direktiiviä 96/92/EY että direktiiviä 2003/54/EY ja päätetty eriyttää siirtoverkkojen omistajuus täysimääräisesti ja jakeluverkot oikeudellisesti ja toiminnallisesti; pienimmät yritykset on kuitenkin vapautettu toiminnallisen eriyttämisen vaatimuksista. Siksi 30 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti olisi katsottava, ettei markkinoille pääsyä ole rajoitettu.
(6)
Sitä, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua, olisi arvioitava useiden tekijöiden perusteella, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Tässä päätöksessä tarkoitettujen markkinoiden yhteydessä olisi otettava huomioon tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon kyseisten markkinoiden keskittyneisyys. Kyseisten markkinoiden piirteiden vuoksi olisi otettava huomioon myös muita perusteita, kuten likviditeettiaste, tasemarkkinoiden toiminta, hintakilpailu ja sähköntoimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä.
(7)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III Arviointi
(8)
Ruotsin toimittama pyyntö koskee sähkön tuotantoa ja myyntiä (tukku- ja vähittäismyynti).
(9)
Sähkön tukkumarkkinat on Ruotsissa suurelta osin integroitu Pohjoismaiden sähkömarkkinoihin, jotka kattavat Norjan, Ruotsin, Suomen ja Tanskan. Kyseiset markkinat muodostuvat kahdenvälisestä kaupasta yhtäältä sähköntuottajien ja toisaalta toimittajien ja teollisuusyritysten välillä sekä Nord Poolista, vapaaehtoisesta pohjoismaisesta sähköpörssistä, johon kuuluvat spot- ja johdannaismarkkinat. Tämä ja Nord Poolin suuntautuminen integroituneille markkinoille (4) osoittavat, että kehitys kulkee selkeästi kohti pohjoismaisia alueellisia tukkumarkkinoita. Sähkönsiirron pullonkaulat (ylikuormittumiset) kuitenkin toisinaan jakavat Pohjoismaiden alueen kuuteen maantieteelliseen hinta-alueeseen, joista Ruotsi muodostaa yhden. Ruotsilla on viisi pääasiallista yhteyttä omien verkkojensa ja Euroopan talousalueen muiden osien verkkojen välillä (läntinen Tanska-Ruotsi, itäinen Tanska-Ruotsi, Ruotsi-eteläinen Norja, Ruotsi-pohjoinen Norja ja Ruotsi-Suomi). Vuonna 2005 näistä viidestä yhteydestä eniten ylikuormittunut yhteys oli ylikuormittuneena 52 prosenttia kokonaisajasta ja vähiten ylikuormittunut 8 prosenttia kokonaisajasta (5). Ylikuormittumista tapahtui kuitenkin harvoin samanaikaisesti kaikissa viidessä yhteydessä. Näin ollen Ruotsin viranomaiset katsovat, että Ruotsi oli vuonna 2005 täysin erillinen hinta-alue, toisin sanoen sillä ei ollut yhteyksiä minkään muun hinta-alueen kanssa 0,5 prosenttia kokonaisajasta. Lisäksi katsaus niiden alueiden lukumäärään, joilla on ollut yhteyksiä Ruotsin kanssa vuodesta 2001 lähtien, osoittaa, että Ruotsilla on ollut yhteyksiä vähintään neljän hinta-alueen kanssa kuudesta hinta-alueesta - Norja oli tuolloin jakautunut kolmeen alueeseen nykyisten kahden sijaan - 82,4 prosenttia kokonaisajasta (6). Tämän seurauksena ja komission käytännön (7) mukaisesti kysymys siitä, ovatko markkinat kansalliset vai alueelliset, jää avoimeksi, koska analyysin tulos on sama riippumatta siitä, käytetäänkö suppeampaa vai laajempaa määritelmää.
(10)
Pääosin näistä samoista syistä myös sähkön tuotannossa voidaan huomata selkeää kehitystä kohti pohjoismaisia alueellisia markkinoita, vaikka sähkönsiirron pullonkaulat ja Ruotsin omien verkkojen ja Euroopan talousalueen muiden alueiden verkkojen välisten yhteyksien kapasiteettirajat - 24 prosenttia nykyisestä tuotantokapasiteetista Ruotsissa - voivat tilapäisesti rajata markkinat Ruotsin alueelle. Myös tässä yhteydessä kysymys siitä, ovatko markkinat kansalliset vai alueelliset, jää avoimeksi, koska analyysin tulos on sama riippumatta siitä, käytetäänkö suppeampaa vai laajempaa määritelmää.
