Komission päätös,
tehty 5 päivänä kesäkuuta 2002,
valtiontuesta, joka koskee Italian myöntämiä verovapautuksia ja halpakorkoisia lainoja yleishyödyllisille laitoksille, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa
C 27/99 (ex NN 69/98)
(tiedoksiannettu numerolla K(2002) 2006 lopullinen)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2003/193/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa(1),
sekä katsoo seuraavaa:
1 MENETTELY
(1) Komissio sai 3 päivänä maaliskuuta 1997 kantelun, jonka mukaan Italia oli antanut valtiontukea useille yleishyödyllisille laitoksille myöntämällä näille vapautuksia tuloverosta ja halpakorkoisia lainoja.
(2) Komission yksiköt pyysivät Italian viranomaisilta alustavia tietoja tutkinnan kohteena olevista toimenpiteistä 12 päivänä toukokuuta, 16 päivänä kesäkuuta ja 21 päivänä marraskuuta 1997 päivätyillä kirjeillä. Italian viranomaiset toimittivat osan pyydetyistä tiedoista 17 päivänä joulukuuta 1997 päivätyllä ja komissioon 23 päivänä joulukuuta 1997 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä. Italian viranomaisten pyynnöstä järjestettiin kokous Roomassa 19 päivänä tammikuuta 1998.
(3) Komissio tiedotti 17 päivänä toukokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille päätöksestään aloittaa kyseisiä tukitoimenpiteitä koskeva perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely (jäljempänä "päätös menettelyn aloittamisesta").
(4) Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(2). Komissio pyysi asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä.
(5) Komissio on saanut huomautuksia asianomaisilta. Huomautukset on lähetetty Italialle, joka on vastannut niihin lähettämällä omat huomautuksensa jäljempänä mainittuina päivinä päivätyillä kirjeillä:
- 2 päivänä elokuuta 1999: ensimmäiset huomautukset,
- 15 päivänä lokakuuta 1999: pyyntö jatkaa huomautusten esittämistä varten asetettua määräaikaa,
- 28 päivänä lokakuuta 1999: huomautukset Cassa Depositi e prestitin (jäljempänä "CDDPP") myöntämistä lainoista,
- 14 päivänä joulukuuta 1999: pyyntö jatkaa huomautusten esittämistä varten asetettua määräaikaa,
- 3 päivänä helmikuuta 2000: lisähuomautuksia,
- 8 päivänä helmikuuta 2001: kirje, jossa Italian viranomaiset ilmoittivat, ettei Federazione Gas Italian (jäljempänä "Gas-it") huomautuksissa mainittua tukitoimenpidettä ollut hyväksytty,
- 31 päivänä heinäkuuta ja 3 päivänä elokuuta 2001: pyyntö jatkaa 25 päivänä heinäkuuta 2001 päivättyyn komission kirjeeseen vastaamista varten asetettua määräaikaa,
- 25 päivänä lokakuuta 2001: huomautuksia "siirtoveroa koskevasta vapautuksesta" (katso 16 kappale),
- 22 päivänä marraskuuta 2001: huomautuksia CDDPP:n lainoista,
- 21 päivänä joulukuuta 2001: huomautuksia CDDPP:n lainoista.
(6) Komissio sai asianomaisilta huomautuksia jäljempänä mainittuina päivinä päivätyillä kirjeillä:
- 10 päivänä syyskuuta 1999: Azienda Elettrica Municipale SpA:n (jäljempänä "AEM") ja ACEA SpA:n (jäljempänä "ACEA") esittämät huomautukset,
- 31 päivänä elokuuta 1999: Bundesverband der Deutschen Industrien (jäljempänä "BDI") esittämät huomautukset,
- 21 päivänä tammikuuta 2000: täydennys AEM:n ja ACEA:n lähettämiin huomautuksiin.
(7) Komissio sai asianomaisilta lisähuomautuksia alla olevina päivinä päivätyissä kirjeissä:
- 16 päivänä maaliskuuta 2000: Confservizi CISPELin (jäljempänä "CISPEL") lähettämät huomautukset,
- 13 päivänä maaliskuuta ja 17 päivänä huhtikuuta 2000: Gas-it:n lähettämät huomautukset uudesta tukitoimenpiteestä, jonka Italian valtio aikoi hyväksyä ja joka yhdessä tutkinnan kohteena olevien tukitoimien kanssa olisi johtanut lisätuen myöntämiseen,
- 11 päivänä huhtikuuta 2000: Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA:n (jäljempänä "AMGA") huomautukset.
(8) Komissio sai myös muita huomautuksia AMGA:lta, ACEA:lta ja AEM:ltä 12 päivänä kesäkuuta 2000 päivätyssä kirjeessä. Samat tahot lähettivät komissiolle 7 päivänä heinäkuuta 2000 huomautuksia ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa Alzetta Mauro antamasta tuomiosta(3).
(9) Komissio lähetti Italian viranomaisille alla olevina päivinä päivätyt kirjeet:
- 23 päivänä elokuuta 1999: ensimmäinen kirje menettelyn aloittamista koskevan päätöksen jälkeen,
- 1 päivänä lokakuuta 1999: kirje, jossa välitettiin asianomaisilta saatuja huomautuksia,
- 5 päivänä lokakuuta 1999: 23 päivänä elokuuta 1999 päivättyyn kirjeeseen liittyvä muistutus,
- 25 päivänä lokakuuta 1999: suostuminen lisähuomautusten esittämistä koskevan määräajan jatkamiseen,
- 4 päivänä helmikuuta 2000: kirje, jossa välitettiin asianomaisten esittämiä muita huomautuksia,
- 21 päivänä tammikuuta 2000: 23 päivänä elokuuta 1999 päivättyyn kirjeeseen liittyvä muistutus,
- 11 päivänä ja 14 päivänä huhtikuuta 2000: kirje, jossa välitettiin asianomaisten esittämiä lisähuomautuksia,
- 25 päivänä huhtikuuta 2000: Gas-it:n mainitsemaan tukitoimenpiteeseen liittyvä ilmoitus velvollisuudesta ilmoittaa uudesta perustamissopimuksen 87 artiklan mukaisesta tukitoimenpiteestä,
- 25 päivänä heinäkuuta 2001: pyyntö selvittää siirtoverosta myönnettyä vapautusta (katso 16 kappale),
- 17 päivänä elokuuta 2001: suostuminen lisähuomautusten esittämistä koskevan määräajan jatkamiseen.
(10) Lisäksi komissio tapasi ACEA:n ja AEM:n edustajia 18 päivänä marraskuuta 1999, 23 päivänä maaliskuuta 2000 ja 20 päivänä kesäkuuta 2000. 14 päivänä huhtikuuta 2000 komissio tapasi Gas-it:n edustajia.
(11) Komissio tapasi Italian viranomaisia 24 päivänä lokakuuta 2001.
2 KUVAUS TUISTA
2.1 Kansallinen oikeusperusta
(12) Italiassa paikallisviranomaiset (kunnat) ovat perinteisesti tuottaneet alueellaan toimiville yhteisöille suoraan tai välillisesti erilaisia paikallispalveluja(4) (kuten esimerkiksi vedenjakelu ja -käsittely, liikenneyhteydet, nestekaasun jakelu jne.) käyttämällä erilaisia organisointivälineitä. Vuonna 1990 pantiin toimeen näiden palvelujen tuottamisesta kunnissa huolehtivien oikeudellisten organisointivälineiden uudistus 8 päivänä kesäkuuta 1990 annetulla lailla 142 (jäljempänä "laki 142/90"). Lain 22 §:n mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna 15 päivänä toukokuuta 1997 annetun lain 127 17 §:n 58 momentilla, kunta voi tarjota palveluja
a) suoraan (julkisena palveluna);
b) erillisen hallinto- ja kirjanpitolaitoksen välityksellä (erityislaitos);
c) ei-kaupallisista palveluista vastaavan julkisen elimen välityksellä;
d) myöntämällä käyttöoikeussopimuksen julkiselle tai yksityiselle yhtiölle (kolmansien osapuolten käyttöoikeussopimukset);
e) perustamalla kaupallisia yhtiöitä (osakeyhtiö) tai rajavastuuyhtiöitä, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa.
(13) Vuoden 1992 lain 498 (jäljempänä "laki 498/92") 12 §:ssä säädettiin vielä yksi mahdollisuus järjestää kyseiset palvelut: perustamalla osakeyhtiöitä, joissa julkisella sektorilla on vähemmistöosakkuus.
(14) Säännösten mukaan kunnan tarjotessa julkisia palveluja a) suoraan tai b) erillisen kirjanpitoyksikön välityksellä, palveluntarjoaja ei voi toimia kyseisen kunnan ulkopuolella(5). Lain 142/90 nojalla perustettuja osakeyhtiöitä ei sen sijaan ole lailla määrätty toimimaan tietyllä ennalta sovitulla alueella tai alalla, ja ne harjoittavat yleensä toimintaansa tavanomaisen kaupallisen yrityksen tapaan siviili- ja kauppaoikeuden sääntöjen alaisina(6).
2.2 Yksityiskohtainen kuvaus tuista
(15) Komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tarkastelevansa, pitäisikö eräät kansalliset tukitoimet, joita sovelletaan lain 142/90 nojalla perustettuihin yhtiöihin, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa ("lain 142/90 mukaiset yhtiöt"), luokitella perustamissopimuksen 87 artiklan mukaisiksi valtiontuiksi ja soveltuvatko ne yhteismarkkinoille. Kyseessä ovat seuraavat määräykset:
a) 28 päivänä joulukuuta 1995 annetun lain 549 3 §:n 69 momentti luettuna yhdessä 12 päivänä tammikuuta 1991 annetun asetuksen 6 13 a §:n(7) kanssa;
b) lain 549/1995 3 §:n 70 momentti luettuna yhdessä 30 päivänä elokuuta 1993 annetun asetuksen 331 66 §:n 14 momentin(8) kanssa;
c) "julkiseen talouteen kohdistuvista kiireellisistä toimenpiteistä 1 päivänä heinäkuuta 1986 annetun asetuksen 318 tarkistamisesta ja muuttamisesta laiksi" 9 päivänä elokuuta 1986 annetulla lailla 488 lisätty 9 a § (jäljempänä "asetuksen 318/1986 9 a §").
(16) Lain 549/1995 3 §:n 69 ja 70 momentissa säädetään erityinen verojärjestelmä lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa. Verojärjestelmään kuuluu
a) vapautus kaikista siirtoveroista, jotka liittyvät erityisten yritysten ja kunnallisten laitosten muuttamiseen osakeyhtiöiksi ("vapautus siirtoveroista");
b) kolmivuotinen vapautus yrityksen tuloveroista verovuoden 1999 loppuun asti yhtiöille, joissa osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa ("kolmivuotinen vapautus tuloveroista").
