РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 януари 2007 година
относно държавна помощ C 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004), приведена в действие от Република Италия за субсидирана покупка на цифрови декодери
(нотифицирано под номер C(2006) 6634)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2007/374/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2 от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква a) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно разпоредбите, цитирани по-горе (1),
и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 11 май 2004 г. компанията Centro Europa 7 s.r.l. (наричана по-нататък „Europa 7“) подаде жалба във връзка с държавна помощ срещу член 4, параграф 1 oт Закон № 350 oт 24 декември 2003 г. (Финансов закон за 2004 г.). С писмо от 10 февруари 2005 г. жалбоподателят предостави допълнителна информация и мнение, според които италианското правителство е рефинансирало мярката по член 1, параграф 211 oт Закон № 311/2004 (Финансов закон за 2005 г.). Жалбоподателят призова Комисията да започне официална процедура по разследване. На 3 май 2005 г. компанията Sky Italia s.r.l. (наричана по-нататък „Sky Italia“) също подаде жалба срещу цитираните два члена. На 22 юни 2005 г. се проведе среща между Комисията и Sky Italia. На 31 август 2005 г. Sky Italia представи допълнителна информация относно измененията на закона от 3 май 2004 г.„Нормативна уредба и принципи, регламентиращи учредяването на система за радиоразпръскване и RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a, оторизиращи правителството да издаде консолидиран акт за радиоразпръскването“ (известен като Закон Gasparri), който регулира телевизионния отрасъл в Италия. Накрая, на 31 октомври 2005 г. Sky Italia поиска от Комисията - до приемане на решение - да нареди на италианското правителство да преустанови мярката съгласно член 11, параграф 1 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 88 от Договора за ЕО (2).
(2)
С писма от 13 октомври 2004 г., 21 април 2005 г. и 15 юли 2005 г. Комисията представи искания за информация на италианското правителство. Информацията беше предоставена на 5 ноември 2004 г., 13 май 2005 г. и 12 септември 2005 г. след малко удължаване на крайния срок. Беше проведена и среща между Комисията и Италия на 6 юни 2005 г.
(3)
С писма от 20 септември 2005 г. и 16 ноември 2005 г. Италия информира Комисията за намерението си да не удължава схемата под същата форма.
(4)
С писмо от 21 декември 2005 г. Комисията информира Италия, че е взела решение за започване на официална процедура по разследване, установена в член 88, параграф 2 oт Договора за ЕО, по отношение на въпросната помощ (наричано по-нататък „решение за започване на процедурата“). Решението на Комисията да започне процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си за въпросната мярка.
(5)
След удължаване на крайния срок Италия отговори с писмо от 13 февруари 2006 г. на искането за представяне на мнения, направено в решението за започване на процедурата. Комисията получи мнения и от следните заинтересовани страни: Национална федерация на електронните и електротехническите компании (ANIE) с писмо от 19 юни 2006 г., Europa 7 с писмо от 19 юни 2006 г., Асоциация на европейските сателитни оператори (ESOA) с писмо от 20 юни 2006 г., Mediaset S.p.A. с писмо от 20 юни 2006 г., RAI-Radiotelevisione Italiana с писмо от 23 юни 2006 г. и Sky Italia с писмо от 26 юни. С писмо от 12 юли 2006 г. Комисията изпрати тези забележки на Италия. Италия не изпрати мнение по тези забележки.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
II.A ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(6)
Предмет на официалната процедура по разследване са член 4, параграф 1 oт Закон № 350/2003 (Финансов закон за 2004 г.), правителственият указ от 30 декември 2003 г. за субсидия за цифрова наземна телевизия и за широколентов интернет достъп, съгласно член 4, параграфи 1 и 2 oт Закон № 350 oт 24 декември 2003 г. и параграф 211 oт Закон № 311/2004 (Финансов закон за 2005 г.).
(7)
Член 4, параграф 1 oт Финансовия закон за 2004 г. предвижда обществена субсидия от 150 еуро за потребители, които закупуват или наемат приемащо устройство или декодер (наричан по-нататък „декодер“), който има възможност да приема телевизионни сигнали, предавани чрез цифрова наземна технология, и свързаните с това интерактивни услуги, и отпуска общ бюджет от 110 милиона еуро за тази цел. Трябва да се отбележи, че декодерите, които не приемат цифрови наземни сигнали, не са включени в субсидията, дори ако позволяват получаване и използване на интерактивни услуги. Въпросният член постановява, че:
„за 2004 година всеки потребител на радиоразпръсквателна услуга, който е изпълнил задълженията си по отношение на заплащане на съответната абонаментна такса за настоящата година и който купува или наема устройство, което позволява свободно приемане и без разноски за потребителя или за доставчика на съдържание на телевизионни сигнали, предавани чрез цифрова наземна технология (T-DVB/C-DVB), и на съответните интерактивни услуги, има право на обществена субсидия от 150 еуро. Отпускането на субсидията ще бъде в рамките на 110 милиона еуро“.
(8)
Член 4, параграф 4 определя, че: „субсидията за покупка или наем на приемащи устройства, които използват технология C-DVB, ще бъде отпусната само при условие че търговската оферта ясно сочи на потребителя кои са доставчиците на съдържание, с които собствениците на кабелни платформи са договорили срокове и условия за препредаване по кабел на сигнали с използване на цифрова наземна технология“.
(9)
Според Италия, субсидията се отпуска на потребители за покупка или наемане на декодери, които позволяват приемане на некодиран цифров сигнал безплатно за потребителя и за доставчика на съдържание. Отново според Италия приемането на некодиран цифров сигнал означава капацитетът на декодера да осъществява всички интерактивни услуги, предоставяни от оператора за радиоразпръскване. По същество това означава, че декодерът трябва да позволява осъществяване на некодирани интерактивни дейности (т.е. той трябва не само да е интерактивен, но и да позволява оперативна съвместимост). Такива са декодерите с отворен стандарт за интерфейса за приложни програми (API), за който Multimedia Home Platform (MHP) е почти единственият пример.
(10)
Параграф 211 oт Финансовия закон за 2005 г. рефинансира мярката със същата граница на разходите от 110 милиона еуро, но със субсидия за един декодер в размер на 70 еуро. Въпросната схема спря да се прилага на 1 декември 2005 г.
(11)
Мярката работеше успешно поради две причини. Вероятно около 2 милиона италианци са закупили субсидирани декодери. Тези цифри представляват 50 % oт декодерите, продадени до месец ноември 2005 г. Другите 50 % бяха закупени от потребители без субсидията, въпреки че декодерите бяха от вида, отговарящ на условията за отпускането ѝ. Благодарение на икономиите от мащаба при производството, получени в резултат на това увеличено търсене, потребителската цена на интерактивни декодери също падна от 300/350 еуро до около 150 еуро.
(12)
През 2006 г. двете въпросни мерки бяха последвани от друга подобна мярка по член 1, параграф 572 oт Закон № 266/2005 oт 23 декември 2005 г. (Финансов закон за 2006 г.). Той предвижда субсидия от 90 еуро за всеки закупен декодер в Сардиния и Вале д'Аоста между 1 и 31 декември 2005 г. и субсидия от 70 еуро за всеки декодер (4), закупен от 1 януари 2006 г. нататък.
(13)
В сравнение с мерките за 2004/2005 г. Финансовият закон за 2006 г. пряко обвързва субсидията с оперативната съвместимост на декодерите, без a priori да изключва декодери, които не са наземни.
(14)
В свое решение от 11 май 2006 г. италианският орган за защита на конкуренцията, AGCM, отхвърли (5) жалба срещу член 1, параграф 572 oт Финансовия закон за 2006 г. В жалбата се твърдеше, че тази мярка облагодетелства компании, свързани със семейството на С. Берлускони. Процедурата беше на основание на Закон № 215 от 20 юли 2004 г. за конфликт на интереси.
II.Б ИСТОРИЯ
II.Б.1 ЖАЛБОПОДАТЕЛИ
(15)
Europa 7 е италианска компания, която има лиценз за аналогово радиоразпръскване от 1999 г. Въпреки това тя все още не е започнала да работи на пазара за аналогово радиоразпръскване, както се твърди, по вина на италианските национални власти, които не са определили честотите за радиоразпръскване, нужни на Europa 7.
