РЕШЕНИЕ НА КОМИСЯТА
от 23 април 2007 година
относно налагането на задължения за обществена услуга по някои маршрути от и за Сардиния по член 4 от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета относно достъпа на въздушните превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността
(нотифицирано под номер C(2007) 1712)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(2007/332/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност,
като взе предвид Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. (1), и по-специално член 4, параграф 3 от него,
като има предвид следното:
I. ФАКТИТЕ
(1)
На 27 януари и 28 февруари 2006 г. Италианската република предаде на Комисията постановления № 35 и 36 на Министерството на инфраструктурата и транспорта от 29 декември 2005 г. (публикувани в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana на 11 януари 2006 г.) („постановления № 35 и 36“), които предвиждат налагането на задължения за обществена услуга (ЗОУ) по общо 16 маршрута, свързващи трите летища на Сардиния с различни национални летища на континентална Италия, и отправят молба към Комисията за публикуване на становище в Официален вестник на Европейския съюз в съответствие с член 4, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета относно достъпа на въздушните превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността („Регламента“).
(2)
В кореспонденцията си от 28 февруари 2006 г. Италианската република уточняваше:
-
че постановление № 36 е изменено с постановление от 8 февруари 2006 г. относно честотата, слотовете и капацитета на маршрута Каляри-Торино;
-
че иска също публикуването на становище в Официален вестник на Европейския съюз, серия С, което да посочва, че в съответствие с наложените задължения за обществена услуга и без да се търси финансова компенсация, се предвижда, че ако в срок от тридесет дни след публикуването на задълженията за обществена услуга нито един въздушен превозвач не се съгласи да започне редовни въздушни полети по всяка една от предвидените в постановление № 36 линии, в рамките на процедурата, предвидена в член 4, параграф 1, буква г) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета, Италия може да ограничи достъпа до всяко едно от тези трасета до един-единствен превозвач и да предостави чрез тръжна процедура правото на експлоатация на тези линии при спазване на разпоредбите на същия регламент.
(3)
На 24 март 2006 г. Комисията публикува в Официален вестник на Европейския съюз съобщение относно ЗОУ, наложени от постановление № 35 (2) по следните 6 маршрута:
-
Алгеро-Рим и Рим-Алгеро,
-
Алгеро-Милано и Милано-Алгеро,
-
Каляри-Рим и Рим-Каляри,
-
Каляри-Милано и Милано-Каляри,
-
Олбия-Рим и Рим-Олбия,
-
Олбия-Милано и Милано-Олбия
(4)
На 21 април 2006 г. Комисията публикува в Официален вестник на Европейския съюз съобщение относно ЗОУ, наложени от постановление № 36 (3) по следните 10 маршрута:
-
Алгеро-Болоня и Болоня-Алгеро,
-
Алгеро-Торино и Торино-Алгеро,
-
Каляри-Болоня и Болоня-Каляри,
-
Каляри-Флоренция и Флоренция-Каляри
-
Каляри-Торино и Торино-Каляри,
-
Каляри-Верона и Верона-Каляри,
-
Каляри-Неапол и Неапол-Каляри,
-
Каляри-Палермо и Палермо-Каляри,
-
Олбия-Болоня и Болоня-Олбия
-
Олбия-Верона и Верона-Олбия
(5)
На 22 април 2006 г. Комисията публикува в Официален вестник на Европейския съюз информация за тръжната процедура, открита от Италия в рамките на ЗОУ, наложени от постановление № 36 (4). В информацията се съобщава, че в случай че нито един превозвач не се ангажира със ЗОУ по тези маршрути, Италианската република предвижда да пристъпи към процедурата, предвидена в член 4, параграф 1, буква г) от Регламента, за всеки един от десетте маршрута, визирани от постановлението.
(6)
Основните характеристики на ЗОУ, публикувани на 24 март и 21 април 2006 г., са следните:
-
Всяка една от двойките линии Алгеро-Рим и Рим-Милано, от една страна, и Олбия-Рим и Олбия-Милано, от друга страна, представлява неразделно цяло, което трябва да бъде прието глобално от заинтересованите превозвачи без никаква компенсация от какъвто и да е вид или произход. Линиите Каляри-Рим и Каляри-Милано обаче трябва да бъдат приети индивидуално и напълно от заинтересованите превозвачи без никаква компенсация от какъвто и да е вид или произход.
-
Всяка една от десетте линии, които фигурират в становището от 21 април 2006 г., и наложените им ЗОУ трябва да бъдат приети индивидуално и напълно от съответните превозвачи.
-
Превозвачът, който приеме тези задължения, трябва да осигури обслужването за период от 36 последователни месеца, който може да бъде прекъснат само след изпращане на шестмесечно предварително известие до Националния орган за гражданска авиация (ENAC) и автономния регион Сардиния.
-
Превозвачът (или основният превозвач), който приеме тези задължения, трябва да представи гаранция за изпълнение, предназначена да гарантира доброто изпълнение и продължителността на обслужването, в размер на поне 5 % от оборота от въздушните услуги, предвидени в съответната група от трасета, изчислена от ENAC. Гаранцията се превежда на ENAC, който я използва, за да осигури продължителността на услугите в случай на неоправдан отказ, и се представя по същия начин както банкова гаранция, платима „при първо поискване“, или застрахователна гаранция.
-
За да се избегне свръхкапацитетът, който обслужването на една и съща линия от няколко превозвача може да предизвика поради ограниченията и затрудненията на съответните летища на инфраструктурно ниво, ENAC бе натоварен, след консултация с Автономния регион Сардиния, да адаптира в полза на обществото оперативните програми на превозвачите, които приемат ЗОУ, към целите за мобилност, визирани от задълженията. Тази намеса следва да цели справедливо разпределение на трасетата и честотата между превозвачите, които приемат задължения за обществена услуга в зависимост от обема на трафика по въпросните трасета (или групи от трасета) през двете предходни години за всеки превозвач.
-
Минималната честота, слотовете и капацитетът, които трябва да се изпълняват за всяко трасе, са описани в точка 2 „ОПИСАНИЕ НА ЗАДЪЛЖЕНИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА“ на съобщенията от 24 март и 21 април 2006 г.
-
Минималният капацитет на използваните въздухоплавателни средства е описан в точка 3 „ВИДОВЕ ВЪЗДУХОПЛАВАТЕЛНИ СРЕДСТВА, ИЗПОЛЗВАНИ ЗА ВСЯКО ТРАСЕ“ на съобщенията.
-
Тарифната структура за всички засегнати линии е описана в точка 4 „ТАРИФИ“ на съобщенията. Що се отнася особено до съществуването на намалени тарифи, точка 4.8 на двете съобщения уточнява, че превозвачите, които експлоатират съответните въздушни трасета, имат законовото задължение да прилагат намалените тарифи (така, както са уточнени в точка 4 „ТАРИФИ“) поне за пътниците, които са родом от Сардиния, дори и ако последните не пребивават там.
-
Съгласно постановление № 35, предадено на Комисията на 29 декември 2005 г. и публикувано в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana на 11 януари 2006 г., ЗОУ трябваше да се прилагат за засегнатите линии от 31 март 2006 г. до 30 март 2009 г. На 28 февруари 2006 г. обаче италианските власти информираха Комисията, че на 23 февруари 2006 г. са приели постановление, което сменя тези дати с 2 май 2006 г. и 1 май 2009 г. (писмо на Постоянното италианско представителство с реф. № 2321). Тези дати бяха публикувани в Официален вестник на Европейския съюз на 24 март 2006 г.
-
Съгласно постановление № 36, предадено на Комисията на 29 декември 2005 г. и публикувано в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana на 11 януари 2006 г., и в Официален вестник на Европейския съюз на 21 април 2006 г., Италианската република обявява, че датата на валидност на ЗОУ за съответните трасета ще бъде определена по-късно. Следователно никаква окончателна дата не бе публикувана в Официален вестник на Европейския съюз.
-
Превозвачите, които желаят да приемат ЗОУ, трябва да предоставят официалното си съгласие пред компетентния италиански орган в срок от тридесет дни, считано от датата на публикуване на известието в Официален вестник на Европейския съюз.
(7)
Преди да наложи ЗОУ, визирани от настоящото решение, с постановленията от 1 август и 21 декември 2000 г., Италианската република бе наложила ЗОУ за шест линии между летищата на Сардиния и Рим и Милано. Тези задължения бяха публикувани в Официален вестник на Европейския съюз на 7 октомври 2000 г. (5). В приложение на член 4, параграф 1, буква г) от регламента бе организирана тръжна процедура, за да се изберат превозвачите, които ще получат изключителното право да експлоатират съответните трасета посредством финансова компенсация (6).
(8)
Превозвачите, които получиха право да експлоатират линиите с наложени ЗОУ, бяха следните:
-
Alitalia sulla rotta: Каляри-Рим.
-
Air One sulle rotte: Каляри-Милано, Алгеро-Милано и Алгеро-Рим.
-
Meridiana sulle rotte: Олбия-Рим и Олбия-Милано
(9)
Този режим на експлоатация бе заменен от ЗОУ, наложени от Италианската република с постановлението от 8 ноември 2004 г. и публикувани в Официален вестник на Европейския съюз на 10 декември 2004 г. (7) След решение на регионалния административен съд на Лацио от 17 март 2005 г., което отменя частично постановлението от 8 ноември 2004 г., италианските власти информираха Комисията, че са „суспендирали“ тези задължения. По този въпрос бе публикувано известие в Официален вестник на Европейския съюз на 1 юли 2005 г. (8). На 6 декември 2005 г. италианските власти уведомиха Комисията за отменянето на постановлението от 8 ноември 2004 г., влизащо в сила от 15 ноември 2004 г.
II. ПРОЦЕДУРА
(10)
Комисията се обърна към Италианската република с писмо от 9 март 2006 г. (регистрирано под номер 204756), за да сподели загрижеността си по отношение на ЗОУ, наложени с постановления № 35 и 36. Тя поиска по-точна информация за причините и начините на тяхното прилагане. Италианската република отговори на 22 март 2006 г. с едно първо писмо, придружено с проект на отговор, а после с писмо от 4 април 2006 г.
(11)
На 27 април 2006 г. Комисията се обърна към ENAC, за да поиска уточнения и да постави въпроса за настоящото функциониране на ЗОУ преди влизането в сила на новите ЗОУ.
(12)
ENAC отговори с писмо от 9 май 2006 г. и потвърди, че до 2 май 2006 г. режимът на ЗОУ, приложим от Сардиния към градовете Рим и Милано, е бил същият като този от 2000 г., който все още е в сила, като се има предвид, че постановлението от 2004 г., което имаше намерение да го измени, бе отменено. От 2 май 2006 г. се прилага новият режим, предвиден в постановление № 35. В отговора се обясняваше също така, че ЗОУ покриват напълно цялата летищна система на Милано, както се предвижда в публикацията от 2000 г.
(13)
На 4 август 2006 г. Италианската република отново отговори на писмото на Комисията от 9 март с някои допълнителни елементи, които не предоставяха обаче съществена нова информация.
(14)
На 1 август 2006 г., по своя собствена инициатива, Комисията взе решение за започване на разследване, както се предвижда в член 4, параграф 3 от „Регламента“ (9). Италианската република бе известена за това решение на 1 август 2006 г. (номер на документа C(2006) 3516). В същото решение Комисията изискваше от италианските власти да ѝ предоставят отговори по известен брой точки, като им даваше едномесечен срок за да направят това.
(15)
Италианските власти отговориха с писмо от 31 август 2006 г. Отговорът обхващаше значителна част от поставените въпроси.
(16)
Въпреки това на 2 октомври 2006 г. Комисията се обърна към Постоянното италианско представителство с молба за допълнителна информация.
(17)
На 6 октомври 2006 г. Италианската република изпрати дълъг отговор с много точки, отговарящи на допълнителните въпроси на Комисията.
(18)
На 17 октомври 2006 г. в Брюксел се състоя среща на Комисията (отдел.TREN.F.1) с италианските власти (Министерство на транспорта, Постоянно представителство, правителство на Сардиния и ENAC).
(19)
Този отговор потвърди, че следните маршрути вече се експлоатират в съответствие със ЗОУ, наложени по член 4, параграф 1, буква а) от Регламента:
-
Олбия-Рим: Meridiana
-
Олбия-Милано: Meridiana
-
Алгеро-Рим: Air One
-
Алгеро-Милано: Air One
-
Каляри-Рим: Air One и Meridiana
-
Каляри-Милано: Air One и Meridiana
-
Каляри-Болоня: Meridiana
-
Каляри-Торино: Meridiana
-
Каляри-Верона: Meridiana
-
Олбия-Болоня: Meridiana
Относно другите 6 маршрута обаче нито една компания не се съгласи да оперира според режима, предвиден в член 4, параграф 1, буква а) на Регламента. Следователно Италианската република възнамерява да предприеме тръжна процедура в съответствие с член 4, параграф 1, буква г). За момента са допуснати да се състезават следните компании:
-
Олбия-Верона: Meridiana
-
Алгеро-Болоня: Air One
-
Алгеро-Торино: Air One
-
Каляри-Флоренция: Air One и Meridiana
-
Каляри-Неапол: Air One и Meridiana
-
Каляри-Палермо: Air One и Меридиана (10)
Италианската република обясни все пак, че още не е разпределила тези маршрути поради текущото разследване на Комисията.
