KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 22 päivänä kesäkuuta 2005,
valtiontuesta, jonka Alankomaat on myöntänyt AVR:lle vaarallisen jätteen käsittelyyn
(tiedoksiannettu numerolla K(2005) 1789)
(Ainoastaan hollanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2006/237/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1 MENETTELY
(1)
Alankomaat ilmoitti 7. tammikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (joka kirjattiin saapuneeksi 10. tammikuuta 2003 numerolla A/30189) AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV:lle (jäljempänä ’AVR Nuts’) myönnettävästä toimintatuesta huolehdittavaksi tarkoitetun vaarallisen jätteen käsittelyyn Alankomaissa. Suurin osa tuesta on tarkoitettu vaarallisen jätteen polttamiseen kahdessa pyörivällä rummulla varustetussa uunissa (jäljempänä ’DTO’). Alankomaat on vedonnut perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan soveltamiseen ja pyytänyt komissiota päättämään, ettei tuki ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, koska siinä on kyse asianmukaisesta korvauksesta, joka myönnetään perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua koskevan velvoitteen täyttämisestä. Asia kirjattiin numerolla N 43/2003.
(2)
Komissio pyysi lisätietoja 7. helmikuuta (viitenumero D/50847) ja 22. huhtikuuta 2003 (viitenumero D/52566) päivätyillä kirjeillä. Alankomaat toimitti lisätietoja 24. maaliskuuta 2003 (kirjattu 28. maaliskuuta 2003 numerolla A/32279) ja 19. kesäkuuta 2003 (kirjattu 25. kesäkuuta 2003 numerolla A/34394) päivätyillä kirjeillä. Alankomaiden ja komission yksiköiden edustajat tapasivat 21. toukokuuta 2003. Kaksi kilpailijaa toimitti 2. toukokuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (kirjattu 5. toukokuuta 2003 numerolla A/33155) yhteisen kantelun tuesta. Ne ilmoittivat komissiolle 20. toukokuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (kirjattu samana päivänä numerolla A/33548), että niistä toisen tytäryritys yhtyi kanteluun.
(3)
Komissio aloitti 24. kesäkuuta 2003 tekemällään päätöksellä C(2003) 1763 perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn ilmoitetun tuen osalta. Asia kirjattiin numerolla C 43/2003. Päätöksestä ilmoitettiin Alankomaille 26. kesäkuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (viitenumero D/230250). Päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä20. elokuuta 2003 (2). Komissio sai huomautuksia neljältä asianomaiselta (kirjattu numeroilla A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 ja A/37569), joihin kuuluu myös toinen toukokuussa kantelun tehneistä kilpailijoista. Kyseinen kantelu oli toimitettu vielä erään toisen yrityksen nimissä, joka kuuluu samaan konserniin kuin toinen alkuperäisen kantelun tehneistä kilpailijoista (jäljempänä näistä neljästä yksiköstä käytetään yhteistä nimitystä ’kaksi yhdessä toimivaa kilpailijaa’). Komissio toimitti huomautukset Alankomaille 1. lokakuuta 2003 (viitenumero D/56129), 29. lokakuuta 2003 (viitenumero D/56898), 7. marraskuuta 2003 (viitenumero D/57120) ja 12. marraskuuta 2003 (viitenumero D/57185) päivätyillä kirjeillä. Komissio esitti kirjeissä myös eräitä lisäkysymyksiä.
(4)
Kaksi yhdessä toimivaa kilpailijaa ilmoitti 13. elokuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (kirjattu 14. elokuuta 2003 numerolla A/35706) komissiolle, että osa tuesta oli maksettu AVR Nutsille. Ne pyysivät komissiota antamaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (3) 11 artiklan nojalla päätökset, joilla Alankomaat velvoitetaan keskeyttämään tuen maksaminen ja perimään jo myönnetty tuki toistaiseksi takaisin. Komission 20. elokuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (viitenumero D/55321) esittämästä pyynnöstä Alankomaat vahvisti 25. syyskuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (kirjattu 30. syyskuuta 2003 numerolla A/36690), että ilmoitettua tukea oli maksettu AVR Nutsille vuodelta 2002 ja vuoden 2003 ensimmäiseltä vuosineljännekseltä. Komissio ilmoitti 20. lokakuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (viitenumero D/56735) kahdelle yhdessä toimivalle kilpailijalle, ettei se aikonut antaa pyydettyjä päätöksiä. Kaksi yhdessä toimivaa kilpailijaa toisti pyyntönsä 14. marraskuuta 2003 (kirjattu 17. marraskuuta 2003 numerolla A/37909) ja 1. joulukuuta 2003 (kirjattu 2. joulukuuta 2003 numerolla A/38325) päivätyillä kirjeillä. Viimeksi mainittu kirje meni ristiin komission 24. marraskuuta 2003 päivätyn vastauksen kanssa (viitenumero D/57541), jossa komissio vahvisti kantansa.
(5)
Pyydettyään ensin huomautusten esittämisen määräajan lykkäämistä (14. heinäkuuta 2003 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin 18. heinäkuuta 2003 numerolla A/35109, sekä 29. lokakuuta 2003 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin 5. marraskuuta 2003 numerolla A/37568), johon komissio ilmoitti suostuvansa 23. heinäkuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (viitenumero D/54737), Alankomaat toimitti huomautuksensa komission päätökseen 18. joulukuuta 2003 (kirjattu 8. tammikuuta 2004 numerolla A/30088) päivätyllä kirjeellä. Alankomaat toimitti huomautuksensa asianomaisilta saatuihin huomautuksiin 23. joulukuuta 2003 (kirjattu 8. tammikuuta 2004 numerolla A/30090), 23. tammikuuta 2004 (kirjattu 29. tammikuuta 2004 numerolla A/30621), 25. helmikuuta 2004 (kirjattu 27. helmikuuta 2004 numerolla A/31451) ja 23. huhtikuuta 2004 (kirjattu 30. huhtikuuta 2004 numerolla A/33118) päivätyillä kirjeillä. Kahdessa viimeksi mainitussa kirjeessä Alankomaat ilmoitti komissiolle myös AVR Nutsin senhetkisestä tilanteesta. Koska kasvavat alijäämät olisivat edellyttäneet jatkuvasti suurempia tukimääriä, toinen pyörivällä rummulla varustettu uuni päätettiin sulkea 1. heinäkuuta 2004 alkaen. Toisen uunin sulkemista harkittiin. Tiedoista ilmeni, että alkuperäiseen tukisopimukseen sisältyi määräyksiä, joiden perusteella Alankomaat myöntäisi määrätyn suuruisen korvauksen sulkemiskustannuksista.
(6)
Uusien tietojen perusteella komissio laajensi 14. heinäkuuta 2004 antamallaan päätöksellä (C(2004) 2640 lopullinen) perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn koskemaan myös korvauksia, jotka maksettaisiin pyörivällä rummulla varustettujen uunien (mahdollisesta) sulkemisesta aiheutuvista kustannuksista. Päätös lähetettiin 16. heinäkuuta 2004 Alankomaille, joka pyysi päätöstä koskevien huomautusten esittämisen määräajan pidentämistä sekä tapaamista, jossa keskusteltaisiin tilanteen senhetkisestä kehityksestä (30. heinäkuuta 2003 päivätty kirje, kirjattu 4. elokuuta 2004 numerolla A/35996). Alankomaiden ja komission edustajat tapasivat 23. elokuuta 2004, jonka jälkeen komission yksiköiden ja kahden yhdessä toimivan kilpailijan edustajat tapasivat 26. elokuuta 2004. Tapaamiseen osallistunut asianajotoimisto edusti myös erästä toista kilpailijaa. Alankomaat toimitti huomautuksensa komission päätökseen 10. syyskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä (joka kirjattiin 17. syyskuuta 2004 numerolla A/36999). Komissio pyysi 30. syyskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä (viitenumero D/56902) lisätietoja, jotka Alankomaat toimitti 22. lokakuuta 2004 päivätyllä kirjeellä (kirjattu 27. lokakuuta 2004 numerolla A/38271). Tässä kirjeessä Alankomaat vahvisti, että tuensaajalle oli lisäksi maksettu tukea vuoden 2003 jälkiosalta ja vuoden 2004 kolmelta ensimmäiseltä vuosineljännekseltä sekä yhden laitteiston sulkemiskustannuksiin.
(7)
Menettelyn laajentamisesta tehty päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä9. lokakuuta 2004 (4). Komissio sai huomautuksia kahdelta yhdessä toimivalta kilpailijalta (16 ja 19. marraskuuta 2004 päivätyt kirjeet, jotka kirjattiin numeroilla A/38860 ja A/38978). Komissio toimitti huomautukset Alankomaille 22. marraskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä (D/58307). Alankomaat toimitti huomautuksensa näihin huomautuksiin ja vastasi komission esittämiin kysymyksiin 22. joulukuuta 2004 (kirjattu 5. tammikuuta 2005 numerolla A/30171) ja 12. tammikuuta 2005 (kirjattu 17. tammikuuta 2005 numerolla A/30525) päivätyillä kirjeillä. Kirjeissä Alankomaat ilmoitti komissiolle sekä päätöksestä sulkea jäljellä olevat pyörivällä rummulla varustetut uunit että siihen liittyvästä sulkemiskustannuksista maksettavasta korvauksesta.
(8)
Kaksi yhdessä toimivaa kilpailijaa vahvisti vastustavansa tukea 25. huhtikuuta 2005 (kirjattu samana päivänä numerolla A/33476) ja 2. toukokuuta 2005 (kirjattu 12. toukokuuta 2005 numerolla A/33884) päivätyillä kirjeillä. Komission yksiköiden ja kahden yhdessä toimivan kilpailijan edustajat tapasivat vielä tämän kirjeenvaihdon jälkeen 26. toukokuuta 2005. Tapaamiseen osallistunut asianajotoimisto edusti jälleen myös samaa kolmatta kilpailijaa (jäljempänä tästä kilpailijasta ja kahdesta muusta kilpailijasta käytetään yhteistä nimitystä ’kolme yhdessä toimivaa kilpailijaa’). Tapaamisessa luovutettiin asiakirja, jossa esitettiin, että AVR Nutsille oli maksettu lisää tukea vuonna 2004.
2 YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUESTA
2.1 Tausta ja tavoite
(9)
Jätteistä 15. heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY 5 artiklan 1 kohdassa (5) säädetään, että ”jäsenvaltioiden on toteutettava aiheelliset toimenpiteet, tarvittaessa tai milloin on suositeltavaa yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden kanssa, perustaakseen yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston, ottaen huomioon parhaan saatavilla olevan teknologian, josta ei aiheudu liiallisia kustannuksia. Verkoston on oltava sellainen, että yhteisö tulee kokonaisuudessaan omavaraiseksi jätteenkäsittelyn suhteen ja jäsenvaltiot pääsevät kukin erikseen lähemmäksi tätä tavoitetta ottaen kuitenkin huomioon maantieteelliset olosuhteet tai tietyn lajisiin jätteisiin erikoistuneiden laitosten tarpeen”. Direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”verkoston avulla on oltava myös mahdollista huolehtia jätteistä jossakin lähimmistä asianmukaisista laitoksista sopivimpien menetelmien ja teknologioiden avulla siten, että varmistetaan korkeatasoinen ympäristön ja ihmisten terveyden suojelu”.
(10)
Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi otettiin Alankomaissa 1990-luvun alussa erityinen kaatopaikka (jäljempänä ’C2-kaatopaikka’) ja pyörivällä rummulla varustetut uunit käyttöön. C2-kaatopaikan käyttötarkoituksena on huolehtia asianmukaisesti sellaisesta vaarallisesta jätteestä, jota ei voida polttaa (jäljempänä ’C2-jäte’). Pyörivällä rummulla varustettujen uunien käyttötarkoituksena on huolehtia asianmukaisesti sellaisesta vaarallisesta jätteestä, josta voidaan sen alhaisesta polttoarvosta huolimatta huolehtia polttamalla (6) (jäljempänä ’pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettava jäte’, ’DTO-jäte’). Polttaminen edellyttää rinnakkaispolttoa. Käytännössä kustannustehokkain polttoaine on korkean polttoarvon omaava vaarallinen jäte.
(11)
Jäsenvaltiot voivat direktiivin 75/442/ETY 8 artiklan 3 kohdan ja Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 259/93 (7) 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti kieltää ’huolehdittavaksi tarkoitetun jätteen’ siirron muuhun maahan. Tällaisella jätteellä voidaan käydä kauppaa ainoastaan erilaisten tarkastusten suorittamisen jälkeen. Jäsenvaltiot eivät saa kuitenkaan kieltää yleisesti ’hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden’ siirtoa muihin jäsenvaltioihin (8). ’Huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden’ ja ’hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden’ käsitteet on täsmennetty useissa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomioissa (9). Tämän seurauksena on Alankomaiden tähän asti käyttämään tulkintaan verrattuna pienempi määrä vaarallista jätettä katsottava ’huolehdittavaksi tarkoitetuksi jätteeksi’ ja suurempi määrä ’hyödynnettäväksi tarkoitetuksi jätteeksi’. Tämä erottelu ei riipu jätteen lämpöarvosta, vaan pikemminkin asianomaisen jätteenkäsittelylaitoksen ensisijaisesta käyttötarkoituksesta ja jätteen laadusta.
(12)
C2-jätettä ja pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavaa jätettä tuottavat hyvin monilla eri taloudenaloilla toimivat yritykset. Tärkeitä aloja ovat mm. metalliteollisuus, liiketoiminta- ja julkispalvelut, (petro)kemianteollisuus, liikenne ja kaivosteollisuus. Suurimman osan jätteistä keräävät erikoistuneet välittäjät, joiden palvelu kattaa yleensä yrityksen tuottamat erilaiset jätteet: C2- ja DTO-jätteet, muut vaaralliset jätteet ja tavanomaiset jätteet. Palvelut ovat luonnollisestikin sidoksissa pääosin siihen paikkaan, jossa jätettä tuotetaan, mutta tiettyjä erityisjätteitä siirretään pitempiä matkoja. Useat suuret teollisesti toimivat jätteenkäsittely-yritykset toimivat kansainvälisesti ja niillä on laitoksia monissa maissa.