(11)
Kuten Ruotsin viranomaiset vahvistavat, vähittäismyynnin markkina-alueena on Ruotsi, mikä johtuu muun muassa verotuksellisista eroista ja Pohjoismaiden välisistä tasevastuusäännöistä. Lisäksi Konkurrensverket on nimenomaisesti todennut, että vähittäismarkkinat ovat kansalliset pääosin siksi, että monet tekniset ja sääntelylliset esteet estävät loppukäyttäjiä ostamasta sähköä muiden maiden energianvälittäjiltä.
(12)
Komissio toteaa tiedonannossaan neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Raportti edistymisestä kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden luomisessa (8) - jäljempänä ’raportti 2005’, että ”ala on monien maiden markkinoilla erittäin keskittynyttä, mikä estää todellisen kilpailun” (9). Se katsoo, että sähköntuotannon alalla ”yksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista on kolmen suurimman tuottajan kokonaismarkkinaosuus” (10). Teknisen liitteen (11) mukaan kolmen suurimman tuottajan yhteenlaskettu markkinaosuus Pohjoismaiden alueella on 40 prosenttia (12) eli tyydyttävän pieni. Kun tarkastellaan Ruotsin aluetta, kolmen suurimman tuottajan yhteenlaskettu markkinaosuus on luonnollisesti korkeampi: 86,7 prosenttia (13) vuonna 2004. Jaksoja, jolloin Ruotsin markkinat olivat eristyneet, on kuitenkin vähän: 0,5 prosenttia kokonaisajasta vuonna 2005 (14). Näin ollen Ruotsin markkinoilla on kilpailupainetta merkittävän osan vuotta, koska sähköä on mahdollista tuoda Ruotsin alueen ulkopuolelta ja etenkin koska Pohjoismaiden välillä ei peritä siirtomaksuja. Koska Ruotsin ja muiden hinta-alueiden väliset yhteydet eivät useinkaan ole ylikuormittuneet, Ruotsin alueella ei voida investoida sähköalaan ottamatta huomioon muita pohjoismaisilla markkinoilla toimivia tuottajia. Näitä seikkoja olisi siksi pidettävä osoituksena siitä, että tuotantomarkkinoihin - olivatpa kyseessä Ruotsin kansalliset markkinat tai kehittyvät alueelliset markkinat - kohdistuu suoraa kilpailua.
(13)
Sähkön tukkumarkkinoilla myös keskittymis- ja likviditeettiaste ovat hyviä kilpailua kuvaavia indikaattoreita. Kun tarkastellaan alueellista tasoa, 42,82 prosenttia Pohjoismaissa kulutetusta sähköstä myytiin vuosina 2004 ja 2005 Nord Pool Spot AS:n - johdanto-osan 9 kappaleessa kuvatun vapaaehtoisen pohjoismaisen sähköpörssin - kautta (15). Loppuraportissa mainitaan, että kun kyseessä on tämäntyyppinen sähköpörssi, keskittyminen tuotannossa näkyy suoraan suhteellisen vakaana vastaavana (16) keskittymisenä sähköpörssissä (17). Pohjoismaiden alueen kolmen suurimman tuottajan markkinaosuus on 40 prosenttia (18), joka on tyydyttävä taso alueellisilla markkinoilla. Kun tarkastellaan pelkästään Ruotsin aluetta, kolmen suurimman tukkumarkkinatoimijan yhteenlaskettu markkinaosuus on luonnollisesti korkeampi: 86 prosenttia (19) vuonna 2006. On kuitenkin korostettava, että Ruotsin kolmen suuren tukkumarkkinatoimijan ja useiden pienempien tukkumarkkinatoimijoiden välillä on kilpailua. Lisäksi on huomattava, että edellä mainitut pullonkaulat (ylikuormittumiset) ovat Pohjoismaiden alueen yhteyksissä ainoastaan tilapäinen ongelma. Siksi Ruotsin markkinoilla on kotimaisen kilpailun ohella usein myös ulkoista kilpailupainetta, koska sähköä on mahdollista hankkia myös Ruotsin alueen ulkopuolelta ja etenkin koska Ruotsi on EU:n kolmanneksi suurin sähkön nettotuoja kotimaisessa kulutuksessa prosentuaalisesti mitattuna (20) ja koska Pohjoismaiden välillä ei peritä siirtomaksuja. Olisi myös huomattava, että sähkön tukkukaupan kilpailuolosuhteisiin vaikuttaa voimakkaasti sähköllä käytävä finanssikauppa