ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 23. Dezember 1992 in einem Verfahren nach Artikel 85 EWG-Vertrag (IV/32.448 und IV/32.450: CEWAL, COWAC, UKWAL) und Artikel 86 EWG-Vertrag (IV/32.448 und IV/32.450: CEWAL) (Nur der dänische, deutsche, englische, französische, italienische, niederländische und portugiesische Text sind verbindlich)
(93/82/EWG)DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,
gestützt auf die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 des Rates vom 22. Dezember 1986 über die Einzelheiten der Anwendung der Artikel 85 und 86 des Vertrages auf den Seeverkehr (1), insbesondere auf Artikel 11 Absatz 1 und Artikel 19 Absatz 2,
im Hinblick auf die gemäß Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 gestellten Anträge vom 10. und 20. Juli 1987 auf Feststellung eines Verstosses,
gestützt auf den Beschluß der Kommission, ein Verfahren in dieser Sache einzuleiten,
nachdem den beteiligten Unternehmen gemäß Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 Gelegenheit gegeben wurde, sich zu den Beschwerdepunkten der Kommission zu äussern,
nach Anhörung des Beratenden Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen auf dem Gebiet des Seeverkehrs,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT Einleitung (1) CEWAL (Associated Central West African Lines) ist eine Linienkonferenz; das Europa-Sekretariat befindet sich in Antwerpen (Meir 1, B-2000 Antwerpen, Belgien).
CEWAL ist wie auch COWAC (Continent West Africa Conference), UKWAL (United Kingdom West Africa Lines Joint Service) und MEWAC (Mediterranean West Africa Conference) eine der Linienkonferenzen, die zwischen Europa und West- und Zentralafrika verkehren.
In CEWAL sind Reedereien zusammengeschlossen, die im Liniendienst regelmässig zwischen Zaire/Angola und der europäischen Nordseeküste (ohne Vereinigtes Königreich) verkehren. Über den Verkehr zwischen Zaire/Angola und der französischen Westküste gibt es besondere Absprachen zwischen CEWAL und COWAC-Süd. CEWAL übernimmt im Auftrag von COWAC auch die Holztransporte von Pointe-Noire nach Europa (Atlantikhäfen).
Continent West Africa Conference (COWAC) ist eine Linienkonferenz mit den beiden Sektionen COWAC-Nord und COWAC-Süd. COWAC-Nord umfasst Reedereien, die im Liniendienst regelmässig zwischen dem Nordkap und Belgien einerseits und Westafrika (Mauretanien/Republik Kongo) andererseits verkehren.
COWAC-Süd umfasst Reedereien, die im Liniendienst regelmässig zwischen den französischen Häfen (von Dünkirchen bis Bayonne) und den afrikanischen Häfen (von Nouadhibou bis Angola) verkehren. UKWAL ist eine Konferenz, in der Reedereien zusammengeschlossen sind, die im Liniendienst regelmässig zwischen dem Vereinigten Königreich und Irland nach Westafrika (von Nouadhibou bis Moçamedes) verkehren.
Die Mitglieder von CEWAL, COWAC und UKWAL sind in Anhang I aufgeführt.
In der MEWAC-Konferenz sind Reedereien zusammengeschlossen, die im Liniendienst regelmässig zwischen Spanien, der Mittelmeerküste Frankreichs, Italien und dem ehemaligen Jugoslawien einerseits und Westafrika (von der Nordgrenze Mauretaniens bis zur Südgrenze Angolas) andererseits verkehren.
(2) AIWASI (Association of Independant West African Shipping Interests) ist ein lockerer Interessenverband, der folgende unabhängige Reedereien aus der Gemeinschaft vertritt: Grimaldi (Italien), Cobelfret (Belgien) und OT Africa Line Ltd (Vereinigtes Königreich). Der Verband hat seinen Sitz in London.
Der dänische Reedereiverband Danmarks Rederiforening mit Sitz in Kopenhagen vertritt die Interessen der grössten dänischen Schiffahrtsunternehmen, von denen die Märsk Line auch regelmässig zwischen Europa und Westafrika verkehrt.
(3) Am 10. Juli 1987 ging bei der Kommission eine Beschwerde des dänischen Reedereiverbandes ein, mit der gemäß Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86
- die Aufhebung der verschiedenen Systeme zur willkürlichen Aufteilung des Frachtaufkommens zwischen Westafrika und der Gemeinschaft und
- die Gewährleistung des freien Zugangs zum Frachtmarkt für aussenstehende Reedereien ( "Aussenseiter") beantragt wurde.
(4) Am 20. Juli 1987 erhielt die Kommission eine Beschwerde der dänischen Regierung, in der diese sich ebenfalls aufgrund von Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 für das Anliegen des dänischen Reedereiverbands einsetzte.
(5) Am 7. September 1987 erhielt die Kommission eine Beschwerde von AIWASI gemäß Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86, mit der "angewandte oder beabsichtigte wettbewerbswidrige Verhaltensweisen und Absprachen unter den Linienkonferenzen über den Seeverkehr mit Westafrika" gerügt wurden. Demnach wäre das gesamte Frachtaufkommen im Seeschiffsverkehr zwischen Europa und West- und Zentralafrika im Verhältnis 40: 40: 20 aufgeteilt worden (jeweils 40 % für die Reedereien des Ausgangs- und Ziellandes und 20 % für Dritte - Konferenzmitglieder oder Aussenseiter). Dadurch wären insbesondere die Konferenz-Aussenseiter in ihren Möglichkeiten eingeengt worden, den Wettbewerb mit den Konferenzen aufzunehmen.
(6) Aufgrund dieser Beschwerden, die zumeist von Aussenseitern erhoben worden waren, führte die Kommission eine Untersuchung über die Verhaltensweisen der Reedereien in diesem Verkehrsgebiet durch und nahm Nachprüfungen am Sitz der Konferenzen, die im Liniendienst zwischen Europa und Westafrika verkehren (CEWAL, COWAC, MEWAC und UKWAL), und beim Sekretariat der Reederausschüsse (Secrétama) vor.
Mit der Entscheidung 91/55/EWG vom 19. Dezember 1990 (2) setzte die Kommission gegen Secrétama eine Geldbusse von 5 000 ECU wegen unrichtiger Angaben auf ein Auskunftsverlangen fest.
Am 1. April 1992 erließ sie eine zweite Entscheidung 92/262/EWG (3), in der festgestellt wird, daß die Reederausschüsse, die für den Verkehr zwischen Frankreich und elf west- und zentralafrikanischen Staaten eingesetzt wurden, gegen Artikel 85 EWG-Vertrag verstossende Vereinbarungen darstellen, und daß deren Verhaltensweisen gegen Artikel 86 verstossen. Gegen die Mitglieder dieser Ausschüsse wurden Geldbussen in Höhe von insgesamt 15,3 Millionen ECU festgesetzt. Die Fristen zur Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen diese Entscheidung sind inzwischen abgelaufen.
Am 6. April 1992 verhängte die Kommission in einer weiteren Entscheidung 92/237/EWG (4) eine Geldbusse gegen UKWAL, da die Konferenz eine durch Entscheidung angeordnete Nachprüfung nicht geduldet hatte.
(7) Die vorliegende Entscheidung schließt sich an die genannten Beschwerden an, die sich auf sämtliche Tätigkeiten der Schiffahrtskonferenzen im Europa-Westafrika-Verkehr bezogen.
A. Der Markt 1. Die Linienschiffahrt
(8) Gegenstand dieser Entscheidung sind Verhaltensweisen bei der Beförderung von allgemeiner Fracht in der Linienschiffahrt zwischen den Häfen Nordeuropas und Zaire.
(9) Der Aussenhandel zwischen den EG-Ländern Nordeuropas (einschließlich Nordseeanrainer) und Zaire (Zahlen hierzu in Anhang II) läuft über:
i) den Luftweg - diese Beförderungsart betrifft nur geringe Mengen verderblicher oder hochwertiger Fracht; in Tonnen ausgedrückt ist der Luftfrachtanteil unbedeutend;
ii) die Trampschiffahrt - hierbei werden von den Verladern besonders ausgerüstete Schiffe für den Transport von Massengütern (Öl, Erze, Getreide usw.) gechartert;
iii) die Linienschiffahrt - Linienreedereien befördern regelmässig Fracht zwischen Europa und Afrika mit Containerschiffen, aber auch mit Stückgut- oder herkömmlichen Frachtern für Rohholz und Bananen und mit Schiffen, die gleichzeitig Massengüter und Container befördern können.
(10) Die Linienschiffahrt bedient einen anderen Markt als die Trampschiffahrt. Die Trennung ist mit der zunehmenden Bedeutung des Containers in den letzten Jahren immer ausgepräger geworden: Container-Transporte sind weitaus rationeller als herkömmliche Transporte (bis zum Dreifachen, im Hafenumschlag sogar bis zum Siebenfachen, womit sich die Umschlagzeiten der Schiffe stark verringern (5), so daß es sich wirtschaftlich nicht mehr lohnt, eine containerfähige Ladung als Massengut mit Charterschiffen befördern zu lassen. Das Chartern eines Schiffs für Güter, die sich nicht in Containern befördern lassen, ist auch nur bei grösseren Mengen zu rechtfertigen, es sei denn, mehrere Verlader würden ihre Fracht zusammenlegen.
(11) Für Vergleichszwecke hat das Sekretariat der Reederausschüsse zwischen Frankreich und der Mehrheit der frankophonen Länder der Westküste Afrikas (Secrétama) auf Ersuchen der Kommission das Frachtaufkommen im Linienverkehr zwischen Frankreich und Togo, Benin, Gabun, Kongo und Niger, dem Secrétama-Verkehrsgebiet, ermittelt (6). Nach Angaben von Secrétama, die sich auf eine neunundneunzig Positionen umfassende Aufstellung des französischen Zolls stützen, werden als Massengut (hauptsächlich mit Charterschiffen, selten auch mit geeigneten Schiffen der Linienreedereien) Getreide, Stahl, Zucker, Mineralöl, Mineralölerzeugnisse und Malz befördert. Nach Auffassung eines konferenzunabhängigen Reeders der Westafrika-Fahrt sind hierbei noch Erze, Salz und Schwefel hinzuzufügen. Die übrige Fracht werde im Liniendienst befördert.
Ein von den französischen Mitgliedern der Reederausschüsse zitierter Schiffahrtsexperte hat diese Aussage im wesentlichen bestätigt und erläutert, daß sich das Frachtaufkommen in der Linienschiffahrt zwischen Europa und Westafrika aus der Aussenhandelsstatistik von Eurostat ableiten lässt, wobei die Warengruppen 10 (Getreide), 25 (Salz, Schwefel), 27 (mineralische Brennstoffe), 89 (See- und Flußschiffahrt) abzuziehen sind.
(12) Die Kommission gelangte daraufhin zu der Auffassung, daß für den grössten Teil der Fracht - containerfähige Güter, teilweise auch Massengut - zwischen Frankreich und West- und Zentralafrika fast ausschließlich die Linienschiffahrt in Betracht kommt.
