KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 18 päivänä kesäkuuta 1997,
lisäajan myöntämisestä Kreikalle komission direktiivin 90/388/ETY täytäntöönpanemiseksi täydellisen kilpailun osalta televiestintämarkkinoilla (Ainoastaan kreikankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (97/607/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon kilpailusta telepalvelumarkkinoilla 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun komission direktiivin 90/388/ETY (1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 96/19/EY (2), ja erityisesti sen 2 artiklan 2 kohdan,
on pyytänyt asianomaisia osapuolia esittämään asiaa koskevat huomautuksensa (3) direktiivin 90/388/EY 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti,
sekä katsoo seuraavaa:
A. ASIASELOSTUS JA OIKEUDELLISET NÄKÖKOHDAT
I. Kreikan pyyntö
(1) Direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan nojalla Kreikan hallitus on pyytänyt kirjeellä 25 päivältä kesäkuuta 1996 lisäaikaa täytäntöönpanoa varten seuraavasti:
- 1 päivään tammikuuta 2003 Hellenic Telecommunications Organisation AE:n, jäljempänä `OTE`, puhelintoimintaan ja siihen liittyviin verkkoinfrastruktuureihin myönnettyjen tämänhetkisten yksinoikeuksien lakkauttamiseksi direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaan mainittu säännös on pantava täytäntöön ennen 1 päivää tammikuuta 1998.
- 1 päivään heinäkuuta 2001 seuraavien jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitusten osalta:
a) telepalvelujen tarjoajien perustamat verkot;
b) kolmansien tarjoamat infrastruktuurit
ja
c) verkkojen, muiden toiminteiden ja paikkojen jakaminen.
Nämä säännökset oli direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaan pantava täytäntöön ennen 1 päivää heinäkuuta 1996. Nämä säännökset eivät koske kaapelitelevision infrastruktuureita, niitä säätelee mainitun direktiivin 4 artikla.
Tämä pyyntö on yhdenmukainen 22 päivänä heinäkuuta 1993 annetun neuvoston päätöslauselman 93/C 213/01 (4) sekä 22 päivänä joulukuuta 1994 annetun neuvoston päätöslauselman 94/C 379/03 (5) kanssa.
(2) Kreikka katsoo, että lisäajat täytäntöönpanoa varten ovat tarpeen seuraavista syistä:
2.1. Kreikassa toteutetaan parhaillaan OTE:n infrastruktuurin digitalisoimis- ja uudistamisohjelmaa, joka edellyttää huomattavia reaali-investointeja. Ohjelman Kreikan taloudelle aiheuttamien suurten rasitteiden sekä OTE:n uudistamisohjelman korkeiden kustannusten ja laajuuden vuoksi, ja koska asiaa vaikeuttavat telepalvelujen koko Kreikan alueelle jakelemisen huomattavat kustannukset (maantieteellisten erityispiirteiden vuoksi), uudistuksissa on välttämätöntä edetä asteittain. Vaikka verkon jo digitalisoiduissa osissa ollaan parhaillaan ottamassa käyttöön kehittyneitä palveluja, OTE:n tulot riippuvat vielä usean vuoden ajan paljolti puhelintoiminnasta.
2.2. OTE:n digitalisoimiseksi ja uudistamiseksi toteutettava merkittävä investointiohjelma (joka ylittää 1,1 biljoonaa Kreikan drakmaa vuosina 1996-2003) vaarantuisi, jos täysi kilpailu toteutetaan vuonna 1998. Tämä veisi OTE:lta tuloja, jotka ovat tarpeen sekä Kreikan televiestintäinfrastruktuurin uudistamisen rahoitukseen että yleispalvelun tarjoamiseksi Kreikan haja-asutusalueiden asiakkaille.
2.3. Digitalisointi alkoi Kreikassa varojen puutteen vuoksi vasta vuonna 1990. Verkon digitalisointiin tarvittavien investointien suuruus määrää OTE:n palvelujen uudistamistahdin. Edellä mainituista kokonaismenoista noin 29 prosenttia käytetään kaupunkiverkkojen uudistamiseen ja 14 prosenttia vaihteiden digitalisointiin.
2.4. Vuonna 1993 Kreikka alkoi mukauttaa tariffeja kustannuksiin, mikä on johtanut paikallispuhelumaksujen kohoamiseen ja kaukopuhelumaksujen alenemiseen (reaalimääräisesti). Tapahtuneesta kehityksestä huolimatta nykyiselle tariffirakenteelle on ominaista huomattava ero paikallis- ja kaukopuhelutariffien välillä. Tariffien tasapainottamista on tarpeen jatkaa myös täytäntöönpanoajalla, jotta OTE:n talouden vakaus ja tulotaso varmistetaan (mikä on välttämätöntä digitalisoinnin ja uudistamisen loppuun saattamiseksi). Tariffien kustannuksiin sopeuttamisen tahti riippuu muun muassa OTE:n verkkojen uudistamisen jatkamisesta, analyyttisen kustannuslaskentajärjestelmän käyttöönottamisesta sekä siitä, miten asiakkaat hyväksyvät hintojen nousun.
2.5. Rakenteellisia mukautuksia tehdään OTE:n muuttamiseksi liiketaloudelliseksi organisaatioksi ja koulutetaan sen henkilöstö toimimaan nykyaikaisessa televiestintäteknologian, palvelujen, hallinnon ja markkinointimenetelmien ympäristössä.
2.6. Vaihtoehtoisia infrastruktuureja ei voida vapauttaa Kreikassa huomattavasti ennen puhelintoiminnan ja julkisten televerkkojen vapauttamista. Jos näin tapahtuisi, tällaisen infrastruktuurin välityksellä telepalveluja tarjoavat pystyisivät kiertämään puhelintoiminnalle myönnettyä poikkeusta, minkä seurauksena OTE menettäisi huomattavasti tuloja, joita se tarvitsee Kreikan julkisten televerkkojen ja -palvelujen uudistamiseen.
(3) Kreikan viranomaiset toimittivat kirjeensä 25 päivältä kesäkuuta 1996 liitteenä yksityiskohtaisen kuvauksen verkon kehittämiseen vaadittavista reaali-investoinneista, suunnitellusta tariffien tasapainottamisesta ja OTE:n rakenneuudistuksesta.
(4) Kreikan viranomaiset totesivat, että jos pyydetyt poikkeukset myönnetään, Kreikka saattaa direktiivin 90/388/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 96/19/EY, osaksi kansallista lainsäädäntöä seuraavan aikataulun mukaisesti:
- vuoden 1997 ensimmäinen puolisko: täydellisen kilpailun toteuttamiseksi vaadittavat lainsäädäntöehdotukset;
- vuoden 1997 toinen puolisko: lainsäädännön muutosehdotusten julkaiseminen täydellisen kilpailun toteuttamiseksi ja rajoitusten poistamiseksi puhelintoiminnan ja yleisten televerkkojen tarjoamisen osalta ennen 1 päivää tammikuuta 2003 sekä vaihtoehtoisten infrastruktuurien tarjoamisen osalta ennen 1 päivää heinäkuuta 2001; asianomaisten osapuolten kuuleminen;
- vuosi 1999: lainsäädäntömuutosten hyväksyminen;
- vuoden 1999 toinen puolisko: kaikkien palvelujen lupaehtojen sekä yhdysliikennemaksujen julkistaminen asiaa koskevien yhteisön direktiivien mukaisesti;
- vuoden 2000 loppu: uusien lupien myöntäminen ja olemassa olevien lupien muuttaminen, jotta sallitaan puhelintoiminnan tarjoaminen kilpailukykyisesti sekä televerkkojen perustaminen.
Lisäksi Kreikan viranomaiset totesivat, että vuoden 2000 loppuun mennessä 80,3 prosenttia verkosta on digitalisoitu ja vuoden 2003 loppuun mennessä digitalisoinnin aste on noin 100 prosenttia; tariffit on tuohon mennessä tasapainotettu suurelta osin.
Komissio vastaanotti tämän pyynnön 25 päivänä kesäkuuta 1996.
II. Saadut huomautukset
(5) Kolme yritystä esitti huomautuksensa komission 4 päivänä syyskuuta 1996 julkaiseman ilmoituksen jälkeen.