III. АНАЛИЗ
1. Правна рамка
(20)
Правилата по отношение на ЗОУ са фиксирани от Регламента, който определя условията за прилагане на принципа за свободно предоставяне на услугите в сектора на въздушния транспорт.
(21)
ЗОУ са определени като изключение на принципа на Регламента, според който „при условията на настоящия регламент, на въздушните превозвачи от Общността се разрешава от засегнатата държава или държави-членки да упражняват права на трафик по вътрешнообщностни линии“ (11).
(22)
Условията за тяхното налагане са определени в член 4. Те са обект на стриктна интерпретация при спазване на принципите на недискриминация и пропорционалност. Те трябва да бъдат оправдани по адекватен начин на базата на критериите, формулирани в споменатия член.
(23)
По-точно правилата по отношение на ЗОУ предвиждат, че те могат да бъдат наложени от държава-членка „по отношение на планирани въздушни полети към летище, обслужващо периферен или район в процес на развитие, намиращи се на територията ѝ или на слаб маршрут до което и да е регионално летище на нейна територия, като всеки такъв маршрут се смята за жизнено важен за икономическото развитие на региона, в който се намира летището, до степен, необходима да осигури по този маршрут задоволително обезпечаване на планирани въздушни линии, задоволяващи фиксираните стандарти на продължителност, регулярност, капацитет и ценообразуване, които стандарти въздушните превозвачи не биха покрили, ако взимаха под внимание само своите търговски интереси“ (12).
(24)
Задоволителността на планирана въздушна линия ще бъде оценявана от държавите-членки, като се взема предвид „най-вече общественият интерес, вероятността да се прибегне до други видове транспорт, способността на тези видове транспорт да посрещнат транспортните нужди, и комбинираният ефект от всички въздушни превозвачи, опериращи или имащи намерение да оперират по маршрута“ (13).
(25)
Член 4 предвижда механизъм в две фази: в първата - член 4, параграф 1, буква а) - държавата-членка налага ЗОУ по един или повече маршрути, които са отворени за всички превозвачи от Общността при положение, че спазват въпросните задължения. Ако нито един превозвач не изяви желание да експлоатира линията с наложени ЗОУ, държавата-членка може да премине към втора фаза - член 4, параграф 1, буква г) - която се състои в това да се сведе достъпа до този маршрут до един въздушен превозвач за период до три години, след които положението ще бъде преразглеждано. Този превозвач се избира на базата на публичен търг в рамките на Общността. Избраният превозвач може да получи финансова компенсация за експлоатацията на маршрута в съответствие със ЗОУ.
(26)
Съгласно член 4, параграф 3, след разследване, извършено по молба на държава-членка или по нейна собствена инициатива, Комисията може да реши дали публикуваното ЗОУ да продължи да бъде налагано. Комисията е длъжна да съобщи решението си на Съвета и държавите-членки.
2. Избираемост на линиите
(27)
Италианската република оправда налагането на ЗОУ с необходимостта от развитие на Сардиния, което трябва да преодолее неудобствата, свързани с нейното островно положение.
(28)
От друга страна, автономното правителство на Сардиния се ангажира да насърчи мобилността на резидентите. Наистина връзките между Сардиния и континентална Италия са неравностойни според сезоните, а принципът на мобилност би трябвало да предостави на жителите на Сардиния достатъчни възможности през цялата година. Освен това Италианската република набляга на големите разстояния в километри и време на пътуване между различните летища в Сардиния - регион, който страда от големи недостатъци по отношение на инфраструктурата. Всъщност точно на това основание тя оправдава необходимостта ЗОУ да покриват три летища на острова.
(29)
Комисията счита, че Сардиния може да се смята за периферна зона поради островното си положение и липсата на действителни алтернативни транспортни средства.
(30)
Изоставането в развитието на Сардиния в сравнение с други италиански региони е широко документирано: изолираното положение на Сардиния, както и слабата ѝ населеност, за което допринася и силната емиграция, обясняват икономическото изоставане на острова, което наподобява положението в регионите на Mezzogiorno.
(31)
На базата на предоставените компоненти анализът на Комисията не позволява да се оспори жизненоважното значение на засегнатите маршрути, подчертано от италианските власти.
3. Адекватност на ЗОУ
3.1. Общи положения
(32)
Съгласно член 4, параграф 1, буква a) от Регламента държавите-членки могат да налагат ЗОУ само „до степен, необходима да осигури по този маршрут задоволително обезпечаване на планирани въздушни линии, задоволяващи фиксираните стандарти на продължителност, регулярност, капацитет и ценообразуване, които стандарти въздушните превозвачи не биха покрили, ако вземаха под внимание само своите търговски интереси“.
(33)
Задоволителността на услугите се преценява, като се държи сметка за критериите, формулирани в член 4, параграф 1, буква б) от Регламента:
-
обществените интереси,
-
вероятността, особено при островни райони, да се прибегне до други форми на транспорт и способността на такива други форми да посрещнат транспортните нужди, за които става дума,
-
тарифите и условията на превоз, които могат да бъдат цитирани пред потребителя,
-
комбинираният ефект от всички въздушни превозвачи, опериращи или имащи намерение да оперират по маршрута.
(34)
Освен това задълженията за обществена услуга трябва да бъдат съобразени с фундаменталните принципи на пропорционалност и недискриминация (виж например решението на Съда от 20 февруари 2001 г. по дело С-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) и други срещу Administración General del Estado, Rec. 2001, стр. I-01271).
(35)
По този въпрос въз основа на компонентите, предоставени от италианските власти, Комисията е на мнение, че налагането на ЗОУ по отношение на честотата, капацитета и тарифите може да се окаже необходимо, за да се осигури адекватно извършване на услуги по засегнатите линии.
(36)
Въпреки това Комисията счита, че някои от условията, наложени от постановления № 35 и 36, са неправомерно рестриктивни или непропорционални.
3.2. Задължение да се представи съгласие в срок от 30 дни за изпълняване на ЗОУ
(37)
Точка 8 от ЗОУ, каквито са предвидени в постановления № 35 и 36, гласи, че „превозвачите, които желаят да приемат ЗОУ, съдържащи се в настоящото приложение, трябва да представят официалното си съгласие в ENAC в срок от 30 дни, считано от датата на публикуване на съобщението на Комисията относно налагането на гореспоменатите задължения в Официален вестник на Европейския съюз“. На практика това задължение дори се превърна в условие за изключване на превозвач, който изпрати съгласието си един ден по-късно. По този начин превозвач, който не е обявил в срок съгласието си за изпълняване на всички условия на ЗОУ, рискува да бъде изключен от тях за целия период.
(38)
Комисията счита, че това условие няма никакво законово основание съобразно член 4, параграф 1, буква а) от Регламента и е неправомерно рестриктивно. Член 4, параграф 1, буква а) от Регламента не позволява на държавите-членки да ограничават броя на превозвачите, имащи достъп до маршрутите, а само да налагат най-общо ЗОУ по отношение на всички оператори, които оперират или имат намерение да оперират по тези линии. Подобно ограничение на броя на превозвачите е възможно единствено по силата на член 4, параграф 1, буква г).
(39)
Следователно всеки превозвач, който има намерение да спазва ЗОУ, наложени съобразно член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, трябва да може да оперира по този маршрут, независимо кога възнамерява да започне да извършва своите услуги. Ако на определена дата нито един превозвач не е започнал да извършва редовни въздушни услуги по даден маршрут в съответствие със ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а), държавата-членка може да предвиди ограничаване на достъпа до този маршрут съобразно член 4, параграф 1, буква г). Но ако един или повече оператори са започнали да оперират в дадения срок, тази държава-членка не може да изключи от този маршрут други превозвачи, които заявят намерението си да оперират по нея в който и да е момент след крайния срок. Влизането на нови оператори може обаче да предизвика адаптации в ЗОУ, наложени на всеки превозвач (виж по-долу раздел 3.4).
3.3. Задължение за експлоатация на линията за период от три години
(40)
Точка 5 от ЗОУ, каквито са предвидени в постановления № 35 и 36, гласи, че „съгласно член 4, параграф 1, точка в) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 превозвачът, който приеме задълженията, трябва да осигури обслужването за период от 36 последователни месеца, който може да бъде прекъснат само след изпращане на шестмесечно предизвестие до ENAC и автономния регион Сардиния“.
(41)
Изискването за минимален експлоатационен период в случая е съобразено с член 4, параграф 1, буква в), който предвижда, че „в случаите, когато другите форми на транспорт не могат да подсигурят задоволително, непрекъснато обслужване, засегнатите държави-членки могат да включат в задължение за обществена услуга, изискването всеки въздушен превозвач, който има намерение да оперира по маршрута, да даде гаранции, че ще оперира маршрута за определен период от време, който ще бъде определен в съответствие с другите условия на задължението за обществена услуга“. Комисията счита наистина, че поради островното положение на Сардиния и разстоянието ѝ от континента другите видове транспорт не могат да осигурят адекватно алтернативно обслужване.
(42)
Комисията е на мнение обаче, че минималният период от три години, наложен от постановления № 35 и 36, е прекомерен и непропорционален.
(43)
Комисията разбира необходимостта да се осигури продължителност на обслужването и да се получи ангажимент от страна на превозвачите, че ще оперират за известен период от време. Въпреки това, както бе посочено по-горе, властите, отговарящи за налагането на ЗОУ, нямат право да отстраняват потенциалните кандидати за изпълняването им: без изключителна концесия или компенсация, ЗОУ в никакъв случай не могат да доведат до окончателно или продължително затваряне на пазара.
(44)
Би било законосъобразно да се наложи експлоатация на маршрутите, характеризирани със силна сезонна непостоянност през някои периоди от годината. Наистина за такива маршрути превозвачите рискуват да се поддадат на естествената тенденция да ограничават или концентрират офертите си за седмиците, през които честотата е достатъчна, за да осигури рентабилността на услугата, като пренебрегват експлоатацията на маршрута през другите периоди на годината. Комисията е на мнение обаче, че при такива обстоятелства спазването на принципа за пропорционалност трябва да доведе дотам, че продължителността на периода, по време на който продължителността на експлоатацията трябва да бъде гарантирана посредством режима на ЗОУ, предвиден в член 4, параграф 1, буква а), не трябва да прехвърля една година.
(45)
Комисията счита също така, че този срок не освобождава органа, отговарящ за налагането на ЗОУ, от задължението да прави периодична преоценка на адекватността му. Както бе напомнено по-долу, подобна ревизия трябва непременно да се състои, когато нов превозвач започва или ще започне всеки момент да извършва услуги по съответния маршрут.
3.4. Разпределение на линиите и честотата от ENAC
(46)
Точка 1.6 от постановления № 35 и 36 предвижда, че „за да се избегне свръхкапацитетът, който обслужването на един и същ маршрут от няколко превозвачи може да предизвика поради ограниченията и затрудненията на засегнатите летища на инфраструктурно ниво, ENAC бе натоварен, след консултация с Автономния регион Сардиния, да адаптира в полза на обществото оперативните програми на превозвачите, които приемат целите за мобилност, визирани от задълженията. Тази намеса трябва да доведе до справедливо разпределение на маршрутите и честотата между превозвачите, които приемат задължения за обществена услуга, в зависимост от обема на трафика по въпросните маршрути (или групи от маршрути) през двете предходни години за всеки превозвач.“.
(47)
По силата на тези правомощия ENAC може да арбитрира и насърчава споразумение между няколко компании, които оперират по един и същ маршрут. В случая със Сардиния ENAC председателства кръгла маса на операторите, заинтересувани от определени маршрути, и определи съвместно с тях разпределението на трафика.
(48)
Италианската република защитава това право на намеса, което според нея гарантира продължителността на обслужването, като позволява да се избегне навлизането и напускането на случайни оператори, които биха били по-малко заинтересовани да изпълняват ЗОУ без никаква компенсация. Тя привежда най-вече решението на Регионалния административен съд на Лацио от 17 март 2005 г., който счита, че е „напълно законосъобразно постановлението (от 2004 г.) да определя сценарий, според който да съществуват няколко превозвача за всички маршрути под режим на ЗОУ, които да не са групирани и да се конкурират помежду си. Подобна възможност обаче трябва да бъде ясно предвидена и в същото време трябва да се предостави минимален обективен критерий за предварително разпределение на слотовете в зависимост от броя (един, два или повече) на превозвачите, които евентуално са приели ЗОУ, за да се избегне свръхкапацитет, който би навредил на офертите, и най-вече за да не доведе разпределението на слотовете до своеволно прилагане и фактически до ексклузивност на дейността, което нормите на постановлението изрично отхвърлят“ (14).