(13)
Vaarallisen jätteen hyödyntämistapoja on viime vuosina myös kehitetty edelleen. Yhä suurempia määriä käytetään sementtiteollisuudessa (erityisesti Belgiassa) sekä suljettujen kaivosten täyttämiseen (erityisesti Saksassa). Yhteisöjen tuomioistuimen soveltama ’huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden’ käsitteen tiukka tulkinta on tukenut tätä kehitystä. Tuottajat ovat samaan aikaan edelleen vähentäneet jätteiden tuotantoa. Laissa säädetyissä rajoissa ne voivat ainakin tietyssä määrin sekoittaa osan jätteestä vähemmän vaaralliseen jätteeseen, minkä ansiosta jätteestä voidaan huolehtia edullisemmin tai sitä voidaan hyödyntää. Tämän vuoksi pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen tarjonta pieneni 80 000-100 000 tonnista vuonna 1995 noin 34 000 tonniin vuonna 2002. Vuonna 2002 odotettiin, että jätettä tuotettaisiin noin 38 500 tonnia vuodessa. AVR Nuts arvioi vuoden 2004 puolivälissä, että sille tarjottaisiin pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavaa jätettä ainoastaan 16 000 tonnia vuodessa (10). C2-jätteen tarjonta pieneni 6 000 tonnista vuonna 2000 noin 4 000 tonniin vuonna 2002. Alankomaissa tuotetun vaarallisen jätteen vienti on kasvanut noin 36 000 tonniin, josta noin 4 000 tonnia on pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavaa jätettä. Tämä on synnyttänyt ylikapasiteettia käsittelylaitoksissa. Tämä ilmiö esiintyy laajemminkin, esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Saksassa ja Belgiassa.
2.2 Tuensaaja
(14)
C2-kaatopaikan ja pyörivällä rummulla varustetut eri uunit perusti alun perin AVR Chemie CV (jäljempänä ’AVR Chemie’), jossa valtiolla on 30 prosentin omistusosuus ja Holding AVR Bedrijven NV:llä (jäljempänä ’AVR Holding’ tai ’AVR’) 70 prosentin omistusosuus. AVR on huomattava toimija Alankomaiden jätemarkkinoilla. Tällä hetkellä Rotterdamin kunta omistaa 100 prosenttia AVR:n osakkeista, mutta se on äskettäin ilmoittanut aikomuksestaan myydä osakkeet. AVR Chemien toiminta oli tappiollista 1990-luvun puolivälistä lähtien (10,9 miljoonaa euroa vuonna 2000 ja 7,2 miljoonaa euroa vuonna 2001). Tämän vuoksi AVR halusi sulkea sen käytössä sillä hetkellä olleet kolme pyörivällä rummulla varustettua uunia. Alankomaiden hallitus sai kuitenkin aikaan rakenneuudistusta koskevan sopimuksen. Sen puitteissa AVR Chemie jaettiin osiin. AVR Nuts perustettiin jatkamaan C2-jätteestä ja pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavasta jätteestä huolehtimista sen jälkeen, kun yksi kolmesta pyörivällä rummulla varustetusta uunista oli suljettu. AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (jäljempänä ’AVR IW’) perustettiin toimimaan lopuilla (vaarallisen) jätteen markkinoilla, joilla AVR kaupallisista syistä halusi jatkaa toimintaansa. AVR omistaa täysin molemmat yritykset. AVR Chemie toimii enää ainoastaan AVR Nutsin tilojen vuokraajana. AVR Nuts ja AVR IW toimivat tiiviisti yhteistyössä. Niiden välisessä palveluntarjontasopimuksessa määrätään, että AVR IW vastaa suurimmalta osalta AVR Nutsin johto- ja kaupallisten tehtävien käytännön toteutuksesta.
(15)
AVR:n toimiluvan kattamien kummankin pyörivällä rummulla varustetun uunin kapasiteetti on 100 000 tonnia vaarallista jätettä vuodessa. Teoreettisesti käytettävissä oleva kapasiteetti on 80-85 prosenttia sallitusta kapasiteetista. AVR käsitteli 84 880 tonnia vaarallista jätettä (pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavaa ja muuta jätettä) vuonna 2001, 81 274 tonnia vuonna 2002 ja 78 297 tonnia vuonna 2003. Pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen polttamiseen tarvitaan lähes yhtä suuri määrä muuta vaarallista jätettä polttoaineeksi. Niissä tosiasiallisesti poltetun DTO-jätteen määrä oli arviolta 19 000 tonnia vuonna 2002 ja 23 000 tonnia vuonna 2003. Eräät pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavat jätteet voidaan käsitellä myös alhaisemmalla lämpötilalla toimivissa kotitalousjätteen polttolaitteistoissa.
(16)
AVR Nuts on jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta 25 päivänä kesäkuuta 1980 annetun komission direktiivin 80/723/ETY mukaisesti velvollinen pitämään erillistä kirjanpitoa (11).
2.3 Tuki
2.3.1 Toimintavajeet
(17)
Tukea ja sen myöntämisen kohteena olevaa toimintaa kuvaillaan asunto-, kaavoitus- ja ympäristöministeriön (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) 3. heinäkuuta 2002 antamassa toimilupapäätöksessä ja Alankomaiden valtion, AVR Holdingin, AVR Nutsin, AVR IW:n ja eräiden tytäryritysten välillä 10. heinäkuuta 2002 allekirjoitetussa toimilupasopimuksessa. Toimilupapäätöksellä valtio antaa AVR Nutsille viiden vuoden ajaksi yksinoikeuden hoitaa C2-jätteen kaatopaikkaa ja pyörivällä rummulla varustetuissa uuneissa poltettavan vaarallisen jätteen käsittelyä. AVR Nuts velvoitetaan tarjoamaan C2-jätteen kaatopaikkakäsittely ja pyörivällä rummulla varustetuissa uuneissa poltettavan vaarallisen jätteen käsittely yleisölle yleisen taloudellisen edun mukaisena palveluna kohtuullisin, avoimin ja syrjimättömin ehdoin yhteiskunnallisesti hyväksyttäviä maksuja vastaan. Näiltä osin sen on otettava huomioon toimilupasopimuksessa tarkemmin määritellyt ehdot ja määräykset. Sopimuksessa vahvistetaan yksityiskohtaisesti AVR Nutsin liiketoiminnan ehdot. Sen voimassaoloaika on 1. tammikuuta 2002-31. joulukuuta 2006.
(18)
Tuen määrä vastaa ennakkoon laskettua toimintavajetta, joka lasketaan riippumattoman tilintarkastajan vahvistaman menetelmän mukaisesti. Jos ennakkolaskelmissa havaitaan toimintaylijäämää, siitä käytetään 70 prosenttia aikaisempina vuosina myönnetyn tuen takaisinmaksuun. Alijäämiksi on laskettu 1,5 miljoonaa euroa vuonna 2002 ja 2,8 miljoonaa euroa vuonna 2003. Tämän päätöksen liitteessä I esitetään tiivistelmä tästä menetelmästä ja sen soveltamisesta vuosina 2002, 2003 ja 2004. Suurin osa tuesta on tarkoitettu pyörivällä rummulla varustettuja uuneja varten. C2-kaatopaikan ennakolta laskettu toimintavaje esimerkiksi vuodelta 2003 oli 370 000 euroa.
(19)
Palveluntarjontasopimuksen mukaan AVR IW vastaa suurimmalta osalta AVR Nutsin hallinnollisten ja kaupallisten tehtävien käytännön toteutuksesta. Se saa tästä korvauksen, joka on sisällytetty ennakkoon laskettuun toimintavajeeseen. Korvaus lasketaan omakustannushinnan (’toimintoperusteinen kustannuslaskenta’) perusteella. Käytännössä tämä merkitsi sitä, että AVR Nutsin osuus AVR:n yleiskustannuksista oli vuosina 2002-2004 keskimäärin 30 prosenttia.
(20)
Myös jätteen hankinta on yksi ennakkoon laskettuun budjettiin sisällytetty kustannuserä, johon AVR Nuts saa tukea, jonka se siirtää edelleen AVR IW:lle. Aktiivinen jätteen hankinta katsottiin tarpeelliseksi kiinteiden kustannusten suuren osuuden vuoksi. Tarkoituksena oli hyödyntää kapasiteettia täysimääräisesti ja pitää toimintakustannukset siten mahdollisimman alhaisina. Ennakkoon lasketut ja todelliset kustannukset esitetään taulukossa 1.
Taulukko 1
ennakkoon lasketut ja todelliset hankintakustannukset
2002
2003
2004
Ennakkoon lasketut lisäkustannukset
514 000
532 000
550 000
Ennakkoon lasketut kansainvälisen hankinnan perustamiskulut
400 000
400 000
-
Ennakkoon lasketut kustannukset yhteensä
914 000
932 000
550 000
Todelliset kustannukset
875 000
900 000
930 000
(21)
Toimintavajeen ennakoitiin alun perin kasvavan 3,8 miljoonaan euroon vuonna 2006, mutta markkina- ja toimintaedellytykset osoittautuivat odotettua huomattavasti vaikeammiksi. Myös toivo tilanteen paranemisesta oli vähäinen. AVR Nutsin tappiot olivat vuosina 2002-2003 ennakkoon lasketun toimintavajeen lisäksi 12 miljoonaa euroa. Vuoden 2004 ja sitä seuraavien vuosien ennakkoon lasketun toimintavajeen odotettiin olevan huomattavasti ennakoitua suurempi. Esimerkiksi vuoden 2004 ennakkoon laskettu toimintavaje oli 8,898 miljoonaa euroa (12). Laskelmassa otettiin huomioon päätös sulkea pyörivällä rummulla varustetut uunit.
2.3.2 Sulkemiskustannuksista maksettava korvaus
(22)
Kasvavien toimintavajeiden vuoksi Alankomaat tarkisti toimintalinjaansa, kuten edellä 5 ja 7 kohdassa jo esitettiin. Vuoden 2003 lopulla päätettiin sulkea toinen pyörivällä rummulla varustettu uuni 1. heinäkuuta 2004 alkaen. Kesällä 2004 päätettiin toisen uunin sulkemisesta 1. tammikuuta 2005 alkaen. C2-jätteen keräämisestä aiheutuvat jäljellä oleville vuosille ennakkoon lasketut tappiot ovat odotusten mukaan vähäiset.
(23)
Toimilupasopimuksen mukaan valtio korvaa AVR:lle valtion hyväksymien AVR Nutsin hyväksi sopimuskaudella tehtyjen investointien vielä poistamattoman osuuden kirjanpitoarvon, jos sopimusta ei jatketa. Tämän lausekkeen soveltamista ennakoiden Alankomaiden viranomaiset ovat laskeneet, että ensimmäisen pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkemisesta maksettava korvaus olisi 8 670 108 euroa. Summaa kattaa eri investoinnit, joista tehtiin 50 prosentin poisto, jos ne koskivat kumpaakin pyörivällä rummulla varustettua uunia, ja 100 prosentin poisto, jos ne oli tehty nimenomaan suljettavaan uuniin. Tämä summa sisältää erityisesti seuraavat investoinnit: 1,9 miljoonaa euroa paloturvallisuuteen, 3,3 miljoonaa euroa homogenisointilaitokseen, 1,5 miljoonaa euroa koksisuppiloiden korvaamiseen sekä 0,5 miljoonaa euroa rummun päähän ja Stefferson-renkaaseen. Toisen pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkemisen osalta laskelmaan sisältyy 11 151 000 euron korvaus laitosten ja aineellisen käyttöomaisuuden kirjanpidollisesta jäännösarvosta. Tähän summaan sisältyy jäljellä oleva 50 prosenttia edellä mainittujen valtion hyväksymien investointien kirjanpitoarvosta sekä 100 prosenttia niiden valtion hyväksymien investointien kirjanpitoarvosta, jotka koskevat ainoastaan toista pyörivällä rummulla varustettua uunia. Viimeksi mainittuihin kuuluu erityisesti investointi toisen pyörivällä rummulla varustetun uunin kunnostamiseen, joka suoritettiin vuoden 2004 aikana. Uunin kunnostuskustannukset olivat 3 273 000 euroa, joka ylitti ennakoidun määrän. Jälkikäteen tämä osoittautui virheinvestoinniksi.
(24)
Koska Alankomaat oli toimilupasopimuksen perusteella lisäksi periaatteessa velvoitettu korvaamaan budjettivajeet vuoteen 2006 saakka, valtion oli neuvoteltava AVR:n kanssa toisen pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkemisesta 1. tammikuuta 2004 (alun perin sovitun ajankohdan eli sopimuksen voimassaolon päättymisen sijaan) aiheutuneiden lisäkustannusten korvaamisesta. Korvaus kattaa siten lisäksi seuraavat summat:
-
1,75 miljoonaa euroa, jolla korvataan jo vuonna 2004 negatiivinen vaikutus, joka aiheutuu siitä, että asiakkaat joutuvat (asteittain) siirtämään jätteensä muihin laitoksiin.
-
5,843 miljoonaa euroa juokseviin kiinteisiin kustannuksiin vuosina 2005-2006. Tähän kuuluvat mm. tieto- ja viestintätekniikan infrastruktuurin kustannukset, toimistotilojen vuokra, vartiointisopimukset ja yhteisten tilojen kuten ruokailutilojen kustannukset ym. AVR oli laskenut nämä kustannukset suuremmiksi eli yhteensä 8,208 miljoonaksi euroksi.
-
7,868 miljoonaa euroa irtisanomisjärjestelyjen lisäkustannuksiin, jotka aiheutuvat toisen pyörivällä rummulla varustetun uunin ennenaikaisesta sulkemisesta. Summa on välittömästä sulkemisesta aiheutuvien arvioitujen irtisanomiskustannusten ja tukisopimuksen päättymisen yhteydessä kaksi vuotta myöhemmin aiheutuvien arvioitujen irtisanomiskustannusten erotus. Hyväksytty summa perustuu yksityiskohtaiseen arvioon, joka koskee noin 244 työntekijää ja jossa otetaan huomioon, että suurin osa työntekijöistä kyetään sijoittamaan uudelleen yrityksen sisällä.
