РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 юни 2008 година
относно държавна помощ C 41/05 предоставена от Унгария чрез споразумения за изкупуване на електроенергия
(нотифицирано под номер C(2008) 2223)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/609/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1), и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 31 март 2004 г., регистрирано на същия ден, унгарските органи уведомиха Комисията относно Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) (2) в съответствие с процедурата, посочена в приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) от Договора за присъединяване на Чешката република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия към Европейския съюз („междинна процедура“). Нотифицираният указ предвижда система за компенсация на разходите, понесени от държавното дружество за търговия на едро с електроенергия (közüzemi nagykereskedelmi engedélyes) Magyar Villamos Művek Zrt. (наричано по-нататък „MVM“). Комисията регистрира уведомлението като случай на държавна помощ номер HU 1/2004.
(2)
Между унгарските органи и Комисията бяха разменени редица официални писма по отношение на мярката (3). Комисията също така получи мнения на трети страни (4). В хода на междинната процедура, Комисията установи, че унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия като цяло е структуриран около дългосрочни споразумения за изкупуване на електроенергия (наричани по-нататък „СИЕ“) между MVM и определени производители на електроенергия. Въз основа на информацията, с която е разполагала в онзи период, Комисията изрази съмнения, че СИЕ съдържат елементи на неправомерна държавна помощ.
(3)
С писмо от 13 април 2005 г., регистрирано на 15 април 2005 г., унгарските органи оттеглиха уведомлението за Правителствен указ № 183/2002. На 4 май 2005 г., в съответствие с Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (наричан по-нататък „процедурен регламент“) (5), Комисията по своя инициатива регистрира преписка за държавна помощ (дело 49/05) относно СИЕ.
(4)
С писмо от 24 май 2005 г. (D/54013), Комисията поиска допълнителна информация от унгарските органи. Отговорът, с дата 20 юли 2005 г., бе регистриран от Комисията на 25 юли 2005 г. Унгарските органи предоставиха допълнителна информация с писмо от 28 септември 2005 г., регистрирано на 30 септември 2005 г.
(5)
С писмо от 9 ноември 2005 г., Комисията уведоми Унгария, че е взела решение да открие процедурата, заложена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на СИЕ (наричано по-нататък „решение за откриване на процедурата“). Решението за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (6).
(6)
В решението за откриване на процедурата, Комисията изрази своите съмнения относно съвместимостта на СИЕ с общия пазар и призова заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
След искане за удължаване на крайния срок за мнения, което Комисията прие (7), Унгария представи своите мнения относно решението за откриване на процедурата на 31 януари 2006 г., регистрирано от Комисията на 1 февруари 2006 г.
(8)
След редица искания за удължаване на крайния срок за мнения, които Комисията прие (8), мненията на трети страни бяха регистрирани от Комисията както следва: мнения, представени от MVM на 11 януари 2006 г.; от трета страна, която пожела да запази своята анонимност, на 20 януари 2006 г.; от електроцентрала Marta на 20 януари и 6 март 2006 г.; от банка […] на 10 февруари 2006 г.; от електроцентрала AES-Tisza на 13 и 14 февруари 2006 г.; от банка […] на 13 февруари 2006 г.; от Electrabel S.A. и нейното дъщерно дружество, електроцентрала Dunament, на 14 февруари 2006 г.; от електроцентрала Budapest на 21 февруари 2006 г.; и от електроцентрала Csepel на 21 февруари 2006 г.
(9)
След потвърждението от страна на унгарските органи относно поверителното третиране на информация, предоставена от трети страни в контекста на настоящата процедура (10) Комисията препрати горепосочените мнения на Унгария с писмо от 25 април 2006 г.
(10)
Унгарските органи представиха първата част от своите възгледи относно мненията на третите страни с писмо от 28 юни 2006 г., регистрирано на 29 юни 2006 г., а втората част с писмо от 24 юли 2006 г., регистрирано на 25 юли 2006 г.
(11)
Наясно с планираните законодателни промени в енергийния сектор в Унгария, на 17 октомври 2006 г. комисар Kroes изпрати писмо на министър Kóka, в което настоятелно прикани унгарското правителство да уреди в новото законодателство въпроса със СИЕ и евентуалните мерки за компенсация в съответствие със законодателството на ЕС.
(12)
На 19 декември 2006 г. дружеството AES-Tisza представи допълнителни мнения, като възрази срещу няколко аспекта от процедурата на Комисията.
(13)
С писма от 21 ноември 2006 г. (регистрирано на 23 ноември 2006 г.) и 15 януари 2007 г. (регистрирано на същия ден) и на срещи с Комисията на 18 декември 2006 г. и 8 март 2007 г., унгарските органи потвърдиха своето намерение да извършат законодателни изменения във връзка с либерализирането на енергийния сектор и така да променят и настоящата ситуация на пазара за търговия на едро на електроенергия.
(14)
Комисията изпрати искане за допълнителна информация на 23 април 2007 г. Унгария отговори на 5 юни 2007 г. и изпрати допълнителна информация на 6 август 2007 г.
(15)
С писмо от 4 май 2007 г. унгарските органи уведомиха Комисията, че ще създадат работен комитет за провеждане на преговори с всички въпросни производители на електроенергия относно прекратяването или значителното изменение на СИЕ. Следователно на 11 май 2007 г. правителството прие Решение № 2080/2007/ЕО (V.11.) относно дългосрочните споразумения за изкупуване на електроенергия в енергийния сектор (11), с което установи горепосочения работен комитет (ръководен от кабинета на министър-председателя) с оглед незабавно уреждане на въпроса със СИЕ в съответствие с правилата на ЕС относно държавна помощ и нареди откриването на официални преговори в тази връзка с въпросните производители на електроенергия. С писмо от 3 юли 2007 г. унгарското правителство уведоми Комисията за резултата от първите преговори, които бяха проведени през юни 2007 г.
(16)
В контекста на процеса на либерализиране новият Закон за енергетиката (12) бе публикуван на 2 юли 2007 г. и влезе в сила частично на 15 октомври 2007 г. и частично на 1 януари 2008 г. С писмо от 25 юли 2007 г., унгарското правителство уведоми Комисията относно резултатите от новия закон за енергетиката що се отнася до отварянето на унгарския пазар на електроенергия. Новият закон обаче не измени самите СИЕ, които останаха в сила, непроменени, между MVM и производителите на електроенергия, посочени в решението за откриване на процедурата.
(17)
С писмо от 26 юли 2007 г. Комисията повдигна допълнителни въпроси пред унгарските органи.
(18)
На 7 септември 2007 г. Комисията заведе като получено писмо от унгарското правителство, с което то поиска още време, за да достигне до успешно приключване на преговорите с производителите.
(19)
На 24 септември и 31 октомври 2007 г. Комисията заведе като получени отговорите на Унгария на нейните въпроси от 26 юли 2007 г.
(20)
На 14 декември 2007 г., в съответствие с член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 (наричан по-нататък „процедурен регламент“), Комисията изпрати напомнително писмо на унгарските органи, като изброи въпросите, за които предоставената информация все още бе непълна. Унгарските органи отговориха с писмо от 16 януари 2008 г.
(21)
Тъй като дружествата Dunament и AES-Tisza не предоставиха исканите данни, унгарските органи се аргументираха, че не са били в състояние да изготвят пълния отговор на въпросите на Комисията.
(22)
Следователно на 15 февруари 2008 г. Комисията прие разпореждане за информация, с което изиска от Унгария да предостави данните, посочени в решението, в рамките на петнадесет дни.
(23)
На 27 февруари електроцентрала Dunament изпрати на Комисията копие от своя отговор на въпросите на унгарските органи и обясни причините, поради които не е могло да отговори на зададените му въпроси. Унгарските органи отговориха на 4 и 13 март 2008 г. В отговор на изричното искане на електроцентрала Dunament, унгарските органи приложиха към своя отговор писма, изпратени от Dunament на Министерство на финансите и унгарската Служба по енергетика от 14 май 2007 г., 21 август 2007 г., 13 септември 2007 г., 7 декември 2007 г., 14 януари 2008 г. и 20 февруари 2008 г. Унгарските органи не са препратили копие от тези писма на Комисията на по-ранен етап (13); в своите отговори на въпросите на Комисията през цялата процедура обаче те са включили информацията, счетена от тях за значима по въпроса.
(24)
От отговорите на унгарските органи изглежда, че AES-Tisza не е дала на Унгария никакъв отговор. С факс от 10 март 2008 г., AES-Tisza изпрати писмо на комисар Kroes, в което изрази своето мнение, че унгарските органи вече разполагат с всички данни, които са били поискани от Комисията.
(25)
В техния отговор от 13 март 2008 г., въз основа на известната им информация, унгарските органи предоставиха на Комисията данните, които имат значение за въпрос 1, букви а)-г) от глава III от разпореждането за информация. Те обаче не предоставиха никакви допълнителни данни относно въпроса в точка 1, буква д) от глава III от разпореждането за информация относно инвестициите на двата горепосочени производители на електроенергия.
(26)
Значителна част от информацията, обменена след регистрирането на случай HU1/2004 касаеше тълкуването и конкретното прилагане на съобщението на Комисията относно методологията за анализ на държавните помощи, свързани с невъзвръщаемите разходи („Методология на невъзвръщаемите разходи“) (14). Въз основа на документите, представени в рамките на настоящата процедура, изглежда че унгарските органи са планирали да въведат система за компенсации на невъзвръщаеми разходи, чиято оценка би могла да се включи в настоящото решение. Впоследствие между Комисията и унгарските органи бяха проведени задълбочени дискусии в рамките на цялата настояща процедура относно подробностите на система за компенсация, която Унгария би могла да приеме, така че такава система да отговаря на критериите на методологията.
(27)
Независимо от техническите дискусии относно потенциален бъдещ механизъм за компенсация, до датата на приемане на настоящото решение унгарските органи не представиха на Комисията цялостен механизъм за компенсация, официално одобрен от унгарското правителство. В своето писмо от 13 март 2008 г., унгарските органи изрично потвърдиха, че понастоящем не желаят да предоставят компенсация за невъзвръщаеми разходи; те обаче си запазиха правото да предоставят такава компенсация на определени производители на електроенергия на по-късен етап.
(28)
Комисията поиска потвърждение на определени данни от унгарското правителство в писмо от 7 април 2008 г. Унгарските органи предоставиха исканата информация с писмо, регистрирано на 22 април 2008 г.
(29)
В своето писмо от 20 май 2008 г., унгарските органи уведомиха Комисията, че СИЕ на електроцентрала Paks са били прекратени от страните на 31 март 2008 г. Макар че електроцентрали Csepel и Pannon подписаха споразумения за прекратяване през април 2008 г., към момента на приемане на настоящото решение влизането в сила на споразуменията продължава да зависи от одобрение от страна на акционерите и банковите институции.
(30)
Решението за откриване на процедурата бе оспорено от електроцентрала Budapest пред Първоинстанционния съд чрез заявление, подадено на 3 март 2006 г. и регистрирано като дело T-80/06. На 6 юни 2006 г., електроцентрала Csepel поиска да встъпи в процедурата в подкрепа на електроцентрала Budapest и това бе разрешено с разпореждане на Съда от 11 март 2008 г.
(31)
Освен това налице са две международни арбитражни процедури, висящи пред Международния център за уреждане на инвестиционни спорове във Вашингтон, окръг Колумбия, заведени срещу Република Унгария от дружествата за производство на електроенергия […] и […], като и двете са акционери в електроцентрали със СИЕ в Унгария. Производствата се основават на разпоредбите за защита на инвестициите, съдържащи се в Договора за енергийната харта.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(32)
От 31 декември 1991 г. до 31 декември 2002 г. унгарският пазар на електроенергия е бил структуриран около „единствен купувач“, дружеството Magyar Villamos Művek (MVM). MVM е дружество, 99,9 % от което се притежават от държавата, чиито дейности се състоят в производство, търговия на едро, пренос и търговия на дребно на електроенергия. В съответствие с модела на „единствен купувач“, производителите на електроенергия са били в състояние да доставят електроенергия единствено директно на MVM (освен ако MVM не отмени договорите на регионалните дружества за разпределение), а MVM е било единственото дружество, упълномощено да доставя електроенергия на регионалните дружества за разпределение. В съответствие със Закон XLVIII от 1994 г. за енергетиката („Закон за енергетиката I“), MVM е било длъжно да гарантира сигурността на енергийните достави в Унгария на най-ниската възможна цена.
(33)
Закон CX от 2001 г. за енергетиката („Закон за енергетиката II“, който заменя Закон за енергетиката I) влезе в сила на 1 януари 2003 г. Той установи двоен модел на унгарския пазар на електроенергия, който остана в сила до 1 януари 2008 г., когато влезе в сила Закон LXXXVI от 2007 г. за енергетиката („Закон за енергетиката III“, който заменя Закон за енергетиката II). В съответствие с този двоен модел има сегмент за комунални услуги и конкурентен сегмент и отговарящи на критериите потребители (чийто брой постепенно е нараствал) са имали право да превключат към конкурентния сегмент. MVM е останало единственото дружество за търговия на едро в сегмента за комунални услуги, а в сегмента на свободен пазар са се появили и други търговци. Закон за енергетиката III сложи край на съществуването на сегмента за комунални услуги, но независимо от това запази битови потребители и някои търговски потребители - както е разрешено от втората директива за електроенергия (15) - в съответствие със задължение за универсална услуга.
(34)
Закон за енергетиката I е изисквал от MVM да оцени общото търсене на електроенергия на страната и на всеки две години да изготвя Национален план за изграждане на електроцентрали (Országos Erőműépítési Terv). След това този план е трябвало да се представи на и да бъде одобрен от унгарското правителство и парламента.
(35)
От Закон за енергетиката I и от информацията, представена от унгарското правителство (16) изглежда, че най-неотложните цели на унгарския пазар на електроенергия в средата на 90-те години на 20-ти век са били сигурност на доставките при най-ниската възможна цена, модернизация на инфраструктурата, най-вече по отношение на съществуващите стандарти за опазване на околната среда, и необходимото преструктуриране на сектора на електроенергия. С оглед постигане на тези общи цели, на чуждестранни инвеститори са били предложени дългосрочни споразумения за изкупуване на електроенергия в замяна на ангажимент за изграждане и модернизиране на електроцентрали в Унгария. СИЕ са били подписани от производителите на електроенергия от една страна и от дружеството MVM от друга.
(36)
СИЕ, сключени между MVM и отделни електроцентрали (17), са установили балансирано портфолио на производството, което е дало възможност на MVM да изпълни своето задължение за гарантиране на сигурността на доставките. Те дават възможност на MVM да удовлетвори както търсенето при базово натоварване (с електроцентрали, използващи за гориво лигнитни въглища, и атомни електроцентрали), така и търсенето при върхово натоварване (с електроцентрали, използващи за гориво газ).
(37)
СИЕ изискват от производителите на електроенергия надлежно да поддържат и обслужват своите съоръжения за производство. Те запазват целия или по-голямата част от производствения капацитет на електроцентралите (MW) за MVM. Това определяне на капацитет е независимо от действителното използване на електроцентралата. Отделно от запазения капацитет, съгласно СИЕ от MVM се изисква да купува специфично минимално количество електроенергия (MWh) от всяка електроцентрала.
(38)
Някои СИЕ включват така наречените „системни услуги“ (18) в случаите, когато електроцентралите разполагат с техническата възможност да ги предоставят, които MVM предоставя на системния оператор MAVIR.
(39)
СИЕ, сключени в периода 1995-1996 г. (седем от десетте оценявани СИЕ), са били предоставени с оглед на приватизацията на електроцентралите. Тези СИЕ следват модел на споразумение, изготвен от международна правна фирма по искане на унгарското правителство. За сключването на тези СИЕ не е била проведена тръжна процедура. Въпреки това е била проведена тръжна процедура за приватизацията на електроцентралите. Тези СИЕ (сключени преди приватизацията) са представлявали част от приватизационния пакет. Някои от тези споразумения (главно споразуменията с Mátra, Tisza и Dunament) са били частично изменени от страните след приватизацията.
(40)
СИЕ на електроцентрала Csepel е било сключено през 1997 г. и е следвало малко по-различен модел. И в този случай обаче не е имало тръжна процедура и сключването на СИЕ по подобен начин е било свързано с приватизацията на електроцентралата.
(41)
СИЕ на електроцентрала Ujpest (една от трите централи на електроцентрала Budapest) е било сключено с електроцентрала Budapest през 1997 г., отново без специфична тръжна процедура.
(42)
Единствено СИЕ на електроцентрала Kispest (друга - застаряваща - централа от електроцентрала Budapest, която в онзи период е била значително ремонтирана) е било сключено през 2001 г. в резултат от открита тръжна процедура.
(43)
От 2000 до 2004 г. капацитетът, запазен в съответствие със СИЕ, е покривал приблизително 80 % от общото търсене на електроенергия в Унгария (MW). От 2005 г. до датата на приемане на настоящото решение, делът е бил около 60-70 %. Очакваше се той постепенно да намалее в периода между 2011 и 2024 г. (19)
(44)
От почти двадесетте СИЕ, сключени между 1995 и 2001 г., десет са продължавали да са в сила към датата на присъединяване на Унгария към ЕС (1 май 2004 г.).
(45)
Настоящото решение касае единствено тези СИЕ, които са били в сила на 1 май 2004 г. То не обхваща СИЕ, приключили преди тази дата. Макар че някои СИЕ (вж. съображение 29 по-горе) са били приключени от страните през април 2008 г., настоящото решение ги обхваща и оценява тяхното естество на държавна помощ и съвместимост с общия пазар в периода между 1 май 2004 г. и крайната им дата (април 2008 г.).
(46)
Електроцентралите със СИЕ, обхванати от настоящото решение, са изброени в таблицата по-долу. Посочената продължителност се позовава на първоначално насрочената крайна дата на СИЕ, както е установена в самите СИЕ.
Таблица 1
Преглед на дружествата за производство на електроенергия със СИЕ, основните акционери и продължителността на СИЕ
Име на дружеството за производство на електроенергия
Група, притежаваща мажоритарен дял
Електроцентрала със СИЕ
Продължителност на СИЕ
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011 г.
Újpesti Erőmű
1997-2021 г.
Kispesti Erőmű
2001-2024 г.
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
блокове F на Dunament
1995-2010 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
блок G2 на Dunament
1995-2015 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű
1995-2022 г.
(първоначална продължителност до 2015 г., удължена до 2022 г. през 2005 г.)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
([…])
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepel II Erőmű
1997-2020 г.
(сключено през 1997 г., влязло в сила през 2000 г.)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 г. (20)
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
(47)
В Правителствен указ № 1074/1995. (VIII.4.) относно регулирането на цените на електроенергията, правителството пое ангажимент, че, считано от 1 януари 1997 г. (началото на така наречения първи цикъл на регулиране на цените), „в допълнение към покриване на обоснованите оперативни разходи, цените за търговия на едро и дребно гарантират 8 % възвръщаемост на капитала“. Така правителството е гарантирало ставка в размер на 8 % за възвръщаемост на капитала за електроцентралите със СИЕ.
(48)
Считано от 1 януари 2001 г. (началото на втория цикъл на регулиране на цените), официалните цени са включвали 9,8 % приходи от активи (eszközarányos megtérülés) за електроцентралите. Увеличението на процента не е означавало задължително промяна в действителния размер, тъй като базите за двете ставки за възвръщаемост са различни (първата се изчислява върху капитал, а втората се изчислява върху активи). Цените са отразявали промени в инфлацията.
(49)
Регулираните цени са останали в сила за електроцентралите до 31 декември 2003 г.
(50)
През този период на регулиране на цените, унгарската Служба по енергетика анализира структурата на разходите за всяка електроцентрала и фиксира цената за изкупуване на електроенергия от страна на MVM на стойност, която е гарантирала сигурна рентабилност.
(51)
В списъка с разходи, обхванати от този механизъм за определяне на цените, са били включени следните основни елементи на разходи (21):
- постоянни разходи: амортизиране, застраховки, някои постоянни разходи за поддръжка и обслужване, лихви по заеми („hitelkamatok“), извеждане от експлоатация („rekultivációs költségek“), данъчни разходи (данъци), разходи по персонала („személyi jellegű költségek“), разходи за опазване на околната среда, разходи за централния фонд за ядрена енергетика („Központi Nukleáris Alap befizetések“) за атомната електроцентрала и извънредни разходи („rendkívüli ráfordítások“);
- променливи разходи: разходи за гориво.
(52)
Унгарската Служба по енергетика бе натоварена със задачата да гарантира, че обхванатите разходи са разумни и необходими.
(53)
Официалната цена имаше по-голяма тежест от цената, определена съгласно СИЕ.
(54)
Считано от 1 януари 2004 г., цените се определяха въз основа на формулите за определяне на цените съгласно СИЕ. Точното значение на формулите бе разяснено в контекста на ежегодното предоговаряне на цени между MVM и производителите на електроенергия.
(55)
Формулите за определяне на цените, прилагани съгласно СИЕ, са изключително сложни; те обаче следват същите принципи като методологията, прилагана от унгарската Служба по енергетика преди януари 2004 г. В съответствие с информацията, представена от унгарските органи (22), приложението към СИЕ относно определянето на цените е било изготвено чрез формулите и определенията на горепосочения Правителствен указ № 1074/1995 относно регулиране на цените на електроенергията. (Съгласно предоставената информация, „споразуменията копираха формулите и определенията, съдържащи се в указа“.) Следователно принципите за определяне на цените на СИЕ се основават, подобно на механизъма, използван за определяне на регулирани цени, на категориите от обосновани разходи.
(56)
Всяко СИЕ съдържа два основни вида компоненти, представляващи такси: такса за капацитет (или такса за осигуряване на капацитет) за запазения капацитет (MW), която обхваща постоянните разходи + приходите (капиталови разходи), и такса за електроенергия, която обхваща променливите разходи. Отделните СИЕ предвиждат различни допълнителни такси. В зависимост от конкретното СИЕ, тези допълнителни такси могат да бъдат такси тип бонус/малус, прилагани като стимул производителите на електроенергия да оперират в съответствие с принципа за най-ниски разходи, и допълнителни такси за поддържане на производствени резерви, повторно насрочване на дейности по поддръжка по искане на MVM, увеличаване на натоварването във върхови периоди и свеждане до минимум на натоварването под договореното по време на периода с минимално търсене и др. Периодичните (ежегодни, тримесечни, месечни) промени на таксите за капацитет зависят от редица фактори: активиране на извършени проекти за модернизиране, разнообразни категории от лихви, обменни курсове на чуждестранни валути, инфлационни индекси и др. Таксата за капацитет и допълнителните такси също така обхващат системните услуги (обхванати от СИЕ). По същество, таксите за електроенергия са свързани с разходите за гориво и специфични начини за използване на топлинна енергия от горива (fajlagos tüzelőhő felhasználása). Те се изчисляват въз основа на принципа на въздействието на променливите разходи.
(57)
Трябва да се отбележи, че определението на обхванатите категории от разходи не е било задължително едно и също в регулирането на цените преди 1 януари 2004 г. и в СИЕ. Представената от Унгария информация (23) показва, че например таксата за капацитет на електроцентрали […] и Dunament са били по-високи в техните СИЕ отколкото според регулирането на цените. Това е така, защото при тези СИЕ е взето предвид модернизиране, което е довело до по-високи постоянни разходи. Тези по-високи постоянни разходи са се проявили постепенно (след постепенното модернизиране) в по-високи такси за капацитет съгласно СИЕ в сравнение с таксите съгласно регулирането на цените. Между регулираните цени и цените съгласно СИЕ могат да се наблюдават и други разлики поради двустранните преговори между MVM и производителите на електроенергия.
(58)
Независимо от тези разлики, в представената от Унгария информация от 20 октомври 2004 г. и 20 юли 2005 г. всяка електроцентрала със СИЕ потвърди, че методът за изчисляване на цените, както и категориите на разходите, прилагани след спирането на регулирането на цените, като цяло са били подобни на прилаганите от унгарската Служба по енергетика преди тази дата.
(59)
Така цените съгласно СИЕ, прилагани след 1 януари 2004 г., са останали базирани на изчислението на обосновани (постоянни и променливи) разходи + приходи.
(60)
От горепосоченото следва, че макар на регулирането на цените да е сложен край на 31 декември 2003 г., цените не са били действително либерализирани, тъй като ценообразуването на едро на електроенергията е продължило да бъде ръководено от принципа за възвращаемост на инвестициите, заложен в СИЕ (24).
(61)
На 6 февруари 2006 г., унгарският парламент прие Закон XXXV от 2006 г. (25), който възстанови правителственото регулиране на цените на електроенергията, продавана на MVM съгласно СИЕ. Първият указ за новите цени влезе в сила на 9 декември 2006 г. Считано от тази дата, регулирането на цените на СИЕ отново бе с по-малка тежест от правителствената формула на цената за период от приблизително една година (до 31 декември 2007 г.).
(62)
Считано от 1 януари 2008 г., в контекста на либерализирането на пазара, Законът за енергетиката III постави край на регулираните цени за производство, както и на съществуването на двойните сегменти за комунални услуги и свободен пазар.
(63)
Следователно, считано от 1 януари 2008 г., цената на електроенергията, продавана от производителите на електроенергия на MVM в съответствие със СИЕ, отново се определя от формулите на цените съгласно СИЕ. Основните принципи на тези формули не са били променяни от предишното им прилагане: така те следват същите принципи, както и в периода между 1 януари 2004 г. и 8 декември 2006 г. (вж. съображения 54-59 по-горе).
(64)
Следователно ценообразуването съгласно СИЕ остава ръководено от принципа за възвръщаемост на инвестициите.
(65)
Съгласно СИЕ за MVM се запазва целия или значителна част от капацитета на съоръженията за производство, които работят по СИЕ.
Таблица 2
Национален производствен капацитет на Унгария (26)
(MW)
Капацитет
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Общ производствен капацитет на инсталациите (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Брутен наличен капацитет (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Нетен наличен капацитет (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Върхово натоварване на унгарската електропреносна система
6 356
6 409
6 432
6 605
Таблица 3
Производствен капацитет на електроцентралите със СИЕ (30)
(MW)
Електроцентрала
Капацитет
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Kelenföld
Нетен наличен капацитет
90,1
97,6
97,2
78,0
Договорен капацитет (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Ujpest
Нетен наличен капацитет
106,3
106,1
106,2
106,0
Договорен капацитет
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Нетен наличен капацитет
46,1
110,2
110,2
109,6
Договорен капацитет
43
102,6
102,6
102,3
Dunament F
Нетен наличен капацитет
1 020
1 020
1 020
1 020
Договорен капацитет
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunament G2
Нетен наличен капацитет
187,6
223,1
223,1
223,7
Договорен капацитет
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Нетен наличен капацитет
638,0
824,7
824,7
824,7
Договорен капацитет
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepel
Нетен наличен капацитет
348,9
331
355
349,5
Договорен капацитет
323
307
329
324
Pannon
Нетен наличен капацитет
25,9
25,9
25,9
25,9
Договорен капацитет
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátra
Нетен наличен капацитет
593
552
552
552
Договорен капацитет
496
460
460
460
Paks
Нетен наличен капацитет
1 597
1 596
1 596
1 596
Договорен капацитет
1 486
1 486
1 485
1 485
Общ нетен наличен капацитет на електроцентралите със СИЕ
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Общ договорен капацитет
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Горепосочените стойности показват, че в рамките на оценявания период около 60 % от унгарския нетен наличен производствен капацитет е бил договарян от страна на MVM посредством СИЕ. Ако се вземат предвид действително наличният капацитет на електроцентралите („Ténylegesen igénybevehető teljesítőképesség“) минус тяхното собствено потребление („Önfogyasztás“), съотношението е по-високо от горепосоченото.
(67)
Горепосочените таблици също така показват, че капацитетът, запазен съгласно СИЕ за MVM, обхваща целия или по-голямата част от наличния капацитет на съответните електроцентрали.
(68)
MVM плаща такса за капацитет за този запазен капацитет (съображение 56 по-горе) независимо от действителното използване на електроцентралата.
(69)
Внасяният капацитет в Унгария е около 1 000-1 300 MW. Около 600 MW от този внасян капацитет е запазен за MVM по други дългосрочни споразумения.
(70)
Когато MVM действително използва запазения за него капацитет и купува електроенергия от електроцентралата, то заплаща таксата за електроенергия за купената електроенергия (вж. съображение 56 по-горе).
(71)
Налице е определено минимално изкупуване, гарантирано от СИЕ за всяка електроцентрала.
(72)
Цялостното национално производство на електроенергия в Унгария е между 32 и 36 TWh (= 32-36 000 000 GWh) годишно.
Таблица 4
Електроенергия, произведена в съответствие със СИЕ (38)
(GWh)
Електроцентрала
Произведена електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Budapest
(включва Kelenföld, Újpest и Kispest)
Обща произведена електроенергия
1 228
1 510
1 643
1 742
Собствено потребление
87
89
91
84
Минимално гарантирано изкупуване
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Действително изкупуване
939
1 302
1 451
1 538
Dunament (39) (F + G2)
Обща произведена електроенергия
4 622
3 842
3 450
4 300
Собствено потребление
174
148
147
188
Минимално гарантирано изкупуване
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Действително изкупуване
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Обща произведена електроенергия
1 621
1 504
1 913
2 100
Собствено потребление
96
97
117
116
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepel
Обща произведена електроенергия
1 711
1 764
1 710
2 220
Собствено потребление
48
49
48
53
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Обща произведена електроенергия
673
266
237
232
Собствено потребление
116
52
34
29
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
361
206
203
203
Mátra (39)
Обща произведена електроенергия
5 688
5 698
5 621
6 170
Собствено потребление
675
670
667
710
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
3 730
3 762
3 587
4 082
Paks
Обща произведена електроенергия
11 915
13 833
13 460
14 677
Собствено потребление
750
821
800
848
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Минималното гарантирано изкупуване е количеството, което MVM е длъжно да купи, независимо от търсенето на пазара. Ако MVM не купи фиксираното минимално количество, то пак трябва да заплати поетите разходи за гориво (Dunament, Kelenfold, Pécs и […]), всички разходи или компенсация, понесени от производителя въз основа на неговото споразумение за доставка на гориво (Csepel) и всички обосновани разходи (Kispest и Ujpest).
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
3.1. СИЕ
(74)
В своето решение за откриване на процедурата, Комисията стигна до предварителното заключение, че СИЕ представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия, които са страни по СИЕ с MVM.
(75)
Тя счита, че СИЕ са били приложими след присъединяването по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) от Акта за присъединяване (40) и че не са представлявали съществуваща помощ, тъй като не попадат в категориите за помощ, които след присъединяването се считат за съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
(76)
Първо, нито едно от СИЕ не е влязло в сила преди 10 декември 1994 г. Второ, нито едно от СИЕ не е било включено в списъка със съществуваща помощ, приложен към приложение IV от Акта за присъединяване. Трето, Комисията не е получила известие за СИЕ в съответствие с така наречената „междинна процедура“.
(77)
Комисията счита, че гарантираната възвръщаемост на инвестициите и високата покупна цена, обезпечена от СИЕ, са поставили производителите на електроенергия със СИЕ в по-изгодно икономическо положение от другите производители на електроенергия, които не са страни по СИЕ, включително евентуални нови участници на пазара в други, съпоставими сектори, в които на участниците на пазара дори не са били предлагани такива дългосрочни споразумения. Поради това на предварителна основа бе счетено, че мярката предоставя избирателно предимство на тези производители на електроенергия.
(78)
Комисията също така отбеляза, че пазарите на електроенергия са отворени за конкуренция и че електроенергията се търгува между държавите-членки най-малко от влизането в сила на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (41). Поради това се счита, че мерки, които облагодетелстват определени дружества в енергийния сектор в една държава-членка, потенциално възпрепятстват обхвата на дружества от други държави-членки да изнасят електроенергия към тази държава-членка или облагодетелстват износ на електроенергия от тази държава-членка към други държави-членки.
(79)
Комисията също така счита, че това предимство е породено от използването на държавни ресурси, защото решението за сключване на СИЕ е било последствие от държавна политика, изпълнена чрез притежаваното от държавата и извършващо комунални услуги дружество за търговия на едро MVM. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейските общности („Съд на Европейските общности“), когато притежавано от държавата дружество използва своите средства по начин, който може да се вмени на държавата, тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО (42).
(80)
Поради това Комисията стигна до предварителното заключение, че СИЕ представляват държавна помощ за производителите на електроенергия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, като такава помощ е „все още приложима след присъединяването“ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Акта за присъединяване.
(81)
Комисията заяви, че методологията на невъзвращаемите разходи следва да се използва за анализиране на държавната помощ, получена от производителите на електроенергия. Въз основа на документите, с които разполагаше към момента на приемане на решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на СИЕ с критериите, изложени в методологията.
(82)
Първо, Комисията изрази съмнения дали самите ръководни принципи на СИЕ, които създават бариера пред свободната конкуренция на пазара, могат да се счетат за съвместими с основната цел на методологията, т.е. чрез държавна помощ да се съдейства за либерализирането на сектора посредством предоставяне на адекватна компенсация за дружества на пазара, изправени пред нови условия на конкуренция.
(83)
Второ, Комисията изрази съмнения дали включеният в СИЕ елемент на държавна помощ е съвместим с подробните критерии на методологията по отношение на изчисляването на допустимите невъзвръщаеми разходи и определянето на адекватна компенсация.
3.2. Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) относно невъзвръщаеми разходи
(84)
За да даде на възможност на MVM да спазва своите СИЕ и същевременно да поддържа цените за повторна продажба в сегмента на комунални услуги приблизително на същото ниво като цената на свободния пазар, Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) е предвиждал изплащането на държавна компенсация на MVM при определени обстоятелства.
(85)
В тяхното първоначално уведомление на случай HU 1/2004 (оттеглено на 13 април 2005 г.), унгарските органи счетоха, че тази компенсация представлява държавна помощ за MVM.
(86)
В своето решение за откриване на процедурата обаче Комисията заключи, че плащанията на компенсация не представляват държавна помощ за MVM, но че сумата, получавана в съответствие с Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) е съставлявала част от покупната цена, плащана от MVM на електроцентралите със СИЕ, и така е представлявала част от предимството, което производителите са получавали от СИЕ.
(87)
Следователно с решението за откриване на процедурата се открива официалната процедура по разследване единствено по отношение на СИЕ, а не по отношение на Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.).
4. МНЕНИЯ НА УНГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(88)
Унгария счита, че индивидуалната оценка на СИЕ би изглеждала обоснована предвид разликите в точните им условия.
(89)
По отношение на отварянето на унгарския пазар на електроенергия, Унгария счита, че то е било успешно (т.е. в съответствие със средното за Европа) по отношение на броя потребители, превключили към свободния пазар. Унгария заключава, че СИЕ не са създали пречка за превключване на потребители към свободния пазар. Такава пречка много по-вероятно би била създадена от ограничения капацитет за трансгранични връзки на Унгария и съответно високите цени.
(90)
Освен това Унгария счита, че дългосрочното естество на СИЕ не може само по себе си да представлява конкурентно предимство за производителите, тъй като такива дългосрочни договори са широко разпространени в сектора на електроенергията както в Европа, така и на други континенти.
(91)
Що се отнася до референтната цена, посочена в решението за откриване на процедурата, унгарските органи предлагат Комисията да вземе предвид специфичните регионални характеристики на Унгария и последното увеличение на цените на горивата, когато установява референтна цена.
(92)
Що се отнася до нови участници на пазара на електроенергия, Унгария уведоми Комисията, че не е имало такива от 1 май 2004 г. (датата на присъединяване на Унгария към ЕС и датата на либерализиране на енергийния пазар) насам. Унгарските органи посочват, че всяка подобна инвестиция отнема време и в резултат от това е малка вероятността от привеждане в действие на каквато и да е инвестиция преди 2011 г.
(93)
Накрая, в отговор на съмненията на Комисията относно съвместимостта на СИЕ с точка 4.6 от методологията, Унгария потвърждава, че тя няма да предостави държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на дружествата, облагодетелствани от оценяваните СИЕ.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(94)
След публикуването на решението за откриване на процедурата (21 декември 2005 г.) и в рамките на съответния краен срок (в повечето случаи след удължаване на крайния срок, поискано от заинтересованите страни и прието от Комисията), Комисията получи мнения на:
-
следните дружества за производство на електроенергия: AES-Tisza Erőmű Rt., Budapesti Erőmű Zrt., Csepeli Áramtermelő Rt., Dunamenti Erőmű Zrt. и основния му акционер, Electrabel S.A., както и Mátrai Erőmű Rt.;
-
следните банки, които са предоставили финансиране на производителите на електроенергия: банка […], действаща като обслужващ агент от името на дванадесет банки, заемодатели на Csepeli Áramtermelő Kft. и банка […], действаща като обслужващ агент от името на девет банкови институции, заемодатели на AES-Tisza Erőmű Kft.; и
-
MVM; и
-
трета страна, която поиска да запази анонимност.
(95)
Повечето от мненията, представени на Комисията от страните, следват много сходни линии на аргументиране. Поради тази причина, вместо да описва мненията на всяка заинтересована страна поотделно, Комисията ги групира в общи категории (вж. точки 5.1-5.7 по-долу).
5.1. Мнения относно индивидуалната оценка на СИЕ
(96)
Електроцентрала Mátra и друга заинтересована страна, която поиска да запази анонимност, считат, че СИЕ следва да се оценяват индивидуално от Комисията предвид разликите, които съществуват между тяхното точно съдържание. Други производители на електроенергия косвено поискаха индивидуална оценка на тяхното СИЕ като предоставиха на Комисията подробности относно специфичните условия на тяхното собствено СИЕ.
5.2. Мнения относно наличието на държавна помощ
(97)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő и Dunamenti Erőmű се аргументират, че критериите за наличие на държавна помощ по време на сключването на СИЕ следва да се оценят в контекста на съществуващите на пазара условия в онзи период. В някои от мненията това изискване се заявява изрично, а в други косвено чрез позоваване на условията около сключването на СИЕ в тяхната оценка за наличие на държавна помощ. В това отношение се правят препратки към съдебната практика на Съда (43).
i) Грешна референтна цена/Отсъствие на изгодни цени
(98)
Всички производители на електроенергия се аргументират, че СИЕ не предоставят никакви икономически предимства.
(99)
Те отправят критики към предварителното заключение на Комисията, че установените в съответствие със СИЕ цени са по-високи от пазарните цени на производителите.
(100)
Те се аргументират, че референтната цена от 36 EUR/MWh, използвана в други решения и посочена в решението за откриване на процедурата, е неподходяща в настоящата процедура, тъй като тя идва от съвсем различен географски и времеви контекст. Те се аргументират, че оценката на цената следва да вземе под внимание условията, които са съществували в периода на сключване на СИЕ. Те също така подчертават, че цените по всяко дългосрочно споразумение винаги ще бъдат по-ниски от цените на спотовия пазар. Освен това производителите, които осигуряват на MVM основно електроенергия при върхово натоварване, също така се аргументират, че техните цени не могат да се сравняват с цените при базово натоварване. Повечето от тях предлагат Комисията да вземе предвид значителното увеличение на цените на горивата през последните години.
(101)
Много от производителите се аргументират, че техният действителен процент на възвръщаемост е бил по-нисък от процентите, посочени в решението за откриване на процедурата.
(102)
Производителите също така наблягат на факта, че те поемат значителни рискове (за разлика от това, което се посочва в решението за откриване на процедурата), по-специално рискове във връзка с изграждане, регулиране, околна среда, поддръжка и данъчни/финансови рискове. Регулирането на цените бе посочено като една от основните категории на регулаторни рискове. Производителите също така считат, че запазването на съществен дял от техния производствен капацитет от страна на MVM ги поставя в неблагоприятно положение, тъй като ги не им позволява да използват този капацитет за производство на електроенергия за други потенциални клиенти. Освен това СИЕ предвиждат ясни задължения за производителите, които в случай на неспазване от страна на производителя водят до по-ниски плащания или искове за щети.
(103)
[…] заяви, че едно от предимствата, спечелени от Унгария в резултат на СИЕ, са били надеждни балансиращи услуги, които са могли да бъдат предложени само от него и Dunamenti Erőmű. Този производител се аргументира, че не би навлязъл на пазара и не би предлагал тези услуги без СИЕ.
(104)
Електроцентрала Mátra се аргументира, че нейните разходи за минодобив са ниски, защото разполага със собствена мина за въглища, която ѝ дава възможност да предлага много конкурентни цени. Тя се аргументира, че нейните цени са дори под цените за препродажба на MVM за разлика от цени по други СИЕ.
ii) Приватизационна цена
(105)
Електроцентрала Dunament се аргументира, че тя не е получила предимство от СИЕ, тъй като е заплатила пазарната стойност за приватизацията на електроцентралите и в покупната цена са взети предвид нейните права и задължения в съответствие със СИЕ. Следователно в приватизационната цена тя е заплатила за СИЕ (и за всякакви предимства, които то би могло да ѝ предостави).
iii) Принцип на инвеститора на пазара
(106)
Електроцентралите Budapest, AES-Tisza, Mátra и Csepel се аргументират, че СИЕ отразяват пазарни условия от времето на тяхното сключване, както за MVM, така и за производителите. Що се отнася до MVM, те се аргументират, че всеки частен оператор на мястото на MVM (правно задължение за сигурност на доставките като единствен купувач и т.н.) би избрал да сключи СИЕ. По отношение на самите производители, те се аргументират, че тяхното „предимство“ от СИЕ не отива отвъд това, което следва да се счита за нормално търговско предимство за всяка страна във всяко търговско споразумение. По времето на тяхното сключване във въпросния сектор, СИЕ са отразявали нормални условия на пазара. Освен това СИЕ представляват нормални търговски бизнес методи и стандартна форма на разпределение и управление на риска.
(107)
СИЕ са били единственият начин за гарантиране на инвестиции, които са отговаряли на изисквания на сектора на електроенергия в Унгария (по-специално, модернизация на цялата система, опазване на околната среда и сигурност на доставките). Прилагането на принципа на частния инвеститор следва да доведе до вземането предвид на тези изисквания и единственият начин да се изпълнят изискванията са били СИЕ. Заинтересованите страни отбелязват, че СИЕ налагат задължения за инвестиции и наличност на производителите на електроенергия.
iv) Услуга от общ икономически интерес
(108)
Електроцентрали Budapest и Csepel се аргументират, че производителите, които са страни по СИЕ, предоставят услуги от общ икономически интерес („УОИИ“). В съответствие с тяхното мнение СИЕ служат като инструмент, чрез който MVM спазва своето задължение за сигурност на доставките и поради това изпълнява задължение за обществена услуга. Електроцентрала Budapest се аргументира, че може също така да се счете, че именно самата електроцентрала Budapest трябва да изпълнява задължение за обществена услуга, наложено върху нея от нейното СИЕ. И двете заинтересовани страни се позовават на решението на Комисията от 16 декември 2003 г. по дело за държавна помощ 475/03 (Ирландия) (44), при което Комисията прие, че изграждането на нов производствен капацитет за гарантиране на сигурността на доставките може да се счита за услуга от общ икономически интерес.
(109)
Заинтересованите страни считат, че, подобно на ирландския случай, държавната помощ в СИЕ - ако действително съществува - отговаря на четирите кумулативни критерия, установени от Съда в неговото решение по дело C-280/00 („решението Altmark“) (45). Те се аргументират както следва:
(110)
Първо, от унгарските закони за енергетиката следва, че MVM е имало няколко задължения за обществени услуги като сигурност на доставките при най-ниската възможна цена, опазване на околната среда и ефикасност. Така задълженията за обществени услуги на MVM ясно са определени със закон и на производителите на електроенергия, които са страни по СИЕ, е поверено да предоставят тази УОИИ.
(111)
Второ, компенсациите са били определени предварително чрез правителствените укази за цените и от формулите за определяне на цените на СИЕ. Следователно е било възможно компенсациите да се изчислят въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(112)
Трето, плащаната въз основа на СИЕ компенсация не превишава разходите за предоставената УОИИ. СИЕ строго се основават на разходи и маржовете на печалба не превишават обичайните маржове на печалба на пазара. Това се гарантира от факта, че, както се аргументира електроцентрала Budapest, нейните СИЕ са били сключени при открита и прозрачна тръжна процедура (вж. по-долу). Електроцентралите са били продадени на участника в търга с най-високата оферта и най-добрия бизнес план. От тръжната процедура следва, че компенсацията в съответствие със СИЕ не може да превиши сумата, необходима за покриване на всички поети разходи при изпълнение на задължението за обществена услуга и разумен марж на печалба.
(113)
Четвърто, електроцентрала Budapest се аргументира, че всички нейни СИЕ са били сключени вследствие на открита и прозрачна тръжна процедура, или като съществена част от приватизационния пакет, или поотделно. Електроцентрала Csepel се аргументира, че макар електроцентралата да не е била избрана въз основа на публичен търг, тя все пак получава компенсация, която е ограничена до покриване на разходите и разумен марж на печалба. Механизмите за определяне на цените гарантират избягването на свръхкомпенсация.
(114)
В контекста на горепосоченото заинтересованите страни заключават, че СИЕ отговарят на четирите кумулативни критерия, посочени в решението Altmark и поради това не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(115)
Електроцентрала Budapest също така се аргументира, че дори ако бъде счетено, че СИЕ не отговарят на четирите кумулативни критерия на решението Altmark, те пак биха могли да се обявят за съвместими с общия пазар в съответствие с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО. Заинтересованата страна счита, че въздействието на нейните СИЕ върху предполагаемото възпрепятстване на унгарския пазар на електроенергия е незначително, тъй като те обхващат само 3 % от унгарското потребление на електроенергия. Освен това поради технически причини по времето на сключване на СИЕ не е било възможно увеличаване на вноса на електроенергия. Следователно нейните СИЕ не биха оказали никакво неблагоприятно въздействие върху търговията. В своето мнение заинтересованата страна също така подчертава значението на нейната технология за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия за централно отопление, която отговаря на целите на политиката на ЕС относно енергията и околната среда.
(116)
Електроцентрала Mátra се аргументира, че тя е била длъжна да запази определен минимален капацитет за MVM с цел сигурност на доставките на електроенергия на унгарския пазар, като използва местни въглища като ресурси. Тя се аргументира, че в съответствие с член 11, параграф 4 от директивата относно електроенергия (46), държавна помощ следва да се счита за съвместима с общия пазар, ако поради причини, свързани със сигурността на доставките, тя финансира производство на електроенергия от местни въглища.
v) Отсъствие на предимство в дългосрочен план
(117)
Електроцентрали Csepel, Mátra и Budapest поддържат тезата, че голямата продължителност на даден договор не следва да се разглежда като предимство сама по себе си. Електроцентрала Csepel се аргументира, че при дадено дългосрочно споразумение и двете страни заплащат цена за сигурността, която предлага дългия срок. Производителите на електроенергия се съгласяват да предлагат по-ниска цена от цената на спотовия пазар и да бъдат обвързани от договорената цена, каквито и да са спотовите цени. Те също така се съгласяват да запазят своя капацитет за едно дружество за цялата продължителност на споразумението. Твърди се, че поради това дългосрочните споразумения представляват балансиране на икономически рискове и възможности и за двете страни и не могат да се разглеждат единствено като предимство.
(118)
Въз основа на горепосочените аргументи, всички производители на електроенергия заключават, че СИЕ не им осигуряват икономическо предимство и следователно че не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(119)
AES-Tisza се аргументира, че СИЕ не предоставят избирателно предимство. Заинтересованата страна се позовава на наличието на дългосрочни споразумения в целия сектор на електроенергия, не само между производителите и MVM, но и между MVM и дружествата за разпределение и между доставчиците на горива и производителите на електроенергия, както и за вноса на електроенергия. Що се отнася до производителите, Закон за енергетиката I (от 1994 г.) и Правителствен указ № 34/1995 изрично изискват от производителите да сключат споразумение за изкупуване на електроенергия с MVM, за да получат лиценз за изграждане и дейност. Следователно всички производители са сключили споразумения с MVM и само централи, работещи с възобновяеми енергийни източници, и централи за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия са могли да сключват по-краткосрочни споразумения, тъй като тези производители са имали различни правни гаранции (напр. задължително изкупуване).
(120)
Електроцентрала Mátra твърди, че в СИЕ само цената може да се счита за държавна помощ. Продължителността на СИЕ и гарантираният обем на продажби не може да се разглеждат като държавна помощ, защото дори ако предоставят предимство, те не водят до прехвърляне на държавни ресурси. Третата страна заключава, че предвид изключително конкурентоспособните цени на електроцентрала Mátra (вж. i) по-горе), в нейното СИЕ няма никакъв елемент на държавна помощ.
(121)
Дружеството AES-Tisza се аргументира, че цените съгласно СИЕ могат да се вменят не на държавата, а на страните по СИЕ. AES-Tisza отправя критики към оценката на вменяване на държавата в решението за откриване на процедурата, тъй като то се фокусира само върху вменяване на държавата за действителното сключване на СИЕ, а не на вменяването за определянето на цените, като същевременно Комисията се аргументира, че несправедливото предимство се гарантира от изгодните цени. След периода на централно определяне на цените (т.e. след януари 2004 г. и с изключение на 2007 г.), цените са били обект на преговори между MVM и производителите на електроенергия и не могат да се вменят на държавата.
(122)
Електроцентрали AES-Tisza, Budapest и Csepel оспорват ефектите на нарушаване на СИЕ и техния потенциал да окажат въздействие върху търговията между държавите-членки.
(123)
Първо, въпросните електроцентрали заявяват, че този критерий също следва да се оценява в контекста на периода, в което са сключени СИЕ. В онзи период Унгария не е била част от ЕС и нейният пазар на електроенергия не е бил либерализиран. Следователно се твърди, че СИЕ по определение не могат да нарушат конкуренцията на общия пазар.
(124)
Второ, те твърдят, че конкуренцията и търговията между държавите-членки се влияят от фактори, различни от СИЕ. По-специфично, те считат, че капацитет за трансгранични връзки на Унгария е основният фактор, който оказва въздействие върху търговията между Унгария и други държави. Този капацитет за трансгранични връзки се използва на своя максимум. При това положение е очевидно, че търговията с електроенергия е ограничена поради ограничения капацитет за трансгранични връзки на Унгария, а не поради СИЕ. Твърди се, че законодателството е другият фактор, който отказва въздействие върху търговията между държавите-членки. Според унгарското законодателство, производителите на електроенергия нямат право при никакви обстоятелства да продават директно електроенергия в чужбина.
(125)
Електроцентрала Csepel се аргументира, че във всеки случай тя продава електроенергия само в Унгария, така че нейното СИЕ не може да оказва никакъв ефект de facto върху търговията между държавите-членки.
(126)
Също така се твърди, че унгарският пазар на електроенергия постепенно е бил отварян за конкуренция в съответствие със задълженията във връзка с ЕС. Значителен дял от потребителите са превключили към сегмента на свободен пазар в рамките на кратък период. Навлизането на нови участници на унгарския пазар на електроенергия или разширяването на тяхното участие на този пазар би било възпрепятствано от непредвидимостта на възвръщаемостта, а не от наличието на СИЕ. Електроцентрала Csepel се аргументира, че през последните години в Унгария електроцентрали са били изграждани само когато държавата е предлагала някаква форма на стабилност и предвидимост на прогнозната възвръщаемост чрез дългосрочни споразумения или под формата на задължително изкупуване, или където използването на нов капацитет е било гарантирано от търсенето за вертикално интегрирани дейности за разпределение. Във всеки случай, съществуващите СИЕ не са били фактор, възпрепятстващ навлизане на нови участници.
(127)
Освен това се твърди, че на пазара в Унгария няма търсене на допълнителен капацитет. Това се демонстрира от факта, че на търговете на електроенергия от страна на MVM огромна част от предлагания за продажба капацитет е оставал непродаден.
5.3. Приложимост след присъединяването
(128)
Това мнение бе представено от електроцентрала Budapest.
(129)
Електроцентрала Budapest се аргументира, че СИЕ не могат да се считат за „все още приложими след присъединяването“ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Акта за присъединяване.
(130)
Заинтересованата страна се аргументира, че в съответствие с общия принцип за недопускане на прилагане с обратна сила, мерките, които са били установени в съответствие със законодателството преди присъединяването, следва да се не разглеждат от Комисията след присъединяването. Тъй като правилата на Общността относно държавна помощ се прилагат само след датата на присъединяване, единствено мерки на помощ, които предоставят допълнителна изгода след присъединяването, могат да се определят като приложими след присъединяването. Те се аргументират, че СИЕ не предоставят никаква допълнителна изгода след присъединяването, тъй като техните формули за определяне на цените са били определени преди присъединяването и следователно финансовият риск за държавата е бил напълно известен преди присъединяването.
5.4. Съществуваща помощ
(131)
Този аргумент бе представен от електроцентрали Budapest, Csepel, AES-Tisza и Mátra и от банка […].
(132)
Заинтересованите страни се аргументират, че дори ако се приеме, че СИЕ представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, такава държавна помощ следва да се разглежда като съществуваща помощ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Акта за присъединяване. Те считат, че Комисията не е повдигнала възражения срещу мярката в рамките на тримесечния период, изискван в съответствие с Акта за присъединяване. Унгарските органи са уведомили за мярката на 31 март 2004 г. Страните твърдят, че след обмен на информация, Комисията не е отговорила на писмото на Унгария от 19 октомври 2004 г. в рамките на тримесечния период, с която се изключва класифицирането на мярката като „нова помощ“.
(133)
Електроцентрала Budapest също така счита, че решение за определяне дали помощ, предоставена преди присъединяване и продължена след присъединяването, следва да се разглежда като „нова помощ“ или „съществуваща помощ“, не трябва да се основава единствено на приложение IV към Акта за присъединяване. Според електроцентрала Budapest, ако такава помощ не отговаря на изискванията за съществуваща помощ в съответствие с приложение IV от Акта за присъединяване, тя пак трябва да се разглежда в контекста на член 1, буква б), тирета ii)-v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(134)
Освен това електроцентрала Budapest се аргументира, че член 1, буква б), тире v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета се прилага към СИЕ и че поради това СИЕ представляват „съществуваща помощ“. В съответствие с нейното мнение последното изречение на член 1, буква б), тире v) от Регламент (ЕО) № 659/1999, касаещо нова помощ, не се прилага към СИЕ поради три причини.
(135)
First, в решението Alzetta Mauro (47), Съдът постанови, че помощ, съществувала на определен пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговото либерализиране, следва да се счита за съществуваща помощ от момента на либерализиране. Според заинтересованата страна, това решение се основава пряко на тълкуване на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и поради това има по-голяма тежест от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(136)
Второ, във всеки случай, предвид факта, че Регламент (ЕО) № 659/1999 не е бил влязъл в сила по време на либерализирането на пазара на електроенергия в съответствие с Директива 96/92/ЕО или при сключването на СИЕ, се прилагат правилата, установени в решение Alzetta Mauro, а не Регламент (ЕО) № 659/1999.
(137)
Трето, сравнение на текста на различните категории в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 води до заключението, че член 1, буква б), тире v) се прилага само към схеми за държавна помощ, тъй като индивидуалната помощ не се посочва изрично.
(138)
За разлика от горепосоченото, AES-Tisza се аргументира, че ако СИЕ бъдат класифицирани като нова помощ, тази класификация следва да се основава на член 1, буква б), тире v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
5.5. Валидно сключени частни споразумения не могат да бъдат прекратявани от Комисията („pacta sunt servanda“) - Правна несигурност
(139)
Тези аргументи бяха представени от електроцентрали Budapest и AES-Tisza и банка […].
(140)
Страните подчертават, че те са сключили СИЕ добросъвестно при съществуващите на пазара условия в онзи период. Те са приели основни задължения за инвестиции, поети от кредитни институции посредством споразумения за финансиране. Според тях, разследването на Комисията води до значителна правна несигурност, която следва да се избягва. AES-Tisza оспорва правото на Комисията, въз основа на правилата за държавна помощ и в по-общ план правилата за конкуренция в Договора за ЕО, да прекрати валидно сключени търговски споразумения (48).
5.6. Пропорционалност
(141)
Електроцентрала AES-Tisza изразява своите опасения по отношение на пропорционалността на искането на Комисията за прекратяване на СИЕ и се позовава на възможността за предоговаряне на споразуменията от страните.
5.7. Мнения относно съвместимостта на СИЕ с общия пазар
(142)
Дружествата Csepel и AES-Tisza заявяват, че СИЕ не са предвидени като схема за компенсация и поради това е неподходящо да се сравняват с методологията за невъзвращаемите разходи. По времето на тяхното сключване, не е имало възможност СИЕ да бъдат изготвени като компенсация на невъзвръщаеми разходи, тъй като методологията дори не е съществувала в онзи период. Според тях, използването на методологията е подходящо единствено в ситуация, в която СИЕ вече са били прекратени.
(143)
За разлика от горепосоченото, банка […] се аргументира по отношение на СИЕ на Csepel, че възнаграждението, плащано в съответствие със СИЕ, е ограничено до покриване на разходите, които действително отговарят на критериите съгласно методологията (т.e. постоянни разходи, променливи разходи и разумен марж на печалба). Тя твърди, че СИЕ на Csepel не предвижда компенсация, която превишава отговарящите на критериите невъзвръщаеми разходи.
(144)
В допълнение Csepel се аргументира, че СИЕ отговарят на критериите на член 87, параграф 3 от Договора за ЕО, тъй като значително допринасят за сигурността на доставките на електроенергия в Унгария и в по-общ план за цялостното развитие на унгарската икономика.
(145)
Дружеството AES-Tisza предлага (без да предоставя подробни причини) СИЕ да се разглеждат като гарантиране на инвестиции в регион, обхванат от член 87, параграф 3, буква а).
(146)
Освен това AES-Tisza отбелязва липсата на яснота на решението за откриване на процедурата по отношение на „индикативната“ пазарна цена, която следва да се използва, значението на „неефикасни инвестиции“, както и икономическите сценарии и времевите периоди, прилагани за оценката на Комисията на съвместимостта с общия пазар.
6. ОТГОВОР НА УНГАРИЯ НА МНЕНИЯТА ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(147)
В своя отговор на мнението на електроцентрала Csepel, Унгария заявява, че за разлика от това, което може да се заключи от мнението на Csepel, нейното СИЕ също съдържа гарантирани минимални количества за изкупуване.
(148)
Що се отнася до аргумента на Dunament, че не може да отказва производство в съответствие с условията, диктувани от MVM, дори в ущърб на продажбите на Dunament на свободния пазар, унгарските органи изтъкват, че през 2006 г., MVM е поставило начало на прекратяването на СИЕ по отношение на 4 блока F, които в резултат са могли да се конкурират директно на свободния пазар за системни услуги. Dunament обаче е отказало да използва тази възможност.
(149)
По отношение на мнението на AES-Tisza, според което производители без СИЕ са инвестирали основно, ако са попадали в обхвата на гаранцията за задължително изкупуване, унгарските органи заявяват, че важни електроцентрали и блокове на електроцентрали продават електроенергия на свободния пазар без СИЕ и без задължително изкупуване (напр. блок G1 на Dunament, електроцентрала Vértes и блокове I-II на Mátra).
(150)
Унгария също така подчертава, че за разлика от мнението на AES-Tisza, позицията за преговори на MVM също е ограничена от самите СИЕ (формули за определяне на цените и гарантирани количества за изкупуване).
7. ОЦЕНКА ОТ КОМИСИЯТА
7.1. Неправомерна помощ
(151)
Комисията не е била уведомена за помощта, съдържаща се в СИЕ, в съответствие с процедурните правила за държавна помощ. Поради това тази помощ представлява неправомерна помощ.
7.2. Общи бележки относно индивидуалното оценяване на СИЕ
(152)
В своите мнения някои от заинтересованите страни и унгарските органи предложиха СИЕ да бъдат оценявани индивидуално, предвид разликите в техните условия.