(49)
ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а), трябва да вземат предвид всички превозвачи, които оперират или имат намерение да оперират по засегнатата линия. Това е потвърдено от член 4, параграф 1, буква б), който гласи, че „Задоволителността на планирана въздушна линия ще бъде оценявана от държавите-членки, като се взема предвид, комбинираният ефект от всички въздушни превозвачи, опериращи или имащи намерение да оперират по маршрута“.
(50)
Комисията счита, че този принцип трябва да се спазва не само при налагането, но и през цялото времетраене на ЗОУ. Така всеки път, когато нов превозвач започне или се готви да започне да оперира по тази линия, нивото на капацитета и честотата, наложени от ЗОУ на всеки оператор, трябва да бъде адаптирано така, че общият капацитет и честота по всяка линия да не превишават стриктно необходимите за извършване на адекватно обслужване.
(51)
Наистина, по отношение на ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, превозвачите не са длъжни да се ангажират да осигуряват индивидуално необходимата честота и капацитет, но съвкупността от операторите може да осигури това минимално обслужване.
(52)
Комисията признава, че може да се окаже необходимо органът, отговарящ за налагането на ЗОУ, да се убеди, че съчетаването на честотата и капацитета позволява да се задоволят ЗОУ. В никакъв случай обаче тази власт не трябва да ограничава възможността за засегнатите превозвачи когато пожелаят, да извършват услуги извън капацитета и честотата, изисквани от ЗОУ, които могат да бъдат само минимални задължения. Следователно, тъй като правилата, приети от ENAC, целят да попречат на даден превозвач да извършва допълнителни услуги, те са неправомерно рестриктивни и противоречат на Регламента.
(53)
В това отношение Комисията приветства полученото потвърждение от страна на Италианската република в писмото ѝ от 15 ноември 2006 г., че нейната администрация периодично ще извършва преоценка на ситуацията на годишна база и ще анализира евентуалните искания на оператори, които изразят готовност да оперират по маршрутите, влизащи в рамките на ЗОУ (15). Тя отбелязва потвърждението на Италианската република, че „нищо не пречи на държавата-членка да проверява (включително по време на периода на прилагане на ЗОУ) адекватността и нуждата от ЗОУ, и да предприема тяхното изменение или премахване, освен ако ползата от тях или законосъобразния им характер не бъдат признати впоследствие“ (16).
3.5. Групиране на маршрутите Алгеро-Рим и Алгеро-Милано, от една страна, и Олбия-Рим и Олбия-Милано, от друга страна
(54)
Италианската република оправдава групирането на маршрутите Алгеро-Рим и Алгеро-Милано, от една страна, и Олбия-Рим и Олбия-Милано, от друга страна, с тяхното взаимно допълване и взаимосвързаност по отношение на полетите. Според италианските власти тези маршрути се характеризират през 2/3 от годината с обективно ограничен трафик поради изключително сезонния характер на последния. Като се има предвид, че никаква финансова компенсация не е предвидена за тези маршрути, администрацията е отговорна да подсигури за превозвачите трайност на експлоатацията, при положение, че липсва атрактивност от икономическа гледна точка. Това означава да се приложат „благоприятните ефекти на оперативната взаимосвързаност“, които позволяват „ротацията на летателните апарати през зимата поради намаленото търсене“, докато „перспективата на групираните маршрути допринася за привличането на превозвачите, склонни да оперират по тези маршрути“. От друга страна, според Италианската република изискваните оферти за летния период ще бъдат по-лесно спазени, като се оперира съвместно по група от маршрути. Италианската република се аргументира накрая, че самият Регламент предвижда възможност за съчетаване на колебанията в търсенето, например в рамките на една и съща седмица. Следователно това групиране ще позволи да се удържат цените и да се оптимизира капацитетът, като в същото време се отговори по възможно най-добрия начин на търсенето. По този начин групирането няма да представлява пречка за пазара, а напротив, ще бъде в състояние да привлече повече превозвачи.
(55)
Комисията счита, че групирането на линиите не е съвместимо с член 4, параграф 1, букви а), б) и в) от Регламента. Критериите за избираемост и адекватност на ЗОУ, предвидени в тези разпоредби, изрично споменават всеки път „маршрута“, без да предвиждат в нито един случай групиране на линиите. Следователно трябва да се направи заключението, че всеки от тези критерии трябва да бъде оценяван поотделно спрямо всеки маршрут, взет поотделно.
(56)
Това тълкуване е съобразено също така с принципа на пропорционалността. Подобно групиране на маршрути би позволило на държавите-членки да налагат ЗОУ по маршрути, където те не са необходими за осигуряване извършването на адекватна услуга. Възможността да се групират маршрути се появява само в член 4, параграф 1, буква г), където е посочено, че правото да се експлоатират тези линии се отстъпва след извършване на публичен търг „или за един маршрут, или за група от маршрути“. Това изрично споменаване в член 4, параграф 1, буква г) изключва обаче възможността за подобно групиране в рамките на член 4, параграф 1, букви а), б) и в). Именно защото пазарът не позволява един превозвач да започне или да бъде готов да започне редовни въздушни услуги по даден маршрут, съобразно ЗОУ, наложени по тази линия, държавата-членка има право да ограничи достъпа до един превозвач за максимален период от три години и да започне тръжна процедура, която може да обхване една група от маршрути. Всъщност групирането на няколко линии може да бъде разглеждано като отговор на ясно разбиване на пазара и като един вид индиректна компенсация, която по подобие на директните компенсации може да бъде приета единствено в рамките на член 4, параграф 1, буква г). В никакъв случай, при режим на ЗОУ по член 4, параграф 1, буква а), групирането не може да цели рентабилизирането на два отделни маршрута, за да се насърчи оперирането на един или повече превозвачи.
(57)
От друга страна, обясненията на италианските органи не се опират на никакви конкретни технически или икономически данни, които биха подкрепили направения от тях анализ.
На този анализ могат да бъдат противопоставени следните аргументи:
-
изискваните капацитет и честота трябва да държат сметка за нуждите на всеки отделен маршрут, а не да се цели по-ефикасното им постигане единствено чрез групирането на тези маршрути,
-
задълженията по отношение на честотата, свързани с подобно свързване, се оказват толкова големи, че в действителност отблъскват голям брой потенциални оператори, които имат желание да отговорят на ЗОУ и да обслужват Сардиния, но поради липса на оперативна единица в един от двата града са лишени от възможността да извършват това обслужване. Следователно групирането води по-скоро до затваряне на пазара,
-
в това отношение изглежда очевидно, че така групирани ЗОУ позволяват само на ограничен брой оператори, които вече присъстват по места, да отговорят благоприятно. Така въвеждането на ЗОУ отстрани компаниите, които оперираха или имаха намерение да оперират по маршрутите от Рим и Милано и то точно към всяко от двете засегнати летища, а именно Олбия и Алгеро. По този начин, дори и да са имали желанието, превозвачите не можаха да представят кандидатурата си, поради твърде високите разходи за експлоатация. Възможно е подобни групирания да са довели до отказа и на други потенциални оператори.
Тези рестриктивни ефекти стават още по-големи като се вземе предвид обхватът на засегнатите пазари (общ брой на пътниците за 2005 г. - по данни на Италианската република)
-
Олбия-Рим и Олбия-Милано: 731 349 пътници (390 186 през лятото и 341 163 през зимата)
-
Алгеро-Рим и Алгеро-Милано: 502 820 пътници (184 273 през лятото и 318 547 през зимата)
При тези условия не е вероятно маршрутите между двата най-големи града на Италия и летищата на Олбия и Алгеро в Сардиния да са толкова непривлекателни, че да се наложи да бъдат групирани.
(58)
Следователно Комисията счита, че групирането на някои маршрути е несъвместимо с Регламента и неправомерно рестриктивно.
3.6. Преференциални тарифи за хората, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там
(59)
Постановления № 35 и 36 изискват превозвачите да прилагат преференциални тарифи за хората, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там. Според изчисленията на Италианската република прилагането на тези разпоредби ще засегне максимум 220 000 души, но всъщност реалната цифра е по-близка до 110 000, като се има предвид, че 50 % от тях правят едно пътуване годишно.
(60)
На практика подобна мярка фаворизира най-вече европейските граждани с италианско поданство спрямо гражданите на други държави. Следователно на пръв поглед тя може да се счита като дискриминативна по отношение на гражданството и следователно противоречаща на Договора. Подобна мярка в рамките на режима на ЗОУ може да бъде приета само ако различното отношение се основава на обективни наблюдения, които са независими от гражданството на засегнатите лица и пропорционални на законната цел, преследвана от националното законодателство.
(61)
Италианската република обаче обяснява, че тази мярка е необходима преди всичко, за да се позволи на емигрантите от Сардиния да запазят връзките си с първоначалната си културна общност (17). Въпреки това, дори ако една подобна цел може да се счита за законна цел от обществена полза по смисъла на член 4, параграф 1, буква б), i) от Регламента, мярката е явно непропорционална. На първо място, тя е приложима за всяко лице, което е родено в Сардиния, но не пребивава постоянно там, без да бъде необходимо да се доказва връзката, която може още да съществува, например по отношение на семейството, между въпросното лице и родния му регион. На второ място, мярката се прилага независимо от финансовите възможности на всеки емигрант. Трето, за разлика от резидентите на Сардиния, които трябва да се придвижват до континента сравнително често, за да получат някои основни услуги (образование, здравеопазване) и да извършват икономическите дейности, необходими за развитието на Сардиния, емигрантите пътуват до Сардиния само по отделни поводи (в най-добрия случай 5 % от тях биха направили едно пътуване годишно според италианските власти). Следователно общите разходи по тези периодични пътувания са относително по-малки в сравнение с разходите на пребиваващите постоянно в Сардиния и голям брой случаи могат да бъдат лесно покрити от самите емигранти, без да е необходимо да се прилага намалението, предвидено в постановления № 35 и 36. Най-накрая, що се отнася до тези емигранти, които не разполагат с достатъчно средства, за да си платят цената на един полет годишно до Сардиния, една по-адекватна и по-малко рестриктивна мярка би била отпускането на помощи на съответните емигранти.
(62)
При тези условия Комисията счита, че тази разпоредба е непропорционална и несъвместима с Регламента.
3.7. Приложение за цялата летищна система
(63)
Постановления № 35 и 36 предвиждат прилагането на ЗОУ към Рим и Милано да обхване всички съответни летищни системи така, както са изброени в приложение II на Регламента, а именно:
-
Летищата Fiumicino и Ciampino за Рим
-
Летищата Linate, Malpensa и Bergame за Милано
(64)
За сведение, ЗОУ от 2000 г. покриваха летищата на „Рим (Fiumicino) и Милано“. В рамките на създаването на летищната система на Милано, по линия на член 8 и приложение II от Регламента, Италия веднага разшири приложението на ЗОУ до цялата засегната летищна система.
(65)
Италианската република оправда решението си само с технически аргументи, които я накарали автоматично да запази интегралността на всяка една от летищните системи. Въпреки това тя потвърди, че основното значение на ЗОУ е свързано с летищата на Рим-Fiumicino и Милано-Linate, които са предпочитани от бенефициерите на ЗОУ поради близостта им до центъра на съответната агломерация, по която причина ЗОУ предвиждат, че „предвид наличните часови интервали поне 50 % от предвидените полети между летищата на Сардиния, Рим и Милано трябва да бъдат осъществявани от и към Fiumicino и Linate“ (18).
(66)
Италианската република се съгласи, че е „обективно доказано, че летищата Fiumicino за Рим и Linate за Милано представляват най-удобната, най-добре обслужваната и най-атрактивната дестинация за потребителите, тъй като тези летища са най-близки и най-добре свързани с центровете на двата града“. Бе обяснено, че „за да се гарантира по-добро обслужване и да се отговори мажоритарно на изискванията на потребителите, е било сметнато за необходимо да се избегне ограничаването на свободата на превозвачите, които приемат ЗОУ, да изоставят напълно тези летища за сметка на други (по-неудобни и по-малко интересни за потребителите), които са част от същата летищна система.“ (19).
(67)
От друга страна, фактите сочат, че на практика полетите, извършвани през зимния сезон, се осъществяват единствено на летищата Fiumicino и Linate.
(68)
В конкретния случай Комисията се съмнява в необходимостта от подобна мярка, която счита за непропорционална в сравнение с търсените цели, които са да се осигури мобилността към континента и териториалната кохезия. Всъщност директното следствие от нея е отстраняването на случайните превозвачи, без да се засегне принципът на ЗОУ, като по този начин се допринася за окончателното затваряне на пазара към новите оператори по най-конкурентните маршрути, предимно през летния период.