-
Muut kustannukset, kuten tiettyjen omaisuuserien kirjanpitoarvo muissa AVR-yrityksissä, jotka on hankittu palveluntarjontasopimuksen mukaisten palvelujen tarjoamiseksi, laitostilojen hoitokustannukset sekä kustannukset siitä, että AVR IW:lle ei makseta kustannukset kattavaa korvausta, joka olisi maksettu, jos jätteiden polttoa pyörivällä rummulla varustetuissa uuneissa olisi jatkettu vuosina 2005 ja 2006, budjetoimattomat sulkemiskustannukset sekä monivuotisten sopimusten lunastamisesta aiheutuvat kustannukset. AVR oli arvioinut nämä kustannukset yhteensä 29,567 miljoonaksi euroksi. Tähän sisältyy myös esimerkiksi 11,716 miljoonaa euroa lisätappioihin, joita AVR Nutsille aiheutui vuosina 2002 ja 2003. Neuvotteluissa valtio ja AVR sopivat ainoastaan 1,238 miljoonasta eurosta.
(25)
Alankomaita avusti neuvotteluissa riippumaton tilintarkastaja, jonka raportti on annettu komission käyttöön. Toisen pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkemisesta sovittu korvaus oli yhteensä 27,85 miljoonaa euroa. Tämä summa alittaa huomattavasti AVR:n omat laskelmat, joissa summaksi arvioitiin 58,544 miljoonaa euroa (tai 46,828 miljoonaa euroa, jos AVR Nutsin lisätappioita vuosina 2002 ja 2003 ei oteta huomioon). Alankomaiden viranomaiset selvittivät, että jos toinen pyörivällä rummulla varustettu uuni olisi pysynyt käytössä vuoden 2006 loppuun, vuosien 2005 ja 2006 arvioitujen toimintavajeiden ja vuoden 2006 loppuun ajoitetun sulkemisen kustannukset kattavan korvauksen summa olisi ollut 31 miljoonaa euroa. Ennenaikaista sulkemista koskeva sopimus alensi siten valtiolle aiheutuneita kustannuksia.
(26)
Sulkemiskustannusten korvaus nostaa vuosina 2002-2004 myönnetyn tuen määrän yhteensä 49 718 108 euroon, kuten taulukossa 2 esitetystä yhteenvedosta käy ilmi.
Taulukko 2
yhteenveto AVR:lle myönnetyistä korvauksista
Ennakkoon laskettu vaje vuonna 2002
1 500 000
Ennakkoon laskettu vaje vuonna 2003
2 800 000
Ennakkoon laskettu vaje vuonna 2004
8 898 000
Ensimmäisen pyörivällä rummulla varustetun uunin kirjanpitoarvosta maksettu korvaus
8 670 108
Toisen pyörivällä rummulla varustetun uunin kirjanpitoarvosta maksettu korvaus
11 151 000
Sulkemisen lisäkustannuksista maksettu korvaus
-
toiminnasta aiheutuneet lisäkulut vuonna 2004
1 750 000
-
juoksevat kiinteät kustannukset vuosina 2005-2006
5 843 000
-
irtisanomisjärjestelyjen lisäkustannukset
7 868 000
-
muut kustannukset
1 238 000
16 699 000
Tuki yhteensä
49 718 108
(27)
Alankomaat myönsi, että AVR:lle on maksettu tukea 19 543 608 euroa. Toisen pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkemista koskeva korvaus on maksettu sulkutilille.
2.3.3 Laitteiston poistoa ja jälkihoitoa koskeva vakuus
(28)
Toimilupasopimuksessa annetaan myös vakuus siitä, että jos AVR Chemie asetetaan selvitystilaan, valtio maksaa enintään 30 prosenttia laitteiston poistosta ja jälkihoidosta (ml. puhdistus) aiheutuvista kustannuksista. Prosenttiosuus vastaa valtion omistusosuutta AVR Chemiestä.
2.4 Toiminnalliset seikat
(29)
AVR Chemie oli jo ennen toimilupasopimuksen tekoa nostanut laskuttamiaan jätteiden vastaanottomaksuja 700 Alankomaiden guldeniin tonnilta (317,6 euroa tonnilta). Alankomaiden mukaan vielä korkeampien maksujen periminen johtaisi vaarallisen jätteen sekoittamiseen muuhun jätteeseen ja laittomien kaatopaikkojen käyttöön eikä se näin ollen edistäisi tehokkaasti toiminta-vajeen supistamista. Vastaanottomaksut ovat naapurimaihin verrattuina korkeat. Tämän mahdollistaa Alankomaiden toimintalinja, jonka mukaan huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden vienti on kielletty. Tuen tarkoituksena ei ollut maksujen alentaminen vaan niiden pitäminen sen hetkisellä tasollaan. Tältä osin toimilupasopimukseen sisältyy liite (”Kaders Tariefstructuur, tariefdrager en berekening gebruikerstarieven”), jossa määritellään asiakasmaksujen rakenne, maksujen kohteet ja laskentamenetelmä. Alankomaiden viranomaiset voivat valvoa maksujen suuruutta, sillä niiden on etukäteen hyväksyttävä ennakkoon lasketut vajeet, joiden laskennassa maksut ovat luonnollisestikin ratkaisevan tärkeä tekijä.
(30)
Polttoaineena käytettävän korkean polttoarvon omaavan vaarallisen jätteen vastaanottomaksut ovat huomattavasti alhaisemmat kuin pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen. AVR Nuts hankkii ensin mainittua jätettä markkinahintaan eli hintaan, jota veloitettaisiin jätteen käsittelystä esimerkiksi pyörivällä rummulla varustetuissa uuneissa ulkomailla tai sementtiteollisuudessa.
(31)
Koska kiinteät kustannukset ovat selvästi suuremmat kuin muuttuvat kustannukset, AVR Nuts yrittää hyödyntää kapasiteettiaan täysimääräisesti ja pitää tappiot siten mahdollisimman pieninä. Tämän vuoksi vaarallisen jätteen tarjoajilta veloitettavia vastaanottomaksuja alennetaan, kun vuosittain tarjottu määrä on suurempi. Nämä määrään perustuvat alennukset vahvistetaan etukäteen ja ovat voimassa, jos pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan (DTO-)jätteen kanssa tarjotaan samaan aikaan korkean polttoarvon omaavaa jätettä, jonka määrä on vähintään 75 prosenttia DTO-jätteen määrästä.
(32)
Kaikki maksut on vahvistettu etukäteen (13) koko toimilupakaudelle ja ne koskevat sekä AVR:n kilpailijoita että AVR IW:tä. C2-jätteen ja pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen maksut olivat julkisia ja kaikkien tarjoajien käytettävissä toimilupasopimuksen voimassaolon alusta lähtien. Vuoden 2004 alusta lähtien tämä koski myös korkean polttoarvon omaavaa vaarallista jätettä.
(33)
Voidakseen suunnitella kapasiteettinsa käyttöä AVR IW pyytää tarjoajia vuosittain ilmoittamaan, kuinka paljon jätettä ne aikovat tarjota. Vastaanottomaksut lasketaan sitten vuoden aikana asianomaisen määrään perustuvan alennuksen perusteella. Jos tosiasiallisesti toimitetun jätteen määrä on vuoden lopussa ilmoitettua suurempi tai pienempi, suoritetaan takaisinmaksu tai lasketaan lisämaksu. Näin määrään perustuva alennus voidaan antaa tosiasiallisesti toimitetun jätemäärän mukaisesti. Sopimuksiin ei sisälly velvoitetta toimittaa sovittua määrää.
3 SYYT PERUSTAMISSOPIMUKSEN 88 ARTIKLAN 2 KOHDASSA TARKOITETUN MENETTELYN ALOITTAMISEEN
(34)
Komissio ilmaisi perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään epäilyksensä seuraavista seikoista.
(35)
Ensinnäkin komissio epäili, voidaanko AVR Nutsin toimintaa todellakin pitää perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna, koska ei esimerkiksi ollut selvää, oliko AVR ainoa yritys, joka voi tarjota tällaisia palveluja samoilla tai vastaavilla ehdoilla. Lisäksi komissio epäili, oliko Alankomaat noudattanut asianmukaista menettelyä AVR Nutsin valinnassa. Komissio ilmaisi epäilyksensä myös siitä, oliko toimenpide kaikissa tapauksissa aiheuttajaperiaatteen mukainen, koska asianomaisten jätteiden tuottajien oli maksettava vastaanottomaksuja, joita voitiin pitää tavanomaisina kustannuksina.
(36)
Toiseksi komissio esitti epäilyksensä mahdollisesta ylikompensaatiosta, jolla olisi heijastusvaikutuksia jätemarkkinoiden muihin segmentteihin. Komissio esitti huolensa siitä, että tähän ylikompensaatioon saattoi johtaa myös tuen perustuminen ennakkolaskelmaan, johon liittyen AVR Nuts sai pitää osan todellisten ja ennakkoon laskettujen ylijäämien ja vajeiden mahdollisesta positiivisesta erotuksesta.
(37)
Kolmanneksi komissio epäili sitä, voitaisiinko tuki katsoa ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevien yhteisön suuntaviivojen (14) (jäljempänä ’ympäristönsuojelun suuntaviivat’) perusteella yhteismarkkinoille soveltuvaksi siinä tapauksessa, että sitä arvioitaisiin perustamissopimuksen 87 artiklan perusteella.
(38)
Komissio ilmoitti perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn laajentamista koskevassa päätöksessään, että sillä oli vastaavanlaisia epäilyksiä vuodelle 2004 myönnetyn huomattavasti suuremman tuen määrän ja pyörivällä rummulla varustettujen uunien aikaistetusta sulkemisesta maksetun korvauksen osalta.
4 ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(39)
Neljä asianomaista toimitti huomautuksensa sen jälkeen, kun komissio oli päättänyt aloittaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn.
(40)
Ensimmäinen asianomainen esitti, että tuki vääristäisi kilpailua Irlannin markkinoilla, koska AVR (jolla oli 50 prosentin omistusosuus yhteisyrityksessä irlantilaisen Safeway Warehousing / South Coast Transport -yrityksen kanssa) voisi Irlannin markkinoilla veloittaa omakustannushinnan alittavia ja huomattavasti tavanomaisen markkinahinnan alittavia maksuja.
(41)
Myös toinen asianomainen huomauttaa AVR:n ja Safewayn yhteisyrityksen hyväksi koituvasta epäterveestä kilpailuedusta. Irlannista tuodaan suuria määriä vaarallista jätettä. Asianomaisen mukaan tuki vääristi kilpailua myös kansainvälisillä markkinoilla, joilla tarjotaan pcb-yhdisteiden, torjunta-aineiden ja muun vaarallisen orgaanisen jätteen puhdistushankkeiden valmisratkaisuja.
(42)
Kolmas asianomainen, Edelchemie, esitti kotimaan markkinoita koskevia huomautuksia. Kyseinen yritys on kehittänyt oman tekniikan galvanointialan yritysten ja valokuvausprosessien jäteaineiden käsittelemiseksi (”eko-optio”) ja näistä jäteaineista saatavien arvokkaiden aineiden (mm. jalometallit ja obsidiaani) uudelleen hyödyntämiseksi. Yrityksen mukaan AVR:n hyväksi myönnetty tuki sekä vahingoittaa sen liiketoimintaa että hidastaa tekniikan kehitystä. Edelchemien huomautukset koskevat AVR Nutsia, AVR Chemietä ja sen edeltäjiä aina vuodesta 1963 lähtien. Huomautuksiin liittyen esitetään tietoja Alankomaissa näiden vuosien aikana noudatetusta vaarallisia jätteitä koskevasta toimintalinjasta.
(43)
Kolmen yhdessä toimivan kilpailijan huomautukset koskevat pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen kotimaan markkinoita. Niiden mukaan sekä Alankomaissa että muissa jäsenvaltioissa oli tarjolla AVR:n pyörivällä rummulla varustettuja uuneja vastaavaa kapasiteettia. AVR:n toiminnan laajentaminen oli johtanut Alankomaissa ylikapasiteettiin pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen markkinoilla. Lisäksi DTO-jätteestä esitetyt tiedot eivät antaneet täydellistä ja tarkkaa kuvaa tilanteesta. AVR sulki yhden pyörivällä rummulla varustetuista uuneistaan 1990-luvun puolivälissä ja jo tuolloin oli odotettavissa, että vaarallisen jätteen tarjonta pienenisi edelleen. Nämä odotukset huomioon ottaen olisi ollut aiheellista sulkea toinen jäljelle jääneistä kahdesta pyörivällä rummulla varustetusta uunista. Eräs edustaja totesi 26. toukokuuta 2005 järjestetyssä tapaamisessa kirjaimellisesti, että ”oikea ratkaisu olisi [vuonna 2002] ollut yhden pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkeminen”. AVR käytti lisäksi määräävää markkina-asemaansa väärin veloittamalla korkeita maksuja, asettamalla vaatimuksen, että pyörivällä rummulla varustettuihin uuneihin tarjotaan samalla myös korkean polttoarvon omaavaa jätettä, sekä soveltamalla tariffirakennetta, joka ei ollut avoin. Näin AVR IW saattoi veloittaa tietyntyyppisestä pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavasta jätteestä DTO-tariffin mukaisesti, minkä jälkeen se kuitenkin saattoi käsitellä tämän jätteen kotitalousjätteen polttolaitosten putkiuuneissa. Tämä alensi toimintakustannuksia, koska näiden uunien sallittu käyttölämpötila on alhaisempi.
(44)
Toimenpide oli yhteismarkkinoille soveltumatonta toimintatukea. Kyse ei ollut yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta, eivätkä tapauksessa myöskään täyttyneet Altmark-tuomion (15) neljä arviointiperustetta sen määrittämiseksi, onko myönnettyä korvausta pidettävä valtiontukena. Jos komissio hyväksyisi tuen (osan tuesta), hyväksyntään olisi liityttävä erilaisia ehtoja, joilla estettäisiin ristikkäistuki, velvoitteet tarjota vastaanotettavan jätteen yhdistelmiä (sitominen) ja hintasyrjintä. Lisäksi Alankomaiden ei olisi sallittava jatkaa tuen voimassaoloaikaa vielä kymmenellä vuodella.