asianomaisella markkina-alueella: se oli Nord Poolin välittämänä volyymiltään lähes kaksinkertainen Pohjoismaiden sähkönkulutukseen nähden vuonna 2005 (21) (ja jos otetaan huomioon muut tunnetut transaktiot kuten OTC - ”over the counter” eli myynti suoraan asiakkaille - yli viisinkertainen sähkönkulutukseen nähden vuonna 2005 (22)). Teknisessä liitteessä (23) tätä likviditeettiastetta pidetään tyydyttävänä, eli sen katsotaan osoittavan, että markkinat toimivat moitteettomasti ja että niillä esiintyy kilpailua. Koska Ruotsin tukkumarkkinoiden ja Pohjoismaiden markkinoiden välillä on vahva yhteys, likviditeettiasteen olisi myös katsottava aiheuttavan kilpailupainetta Ruotsin markkinoilla. Loppuraportissa Nord Pool myös rankataan yhdeksi niistä sähkön tukkumarkkinoista, jotka ovat kaikkein tehokkaimpia ja joiden likviditeettiaste on suurin (24). Näitä seikkoja olisi siksi pidettävä osoituksena siitä, että tukkumarkkinoihin - olivatpa kyseessä Ruotsin kansalliset markkinat tai kehittyvät alueelliset markkinat - kohdistuu suoraa kilpailua.
(14)
Maan kokoon nähden vähittäismarkkinoiden taloudellisten toimijoiden määrä on melko suuri (25) (Ruotsin viranomaisten mukaan noin 130, joista merkittävä osa tarjoaa palvelujaan koko maan alueella) samoin kuin niiden yritysten määrä, joiden markkinaosuus on yli 5 prosenttia. Vuoden 2004 lopulla kolmen suurimman yrityksen yhteenlaskettu markkinaosuus oli tyydyttävän pieni eli 50 prosenttia, kun kyseessä olivat toimitukset kaikille käyttäjille (suuret teollisuusyritykset, pienet ja keskisuuret yritykset sekä hyvin pienet liikeasiakkaat ja kotitaloudet) (26). Ruotsin viranomaisten toimittamien tietojen mukaan kolmen suurimman yrityksen yhteenlaskettu markkinaosuus Ruotsin vähittäismarkkinoilla oli 43 prosenttia, kun kyseessä olivat asiakasmäärät vuonna 2006. Näitä seikkoja olisi tämän vuoksi pidettävä merkkinä siitä, että kyseiseen toimintoon kohdistuu suoraa kilpailua.
(15)
Myös tasemarkkinoiden toimintaa olisi pidettävä indikaattorina, ei ainoastaan tuotannon vaan myös tukku- ja vähittäismarkkinoiden osalta. ”Ne markkinoiden toimijat, jotka eivät pysty helposti sovittamaan sähköntuotantoaan asiakaskuntansa tarpeisiin, saattavat joutua kärsimään hintaerosta siirtoverkko-operaattorin myymän vaje-energian ja sen ostaman ylituotannon välillä. Nämä siirtoverkko-operaattorin hinnat ovat joko sääntelijän määräämiä tai vaihtoehtoisesti käytetään markkinoihin perustuvaa mekanismia, jolloin hinta määräytyy niiden tarjousten mukaan, joita muut tuottajat tekevät oman tuotantonsa säätelemiseksi ylös- tai alaspäin. (…) Markkinoiden pienille toimijoille pahinta on se, että siirtoverkko-operaattorin osto- ja myyntihinnan välinen ero kasvaa suureksi. Näin tapahtuu monissa jäsenvaltioissa, ja se on omiaan estämään kilpailun kehittymistä. Suuri ero hintojen välillä voi olla merkki riittämättömästä kilpailusta tasesähkömarkkinoilla, joita saattaa hallita vain yksi tai kaksi päätuottajaa. Ongelma on vielä pahempi siellä, missä verkon käyttäjät eivät voi mukauttaa omaa toimintaansa lähes reaaliaikaisesti”. (27) Pohjoismaiden alueella on lähestulkoon täysin integroituneet tasemarkkinat tasesähkön toimittamiseksi, ja tasemarkkinoiden keskeiset ominaisuudet - markkinoihin perustuva hinnoittelu, markkinoiden sulkeutuminen tunnin välein (eli verkon käyttäjien mahdollisuus mukauttaa omaa toimintaansa tunnin välein) sekä siirtoverkko-operaattorin osto- ja myyntihinnan välinen pieni ero - ovat sellaiset, että niitä olisi pidettävä osoituksena siitä, että kyseiseen toimintoon kohdistuu suoraa kilpailua.