(153)
Настоящото решение обхваща всички СИЕ между MVM и производители на електроенергия, които са били в сила към момента на присъединяване на Унгария към ЕС (вж. съображения 44 и 45 по-горе). Комисията счита, че ръководните принципи на СИЕ имат прилики, които оправдават тяхната обща оценка в процедура относно държавна помощ. Както е показано по-долу, Комисията счита, че основното предимство, произтичащо от СИЕ, е общо за всички тях и че решението за тяхното сключване в периода 1995-2001 г. е следвало еднакви политически цели и еднакъв вид решение. Казано по-точно, за период, който обхваща значителна част от жизнения цикъл на активите всички те предвиждат задължение за изкупуване от страна на MVM на запазен капацитет и гарантирано количество с механизъм за определяне на цените, който позволява на производителите да покриват своите постоянни и променливи разходи. Освен това другите критерии за наличието на държавна помощ също имат прилики, които оправдават тяхното общо оценяване. Тяхната избирателност се основава на еднакви принципи; въпросът дали СИЕ водят до прехвърляне на държавни ресурси изисква приблизително еднаква оценка за всяко от тях; и тяхното въздействие върху конкуренцията и търговията също следва една и съща икономическа оценка и също така трябва да вземе предвид съвместното съществуване на СИЕ на унгарския пазар. Следователно Комисията счита, че за да може настоящото решение за държавна помощ точно да отразява действителността на унгарския пазар за производство на електроенергия, СИЕ трябва да се оценят заедно с единствено решение, което приключва процедурата.
(154)
Този цялостен подход не възпрепятства Комисията да вземе предвид разликите, които действително съществуват между въпросните СИЕ. Следователно настоящото решение определя разликите между СИЕ, където тези разлики са от значение за целта на настоящото решение.
7.3. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО
(155)
По-долу Комисията анализира всеки един от четирите кумулативни критерия, които съставят определението за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО: участие на държавни ресурси, съществуване на икономическо предимство, избирателност на преимуществото и въздействие върху търговията.
(156)
В своите мнения заинтересованите страни посочиха (като се позоваха на няколко критерия за оценка), че Комисията следва да проучи единствено съществуващото положение по времето на сключване на СИЕ. След това заключенията от този анализ следва да се разширят, така че обхванат цялата продължителност на СИЕ. В това отношение електроцентрала Budapest се позовава на уведомлението на Комисията относно определянето на приложимите правила при оценяването на неправомерна държавна помощ (49).
(157)
При установяване на подходящото време за оценка Комисията трябва първо да вземе предвид Акта за присъединяване на Унгария към ЕС, процедурния регламент и съдебната практика на Съда.
(158)
Частта от приложение IV към Акта за присъединяване, която се отнася към въпроса, гласи:
„ПРИЛОЖЕНИЕ IV
Списък по смисъла на член 22 от Акта за присъединяване
[…]
3. Политика на конкуренция
1.
Следните схеми за помощ и индивидуална помощ, влезли в действие в нова държава-членка преди датата на присъединяване и които все още се прилагат след тази дата, при присъединяването се считат като съществуваща помощ, по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО:
а)
мерки за помощ, влезли в действие преди 10 декември 1994 г.;
б)
мерки за помощ, изброени в допълнението към настоящото приложение;
в)
мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били разгледани от надзорния орган за държавните помощи на новата държава-членка и за които е установено, че са съобразени с достиженията на правото на ЕС, и по отношение на които Комисията не е повдигнала възражение на основание на това, че съществуват сериозни съмнения относно съвместимостта на мярката с общия пазар в съответствие с процедурата, предвидена в параграф 2.
Всички мерки, все още приложими след датата на присъединяване, които представляват държавна помощ и които не отговарят на изложените по-горе условия, се считат за нова помощ при присъединяването за целите на прилагането на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
Предходните разпоредби не се прилагат по отношение на помощи за транспортния сектор, нито за дейности, свързани с производството, преработката или пускането на пазара на продуктите, изброени в приложение I към Договора за ЕО с изключение на рибните продуктите и техните производни.
Предходните разпоредби също така не засягат преходните мерки по отношение на политиката на конкуренция, предвидени в настоящия акт.“
(159)
Съответната част от член 1 от процедурния регламент гласи както следва:
„б)
„съществуваща помощ“ означава:
i)-iv)
[…]
v)
помощ, която се счита за съществуваща помощ поради това, че може да се установи, че в момента на въвеждането ѝ в действие не е представлявала помощ и впоследствие е станала помощ поради еволюцията на общия пазар и без да е била изменяна от държавата-членка. Когато определени мерки са станали помощ след либерализирането на дадена дейност от правото на Общността, такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализиране.
в)
„нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“.
(160)
От горепосочените разпоредби следва, че мерки, които не са представлявали държавна помощ по времето, когато са били предоставени, при определени обстоятелства могат да се превърнат в мерки за държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО. Това не засяга квалификацията на мярката, която се превръща в държавна помощ, като съществуваща помощ или нова помощ.
(161)
Макар да е вярно, че при анализа на това дали в конкретен случай съществува държавна помощ Комисията трябва да оцени съществуващото положение по времето на влизане на мярката в сила, това не означава, че оценката на четирите критерия от определението за държавна помощ трябва при всички положения да бъде ограничена само до времето, когато помощта е била предоставена.
(162)
От член 1, буква б), тире v) от процедурния регламент ясно се вижда, че има извънредни обстоятелства, например еволюцията на общия пазар или либерализирането на сектор, при които в даден сектор или няколко сектора от икономиката се извършват значителни икономически и правни промени и където поради тези промени дадена мярка, която първоначално не е влизала в обхвата на член 87 от Договора, може да попадне в обхвата на контрола на държавна помощ. При либерализиране на сектор от икономиката, запазването на всички мерки, които не са представлявали държавна помощ поради съществено различните условия на пазара по времето, когато са били предоставени, но които считано от либерализирането отговарят на всички критерии за държавна помощ, de facto би означавало поддържане на голяма част от условията на пазара преди отварянето му за конкуренция. Това би противоречало на самото намерение да се сложи край на такава неконкурентна ситуация на даден пазар, т.е решението на държавите-членки да либерализират въпросния сектор. Целта на специалните разпоредби, според които дадена мярка може да се превърне в държавна помощ, е избягване на продължаването на каквито и да е мерки, които, макар да не са представлявали помощ при предишни икономически и правни условия, могат да навредят на интересите на участниците при новите пазарни условия (50).
(163)
Въпросът дали такава държавна помощ трябва да се квалифицира като съществуваща или нова помощ следва да се оцени отделно, след като Комисията установи наличието или отсъствието на държавна помощ.
(164)
Икономиката на Унгария премина през драстична промяна през 90-те години на 20-ти век. Държавата взе решение да се присъедини към Европейския съюз, като стана пълноправна държава-членка на 1 май 2004 г. Тя осъзнаваше напълно задължението си да хармонизира своите съществуващи мерки с правилата за конкуренция на вътрешния пазар, към който пожела да се присъедини, тъй като Европейското споразумение (51), подписано от Унгария през 1991 г., изрично се позовава на това задължение.
(165)
С присъединяването си към Европейския съюз Унгария също така се присъедини към либерализирания вътрешен енергиен пазар. Правилата за конкуренция от Акта за присъединяване не предвиждат никакви изключения по отношение на унгарския енергиен пазар. В този контекст, за разлика от мненията на заинтересованите страни, Комисията счита, че СИЕ, сключени при съществено по-различни икономически условия (както се признава от заинтересованите страни) преди присъединяването към либерализирания вътрешен енергиен пазар, могат да се превърнат в държавна помощ при новите правни и икономически условия. За да се установи наличието на такава помощ, четирите критерия за наличие на държавна помощ в рамките на мярката следва да се оценяват в съответствие с новите икономически и правни условия.
(166)
Въпросът за подходящото време за оценка следва освен това да се прецени в контекста на Акта за присъединяване. За разлика от предишни присъединявания държавите-членки се споразумяха да включат в Акта за присъединяване специфични разпоредби, според които всички мерки за помощ, приложими след присъединяването и сключени след 10 декември 1994 г., трябва да бъдат нотифицирани на Комисията преди присъединяването и да бъдат разгледани от нея въз основа на достиженията на правото на Общността.
(167)
Поради исторически причини повечето от държавите, които се присъединиха към ЕС на 1 май 2004 г., са със силна традиция на държавен интервенционизъм. Може да има мерки обаче, които не са отговаряли на четирите критерия за държавна помощ преди присъединяването поради много по-различните условия, съществували на пазара в онзи период. С новите правни и икономически условия след присъединяването обаче тези условия може вече да бъдат изпълнени.
(168)
Съответните членове от Акта за присъединяване целят да гарантират ненарушена конкуренция на вътрешния пазар за периода след датата на влизане в сила на Договора. Следователно целта на съответните членове от Акта за присъединяване е да се избегнат нарушения на конкуренцията на общия пазар поради несъвместими мерки за държавна помощ след присъединяването. В това отношение няма значение дали през 90-те години на 20-ви век, когато мярката е била предоставена, тя действително е отговаряла на всички критерии за държавна помощ или не. Следователно подходящото време за оценка на критериите за наличие на помощ трябва да бъде периодът след датата на присъединяване на Унгария към ЕС и съответно наличието на либерализиран вътрешен енергиен пазар.
(169)
Всеки друг подход би довел до ситуация, в която икономическите условия на периода преди присъединяването и преди либерализирането (който при повечето нови държави-членки съответства на преходен период след комунистическия режим) биха могли да просъществуват дълго след присъединяването на държавата към Европейския съюз. Мерки, които може да не са представлявали държавна помощ преди присъединяването, биха могли да бъдат запазени и дори продължени толкова дълго, колкото държавата-членка пожелае, дори ако представляват държавна помощ при условията след присъединяването, тъй като не биха попадали в обхвата на контрол на Комисията по отношение на държавната помощ.
(170)
В това отношение именно това е намерението, изразено в мненията на заинтересованите страни. Всички аргументи на заинтересованите страни относно подходящото време за оценка целят да покажат, че икономическото и правно оценяване на СИЕ в контекста на настоящата процедура за държавна помощ следва да се основава единствено на условията, съществували по времето на сключване на СИЕ (т.e. между 1995 г. и 2001 г.), и да доведат до заключението, че поради тези правни и икономически условия СИЕ не представляват държавна помощ. Те се аргументират, че критерият за оператор в условията на пазарна икономика и критериите за нарушаване на конкуренцията и въздействието върху търговията следва да се анализират в икономическия контекст от средата на 90-те години на 20-ти век, че Комисията следва да вземе предвид задълженията на MVM от онзи период (сигурност на доставките) и модела на енергийния сектор, съществувал по онова време (модел на „единствен купувач“ и т.н.). Според тях резултатът от оценяването при тези условия следва да продължи до крайната дата на СИЕ (2024 г. за най-дългосрочния договор), независимо от промени като присъединяването на Унгария към ЕС и последващото задължително либерализиране на енергийния пазар.
(171)
Комисията не може да се съгласи с тази линия на аргументиране. Комисията счита, че съответните членове от Акта за присъединяване целят именно избягването на такива ситуации, като изискват незабавно прилагане на правилата за държавна помощ към участниците в икономиката. Актът за присъединяване действително предвижда изключения за определени сектори на икономиката (напр. разпоредбите, свързани с транспорта), но за операторите на пазара на електроенергия не са предвидени никакви изключения. Следователно достиженията на правото на Общността, включително Директива 96/92/ЕО, се прилагат незабавно от момента на присъединяването към всички договорни условия на унгарския пазар на електроенергия.
(172)
Така в своята оценка на СИЕ Комисията счита, че с присъединяването си към либерализирания вътрешен пазар на електроенергия Унгария се е съгласила да прилага принципите на икономиката на този пазар към всички участници на своя съществуващ пазар, включително към всички съществуващи търговски отношения.
(173)
Поради това Комисията трябва да оцени дали, считано от деня на присъединяване на Унгария към Европейския съюз, мярката отговаря на критериите за наличие на държавна помощ.
(174)
Като въведение към оценката на наличието на предимство е полезно да се отбележи, че повечето от производителите на електроенергия признаха в своите мнения, че не биха могли да инвестират в тези електроцентрали без гаранциите, предлагани от СИЕ. Електроцентрала […] се аргументира в своето мнение, че „СИЕ са важен елемент за банките, за да се съгласят да финансират инвестициите и непрекъснато да префинансират оперативните разходи. […], На […] […] поиска становището на консорциума (т.e. на финансовите институции) относно евентуално изменение на СИЕ. Банките обаче отхвърлиха намаляването както на запазения капацитет, така и на гарантираното изкупуване“ (52).
(175)
В това отношение […] (като обслужващ агент за дванадесетте банки, заемодатели на почти […] на електроцентрала Csepel) се аргументира, че „Становището на банките е, че СИЕ е част от пакет от тясно свързани търговски споразумения, които са обезпечили и продължават да обезпечават споразумението за обслужване, което осигурява финансирането за проекта при пазарни условия. Следователно всяка промяна на СИЕ автоматично би засегнала банките и поради договорните механизми, с които банките разполагат за защита на своите финансови интереси, това би довело до застрашаване на целия проект Csepel II.“
(176)
[…] (като обслужващ агент за деветте банки, заемодатели на почти […] на AES-Tisza) се аргументира, че „Главното основание за това финансиране е съществуването на СИЕ заедно с други документи от значение за проекта (напр. споразумението за доставка на гориво). […]СИЕ осигуряват стабилност на риска във връзка с търсенето (обем на продадена електроенергия и ценообразуване).“„Характеристиката стабилност на търсенето […] е от изключително значение, тъй като дава на банките необходимата сигурност за осигуряване на дългосрочно финансиране на един недоразвит пазар.“
(177)
За да оцени наличието на предимство по СИЕ, Комисията първо извърши предварителен анализ, за да определи каква линия на аргументиране да следва в оценката. В резултат от предварителния анализ, изложен в съображения 180-190, Комисията заключи, че за да установи дали съществува предимство, следва да се определи дали при съществуващите условия по времето, когато Унгария се е присъединила към Европейския съюз, оператор на пазара би предоставил на производителите подобна гаранция като заложената в СИЕ, а именно задължение за изкупуване от страна на MVM на запазения капацитет в съответствие със СИЕ (който отговаря на значителен дял и в много случаи на целия наличен капацитет на електроцентралата), гарантирано минимално количество на произведена електроенергия за период от 15 до 27 години, отговарящ на обичайно очаквания жизнен цикъл на въпросните активи или тяхното амортизиране, на цена, която покрива постоянните и променливите разходи на електроцентралата (включително разходи за гориво) (53).
(178)
Като втора стъпка Комисията анализира отговора на този въпрос в контекста на стандартните търговски практики на европейските пазари на електроенергия.
(179)
Накрая, Комисията накратко оцени въздействието на СИЕ върху пазара в периода след присъединяването на Унгария към Европейския съюз. Макар че този анализ не е необходим, за да се определи наличието или отсъствието на икономическо предимство в рамките на СИЕ, той е полезен с цел надлежен отговор на някои твърдения, представени от заинтересованите страни.
1. Предварителен анализ: линията на разсъждение, която трябва да се следва с цел оценка на наличието или отсъствието на предимство
(180)
В мненията, представени в хода на процедурата, третите страни анализираха наличието или отсъствието на предимство в контекста на условията, при които СИЕ са били сключени в средата на 90-те години на 20-ти век. Като цяло, те заключиха, че в този период и в контекста на приватизацията на дружествата за производство на електроенергия средностатистическият оператор на пазара би предоставил подобни гаранции на производителите като тези, заложени в СИЕ, за да привлече инвеститори и така да гарантира сигурност на доставките в Унгария.
(181)
Комисията анализира същността на този подход и стигна до заключението, че той е неподходящ по две причини. Първо, той не взема предвид действителните получатели на оценяваната мярка. Второ, разглежданият в този подход период не е подходящ, за да се оцени наличието на предимство.
(182)
Електроцентрала Dunament се аргументира, че не е получила никакво предимство чрез своето СИЕ, тъй като е заплатила пазарната стойност за приватизацията на своите електроцентрали и при покупната цена са взети предвид нейните права и задължения по СИЕ. Следователно с приватизационната цена тя е заплатила за всякакви предимства, които СИЕ може да ѝ е осигурило.
(183)
Комисията счита, че тази обосновка е неправилна в настоящия случай. В разглеждания случай получателите на помощта са приватизираните електроцентрали (за тези, които действително са били приватизирани), а не акционерите на тези електроцентрали. Приватизацията на електроцентралите е била под формата на сделки с акции.
(184)
Съдът на Европейските общности анализира как промяна в собствеността на дружество по време на сделка с акции се отразява на съществуването на неправомерна помощ, предоставена на дружеството, и на нейния получател. Той постанови, че неправомерната помощ остава за дружеството, което се е възползвало от помощта, независимо от смяната на собствеността (54). Прехвърлянето на акции на пазарна цена единствено гарантира, че самият купувач не се възползва от държавна помощ. Това обаче не оказва въздействие върху наличието на предимство за дейността на електроцентралата получател.
(185)
В оценявания случай получателите на помощта са унгарските дружества, които обслужват електроцентралите и са сключили СИЕ, а не акционерите на електроцентралите. Освен това промяната на собствеността на електроцентралите е била извършена преди датата, след която трябва да се оценява наличието на държавна помощ, и е без значение за оценяването на наличие на държавна помощ за дружествата, обслужващи електроцентралите. Така дружествата, които са подписали СИЕ, са се възползвали от предимствата, съдържащи се в СИЕ, независимо от тяхната структура на собственост.
(186)
Комисията осъзнава, че при условията на пазара в Унгария в средата на 90-те години на 20-ти век ръководният принцип на СИЕ, тоест гарантирането на възвръщаемостта на инвестициите, е била главното условие, при което са могли да се осъществят необходимите инвестиции.
(187)
Фактът, че поради характеристиките на сектора за производство на електроенергия и политическия и икономически контекст в Унгария през онзи период е имало необходимост държавата да се намеси в името на общия интерес и най-доброто решение е било предоставяне на СИЕ на редица производители, по никакъв начин не противоречи на факта, че СИЕ действително предоставят предимство на производителите.
(188)
Повечето производители се аргументират, че СИЕ не предоставят никакво предимство на производителите, тъй като те отговарят на нормалното пазарно поведение на всеки оператор в условията на пазарна икономика както в случая на MVM, така и в случая на производителите. Те се аргументират, че всеки частен участник в положението на MVM (с правно задължение за сигурност на доставките в качеството си на единствен купувач) би избрал да сключи СИЕ и че икономическото предимство от СИЕ не отива отвъд това, което в условията на недоразвития енергиен пазар в Унгария през 90-те години на 20-ти век е било нормално търговско предимство за страните. Освен това производителите са имали правното задължение да сключат споразумение с MVM, за да получат своя лиценз за дейност. Производителите се аргументират, че прилагането на принципа на частния инвеститор следва да накара Комисията да вземе предвид правните изисквания и икономическата действителност по времето на сключване на СИЕ.
(189)
Що се отнася до аргументите на заинтересованите страни във връзка с принципа на частния инвеститор, Комисията се позовава на съображенията от настоящото решение относно времето, което трябва да се установи като подходящо за оценката на наличие или отсъствие на държавна помощ съгласно СИЕ. Комисията напомня, че не възнамерява да оспорва факта, че при условията, съществуващи по времето на сключване на тези споразумения, е било необходимо СИЕ да се сключат. Както бе обяснено по-горе обаче това по никакъв начин не означава, че СИЕ не са предоставяли предимство за производителите. Всъщност заинтересованите страни твърдят единствено, че тези споразумения са отговаряли на пазарните условия, съществували по времето на тяхното сключване. Нито една от заинтересованите страни не твърди, че те отговарят на настоящите пазарни условия на вътрешния пазар.
(190)
Комисията заключава, че за да оцени наличието на предимство в рамките на СИЕ следва да се установи дали при условията, съществували по времето на присъединяване на Унгария към Европейския съюз, средностатистическият оператор на пазара би предоставил на дружествата за производство на електроенергия подобна гаранция като заложената в СИЕ, както е описано в съображение 177.
2. Оценка на наличието на предимство за производителите на електроенергия при присъединяването на Унгария към Европейския съюз
(191)
За да отговори на поставения в предишното съображение въпрос, Комисията идентифицира основните практики на търговските оператори на европейските пазари на електроенергия, които имат значение за целта на настоящия анализ, и оцени дали СИЕ са в съответствие с тези практики или предоставят на производителите гаранции, които купувачът не би приел, ако действаше от чисто търговски съображения.
(192)
Като предварителна забележка е полезно да се отбележи, че традиционно пазарите на електроенергия са разделени на четири пазара: i) производство/внос и доставка на едро, ii) пренос/разпределение, iii) търговия на дребно и iv) балансиращи услуги. Съответните пазари за оценка на СИЕ са първата и четвъртата категория, тъй като MVM купува електроенергия от националните производители, внася електроенергия и я продава на регионалните дружества за разпределение и търговските доставчици (доставчици на пазара за търговия на дребно). MVM също така осигурява запазен капацитет за оператора на преносна система, за да гарантира балансирането на системата.
(193)
В Унгария в рамките на оценявания период пазарът за търговия на дребно е разделен на два сегмента: i) сегмент за комунални услуги, където регионалните дружества за разпределение доставят електроенергия при регулирани цени на неотговарящи на критериите за другия сегмент потребители и потребители, които не се възползват от своето право; ii) сегмент на свободен пазар, където търговските доставчици осигуряват електроенергия на отговарящи на критериите потребители при цени, които се определят от пазарни механизми. В съответствие с режима, въведен от Закон за енергетиката III, сегментът за комунални услуги е ограничен до битови и търговски потребители, които са обхванати от задължението за универсални доставки.
(194)
В оценявания период MVM е доставяло електроенергия както на регионалните дружества за разпределение (доставчици в сегмента за комунални услуги), така и на доставчици в сегмента на свободен пазар. Както е изложено в съображения 221-231 обаче, продажбите на MVM към доставчици в сегмента на свободния пазар са имали за цел единствено освобождаване на излишните количества, купени по СИЕ, които не са били необходими в сегмента на комунални услуги. Това по-скоро е следствие от самите СИЕ, отколкото самостоятелна търговска дейност. Поради това наличието на предимство трябва да се анализира във връзка с основната цел, възложена на MVM, която е била доставяне на достатъчно електроенергия на регионалните дружества за разпределение, за да се отговори на нуждите на сегмента на комунални услуги. Следователно това, което трябва да се провери, е дали при отсъствие на СИЕ даден оператор на пазара, натоварен със задачата да доставя на регионалните дружества за разпределение достатъчни количества електроенергия и действащ от чисто търговски съображения, би предложил същите гаранции като заложените в СИЕ. Тази оценка трябва да бъде извършена в контекста на дейността на конкурентните пазари за търговия на едро. В съображенията по-долу, първо, се прави изложение на обичайните търговски практики, които имат значение за този анализ, и, второ, сравнение между СИЕ и тези практики. Накрая, в контекста на това сравнение Комисията анализира последствията от СИЕ, които публичните органи биха могли да очакват при присъединяването на Унгария към Европейския съюз, и дали те биха могли да очакват по-добър баланс между положителни и отрицателни последствия от други видове споразумения.
2.a) Кратко описание на търговските практики на европейските пазари на електроенергия, които имат значение за оценката на наличието на предимство в рамките на СИЕ
(195)
В своето разследване на сектора на пазарите на електроенергия в Европа (55), Комисията подробно обясни условията, ръководещи търговията с електроенергия на европейските пазари за търговия на едро.
(196)
В зависимост от периода на доставка, основната част от електроенергията може да се търгува на спотови и форуърдни пазари. Спотовите пазари са предимно пазари за извършване на сделки за следващия ден, на които електроенергията се търгува един ден преди извършване на физическото доставяне. Търговията с електроенергия на борсите за спотови продукти винаги се основава на пределни цени, които гарантират единствено покриване на краткосрочни пределни разходи (56).
(197)
На форуърдните пазари електроенергията се търгува за доставка по-нататък във времето. Форуърдните продукти включват седмични, месечни, тримесечни и годишни продукти. Както спотовите, така и форуърдните продукти могат да се търгуват на енергийни борси или на пазари „на гише“. В резултат от постоянните арбитражи цените на идентични продукти на енергийните борси и пазарите „на гише“ са с тенденция на сближаване. Поради това енергийните борси имат тенденция да определят референтни цени за всички спотови и форуърдни продукти и следователно за целия пазар за търговия на едро.
(198)
Освен това цената на форуърдните продукти е резултат от очакванията на участниците на пазара по отношение на бъдещи развития на цените на спотовите пазари. Понеже участниците на пазара сключват форуърдни договори, тъй като предпочитат сигурност на цените пред неизвестните спотови цени в бъдеще, форуърдните цени също включват елемент на риск. На практика цените на форуърдните продукти включват централен елемент, който отразява очакванията на участниците на пазара по отношение на развитието на спотовите цени и, в зависимост от това дали оценяват високо сигурността на цените, премия за риск или отстъпка, макар че на практика най-често това е премия. Следователно спотовите цени представляват референтни стойности за всички цени на електроенергията. Ако е налице борса за спотови продукти, цените на тази борса представляват референтни стойности за целия пазар. На много пазари за търговия на едро купувачите обикновено се опитват да покрият голяма част от своите очаквани нужди с форуърдни договори, за да имат видимост по отношение на своите разходи. Допълнителните нужди към нуждите, обхванати от форуърдни договори, се покриват чрез покупки на спотовите пазари.
(199)
В разследването на сектора на електроенергията бе отбелязано, че освен стандартизираната търговия на борси и на пазари „на гише“, налице са и „адаптирани двустранни трансакции“. Тези договори могат да бъдат много различни по отношение на доставените продукти или услуги и цените на такива трансакции обикновено не се съобщават. В условията на конкурентен пазар обаче наличието на стандартизирано търгуване на енергийни борси и на пазари „на гише“ неизбежно оказва въздействие върху такива трансакции, тъй като даден производител или вносител не би се съгласил да сключи адаптиран двустранен договор, който би му предложил очевидно по-лоши условия от стандартизиран спотов или форуърден договор. Поради това стандартизираните спотови и форуърдни договори на европейските пазари за търговия на едро съставляват подходяща основа за сравнение при оценка на наличието на предимство, предоставено на производителите чрез СИЕ.
(200)
На форуърдните пазари най-дългият период за доставка е една година. Най-голямата продължителност между сключването на договора и началото на действителния период на доставка е четири години в NordPool (скандинавските държави), три години в Powernext (Франция), пет години в UKPX (Обединеното кралство) и шест години в EEX (Германия). На някои борси, например OMEL в Испания, не се сключват форуърдни договори. Стандартизиран форуърден договор задължава доставчика да осигурява определено количество електроенергия на цена, договорена предварително, за максимален период от една година, започващ в рамките на максимум 6 години от сключването на договора. Размерът на тези времеви рамки е значително по-малък от обичайното амортизиране и жизнен цикъл на всяко съоръжение за производство на електроенергия. Следователно при нормални пазарни условия и дори ако търгуват повечето от своята продукция под формата на форуърдни договори, производителите нямат видимост по отношение на цените и обема на продажбите в рамките на амортизирането и жизнения цикъл на активите за производство на електроенергия. Освен това, тъй като цените са фиксирани предварително, производителите поемат риска техните разходи да превишат договорените цени. Този риск не е пренебрежим, по-специално поради нестабилността на разходите за гориво, което за повечето производствени технологии е основният компонент на променливите разходи. В допълнение производителите са изправени пред натиск от конкуренцията, тъй като трябва да подновяват своите форуърдни договори значителен брой пъти в рамките на жизнения цикъл на техните активи за производство на електроенергия и поради това трябва да адаптират своите оферти към развиващите се конкурентни условия.
(201)
Договорите, които включват запазване на производствен капацитет, могат да се срещнат и на пазарите за търговия на едро под формата на „права на тираж“, които поради това е полезно да се сравнят със СИЕ. Придобиването на права на тираж се състои в запазване на част от производствения капацитет на дадена електроцентрала, обикновено за очаквания жизнен цикъл на електроцентралата, и заплащане на „такса за капацитет“ на оператора на централата, която отговаря на капитала и постоянните разходи, свързани със запазения капацитет. Техническите рискове се понасят от оператора на централата. Притежателят на правата на тираж може да определи нивото на запазения капацитет и плаща на оператора на електроцентралата цена, която отговаря на променливите разходи, понесени за производството на електроенергия от запазения капацитет.
(202)
С цел по-нататъшна оценка на наличието или отсъствието на предимство в рамките на СИЕ е полезно да се проучи и положението на големи бизнес или индустриални крайни потребители, въпреки че те не въздействат на пазарите за търговия на едро, а на пазарите за търговия на дребно (надолу по веригата). Тъй като понякога производителите доставят директно електроенергия на големи бизнес или индустриални потребители, сравнението със СИЕ е уместно.
(203)
Разследването на сектора на електроенергия показа, че е обичайна практика доставчиците на електроенергия да сключат договори с фиксирани цени с големи бизнес или индустриални потребители. Продължителността на такива договори обикновено е сведена до една или две години. Те обикновено предвиждат график за доставки въз основа на предишното потребление. Цената се основава на цени за търговия на едро на форуърдните пазари и съдържа други елементи на разходи като очаквани разходи за балансиране или маржа на доставчика. Отклонението от графика за доставки на договора води до прилагане на клауза за неустойка, която задължава купувача да плати за енергия, от която не се нуждае, или да плати допълнителна сума. В това отношение такива договори могат да се считат за базирани на минимално гарантирано изкупуване в комбинация със запазване на капацитет (57).
(204)
Трябва да се проучи и друг вид споразумение с цел оценка на предимството в рамките на СИЕ, а именно договори, сключени за предоставяне на балансиращи услуги за оператори на преносни системи (ОПС). Тъй като електроенергията не може да се съхранява, търсенето и предлагането трябва да бъдат съгласувани във всеки един момент. Ако търсенето или предлагането се отклонят от прогнозите и доведат до нужда от допълнително производство, операторът на преносната система носи отговорността да отправи искане към определени производители да увеличат производството в кратък срок. За да се гарантира наличността на производствен капацитет за справяне с такива ситуации, ОПС запазват капацитет в съоръженията за производство, които могат да изменят своето ниво на производство в кратък срок. В Унгария, при отсъствието на нефтена електроцентрала, централите, използващи за гориво природен газ, са с най-подходящите технически характеристики за предоставяне на тези услуги.
(205)
Разследването на сектора на електроенергия осигури преглед на практиката на европейските ОПС по отношение на договори за запазване на капацитет за осигуряване на балансиращи услуги. Този преглед показва, че капацитетът се запазва посредством търгове с подаване на оферти. За стандартна продължителност може да се счита една година, което осигурява гъвкавост на ОПС да адаптират размера на запазения капацитет към действителните си нужди. Договорите като цяло посочват техническите характеристики на изискваната услуга, запазения капацитет и цена или за предоставената електроенергия, или за електроенергията и капацитета.
2.б) Сравнение на СИЕ със стандартните търговски практики
(206)
Комисията сравни задължението за изкупуване, заложено в СИЕ, с основните характеристики на стандартните форуърдни и спотови договори, договорите с „права на тираж“, дългосрочните договори, сключени от големи крайни потребители, и договорите, сключени между производители и ОПС за осигуряване на балансиращи услуги.
(207)
От описанието, представено в съображения 195-200, следва, че комбинацията от дългосрочно запазване на капацитет, минимално гарантирано изкупуване и механизми за определяне на цените, обхващащи променливи, постоянни и капиталови разходи, не отговаря на обичайните договори на европейските пазари за търговия на едро и че те предпазват производителите от повече рискове отколкото стандартните спотови и форуърдни договори.
(208)
Търговията с електроенергия на борси за спотови продукти винаги се основава на пределни цени, които гарантират само покриване на краткосрочни пределни разходи, а не на всички постоянни и капиталови разходи. Освен това на спотовите пазари дадено дружество за производство на електроенергия няма сигурност по отношение на нивото на използване на своя производствен капацитет. Този риск е много по-висок отколкото риска за повечето производствени сектори и се дължи на факта, че е невъзможно електроенергия да се съхранява по икономичен начин, което е много специфична характеристика на тази индустрия. Ако в даден момент електроенергия, достатъчна за отговаряне на търсенето, се предлага на по-ниски цени от предлаганите от определен производител за едно от неговите съоръжения за производство на електроенергия, това съоръжение няма да бъде използвано, което означава, че неговият производствен капацитет ще бъде изгубен за съответния период.
(209)
Поради това продажбите на спотовите пазари включват значителна степен на несигурност по отношение на възстановяването на постоянни и капиталови разходи и нивото на използване на производствения капацитет.
(210)
Форуърдните пазари, чиито цени произтичат от спотовите цени, също не предлагат сигурност на производителите, че всички техни постоянни и капиталови разходи се покриват от техните продажби, защото цените са фиксирани предварително. Ако разходите за гориво неочаквано се увеличат в рамките на периода на доставка, разходите за производство на електроенергия могат да превишат определената предварително цена. На форуърдните пазари рискът по отношение на използването на производствения капацитет е по-нисък от този на спотовите продукти поради по-дългия период на форуърдните договори. Но дори ако даден производител е в състояние да продаде по-голямата част от своята продукция чрез форуърдни договори, той има видимост по отношение на процента на използване на неговите съоръжения за производство на електроенергия за ограничен период от време в сравнение с целия им жизнен цикъл.
(211)
Заинтересованите страни подчертават, че производителите действително поемат големи рискове по своите СИЕ, по-специално рискове във връзка с изграждане, регулиране, околна среда, поддръжка и данъчни/финансови рискове. Комисията признава, че СИЕ не елиминират всички рискове, свързани с обслужването на електроцентрала. Действително тези елементи на риск, изброени от производителите в техните мнения, без съмнение се понасят от самите производители. Те обаче отговарят на обичайните рискове, които всеки участник на пазара за производство на електроенергия би трябвало да понесе, включително при продажбите на стандартни спотови или форуърдни пазари. Въпреки това търговските рискове, свързани с промените на разходите за производство на електроенергия, и по-специално разходите за гориво, рискът, свързан с промените в цените на електроенергията за крайните потребители, и рискът, свързан с промени в търсенето на електроенергия от крайните потребители, се носи от MVM в рамките на значителна част от (или за цялата продължителност на) жизнения цикъл на активите в съответствие със СИЕ.
(212)
Заинтересованите страни също така се аргументират в своите мнения, че запазването на капацитет за MVM е водело до влошаване на положението за тях, тъй като те не се могли да използват този капацитет за други цели, различни от продажби на MVM. Системата на гарантирано минимално изкупуване обаче до голяма степен смекчава това ограничение. Системата на минимално гарантирано изкупуване следва да се разглежда като гаранция за производителите, че няма да бъдат възпрепятствани да използват своя капацитет за производство и продажба на електроенергия, ако MVM не използва своя запазен капацитет. Всъщност, както се показва от следващата таблица, минималното гарантирано изкупуване е отговаряло на процент на използване на запазения капацитет, който е надвишавал средния процент на използване на общия наличен капацитет в Унгария.
Таблица 5
Минимално гарантирано изкупуване и запазен капацитет
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Гарантирано изкупуване (GWh)
23 234
23 528
23 516
Запазен капацитет (MW)
4 242
4 460
4 481
Съотношение между минималното гарантирано изкупуване и запазения капацитет (брой часове годишно)
5 477
5 275
5 248
Съотношение между нетното производство на електроенергия и нетния наличен производствен капацитет за всички унгарски съоръжения за производство на електроенергия (брой часове годишно)
4 272
4 225
4 601
(213)
Следователно спотовите и форуърдните договори включват много по-високо ниво на риск за производителите отколкото СИЕ, които осигуряват сигурност както по отношение на възстановяването на постоянни и капиталови разходи, така и по отношение на нивото на използване на производствения капацитет.
(214)
Що се отнася до правата на тираж, основната разлика между тази форма на споразумение и СИЕ се състои в това, че правата на тираж обикновено не са свързани с минимално гарантирано изкупуване. Притежателят на правата на тираж поема търговските рискове, свързани с продажбата на произведената електроенергия от запазения капацитет. Той обаче има сигурността, че ще е в състояние да продаде цялата тази електроенергия на цени, които покриват поне променливите разходи, защото може да реши да не произвежда електроенергия, ако цените паднат под променливите разходи. Тази сигурност не се осигурява от СИЕ на MVM, поради наличието на задължения за минимално изкупуване в полза на производителите.
(215)
Що се отнася до стандартните дългосрочни договори за изкупуване, сключени от големи потребители, ясно е, че те са много по-изгодни за купувача отколкото СИЕ за MVM, защото цената, която обикновено е фиксирана за цялата продължителност на договора, обикновено не се индексира спрямо параметри като разходи за гориво, чието развитие в рамките на действието на договора е непредвидимо, и която не е установена по такъв начин, че да покрива постоянни и капиталови разходи, тъй като зависи от ценовите оферти на пазарите за търговия на едро. Купувачите действително имат интерес да сключат дългосрочни договори само ако тези договори им осигуряват някаква възможност за хеджиране срещу промените на пазара на електроенергия, и по-специално срещу промени, свързани с нестабилност на разходите за гориво. Поради тази причина, даден купувач би имал икономически интерес от дългосрочен договор от този тип само ако продавачът предлага да участва в риска, свързан с промените в разходите за гориво, или ако производствената технология гарантира стабилни разходи за гориво, както е при водноелектрическите централи и, при определени условия, при атомните централи. Освен това тези договори обикновено се сключват за много по-кратки периоди от СИЕ и поради това дават на купувачите възможността да променят доставчиците, ако конкурентите предлагат по-добри цени. За да получат най-ниските възможни цени, купувачите обикновено използват тръжни процедури.
(216)
Договорите за балансиращи услуги са от значение за оценката на наличие на предимство между СИЕ, защото малка част от капацитета, запазен в съответствие със СИЕ, се определя от MVM за осигуряване на балансиращи услуги за ОПС (58). На практика, MVM ежегодно продава капацитет на ОПС като пакет и използва част от капацитета, запазен в съответствие със СИЕ за тази цел. На практика това означава, че производителите не носят риска, свързан с ежегодните търгове с подаване на оферти (59), и несигурността по отношение на количеството енергия, която ще осигуряват. От тяхна гледна точка, договорните условия, които уреждат предоставянето на балансиращи услуги, са тези в СИЕ. Както обаче е показано в съображение 204, спецификациите на СИЕ, по-специално тяхната голяма продължителност и наличието на минимално гарантирано изкупуване, не могат да бъдат оправдани с търговски основания, дори за осигуряването на балансиращи услуги. Комисията признава, че в Унгария малко съоръжения за производство на електроенергия са в състояние да осигурят необходимите балансиращи услуги на ОПС, както се заявява от заинтересованите страни, но стигна до заключението, че дори при такива условия предлаганите от СИЕ условия отиват отвъд това, което ОПС може да счете за приемливо от търговска гледна точка.
(217)
Това сравнение показва, че СИЕ структурно осигуряват повече гаранции на производителите от стандартните търговски договори. Така производителите са в по-изгодно положение от това, в което биха се намирали на свободния пазар без своите СИЕ. С цел приключване на оценката за наличие на предимство е необходимо да се оценят положителните и отрицателните въздействия, които публичните органи биха могли да очакват от СИЕ при присъединяването на Унгария към Европейския съюз и да се провери дали те биха могли да очакват по-добър баланс между положителните и отрицателните въздействия от други подходи въз основа на стандартните търговски практики.
2.в) Предвидими последствия от СИЕ за публичните органи в контекста на сравнението със стандартните търговски практики на купувачите на европейските пазари на електроенергия
(218)
Публичните органи биха могли да очакват от СИЕ, че MVM би било в състояние да осигури достатъчно електроенергия, за да отговори на нуждите на пазара на комунални услуги в рамките на дълъг период от време.
(219)
Те обаче не биха имали сигурност по отношение на нивото на цените, които MVM би трябвало да заплати в рамките на същия период, защото СИЕ не осигуряват хеджиране срещу рискове от промени на цените, които се дължат най-вече на промени в разходите за гориво.
(220)
Освен това комбинацията от дългосрочно запазване на капацитет и свързаното с това минимално гарантирано изкупуване лишава публичните органи от възможността да се възползват от по-привлекателни цени, предлагани от други производители и вносители. Капацитетът и минималното гарантирано изкупуване в съответствие със СИЕ, дългосрочните договори за внос, сключени от MVM, и количествата, купени от него в съответствие със системата за задължително изкупуване (60), са били достатъчни за покриване на неговите нужди. Така MVM не е било в състояние да разнообрази своето портфолио на доставки, макар че е имало алтернативен производствен капацитет. През 2004 г. няколко производители на електроенергия не са имали сключени дългосрочни споразумения за изкупуване на електроенергия. СИЕ на две електроцентрали с капацитет на инсталациите от 470 MW са изтекли в края на 2003 г., което значително е увеличило капацитета за доставки извън СИЕ. Около 700 MW вносен капацитет не се обхваща от дългосрочни договори за внос и е могъл да се използва от MVM за внос на електроенергия, ако то не е било обвързано от системата на запазен капацитет и минимално гарантирано изкупуване.
(221)
Както е показано в следващите съображения, очевидно е, че при присъединяването на Унгария към Европейския съюз през 2003 г. и 2004 г. системата на запазен капацитет и минимално задължително изкупуване, създадена в съответствие с модела на единствен купувач, според която цялата електроенергия, употребявана в Унгария, е преминавала през MVM, ще доведе до значителен риск MVM да бъде длъжно в съответствие със СИЕ да купува електроенергия, надвишаваща неговите нужди.
(222)
Важен елемент, който трябва да бъде взет предвид в това отношение, е частичното отваряне на пазара на електроенергия през 2003 г. На 18 декември 2001 г. унгарският парламент прие Закон за енергетиката II, с който позволи на големи потребители, определени като тези, които употребяват над 6,5 GW/година, да станат „отговарящи на критериите потребители“ и така да им се даде право да избират своя доставчик на електроенергия. Тази законодателна мярка, която влезе в сила на 1 януари 2003 г., доведе до създаването, заедно със съществуващия преди това сегмент на комунални услуги, на свободен пазар, където цените се образуват в съответствие с принципа на търсене и предлагане. Предвидимото въздействие на тази мярка бе намаляване на количествата, необходими на MVM за доставяне на регионалните дружества за разпределение за задоволяване на търсенето в сегмента на комунални услуги. Следващата таблица показва постоянното увеличение на количествата, продавани в действителност на свободния пазар между 2003 г. и 2006 г., и съответното намаляване на количествата, продавани действително в сегмента на комунални услуги чрез регионалните дружества за разпределение.
Таблица 6
Продажби на пазара за търговия на дребно (регулиран сегмент и свободен сегмент)
(GWh)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Общо потребление
33 584
33 836
34 596
35 223
Продажби в свободния сегмент
3 883
7 212
11 685
13 057
Продажби в регулирания сегмент
29 701
26 624
22 911
22 166
Източник: Статистически данни на унгарската система за електроенергия, 2006 г. ()
(223)
Между 2003 г. и 2006 г. количествата, продадени в сегментна на публични услуги, които отговарят на действителните покупателни нужди на MVM, са намалели с 25 %. Намаляването на нуждите на MVM като цяло е било предвидимо при присъединяването на Унгария към Европейския съюз, особено в контекста на значителната разлика между официалните цени в сегмента на публични услуги (цени, плащани от потребителите на регионалните дружества за разпределение) и цените, наблюдавани в свободния сегмент през 2003 г. и 2004 г.
Таблица 7
Ценови разлики между регулирания сегмент и свободния сегмент на пазара за търговия на дребно през 2003 г. и 2004 г.
(HUF/kWh)
2003 г.
2004 г.
Средна цена на свободния пазар
11,1
12,7
Средни цени в сектора на публични услуги (62)
19
21,1
Източник: Статистически данни на унгарската система за електроенергия, 2006 г.
(224)
Цените на свободния пазар действително са представлявали очевидни стимули за отговарящите на критериите потребители да се възползват от своите права на допустимост. През 2003 г. и 2004 г. също така е било известно, че предстоящото присъединяване на Унгария към Европейския съюз ще доведе до влизане в сила на втората директива относно електроенергията (63) и следователно получаване на права на допустимост от страна на всички потребители, считано от 1 юли 2007 г., което ще доведе до допълнително намаляване на нуждите на MVM в рамките на много по-кратък период от време от оставащия срок на действие на СИЕ.
(225)
Следователно през 2003 г. и 2004 г. е било ясно, че СИЕ, изготвени в контекста на модела на единствен купувач, според който цялата електроенергия, необходима на унгарския пазар, е преминавала през MVM, не само биха попречили на MVM да разнообрази своето портфолио на доставки и да получи по-изгодни цени, като насърчава конкуренция между доставчиците си, но вероятно биха довели до задължението MVM да купува повече електроенергия от действителните си нужди.
(226)
Този риск всъщност е бил идентифициран от публичните органи. През 2002 г. унгарското правителство издава указ (64), който задължава MVM да започне предоговаряне на СИЕ с всички производители с оглед адаптиране на размера на запазения капацитет. Макар че този указ не изисква прекратяването на СИЕ, сам по себе си той е ясна индикация, че размерът на запазения капацитет по СИЕ (и съответно минималното гарантирано изкупуване) е бил твърде висок в контекста на постепенното либерализиране на пазара за търговия на дребно. Този указ също така въвежда възможност за MVM при евентуален неуспех да приключи преговорите с производителите да продава капацитет и електроенергия, които доказано превишават необходимото в действителност количеството за доставки на регулирания сегмент, чрез три „механизма за освобождаване“: търгове за капацитет с явно наддаване, търгове за капацитет с подаване на оферти и продажби чрез виртуална интернет платформа за търговия, наречена „пазара“ („Piactér“). Макар че формата на тези три механизма варира, всички те по същество представляват предложения за продажба от страна на MVM на свободния пазар, под формата на форуърдни продукти за доставка на по-късен етап, на излишната електроенергия, от която то не се нуждае за доставки в сектора на комунални услуги, но която трябва да купи в съответствие с условията на СИЕ.
(227)
Следващата таблица показва данни относно първите три търга с явно наддаване, проведени от MVM. Тя показва, че цените, получени от MVM за електроенергията, продадена чрез механизмите за освобождаване, са били значително по-ниски от цените, платени за същата електроенергия в съответствие със СИЕ.
Таблица 8
Първите три търга с явно наддаване на MVM
Първи търг с явно наддаване юни 2003 г.
Втори търг с явно наддаване декември 2003 г.
Трети търг с явно наддаване юни 2004 г.
Продукти за базово натоварване
Количества продадена електроенергия (GWh)
375
240
133
Продажни цени на търговете с явно наддаване (HUF/kWh)
8,02
9,5
8,4
Продукти за невърхово натоварване
Количества продадена електроенергия (GWh)
259
421
Продажна цена на търговете с явно наддаване
5,6
3,5
Средни годишни цени по СИЕ
2003 г.
2004 г.
11,3
11,7
(228)
Унгарското законодателство всъщност е очаквало този ефект и е предвидило компенсация, която да се изплаща от унгарската държава на MVM за загубите, понесени поради разликата между цената, плащана за освобождаваните чрез търговете с явно наддаване количества, и продажните цени, получавани на пазара. Компенсацията, платена на MVM, е била в размер на 3,8 млрд. HUF през 2003 г. (65). В съответствие с годишния доклад на MVM за 2004 г. през 2004 г. компенсацията се е увеличила с 2,4 млрд. HUF.
(229)
От гледна точка на публичните органи е ясно, че такава система не може да бъде обоснована от търговска гледна точка, тъй като тя представлява субсидиране на продажбите на производителите за доставки в сегмента на свободния пазар.
(230)
Следващата таблица показва общите количества електроенергия, продадена от MVM чрез каналите за освобождаване между 2003 и 2004 г., въз основа на информацията, предоставена от Унгария на 24 септември 2007 г. и 21 април 2008 г.
Таблица 9
Количества, продадени от MVM чрез механизмите за освобождаване
(TWh)
Година
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Общи продажби от MVM чрез механизмите за освобождаване (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
Ясно е, че при нормални пазарни условия купувачите не сключват договори, водещи до значителен риск да бъдат принудени да купуват повече електроенергия от тази, която им е необходима, и да понесат значителни загуби при препродажбата на тази електроенергия. Този риск теоретично присъства във форуърдните договори и дългосрочните договори, сключени от големи крайни потребители, но в много по-малка степен.
(232)
Продължителността на форуърдните договори е значително по-малка от тази на СИЕ. Купувачът има много по-добра видимост за своите нужди за тези времеви рамки отколкото за период, обхващащ от 15 до 27 години. Освен това купувачите имат тенденция да покриват само част от своите очаквани нужди с форуърдни договори, като купуват всякакви допълнителни количества, от които се нуждаят, на спотовите пазари.
(233)
Дългосрочните договори, сключени от големи крайни потребители, също водят само до ограничен риск от прекомерно изкупуване поради тяхната ограничена продължителност и също така защото потреблението на големи индустриални и бизнес крайни потребители, които сключват такива договори, по правило е стабилно и предвидимо, а случаят на MVM не е такъв поради причините, описани по-горе.
(234)
Освен това полезно е да се припомни, че в съответствие с форуърдните договори или дългосрочните договори за изкупуване, сключени от крайни потребители, купувачите се ангажират да купят определено количество електроенергия няколко месеца или години преди осъществяване на действителната доставка, тъй като техният договор за изкупуване осигурява хеджиране срещу промени в цените. Тази изгода не присъства в СИЕ, тъй като цените обхващат променливите разходи, които могат да се увеличат в непредвидим размер поради променливостта на цените на горивата.
(235)
Комисията заключава, че изгодите, получени от страна на публичните органи от СИЕ, не предвиждат хеджиране на цените на електроенергията, което средностатистическият оператор на пазара би очаквал от един дългосрочен договор, и водят до значителни рискове от принудително купуване електроенергия, която надвишава действителните нужди, и понасяне на загуби при препродажбата на излишните количества. Тези рискове са били добре известни на унгарските органи при присъединяването на Унгария към Европейския съюз. Сравнението между СИЕ и стандартните търговски практики на европейските пазари на електроенергия показва, че купувач, който действа от чисто търговски съображения, не би приел такива неблагоприятни последствия, би избрал други стратегии за купуване и би сключил различни видове споразумения в съответствие със стандартните търговски практики.
(236)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че основните принципи на СИЕ водят до предимство за производителите на електроенергия отвъд нормалното търговско предимство. В това отношение е от изключителна важност да се подчертае, че основните принципи на СИЕ, т.e. дългосрочното запазване на капацитет, минималното гарантирано изкупуване и механизмите за определяне на цените, основани на такса за капацитет и такса за електроенергия, които покриват постоянни, променливи и капиталови разходи, не могат да се изолират и оценяват поотделно. Наличието на предимство е именно комбинацията от тези елементи. Както бе показано по-горе, голямата продължителност на СИЕ допринася в голяма степен за наличието на предимство.
3. Въздействието на СИЕ върху пазара в периода след присъединяването на Унгария към Европейския съюз
(237)
В своите мнения заинтересованите страни се аргументират, че цените, прилагани в съответствие със СИЕ, не са по-високи от пазарните цени на едро. Електроцентрала Mátra по-специално подчертава, че нейните цени са конкурентоспособни, защото разполага със собствена мина за въглища, поради което е с ниски миннодобивни разходи. Следователно те заключават, че не се облагодетелстват от никакво предимство.
(238)
Комисията не може да се съгласи с тази линия на аргументиране.
(239)
Първо, както бе подробно изложено по-горе, действително плащаната в съответствие със СИЕ цена е едно последствие от СИЕ, но не представлява същината на предимството, което се съдържа в тях. Мненията от страна на банковите институции, посочени по-горе (вж. по-специално съображения 175 и 176) също потвърждават, че всички елементи в СИЕ, които гарантират на съоръженията за производство възвръщаемост от инвестирането на активите и предпазват производителите от търговските рискове, присъщи на тяхната дейност, заедно съставляват същността на предимството на тези споразумения.
(240)
Второ, разликата в цената в сравнение с пазарните цени зависи до голяма степен от голям брой фактори, свързани с развитието на пазара, които са независими от СИЕ и които могат да бъдат оценени само a posteriori. Цените съгласно СИЕ са единични цени в определен момент; те не вземат под внимание предимството, произтичащо от всички други елементи на СИЕ, например капацитета и количествата, които производителите биха могли да продадат, ако техните продажби зависеха от търсенето на пазара. Както бе изложено по-горе, Комисията счита, че във всички оценявани СИЕ е налице присъщо икономическо предимство за производителите, независимо дали те в определен момент действително водят до цени над пазарните цени.
(241)
С цел пълнота на отговорите на Комисията на получените мнения и за по-добро разбиране на последствията от СИЕ в това отношение Комисията все пак сравни действително прилаганите цени съгласно СИЕ с цените, използвани в частта от пазара за търговия на едро, която не е обхваната от СИЕ.
(242)
В това сравнение Комисията не взема предвид цените за 2007 г., тъй като през тази година (по-точно от 9 декември 2006 г. до 31 декември 2007 г.) цените съгласно СИЕ са били замествани от официални цени. Следователно прилаганите цени не отразяват задължително точните цени, до които прилагането на ценовите формули съгласно СИЕ биха довели.
(243)
Следователно Комисията сравни прилаганите цени съгласно СИЕ с цените на свободния пазар за периода 2004-2006 г.
Таблица 10
Средната цена на електроенергията, продадена на MVM в съответствие със СИЕ (67)
HUF/kWh
Електроцентрала със СИЕ
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Dunament, блокове F
[…]
[…]
[…]
Dunament, блок G2
[…]
[…]
[…]
Tisza II
[…]
[…]
[…]
Pécs
[…]
[…]
[…]
Csepel II
[…]
[…]
[…]
Kelenföld
[…]
[…]
[…]
Újpest
[…]
[…]
[…]
Kispest
[…]
[…]
[…]
Mátra
[…]
[…]
[…]
Paks
[…]
[…]
[…]
Таблица 11
Количество и средни цени на електроенергията, продадена от националните производители без СИЕ на свободния пазар (68)
Електроцентрала
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Mátra (блокове […])
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértes
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti, блок […]
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsod
[…]
[…]
18 301
11,25
n.a. (69)
AES Tiszapalkonya
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Таблица 12
Количество и средна цена на внесената електроенергия, купена от MVM (70)
Внос
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Украйна чрез Словакия ([…] (71)
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
Швейцария чрез Словакия ([…] (71))
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
Швейцария ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
От 2003 г. насам в съответствие със Закон за енергетиката II (73) MVM е освобождавало излишната електроенергия (т.e. електроенергия, превишаваща нужното количество за сегмента на комунални услуги) за доставка на конкурентния пазар чрез три канала за освобождаване: i) публични търгове за производствен капацитет с явно наддаване за, ii) търгове за капацитет с подаване на оферти и iii) неговата виртуална онлайн платформа за търговия „Piactér“. Таблицата по-долу показва средните цени, постигнати при тези продажби:
Таблица 13
Средни цени, постигнати на търговете за капацитет с явно наддаване, търговете за капацитет с подаване на оферти и „пазара“ на MVM (74)
Година на доставка на продадения продукт (75)
Среднопретеглена цена на търговете за капацитет с явно наддаване
(HUF/kWh)
Година на търговете с подаване на оферти и продажбите на „пазара“
Средна цена на търговете с подаване на оферти и на „пазара“
(HUF/kWh)
2004 г.
4,7
2004 г.
6,5
Търг с явно наддаване от 17.6.2004 г.
Невърхово: 3,48
Базово: 8,4
2005 г.
5,4
2005 г.
8,1
Търг с явно наддаване от 9.12.2004 г.
Невърхово: 4,54
Базово: 8,32
Търг с явно наддаване от 10.6.2005 г.
Невърхово: 4,6
Базово: 8,5
Търг с явно наддаване от 21.7.2005 г.
Базово: 9,3
Върхово: 10,42
2006 г.
9,9
2006 г.
9,1
Търг с явно наддаване от 9.11.2005 г.
Невърхово: 6,02
Базово: 9,74
Върхово: 11,76
Търг с явно наддаване от 31.5.2006 г.
Базово: 11,33
(245)
Горепосочените стойности показват, че на нивото на търговията на едро средните цени, при които се е продавала електроенергия в конкурентния сектор в Унгария през 2004 г., са варирали между 4,7 и 12,76 HUF/kWh. От производителите със СИЕ атомната електроцентрала Paks и Mátra са продавали на MVM на цени в тези рамки. Dunament […] е продавала своята електроенергия съгласно СИЕ на цена от […], най-високата цена ([…]), постигана без СИЕ. Всички останали производители са получили от MVM средна цена между 13,86 и 25,46 HUF/kWh. Тези цени са с 10 % до 100 % по-високи от най-високата цена на свободния пазар.
(246)
През 2005 г. цените на продажбите извън оценяваните СИЕ са варирали между 5,4 и 12,91 HUF/kWh. От производителите със СИЕ единствено електроцентрали Paks и Mátra са продавали електроенергия съгласно техните СИЕ в рамките на този ценови обхват. Всички останали производители са получили за своята електроенергия съгласно СИЕ средна цена между 13,99 и 25,64 HUF/kWh. Тези цени са с 10 % до 100 % по-високи от най-високата цена на свободния пазар.
(247)
През 2006 г. цените на продажбите извън въпросните СИЕ са варирали между 9,1 и 14,27 HUF/kWh. От производителите със СИЕ единствено електроцентрали Paks и Mátra са продавали електроенергия съгласно техните СИЕ в рамките на този ценови обхват (при Paks в действителност под най-ниската цена на свободния пазар). Всички останали производители са получили за своята електроенергия съгласно СИЕ средна цена между 16,67 и 33,49 HUF/kWh. Тези цени са с 15 % до 135 % по-високи от най-високата цена на свободния пазар.
(248)
Изчисленията по-горе се основават на средни ценови стойности, т.e. те не изчисляват отделно невърхови, базови или върхови цени. Производителите, които продават основно продукти за върхово натоварване при отсъствие на СИЕ (76), се аргументират, че техните цени не следва да се сравняват с цените за базово натоварване. Действително, Комисията признава, че цените за електроенергия при върхово натоварване обикновено са по-високи от тези на електроенергията при базово натоварване. При сравнение на тези цени с цените на свободния пазар (напр. на търговете за електроенергия с явно наддаване от страна на MVM) продуктите за върхово натоварване показват средно ниво на цени около 10 %-30 % над цените за базово натоварване.
(249)
Когато обаче се сравняват цените на Csepel, Dunament F и […] с цените за върхово натоварване, постигнати на търговете за капацитет с явно наддаване, може да се види, че техните цени са били по-високи от цената на всеки друг продукт за върхово натоварване, получен на търговете с явно наддаване през тези години. Освен това сред производителите, продаващи електроенергия без СИЕ на свободния пазар и изброени в таблица 11 по-горе, има някои (напр. централа EMA), които са продавали също и продукти основно за върхово натоварване.
(250)
Сравнението по-горе показва, че цените съгласно СИЕ на производителите със СИЕ в периода между 2004 г. и 2006 г., с изключение на електроцентрали Paks и Mátra, в действителност са били по-високи от най-високите цени на свободния пазар.
(251)
Следователно Комисията изразява несъгласие с аргументите на заинтересованите страни, че цените по техните СИЕ не са били по-високи от цените на свободния пазар.
(252)
Що се отнася до електроцентрали Paks и Mátra, таблиците по-горе показват, че техните цени са били под най-високите цени, постигнати на свободния пазар. Цените на електроцентрала Mátra са били в сегмента с по-високи цени сред цените на свободния пазар. Макар че нейните цени в действителност вероятно са били по-конкурентоспособни от повечето цени по СИЕ, Комисията не може да изключи вероятността електроцентралата да не е била в състояние да постигне най-малкото същите цени без своето СИЕ. Комисията отбелязва, че цените, които Mátra е постигнала от продажби от своите блокове без СИЕ, са били значително по-ниски от цените съгласно нейното СИЕ.