(45)
Kaksi yhdessä toimivaa kilpailijaa toimittivat myös huomautuksia sen jälkeen, kun komissio oli päättänyt laajentaa menettelyä. Ne pitivät kiinni kaikista ensimmäisessä lausunnossa esittämistään kannoista ja toimittivat täydentäviä asiakirjoja osoittaakseen, että tapauksessa oli kysymys ristikkäistuesta. Lisäksi ne toivat esille seuraavat seikat.
(46)
Ensinnäkin oli yllättävää, että ennakkoon laskettu toimintavaje oli toisen pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkemisesta huolimatta niin paljon odotettua suurempi. Jos Altmark-tuomion mukaista neljättä arviointiperustetta (tehokkuus) olisi noudatettu, olisi toimintavajeen pitänyt pienentyä.
(47)
Toiseksi kilpailijat vastustivat pyörivällä rummulla varustettujen uunien sulkemiskustannusten korvaukseksi myönnettyä tukea, jonka AVR sai vastikkeetta. Tukea ei pitäisi nimittää korvaukseksi eikä se myöskään ollut oikeutettua muun muassa siksi, että investoinnit tehtiin kymmenen vuoden käyttöajaksi, mutta käytännössä uuneja käytettiin alle kolme vuotta. Kilpailijat asettavat kyseenalaiseksi myös laskelmien yksityiskohdat, erityisesti poistojen määrän, irtisanomisjärjestelyjen kustannukset ja juoksevat kiinteät kustannukset. Kokonaissumma on erittäin suuri ja myös huomattavasti suurempi kuin toimilupasopimuksen 21.2 kohdassa mainittu 2 miljoonaa euroa. Parlamentin asiakirjassa esitetään lisäksi, että vahvistettaessa Afvalverwerking Rijnmondille pyörivällä rummulla varustettujen uunien sulkemisesta myönnettävää korvausta sovittiin myös asunto-, kaavoitus- ja ympäristöministeriön vielä avoimesta saatavasta AVR:lta. Saatava koski Lickebaertpolderin saastumista dioksiinilla. Tämän seurauksena ministeriö sai vuonna 2004 2,5 miljoonaa euroa, jota ei ollut ennakoitu kyseiselle vuodelle. Kolme yhdessä toimivaa kilpailijaa esittivät huolensa siitä, että riidan sopiminen on mahdollisesti vääristänyt korvauslaskelmaa. Niillä on tämän vuoksi vaikutelma siitä, että ”asioita peitellään”.
(48)
Kolmanneksi nämä kilpailijat vastustivat AVR:n toimilupasopimuksen 21.5 kohdan perusteella saamia etuja. Näihin kuului erityisesti se, että jos AVR Chemie asetettaisiin selvitystilaan, valtio maksaisi 30 prosenttia laitteiston poistosta ja puhdistuksesta aiheutuvista kustannuksista. Valtiontukisääntöjen perusteella valtio ei olisi missään vaiheessa saanut hyväksyä tällaisia velvoitteita.
(49)
Neljänneksi kyse ei ollut yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta, erityisesti siksi, että se ei ollut välttämätön olemassa olevien eri vaihtoehtojen valossa. Tällaisia ovat mm. pyrolyyttinen ja sementtiteollisuudessa tapahtuva käsittely, jätteen kaataminen suolakaivoksiin tai siitä huolehtiminen energiantuotantolaitoksissa ja ulkomaisissa pyörivällä rummulla varustetuissa uuneissa. Asianomaisia toimintoja pidettiin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna ainoastaan sen vuoksi, että niistä tuli tappiollisia. Toimilupasopimuksen tavoitteena oli ainoastaan rahoittaa investoinnit pyörivällä rummulla varustettuihin uuneihin, joihin AVR Nuts oli saanut yksinoikeuden. Lisäksi kaksi yhdessä toimivaa kilpailijaa epäilevät sitä, takaako tuki kohtuuhintaiset palvelut, koska AVR:n jätteen vastaanottomaksut ovat korkeammat kuin naapurimaissa. Korkeita maksuja selittävät AVR:n polttoaineena käytettävään, korkean polttoarvon omaavaan jätteeseen soveltamat sitomis- ja ristikkäistukikäytännöt. Tariffit eivät ole myöskään avoimia. Voitot kirjattaisiin AVR IW:n tileihin ja tappiot AVR Nutsin. Tämän vuoksi AVR IW voisi laskuttaa pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavasta jätteestä korkeampia vastaanottomaksuja. Lisäksi AVR:n esitetään kieltäytyvän vastaanottamasta pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavaa jätettä, ellei samalla toimiteta myös korkean polttoarvon omaavaa jätettä. Näin se rikkoisi toimilupasopimuksen mukaisia velvoitteitaan tarjota palveluja kaikille asiakkaille. Muista vaihtoehdoista poiketen tarjottujen palvelujen laatua ei ole myöskään pidetty ennallaan tai parannettu.
(50)
Viidenneksi esitetään, että tuki ei täytä Altmark-tuomion mukaisia arviointiperusteita. Palvelusopimuksen saajaa ei ole valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, eikä tukea ole määritetty hyvin johdetulle keskivertoyritykselle aiheutuvien kustannusten perusteella. Tukea ei ole myöskään määritetty etukäteen vahvistettujen objektiivisten ja läpinäkyvien kriteerien perusteella. Tuen määrä ylittää tarpeellisen määrän ja tuella on heijastusvaikutuksia muihin markkinoihin. Ulkomailla toimivat pyörivällä rummulla varustetut polttouunilaitokset voivat laskuttaa alhaisempia maksuja ilman valtiontukea. Myöskään edullisempia jätteistä huolehtimismenetelmiä ei ole otettu huomioon. Lisäksi AVR saa pitää osan voitosta, jos sen toiminnan tulos on odotettua parempi.
(51)
Kaksi yhdessä toimivaa kilpailijaa toteavat lisäksi, että Alankomaat aikoo jatkaa valtiontukisääntöjen rikkomista, sillä maan viranomaiset aikovat keskustella komission mahdollisesta kielteisestä päätöksestä AVR:n kanssa ja etsiä yhdessä ratkaisuja taloudellisiin ongelmiin, joita AVR:lle voi aiheutua.
5 ALANKOMAIDEN HUOMAUTUKSET
5.1 Sovellettava lainsäädäntö
(52)
Koska jäsenvaltiot voivat yhteisön lainsäädännön mukaan kieltää huolehdittavaksi tarkoitetun jätteen siirron muuhun maahan, tuki ei vääristä jäsenvaltioiden välistä kilpailua.
5.2 Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu
(53)
Alankomaat esitti, että tukea myönnetään ainoastaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvään palveluun, jota AVR Nuts hoitaa. Julkista tarjouspyyntöä ei katsottu aiheelliseksi, koska AVR Nuts oli ainoa yritys Alankomaissa, joka oli valmis ja myös kykenevä käsittelemään kaiken kyseeseen tulevan C2- ja pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen. Toimilupasopimus julkaistiin kuitenkin Alankomaiden virallisessa lehdessä (Staatscourant), jonka jälkeen asianomaisilla oli mahdollisuus valittaa päätöksestä. Näin ei kuitenkaan tapahtunut. Lisäksi Alankomaiden viranomaiset olivat ennen pyörivällä rummulla varustettujen uunien sulkemisesta tekemäänsä päätöstä toteuttaneet tarvittavat järjestelyt, joiden perusteella voitiin järjestää julkinen tarjouskilpailu, jos tuen voimassaoloa jatkettaisiin.
(54)
Toimenpide noudattaa Altmark-tuomion mukaisia arviointiperusteita, eikä sitä sen vuoksi voida katsoa valtiontueksi. Esimerkiksi ennakkoon laskettujen toimintavajeiden määrittämisessä valtiota avusti riippumaton tilintarkastustoimisto. Toimenpide ei ollut myöskään aiheuttajaperiaatteen vastainen, sillä maksut olivat korkeammat kuin naapurimaissa.
(55)
Ehdottoman virheellinen väite oli se, että AVR Nuts hyväksyisi pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavaa jätettä ainoastaan, jos sitä tarjottiin yhdessä korkean polttoarvon omaavan jätteen kanssa. Samoin oli yksiselitteisesti määrätty, että muilta AVR-yrityksiltä oli veloitettava muun jätteen käsittelystä samansuuruiset maksut kuin kolmansilta (16). Alankomaat oli pyytänyt tilintarkastustoimistolta neuvoja siitä, miten AVR Nutsin ja AVR IW:n välisten sopimusten selkeyttä voitaisiin parantaa. Toimiston suositukset oli hyväksytty ja toteutettu käytännössä.
(56)
AVR Nutsin tulosten osalta Alankomaat huomautti, että toimintavajeen laskennassa ei otettu huomioon minkäänlaista voittomarginaalia. Jos ennakkoon laskettu toimintatase oli odotusten vastaisesti ylijäämäinen, voitto oli rajattu ainoastaan 30 prosenttiin ylijäämästä siihen asti, kunnes aikaisemmin maksettu tuki oli maksettu takaisin.
5.3 Vastaukset asianomaisten esittämiin huomautuksiin
(57)
Alankomaat huomauttaa, että asianomaisten huomautuksissa ei perustella sitä, miten tuki voi vaikuttaa AVR:n ja Safewaysin yhteisyrityksen omakustannushintaan. Kyseisen yrityksen on maksettava jätteiden käsittelystä Rotterdamissa saman tariffin mukaisesti kuin kotimaisten jätteen tarjoajien. Lisäksi ainoastaan kolmannes yhteisyrityksen keräämästä jätteestä käsiteltiin Rotterdamissa ja vain pieni osa tästä määrästä oli toimilupasopimuksen mukaista C2- ja pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavaa jätettä. Kilpailukykyisiä hintoja voidaan selittää muilla tekijöillä: 1) Safewaylla on ainoana yrityksenä Irlannissa siirtoasema, jossa jätteet lajitellaan ja erotellaan tehokkaasti ennen niiden toimittamista sopivimpaan käsittelylaitokseen, 2) yrityksellä on suora yhteys Southcoast-kuljetusyritykseen, jonka ansiosta saadaan logistiikkaan liittyviä etuja ja kustannussäästöjä, ja 3) kilpailun puutteesta johtuen Irlannissa sovellettiin aikaisemmin suhteellisen korkeita tariffeja.
(58)
AVR veloitti valmisratkaisuna tarjotuista puhdistushankkeista peräisin olevan jätteen käsittelystä korkeampia maksuja kuin kotimaisilta jätteentoimittajilta. Muista maista peräisin olevasta jätteestä veloitetut keskimääräiset maksut olivat hieman korkeammat kuin kotimaassa veloitetut keskimääräiset maksut. Alhaisemmat maksut eivät myöskään johtaneet tuen määrän lisäämiseen, koska tuki riippui ennakkoon lasketusta toimintavajeesta.
(59)
Toimilupasopimuksen allekirjoitushetkellä molemmat pyörivällä rummulla varustetut uunit toimivat täydellä kapasiteetilla. Suuret varastot huomioon ottaen odotettiin, että kapasiteettia käytettäisiin täysimääräisesti. Nykyinen ylikapasiteetti ei todennäköisesti aiheutunut kilpailijoiden kasvaneesta markkinaosuudesta, vaan pikemminkin jätteen uudelleenkäytön lisääntymisestä, esimerkiksi sen jälkeen, kun jätettä on laissa säädetyissä rajoissa ensin sekoitettu muuhun jätteeseen.
(60)
Pyrolyyttisen käsittelyn osalta Alankomaat huomautti, että AVR:n maksut ovat korkeammat kuin Alankomaiden ainoan pyrolyyttisen käsittelylaitoksen omaavan yrityksen veloittamat maksut.
(61)
Alankomaat ilmoitti, että osa tuesta maksettiin AVR Nutsille sen taloudellisten vaikeuksien vuoksi, ottaen huomioon Altmark-tuomio ja perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn päätökseen saattamiseen kuluva aika.
(62)
Alankomaat huomautti, että Edelchemie toimi pääasiassa valokuvausprosessien vaarallisten jäteaineiden käsittelyn alalla. Tehokkuussyistä AVR ei voi käsitellä näitä jätteitä. Yrityksellä on erilaisia laitteistoja, joista pyrolyyttiseen käsittelyyn käytetty uuni on tämän asian kannalta tärkein. AVR:n laitteistosta poiketen ne eivät teknisesti kuitenkaan sovellu kaikentyyppisen DTO-jätteen käsittelyyn. Ympäristöluvan mukaan uunissa voidaan käsitellä enimmillään ainoastaan 10 000 tonnia jätettä, mikä on Alankomaiden vaarallisen jätteen tarjontaan nähden täysin riittämätön määrä. Alankomaat ei ymmärrä, miten tuki voisi vahingoittaa Edelchemien etua, etenkin kun otetaan huomioon, että AVR ei käsittele valokuvausprosesseissa syntyvää jätettä ja että sen veloittamat hinnat ovat markkinahintojen mukaiset. Tekniikan kehitystä kannustetaan esimerkiksi erityisten kannustusohjelmien avulla ja asettamalla ympäristölupia myönnettäessä vaatimus parhaan käytettävissä olevan tekniikan hyödyntämisestä. Näiden lupien voimassaoloaika on rajattu viiteen vuoteen. Mahdollinen aikaisemmin maksettu tuki jää asetuksen (EY) N:o 659/1999 15 artiklan mukaisen kymmenen vuoden määräajan ulkopuolelle. Koska laitoksista tehdään poistot kymmenen vuoden aikana, tämä ei joka tapauksessa vaikuttaisi AVR:n odotettujen toimintavajeiden laskentaan.
(63)
Alankomaat esitti, ettei kyse ollut ylikompensaatiosta sen paremmin AVR Nutsin kuin AVR IW:n hyväksi. AVR IW toimi välittäjänä, mutta sillä ei ollut mahdollisuutta käyttää asemaansa ylikompensaation saamiseksi, eikä se myöskään toiminut näin. Esimerkiksi kilpailijoiden AVR Nutsille toimittamaa jätettä ei otettu huomioon laskettaessa määrään perustuvia tariffien alennuksia AVR IW:n itse hankkimasta jätteestä, siitäkään huolimatta, että ’paperilla’ AVR IW otti nämä jätteet vastaan AVR Nutsin puolesta. Nämä jätteet toimitettiin suoraan pyörivällä rummulla varustettuihin uuneihin eikä AVR IW:n laitoksille, koska tämä ei olisi ollut kuljetuksesta aiheutuvien lisäkustannusten arvoista.