(69)
Италианската република призна обаче, че летището-хъб Malpensa играе основна роля за международните линии, докато летищата Ciampino и Bergame, като вътрешен хъб за нискотарифните авиокомпании, позволяват да се отговори на общностния принцип за социална и икономическа кохезия и да се реализира за остров като Сардиния целта за териториална кохезия с всички региони на Европа. Следователно Италианската република се ангажира да промени постановление № 35, за да не прилага ЗОУ за летищата Malpensa, Bergame и Ciampino (20).
(70)
Комисията счита, че този ангажимент отговаря ефективно на съмненията, които могат да бъдат повдигнати, и че подобно изменение на постановлението ще позволи да се намали в значителна степен влиянието на неправомерните ограничения, наложени от ЗОУ, като се отговори на нуждите от мобилност на Сардиния, без да се въвеждат непропорционални ограничения за засегнатите пазари.
(71)
Имайки предвид ангажимента, поет от Италианската република, Комисията не смята за необходимо да продължи анализа си на непропорционалния характер на прилагането на ЗОУ за всички летищни системи на Милано и Рим, като си запазва възможността при необходимост да се върне към този аспект за настоящите и бъдещи ЗОУ.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(72)
На базата на елементите, предоставени от Република Италия, Комисията не поставя под въпрос принципа на прилагане на ЗОУ за линиите между Сардиния и континента, който може да се окаже необходим за осигуряване на адекватно извършване на услуги по засегнатите линии по отношение на честотата, капацитета и тарифите.
(73)
Въпреки това Комисията счита, че някои от условията, наложени от постановления № 35 и 36 на Италианската република, са неправомерно рестриктивни или непропорционални.
(74)
Комисията счита, че ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, предполагат, че всеки превозвач, който има намерение да спазва ЗОУ, трябва да може да оперира по тази линия, независимо кога възнамерява да започне да извършва своите услуги. Следователно въвеждането на срок за представяне на кандидатури, целящ да се изключи предварително всеки оператор, който представи кандидатурата си извън този срок, е неправомерно рестриктивно и несъвместимо с Регламента.
(75)
Дори и да изглежда законосъобразно да се предвиди срок за продължителност на услугите, Комисията счита, че спазването на принципа на пропорционалността налага този срок да бъде сведен до разумни граници и че в режим на ЗОУ по член 4, параграф 1, буква а) той не би трябвало да превишава една година.
(76)
Комисията счита, че правомощията, предоставени на ENAC за координиране на дейността на операторите, с цел да се избегне свръхкапацитет, са неправомерно рестриктивни и несъвместими с Регламента.
(77)
Комисията констатира, че групирането на линиите Олбия-Рим и Олбия-Милано, от една страна, и Алгеро-Рим и Алгеро-Милано, от друга страна, е неправомерно рестриктивно и несъвместимо с Регламента.
(78)
Комисията смята, че прилагането на намалени тарифи за лицата, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там, е непропорционално и несъвместимо с Регламента.
(79)
Комисията се съмнява в нуждата от прилагане на ЗОУ за всички летищни системи на Рим и Милано, която тя счита за непропорционална по отношение на търсените цели, които са да се осигури мобилността към континента и териториалната кохезия. Въпреки това, имайки предвид ангажимента, поет от Италианската република да измени постановление № 35, за да не прилага ЗОУ на летищата Bergame, Malpensa и Ciampino, Комисията няма да продължи своя анализ, като си запазва правото при необходимост да се върне към този аспект за настоящите и бъдещи ЗОУ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Италианската република може да продължи да прилага Задълженията за обществена услуга („ЗОУ“), наложени от постановления № 35 и 36 на Министерството на инфраструктурата и транспорта от 29 декември 2005 г. (публикувани в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana от 11 януари 2006 г.) за общо 16 маршрута, свързващи трите летища на Сардиния с няколко национални летища на италианската метрополия, и публикувани съответно на 24 март 2006 г. (постановление № 35) и 21 април 2006 г. (постановление № 36) в Официален вестник на Европейския съюз, съобразно член 4, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета относно достъпа на въздушните превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността, при условие, че се спазват следните условия:
а)
Всеки въздушен превозвач, който има намерение да спазва ЗОУ, трябва да получи възможност да оперира по даденото трасе, независимо кога е известил намерението си да започне да извършва своите услуги и от това дали това известие е било направено по време на или след периода от 30 дни, предвиден от постановленията.
б)
На въздушните превозвачи не трябва да се налага срок на продължителност на услугите в рамките на ЗОУ, който да превишава една година.
в)
Италианските власти трябва да преоценяват необходимостта от налагане на ЗОУ по дадено трасе, както и нивото на задълженията, наложени на всеки превозвач, веднага щом нов превозвач започне да оперира или изяви готовност да оперира по тази линия и, при всички положения, веднъж годишно.
г)
Италианските власти не трябва да пречат на въздушните превозвачи да извършват услуги по засегнатите линии извън минималните изисквания по отношение на честота и капацитет, предвидени от ЗОУ.
д)
Въздушните превозвачи не трябва да се задължават да предлагат преференциални тарифи на лицата, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там.
е)
Италианските власти нямат право да свързват правото на извършване на услуги по една линия между два града със задължението да се оперира по друга линия между два града.
2. Италианската република трябва да съобщи на Комисията мерките, които е взела за прилагане на настоящото решение, най-късно до 1 август 2007 г.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 23 април 2007 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 23 päivänä huhtikuuta 2007,
julkisen palvelun velvoitteiden asettamisesta tietyille Sardiniasta ja Sardiniaan liikennöitäville reiteille yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 4 artiklan nojalla
(tiedoksiannettu numerolla K(2007) 1712)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(2007/332/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 (1) ja erityisesti sen 4 artiklan 3 kohdan,
sekä katsoo seuraavaa:
I TOSISEIKAT
(1)
Italian tasavalta toimitti komissiolle 27 päivänä tammikuuta ja 28 päivänä helmikuuta 2006 infrastruktuuri- ja liikenneministeriön 29 päivänä joulukuuta 2005 antamat (Italian tasavallan virallisessa lehdessä 11 päivänä tammikuuta 2006 julkaistut) asetukset nro 35 ja 36, jäljempänä ’asetukset nro 35 ja 36’, joissa asetetaan julkisen palvelun velvoite yhteensä 16:lle Sardinian kolmen lentoaseman ja usean Manner-Italian kansallisen lentoaseman väliselle reitille. Lisäksi Italian tasavalta pyysi komissiota julkaisemaan ilmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille annetun asetuksen (ETY) N:o 2408/92, jäljempänä ’asetus’, 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti.
(2)
Italian tasavalta täsmensi 28 päivänä helmikuuta 2006 päivätyssä kirjeessään, että:
-
asetusta nro 36 oli muutettu 8 päivänä helmikuuta 2006 annetulla asetuksella, joka koskee vuorotiheyksiä, aikatauluja ja matkustajapaikkoja reitillä Cagliari-Torino,
-
se pyysi julkaisemaan Euroopan unionin virallisen lehden C-sarjassa myös ilmoituksen, jossa todetaan, että jos 30 päivän kuluessa tämän tarjouspyynnön julkaisemisesta yksikään lentoliikenteen harjoittaja ei ole ilmoittanut aloittavansa säännöllistä lentoliikennettä kullakin asetuksessa nro 36 säädetyllä reitillä julkisen palvelun velvoitteiden mukaisesti ja rahallista korvausta vaatimatta, Italia voi asetuksen (ETY) N:o 2408/92 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädettyä menettelyä noudattaen rajoittaa pääsyn tälle reitille koskemaan vain yhtä lentoliikenteen harjoittajaa ja myöntää tarjouskilpailun perusteella oikeuden tällaisen liikenteen harjoittamiseen edellä mainitun asetuksen säännösten mukaisesti.
(3)
Komissio julkaisi Euroopan unionin virallisessa lehdessä24 päivänä maaliskuuta 2006 tiedonannon asetuksessa nro 35 asetetuista julkisen palvelun velvollisuuksista (2) seuraavilla kuudella reitillä:
-
Alghero-Rooma ja Rooma-Alghero
-
Alghero-Milano ja Milano-Alghero
-
Cagliari-Rooma ja Rooma-Cagliari
-
Cagliari-Milano ja Milano-Cagliari
-
Olbia-Rooma ja Rooma-Olbia
-
Olbia-Milano ja Milano-Olbia.
(4)
Komissio julkaisi Euroopan unionin virallisessa lehdessä21 päivänä huhtikuuta 2006 tiedonannon asetuksessa nro 36 asetetuista julkisen palvelun velvollisuuksista (3) seuraavilla kymmenellä reitillä:
-
Alghero-Bologna ja Bologna-Alghero
-
Alghero-Torino ja Torino-Alghero
-
Cagliari-Bologna ja Bologna-Cagliari
-
Cagliari-Firenze ja Firenze-Cagliari
-
Cagliari-Torino ja Torino-Cagliari
-
Cagliari-Verona ja Verona-Cagliari
-
Cagliari-Napoli ja Napoli-Cagliari
-
Cagliari-Palermo ja Palermo-Cagliari
-
Olbia-Bologna ja Bologna-Olbia
-
Olbia-Verona ja Verona-Olbia.
(5)
Komissio julkaisi Euroopan unionin virallisessa lehdessä22 päivänä huhtikuuta 2006 tiedotteen Italian esittämästä tarjouskilpailusta, joka koskee asetuksessa nro 36 asetettuja julkisen palvelun velvollisuuksia. Tiedotteessa todetaan, että Italian tasavalta aikoo kunkin asetuksessa tarkoitetun kymmenen reitin osalta soveltaa asetuksen (EY) N:o 2408/92 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädettyä menettelyä, jos yksikään lentoliikenteen harjoittaja ei täytä julkisen palvelun velvoitteita kyseisillä reiteillä (4).
(6)
Maaliskuun 24 päivänä ja huhtikuun 21 päivänä 2006 julkaistujen julkisen palvelun velvoitteiden pääpiirteet ovat seuraavat:
-
Reitit Alghero-Rooma ja Alghero-Milano (yhdessä) sekä Olbia-Rooma ja Olbia-Milano (yhdessä) muodostavat kumpikin yhden kokonaisuuden, joka asianomaisten lentoliikenteen harjoittajien on hyväksyttävä täydellisesti ja kokonaan vaatimatta minkäänlaista korvausta. Reitit Cagliari-Rooma ja Cagliari-Milano on sitä vastoin hyväksyttävä erillisinä kokonaisuuksina vaatimatta minkäänlaista korvausta.
-
Asianomaisten lentoliikenteen harjoittajien on hyväksyttävä kaikki 21 päivänä huhtikuuta 2006 annetussa ilmoituksessa julkaistut kymmenen reittiä ja niille kullekin asetettu julkisen palvelun velvoite täydellisesti ja kokonaan.
-
Lentoliikenteen harjoittajan, joka hyväksyy julkisen palvelun velvoitteet, on taattava palvelun yhtäjaksoinen jatkuvuus vähintään 36 kuukauden ajan, eikä se voi keskeyttää palvelun harjoittamista ilman ennakkoilmoitusta, joka on toimitettava Italian ilmailulaitokselle (ENAC) ja Sardinian autonomisen alueen viranomaisille vähintään kuusi kuukautta aikaisemmin.
-
Jokaisen yksittäisen lentoliikenteen harjoittajan (tai pääasiallisen lentoliikenteen harjoittajan), joka hyväksyy julkisen palvelun velvoitteen, on annettava vakuus, jolla taataan palvelun asianmukainen suorittaminen ja jatkuminen. Vakuuden määrän on oltava vähintään viisi prosenttia ENACin arvioimasta kokonaisliikevaihdosta kullekin reittiyhdistelmälle suunnitellussa lentoliikenteessä. Vakuus maksetaan ENACille, joka käyttää sen julkisen palvelun velvoitteiden jatkumisen varmistamiseen siinä tapauksessa, että lentoliikenteen harjoittaja jättää velvoitteensa hoitamatta ilman perusteltua syytä, ja se muodostuu 50-prosenttisesti ”first demand”-tyyppisestä pankkitakuusta ja 50-prosenttisesti vakuutuksesta.
-
Jotta voidaan estää liikakapasiteetti, joka saattaisi aiheutua siitä, että useampi lentoliikenteen harjoittaja liikennöi reittiä, jolle velvoite on asetettu, ja ottaen huomioon kyseisten lentoasemien infrastruktuureihin liittyvät rajoitukset ja olosuhteet, ENAC vastaa yleisen edun nimissä - Sardinian autonomista aluetta kuultuaan - julkisen palvelun velvoitteen hyväksyvien lentoliikenteen harjoittajien toimintaohjelmien mukauttamisesta siten, että ne ovat täysin sopusoinnussa julkisen palvelun velvoitteissa liikenteelle asetettujen vaatimusten kanssa. Tämän on perustuttava reittien ja lentojen määrien tasapuoliseen jakamiseen asianomaisten lentoliikenteen harjoittajien kesken kyseisillä reiteillä (tai reittiyhdistelmissä) kahden edellisen vuoden aikana todettujen liikennemäärien perusteella.