(16)
Sky Italia е платена телевизионна компания, която предава чрез сателит, притежаван от News Corporation. Тя беше създадена в резултат на поглъщането от News Corporation на Telepiù S.p.A и Stream S.p.A през 2003 г., сливане, което беше одобрено при поемане на определени задължения (Дело № COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). В резултат на поетите задължения от Sky Italia се изискваше да се откаже от наземните си дейности. Тя не може да действа в Италия като наземен мрежов оператор или като платен наземен телевизионен оператор.
II.Б.2 КОНТЕКСТ
(17)
Въпросната мярка трябва да се разглежда в контекста на цифровизацията на радиоръзпръскването, която оказва влияние върху всички съществуващи в момента платформи за пренос, т.е. кабелни, сателитни и наземни. Цифровото видео радиоразпръскване може да се осъществи чрез наземна мрежа (DVB-T) или чрез сателит (DVB-S), или чрез кабел (DVB-C). Най-голямата полза от цифровизацията е увеличеният капацитет на пренос на всички платформи в резултат на по-ефикасното използване на радиочестотния спектър (6) в сравнение с аналоговото радиоразпръскване. Това се отнася по-специално до наземното телевизионно радиоразпръскване с оглед на ограничения достъп до честотния спектър. Между 2002 и 2005 г. Комисията активно подкрепи цифровизацията на радиоразпръскването, като прие няколко съобщения по този въпрос (7). В тези съобщения Комисията подкрепи и разпространението на така наречените цифрови технологии с „отворени стандарти“, т.е. технологии, които позволяват осъществяване на интерактивни дейности с крайния потребител и оперативна съвместимост посредством отворен API (интерфейс за приложни програми), т.е. възможността различните производители и потребители да осъществяват връзка помежду си чрез една-единствена технология, която може свободно да се използва от всеки един оператор на пазара.
(18)
Гледането на цифрови програми с най-често използваните телевизионни приемници изисква използването на декодер (въпреки че някои от по-съвременните телевизионни приемници разполагат с вграден декодер). На пазара съществуват различни видове цифрови декодери, които могат най-общо да се класифицират по техните основни качества и функции: a) обикновено декодиране на цифрови програми от наземни или сателитни платформи; б) интерактивни (възможност за изпращане на информация до операторите за радиоразпръскване); в) условен достъп (възможност за декодиране на платени телевизионни услуги); г) оперативна съвместимост (възможност за използване на същите декодери за приемане на програми от различни оператори за радиоразпръскване на същата платформа). Оперативната съвместимост може лесно да бъде постигната чрез приемането на отворени стандарти от операторите за радиоразпръскване и посредством използването на съответните отворени интерфейси в декодерите. Алтернативно, оперативната съвместимост би изисквала собствениците на патентовани технологии, които не са отворени, да се съгласят да предоставят достъп до необходимите технически спецификации. По принцип декодерите могат да предлагат различни комбинации от посочените по-горе характеристики; въпреки това на практика най-широко разпространените категории декодери са: a) дистанционни устройства (само декодираща функция); б) патентовани Sky декодери (интерактивни, с условен достъп, но които не са с отворена технология) и в) субсидирани декодери (интерактивни, с условен достъп и отворена технология).
(19)
В Италия има четири платформи за телевизионно радиоразпръскване: (i) сателитна, където са достъпни основните канали за свободно приемане (free-to-air) плюс каналите на Sky Italia, чиито програми могат да бъдат приемани посредством абонамент или посредством договори за платено приемане на определени програми (pay-per-view); (ii) наземна честотна телевизия (8), която към месец декември 2005 г. бе използвана от 6 национални оператори за радиоразпръскване, а именно RAI (свободно приемане), Mediaset (9) (свободно приемане и платено приемане на определени програми), Telecom Italia Media/La 7 (свободно приемане и платено приемане на определени програми), Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC), която притежава Prima TV/DFree, Gruppo l'Espresso и Television Broadcasting Systems (свободно приемане) (10). В допълнение съществуват почти 500 местни оператори за аналогово наземно радиоразпръскване и 78 местни оператори (11) на цифрови телевизии; (iii) кабелна, където функционира Fastweb (свободни и платени услуги); и (iv) X-DSL, където функционират Fastweb и Telecom Italia’s Rosso Alice (свободни и платени услуги).
(20)
Sky Italia е сателитна платена телевизия с почти монополистично положение на италианския пазар за платено телевизионно радиоразпръскване по сателит, но както вече беше посочено, тя не може да работи в Италия като наземен мрежов оператор или като наземен платен телевизионен оператор.
(21)
В Италия почти не съществуват кабелни телевизии, въпреки че Fastweb, която притежава кабелна мрежа и е платен телевизионен оператор, който присъства в няколко големи италиански града, към месец март 2004 г. имаше около 140 000 телевизионни потребители, като използва инфраструктура с оптични влакна и DSL инфраструктура.
(22)
Наземната телевизия продължава да бъде основно средство за гледане на телевизия в Италия, постигнала пазар от около 19 милиона домакинства от общо 22 милиона. Основните играчи са общественият оператор за радиоразпръскване (RAI) с три канала и търговският оператор за радиоразпръскване Mediaset, също с три канала. Двата оператора държат приблизително 85 % oт телевизионната аудитория в Италия. В решение от 11 март 2005 г. италианският орган за гарантиране на комуникациите (Italian Communications Guarantee Authority, AGCOM) подложи на анализ телевизионния пазар на основание Закон № 112/2004 и стигна до заключение, че двата оператора заедно имат господстващо положение на този пазар (12), и им наложи различни задължения (13), за да се запази плурализмът на пазара. Нещо повече, на 27 юни 2006 г. AGCOM уведоми Комисията за определянето на съответните пазари на пазара за наземна аналогова телевизия и за оценката на важна пазарна сила, като заключи, че RAI и Mediaset имат заедно господстващо положение. Но AGCOM не предложи никакви мерки, за да се промени това положение. На 27 юли 2006 г. Комисията изпрати на AGCOM своето мнение съгласно член 7, параграф 3 oт Директива 2002/21/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (14). Комисията се съгласи напълно със заключенията на AGCOM, но поиска един по-задълбочен анализ и покани AGCOM да уведоми за коригиращи мерки в най-кратък срок. Накрая, към настоящия момент Комисията разглежда жалба, в която се твърди, че Закон № 112/04, който урежда преминаването от аналогова към цифрова наземна технология за радиоразпръскване, създава бариери за навлизането на нови лица на пазарите за телевизионни реклами и услуги чрез радиоразпръскване. След като изиска от Италия да представи забележките си по жалбата и поиска от Италия и предприятията, които са засегнати от тези мерки, да предоставят информация, на 19 юли 2006 г. Комисията изпрати официално уведомление до Италия относно нарушението на посочената по-горе Директива 2002/21/EО, Директива 2002/20/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (15), Директива 2002/77/EО на Комисията от 16 септември 2002 г. относно конкуренцията на пазарите на електронни съобщителни мрежи и услуги (16). Италия отговори на 15 септември 2006 г. Впоследствие Комисията получи копие на законопроект за реформиране на италианското законодателство за радиоразпръскване, насочен към разрешаване на проблемите, повдигнати в официалното уведомление. Към настоящия момент Комисията разглежда този законопроект.
(23)
През месец юни 2005 г. общият процент на проникване на цифрова телевизия беше 34,5 % oт домакинствата при общо около 7,3 милиона зрители. Тези цифри включват зрители на цифрова наземна, сателитна и кабелна/ADSL телевизия. 10 % oт домакинствата бяха зрители на цифрова наземна телевизия, а повече от една трета от тях (0,8 милиона) бяха също така и зрители на платени телевизионни програми. (17) Когато това решение се публикува, обаче, се очаква двата вида цифрова телевизия - наземна и сателитна - да са достигнали приблизително равен брой зрители (5 милиона зрители за сателитната телевизия и 4 милиона за цифровата наземна телевизия).
(24)
Навлизането на сателитна телевизия е ограничено - около 16 % oт домакинствата (4,8 милиона) притежаваха параболична атнена към месец юни 2005 г. Около четири пети от тези домакинства са абонати на DTH платформата (сателитна) на Sky Italia, която отчита около 3,3 милиона потребители през месец юни 2005 г. и очаквани 3,9 милиона абонати до края на тази година. Следователно Sky Italia е третият телевизионен оператор в Италия (18).