(16)
Kun otetaan huomioon kyseessä olevan tuotteen (sähkön) ominaispiirteet ja sopivien korvaavien tuotteiden tai palveluiden vähäisyys tai niiden puuttuminen, hintakilpailulla ja hintojen muodostumisella on suurempi merkitys arvioitaessa sähkömarkkinoiden kilpailutilannetta. Toimittajaa vaihtavien asiakkaiden määrä on aidon hintakilpailun mittari ja siten välillisesti ”luonnollinen kilpailun tehokkuuden mittari. Jos vaihtajia on vähän, markkinoiden toimivuudessa on todennäköisesti ongelmia, joskaan ei pidä jättää huomiotta niitä etuja, joita jo mahdollisuus neuvotella sopimus uudelleen tavanomaisen toimittajan kanssa tuo muassaan”. (28) Lisäksi ”säänneltyjen loppukäyttäjähintojen olemassaolo on selvästikin ratkaisevaa asiakkaiden käyttäytymiselle. (…) Vaikka sääntelyn säilyttäminen voi olla perusteltua siirtymävaiheessa, se aiheuttaa yhä enemmän vääristymiä investointitarpeen tullessa ajankohtaiseksi” (29).
(17)
Vastikään annetussa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (30) todetaan, että on hyvin tavallista, että asiakkaat vaihtavat sähköntoimittajaa sähkön vähittäismarkkinoilla Ruotsissa ja että yhteensä 54 prosenttia sähköasiakkaista on joko neuvotellut uudelleen sopimuksensa tai vaihtanut toimittajaa vuoden 1996 markkinauudistuksen jälkeen. Lisäksi siinä todetaan, että yleensä ottaen kilpailun katsotaan toimivan, kun kyseessä ovat loppukäyttäjät. (31) Lisäksi Ruotsissa ei säännellä loppukäyttäjähintoja (32), toisin sanoen talouden toimijat vahvistavat hinnat itse eikä hintojen soveltamiseksi tarvita ennalta viranomaisten hyväksyntää. Siksi Ruotsin tilanne sähköntoimittajan vaihtamisen ja loppukäyttäjähintojen sääntelyn osalta on tyydyttävä ja sitä olisi pidettävä osoituksena siitä, että toimintoon kohdistuu suoraa kilpailua.
IV Päätelmät
(18)
Johdanto-osan 8-17 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella olisi katsottava, että ehto, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon ja josta säädetään direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa, täyttyy sähkön tuotannon ja myynnin (tukku- ja vähittäismyynti) osalta Ruotsissa.
(19)
Lisäksi, koska rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskevan ehdon voidaan katsoa täyttyvän, direktiiviä 2004/17/EY ei pitäisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa sähkön tuottaminen tai myynti (tukku- ja vähittäismyynti) Ruotsissa, eikä suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan suorittamiseksi Ruotsissa.
(20)
Tämä päätös perustuu kesä-elokuun 2007 oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen sellaisena, kuin se esitetään Ruotsin kuningaskunnan toimittamissa tiedoissa, raportissa 2005 ja sen teknisessä liitteessä, tiedonannossa 2007 ja valmisteluasiakirjassa 2007 sekä loppuraportissa. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi niin, etteivät direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset enää täyty,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiiviä 2004/17/EY ei sovelleta hankintayksiköiden myöntämiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa niiden sähkön tuotanto tai myynti Ruotsissa.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ruotsin kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 29 päivänä lokakuuta 2007.