РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 22 декември 2008 година
за постановяване, че член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, не се отнася за производството на електроенергия в Чешката република
(нотифицирано под номер C(2008) 8569)
(само текстът на чешки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/47/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 4 и 6 от нея,
като взе предвид молбата, подадена от Чешката република с писмо, получено на 3 юли 2008 г.,
след консултация с Консултативния комитет за обществени поръчки,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 3 юли 2008 г. Комисията получи с електронно писмо молба, подадена от Чешката република в съответствие с член 30, параграф 4 от Директива 2004/17/ЕО. Комисията поиска допълнителна информация с електронно писмо от 26 септември 2008 г., която бе предоставена от чешките органи с електронно писмо от 9 октомври 2008 г.
(2)
Представената от Чешката република молба се отнася до производството на електроенергия.
(3)
Към молбата е приложено писмо от независим национален орган (Energetický regulační úřad, чешкия орган за енергийно регулиране) и писмо от друг независим орган (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, чешката служба за защита на конкуренцията). И двата органа анализират условията за достъп до съответния пазар, които според тях са неограничени, като никой от тях не смята, че допълнителното условие, свързано с наличието на пряка конкуренция, е спазено по отношение на производството на електроенергия в Чешката република.
II. НОРМАТИВНА УРЕДБА
(4)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО се предвижда, че поръчките, предназначени да способстват за изпълнението на една от дейностите, за които се прилага Директива 2004/17/ЕО, не са предмет на директивата, ако упражняваната в държавата-членка дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако държавата-членка е въвела и прилага съответното законодателство на Общността относно пълното или частичното отваряне на дадения сектор. Въпросното законодателство е посочено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, която, по отношение на електроенергийния сектор, съдържа позоваване на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (2). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 96/92/ЕО (3), която изисква дори по-висока степен на отвореност на пазара.
(5)
Чешката република е въвела и прилага не само Директива 96/92/ЕО, но също и Директива 2003/54/ЕО, избирайки законово и функционално разделяне на преносните и електроразпределителните мрежи, с изключение на най-малките електроразпределителни дружества, които, въпреки че са предмет на счетоводно разделяне, са освободени от изискването за законово и функционално разделяне, при условие че имат по-малко от 100 000 клиенти или към 1996 г. обслужват електрически системи с потребление под 3 TWh. Освен това собствеността на оператора на преносната мрежа, CEPS, бе разделена. В резултат на това и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея следва да се счита, че достъпът до пазара е неограничен.
(6)
Прякото излагане на конкуренция следва да се оценява въз основа на различни показатели, нито един от които, per se, няма решаващо значение. По отношение на пазарите, обхванати от настоящото решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява критерий, който следва да бъде отчетен. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Като се имат предвид особеностите на въпросните пазари, следва да се вземат под внимание и други критерии, като функционирането на балансиращия механизъм, ценовата конкуренция и степента, до която потребителите сменят доставчиците си.
(7)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата на конкуренция.
III. ОЦЕНКА
(8)
Представената от Чешката република молба се отнася до производството на електроенергия в Чешката република.
(9)
Съгласно молбата съответният географски пазар е пазар, по-голям от националната територия, включващ териториите на Чешката република, Полша, Словакия, Австрия и Германия. Твърди се, че основна причина за дефинирането на пазар в тези граници е високият дял на междусистемен капацитет (с редица държави-членки) в сравнение с вътрешното производство и потребление. Съгласно информацията, предоставена от чешките органи в техния отговор от 9 октомври 2008 г., през 2007 г. са изнесени 25,6 TWh, а са внесени 9,5 TWh. По този начин Чешката република е нетен износител на електроенергия с нетен износ в размер на 16,1 TWh, което е равно на почти 20 % (4) от общото нетно производство на електроенергия (81,4 TWh). Допълнителен аргумент, представен по отношение на съществуването на широк географски пазар, е тенденцията за изравняване на цените между националния пазар в рамките на Чешката република и този в Германия, както и нарастващата роля на PXE, енергийната борса в Прага.