(25)
За да се пребори с пиратството, към края на 2004 г. Sky започна да кодира сигнала си с така наречената NDS патентована технология. Собственик на тази технология за италианския пазар е филиал на Newscorp group, т.е. компанията-майка на Sky. Този вид технология е патентована, затворена технология, защото за разлика от обикновените декодери с отворен интерфейс, достъпът до NDS декодери изисква предоставяне на достъп до технологията или до определени компоненти на декодерите. Sky отдава под наем на абонатите си декодери, които използват тази затворена технология. Когато взе решение да премине към технологията NDS, Sky подмени всички декодери на абонатите.
(26)
Все пак, операторите за цифрово наземно радиоразпръскване сега използват така наречената отворена технология, т.е. технология с отворени стандарти за интерактивност. Понастоящем това е единствената технология, която позволява едновременното приемане на всички DTT канали само с един декодер - като по този начин се повтаря настоящото положение с аналоговия режим - плюс интерактивност и функции за условен достъп, които позволяват използването на предплатени карти за платено гледане на определени предавания.
(27)
Въпросната мярка за отпускане на помощ се отнася за декодери, които позволяват приемането на цифрови наземни сигнали, при които са осигурени интерактивни услуги. Цифровият режим може да достави повече телевизионни канали, отколкото аналоговия в същата честота. Предимствата от използването на отворени интерфейси бяха обяснени по-горе.
(28)
Италия започна процес на цифровизация със Закон № 66/2001 oт 20 март 2001 г., в който е посочено, че преминаването към цифрово радиоразпръскване трябва да бъде завършено, а аналоговото предаване трябва да се прекрати до месец декември 2006 г. От края на 2003 г. цифровото предаване (T-DVB) се осъществявава наред с аналоговото (така наречената фаза на едновременно предаване). Наредба-закон № 273 oт 22 декември 2005 г. отложи крайния срок за прекратяване на аналоговото радиоразпръскване до 2008 г., а на 30 август 2006 г. министърът на комуникациите Джентилони заяви, че датата за прекратяване ще бъде допълнително отложена до 30 ноември 2012 г. (19)
(29)
Междувременно съгласно Закон № 112/2004, който урежда този отрасъл в Италия, само оператори за радиоръзпръскване, които вече предават посредством аналогова технология, могат да кандидатстват за експериментални цифрови разрешителни и/или за цифрови лицензи. Не съществува формално задължение за аналоговите оператори да освободят честотите - които никога не са били преразпределяни, нито са били предмет на регулирана продажба от Италия - използвани за предаване в аналогов формат след преминаването към цифрово радиоразпръскване. Новите участници могат да стъпят на пазара само като придобият честоти от вече действащите оператори. Към месец декември 2005 г. 7 мултиплекса (честотни блокове, съдържащи една или повече програми) за цифрово наземно радиоръзпръскване бяха лицензирани в Италия. RAI и Mediaset притежават два мултиплекса, докато Telecom Italia/TV International, D-Free и Gruppo l'Espresso притежават по един мултиплекс. По силата на италианския регулаторен режим мрежовите оператори, притежаващи повече от един цифров лиценз, трябва да осигурят достъп до 40 % oт техния честотен диапазон на други, несвързани с тях доставчици на съдържание. През 2006 г., след като придоби инфраструктура и лицензи от съществуващи регионални и местни аналогови оператори, Telecom Italia и мобилният оператор H3G навлязоха на цифровия наземен пазар и започнаха да създават два нови мултиплекса чрез цифровизацията на придобитите мрежи.
(30)
Разликата между операторите за радиоразпръскване и мрежовите оператори не е толкова важна за основните италиански оператори за радиоразпръскване в наземния телевизионен отрасъл, защото RAI, Mediaset, La7 и D-Free притежават филиали за наземно предаване. Трябва да се отбележи, че телевизионният пазар в Италия се характеризира със силна вертикална интеграция между мрежовите оператори и операторите за радиоръзпръскване. Изискваното от закона задължително разделение между първите два вида компании беше въведено от AGCOM едва с Решение 435/01/CONS oт 2001 г. и се отнася само до цифровата телевизия. Мрежовите оператори в сателитния телевизионен отрасъл не са обединени с операторите за радиоразпръскване.
(31)
Що се отнася до покритието на T-DVB - според AGCOM (20) - през 2004 г. повече от 50 % oт населението е било ефективно покрито от най-малко 2 мултиплекса, а 60 % - потенциално покрити от 3 мултиплекса. Пазарната тенденция предполага, че покритието трябва да се увеличи значително. Според Италия 85 % oт домакинствата потенциално могат да бъдат покрити от най-малко 2 мултиплекса след преминаването към цифрово наземно радиоразпръскване. От друга страна, сателитното радиоразпръскване може да покрие фактически 100 % oт населението.
(32)
По отношение на програмите, според Италия, през месец юни 2005 г. 23 национални канали и около 250 местни програми са били предавани свободно на цифрови наземни честоти. Десет от тези национални канали са били разпространявани едновременно с аналогова наземна телевизия (едновременно предаване в аналогов и цифров режим). Били са създадени четири канала специално за цифрово радиоразпръскване; останалите канали са били разпространявани в двоен режим посредством сателитно предаване.
(33)
Както вече беше посочено, телевизионният пазар преди се характеризираше с масовото използване на свободно приемана телевизия в аналогов наземен режим и с предлагана платена сателитна телевизия. Въвеждането на цифрова наземна телевизия и развитието на кабелна и интернет телевизия променят този модел. Например през месец януари 2005 г. Mediaset и Telecom Italia (чрез LA7) започнаха предлагането на платени T-DVB телевизионни услуги за мачовете от първа лига на базата на система за предплатени карти. В същото време TF1 - партньор с 49 % участие в D-Free broadcaster - заяви евентуален интерес в създаването на платени канали на своя T-DVB мултиплекс. Платените телевизионни услуги са възможни със система за предплатени карти чрез използване на цифрова интерактивна технология, която се съдържа в декодерите, които са субсидирани от въпросната мярка.
(34)
Общите приходи от телевизионния пазар през 2005 г. възлизаха на 6 851 милиона еуро, от които около 57 % (3 885 милиона еуро) дойдоха от реклама, а 21 % от платени на RAI лицензионни такси и доставка на платена телевизия (съответно 1 483 милиона и 1 437 милиона). Приходите от платената телевизия възлизаха на 1 199 милиона еуро от абонаментни такси (увеличение от 26,4 % от 2004 г.) и 238 милиона еуро от платени програми (увеличение от 65 % от 2004 г.), един значителен дял, от който (45 милиона еуро) бяха приходи от нови DTT услуги.
II.В ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(35)
В решението за започване на процедурата Комисията отбеляза първо, че описаната мярка вероятно отговаря на всички критерии на член 87, параграф 1 и следователно би могла да се счита за държавна помощ. По-специално, тя прави разлика, от една страна, между операторите за наземно радиоразпръскване и операторите на кабелни мрежи, вече съществуващи на пазара, и, от друга страна, сателитните оператори и други оператори за наземно радиоразпръскване, които не можеха да функционират по това време. Комисията отбеляза, че бенефициерите получават непряко финансово предимство, и поиска от заинтересованите страни да предложат начини за точното определяне на количеството на това предимство.
(36)
Комисията също така изрази съмнения относно съвместимостта на тази помощ с Договора за ЕО. Този случай изглежда не отговаряше нито на изключенията от общата забрана за отпускане на помощ, изброени в член 87, параграф 2, нито на изключението по член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО. Особено проблематичен, по мнението на Комисията, е фактът, че целта, преследвана от Италия - т.е. разпространението на отворени стандарти за цифрова телевизия - беше постигната, причинявайки непропорционално нарушаване на конкуренцията и ненужно нарушаване на принципа на технологичната неутралност.
(37)
Последно, Комисията започна официална процедура по разследване, за да даде възможност на италианското правителство и на заинтересованите страни да представят своите мнения за нейната временна оценка на описаната мярка и да предоставят на Комисията цялата свързана със случая информация.