(17) Lain 549/95 3 §:n 69 momentissa, jossa viitataan 12 päivänä tammikuuta 1991 annetun asetuksen 6 13 a §:ään, (jäljempänä "69 momentti") säädetään, että erityislaitosten ja kunnallisten laitosten muuttamiseen lain 142/90 ja lain 498/92 mukaisiksi osakeyhtiöiksi liittyvät toimet vapautetaan seuraavista veroista:
a) rekisteröintivero;
b) leimavero;
c) kiinteän omaisuuden arvonnoususta perittävä vero (INVIM);
d) kiinnitysverot ja rekisteriverot;
e) kaikki muut siirtoon liittyvät verot ja maksut.
(18) 69 momentin mukainen verojärjestelmä on myöhemmin vahvistettu 18 päivänä elokuuta 2000 annetun asetuksen N:o 267 115 §:n 6 momentissa ja 118 §:n 1 ja 2 momentissa.
(19) Lain 549/95 3 §:n 70 momentissa, luettuna yhdessä 30 päivänä elokuuta 1993 annetun asetuksen 331 66 §:n 14 momentin(9) kanssa, (jäljempänä "70 momentti") asetetaan kolme vuotta kestävä vapautus IRPEG- ja ILOR-tuloveroista lain 140/90 mukaisille yhtiöille siitä päivästä alkaen, jolloin oikeushenkilö on perustettu, ja enintään 31 päivänä joulukuuta 1999 päättyvän verovuoden loppuun.
(20) Asetuksen 318/1986 9 a §:ssä annetaan julkisia palveluja tarjoaville yhtiöille, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa, mahdollisuus saada halpakorkoisia lainoja Cassa Depositi et Prestitiltä (CDDPP). Italian viranomaisten toimittamien tietojen mukaan tällaisia lainoja on myönnetty lain 142/90 mukaisille yhtiöille vuosina 1994-1998(10). Tämän päätöksen puitteissa tarkastellaan vain lainoja, jotka on myönnetty lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille asetuksen 318/1986 9 a §:n perusteella.
3 ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(21) Komissio on saanut huomautuksia useilta asianomaisilta.
(22) Eräät yritykset (AEM, AMGA ja ACEA) lähettivät seuraavia huomautuksia:
a) Tukitoimenpiteet eivät ole valtiontukea; käsiteltävänä olevat tukitoimet eivät voineet vaikuttaa kilpailuun, sillä ala, jolla lain 142/90 mukaiset osayhtiöt toimivat, ei ollut avoin kilpailulle. Näin ollen yksi olennainen tekijä valtiontuen käsitteestä eli "kilpailun vääristyminen" jää toteutumatta.
b) Vaikka tukia pidettäisiinkin valtiontukina, niiden olisi katsottava olevan voimassa olevia tukia.
c) Tukia olisi toisaalta pidettävä myös 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisina, sillä kyseisten siirtymävaiheen tukitoimenpiteiden tarkoituksena oli helpottaa yhtiöiden muuttamista ja rakenneuudistusta, jotta ne voisivat selvitä siirtymisestä suljetuilta markkinoilta vapaille markkinoille.
(23) 22 kappaleen a alakohdassa esittämäänsä väitettä mainitut yritykset perustelivat sillä, että lain 142/09 mukaiset osakeyhtiöt tarjoavat palveluja yksinomaan kotikuntansa alueella. Ne eivät osallistu samanaikaisesti tarjouskilpailuihin palvelujen tarjoamiseksi muiden kuntien alueella. Ainoa poikkeus on Arezzon vesijohtoverkoston hallinnointia koskeva tarjouskilpailu, johon ovat osallistuneet ACEA, AMGA ja Compagnie Générale des Eaux(11). Lisäksi AMGA on esittänyt yhdessä Lyonnaise des eaux -yhtiön kanssa Alto Valdarnon yhdennetyn vesipalvelun hallinnointia koskevan urakkatarjouksen(12). Yritykset esittivät lisäksi, että tarkasteltavina olevat tukitoimenpiteet eivät ole edistäneet lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden pääsyä uusille markkinoille. Veroetu ei käytännössä ole merkittävä suhteessa uusille markkinoille siirtymisestä aiheutuneisiin kustannuksiin (esimerkiksi televiestinnän alalla).
(24) 22 kappaleen b alakohdassa esittämäänsä väitettä eli sitä, että kyseiset tukitoimet on luokiteltava voimassa oleviksi valtiontuiksi, yritykset perustelivat kahdenlaisilla näkökohdilla. Ennen kaikkea ne korostivat, että kunnat ja kunnalliset laitokset oli vapautettu tuloverosta vuoden 1999 loppuun. Uudet lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt ovat taloudellisesta näkökulmasta samoja erityislaitoksia, jotka hyötyvät tästä vapautuksesta. Näin ollen 70 momentin mukainen kolmivuotinen vapautus on pikemminkin aiemmin vallinneen verovapauden rajoitus. 70 momentissa ei säädetä uudesta tukitoimenpiteestä eikä muuteta voimassa olevaa tukitoimenpidettä, joten tuki on luokiteltava voimassa olevaksi tueksi.
(25) Toinen yleisempi näkökohta on se, että ajankohtana, jolloin käsiteltävänä olevat tukitoimet tulivat voimaan, lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden toiminta-alat olivat kilpailulta suljettuja, mikä merkitsee sitä, että tukitoimet olisi nyt kaikki luokiteltava voimassa oleviksi tuiksi (katso erityisesti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(13) 1 artiklan b alakohdan v alakohta ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio asiassa Alzetta Mauro(14).
(26) 22 kappaleen c alakohdassa esitetyn näkökohdan osalta AEM, AMGA ja ACEA selittivät, että käsiteltävänä olevien tukitoimenpiteiden ainoa tavoite oli helpottaa siirtymistä monopolistisesta markkinarakenteesta vapaaseen kilpailuun ja sallia yksityisen pääoman ja yksityisomistuksen mukaantulo paikallispalvelujen hallinnointiin. Olisi siten katsottava, että toimenpiteet ovat 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisia eli tukia tietyn taloudellisen toiminnan, tässä tapauksessa julkisten paikallispalvelujen, kehityksen edistämiseen. Komissio on jo katsonut, että tuki, jonka tarkoituksena on helpottaa siirtymistä monopolistisesta markkinarakenteesta avoimille kilpailumarkkinoille, soveltuu yhteismarkkinoille 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella (katso erityisesti komission päätös asiassa Milk Marketing Board(15) ja Alankomaiden julkista liikennettä koskeva päätös(16)).
(27) Yritykset väittivät myös, etteivät tukitoimenpiteet ole syrjiviä, sillä lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden mahdollisten yksityisten kilpailijoiden ei ole tarvinnut muuttua yksityisoikeudellisiksi yhtiöiksi voidakseen toimia vapaasti markkinoilla, ja että valtio ei ole menettänyt sille kuuluvia varoja, sillä puuttuvan verotuoton ovat korvanneet kuntien saamat suuremmat voitot.
(28) Cispel, lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden ja erityislaitosten liitto, huomautti puolestaan seuraavaa:
a) Käsiteltävänä olevien tukitoimenpiteiden hyväksymisajankohtana kyseisellä alalla vallitsi monopolitilanne. Paikallisviranomaiset saattoivat itse hallinnoida suoraan näiden palvelujen tuottamista alueellaan tai antaa palvelujen hallinnointioikeuden kolmansille osapuolille myöntämällä niille käyttöoikeussopimuksia, jolloin niille annettiin yksinoikeudet. Kyse ei siten ole kilpailusta, ja kilpailun puuttuminen merkitsee sitä, ettei tukitoimea voida pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisena valtiontukena.
b) Kyseisten toimenpiteiden tarkoituksena oli helpottaa julkisoikeuden alaisten julkisten laitosten muuttumista yleisten säännösten alaisiksi yrityksiksi eli siirtymistä monopolitilanteesta kilpailutilanteeseen. Tukitoimet eivät kohtele yksityisiä yrityksiä ja julkisia laitoksia eriarvoisesti, sillä yksityiset yritykset ovat erilaisessa asemassa: niiden ei tarvitse muuttaa mitään voidakseen toimia markkinoilla. Tukitoimenpiteitä on näiden ollen pidettävä vähintäänkin 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisena tukena eli tukena tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen.
c) Käsiteltävänä olevat tukitoimenpiteet eivät ole tukia myöskään seuraavista syistä: i) lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt eivät ole kilpailuoikeudessa tarkoitettuja yrityksiä; ii) niillä korvataan vain julkisten palvelujen tarjoamisesta kyseisille osakeyhtiöille koituneet lisäkustannukset; iii) niitä ei rahoiteta valtion varoista, sillä vaikka valtion verotulot vähenevät keskushallinnon tasolla, ne kasvavat paikallistasolla; iv) ne ovat yleisiä tukitoimenpiteitä; vi) ne ovat perusteltuja järjestelmän luonteen ja yleisen rakenteen vuoksi: Italian vero-oikeuden mukaan lainsäätäjällä on laaja harkintavalta määritellessään verovelvollisia, joten sillä on mahdollisuus säätää lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettävästä siirtymäkaudesta; vii) ne eivät ole vaikuttaneet yhteisön sisäiseen kauppaan, sillä edunsaajien tuottamat hyödykkeet ja palvelut eivät ole jäsenvaltioiden välisen kaupan kohteena, vaan ne on tarkoitettu pelkästään paikallisille markkinoille; viii) siirtoverosta vapauttaminen ei tuo minkäänlaista etua kyseisille osakeyhtiöille, sillä vero olisi joka tapauksessa tullut kuntien maksettavaksi.
(29) Toisaalta Cispel väitti, että tukitoimenpiteet ovat oikeutettuja perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa asetetun poikkeuksen nojalla - ne olisivat siten "tukea jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen" - sekä 86 artiklan 2 kohdan nojalla.
(30) Bundesverband der Deutschen Industrie (saksalaisten teollisuuslaitosten liitto) huomautti, että verovapautukset ja halpakorkoiset lainat valtion hallinnoimien yritysten hyväksi vääristävät kilpailua Italian lisäksi myös Saksassa.
(31) Gas-it, paikallisviranomaisten myöntämin käyttöoikeussopimuksin toimivien italialaisten yksityisten kaasunjakelualan yrittäjien yhdistys, huomautti, että komission mainitsemat tukitoimenpiteet ovat valtiontukea. Erityisesti kolmivuotinen vapautus tuloverosta on selvästi valtiontuki, sillä yksityisten yritysten, jotka harjoittavat samaa liiketoimintaa kuin lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt, on käytettävä, toisin kuin mainittujen osakeyhtiöiden, noin 50 prosenttia voitostaan tuloverojen maksamiseen. Gas-it korosti myös, ettei kyseisiä tukitoimia voida perustella 87 artiklan 3 kohdan c alakohdalla, sillä niitä ei ole tarkoitettu kokonaisen talouden alan kehityksen edistämiseen vaan pikemminkin tuomaan etua tietyille alalla toimiville yrityksille niiden oikeudellisen muodon (osakeyhtiöiksi muutetut julkiset laitokset) ja osakeomistusrakenteen (julkinen enemmistöosakkuus ja yksityinen vähemmistöosakkuus) perusteella. Lopuksi Gas-it huomautti, että Italian viranomaiset ovat käsitelleet lakiesitystä, joka olisi tuonut uusia etuja lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Italian viranomaiset ilmoittivat kuitenkin komissiolle 8 päivänä helmikuuta 2001, että esityksen käsittely oli keskeytetty.