(10)
Сравнително високият междусистемен капацитет и израняването на ценовите равнища обаче не са достатъчни условия за очертаването на съответен пазар. Местните пазарни правила, и по-специално първостепенната необходимост от даден участник на пазара и неговата доминираща позиция (в случая с Чешката република - оператора CEZ) също могат да доведат до очертаването на по-тесен пазар. В този контекст трябва да се отбележи, че според отговора на чешките органи от 9 октомври 2008 г. значителна част от нарастващия обем на PXE се дължи на операции, в които участва CEZ. Освен това в своето Разследване на енергийния сектор (5) по отношение на възможните дефиниции на географски пазар, надхвърлящ националните граници, Комисията разгледа дали някои страни в Централна Европа биха могли да бъдат част от възможни двойки съответни пазари. За двойката страни Австрия-Германия поради размера на основния оператор в Австрия, съчетано с претоварването на вътрешната австрийска мрежа, Комисията не успя да заключи, че би съществувал съответен пазар, по-голям от националния пазар. По подобен начин в случая с Чешката република и Словакия съответният размер на доминиращите оператори и необходимостта от тях, за да се отговори на нуждите от потребление, води до заключението, че дори тази двойка страни не е част от един и същ съответен географски пазар. В допълнение към това Комисията разгледа наскоро австрийския и полския пазар за производство на електроенергия и определи, че те са национални пазари по отношение на географския си обхват (6). И на края, в едно от последните антитръстови решения С(2008) 7367 от 26 ноември 2008 г. срещу E.ON относно пазара на едро в Германия (7) Комисията определи последния като национален по обхват, без съседни държави (нито на запад, нито на изток) да представляват част от по-голям географски пазар.
(11)
Следователно съществуването на регионален пазар следва да бъде отхвърлено. Това също е в съответствие с изявлението на чешката служба за защита на конкуренцията, че „при оценката [на заявлението съгласно член 30] службата, отчитайки своето текущо разследване, прие допускането, че съответният пазар за производство на електроенергия следва, от географска гледна точка, да бъде определен като територията на Чешката република“. С оглед на изложеното в съображения 9 и 10 по-горе територията на Чешката република следва да се разглежда като представляваща съответния пазар за целите на оценка на условията, предвидени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО.
(12)
Вследствие на постоянната практика (8) по отношение на решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електроенергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар, който притежават тримата най-големи производители“. Според „Таблица 6: Състояние на пазара на едро“, стр. 12 и последващи от „Работен документ на службите на Комисията: Придружителен документ към доклада за напредъка в създаването на вътрешен пазар за газ и електроенергия“ (9), дяловете на тримата най-големи производители са възлизали на 69,4 % от производството на електроенергия през 2006 г., като през 2007 г. са нараснали на 73,9 %. Според предоставената от чешките органи информация в техния отговор от 9 октомври 2008 г. доминиращото предприятие държи почти 70 % от общия инсталиран капацитет, а второто и третото държат съответно 3,5 % и 3 %. Тези равнища на концентрация, обхващащи общия пазарен дял на тримата най-големи производители, са по-високи от 39 % - съответния процент, на който се позовават решения 2006/211/ЕО (10) и 2007/141/ЕО (11) на Комисията във връзка с Обединеното кралство. Те са значително по-високи и от равнището (52,2 %), посочено в Решение 2008/585/ЕО (12) по отношение на Австрия, както и по-високи от равнището (58 % от брутното производство), посочено в Решение 2008/741/ЕО на Комисията (13) по отношение на Полша.
(13)
Равнищата на концентрация в Чешката република на тримата най-големи оператори са подобни или по-ниски от съответните равнища, посочени в решения 2006/422/ЕО (14) и 2007/706/ЕО (15) на Комисията по отношение съответно на Финландия (73,6 %) и на Швеция (86,7 %). Съществува обаче важна разлика между случая с Чешката република, от една страна, и Швеция и Финландия, от друга. А именно, в Чешката република има един доминиращ оператор, като другите двама най-големи производители имат двадесет пъти по-малки пазарни дялове (най-малкият дял е 3 %, а най-големият - почти 70 %). Съответните данни за Финландия са 18,3 % за оператора с най-малък пазарен дял сред тримата най-големи оператори и 33,7 % за най-големия оператор. В Швеция също съществува голяма разлика, като делът на оператора с най-малък дял е 17,4 %, а на най-големия - 47,1 %.