(253)
Комисията осъзнава, че цените, постигнати в сектора на свободния пазар (без СИЕ), не могат да се считат за отговарящи на точната пазарна цена, която производителите биха постигнали без СИЕ, ако СИЕ не бяха съществували през въпросния период. СИЕ, които обхващат приблизително 60 % от пазара за производство, без съмнение оказват въздействие върху цените на останалата част от пазара. Това сравнение обаче дава представа за размера на разликата между цените съгласно СИЕ и действително наблюдаваните цени „не по СИЕ“.
(254)
Електроцентрали Budapest и Csepel се аргументираха, че СИЕ следва да се разглеждат като изпълняващи УОИИ с цел сигурност на доставките на електроенергия. Те считат, че изпълняват критериите, заложени в решението Altmark, което означава, че техните СИЕ не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(255)
Комисията анализира тези аргументи и не може да се съгласи с тях поради следните причини.
(256)
В съответствие със законодателството на Общността държавите-членки разполагат с определени граници на свобода на действие по отношение на определянето на услуги, които считат за УОИИ. Определянето на обхвата на УОИИ в дадена държава-членка в определените от законодателството на Общността рамки е правомощие на самата държава и получателите на мерките за помощ не могат да определят тяхната собствена услуга като обществена услуга.
(257)
В хода на настоящата процедура обаче унгарските органи нито веднъж не представиха аргумента, че някой от производителите предоставя УОИИ, нито подкрепиха аргументите на производителите в тази насока.
(258)
Комисията също така счита, че СИЕ не отговарят на всички критерии, заложени в решението Altmark.
(259)
Първо, в съответствие с решението Altmark от предприятието получател всъщност се иска изпълнението на обществена услуга и задълженията, свързани с тази услуга, да са били ясно определени от държавата-членка.
(260)
MVM действително е имало задължение за сигурност на доставките в съответствие с унгарското законодателство в рамките на оценявания период, но това задължение е било общо задължение, при което единственият купувач в онзи момент е трябвало да гарантира необходимите доставки на електроенергия, за да покрие цялото търсене; то обаче не поверява на никой специфичен производител определена УОИИ.
(261)
Целта за сигурността на доставките е от много общо естество. До известна степен може да се счита, че всеки производител в сектора на електроенергията допринася към постигане на тази цел. Заинтересованите страни не представиха никакъв официален документ от унгарската държава, който ясно определя УОИИ и поверява на специфичен производител (или производители) предоставянето на тази специфична услуга.
(262)
Самите СИЕ са сходни в това отношение: те установяват задълженията на страните, но не определят специфично задължение за обществена услуга. Фактът, че всички десет електроцентрали със СИЕ трябва да запазят своя капацитет за MVM, сам по себе си не означава, че те специално са натоварени със задължение за обществена услуга. Отново, подобен подход може да доведе до заключението, че целият сектор за производство на електроенергия изпълнява УОИИ - което очевидно би било в противоречие с духа, който законодателството и практиката на Общността целят да дадат на понятието.
(263)
В настоящия случай предполагаемите задължения за обществена услуга не са били ясно определени и няма специфичен производител, от когото се изисква да изпълни подобно точно определено задължение за обществена услуга.
(264)
Заинтересованите страни се аргументират, че СИЕ са документи, които поверяват УОИИ на производителите. Но СИЕ не съдържат никакво конкретно определение на УОИИ и не се позовават на тези задължения или на правни разпоредби, които биха били основание държавата да повери УОИИ на други дружества.
(265)
В своите решения до днес (77) Комисията е изразявала становището, че сигурността на доставките би могла да бъде УОИИ, предмет на ограниченията, предвидени в член 8, параграф 4 от Директива 96/92/ЕО (който отговаря на член 11, параграф 4 от Директива 2003/54/ЕО), т.e. при условие че съответните производители използват местни източници на горива за първична енергия, за да произвеждат електроенергия, и че общият обем на енергията през никоя календарна година не превишава 15 % от общата първична енергия, необходима за производството на електроенергията, използвана от съответната държава-членка.
(266)
Единственият производител, който заяви, че използва местно гориво за първична енергия, бе електроцентрала Mátra. Електроцентрала Mátra обаче не представи никакви официални документи, показващи, че унгарската държава специфично ѝ е поверила ясно определена УОИИ.
(267)
В контекста на горепосоченото Комисията трябва да отхвърли твърдението, че СИЕ изпълняват задължение за обществена услуга в областта на сигурност на доставките.
(268)
Второ, параметрите, на чиято основа е изчислена компенсацията, е трябвало да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин и компенсацията не трябва да надхвърля необходимата сума за покриване на всички или част от понесените разходи при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения (78).
(269)
При отсъствието на ясно определение на УОИИ, които трябва да се предоставят, по-специално определение, демонстриращо ясна разлика между услугата, която трябва да се предостави, и обичайните бизнес дейности на електроцентралите, е невъзможно да се установят параметри за компенсация и/или да се определи дали компенсацията надвишава необходимата сума за покриване на разходите при изпълнение на тези задължения. Дори не е възможно да се определи точно каква е компенсацията.
(270)
Наличието на определени параметри за установяване на цените съгласно СИЕ не е еквивалентно на наличие на точни параметри за изчисляване на компенсацията за УОИИ, тъй като цената не е равна на компенсацията. Освен това фактът, че цената обхваща само разходите за производство на електроенергия плюс марж за печалба, не означава, че тя не включва никаква свръхкомпенсация, тъй като много от разходите за производство на електроенергия могат да бъдат нормални разходи, понасяни от всеки производител на електроенергия, за разлика от допълнителните разходи, свързани със УОИИ.
(271)
Трето, ако дружеството, което трябва да изпълнява задължения за обществена услуга, не е било избрано чрез процедура за обществена поръчка, необходимото ниво на компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които обичайно предприятие, добре управлявано и снабдено с адекватни средства за производство, за да отговори на изискванията за обществена услуга, би понесло при изпълнение на тези задължения, като се вземат предвид свързаните с това приходи и разумна печалба за изпълнение на неговите задължения.
(272)
Девет от десетте СИЕ са били сключени без тръжни процедури. Дори в единствената тръжна процедура за електроцентрала Kispest не е била определена специфична цел за УОИИ. Това затруднява точното определяне на частта от дейностите на електроцентралата, която би отговаряла на УОИИ, и следователно на нивото на компенсация, което не би превишило необходимата сума за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задължението за обществена услуга.
(273)
Освен това нито унгарските органи, нито заинтересованите страни не предоставиха анализ на разходите на въпросните производители в подкрепа на твърдението, че те отговарят на разходите, понасяни от обичайно предприятие.
(274)
Накрая, Комисията отбелязва, че с изключение на СИЕ на Kispest, всички останали оценявани СИЕ са били сключени без тръжна процедура.
(275)
Следователно СИЕ не отговарят на критериите от решението Altmark.
(276)
Заинтересованите страни се аргументираха, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може да се приложи към СИЕ дори ако не отговаря на критериите на решението Altmark. Съвместимостта на мярката с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО се оценява в точка 7.7 от настоящото решение.
(277)
СИЕ са били сключени с редица дружества в определен сектор от икономиката. Дружествата, облагодетелствани от въпросните СИЕ, са изброени в таблица 1 по-горе.
(278)
AES-Tisza се аргументира, че СИЕ не са избирателни, тъй като в целия сектор на електроенергия съществуват дългосрочни споразумения: между MVM и производителите, между MVM и дружествата за разпределение и за внос на електроенергия. Те се аргументират, че в резултат от законодателните мерки в Унгария през онзи период всички производители са имали споразумения с MVM и само централи с възобновяеми енергийни източници и за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия са имали по-краткосрочни споразумения.
(279)
В представената от тях информация относно мненията на заинтересованите страни унгарските органи твърдят, че важни електроцентрали и блокове на електроцентрали продават електроенергия на свободния пазар без СИЕ и без задължително изкупуване (напр. блок G1 на Dunament, електроцентрала Vértes и блокове I-II на Mátra).
(280)
Действително, има важни електроцентрали и блокове, които функционират без СИЕ (вж. примерите, предоставени от унгарските органи). Самото дружество AES притежава две електроцентрали, които не функционират със СИЕ.
(281)
Комисията отбелязва, че фактът, че дадена мярка за помощ не е насочена към един или повече специфични, предварително определени получатели, а получателите се идентифицират въз основа на редица обективни критерии, не означава, че тази мярка не предоставя избирателно предимство на нейните получатели. Процедурата за идентифициране на получателите не засяга естеството на държавна помощ на мярката (79).
(282)
Освен това от съдебната практика на Съда се потвърждава, че дори дадена мярка, която облагодетелства цял сектор в сравнение с други сектори на икономиката в съпоставимо положение, трябва да се счита за предоставяща избирателно предимство на този сектор (80).
(283)
В контекста на горепосочените възгледи Комисията заключава, че СИЕ представляват избирателна мярка.
(284)
Комисията трябва да оцени дали СИЕ включват прехвърляне на държавни средства.
(285)
Основният принцип на всички оценявани СИЕ е задължението за изкупуване от страна на MVM на фиксиран капацитет за производство и фиксирани минимални количества на цена, обхващаща постоянните и променливи разходи на електроцентралата, за период от 15 до 27 години. От икономическа гледна точка това задължение за изкупуване създава постоянно задължение за MVM да плаща определена цена за определен капацитет (такса за капацитет) и определено количество електроенергия (такса за електроенергия) на производителите на електроенергия за цялата продължителност на договора. В отделните СИЕ са заложени допълнителни финансови задължения на MVM, както е описано в глава 2 по-горе. Това постоянно прехвърляне на финансови ресурси към производителите и плащането на посочените такси е присъщо за всички СИЕ и важи за цялата продължителност на договорите. Естествено, колко по-голяма е продължителността на СИЕ, толкова по-голям е размерът на прехвърлените ресурси.
(286)
За да установи дали ресурсите, прехвърляни от MVM на производителите, представляват държавни ресурси, Комисията оцени мярката по-специално въз основа на следните съображения:
(287)
В своето решение PreussenElektra Съдът на Европейските общности проучи механизъм, при който частни дружества са били принуждавани от държавата да купуват електроенергия от специфични производители на електроенергия, на цена, определена от държавата, и по-висока от пазарната цена. Съдът постанови, че в такъв случай не е имало прехвърляне на държавни ресурси и следователно не е имало държавна помощ.
(288)
Комисията счита, че унгарската схема е значително по-различна от системата, разгледана от Съда в горепосоченото решение, по-специално поради разликата в структурата на собственост на дружествата със задължение за изкупуване.
(289)
Дружеството, върху което държавата е наложила задължение за изкупуване, е било частно в делото PreussenElektra, докато MVM изцяло се притежава от държавата. Поради това използваните ресурси са ресурси, принадлежащи на и контролирани от дружество изцяло притежавано от държавата.
(290)
В делото PreussenElektra при проследяване на парите от получателя обратно към техния източник стана ясно, че те никога не са били под пряк или косвен контрол на държавата. В настоящия случай обаче те са под държавен контрол, тъй като при тяхното проследяване обратно към източника им, може да се види, че те отиват към държавно дружество.
(291)
Комисията също така счита, че поведението на MVM може да се вмени на унгарската държава. Трябва да се добави, че унгарските органи в нито един момент от настоящата процедура не са заявявали, че СИЕ не може да се вменят на държавата и следователно че не включват прехвърлянето на държавни ресурси.
(292)
Принципът в основата на задължението за изкупуване на MVM, изготвен, за да гарантира жизнеспособността на съответните електроцентрали, може да се вмени на унгарската държава. Тъй като този основен принцип, ръководещ СИЕ през цялата им продължителност, е бил установен при тяхното сключване, Комисията трябва да проучи условията на сключване на СИЕ (т.e. обстоятелствата около установяването на този основен принцип), за да разясни дали те могат да се вменят на унгарската държава.
(293)
В своята оценка на въпроса с вменяването на държавата Комисията взе предвид по-специално следните обстоятелства:
(294)
По времето на сключване на СИЕ в съответствие със Закон за енергетиката I MVM е имало правно задължение да се гарантира сигурността на доставките в Унгария на най-ниската възможна цена.
(295)
Същият Закон за енергетиката I е изисквал от MVM да оцени търсенето на електроенергия и да предприеме разширяване на производствения капацитет въз основа на прогнозата, получена от оценката. MVM е трябвало да изготви национален план за изграждане на електроцентрали („Országos Erőműépítési Terv“), който след това е трябвало да бъде представен на правителството и парламента за одобрение.
(296)
В своите мнения унгарското правителство и всички заинтересовани страни са съгласни, че по време на тяхното сключване СИЕ са представлявали инструмента, идентифициран от унгарското правителство за гарантиране на сигурността на доставките и други правителствени цели, напр. модернизацията на енергийния сектор, по-специално по отношение на съществуващите стандарти за опазване на околната среда и необходимото преструктуриране на сектора (83). Както електроцентрала Csepel заявява в своето мнение: „Затова СИЕ трябва да бъде оценено по своето естество: неразделна част от опита на унгарската държава чрез MVM да изгради разнообразено портфолио за производство в период, когато държавата не е имала финансовите средства сама да постигне това“ (84).
(297)
Унгарските органи уведомиха Комисията (85), че подготовката за сключване на СИЕ е започнала в контекста на процедурата за приватизация на електроцентралите, въз основа на Правителствен указ № 1114/1994 (XII.7.). Цялата процедура по изготвяне на СИЕ и приватизация се е характеризирала с тясно сътрудничество между унгарската Служба по енергетика (регулатора), Министерство на промишлеността и търговията, Министерство на финансите, „Allami Vagyonügynökség Rt“, т.e. правителственият орган, отговарящ за приватизациите, MVM и редица международни съветници.
(298)
В този контекст бе създаден работен комитет с представители от горепосочените органи, който прие насоки относно изготвянето inter alia на СИЕ и методите за определяне на цените.
(299)
По искане на унгарското правителство бе изготвено стандартно СИЕ от международна правна фирма. Унгарските органи потвърдиха, че СИЕ се основават на този стандартен модел. Те също така потвърдиха, че механизмът за определяне на цените на СИЕ е бил изготвен въз основа на Правителствен указ № 1074/1995 (III.4.) относно регулиране на цената на електроенергията, който включва подробни правила относно изчисляването на регулираните цени на електроенергията. СИЕ използват формулите и определенията на решението на правителството (86).
(300)
Решението за сключване на СИЕ е било взето от съвета на директорите на MVM, както в контекста на приватизацията, така и след това. Членовете на съвета на директорите се избират от общото събрание. Според информацията, получена от унгарските органи (87), „тъй като над 99 % от MVM се притежава от държавата, членовете на съвета на директорите се назначават, избират и отзовават както държавата счете за подходящо“.
(301)
В съответствие с Правителствен указ № 34/1995 (IV.5.) относно изпълнението на Закон за енергетиката I MVM е било длъжно да организира покана за представяне на оферти в рамките на деветдесет дни от одобряването на плана за изграждане на електроцентрали.
(302)
СИЕ на електроцентрала Kispest е било сключено след тръжна процедура в съответствие с правната процедура, определена по-долу.
(303)
През 1997 г. бяха издадени съвместни насоки на отговорното министерство и унгарската Служба по енергетика относно процедурата за упълномощаване за изграждане на електроцентрали и общите правила на тръжната процедура.
(304)
Съвместните насоки определят основните причини за необходимостта от преобразуване на структурата на собственост и създаване на нов капацитет за производство на електроенергия. Те ясно определят целите: сигурност на доставките на най-ниската възможна цена, модернизация с цел постигане на стандартите за опазване на околната среда, разнообразяване на източниците на първична енергия, по-гъвкав парк от електроцентрали, притежаващ необходимите запаси и с възможност за сътрудничество със западноевропейската система за електроенергия. В тях също така се подчертава, че дейността на бъдещия парк от електроцентрали „позволява функциониране и поддръжка, които носят печалба, при развитие на цените в съответствие с разпоредбите на законодателството“ (88).
(305)
В точка 2 съвместните насоки на министерството и унгарската Служба по енергетика също така добавят, че изпълнението на горепосочените цели следва да доведе до „модерна система за електроенергия, която удовлетворява изискванията за опазване на околната среда, гарантира европейското сътрудничество, възвръщаемостта на обосновани инвестиции и разходите, приети от ефикасно действащи притежатели на лицензи, както и цени, позволяващи необходимата печалба за дълготрайна дейност. Всички горепосочени цели се постигат по начин, гарантиращ … сигурността на доставките на първична енергия, позволяващ на лицата, които възнамеряват да инвестират в тази област, да имат видимост за своите инвестиции, сигурност за възвръщаемостта на инвестициите, …, гарантиращ сигурността на изпълнението на декларираните намерения на правителството.“
(306)
Съвместните насоки по-нататък уреждат конкурентната процедура във връзка с установяването на капацитет на електроцентралите.
(307)
Отговорен комитет по оценяването („Értékelő Főbizottság“) отправи окончателното предложение към избрания участник в търга. Членовете на този комитет бяха представители на Министерство на икономиката, Министерство на околната среда, унгарската Служба по енергетика, MVM и ERSTE Bank. Окончателното решение бе взето от съвета на директорите на MVM. В съответствие със съвместните насоки официалният резултат от търга трябваше да бъде публикуван (само) в официалния бюлетин на министерството.
(308)
Закон за енергетиката II е бил изготвен по начин, който предполага съществуването на СИЕ. Този закон на парламента, който е основната правна рамка за дейността на унгарския пазар на електроенергия в оценявания период, се позовава многобройни пъти на дългосрочните задължения за изкупуване на MVM.
(309)
Член 5, параграф 2 от Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) относно невъзвръщаемите разходи установява задължение за MVM да започне предоговаряне на СИЕ с цел намаляване на купувания капацитет. Така указът задължава MVM да предложи изменението на СИЕ.
(310)
AES-Tisza се аргументира в своето мнение, че цените съгласно СИЕ не може да се вменят на държавата след периода на регулиране на цените (т.e. след 1 януари 2004 г., с изключение на новото регулиране на цените през 2007 г.), а са резултат от преговори между електроцентралата и MVM.
(311)
Комисията признава, че точният размер на прехвърлените на получателите ресурси не зависи само от клаузите, съдържащи се в СИЕ, които може да се вменят на държавата, а и от периодични двустранни преговори, извършвани от MVM с производителите. Всъщност, СИЕ предлагат определена свобода на страните да преговарят количествата електроенергия, действително изкупвана от MVM, както и определени компоненти от цената, най-вече по отношение на изчисляването на таксите за капацитет, които, както се посочва в съображение 356, зависят от редица фактори и налагат периодично адаптиране. Преговорите относно изкупваните количества обаче никога не могат да доведат до количества под минималното ниво на гарантирано изкупуване, установено в СИЕ. По подобен начин преговорите относно цените могат да се провеждат единствено в рамката на механизмите за определяне на цените, заложени в СИЕ, които могат да се вменят на държавата. Така преговорите относно цените не поставят под въпрос принципа на задължението за изкупуване, който обхваща обосновани разходи и ниво на печалба, необходимо за дейността на електроцентралата.
(312)
Освен това фактът, че СИЕ предвиждат запазване на по-голямата част от капацитета на електроцентралите съгласно СИЕ и плащане за този капацитет, сам по себе си води до прехвърляне на държавни ресурси на получателите, независимо от периодичните преговори между MVM и производителите.
(313)
В своите мнения (89) всички заинтересовани страни се съгласиха, че основните формули и определения, прилагани въз основа на СИЕ след 1 януари 2004 г., са следвали главните принципи на регулирането на цените. Самото […] (90) обяснява, както в горепосочените си мнения, така и в мненията си към решението за откриване на процедурата, че преговорите относно цените са „разяснявали“ прилагането на формулите за определяне на цените и са „тълкували“ неговото съдържание (91). То признава, че цените съгласно СИЕ винаги са били основани на разходите, като са покривали обоснованите разходи и че от самото начало те като цяло са вземали предвид метода за изчисляване на цените, прилаган от указите за цените.
(314)
[…] освен това обяснява, че ценовите формули на […] изменение към неговото СИЕ също се основават на правителствени укази: „Формулата в […] изменение (Програма […] приложение […]) за изчисляване на таксата за наличност е същата като включената в приложимите укази (препратка в бележка под линия към Указ № 55/1996 на Министерство на промишлеността, търговията и туризма (IKIM) и Указ № 46/2000 на Министерство на икономиката (GM) и последния приложим (относно производителите) преди 1 януари 2004 г. е бил Указ № 60/2002 на министъра на икономиката и транспорта (GKM)), в които се определят максималните такси за наличност (= капацитет) и електроенергия за изброените там производители.“
(315)
Изложеното по-горе показва, че нито преговорите относно цени, нито измененията на СИЕ не са засегнали основния принцип на СИЕ, както бе установен при описаните условия на сключване на СИЕ. Същият принцип на задължение за изкупуване с цел гарантиране на възвръщаемост на инвестициите ръководи СИЕ понастоящем.
(316)
От горепосочените условия е очевидно, че наличието на задължение за изкупуване от страна на MVM във връзка с производителите на електроенергия, с принципа за покриване на обосновани постоянни и променливи разходи, може да се вмени на унгарската държава.
(317)
Освен това в съдебната практика е установено, че дадена мярка не представлява държавна помощ само когато на предприятия се предоставя предимство чрез пряко и ясно мобилизиране на държавни ресурси, но и когато предоставянето на предимството може, при изпълнение на определени условия в бъдеще, да доведе до допълнителна финансова тежест за публичните органи, които не биха понесли такава тежест, ако предимството не бе предоставено (92). През 2004 г. е било ясно, че MVM би понесло такава допълнителна тежест при вероятния случай, че производителите и вносителите на електроенергия без СИЕ предложат по-ниски цени от цените съгласно СИЕ, тъй като развитието на такива оферти би създало стимул за MVM да измени своето портфолио за доставки и съответно да намали количествата, изкупвани от производителите на електроенергия, действително работещи със СИЕ, както и да получи намаления на цените от тях. Обаче поради своите задължения, произтичащи от СИЕ, MVM не може да взема такива решения, тъй като, както е показано по-горе, MVM не може да намали количествата, изкупвани от работещи със СИЕ производители под едно минимално ниво (количеството на гарантирано изкупуване) и не може да преговаря относно цени въз основа на алтернативни оферти, предложени от конкурентни производители, а само в рамките на основания на разходи механизъм за определяне на цените, заложен в СИЕ. Този факт, в комбинация със заключението, достигнато в съображения 315-316, води до заключението на Комисията, че условието за прехвърляне на държавни ресурси е присъствало в СИЕ от 1 май 2004 г. насам и ще присъства докато те са в действие, независимо от действителните условия на пазара, защото те възпрепятстват MVM от извършване на арбитражи, които могат да се окажат подходящи за свеждане до минимум на размера на ресурсите, изразходвани за купуването на електроенергията, необходима за покриване на неговите нужди.
(318)
От изложените по-горе съображения следва, че СИЕ водят до прехвърляне на държавни ресурси.
(319)
Пазарите на електроенергия са отворени за конкуренция и електроенергията се търгува между държавите-членки по-специално от влизането в сила на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (93).
(320)
Поради това, мерки, които облагодетелстват предприятия в сектора на електроенергията на една държава-членка, могат да попречат на възможността предприятия от друга държава-членка да изнася електроенергия към тази държава или да облагодетелстват износа на електроенергия от първата към втората държава-членка. Това е особено вярно за Унгария, която поради своето централно разположение в Европа е свързана или лесно може да се свърже към мрежите на многобройни настоящи или бъдещи държави-членки.
(321)
Това е особено вярно за Унгария, която е централно разположена държава в Европа, заобиколена от седем съседни държави, четири от които са членки на ЕС. От държавите-членки на ЕС тя разполага със системни връзки със Словакия, Австрия и Румъния. През 2004 г. е внесла почти 14 000 GWh и е изнесла 6 300 GWh. От 2005 г. насам, вносът се е увеличил с над 15 000 GWh, а износът с между 8 000 и 10 000 GWh.
(322)
В годините след присъединяването на Унгария към ЕС, приблизително 60 % от унгарския производствен капацитет е бил договарян от MVM съгласно СИЕ. СИЕ изтичат между края на 2010 г. и края на 2024 г. Горепосочените условия на задължението за изкупуване на MVM ще останат непроменени до края на споразуменията.
(323)
Първата стъпка от отварянето на пазара в Унгария бе извършена на 1 юли 2004 г., когато всички небитови потребители получиха право да превключат към свободния пазар. На 1 януари 2008 г. сегментът на комунални услуги престана да съществува и следователно всички потребители станаха „допустими“.
(324)
Независимо от отварянето на пазара от 2004 г. насам, значителен дял от отговарящите на критериите потребители не избраха сегмента на свободния пазар. Докладът на службата по икономическа конкуренция относно секторното проучване на унгарския пазар на електроенергия (94) изрично заключи, че липсата на наличен капацитет на свободния пазар поради значителния обем капацитет, запазен съгласно СИЕ, създава сериозна пречка пред избора на свободния пазар. Чрез СИЕ около 60 % от унгарския производствен капацитет е бил обвързан към сектора на комунални услуги, само към MVM, и единствено останалия капацитет би могъл действително да се конкурира за нови потребители.
(325)
Запазеният капацитет, т.e. гарантираните количества в рамките на дълъг период от време, също създава пречка за навлизане на нови производители на пазара за търговия на едро, тъй като 60 % от целия капацитет е обвързан към едно (притежавано от държавата) дружество с гаранция за изкупуване.
(326)
В това отношение, Комисията също така взе предвид резултатите от секторното проучване от унгарската служба по икономическа конкуренция, в които изрично бе заключено, че СИЕ водят до възпрепятстване на достъпа до конкурентния пазар като de facto се ограничава възможността на отговарящи на критериите потребители да превключат към този свободен пазар и обезкуражава потенциални търговци на едро да навлязат на пазара (95).
(327)
Липсата на наличен капацитет извън СИЕ освен това води до увеличаване на цените на конкурентния пазар. Значителният обем капацитет и количество електроенергия, запазени в съответствие със СИЕ, се отразяват на цените и на свободния пазар.
(328)
В съответствие с количествено проучване, проведено от регионалния център за изследвания на политиката в областта на енергетиката относно въздействието на СИЕ върху цените на едро на електроенергията в Унгария (96), СИЕ водят до по-високи цени на пазара за търговия на едро от тези, които могат да се постигнат без СИЕ. В по-общ план в това изследване също така се твърди, че СИЕ представляват един от основните фактори, водещи към пазарна структура, която е „несъвместима с принципите на свободен конкурентен пазар“ (97). Това изследване всъщност предлага прекратяването на СИЕ като решение за постигане на свободна конкуренция на унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия.
(329)
В своето разследване на сектора на електроенергията (98), Комисията също така оценява ефектите от СИЕ върху конкуренцията и търговията. В съображения 467-473, тя заключава, че „Дългосрочните споразумения за изкупуване на електроенергия (СИЕ) са друг фактор, който може да оказва въздействие върху продавания при обичайни условия обем на пазарите за търговия на едро.“ По отношение на СИЕ в Полша, тя се аргументира, че „те биха могли да представляват значителна пречка пред развитието на полския пазар за търговия на едро.“ По-нататък тя продължава, че „Подобна ситуация е налице в Унгария, където Magyar Villamos Művek („MVM“) е дружеството за търговия на едро във връзка с комунална услуга и придобива електроенергия посредством дългосрочни СИЕ, която впоследствие се продава на местните търговци на дребно. Унгарските СИЕ обхващат по-голямата част от енергийните нужди на тази държава-членка, което може да оказва въздействие върху търговията на едро подобно на, или дори по-голямо от описаното по-горе в контекста на полския пазар за търговия на едро.“
(330)
Така всички различни проучвания, посочени по-горе, стигат до заключението, че СИЕ нарушават конкуренцията и могат да оказват въздействие върху търговията между държавите-членки.
(331)
По-нататък заинтересованите страни се аргументират, че не е вярно, че липсата на наличен свободен капацитет води до нарушаване на конкуренцията, тъй като търговете за капацитет с явно наддаване на MVM показват, че дори не са продадени всички предложени енергийни продукти.
(332)
Сравнение между предложените количества и успешно продадените на търг продукти (99) показва обаче, че MVM е продало всички предложени продукти на почти всеки търг с явно наддаване. Всъщност в повечето случаи то дори е трябвало да използва 10-те процента максимални допълнителни продукти, които по закон има право да използва.
(333)
Заинтересованите страни също така представиха мнения, в които подчертаха, че много други фактори оказват въздействие върху търговията и повлияват на успеха на развитието на свободната конкуренция на пазара за търговия на едро на електроенергия в Унгария. Комисията очевидно се съгласява, че СИЕ не са единствения фактор, оказващ въздействие върху конкуренцията и търговията. Всички горепосочени изследвания също признават, че огромен брой други елементи (законодателство, ограничен достъп до презграничен капацитет, значително влияние на развитието на цените на международните пазари на електроенергия и др.) оказват равностойно въздействие върху цялостния успех на отварянето на пазара и действителните нива на цените. Всички представени на Комисията проучвания в хода на настоящата процедура и достъпни за нея по друг начин, с изключение на представеното и поръчано от AES-Tisza (100), обаче ясно признават, че СИЕ действително оказват съществен ефект върху конкуренцията и търговията.
(334)
Запазеният капацитет, гарантираното изкупуване и механизмът за определяне на цените, предвидени от СИЕ, предпазват производителите на електроенергия със СИЕ, за цялата продължителност на СИЕ, от търговския риск, свързан с обслужването на електроцентралите. Както е посочено в съображение 211 по-горе, това включва риска, свързан с промени в разходите за производство на електроенергия и по-специално разходите за гориво, риска, свързан с промени в цените на електроенергия за крайните потребители, и риска, свързан с промени в търсенето на електроенергия от крайни потребители. Тъй като тези рискове са обичайни рискове, които биха понесли производители на електроенергия без СИЕ, СИЕ създават пречка за равно поле на изява в сектора за производство на електроенергия и нарушават конкуренцията на основата на качества.
(335)
Комисията също така отбелязва, че повечето производители, облагодетелствани от СИЕ, принадлежат към големи международни групи, които развиват дейност в няколко държави-членки. Предоставянето на конкурентно предимство на тези групи без съмнение оказва въздействие върху търговията и потенциала за нарушаване на конкуренцията на общия пазар.
(336)
Повечето от оценките на заинтересованите страни на критериите за въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията се позовават на условия на пазара от периода на сключване на СИЕ и във всеки случай на пазарни условия преди присъединяването на Унгария към ЕС. Комисията не може да приеме тази линия на аргументиране и в тази връзка се позовава на съображения 156-172 по-горе.
(337)
Някои заинтересовани страни също така се аргументират, че разглеждани поотделно техните СИЕ не оказват въздействие върху търговията, тъй като производственият капацитет на тяхната електроцентрала е незначителен в сравнение с цялостния производствен капацитет на държавата. Тъй като основния принцип на СИЕ е еднакъв за всички тях (задължение за изкупуване на определено минимално количество произведена електроенергия, запазване на производствен капацитет, цена, която обхваща обоснованите постоянни и променливи разходи за период от 15 до 27 години), всяко СИЕ оказва въздействие върху пазара. По определение обаче степента на ефекта се умножава поради съвместното съществуване на десетте СИЕ на унгарския пазар. Колкото по-голям е капацитетът, обхванат от СИЕ, толкова по-големи са горепосочените ефекти.
(338)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че условията на СИЕ, описани по-горе, оказват въздействие върху търговията и притежават потенциал да нарушат конкуренцията.
(339)
В точка 3.1 от своето решение за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения по отношение на естеството на държавна помощ във връзка с електроцентрала Paks поради разликите, които могат да съществуват между СИЕ на тази централа и другите СИЕ по отношение на ръководните му принципи. В резултат от своите разследвания обаче Комисията заключава, че горепосочената оценка на критериите за държавна помощ се прилага по същия начин към СИЕ на Paks, тъй като в него присъстват същите основни принципи заедно със специфичните характеристики, установени съгласно съответните критерии.
(340)
Въз основа на горепосочената оценка, Комисията счита, че главните условия на задължението за изкупуване, заложени в СИЕ, т.e. запазването на капацитет и гарантираното изкупуване от страна на MVM при условия, които гарантират възвръщаемостта на инвестициите на електроцентралите, като същевременно ги предпазват от търговските рискове от обслужването на техните централи, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Тази държавна помощ се постига чрез комбинацията от запазване на капацитет, минимално гарантирано изкупуване, механизъм за определяне на цените, основан на такса за капацитет и такса за електроенергия, която покрива постоянни, променливи и капиталови разходи, в рамките на дълъг период отвъд нормалните търговски практики.
7.4. Приложимост на СИЕ след присъединяването
(341)
Заинтересованите страни се аргументират, че в съответствие с общия принцип за недопускане на прилагане с обратна сила, мерки, които са били установени в съответствие със законодателството преди присъединяването, следва да не се проучват от Комисията след присъединяването.
(342)
Комисията не може да се съгласи с този аргумент. Всички мерки, независимо от тяхната законност в съответствие с националните правила преди присъединяването, става обект на правилата на достиженията на правото на Общността към датата на присъединяване. Специфичните правила за мерки за държавна помощ, изложени в приложение IV към Акта за присъединяване, се прилагат към мерки за помощ дори ако те са били установени в съответствие с националните законови правила преди присъединяването.
(343)
Приложение IV.3, параграф 1 от Акта за присъединяване определя като съществуваща помощ само три категории мерки: i) мерки, приведени в действие преди 10 декември 1994 г.; ii) мерки, които - след проучване от страна на Комисията - са били включени в списъка в приложение IV към Договора за присъединяване; и iii) мерки, одобрени от Комисията в съответствие с така наречения междинен механизъм. Всички мерки, които продължават да са приложими след датата на присъединяването, които представляват държавна помощ и които не попадат в една от тези три категории, се считат за нова помощ считано от момента на присъединяване; поради това Комисията има правомощия да забрани тези мерки, ако те са несъвместими с общия пазар. Това прилагане на правилата за държавна помощ към бъдещи ефекти на мерки, които продължават да са приложими след присъединяването, не включва прилагане с обратна сила на правилата на ЕО относно държавна помощ и във всеки случай е разрешено от Акта на присъединяване.
(344)
Приложение IV.3., параграф 2 от Акта за присъединяване определя „междинния механизъм“. То предоставя правна рамка за оценка на схеми за помощ и индивидуални мерки за помощ, приведени в действие в нова държава-членка преди датата на присъединяване, които продължават да са приложими след присъединяването.
(345)
Заинтересованите страни се аргументират, че, тъй като правилата на Общността относно държавна помощ се прилагат само от датата на присъединяване, единствено мерки за помощ, които предоставят допълнителна изгода след присъединяването, могат да се определят като приложими след присъединяването. Те се аргументират, че СИЕ не водят до никаква допълнителна изгода след присъединяването, тъй като техните формули за определяне на цените са определени преди присъединяването и съответно че финансовият риск за държавата е бил изцяло известен преди присъединяването.
(346)
Комисията стига до следните заключения. СИЕ изтичат между 2010 и 2024 г., т.e. след присъединяването. Комисията е считала само в извънредни случаи, че дадена мярка за помощ, която продължава да се прилага след присъединяването, не представлява помощ, приложима след присъединяването, по смисъла на Акта за присъединяване. Независимо от това, такава извънредна практика, както всички изключения в закона, следва да се тълкува stricto sensu, за да се избегне излизането извън контрола на държавна помощ от страна на Комисията на мерки, за които подписалите Акта за присъединяване страни са възнамерявали да бъдат подложени на такъв контрол.
(347)
В този контекст Комисията действително е считала в своята практика (101), че мерки за помощ, за които точният икономически риск за държавата е изцяло известен преди присъединяването, не са приложими след присъединяването по смисъла на приложение IV към Акта за присъединяване.
(348)
СИЕ не определят горна граница на размера на финансов риск за държавата, нито е възможно той да се изчисли точно преди присъединяването за цялата продължителност на СИЕ.
(349)
Напротив, икономическият риск за държавата в съответствие със СИЕ зависи от параметри, чието бъдещо развитие е било неизвестно при присъединяването. Освен това СИЕ са гарантирали на производителите защита от промените в разходите, които не са били свързани с трансакции или събития преди присъединяването, а са касаели бъдещи развития и поради това не са били известни към датата на присъединяването.
(350)
По-специално фактът, че рискът за държавата в съответствие със СИЕ не е бил известен към датата на присъединяване и че СИЕ са налагали задължения за държавата след присъединяването, се демонстрира от следните обстоятелства.
(351)
Първо, точните цени на електроенергията, на които производителите на електроенергия продават електроенергия на MVM, не са посочени в отделните СИЕ. Цените са резултат от изчисления, извършвани чрез формула, съставена от параметри, които се променят по непредвидим начин.
(352)
Формулите за определяне на цени на СИЕ включват такса за капацитет и такса за електроенергия заедно с други различни допълнителни такси в зависимост от съответните производители.
(353)
Формулите определят само допустимите разходи и плащания за всяка категория от такси, както и значението на тази категория от такси в цената.
(354)
Самите производители, както и MVM, признаха в своите мнения, че точното значение на определени категории от такси е трябвало допълнително да се разясни в преговори с MVM.
(355)
Голям брой категории на разходи, посочени в СИЕ, са променливи и не могат да бъдат известни с точност преди присъединяването. Например:
(356)
Такса за капацитет
Тази категория на разходи взема под внимание както гарантирания капацитет, така и действително използвания за MVM капацитет. Тази категория на разходи зависи, наред с други неща, от годишно, месечно и седмично планиране. Всяко СИЕ се позовава на правилата за периодичното планиране и точната крайна цена във всяко СИЕ зависи от годишните, месечните и седмичните планове. По определение, тези категории на разходи не могат да бъдат определени предварително с голяма точност. Страните могат например да предвидят „свръхкапацитет“ за даден период от време в своите планове. Цялостната цена, която трябва да се заплати от MVM, по необходимост ще зависи от други параметри, например времето, което оказва въздействие върху търсенето на електроенергия.
Тази категория на разходи също така зависи от обменния курс на HUF.
(357)
Такса на електроенергия
Тази категория на разходи зависи най-вече от разходите за гориво. Тези разходи се променят в съответствие с пазарни правила извън контрола на страните. Разходите, свързани с бъдещото развитие на цените на горивото, не са обект на конкретна горна граница в СИЕ.
Освен това точният размер на таксите за електроенергия, платими за определен период от време естествено зависи от точното количество на продажбите на MVM, които могат да се изчислят само a posteriori.
(358)
Допълнителни такси (където е приложимо)
Някои СИЕ предвиждат допълнителна такса за капацитет, който е бил запазен, но впоследствие не е бил използван. Точният размер на тази такса по определение не може да се посочи предварително.
(359)
В повечето СИЕ е налице система на бонус/малус, при която производителите имат право на бонус, ако оперират с по-голям капацитет в периоди на върхово натоварване от предвидения в СИЕ, или ако произвеждат повече електроенергия. Малус се предвижда за производител, който осигурява по-малко капацитет от прогнозирания в СИЕ и годишните/месечните планове.
(360)
Тези изчисления, като другите, посочени по-горе, се основават на периодични оперативни планове и също така зависят от поведението на самия производител. Те при никакви обстоятелства не могат да се определят предварително.
(361)
Всичко горепосочено показва, че фиксирането на точна крайна цена за изкупуване на електроенергия за договори с продължителност от 15 до 27 години е технически невъзможно. Точната цена взема предвид периодични производствени планове и зависи от търсенето на електроенергия, поведението на страните по договора, цените на горивата и др.
(362)
Дори ако не всички тези аргументи са приложими за всички СИЕ (тъй като категориите на допустими разходи се различават в известна степен в зависимост от СИЕ), всички СИЕ съдържат ценови елементи, които не може предварително да се определят с точност.
(363)
В този контекст, Комисията счита, че наличието на формула за определяне на цените не представлява достатъчна горна граница на икономическия риск за държавата. Самото наличие на редица променящи се фактори във формулата прави невъзможно определянето на бъдещото ниво на излагане на държавата с достатъчна точност.
(364)
Като второстепенен аргумент, финансовият риск за MVM в съответствие със СИЕ до голяма степен зависи от търсенето. Той се равнява на разликата между покупната цена в съответствие със СИЕ и приходите, които MVM може да генерира чрез продажба на електроенергия. Цената, на която MVM продава своята електроенергия обаче, не може да се предвиди. Тя зависи от точните приходи, генерирани от продажбите на MVM в съответствие с неговите споразумения с регионалните дистрибутори, резултата от неговите търгове с явно наддаване, търгове с подаване на оферти и продажби на „пазара“ („Piactér“). Тези цени също така се повлияват от периодичното официално регулиране на цените и промените на търсенето на пазара. Това увеличава непредвидимостта на риска за държавата в съответствие със СИЕ. Може дори да се окаже, че гарантираното изкупуване, предвидено в СИЕ, все повече превишава реалните нужди на MVM, особено след пълното либерализиране на пазара на електроенергия през януари 2008 г. Излишъкът на електроенергия може да доведе до дори по-високи неизвестни разходи, като увеличи още повече непредвидимостта на точния риск за държавата в съответствие със СИЕ.
(365)
Поради това плащанията от страна на MVM на производителите на електроенергия след присъединяването на са просто извършване на траншове в рамките на цялостна фиксирана горна граница, установена преди присъединяването.
(366)
Следователно оценяваните СИЕ в настоящото решение са приложими след присъединяването по смисъла на точка 3 от приложение IV към Акта за присъединяване.
7.5. СИЕ като „нова помощ“ за разлика от „съществуваща помощ“
(367)
В съответствие с точка 3 от приложение IV към Акта за присъединяване, „ако Комисията не възрази срещу съществуващата мярка за помощ на основание на сериозни съмнения за съответствието на мярката с Общия пазар, в рамките на три месеца от получаването на пълната информация за тази мярка или от получаването на изявлението на новата държава-членка, в която тя информира Комисията, че счита, че предоставената информация е пълна, поради това, че допълнително изисканата информация не е налице или че вече е била предоставена, счита се, че Комисията не е възразявала.“
(368)
Въз основа на този член, някои заинтересовани страни се аргументираха, че Комисията е изпуснала тримесечния срок след уведомлението на Унгария от 31 март 2004 г. и поради това имплицитно е одобрила мярката в съответствие с междинната процедура.
(369)
В това отношение Комисията изтъква, че предметът на уведомлението от 31 март 2004 г. в съответствие с междинната процедура е бил указ относно компенсации, предоставени на MVM, а не СИЕ. Уведомлението е било оттеглено от Унгария и впоследствие Комисията е отворила случай № относно самите СИЕ (вж. глава 1 по-горе).
(370)
Трябва да се отбележи също така, както е показано от таблицата по-долу, че Комисията в действителност не е изпуснала тримесечния срок, цитиран от заинтересованите страни:
Събитие
Дата
Краен срок след получаване на информацията
Уведомление от Унгария
31.3.2004 г.
Въпроси от Комисията
29.4.2004 г.
29 дни
Отговори от Унгария
4.6.2004 г.
Въпроси от Комисията
10.8.2004 г.
2 месеца и 6 дни
Отговори от Унгария
21.10.2004 г.
Въпроси от Комисията
17.1.2005 г.
2 месеца и 27 дни
Отговори от Унгария
7.4.2005 г.
Оттегляне на уведомлението от Унгария
15.4.2005 г.
8 дни
(371)
В допълнение към горепосочената кореспонденция бяха проведени лични срещи на Комисията и унгарските органи на 15 юли 2004 г., 30 ноември 2004 г. и 12 януари 2005 г.
(372)
Що се отнася до настоящата процедура, в нея Комисията оценява дали СИЕ съдържат съществуваща или нова помощ въз основа на разпоредбата на Акта за присъединяване и процедурния регламент.
(373)
В съответствие с глава 3 от приложение IV към Акта за присъединяване, всички мерки за държавна помощ, които са били приведени в действие преди присъединяването, които продължават да са приложими след тази дата и които не попадат в една от категориите на съществуваща помощ, посочени по-долу, се считат към момента на присъединяване за нова помощ по смисъла на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(374)
Обхванатите от настоящото решение СИЕ са влезли в сила между 1995 и 2001 г., т.e. преди Унгария да се присъедини към ЕС на 1 май 2004 г. Настоящото решение касае само СИЕ, които са били в сила към датата на присъединяване. То не обхваща никакви СИЕ, които са преустановени преди тази дата. Поради всички допълнителни причини, посочени в точка 7.4 по-горе, мярката продължава да е приложима след присъединяването по смисъла на Акта за присъединяване.
(375)
Трите категории на съществуваща помощ, посочени в Акта за присъединяване, обхващат:
1.
Мерки за помощ, приведени в действие преди 10 декември 1994 г.
Всички СИЕ са били сключени и приведени в действие след 10 декември 1994 г.
2.
Мерки за помощ, които са били включени в списъка със съществуващи мерки за държавна помощ, приложен към Акта за присъединяване.
Нито СИЕ като цяло, нито някое отделно СИЕ са били включени в допълнението към приложение IV от Акта за присъединяване, посочено в точка 1, буква б), глава 3, приложение IV, което съдържа списъка със съществуващи мерки за помощ.
3.
Мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били оценени от органа за държавна помощ в държавата-членка и са били счетени за съвместими с правото на Общността, и срещу които Комисията не е възразила въз основа на сериозни съмнения относно съвместимостта с общия пазар съгласно процедурата, изложена в Акта за присъединяване, така наречената „междинна процедура“ (вж. глава 3, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване).
На Комисията не са били представени СИЕ в съответствие с така наречената междинна процедура.
(376)
Тъй като СИЕ не принадлежат към нито една от категориите на съществуваща помощ, изброени в Акта за присъединяване, те представляват нова помощ считано от датата на присъединяване.
(377)
Комисията отбелязва, че тази класификация също така е в съответствие с последното изречение на член 1, буква б), тире v) от процедурния регламент. Този член гласи, че когато определени мерки станат помощ след либерализиране в съответствие с правото на Общността (в този случай либерализиране на енергийния пазар в съответствие с Директива 96/92/ЕО, която влезе в сила в Унгария при нейното присъединяване към Европейския съюз), такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализиране, т.е. те трябва да се считат за нова помощ.
(378)
Електроцентрала Budapest се аргументира, че последното изречение на член 1, буква б), тире v) от процедурния регламент следва да не се прилага. Електроцентралата се позовава на решението Alzetta Mauro (102), като се аргументира, че помощ, предоставена на пазар, който е бил затворен за конкуренция преди неговото либерализиране, трябва да се счита за съществуваща помощ считано от датата на либерализиране.
(379)
Комисията не може да приеме този аргумент. Както вече бе посочено по-горе, Комисията счита, че целта на разпоредбите за държавна помощ, съдържащи се в Акта за присъединяване, е именно да се гарантира, че всички мерки, които могат да нарушат конкуренцията между държавите-членки считано от датата на присъединяване, се преглеждат от Комисията. За разлика от договорите за присъединяване преди 1 май 2004 г., Актът за присъединяване, подписан на 1 май 2004 г., е изготвен така че да ограничава мерки, считани за съществуваща помощ, до трите специфични случая, описани по-горе. Решението Alzetta Mauro не касае мярка в обхвата на Акта за присъединяване и поради това не може да се счита за приложимо в тази връзка към оценяваните СИЕ. Освен това решението Alzetta Mauro касае ситуация преди влизането в сила на Регламент (ЕО) № 659/1999.
(380)
Електроцентрала Budapest също така се аргументира, че член 1, буква б), тире v) не се прилага към индивидуални мерки за помощ „тъй като индивидуалните мерки са помощ не са посочени изрично“. Комисията не може да приеме този аргумент. Няма причина, поради която позоваването на „помощ“ и на „определени мерки“ да не касае както индивидуална помощ, така и схеми за помощ. Член 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 последователно се позовава на „мерки“, предмет на уведомление, но Комисията приема, че заинтересованата страна не би оспорила, че член 4 ръководи изключително предварителното проучване на схеми за помощ, предмет на уведомление.
(381)
Поради това, въз основа на Акта за присъединяване и процедурния регламент, Комисията заключава, че СИЕ представляват нова помощ.
7.6. Валидно сключени частни споразумения не могат да се прекратят от Комисията („pacta sunt servanda“) - Правна несигурност - Пропорционалност
(382)
Комисията желае да отговори на мненията, представени от заинтересованите страни, че частноправни договори не могат да се прекратяват от Комисията, тъй като този изход, според заинтересованите страни, би бил в противоречие с правилата относно държавна помощ на Договора за ЕО, принципа на правна сигурност и изискването за пропорционалност.
(383)
Комисията отхвърля тези аргументи. Формата на помощта (частноправен договор в случая на СИЕ) не е подходяща от гледна точка на държавната помощ; за анализа на Комисията е важен единствено ефектът на мярката. Ако условията на частноправен договор водят до неправомерна и несъвместима държавна помощ за една от страните, тези условия трябва да бъдат прекратени от държавата-членка. Прекратяването на незаконната и несъвместима мярка за държавна помощ трябва да се нареди от Комисията, дори ако държавната помощ представлява толкова съществена част от споразумението, че нейното прекратяване би засегнало действителността на самото споразумение.
(384)
Що се отнася до правната сигурност, Комисията стига до следните заключения. Европейското споразумение, създаващо асоциация между Европейските общности и държавите-членки от една страна, и Република Унгария от друга страна, което проправи пътя за присъединяването, бе подписано на 16 декември 1991 г. и влезе в сила 1 февруари 1994 г., т.e. преди сключването на СИЕ. Унгария официално кандидатства за присъединяване на 31 март 1994 г. По времето, когато страните са сключили СИЕ (между 1995 г. и 2001 г.), съгласно член 62 от Европейското споразумение, Унгария вече е била длъжна да хармонизира правилата за конкуренция с Договора за ЕО. Също така бе ясно, че СИЕ са сключени са толкова дълъг период, че няма да приключат преди присъединяването на Унгария към ЕС.
(385)
Република Унгария подписа Договора за присъединяване на 16 април 2003 г. (103). Договорът за присъединяване влезе в сила на 1 май 2004 г. Считано от датата на присъединяване, разпоредбите на оригиналните основни договори и тези от вторичното законодателство станаха задължителни за Унгария в съответствие с член 2 от Акта за присъединяване. Следователно така наречените достижения на правото на Общността се прилагат към всички договорни отношения в новите държави-членки и всякакви изключения от това правило могат да произтичат единствено от самия Акт за присъединяване. Актът за присъединяване, анексиран към Договора, и неговите приложения не предвиждат никакви изключения съгласно правилата за държавна помощ, които биха освободили СИЕ или енергийния сектор като цяло от прякото прилагане на законодателството на ЕО относно държавната помощ.
(386)
Така Комисията е длъжна да прилага законодателството на ЕС относно конкуренцията по отношение на Унгария по същия начин, както го прави по отношение на всички останали държави-членки що се отнася до енергийния сектор. За разлика от аргументите на заинтересованите страни, Комисията счита, че всъщност именно неприлагането на правилата за държавна помощ по отношение на СИЕ би довело до правна несигурност на общия енергиен пазар. Присъединяването на държава-членка може действително да доведе до ситуации, в които дадена мярка, която не нарушава никоя част от националното законодателство преди приемането, се квалифицира като държавна помощ считано от присъединяването и като така тя попада в обхвата на контрол на Комисията относно държавна помощ.
(387)
Поради това Комисията не откри основателни аргументи в мненията на заинтересованите страни за това, че настоящата процедура е несъвместима с принципа на правна сигурност.
7.7. Оценка на съвместимостта
(388)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда обща забрана на държавната помощ в рамките на Общността.
(389)
Член 87, параграфи 2 и 3 от Договора за ЕО предвиждат изключения от общото правило, че такава помощ е несъвместима с общия пазар, както се заявява в член 87, параграф 1.
(390)
Изключенията в член 87, параграф 2 от Договора за ЕО не се прилагат в настоящия случай, тъй като мярката няма социален характер, не е била предоставена на индивидуални потребители, не е предвидена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или извънредни събития и не е била предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, засегнати от разделянето на тази страна.
(391)
В член 87, параграф 3 от Договора за ЕО са предвидени допълнителни изключения.
(392)
Член 87, параграф 3, буква a) гласи, че „помощ за стимулиране на икономическото развитие на региони, където стандартът на живот е необичайно нисък или където има високо равнище на безработица“ може да се счита за съвместима с общия пазар. Цялата територия на Унгария може да бъде разглеждана като такъв регион по време на нейното присъединяване и повечето от нейните региони все още могат да се възползват от такава помощ (104).
(393)
Комисията прие насоки за оценката на такава помощ. Когато Унгария се присъедини към ЕС, насоките относно национална регионална помощ (105) („предишните насоки относно регионална помощ“) бяха в сила. Тези насоки също така ръководеха оценката на регионална помощ в контекста на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. За периода след 1 януари 2007 г. Комисията прие нови насоки относно регионална помощ (106) („новите насоки относно регионална помощ“).
(394)
И според двата вида насоки относно регионална помощ, държавната помощ може по принцип да се разреши само за инвестиционни разходи (107). В съответствие с двата вида насоки:
(395)
„Регионална помощ, предназначена за намаляване текущите разходи на дружеството (оперативна помощ), по принцип е забранена. Независимо от това такава помощ по изключение може да бъде предоставяна в региони, приемливи за подпомагане по член 87, параграф 3, буква а), ако i) помощта е оправдана с оглед приноса ѝ за регионалното развитие и предвид нейното естество, и ii) размерът ѝ е пропорционален на затрудненията, към чието облекчаване е насочена. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже наличието и тежестта на евентуалните затруднения“ (108).
(396)
Помощта не може да се разглежда като инвестиционна помощ. Инвестиционната помощ се определя чрез използване на списък с потенциални отговарящи на критериите разходи, които се посочват и в двата вида насоки за регионална помощ. Плащанията в съответствие със СИЕ ясно покриват и други разходи. Най-очевидният пример е, че СИЕ гарантират разходите за гориво, свързани с дейността на електроцентралите. СИЕ покриват и разходи за персонал. Очевидно тези разходи не отговарят на критериите за инвестиционна помощ. Напротив, те са част от текущите разходи на оператора и като такива трябва да се включат в оперативните разходи, както са определени и от двата вида насоки за регионална помощ.
(397)
Що се отнася до оперативната помощ, по време на процедурата нито унгарските органи, нито заинтересованите страни не демонстрираха никакви регионални затруднения, свързани със специфичните региони, обхванати от СИЕ, нито показаха пропорционалността на нивото на помощ във връзка с такива затруднения.
(398)
Освен това и двата вида насоки за регионална помощ предвиждат оперативната помощ във всеки случай постепенно да се намалява и ограничава с течение на времето. Помощта, предоставена чрез СИЕ, не се намалява постепенно и за продължителността от 15 до 27 години отива далеч отвъд разрешеното и според двата вида насоки. СИЕ също така не попадат в обхвата на което и да е специфично изключение в насоките за регионална помощ, нито пък унгарските органи и заинтересованите страни са твърдели нещо такова.
(399)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че помощта не отговаря на критериите за дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква а) от Договора за ЕО.
(400)
Член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО гласи, че „помощ за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(401)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предвидена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес.
(402)
Комисията също така не откри никакви доказателства, че помощта е предвидена за преодоляване на сериозно затруднение в унгарската икономика. Комисията признава, че електроенергията е важен продукт за икономиката на всяка държава-членка и че е имало необходимост от модернизиране на този сектор в Унгария през 90-те години на 20-ти век.
(403)
Комисията счита обаче, че понятието „сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ касае много по-сериозни случаи и не може да се прилага към споразумения, осигуряващи нормални доставки на електроенергия. Освен това Комисията отбелязва, че това понятие съдържа аспект на неотложност, който е несъвместим със СИЕ.
(404)
Нито унгарските органи, нито заинтересованите страни не заявиха, че СИЕ са съвместими с член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(405)
С оглед на горепосоченото, Комисията заключава, че помощта не отговаря на изискванията за дерогацията, заложена в член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(406)
Член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО гласи, че помощ за насърчаване на културата и опазване на наследството може да се счита за съвместима с Договора за ЕО, когато тази помощ не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността в степен, противоречаща на общия интерес. Този член очевидно не се прилага към СИЕ.
(407)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на помощ за улесняване развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото такава помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(408)
Що се отнася до старите и новите насоки относно регионална помощ, несъвместимостта на СИЕ с тези насоки е показана в съображения 393-398 по-горе.
(409)
Комисията отбелязва, че насоките относно околната среда, приложими по време на присъединяването на Унгария към ЕС (109), подобно на насоките относно регионална помощ, разрешават най-вече инвестиционна помощ. Оперативната помощ се ограничава до специфични цели. Първата от тях е помощ за управление на отпадъци и за спестяване на електроенергия (раздел Д.3.1), която е ограничена до максимална продължителност от 5 години. Втората е помощ под формата на намаляване или освобождаване от данъци (раздел Д.3.2). Третата е помощ за възобновяеми енергийни източници (раздел Д.3.3). Очевидно нито една от тези разпоредби не се прилага в настоящия случай.
(410)
Четвъртият и последен вид оперативна помощ, която може да бъде разрешена, е помощ за комбинираното производство на електрическа и топлинна енергия, наричано по-нататък „комбинирано производство“ (раздел Д.3.4). Някои от засегнатите производители произвеждат топлинна и електрическа енергия. Условията на точка 66 и следователно условията на вариантите в съответствие с точки 58-65 от насоките относно околната среда обаче, не са изпълнени от СИЕ. Едно от условията, заложени в точка 66, е, че мярката за помощ е полезна по отношение опазването на околната среда, тъй като ефективността при преобразуване е особено висока, защото мярката ще позволи намаляване на потреблението на електроенергия или защото производственият процес ще е по-безвреден за околната среда. Нищо в информацията, с която Комисията разполага, не показва, че това условие е изпълнено.
(411)
Трите варианта, които държавите-членки могат да използват, за да предоставят оперативна помощ за комбинирано производство, са както следва:
-
вариант 1: помощ за компенсиране на разликата между производствените разлики на централата за комбинирано производство и пазарната цена на произведената електроенергия;
-
вариант 2: въвеждане на пазарни механизми като екологосъобразни сертификати или търгове с подаване на оферти;
-
вариант 3: помощ за компенсиране на избегнатите външни разходи, представляващи разходите за околната среда, които обществото би понесло, ако същото количество електроенергия не бе произведено чрез комбинирано производство;
-
вариант 4: помощ, ограничена до 5 години, която или намалява, или е ограничена до 50 % от допустимите разходи.
(412)
Очевидно е, че СИЕ не отговарят на условията на вариант 2 и вариант 3. Условията на вариант 1 също не са изпълнени, тъй като пазарната цена на произвежданата електроенергия не се използва за изчисляване на размера на помощта. Размерът на помощта, прехвърлена в съответствие с дадено СИЕ, зависи не от цените, предлагани от който и да е друг производител на електроенергия, а единствено от инвестиционните и оперативни разходи, понесени от въпросния производител.
(413)
Освен това нито Унгария, нито който и да е от съответните производители, не заяви, че е налице съвместимост въз основа на тези членове, нито демонстрира, че плановете отговарят на критериите на насоките относно околната среда за оперативна помощ във връзка с комбинирано производство.
(414)
На 23 януари 2008 г. Комисията прие нови насоки относно държавна помощ за защита на околната среда (110). Тези нови насоки също позволяват оперативна помощ само в случай на спестяване на електроенергия, комбинирано производство, използване на възобновяеми енергийни източници и намаляване или освобождаване от данъци. Както е посочено по-горе, нито едно от тези не се прилага към СИЕ.