(6) Näiden huomautusten mukaan:
- Kreikan viranomaiset ovat liioitelleet kustannuksia, joita yleispalvelun tarjoaminen tietyille asiakkaille aiheuttaa Kreikan maantieteellisten erityispiirteiden vuoksi. Huomautusten mukaan Kreikan viranomaiset eivät myöskään ota huomioon uusien markkinoille tulijoiden mahdollisuuksia tarjota palveluja esimerkiksi langattoman tekniikan avulla syrjäisillä alueilla tai maaseutualueilla;
- kiinteiden johtojen ja suuren kapasiteetin kaistanleveyksiä käyttävien johtojen, kuten ISDN, saaminen OTE:lta on osoittautunut äärimmäisen vaikeaksi asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön velvoitteista huolimatta;
- yhteisön televiestintädirektiivien (erityisesti direktiivin 90/388/ETY, satelliittiviestinnästä 13 päivänä lokakuuta 1994 annetun komission direktiivin 94/46/EY (6) ja avoimen verkon tarjoamisen soveltamisesta kiinteisiin johtoihin 5 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/44/ETY (7)) täytäntöönpanon viivästyminen ei oikeuta OTE:n suojelemista lyhyellä aikavälillä, koska tämä johtaa tarvittavien lainsäädäntöuudistusten viivästymiseen edelleen. Huomautusten mukaan viivästyminen vaarantaa televiestinnän kehityksen Kreikassa;
- Kreikan viranomaiset ovat laskelmissaan jättäneet huomioimatta, että OTE:n ja sen infrastruktuurin sekä Kreikan lainsäädännön uudistamiseksi on myönnetty 200,7 miljoonaa ecua Euroopan yhteisön rakennerahastosta Crash-ohjelman perusteella;
- lisäaika täytäntöönpanoa varten vahvistaisi OTE:n määräävää asemaa Kreikan televiestintämarkkinoilla ja lisäisi määräävän aseman väärinkäytön vaaraa;
- Kreikka omistaa enemmistöosuuden OTE:ssa, joten valtion viranomaiset valvovat kaikkia tärkeimpiä mahdollisia vaihtoehtoisen infrastruktuurin tarjoajia.
(7) Komissio toimitti Kreikan viranomaisille 21 päivänä lokakuuta 1996 päivätyllä kirjeellä 4 päivänä syyskuuta 1996 annetun komission tiedonannon julkaisemisen jälkeen saamansa kolmansien huomautukset. Komissio pyysi Kreikan viranomaisia antamaan lausuntonsa kolmansien huomautuksista.
III. Kreikan vastaus
(8) Vastauksena näihin huomautuksiin Kreikan viranomaiset totesivat 8 päivänä marraskuuta 1996 päivätyssä kirjeessään muun muassa, että
- Crash-ohjelman televiestintää koskevan osan sisältämä rahoitus on 260,4 miljoonaa ecua. Joulukuun 31 päivään 1995 mennessä oli käytetty 241,4 miljoonaa ecua ja jäljelle jäävä osuus oli määrä käyttää vuonna 1996. Yhteisön oli alunperin tarkoitus rahoittaa 50 prosenttia kustannuksista, mutta sen todellinen osuus oli 27 prosenttia (71 miljoonaa ecua) tukikelpoisista kustannuksista 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä. Yhteisön osuuden lasku johtui siitä, että Kreikka ei pystynyt viemään loppuun suunniteltuja toimenpiteitä vuoden 1993 loppuun mennessä, kuten oli arvioitu. Hankkeen täytäntöönpanon viivästymisen aiheuttivat sen alkuvaiheessa ilmenneet hallinnolliset vaikeudet. Osuuden lasku johtui myös niiden varojen riittämättömyydestä, jotka oli sisällytetty yhteisön talousarvioon kattamaan yhteisön rakennerahastosta vuoden 1993 jälkeen aiheutuvia menoja;
- yhteisön rakennerahastosta saatavaa tukea ei pidetty alunperinkään riittävänä useimpien suunniteltujen OTE:n uudistamis- ja digitalisoimishankkeiden toteuttamiseen. Ohjelmakaudeksi 1994-1999 laaditussa uudessa toiminnallisessa ohjelmassa Kreikalle on varattu yhteensä 321,821 miljoonaa ecua, kun OTE:n investointien kustannukset vuosina 1996-2000 ovat yhteensä arviolta 1,245 biljoonaa Kreikan drakmaa (4,13 miljardia ecua);
- vaikeuksiin saada kiinteitä johtoja Kreikassa on odotettavissa parannuksia, kun ISDN-verkon laajentaminen on saatettu päätökseen. Tämä hanke on parhaillaan pilottivaiheessa. Laajentaminen on tarpeen, sillä OTE:n verkoissa ei ole enää vapaata kapasiteettia;
- vaihtoehtoisia verkkoja omistavien julkisten yritysten suunniteltu yksityistäminen ja kaupallinen toiminta merkitsee sitä, että nämä yritykset ovat mahdollisesti tulevaisuudessa OTE:n kilpailijoita joko yksin tai yhteistyössä yksityisten kumppanien kanssa.
Näistä asioista keskusteltiin vielä 6 päivänä joulukuuta 1996 järjestetyssä Kreikan televiestintäasioista vastaavan ministerin ja kilpailuasioista vastaavan komission jäsenen välillä käydyssä kahdenvälisessä kokouksessa. Viimeksi mainitun mukaan markkinatilanne on vääristynyt huomattavasti OTE:n eduksi sen vuoksi, että yhteisön lainsäädännön täytäntöönpano on viivästynyt Kreikassa. Tämän vuoksi ei myöskään ole ilmeistä, että puhelintoiminnan varhainen vapauttaminen vaikuttaisi OTE:een siinä määrin kuin Kreikan hakemuksessa väitetään. Kreikan markkinatilanteesta keskusteltiin myös komission asiantuntijoiden ja Kreikan viranomaisten välillä käydyssä kahdenvälisessä kokouksessa, joka järjestettiin Brysselissä 24 päivänä tammikuuta 1997. Kreikan televiestintäasioista vastaava ministeri vahvisti 24 päivänä maaliskuuta 1997 päivätyllä kirjeellä direktiivien 90/388/ETY, 92/44/ETY ja 94/46/EY täyden täytäntöönpanon aikataulun ja toisti direktiivin 96/19/EY mukaisen lisäaikaa täytäntöönpanoa varten koskevan Kreikan pyynnön.
Komissio kuuli 21 ja 22 päivänä huhtikuuta 1997 myös OTE:n kannan Kreikan verkon tilanteesta sekä lisäajan tarpeesta täytäntöönpanoa varten. Kreikan televiestintäasioista vastaava ministeri ja kilpailuasioista vastaava komission jäsen keskustelivat viimeisen kerran Kreikan pyynnöstä ja komission alustavasta arviosta 29 päivänä huhtikuuta 1997 pidetyssä kokouksessa. Kreikan viranomaiset tekivät yhteenvedon näissä kokouksissa suullisesti annetuista perusteluista kirjeellä 29 päivältä toukokuuta 1997.
IV. Direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohta
(9) Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan soveltamista televiestintäalalle on tarkennettu direktiivissä 90/388/ETY, jossa säädetään täydellisen kilpailun avaamisesta televiestintämarkkinoille viimeistään 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä. Direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaan komissio myöntää kuitenkin pyynnöstä eräille jäsenvaltioille lisäaikaa täytäntöönpanoa varten, joka sallii niiden i) poiketa direktiivissä 90/388/ETY esitetyistä päivämääristä ja ii) säilyttää ylimääräisen ajan niille yrityksille myönnetyt yksinoikeudet, jotka hoitavat yleistä televerkkoa ja tarjoavat yleisiä telepalveluja. Näin mahdollistetaan niiden toimenpiteiden täytäntöönpano, jotka ovat tarpeen rakenteellisten mukautusten toteuttamiseksi, mutta ainoastaan näiden mukautusten vaatimassa laajuudessa.
(10) OTE:n organisaatiosta ja toiminnasta annetun lain N:o 2257/94 perusteella annetun presidentin asetuksen N:o 437/1995 1, 3 ja 12 artiklan mukaan OTE tarjoaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä yleisiä telepalveluja ja verkkoja. Mainitun asetuksen 1 artiklassa säädetään muun muassa, että luvan haltijan OTE:n toiminta ei ainoastaan edistä maan alueellista ja teollista kehittymistä, vaan ennen kaikkea varmistaa teknisesti luotettavien ja edullisten telepalvelujen tarjoamisen kilpailuympäristössä. Asetuksen 12 artiklan mukaan OTE:n on tarjottava puhelintoimintaa yleisölle, hoidettava yleisöpuhelinten toimintaa sekä tarjottava tuki- ja hätäpuhelinpalveluja.
(11) Direktiivin perusteella on siten selvitettävä, onko pyydetty määräaikainen kilpailun kieltäminen muilta taloudellisilta toimijoilta "perusteltua rakenteellisilla mukautuksilla ja ehdottomasti ainoastaan näiden mukautusten vaatimin laajuuksin".