(14)
В тази връзка следва да се припомни утвърдената съдебна практика (16), според която „много големите пазарни дялове са сами по себе си, освен при извънредни обстоятелства, доказателство за съществуването на господстващо положение. Такъв е случаят при наличието на пазарен дял от 50 %“.
(15)
Равнището на внос на електроенергия в Чешката република възлиза на малко над 11 % от общо търсене на страната (17), което, въпреки че е повече от дела на внос на електроенергия в Полша, е само наполовина от същия дял в Австрия (18) (19). Също така в случаите с Швеция и Финландия високите равнища на концентрация на тримата най-големи производители се „компенсират“ от факта, че „върху […] пазара се упражнява конкурентен натиск поради възможността да се внася електроенергия отвън […]“ (20). Поради тази причина е трудно да се заключи, че внесената електроенергия би оказвала съществен конкурентен натиск в Чешката република, а твърдението, че би съществувал транспортен капацитет за значително увеличаване на равнището на внос, е само на теория, като се има предвид, че Чешката република е нетен износител всяка година от поне 2003 г. насам и ще продължи да бъде такъв в средносрочен план. Следователно това равнище на концентрация не е показателно за степента на пряка конкуренция на пазарите за производство на електроенергия.
(16)
Отговорът на чешките органи от 9 октомври 2008 г. посочва също, че CEZ планира, на равнище преносна мрежа, болшинството от бъдещите широкомащабни проекти за производство на електроенергия, по-специално чрез предвидени нови ядрени мощности, планувано удължаване на срока на експлоатация на съществуващата атомна централа Dukovany, както и проекти за електроцентрали, работещи на въглища и газ. Освен плановете на CEZ съществуват също проекти, особено в областта на енергията от възобновяеми източници, които са планирани от други участници отчасти на равнище пренос и най-вече на равнище разпределение.
(17)
Освен това функционирането на балансиращите механизми следва също да се разглежда като допълнителен показател, въпреки че те представляват малка част от общото количество електроенергия, произведена и/или използвана в дадена държава-членка. Според наличната информация работата на балансиращия механизъм, по-специално пазарното ценообразуване и добре развитият дневен пазар със срокове за затваряне на всеки час и половина, което позволява на потребителите на мрежата да коригират позициите си на всеки час и половина, е такава, че не представляват препятствие за излагането на производството на електроенергия на пряка конкуренция.
(18)
Като се имат предвид характеристиките на конкретния продукт (електроенергия) и оскъдността или липсата на подходящи продукти или услуги, които да могат да го заменят, тарифната конкуренция и ценообразуването придобиват по-голямо значение при оценяване на състоянието на конкуренцията на пазарите на електроенергия. По отношение на големи промишлени (крайни) потребители броят на клиентите, които сменят своя доставчик, може да служи за показател за тарифна конкуренция и по този начин непряко се явява „естествен показател“ за ефективността на конкуренцията. „Ако малко на брой потребители сменят доставчика си, има вероятност да е налице проблем при функционирането на пазара, въпреки че не трябва да се пренебрегва ползата от възможността да се извърши предоговаряне с досегашния доставчик“ (21). Освен това „съществуването на регулирани цени за крайните потребители несъмнено е фактор от ключово значение за поведението на клиентите […]. Въпреки че запазването на проверките може да бъде оправдано в период на преход, същите ще доведат до все повече и повече изкривявания при приближаване на нуждата от инвестиции“ (22).