-
Lentojen vähimmäismäärät, aikataulut ja tarjottava kapasiteetti määritellään 24 päivänä maaliskuuta 2006 ja 21 päivänä huhtikuuta 2006 annettujen tiedonantojen kohdassa 2 ”JULKISEN PALVELUN VELVOITTEET”.
-
Käytettävien ilma-alusten vähimmäiskapasiteetti määritellään tiedonantojen kohdassa 3 ”REITEILLÄ KÄYTETTÄVIEN ILMA-ALUSTEN TYYPPI”.
-
Lentolippujen hinnoittelurakenne kaikilla kyseisillä reiteillä määritellään tiedonantojen kohdassa 4 ”HINNAT”. Edullisten erikoishintojen osalta molempien tiedonantojen kohdassa 4.8 täsmennetään, että kyseisillä reiteillä liikennöivillä lentoliikenteen harjoittajilla on lakisääteinen velvollisuus soveltaa edullisia erikoishintoja (jotka on määritelty kohdassa 4 ”HINNAT”) ainakin Sardiniassa syntyneisiin henkilöihin, vaikka heidän asuinpaikkansa olisikin Sardinian ulkopuolella.
-
Komissiolle 29 päivänä joulukuuta 2005 lähetetyn ja Italian tasavallan virallisessa lehdessä 11 päivänä tammikuuta 2006 julkaistun asetuksen nro 35 mukaan kyseisiä reittejä koskeva velvoite alkaa 31 päivänä maaliskuuta 2006 ja päättyy 30 päivänä maaliskuuta 2009. Italian viranomaiset ilmoittivat 28 päivänä helmikuuta 2006 komissiolle kuitenkin 23 päivänä helmikuuta 2006 annetusta asetuksesta (Italian pysyvän edustuston kirje nro 2321), jolla nämä päivämäärät muutetaan 2 päiväksi toukokuuta 2006 ja 1 päiväksi toukokuuta 2009. Nämä päivämäärät on julkaistu 24 päivänä maaliskuuta 2006Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
-
Italian tasavalta ilmoittaa komissiolle 29 päivänä joulukuuta 2005 lähetetyn, Italian tasavallan virallisessa lehdessä 11 päivänä tammikuuta 2006 ja Euroopan unionin virallisessa lehdessä21 päivänä huhtikuuta 2006 julkaistun asetuksen nro 36 mukaan, että kyseisiä reittejä koskevien julkisen palvelun velvoitteiden alkamis- ja päättymispäivä vahvistetaan myöhemmin. Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistussa ilmoituksessa ei sen vuoksi asetettu velvoitteelle lopullisia alkamis- ja päättymispäiviä.
-
Lentoliikenteen harjoittajien, joiden aikomuksena on hyväksyä julkisen palvelun velvoite, on esitettävä 30 päivän kuluessa siitä, kun velvoitteen käyttöönottoa käsittelevä ilmoitus on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, virallinen hyväksyntä Italian toimivaltaiselle viranomaiselle.
(7)
Ennen tämän päätöksen kohteena olevien julkisen palvelun velvoitteiden asettamista Italian tasavalta oli 1 päivänä elokuuta ja 21 päivänä joulukuuta 2000 annetuilla asetuksilla asettanut julkisen palvelun velvoitteen kuudelle reitille Sardinian sekä Rooman ja Milanon lentoasemien välillä. Nämä velvoitteet julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä7 päivänä lokakuuta 2000 (5). Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisesti kyseisistä reiteistä järjestettiin tarjouskilpailu sellaisten liikenteenharjoittajien valitsemiseksi, jotka saisivat yksinoikeuden reiteillä ja joille maksettaisiin liikennöinnistä korvausta (6).
(8)
Julkisen palvelun velvoitteen mukaista liikennettä valittiin hoitamaan seuraavat lentoliikenteen harjoittajat:
-
Alitalia reitillä Cagliari-Rooma
-
Air One reiteillä Cagliari-Milano, Alghero-Milano ja Alghero-Rooma
-
Meridiana reiteillä Olbia-Rooma ja Olbia-Milano.
(9)
Tämä liikennöintijärjestely muutettiin julkisen palvelun velvoitteilla, jotka asetettiin 8 päivänä marraskuuta 2004 annetulla Italian asetuksella ja julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä10 päivänä joulukuuta 2004 (7). Lazion alueellisen hallinto-oikeuden tehtyä 17 päivänä maaliskuuta 2005 päätöksen, jolla 8 päivänä marraskuuta 2004 annettu asetus kumottiin osittain, Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle ”lakkauttaneensa” kyseiset velvoitteet. Tätä koskeva ilmoitus julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä1 päivänä heinäkuuta 2005 (8). Italian viranomaiset ilmoittivat 6 päivänä joulukuuta 2005 komissiolle, että 8 päivänä marraskuuta 2004 annettu asetus oli kumottu 15 päivästä marraskuuta 2004 alkaen.
II MENETTELY
(10)
Komissio lähetti Italian tasavallalle 9 päivänä maaliskuuta 2006 kirjeen (rekisteröity numerolla 204756), jossa se ilmaisi huolensa asetuksilla nro 35 ja 36 asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden suhteen. Se pyysi tarkempia tietoja niiden täytäntöönpanon syistä ja yksityiskohdista. Italian tasavalta vastasi ensin 22 päivänä maaliskuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, jonka liitteenä oli vastausluonnos, ja sen jälkeen 4 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(11)
Komissio lähetti ENACille 27 päivänä huhtikuuta 2006 kirjeen, jossa pyydettiin tarkennuksia ja tiedusteltiin julkisen palvelun velvoitteiden nykyisestä toiminnasta ennen uusien velvoitteiden voimaantuloa.
(12)
ENAC vastasi 9 päivänä toukokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, jossa se vahvisti, että julkisen palvelun velvoitteiden järjestelmä, jota sovelletaan Sardinian sekä Rooman ja Milanon välisillä reiteillä 2 päivään toukokuuta 2006 asti, on vuoden 2000 järjestelmä, joka on edelleen voimassa, koska vuoden 2004 asetus, jolla järjestelmää aiottiin muuttaa, oli kumottu. Asetuksessa nro 35 säädettyä uutta järjestelmää sovelletaan 2 päivästä toukokuuta 2006. Lisäksi vastauksessa selitettiin, että julkisen palvelun velvoitteet kattavat Milanon lentoasemajärjestelmän kokonaisuudessaan, kuten vuonna 2000 julkaistussa ilmoituksessa esitetään.
(13)
Italian tasavalta vastasi 4 päivänä elokuuta 2006 uudestaan komission 9 päivänä maaliskuuta lähettämään kirjeeseen ja antoi joitakin täydentäviä tietoja, jotka eivät kuitenkaan olleet uusia tai merkityksellisiä.
(14)
Komissio teki 1 päivänä elokuuta 2006 omasta aloitteestaan päätöksen käynnistää asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetty selvitys (9). Tämä päätös on annettu tiedoksi Italian tasavallalle 1 päivänä elokuuta 2006 (asiakirjan numero K(2006) 3516). Samassa päätöksessä komissio pyysi Italian viranomaisia vastaamaan kuukauden kuluessa näille esittämiinsä useisiin kysymyksiin.
(15)
Italian viranomaiset vastasivat pyyntöön 31 päivänä elokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Vastaus kattoi suuren osan esitetyistä kysymyksistä.
(16)
Komissio lähetti kuitenkin Italian pysyvälle edustustolle 2 päivänä lokakuuta 2006 kirjeen, jossa pyydettiin täydentäviä tietoja.
(17)
Italian tasavalta toimitti 6 päivänä lokakuuta 2006 pitkän vastauksen, joka sisälsi useita vastauksia komission täydentäviin kysymyksiin.
(18)
Komission (yksikön TREN.F.1) ja Italian viranomaisten (liikenneministeriö, pysyvä edustusto, Sardinian aluehallitus ja ENAC) välinen kokous pidettiin Brysselissä 17 päivänä lokakuuta 2006.
(19)
Kokouksessa annetuissa vastauksissa todettiin erityisesti, että seuraavia reittejä liikennöitiin jo nyt asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden mukaisesti:
-
Olbia-Rooma: Meridiana
-
Olbia-Milano: Meridiana
-
Alghero-Rooma: Air One
-
Alghero-Milano: Air One
-
Cagliari-Rooma: Air One ja Meridiana
-
Cagliari-Milano: Air One ja Meridiana
-
Cagliari-Bologna: Meridiana
-
Cagliari-Torino: Meridiana
-
Cagliari-Verona: Meridiana
-
Olbia-Bologna: Meridiana.
Yksikään yhtiö ei ole sitä vastoin suostunut liikennöimään lopuilla kuudella reitillä asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn järjestelyn mukaisesti. Italian tasavalta aikoo sen vuoksi järjestää 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisen tarjouskilpailun. Seuraavat yhtiöt on valittu osallistumaan tarjouskilpailuun:
-
Olbia-Verona: Meridiana
-
Alghero-Bologna: Air One
-
Alghero-Torino: Air One
-
Cagliari-Firenze: Air One ja Meridiana
-
Cagliari-Napoli: Air One ja Meridiana
-
Cagliari-Palermo: Air One ja Meridiana (10).
Italian tasavalta selitti kuitenkin, ettei se ollut vielä jakanut näitä reittejä käynnissä olevan komission selvityksen vuoksi.
III ANALYYSI
1. Oikeudellinen kehys
(20)
Julkisen palvelun velvoitetta koskevat säännöt vahvistetaan asetuksessa (ETY) N:o 2408/92, jossa määritellään palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamiseen liittyvät edellytykset ilmailualalla.
(21)
Julkisen palvelun velvoite voidaan nähdä poikkeuksena asetuksessa lausuttuun periaatteeseen, jonka mukaan ”jollei tässä asetuksessa toisin säädetä, jäsenvaltioiden on sallittava yhteisössä toimivien lentoliikenteen harjoittajien käyttää liikenneoikeuksia yhteisön sisäisillä reiteillä” (11).
(22)
Julkisen palvelun velvoitteen asettamisen edellytykset on määritelty asetuksen 4 artiklassa. Niitä tulkitaan tiukasti ja noudattaen syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita. Velvoitteelle on esitettävä riittävät perustelut mainitussa artiklassa esitettyjen edellytysten mukaisesti.
(23)
Julkisen palvelun velvoitetta koskevien sääntöjen mukaisesti ”jäsenvaltio voi alueellaan asettaa tällaisen velvoitteen syrjäistä tai kehitysaluetta palvelevalle lentoasemalle suuntautuvalle säännölliselle lentoliikenteelle, tai kyseisen jäsenvaltion alueella sijaitsevalle alueelliselle lentoasemalle suuntautuvalle harvaan liikennöitävälle reitille, jos näiden reittien katsotaan olevan ehdottoman välttämättömiä sen alueen talouskehitykselle, jolla lentoasema sijaitsee, siltä osin kuin tämä on tarpeen sen varmistamiseksi, että kyseisellä reitillä voidaan tarjota asianmukainen palvelu, joka täyttää jatkuvuutta, säännöllisyyttä, kapasiteettia ja hintoja koskevat vahvistetut vaatimukset, joita liikenteenharjoittaja ei täyttäisi, mikäli se ottaisi huomioon ainoastaan kaupallisen edun” (12).
(24)
Jäsenvaltiot arvioivat lentoliikenteen riittävyyden ottamalla huomioon erityisesti ”yleisen edun, mahdollisuuden käyttää muita liikennemuotoja, muiden liikennemuotojen edellytykset vastata kyseessä oleviin liikennetarpeisiin sekä kyseistä reittiä liikennöivien tai sillä liikennöintiä aikovien lentoliikenteen harjoittajien toiminnan kokonaisvaikutuksen” (13).
(25)
Asetuksen 4 artiklassa säädetään kaksivaiheisesta mekanismista: ensimmäisessä vaiheessa (4 artiklan 1 kohdan a alakohta) asianomainen jäsenvaltio asettaa julkisen palvelun velvoitteen yhdelle tai useammalle reitille, joka pysyy avoimena kaikille yhteisön liikenteenharjoittajille, ja tällöin ainoan rajoitteen muodostaa edellä mainitun velvoitteen noudattaminen. Jos yksikään lentoliikenteen harjoittaja ei ilmoita halukkuuttaan aloittaa säännöllistä lentoliikennettä reitillä, jolle on asetettu julkisen palvelun velvoite, kyseinen jäsenvaltio voi edetä toiseen vaiheeseen (4 artiklan 1 kohdan d alakohta), jossa se saa rajoittaa reitille pääsyn vain yhteen lentoliikenteen harjoittajaan enintään kolmen vuoden ajaksi, minkä jälkeen sopimus on uusittavissa. Tämä liikenteenharjoittaja valitaan yhteisön laajuisen tarjouskilpailun perusteella. Valitulle liikenteenharjoittajalle voidaan siis suorittaa taloudellista korvausta julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä.