(12) Tämän tarkastelun lähtökohtana on se, että yrityksen, jolle on uskottu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä tehtäviä, talouden on oltava tasapainossa, ja sen on voitava tasapainottaa heikommin kannattavat alat kannattavammilla aloilla. Tämä oikeuttaisi rajoittamaan yksittäisten yritysten kilpailua taloudellisesti kannattavilla aloilla. Jos yksittäisten yritysten sallitaan kilpailla valitsemillaan aloilla yksinoikeuden omaavien yritysten kanssa, ne voisivat keskittyä taloudellisesti kannattaviin toimintoihin ja tarjota edullisempia tariffeja kuin yksinoikeudella toimivat, koska niiden ei tarvitse tasapainottaa kannattamattomien alojen menetyksiä kannattavampien alojen voitoista.
(13) Direktiivillä 90/388/ETY myönnettiin 90 artiklan 2 kohdan mukainen tilapäinen poikkeus puhelintoiminnan tarjoamisen erityis- ja yksinoikeuksien osalta. Syynä tähän oli se, että yleisen televerkon kehittämistä ja yleispalvelun ylläpitämistä varten tarvittavat varat saatiin yhä pääasiassa puhelinpalvelusta. Puhelintoimintamarkkinoiden vapauttaminen olisi tuolloin voinut estää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamista ja verkon kehittämistä, jotka on annettu teleorganisaatioiden tehtäväksi. Kilpailun rajoittaminen on oikeutettua vain sellaisten palvelujen kohdalla, jotka niiden luonne ja tarjontaedellytykset huomioon ottaen vaarantaisivat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisen taloudellisen tasapainon tai vaikuttaisivat siihen jollakin muulla tavalla. Tästä johtuen näiden palvelujen tarjoamista voidaan rajoittaa vain, jos tällaisesta vaikutuksesta voidaan esittää selviä todisteita.
(14) Joissakin huomautuksissa mainitaan, että käytännössä uudet markkinoille tulijat voisivat myös osallistua yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin tehtäviin. Poikkeuksen tarkoituksena on suojella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien tehtävien suorittamista eikä tiettyjä yrityksiä. Lyhyellä aikavälillä OTE on kuitenkin edelleen ainoa yritys, joka tarjoaa yleistä puhelinpalvelua harvaanasuttujen alueiden käyttäjille. Tämän vuoksi komissio on tutkinut, onko haetun lisäajan myöntäminen täytäntöönpanoa varten välttämätöntä, jotta OTE voisi hoitaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä tehtäviään taloudellisesti kannattavissa olosuhteissa samanaikaisesti toteutettavien rakenteellisten mukautusten kanssa.
B. OIKEUDELLINEN ARVIOINTI
I. Pyyntö saada lisäaikaa puhelintoiminnan ja siihen liittyvän verkkoinfrastruktuurin täytäntöönpanemiseksi
Arviointi OTE:n nykyisten yksinoikeuksien lakkauttamisen vaikutuksista
Kreikan toimittamat perustelut
(15) Kreikan viranomaisten mukaan OTE:lla on erityisiä vaikeuksia yleispalveluvelvoitteen täyttämisessä, jotka johtuvat verkon kehittämiseen liittyvistä ongelmista, joihin kuuluvat seuraavat:
- Kreikan topografia, jolle ovat tyypillisiä monet harvaanasutut ja syrjäiset vuoristoalueet ja saaret;
- asukasta kohden alhainen bruttokansantuote (BKT) (noin 7 357,82 ecua EU:n keskiarvon alapuolella);
- palvelun toimittamisen kalleus suhteettoman suurelle asiakasjoukolle. Tämä johtuu kysynnän vaihtelevuudesta, mikä taas on seurausta useiden syrjäisten lomaseutujen kausittaisesta kysynnän kasvusta sekä syrjäseuduilla asuvista tilaajista.
(16) Kreikka siis katsoo viiden vuoden lisäajan täytäntöönpanoa varten olevan välttämättömän seuraavien neljän rakenteellisen mukautuksen saavuttamiseksi:
a) verkon digitalisointi ja uudistaminen
(17) Kreikka korostaa OTE:n verkon alhaista digitalisoinnin tasoa, joka oli 31 prosenttia vuoden 1994 lopussa eli alhaisin koko yhteisössä. Samaan aikaan digitalisoinnin aste Saksassa oli 45 prosenttia ja Italiassa 67 prosenttia. Tarvitaan siis merkittäviä reaali-investointeja, jotta OTE:n verkko saadaan nykyaikaistettua ennen kilpailun käynnistämistä.
(18) Kreikan viranomaiset ovat suunnitelleet käyttävänsä vuosina 1996-2000 yhteensä 946 miljardia Kreikan drakmaa OTE:n kotimaisen verkon, infrastruktuurin, telematiikan, kansainvälisten verkkojen ja kansainvälisten suhteiden parantamiseen. Vuosiksi 2001-2002 suunnitellaan 300 miljardin Kreikan drakman lisäinvestointeja. Kreikka toteaa, että osalla kyseisistä investoinneista parannetaan digitalisoinnin tasoa lähes 100 prosenttiin vuoteen 2003 mennessä.
(19) Kreikan viranomaiset väittävät, että kansallisiin taloudellisiin resursseihin kohdistuvien rasitteiden, OTE:n uudistamisohjelman korkeiden kustannusten ja laajuuden sekä sen asiaa pahentavan seikan vuoksi, että telepalveluja on jaeltava koko Kreikan alueelle, täysi digitalisointi voidaan saavuttaa vuoteen 2003 mennessä ainoastaan, jos OTE:lle taataan jatkossakin riittävästi tuloja jatkamalla sen tämänhetkisiä yksinoikeuksia tuohon vuoteen asti.
b) puhelintiheyden ja yleispalvelun parantaminen
(20) Koska OTE:n yleispalveluvelvoitteen tarkat kustannukset eivät ole selvillä sen vuoksi, että OTE:lla ei ole käytössään soveltuvaa kustannuslaskentajärjestelmää, jolla tällainen laskelma saataisiin aikaan, Kreikka on todennut, että sen 14 000:ssa pienessä maaseututaajamassa asuvien asiakkaiden liittämiskustannukset olisivat keskimäärin 400 000 Kreikan drakmaa asiakasta kohden, kun keskivertoasiakkaiden kustannukset ovat 50 000-100 000 Kreikan drakmaa. Ottaen huomioon talouksien keskimääräiset tulot Kreikassa, näitä lisäkustannuksia ei voida periä kustannuksia aiheuttavilta asiakkailta. Kreikan viranomaiset arvioivat, että liittymän toimittamisesta näille taloudellisesti kannattamattomille käyttäjille aiheutuvat kokonaisinvestoinnit vuoteen 2003 mennessä olisivat 100 miljardia Kreikan drakmaa.
c) OTE:n tariffirakenteen lisämukautus
(21) Kreikan viranomaiset toteavat, että OTE:n tämänhetkiselle tariffirakenteelle on muihin EU:n jäsenvaltioihin verrattuna tyypillistä huomattava ero paikallis- ja kaukopuhelujen hintojen välillä. Kreikan viranomaisten mukaan paikallispuhelujen hinnat eivät kata niistä aiheutuvia kustannuksia, joten niitä tuetaan kauko- ja ulkomaanpuheluista saatavilla tuloilla. OTE:n tariffipolitiikalla on 1 päivästä tammikuuta 1993 tähdätty tariffien tasapainottamiseen ja niitä on pyritty mukauttamaan vähitellen kustannuksiin, mikä on edistänyt paikallis-, kauko- ja ulkomaanpuhelujen tariffien lähentymistä. Käytäntöön on kuitenkin sovellettava lain N:o 2257/94 2 artiklan säädöksiä, jossa säädetään tariffin ylärajasta vuoden 1997 loppuun asti.
(22) OTE:n tariffien tasapainottaminen on johtanut paikallispuhelujen hintojen kohoamiseen 25 prosenttia vuonna 1993, 28,5 prosenttia vuonna 1995 ja 13,3 prosenttia vuonna 1996. Lähtöhinnat olivat erittäin alhaisia. Maan sisällä soitettavat kaukopuhelut (etäisyys yli 160 kilometriä) lisääntyivät noina vuosina vain 25 prosenttia, 7,1 prosenttia ja 2 prosenttia. Vuonna 1993 ulkomaanpuhelujen hinnat laskivat keskimäärin 2,3 prosenttia. Ulkomaanpuhelujen hintojen kohoaminen 5 prosenttia vuonna 1995 ja 1,5 prosenttia vuonna 1996 johtui Kreikan viranomaisten mukaan OTE:n yleisestä talousstrategiasta sekä tilapäisestä tarpeesta tukea paikallispuheluja.