2. Das Angebot der Linienschiffahrt
(13) Die Märkte, in denen CEWAL und die anderen euro-afrikanischen Konferenzen (UKWAL und COWAC) tätig sind, bestehen aus der Gesamtheit der Linienverkehrsrouten zwischen der Gemeinschaft (ohne Mittelmeer) (7) und der Küste Westafrikas (von Mauretanien bis Angola).
(14) Die in Anhang I aufgeführten Mitglieder von CEWAL bieten neben den Reedereien Grimaldi (Italien) und Cobelfret (Belgien), die einen gemeinsamen Liniendienst betreiben (G& C Africa Line), regelmässige Beförderungsleistungen im Linienverkehr zwischen den Nordseehäfen und Zaire und Angola an. Nach den von CEWAL erteilten Auskünften entfielen im Jahr 1989 ungefähr [ . . .] % (8) des Zaire-Geschäftes in ihrem Fahrgebiet auf die CEWAL. Im Jahr 1991 betrug dieser Anteil [ . . .] %. Über den weniger bedeutsamen Verkehr von und nach Angola liegen offenbar keine zuverlässigen Angaben vor; diese Entscheidung betrifft daher nur das Verhalten von CEWAL im Verkehr zwischen Europa und Zaire.
(15) Auf die Konferenzen COWAC und UKWAL entfielen ebenfalls bedeutsame Marktanteile in ihrem jeweiligen Fahrgebiet.
B. Rechtsrahmen (16) Die Mitglieder von CEWAL haben behauptet, daß einige der in dieser Entscheidung beanstandeten Verhaltensweisen das Ergebnis staatlichen Einwirkens seien, das seinen Niederschlag in verbindlichen Rechtsakten gefunden habe. Bevor im einzelnen auf die Arbeits- und Vorgehensweise von CEWAL eingegangen wird, ist zunächst der Rechtsrahmen für die Tätigkeiten dieser Konferenz zu untersuchen.
1. UNCTAD-Verhaltenskodex
(17) Bis weit in die Nachkriegszeit fuhren im Linienfrachtverkehr zwischen Europa und West- und Zentralafrika ausschließlich europäische Reedereien, die überwiegend in Schiffahrtskonferenzen zusammengeschlossen waren.
Mit der Erlangung ihrer Unabhängigkeit wollten die afrikanischen Länder aktiver am Frachtgeschäft ihres Aussenhandels teilhaben, weshalb sie
- eigene Schiffahrtsunternehmen gründeten und
- für diese eine Aufnahme in die Konferenzen und eine "angemessene" Beteiligung am Frachtaufkommen forderten.
(18) Diese Forderungen veranlassten die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD), im Jahr 1974 einen Verhaltenskodex (UNCTAD-Kodex) für Linienkonferenzen zu erlassen. Dieser Kodex sah vor, daß sich die Reeder des Ausgangs- und des Ziellandes die Konferenzfracht auf einer Strecke je zur Hälfte teilen und Reedereien aus dritten Ländern, die der Konferenz angehören, einen Anteil an der Konferenzfracht von rund 20 % erhalten.
Die Konferenzen müssen gemäß dem Verteilerschlüssel von 40: 40: 20 jeweils 40 % der Konferenzfracht den Reedern der beiden beteiligten Länder einer Linienstrecke und 20 % den Konferenzreedern aus dritten Ländern zuteilen.
Der Schlüssel ist unter Berücksichtigung der Verordnung (EWG) Nr. 954/79 des Rates vom 15. Mai 1979 über einen Verhaltenskodex für Linienkonferenzen durch die Mitgliedstaaten oder über den Beitritt der Mitgliedstaaten zu diesem Übereinkommen (9) auch auf eine Linienkonferenz wie CEWAL, deren Verkehr von dem UNCTAD-Kodex erfasst wird, anwendbar.
Der Rat hat am 15. Mai 1979 die genannte Verordnung erlassen, um eine gemeinsame Haltung der Mitgliedstaaten zu dem Verhaltenskodex und dessen Ratifizierung im Einklang mit dem EWG-Vertrag zu ermöglichen.
Die Bedeutung der Seeverkehrsdienste als Antriebskraft für die wirtschaftliche Entwicklung und Förderung des Handels zwischen den AKP-Staaten und der Gemeinschaft wird im dritten und im vierten Lomé-Abkommen anerkannt. Beide Abkommen betonen die Bedeutung des Verhaltenskodex für Linienkonferenzen und stellen den Grundsatz auf, daß die Vertragsparteien die Aussenseiter-Reedereien nicht daran hindern dürfen, den Wettbewerb mit einer Konferenz aufzunehmen, sofern sie die Grundsätze eines lauteren Geschäftswettbewerbs befolgen.
Ausserdem sehen diese Abkommen vor, daß die Verkehrsdienste der Trampschiffahrt nicht behindert werden dürfen.
2. Die Entschließungen der CMEAOC
(19) Im Jahr 1975 haben die Verkehrsminister der west- und zentralafrikanischen Länder die "Conférence Ministérielle des États de l'Afrique de l'Oüst et du Centre pour le Transport Maritime (CMEAOC)" als ständige Einrichtung geschaffen.
CMEAOC hat in mehreren Entschließungen die Mitgliedstaaten zum Aufbau afrikanischer Handelsflotten und zum Erlaß entsprechender Gesetze aufgefordert, um
- den Reedereien des eigenen Landes den Vorrang bei der Frachtzuteilung zu sichern, und
- die Frachtaufteilung nach dem Schlüssel 40: 40: 20 zu gewährleisten.
Diese Entschließungen berufen sich grösstenteils auf den Verhaltenskodex der UNCTAD und betreffen die gesamte Linienschiffahrt (10).
Andere CMEAOC-Entschließungen betreffen den Massengut-Transport (der nicht unter den UNCTAD-Kodex fällt), um auch hier eine Beteiligung der west- und zentralafrikanischen Länder an dem Frachtaufkommen ihres Aussenhandels zu sichern.
C. Verhalten von CEWAL 1. Die Abmachung zwischen CEWAL und OGEFREM (Office Zaïrois de Gestion du Fret Maritime)
(20) Bis 1972 wandte die CEWAL-Konferenz ausschließlich ein System von Treueabmachungen mit nachträglich vergüteten unterschiedlichen Rabatten an. Diese Regelung bewirkte
- erstens eine Treuepflicht für die Verkehrsnutzer, da die Verlader ihre gesamte Fracht während zwei aufeinanderfolgenden Anwendungszeiträumen (grundsätzlich sechs Monate) bei der Konferenz verladen mussten, um zum Ende des zweiten Zeitraums den Rabatt für den ersten Zeitraum zu erhalten. Wenn der Verlader vor Ablauf des zweiten Anwendungszeitraums beschloß, sich an eine unabhängige Reederei zu wenden, verlor er den Anspruch auf Rabatt nicht nur für diesen, sondern auch für den ersten Anwendungszeitraum;
- zweitens die Verringerung der zairischen Devisenreserven (die Banken von Zaire müssten zairischen Verladern die Devisen für die Fracht - zum vollen Tarif - zuweisen, während der Rabatt von der Konferenz erst später in Europa gezahlt und offenbar das Geld von den Verladern gewöhnlich nicht nach Zaire zurückgeführt wurde).
(21) Im Jahr 1972 erklärte sich CEWAL auf Ersuchen der zairischen Behörden, die Devisenersparnisse erzielen wollten, zum Abschluß neuer Treueabmachungen bereit, um CEWAL-treuen Verladern einen Sofortrabatt in Form einer niedrigeren Frachtrate einzuräumen; im Gegenzug wies die Banque du Zaïre die Banken des Landes an (Rundschreiben Nr. 139(IV) vom 13. Januar 1972), künftig nur den Verladern Devisen zuzuteilen, die ausschließlich mit der CEWAL-Konferenz zusammenarbeiten. Dieses Rundschreiben hat folgenden Wortlaut:
"La Banque du Zaïre, agissant en vertu de l'Ordonnance-loi no 67/272, du 23 juin 1967, définissant ses pouvoirs dans le domaine de la réglementation du change, arrête les dispositions suivantes en matière de: . . .
IV. TRANSPORT MARITIME DES MARCHANDISES IMPORTÉES OU EXPORTÉES
Les marchandises importées en République du Zaïre au départ des ports allemands, belges, hollandais et scandinaves, ou exportées de la République du Zaïre à destination de ces ports, doivent dorénavant être transportées par les navires des armements affiliés à la conférence maritime }Associated Central West Africa Lines' (CEWAL), à laquelle participe la Compagnie Maritime Zaïroise.
Les banques agréées ne sont plus autorisées à régler en monnaies étrangères le coût des transports maritimes qui, n'ayant pas respecté ces dispositions réglementaires, ne bénéficient pas du rabais immédiat, figurant en facture.
A l'exportation les banques agréées ne sont pas autorisées à valider les modèles }E' sans les assortir de cette clause (Siehe Anhang III) (11)."
Nach diesem Rundschreiben mussten sämtliche Devisendokumente den Vermerk ,Verladung in CEWAL-Schiff' enthalten.
Der CEWAL-Unterlage vom 25. August 1988 mit den Initialen A.G.H. (für André G. Heylens, dem Generalsekretär von CEWAL), ist zu entnehmen, daß dieses Rundschreiben den Schutz von CEWAL gegenüber Konferenz-Aussenseitern bezweckte, den die Konferenz nach ihrer Einwilligung in Treuevereinbarungen mit Sofortrabatten anstelle nachträglich vergüteter Rabatte verloren hatte.
(22) OGEFREM war im Jahr 1980 als eine "Einrichtung zur Verwaltung der zairischen Frachten" gegründet worden. OGEFREM nahm seine Tätigkeit im Jahr 1983 auf.
In den Jahren 1984 und 1985 forderten die CMB (Compagnie maritime belge) und andere europäische Schiffahrtsgesellschaften die belgische, die niederländische und die deutsche Regierung sowie die Kommission auf, gemeinsam mit den Behörden verschiedener afrikanischer Staaten, darunter Zaire, zu intervenieren, um dem System der Frachtzuteilung durch Frachtämter ein Ende zu bereiten.
Mit Schreiben vom 29. August 1985 wies die CMB OGEFREM darauf hin, daß die drei betroffenen Regierungen mit der CMEAOC (siehe oben Randnummer 19) Gespräche aufgenommen hätten, um die einseitigen Kontrollmaßnahmen und die damit verbundenen Zahlungen, die mit dem UNCTAD-Verhaltenskodex nicht vereinbar waren, zu beenden. CMB teilte OGEFREM in diesem Brief mit, daß die belgische Regierung sie vor der Anwendung ausländischen Rechts betreffend den internationalen Seeverkehr in Belgien gewarnt hatte.
OGEFREM antwortete CMB am 4. September 1985, daß die drei betroffenen Regierungen und die CMEAOC am 3. Juli 1985 übereingekommen seien, ein System der Cargoreservierung zu errichten. OGEFREM hoffte, daß die CMB sich zwischenzeitlich weiter an das bestehende System halten würde, wie sie es in der zweiten Hälfte des Jahres 1984 getan hatte.