III. МНЕНИЯ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(38)
Общо казано, и Италия, и Mediaset поддържаха в мненията си, че мярката не представлява помощ и че ако това е помощ, то тя е съвместима с общия пазар. RAI твърди, че е била принудена да действа в границите, наложени от законови задължения, и следователно не би могла да се възползва от мярката. Жалбоподателите и ESOA, обратно, поддържаха мнението си, че мярката представлява неправомерна помощ.
III.A МНЕНИЯ ОТ ИТАЛИЯ, MEDIASET И RAI
(39)
Първо, Италия и Mediaset посочват решението на АGCOM (21), което отхвърля жалби срещу член 1, параграф 572 oт Финансовия закон за 2006 г., т.е. срещу мярката, която замества разглежданата мярка. Жалбоподателят твърди, че член 1, параграф 572 oт Финансовия закон за 2006 г. облагодетелства декодери, които се разпространяват от компании, свързани със семейството на С. Берлускони. Процедурата беше на основание Закона за конфликт на интереси, включваща членове на правителството (22).
(40)
Мненията на Италия, които по-пряко се отнасят до съдържанието на решението за започване на процедурата, са, че мярката не представлява помощ, защото: a) бенефициерите не получават финансово предимство, и б) не съществува нарушаване на конкуренцията. Дори ако представлява помощ, мярката би била съвместима по силата на изключенията в член 87, параграф 2, буква a) и член 87, параграф 3, букви б), в) и г) oт Договора за ЕО. Италия признава, че не съществува помощ за производителите на декодери и че мрежовите оператори и операторите за радиоразпръскване трябва да бъдат поставени на равна нога. Mediaset повдига подобни въпроси, въпреки че на места използва различни аргументи.
III.A.1 МЯРКАТА НЕ Е ПОМОЩ
III.A.1.1 Избирателното предимство не е сигурно
(41)
Италия поддържа мнение, че не съществува разумна гаранция, че бенефициерите трябва да поемат разходите, субсидирани от държавата с въпросната мярка, защото няма доказателства, че бенефициерите са субсидирали закупените от потребителите декодери. Италия настоява, че обратно на решение на Съда по делото Netherlands v Commission (23), цитирано в точка 30 oт решението за започване на процедурата, бенефициерите не са имали дори икономически стимул да субсидират потребителите, защото: a) те вече са на пазара и нямат никакъв интерес да приключат преминаването към цифрово радиоразпръскване, защото в такъв случай ще се изправят пред по-голяма конкуренция, тъй като при цифровата технология потребителите ще имат достъп до много повече конкуренти; б) размерът на пазара на платени програми е твърде малък, за да компенсира една възможна загуба от този вид, и не може да е единствената причина за субсидиране на покупката на декодери от потребителите, като се има предвид делът от приходите от платени програми за 2004 и 2005 г.; в) поставеният краен срок за прекратяване на аналоговото излъчване не е достатъчно изпълним, като се има предвид, че без достатъчен брой потребители не може да се стигне до никакво прекратяване.
(42)
Нещо повече, би било невъзможно да се определи сумата на обществените ресурси, които са прехвърлени към тези бенефициери. В случая на държавна помощ C-25/2004, който беше предмет на Решение 2006/513/EО (24), Комисията изключи T-System от кръга на бенефициерите, защото не беше възможно да се установи съществуването и сумата на прехвърлените ресурси в нейна полза.
(43)
Второ, Mediaset поддържа, че операторите за наземно радиоразпръскване и операторите за сателитно радиоразпръскване не са компании, които могат да бъдат сравнявани, тъй като от операторите за DTT технология се изисква само да постигнат цифровизация и да подпомагат преминаването към цифрова технология в последователните етапи (с едновременно предаване и прекратяване на аналоговото излъчване), а оттам следва, че операторите за наземно радиоразпръскване подлежат на специфични обществени задължения - предвид обезпечаването на достъпност на наземното радиоразпръскване на територията на цяла Италия - както и да използват отворени технологии. Според Mediaset целта на схемата е да се улесни преминаването от аналогово към цифрово радиоразпръскване и да се поощри развитието на отворени стандарти, когато има поставен законов краен срок за задължително преминаване от аналогово към цифрово радиоразпръскване - така наречено цифрово преминаване - като налага обременяващи разходи специално на DTT операторите (разходите за инфраструктура на Mediaset бяха много високи). Нещо повече, Media поддържа мнението, че обратно на изложеното в решението за започване на процедурата, не съществува защита срещу навлизането на нови конкуренти на пазара чрез придобиването на инфраструктура за радиоразпръскване (Mediaset цитира като пример H3G, компания, която навлезе на пазара, като придоби местен оператор за радиоразпръскване), както и че новите участници не трябва да поемат разходите за едновременното предаване.
(44)
По подобен начин и RAI поддържа становището си, че позицията на Комисията не взема под внимание задълженията на RAI като обществен телевизионен оператор за радиоразпръскване, които биха снижили твърдените финансови предимства до нула. Това е така, защото: (i) преминаването може да бъде осъществено от RAI (като се има предвид, че тя е компания за изпълнение на обществена услуга) само ако процентът на разпространение на DTT е равен на този за аналогова телевизия; и (ii) RAI беше длъжна да избере инвестициите в DTT сектора в съответствие със своите законови задължения, а не като следва пазарни критерии, тъй като беше задължена да има два мултиплекса, покриващи най-малко 70 % oт населението до 1 януари 2005 г., при поставена цел за бърза цифровизация, подпомагана при изпълнението на тази цел от субсидирането на декодери. Общите разходи възлязоха на 150 милиона еуро. Като се вземе предвид срокът за цифрово преминаване, фактът, че RAI предава само програми за свободно приемане, малкият брой зрители и невключването на разходите за цифровизация в годишната лицензионна такса за 2004, 2005 и 2006 г., единствените разходи, поемани от RAI, са технологичните разходи (честоти и инфраструктура), разходи, които RAI би трябвало да поема без въпросната субсидия, докато ускоряването на цифровизацията не гарантираше допълнителни приходи.
III.A.1.2 Нарушаване на конкуренцията
(45)
Първо, Италия поддържа становището, че наземните и сателитните оператори не се конкурират на един и същ пазар за платена телевизия, защото те покриват различни пазарни сегменти, а именно телевизия за свободно приемане и платена телевизия. Нещо повече, предложенията за платени програми се появиха едва през втората половина на 2005 г. Разделянето на двата пазара се отнася и за мрежовите оператори, както беше потвърдено от AGCOM в едно от неговите решения (25), в съответствие с решение RAI/Rami d'azienda (26) и проучването на телевизионния отрасъл на органа по конкуренцията (27).
(46)
Освен това стойността на декодера играе незначителна роля в избора на потребителя между двете различни платформи. Липсата на нарушаване на конкуренцията се потвърждава от факта, че през първата половина на 2005 г. абонатите на Sky се увеличиха със 7,4 %.
(47)
Mediaset изтъква подобни доводи, които подкрепят становището, че мярката не е избирателна, защото помощта се отпуска на потребители, а избирателността възниква от търговския избор на Sky да използва технология NDS. Това създава дискриминацията и дава възможност на Sky да наложи абонаментна такса, за да възстанови разходите за декодерите. Ако искат, всички оператори могат да използват технологията, която ги прави подходящи за получаване на въпросната субсидия.
III.A.2 СЪВМЕСТИМОСТ
(48)
Като общ коментар, Италия набляга, че Комисията признава облагите от оперативната съвместимост и че причината сателитните декодери да са изключени от облагата, е, че когато беше въведена помощта, нямаше сателитни декодери, които да предлагат оперативна съвместимост. Нещо повече, като се следва Финансовия закон за 2006 г., който включи сателитните декодери, Sky не промени характеристиките на своите декодери, за да се възползва от субсидията.
III.A.2.1 Член 87, параграф 2, буква a) oт Договора за ЕО
(49)
Италия поддържа становище, че посочената от AGCOM цифра от 50 % oт домакинствата с декодер към края на 2006 или 2008 г., цитирана от Комисията в точка 55 от решението за започване на процедурата (28), е ниска, по-специално, като се има предвид целта да се предлагат по-скъпи интерактивни декодери. Намаляването на цената, дължащо се на икономии от мащаба в резултат на субсидии, би означавало, че бедните домакинства също биха могли да си позволят закупуването на декодера.