(23) Kreikan viranomaisten mukaan tariffien tasapainottamiseen on kohdistunut huomattavaa julkista ja poliittista vastustusta. Vuodesta 1993 lähtien noudatetun tariffipolitiikan tarkoituksena oli sekä välttää tilaajien vakavaa vastustusta että pyrkiä asteittain välttämättömään tasapainottamiseen ja kustannuksiin perustuvaan tariffirakenteeseen. Esimerkiksi vuoden 1993 hinnankorotuksista johtuen tariffeja ei korotettu vuonna 1994.
d) OTE:n toiminnan tehostaminen ja kustannustehokkuuden parantaminen, mukaan lukien henkilökunnan koulutus ja irtisanomiset
(24) Kreikan viranomaiset väittävät, että ellei OTE:n puhelintoiminnan ja yleisten televerkkojen yksinoikeuksia jatketa vuoteen 2003 asti, OTE ei pysty toteuttamaan henkilöstönsä rakenneuudistusta, joka on välttämätön kilpailumarkkinoille valmistautumiseksi. Rakenneuudistukseen kuuluu henkilöstön koulutusta ja uudelleenkoulutusta, joilla parannetaan työntekijöiden kykyä toimia nykytekniikan parissa, markkinoida tehokkaasti sekä tarjota kehittyneitä viestintäpalveluja.
(25) Kreikan viranomaiset väittävät, että nykyisin sovellettavien lakien ja asetusten mukaan OTE ei voi vähentää työvoimaansa (lukuun ottamatta eläkkeelle siirtymistä ja vapaaehtoisia irtisanoutumisia) eikä se siten voi vähentää henkilöstömääräänsä ajoissa ennen kilpailun käynnistymistä 1 päivänä tammikuuta 1998. Kreikan viranomaiset toteavat lisäksi, että yritykset vähentää henkilökuntaa aiheuttaisivat vakavia sosiaalisia ja poliittisia ongelmia, erityisesti, jos ne pyritään toteuttamaan nopeasti. OTE työllistää tällä hetkellä 24 500 työntekijää. Alalla toimivan OME-OTE-ammattiliiton kanssa on keskusteltu seuraavien viiden vuoden (1996-2000) aikana toteutettavasta toimenpidepaketista, jonka tavoitteena on huomattavan työntekijämäärän vapaaehtoinen eläkkeelle siirtyminen. Vuoden 1999 loppuun mennessä henkilöstön määrän odotetaan vähentyneen 21 000:een.
Komission arviointi
(26) Komission on arvioitava, voidaanko näiden mukautusten katsoa sisältyvän direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, ja vaarantuisiko kyseisten mukautusten täytäntöönpano, jos uudet toiminnanharjoittajat tulisivat tällä hetkellä OTE:lle varatuille markkinoille.
(27) Toteutettuja lainsäädäntömuutoksia ja mahdollisia viivästyksiä asiassa ei voida pitää direktiivin 90/388/ETY mukaisina rakenteellisina muutoksina, jotka oikeuttaisivat ylimääräiseen täytäntöönpanoaikaan. Direktiivissä viitataan teleoperaattorin tarpeellisiin rakenteellisiin mukautuksiin siinä määrin kuin niitä tarvitaan suojelemaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoamista. Direktiivissä tarkoitetun erityisen oikeutuksen puuttuessa jäsenvaltiot eivät voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, että ne eivät noudata yhteisön direktiivien täytäntöönpanemiseksi säädettyjä määräaikoja (8).
(28) Yleisen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti kaikkien myönnettyjen lisäaikojen täytäntöönpanoa varten on oltava oikeassa suhteessa siihen, mikä on tarpeen Kreikan viranomaisten mainitseman välttämättömän rakenneuudistuksen saavuttamiseksi, jonka tarkoituksena on täydellisen kilpailun käynnistäminen, eli i) verkon digitalisointi ja uudistaminen sekä puhelintiheyden lisäys, ii) OTE:n tariffien tasapainottamisen jatkaminen ja iii) OTE:n toiminnan tehostaminen ja kustannustehokkuuden parantaminen.
a) Verkon digitalisointi ja uudistaminen sekä puhelintiheys
(29) Komissio myöntää, että samanaikaisesti tariffien tasapainottamisen kanssa Kreikassa on uudistettava verkkoa, digitalisoitava se ja parannettava sen tiheyttä. Komissio myöntää lisäksi, että kyseisen välttämättömän uudistamisen kustannukset (1 246 miljardia Kreikan drakmaa) ovat OTE:n kiinteän verkon kohdalla erityisen korkeat kahdesta syystä: digitalisoinnin aste on alhainen (38 prosenttia), kun se muissa jäsenvaltiossa on korkeampi, myös niissä, joille on myönnetty poikkeus (esimerkiksi Portugalissa 80 prosenttia). Puhelintiheyden kasvun kustannukset ovat myös korkeat, koska Kreikka on harvaanasuttu maa ja siellä on useita vuoristo- ja saarialueita.
(30) Komissio myöntää Kreikan digitalisoinnin ja uudistamisen tarpeen, mutta muistuttaa samalla Kreikan itse myöntäneen, että yksi tärkeimmistä syistä digitalisoinnin käynnistämisen viivästymiseen olivat OTE:n investointiohjelmaa vaikeuttaneet poliittiset syyt ja oikeudelliset ongelmat. Erityisesti OTE:n hankintapäätökset, jotka yksityiset osapuolet olivat vieneet kansallisten tuomioistuinten käsiteltäviksi, olivat aiheuttaneet viivästymisiä. OTE:n puhelintoiminnan harjoittamista ja julkisten televerkkojen perustamista koskevien erityis- ja yksinoikeuksien lakkauttaminen nopeuttaisi investointiohjelmaa, koska direktiivin 93/38/ETY 8 artiklan mukaan direktiivissä annettuja julkisia hankintoja koskevia sääntöjä ei tarvitse soveltaa, jos muut yksiköt voivat vapaasti (9) tarjota samoja palveluja samalla alueella ja pääasiassa samoin edellytyksin.
Kreikan viranomaisten toimittamien tietojen mukaan investointeja on aiemmin viivytetty tahallisesti ja muita käyttökohteita on asetettu etusijalle. Esimerkiksi postipalveluihin myönnettiin vuoteen 1992 asti merkittäviä tukia OTE:n voitoista. Investointien toteuttamatta jättäminen ei siis ole johtunut varojen puutteesta.
(31) Kysymys on kuitenkin nimenomaan siitä, pystyykö OTE hankkimaan kilpailuympäristössä riittävästi varoja voidakseen jatkaa verkkonsa uudistamista, mikä maksaisi 946 miljardia Kreikan drakmaa vuosina 1996-2000 sekä vaatisi 300 miljardin Kreikan drakman lisäinvestoinnit vuosina 2001-2002, eli alle 190 miljardia drakmaa vuodessa, vai vaarantaisiko kilpailun käynnistäminen OTE:n talouden tasapainon ja sen seurauksena myös kyvyn tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Tämän vuoksi seuraavat tekijät olisi otettava huomioon:
(32) Vuonna 1993 OTE:n kokonaistulot olivat 356 754 miljoonaa Kreikan drakmaa, joista 321 145 miljoonaa drakmaa tuli puhelintoiminnasta. OTE:n voitto oli 129 520 miljoonaa Kreikan drakmaa (10). Televiestintämarkkinat ovat kasvavat markkinat. Puhelintoiminnan tulojen Kreikassa ennustetaan kasvavan vuoden 1993 1 135 miljoonasta ecusta 1 818 miljoonaan ecuun vuonna 1998 (eli vuosittainen kasvu olisi noin 5 prosenttia) (11). Lisäksi Kreikka on vasta äskettäin saattanut direktiivin 90/388/ETY osaksi lainsäädäntöään. Kreikassa on voinut tarjota vapautettuja telepalveluja rajoittamatta tammikuusta 1997 alkaen. Vapauttaminen lisää yleisen televerkon kautta kulkevaa liikennettä ja tuo tämän verkon operaattorille lisätuloja. Erilaisilla tekijöillä, jotka liittyvät digitalisoinnin alhaiseen tasoon, on kuitenkin haitallinen vaikutus tulojen kasvuun. Tämän vuoksi kiinteä verkko ruuhkautuu jo nyt ja keskipitkällä aikavälillä myös tulevaisuudessa, mikä hidastaa huomattavasti puhelinpalvelujen kasvua ja selittää sen, miksi puhelintulot eivät ole kasvaneet Kreikassa yhtä nopeasti kuin muissa jäsenvaltioissa, joissa myös on käytössä digitalisoitu verkko. Tämän vuoksi OTE ei voi myöskään tarjota kehittyneitä palveluja, joilla puhelinoperaattoreiden tuloja voidaan lisätä merkittävästi. Osa investointikustannuksista voidaan kattaa OTE:n voitoista.