4 ITALIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(32) Italian viranomaiset huomauttivat, että kyseisiä tukitoimenpiteitä sovelletaan ainoastaan yrityksiin, jotka huolehtivat lähes yksinomaan julkisiksi paikallispalveluiksi nimettyjen palvelujen eli paikallistason sähkön-, kaasun- ja vedenjakelun, liikenteen, jätehuollon ja lääkevalmisteiden alojen palvelujen tuottamisesta. Italian viranomaisten mukaan tukitoimet eivät ole valtiontukia seuraavista syistä:
a) Ne eivät ole aiheuttaneet kilpailun vääristymistä, sillä ala, jolla lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt toimivat, ei ollut toimenpiteiden voimaantulon ajankohtana avoin kilpailulle.
b) Ne eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska kyseisten yritysten toiminta on pelkästään paikallista.
c) Niitä ei rahoiteta valtion varoista, eikä valtio menetä sille kuuluvia tuloja. Tuensaajat oli tosiasiassa vapautettu veroista jo ennen niiden muuttamista osakeyhtiöiksi, koska ne kuuluvat julkishallintoon. Valtion tulot pikemminkin kasvavat kuntatasolla.
(33) Viranomaiset totesivat myös, että jos tukitoimet luokitellaan valtiontuiksi, niiden olisi katsottava olevan voimassa olevia tukia, sillä kyseinen talouden ala ei ollut toimenpiteiden voimaantulohetkellä avoin kilpailulle. Lisäksi kyseiset tuet olisivat Italian viranomaisten mukaan perustamissopimuksen mukaisia 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan (tuki rakenneuudistuksille) ja 86 artiklan 2 kohdan (yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut) perusteella.
(34) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesta poikkeuksesta Italian viranomaiset totesivat, että kyseisten tukitoimien avulla paikallispalveluja tarjoavat julkiset yritykset on voitu siirtää osaksi kilpailulle avoimempaa markkinarakennetta. Lisäksi viranomaiset väittivät, että komissio oli jo todennut tuet, joiden avulla edistetään siirtymistä monopolitilanteesta avoimeen kilpailuun, perustamissopimuksen mukaisiksi, sekä lisäsivät, että kun otetaan huomioon kilpailun vähäisyys(17) kyseisillä aloilla, 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen ehto, jonka mukaan "tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla", täyttyy.
(35) Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisesta poikkeuksesta Italian viranomaiset totesivat, että kaikki asianomaiset yritykset tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, ja katsoivat siten, että mainittua artiklaa olisi sovellettava kaikkiin käsiteltävinä oleviin tukitoimiin. Toimenpiteitä sovelletaan kaikkiin julkisiin yrityksiin, jotka tuottavat tämäntyyppisiä palveluja. Kolmivuotinen vapautus tuloveroista on ainoa toimi, jota sovelletaan vain niihin yrityksiin, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa, mutta tämä johtuu siitä, että julkisen sektorin hallintaoikeus on näissä yrityksissä suurempi kuin sellaisissa yrityksissä, joissa niillä on vain vähemmistöosakkuus.
(36) Edellä mainitun 69 momentin osalta Italian viranomaiset huomauttivat vielä, että i) kyseiset verot tulisivat kuitenkin kuntien kustannettaviksi, minkä vuoksi tukitoimen ei voida katsoa tuovan etua lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille ja että ii) siirtoverosta vapauttaminen on perusteltu toimenpide järjestelmän luonteen ja rakenteen vuoksi.
(37) Viimeksi mainitun perustelun yhteydessä Italian viranomaiset korostivat etenkin sitä, että osakeyhtiöiden perustamista lain 142/90 nojalla ei sisällöllisesti voida verrata tavanomaisen kaupallisen yrityksen perustamiseen. Toiseksi kyseinen vapautus on neutraalin verotuksen periaatteen mukainen. Kyseessä on Italian vero-oikeuden keskeinen periaate, joka koskee yrityksen oikeudellisen muodon muuttamista (eli sitä, että yritys vaihtaa oikeudellista muotoaan mutta pysyy taloudelliselta kannalta katsottuna samana). Tämän periaatteen mukaan pelkkä yrityksen oikeudellisen muodon muuttuminen ei vaikuta sen oikeudellisiin velvoitteisiin, sillä se ei aiheuta yritykselle taloudellista etua.
(38) Italian viranomaiset totesivat asetuksen 318/1986 9 a §:stä, että CDDPP:n lainoja on myönnetty lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille ainoastaan niille uskottuihin julkisiin palveluihin liittyvien tehtävien suorittamista varten, joten tukitoimen olisi katsottava olevan perustamissopimuksen mukainen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan tai 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Lisäksi CDDPP on vuodesta 1999 lähtien voinut myöntää lainoja mille tahansa julkisten palvelujen tarjoajalle riippumatta sen oikeudellisesta muodosta(18).
(39) Italian viranomaiset esittivät CDDPP:n myöntämiin lainoihin sovellettavan koron ja sen koron, jonka lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt olisivat voineet saada pääomamarkkinoilta, välisestä vertailusta seuraavia huomautuksia: 2 päivänä elokuuta 1999 päivätyissä huomautuksissa vakuutetaan, että CDDPP:n asettama korkotaso on alhaisempi kuin markkinakorko ainoastaan, kun kyseinen toiminta on täysin varmasti suljettu kilpailun ulkopuolelle; 28 päivänä lokakuuta 1999 päivätyissä huomautuksissa väitetään, että CDDPP:n soveltama korkotaso oli olennaisilta osiltaan markkinakoron mukainen. Italian viranomaiset tekivät tämän johtopäätöksen vertailtuaan CDDPP:n soveltamaa korkoa paikallishallinnolle myönnettyjen lainojen enimmäiskorkoon, jonka valtiovarainministeriö vahvistaa.
(40) Italian viranomaiset vahvistivat 38 ja 39 kappaleessa esitetyt perustelut 22 päivänä marraskuuta 2001 päivätyissä huomautuksissaan. Komission arvioinnissa olisi käytettävä viitekorkona valtiovarainministeriön paikallishallinnolle myönnettäville lainoille vahvistamaa enimmäiskorkotasoa. Lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden säännöissä ja oikeuskäytännössä kielletään joka tapauksessa näitä osakeyhtiöitä toimimasta kotikuntansa ulkopuolella. Italian viranomaiset täsmensivät kuitenkin vielä, että CDDPP:n yleinen käytäntö on aina ollut olla myöntämättä rahoitusta yrityksille, jos ilmenee, että ne harjoittavat toimintaa kotikuntansa ulkopuolella.
(41) Italian viranomaiset lisäsivät vielä 21 päivänä joulukuuta 2001 päivätyissä huomautuksissaan, ettei CDDPP:n soveltaman koron voida katsoa tuoneen etua kyseisille yrityksille. CDDPP:n lainoille asettamat korot olivat tosiasiassa olleet jatkuvasti korkeampia kuin muut valtionvarainministeriön vahvistamien muuttujien perusteella määritellyt korot, joita oli myönnetty halpakorkoisille luotoille.
5 ARVIOINTI TUESTA
(42) Kuten komissio ilmoitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, komissio aloittaa tämän menettelyn ainoastaan edeltävässä tarkastelussa määriteltyjen tiettyjen näkökohtien osalta [...] kun otetaan huomioon kyseisen lainsäädännön laajuus ja abstrakti luonne(19). Komission tarkastelussa oli kyse tukiohjelmista, joiden puitteissa kuvailtuja tukia myönnetään, eikä yksittäisistä tukitoimenpiteistä, joita on myönnetty eri yrityksille(20). Järjestelmät ovat välineitä, joiden avulla Italia on antanut etuja kaikille niille yrityksille, jotka täyttävät kyseisessä järjestelmässä asetetut ehdot (eli lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille).
(43) Italia ei myöskään ole myöntänyt veroetua yksittäisin perustein eikä ole ilmoittanut komissiolle jokaisesta tukitapauksesta ja toimittanut kaikkia tarpeellisia tietoja niiden arvioimiseksi. Komissio joutuu näin ollen tukitoimien luonteen huomioon ottaen tarkastelemaan järjestelmiä yleisesti ja abstraktilla tasolla määritelläkseen, voidaanko ne luokitella perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisiksi valtiontuiksi ja ovatko ne yhteisön oikeuden mukaisia. Siten kaikki tarvittavat tekijät sen arvioimiseksi, sisältävätkö järjestelmät valtiontukia ja soveltuvatko kyseiset tuet yhteismarkkinoille, on johdettava järjestelmistä itsestään. Komissiolla on oikeus tehdä tällaisia tutkimuksia perustamissopimuksen, asetuksen (EY) N:o 659/1999 ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön(21) perusteella.
(44) Komissio ei näin ollen tutki tukitoimien soveltamista yksittäisiin tapauksiin. Lisäksi on muistettava, ettei Italia tässä tapauksessa ole pyytänyt komissiota tutkimaan järjestelmän yksittäisiä soveltamistapauksia. Komissio ei tiedä, mitkä yritykset ovat saaneet käsiteltävänä olevaa tukea tai kuinka paljon niitä on(22), sillä ei ole käytettävissään kaikkia asiaan liittyviä tietoja, eikä se tiedä yksittäisissä tapauksissa myönnetyn tuen määrää.
(45) CDDPP:n lainojen osalta sekä lainapäätökset että korkotaso oli määritelty yleisesti, ottamatta huomioon kunkin tuensaajan erityisolosuhteita erikseen. Italian viranomaiset eivät ole ilmoittaneet komissiolle yksittäisistä lainoista, joita CDDPP on myöntänyt lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Viranomaiset toimittivat vain luettelon lain 142/90 mukaisista osakeyhtiöistä, jotka ovat saaneet CDDPP:ltä lainaa, eikä luettelo sisällä tietoja yritysten taloudellisesta tilanteesta, joten komissio ei voi arvioida tapauksia erikseen. Komissio katsoo, että se olisi voinut ottaa huomioon yksittäiset tapaukset vain, jos kansalliset viranomaiset olisivat pyytäneet sitä ja jos ne olisivat toimittaneet komissiolle kaikki tarvittavat tiedot tällaisen arvioinnin tekemistä varten eli toisin sanoen kaikki ne tiedot, jotka on sääntöjen mukaan toimitettava komissiolle yksittäistä tukea koskevassa täydellisessä ilmoituksessa perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Italian viranomaiset ovat olleet täysin tietoisia komission kyseiseen järjestelmään kohdistuvista epäilyistä siitä lähtien, kun menettely on aloitettu. Jos tietyt tapaukset olisi Italian viranomaisten mielestä pitänyt arvioida erikseen niihin liittyvien erityispiirteiden vuoksi, niiden olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle näiden tapausten erityispiirteet ja muut tarvittavat tiedot yksityiskohtaista arviointia varten.