III.A.2.2 Член 87, параграф 3, буква б) oт Договора за ЕО
(50)
Мярката би насърчила един процес от общ европейски интерес, преминаването към цифрово радиоразпръскване, което е част от транснационална програма, подкрепяна от различни държави-членки, в съответствие със съществуващата съдебна практика (C-62/87 и C-72/87, параграф 22). Изключването на сателитни декодери се обяснява в общия коментар по-горе.
III.A.2.3 Член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО
III.A.2.3.a Добре обмислена помощ
(51)
Законовият срок не е достатъчен сам по себе си да осигури прекратяването на аналоговото излъчване, освен ако не се стимулира търсенето. Потребителите не биха изявили желание да преминат към друг режим, при положение че действащите оператори за наземно радиоразпръскване нямат интерес да субсидират закупуването на декодер от страна на потребителите, при положение че повечето потребители използват аналогова наземна телевизия.
(52)
Субсидирането на потребители на цифрови наземни услуги е оправдано, тъй като те не правят допълнителни разходи, за да гледат програми за свободно приемане, за разлика от сателитната телевизия, която изисква от потребителите да закупят сателитни чинии и да плащат такса за платените телевизионни услуги. В случая на кабелната телевизия, независимо от допълнителните разходи, Италия оправдава субсидията за декодери, защото тези разноски не са пряко свързани с телевизионните услуги и поради това че като цяло Италия иска да поощри развитието на широколентовото излъчване.
(53)
Италия изразява несъгласие с Комисията, че въпросните мерки въздействат върху конкуренцията между платформите, но счита, че в крайна сметка новата цифрова платформа ще повиши конкуренцията между различните сегменти на телевизионния пазар в полза на потребителите.
(54)
Аргументът на Комисията, че съществуващите оператори вече получават компенсация за цифровизацията, тъй като цифровата технология позволява по-голям капацитет на пренос с по-малко разходи, не взема под внимание истинските разходи/ползи от цифровизацията, като се има предвид, че съществуващите мрежови оператори, които притежават повече от един цифров лиценз, трябва да осигурят достъп до 40 % своя честотен обхват на доставчиците на съдържание, с които те нямат обща собственост.
(55)
Основните облагодетелствани лица от цифровизацията (новите участници) се различават от тези, които понасят разходите за преминаването към цифровата технология (потребители и най-вече съществуващи оператори на пазара). Съществуващите оператори не са обезщетени за повишената конкуренция чрез намаляване на разходите и следователно нямат стимул да приключат с използването на старата технология. Наистина, ако фактически съществува някакво предимство, то може да бъде видяно в компенсиране на разходите, направени от съществуващите оператори. Mediaset излага същия аргумент.
(56)
Mediaset също така поддържа становището, че простото задължаване на наземните оператори да поемат разходите за декодерите, в допълнение към другите свързани с промяната на технологията разходи, не би позволило да постигне задоволително покритие и би поставило Mediaset в положение другите компании да се възползват на готово от нейните постижения, тъй като потребителите биха могли да използват декодери с отворена технология, за да гледат конкурентни канали.
(57)
Когато мярката беше въведена в действие, интерактивността на сателитните декодери беше много ограничена поради използването на патентована технология без отворени стандарти на API (интерфейс за приложни програми). Италия подчертава, че до настоящия момент на пазара не са съществували оперативно съвместими сателитни декодери, дори след измененията на Финансовия закон за 2006 г. Необходимостта да се насърчи достъпността на интерактивни услуги се изтъква и от Mediaset.
III.A.2.3.б Избягване на ненужното нарушаване на конкуренцията
(58)
Италия наблегна на факта, че пазарът на платени телевизионни програми е различен от пазара на сателитна телевизия, поради това че двата продукта са различни. Във всеки случай, въпросната помощ помага на новите участници да получат достъп до пазара на платена телевизия, което би трябвало да означава, че нарастват облагите за потребителите.
(59)
Mediaset поддържа становището, че не е имало ненужни нарушавания на конкуренцията, тъй като (i) дискриминацията се явява като резултат от търговските решения на Sky; (ii) наземната телевизия използва местни канали, докато 80 % oт местните програми не се излъчват по сателитни телевизии, защото приходите на местните канали не са достатъчни да оправдаят разходите по предаването (сателитното радиоразпръскване не е сравнимо с радиоразпръскването за свободно приемане); и (iii) неефективност на пазара съществува само по отношение на декодерите DTT, а не на сателитните декодери. Причината за това е, че сателитното радиоразпръскване се основава на система на абонаментни такси и може да компенсира разходите за осигуряване на декодери на собствените си потребители, и тъй като Sky, като монополист, не е изложена на проблема с възползването на готово от страна на други компании.
III.A.2.4 Член 87, параграф 3, буква г) oт Договора за ЕО
(60)
В Решение 2006/513/EО (29) Комисията постановява, че помощта не е съвместима съгласно член 87, парграф 3, буква г) oт Договора за ЕО, тъй като тя не е свързана с определено културно съдържание, нито е насочена към малки местни оператори, които иначе биха отсъствали от наземната платформа. В Италия съществуват много местни оператори за наземно радиоразпръскване, които излъчват ясно различим културен продукт, който Италия се стреми да защитава. Като се има предвид, че сателитното радиоразпръскване не е добре приспособено за доставката на местни услуги (това становище се споделя и от експертите, които работят за Комисията), сателитните декодери не трябва да се включват в обхвата на субсидията.
III.A.3 ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(61)
Комисията не трябва да налага възстановяване на помощта, когато това противоречи на общ принцип на законодателството на Общността. Такъв е случаят, когато от самото начало е ясно, че възстановяването е невъзможно (30). В поставения на обсъждане случай е невъзможно да се определи кой оператор за радиоразпръскване се е облагодетелствал от трансфера на държавни ресурси и в каква степен, така че Комисията не трябва да изисква възстановяване на помощта. Италия също така изтъква аргументи, че операторите за радиоразпръскване не са имали средствата да се противопоставят на субсидията, така че дори бенефециерите да са били добросъвестни, те не биха могли да откажат субсидията. Тази логика на разсъждение е залегнала в Решение 2006/513/EО (31) на Комисията.
III.Б МНЕНИЯ ОТ SKY ITALIA, ESOA И EUROPA7
(62)
Sky Italia, ESOA и Europa7 са съгласни с Комисията, че мярката представлява помощ за DTT операторите. Нещо повече, те не оспорват предварителното заключение, че мярката не представлява помощ за производителите на декодери. Двамата жалбоподатели по-специално, не изразяват несъгласие с това заключение, въпреки че Sky Italia излага противното становище в жалбата си.
(63)
В своя анализ Sky Italia насочва вниманието към представените положителни резултати в полза на DTT oператорите, най-вече Mediaset и Telecom Italia. Според Sky по времето на сливането Telepiù/Newscorp, Комисията е изброила различни пречки пред навлизането и разширяване на дейността на DTT оператори, срещу които трябваше да се намерят средства (32). Противно на възприетите от Комисията становища, в резултат на субсидиите новите участници - които всъщност бяха вече съществуващи оператори на пазара за аналогова телевизия - доведоха до бързо разширяване използването на DTT технологията.
(64)
Тези субсидии предоставиха тройно предимство на Mediaset и Telecom Italia: първо, тъй като достъпът до DTT декодери и DTT оператори за радиоразпръскване е допълнителен, намалената цена на декодерите доведе до увеличаване на търсенето на декодери и на оператори - наистина, само може да се очаква, че DTT операторите ще инсталират база за своята платформа, точно както направи Sky, влизайки в разходи, които още не са възстановили - и субсидиите помогнаха на DTT oператорите да убедят потребителите да преминат към новото предложение за телевизия. Мярката им помогна и да разрешат проблема с ползването на готово от страна на други компании, като създадоха потребителска база.
(65)
Второ, според проучване на Отдела за всеобщо равенство на Дойче банк (33) субсидите ще дадат възможност на Mediaset с цената на нисък риск/ниски разходи да навлезе на пазара на платената телевизия. Субсидиите намаляват стойността на финансирането на Mediaset и Telecom Italia: a) пряко, тъй като с цел постигане на същите резултати като тези вследствие на субсидиите, DTT компаниите ще трябва да инвестират 100 милиона еуро, т.е. половината от общите разходи за инвестиция в инфраструктура, понесени от Mediaset към месец януари 2005 г.; и б) непряко, тъй като те разсеяха несигурността за успеха на преминаването към цифрова технология.