(33) OTE:n velat ovat verrattain pienet, vaikka se onkin operaattori, joka investoi runsaasti verkkonsa uudistamiseen: tilikauden 1995/1996 lopussa OTE:n vieraan pääoman ja oman pääoman suhde eli velkaantumisaste oli 39,4, kun taas Telecom Éireannin velkaantumisaste oli 139,9, Telefónica de Españan 124,3 ja Portugalin Telecomin 65. Kesäkuussa 1996 yhtiön pitkäaikaiset velat olivat 123 miljardia Kreikan drakmaa ja osakkaiden kokonaisinvestoinnit 600 miljardia drakmaa. OTE:n on siis vielä mahdollista rahoittaa kyseiset investoinnit lainavaroin.
(34) Osa tarvittavista investoinneista tuetaan yhteisön rakennerahastoista. Kreikalle ohjelmakaudeksi 1994-1999 laaditun uuden toimenpideohjelman mukaan EAKR:n (Euroopan aluekehitysrahasto) pitäisi myöntää 173,243 miljoonaa ecua, joista 112,377 miljoonaa ecua on varattu OTE:n palvelun laadun parantamiseen. Näin rahoitettavien investointien osuus (4,13 miljardia ecua) on kuitenkin vaatimaton, ja OTE:n on vastattava yli 90 prosentista niiden kustannuksista.
(35) Niin kauan kuin OTE:n tariffeja ei ole tasapainotettu riittävästi, uudet markkinoille tulijat voivat tarjota kauko- ja ulkomaanpuheluita OTE:n korkeita hintoja edullisemmin. Tällöin OTE joko menettäisi puhelintoimintaa tai sen olisi tasapainotettava tariffejaan markkinoiden kysynnän kasvua nopeammin. Tämä voisi lyhyellä aikavälillä haitata julkisen operaattorin tulojen kasvua ja pienentää marginaalia, jolla se rahoittaa investointejaan.
Näin ollen lisäaika täytäntöönpanoa varten on oikeutettu, jotta OTE voi jatkaa asteittaista tariffien tasapainottamista.
Kun tariffeja on tasapainotettu riittävästi, OTE:n verkon käyttö lisääntyy sekä hinnanalennusten että kilpailun käynnistymisen myötä. Muiden jäsenvaltioiden kokemusten mukaan markkinoiden kasvulla voidaan korvata markkinaosuuden menetystä.
b) puhelintiheys ja yleispalvelu
(36) Komissio hyväksyy periaatteessa väitteen, jonka mukaan yleispalveluvelvoitteen kustannukset Kreikassa ovat verrattain korkeat muihin jäsenvaltioihin verrattuna, mikä johtuu erityisesti vaikeammista maantieteellisistä oloista, jotka kasvattavat infrastruktuurin kustannuksia. Tämä merkitsee sitä, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoaminen on Kreikassa vaikeampaa kuin muissa jäsenvaltioissa.
(37) Kreikan puhelintiheys on jo saavuttanut niitä jäsenvaltioita vastaavan tason, jotka eivät voi saada ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa. Vuonna 1994 Kreikassa oli 48 liittymää 100 asukasta kohden (vastaava luku Ranskassa oli 55, Saksassa 48 ja Italiassa 43). Puhelintiheys muissa jäsenvaltioissa, jotka voivat saada ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa, on merkittävästi alhaisempi kuin Kreikassa: 37 Espanjassa sekä 35 Irlannissa ja Portugalissa. Näyttää siltä, että kotitalouksien puhelinliittymien lisäkysyntää, johon ei ole pystytty vastaamaan, on vähemmän Kreikassa kuin näissä muissa jäsenvaltioissa. Kreikka väittää, että nämä luvut eivät kerro totuutta verkon kattavuudesta. Suuri osa näistä puhelintiheyttä osoittavista luvuista johtuu siitä, että on olemassa paljon lomaseutuja, joissa on vain kausittain käytettäviä puhelinlinjoja, sekä siitä, että monilla tilaajilla on useampia koteja. Kreikan viranomaiset pitävät kiinni kannastaan, jonka mukaan puhelintiheyttä on lisättävä vastaamaan kysyntää.
(38) Kun otetaan lisäksi huomioon Kreikan maantieteelliset ja demografiset rasitteet, puhelintiheyden parantamisen kustannukset ovat verrattain korkeat. Kreikan BKT asukasta kohden laskettuna on EU:n keskiarvoa alhaisempi. Se on myös alhaisempi kuin niissä valtioissa, jotka ovat pyytäneet ylimääräistä aikaa direktiivin 90/388/ETY täytäntöönpanoon, ja joiden kanssa vertailu on helpointa tehdä. Molempien seikkojen vuoksi suurempi puhelintiheys liittyy tariffien tasapainottamisen nopeuteen ja tasoon sekä rahoituskapasiteetin että kysynnän kehityksen kannalta.
(39) Komissio katsoo periaatteessa, että ei ole mitään syytä lykätä kilpailua siihen saakka kunnes päästään suurempaan puhelintiheyteen. Esimerkiksi Yhdistynyt kuningaskunta avasi kilpailun puhelintiheyden ollessa pienemmän kuin OTE:lla vuonna 1994, jotta puhelintiheyttä voitaisiin parantaa uusien markkinoille tulijoiden avulla. Komissio myöntää kuitenkin, että sallimalla OTE:n (samalla kun se tasapainottaa tariffejaan) jatkaa kalliita kehittämisohjelmiaan puhelintiheyden parantamiseksi hyödytetään kuluttajia yleisesti. Kyseiset parannukset hyödyttävät jossain määrin myös niitä, jotka tulevat markkinoille vasta myöhemmin, koska mitä useampi käyttäjä on liitetty julkiseen televerkkoon, sitä enemmän puheluja soitetaan sekä tämänhetkisen operaattorin verkon että uusien markkinoille tulijoiden verkkojen kautta. Kun OTE:n tariffit on saatu riittävään tasapainoon, uudet markkinoille tulijat luovat lisäliikennettä sen sijaan että ne veisivät liikennettä Kreikan julkiselta operaattorilta.
Tarve lisätä puhelintiheyttä voi tämän vuoksi oikeuttaa OTE:n tämänhetkisten yksinoikeuksien jatkamisen, mutta ainoastaan siksi ajaksi, jonka se tarvitsee tariffiensa tasapainottamiseksi.
c) Tariffien tasapainottaminen
(40) Komissio huomauttaa, että vaikka paikallispuhelujen tariffien kohoaminen on ollut huomattavaa erityisesti vuosina 1993 ja 1995, olisi muistettava, että OTE ei aiemmin perinyt lainkaan paikallispuhelumaksuja. Jäljempänä esitetyssä komission tietoihin perustuvassa (12) taulukossa verrataan eräitä OTE:n perimiä puhelintariffeja tariffinsa jo tasapainottaneeseen operaattoriin (British Telecom) (13) sekä sellaisen jäsenvaltion operaattoriin (Portugal Telecom), jolle on 12 päivänä helmikuuta 1997 tehdyllä komission päätöksellä 97/310/EY (14) myönnetty ylimääräinen täytäntöönpanoaika. Taulukko osoittaa, että OTE:n tarve jatkaa tasapainottamista on keskimäärin sama kuin Portugal Telecomin.
TAULUKON PAIKKA
(41) Koska verkon teknisen kehityksen ansiosta kustannukset riippuvat yhä vähemmän etäisyydestä, tariffien suhteuttaminen kustannuksiin tarkoittaa yleensä hintojen mukauttamista siten, että tuloilla tasataan kustannuksia, eli
- liittymä- ja vuokratulot kattavat kiinteät kustannukset (sekä vakiovaihteluväli)
- puhelutulot kattavat puhelukustannukset (sekä vakiovaihteluväli)
Teleorganisaatioiden on siis täytynyt korottaa kahden kuukauden puhelinvuokraa sekä paikallispuhelujen hintaa (tai ainakaan ne eivät ole voineet laskea näitä hintoja) sekä laskea kaukopuhelujen hintoja. Edellä esitetyn perusteella on selvää, että erityisesti kaukopuhelujen tariffeja on tasapainotettava merkittävästi.