(23) Im Dezember 1985 beschloß die Banque du Zaïre, künftig jedem zairischen Verlader Devisen bereitzustellen, der ein Schiffahrtsunternehmen in Anspruch nimmt, das "seine Kaution gestellt und seine Frachtraten vorher mit OGEFREM abgestimmt hat". Damit wurde der amtliche Vermerk "Verladung in CEWAL-Schiff", mit dem gemäß dem genannten Rundschreiben Devisendokumente zu versehen waren, hinfällig (siehe Anhang III).
(24) Wie aus der in Randnummer 21 erwähnten Unterlage vom 25. August 1988 hervorgeht, hat CEWAL angesichts dieser neuen Lage im Dezember 1985 nach Konsultierung mit OGEFREM ein Kooperationsabkommen geschlossen.
Artikel 1
dieses Abkommens lautet:
"L'OGEFREM, tenant compte des prérogatives légales lui confiées, et la Conférence CEWAL veilleront à ce que l'ensemble des marchandises à transporter dans le cadre du champ d'action de la Conférence CEWAL soit confié aux armements membres de cette conférence maritime. Avec l'accord explicite des deux parties concernées, des dérogations pourront être accordées".
Nach Artikel 2 dieses Abkommens tragen "OGEFREM und das Sekretariat der CEWAL-Konferenz Sorge für die Kontrolle des Verkehrs von und/oder nach Zaire und von den Häfen aus, die im Fahrgebiet der CEWAL-Konferenz liegen". Die Zweiseitigkeit dieses Abkommens wird durch Artikel 11, wonach jede Partei das Abkommen mit einjähriger Kündigungsfrist beenden kann, bekräftigt.
(25) Entgegen Artikel 1 des Abkommens gab OGEFREM ohne Zustimmung von CEWAL einem Konferenz-Aussenseiter eine Zusage für 2 % des zairischen Frachtaufkommens (damit blieben CEWAL noch 98 %).
(26) Seither hat CEWAL, um - wie zahlreiche Papiere im Besitz der Kommission zeigen - die Tätigkeit des wichtigsten Wettbewerbers der Konferenz im Zaire-Verkehr zu behindern, auf Sitzungen oder im Schriftverkehr (12)
- OGEFREM daran erinnert, daß Artikel 1 des Kooperationsabkommens einzuhalten sei;
- OGEFREM auf die "regelwidrigen" Transporte durch den Aussenseiter aufmerksam gemacht;
- Sanktionen wegen dieser Transporte gefordert.
Im übrigen hat CEWAL für den Fall, daß OGEFREM sich weiterhin weigern sollte, der Konferenz wie im Kooperationsabkommen vorgesehen, die Monopolstellung einzuräumen, die Möglichkeit erwogen,
- das System der nachträglichen Rabatte wiedereinzuführen (13);
- die Zahlung gemäß Artikel 7 des Abkommens einer Überlassungsprovision von [ . . . ] % des Frachtaufkommens an OGEFREM auszusetzen (Protokoll der CEWAL-Sitzung vom 21. September 1989). CEWAL hat OGEFREM angedroht, die Zahlung der in dem Abkommen vorgesehenen Provisionen auszusetzen, wenn OGEFREM sich weiterhin weigern sollte, der Konferenz (gemäß dem unter Randnummer 24 angeführten Kooperationsabkommen) die Monopolstellung einzuräumen (14).
(27) Den Ausführungen unter den Randnummern 20 bis 26 ist zu entnehmen, daß CEWAL an der Ausarbeitung und Durchführung der betreffenden Maßnahmen im Verkehr zwischen den Nordseehäfen (ohne Vereinigtes Königreich) und Zaire beteiligt war. Die Konferenz wickelt fast den gesamten Aussenhandel zwischen Zaire und Kontinental-Nordeuropa ab. Folgende Maßnahmen wurden hierzu getroffen:
- anfänglich wurden als Gegenleistung für die Sofortrabattregelung von den Währungsbehörden Vorschriften erlassen, wonach nur Verlader Devisen erhalten, die auf die Konferenz-Dienste zurückgreifen;
- anschließend erhielt die Konferenz durch ein Abkommen mit OGEFREM grundsätzlich die Befugnis, keinen Wettbewerb auf ihrem Markt zu dulden (Artikel 1), sowie Befugnisse zur Kontrolle des Frachtaufkommens (Artikel 2).
2. Treuevereinbarungen
(28) Die CEWAL-Konferenz schloß Treuevereinbarungen mit den Verladern, die ihre Dienste zwischen Nordeuropa und Zaire in Anspruch nehmen. Die wichtigsten Klauseln dieser Verträge (von der Konferenz entworfener Mustervertrag) lassen sich wie folgt zusammenfassen:
1. der Verlader führt der Konferenz seine gesamte in deren Gebiet zu befördernde Fracht einschließlich fob-Lieferungen zu;
2. er erhält einen Sofortrabatt von 12,5 %;
3. die Konferenzmitglieder verpflichten sich, "to make space available for the goods of the Shippers within normal limits as may be ascertained from previous shipments, in proportion with the usual number of sailings and with the tonnage of the ships and having regard to the difficulties of the moment as well as to the provisions, regulations and limitations which may be imposed on them by virtü of a national or international regulation";
4. jede Partei kann den Vertrag jeweils zum 1. Januar und zum 1. Juli innerhalb einer sechsmonatigen Kündigungsfrist straflos beenden.
(29) CEWAL führt eine "schwarze Liste" der Verlader, die - auch für geringfügige Mengen - mit der einzigen unabhängigen Reederei im Konferenzgebiet zusammenarbeiten. Diese Verlader erhalten von CEWAL keine Treuerabatte (15) und auch nicht ihre üblichen Leistungen (16).
3. Absprachen unter Konferenzen
(30) Aus den Unterlagen der Akte geht hervor, daß zwischen CEWAL, COWAC und UKWAL seit mehreren Jahren Absprachen bestanden, die die Verpflichtung enthielten, nicht im Gebiet einer anderen Konferenz als Aussenseiter aufzutreten. Es fanden Verhandlungen über eine Aufteilung der "strittigen Gebiete" (Verkehr zwischen Zaire und der spanisch-portugiesischen Atlantikküste) statt.
(31) Wie man dem Schriftverkehr zwischen den betroffenen Konferenzen ferner entnehmen kann, ist es äusserst selten, daß ein Konferenzmitglied in das "Gebiet" einer anderen Konferenz eindringt. Auf den Protest der einen Seite erwidert die andere Seite dann mit Beschwichtigungen und der Versicherung der Konferenz des "Eindringlings", daß solche Vorkommnisse sich nicht wiederholen würden (17). In keinem Fall wurde im Schiffsverkehr je an die Gebietsaufteilung unter den Konferenzen gerührt.
4. Kampfschiffe
(32) Aus den Unterlagen im Besitz der Kommission geht hervor, daß die CEWAL-Konferenz im Verkehr mit Zaire ständig sogenannte "Kampfschiffe" eingesetzt hat, um Aussenseiter abzudrängen.
Gegen den letzten im Verkehr zwischen den europäischen Nordseehäfen (ohne Vereinigtes Königreich) noch tätigen Aussenseiter wurde zumindest in der Zeit von Frühjahr 1988 bis Herbst 1989, als die Kommission Nachprüfungen am Sitz von CEWAL vornahm, nach folgendem Schema vorgegangen (18):
- das Sekretariat der Konferenz meldete den Mitgliedern die nächsten geplanten Abfahrten des Aussenseiters, die Art der Ladung und, soweit bekannt, die Namen der Verlader;
- das "Special Fighting Committee" wurde in der Regel alle zwei Monate einberufen, um zu bestimmen, welche CEWAL-Schiffe Kampftarife, die unter den üblichen Konferenztarifen lagen, anbieten sollten. Diese Schiffe fuhren zur gleichen Zeit oder kurz vorher bzw. nachher wie das Schiff des Konferenz-Aussenseiters;
- die vom Konferenz-Frachttarif abweichenden "Kampftarife" wurden einvernehmlich gemäß dem Preisangebot des Aussenseiters festgesetzt (19);
- die dadurch entstehenden Verluste wurden auf alle Mitglieder der Konferenz umgelegt.
Es ist folgendes zu bemerken:
- allein in der Zeit vom 28. Mai bis 12. September 1988 hat CEWAL 23 Kampfschiffe für eine Fracht von schätzungsweise [ . . . ] Tonnen eingesetzt. Diese Fracht ist zu vergleichen mit derjenigen, die der Konferenz-Aussenseiter in der gleichen Zeit beförderte von [ . . . ] Tonnen sowie mit der von CEWAL im Jahr 1988 von insgesamt [ . . . ] Tonnen nach Zaire beförderten Fracht;
- wegen der Höhe der Kosten stellen die Konferenzmitglieder sich wiederholt die Frage nach der Wirksamkeit dieses Vorgehens (und haben auf OGEFREM Druck ausgeuebt, um die Tätigkeit des Aussenseiters zu "kontrollieren"). Hierzu seien folgende Aussagen zitiert:
- "One member suggests at this point to cut out the fighting actions altogether for a certain period, until the end of the year for instance, and then asseß the situation again.
Another member suggests to stop the yoyo-system presently used, and to adjust some container rates to 'markt levels' instead.
This point of view is not shared by other members, who state that the final result will only be that the Conference and G & C will still carry their containers, but at a lower/reduced freight (rate)" (Fighting Committee 18. 5. 1989).
- "The Committee is informed that the latest Matadi call advertised by G & C Africa Line with their 'marine Coral' of 14/11, has been cancelled. One member got this confirmed just before the meeting. The ensuing question is of course, if this is the result of the fighting actions instigated by the Special Fighting Committee or caused by the CEWAL intervention with OGEFREM" (Fighting Committee 15. 11. 1988).
- "The members note that the schedule of G & C Africa Line is at present far from being regular and that instead of a pretty regular monthly schedule, it now shows, since the fourth quarter of 1988, two-monthly sailings instead: this change has begun since the direct discussions between CEWAL and OGEFREM (Antwerp) during their monthly meetings have been taken up" (Fighting Committee 20. 1. 1989).
II. RECHTLICHE WÜRDIGUNG ABSCHNITT I ARTIKEL 85: VEREINBARUNGEN ZWISCHEN MITGLIEDERN VERSCHIEDENER LINIENKONFERENZEN IM AFRIKA-VERKEHR 1. Artikel 85 Absatz 1
a) Zweck und Wirkung der Vereinbarungen - relevanter Markt
(33) Die CEWAL-Linienkonferenz stellt eine Vereinbarung zwischen Unternehmen im Sinne von Artikel 85 EWG-Vertrag dar. Das gleiche gilt für die Linienkonferenzen COWAC und UKWAL. Aus dem in der Fußnote 1 angeführten, in Randnummer 31 erwähnten Briefverkehr geht hervor, daß zwischen den drei Konferenzen Vereinbarungen bestanden. Die Vereinbarungen zwischen Linienkonferenzen, denen zufolge jedes ihrer Mitglieder davon absieht, als selbständige Reederei ( "Aussenseiter") in der Tätigkeitszone der beiden anderen zu operieren, sind Vereinbarungen im Sinne des Artikels 85.