(64)
Jätteen hankintakustannusten korvaamiseksi myönnetty tuki on oikeutettua. Aktiivinen DTO-jätteen hankinta oli tarpeen, koska mahdollisuuksia sekoittaa tätä jätettä tai mukauttaa sen pakkauksia (jonka jälkeen se ei enää ollut DTO-jätettä) käytettiin yhä enemmän. Ilman tällaista jätteen hankintaa AVR Nutsin markkinaosuus olisi supistunut ja se olisi menettänyt markkinaosuuttaan vaihtoehtoisille jätteen käsittelymahdollisuuksille erityisesti ulkomailla. Kapasiteetin käyttöaste olisi tämän vuoksi laskenut ja tappiot olisivat kasvaneet. AVR IW:lle korkean polttoarvon omaavan vaarallisen jätteen hankintakustannuksista maksettu korvaus oli tarpeen, jotta tätä jätettä olisi ollut riittävästi käytettävissä polttoaineeksi. Jätteen hankintakustannusten jako AVR Nutsin ja AVR IW:n välillä perustuu tähän. Pyörivällä rummulla varustettujen uunien sulkemisen vuoksi menetetään seitsemän veloitettuja kustannuksia vastaavaa työpaikkaa. Tämä osoittaa, että nämä yksinomaan AVR Nutsin hyväksi tulevat jätteen hankinnan lisäkustannukset muodostuvat näiden seitsemän työpaikan kustannuksista.
(65)
Alankomaiden viranomaiset toimittivat tutkimuksen näistä jätteistä huolehtimisen ja niiden hyödyntämisen vaihtoehtojen tulevasta kehityksestä Alankomaissa ja sen naapurimaissa. Tutkimukseen viitataan johdanto-osan 13 kappaleessa. Tutkimuksesta käy ilmi, että tulevaisuudessa on käytettävissä riittävästi vaihtoehtoja, joilla taataan, että tämäntyyppisestä jätteestä voidaan huolehtia turvallisesti ja asianmukaisesti ja että jätettä voidaan hyödyntää.
(66)
Alankomaat on toimittanut myös erään konsulttiyhtiön AVR:n pyynnöstä laatiman taloudellisen arvioinnin, joka koskee toimilupasopimusta ja mahdollista ylikompensaatiota. Tutkimuksessa todetaan muun muassa, että kaikkien AVR:n tärkeimpien kilpailijoiden oli mahdollista saada korkeampia määrään perustuvia alennuksia, mutta ne selvästikin pitivät parempana toimittaa osan kerätystä jätteestä ulkomaisissa laitoksissa huolehdittavaksi ja hyödynnettäväksi. Toiseksi Alankomaiden pyörivällä rummulla varustettujen uunien sulkemisesta todellisuudesta maksama korvaus on huomattavasti alhaisempi kuin AVR:n itse laskemat kustannukset (45 miljoonaa euroa) ja riippumattoman tilintarkastajan laskemat kustannukset (noin 40 miljoonaa euroa). Tärkein ero johtuu henkilöstön irtisanomisjärjestelyjen eri tavoin lasketuista kustannuksista.
(67)
Alankomaat on toimittanut yksityiskohtaisen laskelman vuoden 2004 vajeesta. Yhden pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkemisesta huolimatta vaje on suurempi kuin aikaisempina vuosina. Tämä johtuu markkinatilanteen heikentymisestä erityisesti sen vuoksi, että korkean polttoarvon omaavan vaarallisen jätteen tariffit ovat laskeneet.
(68)
Valtion ja AVR:n on neuvoteltava AVR Chemien selvitystilaan asettamisen yhteydessä yrityksen purkamisesta ja seurantatoimista maksettavasta korvauksesta, sillä valtiolla on 30 prosentin omistusosuus AVR Chemiestä. Samoin neuvotteluja tullaan luonnollisestikin käymään, jos komissio antaa ilmoitetusta tuesta kielteisen päätöksen. Tässä yhteydessä tullaan myös etsimään ratkaisuja, ottaen komission kanta kuitenkin huomioon.
6 ARVIOINTI
6.1 Valtiontuen olemassaolo
(69)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(70)
AVR Nutsille myönnettävä toimintatuki ja pyörivällä rummulla varustettujen uunien sulkemiskustannuksista myönnettävä korvaus, sellaisina kuin niitä kuvaillaan 17-27 kappaleessa, on valtion myöntämää ja suoraan valtion varoista rahoitettavaa tukea. Toimenpiteet ovat valikoivia, koska ne vaikuttavat ensisijassa AVR:ään, AVR Nutsiin ja AVR IW:hen. Nämä yritykset tarjoavat palvelujaan huolehdittavaksi ja hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden markkinoilla. Sama pätee laitteiston poistoa ja jälkihoitoa koskeviin valtion maksuihin. Sen antama vakuus kattaa näistä kustannuksista enintään 30 prosenttia.
(71)
Toimenpiteiden on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Huolehdittavaksi ja hyödynnettäväksi tarkoitetun jätteen markkinat liittyvät kiinteästi toisiinsa ja jäsenvaltioiden välinen kauppa on tavanomaista molemmilla markkinoilla huolimatta huolehdittavaksi tarkoitettua jätettä koskevasta sääntelykehyksestä ja tiukasta valvonnasta. Esimerkiksi pyörivällä rummulla varustettujen uunien sulkemisilmoituksen jälkeen on jätteen vientiä muihin jäsenvaltioihin koskevien lupahakemusten määrä selvästi kasvanut. Tämän perusteella komissio päättelee, että tuki pyörivällä rummulla varustettujen uunien pitämiseksi pitempään toiminnassa on rajoittanut jäsenvaltioiden välistä kauppaa.
(72)
Toimenpiteet eivät suosi vaarallisen jätteen tarjoajia. Polttoaineena käytetyn korkean polttoarvon omaavan jätteen vastaanottomaksut määritettiin markkinahintojen mukaisesti ottaen huomioon Alankomaissa ja sen naapurimaissa veloitetut tariffit. C2- ja pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen vastaanottomaksut on jätehuoltopolitiikan tavoitteista johtuen määritetty yhteiskunnallisesti hyväksyttävälle tasolle, joka kuitenkin on korkeampi kuin naapurimaissa. Tämä oli mahdollista huolehdittavaksi tarkoitetun jätteen vientirajoitusten vuoksi. Korkeampien maksujen periminen ei olisi tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toteuttamiskelpoinen eikä realistinen vaihtoehto, koska se johtaisi jätteen viennin kasvuun, sen sekoittamiseen muuhun jätteeseen tai siihen, että jätteestä huolehdittaisiin jollain muulla tavoin laillisesti tai laittomasti. Tämä ei kasvattaisi AVR Nutsin tuloja. Pyörivällä rummulla varustettujen uunien sulkemisen vuoksi jätteen tarjoajien oli helpompaa hyötyä Belgiassa ja Saksassa veloitetuista alhaisemmista vastaanottomaksuista. Ilman tukea pyörivällä rummulla varustetut uunit olisi suljettu aikaisemmin. Samoin mahdollisuudet viedä huolehdittavaksi tarkoitettua jätettä asetuksen (ETY) N:o 259/93 mukaisesti olisivat laajentuneet nopeammin. Toisen pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkemista seurannut jätteen hinnan ja määrän kehitys vahvistaa tämän. Tästä syystä komissio katsoo, että tuki ei ole vapauttanut vaarallisen jätteen tarjoajia kustannuksista, jotka niille tavanomaisesti aiheutuisivat.
(73)
Rajoittamatta toimenpiteen arviointia perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissio katsoo, että toimenpide ei täytä Altmark-tuomion mukaista neljättä arviointiperustetta. Ensinnäkin AVR Nutsia ei ole valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, eikä toimilupapäätöksen julkaiseminen Alankomaiden virallisessa lehdessä (jonka jälkeen asianomaisilla oli kuusi viikkoa aikaa valittaa päätöksestä) voi korvata avointa tarjouskilpailumenettelyä. Toiseksi korvausta ei ole määritetty sellaisten kustannusten perusteella, joita hyvin johdetulle ja riittävällä jätteenkäsittelykapasiteetilla varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi. Koska C2-jätteen kaatopaikalla ja pyörivällä rummulla varustetuilla uuneilla on kansallisesti ainutlaatuinen asema, tällaista keskivertoyritystä ei näyttäisi olevan olemassa Alankomaissa. Ennakkoon laskettu vaje heijastelee pikemminkin niitä erityisiä ehtoja, joiden perusteella AVR Nuts hoitaa näitä laitteistoja, eikä vastaavanlaisten ulkomailla toimivien laitteistojen kustannuksia ole otettu huomioon. On selvää, ettei AVR:llä ollut riittävästi jätteenkäsittelykapasiteettia. Ylikapasiteetti johti pyörivällä rummulla varustettujen uunien vajaakäyttöön ja lopulta niiden sulkemiseen. Nämä eri seikat (erityisesti vuoden 2004 vaje ja sulkemiskustannuksista maksetut korvaukset) heijastuivat tukitoimenpiteissä. Näin ollen AVR Nutsin on katsottava saaneen toimenpiteistä valikoivaa etua, eikä tukea siten voida pitää ainoastaan kustannuksista myönnettynä korvauksena, jonka myös muut yritykset olisivat saaneet samanlaisessa tilanteessa ja vastaavin ehdoin, jos kyseisen palveluvelvoitteen hoitaminen olisi annettu niiden tehtäväksi.
(74)
Valikoiva etu ei johdu ainoastaan toimintavajeista ja sulkemiskustannuksista maksetuista korvauksista, vaan myös valtion antamasta vakuudesta, joka kattaa 30 prosenttia laitteiston poistosta ja puhdistuksesta aiheutuvista kustannuksista. Se, että nämä kustannukset vastaavat valtion omistusosuutta AVR Chemiessä, ei mitenkään vaikuta päätelmään siitä, että kyse on valtiontuesta: AVR Chemien äänettömänä yhtiömiehenä valtion taloudellinen vastuu rajoittuu ainoastaan sen omistusosuuteen. Tätä osuutta suuremmat vaateet eivät siten kuulu valtion vastuuseen. Vakuus näyttää pikemminkin johtuvan valtion tavoitteesta välttää tilanne, jossa AVR Nutsin ja AVR Chemien selvitystilaan asettamisen jälkeen mitään muuta yritystä ei voitaisi asettaa vastuuseen asianmukaisesta laitteiston poistosta ja jälkihoidosta huolehtimisesta. Vakuus on mahdollisesti johtanut koko toimilupasopimuksen voimassaoloajan pituiseen etuun, koska ilman vakuutta toimivan yrityksen olisi muodostettava tarvittavat varaukset laitteiston käyttöiän aikana, jotta se selviäisi laitteiston poistamisesta ja jälkihoidosta aiheutuvista kustannuksista ilman tukea.
(75)
Tämän vuoksi ilmoitetut toimenpiteet ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(76)
Komissio pahoittelee, että Alankomaat on perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan vastaisesti toteuttanut huomattavan osan kyseisestä tukitoimenpiteestä.
6.2 Tuen arviointi perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan perusteella
(77)
Jäsenvaltiot voivat määritellä vapaasti sen, minkä ne katsovat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi toiminnan erityispiirteiden perusteella. Tätä määrittelyä voidaan valvoa ainoastaan ilmeisten virheiden havaitsemiseksi (17). Komissio on selvittänyt lähestymistapansa perusperiaatteita yleishyödyllisiä palveluita koskevassa vihreässä kirjassa (2003) ja valkoisessa kirjassa (2004) (18). Valkoisen kirjan 3.4 kohdan mukaan ”unionin ajaman kestävän kehityksen politiikan mukaisesti on otettava asianmukaisesti huomioon myös yleishyödyllisten palvelujen rooli ympäristön suojelemisessa samoin kuin näiden palvelujen erityispiirteet, jotka liittyvät suoraan ympäristöön. Tässä kyseeseen tulevat etenkin vesi- ja jätepalvelut.” Tämä on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaista. Tuomioistuin on todennut, että ”tietyistä jätelajeista huolehtiminen voi olla yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu erityisesti, kun tällä palvelulla pyritään ratkaisemaan ympäristönsuojeluun liittyvä ongelma” (19).
(78)
Komissio on seuraavien syiden vuoksi Alankomaiden kanssa samaa mieltä siitä, että palvelussa, sellaisena kuin se on määritetty toimilupapäätöksessä ja -sopimuksessa, on kyse yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta.
(79)
Ensinnäkin on selvää, että huolehdittavaksi tarkoitetun vaarallisen jätteen asianmukainen käsittely on yleisen edun mukaista. Samoin on yleisen ja Euroopan yhteisön edun mukaista taata se, että kansallisesti on käytettävissä riittävästi kapasiteettia jätteistä huolehtimista varten. Jäsenvaltioiden on pyrittävä jätteistä huolehtimisessa omavaraisuuteen direktiivin 75/442/EY 5 artiklan 1 kohdassa esitetyn tavoitteen mukaisesti.
(80)
Toiseksi julkisten viranomaisten toimenpiteet olivat tarpeen tästä yleisestä edusta huolehtimiseksi. Koska pyörivällä rummulla varustettujen uunien hoitaminen oli tappiollista, AVR olisi ilman tukea sulkenut sekä uunit että C2-jätteen kaatopaikan jo vuoden 2001 lopulla.