Koska verkon uudistamiseen tulevina vuosina tarvittaviin voimavaroihin ei tulisi vaikuttaa, Kreikan aloittaman kauko- ja ulkomaanpuhelujen tariffien asteittaisen alentamisen jatkaminen vaikuttaa tämän vuoksi oikeutetulta. Tosiasiassa Kreikan keskimääräisen BKT:n huomioon ottaen asteittainen toiminta on oikeutettua. Näin pyritään välttämään liian suuria ja liian nopeasti tapahtuvia hinnankorotuksia, jotka johtaisivat tarvittavan tasapainottamisen yhteydessä kysynnän laskuun. Tämä hidastaisi operaattorin tulojen kasvua ja pienentäisi sen voittoja (mikä puolestaan voisi vaikuttaa operaattorin kykyyn rahoittaa verkon uudistaminen) ja heikentäisi mahdollisesti myös sen kykyä jatkaa sille uskottujen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamista.
Asteittain tapahtuvan tasapainottamisen sekä puhelintiheyden ja digitalisoinnin myötä tapahtuvan verkon uudistamisen rasitteet huomioon ottaen komissio katsoo, että OTE:n tariffeja voidaan mukauttaa riittävästi 31 päivään joulukuuta 2000 mennessä. OTE voisi jopa nopeuttaa tasapainottamista, jos se ottaisi käyttöön joustavan tariffirakenteen sen sijaan, että mukauttaisi hintoja yleisesti.
(42) Muita Kreikan viranomaisten toimittamia väitteitä, joilla perustellaan OTE:n tariffien tasapainottamisen viivästymistä, ei kuitenkaan voida hyväksyä, eikä ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa voida etenkään perustella sillä, että OTE:lla ei ole käytössään nykyaikaista kustannuksiin perustuvaa laskentajärjestelmää, josta saataisiin tarkkaa palveluluokkakohtaista tietoa. Kreikan oli määrä ottaa käyttöön kustannuslaskentajärjestelmä 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä direktiivin 92/44/ETY sekä 31 päivään joulukuuta 1996 mennessä 13 päivänä joulukuuta 1995 avoimen verkon tarjoamisen (ONP) soveltamisesta pientaajuuspuheviestitykseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/62/EY (15) mukaan. Kyseisen kaltaisten palvelujen suhteelliset kustannukset eivät itse asiassa vaihtele kovinkaan paljon eri jäsenvaltioiden välillä, joten OTE voi kustannuslaskentajärjestelmän käyttöönottoa valmistellessaan hyödyntää niiden jäsenvaltioiden kokemuksia tariffien tasapainottamisesta, joissa kilpailu on jo käynnistynyt.
d) OTE:n rakenneuudistus
(43) Komissio ei yleisesti hyväksy Kreikan väitteitä OTE:n rakenneuudistuksesta, koska mainitut ongelmat eivät ole ominaisia Kreikalle tai valtioille, joiden verkot eivät ole yhtä kehittyneitä. Näkemykset hylättiin erityisesti seuraavista syistä:
- Vaikka OTE:n tuottavuutta voidaan parantaa, se on jo nyt parempi kuin joissakin jäsenvaltioissa, jotka eivät voi anoa ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa. OTE:n liittymien lukumäärä työntekijää kohden oli 217 vuonna 1996, kun se Belgacomilla oli 183, Deutsche Telekomilla 174, Portugal Telecomilla 162 ja Irlannissa 99. Työntekijää kohden lasketut tulot ovat kuitenkin huomattavasti suuremmat kuin Belgiassa ja Saksassa, kun taas puhelintiheys on alhaisempi Portugalissa ja Irlannissa.
- Kreikka sai hyväksytyn toiminnallisen ohjelman osana (ohjelmakausi 1994-1999) yli 45 miljoonaa ecua OTE:n rakenneuudistukseen sekä henkilöstön koulutukseen (joista 30,5 miljoonaa ecua myönnetään Euroopan sosiaalirahastoista). Tässä tilanteessa OTE sitoutui tavoittelemaan tuotanto- ja tehokkuustasoa, jonka komissio katsoi tärkeäksi, jotta yrityksestä kehittyisi kilpailukykyinen ja nykyaikainen yritys vuoden 1999 loppuun mennessä.
Kaupan kehitys
(44) Puhelintoiminnan vapauttamisen lykkäämisen tarkoitus on viivästyttää kilpailijoiden pääsyä puhelintoimintamarkkinoille. Tällä on vaikutusta kauppaan, koska se estää suuria kansainvälisiä toimijoita tekemästä investointeja Kreikkaan ja tarjoamasta palvelujaan siellä. Lisäksi kilpailevien kansallisten operaattoreiden perustaminen viivästyy, mikä aikanaan heikentää kyseisten vaihtoehtoisten kansallisten operaattorien kykyä laajentua Kreikan ulkopuolelle.
Uuden julkisen puhelinoperaattorin perustaminen vaatii useiden kuukausien tai jopa vuosien valmistelun, jos operaattori ei vielä toimi lähellä sijaitsevilla vapautetuilla telepalvelumarkkinoilla eikä vielä ole pystynyt hankkimaan asiakaspohjaa.
Kreikan poikkeuspyyntöä arvioidessaan komissio huomasi, että yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanon viivästymisen vuoksi datapalvelujen ja suljettujen käyttäjäryhmien puhelinpalvelujen markkinoilla ei vielä ollut sallittu todellista kilpailua. OTE:lle oli lisäksi myönnetty yksinoikeudet kaapelitelevisioverkkojen perustamiseen. Näistä seikoista johtuen puhelintoiminnan alan kilpailun sallimisella 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä olisi voinut olla merkittävä vaikutus OTE:n liikevaihtoon.
Kreikan lähettämistä tiedoista ilmenee myös, että OTE:n verkon suunnitellulla digitalisoinnilla tähdätään loppukäyttäjille tarjottavan palveluvalikoiman lisäämiseen. Vanhojen analogisten johtojen kautta voidaan siirtää vain äänipalveluja, mutta Kreikan viranomaiset toteavat, että uusien digitaalisten johtojen kautta voidaan tarjota myös kehittyneitä telepalveluja, jotka on vapautettu direktiivin 90/388/ETY nojalla. Tämä merkitsee sitä, että käynnissä olevien verkkoinvestointien tavoitteena on sallia OTE:n laajentaa palveluvalikoimaansa yleisen puhelintoiminnan ulkopuolelle.
Tässä tilanteessa lisäajan myöntäminen täytäntöönpanoa varten voisi vaikuttaa kaupan kehitykseen siinä määrin, ettei se olisi yhteismarkkinoiden edun mukaista, koska sen myötä OTE:n voisi olla mahdollista laajentaa tämänhetkistä määräävää markkina-asemaansa uusille markkinoille puhelintoiminnan ulkopuolelle.
Kreikan viranomaiset kuitenkin ilmoittivat kirjeellä 24 päivältä maaliskuuta 1997, jota Kreikan televiestintäasioista vastaava ministeri selitti suullisesti Brysselissä 28 päivänä huhtikuuta 1997 pidetyssä kahdenvälisessä kokouksessa, seuraavaa:
1. Satelliittiviestinnästä annettu direktiivi 94/46/EY saatetaan osaksi Kreikan lainsäädäntöä presidentin asetuksella 1 päivään elokuuta 1997 mennessä. Kreikan kansallinen sääntelyviranomainen, kansallinen televiestintäkomitea, jäljempänä `EET`, ottaa jo sitä ennen vastaan satelliittiviestintää koskevia hakemuksia. Ne tutkitaan välittömästi ja toimilupia myönnetään heti, kun asiaa koskeva asetus julkaistaan, jos ne täyttävät direktiivissä annetut edellytykset.
2. Presidentin asetus, jolla direktiivi 96/2/EY pannaan täytäntöön, julkaistaan ja tulee voimaan joulukuuhun 1997 mennessä.
3. Lakia 2328/95 muutetaan kaapelitelevisioinfrastruktuurin perustamisen osalta ennen 1 päivää toukokuuta 1998. Kyseinen muutos tehdään samanaikaisesti, kun direktiivi 95/51/EY saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä.
4. Presidentin asetus, jolla direktiivi 92/44/ETY pannaan täytäntöön kokonaisuudessaan, hyväksytään ja saatetaan voimaan vuoden 1997 loppuun mennessä.
Jos kyseiset ilmoitetut toimenpiteet hyväksytään ja saatetaan voimaan ajoissa, 31 päivään joulukuuta 2000 ulottuva lisäaika täytäntöönpanoa varten puhelinpalvelujen tarjoamista ja yleisten televerkkojen perustamista koskevien OTE:lle myönnettyjen yksin- ja erikoisoikeuksien lakkauttamiseksi voi tulla kyseeseen, koska sillä ei suljettaisi täysin Kreikan televiestintämarkkinoita. Lisäajan täytäntöönpanoa varten haitalliset vaikutukset yhteisön kaupan kehitykseen vähenisivät seuraavista syistä:
- Kreikan televiestintämarkkinoiden koko verrattuna yhteisön markkinoihin on rajallinen. On odotettavissa, että 1 päivästä tammikuuta 1998 alkaen suurin osa investoinneista tehdään jäsenvaltioissa, joiden markkinat ovat kehittyneemmät ja joissa investoinneille on odotettavissa suurempaa tuottoa.