(26)
Asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolla on joko jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan tehdyn selvityksen jälkeen valtuudet päättää, voidaanko julkisen palvelun velvoitteen soveltamista edelleen jatkaa. Komission päätös annetaan tiedoksi neuvostolle ja jäsenvaltioille.
2. Kelpuutettavien reittien tyyppi
(27)
Italian tasavalta on perustellut julkisen palvelun velvoitteiden asettamista tarpeella kehittää Sardiniaa, jonka saariasemasta aiheutuu sille haittoja.
(28)
Sardinian autonomisen alueen hallitus on lisäksi sitoutunut edistämään alueen asukkaiden liikkuvuutta. Sardinian ja Manner-Italian välisiä reittejä ei liikennöidä säännöllisesti läpi vuoden, vaikka liikkuvuusperiaatetta olisi voitava soveltaa Sardinian asukkaisiin jatkuvasti koko vuoden ajan. Italian tasavalta korostaa lisäksi, että Sardinian eri lentoasemien väliset etäisyydet ovat suuret niin kilometreissä kuin ajassa mitattuna, sillä kyseisen alueen infrastruktuurissa on puutteita. Juuri näillä seikoilla Italia perustelee sitä, miksi julkisen palvelun velvoitteiden olisi katettava kaikki kolme Sardinian lentokenttää.
(29)
Komissio arvioi, että Sardiniaa voidaan pitää syrjäisenä alueena sen saariaseman vuoksi ja koska muita todellisia vaihtoehtoisia liikennemuotoja ei ole olemassa.
(30)
Monet asiakirjat todistavat myös Sardinian alikehittyneisyydestä muihin Italian alueisiin verrattuna: Sardinian eristyneisyys ja sen pieni väestö, jota voimakas muuttoliike pienentää entisestään, selittävät, miksi tämä saari on Mezzogiornon alueiden tavoin jäänyt talouskehityksessä muista jälkeen.
(31)
Komission analyysissä ei käytettävissä olevien tietojen perusteella voida kyseenalaistaa Italian viranomaisten korostamaa asianomaisten reittien välttämättömyyttä.
3. Julkisen palvelun velvoitteiden riittävyys
3.1 Yleisiä huomioita
(32)
Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat asettaa julkisen palvelun velvoitteen ainoastaan ”siltä osin kuin se on tarpeen sen varmistamiseksi, että kyseisellä reitillä voidaan tarjota asianmukainen palvelu, joka täyttää jatkuvuutta, säännöllisyyttä, kapasiteettia ja hintoja koskevat vahvistetut vaatimukset, joita liikenteenharjoittaja ei täyttäisi, mikäli se ottaisi huomioon ainoastaan liiketaloudellisen edun”.
(33)
Palvelujen riittävyyttä arvioidaan ottaen huomioon seuraavat asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa esitetyt kriteerit:
-
yleinen etu,
-
mahdollisuus käyttää muita liikennemuotoja varsinkin saaristoalueella sekä se, kuinka hyvin nämä liikennemuodot vastaavat kyseessä olevia liikennetarpeita;
-
ne lentoliikenteen kuljetusmaksut ja -ehdot, joita käyttäjille voidaan tarjota,
-
kyseistä reittiä liikennöivien tai sillä liikennöintiä aikovien lentoliikenteen harjoittajien toiminnan kokonaisvaikutus.
(34)
Lisäksi julkisen palvelun velvoitteen on oltava oikeasuhteisuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden mukainen (ks. esimerkiksi yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) ym. vastaan Administración General del Estado, 20.2.2001 antama tuomio (Kok. 2001, s. I-01271)).
(35)
Tässä tapauksessa komissio katsoo Italian viranomaisten toimittamien tietojen perusteella, että julkisen palvelun velvoitteiden asettaminen vuorotiheyksien ja matkustajapaikkojen sekä hintojen osalta voi olla tarpeen riittävien palvelujen takaamiseksi kyseisillä reiteillä.
(36)
Komissio katsoo kuitenkin, että eräät asetuksissa nro 35 ja 36 asetetut edellytykset ovat tarpeettoman rajoittavia tai suhteettomia.
3.2 Vaatimus esittää julkisen palvelun velvoitteiden hyväksyntä 30 päivän kuluessa
(37)
Asetuksissa nro 35 ja 36 säädettyjen julkisen palvelun velvoitteiden 8 kohdassa todetaan, että ”lentoliikenteen harjoittajien, jotka aikovat hyväksyä tässä asiakirjassa olevat julkisen palvelun velvoitteet, on 30 päivän kuluessa kyseisiä julkisen palvelun velvoitteita koskevan komission tiedonannon julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä esitettävä ENACille virallinen hyväksymisilmoituksensa”. Tämä velvollisuus on jopa peruste sellaisen liikenteenharjoittajan hylkäämiseksi, joka on esittänyt hyväksyntänsä päivän ”liian myöhään”. Näin ollen liikenteenharjoittaja, joka ei esitä hyväksyntäänsä kaikille julkisen palvelun velvoitteiden edellytyksille mainitussa määräajassa, saatetaan hylätä koko kaudeksi.
(38)
Komissio katsoo, että tällä vaatimuksella ei ole asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti mitään oikeusperustaa ja että se on tarpeettoman rajoittava. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti jäsenvaltiot eivät voi rajoittaa reiteille pääsevien liikenteenharjoittajien lukumäärää, vaan ne voivat ainoastaan asettaa yleisen julkisen palvelun velvoitteen, jota voidaan soveltaa kaikkiin liikenteenharjoittajiin, jotka liikennöivät tai aikovat liikennöidä kyseisillä reiteillä. Liikenteenharjoittajien lukumäärää voidaan tällä tavoin rajoittaa ainoastaan 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla.
(39)
Näin ollen minkä tahansa liikenteenharjoittajan, joka aikoo noudattaa asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti asetettuja julkisen palvelun velvoitteita, on voitava liikennöidä kyseisellä reitillä riippumatta ajankohdasta, jona liikenteenharjoittaja aikoo aloittaa palvelujensa tarjonnan. Jos yksikään liikenteenharjoittaja ei ole tiettyyn päivämäärään mennessä aloittanut tietyllä reitillä säännöllistä lentoliikennettä 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden mukaisesti, jäsenvaltio saa 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisesti rajoittaa liikenteenharjoittajien pääsyä tälle reitille. Jos yksi tai useampi toimija on kuitenkin aloittanut liikennöinnin määräajassa, jäsenvaltio ei voi sulkea tältä reitiltä pois muita liikenteenharjoittajia, jotka ilmaisevat aikovansa liikennöidä reitillä milloin tahansa määräajan jälkeen. Uusien toimijoiden mukaantulo voi kuitenkin edellyttää mukautuksia kullekin liikenteenharjoittajalle asetettuihin julkisen palvelun velvoitteisiin. (ks. jäljempänä oleva kohta 3.4).
3.3 Vaatimus liikennöidä reittiä kolmen vuoden ajan
(40)
Asetuksissa nro 35 ja 36 säädettyjen julkisen palvelun velvoitteiden 5 kohdassa todetaan, että ”asetuksen (ETY) N:o 2408/92 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti lentoliikenteen harjoittajan, joka hyväksyy julkisen palvelun velvoitteet, on taattava palvelun yhtäjaksoinen jatkuvuus vähintään 36 kuukauden ajan, eikä se voi keskeyttää palvelun harjoittamista ilman ennakkoilmoitusta, joka on toimitettava Italian ilmailulaitokselle (ENAC) ja Sardinian autonomisen alueen viranomaisille vähintään kuusi kuukautta aikaisemmin”.
(41)
Vähimmäisliikennöintiajan vaatimus on tarkasteltavana olevassa tapauksessa yhdenmukainen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan kanssa, jossa säädetään, että ”jos riittävää ja jatkuvaa lentoliikennettä ei voida taata muilla liikennemuodoilla, asianomaiset jäsenvaltiot voivat sisällyttää julkisten palvelujen velvoitteeseen vaatimuksen, että lentoliikenteen harjoittajat, jotka aikovat liikennöidä tiettyä reittiä, antavat takeet siitä, että ne liikennöivät tätä reittiä tietyn, julkisten palvelujen velvoitteen muiden ehtojen mukaisesti täsmennettävän ajan”. Komissio arvioi, että koska Sardinia on kaukana mantereelta sijaitseva saari, vaihtoehtoista riittävää liikennettä ei voida taata muilla liikennemuodoilla.
(42)
Komissio katsoo kuitenkin, että asetuksissa nro 35 ja 36 liikennöinnille asetettu kolmen vuoden vähimmäiskesto on ylimitoitettu ja suhteeton.
(43)
Komissio voi ymmärtää tarpeen taata liikenteen jatkuvuus ja saada liikenteenharjoittajilta sitoumus tietyn ajan jatkuvaan liikennöintiin. Kuten edellä todetaan, ei ole kuitenkaan julkisen palvelun velvoitteiden täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten tehtävä estää mahdollisia ehdokkaita tarjoamasta palvelujaan: julkisen palvelun velvoitteet, joihin ei liity yksinoikeuksia eikä korvauksia, eivät saa missään tapauksessa johtaa markkinoiden lopulliseen tai pitkäaikaiseen sulkemiseen.
(44)
Reiteille, joiden liikennöinti vaihtelee voimakkaasti vuodenajasta riippuen, voi olla oikeutettua asettaa velvoitteita vuoden tiettyinä jaksoina. Tällaisilla reiteillä toimivat liikenteenharjoittajat saattavat nimittäin usein rajoittaa tai keskittää tarjontansa viikoille, joiden aikana liikennöintitiheys on riittävä palvelun kannattavuuden takaamiseksi, ja luopua liikennöinnistä vuoden muina jaksoina. Komissio katsoo kuitenkin, että tällaisissa olosuhteissa ajanjakso, jonka aikana on taattava jatkuva liikennöinti 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn julkisen palvelun velvoitteita koskevan järjestelyn avulla, voisi suhteellisuusperiaatteen mukaisesti olla enintään yksi vuosi.
(45)
Lisäksi komissio on sitä mieltä, että tämän ajanjakson kesto ei estä julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisesta vastaavaa viranomaista tekemästä säännöllistä uudelleenarviota liikennöinnin riittävyydestä. Kuten jäljempänä mainitaan, tällainen tarkastelu olisi joka tapauksessa toteutettava, kun uusi liikennöijä aloittaa toimintansa tai on aloittamassa toimintaansa asianomaisella reitillä.
3.4 Reittien ja lentojen määrien jakaminen ENACin toimesta
(46)
Asetusten nro 35 ja 36 kohdassa 1.6 säädetään seuraavaa: ”Jotta voidaan estää liikakapasiteetti, joka saattaisi aiheutua siitä, että useampi lentoliikenteen harjoittaja liikennöi samaa reittiä, ja ottaen huomioon kyseisten lentoasemien infrastruktuureihin liittyvät rajoitukset ja paineet, ENAC vastaa yhteisen edun nimissä - Sardinian autonomista aluetta kuultuaan - asianomaisten lentoliikenteen harjoittajien toimintaohjelmien mukauttamisesta siten, että ne ovat täysin sopusoinnussa julkisen palvelun velvoitteissa liikenteelle asetettujen vaatimusten kanssa. Tämän on perustuttava reittien ja lentojen määrien tasapuoliseen jakamiseen asianomaisten lentoliikenteen harjoittajien kesken kyseisillä reiteillä (tai reittiyhdistelmissä) kahden edellisen vuoden aikana todettujen liikennemäärien perusteella”.
(47)
Näiden valtuuksien nojalla ENAC voi sovitella ja edistää samalla reitillä liikennöivien useiden yhtiöiden välillä tehtävää sopimusta. Sardinian tapauksessa ENAC on toiminut valvojana tietyistä reiteistä kiinnostuneiden liikennöijien välisissä kokouksissa ja määritellyt näiden kanssa sen, miten liikenne jaetaan.