(81)
Kolmanneksi yleinen etu oli todellinen. Vuosina 2002-2004 huolehdittiin huomattavasta määrästä Alankomaissa tuotettua C2- ja pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavaa jätettä, vaikka nämä määrät olivatkin selvästi odotettua pienemmät. Tämä johtui mm. yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion seurauksista. Tuomiossa selvennettiin ”huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden” ja ”hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden” määritelmiä. Alankomaat reagoi markkinoiden kehitykseen mukauttamalla kapasiteettia odotettua käyttötarvetta koskeviin uusiin arvioihin ja luopumalla lopulta toimintapolitiikastaan, minkä seurauksena ainoa jäljellä ollut pyörivällä rummulla varustettu uuni suljettiin. Tämä ei ole kuitenkaan ristiriidassa yleisen edun kanssa, kun tarkastellaan tosiasiallisesti huolehditun C2- ja pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen määrää. Huolehdittavaksi tarkoitetun jätteen määrä olisi mahdollisesti ollut pienempi, jos Alankomaat olisi alusta alkaen soveltanut oikeita määritelmiä. On kuitenkin epätodennäköistä, että kaikki C2- ja pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettava jäte olisi hyödynnetty. Tämän vahvistavat AVR Nutsille vuonna 2004 tarjotun C2- ja DTO-jätteen määrä ja sen DTO-jätteen määrä, joka vietiin ulkomaille siellä toimivissa pyörivällä rummulla varustetuissa uuneissa huolehdittavaksi. Asianomaiset ovat mahdollisesti oikeassa väittäessään, että ilman AVR:n pyörivällä rummulla varustettuja uunejakin kaikesta Alankomaissa kyseisellä kaudella tuotetusta vaarallisesta jätteestä olisi voitu huolehtia tai sitä olisi voitu hyödyntää joko kotimaassa tai ulkomailla. Ne eivät kuitenkaan ole pystyneet osoittamaan, ettei huolehdittavaksi tarkoitettua jätettä olisi lainkaan tarvinnut viedä ulkomaille riittämättömän kapasiteetin vuoksi, jos AVR:n pyörivällä rummulla varustettuja uuneja ei olisi ollut käytettävissä. Juuri tältä kohdin Alankomaat voi oikeutetusti perustaa toimintapolitiikkansa pyrkimykseen taata yleinen etu direktiivin 75/442/EY 5 artiklan 1 kohdassa määritetyn tavoitteen mukaisesti.
(82)
Neljänneksi toimenpiteet eivät ole aiheuttajaperiaatteen vastaisia. Kuten johdanto-osan 72 kohdassa todetaan, jätteen tarjoajia ei ole vapautettu kustannuksista, jotka niille tavanomaisesti aiheutuisivat.
(83)
Viidenneksi palvelun luokittelemisella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi ei kierretä tavanomaisesti sovellettavia sääntöjä. Toimenpiteellä pyritään suojelemaan ympäristöä, sillä sen avulla taataan, että vaarallinen jäte käsitellään asianmukaisesti lähellä sen lähdettä. Ympäristönsuojelun suuntaviivoihin sisältyy jätehuollon toimintatukea koskevia sääntöjä (E.3.1 kohta). Nämä säännöt laadittiin kuitenkin ensisijassa sellaista toimintatukea varten, jota myönnetään yrityksille, jotka itse tuottavat kyseessä olevia jätteitä.
(84)
Kuudenneksi todetaan, että jätteen erityisluonteen vuoksi suurimman osan C2- ja pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavasta jätteestä toimittavat yritykset. On kuitenkin olemassa myös järjestelmiä vaarallisen jätteen keräämiseksi kotitalouksista, minkä ansiosta kaikista vaarallisista jätteistä voidaan huolehtia turvallisesti ja helposti. Osa näin kerätystä vaarallisesta jätteestä voidaan tämän jälkeen polttaa pyörivällä rummulla varustetuissa uuneissa. Tukea saanut palvelu oli siten luonteeltaan yleinen, eikä tuella suosittu tämän palvelun tiettyä rajattua käyttäjäryhmää.
(85)
Kaksi yhdessä toimivaa kilpailijaa esittävät, että tapauksessa ei ole kyse markkinoiden toiminnan riittämättömyydestä, joka oikeuttaisi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun. Niiden mukaan eräissä jäsenvaltioissa ei lisäksi ole lainkaan pyörivällä rummulla varustettuja uuneja. Direktiivin 75/442/ETY tavoitteet eli jätehuollon omavaraisuus ja jätteistä huolehtiminen lähellä sitä paikkaa, jossa ne tuotetaan (läheisyysperiaate), eivät ehkä välttämättä vastaa markkinatilannetta, mutta tämä ei silti vähennä niiden oikeutusta.
(86)
Julkinen tehtävä on määriteltävä selkeästi ja se on annettava julkisen viranomaisen päätöksellä nimenomaisesti tehtäväksi. Toimilupapäätöksestä ja -sopimuksesta käy ilmi, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu on asianmukaisella tavalla uskottu yrityksen tehtäväksi. Julkinen tehtävä on määritelty näissä asiakirjoissa riittävän täsmällisesti. Se liittyy tarkoin C2-jätteen kaatopaikalle tarjottavaan jätteeseen ja pyörivällä rummulla varustetuissa uuneissa poltettavaan matalalämpöarvoiseen jätteeseen. Myös tukitoimenpiteet yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseksi on määritelty riittävän täsmällisesti. Tältä osin on kuitenkin syytä tehdä seuraavat huomautukset.
(87)
Ensinnäkin avoimuus on ollut puutteellista. Kilpailijoille ei ole mahdollisesti ollut aina selvää, toimiko AVR IW kulloinkin omissa nimissään vai AVR Nutsin puolesta. Myöskään tariffi- ja alennusjärjestelmä ei ollut alun perin riittävän selkeä, erityisesti pyörivällä rummulla varustetuissa uuneissa polttoaineena käytetyn korkean polttoarvon omaavan jätteen osalta. AVR:n, valtion ja riippumattomien tarkastajien kannalta nämä seikat oli kuitenkin esitetty riittävän selkeästi toimilupasopimuksessa, mikä mahdollisti sopimuksen asianmukaisen valvonnan.
(88)
Komissio katsoo, että liitteessä I esitetty valvontamenetelmä on riittävän avoin ja että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun hoitamisen avoimuutta lisäävät toimet, sellaisina kuin ne toteutettiin huomautusten saamisen jälkeen, ovat riittäviä.
(89)
Toiseksi DTO-jätteestä huolehtimisesta veloitetut ”yhteiskunnallisesti hyväksyttävät maksut” näyttäisi ensi näkemältä melko epämääräiseltä käsitteeltä. Käytännössä tämä ei ole kuitenkaan aiheuttanut ongelmia. Maksut pysyivät tasolla, jolle ne oli aikaisempina vuosina nostettu. Aiheuttajaperiaatteen mukaisesti maksut olivat korkeammat kuin kyseisistä jätteistä huolehtimisesta ulkomailla veloitetut maksut. Samaan aikaan asianomaiset tai Alankomaat eivät ole esittäneet, että alhaisemmat maksut olisivat olleet välttämättömiä sellaisen laittoman toiminnan välttämiseksi, joka olisi voinut vahingoittaa ympäristöä. Ilmeisestikään Alankomaat ei pitänyt tariffeja liian korkeina, koska se hyväksyi ennakkoon lasketut vajeet, jotka perustuivat veloitettavia tariffeja koskeville tarkemmille oletuksille.
(90)
Ylikompensaatiota on vältettävä kaiken järjestelmään sisältyvän tuen osalta. Tähän liittyen komissio arvioi kutakin seuraavaa seikkaa erikseen: 1) vuosien 2002 ja 2003 vajeista myönnetty korvaus, 2) vuosien 2004, 2005 ja 2006 vajeista myönnetty korvaus, 3) laitteistojen sulkemiskustannuksista maksettu korvaus, johon kuuluu a) sovittujen investointien vielä poistamattomasta osuudesta aiheutuvien sulkemiskustannusten korvaaminen ja b) pyörivällä rummulla varustettujen uunien ennenaikaisesta sulkemisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen sekä 4) vakuuteen sisältyvä tuki.
(91)
Vuosien 2002 ja 2003 vajeiden osalta komissio katsoo, että tuen kohteena olevien odotettujen vajeiden laskentamenetelmä on asianmukainen ja riittävän rajoittava. Kaikki tuen muodostavat tekijät liittyvät suoraan julkisen palvelun velvoitteen täyttämiseen, lukuun ottamatta jätteen hankintakustannuksista maksettua korvausta (ks. 108-113 kohta). Ei ole mitään syytä olettaa, että kustannuksia olisi keinotekoisesti suurenneltu. Riippumattoman konsultin käyttämisen ansiosta Alankomaat on myös pystynyt laskemaan tuen rajoittavasti. Menetelmään sisältyy yksityiskohtainen analyysi AVR Nutsin avaavasta taseesta, joka tarjoaa hyvän lähtökohdan AVR Nutsin kustannuksia ja tuloja koskeville arvioille uudessa tilanteessa. Muuttuvat kustannukset, välittömät kiinteät kustannukset ja muiden AVR-yritysten veloittamat kustannukset on määritelty yksityiskohtaisten eritelmien perusteella. Investoinnit ja poistot on otettu asianmukaisesti huomioon laatimalla vuosiksi 2002-2016 yksityiskohtainen investointisuunnitelma ja tekemällä uusia investointeja koskevat poistot 7,24 vuoden aikana. Tällä varmistettiin se, että kustannukset eivät kasvaneet keinotekoisesti yksittäisten investointien tai suhteettomien poistojen vuoksi. Asianomaisten huomautuksissa tuotiin esille useita kysymyksiä, mutta niissä ei esitetty todisteita ylikompensaatiosta. Lisäksi tappiot nousivat vuosina 2002 ja 2003 onnettomuuksista ja teknisistä ongelmista johtuen yhteensä 12 miljoonaa euroa ennakkoon laskettuja tappioita suuremmiksi. Näin voidaan sulkea pois mahdollisuus siitä, että tällä kaudella olisi ollut kysymys ylikompensaatiosta AVR Nutsille.
(92)
Vuosiksi 2004-2006 myönnetty tuki perustuu samaan menetelmään. Komissio odottaa sen vuoksi, ettei kyse ole ylikompensaatiosta. Vuoden 2004 ennakkoon laskettu vaje perustuu täysin samaan menetelmään ja tämän vajeen kasvu, huolimatta yhden pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkemisesta, selittyy täysin laskentamenetelmään sisältyvillä kustannuksilla (ks. liitteessä I esitetyt luvut). Ottaen huomioon vuosien 2002 ja 2003 ennakkoon laskettujen vajeiden lisäksi toteutuneet suuret tappiot, ei voida pitää yllätyksenä sitä, että vuoden 2004 ennakkoon laskettu vaje ylittyi. Lisäksi vaikka ensimmäisen pyörivällä rummulla varustetun uunin sulkeminen pienensikin muuttuvia kustannuksia, sillä oli vain rajallinen vaikutus kiinteisiin kustannuksiin, jotka muodostavat merkittävän osan kokonaiskustannuksista. Komission yleisen politiikan mukaisesti yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun kustannusten ylikompensoiminen on kuitenkin suljettava pois sekä etu- että jälkikäteen. Tämän vuoksi komissio edellyttää, että Alankomaat tarkastaa todelliset kustannukset ja mukauttaa tarvittaessa tuen määrää, jotta voidaan välttää se, että AVR Nuts saa kompensaation ansiosta toiminnastaan voittomarginaalin, joka ylittää toiminnasta kyseisellä sektorilla tavanomaisesti saatavan voittomarginaalin.
(93)
Komissio hyväksyy sen, että tukea voidaan myöntää korvaukseksi sulkemiskustannuksista, jotka aiheutuvat sovittujen investointien vielä poistamattomasta osuudesta. Toiminnanharjoittajan ei voida odottaa tekevän huomattavia investointeja vaativaa viiden vuoden pituista palveluntarjontasopimusta ilman riittäviä vakuuksia. Myöskään investointien poistaminen sopimuksen voimassaoloaikaa vastaavassa ajassa (viisi vuotta) ei olisi ollut kohtuullista. Sen seurauksena kyseiselle jaksolle ennakkoon lasketut tappiot ja siten myös tuki olisivat olleet huomattavasti suurempia. Tältä osin toimilupasopimuksen ehtoja voidaan pitää välttämättömänä ja tehokkaana seurauksena sovelletusta korvausjärjestelmästä. Se, että näitä säännöksiä on sovellettu ennen toimilupasopimuksen voimassaoloajan päättymistä, ei vaikuta tähän arvioon. Komissio ei Alankomaiden toimittamien tietojen perusteella odota, että tältä osin olisi kysymys ylikompensaatiosta. Eräät kohdat ovat kuitenkin epäselviä, erityisesti se, otetaanko omaisuuserien myynnistä tai laitteiston käytön jatkamisesta muihin tarkoituksiin saadut tulot asianmukaisesti huomioon. Tämän vuoksi komissio edellyttää, että Alankomaat tarkastaa todelliset kustannukset myös tältä osin ja mukauttaa tarvittaessa tuen määrää.
(94)
Komissio voi hyväksyä myös sen, että pyörivällä rummulla varustettujen uunien ennenaikaisesta sulkemisesta aiheutuneista lisäkustannuksista myönnetään korvaus. Jäsenvaltiota ei voida velvoittaa jatkamaan tällaista sopimusta. Näin on erityisesti silloin, jos jäsenvaltio maksaa tässä tapauksessa vähemmän kuin sen todennäköisesti olisi maksettava, jos toimintaa jatkettaisiin. Alankomaiden lisäkustannuksista toimittamat tiedot ovat suhteellisen yksityiskohtaisia. Eräät osatekijät perustuvat kuitenkin arvioihin, joiden epävarmuusmarginaali on suhteellisen suuri. Lisäksi ainoastaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvään palveluun ja uunien ennenaikaiseen sulkemiseen välttämättä liittyvät kustannukset voidaan ottaa huomioon. Käytettävissä olevista tiedoista ei kuitenkaan käy riittävästi selville, onko näin tapahtunut. Tämän vuoksi komissio edellyttää, että Alankomaat tarkastaa todelliset kustannukset myös tältä osin ja mukauttaa tarvittaessa tuen määrää.
(95)
Komissio voi hyväksyä myös sen, että tukea myönnetään soveltamalla annettua vakuutta, joka kattaa 30 prosenttia laitteiston poistosta ja puhdistuksesta aiheutuvista kustannuksista. Jos vakuutta ei olisi ollut, toimintavajeet ja -tuki olisivat todennäköisesti olleet suurempia, koska vakuutta vastaava summa olisi pitänyt siirtää varauksiin. Kustannukset liittyvät sellaisinaan suoraan alkuperäiseen tavoitteeseen tarjota kyseistä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua Alankomaissa. Koska todelliset kustannukset eivät ole kuitenkaan vielä selvillä, komissio edellyttää, että ne tarkastetaan asianmukaisesti jälkikäteen.