- Myönnetyn poikkeuksen kesto; 36 kuukauden pituisesta lisäajasta täytäntöönpanoa varten mahdollisille investoijille aiheutuvat haitat vähenevät, jos investoijat voivat suunnitella investointejaan jo sen aikana ollakseen toimintakykyisiä ennen 31 päivää joulukuuta 2000 erityisesti oman ja vaihtoehtoisen infrastruktuurin käyttörajoitusten poistamisen osalta 1 päivästä lokakuuta 1997, kuten jäljempänä mainitaan.
- Lisäaika täytäntöönpanoa varten koskee puhelintoimintaa sellaisena kuin se on direktiivin 90/388/ETY 1 artiklassa ahtaasti määritelty; lisäksi kaikki muut äänipalvelut on jo täysin vapautettu.
(45) Haitalliset vaikutukset vähenevät myös seuraavissa tapauksissa:
- OTE ei laajenna toimintaansa jäsenvaltioihin, joissa markkinat on vapautettu. Mikäli näin tapahtuisi, poikkeusta, jonka myötä OTE voisi säilyttää korkeammat hinnat kotimaan markkinoilla, voitaisiin käyttää sekä tarvittavan mukauttamisen toteuttamiseksi että tukemaan ulkomaanmarkkinoilla toteutettavia toimia. Tämä luonnollisesti vääristäisi kilpailua kyseisten jäsenvaltioiden tämänhetkisten operaattoreiden sekä uusien markkinoille tulijoiden kustannuksella, eikä olisi yhteisön etujen mukaista.
- Oman ja vaihtoehtoisen infrastruktuurin käyttörajoitusten poistaminen tulee voimaan 1 päivästä lokakuuta 1997, kuten jäljempänä on mainittu. Näin mahdolliset uudet markkinoille tulijat voisivat harjoittaa ja tarjota jo vapautettuja telepalveluja kyseisillä verkoilla edellä mainitusta päivämäärästä alkaen valmistautuessaan täydelliseen kilpailuun ja erityisesti ne voisivat tarjota äänipalveluja yritysten verkkojen kautta ja/tai suljetuille käyttäjäryhmille kyseisten infrastruktuurien kautta.
- Direktiivin 90/388/ETY sisältämät säännökset pannaan täysin täytäntöön riippumatta nykyisestä poikkeuksesta ja direktiivistä 95/62/EY.
Päätelmä
(46) Edellä esitetyn arvion perusteella komissio katsoo, että enintään 31 päivään joulukuuta 2000 eikä 1 päivään tammikuuta 1998, kuten direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, ulottuvan lisäajan myöntäminen täytäntöönpanoa varten OTE:n tämänhetkisten puhelintoimintaa ja siihen liittyvää yleistä verkkoinfrastruktuuria koskevien yksinoikeuksien lakkauttamiseksi ei vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, jos edellä esitetyt edellytykset täyttyvät.
II. Pyyntö lisäajasta täytäntöönpanoon oman ja vaihtoehtoisen infrastruktuurin avulla välitettävien jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamisrajoitusten poistamiseksi
Rajoitusten välittömän poistamisen vaikutus
Kreikan esittämät perustelut
(47) Kreikka toteaa, että vaihtoehtoisen infrastruktuurin vapauttaminen valtiossa ei voi tapahtua huomattavasti ennen puhelintoiminnan ja yleisten televerkkojen vapauttamista. Jos näin tapahtuisi, vaihtoehtoisen infrastruktuurin välityksellä telepalveluja tarjoavat pystyisivät kiertämään puhelintoiminnalle myönnettyä poikkeusta, minkä seurauksena OTE menettäisi huomattavasti tuloja, joita se tarvitsee Kreikan yleisten televerkkojen ja -palvelujen uudistamiseksi.
(48) Kreikka toteaa myös, että kiinteistä johdoista saatavien tulojen menetys (noin 3-4 prosenttia OTE:n vuosien 1996-2000 ennustetusta liikevaihdosta) lisäisi todennäköisyyttä, että suunniteltujen rakenneuudistusten toteuttaminen vaarantuisi.
Komission arviointi
(49) Väitettä, jonka mukaan vaihtoehtoisen verkkokapasiteetin tarjoamista koskevat rajoitukset olisi säilytettävä, jotta estettäisiin se, että vapautettujen palvelujen lailliset tarjoajat kiertävät puhelintoimintamonopolia, ei voida hyväksyä. On olemassa vähemmän rajoittavia lainsäädännöllisiä keinoja, joilla estetään puhelintoiminnan ohittaminen 31 päivään joulukuuta 2000 asti. Kreikan lain 2246/94 mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna 6 päivänä helmikuuta 1997, vapautettujen palvelujen kiinteillä johdoilla tarjoamisen edellytyksenä on siitä ilmoittaminen. Kreikan kansalliset viranomaiset voivat katsoa, että tarjottava palvelu ei ole puhelintoimintaa direktiivin 90/388/ETY 1 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä. Kyseisen määritelmän mukaan varattavia puhelinpalveluja on tarjottava yleisölle.
Tämän vuoksi komissio totesi tiedonannossaan kilpailusta telepalvelumarkkinoilla annetun direktiivin 90/388/ETY (16) asemasta ja täytäntöönpanosta, että "epävirallisia" kiertoteitä ei voi esiintyä merkittävässä mittakaavassa ilman, että asianomainen jäsenvaltio olisi niistä tietoinen. Yleisölle tarjottavan palvelun on oltava yleisessä tiedossa.
Koska kaupallisiin toimintoihin liittyy yleensä (tarjottavien palvelujen) mainostamista tai ainakin hinnastojen, sopimusten ja laskujen laatimista, pitäisi tällaisen kiertotien olla havaittavissa jo alkuvaiheessa. Kiertotiet pystytään erottamaan laillisesta puhelintoiminnasta myös numeroinnin sekä yhdysliikennemaksujen ansiosta.
Uudet operaattorit ovat yleensä osoittaneet noudattavansa puhelintoiminnan monopolia. Palvelujen tarjoajat eivät halua ottaa sitä riskiä, että ne menettäisivät lupansa eivätkä pystyisi täyttämään velvoitteitaan asiakkaitaan kohtaan. Sen vuoksi monet palvelujen tarjoajat tutkivat ennen palvelujensa käynnistämistä kansallisten sääntelyviranomaisen tai komission kanssa, onko se äänipalvelu vapautettu, jota ne aikovat ryhtyä tarjoamaan.
Kreikan viranomaiset vahvistivat kirjeellään 24 päivältä maaliskuuta 1997, että kaikki lain 2246/1994 edellyttämät toimenpiteet on toteutettu EET:n hallinnollisen ja taloudellisen riippumattomuuden varmistamiseksi, ja että luonnos presidentin asetukseksi, jolla määrätään tämän elimen henkilöstösäännöistä, on määrä hyväksyä ja panna täytäntöön 1 päivään elokuuta 1997 mennessä. Kreikan kansallinen sääntelyviranomainen on täysin toimintakykyinen vuoden 1997 syyskuun loppuun mennessä ja pystyy valvomaan, että vapautettuja palveluja tarjoamaan valtuutetut yritykset eivät tarjoa puhelintoimintaa. Tämän vuoksi ei ole perusteita myöntää 1 päivän lokakuuta 1997 jälkeen ulottuvaa lisäaikaa täytäntöönpanoa varten. Komissio ei voi hyväksyä Kreikan viranomaisten laatimaan aikatauluun mahdollisesti tulevia viivästyksiä harkitessaan kyseessä olevaa lisäaikaa täytäntöönpanoa varten koskevaa pyyntöä, koska aikataulu vaikuttaa kohtuulliselta ja koska jäsenvaltiot eivät Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen mukaan voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, että ne eivät noudata yhteisön direktiivien täytäntöönpanemiseksi säädettyjä määräaikoja.