5.1 Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohta
(46) Valtion toimeenpanema tukitoimi on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea, kun
a) jäsenvaltio on myöntänyt sen valtion varoista muodossa tai toisessa;
b) se suosii jotakin yritystä tai tuotannonalaa (valikoivan edun myöntäminen);
c) se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua;
d) se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(47) Komissio katsoo, että kolmivuotinen vapautus tuloverosta ja asetuksen 318/1986 9 a §:n nojalla myönnetyt lainat täyttävät kaikki perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaiset edellytykset. Toimenpiteisiin on siten sisältynyt perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisen valtiontuen myöntäminen tuensaajille. Toisaalta komissio katsoo, että siirtoverosta vapauttaminen ei ole 87 artiklan 1 mukaista valtiontukea, koska järjestelmän luonne ja yleinen rakenne oikeuttavat sen myöntämisen.
Tuki, jonka jäsenvaltio on myöntänyt valtion varoista muodossa tai toisessa
(48) Kolmivuotisesta tuloverovapautuksesta on todettava, että vaikka tukitoimeen ei sisälly suoraa menoerää valtiolle, sillä on siitä huolimatta suora vaikutus valtion talousarvioon. Tosiasiassa valtio luopuu vapaaehtoisesti verotuloista, joihin sillä olisi lakisääteinen oikeus ja jotka sääntöjen mukaan olisi perittävä. On näin ollen selvää, että tuki on myönnetty valtion varoista. Yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, että "toimenpide, jolla viranomaiset myöntävät tietyille yrityksille verovapautuksen, joka - vaikka valtion varoja ei siirretäkään - asettaa kyseisen edun saajat muita verovelvollisia edullisempaan taloudelliseen asemaan, on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea"(23).
(49) CDDPP:n myöntämistä halpakorkoisista lainoista komissio toteaa, että CDDPP on Italian lainsäädännön mukaan valtionvarainministeriön eli nykyisen talous- ja valtionvarainministeriön perustama ja sen sisäisen valvonnan alainen. Valtiovarainministeri toimii hallintoneuvoston puheenjohtajana ja nimittää sen jäsenet ja pääjohtajan. Parlamentin erityisvaliokunta valvoo CDDPP:n toimintaa. Kun selvitetään, voidaanko tukea pitää perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettuna valtiontukena, tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "ei tehdä eroa sen suhteen, myöntääkö tuen valtio suoraan vai julkinen tai yksityinen valtion perustama tai nimittämä yksikkö"(24). CDDPP panee täytäntöön nimenomaan asetuksen 318/1986 9 a §:n sisältämää säädöstä myöntäessään yksittäisiä lainoja lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Lisäksi CDDPP on Italian oikeusjärjestelmässä erikseen määritelty valtion viranomaiseksi(25). Sillä, että osa CDDPP:n hallintovaroista on yksityisiä ja että ne on maksettava takaisin, ei ole tässä yhteydessä merkitystä. Vaikka tukitoimeen perustuvat määrät eivät ole pysyvästi valtionkassan omistuksessa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion valvonnassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä(26).
(50) Tietyt tekijät osoittavat selvästi, että kyseiset lainat ovat valtion tukitoimia, vaikka CDDPP myöntää ne(27). CDDPP on osa valtionhallintoa, se on julkisoikeuden alainen ja valtion viranomaisten valvonnassa. Kyseisistä lainoista säädetään erikseen asetuksen 318/1986 9 a §:ssä, ja niiden myöntämisessä on noudatettava valtiovarainministeriön vahvistamia edellytyksiä (erityisesti korkoa) mainitun asetuksen 9 §:n 3 momentin mukaisesti. Kaikki nämä tekijät osoittavat selvästi, että valtion viranomaiset ovat osallisina CDDPP:n lainoja myönnettäessä. CDDPP:n myöntämät lainat ovat näin ollen jäsenvaltion valtion varoista myönnettyjä lainoja.
Tuki, joka suosii jotakin yritystä tai tuotannonalaa
(51) Tuomioistuin on useita kertoja todennut, että valtiontuella ei tarkoiteta pelkästään pääomarahoitusta ja avustuksia vaan kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joilla on samanlaiset taloudelliset vaikutukset, vaikka ne eivät olisikaan luonteeltaan avustuksia. Tuen käsite on siten avustuksen käsitettä kattavampi, koska se käsittää avustusten kaltaisten positiivisten suoritusten lisäksi myös toimenpiteet, jotka eri tavoin vähentävät yrityksen talousarvioon sisältyviä tavanomaisia kustannuksia ja joilla on samankaltaiset vaikutukset(28).
(52) Kolmivuotinen tuloverovapautus on toimenpide, jolla on samanlainen vaikutus kuin suoralla avustuksella, sillä sen avulla tuensaaja vapautuu menoerästä, joka muutoin olisi sisältynyt sen talousarvioon(29). Näin ollen tuensaajan nettovoitto kasvaa suhteessa muihin vastaavassa tilanteessa oleviin yrityksiin.
(53) Kuten Italian viranomaiset ovat todenneet(30) ja kuten joissakin komissiolle lähetetyissä huomautuksissa on mainittu, kyseisellä kaudella osakeyhtiöt ovat joutuneet maksamaan tuloveroa noin 50 prosenttia voitostaan. Kyseisen vapautuksen ansiosta vain lain 142/90 mukaisiksi osakeyhtiöiksi muutetut kunnalliset laitokset ovat välttyneet kolmen vuoden ajan, kuitenkin enintään verovuoden 1999 loppuun, maksamasta normaalia kaikkiin osakeyhtiöihin sovellettavaa tuloveroa sillä edellytyksellä, että enemmistö niiden osakepääomasta on julkisessa omistuksessa.
(54) Toimenpide on siis suosinut tiettyjä yrityksiä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa mainitulla tavalla.
(55) Vahvistetun oikeuskäytännön mukaan(31) valtion valvomien laitosten, kuten CDDPP:n, yrityksille myöntämät lainat voivat suosia kyseistä yritystä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska lainansaaja saa lainaa pääomamarkkinoilla vallitsevia ehtoja suotuisammilla ehdoilla.
(56) Sen selvittämiseksi, oliko myönnetyistä lainoista etua lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille, CDDPP:n soveltamaa korkokantaa on verrattava korkoon, jonka yritykset olisivat saaneet samaan aikaan pääomamarkkinoilla(32). Tutkittavana olevan toimenpiteen yleisen ja abstraktin luonteen vuoksi komission on käytettävä tämän vertailun tekemiseen yleistä korkoa. On selvää, ettei komissio voi hyväksyä viitekoroksi Italian viranomaisten ehdottamaa korkoa. Se ei nimenomaan ole markkinakorko, sillä se määritellään viranomaisten asettamien kriteerien pohjalta. Paikallishallinnolle myönnettävän rahoituksen enimmäiskorko ei myöskään vaikuta korolta, jonka yritykset voisivat saada, ja halpakorkoisille lainoille myönnetyn korkokannan tarkoituksena on nimenomaisesti olla markkinakorkoa edullisempi.
(57) Viitekorkona on vertailua tehtäessä pidettävä markkinakorkoa, joka on vahvistettu aluetukiohjelman arviointia varten(33).
(58) Seuraavassa taulukossa vertaillaan Italian viranomaisten komissiolle ilmoittamaa CDDPP:n asettamaa korkoa ja mainittua viitekorkoa.
CDDPP:n viitekorko ja komission viitekorko
TAULUKON PAIKKA
(59) Taulukko osoittaa, että tutkittavana oleva tukitoimenpide on tuonut valikoivaa etua lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Lisäksi komissio toteaa, että CDDPP on soveltanut joka vuosi samaa viitekorkoa ottamatta huomioon yksittäisiin rahoitustoimiin kohdistuvia erityisriskejä. Käytännössä lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt ovat markkinakorkoa alemmalla viitekorolla myönnettyjen lainojen ansiosta päässeet pääomamarkkinoille pienemmin kustannuksin kuin muut yritykset.
(60) Toimenpide on siis suosinut tiettyjä yrityksiä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa mainitulla tavalla, sillä CDDPP:ltä ovat voineet saada lainaa vain lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt (eli yhtiöt, joiden osake-enemmistö on kuntien omistuksessa) eivätkä muut vastaavassa tilanteessa olevat yritykset.
Tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua
(61) Tuki vääristää kilpailua, kun valtion taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna(34).
(62) Kyseiset tukitoimenpiteet vahvistavat lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden kilpailuasemaa suhteessa kaikkiin muihin yrityksiin, jotka haluavat tarjota samoja palveluja. Yritykset, joiden oikeudellinen muoto ei ole osakeyhtiö ja joiden osake-enemmistö ei ole paikallisviranomaisten omistuksessa, ovat epäedullisessa asemassa yrittäessään kilpailla mahdollisuudesta tarjota tiettyä palvelua tietyllä alueella.
(63) Kolmivuotinen vapautus tuloverosta vapauttaa tietyt yritykset merkittävästä menoerästä, joka muuten olisi sisältynyt niiden talousarvioon. Samalla tuensaajan nettovoitto kasvaa suhteessa muihin vastaavassa tilanteessa oleviin yrityksiin. Voitto voidaan käyttää korkeampien osinkojen jakamiseen (jolloin pääomasijoitukset tähän yritykseen tulevat erityisen kannattaviksi, millä on vääristävä vaikutus pääomamarkkinoihin). Ne voidaan myös käyttää investointien toteuttamiseen ilman, että ensin tarvitsee kerätä tarvittavat varat markkinoilta (mikä vaikuttaa niillä markkinoilla vallitsevaan kilpailuun, joihin investointi on tehty). Toisaalta vapautuksesta saatava etu mahdollistaa sen, että nämä yritykset voivat toimia sellaisin edellytyksin, jotka muuten eivät olisi mahdollisia. Sama voidaan todeta myös taloudellisesta edusta, jonka lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt saavat CDDPP:n myöntämistä lainoista, joiden korkokanta on markkinakorkoa alempi.