(34) Um den Zweck und die Auwirkungen dieser Vereinbarungen zu ermitteln, die den Wettbewerb zwischen Mitgliedern unterschiedlicher Linienkonferenzen ausserhalb ihrer Verkehrsgebiete, d. h. als "Aussenseiter" im Verkehr der jeweils anderen Konferenzen betreffen, sind zuerst die Märkte zu untersuchen, die von den Tätigkeiten der Konferenzen im Verkehr von der europäischen Atlantikküste nach West- und Zentralafrika erfasst werden.
(35) Die von den Tätigkeiten von COWAC, UKWAL und CEWAL erfassten Märkte sind die Liniendienste zwischen den von den drei Konferenzen jeweils bedienten Häfen der Gemeinschaft (mit Ausnahme der Mittelmeerhäfen) und der westafrikanischen Küste von Mauretanien bis Angola (siehe Randnummer 1).
(36) Auf diesen Linienverkehr entfällt ein erheblicher Teil des gesamten zwischen den vorerwähnten Häfen getätigten Seehandels; der verbliebende Teil wird im Trampverkehr abgewickelt. Der von den Trampdiensten auf die Linienreedereien ausgehende Wettbewerbsdruck ist jedoch nur auf bestimmte Güter beschränkt. Für den überwiegenden Anteil der Frachten lässt sich grundsätzlich feststellen, daß der Trampverkehr nicht an die Stelle des Linienverkehrs treten kann (siehe Randnummern 9-12).
(37) Aus den vorstehenden Ausführungen erhellt, daß die Mitglieder der Konferenzen CEWAL, COWAC und UKWAL Verkehrsaufteilungsvereinbarungen geschlossen haben, mit denen gebündelte Schifffahrtsstrecken voneinander abgeschottet werden, indem Mitgliedern einer Konferenz untersagt wird, die Häfen des Verkehrsgebiets einer anderen Konferenz anzulaufen, es sei denn, sie erlangen im Rahmen eines langwierigen und ungewissen Verfahrens den Beitritt zu einer zweiten Konferenz. So darf ein Schiff nur zwischen Hamburg, Rotterdam, Antwerpen und Le Havre und den von COWAC bedienten afrikanischen Häfen verkehren, wenn seine Reederei COWAC-Mitglied ist; es darf von diesen Häfen aus Häfen in Zaire und Angola nur anlaufen, wenn sein Eigner CEWAL-Mitglied ist, und es darf nur einen britischen Hafen anlaufen, wenn die Reederei der Konferenz UKWAL angehört. Desgleichen kann ein für Togo bestimmter Container mit Herkunftshafen auf dem europäischen Festland als Konferenzfracht nur auf ein COWAC-Schiff geladen werden, weil die Konferenz-Regeln folgendes vorschreiben:
- ein z. B. von Harwich abfahrendes UKWAL-Schiff darf keinen Festlandshafen anlaufen (es sei denn, die Reederei ist ebenfalls Mitglied von CEWAL bzw. COWAC);
- ein CEWAL-Schiff, das von einem Hafen auf dem Kontinent abfährt, darf nur für Bestimmungshäfen in Zaire oder Angola beladen werden (es sei denn, die Reederei ist ebenfalls Mitglied von COWAC).
(38) Die Vereinbarungen zwischen den Mitgliedern der Konferenzen COWAC, UKWAL und CEWAL enthalten Wettbewerbsverbote für die Mitglieder dieser Konferenzen als Aussenseiter in den Verkehrsgebieten der jeweils anderen Konferenz. Sie bezwecken und bewirken eine erhebliche Behinderung, Beschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes, indem sie eine Aufteilung der europäischen Atlantikküste in mehrere voneinander getrennte, einen oder mehrere Mitgliedstaaten einbeziehende Verkehrsgebiete im Widerspruch zu Artikel 85 Absatz 1 Buchstabe c) bezwecken und bewirken. Die Vereinbarungen bewirken ausserdem eine Beschränkung im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 Buchstabe b) des Verkehrsleistungsangebots für die Verlader in den einzelnen Konferenzgebieten.
b) Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(39) Es liegt eine erhebliche Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten vor, wenn Reedereien aus der Gemeinschaft und aus dritten Ländern im Nordseeverkehr mittels dieser Vereinbarungen übereinkommen, nur bestimmte Häfen der Gemeinschaft anzulaufen, wodurch Schranken im Handel zwischen den Mitgliedstaaten willkürlich errichtet werden.
(40) Dieser Wettbewerbsverzicht der Reedereien beeinflusst auch den Wettbewerb zwischen den erwähnten Häfen der Gemeinschaft, indem er deren jeweiliges Einzugsgebiet und die Tätigkeiten in diesem Gebiet verändert, was eine Störung der Verkehrsströme innerhalb des Gemeinsamen Marktes bewirkt (siehe sechster Erwägunsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86).
2. Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86
(41) Die Vereinbarungen zwischen den Konferenzteilnehmern sind keine technischen Absprachen im Sinne von Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86, da sie ausschließlich kommerziellen Zwecken dienen, weshalb sie nicht auf der Grundlage des genannten Artikels vom Verbot des Artikels 85 Absatz 1 EWG-Vertrag freigestellt werden können.
3. Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86
(42) Derartige Vereinbarungen zwischen Linienkonferenzen bezwecken und bewirken somit die Aufteilung der Märkte und die Beschränkung des Dienstleistungsangebots im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 Buchstaben b) und c), indem sie den Zugang zu den Häfen von der Zugehörigkeit zur jeweiligen Linienkonferenz abhängig machen.
Sie erfuellen auch nicht die Voraussetzungen für eine Freistellung nach Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86, da sie nicht die Festsetzung gemeinsamer oder einheitlicher Preise zwischen den Konferenzen zum Ziel haben.
Sie entsprechen in den einzelnen geographischen Gebieten Vereinbarungen zwischen Mitgliedern und Nichtmitgliedern und bezwecken die Ausschaltung des Wettbewerbs durch letztere.
Auf diese Vereinbarungen ist Artikel 3 der genannten Verordnung somit nicht anwendbar.
4. Artikel 85 Absatz 3 - Einzelfreistellung
(43) Die Vereinbarungen zwischen den Mitgliedern von CEWAL, COWAC und UKWAL tragen nicht zur Verbesserung des Leistungsangebots im Linienschiffahrtsverkehr bei und erbringen auch keine sonstigen wirtschaftlichen oder technischen Vorteile, sondern dienen ausschließlich der Ausschaltung des von anderen Schiffahrtsunternehmen ausgehenden Aussenseiterwettbewerbs.
(44) Sie erbringen auch den Verbrauchern keinerlei Vorteile, sondern verringern im Gegenteil die Auswahlmöglichkeiten der Linienschiffahrtsverlader.
(45) Die Vereinbarungen sind weder für die Verwirklichung der Nutzwirkungen von Schiffahrtskonferenzen noch der Ziele unerläßlich, für die eine Gruppenfreistellung zugunsten der Linienkonferenzen ausgesprochen wurde.
(46) Schließlich verschaffen die Vereinbarungen den Konferenzen CEWAL, COWAC und UKWAL die Möglichkeit, den Wettbewerb für einen wesentlichen Teil der verschiedenen voneinander abgeschotteten Märkte auszuschalten.
(47) Die Kommission hält deshalb die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 85 Absatz 3 EWG-Vertrag in diesem Fall für nicht erfuellt.
ABSCHNITT II ARTIKEL 86 EWG-VERTRAG (48) Gemäß Artikel 86 ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und verboten die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen, soweit dies dazu führen kann, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
A. Anwendbarkeit von Artikel 86 auf Schifffahrtskonferenzen (49) Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 sieht bei Mißbrauch einer beherrschenden Stellung durch Linienkonferenzen die Möglichkeit der Zurücknahme der Gruppenfreistellung vor. Ausserdem hat das erstinstanzliche Gericht der Europäischen Gemeinschaften die Linienkonferenzen als Beispiele für Vereinbarungen zwischen von einander unabhängigen Wirtschaftseinheiten angeführt, die wirtschaftliche Bindungen herbeiführen, mit denen diese Einheiten gemeinsam eine beherrschende Stellung gegenüber den übrigen Marktteilnehmern erlangen können (20). Bei der Vereinbarung zwischen den Mitgliedern von CEWAL handelt es sich um eine Vereinbarung dieser Art.
(50) Die Tatsache, daß bestimmte Tätigkeitsbereiche von CEWAL gruppenweise freigestellt sind, steht einer Anwendung von Artikel 86 auf andere Tätigkeiten der Konferenz nicht im Wege (21).
(51) Die in CEWAL zusammengeschlossenen Reedereien sind Unternehmen im Sinne von Artikel 86 EWG-Vertrag und haben gemeinsam ihre marktbeherrschende Stellung auf die unter den Randnummern 63-91 beschriebenen drei Arten mißbräuchlich ausgeuebt.
B. Der relevante Markt - Dienstleistungsmarkt
(52) Wie unter den Randnummern 8-12 dargelegt, besteht der zugrunde zu legende Dienstleistungsmarkt aus den Seeverkehrs-Liniendiensten.
- Räumlich relevanter Markt
(53) In der Rechtssache Ahmed Säed (22) hat der Gerichtshof befunden, daß für die Anwendung von Artikel 86 EWG-Vertrag im Luftverkehrssektor eine einzelne Flugstrecke als der Markt gelten kann, auf dem die beherrschende Stellung eines Beförderungsunternehmens ausgeuebt werden kann, wenn andere Beförderungsmöglichkeiten kaum an deren Stelle treten können. Diese Überlegung lässt sich auch auf eine Schiffahrtsstrecke oder ein Schifffahrtsstreckenbündel anwenden, sofern die verschiedenen Häfen substituierbar sind.
(54) Auf die nordwesteuropäischen Häfen entfielen im Schiffsverkehr zwischen Nordeuropa und Zaire folgende Beförderungsmengen:
i) Häfen Nordeuropas (von Skandinavien bis Antwerpen-Zeebrugge)
Im Jahr 1988 hat CEWAL von diesen Häfen aus im Nord/Süd-Verkehr [ . . . ] Tonnen und im Süd/Nord-Verkehr [ . . . ] Tonnen befördert.
ii) Französische Nordsee-, Kanal- und Atlantikhäfen (Verkehrsgebiet von COWAC-Süd) (23)
Insbesondere die Häfen Dünkirchen, Le Havre und Roün stellen für die Verlader im Zaire-Verkehr sinnvolle Alternativen zu den Häfen Antwerpen oder Rotterdam dar (24). In bezug auf den Verkehr Frankreich-Zaire (sofern dieser ausschließlich auf dem Seeweg erfolgt) sind folgende Frachtdienste auszunehmen:
- Trampverkehr, bei dem es sich um einen anderen Dienstleistungsmarkt handelt,
- MEWAC-Transporte, einer in einem anderen Verkehr tätigen Konferenz und
- die Transporte der Mitglieder von COWAC-Süd, die ebenfalls CEWAL-Mitglieder sind und deshalb nicht als Wettbewerber dieser Konferenz angesehen werden können,
so daß sich mit rund [ . . . ] Tonnen (25) Nord-Süd-Richtung ein nur unerheblicher Übertrag von 10 % des Verkehrs des CEWAL-Gebiets ergibt.