(415)
Що се отнася до комбинираното производство, има три варианта, от които държавите-членки могат да избират, когато предоставят такава помощ:
-
вариант 1: помощ за компенсиране на разликата между производствените разходи на централата за комбинирано производство и пазарната цена на произведената електроенергия;
-
вариант 2: въвеждане на пазарни механизми като екологосъобразни сертификати или търгове;
-
вариант 3: помощ, ограничена до 5 години, която или намалява, или е ограничена до 50 % от допустимите разходи.
Нито едно от условията на тези варианти не е изпълнено от СИЕ. Нито унгарските органи, нито производителите на електроенергия не предоставиха каквито и да е доказателства за изпълнението на тези критерии на новите насоки относно околната среда.
(416)
От насоките и съобщенията, които Комисията разработи, за да обясни как точно ще прилага дерогацията, съдържаща се в член 87, параграф 3, буква в), единственото, което би могло да се приложи в настоящия случай, е методологията за невъзвръщаемите разходи (вж. съображение 26 по-горе).
(417)
Методологията на невъзвращаемите разходи касае помощ, предоставена на дружества на пазара, които са инвестирали в електроцентрали преди либерализирането на сектора на електроенергия и които могат да изпитват затруднения при възстановяването на техните инвестиционни разходи в условията на либерализиран пазар. Тъй като една от основните характеристики на СИЕ е да позволи на определени дружества, които са инвестирали в активи за производство на електроенергия преди либерализирането на сектора на електроенергия, да продължат да извличат изгода от гарантиране на приходите, което обезпечава възвръщаемост на инвестициите, методологията трябва да се счита за подходяща основа за оценка на съвместимостта на СИЕ.
(418)
Комисията отбелязва, че нито унгарските органи, нито който и да е от засегнатите производители на електроенергия не се аргументират в своите мнения, че самите СИЕ са съвместими с критериите на методологията. Всъщност повечето производителите заключават, че СИЕ са търговски споразумения, сключени дълго преди появата на методологията, и критериите на механизъм на компенсация просто не са адекватни за оценка на СИЕ.
(419)
Основната цел на методологията за невъзвръщаеми разходи е да подпомогне прехода на енергийния сектор към либерализиран пазар, като позволи на предприятия за електроенергия на пазара да се адаптират към въвеждането на конкуренция (111).
(420)
Методологията излага принципите, прилагани от Комисията при оценяване на мерки за помощ, предвидени да компенсират разходите от ангажиментите или гаранциите, чието спазване може вече да е невъзможно поради либерализирането на пазара на електроенергия. Такива ангажименти или гаранции се наричат „невъзвръщаеми разходи“ и те могат да приемат разнообразни форми, най-вече инвестиции, осъществени при скрита или явна гаранция за продажба.
(421)
Тъй като самите СИЕ представляват явна гаранция за продажба от преди либерализирането, електроцентралите със СИЕ могат да се разглеждат като попадащи в обхвата на методологията.
(422)
Комисията отбелязва обаче, че няколко елемента от основните принципи, които съставляват СИЕ, не отговарят на условията, заложени в раздел 4 от методологията. Първо, те не отговарят на условието, заложено в параграф 4.2 от методологията, което изисква спогодбите за плащане на помощта да вземат предвид бъдещото развитие на конкуренцията. Механизмите за определяне на цените на СИЕ са съставени по начин, който взема предвид само специфични параметри на съответната електроцентрала при образуването на цената. Цените, предлагани от конкурентни производители, и техният производствен капацитет не се вземат под внимание.
(423)
В съответствие с точка 4.9 от методологията, Комисията изпитва много сериозни съмнения, когато е малко вероятно размерът на помощта да бъде адаптиран така че да вземе надлежно под внимание разликите между икономическите и пазарни предположения, направени първоначално при определяне на невъзвръщаемите разходи, и действителните промени в тях с течение на времето. СИЕ попадат в рамките на тази категория, тъй като при изготвянето на мярката за помощ не е било използвано нито едно пазарно предположение. Освен това фактът, че основните принципи на СИЕ са останали непроменени въпреки постепенното отваряне на пазара на електроенергия и поради това водят до задължението от страна на MVM да купува електроенергия, която надвишава неговите нужди, и да я освобождава на свободния пазар, ясно показва, че СИЕ не вземат под внимание действителното развитие на пазара.
(424)
Освен това както е показано в глава 3 по-горе, едно от основните предимства на СИЕ за производителите на електроенергия е задължението за изкупуване от страна на MVM на фиксиран капацитет и гарантирани количества на цена, която обхваща постоянни, променливи и капиталови разходи, в рамките на период, отговарящ приблизително на жизнения цикъл или времето за амортизиране на активите. Като последствие, СИЕ водят до задължаване на една от страните да купува своята електроенергия от другата страна независимо от действителното развитие на оферти от конкуренти.
(425)
Няколко държави-членки са въвели механизми за компенсация, според които предварително се определя максимален размер на помощта въз основа на анализ на бъдещия конкурентен пазар и по-специално бъдещите пазарни цени в резултат от конфронтацията на търсене и предлагане. Ако действителните приходи, получавани от засегнатите производители, се окажат по-високи от предвидените, действителните субсидии се преизчисляват и се установяват на по-ниско ниво от максималната сума. Поради това въздействието на компенсацията върху пазара е ограничено до минимум, най-вече защото не гарантира минимално ниво на производство и продажби на получателите.
(426)
В това отношение, вместо да подпомага прехода към конкурентен пазар, СИЕ всъщност създават пречка пред развитието на действителна конкуренция в съществена част от пазара за производство на електроенергия. Поради това, спогодбите за изплащане на помощта не дават възможност за вземане под внимание на бъдещото развитие на конкуренцията и размерът на помощта не зависи от развитието на действителна конкуренция.
(427)
Следователно те също така са в противоречие с принципите, заложени в раздел 5 от методологията, според който спогодбите за финансиране не трябва да са в разрез с интереса на Общността, особено по отношение на конкуренцията. В съответствие с раздел 5, спогодбите за финансиране не трябва да водят до възпиране на външни предприятия или нови участници да навлязат на определени национални или регионални пазари. Както обаче е подчертано inter alia в съображение 220, системата на запазване на капацитет и такса за капацитет е с тенденция да възпира MVM - който определено е най-големият купувач на пазара за търговия на едро - да се обърне към други производители, различни от тези със СИЕ. Освен това отварянето на пазара и условията, заложени в СИЕ, принуждават MVM да купува повече електроенергия от тази, от която се нуждае, и това го принуждава да препродава тази електроенергия на свободния пазар чрез механизмите за освобождаване. Това само по себе си възпрепятства ново навлизане на пазара за търговия на едро. Накрая, Комисията счита, че СИЕ води до нарушения на конкуренцията на унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия за период, който много превишава времето, необходимо за разумен преход към конкурентен пазар.
(428)
Правилата, съставляващи СИЕ, не отговарят на критериите, заложени в параграф 4.5 от методологията, тъй като максималният размер на помощта, която трябва да се изплати на производителите между 1 май 2004 г. и изтичането на СИЕ, не е посочен предварително.
(429)
Освен това точка 4.8 от методологията посочва, че Комисията изпитва много сериозни съмнения относно помощ, чиято цел е да предпазва всички и част от приходите с дата преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО (112), без да се вземат строго под внимание допустимите невъзвръщаеми разходи, които могат да бъдат понесени поради отварянето на пазара.
(430)
Фактът, че СИЕ са били поддържани при присъединяването на Унгария към Европейския съюз, е целял именно предпазване на по-голямата част от приходите, получавани от въпросните производители на електроенергия преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО. Освен това електроцентралите със СИЕ обхващат много важен дял от пазара и за много дълъг период, който значително надвишава времето, необходимо за разумен преход към пазара.
(431)
Освен това в рамките на основните разпоредби, съставляващи СИЕ, Комисията не може да изолира набор от елементи, който може да се счита за съвместим с общия пазар в съответствие с методологията. По-специално, намаляване на продължителността на СИЕ не би било достатъчно, за да направи СИЕ съвместими, тъй като методът на финансиране, основан на запазен капацитет и гарантирани изкупвани количества, би продължил да възпрепятства развитието на действителна конкуренция. Механизмите за образуване на цените също биха продължили да противоречат на целта да се насърчи появата на един наистина конкурентен пазар, при който цените се определят от взаимодействието между търсене и предлагане.
(432)
В контекста на горепосочените съображения Комисията заключава, че СИЕ са несъвместими с критериите, заложени в методологията.
(433)
Някои заинтересовани страни също така се аргументираха, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО би могъл да се прилага към СИЕ дори ако не отговарят на критериите на решението Altmark.
(434)
Комисията счита, че изложените доводи в съображения 255-275 доводи по отношение на критериите на решението Altmark също така водят до заключението, че член 86, параграф 2 не може да се прилага към СИЕ.
(435)
Член 86, параграф 2 може да се прилага само към дружества, които осигуряват конкретно определени услуги от общ икономически интерес, а настоящият случай не е такъв, както бе демонстрирано в съображения 256-267 по-горе. Освен това компенсацията за осигуряване на УОИИ трябва да бъде пропорционална на понесените допълнителни разходи; с други думи, трябва да е възможно да се определи обхвата на УОИИ, за да може да се изчислят съответните разходи. Случаят тук не е такъв, както бе демонстрирано в съображения 268-270 по-горе.
(436)
Следователно оценяваната помощ представлява несъвместима държавна помощ.
7.8. Възстановяване
(437)
В съответствие с Договора за ЕО и установената съдебна практика на Съда на Европейските общности, Комисията е компетентна да реши дали въпросната държава трябва да отмени или измени помощта (113), когато е било установено, че тя е несъвместима с общия пазар. Съдът също така нееднократно е постановявал, че задължението на дадена държава да отмени помощ, счетена от Комисията за несъвместима с общия пазар, цели да възстанови съществувалото преди това положение (114). В този контекст, Съдът постанови, че тази цел е постигната след като получателят е изплатил сумите, предоставени посредством неправомерна помощ, като така се е отказал от предимството, което е имал над своите конкуренти на пазара, и положението от преди предоставянето на помощта е възстановено (115).
(438)
След установяването на тази съдебна практика, в член 14 от Регламент (ЕО) № 659/99 бе записано, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(439)
Някои заинтересовани страни се аргументираха, че прекратяването на частноправни договори с решение на Комисията би било в противоречие с принципа на правна сигурност, тъй като СИЕ са частноправни договори, които производителите са сключили добросъвестно при съществуващите условия на пазара в онзи период. Те също така се аргументират, че такова решение би противоречало на принципа на пропорционалност. Комисията отхвърля тези аргументи поради причините, изложени в съображения 382-387.
(440)
По отношение на пропорционалността, Съдът постанови, че възстановяването на неправомерно предоставена държавна помощ с цел възстановяване на предишното положение по принцип не може да бъде считано за непропорционално на целите на разпоредбите на Договора относно държавна помощ (116).
(441)
Поради това Комисията счита, че има достатъчно основания за възстановяване на помощта, предоставена чрез СИЕ, за да се върнат условията на конкуренция.
(442)
В съображения 176-236 бе показано, че предимството, произтичащо от СИЕ отива отвъд всяка положителна разлика между цените съгласно СИЕ и цените, които биха могли да се постигнат на пазара без СИЕ.
(443)
Комисията счита обаче, че цялостната стойност на всички условия, съдържащи се в дългосрочните задължения за изкупуване на MVM, изложени в съображения 174-236, за периода от 1 май 2004 г. и прекратяването на СИЕ, не може да бъде точно изчислена. Следователно при нареждане неправомерната помощ да бъде възстановена, Комисията ще ограничи своето нареждане за възстановяване до разликата, която може да е съществувала между приходите на производителите на електроенергия в съответствие с техните СИЕ и приходите, които биха могли да получават на пазара без СИЕ в рамките на този период.
(444)
При определяне на сумата, която трябва да бъде възстановена от производителите, Комисията признава, че точното изчисляване на размера на държавната помощ, от която получателите действително са се възползвали, е доста сложно, тъй като зависи от това какви биха били цените и количеството на произведена и продадена електроенергия на унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия между 1 май 2004 г. и датата на прекратяване на СИЕ, ако нито едно от СИЕ не е било в сила през този период. Тъй като СИЕ обхващат по-голямата част от унгарския производствен капацитет, пазарът е щял да бъде значително по-различен при „съпоставителния сценарий“ (117) отколкото е бил в действителност.
(445)
Специфична характеристика на електроенергията е, че тя не може да бъде съхранявана икономично след като е била произведена. За да се гарантира стабилност на мрежата, търсенето и предлагането на електроенергия трябва да бъдат балансирани във всеки един момент. Следователно количеството електроенергия, която производителите и вносителите на електроенергия могат да продадат на пазара за търговия на едро в рамките на определен период, и цената, която могат да получат за тази електроенергия, не зависят от цялостното количество електроенергия, която купувачите търсят през този период, а от количеството електроенергия, което се търси във всеки един момент (118). Освен това търсенето на електроенергия варира значително в рамките на деня и в зависимост от сезона, което означава, че капацитетът на производство и внос, необходим за задоволяване на търсенето във всеки един момент, също варира и че определени съоръжения за производство на електроенергия осигуряват електроенергия само в период на голямо търсене (119). Следователно дейността на пазара не може да бъде оценена с абсолютна точност въз основа на годишните данни за потребление, производство и цени, с които Комисията разполага.
(446)
В съответствие със съдебната практика на Съда обаче, нито една разпоредба от законодателството на Общността не изисква от Комисията при нареждане за възстановяване на помощ, обявена за несъвместима с общия пазар, да определи точния размер на помощта, която трябва да се възстанови. Достатъчно е решението на Комисията да включва информация, която позволява на получателя самостоятелно да определи сумата без големи затруднения (120).
(447)
Следователно Комисията предоставя насоки за количествено определяне на сумата, която трябва да бъде възстановена. Както бе посочено по-горе, СИЕ обхващат толкова значителен дял от унгарския пазар за производство на електроенергия, че цените без СИЕ биха били съвсем различни от действително наблюдаваните цени в частта на пазара, на която отсъстват СИЕ. Следователно цената, която производителите биха могли да получат при отсъствие на СИЕ, може да бъде изчислена въз основа на пазарна симулация, състояща се в анализиране на дейността на пазара за търговия на едро на електроенергия в рамките на „съпоставителния сценарий“. Целта на симулацията е да се определи какви продажби и цени биха били постигнати в рамките на съпоставителния сценарий, за да се установят надеждни прогнози за сумите, които MVM би платило на въпросните производители за купената електроенергия от тях в съответствие с този сценарий. Симулацията трябва да отговаря на условията, изложени в следващите съображения.
(448)
Първо, предвид факта, че електроенергията има много ниска ценова еластичност на търсенето, симулацията следва да се извърши с предположението, че във всеки момент натоварването на системата в съпоставителния сценарий е идентично с действително наблюдаваното натоварване в онзи период.
(449)
Второ, както бе отбелязано в съображение 196, по-голямата част от електроенергията се продава на конкурентни пазари за търговия на едро чрез спотови и форуърдни договори. Разследването на сектора на електроенергията показа, че нивото на форуърдните цени зависи от индивидуални очаквания във връзка с развитието на цените на спотовия пазар. За разлика от спотовите пазари, за които икономическата теория показва, че при съвършено конкурентни условия цената във всеки един момент е най-високият краткосрочен пределен разход от всички съоръжения за производство, нужни за отговаряне на търсенето (121), при форуърдните пазари няма изричен критерий за цените, който да може да се изчисли чрез икономическата теория. Освен това не е възможно да се симулира въздействието на стратегиите, разработени от продавачи и купувачи, по отношение на арбитража между спотови и форуърдни договори. Този факт се демонстрира от голямото разнообразие ситуации, наблюдавани на пазарите за търговия на едро в Европа. Разследването на сектора на електроенергията показа, че съотношението между обема, търгуван под формата на спотови продукти, и националното потребление на електроенергия се различава значително между държавите-членки (122).
(450)
Както е посочено в съображение 198, спотовите цени, най-вече тези на спотовите енергийни борси, обикновено определят референтни стойности за целия пазар за търговия на едро, включително за форуърдните продукти. Поради това Комисията счита, че за да се установи размерът на помощта, която трябва да бъде възстановена, пазарът за търговия на едро следва да бъде симулиран при предположението, че цялата електроенергия би била търгувана чрез спотови договори с изключение на конкретните елементи, посочени в съображения 453-456.
(451)
Симулацията следва да бъде извършена въз основа на краткосрочните пределни разходи на съответните съоръжения за производство. Следователно симулацията следва да вземе предвид съответните данни, специфични за всяко съоръжение за производство на електроенергия, работило в Унгария (123) между 1 май 2004 г. и действителната дата на прекратяване на СИЕ, най-вече по отношение на инсталиран капацитет, топлинна ефикасност, разходи за гориво и други основни компоненти на променливите разходи, както и периоди на планирано и принудително спиране на електричеството. Освен това симулацията следва да се проведе при основното предположение, че във всеки един момент има една единствена цена на симулирания спотов пазар, която е резултат от механизмите за предлагане и търсене. Тази единствена цена се променя с течение на времето поради промени в търсенето и променливите разходи.
(452)
Симулацията следва да вземе предвид факта, че в съпоставителния сценарий MVM не би било длъжно да купува електроенергия, превишаваща неговите нужди за покриване на нуждите на сегмента на пазара за комунални услуги (124). Следователно механизмите за освобождаване, посочени в съображение 226 не биха съществували в съпоставителния сценарий и нуждите на MVM биха били ограничени до количествата, необходими за задоволяване на търсенето в сегмента за комунални услуги.
(453)
Симулацията следва също така да вземе предвид някои специфични, надлежно обосновани ситуации, които могат да доведат до отклонения от принципа на пределни разходи, лежащ в основата на цялата симулация. Съоръженията за комбинирано производство могат да се окажат в такива специфични ситуации. В зависимост от техните договорни или законови задължения по отношение на доставките на топлинна енергия, тези съоръжения могат да бъдат принудени да продават електроенергия на цена, по-ниска от техните краткосрочни пределни разходи.
(454)
Такива ситуации могат да засегнат и съоръжения за производство, облагодетелствани от схема за публична подкрепа на основание, че са базирани на технологии, щадящи околната среда. Такъв е случаят в Унгария, където законодателството налага на MVM и регионалните разпределителни дружества задължително изкупуване на електроенергия, произведена чрез комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия, от отпадъци или от възобновяеми енергийни източници, при официално регулирани цени, които обикновено са по-високи от цените в конкурентния сектор на пазара за търговия на едро. Симулацията трябва да взема предвид, че в съпоставителния сценарий тази схема за задължително изкупуване също би била в действие. Поради това количествата, изкупвани от MVM съгласно режима за задължително изкупуване, и цените, плащани за тази електроенергия, биха били идентични с тези в действителния сценарий (125).
(455)
Симулацията също така следва да вземе под внимание факта, че известна част от физически наличния капацитет не е достъпен за доставяне на електроенергия на пазара за търговия на едро, тъй като той е запазен за осигуряване на балансиращи услуги за оператора на преносна система. В действителния сценарий балансиращите услуги са били осигурявани както от производители, работещи по СИЕ, така и от други производители. Симулацията следва да бъде извършена при предположението, че в „съпоставителния сценарий“ запазеният капацитет за осигуряване на балансиращи услуги на ОПС, осигуряваната въз основа на този капацитет електроенергия и получаваната за нея цена са същите като тези в действителния сценарий.
(456)
В съпоставителния сценарий количествата на внесена и изнесена електроенергия и цените, получени за тях, може да са били различни от тези в действителния сценарий. Не би било възможно обаче точно да се определи ефекта без разширяване на обхвата на симулацията, така че да обхване пазарите на изнасящите и внасящите държави, тъй като решенията на участниците на пазара по отношение на износ или внос от една държава към друга се повлияват от съществуващите на пазара условия както в изнасящата, така и във внасящата държава. Като се вземе предвид, че количеството на внесена в и изнесена от Унгария електроенергия е ограничено в сравнение с произведената и употребена в рамките на държавата електроенергия и като се вземе под внимание факта, че една трета от целия внос е обхваната от дългосрочни договори (126), Комисията счита, че такова разширяване на обхвата на симулацията може да изисква непропорционални усилия. Следователно Унгария може да счете, че в съпоставителния сценарий внесените и изнесени количества електроенергия и съответните цени са били същите като тези в действителния сценарий.
(457)
Комисията осъзнава, че някои производители без СИЕ с MVM са сключили дългосрочни или средносрочни договори за доставяне на електроенергия с други потребители. Комисията счита обаче, че такива договори следва да не се вземат предвид за целите на симулацията, тъй като прекратяването на СИЕ на 1 май 2004 г. или по-рано, каквото е основното предположение на съпоставителния сценарий, по необходимост би изменило търговските стратегии на всички производители, предвид големия дял на инсталиран капацитет, запазен в съответствие със СИЕ. Както бе доказано в съображение 449, не е възможно да се изчисли дяла на електроенергия, продаден под формата на спотови и форуърдни продукти. Поради това е разумно да се счете, че всички производители биха продавали цялата си продукция под формата на спотови договори, освен ако не попадат в една от ситуациите, посочени в съображения 453-456.
(458)
Най-точният начин за симулиране на пазар за търговия на едро на електроенергия е това да се направи на почасова основа, като се вземат предвид всички параметри, специфични за всеки отделен час. Комисията ще приеме обаче, че симулацията ще бъде ограничена до представителни времеви извадки и че резултатите от симулациите, проведени във всяка представителна времева извадка, ще бъдат екстраполирани към целия оценяван период.
(459)
Симулацията следва да доведе до надеждни прогнози за количеството електроенергия, доставенo от всяко съоръжение за производство, и цената, получена за него в съответствие със съпоставителния сценарий. Съотношението между електроенергията, нужна на MVM за задоволяване на нуждите на регулирания сегмент (127), и цялостното количество електроенергия, доставяно на пазара за търговия на едро във всеки един момент, следва да се изчисли въз основа на данни от минали периоди, касаещи цялостното потребление на крайните потребители в регулирания сегмент и цялостното потребление на всички крайни потребители в действителния сценарий.
(460)
Този дял следва да се използва за изчисляване на количеството електроенергия, което всеки производител би продавал на MVM във всеки един момент в съответствие със съпоставителния сценарий. Въз основа на тези изчисления, цялостните суми, които MVM би трябвало да плати на всеки производител за електроенергията, купена за задоволяване на търсенето в регулирания сегмент в съответствие със съпоставителния сценарий, следва да се изчислят за целия оценяван период (128).
(461)
Последната стъпка от изчисляването на сумата за възстановяване следва да вземе предвид факта, че в съответствие с действителния сценарий, производителите не са продавали цялата продукция на производствените блокове, обхванати от СИЕ, на MVM, а са продавали неизползваната част от капацитета на потребители, различни от MVM. За всеки съответен производствен блок, размерът на помощта, която трябва да бъде възстановена, следва да се изчисли на годишна основа в съответствие с разликата между получените приходи от продажбата на електроенергия на MVM съгласно СИЕ (129) в действителния сценарий и сумите, които биха били платени от MVM в съпоставителния сценарий, както е изчислено в съответствие с изложените по-горе принципи.
(462)
Комисията признава обаче, че според съпоставителния сценарий въпросните производители може да получат по-високи приходи от потребители, различни от MVM, в сравнение с получените от тези потребители в действителния сценарий. Това се дължи най-вече на факта, че в съпоставителния сценарий MVM не запазва капацитет, което предлага на производителите допълнителни възможности да продават своята продукция на потребители, различни от MVM. Следователно Унгария може да приспадне от сумите, изчислени в съответствие със съображение 461, разликата между приходите, които производителите биха получили от потребителите, различни от MVM, в съпоставителния сценарий, и приходите, които са получили от потребители, различни от MVM, в действителния сценарий, ако тази разлика е положителна.
(463)
Лихвата, която трябва да се възстанови в съответствие с член 14, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999, също следва да се изчисли на годишна основа.
(464)
За да може Комисията да оцени точността и надеждността на симулацията, извършена от Унгария, последната следва да ѝ предостави подробно описание на лежащата в основата методология и набора от данни, използван за симулацията.
(465)
Комисията осъзнава наличието на подходящи инструменти, с които може да се извърши необходимата симулация. Такъв инструмент в действителност бе използван от Комисията в контекста на разследването на сектора на електроенергията, за да оцени структурата и представянето на шест европейски пазара за търговия на едро (130). Такива инструменти се използват и от редица производители и търговци на електроенергия, за да изготвят дългосрочни прогнози за електроенергията, да провеждат проучвания за планиране на ресурсите и да оптимизират конфигурацията на генериращите мощности. Освен това, както бе посочено по-горе, Комисията желае да приеме определено опростяване, а именно използването на представителни времеви извадки, вместо симулация на почасова основа. Поради това, въз основа на принципа на лоялно сътрудничество, установен в член 10 от Договора, Унгария е длъжна да извърши симулация в съответствие с принципите, изложени по-горе, и да изчисли размера на помощта, която трябва да се възстанови въз основа на тази симулация в рамките на разумен срок.
(466)
Съдът на Европейските общности счита, че държава-членка, която е изправена пред непредвидени или непредвидими затруднения или последствия, останали незабелязани от Комисията, може да представи тези проблеми за проучване от страна на Комисията заедно с предложения за подходящи изменения. В такъв случай, Комисията и въпросната държава-членка трябва добросъвестно да си сътрудничат с оглед преодоляване на затрудненията при пълно спазване на разпоредбите на Договора за ЕО (131).
(467)
Поради това Комисията приканва Унгария да представи на Комисията за проучване всякакви проблеми, които могат да възникнат при изпълнение на настоящото решение.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(468)
Комисията заключава, че СИЕ предоставят незаконна държавна помощ на производителите на електроенергия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и че тази държавна помощ е несъвместима с общия пазар.
(469)
Както е обяснено в точка 7.3, елементът на държавна помощ, предвиден в СИЕ, се състои в задължението за изкупуване от страна на MVM на определен капацитет и гарантирано минимално количество електроенергия на цена, която обхваща капиталови, постоянни и променливи разходи за значителна част от жизнения цикъл на съоръженията за производство, като така им гарантира възвръщаемост на инвестициите.
(470)
Тъй като тази държавна помощ е несъвместима с Договора за ЕО, тя трябва да бъде прекратена.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Задълженията за изкупуване, установени в споразуменията за изкупуване на електроенергия между Magyar Villamos Művek Rt. и Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. и Pécsi Erőmű Rt. (страна по първоначалното СИЕ и предшественик на Pannon Hőerőmű Rt.) (132) представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е несъвместима с общия пазар.
3. Унгария прекратява предоставянето на държавната помощ, посочена в параграф 1 в рамките на шест месеца след датата на уведомление на настоящото решение.
Член 2
1. Унгария възстановява помощта, посочена в член 1, от получателите.
2. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на получателя, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (133), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (134).
Член 3
1. В срок от два месеца от датата на уведомяване за настоящото решение Унгария предоставя на Комисията информация относно предприетите и планирани мерки за изпълнение на настоящото решение и най-вече предприетите стъпки за извършване на подходяща симулация на пазара за търговия на едро с цел изчисляване на сумите, които трябва да се възстановят, подробната методология, която ще се приложи, и подробно описание на набора от данни, които възнамерява да използва за тази цел.
2. Унгария информира Комисията за напредъка на националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от Комисията тя предоставя незабавно информация за предприетите и планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация за размера на помощта и лихвите по възстановяване, които са вече възстановени от получателите.
Член 4
1. Точният размер на помощта, която трябва да се възстанови, следва да се изчисли от Унгария въз основа на подходяща симулация на пазара за търговия на едро на електроенергия в неговия вид, ако нито едно от споразуменията за изкупуване на електроенергия, посочени в член 1, параграф 1, не е било в сила от 1 май 2004 г. насам.
2. В рамките на шест месеца след уведомяване за настоящото решение, Унгария изчислява сумите, които трябва да се възстановят, въз основа на метода, посочен в параграф 1, и представя на Комисията цялата информацията, която има значение за симулацията, и най-вече резултатите от нея, подробно описание на приложената методология и набора от данни, използван за извършване на симулацията.
Член 5
Унгария гарантира, че възстановяването на помощта, посочена в член 1, се изпълнява в рамките на десет месеца, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Унгария.
Съставено в Брюксел на 4 юни 2008 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 4 päivänä kesäkuuta 2008,
Unkarin pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten yhteydessä myöntämästä valtiontuesta C 41/05
(tiedoksiannettu numerolla K(2008) 2223)
(Ainoastaan unkarinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2009/609/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Unkarin viranomaiset ilmoittivat 31 päivänä maaliskuuta 2004 päivätyssä ja samana päivänä kirjatussa kirjeessään komissiolle hallituksen asetuksesta 183/2002 (VIII.23.) (2) Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan Euroopan unioniin liittymistä koskevan sopimuksen liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun menettelyn, jäljempänä ’väliaikainen menettely’, mukaisesti. Ilmoitettu hallituksen asetus koskee järjestelmää, jossa valtion omistuksessa oleva yleishyödyllinen sähkön tukkumyyjä Magyar Villamos Művek Zrt., jäljempänä ’MVM’, saa korvausta sille aiheutuneista kustannuksista. Komissio on kirjannut ilmoituksen valtiontukiasiana HU 1/2004.
(2)
Unkarin viranomaiset ja komissio kävivät toimenpiteen osalta useaan otteeseen virallista kirjeenvaihtoa (3). Komissio sai lisäksi huomautuksia kolmansilta osapuolilta (4). Komissio havaitsi väliaikaisen menettelyn aikana, että sähkön tukkumarkkinat Unkarissa rakentuvat olennaisesti MVM:n ja eräiden sähköntuottajien välillä tehtyjen pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten, jäljempänä ’sähkönhankintasopimukset’, ympärille. Tuolloin käytössä olleiden tietojen perusteella komissio epäili, että sähkönhankintasopimukset sisältävät sääntöjenvastaista valtiontukea.
(3)
Unkarin viranomaiset peruuttivat 13 päivänä huhtikuuta 2005 päivätyllä ja 15 päivänä huhtikuuta 2005 kirjatulla kirjeellään hallituksen asetusta 183/2002 koskevan ilmoituksensa. Toukokuun 4 päivänä 2005 komissio kirjasi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (5), jäljempänä ”menettelyasetus”, mukaisesti omasta aloitteestaan valtiontukiasian (asia NN 49/05), joka koskee sähkönhankintasopimuksia.
(4)
Toukokuun 24 päivänä 2005 päivätyssä kirjeessään (D/54013) komissio pyysi Unkarin viranomaisilta lisätietoja. Unkarin viranomaisten 20 päivänä heinäkuuta 2005 päivätty vastaus kirjattiin komissiossa 25 päivänä heinäkuuta 2005. Unkarin viranomaiset toimittivat lisätietoja 28 päivänä syyskuuta 2005 päivätyssä ja 30 päivänä syyskuuta 2005 kirjatussa kirjeessään.
(5)
Komissio ilmoitti 9 päivänä marraskuuta 2005 päivätyssä kirjeessään Unkarille päätöksestään aloittaa sähkönhankintasopimusten osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, jäljempänä ”menettelyn aloittamista koskeva päätös”. Päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (6).
(6)
Komissio ilmaisi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään epäilyksiä siitä, soveltuvatko sähkönhankintasopimukset yhteismarkkinoille, sekä kehotti asianomaisia esittämään huomautuksia.
(7)
Pyydettyään komissiolta lisäaikaa huomautusten esittämiseen ja saatuaan komission hyväksynnän määräajan pidentämiselle (7) Unkari esitti huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen 31 päivänä tammikuuta 2006. Komissio kirjasi huomautukset saapuneiksi 1 päivänä helmikuuta 2006.
(8)
Komissio vastaanotti lukuisia pyyntöjä, jotka koskivat huomautusten esittämiselle asetetun määräajan pidentämistä, ja hyväksyi pyynnöt (8). Komissio kirjasi kolmansien osapuolten esittämät huomautukset seuraavasti: MVM:n esittämät huomautukset 11 päivänä tammikuuta 2006, kolmannen osapuolen, joka haluaa pysyä nimettömänä, esittämät huomautukset 20 päivänä tammikuuta 2006, Mátrai Erőmű Rt:n huomautukset 20 päivänä tammikuuta 2006 ja 6 päivänä maaliskuuta 2006, […]:n esittämät huomautukset 10 päivänä helmikuuta 2006, AES-Tisza Erőmű Kft:n huomautukset 13 ja 14 päivänä helmikuuta 2006, […]:n esittämät huomautukset 13 päivänä helmikuuta 2006, Electrabel S.A:n ja sen tytäryhtiön Dunamenti Erőmű Rt:n huomautukset 14 päivänä helmikuuta 2006, Budapesti Erőmű Rt:n huomautukset 21 päivänä helmikuuta 2006 ja Csepeli Áramtermelő Kft:n huomautukset 21 päivänä helmikuuta 2006.
(9)
Unkarin viranomaisten vahvistettua, että kolmansilta osapuolilta tämän menettelyn yhteydessä saatuja tietoja käsitellään luottamuksellisesti (10), komissio toimitti edellä mainitut huomautukset Unkarille 25 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyssä kirjeessään.
(10)
Unkarin viranomaiset toimittivat kolmansien osapuolten esittämiä huomautuksia koskevien kommenttiensa ensimmäisen osan 28 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyssä ja 29 päivänä kesäkuuta 2006 kirjatussa kirjeessään ja toisen osan 24 päivänä heinäkuuta 2006 päivätyssä ja 25 päivänä heinäkuuta 2006 kirjatussa kirjeessään.
(11)
Kuultuaan Unkarin energia-alalle suunnitelluista lainsäädännön muutoksista komissaari Neelie Kroes lähetti ministeri János Kókalle 17 päivänä lokakuuta 2006 kirjeen, jossa Unkarin hallitusta kehotettiin varmistamaan, että sähkönhankintasopimuksia ja mahdollisia korvaustoimenpiteitä koskeva uusi lainsäädäntö vastaa EU:n lainsäädäntöä.
(12)
AES-Tisza-yhtiö esitti 19 päivänä joulukuuta 2006 lisähuomautuksia ja kritisoi komission menettelyä monilta osin.
(13)
Unkarin viranomaiset vahvistivat 21 päivänä marraskuuta 2006 päivätyssä ja 23 päivänä marraskuuta 2006 kirjatussa kirjeessä ja 15 päivänä tammikuuta 2007 päivätyssä ja samana päivänä kirjatussa kirjeessä sekä 18 päivänä joulukuuta 2006 ja 8 päivänä maaliskuuta 2007 komission kanssa järjestetyissä tapaamisissa, että tarkoituksena oli muuttaa energia-alan vapauttamisen yhteydessä lainsäädäntöä ja samalla sähkön tukkumarkkinoilla vallitsevaa tilannetta.
(14)
Komissio pyysi lisätietoja 23 päivänä huhtikuuta 2007. Unkari toimitti vastauksensa 5 päivänä kesäkuuta 2007 ja lähetti täydentäviä tietoja 6 päivänä elokuuta 2007.
(15)
Toukokuun 4 päivänä 2007 Unkarin viranomaiset ilmoittivat komissiolle perustavansa työryhmän neuvottelemaan kaikkien keskeisten tuottajien kanssa sähkönhankintasopimusten purkamisesta tai sopimuksiin tehtävistä huomattavista muutoksista. Sen mukaisesti Unkarin hallitus teki 11 päivänä toukokuuta 2007 energia-alan pitkäaikaisia sopimuksia koskevan päätöksen 2080/2007 (V.11.) (11), jolla perustettiin edellä mainittu työryhmä pääministerin kanslian alaisuuteen. Työryhmän tehtävänä oli viipymättä varmistaa, että sähkönhankintasopimukset vastaavat EU:n valtiontukisääntöjä, ja huolehtia virallisten neuvottelujen aloittamisesta asianomaisten sähköntuottajien kanssa. Unkarin viranomaiset ilmoittivat kesäkuussa 2007 järjestettyjen ensimmäisten neuvottelujen tuloksista 3 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyssä kirjeessään.
(16)
Osana markkinoiden vapauttamista 2 päivänä heinäkuuta 2007 julkaistiin uusi sähköenergialaki (12), joka tuli voimaan osittain 15 päivänä lokakuuta 2007 ja osittain 1 päivänä tammikuuta 2008. Unkarin viranomaiset antoivat komissiolle 25 päivänä heinäkuuta 2007 lähettämässään kirjeessä tietoja siitä, miten uudella lailla oli onnistuttu avaamaan Unkarin sähkömarkkinoita kilpailulle. Uusi laki ei kuitenkaan muuttanut MVM:n ja menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainittujen sähköntuottajien välisiä sähkönhankintasopimuksia, jotka jäivät sellaisinaan voimaan.
(17)
Komissio esitti lisäkysymyksiä Unkarin viranomaisille 26 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyssä kirjeessään.
(18)
Syyskuun 7 päivänä 2007 komissio kirjasi saapuneeksi Unkarin viranomaisten kirjeen, jossa pyydettiin lisäaikaa tuottajien kanssa käytävien neuvottelujen saattamiseksi onnistuneesti päätökseen.
(19)
Syyskuun 24 päivänä ja lokakuun 31 päivänä 2007 komissio kirjasi saapuneeksi Unkarin vastaukset kysymyksiin, joita komissio oli sille esittänyt 26 päivänä heinäkuuta 2007.
(20)
Joulukuun 14 päivänä 2007 komissio lähetti Unkarin viranomaisille asetuksen (EY) N:o 659/1999 5 artiklan 2 kohdan nojalla muistutuksen ja luetteli siinä ne kysymykset, joihin annetut vastaukset olivat edelleen puutteelliset. Unkarin viranomaiset vastasivat 16 päivänä tammikuuta 2008 päivätyllä kirjeellä.
(21)
Koska Dunamenti Erőmű ja AES-Tisza Erőmű eivät toimittaneet pyydettyjä tietoja, Unkarin viranomaiset ilmoittivat, että ne eivät pysty antamaan täydellistä vastausta komission kysymyksiin.
(22)
Sen vuoksi komissio teki 15 päivänä helmikuuta 2008 tietojen antamista koskevan välipäätöksen, jossa Unkari määrättiin toimittamaan päätöksessä mainitut tiedot 15 päivän kuluessa.
(23)
Helmikuun 27 päivänä Dunamenti Erőmű lähetti komissiolle jäljennöksen vastauksesta, jonka se oli antanut Unkarin viranomaisten esittämiin kysymyksiin, ja selitti, miksi se ei pysty vastaamaan sille osoitettuihin kysymyksiin. Unkarin viranomaiset lähettivät vastauksensa 4 ja 13 päivänä maaliskuuta 2008. Dunamenti Erőműn nimenomaisesta pyynnöstä Unkarin viranomaiset liittivät vastaukseensa kirjeet, jotka Dunamenti Erőmű oli lähettänyt Unkarin valtiovarainministeriölle ja Unkarin energiavirastolle (Magyar Energia Hivatal) 14 päivänä toukokuuta 2007, 21 päivänä elokuuta 2007, 13 päivänä syyskuuta 2007, 7 päivänä joulukuuta 2007, 14 päivänä tammikuuta 2008 ja 20 päivänä helmikuuta 2008. Unkarin viranomaiset eivät olleet aikaisemmin toimittaneet kirjeiden jäljennöksiä (13) komissiolle, vaan ne olivat koko menettelyn ajan sisällyttäneet keskeisinä pitämänsä tiedot komission kysymyksiin antamiinsa vastauksiin.
(24)
Unkarin viranomaisten vastauksista käy ilmi, että AES-Tisza Erőmű ei antanut minkäänlaista vastausta. Maaliskuun 10 päivänä 2008 AES-Tisza Erőmű lähetti faksilla komissaari Neelie Kroesille kirjeen, jossa se ilmoitti katsovansa, että Unkarin viranomaisilla oli jo hallussaan kaikki komission pyytämät tiedot.
(25)
Unkarin viranomaiset toimittivat komissiolle 13 päivänä maaliskuuta 2008 antamassaan vastauksessa kaikki tietojen antamista koskevan välipäätöksen III luvun 1 kohdan a-d alakohdassa esitettyihin kysymyksiin liittyvät tiedot käytössään olleiden tietojen pohjalta. Viranomaiset eivät kuitenkaan antaneet lisätietoja välipäätöksen III luvun 1 kohdan e alakohdassa esitettyyn kysymykseen, joka koski kahden edellä mainitun sähköntuottajan investointeja.
(26)
Huomattava osa niistä tiedoista, joita on vaihdettu asian HU1/2004 rekisteröinnin jälkeen, koski hukkakustannuksiin liittyvistä valtiontukien analyysimenetelmistä, jäljempänä ’valtiontukien analyysimenetelmät’, annetun komission tiedonannon (14) tulkintaa ja käytännön soveltamista. Tämän menettelyn yhteydessä esitettyjen asiakirjojen perusteella näytti siltä, että Unkarin viranomaiset aikoivat ottaa käyttöön hukkakustannusten korvaamista koskevan järjestelmän, jonka arviointi olisi voitu sisällyttää tähän päätökseen. Sen vuoksi komissio ja Unkarin viranomaiset kävivät koko menettelyn ajan useaan otteeseen keskusteluja siitä, millainen järjestelmän olisi tarkalleen ottaen oltava, jotta se vastaisi valtiontukien analyysimenetelmistä annetussa tiedonannossa esitettyjä kriteerejä.
(27)
Mahdollista tulevaa korvausmekanismia koskevista teknisistä keskusteluista huolimatta Unkarin viranomaiset eivät ole tämän päätöksen tekopäivään mennessä ilmoittaneet komissiolle Unkarin hallituksen hyväksymästä korvausmekanismista. Maaliskuun 13 päivänä 2008 päivätyssä kirjeessään Unkarin viranomaiset nimenomaan ilmoittivat, että tällä hetkellä sähköntuottajille ei ole tarkoitus korvata hukkakustannuksia. Viranomaiset kuitenkin pidättivät itsellään oikeuden myöntää korvausta tietyille sähköntuottajille myöhemmin.
(28)
Komissio pyysi 7 päivänä huhtikuuta 2008 päivätyssä kirjeessä Unkarin viranomaisia vahvistamaan eräät tiedot. Unkarin viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot kirjeessään 22 päivänä huhtikuuta 2008.
(29)
Unkarin viranomaiset ilmoittivat 20 päivänä toukokuuta 2008 päivätyssä kirjeessään komissiolle, että osapuolet olivat sopineet Paksi Atomerőműn kanssa tehdyn sähkönhankintasopimuksen päättyvän 31 päivänä maaliskuuta 2008. Csepeli Áramtermelő Kft:n ja Pannonpower Holding Rt:n kanssa allekirjoitettiin vastaavat sähkönhankintasopimusten päättämistä koskevat sopimukset huhtikuussa 2008, mutta sopimusten voimaantulo odotti vielä tämän päätöksen tekopäivänä osakkeenomistajien ja rahoituslaitosten hyväksyntää.
(30)
Budapesti Erőmű Rt. valitti menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 3 päivänä maaliskuuta 2006 yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen. Valitus rekisteröitiin numerolla T-80/06. Kesäkuun 6 päivänä 2006 Csepeli Áramtermelő Kft. ilmoitti tukevansa Budapesti Erőműn valitusta ja pyysi saada osallistua menettelyyn. Tuomioistuin myönsi luvan 11 päivänä maaliskuuta 2008 tekemällään päätöksellä.
(31)
Lisäksi Unkarin tasavaltaa vastaan on käynnissä kaksi välimiesmenettelyä Sijoituksia koskevien riitaisuuksien kansainvälisessä ratkaisu- ja sovittelukeskuksessa (ICSID) Washingtonissa. Menettelyjen käynnistäjiä ovat sähköntuotantoyritykset […] SA ja […]. Kumpikin yritys omistaa osakkeita unkarilaisissa tuotantolaitoksissa, joilla on sähkönhankintasopimukset. Menettelyt perustuvat Euroopan energiaperuskirjasta tehdyn sopimuksen määräyksiin, jotka koskevat investointien suojaa.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
(32)
Joulukuun 31 päivästä 1991joulukuun 31 päivään 2002 Unkarin sähkömarkkinat rakentuivat yhden ostajan, Magyar Villamos Művek -yhtiön, jäljempänä ’MVM’, ympärille. MVM on 99,9-prosenttisesti valtion omistuksessa oleva yhtiö, jonka toiminta kattaa sähköntuotannon, tukkukaupan, siirron ja jälleenmyynnin. Yhden ostajan mallissa sähköntuottajat toimittivat energiaa suoraan ainoastaan MVM:lle (ellei MVM luopunut tästä oikeudesta alueellisten sähköyhtiöiden hyväksi), ja MVM oli ainoa, jolla oli oikeus toimittaa sähköä alueellisille sähköyhtiöille. Sähköenergiaa koskevassa vuoden 1994 laissa XLVIII, jäljempänä ’ensimmäinen sähköenergialaki’, MVM velvoitettiin huolehtimaan Unkarin energian toimitusvarmuudesta mahdollisimman pienin kustannuksin.
(33)
Sähköenergiaa koskeva vuoden 2001 laki CX, jäljempänä ’toinen sähköenergialaki’, joka korvasi ensimmäisen sähköenergialain, tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2003. Lailla vahvistettiin Unkarin sähkömarkkinoiden kaksijakoinen malli, joka oli voimassa 1 päivään tammikuuta 2008 saakka. Tuolloin tuli voimaan sähköenergiaa koskeva vuoden 2007 laki LXXXVI, jäljempänä ’kolmas sähköenergialaki’, joka korvasi toisen sähköenergialain. Kaksijakoisen mallin mukaan oli erikseen yleishyödyllinen sektori ja toisaalta kilpailusektori, ja vaatimukset täyttävät asiakkaat (joiden määrää lisättiin vähitellen) olivat oikeutettuja siirtymään kilpailusektorille. Yleishyödyllisellä sektorilla MVM oli ainoa tukkumyyjä, kun taas vapaiden markkinoiden sektorille ilmaantui myös muita myyjiä. Kolmannella sähköenergialailla lakkautettiin yleishyödyllinen sektori, mutta kotitalouksiin ja eräisiin kaupallisiin asiakkaisiin sovellettiin edelleen yleispalveluvelvoitetta toisen sähködirektiivin (15) nojalla.
(34)
Ensimmäinen sähköenergialaki velvoitti MVM:n kartoittamaan maan sähköenergiatarpeen kokonaisuudessaan ja laatimaan kahden vuoden välein valtakunnallisen voimalaitosten rakennussuunnitelman. Suunnitelma oli esitettävä Unkarin hallitukselle ja parlamentille hyväksyntää varten.
(35)
Ensimmäisestä sähköenergialaista ja Unkarin hallituksen lausunnoista (16) käy ilmi, että 1990-luvun puolivälissä Unkarin energiamarkkinoiden tärkeimmät tavoitteet olivat seuraavat: toimitusvarmuuden turvaaminen mahdollisimman pienin kustannuksin, infrastruktuurin nykyaikaistaminen ottaen huomioon erityisesti ympäristönsuojelunormit, sekä energia-alan välttämätön rakenneuudistus. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ehdotettiin pitkäaikaisia sähköhankintasopimuksia sellaisille ulkomaisille sijoittajille, jotka lupautuisivat investoimaan Unkarin voimalaitosten rakentamiseen ja modernisoimiseen. Sähkönhankintasopimusten allekirjoittajia olivat sähköntuottajat ja MVM.
(36)
MVM:n ja yksittäisten voimalaitosten (17) välillä tehdyillä sähkönhankintasopimuksilla luotiin tasapainoinen tuotevalikoima, jonka ansiosta MVM kykenee täyttämään energian toimitusvarmuutta koskevan velvoitteensa. Sähkönhankintasopimusten avulla MVM kykenee vastaamaan kysyntään sekä peruskuormituksen aikana (ruskohiilivoimaloiden ja ydinvoimaloiden avulla) että huippukuormituksen aikana (kaasulla toimivien voimalaitosten avulla).
(37)
Sähkönhankintasopimusten nojalla sähköntuottajien on pidettävä tuotantolaitokset asianmukaisesti kunnossa ja toiminnassa. Lisäksi sopimusten perusteella tuotantolaitosten kapasiteetti (MW) on varattu joko kokonaan tai lähes kokonaan MVM:lle. Kapasiteetin varaus ei riipu voimalaitoksen todellisesta käytöstä. Varatun kapasiteetin lisäksi MVM on sähkönhankintasopimusten puitteissa velvollinen ostamaan kultakin voimalaitokselta tietyn vähimmäismäärän sähköä (MWh).
(38)
Eräisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyy niin kutsuttuja järjestelmäpalveluja (18) silloin kun on kyse voimalaitoksista, jotka ovat teknisesti kykeneviä niitä tarjoamaan. MVM toimittaa kyseiset palvelut verkonhaltijalle eli MAVIR:lle.
(39)
Vuosina 1995 ja 1996 tehdyt sähkönhankintasopimukset (seitsemän sopimusta arvioitavana olevista kymmenestä sopimuksesta) liittyivät voimalaitosten yksityistämiseen. Kyseisten sopimusten pohjana oli mallisopimus, jonka eräs kansainvälinen asianajotoimisto laati Unkarin hallituksen pyynnöstä. Ennen sähkönhankintasopimusten allekirjoittamista ei järjestetty tarjouskilpailua. Sen sijaan voimalaitosten yksityistämistä varten järjestettiin tarjouskilpailu. Sähkönhankintasopimukset (jotka allekirjoitettiin ennen yksityistämistä) olivat osa yksityistämispakettia. Osapuolet muuttivat yksityistämisen jälkeen jossain määrin osaa sopimuksista (lähinnä Mátrai Erőműn, Tiszai Erőműn ja Dunamenti Erőműn kanssa tehdyt sopimukset).
(40)
Csepeli Áramtermelő Kft:n kanssa vuonna 1997 allekirjoitettu sähkönhankintasopimus noudatteli hieman erilaista mallia. Tämänkään sopimuksen yhteydessä ei järjestetty tarjouskilpailua, ja sopimus liittyi voimalaitoksen yksityistämisen.
(41)
Újpesti Erőműtä (yksi Budapesti Erőműn kolmesta voimalaitoksesta) koskeva sähkönhankintasopimus allekirjoitettiin Budapesti Erőműn kanssa vuonna 1997, myös ilman tarjouskilpailua.
(42)
Ainoastaan Kispesti Erőműn (Budapesti Erőműn toinen, vanheneva voimalaitos, joka uudistettiin tuohon aikaan perusteellisesti) kanssa vuonna 2001 allekirjoitettu sähkönhankintasopimus perustui tarjouskilpailuun.
(43)
Vuosina 2000-2004 sähkönhankintasopimuksilla varattu kapasiteetti kattoi noin 80 prosenttia Unkarin koko sähköntarpeesta (MW). Vuodesta 2005 tämän päätöksen tekopäivään saakka kyseinen osuus on vaihdellut 60 ja 70 prosentin välillä. Sähkönhankintasopimusten irtisanomisten myötä osuuden arveltiin vähitellen pienenevän vuosien 2011 ja 2024 välillä (19).
(44)
Siinä vaiheessa kun Unkari liittyi EU:hun (1 päivänä toukokuuta 2004), vuosina 1995-2001 allekirjoitetuista lähes 20 sähkönhankintasopimuksesta oli edelleen voimassa kymmenen.
(45)
Tämä päätös koskee vain niitä sähkönhankintasopimuksia, jotka olivat voimassa 1 päivänä toukokuuta 2004. Se ei siis koske ennen kyseistä päivää päättyneitä sähkönhankintasopimuksia. Vaikka osapuolet päättivät eräät sähkönhankintasopimukset huhtikuussa 2008 (ks. 29 kappale edellä), tämä päätös koskee myös kyseisiä sopimuksia. Päätöksessä arvioidaan sen vuoksi, sisältävätkö kyseiset sopimukset valtiontukea, sekä tarkastellaan sopimusten soveltuvuutta yhteismarkkinoille 1 päivän toukokuuta 2004 ja sopimusten päättymispäivän (huhtikuu 2008) välisenä aikana.
(46)
Alla olevassa taulukossa luetellaan tämän päätöksen soveltamisalaan kuuluvat voimalaitokset, joilla on olemassa sähkönhankintasopimus. Taulukossa esitetty kesto viittaa sähkönhankintasopimuksessa alun perin mainittuun päättymispäivään.
Taulukko 1
Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat sähköntuottajat, pääosakkaat ja sopimusten kesto
Sähköntuottajan nimi
Pääosakas
Sähkönhankintasopimuksen puitteissa toimiva voimalaitos
Sopimuksen kesto
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011
Újpesti Erőmű
1997-2021
Kispesti Erőmű
2001-2024
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
Dunamenti Erőműn F-lohkot
1995-2010
(allekirjoitettiin vuonna 1995, tuli voimaan vuonna 1996)
Dunamenti Erőműn G2-lohko
1995-2015
(allekirjoitettiin vuonna 1995, tuli voimaan vuonna 1996)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű Rt.
1995-2022
(alkuperäinen kesto: vuoteen 2015 saakka; pidennettiin vuonna 2005 vuoteen 2022)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016
(allekirjoitettiin vuonna 1995, tuli voimaan vuonna 1996)
(…)
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepeli II Erőmű
1997-2020
(allekirjoitettiin vuonna 1997, tuli voimaan vuonna 2000)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 (20)
(allekirjoitettiin vuonna 1995, tuli voimaan vuonna 1996)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010
(allekirjoitettiin vuonna 1995, tuli voimaan vuonna 1996)
(47)
Sähkön hinnan sääntelyä koskevassa hallituksen päätöksessä 1074/1995 (VIII.4.) hallitus lupasi, että 1 päivästä tammikuuta 1997 lähtien (hintasääntelyn ensimmäisen vaiheen alku) ”tukkumyynti- ja vähittäismyyntihinnoilla varmistetaan 8 prosentin pääoman tuotto sen lisäksi, että katetaan perustellut tuotantokustannukset”. Hallitus siis takasi 8 prosentin tuoton pääomalle kaikille voimalaitoksille, jotka toimivat sähkönhankintasopimusten puitteissa.
(48)
Tammikuun 1 päivästä 2001 (hintasääntelyn toisen vaiheen alku) virallisiin hintoihin sisältyi 9,8 prosentin suuruinen kokonaispääoman tuotto voimalaitoksille. Prosenttimääräinen lisäys ei välttämättä tarkoittanut tosiasiallista määrän muutosta, sillä mainittujen kahden tuottoprosentin perusteet poikkesivat toisistaan (ensimmäinen laskettiin oman pääoman, toinen taas esinearvon pohjalta). Hinnat heijastelivat inflaation vaihteluita.
(49)
Viralliset hinnat pysyivät voimalaitosten osalta voimassa 31 päivään joulukuuta 2003 saakka.
(50)
Hintasääntelyn aikana Unkarin energiavirasto arvioi kunkin voimalaitoksen kustannusrakennetta ja asetti MVM:n sähköstä maksaman hinnan siten, että sillä varmistettiin voimalaitokselle luvattu voittomarginaali.
(51)
Hintasääntelymekanismi kattoi seuraavat keskeiset kustannuserät (21):
- kiinteät kustannukset: poistot, vakuutus, tietyt kiinteät huolto- ja toimintakustannukset, korkokustannukset, ympäristön kunnostamisesta aiheutuvat kustannukset, verot, henkilöstökustannukset, ympäristönsuojelun kustannukset, ydinvoimalan kohdalla Unkarin ydinrahastoon (Központi Nukleáris Alap) suoritettavat maksut sekä erityiset lisäkustannukset;
- muuttuvat kustannukset: polttoainekulut.
(52)
Unkarin energiaviraston tehtävänä oli varmistaa, että kustannukset olivat todellisuudessa aiheutuneet ja että ne olivat välttämättömiä.
(53)
Viralliset hinnat korvasivat sähkönhankintasopimuksissa määritetyt hinnat.
(54)
Tammikuun 1 päivästä 2004 lähtien hinnat määriteltiin sähkönhankintasopimuksissa olevien hintakaavojen mukaan. Kaavojen sisältöä selkeytettiin MVM:n ja sähköntuottajien vuotuisissa hintaneuvotteluissa.
(55)
Sähkönhankintasopimuksissa sovellettava hintakaava on hyvin monimutkainen, mutta se perustuu samoihin periaatteisiin kuin Unkarin energiaviraston ennen tammikuuta 2004 soveltama menetelmä. Unkarin viranomaisten lausuntojen (22) mukaan hintojen määrittelyä koskeva sähkönhankintasopimusten liite valmisteltiin edellä mainitun, sähkön hinnan sääntelyä koskevan hallituksen päätöksen 1074/1995 kaavoja ja määritelmiä hyödyntäen. (Lausunnon mukaan ”käytännössä hallituksen päätökseen sisältyvät kaavat ja määritelmät kopioitiin sopimuksiin”.) Tämän seurauksena sähkönhankintasopimuksissa olevat hintojen määrittelyn periaatteet perustuvat säänneltyjä hintoja koskevan mekanismin tavoin perusteltuihin kustannuseriin.
(56)
Kukin sähkönhankintasopimus sisältää kahdenlaisia hintaelementtejä: varatusta kapasiteetista (MW) maksettavan kapasiteettipalkkion (tai kapasiteetin käyttöön asettamisesta maksettavan palkkion), joka kattaa kiinteät kustannukset ja tuoton (pääomakulut), sekä energiapalkkion, joka kattaa muuttuvat kustannukset. Eri sähkönhankintasopimuksissa määrätään erilaisista lisäpalkkioista. Sopimuksesta riippuen lisäpalkkiot voivat olla esimerkiksi bonus-malus-tyyppisiä palkkioita, joilla kannustetaan sähköntuottajia toimimaan kustannustehokkaasti, sekä muita täydentäviä palkkioita, joita maksetaan sähköreservien ylläpidosta, ylläpidon uudelleenjärjestelystä MVM:n pyynnöstä, tuotannon lisäämisestä huippukuormituksen aikana sekä kuormituksen minimoimisesta matalan kuormituksen aikana. Kapasiteettipalkkioiden vaihtelu kausittain (vuosittain, neljännesvuosittain, kuukausittain) riippuu monista tekijöistä: toteutettujen jälkiasennushankkeiden käynnistäminen, erilaiset korkokategoriat, valuuttakurssit, inflaatioindeksit jne. Kapasiteettipalkkio tai täydentävät palkkiot kattavat myös järjestelmäpalvelut (jotka sisältyvät sähkönhankintasopimuksiin). Energiapalkkiot ovat olennaisesti yhteydessä polttoainekuluihin ja tiettyjen polttoaineiden käyttöön. Niiden laskenta perustuu muuttuvien kustannusten siirtämisen (pass-through) periaatteeseen.
(57)
On huomattava, että korvattavia kustannuseriä ei välttämättä määritelty samalla tavalla ennen 1 päivää tammikuuta 2004 sovelletussa hintasääntelymekanismissa ja sähkönhankintasopimuksissa. Unkarin lausunnon (23) perusteella näyttää siltä, että esimerkiksi […]:lle ja Dunamenti Erőműlle sähkönhankintasopimusten nojalla maksetut kapasiteettipalkkiot olivat suuremmat kuin hintasääntelyyn perustuvat palkkiot. Syynä oli se, että kyseisissä sähkönhankintasopimuksissa huomioitiin jälkiasennukset, mikä johti suurempiin kiinteisiin kustannuksiin. Nämä korkeammat kiinteät kustannukset johtivat vähitellen (asteittain toteutettujen jälkiasennusten myötä) sähkönhankintasopimuksiin perustuviin kapasiteettipalkkioihin, jotka olivat suuremmat kuin hintasääntelyn nojalla. MVM:n ja tuottajien välillä käytyjen kahdenvälisten neuvottelujen seurauksena hintasääntelyyn perustuvien hintojen ja sähkönhankintasopimuksissa määriteltyjen hintojen välillä oli muitakin eroja.