(64) Ylimääräiset rahoitusvarat helpottavat kyseisten yritysten levittäytymistä muille markkinoille ja aiheuttavat siten vääristymistä myös muilla aloilla kuin julkisten paikallispalvelujen alalla(35). Lisäksi ne voivat vaikeuttaa muiden jäsenvaltioiden yritysten pääsyä niille Italian talouden markkinoille, joilla toimii lain 142/90 mukaisia osakeyhtiöitä.
Vaikutus kauppaan
(65) "Kun valtion taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan"(36), vaikka tukea saava yritys ei itse harjoittaisi vientiä(37). Vastaavasti jos jäsenvaltio myöntää tukia tuotteiden jakelussa toimiville yrityksille, tuensaajayritysten ei tarvitse välttämättä itse harjoittaa toimintaa tämän jäsenvaltion ulkopuolella, jotta tuki voisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, etenkin kun on kyse kahden jäsenvaltion välisen rajan tuntumassa sijaitsevasta yrityksestä(38).
(66) Niin kutsutuilla julkisten paikallispalvelujen aloilla, joilla lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt pääasiassa toimivat (Italian viranomaisten mukaan), kilpailu ei yleensä koske toisen kilpailijan palvelun myyntiä samalla alueella. Itse asiassa suurin osa palveluista voidaan tuottaa yksinoikeudella vain tietyn kunnan alueella tai kunnan jossakin osassa(39). Kilpailua käydään ennen kaikkea siten, että Italiassa ja muissa jäsenvaltioissa sijaitsevat yritykset kilpailevat saadakseen käyttöoikeussopimuksia tai julkisia urakoita, joiden perusteella ne voivat tarjota palveluja useissa Italian kunnissa tai muissa jäsenvaltioissa.
(67) Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä(40) todetaan, palvelujen kohdalla ja tässä tapauksessa kauppa ei sisällä hyödykkeiden todellista virtaa jäsenvaltiosta toiseen. Tällä alalla yritykset kilpailevat saadakseen palveluja koskevia käyttöoikeussopimuksia eri kunnissa. Käsiteltävänä olevaa tukea saavat yritykset voivat tarjota edullisempia hintoja käyttöoikeussopimuksista eri kunnissa, jolloin ne pienentävät todellisten tai mahdollisten kilpailijoiden mahdollisuuksia päästä samoille markkinoille.(41).
(68) On todettava, että niin kutsuttuja "julkisia paikallispalveluja" koskevien käyttöoikeussopimusten markkinat ovat yhteisön sisäiselle kilpailulle ja kaikille yhteisössä sijaitseville yrityksille avoimet markkinat, joihin sovelletaan perustamissopimuksen sääntöjä(42).
(69) Tutkittavat tukitoimenpiteet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sillä ne vaikeuttavat ulkomaisten yritysten mahdollisuuksia tehdä paikallisia käyttöoikeussopimuksia Italiassa, koska tukiohjelmasta hyötyvät julkiset yritykset voivat tarjoa edullisemman hinnan kuin kansalliset tai ulkomaiset kilpailijat, jotka eivät hyödy siitä. Järjestelmä estää lisäksi muiden jäsenvaltioiden yrityksiä sijoittamasta Italian yleishyödyllisiin laitoksiin (esimerkiksi hankkimalla osake-enemmistön), koska uusien omistajiensa luonteen vuoksi hankitut yritykset eivät enää olisi oikeutettuja tukeen (tai voisivat menettää sen).
(70) Yleisesti tulee huomioida, että paikalliselle palveluntarjoajalle myönnetty tuki voi estää ulkomaista yritystä sijoittautumasta Italiaan tai tarjoamasta siellä palveluja(43), mikä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Yllä esitetyt huomautukset riittävät komission mielestä osoittamaan, että perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukainen ehto täyttyy ja että toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan(44).
(71) Italian viranomaiset väittivät, että kyseisen toimenpiteen soveltamiskaudella on kirjattu vain hyvin harvoja valintamenettelyn perusteella myönnettyjä käyttöoikeussopimustapauksia. Viranomaiset täsmensivät lisäksi, että kyseiset yritykset tuottavat palveluja paikallisella tasolla. Vaikutusta kauppaan olisi siten pidettävä merkityksettömänä. Tällaiset perustelut eivät ole hyväksyttävissä. Tuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut, että vaikka jäsenvaltioiden välinen kauppa olisi tietyllä talouden alalla ja tiettynä aikana vähäistä, on silti mahdollista, että tiettyä tukitoimenpidettä voidaan pitää valtiontukena(45), varsinkin jos kaupan vähäisyys johtuu yhteisön oikeuden vastaisesta toiminnasta. Muuten jäsenvaltiot voisivat ryhtyä estämään kaupan lisääntymistä tietyllä alalla, jotta valtiontukia koskevia perustamissopimuksen määräyksiä ei tarvitsisi soveltaa. Tosiasiassa on todettava, että jo pelkästään lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettävän tuen olemassaolo kannustaa kuntia järjestämään palvelut suoraan sen sijaan, että ne antaisivat käyttöoikeussopimuksia valintamenettelyn perusteella. Lopuksi on huomioitava se tosiseikka, että kun Italian viranomaiset ovat järjestäneet vain harvoja valintamenettelyjä kyseisellä kaudella, tilanne voi myös olla seurausta yhteisön sääntöjen ja julkisia töitä ja käyttöoikeussopimuksia koskevien periaatteiden rikkomisesta. Komissio on aloittanut Italiaa vastaan rikkomisesta johtuvan menettelyn tällaisen rikkomisen vuoksi(46). Lisäksi "se, että tuen määrä on suhteellisen vähäinen tai että tuensaajayritys on suhteellisen pieni, ei automaattisesti tarkoita, ettei tuki voisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan"(47). Vastaavasti valtiontuki voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, vaikka tukea saava yritys ei itse harjoittaisi vientiä tai vaikka se toimisi vain paikallisella tasolla(48).
(72) Mikään kyseisissä tukiohjelmissa ei takaa, että yksittäisissä tapauksissa myönnetty tuki täyttää vähämerkityksistä tukea koskevat edellytykset, joten komission tiedonannoissa ja johdetussa oikeudessa vahvistettua vähämerkityksisen tuen periaatetta(49) ei selvästikään voi soveltaa sellaisenaan tähän käsiteltävänä olevaan toimenpiteeseen. On kuitenkin mahdollista, että jotkut yksittäiset tapaukset ovat vähämerkityksisiä tukia. Näissä erityistapauksissa kyseiset toimenpiteet eivät kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan eivätkä tämän päätöksen soveltamisalaan.
(73) Lisäksi on syytä huomata, että käsiteltävänä olevilla tukitoimenpiteillä voi olla vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan myös seuraavaksi esitetyistä syistä. Eräät Italian viranomaisten lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden tärkeimmiksi toiminta-aloiksi nimeämistä aloista ovat epäilemättä olleet jo kyseisten toimenpiteiden toteuttamisen aikana mukana Italian ja muiden jäsenvaltioiden välisessä kaupassa (esimerkiksi lääkevalmisteiden, sähkön ja jätehuollon alat). Kilpailu ei siten ollut vain odotettavissa, vaan jossakin määrin jo olemassa.
(74) Lisäksi lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt voivat ryhtyä toimimaan myös sellaisilla markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Kuten komissio on menettelyn yhteydessä todennut ja kuten eräät huomautuksia esittäneet yritykset vahvistivat, eräät lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt ovat aloittaneet toiminnan myös muilla markkinoilla, joilla käydään laajalti jäsenvaltioiden välistä kauppaa(50). On siten luultavaa, että kyseisillä tukitoimenpiteillä on vaikutuksia muihinkin markkinoihin kuin niin kutsuttuihin julkisten paikallispalvelujen markkinoihin.
(75) Komissio katsoo näin ollen, että kolmivuotinen vapautus tuloverosta ja 1 päivänä heinäkuuta 1986 annetun lain 31 9 a §:n nojalla lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnetyt lainat ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea(51).
5.2 Vapautus "siirtoverosta" ei kuulu 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan
(76) Italian viranomaiset myöntävät, että vapautus "siirtoverosta" on erityinen verojärjestely, jota sovelletaan vain kunnallisten laitosten ja erityislaitosten muuttamiseen osakeyhtiöiksi. Toimenpiteen valikoivuutta voidaan kuitenkin perustella "järjestelmän luonteella tai rakenteella"(52). Siinä tapauksessa tukitoimenpidettä ei katsota valtiontueksi.
(77) Tässä yhteydessä komissio huomauttaa kuitenkin, että siirtoveroa sovelletaan säännösten mukaan uusien taloudellisten yksiköiden perustamiseen tai toiminnan siirtämiseen taloudellisesta yksiköstä toiseen. Kun kunnallinen laitos yksinkertaisesti muutetaan Italian oikeusjärjestykseen kuuluvan muodollisuuden kautta lain 142/90 mukaiseksi osakeyhtiöksi, vaikuttaa siltä, että perustetaan uusi taloudellinen yksikkö. Kyseessä on kuitenkin vain näennäinen perustaminen. Sisällön kannalta kunnallinen laitos ja lain 142/90 mukainen osakeyhtiö ovat yksi ja sama taloudellinen yksikkö, joilla vain on erilainen oikeudellinen muoto.
(78) Kuten Italian senaatin valmisteluasiakirjoissa todetaan(53), yrityksen oikeudellisen muodon muuttamiseen sovellettavissa Italian oikeusjärjestelmän yleisissä säännöissä ei ole säädöksiä kunnallisen laitoksen muuttamisesta osakeyhtiöksi. Muuttaminen olisi näin ollen toteutettava siten, että kunnalliset laitokset lopetetaan "teknisesti" ja perustetaan "uudet" osakeyhtiöt. Tuloksena on se, että näennäisesti perustetaan uusi taloudellinen yksikkö, mutta kuten aiemmin on jo mainittu, kyseessä onkin sama taloudellinen yksikkö, jolla on erilainen oikeudellinen muoto. On siten perusteltua, että tähän tapaukseen ei sovelleta yleisiä verosäännöksiä, jotka koskevat toimintojen siirtämistä uuden taloudellisen yksikön perustamiseksi.
(79) Italian viranomaiset väittivät lisäksi, että pelkkä yrityksen oikeudellisen muodon muuttaminen on neutraalin verotuksen periaatteen mukaista, sillä muuttaminen ei aiheuta tulojen eikä tuottovalmiuksien kasvua. Vapautus siirtoverosta olisi siten tämän periaatteen sovellus kyseiseen erityistapaukseen. Onkin totta, että toisin kuin kolmivuotista vapautusta tuloverosta, vapautusta siirtoverosta sovelletaan kaikkiin tapauksiin, joissa erityislaitos tai kunnallinen laitos on muutettu osakeyhtiöksi, riippumatta osakeyhtiön osakeomistusrakenteesta.