(66)
Накрая, като се има предвид „двойствеността“ на пазара, една широка потребителска база, която позволява предлагането на атрактивно съдържание на по-ниска цена, също осигурява предимство на рекламния пазар.
(67)
Sky изтъква, че тези предимства се предлагат избирателно, като се се има предвид, че търговската свобода на Sky беше ограничена, поради нейния нисък ръст на развитие, а вследствие на това капиталовите разходи бяха увеличени. Sky изнася цифри в подкрепа на довода, че увеличаването на продажбите на DTT декодери - продажби, субсидирани от държавата - са повлияли отрицателно на продажбите на нейния спортен пакет за първа лига.
(68)
По подобен начин Europa7 поддържа становището, че за операторите за радиоразпръскване и другите оператори в отрасъла на DTT технологията е съществувало определено предимство. Europa7 цитира AGCM, които признават, че мярката имаше следния ефект върху пазара: половината от декодерите бяха закупени с използване на субсидията, разпространението на DTT технологията се удвои през първата половина на 2005 г., благодарение на платената телевизия, която използва DDT технология, докато платената сателитна телевизия е отбелязала увеличение само с един процентен пункт.
(69)
Предимството е избирателно, защото субсидията не благоприятства достъпа до пазара на Europa7, която все още не е получила честоти на излъчване, като просто даде възможност на Mediaset и RAI да наситят търсенето и инвестирането и да разширят пазарното си влияние до цифровата телевизия.
(70)
Второ, Europa7 поддържа становището, че не съществуват причини от общ интерес, които да оправдават тази мярка, поради това че: (i) стимулите, които карат потребителите да закупят DTT декодери, са свързани с достъп до търговски дейности; (ii) преминаването към друга технология вече беше отложено, и (iii) въпреки че мярката е ориентирана към конкурентоспособността, в смисъл че ограничава пазарното влияние на Sky, тя все пак подпомага олигополистичните оператори, които вече фунционират на пазара за аналогова телевизия и които са получили лицензи.
(71)
Накрая, Europa7 подчертава, че възстановяването е логична последица от анулирането на помощта и че трудностите при количественото определяне на помощта не могат да оправдаят невъзстановяването на тази помощ. Ако се докаже невъзможността за точно определяне на стойността на получената помощ, Италия би могла да заплати обезщетения на конкурентите.
(72)
ESOA поддържа становището, че сателитната платформа е поставена в неблагоприятна позиция - дори и да е в по-добро положение по отношение използването на честотния диапазон за телевизионно радиоразпръскване - а сателитните оператори са понесли всички разходи за въвеждането на цифрово излъчване. Следователно, ESOA счита, че въпросните субсидии, които в крайна сметка облагодетелстват технологията DTT, представляват неправомерна помощ, непропорционална на пазарната неефективност, към която се твърди, че са насочени.
III.В МНЕНИЯ ОТ ANIE
(73)
ANIE нямаше някакви специални забележки за обсъжданата мярка, но представи текста на жалбата, която тя самата е изпратила да AGCM срещу Sky Italia за злоупотреба с господстващо положение. AGCM все още не е взел решение.
(74)
Както се твърди, някои производители на декодери поискаха от Sky да издаде лицензи за определени аспекти на технологията NDS за кодиране на сателитни сигнали, за която Sky има изключителни права на собственост и използване в Италия. Тези лицензи са от съществено значение за производството на декодери с така наречения „общ интерфейс“, т.е. декодери, които могат да дешифрират и наземни, и сателитни цифрови сигнали, ако е използвана технологията NDS.
(75)
През 2005 г. Sky започна да кодира излъчваните си сигнали изключително със системата NDS. Собственик на технологията за италианския пазар е филиал на Newscorp group, т.е. компанията-майка на Sky. Според Sky целта на преминаването към технологията NDS е борба с пиратството. Този вид технология е патентована, затворена технология, защото за разлика от декодерите с общ интерфейс, достъпът до NDS декодери изисква предоставяне на достъп до самата технология или до определени компоненти на декодерите.
(76)
Sky отдава под наем на своите абонати декодери, които съдържат тази затворена технология. Когато компанията реши да премине към използване на NDS технологията, Sky съответно замени декодерите на всичките си абонати.
(77)
Sky отказва да сподели технологията с производителите на декодери с общ интерфейс на основание, че окончателното споразумение не гарантира достатъчна защита срещу пиратството. Според ANIE опасенията на Sky за евентуално пиратство са неоснователни, а причината, поради която компанията използва патентовани декодери, е да защити монополното си положение на пазара за платена телевизия. ANIE твърди, че в резултат на този избор Sky е в състояние да задържи своите потребители и да намали пазарните възможности на производителите на декодери, а вследствие на това да затрудни технологичното развитие в този отрасъл (34).
III.Г ОТГОВОР ОТ ИТАЛИЯ
(78)
Италия не коментира изявленията на третите страни.
IV. ПРАВНА ОЦЕНКА
IV.A ОЦЕНКА НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(79)
Комисията проучи въпроса дали разглежданата мярка може да се определи като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 oт Договора за ЕО, който излага следните условия за наличието на държавна помощ. Първо, трябва да съществува намеса от страна на държавата или посредством държавни ресурси. Второ, трябва да предоставя избирателно икономическо предимство на получателя. Tрето, трябва да нарушава или да създава риск от нарушаване на конкуренцията. Четвърто, намесата трябва да засяга търговията между държавите-членки.
IV.A.1 ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ
(80)
Въпросната мярка се съдържа във Финансовите закони за 2004 и 2005 г. и се финансира от държавния бюджет. От това следва, че тя безспорно се отнася към държавата и включва използването на държавни ресурси, както вече беше посочено в решението за започване на процедурата. Комисията следователно потвърждава своята предишна оценка, че критериите за държавна помощ са покрити. Нито Италия, нито третите страни оспорват това заключение.
IV.A.2 ИКОНОМИЧЕСКО ПРЕДИМСТВО
(81)
В решението за започване на процедурата Комисията поддържа, че дори ако преките бенефициери на помощта са крайни потребители, мярката може непряко да облагодетелства (i) операторите за телевизионно радиоразпръскване, които работят на цифрови наземни и кабелни платформи; (ii) операторите на мрежи, които пренасят сигнала; и (iii) производителите на декодери.
(82)
В решението за започване на процедурата Комисията установи, че непрякото облагодетелстване може да попадне в обхвата на член 87, параграф 1 от Договора за EО, и се позова на съдебната практика в това отношение (35). Що се отнася до операторите за радиоразпръскване, които използват T-DVB/C-DVB, Комисията счита, че въпросната мярка помага на тези оператори да създадат и развият своята аудитория, като ги освобождават от разходите, които нормално биха направили, ако искаха да развият по същия начин своя цифрова аудитория, като в същото време намалява разходите, които операторите за радиоразпръскване, работещи в режим на едновременно излъчване, нормално биха претърпели. Що се отнася до мрежовите оператори, предимството се състои в потенциално увеличеното търсене, което може да бъде създадено с използването на „привилегирована“ платформа. Накрая, Комисията, след като призна, че избирателното предимство не може лесно да бъде измерено, покани всички страни да представят своите мнения за възможното количествено измерване на помощта или за методология за изчисляване на предимството, което се дава на различните непреки бенефициери на мярката.
(83)
След като получи мненията на заинтересованите страни, Комисията, поради изложените по-долу причини, остава на мнение, че мярката води до избирателно облагодетелстване на наземните и кабелните оператори на платена телевизия.
(84)
В случая на операторите за радиоразпръскване това предимство включва в себе си най-вече възможност за развиване на аудитория, по-специално за разширяване на дейностите, свързани с платени програми. Без мярката, цифровата аудитория не би се развивала със същия темп, освен ако операторите за радиоразпръскване не бяха финансирали сами разходите на своите потенциални зрители за приемане на програмите. Развиването на аудитория е решаваща част от бизнеса на една компания за платена телевизия или на оператор за радиоразпръскване, които желаят да развият предлаганите платени телевизионни услуги, така както броят на потребителите е решаващ за извличане на приходи и за налагане на ниски цени за предлаганите платени програми. Това може да се види и от разходите, направени от сателитните оператори при изграждане на тази клиентска база, а след преминаването им към цифрова технология от по-нататъшните разходи, които понасят за запазването на тази база (36). Например, един от жалбоподателите - Sky Italia - твърди, че е доставил на своите потребители безплатен декодер и сателитна чиния.