(58)
Näistä eroista huolimatta Unkarin 20 päivänä lokakuuta 2004 ja 20 päivänä heinäkuuta 2005 toimittamissa lausunnoissa kaikki sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat voimalaitokset vahvistivat, että hintojen laskentatapa ja hintasääntelyn lakkauttamisen jälkeen sovelletut kustannuserät muistuttivat suurelta osin Unkarin energiaviraston ennen mainittua ajankohtaa soveltamia menetelmiä.
(59)
Hinnat, joita sähkönhankintasopimusten nojalla sovellettiin 1 päivän tammikuuta 2004 jälkeen, pohjautuivat siis edelleenkin perusteltujen (kiinteiden ja muuttuvien) kustannusten ja tuoton laskemiseen.
(60)
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että vaikka hintasääntely lakkasi 31 päivänä joulukuuta 2003, hintoja ei tosiasiallisesti vapautettu, sillä sähkön tukkuhinnat perustuivat edelleen sähkönhankintasopimusten pohjalta sijoituksille saatavan tuoton periaatteeseen (24).
(61)
Helmikuun 6 päivänä 2006 Unkarin parlamentti antoi vuoden 2006 lain XXXV (25), jolla palautettiin voimaan viranomaisten harjoittama hintasääntely sähkönhankintasopimusten nojalla MVM:lle myydyn sähkön osalta. Ensimmäinen uusi hinta-asetus tuli voimaan 9 päivänä joulukuuta 2006. Kyseisestä ajankohdasta lähtien virallinen hintakaava korvasi jälleen noin vuoden ajaksi (31 joulukuuta 2007 saakka) sähkönhankintasopimuksiin perustuvan hintakaavan.
(62)
Tammikuun 1 päivästä 2008 alkaen, markkinoiden vapauttamisen yhteydessä, kolmannella sähköenergialailla lakkautettiin säännelty hintojen määrittäminen sekä yleishyödylliseen sektoriin ja vapaiden markkinoiden sektoriin perustuva kaksijakoinen malli.
(63)
Sen vuoksi 1 päivästä tammikuuta 2008 alkaen sähköntuottajien MVM:lle sähkönhankintasopimusten nojalla myymän sähkön hinta määriteltiin jälleen sopimuksissa olevien hintakaavojen avulla. Näiden kaavojen perusperiaatteet ovat pysyneet samoina kuin kaavoja edellisen kerran sovellettaessa eli 1 päivän tammikuuta 2004 ja 8 päivän joulukuuta 2006 välisenä aikana (ks. 54-59 kappale edellä).
(64)
Sähkönhankintasopimuksiin perustuvan hinnoittelun pohjana on siis edelleen sijoituksille saatavan tuoton periaate.
(65)
Sähkönhankintasopimusten nojalla niiden tuotantoyksiköiden kapasiteetti, jotka toimivat sopimusten puitteissa, on varattu joko kokonaan tai suurelta osin MVM:lle.
Taulukko 2
Unkarin kotimainen tuotantokyky (26)
(MW)
Kapasiteetti
2004
2005
2006
2007
Rakennettu tuotantokapasiteetti (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Käytettävissä oleva tuotantokapasiteetti (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Käyttöön otettava tuotantokapasiteetti (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Unkarin sähköjärjestelmän huippukuormitus
6 356
6 409
6 432
6 605
Taulukko 3
Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivien voimalaitosten tuotantokapasiteetti (30)
(MW)
Voimalaitos
Kapasiteetti
2004
2005
2006
2007
Kelenföld
Käyttöön otettava kapasiteetti
90,1
97,6
97,2
78,0
Sopimukseen perustuva kapasiteetti (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Újpest
Käyttöön otettava kapasiteetti
106,3
106,1
106,2
106,0
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Käyttöön otettava kapasiteetti
46,1
110,2
110,2
109,6
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
43
102,6
102,6
102,3
Dunamenti F
Käyttöön otettava kapasiteetti
1 020
1 020
1 020
1 020
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunamenti G2
Käyttöön otettava kapasiteetti
187,6
223,1
223,1
223,7
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Käyttöön otettava kapasiteetti
638,0
824,7
824,7
824,7
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepeli
Käyttöön otettava kapasiteetti
348,9
331
355
349,5
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
323
307
329
324
Pannon
Käyttöön otettava kapasiteetti
25,9
25,9
25,9
25,9
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátrai
Käyttöön otettava kapasiteetti
593
552
552
552
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
496
460
460
460
Paks
Käyttöön otettava kapasiteetti
1 597
1 596
1 596
1 596
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
1 486
1 486
1 485
1 485
Sopimusten puitteissa toimivien voima-laitosten käyttöön otettava kapasiteetti yhteensä
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Sopimukseen perustuva kapasiteetti yhteensä
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Edellä esitetyistä tiedoista käy selville, että arvioitavana olevalla ajanjaksolla MVM varasi sähkönhankintasopimusten nojalla noin 60 prosenttia Unkarin koko käyttöön otettavasta tuotantokapasiteetista. Todellisuudessa käyttöön otettava tuotantokapasiteetti ja voimalaitosten omakäyttö huomion ottaen prosenttiluku on vielä suurempi.
(67)
Edellä olevista taulukoista käy selville myös se, että sähkönhankintasopimusten nojalla MVM:lle varattu kapasiteetti kattaa kyseisten voimalaitosten käytettävissä olevan kapasiteetin kokonaan tai lähes kokonaan.
(68)
MVM maksaa varatusta kapasiteetista kapasiteettipalkkion (ks. 56 kappale edellä) riippumatta voimalaitoksen tosiasiallisesta käytöstä.
(69)
Unkarin tuontikapasiteetti on 1 000-1 300 megawattia. Tuontikapasiteetista noin 600 megawattia on varattu MVM:lle muiden pitkäaikaisten sopimusten nojalla.
(70)
Silloin kun MVM tosiasiassa käyttää varaamaansa kapasiteettia ja ostaa voimalaitokselta sähköä, se maksaa käyttämästään sähköstä energiapalkkion (ks. 56 kappale edellä).
(71)
Sähkönhankintasopimukset takaavat kullekin voimalaitokselle tietyn vähimmäismäärän myynnin.
(72)
Unkarin kotimainen sähköntuotanto on 32-36 TWh (= 32-36 000 000 GWh) vuodessa.
Taulukko 4
Sähkönhankintasopimusten mukaisesti tuotettu sähkö (38)
(GWh)
Voimalaitos
Tuotettu sähkö
2004
2005
2006
2007
Budapesti
(ml. Kelenföld, Újpest ja Kispest)
Sähköntuotanto yhteensä
1 228
1 510
1 643
1 742
Omakäyttö
87
89
91
84
Taattu vähimmäismyynti
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Toteutunut myynti
939
1 302
1 451
1 538
Dunamenti (39) (F + G2)
Sähköntuotanto yhteensä
4 622
3 842
3 450
4 300
Omakäyttö
174
148
147
188
Taattu vähimmäismyynti
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Toteutunut myynti
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Sähköntuotanto yhteensä
1 621
1 504
1 913
2 100
Omakäyttö
96
97
117
116
Taattu vähimmäismyynti
(…)
(…)
(…)
(…)
Toteutunut myynti
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepeli
Sähköntuotanto yhteensä
1 711
1 764
1 710
2 220
Omakäyttö
48
49
48
53
Taattu vähimmäismyynti
(…)
(…)
(…)
(…)
Toteutunut myynti
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Sähköntuotanto yhteensä
673
266
237
232
Omakäyttö
116
52
34
29
Taattu vähimmäismyynti
(…)
(…)
(…)
(…)
Toteutunut myynti
361
206
203
203
Mátrai (39)
Sähköntuotanto yhteensä
5 688
5 698
5 621
6 170
Omakäyttö
675
670
667
710
Taattu vähimmäismyynti
(…)
(…)
(…)
(…)
Toteutunut myynti
3 730
3 762
3 587
4 082
Paksi
Sähköntuotanto yhteensä
11 915
13 833
13 460
14 677
Omakäyttö
750
821
800
848
Taattu vähimmäismyynti
(…)
(…)
(…)
(…)
Toteutunut myynti
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Taattu vähimmäismyynti tarkoittaa sitä määrää, joka MVM:n on vuosittain ostettava riippumatta markkinoiden tarpeesta. Jos MVM ei osta säädettyjä vähimmäismääriä, sen on korvattava aiheutuneet polttoainekustannukset (Dunamenti Erőműlle, Kelenföld Erőműlle, Pécs Erőműlle ja […] Erőműlle), polttoaineen toimitusta koskevan sopimuksen nojalla kaikki tuottajalle aiheutuneet kustannukset (Csepeli Áramtermelő Kft:lle) sekä kaikki perustellut kustannukset (Kispesti Erőműlle ja Újpesti Erőműlle).
3. MENETTELYN ALOITTAMISEN PERUSTEET
3.1 Sähkönhankintasopimukset
(74)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio katsoi alustavasti, että sähkönhankintasopimukset sisältävät EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea sopimuksen allekirjoittaneille sähköntuottajille.
(75)
Lisäksi komissio totesi, että sähkönhankintasopimuksia on sovellettu liittymisen jälkeen liittymisasiakirjan (40) liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan c alakohdan mukaisesti. Komissio katsoi myös, että sopimukset eivät olleet voimassa olevaa tukea, sillä ne eivät kuulu mihinkään niistä tukikategorioista, joita pidetään liittymisestä alkaen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna voimassa olevana tukena.
(76)
Ensinnäkin yksikään sähkönhankintasopimus ei tullut voimaan ennen 10 päivää joulukuuta 1994. Toiseksi yksikään sähkönhankintasopimus ei sisältynyt liittymisasiakirjan liitteeseen IV liitettyyn luetteloon voimassa olevista tuista. Kolmanneksi, komissiolle ei ollut ilmoitettu sähkönhankintasopimuksista väliaikaisen menettelyn puitteissa.
(77)
Komissio oli sitä mieltä, että sijoitukselle taattu tuotto ja sähkönhankintasopimuksilla varmistetut korkeat hinnat paransivat sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivien sähköntuottajien asemaa verrattuna niihin sähköntuottajiin, jotka eivät olleet allekirjoittaneet sähkönhankintasopimusta. Jälkimmäiset käsittävät myös mahdolliset markkinoiden uudet toimijat sekä sellaisilla vastaavilla toiminta-aloilla toimivat yritykset, joilla tällaisia pitkäaikaisia sopimuksia ei edes ehdotettu markkinatoimijoille. Komissio katsoi sen vuoksi alustavasti, että toimenpiteestä aiheutuu valikoivaa etua kyseisille sähköntuottajille.
(78)
Komissio totesi myös, että sähkömarkkinat oli avattu kilpailulle ja että sähkökauppaa oli käyty jäsenvaltioiden välillä ainakin sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/92/EY (41) voimaantulosta saakka. Sen vuoksi toimenpiteiden, joilla suositaan tiettyjä yrityksiä jonkin jäsenvaltion energia-alalla, katsottiin mahdollisesti vähentävän muissa jäsenvaltioissa toimivien yritysten mahdollisuuksia viedä sähköä kyseiseen jäsenvaltioon tai suosivan sähkön tuontia kyseisestä jäsenvaltiosta muihin jäsenvaltioihin.
(79)
Komissio totesi lisäksi, että myönnetty etu on peräisin valtion varoista, koska sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisesta päätettiin osana valtion toimintapolitiikkaa, joka pantiin täytäntöön valtion omistuksessa olevan yleishyödyllisen tukkumyyjän eli MVM:n kautta. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen, jäljempänä ’yhteisöjen tuomioistuin’, oikeuskäytännön mukaan siinä tapauksessa, että valtionyhtiö käyttää varojaan siten, että valtio on siitä tietoinen, varat on katsottava EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtion varoiksi (42).
(80)
Komissio katsoi sen vuoksi alustavasti, että sähkönhankintasopimuksissa oli kyse sähköntuottajille myönnetystä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, joka katsotaan vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavaksi liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan c alakohdan mukaisesti.
(81)
Komissio totesi, että sähköntuottajien saamaa valtiontukea olisi arvioitava valtiontukien analyysimenetelmien pohjalta. Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekoaikana käytettävissä olleiden asiakirjojen pohjalta komissio epäili, että sähkönhankintasopimukset eivät vastaa valtiontukien analyysimenetelmissä esitettyjä kriteereitä.
(82)
Ensinnäkin komissio epäili, että sähkönhankintasopimusten perusperiaatteet, jotka haittaavat vapaata kilpailua markkinoilla, eivät sovi yhteen analyysimenetelmien tärkeimmän tavoitteen kanssa, joka on edistää valtiontuen avulla tietyn alan vapauttamista myöntämällä riittävä korvaus tuensaajille, joiden on selviydyttävä uusista kilpailuoloista.
(83)
Toiseksi komissio epäili, että sähkönhankintasopimuksiin sisältyvä valtiontuki ei vastaisi analyysimenetelmissä esitettyjä yksityiskohtaisia kriteereitä, jotka koskevat tukikelpoisten hukkakustannusten laskemista ja riittävän korvauksen määrittämistä.
3.2 Hukkakustannuksia koskeva hallituksen asetus 183/2002 (VIII.23)
(84)
Jotta MVM voisi noudattaa sähkönhankintasopimuksissa antamiaan sitoumuksia ja samalla pitää yleishyödyllisen sektorin jälleenmyyntihinnat suunnilleen samalla tasolla kuin vapaiden markkinoiden hinnat, annettiin hallituksen asetus 183/2002 (VIII.23), jossa säädetään valtion tietyin edellytyksin maksamasta korvauksesta MVM:lle.
(85)
Unkarin viranomaisten alkuperäisessä ilmoituksessa (asia HU 1/2004, joka peruttiin 13 päivänä huhtikuuta 2005) katsottiin, että korvauksessa on kyse valtiontuesta MVM:lle.
(86)
Komissio kuitenkin katsoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että korvaukset eivät ole valtiontukea MVM:lle, vaan hallituksen asetuksen 183/2002 (VIII.23) nojalla voimalaitoksille maksetut määrät ovat osa ostohintaa, jonka MVM maksaa sähkönhankintasopimusten nojalla voimalaitoksille, ja siten osa sähköntuottajien sopimuksista saamaa hyötyä.
(87)
Sen vuoksi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä käynnistetään muodollinen tukintamenettely ainoastaan sähkönhankintasopimusten osalta eikä hallituksen asetuksen 183/2002 (VIII.23) osalta.
4. UNKARIN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ
(88)
Unkari ilmoitti, että sähkönhankintasopimusten yksilöllinen arviointi näyttää perustellulta, koska sopimusten tarkat ehdot vaihtelevat.
(89)
Unkari toteaa, että sen sähkömarkkinoiden vapauttaminen onnistui, jos sitä mitataan vapaille markkinoille siirtyneiden kuluttajien lukumäärällä (toisin sanoen määrä vastasi eurooppalaista keskiarvoa). Unkari katsoo, että sähkönhankintasopimukset eivät estäneet kuluttajia valitsemasta vapaita markkinoita. Sen sijaan tällainen este saattaisi muodostua Unkarin rajoitetusta rajat ylittävästä kapasiteetista ja siitä aiheutuvista korkeista hinnoista.
(90)
Lisäksi Unkari katsoo, että sähkönhankintasopimusten pitkä kesto ei sinällään merkitse kilpailuetua sähköntuottajille, sillä pitkäaikaiset sopimukset ovat yleinen käytäntö sähköalalla sekä Euroopassa että muissa maanosissa.
(91)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainitun viitehinnan osalta Unkarin viranomaiset esittävät, että komission olisi viitehintaa määritettäessä otettava huomioon Unkarin alueelliset erityispiirteet ja polttoaineiden hintojen viimeaikainen nousu.
(92)
Unkari ilmoitti komissiolle, että 1 päivän toukokuuta 2004 (jolloin Unkari liittyi EU:hun ja sähkömarkkinat vapautettiin) jälkeen markkinoille ei ole tullut uusia toimijoita. Unkarin viranomaiset huomauttavat, että tällaiset sijoitukset ovat hyvin pitkäaikaisia, minkä vuoksi on epätodennäköistä, että mikään sijoitus olisi toiminnassa ennen vuotta 2011.
(93)
Lopuksi, vastauksena komission esittämiin epäilyihin sähkönhankintasopimusten yhteensopivuudesta analyysimenetelmien 4.6 kohdan kanssa, Unkari vahvistaa, että se ei aio myöntää valtiontukea arvioinnin kohteena olevista sähkönhankintasopimuksista hyötyvien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen.
5. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(94)
Sen jälkeen kun menettelyn aloittamista koskeva päätös julkaistiin (21 päivänä joulukuuta 2005), komissio vastaanotti määräajan puitteissa (useimmissa tapauksissa asianomaiset olivat pyytäneet määräajan pidentämistä, ja komissio oli suostunut tähän) huomautuksia seuraavilta asianomaisilta:
-
sähköntuotantoyritykset: AES-Tisza Erőmű Kft., Budapesti Erőmű Rt., Csepeli Áramtermelő Kft., Dunamenti Erőmű Rt. ja sen pääosakas Electrabel SA, sekä Mátrai Erőmű Rt.;
-
pankit, jotka olivat antaneet rahoitusta sähköntuottajille: […] Bank, joka edustaa Csepeli Áramtermelő Kft:lle luottoa myöntäneitä kahtatoista pankkia, sekä […] Bank, joka edustaa AES-Tisza Erőmű Kft:lle luottoa myöntäneitä yhdeksää pankkia;
-
MVM sekä
-
kolmas osapuoli, joka haluaa pysyä nimettömänä.
(95)
Useimmat asianomaisten komissiolle toimittamista huomautuksista pohjautuvat samankaltaiseen argumentaatioon. Tästä johtuen komissio ei selosta erikseen kunkin asianomaisen esittämiä humautuksia, vaan huomautukset on ryhmitelty (katso 5.1-5.7 kohta jäljempänä).
5.1 Sähkönhankintasopimusten yksittäistä arviointia koskevat huomautukset
(96)
Mátrai Erőmű ja toinen, nimettömänä pysyttelevä asianomainen katsoivat, että komission olisi arvioitava sähkönhankintasopimukset yksitellen, ottaen huomioon erot sopimusten sisällössä. Muut sähköntuottajat pyysivät epäsuorasti oman sähkönhankintasopimuksensa yksilöllistä arviointia toimittamalla komissiolle yksityiskohtaisia tietoja sopimustensa erityisistä ehdoista.
5.2 Valtiontuen olemassaoloa koskevat huomautukset
(97)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő Kft. ja Dunamenti Erőmű väittävät, että valtiontuen olemassaoloa sähkönhankintasopimusten tekemisen aikaan olisi arvioitava tuolloin vallinneiden markkinaolosuhteiden pohjalta. Tämä todetaan hyvin suoraan eräissä huomautuksissa, kun taas toisissa se esitetään epäsuorasti viittaamalla sähkönhankintasopimusten tekemisen aikaan vallinneisiin olosuhteisiin valtiontuen arvioinnin yhteydessä. Tältä osin asianomaiset viittaavat tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (43).
i) Huono viitehinta / Ei edullisia hintoja
(98)
Kaikki sähköntuottajat väittävät, että sähkönhankintasopimuksista ei aiheudu taloudellista etua.
(99)
Ne kritisoivat komission alustavaa näkökantaa, jonka mukaan sähkönhankintasopimuksiin perustuvat hinnat ovat tuottajien markkinahintoja korkeammat.
(100)
Niiden mukaan muissa päätöksissä sovellettu ja menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainittu viitehinta 36 euroa/MWh ei ole asianmukainen tämän menettelyn yhteydessä, koska se perustuu täysin erilaisiin maantieteellisiin ja ajallisiin olosuhteisiin. Sähköntuottajien mukaan hinnan arvioinnissa olisi otettava huomioon sähkönhankintasopimusten tekohetkellä vallinneet olosuhteet. Lisäksi tuottajat korostavat, että pitkäaikaiseen sopimukseen perustuvat hinnat ovat aina alhaisemmat kuin spot-hinnat. Lisäksi ne tuottajat, jotka tarjoavat MVM:lle sähköä pääasiassa huippukuormituksen aikana, väittävät, että niiden hintoja ei voi verrata peruskuormituksen aikana tuotetun sähkön hintoihin. Useimmat tuottajat ehdottavat, että komissio ottaisi huomioon viime vuosina olennaisesti kohonneet polttoaineiden hinnat.
(101)
Useat tuottajista ovat sitä mieltä, että niiden todellinen tuottoaste jäi alle menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainittujen tuottoprosenttien.
(102)
Tuottajat korostivat myös sitä, että (toisin kuin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetään) ne ottavat sähkönhankintasopimusten puitteissa huomattavia riskejä, jotka liittyvät ensisijaisesti tuotantoon, sääntelyyn, ympäristönsuojeluun, ylläpitoon ja verotukseen/rahoitukseen. Hintojen sääntely mainittiin sääntelyyn liittyvien riskien yhtenä tärkeänä osana. Tuottajat katsoivat myös, että tuotantokapasiteetin varaaminen suurelta osin MVM:n käyttöön on niiden kannalta epäedullista, sillä se estää tuottajia käyttämästä potentiaaliaan sähkön tuottamiseen muille mahdollisille asiakkaille. Lisäksi sähkönhankintasopimuksissa määrätään selkeistä velvoitteista tuottajille; jos tuottajat eivät noudata velvoitteitaan, niille maksettavia palkkioita pienennetään tai niiltä voidaan vaatia vahingonkorvausta.
(103)
[…] ilmoitti, että yksi Unkarin sähkönhankintasopimuksista saama etu oli luotettavat tasapainottamispalvelut, joita ainoastaan […] ja Dunamenti Erőmű pystyivät tarjoamaan. Tämän tuottajan arvion mukaan ilman sähkönhankintasopimuksia se ei olisi tullut markkinoille eikä tarjonnut näitä palveluja.
(104)
Mátrai Erőműn mukaan sen omat hiilikaivokset ja niistä johtuvat alhaiset kaivostoiminnan kustannukset takaavat sen hintojen kilpailukykyisyyden. Se väittää, että sen hinnat ovat vielä alhaisemmat kuin MVM:n jälleenmyyntihinnat, toisin kuin muut sähkönhankintasopimuksiin perustuvat hinnat.
ii) Yksityistämisen hinta
(105)
Dunamenti Erőmű esittää, että sille ei aiheutunut minkäänlaista etua sähkönhankintasopimuksesta, koska se maksoi voimalaitosten yksityistämisen yhteydessä markkinahinnan ja koska myyntihinnassa otettiin huomioon sähkönhankintasopimuksen mukaiset oikeudet ja velvollisuudet. Toisin sanoen se maksoi sähkönhankintasopimuksesta (ja siitä mahdollisesti aiheutuvasta edusta) yksityistämisen yhteydessä.
iii) Markkinataloussijoittajaperiaate
(106)
Budapesti Erőmű, AES-Tisza Erőmű, Mátrai Erőmű ja Csepeli Áramtermelő Kft. esittävät, että sähkönhankintasopimukset kuvastavat niiden tekohetkellä vallinneita markkinaolosuhteita sekä MVM:n että tuottajien kannalta. Ne katsovat, että MVM:n tilanteessa (yksi ostaja, jolla on lakisääteinen velvollisuus turvata toimitusvarmuus) mikä tahansa yksityinen toimija olisi päättänyt tehdä sähkönhankintasopimukset. Omalta osaltaan tuottajat väittävät, että niille sähkönhankintasopimuksista aiheutunut etu ei ylitä sitä tasoa, joka voitaisiin katsoa tavanomaiseksi kaupalliseksi eduksi minkä tahansa kaupallisen sopimuksen osapuolen kannalta. Sähkönhankintasopimukset vastasivat tekohetkellä tavanomaisia markkinaolosuhteita kyseisellä alalla. Lisäksi sähkönhankintasopimukset vastaavat liike-elämän tavanomaisia käytäntöjä ja ovat yleinen keino jakaa ja hallita riskejä.
(107)
Sähkönhankintasopimukset olivat ainoa keino varmistaa sijoitukset, joita Unkarin energia-ala tarvitsi (erityisesti koko järjestelmän ajanmukaistamisen, ympäristönsuojelun ja toimitusvarmuuden osalta). Kun markkinataloussijoittajaperiaatetta sovelletaan, olisi kyseiset tarpeet otettava huomioon. Ainoa keino vastata tarpeisiin oli tehdä sähkönhankintasopimuksia. Asianomaiset huomauttavat, että sen mukaisesti sähkönhankintasopimuksissa asetetaan sähköntuottajille sijoituksiin ja kapasiteetin varaamiseen liittyviä velvoitteita.
iv) Yleishyödyllinen taloudellinen palvelu
(108)
Budapesti Erőmű ja Csepeli Áramtermelő Kft. väittävät, että sähkönhankintasopimuksiin osallistuvat tuottajat tarjoavat yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja. Niiden mukaan sähkönhankintasopimukset ovat MVM:lle keino varmistaa toimitusvarmuus ja siten täyttää julkisen palvelun velvoite. Budapesti Erőműn mukaan asian voi nähdä myös niin, että itse asiassa sähkönhankintasopimuksessa Budapesti Erőműlle asetetaan julkisen palvelun velvoite. Kumpikin asianomainen viittaa komission 16 päivänä joulukuuta 2003 asiassa N 475/03 (Irlanti) tekemään päätökseen (44), jossa komissio katsoi, että uuden sähköntuotantokapasiteetin rakentaminen toimitusvarmuuden turvaamiseksi voidaan katsoa yleishyödylliseksi taloudelliseksi palveluksi.
(109)
Asianomaiset katsovat, että samoin kuin Irlannin tapauksessa, sähkönhankintasopimuksiin mahdollisesti perustuva valtiontuki täyttää ne neljä kumulatiivista edellytystä, jotka mainitaan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-280/00 antamassa tuomiossa, jäljempänä ’Altmark-tuomio’ (45).
(110)
Ensinnäkin Unkarin sähköenergialakien perusteella MVM:llä oli useita julkisen palvelun velvoitteita, kuten toimitusvarmuus mahdollisimman pienin kustannuksin, ympäristönsuojelu ja tehokkuus. MVM:n julkisen palvelun velvoitteet on siis selvästi säädetty laissa, ja sähkönhankintasopimuksissa tuottajille uskotaan tehtäväksi yleishyödyllisen taloudellisen palvelun tuottaminen.
(111)
Toiseksi hintoja koskevat hallituksen asetukset ja sähkönhankintasopimusten hintakaavat määrittivät etukäteen maksettavat korvaukset. Toisin sanoin korvaukset oli mahdollista laskea objektiivisten ja avointen parametrien avulla.
(112)
Kolmanneksi sähkönhankintasopimusten nojalla maksettavat korvaukset eivät ylitä tarjottujen yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen kustannuksia. Sähkönhankintasopimukset pohjautuvat tarkasti kustannuksiin, ja niiden voittomarginaalit eivät yleensä ole suuremmat kuin markkinoilla tavanomaiset tuottomarginaalit. Tämän takaa se, että kuten Budapesti Erőmű esittää, sähkönhankintasopimukset tehtiin avoimien tarjouskilpailun pohjalta. Voimalaitokset myytiin korkeimman hintatarjouksen ja parhaan liiketoimintasuunnitelman esittäneelle hakijalle. Tarjouskilpailun johdosta sähkönhankintasopimusten nojalla maksettava korvaus ei voi ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteen suorittamisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi ja kohtuullisen voittomarginaalin varmistamiseksi.
(113)
Neljänneksi, Budapesti Erőmű väittää, että sen omat sähkönhankintasopimukset tehtiin avointen tarjouskilpailujen pohjalta joko olennaisena osana yksityistämistä tai siitä riippumatta. Csepeli Áramszolgáltató Kft. puolestaan esittää, että vaikka voimalaitosta ei valittu avoimen tarjouskilpailun pohjalta, se saa silti korvausta, joka kattaa ainoastaan kustannukset ja kohtuullisen voittomarginaalin. Hintamekanismilla varmistetaan, että tuottajille ei makseta kohtuuttomia korvauksia.
(114)
Edellä esitetyn pohjalta asianomaiset toteavat, että sähkönhankintasopimukset täyttävät Altmark-tuomiossa mainitut neljä kumulatiivista edellytystä, joten niihin ei liity EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(115)
Budapesti Erőmű esittää lisäksi, että vaikka sähkönhankintasopimusten ei katsottaisikaan täyttävän Altmark-tuomiossa esitettyä neljää kumulatiivista edellytystä, ne voidaan silti katsoa yhteismarkkinoille soveltuviksi EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Asianomainen katsoo, että sähkönhankintasopimusten vaikutus Unkarin sähkömarkkinoiden väitettyyn sulkeutuneisuuteen on vähäpätöinen, sillä sopimukset kattavat ainoastaan 3 prosenttia Unkarin sähkönkulutuksesta. Lisäksi sähkön tuonnin kasvattaminen ei ollut teknisistä syistä mahdollista siinä vaiheessa, kun sähkönhankintasopimukset tehtiin. Tästä johtuen asianomaisen sähkönhankintasopimuksilla ei voinut olla haitallista vaikutusta kauppaan. Asianomainen korostaa huomautuksissaan myös sähkön ja lämmön yhteistuotantoon perustuvan kaukolämmön tärkeyttä, sillä kyseinen teknologia vastaa EU:n energia- ja ympäristöpolitiikan tavoitteita.
(116)
Mátrai Erőműn mukaan oli välttämätöntä varata tietty vähimmäiskapasiteetti MVM:lle energiahuollon turvaamiseksi Unkarin markkinoilla kotimaisia hiilivarantoja käyttäen. Se väittää, että sähködirektiivin (46) 11 artiklan 4 kohdan mukaisesti valtiontuen on katsottava soveltuvan yhteismarkkinoille silloin kun sillä rahoitetaan toimitusvarmuuden turvaamiseksi sähköntuotantoa, joka tapahtuu kotimaista hiiltä hyödyntämällä.
v) Pitkästä kestosta ei etua
(117)
Csepeli Áramtermelő Kft:n, Mátrai Erőműn ja Budapesti Erőműn mukaan sopimuksen pitkää kestoa ei pitäisi sinällään katsoa eduksi. Csepeli Áramtermelő Kft. esittää, että pitkäaikaisessa sopimuksessa kumpikin osapuoli maksaa pitkän keston tarjoamasta turvasta. Sähköntuottajat hyväksyvät spot-hintaa alhaisemman hinnan sekä sen, että sovittu hinta sitoo niitä spot-hintojen tasosta riippumatta. Lisäksi ne sitoutuvat varaamaan kapasiteettinsa yhdelle yritykselle sopimuksen koko voimassaolon ajan. Tämän pohjalta ne esittävät, että pitkäaikaisissa sopimuksissa on kyse taloudellisten riskien ja mahdollisuuksien tasapainottamisesta kummankin osapuolen kannalta, eikä tällaisia sopimuksia voida sen vuoksi yksiselitteisesti pitää etuna.
(118)
Edellä esitettyjen väitteiden perusteella kaikki sähköntuottajat katsovat, että sähkönhankintasopimukset eivät tarjoa niille taloudellista etua, eikä sopimuksissa siksi ole kyse EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.
(119)
AES-Tisza Erőmű väittää, että sähkönhankintasopimuksista ei aiheudu valikoivaa etua. Asianomainen viittaa siihen, että sähköalalla käytetään yleisesti pitkäaikaisia sopimuksia, joita on tehty paitsi tuottajien ja MVM:n välillä myös MVM:n ja jakeluyhtiöiden välillä sekä polttoaineen toimittajien ja sähköntuottajien välillä, samoin kuin sähkön tuonnin yhteydessä. Ensimmäisessä sähköenergialaissa (vuodelta 1994) ja hallituksen asetuksessa 34/1995 selkeästi vaadittiin tuottajia tekemään MVM:n kanssa pitkäaikainen sähkönhankintasopimus edellytyksenä sille, että ne saisivat rakennus- ja toimiluvan. Sen vuoksi kaikilla tuottajilla oli MVM:n kanssa sopimus, ja vain uusiutuvaa energiaa käyttävät voimalaitokset ja sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitokset saattoivat tehdä lyhytaikaisia sopimuksia, sillä kyseisiä tuottajia koskevat lakisääteiset takeet ovat erilaiset (esimerkiksi ostovelvoite).
(120)
Mátrai Erőmű esittää, että ainoa elementti, joka voidaan sähkönhankintasopimuksissa katsoa valtiontueksi, on hinta. Sähkönhankintasopimusten kestoa ja taattuja myyntimääriä ei voida katsoa valtiontueksi, sillä vaikka niistä aiheutuukin tuottajille etua, niihin ei sisälly valtion varojen siirtoa. Mátrai Erőmű katsoo, että erittäin kilpailukykyisistä hinnoista johtuen (ks. i kohta edellä) sen sähkönhankintasopimus ei sisällä lainkaan valtiontukea.
(121)
AES-Tisza-yhtiön mukaan sähkönhankintasopimuksiin perustuvista hinnoista ei päätä valtio vaan sopimusten osapuolet. AES-Tisza kritisoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitettyä arviota valtion osallisuudesta sen perusteella, että siinä käsitellään valtion osallisuutta ainoastaan sähkönhankintasopimusten tekemisessä eikä hintojen määrittelyssä, vaikka samanaikaisesti komissio väittää, että edullisista hinnoista aiheutui osapuolille epäoikeudenmukaista etua. Keskitetyn hintojen määrittelyn jälkeen (eli vuoden 2004 tammikuun jälkeen lukuun ottamatta vuotta 2007) hinnoista neuvoteltiin MVM:n ja sähköntuottajien kesken, eikä valtio osallistunut siihen lainkaan.
(122)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű ja Csepeli Erőmű kiistävät sähkönhankintasopimusten kilpailua vääristävät vaikutukset ja niiden mahdollisen vaikutuksen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(123)
Ensinnäkin ne katsovat, että tätä kriteeriä olisi tarkasteltava myös sähkönhankintasopimusten tekoajankohdan valossa. Tuolloin Unkari ei vielä ollut Euroopan unionin jäsen, eikä sen sähkömarkkinoita ollut vielä vapautettu. Sen vuoksi ne väittävät, että sähkönhankintasopimukset eivät voineet vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla.
(124)
Toiseksi, osapuolten mukaan jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan vaikuttavat sähkönhankintasopimusten ohella muut tekijät. Ne esittävät erityisesti, että Unkarin rajat ylittävä kapasiteetti on tärkein tekijä, joka vaikuttaa Unkarin ja muiden maiden väliseen kauppaan. Rajat ylittävä kapasiteetti on maksimaalisessa käytössä. Sähkön kauppa on toisin sanoen ilmiselvästi vähäistä Unkarin rajat ylittävän kapasiteetin vähyyden eikä sähkönhankintasopimusten vuoksi. Niiden mukaan toinen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttava tekijä on lainsäädäntö. Unkarin lainsäädännön mukaan sähköntuottajilla ei ollut missään tapauksessa lupaa myydä sähköä suoraan ulkomaille.
(125)
Csepeli Erőmű esittää, että sen sähkönhankintasopimuksilla ei voinut olla tosiasiallista vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska se myy sähköä vain Unkarissa.
(126)
Lisäksi Csepeli Erőmű väittää, että Unkarin sähkömarkkinat on vähitellen avattu kilpailulle EU:n asettamien velvoitteiden mukaisesti. Merkittävä osa kuluttajista on siirtynyt lyhyessä ajassa vapaiden markkinoiden sektorille. Sen mukaan ne syyt, jotka estävät uusia toimijoita tulemasta Unkarin sähkömarkkinoille tai laajentamasta toimintaansa näillä markkinoilla, eivät liity sähkönhankintasopimuksiin vaan tuottojen epävarmuuteen. Csepeli Erőmű esittää, että Unkariin on rakennettu viime vuosina voimalaitoksia vain silloin, kun valtio on jollain tavalla taannut hankkeisiin tehtyjen sijoitusten vakauden ja ennakoitavuuden pitkäaikaisten sopimusten tai ostovelvoitteen muodossa tai kun uuden kapasiteetin käyttö on taattu vertikaalisesti integroituneeseen jakelutoimintaan perustuvalla kysynnällä. Joka tapauksessa sähkönhankintasopimukset eivät ole estäneet uusien toimijoiden tuloa markkinoille.
(127)
Lisäksi esitetään, että Unkarin markkinoilla ei ole kysyntää lisäkapasiteetille. Tästä on osoituksena se seikka, että MVM:n järjestämissä sähkön huutokaupoissa suurin osa tarjolla olleesta kapasiteetista ei ole mennyt kaupaksi.
5.3 Sovellettavuus liittymisen jälkeen
(128)
Budapesti Erőmű on esittänyt seuraavat huomautukset:
(129)
Budapesti Erőmű esittää, että sähkönhankintasopimuksia ei voida pitää liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan c alakohdan mukaisina liittymisen jälkeen sovellettavina toimenpiteitä.
(130)
Asianomainen väittää, että takautumattomuuden periaatteen mukaisesti komissio ei voi tutkia ennen liittymistä lain nojalla käyttöön otettuja toimenpiteitä uudelleen liittymisen jälkeen. Koska yhteisön valtiontukisääntöjä sovelletaan vasta liittymispäivästä alkaen, vain sellaiset tukitoimenpiteet, joilla myönnetään ylimääräistä etua liittymisen jälkeen, katsotaan liittymisen jälkeen sovellettaviksi toimenpiteiksi. Sen mukaan sähkönhankintasopimukset eivät tarjonneet minkäänlaista lisäetua liittymisen jälkeen, sillä sopimusten hintakaavat määriteltiin jo ennen liittymistä, joten valtion taloudellinen sitoumus oli kokonaisuudessaan tiedossa ennen liittymistä.
5.4 Voimassa oleva tuki
(131)
Budapesti erőmű, Csepeli erőmű, AES-Tisza erőmű ja Mátrai erőmű sekä […] Bank esittivät seuraavan väitteen:
(132)
Asianomaiset katsovat, että vaikka sähkönhankintasopimusten katsottaisiinkin olevan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, tällainen valtiontuki olisi luokiteltava liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan c alakohdan mukaiseksi voimassa olevaksi tueksi. Niiden mukaan komissio ei esittänyt toimenpiteen osalta vastaväitteitä liittymisasiakirjassa määritellyssä kolmen kuukauden määräajassa. Unkarin viranomaiset ilmoittivat toimenpiteestä 31 päivänä maaliskuuta 2004. Tietojenvaihdon jälkeen komissio ei osapuolten mukaan reagoinut Unkarin 19 päivänä lokakuuta 2004 päivättyyn kirjeeseen kolmen kuukauden kuluessa, joten mahdollisuus luokitella toimenpide uudeksi tueksi oli sen jälkeen poissuljettu.
(133)
Budapesti Erőmű esittää lisäksi, että ennen liittymistä myönnetyn ja liittymisen jälkeen jatketun tuen määrittelemistä joko uudeksi tueksi tai voimassa olevaksi tueksi koskevan päätöksen ei pitäisi perustua yksinomaan liittymisasiakirjan liitteeseen IV. Budapesti Erőmű katsoo, että jos tällaista tukea ei katsota liittymisasiakirjan liitteen IV mukaiseksi voimassa olevaksi tueksi, sitä olisi tarkasteltava myös asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan ii-v alakohdan nojalla.
(134)
Budapesti Erőmű korostaa lisäksi, että neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan v alakohtaa voidaan soveltaa sähkönhankintasopimuksiin ja että sopimukset ovat siten voimassa olevaa tukea. Sen mukaan asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan v alakohdan viimeinen lause, joka koskee uutta tukea, ei ole sovellettavissa sähkönhankintasopimuksiin kolmesta syystä.
(135)
Ensinnäkin Alzetta Mauron tapauksessa antamassaan tuomiossa (47) tuomioistuin päätti, että alun perin kilpailulta suljetuilla, vapauttamista edeltävillä markkinoilla myönnetty tuki on katsottava vapauttamisen jälkeen voimassa olevaksi tueksi. Asianomaisen mukaan tuomio perustuu suoraan EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdan tulkintaan ja on siten etusijalla asetukseen (EY) N:o 659/1999 nähden.
(136)
Toiseksi, koska asetus (EY) N:o 659/1999 ei ollut tullut vielä voimaan siinä vaiheessa, kun sähkömarkkinat vapautettiin direktiivin 96/92/EY nojalla ja kun sähkönhankintasopimukset tehtiin, sopimuksiin sovelletaan asetuksen (EY) N:o 659/1999 sijasta sääntöjä, jotka on vahvistettu Alzetta Mauron asiassa annetussa tuomiossa.
(137)
Kolmanneksi, vertailtaessa asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdassa esitettyjen erilaisten kategorioiden määritelmiä näyttää siltä, että 1 artiklan b kohdan v alakohta koskee ainoastaan valtiontukiohjelmia, koska siinä ei nimenomaan mainita yksittäisiä tukia.
(138)
Sen sijaan AES-Tisza Erőmű esittää, että jos sähkönhankintasopimukset katsotaan uudeksi tueksi, päätöksen olisi perustuttava asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan v alakohtaan.
5.5 Komissio ei voi päättää laillisesti tehtyjä yksityisoikeudellisia sopimuksia (pacta sunt servanda) - oikeudellinen epävarmuus
(139)
Seuraavat väitteet ovat Budapesti Erőműn ja AES-Tisza Erőműn sekä […] Bankin esittämiä.
(140)
Asianomaiset korostavat, että ne allekirjoittivat sähkönhankintasopimukset hyvässä uskossa senhetkisten markkinaolosuhteiden vallitessa. Ne hyväksyivät merkittäviä sijoitussitoumuksia, joita luottolaitokset tukivat rahoitussopimusten avulla. Asianomaisten näkemyksen mukaan komission tutkimus aiheuttaa huomattavaa oikeudellista epävarmuutta, jota pitäisi välttää. AES-Tisza Erőmű Kft. kyseenalaistaa komission oikeuden päättää laillisesti tehtyjä kaupallisia sopimuksia valtiontukisääntöjen nojalla ja yleisemmin EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjen nojalla (48).
5.6 Oikeasuhteisuus
(141)
AES-Tisza Erőmű Kft. ilmaisi epäilyksensä siitä, onko komission vaatimus sähkönhankintasopimusten päättämisestä oikeasuhteinen, ja se viittaa mahdollisuuteen neuvotella sopimukset uusiksi.
5.7 Huomautukset, jotka koskevat sähkönhankintasopimusten soveltuvuutta yhteismarkkinoille
(142)
Csepeli Erőmű ja AES-Tisza Erőmű esittävät, että sähkönhankintasopimusten ei ollut tarkoitus muodostaa korvausjärjestelmää, joten ei ole asianmukaista käsitellä niitä valtiontukien analyysimenetelmien pohjalta. Siinä vaiheessa kun sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin, ei olisi ollut mahdollista tehdä sopimuksista hukkakustannukset korvaavaa mekanismia, sillä valtiontukien analyysimenetelmät eivät olleet tuolloin olemassa. Kyseisten voimalaitosten mukaan valtiontukien analyysimenetelmiä voidaan soveltaa vain sellaisessa tilanteessa, jossa sähkönhankintasopimukset on ensin lakkautettu.
(143)
[…] Bank väittää Csepeli Erőműn sähkönhankintasopimuksen osalta, että sopimuksen nojalla maksettu korvaus kattaa ainoastaan ne kustannukset, jotka ovat valtiontukien analyysimenetelmien mukaisesti tukikelpoiset (eli kiinteät kustannukset, muuttuvat kustannukset ja kohtuullinen tuotto). Sen mukaan Csepeli Erőműn sähkönhankintasopimuksessa ei määrätä sellaisesta korvauksesta, joka ylittäisi tukikelpoiset hukkakustannukset.
(144)
Csepeli Erőmű esittää lisäksi, että sähkönhankintasopimukset täyttävät EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa esitetyt ehdot, sillä ne lisäävät osaltaan huomattavasti sähkön toimitusvarmuutta Unkarissa ja yleisesti ottaen edistävät Unkarin talouden kehitystä.
(145)
AES-Tisza Erőmű esittää (ilman sen tarkempia perusteluja), että sähkönhankintasopimusten olisi katsottava turvaavan sijoitukset perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla alueella.
(146)
Lisäksi AES-Tisza Erőmű huomauttaa, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ei selkeästi määritellä vertailuperusteena käytettyä markkinahintaa, hukkainvestoinnin käsitettä eikä niitä taloudellisia skenaarioita ja ajanjaksoja, joita on sovellettu komission arvioinnissa toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.
6. UNKARIN VASTAUS ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSIIN
(147)
Unkari on kommentoinut Csepeli Erőműn esittämiä huomautuksia ja todennut, että toisin kuin asianomaisen huomautusten perusteella näyttää, Csepeli Erőműn sähkönhankintasopimus sisältää myös taatut vähimmäismyyntimäärät.
(148)
Dunamenti Erőműn väitteen osalta, jonka mukaan se ei voi kieltäytyä tuotannosta MVM:n sanelemilla ehdoilla silloinkaan, jos tämä haittaisi sen myyntiä vapaille markkinoille, Unkarin viranomaiset huomauttavat, että MVM aloitti vuonna 2006 sähkönhankintasopimusten päättämisen neljän F-lohkon osalta. Sen seurauksena kyseiset lohkot olisivat voineet aloittaa kilpailun suoraan järjestelmäpalvelujen vapailla markkinoilla. Dunamenti Erőmű kuitenkin kieltäytyi tästä mahdollisuudesta.
(149)
Vastauksena AES-Tisza Erőműn väitteisiin, joiden mukaan ilman sähkönhankintasopimusta toimivat tuottajat tekivät sijoituksia lähinnä silloin, jos niille taattiin tietyt vähimmäismyyntimäärät, Unkarin viranomaiset toteavat, että merkittävät voimalaitokset ja voimalaitosten lohkot myyvät sähköä vapailla markkinoilla ilman sähkönhankintasopimuksia ja ilman taattuja vähimmäismyyntimääriä (esimerkiksi Dunamenti Erőműn G1-lohko, Vértesi Erőmű sekä Mátrai Erőműn I ja II lohko).
(150)
Unkari korostaa myös, että toisin kuin AES-Tisza Erőmű väittää, sähkönhankintasopimukset (hintakaavat ja taatut vähimmäismyyntimäärät) toisaalta rajoittavat myös MVM:n neuvotteluasemaa.
7. KOMISSION ARVIOINTI
7.1 Sääntöjenvastainen tuki
(151)
Unkarin viranomaiset eivät ilmoittaneet komissiolle sähkönhankintasopimuksiin sisältyvästä tuesta valtiontukea koskevien menettelysääntöjen mukaisesti. Sen vuoksi tuki katsotaan sääntöjenvastaiseksi.
7.2 Yleinen huomautus sähkönhankintasopimusten yksilöllisestä arvioinnista
(152)
Eräät asianomaiset sekä Unkarin viranomaiset ovat huomautuksissaan ehdottaneet, että sähkönhankintasopimuksia olisi arvioitava yksiköllisesti, koska sopimusten tarkat ehdot vaihtelevat.
(153)
Tämä päätös koskee kaikkia MVM:n ja sähköntuottajien välillä tehtyjä sähkönhankintasopimuksia, jotka olivat voimassa Unkarin liittyessä Euroopan unioniin (katso 44 ja 45 kappale edellä). Komissio katsoo, että sähkönhankintasopimusten perusperiaatteet ovat samantyyppiset, joten on perusteltua arvioida sopimuksia yhdessä valtiontukimenettelyn yhteydessä. Kuten seuraavasta käy ilmi, komissio on sitä mieltä, että kaikista sähkönhankintasopimuksista koituu samantyyppistä keskeistä etua ja että vuosina 1995-2001, kun päätökset sopimusten allekirjoittamisesta tehtiin, noudatettiin samoja toimintatavoitteita ja sovellettiin samantyyppisiä ratkaisuja. Käytännössä kukin sähkönhankintasopimus sisältään MVM:ää sitovan velvoitteen, joka on voimassa sopimusten lähes koko keston ajan ja joka koskee varattua kapasiteettia ja taattua vähimmäismyyntimäärää. Lisäksi kaikissa sopimuksissa on hintamekanismi, jonka ansiosta tuottajat voivat kattaa niille aiheutuneet kiinteät ja muuttuvat kustannukset. Myös valtiontuen olemassaolon muut edellytykset muistuttavat siinä määrin toisiaan, että yhteinen arviointi on perusteltua. Sopimusten valikoivuus perustuu samoihin periaatteisiin, sopimuksiin mahdollisesti sisältyvää valtion varojen siirtoa on arvioitava suurelta osin samoin perustein kunkin sopimuksen osalta, ja sopimusten vaikutuksia kilpailuun ja kauppaan on myös arvioitava samoin taloudellisin perustein sekä ottaen huomioon muiden sopimusten olemassaolo Unkarin markkinoilla. Tämän vuoksi komissio katsoo, että sähkönhankintasopimuksia on arvioitava yhdessä ja niistä on annettava yksi menettelyn päättävä päätös, jotta saadaan tarkka kuva Unkarin sähköntuotantomarkkinoista.
(154)
Tämä kattava lähestymistapa ei kuitenkaan estä komissiota ottamasta huomioon sähköntuotantosopimusten välisiä tosiasiallisia eroja. Siksi tässä päätöksessä esitellään sähkönhankintasopimusten väliset erot siltä osin kuin ne ovat relevantteja päätöksen soveltamisen kannalta.
7.3 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolo
(155)
Komissio tarkastelee jäljempänä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen määrittelyssä sovellettavia neljää kumulatiivista kriteeriä: valtion varojen käyttö, taloudellinen etu, tuen valikoivuus ja vaikutus kauppaan.
(156)
Asianomaisten huomautuksissa esitetään (useampien arviointikriteerin yhteydessä), että komission olisi otettava huomioon yksinomaan sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisen ajankohtana vallinnut tilanne ja että analyysin tulokset olisi ulotettava koskemaan sähkönhankintasopimusten koko kestoa. Budapesti Erőmű viittaa tässä yhteydessä komission ilmoitukseen valtiontuen sääntöjenvastaisuuden arvioinnissa sovellettavien sääntöjen määräytymisestä (49).
(157)
Arvioinnin sopivan ajankohdan määrittämiseksi komission olisi ensinnäkin otettava huomioon Unkarin liittymisasiakirja, menettelyasetus sekä tuomioistuimen oikeuskäytäntö.
(158)
Tämän päätöksen kannalta olennainen liittymisasiakirjan liitteen IV kohta kuuluu seuraavasti:
”LIITE IV
Luettelo, jota tarkoitetaan liittymisasiakirjan 22 artiklassa
(…)
3. Kilpailupolitiikka
1.
Seuraavia tukijärjestelmiä ja yksittäisiä tukia, joita pannaan täytäntöön uudessa jäsenvaltiossa ennen liittymispäivää ja joita sovelletaan edelleen kyseisen ajankohdan jälkeen, pidetään liittymisestä alkaen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna voimassa olevana tukena:
a)
ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet;
b)
tämän liitteen lisäyksessä luetellut tukitoimenpiteet;
c)
tukitoimenpiteet, joita uuden jäsenvaltion valtiontuen valvontaviranomainen on arvioinut ennen liittymispäivää ja jotka on todettu yhteisön säännöstön mukaisiksi, ja joita komissio ei ole vastustanut sillä perusteella, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille olisi vakavia epäilyksiä, 2 kohdassa esitetyn menettelyn mukaisesti.
Kaikkia vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavia toimenpiteitä, jotka ovat valtion tukea ja jotka eivät täytä edellä esitettyjä edellytyksiä, pidetään uutena tukena liittymisestä alkaen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan soveltamisessa.
Edellä esitettyjä määräyksiä ei sovelleta liikenteen alalla myönnettävään tukeen eikä EY:n perustamissopimuksen liitteessä I lueteltujen tuotteiden tuotantoon, jalostukseen tai kaupan pitämiseen liittyviin toimiin lukuun ottamatta kalataloustuotteita ja niistä johdettuja tuotteita.
Edellä olevat määräykset eivät myöskään rajoita tässä asiakirjassa esitettyjen kilpailupolitiikkaa koskevien siirtymätoimenpiteiden soveltamista.”
(159)
Tämän päätöksen kannalta olennainen menettelyasetuksen 1 artiklan osa kuuluu seuraavasti:
”b)
’voimassa olevalla tuella’
i)-iv)
[…]
v)
tukia, joiden voidaan katsoa olevan voimassa olevia tukia, koska voidaan osoittaa, että ne käyttöönottohetkellä eivät vielä olleet tukia, mutta ovat muuttuneet myöhemmin sellaisiksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta ilman, että jäsenvaltio olisi muuttanut niitä. Jos tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle yhteisön lainsäädännössä, näitä toimenpiteitä ei kilpailun vapauttamiselle vahvistetun ajankohdan jälkeen pidetä voimassa olevana tukena.
c)
’uudella tuella’ kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset”.
(160)
Edellä olevista määräyksistä seuraa, että toimenpiteet, jotka eivät täytäntöönpanohetkellä olleet valtiontukea, voivat tietyissä olosuhteissa muuttua EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Tästä näkökulmasta on epäolennaista, luokitellaanko valtiontueksi muuttuva toimenpide voimassa olevaksi vai uudeksi tueksi.
(161)
Vaikka komission täytyy arvioida toimenpiteen voimaantuloajan tilannetta, kun se tutkii valtiontuen olemassaoloa tietyssä tapauksessa, tämä ei merkitse sitä, että valtiontuen määrittelyssä käytetyn neljän kriteerin arviointi olisi rajoitettava kaikissa olosuhteissa yksinomaan tuen myöntämisajankohtaan.
(162)
Menettelyasetuksen 1 artiklan b kohdan v alakohdasta käy yksiselitteisesti ilmi, että on olemassa erityisolosuhteita, kuten yhteismarkkinoiden kehitys tai tietyn alan vapauttaminen kilpailulle, joiden yhteydessä yhdellä tai useammalla talouden alalla tapahtuu niin merkittäviä taloudellisia ja oikeudellisia muutoksia, että toimenpide, joka ei alun perin kuulunut EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan soveltamisalaan, voi siirtyä valtiontukien valvonnan piiriin. Jos esimerkiksi tietyn talouden alan vapauttamisen yhteydessä pidetään voimassa toimenpiteet, joita ei niiden täytäntöönpanohetkellä - hyvin erilaisissa markkinaolosuhteissa - katsottu valtiontueksi, vaikka ne vapauttamisen ajankohtana täyttäisivät kaikki valtiontuen kriteerit, jatketaan tosiasiassa suurelta osin kilpailutilannetta edeltäneitä markkinaolosuhteita. Tämä taas olisi vastoin sitä tavoitetta, että lopetetaan tietyiltä markkinoilta tilanne, jossa ei ole kilpailua, eli vastoin jäsenvaltioiden päätöstä vapauttaa tietty talouden ala. Ne erityismääräykset, joiden mukaan toimenpide voi muuttua valtiontueksi, on tarkoitettu estämään sellaisten toimenpiteiden pitkittäminen, jotka eivät olleet valtiontukea aiemmissa taloudellisissa ja oikeudellisissa olosuhteissa, mutta jotka saattavat vahingoittaa markkinatoimijoiden etuja uusissa markkinaolosuhteissa (50).
(163)
Sitä, onko valtiontuki voimassa oleva vai uusi, komission on arvioitava erikseen sen jälkeen, kun se on vahvistanut valtiontuen olemassaolon.
(164)
Unkarin taloudessa tapahtui valtavia muutoksia 1990-luvulla. Unkari päätti liittyä Euroopan unioniin, ja siitä tuli 1 päivänä toukokuuta 2004 täysivaltainen jäsenvaltio. Unkari oli täysin selvillä velvollisuudesta saattaa voimassa olevat toimenpiteet yhdenmukaisiksi kilpailusääntöjen kanssa yhteismarkkinoilla, joille se halusi liittyä, koska sen vuonna 1991 allekirjoittamassa Eurooppa-sopimuksessa (51) mainitaan selväsanaisesti tämä sitoumus.
(165)
Liittyessään Euroopan unioniin Unkari liittyi myös vapautetuille energian sisämarkkinoille. Liittymisasiakirjan kilpailupolitiikkaa koskevissa määräyksissä ei määritellä Unkarin energiamarkkinoihin sovellettavia poikkeuksia. Sen pohjalta komissio katsoo asianomaisten esittämistä huomautuksista poiketen, että sähkönhankintasopimukset, jotka tehtiin hyvin erilaisissa taloudellisissa olosuhteissa (minkä myös asianomaiset myöntävät) ennen Unkarin liittymistä vapautetuille energian sisämarkkinoille, voivat muuttua valtiontueksi uusissa taloudellisissa ja oikeudellisissa olosuhteissa. Jotta voidaan vahvistaa tuen olemassaolo, on toimenpidettä arvioitava valtiontuen olemassaolon neljän kriteerin pohjalta uusissa taloudellisissa ja oikeudellisissa olosuhteissa.
(166)
Arvioinnin kannalta olennaista ajankohtaa olisi lisäksi tarkasteltava liittymisasiakirjan valossa. Poiketen aiemmista liittymisistä jäsenvaltiot suostuivat täydentämään liittymisasiakirjaa erityismääräyksillä, joiden nojalla kaikista liittymisen jälkeen sovellettavista ja joulukuun 10 päivän 1994 jälkeen päätetyistä tukitoimenpiteistä oli ilmoitettava komissiolle, joka tutki niitä yhteisön säännöstön (acquis communautaire) pohjalta.
(167)
Useimmissa EU:hun 1 päivänä toukokuuta 2004 liittyneistä maista oli historiallisista syistä johtuen vahva valtion intervention perinne. Voi kuitenkin olla myös sellaisia toimenpiteitä, jotka eivät ennen liittymistä täyttäneet valtiontuen neljää kriteeriä tuolloisten hyvin erilaisten markkinaolosuhteiden vuoksi, mutta täyttävät nämä kriteerit liittymisen jälkeisissä uusissa oikeudellisissa ja taloudellisissa olosuhteissa.
(168)
Liittymisasiakirjan keskeisten artiklojen tavoitteena oli varmistaa vääristymätön kilpailu sisämarkkinoilla perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen. Tämän seurauksena liittymisasiakirjan keskeisillä artikloilla pyritään varmistamaan, että yhteismarkkinoille soveltumattomat tukitoimenpiteet eivät liittymisen jälkeen vääristäisi kilpailua yhteismarkkinoilla. Tästä näkökulmasta on epäolennaista, täyttivätkö toimenpiteet valtiontuen kriteerit 1990-luvulla, jolloin niistä päätettiin. Sen vuoksi kriteerien pohjalta tapahtuvan tuen olemassaolon arvioinnin kannalta relevantti ajankohta on Unkarin EU:hun ja vapautetuille energian sisämarkkinoille liittymistä seurannut aika.
(169)
Mikä tahansa muu lähestymistapa johtaisi tilanteeseen, jossa liittymistä ja markkinoiden vapauttamista edeltävän ajanjakson (joka useimpien uusien jäsenvaltioiden kohdalla tarkoittaa kommunistihallintoa seurannutta siirtymäkautta) taloudelliset olosuhteet voisivat jäädä voimaan vielä pitkän aikaa Euroopan unioniin liittymisen jälkeen. Näin jäsenvaltio voisi pitää edelleen voimassa toimenpiteet, joita ei katsottu valtiontueksi ennen liittymistä, niin pitkään kuin se haluaisi ja se voisi jopa pidentää niitä myös siinä tapauksessa, että ne olisivat liittymisen jälkeisissä olosuhteissa valtiontukea, koska toimenpiteet eivät kuuluisi komission valtiontukia koskevan valvonnan piiriin.