(80) On myös selvää, että erityislaitoksen tai kunnallisen laitoksen muuttamista osakeyhtiöksi ei voida verrata tavanomaiseen yhtiön perustamiseen. Kyseessä ei nimittäin ole toimenpide, joka olisi mahdollinen yksityiselle sijoittajalle, vaan viranomaisten päätös, jolla ne valitsevat haluamansa oikeudellisen välineen laissa 142/90 asetetuista tiettyjen palvelujen tuottamista paikallisella tasolla koskevista vaihtoehdoista(54).
(81) Edellä esitetyn perusteella komissio toteaa, että logiikka, jonka perusteella kyseinen vapautus on asetettu, kuvastaa verojärjestelmän asianmukaista toimintaa ja tehokkuutta. Vapautus perustuu neutraalin verotuksen periaatteeseen, joka on yksi verojärjestelmän perusperiaatteista. Kyseinen toimenpide on siten oikeutettu järjestelmän luonteen ja rakenteen vuoksi eikä ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea.
5.3 Tuen luonne: uusi vai voimassa oleva
(82) Tähän liittyen on ratkaistava kaksi kysymystä. Ensimmäinen koskee väitettä, jonka mukaan alat, joilla lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt toimivat, eivät olleet avoimia kilpailulle ajankohtana, jona käsiteltävänä olevat tukitoimenpiteet tulivat voimaan. Näin kaikkia kyseisiä tukitoimenpiteitä olisi pidettävä voimassa olevina tukina asetuksen (EY) N:o 659/99 1 artiklan b alakohdan v alakohdan ja/tai ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa Alzetta Mauro antaman tuomion perusteella(55).
(83) Tällaista perustelua ei voida hyväksyä. Käsiteltävinä olevia tukitoimenpiteitä on tarkasteltava tukiohjelmina. Tukitoimenpiteiden tarkoituksena on tuoda etua kaikille lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Ne ovat yrityksiä, jotka voivat toimia suoraan tai välillisesti millä tahansa niiden ja/tai niiden osakkeenomistajien valitsemilla talouden aloilla. Järjestelmiin ei sisälly mitään viittausta siihen, että tuet rajoittuisivat pelkästään aloihin, jotka eivät ole avoimia kilpailulle.
(84) Lisäksi komission hallussa olevien tietojen mukaan joillakin Italian viranomaisten nimeämillä osakeyhtiöiden tärkeimmillä toiminta-aloilla esiintyi epäilemättä jonkinlaista kilpailua ajankohtana, jona tukitoimenpiteet tulivat voimaan, toisin kuin Italian viranomaiset väittävät. Esimerkkeinä voidaan mainita lääkevalmisteiden, jätehuollon, kaasun ja vesihuollon alat. Italian viranomaisten omat huomautukset vahvistavat tätä näkökantaa, sillä niissä todetaan, että näillä aloilla kilpailu oli vielä varsin vähäistä(56). Kun kilpailu tietyllä talouden alalla ja tiettynä hetkenä on vähäistä, jäsenvaltiot eivät voi ottaa käyttöön valtiontukea sisältäviä tukitoimenpiteitä, jotka saattavat pysäyttää kehityksen tai vähentää jo olemassa olevaa kilpailua.
(85) Voidaan siis päätellä, että väite, jonka mukaan mikään osakeyhtiöiden toiminta-ala ei käsiteltävänä olevien tukitoimenpiteiden voimaantuloajankohtana ollut avoin kilpailulle, on perusteeton. Kyseisiä tukitoimenpiteitä ei siis näillä perusteilla voida pitää voimassa olevina tukina, joskin on mahdollista, että tiettyjä kyseisistä järjestelmistä myönnettyjä yksittäisiä tukia voidaan pitää voimassa olevina tukina tuensaajan erityisen tilanteen vuoksi.
(86) Toinen ratkaistava kysymys koskee väitettä, jonka mukaan kolmivuotista vapautusta tuloverosta olisi pidettävä voimassa olevana tukena. Tähän liittyvä perustelu on pääpiirteittäin seuraava. Kunnalliset laitokset ja myöhemmin 2000-luvun alkuun asti erityislaitokset rinnastettiin verotuksellisesti paikallisviranomaisiin, minkä vuoksi ne eivät olleet verovelvollisia. Lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt ovat korvanneet kunnalliset laitokset. Siten lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnetty kolmivuotinen vapautus tuloverosta ei ole uusi verotoimenpide vaan jo voimassa olleen toimenpiteen sovellus. Sen sijaan, että 70 momentissa olisi luotu uusi valtiontuki, sillä rajoitettiin kyseisen verovapauden kesto kolmeen vuoteen ja poistettiin siten lakiin perustuva kilpailua vääristävä tilanne.
(87) Kun otetaan huomioon se, että kunnalliset laitokset ja myöhemmin erityislaitokset todella oli vapautettu kaikista tuloveroista, komissio toteaa, että voimassa olevan tuen käsitettä ei tässä tapauksessa voida soveltaa käsiteltävänä olevaan kolmivuotiseen vapautukseen tuloverosta.
(88) Voimassa olevan tuen käsitettä koskeva perustavanluonteinen tuomio on asiassa Namur Ducroire annettu tuomio(57), jossa tuomioistuin totesi, että päätökseen, jolla tietyn julkisen yhtiön (OND) toiminta-alan laajentaminen sallitaan, voi sisältyä se, että kyseiselle yritykselle myönnetystä tuesta tulee uusi tuki. Tuomioistuin totesi, että perustamissopimuksen voimaantuloa edeltävässä lainsäädännössä i) oli määritelty OND:n tehtävä ja toiminta-alat hyvin yleisesti (vientiluottojen takuiden myöntäminen), ii) oli myönnetty joitakin etuja ja iii) ei ollut asetettu minkäänlaisia alaan liittyviä tai maantieteellisiä rajoja OND:n toiminnalle(58). OND oli tässä tilanteessa, toimittuaan useiden vuosien ajan pelkästään tiettyjen vientiin liittyvien riskien vakuutusyhtiönä, päättänyt (vaaditun Belgian hallituksen suostumuksen saatuaan) laajentaa vakuutustoimintaansa myös vientiin, joka kohdistui Länsi-Euroopan maihin.
(89) Tuomioistuin totesi, että kysymys siitä, oliko tuki uusi tuki vai voimassa oleva tuki, oli ratkaistava kyseisen tukitoimenpiteen perustana olevan lainsäädännön valossa. Se vahvisti, että päätös laajentaa OND:n kattamia viennin riskejä (joka ei ylittänyt OND:n alkuperäisen toiminta-alan määrittelyä) ei vaikuttanut lainsäädäntöön, jossa tämä etu oli myönnetty, ei etujen luonteen eikä julkisen yhtiön toiminta-alan osalta. Näin ollen tuen katsottiin olevan voimassa oleva tuki.
(90) Tässä tapauksessa ei täyty yksikään edellä olevassa tuomiossa määritellyistä ehdoista, joiden mukaan tuen voitaisiin katsoa olevan voimassa oleva tuki.
(91) Lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettyä kolmivuotista vapautusta tuloverosta ei ole säädetty lailla, joka edeltäisi perustamissopimuksen voimaantuloa. Vapautus on vahvistettu 30 päivänä elokuuta 1993 annetun asetuksen 331 66 §:n 14 momentissa ja vuoden 1995 lain 549 3 §:n 70 momentissa. Vuonna 1990, jolloin kunnille annettiin lailla N:o 142/90 mahdollisuus perustaa osakeyhtiöitä, joissa julkisella sektorilla on osake-enemmistö, tuottamaan julkisia paikallispalveluja, ei vielä säädetty näille osakeyhtiöille myönnettävästä tuloverovapaudesta. Kaikenlaiset osakeyhtiöt, jotka on perustettu vuosina 1990-1993 (30 päivänä elokuuta 1993 annetun asetuksen 331 66 §:n 14 momentti tuli voimaan vuonna 1993), olivat tuloverovelvollisia. Tämä on todettu selvästi Italian senaatin valmisteluasiakirjoissa(59), joissa vahvistetaan, että verovapaus on myönnetty siitä lähtökohdasta käsin, että lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt olisivat joutuneet ilman tätä vapautusta maksamaan tuloveroa(60). Näin ollen Italia hyväksyi uuden lain useita vuosikymmeniä perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen laajentaakseen kunnallisiin laitoksiin sovellettavan verojärjestelmän koskemaan lain 142/90 mukaisia osakeyhtiöitä.
(92) Lisäksi kunnallisten laitosten tehtävää ja toiminta-alaa ei ole määritelty yleisesti. Kunnallisten laitosten ja myöhemmin erityislaitosten toiminta rajoittui tiettyjen julkisten palvelujen tuottamiseen paikallisella tasolla. Näin ollen lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä on vahvistettu alaan liittyvät ja maantieteelliset rajoitukset. Lainsäädännössä ei aseteta vastaavia rajoituksia lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt voivat harjoittaa mitä tahansa taloudellista toimintaa millä tahansa alueella(61). Näin ollen tehtävän ja toiminta-alan laajentaminen perustuu suoraan lakiin 142/90 ja sitä seuranneeseen kunnallisten laitosten ja erityislaitosten muuttamiseen osakeyhtiöiksi, toisin kuin OND:n tapauksessa.
(93) Voidaan siis päätellä, että lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettävä kolmivuotinen vapautus tuloverosta on uusi valtiontuki.
5.4 Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(94) Pääteltyään, että kolmivuotinen vapautus tuloverosta ja asetuksen 318/1986 9 a §:n nojalla myönnetyt lainat ovat olleet lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettyä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea, komissio tutkii, voidaanko tuen katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille. Arviointi koskee kumpaakin tukitoimenpidettä yhteisesti, jollei toisin mainita.
(95) Tuki ei ole perustamissopimuksen mukainen 87 artiklan 2 kohdan perusteella. Kyseessä ei nimittäin ole yksittäisille kuluttajille myönnettävä sosiaalinen tuki, tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi eikä tuki sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut. Tuki ei sovellu yhteismarkkinoille myöskään 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan (tuki kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen) eikä e alakohdan (muu tuki, josta neuvosto päättää) perusteella. Italia ei olekaan maininnut mitään näistä poikkeuksista. Tuki ei myöskään ole perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukainen. Julkisten palvelujen alan uudelleenjärjestelyä Italiassa ei voida pitää Euroopan yhteistä etua koskevana hankkeena, sillä se suosii ensisijaisesti yhden jäsenvaltion taloudellisia toimijoita yhteisön edun sijaan, eikä se edistä todellista, täsmällistä ja tarkoin määriteltyä hanketta. Tuki ei myöskään poista jäsenvaltion taloudessa olevaa vakavaa häiriötä, sillä ei ole millään tavoin todistettu, että Italian julkisten paikallispalvelujen sektoria koettelisi rakenteellinen kriisi.