(19)
Според последната налична информация смяната на доставчика на електроенергия е достигнала „висока степен“ (23) в Чешката република, а според последната информация от чешките органи в техния отговор от 9 октомври 2008 г.„от отварянето на пазара на електроенергия почти всеки втори клиент в големия потребителски сегмент е сменил доставчика си на електроенергия“. Това трябва да се разглежда на фона на ситуацията, отразена в предишните решения относно сектора на електроенергията, в които процентите на смяна на доставчиците сред големите и много големите промишлени потребители варираха от над 75 % (Решение 2006/422/ЕО относно Финландия) до 41,5 % (Решение 2008/585/ЕО относно Австрия). Освен това в предишни решения на Комисията пазарите на доставки (за битови и промишлени потребители и т.н.) се разглеждат като различни продуктови пазари и могат, поради наличието на силни и добре установени дружества за доставки, да работят при различни конкурентни условия от тези на пазарите за производство или продажба на едро. Затова високата степен на смяна на доставчиците на електроенергия не е показателна за степента на пряка конкуренция.
(20)
По отношение на производството на електроенергия в Чешката република ситуацията може да бъде обобщена, както следва: общите пазарни дялове на тримата най-големи производители са големи, но по-важното е, че само делът на най-големия производител представлява почти 70 %, без това да се компенсира от внос на електроенергия, тъй като точно обратното - през последните 5 години Чешката Република е постоянен нетен износител на значително количество електроенергия. Както се посочва в съображение 17, функционирането на балансиращия механизъм не представлява препятствие за пряка конкуренция на пазара на производство на електроенергия и съществува висока степен на смяна на доставчиците на електроенергия. Добре работещият балансиращ механизъм и високата степен на смяна на доставчиците не могат обаче да компенсират доста високата степен на концентрация, и по-специално високия дял на най-големия производител, като се има предвид също утвърдената съдебна практика, посочена в съображение 14 по-горе.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(21)
Предвид факторите, разгледани в съображения 9-20, следва да се направи заключение, че производството на електроенергия в Чешката република понастоящем не е пряко изложено на конкуренция. Следователно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, предназначени да способстват упражняването на тези дейности в Чешката република. Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване на производство на електроенергия в Чешката република или когато организират конкурси за проекти за извършването на тези дейности в Чешката република.
(22)
Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка от юли до октомври 2008 г., съдържаща се в информацията, предоставена от Чешката република, съобщението от 2007 г. и документа на службите на Комисията от 2007 г., заключителния доклад, както и Доклада за напредъка за 2007 г. и приложението към него. Настоящото решение може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени във фактическата или правната обстановка бъдат изпълнени условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО не се прилага за производството на електроенергия в Чешката република. Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага за поръчки, възложени от възложители на обществени поръчки и предназначени да способстват за извършването на такива дейности в Чешката република.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Чешката република.
Съставено в Брюксел на 22 декември 2008 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 22 päivänä joulukuuta 2008,
vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamatta jättämisestä sähkön tuotantoon Tšekissä
(tiedoksiannettu numerolla K(2008) 8569)
(Ainoastaan tšekinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2009/47/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) ja erityisesti sen 30 artiklan 4 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon pyynnön, jonka Tšekki toimitti 3 päivänä heinäkuuta 2008 sähköpostitse,
on kuullut julkisia hankintoja käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa,
sekä katsoo seuraavaa:
I TAUSTATIEDOT
(1)
Komissio vastaanotti 3 päivänä heinäkuuta 2008 sähköpostitse Tšekiltä direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 4 kohdan mukaisen pyynnön. Komissio pyysi 26 päivänä syyskuuta 2008 sähköpostitse lisätietoja, jotka Tšekin viranomaiset toimittivat 9 päivänä lokakuuta 2008 sähköpostitse.
(2)
Tšekin pyyntö koskee sähkön tuotantoa.
(3)
Pyyntöä seurasi kaksi kirjettä: toisen niistä oli laatinut riippumaton kansallinen viranomainen Energetický regulační úřad (Tšekin sähkömarkkinoiden sääntelyviranomainen) ja toisen riippumaton kansallinen viranomainen Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (Tšekin kilpailuvirasto). Molemmissa kirjeissä analysoidaan merkityksellisille markkinoille pääsyn ehtoja ja katsotaan, että mainituille markkinoille pääsy on rajoittamatonta; niissä ei kuitenkaan todeta, että sähkön tuotantoon kohdistuisi suoraa kilpailua Tšekissä.