(170)
Asianomaiset pyrkivät huomautuksillaan tältä osin juuri tähän päämäärään. Kaikissa asianomaisten väitteissä, jotka koskevat arvioinnin sopivaa ajankohtaa, esitetään, että arvioitaessa sähkönhankintasopimuksiin liittyviä taloudellisia ja oikeudellisia seikkoja tässä valtiontukimenettelyssä olisi otettava huomioon yksinomaan sopimusten tekoajankohtana (toisin sanoen vuosina 1995-2001) vallinneet olosuhteet, ja niiden pohjalta olisi tultava siihen tulokseen, että sopimuksia ei voida pitää valtiontukena. Asianomaiset väittävät, että markkinataloussijoittajan testiä sekä kilpailun vääristymistä ja kauppaan kohdistuvia vaikutuksia koskevia kriteerejä olisi arvioitava 1990-luvun puolivälin taloudellisen tilanteen valossa ja että komission olisi otettava huomioon MVM:n silloiset velvoitteet (toimitusvarmuus) ja energia-alalla tuolloin käytössä ollut malli (yhden ostajan malli jne.). Asianomaisten mukaan näiden olosuhteiden pohjalta tehtyjen arviointien tulos pätee sähkönhankintasopimusten päättymispäivään saakka (joka on pisimpään voimassa olevan sopimuksen osalta vuonna 2024) riippumatta muutoksista, kuten Unkarin liittyminen Euroopan unioniin ja sen jälkeen tapahtunut energiamarkkinoiden välttämätön vapauttaminen.
(171)
Komissio oli eri mieltä tästä argumentaatiosta. Sen mukaan päätöksen kannalta olennaisten liittymisasiakirjan artiklojen päämäärä oli nimenomaan tällaisten tilanteiden ehkäiseminen edellyttämällä valtiontukisääntöjen välitöntä soveltamista talouden toimijoihin. Liittymisasiakirjassa määrätään poikkeuksista joidenkin talouden alojen osalta (esimerkiksi liikennettä koskevat määräykset), mutta sähkömarkkinoiden toimijoille ei ole myönnetty minkäänlaisia poikkeuksia. Siksi yhteisön säännöstöä, myös direktiiviä 96/92/EY, on liittymisestä lähtien viipymättä sovellettava kaikkiin Unkarin sähkömarkkinoilla tehtyihin sopimuksiin.
(172)
Arvioidessaan sähkönhankintasopimuksia komissio siis katsoo, että liittyessään EU:n vapautuneille energian sisämarkkinoille Unkari suostui soveltamaan kyseisten markkinoiden taloudellisia periaatteita omien energiamarkkinoidensa kaikkiin toimijoihin sekä kaikkiin kaupallisiin suhteisiin.
(173)
Tämän vuoksi komissio tutkii, täyttikö menettelyn kohteena oleva toimenpide Unkarin liittymisajankohdasta alkaen valtiontuen olemassaolon kriteerit.
(174)
Ennen kuin arvioidaan edun olemassaoloa, on hyödyllistä huomata, että useimmat sähköntuottajat myönsivät huomautuksissaan, että ilman sähkönhankintasopimuksiin perustuvia takuita ne eivät olisi voineet investoida kyseisiin voimalaitoksiin. […] Erőmű Rt. väittää huomautuksissaan, että ”sähkönhankintasopimukset ovat pankeille tärkeä tekijä, jonka pohjalta ne suostuvat rahoittamaan sijoitusta ja antamaan jatkuvaa ennakkorahoitusta toimintakustannuksiin. […] […] pyysi konsortiolta [toisin sanoen pankeilta] mielipidettä sähkönhankintasopimusten muuttamisesta […], mutta pankit kieltäytyivät vähentämästä sekä varattuja tuotantokapasiteetteja että taattuja vähimmäismyyntimääriä” (52).
(175)
Tähän liittyen […] (joka edustaa Csepeli Áramtermelő Kft:lle lähes […] suuruisen lainan myöntäneitä kahtatoista pankkia) väittää, että ”pankkien mukaan sähkönhankintasopimus on osa toisiinsa läheisesti liittyviä liikesopimuksia, joilla taattiin ja nykyäänkin taataan hankkeelle markkinaehdoin annettavaa rahoitusta koskeva luottosopimus. Toisin sanoen sähkönhankintasopimusten muuttaminen miten tahansa koskettaisi automaattisesti myös pankkeja ja vaarantaisi siten koko Csepeli II -hankkeen, koska pankeilla on käytössään useita sopimusmekanismeja niiden taloudellisten etujen suojaamiseksi.”
(176)
[…] (joka edustaa AES-Tisza Erőmű Kft:lle lähes […] suuruisen lainan myöntäneitä yhdeksää pankkia) väittää, että ”rahoitus perustui pääasiallisesti sähkönhankintasopimukseen sekä muihin siihen liittyviin hankeasiakirjoihin (kuten polttoaineen toimitusta koskevaan sopimukseen). […] Sähkönhankintasopimukset lisäävät vakautta kysyntäriskin osalta (myydyn sähköenergian määrä ja hinnoittelu).””Kysynnän vakaus on määräävä tekijä […] ja tarjoaa pankeille tarpeellisen varmuuden, jotta ne voivat antaa pitkäaikaista rahoitusta kehittymättömillä markkinoilla.”
(177)
Voidakseen arvioida edun olemassaoloa komissio suoritti ensin ennakkoarvioinnin päättääkseen, millä perusteilla se toteuttaisi tutkimuksen. Jäljempänä 180-190 kappaleessa kuvaillun ennakkoarvioinnin tuloksena komissio teki sen johtopäätöksen, että edun olemassaolon määrittelemiseksi on pohdittava, olisiko markkinatoimija antanut Unkarin EU:hun liittymisen ajankohtana vallinneissa olosuhteissa sähkönhankintasopimuksissa asetettujen kaltaisia takuita tuottajille eli sitoutunut MVM:n tavoin 15-27 vuoden ajan (eli kyseisten omaisuuserien tyypillisesti odotettavissa olevaa elinikää tai niiden kuolettamista vastaavan ajan) ostamaan sähkönhankintasopimuksissa varatun kapasiteetin (huomattava osa voimalaitoksen käytössä olevasta kapasiteetista tai useissa tapauksissa koko sen kapasiteetti) tai taatun vähimmäismäärän tuotettua sähköä hinnalla, joka kattaa voimalaitoksen kiinteät ja muuttuvat kustannukset (mukaan lukien polttoainekulut) (53).
(178)
Komissio etsi toisessa vaiheessa vastausta tähän kysymykseen Euroopan sähkömarkkinoiden tavanomaisten kaupallisten käytäntöjen valossa.
(179)
Lopulta komissio arvioi lyhyesti sähkönhankintasopimusten vaikutusta markkinoille sen jälkeen kun Unkari oli liittynyt Euroopan unioniin. Vaikka tämä erittely ei ole tarpeen sen määrittämiseksi, liittyykö sähkönhankintasopimuksiin taloudellista etua, siitä on kuitenkin hyötyä, kun tarkastellaan asianomaisten yksittäisiä huomautuksia.
1) Ennakkoarviointi: seikat, joiden pohjalta arvioidaan edun olemassaoloa
(180)
Menettelyn kuluessa esitetyissä huomautuksissa kolmannet osapuolet erittelivät edun olemassaoloa niiden olosuhteiden valossa, joiden vallitessa sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin 1990-luvun puolivälissä. Ne tulivat suurin piirtein siihen tulokseen, että mainittuna ajankohtana ja sähköntuottajayhtiöiden yksityistämisen yhteydessä tavallinen markkinatoimija olisi myöntänyt tuottajille samanlaiset takuut kuin sähkönhankintasopimuksissa on houkutellakseen sijoittajia ja siten varmistaakseen sähkön toimitusvarmuuden Unkarissa.
(181)
Komissio tarkasteli tämän lähestymistavan hyötyjä ja tuli siihen tulokseen, että se ei ole sopiva kahdesta syystä. Ensinnäkään siinä ei oteta huomioon arvioitavana olevan toimenpiteen tosiasiallisia tuensaajia. Toiseksi siinä ei oteta huomioon sopivaa ajankohtaa, kun arvioidaan edun olemassaoloa.
(182)
Dunamenti Erőmű Rt. väittää, että se ei saanut etua sähkönhankintasopimuksestaan, koska se maksoi markkinahinnan voimalaitostensa yksityistämisestä ja koska hankintahinnassa otettiin huomioon sähkönhankintasopimuksen mukaiset oikeudet ja velvollisuudet. Toisin sanoen mikäli sähkönhankintasopimuksesta olisi koitunut etua, se olisi maksanut edusta osana yksityistämisen hintaa.
(183)
Komissio on sitä mieltä, että nämä väitteet eivät päde tässä asiassa. Menettelyn kohteena olevan tuen saajia ovat yksityistetyt voimalaitokset (niiden voimalaitosten osalta, jotka todella yksityistettiin) eivätkä niiden osakkaat. Voimalaitosten yksityistäminen tapahtui omistusosuuksien hankintaa koskevien sopimusten kautta.
(184)
Yhteisöjen tuomioistuin on tutkinut, miten omistusosuuksien hankintaa koskevien sopimusten johdosta tapahtunut muutos yhtiön omistussuhteissa vaikuttaa yhtiölle myönnetyn sääntöjenvastaisen tuen olemassaoloon ja tuensaajaan. Yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion mukaan sääntöjenvastainen tuki pysyy edelleen tukea saaneella yhtiöllä omistussuhteissa tapahtuneesta muutoksesta huolimatta (54). Osakkeiden siirto markkinahintaan takaa vain sen, että ostaja ei saa valtiontukea. Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, onko tukea saaneen voimalaitoksen toiminnalle koitunut taloudellista etua.
(185)
Menettelyn kohteena olevan tuen saajia ovat voimalaitoksia käynnissä pitävät unkarilaiset yhtiöt, jotka allekirjoittivat sähkönhankintasopimukset, eivätkä voimalaitosten osakkaat. Lisäksi muutokset voimalaitosten omistussuhteissa tapahtuivat ennen ajankohtaa, josta alkaen valtiontuen olemassaoloa arvioidaan, eikä niillä ole merkitystä arvioitaessa voimalaitoksia käynnissä pitäville yhtiöille myönnetyn valtiontuen olemassaoloa. Sähkönhankintasopimukset allekirjoittaneet yhtiöt toisin sanoen hyötyivät sopimuksiin sisältyvistä eduista omistussuhteistaan riippumatta.
(186)
Komissio on selvillä siitä, että 1990-luvulla Unkarin markkinaolosuhteissa sähkönhankintasopimusten perusperiaate eli sijoituksille saatavan tuoton takaaminen oli olennainen edellytys sille, että tarpeelliset sijoitukset voitiin toteuttaa.
(187)
Se tosiasia, että sähköntuotannon erityispiirteiden ja Unkarin silloisen poliittisen ja taloudellisen tilanteen takia valtion oli yleisen edun vuoksi puututtava asiaan ja että parhaalta ratkaisulta vaikutti sähkönhankintasopimusten tekeminen useiden tuottajien kanssa, ei ole mitenkään ristiriidassa sen kanssa, että sähkönhankintasopimukset takaavat tuottajille etua.
(188)
Useimmat tuottajista ovat sitä mieltä, että sähkönhankintasopimuksista ei aiheudu niille etua, koska sopimukset vastaavat minkä tahansa markkinatoimijan tavanomaista toimintaa sekä MVM:n että tuottajien osalta. Ne väittävät, että mikä tahansa MVM:n tilanteessa (sähkön toimitusvarmuuden turvaamisesta lain nojalla vastuussa oleva yksi ostaja) oleva yksityinen toimija olisi päättänyt tehdä sähkönhankintasopimukset ja että niistä aiheutuva taloudellinen etu ei ylitä sitä, mikä oli 1990-luvulla Unkarin kehittymättömien energiamarkkinoiden puitteissa osapuolten saama tavanomainen kaupallinen etu. Tämän lisäksi toimiluvan saadakseen tuottajien oli lain mukaan tehtävä sopimus MVM:n kanssa. Tuottajat korostavat, että yksityissijoittajan periaatteen pohjalta komission olisi otettava huomioon sähkönhankintasopimusten tekohetkellä voimassa olleet oikeudelliset velvoitteet ja taloudelliset realiteetit.
(189)
Yksityisen sijoittajan periaatetta koskevien asianomaisten huomautusten osalta komissio viittaa niihin tämän päätöksen johdanto-osan kappaleisiin, joissa määritellään, mitkä ajankohdat on otettava huomioon arvioitaessa sähkönhankintasopimukseen sisältyvän valtiontuen olemassaoloa. Komissio toistaa, ettei se aseta kyseenalaiseksi sitä, että sähkönhankintasopimusten tekeminen oli välttämätöntä senhetkiset olosuhteet huomioon ottaen. Kuten edellä on esitetty, tämä ei kuitenkaan millään tapaa tarkoita sitä, että sähkönhankintasopimuksiin ei liittynyt etua tuottajille. Itse asiassa asianomaiset esittävät ainoastaan, että sopimukset vastaavat niiden tekohetkellä vallinneita markkinaolosuhteita. Yksikään asianomaisista ei silti väitä, että ne vastaisivat myös sisämarkkinoiden tämänhetkisiä olosuhteita.
(190)
Komissio arvioi, että sähkönhankintasopimuksiin perustuvan edun olemassaoloa arvioitaessa täytyy tutkia, olisiko markkinatoimija myöntänyt Unkarin Euroopan unioniin liittymisen aikaan vallinneissa olosuhteissa tuottajille vastaavia takuita kuin sähkönhankintasopimuksiin sisältyy, kuten 177 kappaleessa esitetään.
2) Arvio sähköntuottajille aiheutuneesta edusta Unkarin liittyessä Euroopan unioniin
(191)
Voidakseen ratkaista edellisessä kappaleessa esitetyn kysymyksen komissio määritti Euroopan sähkömarkkinoiden kaupallisten toimijoiden keskeiset käytännöt, joilla on merkitystä tähän arvioinnin kannalta, ja arvioi, ovatko sähkönhankintasopimukset yhteensopivia näiden käytäntöjen kanssa vai antavatko ne tuottajille sellaisia takuita, joita yksinomaan kaupalliselta pohjalta toimiva ostaja ei hyväksyisi.
(192)
Alustavasti voidaan todeta, että sähkömarkkinat jakautuvat perinteisesti neljään eri osa-alueeseen: i) tuotanto/maahantuonti ja tukkumyynti, ii) välitys/jakelu, iii) jälleenmyynti, ja iv) tasapainottamispalvelut. Koska MVM ostaa sähköä kotimaisilta tuottajilta, tuo maahan sähköä ja myy sen alueellisille sähköyhtiöille ja kaupallisille toimittajille (jälleenmyyntimarkkinoiden toimittajat), sähkönhankintasopimusten arvioinnin kannalta merkitykselliset markkinat ovat ensimmäiseen ja neljänteen kategoriaan kuuluvat markkinat. Lisäksi MVM tarjoaa varattua kapasiteettia siirtoverkonhaltijalle varmistaakseen järjestelmän tasapainon.
(193)
Unkarin jälleenmyyntimarkkinat jakautuivat tarkastelun kohteena olevalla ajanjaksolla kahteen osa-alueeseen: i) yleishyödyllinen sektori, jolla alueelliset sähköyhtiöt tarjoavat sähköä säännellyin hinnoin asiakkaille, jotka eivät täytä vaatimuksia, sekä niille vaatimukset täyttäville asiakkaille, jotka eivät hyödynnä oikeuttaan käyttää kilpailusektoria; ja ii) vapaat markkinat, missä kaupalliset toimijat tarjoavat sähköä vaatimukset täyttäville asiakkaille markkinamekanismien mukaisesti muotoutunein hinnoin. Kolmannen sähköenergialain myötä toteutettu järjestelmä rajoittaa yleishyödyllisen sektorin kotitalouksiin ja kaupallisiin asiakkaisiin, joihin sovelletaan yleispalveluvelvoitetta.
(194)
Tarkastelun kohteena olevana ajankohtana MVM toimitti sähköä sekä alueellisille sähköyhtiöille (yleishyödyllisen sektorin toimijoille) että vapaiden markkinoiden toimijoille. Kuten 221-231 kappaleessa esitetään, MVM:n myynti vapaiden markkinoiden toimijoille koski kuitenkin pelkästään luopumista sähkönhankintasopimusten puitteissa ostetusta ja yleishyödylliseltä sektorilta käyttämättä jääneestä ylimäärästä. Tällainen myynti ei ollut itsenäistä liiketoimintaa vaan pikemminkin sähkönhankintasopimusten seuraus. Tästä johtuen edun olemassaoloa on arvioitava MVM:lle asetetun ensisijaisen tavoitteen pohjalta, joka oli toimittaa alueellisille sähköyhtiöille riittävästi sähköä yleishyödyllisen sektorin tarpeiden täyttämiseksi. Toisin sanoen on tarkasteltava, olisiko yksinomaan kaupalliselta pohjalta toimiva markkinatoimija, jonka olisi pitänyt toimittaa alueellisille sähköyhtiöille riittävästi sähköä, ilman sähkönhankintasopimuksia tarjonnut samanlaiset takuut kuin sopimuksiin sisältyy. Arviointi on suoritettava kilpailuperiaatteiden mukaan toimivien tukkumarkkinoiden perusteella. Seuraavissa kappaleissa esitetään ensin katsaus tämän arvioinnin kannalta olennaisiin, tyypillisiin kaupallisiin käytäntöihin ja toiseksi vertaillaan sähkönhankintasopimuksia mainittuihin käytäntöihin. Lopuksi komissio analysoi vertailun valossa sähkönhankintasopimusten seurauksia, joihin viranomaiset olisivat voineet varautua Unkarin liittyessä Euroopan unioniin, sekä arvioi, olisivatko viranomaiset voineet odottaa toisenlaisten sopimusten tarjoavan paremman tasapainon edullisten ja epäsuotuisien seurausten välillä.
2.a) Lyhyt kuvaus Euroopan sähkömarkkinoiden kaupallisista käytännöistä, joilla on merkitystä sähkönhankintasopimuksiin perustuvan edun olemassaoloa koskevan arvioinnin kannalta
(195)
Euroopan sähkömarkkinoita koskevassa alakohtaisessa tutkinnassaan (55) komissio tarkasteli yksityiskohtaisesti sähkön kaupan edellytyksiä Euroopan tukkumarkkinoilla.
(196)
Sähköenergiasta voidaan käydä kauppaa toimitusajasta riippuen joko spot-markkinoilla tai termiinimarkkinoilla. Spot-markkinoilla sähköä kaupataan vuorokausi ennen kuin sähkö tosiasiallisesti toimitetaan. Sähkön myynti spot-markkinoilla tapahtuu joka tapauksessa aina rajahinnoilla, jotka takaavat yksinomaan lyhytaikaisten rajakustannusten korvaamisen (56).
(197)
Termiinimarkkinoilla myydään sähköenergiaa, joka toimitetaan myöhemmin. Termiinimarkkinoilla myytävät tuotteet voivat olla viikon, kuukauden, neljännesvuoden tai vuoden mittaisia. Spot- ja termiinimarkkinoiden tuotteilla voidaan käydä kauppaa sähköpörsseissä ja OTC-markkinoilla. Tuotteiden jatkuvan arbitraasin seurauksena samankaltaisten tuotteiden hinnat lähestyvät toisiaan sähköpörsseissä ja OTC-markkinoilla. Tästä syystä sähköpörssit määrittelevät yleensä viitehinnat kaikille spot- ja termiinimarkkinoiden tuotteille ja siten koko tukkumarkkinoille.
(198)
Termiinituotteiden hinta perustuu lisäksi markkinatoimijoiden odotuksiin hintojen tulevasta kehityksestä spot-markkinoilla. Markkinatoimijat tekevät termiinisopimuksia, koska he asettavat hintavarmuuden etusijalle tuleviin ennakoimattomiin spot-hintoihin nähden, ja näin myös termiinituotteiden hintoihin sisältyy riskielementti. Käytännössä termiinituotteiden hinnat sisältävät keskeisen elementin, joka heijastelee markkinatoimijoiden odotuksia spot-hintojen kehityksestä, sekä - riippuen siitä, antavatko markkinatoimijat suuren arvon hintavarmuudelle - riskipreemion tai alennuksen, tosin käytännössä yleensä on kyse preemiosta. Spot-hinnat toimivat tästä johtuen eräänlaisina viitearvoina kaikille sähkönhinnoille. Jos on olemassa spot-pörssi, sen hintoja voidaan pitää koko markkinoiden kannalta viitearvoina. Useimmilla tukkumarkkinoilla ostajat pyrkivät yleensä kattamaan suurimman osan tarpeistaan termiinisopimuksilla tietääkseen ennalta omat kustannuksensa. Muut kuin termiinisopimuksilla katetut tarpeet täytetään ostoilla spot-markkinoilta.
(199)
Sähkömarkkinoiden tutkinta osoitti, että standardoitujen energiapörssien ja OTC-markkinoiden lisäksi on myös yksittäistä kahdenvälistä kauppaa. Tällaiset sopimukset voivat olla hyvin erilaisia toimitettavien tuotteiden tai palveluiden osalta, eikä hinnoista yleensä ilmoiteta. Toisaalta markkinoiden kilpailun johdosta standardoidut energiapörssit ja OTC-markkinoilla tapahtuva kauppa vaikuttavat kuitenkin väistämättä myös näihin sopimuksiin, sillä tuottaja tai maahantuoja ei hyväksyisi sellaista kahdenvälistä kauppaa, jonka ehdot olisivat selvästi huonommat kuin standardoidussa spot- tai termiinisopimuksessa. Toisin sanoen Euroopan tukkumarkkinoilla standardoidut spot- tai termiinisopimukset muodostavat sopivan vertailupohjan, josta käsin voidaan arvioida, aiheutuuko sähkönhankintasopimuksista tuottajille etua.
(200)
Termiinimarkkinoilla pisin toimitusaika on yksi vuosi. Lisäksi sopimuksen tekemisen ja tosiasiallisen toimitusajan alkamisen väliset ajanjaksot ovat pisimmillään seuraavat: 4 vuotta (NordPool, Pohjoismaat), 3 vuotta (Powernext, Ranska), 5 vuotta (UKPX, Iso-Britannia) ja 6 vuotta (EEX, Saksa). Tietyissä pörsseissä, kuten OMEL Espanjassa, ei tehdä lainkaan termiinisopimuksia. Standardoitu termiinisopimus velvoittaa toimittajaa tarjoamaan ennalta sovittuun hintaan tietyn määrän sähköä enintään yhden vuoden ajan alkaen viimeistään kuuden vuoden kuluttua sopimuksen tekemisestä. Mainitut kestot ovat lyhyemmät kuin minkä tahansa voimalaitoksen tavanomainen kuoletus- tai toiminta-aika. Tästä johtuen tuottajat eivät tavanomaisissa markkinaolosuhteissa ole selvillä hinnoista ja myyntimääristä voimalaitoksen tuotantolaitteiden kuoletus- ja toiminta-aikana, jos suurin osa niiden tuottamasta sähköstä myydään termiinisopimusten nojalla. Lisäksi, koska hinnat määritellään etukäteen, tuottajien on otettava riski, että niiden kulut ylittävät sovitut hinnat. Tämä riski on merkittävä erityisesti polttoainekulujen vaihteluiden takia. Useimpien tuotantotekniikoiden osalta polttoainekulut ovat merkittävin muuttuvien kustannusten osatekijä. Lisäksi tuottajiin kohdistuu kilpailupaineita, koska termiinisopimukset on uusittava useaan otteeseen tuotantolaitteiden toiminta-aikana, ja tarjoukset täytyy tämän myötä mukauttaa muuttuviin kilpailuedellytyksiin.
(201)
Myös tukkumarkkinoilla on sopimuksia, joihin liittyy tuotantokapasiteetin varaamista niin sanottujen nosto-oikeuksien (drawing rights) muodossa. Sen vuoksi on mielenkiintoista vertailla näitä sopimuksia sähkönhankintasopimusten kanssa. Nosto-oikeudet tarkoittavat sitä, että varataan osa tietyn voimalaitoksen tuotantokapasiteetista yleensä voimalaitoksen odotetuksi toiminta-ajaksi ja maksetaan voimalaitoksen operaattorille kapasiteettipalkkio, joka vastaa varatun kapasiteetin osuutta pääomasta ja kiinteistä kustannuksista. Voimalaitoksen operaattori vastaa teknisistä riskeistä. Nosto-oikeuksien omistaja voi päättää varatun kapasiteetin käytöstä ja maksaa varatun kapasiteetin avulla tuotettuun sähköön liittyvistä muuttuvista kustannuksista sopivan hinnan voimalaitoksen operaattorille.
(202)
Sähkönhankintasopimuksiin perustuvan edun olemassaolon jatkoarvioinnin kannalta on hyödyllistä ottaa huomioon myös suuryritysten tai teollisuuden loppukuluttajien tilanne, vaikka nämä eivät toimikaan tukkumarkkinoilla vaan jälleenmyyntimarkkinoilla (myyntiketjun seuraavalla tasolla). Koska tuottajat toimittavat toisinaan sähköä suoraan suuryrityksille tai teollisuuden suurkuluttajille, on vertailu sähkönhankintasopimusten kanssa paikallaan.
(203)
Sähkömarkkinoiden tutkinta osoitti, että sähköntoimittajat tekevät usein suuryritysten tai teollisuuden suurkuluttajien kanssa sopimuksia, joissa hinnat on määritetty kiinteiksi. Näiden sopimusten kesto on tavallisesti rajoitettu yhteen tai kahteen vuoteen. Yleensä toimitusaikataulu määräytyy aiemman kulutuksen pohjalta. Hinta johdetaan termiinimarkkinoiden tukkuhinnoista, ja se sisältää myös muita kustannuselementtejä, kuten verkon tasapainottamisesta aiheutuvat kulut tai toimittajan tuottomarginaali. Toimitusaikataulusta poikkeaminen johtaa ns. ”ota tai maksa” -lausekkeen soveltamiseen. Sen mukaan ostajan on joko ostettava ylimääräinen sähkö tai maksettava ylimääräinen lisämaksu. Tältä osin voidaan katsoa, että tällaiset sopimukset perustuvat taatun vähimmäismyyntimäärän ja kapasiteetin varaamisen yhdistämiseen (57).
(204)
Sähkönhankintasopimuksiin perustuvan edun arvioinnissa on otettava huomioon myös toinen sopimustyyppi, nimittäin sopimukset, jotka on tehty tasapainottamispalvelujen tarjoamiseksi siirtoverkonhaltijalle (transmission system operator, TSO). Koska sähköä ei ole mahdollista varastoida, kysynnän ja tarjonnan on vastattava toisiaan kaikkina ajankohtina. Jos kysyntä tai tarjonta poikkeaa aiemmin ilmoitetusta ja sähköntuotantoa on lisättävä, siirtoverkonhaltijan on pyydettävä tiettyjä tuottajia kasvattamaan tuotantoaan lyhyen ajan sisällä. Sen varmistamiseksi, että käytössä olisi tällaisten tilanteiden varalta tarpeellinen tuotantokapasiteetti, siirtoverkonhaltijat varaavat osan sellaisten tuotantoyksiköiden kapasiteetista, jotka kykenevät lyhyessä ajassa muuttamaan tuotantotasoaan. Ottaen huomioon, ettei Unkarissa ole pumppuvoimalaitosta, maakaasuvoimaloilla on parhaat tekniset edellytykset näiden palveluiden tarjoamiseen.
(205)
Sähkömarkkinoiden tutkintaan sisältyi yleiskatsaus eurooppalaisten siirtoverkonhaltijoiden käytänteistä tasapainottamispalvelujen tarjoamista koskevien kapasiteetinvaraussopimusten yhteydessä. Yleiskatsauksesta käy ilmi, että kapasiteettia varataan tarjousten avulla. Tavanomainen kesto on yksi vuosi, mikä takaa sopivan joustavuuden siirtoverkonhaltijoille, jotta ne voivat mukauttaa varatun kapasiteetin määrän tosiasiallisiin tarpeisiin. Yleensä sopimuksissa määritellään pyydettyjen palveluiden tekniset vaatimukset, varattu kapasiteetti ja hinta, joka voi olla joko tuotetun sähkön hinta tai sekä sähkön että kapasiteetin hinta.
2.b) Sähkönhankintasopimusten vertailu tavanomaisten kaupallisten käytäntöjen kanssa
(206)
Komissio vertaili keskenään sähkönhankintasopimuksiin sisältyviä ostovelvoitteita sekä tavanomaisten termiini- ja spot-sopimusten, nosto-oikeuksia käsittävien sopimusten, suurten loppukäyttäjien tekemien pitkäaikaisten sopimusten sekä tuottajien ja siirtoverkonhaltijoiden välillä tasapainottamispalveluista tehtyjen sopimusten keskeisiä ominaisuuksia.
(207)
Edellä 195-200 kappaleissa esitetystä seuraa, että pitkäaikaisen sähköntuotantokapasiteetin varaamisen, taatun vähimmäismyyntimäärän ja muuttuvat, kiinteät ja pääomakustannukset kattavien hintojenmääritysmekanismien soveltaminen yhtä aikaa ei vastaa Euroopan tukkumarkkinoilla tavanomaisia sopimuksia ja että mainitut käytännöt suojaavat tuottajia riskeiltä paremmin kuin termiini- ja spot-sopimukset.
(208)
Sähkön kauppa spot-pörsseissä perustuu aina rajahintoihin, jotka takaavat yksinomaan lyhytaikaisten rajakustannusten - ei kaikkien kiinteiden tai pääomakustannusten - kattamisen. Lisäksi spot-markkinoilla sähköntuottajalla ei ole varmuutta sen tuotantokapasiteetin käyttöasteesta. Tämä riski on paljon suurempi kuin useimmilla tuotannonaloilla, koska sähköä on mahdoton varastoida taloudellisesti. Kyseessä on sähkömarkkinoiden ominaispiirre. Jos tiettynä aikana tarjotaan riittävästi sähköä kysynnän kattamiseen hinnalla, joka on tietyn sähköntuottajan yhden sähköntuotantoyksikön hintoja alhaisempi, kyseistä tuotantoyksikköä ei käynnistetä, toisin sanoen kyseisenä ajankohtana sen tuotantokapasiteetti jää käyttämättä.
(209)
Tästä johtuen spot-markkinoiden myyntiin liittyy erittäin suuri epävarmuus kiinteiden ja pääomakustannusten takaisin saamisesta sekä tuotantokapasiteetin käyttöasteesta.
(210)
Termiinimarkkinat, joiden hinnat perustuvat spot-hintoihin, eivät nekään tarjoa tuottajille takuita siitä, että niiden myynti korvaisi kaikki kiinteät ja pääomakulut, sillä hinnat on määritelty etukäteen. Jos polttoainekustannukset nousevat toimitusaikana yli odotusten, sähköntuotannon kulut saattavat ylittää aiemmin sovitut hinnat. Termiinimarkkinoilla tuotantokapasiteetin käyttöön liittyvä epävarmuus on pidemmästä aikavälistä johtuen vähäisempi kuin spot-markkinoilla. Vaikka tuottaja pystyisi myymään suurimman osan tuottamastaan sähköstä termiinisopimusten avulla, se on selvillä tuotantoyksiköidensä käyttöasteesta vain lyhyen ajan verrattuna niiden koko toiminta-aikaan.
(211)
Asianomaiset korostavat, että tuottajat ottavat sähkönhankintasopimusten myötä huomattavia riskejä erityisesti rakentamiseen, sääntelyyn, ympäristönsuojeluun, kunnossapitoon ja verotukseen/rahoitukseen liittyen. Komissio myöntää, että sähkönhankintasopimukset eivät poista kaikkia voimalaitosten toimintaan liittyviä riskejä. Tuottajien huomautuksissa luetellut riskit jäävät varmasti heidän itsensä harteille. Kyseiset riskit vastaavat kuitenkin niitä tavanomaisia riskejä, jotka minkä tahansa markkinatoimijan on sähköntuotantomarkkinoilla otettava, mukaan lukien riskit, joita liittyy myyntiin standardoiduilla spot- tai termiinimarkkinoilla. Sähköntuotannon kustannusten ja erityisesti polttoainekulujen heilahteluihin liittyvät kaupalliset riskit, loppukäyttäjien maksamien sähkönhintojen muutoksiin liittyvät riskit sekä loppukäyttäjien sähkön kysynnän vaihteluihin liittyvät riskit jäävät kuitenkin MVM:n kannettaviksi sähkönhankintasopimusten soveltamisalaan kuuluvien tuotantolaitteiden (lähes) koko toiminta-aikana.
(212)
Asianomaiset väittivät huomautuksissaan myös, että kapasiteetin varaaminen MVM:n käyttöön on niiden kannalta haitallista, koska ne eivät voi käyttää kyseistä kapasiteettiaan muihin tarkoituksiin kuin myyntiin MVM:lle. Taatun vähimmäismyyntimäärän järjestelmä kuitenkin suurelta osin vähentää kyseisen rajoituksen haittoja. Taatun vähimmäismyyntimäärän järjestelmä voidaan katsoa tuottajille annetuksi takuuksi siitä, että jos MVM ei hyödynnä varaamaansa kapasiteettia, tuottajat voivat käyttää kapasiteettiaan sähköntuotantoon ja myyntiin. Kuten alla oleva taulukko osoittaa, vähimmäismyyntimäärän takuu merkitsi tosiasiassa sitä, että varatun kapasiteetin käyttöaste ylitti Unkarin käytössä olevan kokonaiskapasiteetin keskimääräisen käyttöasteen.
Taulukko 5
Taattu vähimmäismyyntimäärä ja varattu kapasiteetti
2004
2005
2006
Taattu vähimmäismyyntimäärä (GWh)
23 234
23 528
23 516
Varattu kapasiteetti (MW)
4 242
4 460,8
4 481
Taatun vähimmäismäärän ja varatun kapasiteetin suhde (vuotuinen käyttötuntimäärä)
5 477
5 275
5 248
Unkarin sähköntuotannon ja käyttöön otettavan tuotantokapasiteetin suhde (vuotuinen käyttötuntimäärä)
4 272
4 225
4 601
(213)
Sen vuoksi spot- ja termiinisopimuksiin liittyy tuottajien kannalta paljon enemmän riskejä kuin sähkönhankintasopimuksiin. Jälkimmäiset nimittäin tarjoavat varmuutta sekä kiinteiden ja pääomakustannusten korvaamisen että tuotantokapasiteetin käyttöasteen osalta.
(214)
Nosto-oikeuksien osalta tärkein ero sähkönhankintasopimuksiin verrattuna on se, että nosto-oikeuksiin ei yleensä liity taattua vähimmäismyyntimäärää. Nosto-oikeuksien omistaja kantaa varatun kapasiteetin avulla tuotetun energian myyntiin liittyvät kaupalliset riskit. Toisaalta se voi kuitenkin olla varma, että se pystyy myymään koko energian hinnalla, joka kattaa ainakin muuttuvat kustannukset, koska se voi myös päättää olla tuottamatta energiaa, jos hinnat laskevat alle muuttuvien kustannusten. Sähkönhankintasopimukset eivät tarjoa tätä varmuutta MVM:lle, koska sillä on velvollisuus ostaa tietty vähimmäismäärä sähkön tuottajien eduksi.
(215)
Suurkuluttajien tekemien pitkäaikaisten ostosopimusten osalta on täysin selvää, että sopimukset ovat paljon edullisemmat ostajille kuin sähkönhankintasopimukset ovat MVM:lle, koska yleensä sopimuksen koko voimassaoloajaksi määrittyä hintaa ei tavallisesti ole sidottu polttoaineen hinnan tapaisiin parametreihin, joiden kehitystä sopimuksen voimassaoloaikana ei voida ennustaa etukäteen. Toiseksi sopimusta ei ole muotoiltu niin, että se kattaisi kiinteät ja pääomakustannukset, koska se riippuu tukkumarkkinoiden hintanoteerauksista. Itse asiassa ostajien kannattaa tehdä pitkäaikainen sopimus vain, jos sopimukset takaavat jonkinlaisen suojan sähkömarkkinoiden hintavaihteluita ja erityisesti polttoaineiden kustannuksista aiheutuvia muutoksia vastaan. Sen vuoksi ostajalle aiheutuu taloudellista etua tällaisesta pitkäaikaisesta sopimuksesta vain, jos myyjä tarjoutuu kattamaan osan polttoaineen hintaheilahteluihin liittyvästä riskistä tai jos tuotantotekniikalla voidaan taata vakaat polttoainekulut, kuten vesivoimaloiden ja eräin ehdoin atomivoimaloiden kohdalla. Lisäksi sopimukset tehdään yleensä paljon lyhyemmäksi ajaksi kuin sähkönhankintasopimukset, joten ostajalla on mahdollisuus vaihtaa toimittajaa, jos kilpailijat tarjoavat edullisempia hintoja. Saadakseen mahdollisimman alhaisen hinnan ostajat usein kilpailuttavat tarjoukset.
(216)
Tasapainottamispalveluja koskevat sopimukset ovat relevantteja edun olemassaolon arvioinnin kannalta, koska MVM ohjaa pienen osan sähkönhankintasopimusten nojalla varatusta kapasiteetista tasapainottamispalvelujen toimittamiseen siirtoverkonhaltijalle (58). Käytännössä MVM myy vuosittain kapasiteettia siirtoverkonhaltijalle pakettina ja käyttää osan sähkönhankintasopimuksilla varatusta kapasiteetista tähän tarkoitukseen. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että tuottajat eivät itse joudu sietämään sitä riskiä, joka liittyy vuotuisiin tarjouskilpailuihin (59) ja epävarmuuteen niiden tuottaman sähkön määrästä. Tuottajien näkökulmasta tasapainottamispalvelujen toimittamista koskevat sopimusehdot vastaavat sähkönhankintasopimusten ehtoja. Kuten 204 kappaleessa kuitenkin osoitettiin, sähkönhankintasopimusten tarkkoja ehtoja, erityisesti pitkää kestoa ja taatun vähimmäismyyntimäärän vahvistamista, ei voida perustella kaupallisin syin edes tasapainottamispalvelujen kohdalla. Komissio myöntää todeksi asianomaisten väitteen, että vain harva tuotantoyksikkö Unkarissa pystyy toimittamaan tarpeellisia tasapainottamispalveluja siirtoverkonhaltijalle. Komissio kuitenkin katsoo, että myös näissä olosuhteissa sähkönhankintasopimusten tarjoamat ehdot ylittävät sen, mitä siirtoverkonhaltija voi pitää hyväksyttävänä kaupallisin perustein.
(217)
Tämä vertailu osoittaa, että sähkönhankintasopimukset tarjoavat sisältönsä puolesta tuottajille paremmat takuut kuin tavanomaiset kaupalliset sopimukset. Tuottajat ovat toisin sanoen edullisemmassa asemassa sähkönhankintasopimusten ansiosta kuin ne olisivat vapailla markkinoilla ilman sopimuksia. Jotta edun olemassaoloa koskeva arviointi voidaan saattaa päätökseen, on tarkasteltava niitä edullisia ja epäedullisia vaikutuksia, joihin Unkarin viranomaiset saattoivat sähköhankintasopimusten osalta varautua maan liittyessä Euroopan unioniin. On myös tarkasteltava, olisivatko ne voineet saada aikaan paremman tasapainon edullisten ja epäedullisten vaikutusten välille soveltamalla muita, tavanomaisiin kaupallisiin käytäntöihin perustuvia lähestymistapoja.
2.c) Euroopan sähkömarkkinoiden tavanomaisten kaupallisten käytäntöjen kanssa tehdyn vertailun pohjalta viranomaisten ennakoitavissa olleet sähkönhankintasopimusten seuraukset
(218)
Sähkönhankintasopimusten puitteissa viranomaiset saattoivat odottaa, että MVM saisi riittävästi energiaa täyttääkseen yleishyödyllisen sektorin tarpeet pitkällä aikavälillä.
(219)
Viranomaisilla ei kuitenkaan ollut varmuutta siitä, millaisia hintoja MVM:n pitäisi samalla aikavälillä maksaa, koska sähkönhankintasopimukset eivät suojaa hintaheilahteluilta, erityisesti polttoaineen hintojen heilahteluilta.
(220)
Tämän lisäksi pitkäaikainen kapasiteetin varaaminen ja siihen liittyvä taattu vähimmäismyyntimäärä estävät viranomaisia hyödyntämästä muiden tuottajien tai maahantuojien tarjoamia edullisempia hintoja. Sähkönhankintasopimuksiin perustuva kapasiteetti ja taattu vähimmäismyyntimäärä, MVM:n tekemät pitkäaikaiset sopimukset ja MVM:n pakollisen ostojärjestelmän (60) puitteissa ostamat määrät riittivät kattamaan sen tarpeet. Näin MVM ei pystynyt monipuolistamaan tarjontaansa, vaikka käytössä oli vaihtoehtoista tuotantokapasiteettia. Vuonna 2004 markkinoilla oli useita sähköntuottajia, joilla ei ollut pitkäaikaista sähkönostosopimusta. Kahden voimalaitoksen sähkönhankintasopimukset, jotka koskivat yhteensä 470 megawatin rakennettua kapasiteettia, päättyivät vuoden 2003 lopussa. Tämä lisäsi merkittävästi sähkönhankintasopimusten ulkopuolella tarjolla olevaa kapasiteettia. Sen lisäksi noin 700 megawatin tuontikapasiteetti ei kuulu minkään pitkäaikaisen sopimuksen piiriin. Jos varatun kapasiteetin ja taatun vähimmäismyyntimäärän järjestelmä ei olisi sitonut MVM:ää, se olisi voinut käyttää tuontisähköä.
(221)
Kuten seuraavissa kappaleissa osoitetaan, vuosina 2003 ja 2004 Unkarin liittyessä Euroopan unioniin oli selvää, että yhden ostajan mallin puitteissa suunniteltu järjestelmä, joka perustui varattuun kapasiteettiin ja taattuun vähimmäismyyntimäärään ja jossa kaikki Unkarissa käytetty sähkö kulki MVM:n kautta, piti sisällään riskin, että MVM:n olisi sopimusten nojalla ostettava enemmän energiaa kuin se tarvitsi.
(222)
Tältä osin tärkeä huomioon otettava tekijä on sähkömarkkinoiden osittainen avaaminen kilpailulle vuonna 2003. Unkarin parlamentti hyväksyi 18 päivänä joulukuuta 2001 toisen sähköenergialain, jonka myötä suurkuluttajat (ne, joiden vuotuinen kulutus ylitti 6,5 GW) muuttuivat ”vaatimukset täyttäviksi asiakkaiksi” ja saivat valita oman sähköntoimittajansa. Tämä 1 päivänä tammikuuta 2003 voimaan tullut säädös johti siihen, että aiemman yleishyödyllisen sektorin rinnalle luotiin vapaat markkinat, joilla hinnat määräytyivät kysynnän ja tarjonnan perusteella. Kuten arvata saattaa, MVM:n alueellisille sähköyhtiöille yleishyödyllisen sektorin kysynnän täyttämiseksi toimittaman sähkön määrä väheni. Seuraava taulukko osoittaa, että vapailla markkinoilla myydyt määrät nousivat jatkuvasti vuosina 2003-2006, ja vastaavasti alueellisten sähköyhtiöiden kautta yleishyödyllisellä sektorilla myyty määrä väheni.
Taulukko 6
Myynti vähittäismarkkinoilla (yleishyödyllinen sektori ja vapaa sektori)
(GWh)
2003
2004
2005
2006
Kokonaiskulutus
33 584
33 836
34 596
35 223
Myynti vapaalla sektorilla
3 883
7 212
11 685
13 057
Myynti yleishyödyllisellä sektorilla
29 701
26 624
22 911
22 166
Lähde: Unkarin sähköjärjestelmää koskevat tilastotiedot, vuosi 2006 ()
(223)
Vuosien 2003 ja 2006 välillä yleishyödyllisellä sektorilla myydyn sähkön määrä, joka vastaa MVM:n todellisia ostotarpeita, väheni 25 prosentilla. MVM:n tarpeiden väheneminen oli suurelta osin ennakoitavissa siinä vaiheessa, kun Unkari liittyi Euroopan unioniin, erityisesti yleishyödyllisen sektorin virallisten hintojen (kuluttajien alueellisille sähköyhtiöille maksamat hinnat) ja vapaalla sektorilla vuosina 2003 ja 2004 maksettujen hintojen välisen merkittävän eron pohjalta.
Taulukko 7
Yleishyödyllisen sektorin ja vapaan sektorin hintojen erot vähittäismarkkinoilla vuosina 2003 ja 2004
(HUF/kWh)
2003
2004
Keskimääräinen hinta vapailla markkinoilla
11,1
12,7
Keskimääräinen hinta yleishyödyllisellä sektorilla (62)
19
21,1
Lähde: Unkarin sähköjärjestelmää koskevat tilastotiedot, vuosi 2006
(224)
Vapaiden markkinoiden hinnat kannustivat vaatimukset täyttäviä asiakkaita hyödyntämään oikeuksiaan. Lisäksi vuosina 2003 ja 2004 oli niin ikään yleisesti tunnettua, että Unkarin liittyminen Euroopan unioniin johtaisi toisen sähködirektiivin (63) voimaantuloon. Sen seurauksena 1 päivästä heinäkuuta 2007 kaikki kuluttajat muuttuisivat vaatimukset täyttäviksi asiakkaiksi, mikä vähentäisi edelleen MVM:n tarpeita sähkönhankintasopimusten jäljellä olevaa kestoa huomattavasti lyhyemmällä aikavälillä.
(225)
Sen vuoksi vuosina 2003 ja 2004 oli selvää, että yhden ostajan mallin puitteissa (jolloin kaikki Unkarin markkinoilla tarvittu sähkö kulki MVM:n kautta) luodut sähkönhankintasopimukset eivät pelkästään estäneet MVM:ää monipuolistamasta tarjontaansa ja tarjoamasta edullisempia hintoja sähköntoimittajien välistä kilpailua hyödyntämällä, vaan todennäköisesti myös velvoittivat MVM:n ostamaan enemmän sähköä kuin se tosiasiassa tarvitsi.
(226)
Viranomaiset olivat itse asiassa varautuneet tähän riskiin. Vuonna 2002 Unkarin hallitus antoi asetuksen (64), jossa MVM:ää velvoitettiin käynnistämään kaikkien tuottajien kanssa neuvottelut sähkönhankintasopimusten muuttamiseksi varatun kapasiteetin määrän osalta. Vaikka asetuksessa ei määrätty lakkauttamaan sähkönhankintasopimuksia, se osoittaa selvästi, että vähittäismarkkinoiden asteittaisen vapautumisen takia sähkönhankintasopimusten puitteissa varatun kapasiteetin määrä (ja tästä johtuen taattu vähimmäismyyntimäärä) oli liian suuri. Lisäksi asetuksessa annettiin MVM:lle mahdollisuus myydä säännellyn sektorin tarpeet ylittävä kapasiteetti ja energia seuraavien kolmen myyntimekanismin avulla, jos tuottajien kanssa käydyt neuvottelut eivät johtaisi tulokseen: kapasiteetin huutokauppa, kapasiteettia koskevat tarjouskilpailut ja myynti Internetissä virtuaalisella kauppapaikalla (”Piactér”). Vaikka nämä kolme mekanismia ovat muodoltaan erilaisia, jokaisen olennainen sisältö on se, että MVM tarjoaa monenlaisten termiinituotteiden muodossa myyntiin vapailla markkinoilla sen ylimääräisen energian, jota se ei tarvitse yleishyödyllistä sektoria varten, mutta joka sen on ostettava sähkönhankintasopimusten ehtojen mukaisesti.
(227)
Seuraavassa taulukossa esitetään tiedot MVM:n toteuttamista kolmesta ensimmäisestä huutokaupasta. Niistä käy ilmi, että hinnat, jotka MVM sai myyntimekanismien avulla myymästään energiasta, ovat olennaisesti alhaisemmat kuin samasta energiasta sähkönhankintasopimusten puitteissa maksetut hinnat.
Taulukko 8
MVM:n kolme ensimmäistä huutokauppaa
Ensimmäinen huutokauppa, kesäkuu 2003
Toinen huutokauppa, joulukuu 2003
Kolmas huutokauppa, kesäkuu 2004
Peruskuormitustuotteet
Myydyn sähkön määrä (GWh)
375
240
133
Huutokaupan myyntihinnat (HUF/KWh)
8,02
9,5
8,4
Matalan kuormituksen tuotteet
Myydyn sähkön määrä (GWh)
259
421
Huutokaupan myyntihinta
5,6
3,5
Sähkönhankintasopimusten keskimääräiset vuotuiset hinnat
2003
2004
11,3
11,7
(228)
Unkarin lainsäädännössä oli nimenomaan varauduttu tähän, ja siinä säädettiin Unkarin valtion MVM:lle maksamasta korvauksesta, joka koskee kapasiteettihuutokaupassa myydyistä määristä maksetun hinnan ja markkinoilla saadun myyntihinnan välistä erotusta. MVM:lle maksettu korvaus oli 3,8 miljardia forinttia vuonna 2003 (65). MVM:n vuotta 2004 koskevan vuosikertomuksen mukaan korvaus kasvoi 2,4 miljardilla forintilla vuonna 2004.
(229)
Viranomaisten näkökulmasta on itsestään selvää, että järjestelmää ei voida perustella kaupallisilla syillä, sillä käytännössä on kyse siitä, että tuetaan tuottajien myyntiä vapaiden markkinoiden sektorille.
(230)
Seuraavassa taulukossa esitetään Unkarin 24 päivänä syyskuuta 2007 ja 21 päivänä huhtikuuta 2008 toimittamien tietojen pohjalta sen energian kokonaismäärä, jonka MVM on myynyt myyntimekanismien avulla vuosien 2003 ja 2004 välillä.
Taulukko 9
MVM:n myyntimekanismien kautta myymät määrät
(TWh)
Vuosi
2003
2004
2005
2006
MVM:n kokonaismyynti myyntimekanismien kautta (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
On itsestään selvää, että tavanomaisissa markkinaolosuhteissa ostajat eivät tee sellaisia sopimuksia, joihin liittyy huomattava riski siitä, että niiden on pakko ostaa enemmän sähköä kuin ne tarvitsevat ja että niille aiheutuu huomattavia tappioita energian jälleenmyynnistä. Periaatteessa tällainen riski sisältyy myös suurten loppukäyttäjien tekemiin termiinisopimuksiin ja pitkäaikaisiin sopimuksiin, mutta se on huomattavasti pienempi.
(232)
Termiinisopimusten kesto on huomattavasti lyhyempi kuin sähkönhankintasopimusten. Tällaisten ajanjaksojen ansiosta ostaja voi paljon paremmin ennakoida tarpeitaan kuin 15-27 vuoden mittaisella ajanjaksolla. Lisäksi ostajat pyrkivät yleensä kattamaan vain osan odotettavissa olevista tarpeistaan termiinisopimuksilla, ja ne hankkivat tarvitsemansa lisämäärät spot-markkinoilta.
(233)
Suurten loppukäyttäjien tekemiin pitkäaikaisiin sopimuksiin liittyvä riski liian suurista ostoista on pieni, sillä sopimusten kesto on rajallinen ja sopimuksia tekevien suurten teollisuuden ja liike-elämän loppukäyttäjien kulutus on yleensä vakaata ja ennalta arvattavaa, toisin kuin MVM:n kohdalla edellä mainituista syistä.
(234)
Lisäksi on huomattava, että loppukäyttäjien tekemien termiinisopimusten ja pitkäaikaisten sopimusten puitteissa ostajat sitoutuvat ostamaan tietyn määrän sähköä useita kuukausia tai vuosia ennen sähkön tosiasiallista toimittamista, koska sopimukset suojaavat ostajia hintojen heilahteluilta. Sähkönhankintasopimuksiin ei liity tällaista etua, koska niiden hinnat kattavat muuttuvat kustannukset, jotka saattavat kasvaa odottamattomassa määrin polttoaineiden hinnoissa tapahtuvien muutosten takia.
(235)
Komissio tuli siihen lopputulokseen, että viranomaisten sähkönhankintasopimuksista saamat edut eivät tarjoa sellaista suojaa sähkönhintojen muutoksilta, jota tavanomaiset markkinatoimijat odottavat pitkäaikaisilta sopimuksilta. Lisäksi niihin liittyy huomattava riski siitä, että valtion on pakko ostaa suurempia määriä energiaa kuin todellisuudessa tarvitaan sekä kärsiä tappioita ylimääräisen energian myynnin yhteydessä. Unkarin liittyessä Euroopan unioniin nämä riskit olivat Unkarin viranomaisten tiedossa. Sähkönhankintasopimusten ja Euroopan sähkömarkkinoilla tavanomaisten kaupallisten käytäntöjen vertailu osoittaa, että yksinomaan liiketaloudelliselta pohjalta toimiva ostaja ei olisi hyväksynyt tällaisia haittoja, vaan olisi kaupallisten käytäntöjen mukaisesti noudattanut toisenlaista ostostrategiaa ja tehnyt toisenlaisen sopimuksen.
(236)
Komissio tuli edellä mainituista syistä siihen tulokseen, että sähkönhankintasopimusten tärkeimmät ehdot antavat tuottajille etua, joka on tavanomaista kaupallista etua suurempi. Tältä osin on korostettava, että sähkönhankintasopimusten tärkeimpiä periaatteita (kapasiteetin varaaminen pitkällä aikavälillä, taattu vähimmäismyyntimäärä sekä kapasiteetti- ja energiapalkkioihin perustuvat hintamekanismit, joilla katetaan kiinteät ja muuttuvat kustannukset ja pääomakulut) ei voida erottaa toisistaan tai arvioida erikseen. Edun olemassaolo perustuu näiden osatekijöiden soveltamiseen yhdessä. Kuten edellä on esitetty, sähkönhankintasopimusten pitkä voimassaoloaika myötävaikuttaa huomattavasti edun olemassaoloon.
3) Sähkönhankintasopimusten vaikutus markkinoihin Unkarin liityttyä Euroopan unioniin
(237)
Asianomaiset väittävät huomautuksissaan, että sähkönhankintasopimusten nojalla sovelletut hinnat eivät ylitä tukkumarkkinoiden hintoja. Erityisesti Mátrai Erőmű Rt. korostaa, että sen omista hiilikaivoksista johtuen sen kaivostoiminnan kustannukset ovat alhaiset ja sen hinnat kilpailukykyiset. Sen vuoksi asianomaiset katsovat, että niille ei ole aiheutunut etua.
(238)
Komissio ei ole yhtä mieltä tämän väitteen kanssa.
(239)
Ensinnäkin, kuten edellä tässä päätöksessä esitetään yksityiskohtaisesti, sähkönhankintasopimusten nojalla tosiasiallisesti maksettu hinta on vain yksi sopimusten seurauksista, mutta se ei ole olennainen osa sopimuksiin perustuvaa etua. Myös pankkien edellä esittämät huomautukset (ks. erityisesti 175 ja 176 kappale) vahvistavat, että kaikki sellaiset sähkönhankintasopimusten osatekijät, jotka takaavat tuotantoyksiköille tuottoa sijoituksista ja suojaavat tuottajia toimintaan liittyviltä kaupallisilta riskeiltä, muodostavat yhdessä sopimuksiin perustuvan edun olennaisen osan.
(240)
Toiseksi, hintaero markkinahintoihin verrattuna riippuu useista markkinoiden kehitykseen liittyvistä tekijöistä, jotka eivät riipu sähkönhankintasopimusten sisällöstä ja joita voidaan arvioida yksinomaan jälkikäteen. Sähkönhankintasopimuksiin perustuvat hinnat ovat tiettynä ajankohtana määriteltyjä yksikköhintoja, joissa ei oteta huomioon sähkönhankintasopimusten muista elementeistä aiheutuvia etuja, kuten sitä kapasiteettia tai niitä määriä, jotka tuottajat olisivat voineet myydä, jos niiden myynti riippuisi markkinoiden kysynnästä. Kuten edellä on esitetty, komissio katsoo, että kaikista arvioinnin kohteena olevista sähkönhankintasopimuksista aiheutuu tuottajille taloudellista etua riippumatta siitä, johtavatko sopimukset tiettynä ajankohtana markkinahintoja korkeampiin hintoihin vai eivät.
(241)
Täydentääkseen saamiinsa huomautuksiin antamiaan vastauksia ja ymmärtääkseen tältä osin paremmin sähkönhankintasopimusten seurauksia komissio kuitenkin vertaili käytännössä sovellettuja sähkönhankintasopimusten hintoja sillä tukkumarkkinoiden osalla toteutuneisiin hintoihin, jotka eivät kuuluneet sähkönhankintasopimusten soveltamisalaan.
(242)
Komissio ei ota vertailussa huomioon vuoden 2007 hintoja, sillä kyseisenä vuonna (tarkemmin sanoen 9 päivän joulukuuta 2006 ja 31 päivän joulukuuta 2007 välisenä aikana) viralliset hinnat korvasivat sähkönhankintasopimuksiin perustuvat hinnat. Sen vuoksi sovelletut hinnat eivät välttämättä kuvasta niitä täsmällisiä hintoja, jotka olisi saatu soveltamalla sähkönhankintasopimusten hintakaavoja.
(243)
Sen vuoksi komissio vertasi sähkönhankintasopimusten nojalla sovellettuja hintoja vapaiden markkinoiden hintoihin vuosina 2004-2006.
Taulukko 10
Sähkönhankintasopimusten puitteissa MVM:lle myydyn sähkön keskimääräinen hinta (67)
HUF/kWh
Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimiva voimalaitos
2004
2005
2006
Dunamenti Erőműn F-lohkot
(…)
(…)
(…)
Dunamenti Erőműn G2-lohko
(…)
(…)
(…)
Tisza II. Erőmű
(…)
(…)
(…)
Pécsi Erőmű
(…)
(…)
(…)
Csepel II. Erőmű
(…)
(…)
(…)
Kelenföldi Erőmű
(…)
(…)
(…)
Újpesti Erőmű
(…)
(…)
(…)
Kispesti Erőmű
(…)
(…)
(…)
Mátrai Erőmű
(…)
(…)
(…)
Paksi Atomerőmű
(…)
(…)
(…)
Taulukko 11
Kotimaisten tuottajien sähkönhankintasopimusten ulkopuolella vapailla markkinoilla myymän sähkön määrä ja keskimääräinen hinta (68)
Voimalaitos
2004
2005
2006
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/kWh)
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/kWh)
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/kWh)
Mátrai Erőmű ([…] lohko)
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértesi Erőmű
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti Erőmű […] lohko
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsodi Erőmű
(…)
(…)
18 301
11,25
n.a. (69)
AES Tiszapalkonyai Erőmű
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Taulukko 12
MVM:n ostaman tuontisähkön määrä ja keskimääräinen hinta (70)
Tuonti
2004
2005
2006
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/ kWh)
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/ kWh)
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/ kWh)
Ukrainasta Slovakian kautta ([…] (71))
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
Sveitsistä Slovakian kautta ([…] (71))
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
Sveitsi ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
Vuodesta 2003 lähtien MVM on toisen sähköenergialain (73) mukaisesti tarjonnut ylimääräisen energian (toisin sanoen sen energian, jota se ei tarvitse yleishyödyllistä sektoria varten) kilpailumarkkinoille jäljempänä kuvattujen myyntimekanismien avulla: i) yleishyödyllisen sektorin tuotantokapasiteetin huutokaupat, ii) kapasiteettia koskevat tarjouskilpailut sekä iii) virtuaalinen kauppapaikka (”Piactér”). Seuraavassa taulukossa esitetään näiden myyntimekanismien avulla toteutuneita keskimääräisiä hintoja:
Taulukko 13
MVM:n kapasiteettihuutokauppojen, tarjouskilpailujen ja virtuaalisen kauppapaikan puitteissa toteuttamat keskimääräiset hinnat (74)
Huutokaupatun tuotteen toimitusvuosi (75)
Painotettu keskimääräinen hinta kapasiteetin huutokaupassa
(HUF/kWh)
Tarjouskilpailu ja kauppapaikalla myynnin vuosi
Keskimääräinen hinta tarjouskilpailussa ja kauppapaikalla
(HUF/kWh)
2004
4,7
2004
6,5
Huutokauppa 17.6.2002
Matala kuormitus: 3,48
Peruskuormitus: 8,4
2005
5,4
2005
8,1
Huutokauppa 9.12.2004
Matala kuormitus: 4,54
Peruskuormitus: 8,32
Huutokauppa 10.6.2005
Matala kuormitus: 4,6
Peruskuormitus: 8,5
Huutokauppa 21.7.2005
Matala kuormitus: 9,3
Huippukuormitus: 10,42
2006
9,9
2006
9,1
Huutokauppa 9.11.2005
Matala kuormitus: 6,02
Peruskuormitus: 9,74
Huippukuormitus: 11,76
Huutokauppa 31.5.2006
Matala kuormitus: 11,33
(245)
Yllä olevista luvuista ilmenee, että Unkarissa kilpailusektorilla vuonna 2004 tukkukaupassa myydystä sähköstä keskimäärin maksetut hinnat vaihtelivat 4,7:n ja 12,76 Unkarin forintin välillä kilowattitunnilta. Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivista tuottajista Paksi Atomerőmű ja Mátrai Erőmű myivät sähköä MVM:lle tällä hinnalla. Dunamenti Erőműn […] lohko myi sähkönhankintasopimuksen puitteissa sähköä […] forintilla kilowattitunnilta; kyseinen hinta vastasi korkeinta vapaiden markkinoiden hintaa ([…]). Kaikki muut tuottajat laskuttivat MVM:ltä keskimäärin 13,86-25,46 forinttia kilowattitunnilta. Nämä hinnat ovat 10-100 prosenttia korkeammat kuin korkein vapailla markkinoilla toteutunut hinta.