(48)
Italian tasavalta puolustaa ENACin väliintulo-oikeutta, jolla Italian mukaan varmistetaan palvelun jatkuvuus ja suojataan julkisen palvelun velvoitteet sellaisiin toimijoihin liittyviltä riskeiltä, jotka saattavat olla vähemmän kiinnostuneita hyväksymään julkisen palvelun velvoitteet korvauksetta ja lopettavat yhtäkkiä liikennöinnin. Italia viittaa erityisesti Lazion alueellisen hallinto-oikeuden 17 päivänä maaliskuuta 2005 antamaan tuomioon, jonka mukaan oli ”täysin laillista, että vuoden 2004 asetuksessa määritellään skenaario, jossa kaikilla julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisalaan kuuluvilla reiteillä toimii useita itsenäisiä keskenään kilpailevia liikenteenharjoittajia. Tällaisesta mahdollisuudesta on kuitenkin ilmoitettava selkeästi ja määriteltävä ennakolta objektiivinen vähimmäiskriteeri sille, miten lähtö- ja saapumisajat jaetaan suhteessa julkisen palvelun velvoitteen mahdollisesti hyväksyneiden liikenteenharjoittajien lukumäärään (yksi, kaksi tai useampi), jotta vältettäisiin tarjonnan haitallinen liikakapasiteetti ja erityisesti, jotta lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen ei johtaisi liikennöinnin mielivaltaiseen aloittamiseen ja sen tosiasialliseen yksinoikeudellisuuteen, jotka asetuksessa nimenomaisesti kielletään” (14).
(49)
Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla asetetuissa julkisen palvelun velvoitteissa on otettava huomioon kaikki liikenteenharjoittajat, jotka liikennöivät tai aikovat liikennöidä asianomaisella reitillä. Tämä vahvistetaan 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, jossa säädetään, että ”jäsenvaltiot arvioivat lentoliikenteen riittävyyden ottamalla huomioon kyseistä reittiä liikennöivien tai sillä liikennöintiä aikovien lentoliikenteen harjoittajien toiminnan kokonaisvaikutuksen”.
(50)
Komissio katsoo, että tätä periaatetta ei pitäisi noudattaa ainoastaan julkisen palvelun velvoitteen asettamishetkellä vaan koko velvoitteen keston ajan. Näin ollen aina kun uusi liikenteenharjoittaja aloittaa tai on aloittamassa toimintaansa kyseisellä reitillä, kullekin toimijalle julkisen palvelun velvoitteella määrättyjen matkustajapaikkojen ja vuorotiheyksien tasoa olisi mukautettava siten, että kullakin reitillä tarjottavien matkustajapaikkojen ja vuorotiheyksien kokonaismäärä ei ylitä sitä, mikä on ehdottoman tarpeen riittävän palvelun tarjoamiseksi.
(51)
Liikenteenharjoittajien ei asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden yhteydessä edellytetä sitoutuvan toimijakohtaisesti takaamaan lentojen tai matkustajapaikkojen määrää, vaan kaikki toimijat voivat yhdessä varmistaa kyseisen vähimmäispalvelun tarjonnan.
(52)
Komissio myöntää, että julkisen palvelun velvoitteista vastaavan viranomaisen voi olla tarpeen varmistua, että lentojen ja matkustajapaikkojen taso täyttää julkisen palvelun velvoitteet. Viranomaisen ei kuitenkaan pidä missään tapauksessa rajoittaa kyseisten liikenteenharjoittajien mahdollisuutta tarjota halutessaan palveluja, jotka ylittävät julkisen palvelun velvoitteissa vaaditun kapasiteetin tai vuorotiheyden, sillä viimeksi mainitut voivat olla ainoastaan vähimmäisvelvollisuuksia. Näin ollen voidaan todeta, että sikäli kuin ENACin noudattamien sääntöjen tarkoituksena on estää liikenteenharjoittajaa tarjoamasta ylimääräisiä palveluja, ne ovat tarpeettoman rajoittavia ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
(53)
Tältä osin komissio pitää myönteisenä sitä, että Italian tasavalta vahvisti 15 päivänä marraskuuta 2006 päivätyssä kirjeessään laativansa tilanteesta vuosittaisia uudelleenarvioita ja arvioivansa sellaisten toimijoiden mahdollisesti esittämiä pyyntöjä, jotka olisivat valmiita liikennöimään julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisalaan kuuluvilla reiteillä (15). Komissio panee merkille Italian tasavallan vahvistaneen, että ”mikään ei estä jäsenvaltiota tarkastamasta (myös julkisen palvelun velvoitteiden soveltamiskaudella) julkisen palvelun velvoitteiden riittävyyttä ja tarvetta sekä muuttamasta tai peruuttamasta niitä, ellei niiden hyödyllisyyttä tai lainmukaisuutta tunnusteta myöhemmin” (16).
3.5 Reittien Alghero-Rooma ja Alghero-Milano sekä reittien Olbia-Rooma ja Olbia-Milano yhdistäminen
(54)
Italian tasavalta perustelee reittien Alghero-Rooma ja Alghero-Milano sekä reittien Olbia-Rooma ja Olbia-Milano yhdistämistä kyseisten reittien liikennöinnin keskinäisellä täydentävyydellä ja riippuvuudella. Italian viranomaiset katsovat, että liikenne on kyseisillä reiteillä vuoden kahdella kolmanneksella puolueettomasti tarkasteltuna vähäistä liikenteen erittäin suurten kausivaihteluiden vuoksi. Koska kyseisille reiteille ei ole vahvistettu mitään taloudellisia korvauksia, viranomaisten vastuulla olisi varmistaa, että liikenteenharjoittajien toiminta näillä reiteillä jatkuu, vaikkei se olekaan taloudellisesti kannattavaa. Tavoitteena on saada aikaan ”toiminnallisen keskinäisriippuvuuden myönteisiä vaikutuksia”, jotka mahdollistavat ”ilma-alusten rotaation talvisaikaan kysynnän vähyyden vuoksi” samalla kun ”reittien yhdistäminen lisää liikenteenharjoittajien kiinnostusta näillä reiteillä liikennöimiseen”. Italian tasavalta toteaa lisäksi, että kesäkauden kysyntään voitaisiin vastata paremmin useiden reittien yhdistetyn liikennöinnin avulla. Italian tasavalta väittää, että asetuksessa itsessään tarjotaan mahdollisuus yhdistää reittejä kysynnän vaihtelun mukaan esimerkiksi saman viikon aikana. Reittejä yhdistämällä voitaisiin siis hillitä kustannuksia ja optimoida kapasiteetti ja vastata samalla paremmin kuluttajien vaatimuksiin. Reittien yhdistäminen ei näin ollen rajoittaisi markkinoita vaan päinvastoin houkuttaisi useampia toimijoita liikennöimään kyseisillä reiteillä.
(55)
Komissio arvioi, että reittien yhdistäminen ei ole yhdenmukaista asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohdan kanssa. Kyseisissä säännöksissä vahvistetuissa julkisen palvelun velvoitteiden kelpoisuutta ja riittävyyttä koskevissa perusteissa viitataankin nimenomaisesti yhteen ”reittiin” eikä kertaakaan reittien yhdistämiseen. Tästä on pääteltävä, että kutakin kyseisistä perusteista on arvioitava erikseen suhteessa kuhunkin yksittäiseen reittiin.
(56)
Tämä tulkinta noudattaa myös suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia. Reittien yhdistäminen antaisi jäsenvaltioille mahdollisuuden asettaa julkisen palvelun velvoitteita reiteille, joilla niitä ei tarvita riittävän liikennöinnin varmistamiseksi. Reittien yhdistämismahdollisuuteen viitataan näin ollen vain 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa, jossa mainitaan, että julkisen tarjouskilpailun perusteella myönnetään oikeus harjoittaa tällaista liikennettä ”yhdellä tai useammalla reitillä”. Tämä nimenomainen 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa oleva maininta sulkee pois mahdollisuuden reittien yhdistämiseen 4 artiklan 1 kohdan a, b ja c kohdan puitteissa. Ainoastaan jos markkinoilta ei löydy yhtäkään lentoliikenteen harjoittajaa, joka on aloittanut tai aikoo aloittaa säännöllisen lentoliikenteen tietyllä reitillä tälle reitille asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden mukaisesti, jäsenvaltio voi rajoittaa tälle reitille pääsyn vain yhteen liikenteenharjoittajaan enintään kolmen vuoden ajaksi ja julkaista tarjouspyynnön, joka voi koskea useampia reittejä. Yhteenvetona voidaan todeta, että useampien reittien yhdistämistä voidaan pitää vastauksena selkeään tarjonnan puuttumiseen markkinoilla ja epäsuoran korvauksen muotona, joka suorien korvausten tavoin sallitaan ainoastaan 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan yhteydessä. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisessa julkisen palvelun velvoitteita koskevassa järjestelyssä reittien yhdistämisen tavoitteena ei voi missään tapauksessa olla kahden erillisen reitin saaminen kannattavaksi yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminnan edistämistä varten.
(57)
Lisäksi todetaan, että Italian viranomaisten antamien selvitysten tueksi ei esitetä mitään teknisiä tai taloudellisia numerotietoja.
Italian viranomaisten näkemystä voidaan vastustaa seuraavista syistä:
-
Vaaditun kapasiteetin ja vuorotiheyden on kuvastettava reittikohtaisia tarpeita eikä niiden tehokkaampi organisointi saisi edellyttää kyseisten reittien yhdistämistä.
-
Reittien yhdistämiseen liittyvät vuorotiheyttä koskevat vaatimukset ovat niin tiukkoja, että ne saavat monet mahdolliset liikenteenharjoittajat, jotka haluaisivat hyväksyä julkisen palvelun velvoitteet ja liikennöidä Sardiniaan ja Sardiniasta, luopumaan tästä aikeestaan; ja jos liikenteenharjoittajien toimipaikka ei sijaitse toisessa kyseisistä kaupungeista, niillä ei ole mitään mahdollisuutta tarjota tätä palvelua. Reittien yhdistäminen vaikuttaa näin ollen pikemminkin markkinoita sulkevasti.
-
Näin ollen on selvää, että vain pieni määrä jo paikalla olevia toimijoita pystyisi vastaamaan myöntävästi tällä tavoin yhdistettyihin julkisen palvelun velvoitteisiin. Julkisten palvelujen velvoitteiden käyttöönotto on sen vuoksi sysännyt syrjään yhtiöitä, jotka liikennöivät tai aikoivat liikennöidä Roomasta ja Milanosta lähtevillä reiteillä, joiden määräpaikkoina olivat molemmat kyseiset lentoasemat eli Olbia ja Alghero. Kyseiset liikenteenharjoittajat eivät näin ollen pystyneet, vaikka olisivat halunneetkin, jättämään hakemustaan kyseisten liikennöintipalvelujen tarjoamiseksi, koska se olisi tullut niille liian kalliiksi. Reittien yhdistäminen on siis omiaan estämään muiden mahdollisten toimijoiden markkinoille pääsyn.
Nämä rajoittavat vaikutukset ovat entistäkin merkittävämpiä, kun huomioon otetaan asianomaisten markkinoiden laajuus (matkustajien kokonaismäärä vuonna 2005 - Italian tasavallan esittämät luvut):
-
Olbia-Rooma ja Olbia-Milano: 731 349 matkustajaa (390 186 kesällä ja 341 163 talvella),
-
Alghero-Rooma ja Alghero-Milano: 502 820 matkustajaa (184 273 kesällä ja 318 547 talvella).
Näissä oloissa on epätodennäköistä, että näiden Italian kahden suuren kaupungin sekä Sardiniassa sijaitsevien Olbian ja Algheron lentoasemien väliset reitit olisivat niin epäkiinnostavia, että ne pitäisi yhdistää liikenteenharjoittajien kiinnostuksen herättämiseksi.
(58)
Tästä syystä komissio katsoo, että tiettyjen reittien yhdistäminen on ristiriidassa asetuksen kanssa ja tarpeettoman rajoittavaa.
3.6 Alennetut hinnat henkilöille, jotka ovat syntyneet Sardiniassa mutteivät asu siellä
(59)
Asetuksissa nro 35 ja 36 vaaditaan, että liikenteenharjoittajat soveltavat alennettuja hintoja henkilöihin, jotka ovat syntyneet Sardiniassa mutteivät asu siellä. Italian viranomaisten arvioiden mukaan näiden säännösten soveltaminen koskisi enintään 220 000:ta henkilöä, ja todellisuudessa 110 000:ta henkilöä, jos arvioidaan, että 50 prosenttia heistä matkustaisi Sardiniaan kerran vuodessa.
(60)
Tällainen toimenpide suosii käytännössä Italian kansalaisuuden omaavia Euroopan kansalaisia suhteessa muihin kansalaisuuksiin. Näin ollen sitä voidaan pitää lähtökohtaisesti kansalaisuuden perusteella syrjivänä toimenpiteenä, jolloin se on perustamissopimuksen vastainen. Tällainen julkisen palvelun velvoitteita koskevan järjestelyn puitteissa toteutettava toimenpide voitaisiin sallia ainoastaan, jos tämä kohtelun eroavaisuus olisi perusteltua sellaisista objektiivisista syistä, jotka eivät liity asianomaisten henkilöiden kansalaisuuteen ja jotka ovat oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään.