(50) Komissio ei seuraavista syistä voi hyväksyä myöskään väitettä, jonka mukaan kiinteistä johdoista saatavien tulojen menetys lisäisi todennäköisyyttä, että suunniteltujen rakenneuudistusten toteuttaminen vaarantuu:
- Direktiivin 92/44/ETY nojalla OTE:n oli tarjottava kiinteitä johtoja kustannuksiin suhteutettuna. Mainitun direktiivin 10 artiklan nojalla Kreikan velvollisuus oli varmistaa, että OTE ottaa 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä käyttöön kustannuslaskentajärjestelmän kiinteitä johtoja varten. Vaikka direktiivissä 92/44/ETY niin sallitaan, Kreikka ei pyytänyt OTE:lle lykkäystä tämän velvoitteen täytäntöönpanemiseksi. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut 6 päivänä heinäkuuta 1995 antamassaan tuomiossa, että Kreikka ei ole noudattanut tätä velvoitetta (17). Tämän velvoitteen vuoksi, ja koska jäsenvaltioiden on sitä noudatettava, vaihtoehtoisen tarjonnan avaamisen ei odoteta merkittävästi muuttavan teleorganisaatioiden markkinatilannetta tällä alalla.
- Kaikki tällä hetkellä tärkeimmät vaihtoehtoiset verkkojen tarjoajat ovat julkisia laitoksia (esimerkiksi rautatiet ja vesilaitokset) ja useimmat niistä kuuluvat OTE:n kanssa saman ministeriön toimivaltaan. Tämän vuoksi on epätodennäköistä, että ne laskisivat hintojaan ja olisivat OTE:n, toisen julkisen sektorin yrityksen, todellisia kilpailijoita.
- Kilpailu kannustaisi OTE:a nopeuttamaan verkkojensa digitalisointia ja uudistamista.
- Kiinteiden johtojen tarjoamisesta saatavat tulot ovat marginaalisia verrattuna puhelintoiminnasta saataviin tuloihin.
- Jos mahdollisille vaihtoehtoisten verkkojen operaattoreille myönnettäisiin lupia omien infrastruktuurien perustamiseen, ne keskittyisivät piireihin, joilla on korkea kapasiteetti (8,34 ja 140 Mb/s), joita OTE ei tällä hetkellä tarjoa. Siksi oletusta, jonka mukaan OTE menettäisi kiinteistä johdoista saatavia tuloja, ei voida täysin hyväksyä.
- Kreikan viranomaisten väitteen lähtökohta on staattinen. Kiinteiden johtojen kysyntä kasvaisi, jos Kreikan viranomaiset panisivat direktiivin 90/388/ETY täysin täytäntöön ja sallisivat uusien markkinoille tulijoiden tarjota kaikkia muitakin enemmän kuin 2 × 64 Kbit/s tehoa hyödyntäviä telepalveluja kuin puhelintoimintaa. Uusi kysyntä korvaisi vaihtoehtoisen infrastruktuurikapasiteetin tarjoamisen mahdolliset vaikutukset Kreikassa. Tässä yhteydessä on korostettava, että monet vapautettujen palvelujen tarjoajat, jotka käyttävät vaihtoehtoisia verkkoja, vuokraisivat joka tapauksessa johtoja myös OTE:lle riittävän varmistuskapasiteetin vuoksi. Kiinteiden johtojen markkinoiden odotetun kasvun huomioon ottaen OTE voi todennäköisesti säilyttää tältä alalta saamansa kokonaisvoitot, vaikka se myöntäisi nykyisistä kiinteiden johtojen tariffeistaan määrään perustuvia alennuksia, jotta nämä tariffit saadaan vastaamaan niistä aiheutuvia kustannuksia.
Kaupan kehitys
(51) Koska OTE on monopoliasemassa julkisten teleinfrastruktuurien tarjoamisen suhteen, se on ainoa toimittaja, joka tarjoaa kiinteitä yhteyksiä ja yhdysliikennettä vapautettujen palvelujen tarjoajille. Siten se määrittelee laajalti kilpailijoidensa kustannukset vapautettujen palvelujen alalla. Tämä käy ilmi muun muassa edellä mainituista tämänhetkisistä korkeista kiinteiden yhteyksien tariffeista, joiden vuoksi eräiden vapautettujen palvelujen tarjoaminen on kannattamatonta. Lisäksi se, että OTE tietää mahdollisesti kilpailijoidensa kustannuksista, haittaa alaa yhä enenevässä määrin, koska OTE todennäköisesti jatkaa omaa vapautettujen palvelujen tarjoamisen kehittämistä, vaikka kasvu todennäköisesti on hidasta lyhyellä aikavälillä. OTE voisi käyttää omaa infrastruktuuriaan kyseisten palvelujen tarjoamisessa, kun taas vapautettuja yleispalveluja, kuten VPN:ää tai rajatuille käyttäjäryhmille suunnattuja puhelinpalveluita, tarjoavat kilpailijat voisivat turvautua ainoastaan kilpailevalta operaattorilta vuokrattaviin piireihin. Tilannetta vaikeuttaa entisestään se, että OTE:n kirjanpito ei ole riittävän avointa, jotta sen monopolialan toiminnot pystyttäisiin erottamaan vapautetun alan toiminnoista. Toimintoja ei ole erotettu myöskään rakenteellisesti, millä estettäisiin OTE:n infrastruktuurin parissa työskentelevää henkilöstöä välittämästä tietoja vapautettuja palveluja myyville kollegoilleen.
Päätelmä
(52) On olemassa vähemmän rajoittavia lainsäädännöllisiä keinoja, joilla estetään puhelintoiminnan monopolin kiertäminen 1 päivään tammikuuta 2000 saakka, ja EET, joka on jo perustettu Kreikkaan, mutta joka ei vielä hoida kaikkia sille annettuja tehtäviä, voisi soveltaa näitä keinoja. EET:n henkilöstösäännöt määrittelevän presidentin asetuksen on määrä olla voimassa 1 päivään elokuuta 1997 mennessä, jotta EET voisi ryhtyä hoitamaan kaikkia sille annettuja tehtäviä 1 päivästä lokakuuta 1997 alkaen, minkä vuoksi tuon päivän jälkeen ulottuvan lisäajan myöntäminen täytäntöönpanoa varten ei siten vaikuta perustellulta.
(53) Komissio sen vuoksi katsoo, että vaihtoehtoisen infrastruktuurin vapauttamista koskevan lisäajan myöntäminen Kreikalle ei vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, ellei lisäaika jatku 1 päivän lokakuuta 1997 jälkeen.
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Kreikka saa lykätä 31 päivään joulukuuta 2000 yksinoikeuksien lakkauttamista, jotka koskevat Hellenic Telecommunications Organisation SA:n nykyisten, puhelintoiminnan tarjoamista sekä yleisten televerkkojen perustamista ja tarjoamista, jos seuraavat toimenpiteet toteutetaan annetun aikataulun mukaisesti:
- viimeistään 1 päivänä lokakuuta 1997 1 päivän heinäkuuta 1996 asemasta: Jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitusten poistamiseksi tarvittavien toimenpiteiden ilmoittaminen komissiolle seuraavilla aloilla:
a) telepalvelujen tarjoajien perustamat verkot
b) kolmansien tarjoamat infrastruktuurit
ja
c) verkkojen, muiden toiminteiden ja paikkojen jakaminen.
- viimeistään yhdeksän kuukautta tämän päätöksen tekemisestä 11 päivän tammikuuta 1997 asemasta: Vapaan kilpailun käynnistämiseksi viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2000 tarvittavista lainsäädäntömuutoksista ilmoittaminen komissiolle, mukaan lukien ehdotukset yleispalvelun rahoituksesta;
- viimeistään 31 päivänä joulukuuta 1999 1 päivän tammikuuta 1997 asemasta: Alustavista puhelintoiminnan luvista ja/tai taustalla olevien verkkojen tarjoajista ilmoittaminen komissiolle;
- viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2000 1 päivän heinäkuuta 1997 asemasta: Julkisen puhelintoiminnan lupaehtojen sekä yhdysliikennemaksujen julkistaminen asiaa koskevien yhteisön direktiivien mukaisesti;
- viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2000 1 päivän tammikuuta 1998 asemasta: Toimilupien myöntäminen ja olemassaolevien toimilupien muuttaminen puhelintoiminnan tarjoamiseksi kilpailukykyisesti.
2 artikla
Kreikka saa lykätä 1 päivään lokakuuta 1997 jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitusten poistamista seuraavilla aloilla:
a) telepalvelujen tarjoajien perustamat verkot
b) kolmansien tarjoamat infrastruktuurit
ja
c) verkkojen, muiden toiminteiden ja paikkojen jakaminen.
Kreikan on ilmoitettava komissiolle viimeistään 1 päivänä lokakuuta 1997 1 päivän heinäkuuta 1996 asemasta kaikista toimenpiteistä, joita on toteutettu kyseisten rajoitusten poistamiseksi.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Helleenien tasavallalle.
Tehty Brysselissä 18 päivänä kesäkuuta 1997.