(246)
Vuonna 2005 arvioinnin kohteena olevien sähkönhankintasopimusten ulkopuolella toteutuneen myynnin hinnat olivat 5,4-12,91 HUF/kWh. Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivista tuottajista vain Paksi Erőmű ja Mátrai Erőmű myivät sähköä sopimusten pohjalta tähän hintaan. Kaikki muut tuottajat laskuttivat sähkönhankintasopimusten nojalla myymästään sähköstä keskimäärin 13,99-25,64 HUF/kWh. Nämä hinnat ovat 10-100 prosenttia korkeammat kuin korkein vapailla markkinoilla toteutunut hinta.
(247)
Vuonna 2006 kyseisten sähkönhankintasopimusten ulkopuoliset myyntihinnat olivat 9,1-14,27 HUF/kWh. Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivista tuottajista vain Paksi Erőmű ja Mátrai Erőmű myivät sähköä sopimusten pohjalta tähän hintaan (Paksi Erőműn kohdalla myyntihinta oli itse asiassa halvempi kuin halvin vapaiden markkinoiden hinta). Kaikki muut tuottajat laskuttivat sähkönhankintasopimusten nojalla myymästään sähköstä keskimäärin 16,67-33,49 HUF/kWh. Nämä hinnat ovat 15-135 prosenttia korkeammat kuin korkein vapailla markkinoilla toteutunut hinta.
(248)
Edellä esitetyt laskelmat perustuvat keskimääräisiin hintoihin, toisin sanoen niissä ei ole eroteltu matalaan kuormitukseen, peruskuormitukseen tai huippukuormitukseen perustuvia hintoja. Ne tuottajat, jotka myyvät enimmäkseen huippukuormitustuotteita ilman sähkönhankintasopimuksia (76), ovat sitä mieltä, että niiden hintoja ei voida verrata peruskuormitushintoihin. Komissio myöntää, että huippukuormituksen aikana tarjottavan sähkön hinnat ovat yleensä suuremmat kuin peruskuormituksen aikana tarjottavan sähkön. Kun näitä hintoja verrataan vapaiden markkinoiden myyntiin (esimerkiksi MVM:n järjestämissä sähkön huutokaupoissa), huippukuormituskauden tuotteiden keskimääräiset hinnat ovat noin 10-30 prosenttia suuremmat kuin peruskuormituskauden tuotteiden hinnat.
(249)
Kun verrataan Csepeli Erőműn, Dunamenti Erőműn F-lohkon ja […]:n huippukuormituskauden hintoja kapasiteetin huutokaupoissa toteutuneisiin hintoihin, käy selvästi ilmi, että niiden hinnat olivat suuremmat kuin huutokaupoissa kolmena vuonna mistä tahansa huippukuormituksen aikana tarjottavasta tuotteesta maksettu hinta. Lisäksi eräät taulukossa 11 luetelluista, vapailla markkinoilla ilman sähkönhankintasopimusta sähköä myyvistä tuottajista (kuten EMA erőmű) myyvät pääasiassa huippukuormituksen aikana tarjottavia tuotteita.
(250)
Edellä esitetystä vertailusta käy ilmi, että Paksi Erőműtä ja Mátrai Erőműtä lukuun ottamatta sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat tuottajat perivät sopimusten nojalla vuosina 2004-2006 hintoja, jotka itse asiassa ylittivät korkeimmat vapaiden markkinoiden hinnat.
(251)
Sen vuoksi komissio ei yhdy asianomaisten näkemykseen, että niiden sähkönhankintasopimusten mukaiset hinnat eivät ylittäneet vapaiden markkinoiden hintoja.
(252)
Edellä olevasta taulukosta ilmenee Mátrai Erőműn ja Paksi Erőműn osalta, että niiden hinnat jäivät vapailla markkinoilla toteutuneiden korkeimpien hintojen alapuolelle. Mátrai Erőműn hinnat vastasivat vapaiden markkinoiden hinta-asteikon yläpäätä. Vaikka sen hinnat todennäköisesti ovat kilpailukykyisempiä kuin useimpien muiden sähkönhankintasopimusten hinnat, komissio ei voi sulkea pois mahdollisuutta, että voimalaitos olisi voinut saavuttaa vähintäänkin samat hinnat myös ilman sähkönhankintasopimusta. Tältä osin komissio huomauttaa, että ilman sähkönhankintasopimusta toimivien Mátrai Erőműn lohkojen myyntihinnat jäivät huomattavasti alle sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivien lohkojen myyntihintojen.
(253)
Komissio on selvillä siitä, että vapaiden markkinoiden sektorilla (ilman sähkönhankintasopimuksia) toteutuneiden hintojen ei voida katsoa vastaavan tarkasti niitä markkinahintoja, jotka tuottajat olisivat saaneet ilman sähkönhankintasopimuksia, jos sopimuksia ei olisi ollut olemassa kyseisenä ajankohtana. Sähkönhankintasopimukset, jotka kattavat suunnilleen 60 prosenttia tuotantomarkkinoista, vaikuttavat epäilemättä hintoihin koko markkinoilla. Tämä vertailu antaa kuitenkin jonkinlaisen käsityksen sähkönhankintasopimuksiin perustuvien hintojen ja sopimusten ulkopuolella tosiasiallisesti toteutuneiden hintojen välisestä erosta ja sen suuruusluokasta.
(254)
Budapesti Erőmű ja Csepeli Áramtermelő Kft. väittävät, että sähkönhankintasopimuksissa on kyse sähkön toimitusvarmuuden takaamiseksi toteutettavista yleishyödyllisistä taloudellisista palveluista. Niiden mukaan sähkönhankintasopimukset täyttävät Altmark-tuomiossa esitetyt kriteerit, joten sopimuksissa ei olisi kyse EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.
(255)
Komissio on tutkinut näitä väitteitä eikä ole samaa mieltä seuraavista syistä.
(256)
Yhteisön lainsäädännön mukaan jäsenvaltioilla on tiettyjä vapauksia niiden määritellessä, mitkä palvelut ovat yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja. Jäsenvaltiolla on oikeus itse määritellä yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen soveltamisala yhteisön lainsäädännön asettamissa rajoissa. Tukitoimenpiteiden tuensaajat eivät voi määritellä omia palvelujaan yleishyödyllisiksi palveluiksi.
(257)
Unkarin viranomaiset eivät kuitenkaan ole väittäneet missään menettelyn vaiheessa, että yksikään tuottaja tarjoaisi yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja, eivätkä viranomaiset ole tukeneet tuottajien sen suuntaisia väitteitä.
(258)
Komissio katsoo lisäksi, että sähkönhankintasopimukset eivät täytä kaikkia Altmark-tuomiossa esitettyjä kriteerejä.
(259)
Ensinnäkin Altmark-tuomion mukaan tukea saavan yhtiön on tarjottava yleishyödyllisiä palveluja, ja jäsenvaltion on selvästi määriteltävä palvelun tarjoamiseen liittyvät velvollisuudet.
(260)
Tarkastelun kohteena olevalla ajanjaksolla voimassa olleen Unkarin lainsäädännön mukaan MVM:n oli huolehdittava toimitusvarmuudesta. Tässä oli kuitenkin kyse yleisestä velvollisuudesta eli silloisen yhden ostajan oli varmistettava kokonaiskysynnän kattavat energiaresurssit; toisaalta yhdellekään erikseen nimetylle tuottajalle ei annettu tehtäväksi tarjota selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä taloudellista palvelua.
(261)
Toimitusvarmuuden turvaamista koskeva tavoite on hyvin yleisluonteinen. Tietyssä määrin voitaisiin sanoa, että mikä tahansa sähköalalla toimiva tuottaja edistää tavoitteen saavuttamista. Asianomaiset eivät ole esittäneet Unkarin viranomaisilta peräisin olevaa virallista asiakirjaa, jossa selkeästi määriteltäisiin yleishyödyllinen taloudellinen palvelu ja annettaisiin kyseisen palvelun tarjoaminen tietyn (yhden tai useamman) tuottajan tehtäväksi.
(262)
Tässä suhteessa sähkönhankintasopimukset ovat samanlaisia: niissä määritellään osapuolten velvollisuudet mutta ei tiettyä yleishyödyllistä palvelua. Se, että kaikkien kymmenen sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivan voimalaitoksen oli varattava kapasiteettinsa MVM:n käyttöön, ei tarkoita, että niille on asetettu julkisen palvelun velvoite. Kuten edellä todettiin, tällainen lähestymistapa johtaisi siihen johtopäätökseen, että koko energiantuotantoala täyttää yleishyödyllisen taloudellisen palvelun kriteerit. Tämä on selkeästi ristiriidassa yhteisön lainsäädännön ja oikeuskäytännön tarkoitusperien kanssa.
(263)
Tässä tapauksessa väitettyjä julkisen palvelun velvoitteita ei ole määritelty täsmällisesti, eikä yhtäkään tuottajaa ole velvoitettu noudattamaan täsmällisesti määriteltyä julkisen palvelun velvoitetta.
(264)
Asianomaiset korostavat, että sähkönhankintasopimukset ovat asiakirjoja, joissa tuottajille annetaan tehtäväksi tarjota yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja. Sähkönhankintasopimuksissa ei kuitenkaan erikseen määritellä yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja eikä viitata tällaisiin velvoitteisiin eikä säännöksiin, joiden nojalla valtio voisi antaa yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen tarjoamisen jonkin toisen tahon tehtäväksi.
(265)
Komissio on katsonut tähän saakka päätöksissään (77), että toimitusvarmuuden turvaaminen voitaisiin katsoa yleishyödylliseksi taloudelliseksi palveluksi ottaen huomioon direktiivin 96/92/EY 8 artiklan 4 kohdassa asetetut rajoitukset (jotka vastaavat direktiivin 2003/54/EY 11 artiklan 4 kohtaa) eli edellyttäen, että kyseiset tuottajat käyttävät energian tuotantoon ensisijaisesti kotimaisia primaarienergian lähteitä ja että energian kokonaismäärä ei minään kalenterivuonna ylitä 15:tä prosenttia kaikesta primaarienergiasta, joka tarvitaan kyseisessä jäsenvaltiossa käytetyn sähkön tuottamiseen.
(266)
Mátrai Erőmű Rt. oli tuottajista ainoa, joka ilmoitti käyttävänsä kotimaista primaarienergiaa. Muut tuottajat eivät ilmoittaneet vastaavaa. Mátrai Erőmű Rt. ei kuitenkaan esittänyt virallista asiakirjaa, josta olisi käynyt ilmi, että Unkarin valtio on asettanut sille julkisen palvelun velvoitteen.
(267)
Komissio torjuu edellä esitetyn perusteella sen väitteen, että sähkönhankintasopimuksissa asetettaisiin julkisen palvelun velvoite energian toimitusvarmuuden osalta.
(268)
Toiseksi, korvauksen laskemiseen käytettävät parametrit olisi pitänyt määritellä etukäteen puolueettomasti ja avoimesti, eikä korvaus saisi ylittää sitä, mikä on tarpeen kattamaan julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvat kulut kokonaan tai osittain, ottaen huomioon velvoitteen täyttämisestä aiheutuva tuotto ja kohtuullinen voittomarginaali (78).
(269)
Koska tarjottavia yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja ei ole määritelty selkeästi ja erityisesti koska tarjottavia palveluja ei ole selvästi erotettu voimalaitoksen tavanomaisesta liiketoiminnasta, on mahdotonta määrittää korvauksen laskennassa tarvittavat parametrit ja/tai arvioida, ylittääkö korvaus sen, mikä on tarpeen kattamaan velvoitteiden toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset. Ei ole edes mahdollista määrittää tarkasti, mistä korvauksessa on kyse.
(270)
Sähkönhankintasopimusten mukaisten hintojen laskeminen tiettyjen parametrien pohjalta ei vastaa yleishyödyllisestä taloudellisesta palvelusta maksettavan korvauksen laskemista tiettyjen tarkkojen parametrien pohjalta, koska hintaa ei voida rinnastaa korvaukseen. Myös se, että hinta kattaa yksinomaan sähköntuotannon kustannukset sekä tuottomarginaalin, ei tarkoita, etteikö hintaan voisi sisältyä ylimääräistä korvausta, sillä suuri osa sähköntuotannon kustannuksista saattaa olla sähköntuottajien tavanomaisia kuluja eikä yleishyödyllisistä taloudellisista palveluista aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia.
(271)
Kolmanneksi, jos julkisen palvelun velvoitteesta huolehtivaa yhtiötä ei ole valittu avoimessa tarjouspyyntömenettelyssä, tarpeellisen korvauksen määrä on arvioitava analysoimalla niitä kustannuksia, joita tällaisen velvoitteen noudattamisesta aiheutuisi tavanomaiselle, hyvin hoidetulle ja velvoitteen kannalta asianmukaisia tuotantomenetelmiä soveltavalle yritykselle, ottaen huomioon velvoitteen täyttämisestä aiheutuva tuotto ja kohtuullinen voittomarginaali.
(272)
Kymmenestä sähkönhankintasopimuksesta yhdeksän allekirjoitettiin ilman tarjouskilpailua. Myöskään Kispesti Erőműn osalta järjestetyssä tarjouskilpailussa ei määritelty erityistä yleishyödyllisiin taloudellisiin palveluihin liittyvää tavoitetta. Sen vuoksi on vaikea arvioida, mikä osuus voimalaitoksen toiminnasta vastaisi yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja ja millainen korvaus ei ylittäisi sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi.
(273)
Unkarin viranomaiset ja asianomaiset eivät myöskään ole esittäneet analyysia kyseisten tuottajien kustannuksista tukeakseen väitettä, että kustannukset vastaavat tavanomaisen yrityksen kuluja.
(274)
Lopuksi komissio toteaa, että Kispesti Erőműtä lukuun ottamatta kaikki arvioitavana olleet sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin ilman tarjouskilpailua.
(275)
Sen vuoksi sähkönhankintasopimukset eivät täytä Altmark-tuomiossa esitettyjä kriteerejä.
(276)
Asianomaiset esittävät, että EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa voitaisiin soveltaa sähkönhankintasopimuksiin, vaikka ne eivät täyttäisikään Altmark-tuomion kriteerejä. Toimenpiteen soveltuvuutta EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan kanssa arvioidaan tämän päätöksen 7.7 kohdassa.
(277)
Sähkönhankintasopimukset tehtiin tiettyä talouden alaa edustavien yritysten kanssa. Edellä olevassa taulukossa 1 luetellaan ne yritykset, joilla oli sähkönhankintasopimus.
(278)
AES-Tisza Erőmű Kft:n mukaan sähkönhankintasopimukset eivät ole valikoivia, sillä pitkäaikaisia sopimuksia on tehty sähköalalla yleisesti: MVM:n ja tuottajien välillä, MVM:n ja sähköyhtiöiden välillä sekä sähköntuonnin osalta. Se väittää, että Unkarin tuolloisten säädösten takia kaikilla tuottajilla oli sopimus MVM:n kanssa, ja ainoastaan uusiutuvaa energiaa tuottavilla laitoksilla ja sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksilla oli lyhytaikaisempia sopimuksia.
(279)
Unkarin viranomaiset toteavat asianomaisten huomautuksia koskevissa kommenteissaan, että monet suuret voimalaitokset ja voimalaitosten lohkot myyvät sähköä vapailla markkinoilla ilman sähkönhankintasopimuksia ja taattua vähimmäismyyntimäärää (esimerkiksi Dunamenti Erőműn G1-lohko, Vértesi Erőmű sekä Mátrai Erőműn I ja II lohko).
(280)
On totta, että moni huomattava voimalaitos tai voimalaitoksen lohko toimii ilman sähkönhankintasopimusta (ks. Unkarin viranomaisten esimerkit edellä). AES-Tisza Erőmű Kft:llä on kaksi voimalaitosta, jotka toimivat ilman sähkönhankintasopimusta.
(281)
Komissio huomauttaa, että vaikka tukea ei yksiselitteisesti osoitettu yhdelle tai useammalle ennalta määritellylle tuensaajalle, vaan tuensaajat valitaan tiettyjen objektiivisten kriteerien perusteella, tämä ei välttämättä tarkoita, että kyseisestä toimenpiteestä ei aiheudu valikoivaa etua tuensaajille. Tuensaajien määrittelyssä käytetty menetelmä ei vaikuta siihen, katsotaanko toimenpide valtiontueksi (79).
(282)
Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sellaisenkin toimenpiteen, joka suosisi kokonaista talouden alaa muiden vastaavassa asemassa olevien alojen kustannuksella, olisi katsottava tuottavan valikoivaa etua kyseiselle alalle (80).
(283)
Edellä esitetyn pohjalta komissio katsoo, että sähkönhankintasopimuksissa on kyse valikoivasta toimenpiteestä.
(284)
Komission olisi arvioitava, liittyykö sähkönhankintasopimuksiin valtion varojen siirtoa.
(285)
Kaikkien arvioitavana olevien sähkönhankintasopimusten perusperiaate on MVM:lle asetettu velvoite ostaa 15-27 vuoden ajan tietty määrä tuotantokapasiteettia ja tietty vähimmäismäärä tuotettua energiaa hinnalla, joka kattaa voimalaitoksen kiinteät ja muuttuvat kustannukset. Talouden näkökulmasta ostovelvoite luo MVM:lle pysyvän velvoitteen maksaa sähköntuottajille koko sopimuksen voimassaolon ajan tietty hinta tietystä kapasiteetista (kapasiteettipalkkio) ja tietystä määrästä energiaa (energiapalkkio). Sähkönhankintasopimuksissa asetetaan MVM:lle myös muita taloudellisia velvoitteita, joita on kuvattu edellä 2 luvussa. Tämä jatkuva varojen siirto tuottajille ja mainittujen palkkioiden maksaminen ovat olennainen osa kaikkia sähkönhankintasopimuksia ja voimassa sopimusten koko keston ajan. Tästä luonnollisesti seuraa, että mitä pidempään sähkönhankintasopimus on voimassa, sitä enemmän varoja siirretään.
(286)
Määrittääkseen, ovatko MVM:n tuottajille siirtämät varat valtion varoja, komissio on arvioinut toimenpidettä erityisesti seuraavista näkökulmista:
(287)
PreussenElektran asiassa antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli mekanismia, jossa valtio velvoitti yksityiset yritykset ostamaan energiaa tietyiltä sähköntuottajilta valtion määrittämään, markkinahintaa korkeampaan hintaan. Komissio katsoo, että tällaisessa tapauksessa ei ole kyse valtion varojen käytöstä, joten siihen ei liity valtiontukea.
(288)
Komissio katsoo, että Unkarin järjestelmä eroaa merkittävästi yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa tarkastelemasta järjestelmästä, ensisijaisesti ostovelvoitteen alaisten yritysten omistussuhteissa esiintyvien erojen vuoksi.
(289)
PreussenElektran tapauksessa yritys, jolle valtio asetti ostovelvoitteen, oli yksityisomistuksessa, kun taas MVM on valtion kokonaan omistama yhtiö. Tästä johtuen käytetyt varat ovat valtionyhtiön omistamia ja valvomia varoja.
(290)
Kun PreussenElektran tapauksessa jäljitettiin varojen kulkua tuensaajalta takaisin niiden alkulähteeseen, kävi ilmi, että varat eivät missään vaiheessa olleet valtion suorassa tai epäsuorassa valvonnassa. Sen sijaan tässä tapauksessa varat ovat valtion valvonnassa, koska jäljitettäessä varoja takaisin niiden alkulähteelle päädytään valtionyhtiöön.
(291)
Komissio katsoo edelleen, että MVM:n toiminta oli Unkarin valtion tiedossa. On lisättävä, että Unkarin viranomaiset eivät ole tämän menettelyn yhteydessä missään vaiheessa väittäneet, että sähkönhankintasopimuksissa ei olisi kyse valtion toimenpiteestä eikä siten valtion varojen siirrosta.
(292)
Sähkönhankintasopimusten perusperiaate, jonka mukaan MVM:n on ostettava sähköä kyseisten voimalaitosten elinkelpoisuuden takaamiseksi, on katsottava Unkarin valtion toimenpiteeksi. Koska tämä sähkönhankintasopimusten koko keston ajan voimassa oleva keskeinen periaate laadittiin siinä vaiheessa, kun sopimukset tehtiin, komission on tarkasteltava sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisen olosuhteita (eli tämän keskeisen periaatteen laatimista koskeneita olosuhteita) selvittääkseen, onko siinä kyse Unkarin valtion toimenpiteestä.
(293)
Arvioidessaan valtion toimenpiteen olemassaoloa komissio otti huomioon erityisesti seuraavat seikat:
(294)
Sähkönhankintasopimusten tekohetkellä MVM oli ensimmäisen sähköenergialain nojalla velvollinen turvaamaan Unkarin toimitusvarmuuden mahdollisimman alhaisin kustannuksin.
(295)
Sama sähköenergialaki velvoitti MVM:ää kartoittamaan maan sähköntarpeet ja sen pohjalta käynnistämään tuotantokapasiteetin tarvittavan laajentamisen. MVM:n oli laadittava valtakunnallinen voimalaitosten rakennussuunnitelma, joka oli esitettävä Unkarin hallitukselle ja parlamentille hyväksyntää varten.
(296)
Unkarin hallitus ja kaikki asianomaiset katsoivat huomautuksissaan, että sähkönhankintasopimukset olivat tekohetkellä Unkarin hallituksen valitsema keino turvata toimitusvarmuus ja muut hallituksen tavoitteet, kuten energia-alan nykyaikaistaminen erityisesti ympäristönsuojelunormien kannalta sekä alan tarpeellinen rakenneuudistus (83). Kuten Csepeli Áramtermelő Kft. esittää huomautuksissaan, ”sähkönhankintasopimuksia on arvioitava sen mukaan, mistä niissä on kyse: ne olivat olennainen osa Unkarin valtion pyrkimystä rakentaa MVM:n avulla monipuolinen tuotantosalkku siinä vaiheessa, kun valtiolla ei ollut taloudellisia keinoja toteuttaa sitä itse” (84).
(297)
Unkarin viranomaiset ilmoittivat komissiolle (85), että sähkönhankintasopimusten allekirjoittamista oli ruvettu valmistelemaan voimalaitosten yksityistämisen yhteydessä hallituksen asetuksen 1114/1994 (XII.7.) pohjalta. Sähkönhankintasopimusten laatimiselle ja voimalaitosten yksityistämiselle oli ominaista tiivis yhteistyö Unkarin energiaviraston (sääntelyelin), Unkarin kauppa- ja teollisuusministeriön, valtionvarainministeriön, Unkarin valtion kiinteistöviraston (Állami Vagyonügynökség Rt., yksityistämisestä vastaava hallituksen elin), MVM:n ja useiden kansainvälisten konsulttien kesken.
(298)
Tässä yhteydessä perustettiin työryhmä, jossa edellä mainitut tahot olivat edustettuina ja joka antoi ohjeet muun muassa sähkönhankintasopimusten ja hinnoittelumenetelmien laatimista varten.
(299)
Unkarin hallituksen pyynnöstä kansainvälinen asianajajatoimisto laati sähkönhankintasopimuksia varten mallisopimuksen. Unkarin viranomaiset vahvistivat, että sähkönhankintasopimukset perustuivat tähän mallisopimukseen. Lisäksi ne vahvistivat, että sähkönhankintasopimusten hintamekanismit perustuivat sähkön hinnan sääntelyä koskevaan hallituksen päätökseen 1074/1995 (VIII.4.). Päätöksessä esitettiin yksityiskohtaiset säännöt säänneltyjen sähkönhintojen laskemiseksi. Käytännössä hallituksen päätökseen sisältyvät kaavat ja määritelmät kopioitiin sopimuksiin (86).
(300)
Päätöksen sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisesta teki MVM:n johtokunta sekä yksityistämisen puitteissa että sen jälkeen. Johtokunnan jäsenet valitsee MVM:n yleiskokous. Unkarin viranomaisilta saatujen tietojen mukaan (87), ”koska valtio omistaa yli 99 prosenttia MVM:stä, johtokunnan jäsenten ehdokkaaksi asettaminen, valinta ja erottaminen tapahtuvat yksinomaan valtion toiveiden pohjalta”.
(301)
Ensimmäisen sähköenergialain täytäntöönpanoa koskevan hallituksen asetuksen 34/1995 (IV.5.) nojalla MVM:n oli järjestettävä tarjouskilpailu 90 päivän kuluessa voimalaitosten rakennussuunnitelman hyväksymisestä.
(302)
Kispesti Erőmű Rt:n sähkönhankintasopimus allekirjoitettiin seuraavassa kuvatun oikeudellisen menettelyn mukaisesti järjestetyn tarjouskilpailun pohjalta:
(303)
Asiasta vastaava ministeriö ja Unkarin energiavirasto julkaisivat vuonna 1997 yhteiset suuntaviivat voimalaitoksen rakentamista koskevasta lupamenettelystä ja tarjouskilpailun yleisistä säännöistä.
(304)
Yhteisissä suuntaviivoissa esitetään tärkeimmät syyt siihen, miksi alan omistusrakennetta on muutettava ja maahan on luotava uutta sähköntuotantokapasiteettia. Siinä määritellään selkeästi seuraavat tavoitteet: toimitusvarmuus mahdollisimman alhaisin kustannuksin, infrastruktuurin nykyaikaistaminen ympäristönsuojelunormien täyttämiseksi, ensisijaisten energianlähteiden monipuolistaminen sekä tarpeelliset resurssit sisältävän, joustavamman ja Länsi-Euroopan sähköverkostojen kanssa yhteentoimivan voimalaitosverkoston perustaminen. Lisäksi suuntaviivoissa korostetaan, että tulevan voimalaitosverkoston ylläpitämisen ”on mahdollistettava kannattava toiminta ja ylläpito ja että hintojen kehityksen on vastattava lainsäädäntöä” (88).
(305)
Ministeriön ja Unkarin energiaviraston yhteisten suuntaviivojen 2 kohdassa mainitaan myös, että toteuttamalla edellä mainitut tavoitteet voidaan saada aikaan ”ympäristönsuojelua koskevien säännösten mukainen moderni sähköverkosto, joka takaa eurooppalaisen yhteistyön, perusteltujen sijoitusten ja tehokkaasti toimiville lisenssin haltijoille aiheutuneiden kulujen korvaamisen sekä pitkäaikaisen toiminnan kannalta tarpeellisen tuoton takaavat hinnat. Edellä mainitut tavoitteet on saavutettava siten, että varmistetaan … ensisijainen energiahuolto, tuetaan sijoittamista suunnittelevien toimijoiden luottamusta sijoitusten ja niistä saatavan tuoton varmuuteen, … ja turvataan hallituksen esittämien suunnitelmien toteuttaminen.”
(306)
Yhteisissä suuntaviivoissa määritellään lisäksi sähköntuotantokapasiteetin luomista koskeva kilpailumenettely.
(307)
Lopullisen ehdotuksen tarjouskilpailun voittajasta teki ensisijainen arviointikomitea. Sen jäseniä olivat talousministeriön, ympäristöministeriön, Unkarin energiaviraston, MVM:n ja ERSTE Bankin edustajat. Lopullisen päätöksen teki MVM:n johtokunta. Yhteisten suuntaviivojen mukaan tarjouskilpailun viralliset tulokset oli tarkoitus julkaista (yksinomaan) ministeriön virallisessa lehdessä.
(308)
Toinen sähköenergialaki laadittiin sähkönhankintasopimusten olemassaolon pohjalta. Laki oli tärkein Unkarin energiamarkkinoiden toimintaa ohjaavan oikeudellisen kehyksen osa arvioitavana olevalla ajanjaksolla, ja siinä viitataan useissa kohdin MVM:n pitkäaikaisiin ostositoumuksiin.
(309)
Hukkakustannuksia koskevan hallituksen asetuksen 183/2002 (VIII.23.) 5 pykälän 2 momentissa säädetään MVM:lle asetetusta velvoitteesta käynnistää neuvottelut sähkönhankintasopimusten uudistamisesta varatun kapasiteetin määrän vähentämiseksi. Hallituksen asetus siis velvoittaa MVM:ää ehdottamaan sähkönhankintasopimusten muuttamista.
(310)
AES-Tisza Erőmű Kft. väitti huomautuksissaan, että valtio ei vaikuttanut sähkönhankintasopimusten hintoihin hintasääntelyvaiheen jälkeen (eli 1 päivän tammikuuta 2004 jälkeen, lukuun ottamatta vuonna 2007 uudelleen käyttöön otettua hintasääntelyä), vaan hinnat muotoutuivat voimalaitosten ja MVM:n välisissä neuvotteluissa.
(311)
Komissio myöntää, että tuensaajille siirrettyjen varojen tarkka määrä ei riipu yksinomaan sähkönhankintasopimuksissa olevista, valtion määrittelemistä lausekkeista, vaan myös MVM:n ja tuottajien välillä säännöllisesti käydyistä kahdenvälisistä neuvotteluista. Sähkönhankintasopimukset tarjosivat tosiasiassa osapuolille tiettyä liikkumavaraa neuvotella MVM:n ostaman sähkön määrästä sekä eräistä hintojen osatekijöistä, erityisesti kapasiteettipalkkion laskentatavasta, joka riippui useista tekijöistä ja jota oli muutettava säännöllisesti, kuten 356 kappaleessa kuvataan. Toisaalta ostettavia määriä koskevat neuvottelut eivät koskaan voi johtaa siihen, että määrät olisivat alhaisemmat kuin sähkönhankintasopimuksissa sovittu taattu vähimmäismyyntimäärä. Vastaavasti hintoja koskevia neuvotteluja voidaan käydä ainoastaan sähkönhankintasopimuksiin sisältyvien hintamekanismien puitteissa, ja mekanismit puolestaan ovat valtion määrittelemiä. Toisin sanoen hintaneuvotteluissa ei kyseenalaistettu perustellut kustannukset ja voimalaitoksen toiminnan kannalta tarpeellisen tuottotason kattavan ostovelvoitteen periaatetta.
(312)
Lisäksi myös se, että sähkönhankintasopimuksissa määrätään voimalaitosten kapasiteetin suurimman osan varaamisesta ja kapasiteetista maksettavista palkkioista, on itsessään valtion varojen siirtoa tuensaajille riippumatta MVM:n ja tuottajien välillä ajoittain käytävistä neuvotteluista.
(313)
Kaikki asianomaiset katsoivat huomautuksissaan (89), että sähkönhankintasopimusten nojalla 1 päivän tammikuuta 2004 jälkeen sovelletut keskeiset kaavat ja määritelmät vastasivat hintasääntelyn keskeisiä sääntöjä. […] (90) Erőmű Rt. itse esittää sekä edellä mainituissa huomautuksissaan että menettelyn käynnistämistä koskevaan päätökseen antamissaan kommenteissa, että hintaneuvotteluissa ”selkeytettiin” hintakaavojen soveltamista ja ”tulkittiin” niiden sisältöä (91). Se myöntää, että sähkönhankintasopimukset ovat aina perustuneet kustannuksiin ja niillä on katettu perustellut kustannukset ja että alusta alkaen sopimuksissa on otettu suurelta osin huomioon hintasääntelyä koskevissa asetuksissa sovellettu hintojen laskentamenetelmä.
(314)
[…] Erőmű Rt. esittää lisäksi, että sähkönhankintasopimuksiin vuonna […] tehtyyn muutokseen perustuva hintakaava on peräisin hallituksen asetuksista: ”vuoden […] muutoksessa kapasiteetin käyttöön asettamisesta maksettavan palkkion laskentakaava (liitteessä […] oleva luettelo […]) vastaa sitä, mitä asetuksissa säädetään tuottajille käyttöön asettamisesta maksettavan palkkion ja energiapalkkion enimmäismääristä” (alaviitteissä viitataan teollisuus-, kauppa- ja matkailuministeriön (IKIM) asetukseen 55/1996/IKIM ja talousministeriön (GM) asetukseen 46/2000/GM sekä ennen 1 päivää tammikuuta 2004 viimeksi sovellettuun oikeussääntöön eli talousministeriön asetukseen 60/2002/GKM).
(315)
Edellä esitetystä käy ilmi, että hintaneuvottelut sen enempää kuin sähkönhankintasopimuksiin tehdyt muutoksetkaan eivät vaikuttaneet sopimusten perusperiaatteisiin, jotka oli laadittu edellä kuvatuissa olosuhteissa sopimusten tekohetkellä. Sähkönhankintasopimusten perustan muodostaa edelleen ostovelvoite, jolla varmistetaan sijoituksille tuotto.
(316)
Edellä esitetyn pohjalta on selvää, että MVM:n velvoite ostaa sähköä tuottajilta siten, että perustellut kiinteät ja muuttuvat kustannukset katetaan, voidaan katsoa Unkarin valtion toimenpiteeksi.
(317)
Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpide ei ole valtiontukea vain silloin kun yrityksille koituu etua valtion varojen välittömästä ja varmasta siirrosta, vaan myös silloin kun edun myöntäminen voi johtaa tulevaisuudessa, tiettyjen edellytysten täyttyessä, siihen, että valtiolle aiheutuu ylimääräistä taloudellista rasitusta, jota ei olisi aiheutunut ilman kyseisen edun myöntämistä (92). Vuonna 2004 oli selvää, että MVM joutuisi ottamaan vastuulleen ylimääräisen taloudellisen rasituksen siinä todennäköisessä tapauksessa, että sähkönhankintasopimusten ulkopuoliset tuottajat ja maahantuojat tarjoaisivat halvempia hintoja kuin sähkönhankintasopimuksissa on määritetty, sillä tällaiset tarjoukset kannustaisivat MVM:ää muuttamaan tarjontaansa ja sen vuoksi vähentämään sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivilta sähköntuottajilta ostamiaan määriä tai laskemaan hintoja. Sähkönhankintasopimuksiin perustuvien velvoitteiden vuoksi MVM ei kuitenkaan voi tehdä tällaisia päätöksiä, koska, kuten edellä on esitetty, se ei voi vähentää sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivilta tuottajilta ostamansa sähkön määrää tiettyä vähimmäistasoa alemmas (taattu vähimmäismyyntimäärä) eikä se voi neuvotella hinnoista kilpailevien tuottajien tekemien hintatarjousten pohjalta vaan ainoastaan sähkönhankintasopimuksissa olevan, kustannuksiin perustuvan hintamekanismin puitteissa. Komissio katsoo tämän seikan ja edellä 315 ja 316 kappaleessa esitetyn johtopäätöksen pohjalta, että sähkönhankintasopimukset täyttävät 1 päivästä toukokuuta 2004 lähtien valtion varojen siirtoa koskeva ehdon niin kauan kuin sopimukset ovat voimassa riippumatta tosiasiallisista markkinaolosuhteista, sillä sähkönhankintasopimusten takia MVM ei voi hyödyntää valinnanmahdollisuuksiaan vähentääkseen tarvitsemansa sähkön hankintaan käytettävien varojen määrää mahdollisimman paljon.
(318)
Edellä esitetystä seuraa, että sähkönhankintasopimukset johtavat valtion varojen siirtoon.
(319)
Sähkömarkkinat on avattu kilpailulle ja sähköä on kaupattu jäsenvaltioiden välillä erityisesti sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/92/EY (93) voimaantulosta lähtien.
(320)
Sen vuoksi toimenpiteet, joilla suositaan energia-alan yrityksiä yhdessä jäsenvaltiossa, voivat haitata muiden jäsenvaltioiden yritysten mahdollisuuksia viedä sähköä kyseiseen valtioon tai voivat suosia sähkön vientiä kyseisestä jäsenvaltiosta muihin jäsenvaltioihin. Tämä koskee erityisesti Unkaria, sillä johtuen maan keskeisestä sijainnista Euroopassa sen verkko liittyy tai voidaan helposti liittää useiden nykyisten tai tulevien jäsenvaltioiden verkkoihin.
(321)
Unkari sijaitsee keskellä Eurooppaa, ja sen seitsemästä naapurivaltiosta neljä kuuluu Euroopan unioniin. Unkarilla on yhteenliitännät EU:n jäsenvaltioista Slovakian, Itävallan ja Romanian kanssa. Vuonna 2004 Unkari toi maahan sähköä lähes 14 000 gigawattituntia ja vei maasta 6 300 gigawattituntia. Vuodesta 2005 lähtien maahantuonti kasvoi yli 15 000 gigawattituntiin ja vienti 8 000-10 000 gigawattituntiin.
(322)
Unkarin liityttyä EU:hun noin 60 prosenttia Unkarin tuotantokapasiteetista kuului sähkönhankintasopimusten soveltamisalaan. Sopimukset päättyvät vuoden 2010 lopun ja vuoden 2024 lopun välillä. Edellä kuvatut MVM:n ostovelvoitteen ehdot ovat voimassa sellaisinaan sopimusten päättymiseen saakka.
(323)
Unkarin markkinoiden avautumisen ensimmäinen vaihe käynnistyi 1 päivänä heinäkuuta 2004, jolloin kaikki muut asiakkaat kuin kotitaloudet saivat luvan siirtyä vapaille markkinoille. Yleinen sektori lakkautettiin 1 päivänä tammikuuta 2008, ja sen myötä kaikista kuluttajista tuli ”vaatimukset täyttäviä asiakkaita”.
(324)
Huolimatta markkinoiden vapautumisesta huomattava osa vaatimukset täyttävistä asiakkaista ei siirtynyt vapaille markkinoille. Unkarin sähkömarkkinoista tehtyä tutkimusta koskevassa Unkarin kilpailuviranomaisen raportissa (94) todetaan nimenomaan, että sähkönhankintasopimusten nojalla varatun suuren kapasiteetin johdosta vapailla markkinoilla ei ole riittävästi kapasiteettia, mikä vaikeuttaa huomattavasti asiakkaiden siirtymistä vapaille markkinoille. Sähkönhankintasopimuksilla noin 60 prosenttia Unkarin tuotantokapasiteetista oli varattu yleishyödylliselle sektorille ja yksinomaan MVM:n käyttöön, ja vapaa kilpailu uusista asiakkaista oli tosiasiassa mahdollista vain jäljelle jäävän kapasiteetin osalta.
(325)
Varattu kapasiteetti eli pitkällä aikavälillä taatut määrät muodostavat esteen myös uusien tuottajien tulolle tukkumarkkinoille, sillä 60 prosenttia kokonaiskapasiteetista on sidottu yhteen (valtion omistuksessa olevaan) yhtiöön, jolla on ostotakuu.
(326)
Tältä osin komissio otti huomioon myös Unkarin kilpailuviranomaisen tutkimuksen tulokset, sillä tutkimuksessa todetaan yksiselitteisesti, että sähkönhankintasopimukset johtavat markkinoiden sulkeutumiseen, sillä ne rajoittavat käytännössä vaatimukset täyttävien asiakkaiden mahdollisuutta siirtyä vapaille markkinoille ja estävät potentiaalisten tukkumyyjien markkinoillepääsyn (95).
(327)
Sähkönhankintasopimusten ulkopuolella käytettävissä olevan kapasiteetin niukkuus johtaa lisäksi hintojen nousuun kilpailumarkkinoilla. Sähkönhankintasopimusten puitteissa varattu huomattava kapasiteetti ja varatun sähkön määrä vaikuttavat myös vapaiden markkinoiden hintoihin.
(328)
Energiatalouden alueellisen tutkimuskeskuksen (Regionális Energiagazdasági Kutatóközpont) tekemässä kvantitatiivisessa tutkimuksessa (96) sähkönhankintasopimusten vaikutuksista sähkön hintoihin Unkarin tukkumarkkinoilla todetaan, että sähkönhankintasopimukset johtavat tukkumarkkinoilla korkeampiin hintoihin kuin ne, jotka voitaisiin saavuttaa ilman sopimuksia. Yleisesti ottaen tutkimuksessa todetaan myös, että sähkönhankintasopimukset ovat yksi keskeisistä tekijöistä, joiden takia markkinoiden rakenne ”on yhteensopimaton vapaaseen kilpailuun perustuvien markkinoiden toimintaperiaatteiden kanssa” (97). Tutkimuksessa itse asiassa ehdotetaan, että sähkönhankintasopimukset olisi purettava, jotta sähkön tukkumarkkinoilla Unkarissa saataisiin aikaan vapaata kilpailua.
(329)
Komissio arvioi sähkömarkkinoita koskevassa tutkinnassaan (98) sähkönhankintasopimusten vaikutuksia kilpailuun ja kaupankäyntiin. Komissio toteaa raporttinsa 467-473 kohdassa seuraavaa: ”Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset saattavat myös vaikuttaa niihin määriin, joilla käydään kauppaa säännöllisesti tukkumarkkinoilla.” Puolan sähkönhankintasopimusten osalta raportissa esitetään, että ”ne saattavat muodostaa merkittävän esteen Puolan tukkumarkkinoiden kehittymiselle”. Lisäksi komissio toteaa seuraavaa: ”Tilanne on samankaltainen Unkarissa, jossa Magyar Villamos Művek (MVM) on yleishyödyllisen sektorin tukkukauppias ja ostaa pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten nojalla sähköä, jonka se myy alueellisille jälleenmyyjille. Unkarin sähkönhankintasopimukset kattavat valtaosan maan energiatarpeista, ja niillä saattaa olla samanlaisia tai jopa suurempia vaikutuksia tukkumarkkinoihin kuin ne, joita on edellä kuvattu Puolan tukkumarkkinoiden yhteydessä.”
(330)
Kaikissa edellä mainituissa tutkimuksissa todetaan, että sähkönhankintasopimukset vääristävät kilpailua ja saattavat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(331)
Asianomaisten mukaan ei pidä paikkaansa, että käytettävissä olevan vapaan kapasiteetin niukkuus johtaisi kilpailun vääristymiseen, sillä MVM:n järjestämät kapasiteettihuutokaupat osoittavat, että yritys ei pystynyt edes myymään kaikkia tarjoamiaan sähkötuotteita.
(332)
Tarjottujen määrien ja onnistuneesti huutokaupattujen tuotteiden vertailu (99) osoittaa kuitenkin, että MVM myi kaikki tarjoamansa tuotteet lähes jokaisessa huutokaupassa. Useimmissa tapauksissa MVM:n oli myytävä myös 10 prosentin lisäkiintiö, jota se voi lain mukaan tarjota.
(333)
Asianomaisten huomautuksissa korostettiin myös, että useat muut tekijät vaikuttivat kauppaan ja vapaan kilpailun kehittymiseen sähkön tukkumarkkinoilla Unkarissa. Komissio on tietysti yhtä mieltä siitä, että sähkönhankintasopimukset eivät ole ainoa kilpailuun ja kauppaan vaikuttava tekijä. Kaikissa edellä mainituissa tutkimuksissa mainitaan myös useita muita tekijöitä (lainsäädäntö, rajat ylittävän kapasiteetin vähäinen saatavuus, kansainvälisten energiamarkkinoiden hintakehitys jne.), jotka vaikuttavat markkinoiden avautumiseen ja tosiasialliseen hintatasoon. Sen sijaan kaikissa komissiolle tämän menettelyn puitteissa toimitetuissa ja muuten komission saatavilla olevissa tutkimuksissa - AES-Tisza Erőmű Kft:n tilaamaa ja komissiolle toimittamaa tutkimusta (100) lukuun ottamatta - todetaan selvästi, että sähkönhankintasopimukset vaikuttavat merkittävästi kilpailuun ja kauppaan.
(334)
Sähkönhankintasopimuksissa määrätyt varattu kapasiteetti, taattu vähimmäismyyntimäärä ja hinnoittelumekanismi suojaavat sähköntuottajia koko sopimusten keston ajan voimalaitosten toimintaan liittyviltä kaupallisilta riskeiltä. Kuten edellä 211 kappaleessa todetaan, nämä riskit liittyvät sähkön tuotantokustannusten ja erityisesti polttoainekulujen vaihteluihin, loppukäyttäjien maksamien sähkönhintojen vaihteluihin sekä loppukäyttäjien sähköntarpeen muutoksiin. Koska nämä ovat sellaisia tavanomaisia riskejä, joita sähkönhankintasopimusten ulkopuolella toimivien sähköntuottajien on siedettävä, sopimukset estävät tasapuoliset toimintaedellytykset tuottajien välillä ja vääristävät kannattavuuteen perustavaa kilpailua.
(335)
Komissio toteaa myös, että sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat voimalaitokset kuuluvat suuriin kansainvälisiin yrityksiin, jotka toimivat myös lukuisissa muissa jäsenvaltioissa. Toimenpiteet, joista aiheutuu kilpailuetua kyseisille yrityksille, vaikuttavat väistämättä kauppaan ja saattavat siten vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla.
(336)
Useimmat asianomaisista arvioivat sähkönhankintasopimusten vaikutusta kauppaan ja kilpailun vääristymiseen niiden markkinaolosuhteiden pohjalta, jotka vallitsivat sopimusten tekohetkellä tai joka tapauksessa ennen Unkarin liittymistä Euroopan unioniin. Komissio ei voi hyväksyä tällaista lähestymistapaa ja viittaa siltä osin 156-172 kappaleeseen.
(337)
Eräät asianomaiset väittävät myös, että niiden omat sähkönhankintasopimukset eivät erikseen tutkittuina vaikuttaneet kauppaan, sillä niiden oman voimalaitoksen tuotantokapasiteetti on vähäinen verrattuna koko maan tuotantokapasiteettiin. Koska kaikkien sähkönhankintasopimusten perusperiaate on sama (velvollisuus ostaa tietty vähimmäismäärä tuotettua sähköä, tuotantokapasiteetin varaaminen, perustellut kiinteät ja muuttuvat kustannukset kattavan hinnan soveltaminen 15-27 vuoden ajan), jokainen sopimus vaikuttaa markkinoihin. Samalla kymmenen sähkönhankintasopimuksen yhtäaikainen soveltaminen Unkarin markkinoilla luonnollisesti moninkertaistaa vaikutukset. Mitä suurempi osa tuotantokapasiteetista kuuluu sähkönhankintasopimusten soveltamisalaan, sitä suurempi on sopimusten vaikutus.
(338)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että sähkönhankintasopimusten edellä mainituilla ehdoilla on vaikutusta kauppaan ja sopimukset saattavat vääristää kilpailua.
(339)
Komissio ilmaisi menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 3.1 kohdassa epäilynsä siitä, onko Paksi Atomerőműn sähkönhankintasopimuksessa kyse valtiontuesta, sillä sen perusperiaatteet poikkeavat muista sähkönhankintasopimuksista. Tutkimustensa päätteeksi komissio kuitenkin katsoo, että edellä esitetty valtiontukikriteerien arviointi koskee yhtä lailla Paksi Atomerőműn sähkönhankintasopimusta, koska sen keskeiset ehdot ovat yhdensuuntaiset muiden sähkönhankintasopimusten kanssa. Paksi Atomerőműn sähkönhankintasopimuksen keskeisiä erityispiirteitä on selostettu edellä keskeisten kriteerien arvioinnin yhteydessä.
(340)
Edellä esitetyn arvioinnin pohjalta komissio katsoo, että sähkönhankintasopimuksissa määrätyn ostovelvoitteen keskeiset ehdot, kuten kapasiteetin varaaminen MVM:lle ja taattu vähimmäismyyntimäärä sellaisin ehdoin, että varmistetaan voimalaitoksen tekemille sijoituksille tuotto ja näin suojataan niitä toimintaan liittyviltä kaupallisilta riskeiltä, voidaan katsoa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Valtiontuki perustuu seuraavien seikkojen yhtäaikaiseen soveltamiseen: kapasiteetin varaaminen, taattu vähimmäismyyntimäärä, kapasiteetti- ja energiapalkkioihin perustuva hintamekanismi, jolla katetaan kiinteät ja muuttuvat kustannukset ja pääomakulut, sekä markkinoiden tavanomaista käytäntöä pidempi sopimusten voimassaoloaika.
7.4 Sähkönhankintasopimusten sovellettavuus liittymisen jälkeen
(341)
Asianomaiset esittävät, että taannehtivuuskiellon mukaisesti komissio ei saa tarkastaa toimenpiteitä, jotka on toteutettu ennen liittymistä voimassa olleen lainsäädännön mukaisesti, uudestaan liittymisen jälkeen.
(342)
Komissio ei ole samaa mieltä asianomaisten kanssa. Liittymishetkellä kaikkiin toimenpiteisiin ruvetaan soveltamaan yhteisön säännöstöä riippumatta siitä, olivatko ne ennen liittymistä voimassa olleiden kansallisten oikeussääntöjen mukaisia. Liittymisasiakirjan liitteessä IV esitettyjä valtiontukitoimenpiteitä koskevia erityissääntöjä sovelletaan tukitoimenpiteisiin myös siinä tapauksessa, että ne on hyväksytty ennen liittymistä voimassa olleiden kansallisten oikeussääntöjen mukaisesti.
(343)
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdassa määritellään ainoastaan seuraavat kolme toimenpidekategoriaa voimassa olevaksi tueksi: i) ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet; ii) liittymisasiakirjan liitteen IV lisäyksessä luetellut tukitoimenpiteet, jotka komissio on tutkinut; sekä iii) toimenpiteet, jotka komissio on hyväksynyt väliaikaisen menettelyn puitteissa. Kaikkia vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavia toimenpiteitä, jotka ovat valtion tukea ja jotka eivät kuulu johonkin edellä esitetyistä kolmesta kategoriasta, pidetään uutena tukena liittymisestä alkaen. Toisin sanoen komissiolla on täydet valtuudet kieltää nämä toimenpiteet, jos ne eivät sovellu sisämarkkinoille. Valtiontukisääntöjen soveltaminen liittymisen jälkeen sovellettavien toimenpiteiden tuleviin vaikutuksiin ei tarkoita EY:n valtiontukisääntöjen takautuvaa soveltamista, ja joka tapauksessa se on perusteltua liittymisasiakirjan nojalla.
(344)
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 2 alakohdassa määritellään ”väliaikainen menettely”. Siinä säädetään uusissa jäsenvaltioissa ennen liittymistä voimaan tulleiden ja liittymisen jälkeen sovellettavien tukiohjelmien ja yksittäisten tukitoimenpiteiden arvioinnissa sovellettavista säännöistä.
(345)
Asianomaiset esittävät, että koska yhteisön valtiontukisääntöjä sovelletaan vasta liittymispäivästä lähtien, vain sellaiset toimenpiteet, joista aiheutuu ylimääräistä etua liittymisen jälkeen, voidaan määritellä liittymisen jälkeen sovellettaviksi. Niiden mukaan sähkönhankintasopimuksista ei aiheudu liittymisen jälkeen ylimääräistä etua, sillä hintakaavat oli määritelty jo ennen liittymistä ja näin ollen valtion taloudellinen sitoumus oli kokonaan tiedossa jo ennen liittymistä.
(346)
Komissio esittää seuraavat huomiot. Sähkönhankintasopimukset erääntyvät vuosien 2010 ja 2024 välisenä aikana eli liittymisen jälkeen. Komissio on katsonut vain erittäin poikkeuksellisissa olosuhteissa, että liittymisen jälkeen edelleen voimassa oleva tukitoimenpide ei ole liittymisasiakirjassa tarkoitettua vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavaa tukea. Kuten kaikkia lainsäädännön poikkeuksia, tätäkin olisi tulkittava tiukasti, jotta ei poisteta komission valtiontukivalvonnan piiristä sellaisia toimenpiteitä, jotka sinne liittymissopimuksen allekirjoittajien mukaan kuuluvat.
(347)
Tältä osin komissio on tähän saakka käytännössä katsonut (101), että sellaiset tukitoimenpiteet, joiden osalta valtion taloudellinen sitoumus on ollut tarkasti tiedossa ennen liittymistä, eivät ole liittymisasiakirjan liitteessä IV tarkoitettua liittymisen jälkeen sovellettavaa tukea.
(348)
Sähkönhankintasopimuksissa ei määritellä valtion taloudellisen sitoumuksen enimmäismäärää, eikä sitä olisi ollut mahdollista laskeakaan ennen liittymistä sopimusten koko voimassaoloajalle.
(349)
Päinvastoin sähkönhankintasopimuksiin perustuva valtion taloudellinen vastuu riippuu sellaisista parametreista, joiden tuleva kehitys ei ollut tiedossa liittymishetkellä. Sähkönhankintasopimuksissa annettiin tuottajille suoja sellaisten kulujen vaihteluilta, jotka eivät perustuneet ennen liittymistä tapahtuneisiin seikkoihin vaan tuleviin tapahtumiin, joten ne eivät olleet tiedossa liittymishetkellä.
(350)
Erityisesti seuraavat seikat osoittavat, että sähkönhankintasopimuksiin perustuva valtion taloudellinen sitoumus ei ollut tiedossa liittymishetkellä ja että sopimuksissa määrätään valtiota koskevista velvoitteista, jotka ovat voimassa myös liittymisen jälkeen.
(351)
Yksittäisissä sähkönhankintasopimuksissa ei ensinnäkään määritellä täsmällistä hintaa, jolla tuottajat myyvät sähköä MVM:lle. Hinnat lasketaan käyttäen kaavoja, jotka koostuvat useista ennalta arvioimattomalla tavalla muuttuvista parametreista.
(352)
Sähkönhankintasopimusten hintakaavat sisältävät kapasiteetin käyttöön asettamisesta maksettavan palkkion (eli kapasiteettipalkkion) ja energiapalkkion sekä muita täydentäviä, tuottajakohtaisia palkkioita.
(353)
Kaavoissa määritellään pelkästään hyväksyttävät kustannukset ja palkkiot kunkin palkkiokategorian osalta sekä kunkin palkkiokategorian painoarvo hinnassa.
(354)
Tuottajat ja MVM myönsivät huomautuksissaan, että tiettyjen palkkiokategorioiden täsmällistä sisältöä on täytynyt selkeyttää neuvotteluissa MVM:n kanssa.
(355)
Useat sähkönhankintasopimuksissa mainituista kustannuskategorioista ovat muuttuvia, eivätkä ne voineet olla täsmällisesti tiedossa ennen liittymistä. Esimerkiksi:
(356)
Kapasiteettipalkkio
Tässä palkkiokategoriassa otetaan huomioon sekä taattu kapasiteetti että MVM:n tosiasiassa käyttämä kapasiteetti. Se riippuu muun muassa vuotuisista, kuukausittaisista ja viikoittaisista suunnitelmista. Jokaisessa sähkönhankintasopimuksessa on viittauksia säännöllistä suunnittelua koskeviin sääntöihin, ja täsmällinen loppuhinta riippuu kussakin sopimuksessa vuosittaisista, kuukausittaista ja viikoittaisista suunnitelmista. Näitä kustannuskategorioita ei tietenkään voida määritellä tarkasti etukäteen. Osapuolet voivat esimerkiksi päättää suunnitelmissaan ylikapasiteetista tietyllä ajanjaksolla. MVM:n maksama kokonaishinta riippuu luonnollisesti myös muista sähkön kysyntään vaikuttavista tekijöistä, kuten säästä.
Myös Unkarin forintin valuuttakurssi vaikuttaa tähän kustannuskategoriaan.
(357)
Energiapalkkio
Tähän kustannuskategorian vaikuttavat ensisijaisesti polttoainekulut. Niiden vaihtelu puolestaan riippuu markkinasäännöistä, joihin osapuolet eivät voi vaikuttaa. Sähkönhankintasopimuksissa ei määritellä minkäänlaista ylärajaa polttoaineiden tulevasta hinnankehityksestä riippuville kustannuksille.
Tietyllä ajanjaksolla maksettavien energiapalkkioiden suuruus riippuu luonnollisesti myös MVM:lle myydyn energian määrästä. Tämä taas voidaan laskea vain jälkikäteen.
(358)
Täydentävät palkkiot (tarvittaessa)
Eräissä sähkönhankintasopimuksissa määrätään täydentävästä palkkiosta, jota maksetaan varatusta mutta käyttämättä jääneestä kapasiteetista. Palkkion täsmällistä suuruutta ei luonnollisesti voida määritellä etukäteen.
(359)
Useimmissa sähkönhankintasopimuksissa määrätään bonus-malus-palkkioista, joita maksetaan tuottajille, jos ne huippukuormituskaudella tarjoavat enemmän kapasiteettia tai tuottavat enemmän sähköä kuin sopimuksissa määrätään. Sen sijaan tuottaja, joka toimittaa vähemmän kapasiteettia kuin sähkönhankintasopimuksessa ja vuotuisissa/kuukausittaisissa suunnitelmissa määrätään, saa tuotteistaan pienemmän hinnan.
(360)
Nämä laskelmat samoin kuin edellä luetellut esimerkit perustuvat kausittaisiin toimintasuunnitelmiin ja riippuvat myös tuottajien omasta toiminnasta. Niitä ei voida mitenkään määritellä etukäteen.
(361)
Edellä esitetystä käy ilmi, että 15-27 vuotta voimassa olevan sähkönostosopimuksen täsmällisen loppuhinnan määrittäminen on teknisesti mahdotonta. Täsmällinen hinta riippuu kausittaisista tuotantosuunnitelmista, sähkön kysynnästä, sopimuspuolten toiminnasta, polttoaineiden hinnoista jne.
(362)
Vaikka kaikki näistä väitteistä eivät koske kaikkia sähkönhankintasopimuksia (koska hyväksyttävien kustannusten kategoriat poikkeavat tietyssä määrin toisistaan yksittäisissä sopimuksissa), kaikki sopimukset sisältävät kuitenkin sellaisia hintaelementtejä, joita on mahdoton määritellä täsmällisesti etukäteen.
(363)
Sen vuoksi komissio katsoo, että hintakaavojen olemassaolo ei rajoita riittävästi valtion taloudellista sitoumusta. Koska kaavat sisältävät useita muuttuvia parametreja, on valtion taloduellisen sitoumuksen suuruutta mahdoton arvioida riittävän täsmällisesti.