Ferner hat CEWAL in seinem Jahresgeschäftsbericht angegeben, daß für den Verkehr von COWAC-Süd nach Zaire besondere Vereinbarungen zwischen beiden Konferenzen gelten, die aber nicht näher erläutert werden (siehe Randnummer 30).
Unter diesen Umständen lässt sich feststellen, daß von den französischen Häfen nur ein unbedeutender Wettbewerbsdruck auf den CEWAL-Verkehr von und nach Zaire ausgeht.
iii) Britische Häfen (UKWAL-Gebiet)
Diese Häfen sind für die Verlader des Festlands nur in sehr geringem Masse austauschbar, da deren Nutzung relativ kostenaufwendige Umladungen voraussetzt.
(55) Wie unter Randnummer 30 dargelegt, haben die drei Konferenzen ausserdem Vereinbarungen untereinander geschlossen, mit denen sich jedes ihrer Mitglieder verpflichtet, nicht als Aussenseiter im Verkehrsgebiet der anderen Konferenzen tätig zu werden, was zu einer Abschottung der einzelnen Verkehrsgebiete führt.
(56) Aufgrund dieses Sachverhalts und insbesondere des Fehlens eines spürbaren Wettbewerbs durch andere Seeschiffverbindungen kann man die von CEWAL-Mitgliedern zwischen Zaire und den nordeuropäischen Häfen befahrenen Strecken insgesamt als einen gesonderten Markt ansehen (26).
C. Beherrschende Stellung von CEWAL (57) Der Frachtverkehr zwischen den nordeuropäischen Häfen von Skandinavien bis Antwerpen-Zeebrugge mit Bestimmung Zaire ist insgesamt CEWAL vorbehalten, da dieser Konferenz in Artikel 1 des OGEFREM-CEWAL-Abkommens von 1985 die gesamte Fracht auf dieser Strecke zugeteilt wurde, wobei Annahmen nur mit Zustimmung beider Unterzeichner erteilt werden können. Trotz des von CEWAL eingelegten Einspruchs soll OGEFREM einen Frachtanteil von 2 % den unabhängigen italienischen und belgischen Reedereien Grimaldi und Cobelfret (G & C) eingeräumt haben. Nach den Angaben von CEWAL wird dieser Anteil häufig überschritten, was auch von G & C in bestimmten Grenzen zugegeben wird.
Die von CEWAL angegebenen Frachtmengen betrugen 1987 ungefähr 90 % des Marktes. 1989 beliefen sie sich auf [ . . . ] % und 1991 auf [ . . . ] %, nachdem einige der gemäß Artikel 86 EWG-Vertrag festgestellten Verstösse abgestellt worden waren.
(58) Selbst wenn man auch die von COWAC-Süd im Zaire-Verkehr beförderten Mengen berücksichtigt (siehe Randnummer 54 ii)), ergibt sich für CEWAL in diesem Verkehr immer noch ein Marktanteil von mehr ab 70 %.
(59) Neben diesem sehr hohen Marktanteil, der ohnehin eine Vermutung für das Vorliegen einer marktbeherrschenden Stellung begründet (27), lässt sich die Marktmacht von CEWAL noch aus folgendem ablesen:
- dem Marktanteil von CEWAL, der wesentlich höher ist als der Anteil ihres wichtigsten Wettbewerbers (28);
- den CEWAL aus dem Abkommen mit OGEFREM entstehenden Vorteilen, selbst wenn dieses von OGEFREM frei ausgelegt worden ist;
- dem Streckennetz, der Flottenkapazität und der Häufigkeit der Fahrten, die im Vergleich zu den diesbezueglichen Leistungen des wichtigsten Wettbewerbers zu sehen sind;
- den Erfahrungen, die CEWAL sich über mehrere Jahrzehnte in diesem Verkehr erworben hat, und dem Einflußbereich, den es in Zaire aufbauen konnte.
(60) Aufgrund dieser Gegebenheiten ist CEWAL in der Lage, unabhängig von seinen Wettbewerbern und seinen Kunden zu handeln, ohne daraus Nachteile erleiden zu müssen. Ausserdem ist CEWAL ein Handelspartner, den kein Exporteur oder Importeur im Seeschiffsverkehr mit Zaire umgehen kann.
(61) Hieraus hat die Kommission den Schluß gezogen, daß CEWAL über eine beherrschende Stellung im Sinne von Artikel 86 auf ihren Schiffahrtsstrecken zwischen Nordeuropa und Zaire verfügt. Angesichts der Tatsache, daß ihre Mitglieder durch ein Konferenzabkommen aneinander gebunden sind, welches unter ihnen sehr enge Bindungen herstellt, was z. B. durch die Anwendung eines gemeinsamen Tarifs zum Ausdruck kommt, wird diese beherrschende Stellung gemeinsam ausgeuebt.
D. Mißbrauch der beherrschenden Stellung (62) CEWAL hat unter Anwendung der folgenden drei nachstehend untersuchten Einsatzmittel ihre beherrschende Stellung mißbraucht, um ihren Hauptwettbewerber G & C auszuschalten.
1. Das Abkommen CEWAL-OGEFREM
a) Mißbräuchliches Verhalten
(63) Es ist ein anerkannter Grundsatz, daß Verhaltensweisen beherrschender Unternehmen, die gegen die Aufrechterhaltung des auf dem Markt bestehenden Masses an Wettbewerb oder die Entfaltung des Wettbewerbs gerichtet sind, Mißbräuche im Sinne von Artikel 86 darstellen (29).
(64) Nach Auffassung der Kommission hat CEWAL ihre beherrschende Stellung im Sinne der Randnummer 63 mißbräuchlich ausgenutzt, indem sie an der Durchführung des Abkommens mit OGEFREM aktiv mitgewirkt und wiederholt auf die strenge Einhaltung dieses Abkommens gedrungen hat, um die Ausschaltung ihres einzigen Wettbewerbers in diesem Verkehr zu erwirken.
(65) Die beherrschende Stellung von CEWAL, die darin zum Ausdruck kommt, daß diese Linienkonferenz die überwiegende Mehrheit des Aussenhandels von Zaire mit dem festländischen Nordeuropa abwickelt, wurde im Prinzip durch das Abkommen mit OGEFREM verstärkt, indem die bereits sehr starke Stellung von CEWAL durch die Verleihung des ausschließlichen Rechts für diesen Verkehr aufgrund von Artikel 1 des Abkommens gefestigt wurde.
(66) Um sich diese bevorzugte Stellung zu sichern, hat CEWAL wiederholt Druck auf OGEFREM im Hinblick auf die Einhaltung des Abkommens ausgeuebt, um dadurch die Ausschaltung ihres Hauptwettbewerbers zu erreichen (30).
(67) Diese Einstufung der Verhaltensweisen von CEWAL als mißbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung wird durch die Entschließung des ÖCD-Rates aus dem Jahre 1987 über die gemeinsamen Grundlagen für eine Seeverkehrspolitik und die Liberalisierung im Seeschiffsverkehr (31) bestätigt.
In Anhang II dieser Empfehlung mit dem Titel "Guidelines concerning Competition policy as applied to Liner Shipping" Abschnitt B) "Specific practices of Conferences and Conference members which can be generally considered desirable or undesirable" Ziffer ii) "Specific practices with relation to lines outside the Conference" steht:
"Possible practices in which conferences might indulge with regard to non-conference lines, which could be regarded as abuse of their dominant position, include:
a) ( . . .)
b) The deliberate conclusion of agreements with governmental or quasi-governmental authorities which have the effect of restricting competition by the exclusion of non-member lines from participation in the trade or of placing them at a substantial disadvantage vis-à-vis conference lines.
c) ( . . .)".
b) Anwendbarkeit von Artikel 86
(68) Es wurde von CEWAL-Mitgliedern geltend gemacht, daß Artikel 86 auf die beanstandeten Vorgehensweisen nicht anwendbar sei, da diese allein aus von staatlichen Behörden auferlegten Verpflichtungen herrührten. Es ist deshalb angezeigt, die vorstehend geschilderten Vorgänge in den allgemeineren Rahmen der behördlichen Vorschriften zu rücken, die für die Seeschiffahrt zwischen der Gemeinschaft und Zaire gelten.
i) Der UNCTAD-Verhaltenskodex
(69) Artikel 2 des UNCTAD-Verhaltenskodex für Linienkonferenzen, der die Aufteilung der Frachten behandelt, sieht lediglich vor, daß die Konferenzmitglieder des Herkunfts- und des Bestimmungslandes einen gleich hohen Zugang zu den von der Konferenz beförderten Frachten erhalten und daß die Schiffe unter Flagge eine dritten Landes einen angemessenen Anteil an der Beförderung dieser Frachten in der Grössenordnung von 20 % eingeräumt bekommen. Dieser Artikel sieht weder die Bildung neuer Konferenzen noch die Aufteilung der von den Reedern (Konferenzmitgliedern und Nichtmitgliedern) in einem Verkehr insgesamt beförderten Fracht noch gar den Ausschluß von Aussenseitern vor. Folglich ergeben sich aus dem UNCTAD-Verhaltenskodex für CEWAL - sofern dieser von den betreffenden Mitgliedstaaten ratifiziert wurde - Verpflichtungen lediglich in bezug auf die der Konferenz zustehenden Frachten.
ii) Das Abkommen zwischen OGEFREM und CEWAL und die nationalen Bestimmungen
(70) Das unter Randnummer 24 erwähnte Abkommen zwischen OGEFREM und CEWAL kann nicht als eine nationale Vorschrift eingestuft werden, die CEWAL eine Vorgehensweise der beanstandeten Art auferlegen könnte. Wie aus der Bezeichnung und dem Inhalt dieses Abkommens hervorgeht, handelt es sich hierbei nicht um eine staatliche Vorschrift, sondern um eine Vereinbarung, die den Unterzeichnern Verpflichtungen hinsichtlich der Steuerung des betreffenden Verkehrs auferlegt und ihnen die Kündigung innerhalb einer bestimmten Frist freistellt. Die Vereinbarung wurde jedenfalls von CEWAL akzeptiert, die bei OGEFREM nachdrücklich auf deren Einhaltung gedrungen hat, um die Ausschaltung ihres wichtigsten Wettbewerbers zu erreichen.
(71) Ferner ist hervorzuheben, daß die Bestimmungen von Zaire den Konferenzmitgliedern nicht auferlegen, Systeme zu errichten, deren Aufgabe es ist, die Frachten zu den eigenen Schiffen zu leiten und unabhängige Reedereien vom Frachtverkehr auszuschließen.
(72) Hieraus ergibt sich, daß die Vereinbarung und das Bestehen von CEWAL auf deren Einhaltung nicht das Ergebnis von Verpflichtungen sind, die von staatlichen Behörden auferlegt wurden.