II OIKEUDELLINEN KEHYS
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ja asianomaisen alan erityispiirteet huomioon ottaen. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne yhteisön lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Kyseinen lainsäädäntö on lueteltu direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI, jossa viitataan sähköalan osalta sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/92/EY (2). Direktiivi 96/92/EY on korvattu sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (3), jossa edellytetään entistä laajempaa markkinoiden avoimuutta.
(5)
Tšekissä on pantu täytäntöön ja sovellettu sekä direktiiviä 96/92/EY että direktiiviä 2003/54/EY ja siten päätetty eriyttää siirto- ja jakeluverkot oikeudellisesti ja organisatorisesti muiden paitsi pienimpien jakeluyritysten osalta; pienimmät jakeluyritykset on vapautettu edellä mainitusta eriyttämisestä, koska niillä on alle 100 000 asiakasta tai ne tekevät toimituksia sähköjärjestelmiin, joiden kulutus oli alle 3 TWh vuonna 1996, mutta niiltä vaaditaan kuitenkin edelleen tilinpidon eriyttämistä. Lisäksi siirtoverkko-operaattorin (CEPS) omistajuus on eriytetty. Tästä syystä ja 30 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti olisi katsottava, ettei markkinoille pääsyä ole rajoitettu.
(6)
Se, onko toiminta suoraan avointa kilpailulle, olisi arvioitava useiden indikaattoreiden perusteella, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Tässä päätöksessä tarkoitettujen markkinoiden yhteydessä olisi otettava huomioon tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon kyseisten markkinoiden keskittyneisyys. Kyseisten markkinoiden piirteiden vuoksi olisi otettava huomioon myös muita perusteita, kuten tasemekanismien toiminta, hintakilpailu ja sähköntoimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä.
(7)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III ARVIOINTI
(8)
Tšekin toimittama pyyntö koskee sähkön tuotantoa Tšekissä.
(9)
Tšekin pyynnössä esitetään, että merkitykselliset maantieteelliset markkinat kattavat Tšekin alueen lisäksi Puolan, Slovakian, Itävallan ja Saksan alueet. Tällaista markkinoiden määrittelyä perustellaan erityisesti sillä, että yhteenliittämiskapasiteetti (useiden jäsenvaltioiden kanssa) on suuri verrattuna kotimaiseen sähkön tuotantoon ja kysyntään. Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antaman vastauksen mukaan Tšekistä vietiin 25,6 TWh ja Tšekkiin tuotiin 9,5 TWh vuonna 2007. Tšekki on näin ollen sähkön nettoviejä: sen nettovienti on 16,1 TWh eli noin 20 prosenttia (4) kaikesta sähkön nettotuotannosta (81,4 TWh). Laajempia maantieteellisiä markkinoita perusteellaan myös sillä, että hinnat Tšekin ja Saksan sähkömarkkinoilla lähentyvät toisiaan, sekä sillä, että Prahan sähköpörssi (PXE) kasvattaa koko ajan merkitystään.