(96)
Yhteenvetona komissio katsoo, ettei vuosien 2002 ja 2003 toimintavajeiden osalta ole kysymys ylikompensaatiosta. Komissio voi hyväksyä tuen loppuosan kuitenkin vain siinä tapauksessa, että Alankomaat takaa, ettei jälkikäteen ole kysymys ylikompensaatiosta, kun tukea tarkastellaan koko kaudelta. Tällöin on otettava huomioon ennakoitua suuremmat vajeet ja ylijäämät toimilupasopimuksen koko voimassaoloajalta. Tuella voidaan mahdollistaa se, että AVR Nuts saa kyseisistä toiminnoista kohtuullisen voittomarginaalin. Sopimuksen puitteissa AVR:n riski oli rajoitettu, koska tuki kattoi kokonaisuudessaan ennakkoon lasketut tappiot. AVR kantoi kuitenkin pääosan toiminnallisesta riskistä (20). Toiminta ei siten ollut riskitöntä, kuten myös käytännössä kävi ilmi. Ottaen markkinatilanne ja AVR Nutsin riskiprofiili huomioon, komissio voi hyväksyä voittojen tason, joka vastaa enintään Alankomaiden valtion obligaatioista saatavaa tuottoa korotettuna kahdella prosenttiyksiköllä. Jos voitto käytännössä ylittää tämän enimmäismäärän, Alankomaiden on takautuvasti mukautettava tuen tasoa ja ilmoitettava perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti kaikesta tuesta, joka mahdollistaa sen, että AVR Nuts voi ylittää tämän voittoprosenttiosuuden. Jälkitarkastuksessa on asianmukaisesti selvitettävä se, ettei kysymys ole ylikompensaatiosta. Tätä tarkoitusta varten komissio edellyttää, että sille toimitetaan yksityiskohtaiset seurantakertomukset. Niissä on käsiteltävä ainakin tämän päätöksen liitteessä II esitettyjä seikkoja.
(97)
Komissio valvoo tuen oikeasuhteisuutta, jotta yleishyödyllisen tehtävän hoitamiseen käytettävät varat eivät johda kaupankäynnin edellytysten tarpeettomaan vääristymiseen. Erityisesti on varmistettava, että perustamissopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailua ja sisämarkkinoiden vapautta koskevat rajoitukset eivät ole suuremmat kuin mikä on välttämätöntä tehtävän tehokkaan toteuttamisen varmistamiseksi.
(98)
Komissio katsoo, että Alankomaiden toteuttamat toimenpiteet täyttävät suurelta osin oikeasuhteisuusvaatimuksen. On vaikea kuvitella, millä muilla varoilla Alankomaat olisi voinut taata sen, että kansallisesti oli käytettävissä riittävästi kapasiteettia vaarallisista jätteistä huolehtimista varten. Yksikään asianomainen ei ole esittänyt, että tämän tavoitteen saavuttamiseksi käytettävissä olisi ollut kaupankäyntiä vähemmän vääristäviä vaihtoehtoja. Myös toimenpiteen seuraavat osat katsotaan oikeasuhteisiksi.
(99)
Määräalennuksiin perustuva vastaanottomaksujärjestelmä: Koska tämän järjestelmän tavoitteena on säilyttää riittävästi kapasiteettia, jotta pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavasta jätteestä voidaan huolehtia asianmukaisesti, siitä seuraa väistämättä, että järjestelmän puitteissa kapasiteettia pyritään käyttämään maksimaalisesti kustannusten pitämiseksi mahdollisimman alhaisina. Kuten Alankomaat on osoittanut, kaikki jätteen tarjoajat saattoivat hyötyä tästä alennuksesta joko suoraan tai käyttämällä välittäjiä. Tämän vuoksi määräalennuksiin perustuva vastaanottomaksujärjestelmä on perusteltu. Kaikkien jätteen tarjoajien ja siten myös AVR IW:n hyväksi tarkoitettu syrjimätön tariffi- ja määräalennusjärjestelmä rajoittaa tuesta johtuvaa kilpailun vääristymistä. Vaikka käytännössä esiintyikin epäselvyyttä, kaikki asianomaiset olisivat voineet olla selvillä järjestelmän syrjimättömästä luonteesta. Alankomaat on myös toteuttanut riittäviä täydentäviä toimia avoimuuden lisäämiseksi, kun asiasta näytti olevan epäselvyyttä. Koska korkean polttoarvon omaavan jätteen tariffi määritettiin kilpailevien huolehtimisvaihtoehtojen tasolle, kilpailun vääristyminen tämän jätteen markkinoilla jäi rajalliseksi. Huomautettakoon, että yksikään yritys ei ollut Alankomaissa velvoitettu toimittamaan pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavaa tai korkean polttoarvon omaavaa vaarallista jätettä AVR Nutsille tai AVR IW:lle. Sen sijaan AVR Nuts on toimilupasopimuksen perusteella velvoitettu hyväksymään kaiken sille tarjotun C2- ja DTO-jätteen riippumatta siitä, toimitetaanko samalla korkean polttoarvon omaavaa vaarallista jätettä. Tältä osin komissio ei ole löytänyt riittävästi todisteita siitä, että AVR olisi käyttänyt määräävää markkina-asemaa väärin. Toimilupasopimus ei anna myöskään perustetta tällaiselle väärinkäytölle.
(100)
Sulkemiskustannuksista maksettu korvaus: toimilupasopimuksen määräyksiä korvauksesta, joka kattaa valtion hyväksymien, AVR:n sopimuskaudella toteuttamien investointien vielä poistamattoman osuuden kirjanpitoarvon, on myös pidettävä oikeasuhteisina. Kyseinen korvaus maksetaan, jos sopimuksen voimassaoloa ei jatketa. Ilman tällaista vakuutta AVR:n ei olisi kohtuudella voitu odottaa suostuvan järjestelyyn. Sama koskee myös valtion antamaa vakuutta siitä, että se maksaa enintään 30 prosenttia laitteistojen poistosta ja puhdistuksesta aiheutuvista kustannuksista, jos laitteistot realisoidaan. Laitteistojen asianmukainen poistaminen ja puhdistus on luonnollisestikin yleisen edun mukaista. Koska valtiolla on 30 prosentin omistusosuus AVR Chemiestä, on hyväksyttävää, että valtio vastaa omistusosuutensa suuruisesta osasta. Loppuosan vastuusta kantaa toinen osakkeenomistaja, AVR Holding.
(101)
Alun perin kahden pyörivällä rummulla varustetun uunin ylläpitäminen: Komissio on tutkinut, olisiko Alankomaiden pitänyt myöntää tukea ainoastaan yhden pyörivällä rummulla varustetun uunin säilyttämiseen. Tällöin on kysyttävä, onko toisen pyörivällä rummulla varustetun uunin säilyttämiseen liittyvien Alankomaiden tavoitteiden edistäminen sen vaatiman tuen ja siitä johtuvien epäedullisten kilpailuvaikutusten arvoista.
(102)
Komissio myöntää tältä osin, että Alankomaiden oikeutettuna tavoitteena voi olla se, että sillä on käytettävissään riittävästi kansallista kapasiteettia pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavista jätteistä huolehtimista varten, jotta näin voitaisiin välttää kapasiteetin puute, jonka vuoksi valtion olisi sallittava tällaisten jätteiden vienti ulkomaille. Tämän arvioinnissa joudutaan väistämättä soveltamaan tiettyä joustavuutta, koska odotetusta C2- ja DTO-jätteen määrästä ei voitu antaa täyttä varmuutta ja koska laitteistojen käyttövalmiuteen sisältyi riskejä. Tällaisen riskin toteutumisesta oli kysymys myös käytännössä, kun toinen pyörivällä rummulla varustetuista uuneista jouduttiin onnettomuuksien vuoksi sulkemaan joksikin aikaa vuonna 2002. Käytettävissä ollut kapasiteetti oli vuonna 2002 ainoastaan 73 prosenttia ja vuonna 2003 ainoastaan 75 prosenttia sallitusta kapasiteetista (100 000 tonnia). Tämän vuoksi Alankomaiden viranomaisten oli tavoitteestaan poiketen sallittava pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen vienti.
(103)
Verrattaessa odotettuja DTO-jätteen määriä ja kummankin uunin kapasiteettia on syytä ottaa huomioon seuraavat seikat. Kun toimilupasopimusta laadittiin vuoden 2001 lopulta vuoden 2002 puoliväliin, pyörivällä rummulla varustetussa uunissa poltettavan jätteen tarjonnaksi arvioitiin noin 38 500 tonnia vuodessa. Arvio perustui aikaisemmin saatuun kokemukseen. Jätteen käsittelemiseksi tarvitaan vähintään sama määrä korkean polttoarvon omaavaa jätettä. Ainoastaan yksi pyörivällä rummulla varustettu uuni ei olisi selvästikään riittänyt käsittelemään asianmukaisesti tällaista jätemäärää. Lukuun on kuitenkin liitettävä kolme kriittistä huomiota. Ensinnäkin osa odotetusta DTO-jätteen tarjonnasta AVR Nutsille johtui mahdollisesti siitä, että Alankomaat sovelsi ”huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden” määritelmää suppeasti vuoden 2003 alkuun saakka. Toiseksi asianomaiset ovat huomauttaneet, että käytettävissä oli vaihtoehtoista kansallista kapasiteettia DTO-jätteen käsittelemiseksi. Kolmanneksi arvioissa ei näyttäisi otetun huomioon, että AVR saattoi käsitellä osan jätteestä kotitalousjätteen polttolaitosten putkiuuneissa (21). Toisaalta arvioissa otetaan nimenomaisesti huomioon tilanteen senhetkinen kehitys. Vientiin tarkoitetun DTO-jätteen määrä vaihtelee myös vuosittain ja riippuu kansainvälisten markkinoiden tilanteesta. Tilanne vaihtelee myös jäteluokittain. Lisäksi DTO-jätteen varastot olivat vuoden 2002 alussa vielä huomattavat. Näin tarjonta oli sopimuskauden alussa riittävässä määrin taattu. Tarjottavan DTO-jätteen määrää koskeva arvio olisi ehkä ollut alhaisempi, jos Alankomaiden viranomaiset olisivat perustaneet tämän arvionsa vuonna 2002 olettamukseen oikean hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden määritelmän soveltamisesta. On kuitenkin epätodennäköistä, että arvio olisi ollut kyseisenä ajankohtana käytettävissä olevien tietojen perusteella niin alhainen, että Alankomaiden viranomaiset olisivat voineet luottavaisesti päättää pitää ainoastaan yhtä pyörivällä rummulla varustettua uunia riittävänä. Tämän vahvistaa se, että vuonna 2003, sen jälkeen kun yhteisöjen tuomioistuin oli jo selventänyt ”huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden” täsmällisen määritelmän, Alankomaiden oli AVR:n kapasiteettiongelmien vuoksi edelleenkin tosiasiallisesti sallittava DTO-jätteen vienti. AVR:lle tarjotun DTO-jätteen määrän tosiasiallinen väheneminen selittyy suurelta osin muilla tekijöillä kuin viennin kasvulla. Muun Alankomaissa käytettävissä olleen kapasiteetin osalta komissio toteaa, että huomattava osa tästä kapasiteetista oli käytettävissä vasta vuoden 2003 lopulta lähtien eli sen jälkeen, kun tärkeimmälle kilpailevalle pyrolyyttiselle käsittelylaitokselle oli myönnetty tarvittavat luvat. Asianomaiset eivät ole pystyneet osoittamaan, että Alankomaiden viranomaisten olisi jo vuonna 2002 pitänyt ottaa huomioon jätteen käsittelykapasiteetin riittävät kansalliset vaihtoehdot, jotka kattoivat kaikentyyppisen Alankomaissa tuotetun ja huolehdittavaksi tarjotun DTO-jätteen.
(104)
Päätös kahden pyörivällä rummulla varustetun uunin pitämisestä käytössä yhden uunin sijaan kasvatti tuen määrää. Tämä johtui erityisesti päätöksen edellyttämistä investoinneista, jotka oli uunien sulkemisen jälkeen korvattava. Osaa näistä investoinneista ei ollut kuitenkaan budjetoitu toimilupasopimuksen allekirjoitushetkellä. Tämän vaikutus ennakkoon laskettuihin toimintavajeisiin oli kuitenkin suhteellisen vähäinen, koska tältä osin painottuivat erityisesti kiinteät kustannukset. Komissio arvioi, että myös kilpailijoille aiheutuneet seuraukset ovat olleet suhteellisen vähäisiä: vaikka kaksi pyörivällä rummulla varustettua uunia pidettiin käytössä, sen ei ole todettu johtaneen siihen, että suurempia määriä DTO- ja muuta vaarallista jätettä olisi poltettu. Pyörivällä rummulla varustettujen uunien kapasiteetin käyttäminen muuntyyppisestä jätteestä huolehtimiseen, josta ei ole esitetty todisteita, ei ole erityisen tehokasta, eikä sillä voida katsoa olleen tuntuvaa negatiivista vaikutusta kilpailijoihin.
(105)
Edellä esitetyn perusteella komissio arvioi, että alkuperäinen päätös kahden pyörivällä rummulla varustetun uunin pitämisestä käytössä voidaan katsoa oikeasuhteiseksi. Samoin se arvioi, että uunien sulkemista koskevia päätöksiä ei ole tehty kohtuuttoman myöhään.