2. Kampfschiffe
(73) Wie unter Randnummer 32 dargestellt hat CEWAL zumindest zwischen Mai 1988 und November 1989 auf den Einsatz von "Kampfschiffen" zurückgegriffen, der ein weiteres Mittel des Vorhabens war, den Hauptwettbewerber im Verkehr zwischen der Nordsee (mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs) und Zaire auszuschalten. Als Kampfschiffe wurden CEWAL-Schiffe verwendet, deren Abfahrt sich den Abfahrten von G & C-Schiffen am meisten näherte und die die Fracht zu "Kampfpreisen" beförderten. Diese von den üblichen CEWAL-Tarifen abweichenden Kampfpreise wurden nicht nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten (d. h. gemäß den Kosten), sondern in gleicher Höhe oder unterhalb der von G & C angebotenen Preise festgesetzt, wobei die daraus entstehenden Einnahmeverluste auf sämtliche CEWAL-Mitglieder umgelegt wurden.
Die Umlage der mit dem Einsatz von Kampfschiffen verbundenen Einnahmeverluste wurde von den CEWAL-Mitgliedern im Grundsatz anerkannt (32).
(74) Der Einsatz von Kampfschiffen wird in der Schifffahrtsliteratur wie folgt beschrieben:
"A }fighting ship' is a vessel placed on berth by the conference to sail in competition with a non-conference carrier. The }fighting ship' would be scheduled to sail on the same day as the }interlopers' vessel, or several }fighting ships' would bracket the outsider's sailings. The }fighting ship' would call at the same ports as the non-conference competitor, and it would charge the same or lower rates as the outsider even if such rates were well below the conference tariff. Financial losses of the }fighting vessel' would be dsributed over the several members of the conference, who would each suffer proportionately much leß than the one outside lines; furthermore, the conference members would often have the advantage of obtaining higher rates on their other sailings" (33).
Angesichts der Häufigkeit der Abfahrten von CEWAL-Schiffen war der Einsatz von Kampfschiffen ohne Änderung der Fahrtenpläne möglich (34).
(75) Die für Linienkonferenzen weltweit geltenden Rechtsvorschriften ahnden den Einsatz von Kampfschiffen seit der Gründung der Linienkonferenzen im 19. Jahrhundert besonders streng.
(76) Ein im Jahr 1914 in den Vereinigten Staaten zur Überprüfung der Schiffahrtskonferenzen eingesetzter Ausschuß kam zu dem Ergebnis, daß der Einsatz von Kampfschiffen verboten werden sollte (35). Der amerikanische Shipping Act von 1916 enthielt denn auch ein ausdrückliches Verbot des Einsatzes von Kampfschiffen, das auch in dem neuen Shipping Act von 1984 beibehalten wurde (36).
(77) Der UNCTAD-Verhaltenskodex für Linienkonferenzen sieht in Artikel 18 folgendes vor:
"Members of a conference shall not use fighting ships in the conference trade for the purpose of excluding, preventing or reducing competition by driving a shipping line not a member of the conference out of the said trade".
(78) In Anhang II Abschnitt B Ziffer ii) Buchstabe a) ihrer unter Randnummer 67 dieser Entscheidung erwähnten Empfehlung stuft die ÖCD diesen Einsatz als einen zu untersagenden Mißbrauch einer beherrschenden Stellung mit folgenden Worten ein:
"Possible practices in which conferences might indulge with regard to non-conference lines, which could be regarded as abuse of their dominant position, include:
a) The use of fighting ships or similar means to forestall a non-conference line in obtaining cargo.
b) (. . .)
c) (. . .)".
(79) Der Begriff der Kampfschiffe und die daraus zu ziehenden Folgerungen waren in der Schiffahrtswelt somit wohlbekannt. Die Verwendung dieses Begriffs durch CEWAL in zahlreichen Unterlagen, die sich im Besitz der Kommission befinden, und die Gründung des "Special Fighting Committee" innerhalb von CEWAL verdeutlichen die eindeutige Absicht, auf diese wettbewerbswidrige Verhaltensweise zurückzugreifen.
(80) Es ist in diesem Zusammenhang zu unterscheiden zwischen einem abgestimmten Beschluß mehrerer in einer Linienkonferenz zusammengeschlossener Unternehmer zur Festsetzung eines Sonderpreises im Rahmen eines Planes zur Ausschaltung eines Wettbewerbers und dem von der Kommission und dem Gerichtshof bereits untersuchten Fall von extrem niedrigen Preisen, die von einem einseitig handelnden, einzelnen Unternehmen festgesetzt werden, bei dem eine Trennungslinie zwischen Vernichtungspreisen und einem scharfen Wettbewerb zu ziehen war (37),
In dem zweiten Fall hat die Kommission Kriterien auf der Grundlage der Herstellungskosten des betreffenden Unternehmens aufgestellt; im ersteren Fall, um den es sich hier handelt, entsteht der Mißbrauch aus der Absicht mehrerer Unternehmen, einen ungewöhnlich niedrigen Preis festzusetzen, um damit einen Wettbewerber auszuschalten.
(81) Eine derartige Handlungsweise von Unternehmen in gemeinsamer marktbeherrschender Stellung, wie sie von den CEWAL-Mitgliedern an den Tag gelegt wurde, ist nicht hinnehmbar. Der Gerichtshof hat als Mißbrauch einer beherrschenden Stellung eingestuft, wenn Unternehmen auf Verhaltensweisen zurückgreifen, die von den üblichen Mitteln des Leistungswettbewerbs abweichen (38). Dies ist bei den Kampfschiffen um so mehr der Fall, als die Konferenzmitglieder an die Einhaltung des gemeinsamen CEWAL-Tarifs gebunden sind. Indem die Mitglieder von CEWAL durch den Einsatz der Kampfschiffe ihren Hauptwettbewerber auszuschalten trachteten, haben sie ihre beherrschende Stellung gemeinsam mißbraucht.
(82) CEWAL hat behauptet, daß ihre Mitglieder durch den Einsatz der Kampfschiffe keine Einnahmen eingebüsst, sondern lediglich weniger als bei der Anwendung der normalen Sätze eingenommen hätten. Abgesehen davon, daß die Ausführungen der Konferenzmitglieder im Protokoll der Sitzungen des "Fighting Committee" offensichtlich im Widerspruch zu dieser Behauptung stehen, bleibt hervorzuheben, daß der Ausgleich der niedrigeren "Kampftarife" durch die von der Konferenz auf den anderen Fahrten angewandten "normalen" Sätze an sich schon eine wettbewerbswidrige Verhaltensweise darstellt, die zur Ausschaltung eines Unternehmens vom Markt führen kann, das vielleicht ebenso leistungsstark wie die Konferenzteilnehmer ist, aber aufgrund seiner geringeren Finanzmöglichkeiten nicht dem Wettbewerbsdruck standhalten kann, der von dem abgestimmten und mißbräuchlichen Vorgehen einer in einer Konferenz zusammengeschlossenen mächtigen Vereinigung von Reedern ausgeht. Selbst wenn die Behauptungen von CEWAL zutreffen sollten, wäre ihnen lediglich zu entnehmen, daß die "normalen" Frachtsätze der Konferenz weit oberhalb der Kosten ihrer Mitglieder angesetzt sind, was wiederum auf einen schwachen Wettbewerb in diesem Markt schließen lässt.
(83) Ausserdem werden durch die Festsetzung von Kampfpreisen zu niedrigeren Sätzen als dem Konferenztarif, der eingehalten werden muß, um in den Genuß der Gruppenfreistellung zu gelangen, auch die Verlader benachteiligt, die zu einem von der Abfahrtszeit der G & C-Schiffe weit entfernten Zeitpunkt verladen und für die Beförderung ihrer Fracht den normalen und damit höheren Konferenztarif bezahlen müssen, worin ebenfalls der Mißbrauch einer marktbeherrschenden Stellung im Sinne von Artikel 86 Buchstabe c) zum Ausdruck kommt. Gegenüber den Verladern werden somit unterschiedliche Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen angewandt, wobei diejenigen Verkehrsnutzer, die die höchsten Sätze zu entrichten haben, einen Wettbewerbsnachteil erleiden.
3. Treueabmachungen
(84) Die von CEWAL den Verladern für die Erlangung von Treuerabatten auferlegten Bedingungen stellen im vorliegenden Fall im Hinblick auf die beiden unten beschriebenen zusammentreffenden Umstände ebenfalls einen Mißbrauch einer marktbeherrschenden Stellung dar. Angesichts des auf CEWAL entfallenden Frachtaufkommens können die regelmässig im Zaire-Verkehr tätigen Verlader nur ausnahmsweise auf unabhängige Reedereien zurückgreifen und müssen für den überwiegenden Teil ihrer Ladungen die Dienste von CEWAL in Anspruch nehmen.
(85) Wenn man unter diesen Voraussetzungen den Verladern Rabatte nur unter der Bedingung anbietet, daß sie ihre Fracht vollständig (einschließlich der fob-Ladungen, die sich damit der Kontrolle der Exporteure entziehen) der Konferenz anvertrauen, erlegt man einseitig eine Treueabmachung auf, mit der die Freiheit der Verkehrsnutzer und damit der Wettbewerb im Seeschiffsverkehr eingeschränkt und die aussenstehende Reederei in ihren Möglichkeiten eingeengt wird, ihre Tätigkeiten auf Dauer zu sichern. Ein solches Verhalten läuft auch darauf hinaus, gegenüber den Handelspartnern von CEWAL, d. h. den Verladern, unterschiedliche Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen anzuwenden und ihnen damit einen Wettbewerbsnachteil im Sinne von Artikel 86 Buchstabe c) zuzufügen (39).
(86) CEWAL hat nach Auffassung der Kommission ihre beherrschende Stellung mißbraucht, indem sie in den Treueabmachungen unangemessene, d. h. über die in Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 vorgesehenen Bestimmungen hinausgehende Verpflichtungen den Verladern auferlegt hat, die keine wirkliche Ausweichmöglichkeit hatten. Das gleiche gilt für die Verwendung der unter Randnummer 29 erwähnten schwarzen Listen, mit denen die den Verladern mit den Treueabmachungen auferlegten Verpflichtungen noch durch Sanktionen hinsichtlich des Angebots und der Qualität der Dienstleistung verschärft wurden.
(87) Selbst wenn die Treueabmachungen von CEWAL und die Verwendung der schwarzen Listen durch Artikel 6 der genannten Verordnung gruppenweise freigestellt wären, stuende dies der Anwendung von Artikel 86 des Vertrages auf die Vereinbarung nicht entgegen (40).
Da CEWAL hinsichtlich der Treueabmachungen insgesamt mißbräuchlich vorgegangen ist, kann eine Gruppenfreistellung zur Vermeidung der Anwendung von Artikel 86 nicht in Betracht gezogen werden.
(88) CEWAL hat in diesem Zusammenhang behauptet, daß der in den Treueabmachungen vorgesehene Rabatt von 12,5 % sämtlichen Verladern ohne Unterscheidung angeboten worden sei. Diese Aussage steht im Widerspruch zur Verwendung von schwarzen Listen und zur Fortführung von Abmachungen, die nur im Fall ihrer Änderung oder Beendigung ausser Kraft treten (41).