(364)
Lisäksi on otettava huomioon, että sähkönhankintasopimuksiin perustuva MVM:n taloudellinen sitoumus riippuu suurelta osin kysynnästä. Taloudellinen sitoumus nimittäin vastaa sähkönhankintasopimuksiin perustuvan hankintahinnan ja MVM:n myymästään energiasta saaman voiton erotusta. Toisaalta sitä hintaa, jolla MVM myy sähköä, ei voida määritellä etukäteen. Se riippuu tuloista, jotka MVM hankkii alueellisten sähköyhtiöiden kanssa tekemiensä sopimusten puitteissa tapahtuvasta myynnistä, huutokauppojen ja tarjouskilpailujen tuloksesta sekä virtuaalisella kauppapaikalla (”Piactér”) toteutuneesta myynnistä. Näihin hintoihin vaikuttaa myös kausittainen virallinen hintasääntely ja markkinoiden kysynnän heilahtelu. Tämä lisää sähkönhankintasopimuksiin perustuvaa valtion taloudellisen sitoumuksen ennakoimattomuutta. Lisäksi on mahdollista, että sähkönhankintasopimuksissa taattu vähimmäismyyntimäärä ylittää yhä useammin MVM:n tosiasialliset tarpeet, erityisesti vuoden 2008 tammikuussa toteutuneen energiamarkkinoiden täydellisen vapauttamisen seurauksena. Sähkön ylijäämä puolestaan voi kasvattaa edelleen odottamattomia kuluja ja siten sähkönhankintasopimuksiin perustuvan valtion taloudellisen sitoumuksen ennakoimattomuutta.
(365)
Sen vuoksi maksuissa, jotka MVM on suorittanut sähköntuottajille liittymisen jälkeen, ei ole kyse pelkästään ennen liittymistä sovitun kiinteän enimmäismäärän puitteissa tehdyistä osamaksuista.
(366)
Tästä seuraa, että tässä päätöksessä arvioidut sähkönhankintasopimukset ovat liittymisasiakirjan liitteessä IV olevassa 3 kohdassa tarkoitettuja liittymisen jälkeen sovellettavia toimenpiteitä.
7.5 Sähkönhankintasopimukset: ”uutta tukea” eikä ”voimassa olevaa tukea”
(367)
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevassa 3 kohdassa todetaan seuraavaan: ”Jos komissio ei kolmen kuukauden kuluessa kaikkien toimenpidettä koskevien tietojen vastaanottamisesta tai siitä, kun se on vastaanottanut uuden jäsenvaltion lausunnon, jossa se ilmoittaa komissiolle pitävänsä annettuja tietoja täydellisinä koska pyydettyjä lisätietoja ei ole saatavilla tai ne on jo annettu, vastusta kyseistä voimassa olevaa tukitoimenpidettä sen perusteella, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille olisi vakavia epäilyksiä, komission katsotaan olleen vastustamatta toimenpidettä.”
(368)
Tämän kohdan pohjalta eräät asianomaiset ovat esittäneet, että komissio laiminlöi kolmen kuukauden määräajan Unkarin 31 päivänä maaliskuuta 2004 tekemän ilmoituksen jälkeen ja siten vaikenemalla hyväksyi toimenpiteet väliaikaisen menettelyn puitteissa.
(369)
Tältä osin komissio huomauttaa, että väliaikaisen menettelyn puitteissa 31 päivänä maaliskuuta 2004 tehdyn ilmoituksen aiheena oli MVM:lle myönnettyjä korvauksia koskeva asetus eivätkä sähkönhankintasopimukset. Unkari peruutti ilmoituksen, ja komissio käynnisti myöhemmin sähkönhankintasopimuksia koskevan tutkimuksen NN-asianumerolla (ks. 1 luku edellä).
(370)
Olisi myös huomattava, kuten alla esitetty taulukko osoittaa, että komissio ei laiminlyönyt asianomaisten mainitsemaa kolmen kuukauden määräaikaa:
Tapahtuma
Päivämäärä
Tietojen saamisesta kulunut aika
Unkarin ilmoitus
31.3.2004
Komission kysymykset
29.4.2004
29 päivää
Unkarin vastaukset
4.6.2004
Komission kysymykset
10.8.2004
2 kuukautta ja 6 päivää
Unkarin vastaukset
21.10.2004
Komission kysymykset
17.1.2005
2 kuukautta ja 27 päivää
Unkarin vastaukset
7.4.2005
Unkari peruu ilmoituksensa
15.4.2005
8 päivää
(371)
Edellä lueteltujen kirjallisten yhteydenottojen ohella komissio ja Unkarin viranomaiset järjestivät tapaamiset 15 päivänä heinäkuuta 2004, 30 päivänä marraskuuta 2004 ja 12 päivänä tammikuuta 2005.
(372)
Tämän menettelyn osalta komissio arvioi jäljempänä, sisältävätkö sähkönhankintasopimukset voimassa olevaa vai uutta tukea liittymisasiakirjan säännösten tai menettelyasetuksen mukaisesti.
(373)
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan mukaan kaikkia ennen liittymistä voimaan tulleita ja vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavia tukitoimenpiteitä, jotka eivät kuulu johonkin edellä luetelluista voimassa olevan tuen kategorioista, pidetään liittymisestä alkaen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna uutena tukena.
(374)
Tässä päätöksessä käsitellyt sähkönhankintasopimukset tulivat voimaan vuosien 1995 ja 2001 välillä, toisin sanoen ennen kuin Unkari liittyi EU:hun 1 päivänä toukokuuta 2004. Tämä päätös koskee vain niitä sähkönhankintasopimuksia, jotka olivat voimassa liittymispäivänä. Se ei koske niitä sähkönhankintasopimuksia, jotka päättyivät ennen liittymispäivää. Kaikista edellä 7.4 kohdassa esitetyistä syistä johtuen toimenpide katsotaan liittymisasiakirjassa tarkoitetuksi liittymisen jälkeen sovellettavaksi toimenpiteeksi.
(375)
Liittymisasiakirjassa mainitaan seuraavat kolme voimassa olevan tuen kategoriaa:
1.
ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet
Kaikki sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin ja ne tulivat voimaan 10 päivän joulukuuta 1994 jälkeen.
2.
liittymisasiakirjaan liitetyssä lisäyksessä luetellut tukitoimenpiteet
Sähkönhankintasopimuksia yleensä tai yksittäisiä sähkönhankintasopimuksia ei mainita liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan b alakohdassa tarkoitetussa lisäyksessä, joka käsittää luettelon voimassa olevista tukitoimenpiteistä.
3.
tukitoimenpiteet, joita uuden jäsenvaltion valtiontuen valvontaviranomainen on arvioinut ennen liittymispäivää ja jotka on todettu yhteisön säännöstön mukaisiksi, ja joita komissio ei ole vastustanut sillä perusteella, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille olisi vakavia epäilyksiä, liittymisasiakirjassa esitetyn ns. väliaikaisen menettelyn mukaisesti (vrt. liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 2 alakohta).
Yhtään sähkönhankintasopimusta ei ilmoitettu komissiolle väliaikaisen menettelyn puitteissa.
(376)
Koska sähkönhankintasopimukset eivät kuulu mihinkään liittymisasiakirjassa luetelluista voimassa olevan tuen kategorioista, ne on katsottava liittymisestä alkaen uudeksi tueksi.
(377)
Komissio huomauttaa, että luokittelu vastaa menettelyasetuksen 1 artiklan b alakohdan v alakohdan viimeistä lausetta. Siinä säädetään, että jos tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle yhteisön lainsäädännössä (tässä tapauksessa energiamarkkinoiden vapautuminen direktiivin 96/92/EY nojalla, joka tuli voimaan Unkarissa maan liittyessä Euroopan unioniin), näitä toimenpiteitä ei kilpailun vapauttamiselle vahvistetun ajankohdan jälkeen pidetä voimassa olevana tukena eli ne on katsottava uudeksi tueksi.
(378)
Budapesti Erőműn mukaan menettelyasetuksen 1 artiklan b alakohdan v alakohdan viimeistä lausetta ei voida soveltaa tässä tapauksessa. Se viittaa Alzetta Mauron asiassa annettuun tuomioon (102) väittäen, että tuet, joita on myönnetty ennen vapauttamista kilpailulta suljetuilla markkinoilla, on katsottava markkinoiden vapautumisesta alkaen voimassa olevaksi tueksi.
(379)
Komissio ei voi hyväksyä tätä väitettä. Kuten jo edellä todettiin, komission näkökulmasta liittymisasiakirjan valtiontukimääräysten tarkoituksena oli nimenomaan varmistaa, että komissio tutkii uudelleen kaikki sellaiset toimenpiteet, jotka saattavat vääristää jäsenvaltioiden välistä kilpailua liittymisen jälkeen. Toisin kuin ennen 1 päivää toukokuuta 2004 edeltävissä liittymissopimuksissa, 1 päivänä toukokuuta 2004 voimaan tulleessa liittymisasiakirjassa pyritään rajoittamaan voimassa olevat tukitoimenpiteet edellä mainittuihin kolmeen ryhmään. Alzetta Mauron asiassa annettu tuomio ei koske liittymisasiakirjan soveltamisalaan kuuluvia toimenpiteitä, joten sitä ei voida soveltaa arvioitavana oleviin sähkönhankintasopimuksiin. Lisäksi Alzetta Mauron asiassa annettu tuomio koskee tilannetta, ennen kuin asetus (EY) N:o 659/1999 tuli voimaan.
(380)
Budapesti Erőmű väittää myös, että 1 artiklan b alakohdan v alakohtaa ei voida soveltaa yksittäisiin tukitoimenpiteisiin, ”koska siinä ei mainita erikseen yksittäisiä tukitoimenpiteitä”. Komissio ei voi hyväksyä tätä väitettä. Ei ole mitään syytä, minkä takia viittaukset ”tukeen” tai ”tiettyihin toimenpiteisiin” eivät koskisi yhtä lailla yksittäisiä tukia ja tukiohjelmia. Asetuksen (EY) N:o 659/1999 4 artiklassa puhutaan johdonmukaisesti ilmoitetuista ”toimenpiteistä”. Komissio kuitenkin olettaa, että asianomainen ei väitä, että 4 artikla määrittelee yksinomaan ilmoitettujen tukiohjelmien alustavaa tutkintaa.
(381)
Sen vuoksi komissio katsoo liittymisasiakirjan ja menettelyasetuksen pohjalta, että sähkönhankintasopimukset ovat uutta tukea.
7.6 Komissio ei voi päättää laillisesti tehtyjä yksityisoikeudellisia sopimuksia (pacta sunt servanda) - oikeudellinen epävarmuus - oikeasuhteisuus
(382)
Komissio haluaa ottaa kantaa asianomaisten huomautuksiin, joiden mukaan komissio ei voi päättää yksityisoikeudellisia sopimuksia, sillä asianomaisten mukaan tämä olisi vastoin EY:n perustamissopimuksen valtiontukea koskevia määräyksiä ja loukkaisi oikeusvarmuuden ja oikeasuhteisuuden periaatteita.
(383)
Komissio torjuu tämän väitteen. Valtiontukinäkökulmasta tuen muodolla (sähkönhankintasopimusten kohdalla yksityisoikeudellinen sopimus) ei ole merkitystä, sillä komission tutkimuksessa olennaista on pelkästään toimenpiteen vaikutus. Jos yksityisoikeudellisen sopimuksen ehtojen seurauksena jokin osapuolista saa sääntöjenvastaista ja yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea, jäsenvaltion on lakkautettava kyseiset ehdot. Komission on määrättävä jäsenvaltio lakkauttamaan sääntöjenvastainen ja yhteismarkkinoille soveltumaton valtiontuki myös siinä tapauksessa, että tuki on niin olennainen osa sopimusta, että sen lakkauttaminen vaikuttaa koko sopimuksen pätevyyteen.
(384)
Komissio esittää oikeusvarmuuden osalta seuraavat huomiot. Eurooppa-sopimus yhdeltä puolen Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä toiselta puolen Unkarin tasavallan välisestä assosioinnista, jolla valmisteltiin Unkarin liittymistä EU:hun, allekirjoitettiin 16 päivänä joulukuuta 1991 ja se tuli voimaan 1 päivänä helmikuuta 1994 eli ennen kuin sähkönhankintasopimukset tehtiin. Unkari esitti liittymishakemuksensa virallisesti 31 päivänä maaliskuuta 1994. Silloin kun osapuolet tekivät sähkönhankintasopimukset (vuosina 1995-2001), Unkari oli Eurooppa-sopimuksen 62 artiklan mukaisesti jo velvollinen saattamaan kilpailulainsäädäntönsä vastaamaan EY:n perustamissopimusta. Oli myös selvää, että sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin niin pitkäksi ajaksi, että ne eivät päättyisi ennen Unkarin liittymistä Euroopan unioniin.
(385)
Unkarin tasavalta allekirjoitti liittymissopimuksen (103)16 päivänä huhtikuuta 2003. Liittymissopimus tuli voimaan 1 päivänä toukokuuta 2004. Alkuperäisten perussopimusten määräykset ja sekundaarilainsäädännön säännökset sitoivat Unkaria liittymisasiakirjan 2 artiklan nojalla liittymisestä alkaen. Yhteisön säännöstöä sovelletaan siis uusissa jäsenvaltioissa kaikkiin sopimuksiin, ja kaikki poikkeukset valtiontukisääntöihin perustuvat yksinomaan liittymisasiakirjaan. Liittymissopimukseen liitetyssä liittymisasiakirjassa ja sen liitteissä ei määrätä valtiontukisääntöjä koskevista poikkeuksista, joiden nojalla sähkönhankintasopimukset tai energia-ala yleensä vapautettaisiin EU:n valtiontukisääntöjen suorasta soveltamisesta.
(386)
Komission on siis sovellettava EU:n kilpailulainsäädäntöä Unkariin samalla tavalla kuin sitä sovelletaan kaikkien muiden jäsenvaltioiden energia-aloihin. Asianomaisten näkemyksistä poiketen komissio katsoo, että itse asiassa valtiontukisääntöjen soveltamatta jättäminen sähkönhankintasopimuksiin johtaisi oikeudelliseen epävarmuuteen energian sisämarkkinoilla. Uuden jäsenvaltion liittyminen EU:hun voi johtaa tilanteeseen, jossa ennen liittymistä kansallisen lainsäädännön nojalla hyväksytty toimenpide voidaan katsoa liittymisestä lähtien valtiontueksi ja kuuluu siten komission valtiontukivalvonnan piiriin.
(387)
Komissio ei löytänyt asianomaisten huomautuksista perusteluja sille, miksi tämä menettely olisi vastoin oikeusvarmuuden periaatetta.
7.7 Soveltuvuuden arviointi
(388)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa todetaan yleisesti, että valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille.
(389)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään poikkeuksista EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa esitettyyn yleiseen sääntöön valtiontukien soveltumattomuudesta yhteismarkkinoille.
(390)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan poikkeuksia ei voida soveltaa tässä tapauksessa, koska kyseessä ei ole sosiaalinen tuki, tukea ei ole myönnetty yksittäisille kuluttajille, tuella ei ole tarkoitus korvata luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamia vahinkoja, eikä kyseessä ole taloudellinen tuki Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako olisi vaikuttanut.
(391)
Muista poikkeuksista määrätään EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa.
(392)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätään, että yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma”. Liittymishetkellä koko Unkari voitiin katsoa tällaiseksi alueeksi, ja useimmat maan alueista voivat edelleen saada tällaista tukea (104).
(393)
Komissio antoi tällaisten tukien arviointia koskevat suuntaviivat. Unkarin liittyessä EU:hun voimassa olivat alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat (105), jäljempänä ’aiemmat aluetuen suuntaviivat’. Näitä suuntaviivoja sovellettiin aluetukien arviointiin myös EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan pohjalta. Komissio on antanut uudet alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat (106), jäljempänä ’uudet aluetuen suuntaviivat’, joita sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2007.
(394)
Kumpienkin aluetuen suuntaviivojen mukaan periaatteessa voidaan hyväksyä vain investointikustannusten kattamiseen tarkoitettu valtiontuki (107). Molempien suuntaviivojen mukaan:
(395)
”Yrityksen juoksevien kustannusten alentamiseen tarkoitetut aluetuet (toimintatuet) ovat periaatteessa kiellettyjä. Poikkeuksellisesti tämäntyyppisiä tukia voidaan kuitenkin sallia alueilla, joihin sovelletaan 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeusta edellyttäen, että tuki edistää alueellista kehitystä, myöntäminen on perusteltua tuen laadun vuoksi ja että tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään. Jäsenvaltion on osoitettava haittojen olemassaolo ja niiden suuruus” (108).
(396)
Tukea ei voida pitää investointitukena. Molemmissa aluetuen suuntaviivoissa määritellään investointituet luettelemalla potentiaaliset tukikelpoiset kustannukset. Sähkönhankintasopimuksiin perustuvat maksut kattavat selvästi myös muita kustannuksia. Silmiinpistävin esimerkki on se, että sähkönhankintasopimukset kattavat voimalaitosten toimintaan liittyvät polttoainekustannukset. Sähkönhankintasopimukset kattavat myös työvoimakulut. Nämä eivät luonnollisesti ole investointituen tukikelpoisia kustannuksia. Päinvastoin ne ovat toimijan juoksevia kustannuksia ja siksi ne on luokiteltava molempien aluetuen suuntaviivojen nojalla toimintakustannuksiksi.
(397)
Toimintatuen osalta Unkarin viranomaiset ja asianomaiset eivät esittäneet konkreettisiin alueisiin liittyviä alueellisia haittoja, joita sähkönhankintasopimuksilla pyrittäisiin lievittämään, eivätkä osoittaneet tuen oikeasuhteisuutta haittoihin nähden.
(398)
Lisäksi molemmissa aluetuen suuntaviivoissa esitetään, että toimintatukea olisi joka tapauksessa vähennettävä asteittain ja sen kestoa olisi rajoitettava. Sähkönhankintasopimusten nojalla tarjottu tuki ei vähene asteittain, ja lisäksi 15-27 vuoden kesto ylittää reippaasti molemmissa suuntaviivoissa sallitun keston. Sähkönhankintasopimuksia ei myöskään voida luokitella mihinkään aluetuen suuntaviivoissa mainituista poikkeuksista, eivätkä Unkarin viranomaiset tai asianomaiset ole tällaista väittäneetkään.
(399)
Edellä esitetyn pohjalta komissio toteaa, että tuki ei täytä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätyn poikkeuksen ehtoja.
(400)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa todetaan, että yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen”.
(401)
Komissio huomauttaa, että kyseisellä tuella ei pyritä mitenkään edistämään Euroopan yhteistä etua koskevaa tärkeää hanketta.
(402)
Komissio ei myöskään löytänyt viitteitä siitä, että tuella pyrittäisiin poistamaan Unkarin taloudessa oleva vakava häiriö. Komissio myöntää, että sähkö on tärkeä tuote jokaisen jäsenvaltion taloudelle ja että Unkarin energia-ala oli 1990-luvulla uudistuksen tarpeessa.
(403)
Komissio kuitenkin katsoo, että ”jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön” käsite viittaa paljon vakavampiin tapauksiin eikä sitä voida soveltaa tavanomaista sähköntoimitusta koskeviin sopimuksiin. Lisäksi komissio huomauttaa, että edellä mainittuun käsitteeseen liittyy tietynasteinen kiireellisyys, joka puuttuu sähkönhankintasopimuksista.
(404)
Unkarin viranomaiset ja asianomaiset eivät myöskään ole väittäneet, että sähkönhankintasopimukset olisivat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisia.
(405)
Tämän pohjalta komissio katsoo, että tuki ei täytä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrätyn poikkeuksen ehtoja.
(406)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdassa todetaan, että tuki kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen voidaan katsoa EY:n perustamissopimuksen mukaiseksi, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisössä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tätä kohtaa ei selvästikään voida soveltaa sähkönhankintasopimuksiin.
(407)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa sallitaan tuki tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Komissio on laatinut useita suuntaviivoja ja tiedonantoja, joissa määritellään, miten tässä artiklassa määrättyä poikkeusta on sovellettava.
(408)
Edellä 393-398 kappaleessa esitetään, että sähkönhankintasopimukset ovat ristiriidassa sekä aiempien että uusien aluetuen suuntaviivojen kanssa.
(409)
Komissio huomauttaa, että yhteisön suuntaviivoissa valtiontuesta ympäristönsuojelulle (109), joita sovellettiin Unkarin liittyessä Euroopan unioniin, sallitaan aluetuen suuntaviivojen tapaan ensisijaisesti investointituet. Toimintatuki rajoittuu tiettyjen tavoitteiden edistämiseen tarkoitettuun tukeen. Näistä ensimmäinen on tuki jätehuoltoon ja energiansäästöön (E.3.1 kohta), jota voidaan myöntää enintään 5 vuoden ajan. Toinen on veronhuojennuksina tai verovapautuksina myönnettävä tuki (E.3.2 kohta). Kolmas on uusiutuvan energian hyväksi myönnettävä tuki (E.3.3 kohta). Mitään näistä määräyksistä ei luonnollisestikaan voida soveltaa tässä tapauksessa.
(410)
Neljäs ja viimeinen sallittu toimintatuen laji on tuki sähkön ja lämmön yhteistuotantoon (E.3.4 kohta). Eräät kyseisistä tuottajista tuottavat sähköä ja lämpöä. Sähkönhankintasopimukset eivät kuitenkaan täytä ympäristönsuojelulle myönnettävää valtiontukea koskevien suuntaviivojen 66 kohdassa määriteltyjä ehtoja eivätkä siten 58-65 kohdassa esitettyjä edellytyksiä. Yksi 66 kohdassa tarkoitetuista ehdoista koskee sitä, että tukitoimenpide edistää ympäristönsuojelua, koska energian muuntamisen hyötysuhde on poikkeuksellisen korkea, koska toimenpide mahdollistaa energiankulutuksen vähentämisen tai tuotantoprosessi aiheuttaa vähemmän vahinkoa ympäristölle. Komission käytettävissä olevien tietojen perusteella tämä edellytys ei täyty.
(411)
Jäsenvaltiot voivat hyödyntää seuraavia kolmea vaihtoehtoa myöntääkseen toimintatukea sähkön ja lämmön yhteistuotantoon:
-
vaihtoehto 1: tuki, joka kompensoi lämmön ja sähkön yhteistuotannon kustannusten ja tuotetun energian markkinahinnan välisen erotuksen;
-
vaihtoehto 2: markkinamekanismit, kuten vihreät sertifikaatit tai tarjouskilpailumenettelyt;
-
vaihtoehto 3: tuki, joka kompensoi vältetyt ulkoiset kustannukset eli sellaiset ympäristönsuojelukustannukset, joita yhteiskunnalle aiheutuisi, jos samaa energiamäärää ei tuotettaisi sähkön ja lämmön yhteistuotannolla;
-
vaihtoehto 4: enintään 5 vuodeksi myönnetty tuki, jonka määrä joko vähenee asteittain tai on enintään 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.
(412)
On ilmeistä, että sähkönhankintasopimukset eivät täytä vaihtoehdon 2 ja vaihtoehdon 3 ehtoja. Myöskään vaihtoehdon 1 ehdot eivät täyty, sillä tuen määrää laskettaessa ei ole otettu huomioon tuotetun energian markkinahintaa. Tietyn sähkönhankintasopimuksen puitteissa annetun tuen kokonaismäärä ei riipu muiden sähköntuottajien tarjoamista hinnoista vaan yksinomaan kyseisen tuottajan investointi- ja toimintakustannuksista.
(413)
Lisäksi Unkari sen enempää kuin kyseiset tuottajatkaan eivät ole perustelleet sopimusten soveltuvuutta näiden artiklojen nojalla eivätkä osoittaneet, että voimalaitokset täyttäisivät ehdot, jotka sähkön ja lämmön yhteistuotantoon myönnettävälle tuelle on asetettu ympäristönsuojelulle myönnettävää valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa.
(414)
Komissio antoi 23 päivänä tammikuuta 2008 uudet yhteisön suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle (110). Myös uusissa suuntaviivoissa sallitaan toimintatuki ainoastaan silloin, kun on kyse energian säästöstä, uusiutuvien energianlähteiden käytöstä ja veronhuojennuksista ja verovapautuksista. Kuten edellä mainittiin, mitään näistä ei voi soveltaa sähkönhankintasopimuksiin.
(415)
Sähkön ja lämmön yhteistuotannon osalta jäsenvaltiot voivat valita seuraavista kolmesta vaihtoehdosta tukea myöntäessään:
-
vaihtoehto 1: tuki, joka kompensoi lämmön ja sähkön yhteistuotannon kustannusten ja tuotetun energian markkinahinnan välisen erotuksen;
-
vaihtoehto 2: markkinamekanismit, kuten vihreät sertifikaatit tai tarjouskilpailumenettelyt;
-
vaihtoehto 3: enintään 5 vuodeksi myönnetty tuki, jonka määrä joko vähenee asteittain tai on enintään 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.
Sähkönhankintasopimukset eivät täytä mitään edellä esitettyjen vaihtoehtojen kriteereistä. Unkarin viranomaiset ja sähköntuottajat eivät ole esittäneet mitään todisteita siitä, että sopimukset täyttäisivät ympäristönsuojelulle myönnettävää valtiontukea koskevien uusien suuntaviivojen kriteerit.
(416)
Kaikista komission antamista suuntaviivoista ja tiedonannoista, joissa määritellään perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa esitetyn poikkeuksen soveltaminen, voidaan tässä tapauksessa soveltaa ainoastaan valtiontukien analyysimenetelmiä (ks. 26 kappale edellä).
(417)
Analyysimenetelmät koskevat sellaisille vakiintuneille yrityksille myönnettyjä tukia, jotka ovat investoineet voimalaitoksiin ennen sähköalan vapauttamista ja joilla saattaa olla vaikeuksia saada investointikustannuksensa takaisin vapautetuilla markkinoilla. Valtiontukien analyysimenetelmät muodostavat sen vuoksi asianmukaisen perustan sähkönhankintasopimusten yhteismarkkinoille soveltuvuuden arvioinnille, koska eräs sopimusten keskeisistä piirteistä on antaa tietyille yrityksille, jotka ovat sijoittaneet sähköntuotantolaitteistoon ennen sähköalan vapauttamista, mahdollisuus hyötyä jatkossakin taatuista tuloista ja sijoituksille saatavasta tuotosta.
(418)
Komissio huomauttaa, että Unkarin viranomaiset sen enempää kuin kyseiset tuottajatkaan eivät ole väittäneet huomautuksissaan, että sähkönhankintasopimukset täyttäisivät valtiontukien analyysimenetelmissä esitetyt kriteerit. Itse asiassa useimmat tuottajat katsovat, että sähkönhankintasopimukset ovat paljon ennen valtiontukien analyysimenetelmiä tehtyjä kaupallisia sopimuksia, eivätkä korvausmekanismia koskevat kriteerit yksinkertaisesti sovellu kyseisten sopimusten arvioimiseen.
(419)
Valtiontukien analyysimenetelmillä pyritään ensisijaisesti edistämään energia-alan siirtymistä vapaille markkinoille tukemalla vakiintuneiden sähköalan yritysten sopeutumista kilpailun avaamiseen (111).
(420)
Valtiontukien analyysimenetelmissä esitellään ne periaatteet, joita komissio soveltaa arvioidessaan tukitoimenpiteitä, joilla pyritään kompensoimaan sellaisista sitoumuksista tai takeista aiheutuvat kustannukset, joita ei ehkä voida täyttää sähkömarkkinoiden vapauttamisen johdosta. Analyysimenetelmissä näihin sitoumuksiin tai takeisiin viitataan ”hukkakustannuksina”, ja ne voivat olla useassa muodossa, esimerkiksi sijoitukset, joiden yhteydessä on annettu joko epäsuora tai suora myyntitakuu.
(421)
Koska sähkönhankintasopimuksissa on kyse ennen markkinoiden vapauttamista annetusta nimenomaisesta myyntitakuusta, sopimusten puitteissa toimivat voimalaitokset kuuluvat valtiontukien analyysimenetelmien soveltamisalaan.
(422)
Komissio kuitenkin toteaa, että sähkönhankintasopimusten keskeisten periaatteiden useat osatekijät eivät täytä valtiontukien analyysimenetelmien 4 luvussa määriteltyjä ehtoja. Ensinnäkään ne eivät täytä valtiontukien analyysimenetelmien 4.2 kohdassa määriteltyä ehtoa, jonka mukaan tuen maksamisessa on otettava huomioon kilpailun todellinen tuleva kehitys. Sähkönhankintasopimusten hintamekanismit on määritetty niin, että niissä otetaan huomioon ainoastaan tietyt kyseisen voimalaitoksen parametrit. Sen sijaan kilpailevien tuottajien tarjoamia hintoja tai niiden tuotantokapasiteettia ei tarvitse ottaa huomioon.
(423)
Valtiontukien analyysimenetelmien 4.9 kohdan mukaisesti komissiolla on vakavia epäilyksiä silloin kun tuen määrää ei ole tarkoitus mukauttaa siten, että hukkakustannusten arviointia ja niiden todellisen kehityksen tarkastelua varten alun perin valittujen taloutta ja markkinoita koskevien oletusten väliset erot voitaisiin ottaa asianmukaisesti huomioon. Sähkönhankintasopimukset kuuluvat tähän tuen ryhmään, koska tukitoimenpidettä suunniteltaessa ei otettu huomioon markkinoita koskevia oletuksia. Lisäksi se, että sähkömarkkinoiden vähittäisestä avautumisesta huolimatta sähkönhankintasopimusten keskeiset määräykset ovat pysyneet samoina ja että MVM:n on ostettava energiaa enemmän kuin se tarvitsee ja myytävä ylijäämä vapailla markkinoilla, osoittaa selvästi, että sähkönhankintasopimuksissa ei oteta huomioon markkinoiden todellista kehitystä.
(424)
Lisäksi, kuten edellä 3 luvussa osoitettiin, eräs tärkeimmistä sähköntuottajille sähkönhankintasopimuksista aiheutuvista eduista on se, että MVM:n on ostettava taattu määrä kiinteää kapasiteettia ja tietty määrä sähköä kiinteät ja muuttuvat kustannukset sekä pääomakulut kattavaan hintaa koko sopimuksen keston ajan, joka vastaa suurin piirtein kyseisten omaisuuserien toiminta-aikaa tai kuoletusaikaa. Sen vuoksi sähkönhankintasopimuksista johtuu, että yhden osapuolen on ostettava sähkönsä toiselta osapuolelta riippumatta kilpailijoiden tekemien tarjousten todellisesta kehityksestä.
(425)
Moni jäsenvaltio on ottanut käyttöön kompensointimekanismeja, joissa tuen enimmäismäärä määritetään etukäteen analysoimalla tulevia kilpailumarkkinoita ja erityisesti tarjonnan ja kysynnän vaihteluun perustuvia tulevia markkinahintoja. Jos kyseisten tuottajien tosiasialliset tulot osoittautuvat arvioitua suuremmiksi, tuen tosiasiallinen määrä lasketaan uudelleen ja enimmäismäärä määritellään pienemmäksi. Sen vuoksi kompensaation vaikutus markkinoihin rajoitetaan mahdollisimman pieneksi erityisesti siksi, että se ei takaa tuensaajille tuotannon ja myynnin vähimmäistasoa.
(426)
Tältä osin sähkönhankintasopimukset itse asiassa muodostavat esteen todellisen kilpailun kehittymiselle huomattavassa osassa sähköntuotantomarkkinoita sen sijaan, että ne edistäisivät siirtymistä kilpailumarkkinoille. Tuen maksamista koskevien määräysten nojalla ei ole mahdollista ottaa huomioon kilpailun tulevaa kehitystä, eikä tuen määrä riipu todellisen kilpailun käynnistymisestä.
(427)
Sen vuoksi kyseiset määräykset ovat valtiontukien analyysimenetelmien 5 luvussa esitettyjen periaatteiden vastaisia, sillä niissä todetaan, että rahoitusjärjestelyt eivät saa olla ristiriidassa yhteisön edun ja erityisesti kilpailun kanssa. Samoin 5 luvussa todetaan, että rahoitusjärjestelyt eivät saa estää markkinoiden ulkopuolelta tulevia yrityksiä tai uusia yrityksiä pääsemästä kansallisille tai alueellisille markkinoille. Kuten muun muassa 220 kappaleessa todettiin, kapasiteetin varaamiseen ja kapasiteettipalkkioihin perustuva järjestelmä estää MVM:ää eli tukkumarkkinoiden suurinta ostajaa tekemästä sopimuksia muiden tuottajien kuin niiden kanssa, joilla on sähkönhankintasopimukset. Lisäksi markkinoiden avaaminen ja sähkönhankintasopimusten ehdot pakottavat MVM:n ostamaan enemmän sähköä kuin se tarvitsee ja myymään ylijäämän vapailla markkinoilla erilaisten myyntimekanismien avulla. Tämä itsessään estää uusien toimijoiden tulon tukkumarkkinoille. Komissio toteaa lopuksi, että sähkönhankintasopimukset vääristävät kilpailua sähkön tukkumarkkinoilla Unkarissa ajanjaksolla, jonka pituus ylittää huomattavasti kilpailumarkkinoille siirtymiseen tarvittavan kohtuullisen siirtymäajan.
(428)
Sähkönhankintasopimusten perussäännöt eivät täytä valtiontukien analyysimenetelmien 4.5 kohdassa tarkoitettuja kriteereitä, koska sopimuksissa ei määritellä etukäteen tuottajille 1 päivän toukokuuta 2004 ja sähkönhankintasopimusten päättymispäivän välisenä aikana maksettavan tuen enimmäismäärää.
(429)
Lisäksi valtiontukien analyysimenetelmien 4.8 kohdassa todetaan, että komissio suhtautuu erittäin varauksellisesti sellaisiin tukiin, joiden tarkoituksena on säilyttää tulot kokonaan tai osittain direktiivin 96/92/EY voimaantuloa (112) edeltävällä tasolla ottamatta yksityiskohtaisesti huomioon niitä tukikelpoisia hukkakustannuksia, jotka kilpailun aikaansaaminen saattaa aiheuttaa.
(430)
Sähkönhankintasopimukset pidettiin voimassa Unkarin liittyessä Euroopan unioniin juuri sen takia, että säilytettäisiin kyseisten sähköntuottajien tulot suurelta osin direktiivin 96/92/EY voimaantuloa edeltävällä tasolla. Lisäksi sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat voimalaitokset muodostavat hyvin merkittävän osan markkinoista hyvin pitkän aikaa, ja sopimusten kesto ylittää huomattavasti markkinaolosuhteisiin sopeutumiseksi tarvittavan kohtuullisen siirtymäajan.
(431)
Komissio ei myöskään voi erottaa sähkönhankintasopimusten keskeisistä piirteistä tiettyjä osatekijöitä, jotka voitaisiin katsoa yhteismarkkinoille soveltuviksi valtiontukien analyysimenetelmien nojalla. Erityisesti sähkönhankintasopimusten keston lyhentäminen ei riittäisi tekemään sopimuksista yhteismarkkinoille soveltuvia, koska sopimusten rahoitusmenetelmä, joka perustuu varattuun kapasiteettiin ja taattuihin vähimmäismyyntimääriin, estäisi edelleen todellisen kilpailun kehittymisen. Lisäksi hintamekanismit olisivat edelleen ristiriidassa sen tavoitteen kanssa, että edistetään sellaisten todellisten kilpailumarkkinoiden syntyä, joilla hinnat muotoutuvat kysynnän ja tarjonnan vuorovaikutuksen pohjalta.
(432)
Edellä esitetyn pohjalta komissio toteaa, että sähkönhankintasopimukset ovat ristiriidassa valtiontukien analyysimenetelmissä esitettyjen kriteerien kanssa.
(433)
Eräät asianomaiset väittävät, että EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa voitaisiin soveltaa sähkönhankintasopimuksiin myös siinä tapauksessa, että ne eivät muuten vastaa Altmark-tuomiossa esitettyjä kriteerejä.
(434)
Komissio toteaa, että 255-275 kappaleessa esitettyjen Altmark-tuomion kriteerejä koskevien perustelujen pohjalta on katsottava myös, että 86 artiklan 2 kohtaa ei voida soveltaa sähkönhankintasopimuksiin.
(435)
Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa voidaan soveltaa ainoastaan yrityksiin, jotka tarjoavat selkeästi määriteltyjä yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja. Tämä kriteeri ei kuitenkaan täyty tässä tapauksessa, kuten 256-267 kappaleessa on osoitettu. Lisäksi yleishyödyllisistä taloudellisista palveluista maksettavan korvauksen on oltava oikeassa suhteessa palvelujen tuottajalle aiheutuneisiin ylimääräisiin kustannuksiin. Toisin sanoen yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen soveltamisala on voitava määritellä, ennen kuin voidaan laskea niistä aiheutuvat kustannukset. Tämä ei pidä paikkaansa tässä tapauksessa, kuten 268-270 kappaleessa on todettu.
(436)
Arvioitavana oleva tuki voidaan siis katsoa yhteismarkkinoille soveltumattomaksi valtiontueksi.
7.8 Takaisinperintä
(437)
EY:n perustamissopimuksen ja yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on valtuudet päättää, että valtion on lakkautettava yhteismarkkinoille soveltumaton tuki tai muutettava sitä (113). Lisäksi tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että valtiolle asetettu velvollisuus lakkauttaa tuki, jota komissio pitää yhteismarkkinoille soveltumattomana, perustuu pyrkimykseen palauttaa voimaan aiempi tilanne (114). Tältä osin tuomioistuin on todennut, että tavoite saavutetaan silloin kun tuensaajat palauttavat sääntöjenvastaisen tuen osalta maksetut määrät ja näin luopuvat eduista, joita niillä on ollut kilpailijoihin nähden, jolloin tukien maksamista edeltänyt tilanne palautuu ennalleen (115).
(438)
Mainitun oikeuskäytännön mukaisesti asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklassa säädetään, että sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.
(439)
Eräät asianomaiset väittävät, että yksityisoikeudellisten sopimusten lakkauttaminen komission päätöksellä on vastoin oikeusvarmuuden periaatetta, koska sähkönhankintasopimukset ovat yksityisoikeudellisia sopimuksia, jotka tuottajat ovat tehneet hyvässä uskossa silloisten markkinaolosuhteiden vallitessa. Ne väittävät myös, että tällainen päätös olisi vastoin oikeasuhteisuuden periaatetta. Komissio torjuu nämä väitteet edellä 382-387 kappaleessa esitetyistä syistä.
(440)
Tuomioistuin on todennut oikeasuhteisuuden osalta, että aikaisemman tilanteen ennalleen palauttamiseksi suoritettua lainvastaisesti myönnetyn valtion tuen takaisin perimistä ei lähtökohtaisesti voida pitää suhteettomana toimenpiteenä perustamissopimuksessa olevien valtion tukia koskevien määräysten tavoitteet huomioon ottaen (116).
(441)
Komissio katsoo sen vuoksi, että on olemassa riittävät perustelut periä takaisin sähkönhankintasopimusten puitteissa myönnetty tuki kilpailuedellytysten palauttamiseksi.
(442)
Edellä 176-236 kappaleessa on osoitettu, että sähkönhankintasopimuksista aiheutuva etu ylittää selvästi sopimusten hintojen sekä markkinoilla ilman sopimuksia saavutettavien hintojen välisen positiivisen erotuksen.
(443)
Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että MVM:n pitkäaikaisten ostovelvoitteiden kaikkien edellä 174-236 kappaleessa kuvattujen ehtojen kokonaisarvoa ei voida laskea tarkasti 1 päivän toukokuuta 2004 ja sopimusten päättymisen väliselle ajalle. Sen vuoksi määrätessään sääntöjenvastaisen tuen takaisinperinnästä komissio rajoittaa takaisinperinnän sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivien voimalaitosten tulojen ja samojen voimalaitosten niiden tulojen väliseen erotukseen, jotka voimalaitokset olisivat voineet samalla ajanjaksolla saada markkinoilta ilman sähkönhankintasopimuksia.
(444)
Komissio on selvillä siitä, että tuensaajille myönnetyn ja takaisin perittävän valtiontuen tarkka määrä on varsin vaikea laskea, sillä se riippuu siitä, miten suuret määrät energiaa Unkarin tukkumarkkinoilla olisi tuotettu ja myyty ja millaiseen hintaan 1 päivän toukokuuta 2004 ja sähkönhankintasopimusten päättymispäivän välisenä aikana, jos yksikään sopimuksista ei olisi ollut voimassa. Koska sähkönhankintasopimukset kattavat suurimman osan Unkarin tuotantokapasiteetista, markkinat olisivat muotoutuneet hyvin erilaisiksi ns. vaihtoehtoisen skenaarion (117) toteutuessa.
(445)
Sähkön erityispiirre on se, että tuotettua sähköä ei voida varastoida taloudellisesti. Jotta voidaan varmistaa sähköverkon vakaus, on sähkön tarjonnan ja kysynnän oltava aina tasapainossa. Sen vuoksi sähköntuottajien ja maahantuojien tukkumarkkinoilla tietyllä ajanjaksolla myymän energian määrä ja siitä saatava hinta eivät riipu ostajien kyseisellä ajanjaksolla tarvitseman energian kokonaismäärästä, vaan tiettynä ajankohtana tarvitun energian määrästä (118). Lisäksi sähkön tarve vaihtelee huomattavasti vuorokaudenajan ja sesongin mukaan, joten kysynnän täyttämiseen kunakin ajankohtana tarvittava tuotanto- ja tuontikapasiteetti vaihtelevat myös. Eräät sähköntuotantoyksiköt tuottavatkin energiaa ainoastaan silloin kun kysyntä on erityisen suurta (119). Sen vuoksi markkinoiden toimintaa ei voida arvioida täsmällisesti komission käytössä olevien vuotuista kulutusta, tuotantoa ja hintoja koskevien tietojen pohjalta.
(446)
Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhdessäkään yhteisön oikeuden säännöksessä ei edellytetä, että komissio vahvistaisi palautettavan tuen tarkan määrän määrätessään yhteismarkkinoille soveltumattomaksi todetun tuen palauttamisesta. Riittää, että komission päätökseen sisältyy seikat, joiden avulla sen adressaatti voi itse määritellä tämän määrän ilman kohtuuttomia vaikeuksia (120).
(447)
Komissio antaa sen vuoksi ohjeet siitä, kuinka takaisin perittävä määrä on laskettava. Kuten aiemmin mainittiin, sähkönhankintasopimukset kattavat niin merkittävän osan Unkarin tuotantomarkkinoista, että ilman niitä hinnat olisivat varmasti muotoutuneet erilaisiksi verrattuna kilpailusektorin tosiasiallisiin hintoihin. Toisin sanoen se hinta, jonka tuottajat olisivat voineet saavuttaa ilman sähkönhankintasopimuksia, voidaan laskea toteuttamalla markkinoiden simulaatio, jossa analysoidaan sähkön tukkumarkkinoiden toimintaa vaihtoehtoisen skenaarion pohjalta. Simulaation avulla pyritään arvioimaan, millaisiksi myynti ja hinnat olisivat muotoutuneet vaihtoehtoisessa skenaariossa. Tämän pohjalta voidaan laatia luotettavat arvot rahamääristä, jotka MVM:n olisi pitänyt maksaa kyseisille tuottajille vaihtoehtoisen skenaarion mukaisesti ostetusta energiasta. Simulaation on täytettävä seuraavissa kappaleissa esitetyt ehdot.
(448)
Ensinnäkin, koska sähkön kysynnän hintajousto on hyvin alhainen, simulaatio on toteutettava sen oletuksen pohjalta, että vaihtoehtoisen skenaarion mukainen järjestelmän kuormitus vastaisi jokaisena ajankohtana tuolloin tosiasiallisesti mitattua kuormitusta.
(449)
Toiseksi, kuten 196 kappaleessa todettiin, suurin osa sähköstä myydään spot- tai termiinisopimusten perusteella. Sähkömarkkinoiden tutkinta osoitti, että termiinihinnat riippuvat spot-markkinoiden hintojen muotoutumista koskevista yksittäisistä odotuksista. Toisin kuin spot-markkinoilla, joilla yleisen talousteorian mukaan hinta vastaa täydellisissä kilpailuolosuhteissa kunakin ajankohtana kaikkien kysynnän täyttämiseen tarvittavien tuotantoyksiköiden suurimpia lyhytaikaisia rajakustannuksia (121), termiinimarkkinoilla ei ole selvää vertailuhintatasoa, joka voitaisiin määrittää yleisen talousteorian pohjalta. Ei ole myöskään mahdollista simuloida niiden strategioiden vaikutusta, joita myyjät ja ostajat ovat kehittäneet tehdäkseen valintoja spot- ja termiinisopimusten välillä. Tästä on osoituksena se, että tilanteet tukkumarkkinoilla kautta Euroopan vaihtelevat huomattavasti. Sähkömarkkinoiden tutkinta osoitti, että spot-tuotteiden muodossa kaupatun energian osuus koko kansallisesta sähkönkulutuksesta vaihtelee huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen (122).
(450)
Kuten 198 kappaleessa todettiin, spot-hinnat ja erityisesti spot-pörsseissä havaitut hinnat toimivat yleensä viitehintoina koko tukkumarkkinoille, myös termiinituotteille. Sen vuoksi komissio katsoo, että takaisin perittävän tuen määrittämiseksi toteutettavassa tukkumarkkinoiden simulaatiossa olisi lähdettävä siitä olettamuksesta, että kaikki sähkö myydään spot-sopimusten perusteella, lukuun ottamatta 453-456 kappaleessa mainittuja erityistapauksia.
(451)
Simulaatio olisi toteutettava kyseisten tuotantoyksiköiden lyhytaikaisten rajakustannusten pohjalta. Simulaatiossa olisi sen vuoksi otettava huomioon kaikkia 1 päivän toukokuuta 2004 ja sähkönhankintasopimusten tosiasiallisen päättymispäivän välisenä aikana Unkarissa toimivia sähköntuotantoyksiköitä (123) koskevat keskeiset tiedot, jotka koskevat erityisesti rakennettua kapasiteettia, termistä hyötysuhdetta, polttoainekustannuksia ja muita muuttuvien kustannusten osatekijöitä sekä suunniteltuja ja pakollisia käyttökeskeytyksiä. Lisäksi simulaatiota toteutettaessa olisi otettava huomioon perusoletus, että simuloiduilla spot-markkinoilla on kunakin ajankohtana olemassa vain yksi hinta, joka muodostuu tarjonnan ja kysynnän mekanismien perusteella. Tämä hinta muuttuu kausittain kysynnän ja muuttuvien kustannusten vaihtelun seurauksena.
(452)
Lisäksi simulaatiossa olisi otettava huomioon, että vaihtoehtoisessa skenaariossa MVM:llä ei ole velvollisuutta ostaa enemmän energiaa kuin mitä se tarvitsee täyttääkseen yleishyödyllisen sektorin tarpeet (124). Sen vuoksi edellä 226 kappaleessa esitetyt myyntimekanismit eivät sisälly vaihtoehtoiseen skenaarioon, ja MVM tarvitsee vain sen verran energiaa, että se kykenee täyttämään yleishyödyllisen sektorin kysynnän.
(453)
Simulaatiossa olisi lisäksi otettava huomioon eräät yksittäiset, asianmukaisesti perustellut tilanteet, jotka saattavat poiketa koko simulaation perustana käytetystä rajakustannusten periaatteesta. Esimerkiksi sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitokset saattavat joutua tällaisiin tilanteisiin. Sopimuksessa tai lainsäädännössä määritellystä lämmöntuotantovelvoitteesta riippuen nämä yksiköt saattavat joutua myymään sähköä hintaan, joka ei kata niiden lyhytaikaisia rajakustannuksia.
(454)
Myös sellaiset tuotantoyksiköt voivat joutua tällaiseen tilanteeseen, jotka saavat valtiolta tukea sen perusteella, että ne hyödyntävät ympäristöä säästävää teknologiaa. Näin on Unkarissa, jonka lainsäädännössä velvoitetaan MVM ja alueelliset sähköyhtiöt ostamaan tietty määrä sähkön ja lämmön yhteistuotannolla tai jätteistä tai uusiutuvista energianlähteistä tuotettua sähköä hinnoilla, jotka ovat yleensä tukkumarkkinoiden kilpailusektorilla noudatettuja hintoja korkeammat. Simulaatiossa on otettava huomioon, että tämä ostovelvoite sisältyy myös vaihtoehtoiseen skenaarioon. Siksi voidaan katsoa, että MVM:n ostovelvoitteen nojalla ostaman energian määrä ja siitä maksettu hinta vastaavat sitä määrää ja hintaa, jotka olivat havaittavissa todellisen skenaarion mukaisesti (125).
(455)
Simulaation yhteydessä on otettava huomioon myös se, että tiettyä osuutta fyysisesti käytettävissä olevasta tuotantokapasiteetista ei voida käyttää sähköntarjontaan tukkumarkkinoilla, koska se on varattu tasapainottamispalvelujen tarjoamiseen siirtoverkonhaltijalle. Todellisen skenaarion mukaan sekä sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat että muut tuottajat tarjosivat tasapainottamispalveluita. Simulaatio olisi toteutettava sen oletuksen pohjalta, että vaihtoehtoisessa skenaariossa siirtoverkonhaltijoille tarjottaviin tasapainottamispalveluihin varattu kapasiteetti, tämän kapasiteetin avulla tuotettu energia ja siitä saatu hinta vastaavat todellista skenaariota.
(456)
Vaihtoehtoisessa skenaariossa maahan tuodun ja maasta viedyn sähkön määrät ja niistä saadut hinnat saattavat erota todellisesta skenaariosta. Ei ole kuitenkaan mahdollista täsmällisesti määritellä tätä vaikutusta ulottamatta simulaatiota myös sähköä vievien ja tuovien maiden markkinoihin, koska markkinatoimijoiden päätökset viedä energiaa maasta toiseen riippuvat kyseisten maiden markkinaolosuhteista. Koska Unkariin tuodun ja Unkarista viedyn sähkön määrät ovat pieniä verrattuna kotimaiseen tuotantoon ja kulutukseen ja koska kolmannes tuonnista perustuu pitkäaikaisiin sopimuksiin (126), komissio katsoo, että simulaation soveltamisalan laajentaminen vaatisi kohtuuttomia ponnistuksia. Unkari voi siis katsoa, että vaihtoehtoisessa skenaariossa maahan tuodut ja maasta viedyt määrät ja niitä vastaavat hinnat olisivat samat kuin todellisessa skenaariossa.
(457)
Komissio on selvillä siitä, että eräät tuottajat, joilla ei ollut sähkönhankintasopimusta MVM:n kanssa, ovat tehneet muiden asiakkaiden kanssa pitkäaikaisia tai keskipitkiä sopimuksia. Komissio kuitenkin katsoo, että tällaisia sopimuksia ei tarvitse ottaa huomioon simulaatiossa, koska sähkönhankintasopimusten lakkauttaminen vaihtoehtoisen skenaarion perusoletuksen mukaisesti 1 päivänä toukokuuta 2004 tai aikaisemmin olisi väistämättä muuttanut kaikkien tuottajien liiketoimintastrategioita ottaen huomioon sähkönhankintasopimusten puitteissa varatun rakennetun kapasiteetin suuri määrä. Kuten edellä 449 kappaleessa osoitettiin, spot- ja termiinituotteiden muodossa myydyn sähkön osuutta ei ole mahdollista arvioida. Siksi on perusteltua olettaa, että kaikki tuottajat myisivät kaiken tuotantonsa spot-tuotteina, ellei jokin 453-456 kappaleessa mainituista tilanteista koske niitä.
(458)
Sähkön tukkumarkkinoita voidaan simuloida parhaiten tuntiperusteisesti eli ottaen huomioon kaikki yhtä tiettyä tuntia koskevat parametrit. Komissio kuitenkin hyväksyy sen, että simulaatio rajoitetaan koskemaan edustavista ajankohdista koostuvaa otosta ja että näitä ajankohtia koskevien simulaatioiden tulokset johdetaan koskemaan koko arvioitavana olevaa ajanjaksoa.
(459)
Simulaatiosta olisi saatava luotettavat arviot sitä, miten paljon energiaa kukin tuotantoyksikkö on vaihtoehtoisen skenaarion mukaan myynyt ja millainen hinta energiasta on saatu. Yleishyödyllisen sektorin loppukäyttäjien ja kaikkien loppukäyttäjien kokonaiskulutusta koskevien aiempien tietojen pohjalta olisi tehtävä arvio MVM:n yleishyödyllisen sektorin tarpeiden täyttämiseksi tarvitseman sähkön (127) ja tukkumarkkinoille tiettyinä ajankohtina toimitettavan sähkön kokonaismäärän välisestä suhteesta todellisen skenaarion mukaan.
(460)
Tämän suhdeluvun avulla olisi arvioitava ne sähkön määrät, jotka kukin tuottaja olisi vaihtoehtoisessa skenaariossa myynyt MVM:lle tiettyinä ajankohtina. Näiden arvioiden pohjalta olisi määritettävä, millaisen summan MVM olisi koko arvioitavana olevalla ajanjaksolla (128) maksanut vaihtoehtoisen skenaarion mukaan kullekin tuottajalle siitä energiasta, joka tarvittiin yleishyödyllisen sektorin tarpeiden täyttämiseksi.
(461)
Laskettaessa takaisin perittävää määrää on lopuksi otettava huomioon, että todellisessa skenaariossa tuottajat eivät myyneet kaikkea sähkönhankintasopimusten pohjalta toimivien tuotantolohkojen tuottamaa sähköä MVM:lle, vaan käyttivät vapaan kapasiteettinsa myydäkseen sähköä muille asiakkaille. Takaisin perittävä määrä on laskettava jokaisen yksittäisen voimalaitoksen lohkon osalta vuosittain sen erotuksen mukaan, joka muodostuu todellisen skenaarion mukaan sähkönhankintasopimusten puitteissa MVM:lle myydystä energiasta saatujen tulojen (129) ja niiden summien välille, jotka MVM olisi vaihtoehtoisen skenaarion mukaan maksanut, edellä esitettyjen periaatteiden mukaan laskettuna.
(462)
Komissio kuitenkin myöntää, että vaihtoehtoisessa skenaariossa kyseiset tuottajat olisivat saaneet muilta asiakkailta kuin MVM:ltä suuremmat tulot kuin mitä ne saivat kyseisiltä asiakkailta todellisen skenaarion mukaan. Tämä johtuu erityisesti siitä, että vaihtoehtoisessa skenaariossa MVM:lle ei ole varattu kapasiteettia, joten tuottajilla on suuremmat mahdollisuudet myydä tuottamaansa sähköä muillekin asiakkaille kuin MVM:lle. Sen vuoksi Unkari voi vähentää edellä 461 kappaleen mukaisesti lasketuista summista sen erotuksen, joka muodostuu vaihtoehtoisen skenaarion mukaan tuottajien muilta kuin MVM:ltä saamien tulojen ja todellisessa skenaariossa muilta kuin MVM:ltä saamien tulojen välille, jos tämä erotus on positiivinen.
(463)
Myös asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 2 kohdan nojalla perittävä korko on laskettava vuosittain.
(464)
Jotta komissio voisi arvioida Unkarin toteuttaman simulaation tarkkuutta ja luotettavuutta, Unkarin viranomaisten olisi annettava yksityiskohtainen kuvaus laskennassa sovelletuista menetelmistä ja simulaatiossa käytetyistä tiedoista.
(465)
Komission tietojen mukaan on olemassa sopivia välineitä, joiden avulla simulaatio voidaan toteuttaa. Komissio on itse asiassa käyttänyt tällaista välinettä sähkömarkkinoiden tutkinnan yhteydessä arvioidessaan tukkumarkkinoiden rakennetta ja toimintaa kuudella eurooppalaisella markkina-alueella (130). Myös useat sähköntuottajat ja kauppiaat käyttävät tällaisia välineitä tehdäkseen pitkäaikaisia sähkön ennusteita, laatiakseen resurssien käyttöä koskevia suunnitelmia ja optimoidakseen tuotannon hyödyntämisen. Lisäksi kuten edellä on esitetty, komissio on valmis hyväksymään tietyt yksinkertaistukset, erityisesti edustavista ajankohdista koostuvan otoksen soveltamisen tuntipohjaisen simulaation sijasta. Sen vuoksi, EY:n perustamissopimuksen 10 artiklassa määrätyn lojaalin yhteistyön periaatteen mukaisesti Unkarin on toteutettava simulaatio edellä esitettyjä periaatteita noudattaen ja sen perusteella laskettava takaisin perittävän tuen määrä kohtuullisessa ajassa.
(466)
Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että jos jäsenvaltio kohtaa ennalta arvaamattomia ja odottamattomia vaikeuksia tai jos se havaitsee sellaisia seurauksia, joita komissio ei ollut ottanut huomioon, se voi saattaa nämä ongelmat komission arvioitaviksi ja ehdottaa sopivia muutoksia. Komission ja jäsenvaltion on tällaisessa tilanteessa oltava vaikeuksien voittamiseksi vilpittömässä mielessä yhteistyössä ja noudatettava täysin EY:n perustamissopimuksen määräyksiä (131).
(467)
Sen vuoksi komissio kehottaa Unkaria ilmoittamaan komissiolle kaikista ongelmista, joita sillä saattaa olla tämän päätöksen täytäntöönpanossa.
8. PÄÄTELMÄT
(468)
Komissio katsoo, että sähköntuottajat saavat sähkönhankintasopimusten myötä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sääntöjenvastaista valtiontukea, joka ei sovellu yhteismarkkinoille.
(469)
Kuten edellä 7.3 kohdassa on esitetty, sähkönhankintasopimuksiin sisältyvä valtiontuki perustuu MVM:lle asetettuun velvoitteeseen ostaa tietty kapasiteetti ja tietty vähimmäismäärä sähköä hintaan, joka kattaa pääomakustannukset sekä kiinteät ja muuttuvat kustannukset, huomattavan osan tuotantoyksiköiden toiminta-ajasta käsittävällä ajanjaksolla siten, että tehdyille sijoituksille taataan tuotto.
(470)
Koska tämä valtiontuki on ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen kanssa, se on lakkautettava,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Magyar Villamos Művek Rt:n sekä Budapesti Erőmű Rt:n, Dunamenti Erőmű Rt:n, Mátrai Erőmű Rt:n, AES-Tisza Erőmű Kft:n, Csepeli Áramtermelő Kft:n, Paksi Atomerőmű Rt:n ja Pécsi Erőmű Rt:n (alkuperäisen sähköhankintasopimuksen allekirjoittaja ja Pannon Hőerőmű Rt:n edeltäjä) (132) välillä tehdyissä pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa määritelty ostovelvollisuus on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea sähköntuottajille.
2. Edellä 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille.
3. Unkarin on lopetettava 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen myöntäminen kuuden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta.
2 artikla
1. Unkarin on perittävä 1 artiklassa tarkoitettu tuki takaisin tuensaajilta.
2. Takaisin perittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki saatettiin tuensaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korolle on laskettava korkoa komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (133), sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 271/2008 (134), V luvun säännösten mukaisesti.
3 artikla
1. Unkarin on toimitettava kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta komissiolle tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi, ja erityisesti toimista, joiden tarkoituksena on toteuttaa tukkumarkkinoita koskeva asianmukainen simulaatio takaisin perittävien määrien laskemiseksi, yksityiskohtaisista menetelmistä, joita on tarkoitus soveltaa, sekä tarkka kuvaus tiedoista, joita on tarkoitus hyödyntää simulaatiossa.
2. Unkarin on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Unkarin on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös yksityiskohtaisia tietoja tuensaajilta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
4 artikla
1. Unkarin on laskettava takaisin perittävän tuen tarkka määrä toteuttamalla sähkön tukkumarkkinoiden asianmukainen simulaatio sellaisena kuin markkinat olisivat olleet ilman 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen sähkönhankintasopimusten voimassaoloa 1 päivästä toukokuuta 2004 lähtien.
2. Kuuden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Unkarin on laskettava takaisin perittävät määrät 1 kohdassa tarkoitetun menetelmän avulla ja esitettävä komissiolle kaikki simulaatiota koskevat keskeiset tiedot, erityisesti sen tulokset, yksityiskohtainen kuvaus käytetyistä menetelmistä ja simulaation toteuttamisessa käytetyt tiedot.
5 artikla
Unkarin on huolehdittava siitä, että 1 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä toteutetaan kymmenen kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta.
6 artikla
Tämä päätös on osoitettu Unkarin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 4 päivänä kesäkuuta 2008.