(85)
Трябва да се добави и това, че основният ефект на мярката беше да се намали цената на декодерите, които предлагат интерактивни услуги, като по този начин се доближи до цената на „дистанционните устройства“. Субсидираният вид декодер позволява на потребителите да се възползват от стандартното доставяне на канали за свободно приемане, които към настоящия момент са достъпни в аналоговия режим на излъчване, и от предлаганите платени телевизионни услуги, както и от интерактивните услуги, всички те предлагани от голям брой оператори за радиоразпръскване и доставчици на съдържание. Интерактивните услуги могат да включват услуги по електронно управление, достъпни посредством „смарт карта“ (37). Следователно субсидията позволява на потребителите да се ползват от много повече възможности на същата като предишната цена, много по-опростен декодер, предоставящ достъп до по-малък брой услуги.
(86)
Съответно мярката създаде стимул за потребителите да преминат от аналогов към наземен цифров режим. Това беше в полза на операторите за радиоразпръскване, особено по отношение на услугите, които не бяха достъпни при аналоговия режим. С други думи, правителствената субсидия даде възможност на операторите за радиоразпръскване, използващи T-DVB технология, да избегнат разходите за бизнес практика (субсидирани декодери), която е широко разпространена на пазара и способства за създаването на аудитория.
(87)
Документът на Дойче банк (38), който разяснява на инвеститорите възможностите за извличане на печалби от покупката на акции на Mediaset, косвено потвърждава уместността на този аргумент. Изследователският отдел на Дойче банк в своя доклад показва нагледно, че поради своето особено положение, благоприятни пазарни условия, пазарна стратегия и субсидии за потребителите Mediaset може да развие DTT технологията при нисък риск/ниски разходи за навлизане на пазара на платената телевизия.
(88)
Друго предимство за вече действащите оператори за наземно радиоразпръскване е, че мярката им дава възможност да затвърдят по-ранното си присъствие на цифровата наземна платформа по отношение на налагане на името си и задържане на потребителите. Това предимство се отнася до новите услуги, по-специално платените телевизионни услуги, които се предлагат на цифровата платформа. Следователно тази мярка може да засили ефекта на съществуващото законодателство, т.е. фактът, че основните оператори за радиоразпръскване контролират мрежовите оператори, и това, че цифров лиценз може да се получи само във връзка с вече съществуващ аналогов лиценз. Съществуващите оператори могат лесно да преобразуват аналоговите си лицензи в цифрови, докато новите участници на пазара трябва да закупят аналогови лицензи, преди да получат възможност да предават цифров сигнал. Неблагоприятната позиция във времето на новите участници на пазара може да бъде допълнително усложнена от мерките, една от които е разглежданата мярка, която увеличава аудиторията на съществуващите оператори.
(89)
Гореизложените аргументи не се отнасят до услугите, които вече се предлагат на аналоговата платформа и с които потребителите са добре запознати. Нещо повече, малко вероятно е ранното преминаване към цифровата платформа да е увеличило съществено общия брой зрители (на аналогова и цифрова телевизия) на тези програми/услуги.
(90)
Аргументите, изложени от Италия и Mediaset, че не съществува предимство, тъй като без държавната субсидия бенефициерите не биха спонсорирали покупката на декори от потребителите, не са убедителни. Ако потребителите не са имали желание да закупят декодери с отворена технология без въпросната субсидия или ако размерът на пазара на платени програми е бил твърде малък, целта на предоставянето на субсидията е точно създаването на потребителска база за операторите за наземно радиоразпръскване, която по друг начин не би могла да бъде развита. Ако операторите за наземно радиоразпръскване не бяха субсидирали покупката на оперативно съвместими декодери - единствените декодери, които понастоящем позволяват използване на платена телевизия посредством заплащане за гледане на програми чрез система на предплатени карти - поради опасения за възползване на готово от страна на други оператори за радиоразпръскване, това би задържало въвеждането на платени телевизионни услуги. Следователно мярката е помогнала на операторите за наземно радиоразпръскване да преодолеят този външен фактор и да създадат търговски възможности.
(91)
Нещо повече, Комисията не приема, че готовността на бенефициерите или техният интерес да имитират въздействието на помощта, дори без самата помощ да е получена, са напълно подходящи критерии да се прецени дали помощта предоставя предимство или не. Фактически, в конкретния случай, предимство за операторите за наземно радиоразпръскване е просто резултатът от въздействието на мярката. Веднъж след като мярката е поставена в действие, поведението на бенефициерите е насочено само към това максимално да се възползват от създадената ситуация, като разширят търговската си дейност, което не би било възможно без тази субдисия. Нещо повече, такъв безспорно е настоящият случай, при който според Годишния доклад на AGCOM (39) увеличаването на приходите от предложения за платена телевизия през 2005 г., по-специално за платените наземни цифрови платени програми, беше много голямо, независимо че, разглеждано като абсолютни стойности, нивото все още е ниско.
(92)
Според установената съдебна практика ефектът от мярката е определящ и уместен за определяне дали съществува предимство или не, а в случая на непреките бенефициери това беше потвърдено от Съда в негово решение по делото на Германия срещу Комисията (40).
(93)
Комисията не приема и другите аргументи, изложени от Италия и от другите страни, че не съществува предимство. Първо, Комисията не приема, че не съществува предимство, тъй като е невъзможно да се определи сумата на обществените ресурси, които са прехвърлени на бенефициерите. В Решение 2006/513/EО, (41) цитирано от Италия, Комисията не отрича наличието на непряко предимство в полза на определени бенефициери (мрежовите оператори), тя просто ги изключва от задължението за възстановяване поради невъзможността да се установи дали е имало трансфер на държавни ресурси.
(94)
Комисията не приема и аргументите, изложени от Mediaset и RAI, които поддържат становището, че операторите за наземно радиоразпръскване и оператори за сателитно радиоразпръскване не са поставени в сравнимо положение, тъй като операторите за наземно радиоразпръскване трябва да осъществят цифровизацията в определени от закона срокове и трябва да понесат разходите за едновременно излъчване - а оттук, че въпросната мярка не предоставя избирателно предимство.
(95)
Основната причина за налагане на задължението за цифровизация на операторите за наземно радиоразпръскване е, че наземното излъчване заема много голяма част от честотния спектър (42). Особено важно е, че големият брой честоти, който е необходим за аналогово излъчване, създава технически пречки пред навлизането на нови конкуренти на пазара за наземно излъчване, което, от своя страна, помогна на RAI и Mediaset да запазят монополните си позиции. Това интензивно използване на ограничен ресурс - честотния спектър - от страна на операторите за наземно радиоразпръскване оправдава разликата в задълженията, които са им наложени в сравнение с операторите на другите платформи. Операторите за радиоразпръскване нямат право да използват честотите, но очакват от националните регулаторни органи да им разпределят и възложат радиочестоти при спазване на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии (43). Накрая, мярката не е създадена така, че да бъде пропорционална на разходите за преминаване към цифровата технология. Първо, Комисията не смята, че една субсидия за потребителите може лесно да се изчисли така, че да бъде пропорционална на евентуалните разходи, които компаниите биха понесли по време на процеса на цифровизация. Второ, доказването на пропорционалност на мярката е задължение на държавите-членки. Въпреки това, Италия не е предоставила ясна оценка на разходите за преминаване към новата технология, нито пък точни показатели за пропорционалността на ползите, които операторите за радиоразпръскване са извлекли от тази мярка.
(96)
Доколкото радиоразпръскването изисква услуги за пренос на сигналите, които се предоставят от мрежови оператори, развитието на цифрова наземна телевизия би могло също така да осигури непряко предимство за мрежовите оператори. Може да се приеме, че готовността на един оператор на радиоразпръскване да заплати за услуги за предаване зависи, inter alia, от допълнителните приходи, които могат да бъдат постигнати чрез неговото присъствие на определена платформа, което, от своя страна, зависи от броя на зрителите на тази платформа. Тъй като мярката влияе върху броя на потребителите на цифрови наземни телевизионни услуги, това може непряко да въздейства върху мрежовите оператори.