(10)
Suhteellisen suuri yhteenliittämiskapasiteetti ja hintojen lähentyminen eivät kuitenkaan ole riittäviä merkityksellisten markkinoiden perusteita. Paikallisia markkinoita koskevat säännöt ja erityisesti jonkin markkinatoimijan välttämättömyys ja määräävä asema - Tšekin tapauksessa tällainen markkinatoimija on operaattori CEZ - voivat johtaa myös siihen, että markkinat määritellään kapeammin. Tässä yhteydessä on huomattava, että Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antaman vastauksen mukaan erittäin suuri osa PXE:n kasvavasta volyymistä perustuu transaktioihin, joissa CEZ on mukana. Komissio on analysoinut energia-alan tutkinnassaan (5) erilaisia rajatylittävien markkinoiden määritelmiä ja tarkastellut, voisivatko tietyt Keski-Euroopan maat muodostaa merkitykselliset markkinat pareina. Esimerkiksi Itävalta-Saksa-maaparissa Itävallan pääoperaattorin koko ja Itävallan sisäisen verkon ylikuormittumiset olivat sellaiset, että komissio katsoi, etteivät merkitykselliset markkinat olleet kansallisia markkinoita laajemmat. Vastaavasti Tšekin ja Slovakian tapauksessa määräävässä asemassa olevien operaattoreiden koko ja se seikka, että nämä operaattorit ovat välttämättömiä kysynnän kattamiseksi, olivat sellaiset, ettei myöskään näiden maiden voida katsoa muodostavan yksiä ja samoja merkityksellisiä maantieteellisiä markkinoita. Lisäksi komissio on viime aikoina tutkinut Itävallan ja Puolan sähköntuotantomarkkinoita ja todennut niiden olevan maantieteelliseltä laajuudeltaan kansalliset (6). (Vastikään (26 päivänä marraskuuta 2008) tekemässään E.ONia ja Saksan tukkumarkkinoita koskevassa antitrustipäätöksessään K(2008) 7367 (7) komissio katsoo, että Saksan tukkumarkkinat ovat laajuudeltaan kansalliset ja etteivät naapurimaat (niin lännessä kuin idässäkään) ole osa laajempia maantieteellisiä markkinoita.)
(11)
Näin ollen on todettava, ettei alueellisia markkinoita ole olemassa. Tämä toteamus on myös johdonmukainen Tšekin kilpailuviraston antaman lausunnon kanssa, jossa todetaan seuraavaa: ”arvioidessaan [30 artiklan soveltamista] kilpailuvirasto lähti aiemmin toteuttamansa tutkimuksen perusteella siitä olettamuksesta, että merkitykselliset sähköntuotantomarkkinat olisi määriteltävä maantieteellisesti Tšekin alueeksi.” Edellä johdanto-osan 9 ja 10 kappaleessa esitettyjen seikkojen vuoksi Tšekin alueen olisi katsottava muodostavan merkitykselliset markkinat, joiden osalta on arvioitava direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.
(12)
Kuten 30 artiklaa koskevista komission päätöksistä ilmenee, komission vakiintunut käytäntö (8) on se, että ”yksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista on kolmen suurimman tuottajan kokonaismarkkinaosuus”. Komission kertomukseen ”Edistyminen kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden luomisessa” liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa ”Accompanying document to the Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market” (9) oleva taulukko 6 ”Wholesale Market Position” (s. 12) osoittaa, että kolmen suurimman sähköntuottajan osuus oli 69,4 prosenttia sähkön tuotannosta vuonna 2006 ja 73,9 prosenttia vuonna 2007. Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antaman vastauksen mukaan määräävässä asemassa olevalla yhtiöllä oli hallussaan lähes 70 prosenttia koko asennetusta kapasiteetista, toiseksi suurimmalla yhtiöllä 3,5 prosenttia ja kolmanneksi suurimmalla 3 prosenttia. Nämä keskittymistasot, jotka kattavat kolmen suurimman sähköntuottajan yhteisen markkinaosuuden, ovat suuremmat kuin se 39 prosentin taso, joka mainitaan Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevissa komission päätöksissä 2006/211/EY (10) ja 2007/141/EY (11). Ne ovat myös huomattavasti suuremmat kuin Itävaltaa koskevassa komission päätöksessä 2008/585/EY (12) mainittu taso (52,2 prosenttia), ja suuremmat kuin Puolaa koskevassa komission päätöksessä 2008/741/EY (13) mainittu taso (58 prosenttia bruttotuotannosta).
(13)
Tšekin kolmen suurimman operaattorin keskittymistasot ovat viime kädessä samankaltaiset tai pienemmät kuin Suomea koskevassa komission päätöksessä 2006/422/EY (14) mainittu taso (73,6 prosenttia) ja Ruotsia koskevassa komission päätöksessä 2007/706/EY (15) mainittu taso (86,7 prosenttia). Tšekin, Ruotsin ja Suomen tapaukset eroavat toisistaan kuitenkin selkeästi. Tšekissä on yksi ainoa määräävässä asemassa oleva operaattori, ja kahden muun suurimman sähköntuottajan markkinaosuudet ovat 20 kertaa pienemmät (pienin osuus on 3 prosenttia, suurin lähes 70 prosenttia). Suomen vastaavat luvut osoittavat, että kolmesta suurimmasta operaattorista pienin markkinaosuus oli 18,3 prosenttia ja suurin 33,7 prosenttia. Ruotsin tapaus on samankaltainen: pienin markkinaosuus oli 17,4 prosenttia ja suurin 47,1 prosenttia.