(89) Schließlich hat CEWAL im Hinblick auf alle von der Kommission als mißbräuchlich beanstandeten Verhaltensweisen geltend gemacht, daß diese erfolglos geblieben seien, weshalb Artikel 86 EWG-Vertrag, mit dem ein versuchter Mißbrauch nicht bestraft werden dürfe, unanwendbar sei.
(90) Hierauf ist zu erwidern, daß der Artikel 86 bei einer derartigen Auslegung seinen Sinn verlöre, der insbesondere bezweckt, den Erfolg von mißbräuchlichen Verhaltensweisen zu verhindern. Ausserdem steht fest, daß durch diese Verhaltensweisen von CEWAL die aussenstehende Reederei zumindest hinsichtlich der Häufigkeit ihres Frachtdienstes in Mitleidenschaft gezogen wurde (siehe Randnummer 32).
(91) In einer Reihe von Punkten entsprechen die von CEWAL mit Verkehrsnutzern vereinbarten Treueabmachungen ausserdem insofern nicht den Voraussetzungen von Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86, als:
- sie weder die Rechte der Verkehrsnutzer, noch die Verpflichtungen der Konferenzmitglieder erwähnen. Insbesondere sind nicht die Voraussetzungen genannt, unter denen die Verkehrsnutzer von ihrer Treuepflicht insbesonders gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b) Ziffer ii) entbunden werden können;
- sie kein Verzeichnis der vom Geltungsbereich der Treueabmachung ausgenommenen Ladungen enthalten und
- die Frist zur Kündigung der Abmachung die in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a) vorgesehene Zeit von sechs Monaten übersteigt, da die Abmachung im Gegensatz zu dieser Bestimmung nicht jederzeit gekündigt werden kann.
Unter diesen Umständen hält die Kommission es für erforderlich, eine Empfehlung gemäß Artikel 7 Absatz 1 derselben Verordnung an die Mitglieder von CEWAL zu richten, die Bestimmungen ihrer Treueabmachungen so zu ändern, daß sie insoweit mit Artikel 5 Absatz 2 vereinbar sind.
E. Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten (92) Eine Linienkonferenz wie CEWAL, die aus in verschiedenen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft niedergelassenen Reedereien besteht und internationale Linien-Seeverkehrdienste von Häfen verschiedener Mitgliedstaaten aus durchführt, kann den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne des sechsten Erwägungsgrundes der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 beeinträchtigen, wenn:
". . . sich Wettbewerbsbeschränkungen oder mißbräuchliche Verhaltensweisen auf grenzueberschreitende Beförderungen auf dem Seeweg von oder nach Häfen der Gemeinschaft oder zwischen Häfen innerhalb der Gemeinschaft beziehen. Derartige Beschränkungen oder Mißbräuche sind geeignet, durch Änderung der jeweiligen Einzugsgebiete einerseits den Wettbewerb zwischen Häfen verschiedener Mitgliedstaaten und andererseits die Tätigkeiten innerhalb dieser Einzugsgebiete zu beeinträchtigen und so die Verkehrsströme innerhalb des Gemeinsamen Marktes zu stören".
(93) Ausserdem hat der Gerichtshof klargestellt, daß eine Vereinbarung zwischen Unternehmen als Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels anzusehen ist, wenn die Vereinbarung insgesamt und nicht jede ihrer einzelnen Bestimmungen diesen Handel beeinträchtigt (42).
(94) Diese Erwägung lässt sich auf die Verhaltensweisen der Mitglieder einer den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigenden Linienkonferenz übertragen, die auf die Benachteiligung einer von zwei der Konferenz nicht angeschlossenen und von mehreren Häfen der Gemeinschaft im Afrikaverkehr tätigen Reedereien abzielen.
(95) Die beanstandeten Verhaltensweisen bezwecken und bewirken ferner die Einschränkung der Beförderungsmöglichkeiten für die in verschiedenen Mitgliedstaaten des Verkehrsgebiets von CEWAL tätigen Verlader, wobei deren Frachten den CEWAL-Mitgliedern zugeleitet und damit die normalen Handelsströme innerhalb des Gemeinsamen Marktes gestört werden.
(96) Angesichts der Tatsache, daß
- der Handelsverkehr zwischen der Gemeinschaft und West- und Zentralafrika fast ausschließlich über den Seeweg abgewickelt wird,
- mit Ausnahme bestimmter Arten von Gütern (Erze, Erdölerzeugnisse, Düngemittel, Stahl, Zucker, Malz, Salz) der überwiegende Teil des Seetransports mit Linienschiffen erfolgt und
- CEWAL den grössten Teil des Linienverkehrs zwischen der Gemeinschaft und Zaire kontrolliert,
stellt der unter den Randnummern 52 bis 56 beschriebene relevante Markt einen erheblichen Teil des Gemeinsamen Marktes dar.
ABSCHNITT III VORGEHEN DER KOMMISSION A. Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86: Abstellung von Zuwiderhandlungen
(97) Gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 kann die Kommission, wenn sie einen Verstoß gegen Artikel 85 Absatz 1 oder gegen Artikel 86 EWG-Vertrag feststellt, die beteiligten Unternehmen und Unternehmensvereinigungen durch Entscheidung verpflichten, die festgestellte Zuwiderhandlung abzustellen.
Die Kommission sieht sich aufgrund dieser Bestimmungen verpflichtet, die beteiligten Unternehmen mit dieser Entscheidung zu veranlassen, die in den Randnummern 30 und 31 beschriebenen Vereinbarungen und die in den Randnummern 20 bis 29 und 32 dargelegten Verhaltensweisen unverzueglich zu beenden.
Die Gruppenfreistellung bleibt in dem Masse bestehen, wie ein wirksamer Wettbewerb auf dem relevanten Markt durch die Änderung derjenigen Konferenzvorschriften, mit denen der Zugang zum Frachtverkehr auf unzulässige Weise eingeschränkt wird, von den beteiligten Unternehmen wiederhergestellt wird. Die Kommission wird die Einhaltung dieser Bedingung überwachen und behält sich im Fall der Nichteinhaltung vor, CEWAL den Vorteil der Gruppenfreistellung zu einem späteren Zeitpunkt zu entziehen.
B. Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86: Geldbussen (98) Gemäß Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 kann die Kommission durch Entscheidung gegen Unternehmen oder Unternehmensvereinbarungen Geldbussen festsetzen, wenn sie vorsätzlich oder fahrlässig gegen Artikel 85 Absatz 1 oder gegen Artikel 86 EWG-Vertrag verstossen.
(99) Die Kommission sieht sich verpflichtet, gemäß dem genannten Artikel eine Geldbusse gegen die Mitglieder von CEWAL festzusetzen, weil sie mit den unter den Randnummern 20 bis 27 (Abmachung mit OGEFREM), 28 und 29 (schwarze Listen und mit Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 unvereinbare Treueabmachungen) sowie 32 (Kampfschiffe) beschriebenen Verhaltensweisen gegen Artikel 86 verstossen haben.
(100) Sie beabsichtigt hingegen nicht die Festsetzung von Geldbussen wegen der von Mitgliedern der Konferenzen CEWAL, COWAC und UKWAL begangenen Verstösse gegen Artikel 85 Absatz 1, die in den Randnummern 30 und 31 beschrieben sind, weil die Möglichkeit einer falschen Einschätzung der Rechtslage, deren Klärung die vorliegende Entscheidung insbesondere bezweckt, nicht ausgeschlossen werden kann.
(101) Bei der Festsetzung die Höhe der Geldbusse, die den Mitgliedern von CEWAL auferlegt wird, hat die Kommission folgende Aspekte berücksichtigt:
a) Art der Zuwiderhandlungen
(102) Es handelt sich bei den in dieser Entscheidung festgestellten Verstössen gegen Artikel 86 um besonders schwerwiegende Vertragsverletzungen, die es CEWAL ermöglicht haben, ein Beinahemonopol im Linienfrachtverkehr mit Zaire zu errichten. Diese Zuwiderhandlungen haben ausserdem dazu geführt, daß die Schaffung des Binnenmarktes durch die Abschottung der betroffenen Schiffahrtsstrecken beeinträchtigt und die Reedereien einiger Mitgliedstaaten gegenüber ihren Wettbewerbern in anderen Mitgliedstaaten bevorzugt wurden.
b) Vorsätzlichkeit
(103) Dem Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 sind eingehende Konsultationen mit den Vertretern der Reedereien vorausgegangen. Abgesehen von dem Grundsatz, daß Unwissenheit nicht vor Strafe schützt, können die Mitglieder von CEWAL sich daher nicht darauf berufen, daß sie sich in einer Rechtsunsicherheit hinsichtlich ihrer Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht befunden hätten. Ausserdem ist, wie unter den Randnummern 67, 77, 78 und 79 dargelegt, zu bedenken, daß
- von der ÖCD die Verhaltensweisen im Zusammenhang mit dem OGEFREM-Abkommen als Mißbrauch einer beherrschenden Stellung einer Linienkonferenz eingestuft wurden und
- der Einsatz von Kampfschiffen durch die internationalen Seerechtsgesetze über Linienkonferenzen und insbesondere den Verhaltenskondex der UNCTAD für den Linienfrachtverkehr untersagt ist.
Unter diesen Voraussetzungen kann man von der Vorsätzlichkeit der begangenen Zuwiderhandlungen ausgehen.
c) Verhalten der Unternehmen
(104) Die Beschwerdeführer haben die Mitglieder von CEWAL seit 1987 auf deren Verpflichtungen aufgrund der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln hingewiesen. Es muß betont werden, daß weder nach der Vorlage der Beschwerden noch nach den Auskunftsersuchen der Kommission die Mitglieder von CEWAL ihre Verhaltensweisen in irgendeiner Weise geändert haben. Erst nach den am Sitz von CEWAL durchgeführten Nachprüfungen will CEWAL einige seiner Vorgehensweisen geändert haben.
d) Art und Wert der beförderten Güter
(105) Diese Zuwiderhandlungen haben sich auf den betreffenden Linienfrachtverkehr ausgewirkt und damit unmittelbar die Bedingungen beeinflusst, unter denen die Güter mit Ausnahme der im Trampverkehr beförderten Grundstoffe zwischen der Nordsee und Zaire befördert werden.
(106) Es wird allgemein davon ausgegangen, daß die Frachtraten mit 4 bis 12 % auf den Umfang der im Schiffslinienverkehr beförderten Güter durchschlagen; dieser Effekt könnte bei Gütern einer mittleren oder geringen Wertschöpfung, die einen wesentlichen Teil der zwischen Europa und Afrika beförderten Fracht ausmachen (43), höher anzusetzen sein.
(107) Es kann nicht genau ermittelt werden, welchen Marktanteil CEWAL und ihre Mitglieder ohne diese Vereinbarungen und Verhaltensweisen hätten erzielen können. Es steht jedoch fest, daß ihre derzeitigen Marktanteile teilweise ein Ergebnis der in dieser Entscheidung beschriebenen Vorgehensweisen und nicht ihrer alleinigen Wettbewerbskraft sind.