(96) Tukea sovelletaan jäsenvaltion alueella, joten sitä ei voida pitää 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan mukaisena (tiettyjen alueiden taloudellisen kehityksen edistäminen).
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohta
(97) Tuen yhteensopivuudesta perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan kanssa (tiettyjen alueiden taloudellisen kehityksen edistäminen) on todettava, että kyseinen tukitoimenpide, joka vähentää yrityksen talousarvioon sisältyviä tavanomaisia kustannuksia, on voinut edistää joidenkin yritysten rakenneuudistusta, tehokkuuden parantamista ja kilpailukyvyn lisäämistä(62). Ehdot, joiden perusteella voidaan soveltaa yhteisön suuntaviivoja valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi, eivät kuitenkaan täyty(63). Tukea ei ole ilmoitettu komissiolle erikseen, eikä mitään rakenneuudistussuunnitelmaa ole esitetty, vaikka tukitoimenpiteet koskevat myös suuria yrityksiä. Tukea ei ole tarkoitettu pelkästään vaikeuksissa oleville yrityksille, eikä ole osoitettu, että kaikki tuensaajayritykset olisivat tällaisessa tilanteessa. Tuella ei myöskään pyritä palauttamaan yritysten pitkän aikavälin taloudellista kannattavuutta. Mainituissa suuntaviivoissa vaaditaan, että kilpailijoihin kohdistuvat haitalliset vaikutukset on pyrittävä poistamaan mahdollisimman laajasti. Mitään merkkiä tällaisista toimista ei ole.
(98) Kyseiset tukitoimenpiteet eivät koske ainoastaan pk-yrityksiä. Pk-yrityksille myönnettävistä tuista komissio huomauttaa, että tukijärjestelmää voidaan soveltaa muihinkin kuin pk-yrityksiin ja että veroetuuksia ei voida pitää investointitukena eikä muunlaisena kustannustukena, jota olisi voitu pitää perustamissopimuksen mukaisena pk-yrityksille myönnettäviin tukiin sovellettavien säännösten nojalla.
(99) Ei ole myöskään täysin selvää, mitä tarkoitetaan väitteellä, jonka mukaan kolmivuotinen vapautus tuloverosta soveltuisi yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella, koska sillä pyritään edistämään kyseisten yritysten rakenneuudistusta ja siirtymistä monopolistisesta markkinarakenteesta kilpailurakenteeseen.
(100) Jos väitettä tulkitaan kirjaimellisesti, se on perusteeton. Kaikki lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt nauttivat kotikunnassaan samoista yksinoikeuksista kuin ne kunnalliset laitokset ja erityislaitokset, jotka ne ovat korvanneet. Italian viranomaiset ovat vahvistaneet tämän useita kertoja todetessaan, että kaikki kunnat, jotka ovat perustaneet lain 142/90 mukaisen osakeyhtiön, ovat antaneet niille ne oikeudet ja velvollisuudet, jotka aiemmin kuuluivat kunnallisille laitoksille. Myös huomautuksia esittäneet yritykset ovat korostaneet, että lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille on annettu täsmälleen sama paikallinen monopoliasema, joka aiemmin oli kunnallisilla laitoksilla tai erityislaitoksilla(64). Lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnetyt edut koskevat lisäksi muutakin kuin pelkkää oikeudellisen muodon muuttamista ja jatkuvat kolme vuotta muutoksen jälkeen.
(101) Näin ollen se, että komissio on aiemmin päättänyt muunlaisten tukitoimien yhteydessä, että tukea, jolla pyritään helpottamaan siirtymistä monopolistisesta markkinarakenteesta kilpailurakenteeseen, voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella, ei liity mitenkään nyt käsiteltävänä olevan tukitoimenpiteen arviointiin(65).
(102) Toisaalta kyseinen väite voitaisiin tulkita siten, että kyseisellä tukitoimenpiteellä pyritään edistämään paikallisviranomaisten hallitsemien yritysten yksityistämistä, jolloin paikallispalvelujen markkinat olisivat vapaammat ja yksityinen pääoma voisi osallistua siihen aiempaa enemmän.
(103) Aiemmin esitetyt perustelut estävät komissiota hyväksymästä tätä väitettä. On vielä lisättävä, että jos kyseisen tukitoimenpiteen tavoitteena olisi todella edistää siirtymistä kohti vapaampia markkinoita ja yksityisen pääoman osallistumista, toimenpidettä olisi pitänyt soveltaa kaikenlaisiin yksityistämisen muotoihin tai tukea olisi pitänyt myöntää enemmän, jos yksityistäminen olisi viety pidemmälle (jos kunnat esimerkiksi olisivat säilyttäneet osakeyhtiöissä vähemmistöosakkuuden). Tukitoimenpidettä ei kuitenkaan ole sovellettu yhdenmukaisesti, vaan pelkästään lain 142/90 mukaisiin osakeyhtiöihin (joissa julkisella sektorilla on enemmistöosakkuus). Julkisten ja yksityisten yritysten yhtäläistä kohtelua koskevan periaatteen mukaan se, että tuki olisi myönnetty yritysten yksityistämisen edistämiseksi, ei kuitenkaan yleensä ole riittävä osoitus tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.
(104) Italian viranomaiset väittivät, että erityislaitoksen muuttaminen yksityisoikeudelliseksi yhtiöksi olisi tullut kunnille erittäin kalliiksi ilman kolmivuotista vapautusta tuloverosta. On kuitenkin normaalia, että yritys, joka muuttaa oikeudellista muotoaan (tässä tapauksessa erityislaitoksesta osakeyhtiöksi), pääsee nauttimaan uuden oikeudellisen muodon suomista oikeuksista ja eduista (mahdollisuus toimia kunnan alueen ulkopuolella ja millä tahansa talouden alalla), mutta kantaa myös uuden oikeudellisen muodon tuomat velvollisuudet, kuten erilaisen verotuskohtelun. On selvää, että nämä seuraamukset heijastuvat yrityksen omistusjärjestelyihin. Ei kuitenkaan ole osoitettu, että oikeudellisen muodon muuttamista ei olisi tapahtunut ilman käsiteltävänä olevaa tukitoimenpidettä tai että siitä saatu etu olisi oikeassa suhteessa tavoitteena olevaan päämäärään nähden. Kuten on jo mainittu, kyseisen tuen ohella ei toteutettu toimia, joilla olisi pyritty lieventämään kilpailun vääristymistä.
(105) Arvio ei ole ristiriidassa komission päätöskäytännön eikä etenkään Alankomaiden julkista liikennettä koskevan päätöksen(66) kanssa, kuten Italian viranomaiset ovat väittäneet. Riittää, kun todetaan, että käsiteltävänä olevasta tapauksesta poiketen tuossa tapauksessa
- tuensaajia kiellettiin osallistumasta tarjouskilpailuihin koko tukikauden ajan, niin kauan kuin kotimaan markkinoilla sovellettavat menettelyt eivät olleet avoimia ja syrjimättömiä,
- tuen myöntäminen edellytti, että yritys laati yksityiskohtaisen rakennesuunnitelman.
(106) Komissio katsoo näin ollen, että kolmivuotisen tuloverovapauden ja asetuksen 318/1986 9 a §:n nojalla myönnettyjen lainojen muodossa myönnettyä tukea ei voida pitää perustamissopimuksen mukaisena 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Kyseisessä perustamissopimuksen määräyksessä edellytetään lisäksi, että "tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisössä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla", eikä komissio edellä esitetyn perusteella katso tämän edellytyksen täyttyvän tässä tapauksessa. Kyseisen tukitoimenpiteen huomattavin vaikutus ei ollut Italian markkinoiden kilpailukyvyn lisääminen vaan tiettyjen italialaisten yritysten vahvistaminen (joissa paikallisviranomaisilla on määräysvalta) suhteessa niiden kilpailijoihin muissa jäsenvaltioissa sekä viimeksi mainittujen yritysten pääsyn estäminen Italian markkinoille.
Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta
(107) Italian viranomaisten mukaan kolmivuotista tuloverovapautta ja asetuksen 318/1986 9 a §:n nojalla myönnettyjä lainoja olisi pidettävä valtiontukena, joka soveltuu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan perusteella. Ne vakuuttivat, että valtaosa lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden harjoittamasta liiketoiminnasta on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamista ja että ilman kyseistä tukitoimenpidettä yritykset eivät olisi voineet hoitaa niille uskottua palvelutehtävää.
(108) Komissio ei hyväksy näkemystä, jonka mukaan kyseiseen tukeen voitaisiin soveltaa 86 artiklan 2 kohtaa, eikä se myöskään katso, että tukitoimenpide olisi lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnetty korvaus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisesta. Yleishyödyllisistä palveluista Euroopassa antamassaan tiedonannossa(67) komissio korostaa, että 86 artiklan 2 kohdan soveltamiseen ja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien velvollisuuksien korvaamiseen liittyy kolme periaatetta:
a) puolueettomuus;
b) jäsenvaltion vapaus määritellä yleishyödylliset palvelut; ja
c) suhteellisuus.
(109) Puolueettomuudella tarkoitetaan sitä, että komissio ei tee eroa sen välillä, vastaavatko yleishyödyllisten palvelujen tuottamisesta yksityiset vai julkiset yritykset. Toisaalta perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan samalla tavalla riippumatta siitä, mikä on yrityksen omistusrakenne.
(110) Jäsenvaltioiden vapautta määritellä yleishyödylliset palvelut rajoittaa vain komission valvonta väärinkäytösten tai ilmeisten virheiden havaitsemiseksi. "Jotta 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua poikkeusta voidaan soveltaa, julkisen palvelun tehtävä on määriteltävä selvästi ja tehtävän on perustuttava julkisen vallan päätökseen (mukaan luettuna sopimukset)". Tämä velvoite on tarpeen oikeusvarmuuden ja avoimuuden varmistamiseksi kansalaisten suhteen, ja se on välttämätön komission tekemää suhteellisuusarviointia varten(68).
(111) Suhteellisuus merkitsee, että yleishyödyllisen tehtävän toteuttamiseen käytetyt keinot eivät saa aiheuttaa ylimääräisiä kaupan vääristymiä eivätkä ne saa ylittää rajoituksia, joita tehtävän täyttämisen varmistaminen vaatii. Yleishyödyllisten palvelujen tuottaminen on varmistettava. Yrityksillä, joille tämä tehtävä on uskottu, on oltava valmiudet täyttää tähän liittyvät velvollisuudet, ja jäsenvaltio voi kattaa ylimääräiset nettokustannukset, jotka kyseisille yrityksille koituu tämän erityistehtävän suorittamisesta.
(112) Italian viranomaisten vaatimus 86 artiklan 2 kohdan soveltamisesta on hylättävä ensinnäkin siksi, että toimenpide ei kohtele yksityisiä yrityksiä ja julkisia yrityksiä yhtäläisesti eikä siten noudata perustamissopimuksen 295 artiklassa vahvistettua puolueettomuuden periaatetta eikä yhteisön oikeuden perusperiaatteisiin kuuluvaa yhtäläisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatetta.