(61)
Italian tasavallan selvityksen mukaan toimenpide on tarpeen lähinnä sen vuoksi, että Sardiniasta muuttaneet sardinialaiset voisivat säilyttää siteet omaan kulttuuriyhteisöönsä (17). Vaikka tätä tavoitetta voitaisiin pitää hyväksyttävänä yleisen edun mukaisena tavoitteena asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdan mukaisesti, se on kuitenkin selvästi suhteeton. Toimenpidettä voidaan ensinnäkin soveltaa kaikkiin henkilöihin, jotka ovat syntyneet Sardiniassa mutteivät asu siellä, ilman vaatimusta osoittaa kyseisen henkilön ja hänen kotiseutunsa välillä esimerkiksi perhesuhteiden muodossa vielä olevaa sidettä. Toiseksi toimenpidettä sovelletaan kaikkiin siirtolaisiin näiden taloudellisesta tilanteesta riippumatta. Kolmanneksi siirtolaiset matkustavat Sardiniaan vain silloin tällöin (Italian viranomaisten mukaan enintään 50 prosenttia heistä matkustaa Sardiniaan mahdollisesti kerran vuodessa) toisin kuin Sardinian asukkaat, joiden on matkustettava mannermaalle suhteellisen usein tiettyjen peruspalvelujen vuoksi (koulutus, terveydenhoito) tai harjoittaakseen Sardinian kehittämisen kannalta tarpeellisia elinkeinoja. Näin ollen kyseisten satunnaisten matkojen kokonaiskustannukset ovat suhteessa alhaisemmat kuin Sardinian asukkaille aiheutuvat kustannukset, ja siirtolaiset voivat useimmissa tapauksissa kattaa ne helposti tarvitsematta turvautua asetuksissa nro 35 ja 36 säädettyyn alennukseen. Lopuksi voidaan todeta, että jos joillakin siirtolaisilla ei olisi varaa vuosittaiseen Sardiniaan suuntautuvaan lentomatkaan, asianmukaisempi ja vähemmän rajoittava toimenpide olisi tuen tarjoaminen kyseisille siirtolaisille.
(62)
Näissä oloissa komissio katsoo, että tämä säännös on suhteeton ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
3.7 Soveltaminen koko lentoasemajärjestelmään
(63)
Asetuksissa nro 35 ja 36 säädetään julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisesta Rooman ja Milanon lentoasemajärjestelmiin kokonaisuudessaan, sellaisena kuin ne esitetään asetuksen (ETY) N:o 2408/92 liitteessä II, eli:
-
Rooman osalta Fiumicinon ja Ciampinon lentoasemiin
-
Milanon osalta Linaten, Malpensan ja Bergamon lentoasemiin.
(64)
Olisi huomattava, että vuoden 2000 julkisen palvelun velvoitteet kattoivat ”Rooman (Fiumicino) ja Milanon” lentoasemat. Perustamalla asetuksen 8 artiklan ja liitteen II nojalla Milanon lentoasemajärjestelmän Italia laajensi ilman eri toimenpiteitä julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisalaa, joka kattaa nyt kyseisen lentoasemajärjestelmän kokonaisuudessaan.
(65)
Italian tasavalta perusteli valintaansa yksinomaan teknisillä syillä, mikä merkitsee sitä, että julkisen palvelun velvoitteiden piiriin kuuluvat automaattisesti kaikki lentoasemajärjestelmät kokonaisuudessaan. Se vahvisti kuitenkin, että julkisen palvelun velvoitteet koskivat lähinnä Rooman Fiumicinon ja Milanon Linaten lentoasemia, joita julkisen palvelun velvoitteiden edunsaajat suosivat, koska ne sijaitsevat lähellä kaupungin keskustaa, mikä oli peruste seuraavalle julkisen palvelun velvoitteita koskevalle määräykselle: ”Käytettävissä olevien lähtö- ja saapumisaikojen mukaan vähintään 50 prosenttia Sardinian ja Rooman/Milanon lentoasemien välisistä suunnitelluista yhteyksistä on lennettävä Fiumicinon ja Linaten lentoasemille” (18).
(66)
Italian tasavalta totesi, että oli ”puolueettomasti todistettu, että Rooman Fiumicinon ja Milanon Linaten lentoasemat ovat käyttäjien kannalta mukavimpia, parhaiten liikennöityjä ja houkuttelevimpia määräpaikkoja, sillä ne sijaitsevat lähinnä näiden kahden kaupungin keskustoja hyvien liikenneyhteyksien päässä”. Italia selitti, että ”paremman palvelun takaamiseksi ja käyttäjien vaatimuksiin vastaamiseksi katsottiin, että on tarpeen estää julkisen palvelun velvoitteet hyväksyviä liikenteenharjoittajia korvaamasta nämä lentoasemat kokonaisuudessaan samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvilla muilla (käyttäjien kannalta hankalampien välimatkojen päässä sijaitsevilla) lentoasemilla” (19).
(67)
Toimitetuista tiedoista ilmenee lisäksi, että lentoja liikennöidään talvisaikaan ainoastaan Fiumicinon ja Linaten lentoasemilta ja -asemille.
(68)
Tarkasteltavana olevassa tapauksessa komissio epäilee tällaisen toimenpiteen tarpeellisuutta ja pitää sitä suhteettomana tavoiteltuihin päämääriin nähden eli liikkuvuuden varmistamiseksi mannermaalle ja alueellisen koheesion takaamiseksi. Toimenpiteen suorana vaikutuksena onkin, että se julkisen palvelun velvoitteen periaatteeseen vaikuttamatta estää satunnaisia liikenteenharjoittajia tarjoamasta palvelujaan ja edistää markkinoiden lopullista sulkemista uusilta toimijoilta kilpailluimmilla reiteillä, erityisesti kesäaikaan.
(69)
Italian tasavalta myönsi kuitenkin, että Malpensan päälentoasemalla on olennaisen tärkeä rooli kansainvälisessä liikenteessä, kun taas Ciampinon ja Bergamon lentoasemat, joita halpalentoyhtiöt käyttävät Italian sisäisen liikenteen päälentoaseminaan, mahdollistavat yhteisön taloudellisen ja sosiaalisen koheesion periaatteen noudattamisen sekä Sardinian kaltaisen saaren ja muiden Euroopan alueiden välisen alueellisen koheesion toteutumisen. Italian tasavalta sitoutui tämän vuoksi muuttamaan asetusta nro 35 siten, että julkisen palvelun velvoitetta ei sovelleta Malpensan, Bergamon ja Ciampinon lentoasemiin (20).
(70)
Komissio katsoo, että kyseinen sitoumus kumoaa tehokkaasti epäilyt, joita voidaan esittää, ja että mainitun asetuksen muuttamisen myötä voidaan merkittävästi alentaa julkisen palvelun velvoitteista johtuvien aiheettomien rajoitusten vaikutuksia ja vastata Sardinian liikkuvuutta koskeviin tarpeisiin asettamatta kyseisille markkinoille suhteettomia rajoituksia.
(71)
Ottaen huomioon tämän Italian tasavallan sitoumuksen komissio ei aio enää arvioida sitä, onko järjestelyn soveltaminen kaikkiin Milanon ja Rooman lentoasemiin suhteetonta, samalla kun se varaa itselleen mahdollisuuden tarkastella tarvittaessa myöhemmin kyseistä näkökohtaa voimassa olevien ja tulevaisuudessa asetettavien julkisen palvelun velvoitteiden osalta.
IV PÄÄTELMÄT
(72)
Italian tasavallan toimittamien tietojen perusteella komissio ei aseta kyseenalaiseksi periaatetta, jonka mukaan Sardinian ja Manner-Italian välisiin reitteihin sovelletaan julkisen palvelun velvoitetta, joka voi vuorotiheyksien ja matkustajapaikkojen sekä hintojen osalta olla tarpeen riittävien palvelujen takaamiseksi kyseisillä reiteillä.
(73)
Komissio katsoo kuitenkin, että eräät Italian tasavallan asetuksissa nro 35 ja 36 asetetut edellytykset ovat tarpeettoman rajoittavia tai suhteettomia.
(74)
Komissio katsoo asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden edellyttävän, että minkä tahansa liikenteenharjoittajan, joka aikoo tarjota palvelujaan julkisen palvelun velvoitteiden nojalla, on voitava liikennöidä kyseisellä reitillä riippumatta ajankohdasta, jona liikenteenharjoittaja aikoo aloittaa palvelujensa tarjonnan. Näin ollen hakemusten jättämistä koskevan määräajan asettaminen, jolla lähtökohtaisesti suljetaan pois kaikki toimijat, jotka jättävät hakemuksensa kyseisen määräajan jälkeen, on tarpeettoman rajoittavaa ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
(75)
Vaikka palvelujen jatkumisen keston määrittely saattaa vaikuttaa oikeutetulta, komissio arvioi, että suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi kestolle on vahvistettava kohtuulliset rajat ja että se voi 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyssä julkisen palvelun velvoitteita koskevassa järjestelyssä olla enintään yksi vuosi.
(76)
Komissio katsoo, että ENACille myönnetyt valtuudet, jotka koskevat liikenteenharjoittajien toimien koordinointia liikakapasiteetin välttämiseksi, ovat tarpeettoman rajoittavia ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
(77)
Komissio toteaa, että reittien Olbia-Rooma ja Olbia-Milano sekä reittien Alghero-Rooma ja Alghero-Milano yhdistäminen on tarpeettoman rajoittavaa ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
(78)
Komissio arvioi, että erikoishintojen soveltaminen henkilöihin, jotka ovat syntyneet Sardiniassa mutteivät asu siellä, on suhteetonta ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
(79)
Komissio epäilee tarvetta soveltaa julkisen palvelun velvoitteita kaikkiin Rooman ja Milanon lentoasemiin, sillä tämä on sen mielestä suhteetonta tavoiteltuihin päämääriin nähden, jotka ovat liikkuvuuden varmistaminen mannermaalle ja alueellinen koheesio. Ottaen kuitenkin huomioon Italian tasavallan sitoumuksen muuttaa asetusta nro 35 siten, että julkisen palvelun velvoitteita ei sovelleta Bergamon, Malpensan ja Ciampinon lentoasemiin, komissio ei jatka analyysiään varaten kuitenkin itselleen mahdollisuuden tarkastella tarvittaessa myöhemmin tätä näkökohtaa voimassa olevien ja tulevaisuudessa asetettavien julkisen palvelun velvoitteiden osalta,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Italian tasavalta voi jatkaa infrastruktuuri- ja liikenneministeriön 29 päivänä joulukuuta 2005 antamissa (Italian tasavallan virallisessa lehdessä 11 päivänä tammikuuta 2006 julkaistuissa) asetuksissa nro 35 ja 36 asetettujen ja yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille annetun asetuksen (ETY) N:o 2408/92 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti Euroopan unionin virallisessa lehdessä24 päivänä maaliskuuta 2006 (asetus nro 35) ja 21 päivänä huhtikuuta 2006 (asetus nro 36) julkaistujen julkisen palvelun velvoitteiden soveltamista yhteensä 16:lla Sardinian kolmen lentoaseman ja usean Manner-Italian kansallisen lentoaseman välisellä reitillä seuraavien edellytysten mukaisesti:
a)
Kaikkien lentoliikenteen harjoittajien, jotka aikovat noudattaa julkisen palvelun velvoitteita, on voitava liikennöidä kyseisellä reitillä riippumatta ajankohdasta, jona liikenteenharjoittaja on ilmoittanut aikeestaan aloittaa palvelujensa tarjonta ja riippumatta siitä, toimitettiinko kyseinen ilmoitus asetuksissa säädetyn 30 päivän määräajan aikana vai sen jälkeen.
b)
Lentoliikenteen harjoittajien palvelujen tarjonnalle ei saa julkisen palvelun velvoitteiden puitteissa asettaa kestoa, joka on pitempi kuin yksi vuosi.
c)
Italian viranomaisten on arvioitava uudelleen tarve säilyttää reitillä julkisen palvelun velvoite sekä kullekin liikenteenharjoittajalle asetettujen velvoitteiden taso heti kun uusi liikenteenharjoittaja aloittaa liikennöinnin tai ilmoittaa aikeestaan liikennöidä kyseisellä reitillä ja joka tapauksessa kerran vuodessa.
d)
Italian viranomaiset eivät saa estää lentoliikenteen harjoittajia tarjoamasta kyseisillä reiteillä palveluja, jotka ylittävät julkisen palvelun velvoitteissa säädetyt vuorotiheyttä ja kapasiteettia koskevat vähimmäisvaatimukset.
e)
Lentoliikenteen harjoittajia ei saa edellyttää tarjoamaan alennettuja hintoja henkilöille, jotka ovat syntyneet Sardiniassa mutteivät asu siellä.
f)
Italian viranomaiset eivät saa vaatia, että oikeus tarjota palveluja jollain kahden kaupungin välisellä reitillä edellyttää liikennöimistä jollain toisella kahden kaupungin välisellä reitillä.
2. Italian tasavallan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutetut toimenpiteet viimeistään 1 päivänä elokuuta 2007.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 23 päivänä huhtikuuta 2007.