(108) Nur dank diesen Vereinbarungen und Verhaltensweisen konnte CEWAL in seinem Verkehrsgebiet einen so hohen Marktanteil aufbauen, der im Vergleich zu anderen Afrika-Strecken zu sehen ist, wo die Anteile der Linienkonferenzen teilweise unter 60 % liegen. Ein ähnlicher Abstand lässt sich für die Preise feststellen. Durch ihre Marktmacht konnten die CEWAL-Mitglieder die Frachtraten auf einer künstlichen, offenbar weit oberhalb ihrer Kosten liegenden Höhe halten, was man den Ausführungen von CEWAL hinsichtlich der Kampfpreise entnehmen kann (siehe Randnummer 76).
e) Einbeziehung
(109) Die wichtigste Auswirkung dieser Praktiken bestand in der Festigung der Vormachtstellung der Gruppe CMB (die ausser der CMB seit 1. Januar 1988, beziehungsweise seit 1. April 1990, auch die Reedereien Dafra Lines und Wörmann Linie umfasst). In dem betreffenden Verkehr befördern die Reedereien der Gruppe CMB gegenwärtig auf ihren Schiffen rund [ . . .] % der Frachten der Konferenz (unter Nutzung der "Rechte" der Compagnie Maritime Zaïroise (CMZ), die selbst zur Zeit über keine Schiffe verfügt). Seit dem Zeitpunkt der Zuwiderhandlungen stellte die CMB sowohl den Präsidenten als auch den Generalsekretär von CEWAL. Ausserdem befindet sich das CEWAL-Sekretariat in den Büroräumen von CMB.
(110) Die Verantwortlichkeit von CMB wiegt demnach besonders schwer und wird noch dadurch verschärft, daß die Gruppe einen wesentlich höheren Frachtanteil als die nicht unmittelbar von ihr kontrollierten Partner in der Konferenz befördert, weshalb sich ihre Handlungen auf den Markt besonders spürbar auswirken.
(111) Hinsichtlich CMZ ist festzustellen, daß dieser staatlichen Reederei von CEWAL zwar ein Frachtanteil von 40 % zugewiesen wurde, daß sie aber zur Zeit nicht über eigene Transportmittel verfügt und ihre "Rechte" den CEWAL-Mitgliedern übertragen hat.
Die CMZ war schwerwiegenden Problemen ausgesetzt, die ihren Fortbestand als Reederei in Frage stellten. Die blosse Abtretung von Frachtrechten (was gegenwärtig die einzige Geschäftstätigkeit von CMZ darstellt) kann nicht als eigentliches Reedereigeschäft gelten und ist vielmehr als eine Abgabe der frachtführenden Reedereien einzustufen.
Ausserdem konnte die CMZ, allgemein betrachtet, aus dem Vorgehen von CEWAL keinen Vorteil für ihre Entwicklung als Reederei des regelmässigen Liniendienstes ziehen, wie aus ihren gegenwärtigen tiefgreifenden finanziellen Schwierigkeiten ersichtlich ist.
(112) Es wäre deshalb nicht angebracht, auch gegen CMZ Geldbussen festzusetzen, mit denen lediglich die Stellung dieser Reederei noch weiter geschwächt würde.
(113) Auch hinsichtlich der Unternehmen Angonave (Angola) und Portline (Portugal), die im Verkehr zwischen Portugal und Angola tätig sind, ist es nicht angebracht, Geldbussen wegen Zuwiderhandlungen festzusetzen, die im Verkehr zwischen der Nordsee und Zaire begangen wurden.
(114) In bezug auf die übrigen Reedereien, die Mitglieder von CEWAL sind, ist folgendes festzustellen: Die Reederei SWAL hat seit 1984 ihre Frachtrechte, die ihr innerhalb von CEWAL zustanden, an Nedlloyd verkauft. Da sie daher nicht wirklich an den festgestellten Verstössen teilgenommen hat, ist es nicht angezeigt, ihr gegenüber eine Geldbusse festzusetzen.
Was den niederländischen Reeder Nedlloyd betrifft, ist zum einen seine im Verhältnis zu den Reedereien der Gruppe CMB unbedeutende Rolle in CEWAL, und zum anderen sein sehr viel geringerer Frachtanteil als der besagter Reedereien zu berücksichtigen.
f) Dauer der Zuwiderhandlungen
(115) Die für die Zuwiderhandlung im Zusammenhang mit dem OGEFREM-Abkommen in Betracht zu ziehende Zeitspanne dauert mindestens vom 1. Juli 1987, dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86, bis zur Gegenwart, da dieses Abkommen von CEWAL nie gekündigt worden ist. Hinsichtlich der Kampfschiffe sind für die Berechnung der Geldbussen die Vorgehensweisen der Unternehmen zwischen Mai 1988 und November 1989 gemäß Randnummer 73 dieser Entscheidung zugrunde zu legen. In bezug auf die unrechtmässigen Treueabmachungen mit ihren schwarzen Listen ist hierfür die Zeitspanne vom 1. Juli 1987 bis zum November 1989 zugrunde zu legen.
g) Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 auf Vertragsverletzungen
(116) Diese Entscheidung ist einer der ersten Fälle der Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 mit Festsetzung einer Geldbusse wegen Verletzung des Artikels 86 EWG-Vertrag. In solchen Fällen erlegt sich die Kommission üblicherweise Zurückhaltung bei der Festsetzung der Höhe des Bußgeldbetrages auf, um der Möglichkeit Rechnung tragen zu können, daß die betreffenden Unternehmen über ihre Verpflichtungen in bezug auf die gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln nicht vollständig unterrichtet gewesen sein oder das Ausmaß der Zuwiderhandlungen unterschätzt haben könnten.
(117) Dies ist in diesem Fall nicht gegeben, da die Mitglieder von CEWAL, wie bereits erwähnt (Randnummer 116), über die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften vollauf unterrichtet waren. Ausserdem werden einige der mißbräuchlichen Vorgehensweisen von CEWAL in dem UNCTAD-Kodex für Linienkonferenzen, den die Mitglieder einer Konferenz eigentlich kennen sollten und auf den im dritten Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 Bezug genommen wird, ausdrücklich verurteilt.
(118) Den Mitgliedern von CEWAL war die Tatsache durchaus bekannt, daß die den Linienkonferenzen nach umfangreichen Konsultationen aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 gewährte Gruppenfreistellung die Ausschaltung des von aussenstehenden Reedereien ausgehenden Wettbewerbs und die Übertragung der Bestimmungen ihrer Vereinbarungen auf den gesamten Linienverkehr der Konferenz ausschließt.
(119) Es ist unter diesen Umständen nicht zu vertreten, gegenüber den CEWAL-Mitgliedern aufgrund der erstmaligen Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 auf den Fall einer Vertragsverletzung besondere Milde walten zu lassen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Linienkonferenzen CEWAL, COWAC und UKWAL und ihre in der Liste in Anhang I aufgeführten Mitglieder haben gegen Artikel 85 Absatz 1 EWG-Vertrag verstossen, indem sie durch Vereinbarungen von Wettbewerbsverboten, denen zufolge sie davon absahen, als aussenstehende Reedereien ( "Aussenseiter") im Verkehrsgebiet der jeweils anderen Konferenzen tätig zu werden, den Frachtverkehr zwischen Nordeuropa und Westafrika untereinander räumlich aufgeteilt haben.
Artikel 2
Im Hinblick auf die Ausschaltung des wichtigsten unabhängigen Wettbewerbs in dem betreffenden Frachtverkehr haben die Mitgliedsreedereien von CEWAL ihre gemeinsame beherrschende Stellung mißbraucht, indem sie:
- an der Durchführung der vorerwähnten Kooperationsvereinbarung mit OGEFREM teilgenommen und wiederholt durch verschiedene Maßnahmen auf dessen strikte Einhaltung gedrungen haben,
- ihre Preise in Abweichung vom geltenden Frachttarif geändert haben, um für Schiffe, die am selben Tag oder in zeitlicher Nähe dazu ausliefen, gemeinsame Preise anbieten zu können, die den Preisen des ausserhalb der Konferenz stehenden Anbieters entsprachen oder niedriger lagen (Maßnahme, die als "Kampfschiffeinsatz" bezeichnet wird), und
- hundertprozentige Treuevereinbarungen (auch in bezug auf fob-Waren) geschlossen haben, die über das von Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 erlaubte Maß hinausgingen und die von der oben beschriebenen Verwendung schwarzer Listen "unzuverlässiger" Verlader begleitet wurden.
Artikel 3
Die von dieser Entscheidung betroffenen Unternehmen haben die in Artikel 1 genannte Zuwiderhandlung abzustellen.
Die Mitgliedsunternehmen von CEWAL haben ausserdem die in Artikel 2 aufgeführten Zuwiderhandlungen abzustellen.
Artikel 4
Die von dieser Entscheidung betroffenen Unternehmen haben sich in Zukunft jeglicher Vereinbarung oder aufeinander abgestimmten Verhaltensweise zu enthalten, die denselben oder einen ähnlichen Zweck verfolgen oder dieselben oder ähnliche Auswirkungen haben, wie die in Artikel 1 beschriebenen Vereinbarungen oder Verhaltensweisen.
Artikel 5
Den Mitgliedern von CEWAL wird empfohlen, die Bestimmungen in ihren Treueabmachungen so abzuändern, daß sie mit Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 vereinbar sind.
Artikel 6
Gegen die von dieser Entscheidung betroffenen Mitgliedsunternehmen von CEWAL werden mit Ausnahme der Reedereien Compagnie Maritime Zaïroise (CMZ), Angonave, Portline und Scandinavien West Africa Lines (SWAL) Geldbussen wegen der in Artikel 2 festgestellten Verstösse festgesetzt.
Diese Geldbussen betragen:
- Compagnie Maritime Belge: 9,6 Millionen (neun Millionen sechshunderttausend) ECU,
- Dafra Line: 200 000 (zweihunderttausend) ECU,
- Nedlloyd Lijnen BV: 100 000 (hunderttausend) ECU,
- Deutsche Afrika Linien-Wörmann Linie: 200 000 (zweihunderttausend) ECU.
Artikel 7
Die Geldbussen sind innerhalb einer Frist von drei Monaten ab dem Tag der Bekanntgabe dieser Entscheidung in Ecu auf das Konto der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Nr. 310-0933000-43, Bank Bruxelles-Lambert, Rond-Point Robert Schuman 5, B-1040Brüssel, einzuzahlen.
Nach Ablauf der genannten Frist werden auf den Betrag dieser Geldbussen Zinsen zu dem Satz fällig, den der Europäische Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit in seinen Ecu-Geschäften am ersten Arbeitstag des Monats des Erlasses dieser Entscheidung berechnet, zuzueglich 31 / 2 %, entsprechend 13,25 %.
Artikel 8
Diese Entscheidung ist an die Linienkonferenzen und ihre in Anhang I aufgeführten Mitglieder gerichtet. Sie ist ein vollstreckbarer Titel nach Artikel 192 EWG-Vertrag.
Brüssel, den 23. Dezember 1992