(14)
Tässä yhteydessä olisi myös muistutettava mieleen vakiintunut oikeuskäytäntö (16), jonka mukaan ”erittäin suuret markkinaosuudet ovat itsessään - poikkeustapauksia lukuun ottamatta - todiste määräävästä markkina-asemasta. Tilanne on tällainen, jos markkinaosuus on 50 prosenttia”.
(15)
Sähkön tuonti Tšekkiin oli hieman yli 11 prosenttia kokonaiskysynnästä (17), mikä on hieman enemmän kuin Puolan tapauksessa mutta alle puolet verrattuna Itävallan (18) (19) tapaukseen. Myös Ruotsin ja Suomen tapauksissa kolmen suurimman sähköntuottajan suurta keskittymisastetta kuitenkin ”kompensoi” […] markkinoilla vallitseva kilpailupaine, joka on seurausta siitä, että sähköä on mahdollista tuoda muualta […] (20). Siksi ei voida sanoa, että tuontisähkö aiheuttaisi merkittävää kilpailupainetta Tšekissä; lisäksi sillä seikalla, että käytössä on siirtokapasiteettia, jolla tuonnin määrää voitaisiin nostaa huomattavasti, on merkitystä pelkästään teoriassa, koska Tšekki on ainakin vuodesta 2003 lähtien ollut nettoviejä ja tulee olemaan sitä myös keskipitkällä aikavälillä. Keskittymisastetta ei siksi voida pitää osoituksena siitä, että sähkön tuotantoon kohdistuu suoraa kilpailua.
(16)
Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antamassa vastauksessa todetaan myös, että CEZ aikoo toteuttaa suurimman osan tulevista laajoista tuotantohankkeistaan siirtoverkkotasolla; näitä ovat erityisesti ydinvoiman lisääminen, Dukovanyn ydinvoimalan käyttöiän pidentäminen sekä hiili- ja kaasukäyttöisiä voimaloita koskevat hankkeet. CEZ:n lisäksi myös muut markkinatoimijat aikovat toteuttaa hankkeita, erityisesti uusiutuvia energialähteitä koskevia hankkeita, osittain siirto- ja erityisesti jakelutasolla.
(17)
Tasemekanismien toimintaa olisi pidettävä lisäindikaattorina, vaikka se onkin vain pieni osa kaikesta jäsenvaltiossa tuotetusta ja/tai kulutetusta sähköstä. Saatavilla olevien tietojen mukaan tasemekanismi - erityisesti markkinoihin perustuva hinnoittelu ja pitkälle kehitetyt intra-day-markkinat puolentoistatunnin välein tapahtuvine sulkeutumisineen (verkon käyttäjät voivat mukauttaa omaa toimintaansa puolentoistatunnin välein) - ovat sellaiset, etteivät ne estä suoran kilpailun kohdistumista sähkön tuotantoon.
(18)
Kun otetaan huomioon kyseessä olevan tuotteen (sähkön) ominaispiirteet ja sopivien korvaavien tuotteiden tai palveluiden vähäisyys tai niiden puuttuminen, hintakilpailulla ja hinnanmuodostuksella on suurempi merkitys arvioitaessa sähkömarkkinoiden kilpailutilannetta. Kun otetaan huomioon suuret teollisuuden (loppu)käyttäjät, toimittajaa vaihtavien asiakkaiden määrä voi olla hintakilpailun mittari ja siten välillisesti ”luonnollinen kilpailun tehokkuuden mittari. Jos vaihtajia on vähän, markkinoiden toimivuudessa on todennäköisesti ongelmia, joskaan ei pidä jättää huomiotta niitä etuja, joita jo mahdollisuus neuvotella sopimus uudelleen tavanomaisen toimittajan kanssa tuo muassaan” (21). Lisäksi ”säänneltyjen loppukäyttäjähintojen olemassaolo on selvästikin ratkaisevaa asiakkaiden käyttäytymiselle […]. Vaikka sääntelyn säilyttäminen voi olla perusteltua siirtymävaiheessa, se aiheuttaa yhä enemmän vääristymiä investointitarpeen tullessa ajankohtaiseksi” (22).