(106)
AVR IW:n rooli: AVR IW on hoitanut suurimman osan AVR Nutsin hallinnosta. Samalla se oli muiden vaarallisen jätteen tarjoajien kilpailija. Näin AVR IW sai tiedot suunnitelluista ja tosiasiallisesti toimitetuista jätemääristä. Koska yksikään jätteen tarjoaja ei ollut velvollinen toimittamaan AVR Nutsille alun perin ilmoitettuja jätemääriä ja koska tosiasialliset maksut ja alennukset perustuivat ainoastaan tosiasiallisesti toimitettuihin jätemääriin, on vaikea ymmärtää, miten AVR IW olisi voinut saada keskeisestä asemastaan taloudellista tai strategista etua. Alankomaat on ilmoittanut, ettei AVR IW pystynyt käyttämään asemaansa väärin. Myöskään komissio ei ole - mm. asianomaisten esittämien huomautusten perusteella - voinut tehdä tällaista päätelmää. AVR IW on mahdollisesti tarjoutunut omissa nimissään käsittelemään jätettä AVR Nutsin maksut alittavaan hintaan. Tämän ei voida kuitenkaan katsoa johtuvan tukitoimenpiteistä, ja toiminta näyttäisi myös mahtuvan tavanomaisen kilpailutoiminnan rajoihin. Kilpailijoiden oli mahdollista toimia vastaavalla tavalla. Myös siinä tapauksessa, että AVR IW olisi ohjannut osan DTO-jätteestä kotitalousjätteen polttolaitteistoihin (mitä ei pystytty osoittamaan), tämä ei ilmeisesti johtanut kilpailun kohtuuttomaan vääristymiseen, koska kuka tahansa kyseiset jätteet tunteva tarjoaja olisi voinut saada vastaavat katteet yksinkertaisesti tarjoamalla jätteensä suoraan muissa (joko AVR:n tai muiden yritysten) kotitalousjätteen polttolaitoksissa käsiteltäviksi. Koska tuen määrä lisäksi määritettiin ennakkoon lasketun budjetin perusteella, komissio olettaa, että AVR:n valitsemat ratkaisut ovat olleet tehokkaita, eikä se siten ole ohjannut jätteitä muualla käsiteltäviksi, jos se laitosten vajaakäytön vuoksi on johtanut tosiasiallisesti suurempiin tappioihin. Tällainen jätteiden siirtäminen on ehkä pikemminkin katsottava yhteisön jätehuoltoperiaatteiden mukaiseksi tehokkaaksi jätehuolloksi.
(107)
Tekniikan kehitys: Komissio ei odota, että toimenpiteillä olisi tuntuva kielteinen vaikutus jätteistä huolehtimisen ja niiden hyödyntämisen vaihtoehtoisten tekniikoiden kehittämiseen. Kuten Alankomaat on selvittänyt, tällaisen kehityksen kannustamiseksi on olemassa muita välineitä. Esimerkiksi vuonna 2003 annettiin toimilupa innovatiiviselle pyrolyyttiselle käsittelylaitokselle. AVR:n veloittamat maksut olivat huomattavasti korkeammat kuin tämän laitoksen toiminnanharjoittajan veloittamat maksut, minkä vuoksi tuen vääristävä vaikutus on katsottava tältä osin rajalliseksi.
(108)
Jätteen hankintaan myönnetty tuki: Aikaisemmin mainituista tekijöistä poiketen oikeasuhteisina ei voida pitää toimenpiteitä, jotka liittyvät AVR IW:n suorittamaan jätteen hankintaan, josta AVR Nuts maksaa korvauksen valtiolta saamistaan tukivaroista. Komissio hyväksyy sen, että järjestelmän kustannusten rajoittamiseksi käsiteltävän jätteen määrän ja erityisesti korkeimpaan vastaanottotariffiin kuuluvan DTO-jätteen määrän on oltava mahdollisimman suuri. Kuten 99 kohdassa todetaan, voidaan syrjimätön määräalennusjärjestelmä tästä syystä hyväksyä. Sitä vastoin AVR:lle jätteen hankinnasta maksettu korvaus vääristää kilpailua kohtuuttomasti, koska AVR IW on ainoa tuensaaja. Sen kilpailijat eivät saa jätteen hankintakustannuksistaan vastaavaa korvausta. Korkean polttoarvon omaavan jätteen osalta olisi ratkaisuna voinut olla vastaanottomaksujen syrjimätön alentaminen siinä tapauksessa, että tulokset olisivat olleet jatkuvasti alijäämäisiä. Myös DTO-jätteen osalta on jätteen hankintakustannuksista maksettu korvaus katsottava kohtuuttomaksi. AVR IW saa korvauksesta luonteeltaan syrjivää etua, joka myönnetään erityisen, suoraan muiden jätehuoltoyritysten kanssa kilpailevan tehtävän hoitamiseen. Tällainen hankinta ei ole suoraan tuen perusteluna olevan yleisen edun mukaista, etenkään silloin, kun on kysymys ulkomailta hankitusta DTO-jätteestä. Hankinta voi myös kannustaa alankomaalaisista lähteistä saatavasta DTO-jätteestä huolehtimiseen Alankomaissa sen sijaan, että näitä jätteitä hyödynnettäisiin Alankomaissa tai muualla. Tietyissä tilanteissa tämä voi olla ristiriidassa myös sen periaatteen kanssa, että jätteet käsitellään lähellä niiden lähdettä. Jätteiden hankintaan tarkoitettua 2,4 miljoonan euron tukea, joka sisältyi ennakkoon laskettuun budjettiin perustuvaan AVR Nutsille maksettuun tukeen ja joka siirrettiin edelleen AVR IW:lle, ei tämän vuoksi voida pitää perusteltuna perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Tämän toimenpiteen osan yhteensopivuutta perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdan kanssa arvioidaan 6.3 kappaleessa.
6.3 Hankintakustannusten korvauksen arviointi perustamissopimuksen 87 artiklan perusteella
(109)
Komissio on tutkinut, voidaanko perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrättyjä poikkeuksia soveltaa AVR IW:lle jätteen hankintakustannuksista maksettuun korvaukseen. Tuen voitaisiin katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan poikkeusten perusteella. Tuki ei kuitenkaan ole a) yksittäisille kuluttajille myönnettävää sosiaalista tukea, b) tukea luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi eikä se ole c) tarpeen Saksan jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korvaamiseksi.
(110)
Tukeen ei voida soveltaa myöskään perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a, b ja d alakohdan mukaisia poikkeuksia, jotka koskevat tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen sekä tukea kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen. Alankomaat ei ole yrittänyt perustella tukea millään näistä syistä.
(111)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan poikkeuksen ensimmäisestä osasta, joka koskee tukia tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen, komissio toteaa, että sitä ei voida soveltaa, koska tuen kohteena ei ole tutkimus ja kehitys, pienten ja keskisuurten yritysten tekemät investoinnit eikä AVR IW:n pelastaminen tai rakenneuudistus. Tukea ei ole myöskään tarkoitettu alueellisen kehityksen edistämiseen, eikä AVR IW ole myöskään sijoittautunut alueelle, jolla alkuinvestoinnit voidaan katsoa aluetukikelpoisiksi. Tuen ei sen vuoksi voida katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille sillä perusteella, että se edistäisi tietyn talousalueen kehitystä.
(112)
Komissio on tutkinut, voidaanko tukeen soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan poikkeusta muilla perusteilla ja erityisesti voidaanko siihen soveltaa ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevia yhteisön suuntaviivoja. Koska tuki on toimintatukea, komissio on arvioinut sitä ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen E.3.1 kohdan perusteella. Tuen ei ole kuitenkaan osoitettu olevan ehdottoman välttämätöntä, eikä sitä ole myöskään rajattu korvaamaan ainoastaan tuotannosta aiheutuneita lisäkustannuksia kyseisten tuotteiden tai palvelujen markkinahintaan verrattuna.
(113)
Koska tukeen ei voida soveltaa mitään näistä poikkeuksista, komissio päättelee, että tuki on yhteismarkkinoille soveltumatonta ja että se on perittävä takaisin tuensaajalta AVR IW:ltä neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan mukaisesti, siten kuin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvussa säädetään (22).
7 PÄÄTELMÄ
(114)
Komissio päättelee, että seuraavat toimenpiteet ovat AVR Nutsin hyväksi myönnettyä valtiontukea: 1) vuosien 2002 ja 2003 vajeista myönnetty korvaus, 2) vuoden 2004 ja vuosien 2005-2006 jäljellä olevan kauden vajeista myönnetty korvaus, 3) laitteistojen sulkemiskustannuksista maksettu korvaus, johon kuuluu a) sovittujen investointien vielä poistamattomasta osuudesta aiheutuvien sulkemiskustannusten korvaaminen ja b) pyörivällä rummulla varustetuissa uuneissa tapahtuvan jätteiden käsittelyn ennenaikaisesta lopettamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen sekä 4) vakuuteen sisältyvä tuki. Jätteen hankintakustannuksiin myönnettyä tukea lukuun ottamatta tuen voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille, koska siinä on kyse perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun kustannuksista myönnettävästä korvauksesta. Tämä edellyttää kuitenkin, että tuen määrä ei ylitä kyseisellä kaudella tosiasiallisesti aiheutuneiden tappioiden määrää ja että tuen puitteissa sallitaan ainoastaan kohtuullinen voittomarginaali. Tämän vuoksi komissio edellyttää, että Alankomaat toimittaa vuosittain kertomuksen tuen tosiasiallisesta käytöstä ja toiminnan kannattavuudesta kunakin vuonna. Alankomaiden on tarkastettava myös laitteistojen sulkemiskustannuksista maksettu korvaus. Tarkastuksessa on käytävä läpi liitteessä II mainitut kohdat. Tarkastuksen väliraportti on toimitettava komissiolle viimeistään keväällä 2006 ja loppukertomus viimeistään keväällä 2007. Alankomaiden on lisäksi ilmoitettava kaikesta AVR Nutsille myönnetystä tuesta, jolla yritys voi saavuttaa voittomarginaalin, joka ylittää Alankomaiden valtion obligaatioista saatavan tuoton korotettuna kahdella prosenttiyksiköllä. Tukea ei saa maksaa ennen kuin komissio on sen neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 4 tai 7 artiklan mukaisesti hyväksynyt.
(115)
Sitä vastoin AVR IW:lle jätteen hankintakustannuksista maksettua 2,396 miljoonan euron korvausta ei voida katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi, koska sitä ei voida pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun hoitamisesta myönnettävänä oikeasuhteisena korvauksena. Kyse on pikemminkin AVR IW:lle sellaisista kustannuksista maksettavasta korvauksesta, jotka tavanomaisesti on otettava huomioon jätehuoltoyritysten talousarvioissa. Tähän tukeen ei voida soveltaa mitään perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätyistä poikkeuksista valtiontukikieltoon. Siten tämä osa tuesta on perittävä suoraan takaisin AVR IW:ltä. Tämän vuoksi komissio pyytää Alankomaita velvoittamaan AVR IW maksamaan tuki takaisin korkoineen tässä päätöksessä määritetyin ehdoin.
(116)
Komissio pyytää Alankomaita toimittamaan tarvittavat tiedot tämän päätöksen liitteessä III olevaa kyselylomaketta käyttäen. Tässä yhteydessä on ilmoitettava selkeästi, mitä toimenpiteitä on suunnitteilla ja mitä toimenpiteitä on jo toteutettu tuen välitöntä ja tehokasta takaisinperintää varten. Komissio pyytää Alankomaita toimittamaan kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta kaikki asiakirjat (kuten takaisinperintämääräykset ym.), joilla voidaan todistaa, että AVR IW:tä koskeva takaisinperintämenettely on käynnistetty,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Toimintavajeista maksettu korvaus, pyörivällä rummulla varustettujen uunien sulkemisesta maksettu korvaus ja valtion antama vakuus siitä, että se maksaa 30 prosenttia laitteistojen poistosta ja puhdistuksesta aiheutuvista kustannuksista, jotka kaikki perustuvat Alankomaiden ja AVR Nutsin väliseen toimilupasopimukseen ja jotka Alankomaat on osittain pannut täytäntöön, ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea.
2 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitettu valtiontuki soveltuu, 4 artiklassa tarkoitettua AVR IW:lle siirrettyä tukea lukuun ottamatta, yhteismarkkinoille 3 artiklassa säädetyin ehdoin, koska se on tuensaajalle maksettua korvausta perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun täyttämisestä aiheutuneista kustannuksista.
3 artikla
1. AVR Nutsille myönnetty tuki ei saa ylittää ennakkoon laskettujen vajeiden, AVR:n Nutsille tosiasiallisesti aiheutuneiden lisätappioiden ja toimilupasopimuksen voimassaoloajalta lasketun kohtuullisen voittomarginaalin yhteismäärää. Jos todellinen voittomarginaali ylittää tuen myöntämiskaudella Alankomaiden valtion obligaatioista saatavan tuoton korotettuna kahdella prosenttiyksiköllä, Alankomaiden on takautuvasti mukautettava tuen määrää.
2. Alankomaiden on toimitettava kertomus toimenpiteiden toteuttamisesta vuonna 2004 sekä vuosittaiset kertomukset laitteistojen poistosta ja puhdistuksesta annetun vakuuden täytäntöönpanosta ja C2-kaatopaikkaa koskevien toimien toteuttamisesta jäljellä olevana toimintakautena. Alankomaiden on toimitettava viimeistään keväällä 2006 väliraportti laitteistojen sulkemiskustannuksista maksetun korvauksen tarkastamisesta sekä asiaa koskeva loppukertomus viimeistään keväällä 2007. Kertomuksissa on perusteltava maksetut korvaukset ottaen liitteessä II mainitut kohdat asianmukaisesti huomioon.
4 artikla
AVR IW:lle myönnetty tuki, joka koostuu jätteen hankintakustannuksista maksetusta 2,396 miljoonan euron tuesta, ei sovellu yhteismarkkinoille.
5 artikla
1. Alankomaiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet 4 artiklassa tarkoitetun tuen perimiseksi takaisin AVR IW:ltä.
2. Takaisinperintä on toteutettava viipymättä kansallisessa laissa säädettyjen menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano.
3. Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajan käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti.
4. Korko lasketaan asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvun säännösten mukaisesti.
6 artikla
1. Alankomaiden on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta 4 artiklassa tarkoitetun tuen takaisin perimiseksi toteuttamansa ja suunnittelemansa toimenpiteet. Nämä tiedot toimitetaan tämän päätöksen liitteessä III olevaa kyselylomaketta käyttäen.
2. Alankomaiden on toimitettava kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta kaikki asiakirjat, joilla voidaan todistaa, että AVR IW:tä koskeva takaisinperintämenettely on käynnistetty.
7 artikla
Tämä päätös on osoitettu Alankomaiden kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 22 päivänä kesäkuuta 2005.