(113) Kyseistä tukea ei ole myönnetty sillä perusteella, että yrityksille olisi annettu hoidettavaksi yleishyödyllisiin palveluihin liittyviä velvoitteita, vaan pelkästään tiettyjen yritysten osakeomistusrakenteen perusteella. CDDPP:n halpakorkoisia lainoja ja kolmivuotista tuloverovapautta sovelletaan vain yrityksiin, jotka on muutettu lain 142/90 mukaisiksi osakeyhtiöiksi (eli yhtiöiksi, joiden pääomaenemmistö on kuntien omistuksessa). Yritykset, joissa kunnilla on vain vähemmistöosakkuus, ja kokonaan yksityiset yritykset eivät saa tätä etua, vaikka tuottaisivat samoja palveluja.
(114) Se, että kyseisten tukitoimenpiteiden soveltaminen ei liity yleishyödyllisten palvelujen tuottamista koskevaan velvoitteeseen, sekä niiden syrjivä luonne ovat ilmeisiä, kun otetaan huomioon, että lain 142/90 mukainen osakeyhtiö olisi menettänyt oikeuden kolmivuotiseen vapautukseen tuloverosta ja mahdollisuuden saada halpakorkoista lainaa CDDPP:ltä, jos kunnan osakeomistus olisi kyseisen tuen soveltamisaikana vähentynyt niin, että sillä ei enää olisi enemmistöosakkuutta.
(115) Toiseksi komissio huomauttaa, että tässä tapauksessa ei ole noudatettu myöskään määrittelyyn ja tehtävänantoon liittyviä periaatteita.
(116) Kuten Italian viranomaiset ovat ilmoittaneet, lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt harjoittavat joitakin sellaisia toimintoja, jotka periaatteessa voisivat oikeuttaa 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisen. Lain 142/90 22 §:n mukaan kunnat voivat tarjota julkisia palveluja myös osakeyhtiöiden välityksellä. Laissa ei kuitenkaan määritellä, mitkä palvelut on katsottava julkisiksi palveluiksi ja missä määrin. Siinä ei myöskään mainita mitään erityistä julkisia palveluja koskevaa velvoitetta. Lakia ei siten voida pitää säädöksenä, jossa määriteltäisiin selvästi julkisten palvelujen tarjoamista koskeva tehtävä ja uskottaisiin se tietyille yrityksille. Italian viranomaiset eivät ole maininneet muita säädöksiä tai tietoja, jotka koskisivat julkisten palvelujen määrittelyä tai tehtävänantoa.
(117) Kolmanneksi tapauksessa ei ole noudatettu myöskään suhteellisuuden periaatetta. Italian viranomaiset eivät ole ilmoittaneet, mitä yleishyödyllisiin palveluihin liittyviä velvollisuuksia kyseisille yrityksille on uskottu, mitkä ovat velvollisuuden täyttämisestä aiheutuvat ylimääräiset nettokustannukset tai kuinka paljon valtion varoja on myönnetty lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille käsiteltävänä olevan tukitoimenpiteen tai muiden välineiden perusteella. Komissio ei näin ollen pysty arvioimaan toimenpiteen suhteellisuutta. Lisäksi kolmivuotisesta tuloverovapaudesta saatava etu riippuu yrityksen veronalaisten tulojen määrästä eikä nettokustannuksista, jotka olisivat aiheutuneet mahdollisesta velvollisuudesta tuottaa julkisia palveluja. Italian viranomaiset eivät myöskään ole osoittaneet, että CDDPP:n lainat olisivat perusteltuja julkisten palvelujen tuottamiseen liittyvän velvollisuuden täyttämisestä aiheutuvien kustannusten vuoksi.
(118) Näin ollen on selvää, että käsiteltävänä olevalla tukitoimenpiteellä ei ole mitään tekemistä yleishyödyllisen palvelun tuottamisesta johtuvien ylimääräisten nettokustannusten korvaamisen kanssa: jos näin olisi, korvaus ei voisi perustua yrityksen osakeomistusrakenteeseen, vaan niille asetettuihin velvollisuuksiin. Kyseiset tukitoimenpiteet liittyvät kuitenkin vain yrityksen osakeomistusrakenteeseen, eikä ole mitään näyttöä siitä, että yleishyödyllisten palvelujen tuottamiseen liittyvää velvollisuutta sovellettaisiin vain lain 142/90 mukaisiin osakeyhtiöihin niiden oikeudellisen muodon vuoksi eikä muihin yrityksiin, jotka tarjoavat samanlaisia palveluja.
(119) Edellä esitetystä ilmenee lisäksi, etteivät Italian viranomaiset ole ilmoittaneet yksityiskohtaisia perusteita väitteelleen, jonka mukaan yleiseen taloudelliseen etuun liittyvien palvelujen toimittaminen asianmukaisissa taloudellisissa oloissa vaarantuisi, jos riidanalainen tukitoimenpide lakkautettaisiin. Italian viranomaiset eivät siten ole noudattaneet tuomioistuimen asettamaa periaatetta, jonka mukaan "kun kyse on perustamissopimuksen perustavanlaatuisista säännöistä poikkeamisesta, sen 86 artiklan 2 kohtaan vetoavan jäsenvaltion on näytettävä toteen, että tämän määräyksen soveltamisen edellytykset täyttyvät"(69).
(120) Komissio toteaa siis, että kolmivuotisen tuloverovapauden ja asetuksen 318/1986 9 a §:n nojalla myönnettyjen lainojen muodossa annettua tukea ei voida pitää yhteismarkkinoille soveltuvana perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan perusteella, eikä kyseistä tukitoimenpidettä voida pitää korvauksena kyseisille yrityksille annetun, yleiseen taloudelliseen etuun liittyvän tehtävän suorittamisesta.
Yhteensopivuus muiden perustamissopimuksen määräysten kanssa
(121) Komissio toteaa lopuksi, että on olemassa vielä yksi syy, jonka vuoksi kyseinen valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille. Toimenpiteitä sovelletaan eri aloihin (esimerkiksi veden-, kaasun- ja sähkönjakeluun) mutta ei kaikkiin kyseisillä aloilla toimiviin yrityksiin. Yrityksen tukikelpoisuus riippuu yksinomaan sen oikeudellisesta muodosta (osakeyhtiöksi muutettu entinen julkinen laitos) ja sen osakeomistuksen jakautumisesta (julkisen sektorin enemmistöosakkuus).
(122) Muut samalla alalla toimivat yritykset, joissa yksityiset sijoittajat esimerkiksi omistavat osake-enemmistön tai jotka ovat kokonaan yksityisessä omistuksessa, eivät ole oikeutettuja saamaan kyseistä tukea. Tuen saamisen edellytystä eivät voi koskaan täyttää varsinkaan muiden jäsenvaltioiden yritykset, joilla on tytäryhtiö Italiassa. Tuki syrjii näin ollen samalla alalla toimivia yrityksiä pelkästään niiden osakeomistusrakenteen vuoksi ja tosiasiassa myös sen valtion vuoksi, jossa yrityksen pääasiallinen toimipaikka sijaitsee, ilman että tätä erilaista kohtelua olisi perusteltu objektiivisella syyllä. Tukitoimenpide on siten ristiriidassa yhteisön oikeuden perusperiaatteisiin kuuluvan kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää koskevan kiellon kanssa sekä erityisesti myös EY:n perustamissopimuksen 43 artiklassa vahvistetun sijoittautumisvapauden periaatteen kanssa. Tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "komissio ei voi pitää valtiontukea, joka on joiltain osin muiden perustamissopimuksen määräysten vastainen, yhteismarkkinoille soveltuvana"(70).
6 PÄÄTELMÄT
(123) Komissio katsoo, että 28 päivänä joulukuuta 1995 annetun lain 549 3 §:n 69 momentin mukainen vapautus siirtoverosta ei ole valtiontukea, sillä se on järjestelmän luonteen ja rakenteen mukainen.
(124) Komissio katsoo, että Italia on pannut täytäntöön asetuksen 318/1986 3 §:n 70 momentissa ja 9 a §:ssä perustetut tukiohjelmat perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan vastaisesti. Komissio katsoo myös, että nämä valtiontuet eivät sovellu yhteismarkkinoille.
(125) Vakiintuneen oikeuskäytännön ja asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan mukaan komissio määrää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajilta. Tässä tapauksessa Italian viranomaiset eivät ole väittäneet, että tuen takaisin periminen olisi jonkin yhteisön oikeuden perusperiaatteen vastaista, eikä myöskään komissio katso, että jokin periaate estäisi tuen takaisin perimisen.
(126) Päätös koskee kumpaakin käsiteltävänä olevaa tukiohjelmaa, ja se on pantava täytäntöön viipymättä; tämä koskee erityisesti tukiohjelmien perusteella myönnettyjen yksittäisten tukien takaisinperimistä. Komissio toteaa myös, että tukiohjelmaa koskevasta päätöksestä huolimatta on mahdollista, että yksittäisiä tukia voidaan pitää kokonaan tai osittain yhteismarkkinoille soveltuvina kuhunkin tapaukseen liittyvien syiden vuoksi (esimerkiksi siksi, että yksittäinen tuki on vähämerkityksinen tuki, tai komission tulevan päätöksen tai poikkeussäännön perusteella).
(127) Takaisin perittävään tukeen on lisättävä korko, joka komission hallintokäytännön mukaan perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Joulukuun 28 päivänä 1995 annetun lain 549 3 §:n 69 momentin mukainen vapautus siirtoverosta ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea.
2 artikla
Joulukuun 28 päivänä 1995 annetun lain 549 3 §:n 70 momentin ja 30 päivänä elokuuta 1993 annetun asetuksen 331 66 §:n 14 momentin, sellaisena kuin se on muutettuna 29 päivänä lokakuuta 1993 annetulla lailla 427, mukainen kolmivuotinen vapautus tuloverosta ja 1 päivänä heinäkuuta 1986 annetun asetuksen 318 9 a §:n, sellaisena kuin se on muutettuna 9 päivänä elokuuta 1986 annetulla lailla 488, mukaisesti myönnetyistä lainoista saadut etuudet 8 päivänä kesäkuuta 1990 annetun lain 142 mukaisesti perustetuille osakeyhtiöille, joiden osake-enemmistö on julkisen sektorin omistuksessa, ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisia valtiontukia.
Tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille.
3 artikla
Italian on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta 2 artiklassa tarkoitettujen ohjelmien puitteissa tuensaajille sääntöjenvastaisesti maksettu tuki voidaan periä takaisin.
Tuki on maksettava takaisin viipymättä kansallisen oikeuden menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano.
Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti. Korko perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon.
4 artikla
Italian on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 5 päivänä kesäkuuta 2002.