(19)
Uusimman käytettävissä olevan tiedon mukaan tšekkiläiset asiakkaat vaihtavat toimittajaa usein (23), ja Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antamassa vastauksessa todetaan, että ”sähkömarkkinoiden avauduttua lähes joka toinen suurasiakas on vaihtanut sähköntoimittajaa”. Tämä on nähtävä aiemmissa päätöksissä esitettyjen lukujen valossa: sähköntoimittajaa vaihtaneiden suurten ja erittäin suurten teollisuuden asiakkaiden osuus vaihteli yli 75 prosentin (Suomea koskeva päätös 2006/422/EY) ja 41,5 prosentin (Itävaltaa koskeva päätös 2008/585/EY) välillä. Lisäksi toimitusmarkkinat (toimitukset kotitalouksille, teollisuusasiakkaille jne.) on komission tähänastisen päätöskäytännön mukaan määritelty erillisiksi tuotemarkkinoiksi, joiden kilpailuympäristö saattaa vahvojen ja asemansa vakiinnuttaneiden toimittajien vaikutuksesta olla muu kuin tukkukauppa- tai tuotantomarkkinoiden kilpailuympäristö. Asiakasvaihtuvuutta ei siksi voida pitää yksiselitteisenä osoituksena suorasta kilpailusta.
(20)
Sähkön tuotannon tilanne Tšekissä voidaan kiteyttää seuraavasti: Kolmen suurimman sähköntuottajan yhteinen markkinaosuus on suuri, mutta suurimmalla sähköntuottajalla yksinään on lähes 70 prosentin markkinaosuus, jonka suuruuteen tuontisähkö ei vaikuta, koska Tšekki on ollut ainakin viiden viime vuoden ajan huomattava sähkön nettoviejä. Kuten johdanto-osan 17 kappaleessa todetaan, tasemekanismi ei estä suoran kilpailun kohdistumista sähköntuotantomarkkinoille, ja asiakasvaihtuvuus on suuri. Kun otetaan lisäksi huomioon edellä johdanto-osan 14 kappaleessa mainittu oikeuskäytäntö, hyvin toimiva tasemekanismi ja suuri asiakasvaihtuvuus eivät kuitenkaan pysty kompensoimaan melko suurta keskittymisastetta eivätkä varsinkaan suurimman sähköntuottajan suurta markkinaosuutta.
IV PÄÄTELMÄT
(21)
Johdanto-osan 9-20 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella olisi todettava, ettei sähkön tuotantoon Tšekissä tällä hetkellä kohdistu suoraa kilpailua. Siksi direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa tällaisen toiminnan harjoittaminen Tšekissä. Näin ollen direktiiviä 2004/17/EY sovelletaan edelleenkin hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa sähkön tuottaminen Tšekissä, ja suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan harjoittamiseksi Tšekissä.
(22)
Tämä päätös perustuu heinä-lokakuun 2008 oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen sellaisena kuin se esitetään Tšekin toimittamissa tiedoissa, vuoden 2007 tiedonannossa ja vuoden 2007 valmisteluasiakirjassa, loppuraportissa sekä vuoden 2007 edistymisraportissa ja sen liitteessä. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi niin, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset täyttyvät,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sähkön tuotantoon Tšekissä. Näin ollen direktiiviä 2004/17/EY sovelletaan edelleen hankintayksiköiden myöntämiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa tällaisen toiminnan harjoittaminen Tšekissä.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tšekin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 22 päivänä joulukuuta 2008.