(97)
Все пак, не е възможно да сме сигурни, че мярката вече е повлияла на избора на операторите за радиоразпръскване, що се отнася до тяхното присъствие на различните платформи за пренос, или на изчисляване на цената, която операторите са били подготвени да платят, ако тази помощ не съществуваше. Нещо повече, свързаността в собствеността между операторите за радиоразпръскване и мрежовите оператори в цифровата наземна платформа означава, че разграничението между двата вида бенефициери е още по-малко надеждно - един аргумент, с който Италия също е съгласна. Ако въпреки това въпросната мярка се повтаряше във времето и последователно облагодетелстваше преминаването на настоящите аналогови зрители към цифрова наземна платформа, тя би повлияла на размера на аудиториите на различните платформи до такава степен, че да повлияе и върху избора на операторите за радиоразпръскване по отношение на тяхното присъствие на дадена платформа. Следователно едно възможно повторение на мярката би предоставило на цифровите наземни мрежови оператори едно предимство пред сателитните мрежови оператори.
(98)
Накрая, съществуват мрежови оператори, които не просто продават услуги по пренос на сигнала на операторите за радиоразпръскване, а търгуват предоставянето на телевизионни услуги пряко на обществото. Такъв е случаят, например, с кабелен оператор Fastweb, доставчик на „тройна услуга“ (44) (triple play), който е и доставчик на платена телевизия. В този случай мрежовият оператор се възползва от едно предимство, подобно на това, от което се възползват операторите за радиоразпръскване, както е описано в точки 84-88.
(99)
Както вече беше посочено в решението за започване на процедурата, непрякото предимство за производителите на декодери е възможността за продажбата на по-голям брой декодери, отколкото биха могли да постигнат без мярката. Търсеният от субсидията резултат е да намали цената за потребителите на декодерите, към които е насочена мярката. Това дава възможност на производителите или да повишат своите продажби, без да намалят цените на продукта, или да вдигнат цените, без да загубят клиенти.
IV.A.3 ИЗБИРАТЕЛНОСТ
(100)
Предимството, която мярката предоставя на операторите за наземно радиоразпръскване и операторите на платена кабелна телевизия, е избирателно. Не всички оператори могат да спечелят от мярката. Съществуват оператори за радиоразпръскване, които присъстват само на сателитната платформа, които не са в състояние да се облагодетелстват от повишения брой зрители на цифрова телевизия, привлечени от субсидията.
(101)
За отрасъла на производство на декодери също има избирателно предимство.
IV.A.4 НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА
(102)
Оператори за радиоразпръскване
(103)
В решението за започване на процедурата Комисията изразява мнение, че предимството, предоставено на операторите за радиоразпръскване и операторите на наземни мрежи, вреди на операторите за радиоразпръскване, които използват различни технологични платформи, или на операторите за радиоразпръскване, които не могат да предават в момента.
(104)
Радиоразпръскването DTT не само се конкурира със свободно приеманите аналогови предавания, но и с платената телевизия: помощта дава възможност на операторите на T-DVB и C-DVB да навлязат на пазарите за платена телевизия при по-ниски разходи и да се конкурират със съществуващите оператори (такива като Sky Italia). Това се потвърждава от Доклада на AGCOM (45), според който субсидията има решаващо значение за развиването на аудитория на операторите за радиоразпръскване, които използват T-DVB технология, и според изследване на AGCM, които наблягат на важността на принципа на технологичната неутралност (46).
(105)
След като получи мненията от Италия и от заинтересованите страни, Комисията поддържа виждането си, че избирателните облаги, предоставяни от субсидията, могат да нарушат конкуренцията. Първо, аргументите, че наземните и сателитните оператори за радиоразпръскване не се конкурират на същия пазар за платена телевизия и че стойността на декодера има само незначително влияние върху избора на потребителите между двете различни платформи, са спорни. Следователно заключението, на което навеждат тези аргументи, а именно, че мярката не нарушава конкуренцията, трябва да се отхвърли.
(106)
За приложението на член 87, параграф 1 е достатъчно, че помощта заплашва да наруши конкуренцията, като предоставя избирателно предимство. Дори ако предложението за платена цифрова наземна телевизия за момента не е съпоставимо с платената телевизия, достъпна по сателит, едновременно по отношение на вида на услугата (платена програма срещу месечен абонамент) или по отношение на икономическия размер (сателитната телевизия събираше почти 95 % oт приходите от абонати за 2005 г.), съществува определена степен на заменяемост между тях. След като цифровата наземна платформа се въведе успешно в действие и създаде платените телевизионни услуги - също благодарение на субсидираните декодери - тя ще бъде в състояние да се конкурира с подобни услуги, които се предоставят на алтернативни платформи.
(107)
Това се потвърждава от развитието в други държави-членки. Например в Обединеното кралство при изследването на BskyB, цитирано по-горе, Службата за справедлива търговия стигна до заключението, че игрите от първа лига на Футболната асоциация, предавани на живо, бяха единственият надежден пазар сред телевизионните платформи. Следователно, ясно е, че в зависимост от състоянието на развитието на пазарите за платена телевизия, телевизионното предложение на цифровата наземна платформа може да бъде конкурент на това на сателитната платформа.
(108)
В допълнение, субсидиите стигнаха до критична точка във времето, т.е. когато много зрители на наземна аналогова телевизия трябва да се изправят пред прехода към цифрова телевизия, като имат възможност на избор между това да инвестират в оборудване за приемане на сателитни или наземни предавания. Като намаляват разходите за инвестиране в оборудване за наземна телевизия TV (декодер), субсидиите безусловно влияят върху този избор. От гледна точка на разходите за преминаване към друга технология между платформите, веднъж след като е направен избор, субсидиите биха могли също така да имат един твърде продължителен ефект на нарушаване.
(109)
Трябва да припомним, че в мярката на AGCM (47), при която се направи оценка на съществуването на възможен конфликт на интереси, за да се прецени дали субсидията за въпросните декодери е причинила конфликт на интереси в полза на компании, притежавани от министър-председателя, беше проучен по-скоро пазарът на платената телевизия, отколкото да се постави ударение върху разделението на пазара между наземната и сателитната телевизия. В точка 52 се посочва, че Mediaset, Telecom Italia, Sky и Fastweb могат да се приемат като потенциални конкуренти на пазара за платена телевизия, независимо от различния вид предложение за платена телевизия.
(110)
Не е приемлив и аргументът, изложен от Италия и Mediaset, че избирателната природа и ефектът на нарушаване на конкуренцията на мярката са резултат от търговския избор на Sky да използва технологията NDS, тъй като разпоредбите на законодателството изключват сателитните декодери от мярката, дори ако сателитните оператори са проявявали желание да използват декодери със съответната отворена технология. Нито пък аргументът, че след измененията на Финансовия закон за 2006 г., с цел да се даде възможност за субсидиране на всички декодери „с оперативна съвместимост“, независимо от платформата, Sky Italia не е преминала от декодери със затворена технология към декодери, които биха могли да получат субсидия. Фактически тази стратегия зависи от много фактори, такива като предишни инвестиции, направени от компаниите, или избор да се изчака решението на Комисията за съвместимостта на тази нова мярка.
(111)
Непряко потвърждение, че достъпът до пазара на платена телевизия при намалени разходи нарушава конкуренцията, е дадено в проучването на Дойче банк (стp. 18 и следващи), което анализира финансовите сценарии за Mediaset в резултат от развитието на програмата за предаване на футболни мачове по телевизията за платени програми като функция на потребителите, които Sky Italia не би привлякла, при което се повлияват темповете на растеж на платената телевизия с използване на DTH технология. Нещо повече, цифрите, които сочи Sky Italia - целящи да покажат, че темповете на растеж на абонатите на Sky Italia, които са повлияни от продажбите на субсидирани декодери - също подкрепят становището, че съществува една степен на конкуренция в рамките на пазара на платената телевизия.
(112)
Нарушаването на конкуренцията се появява не само на нивото на операторите за радиоразпръскване, но е възможно и на нивото на мрежовите оператори. През месец декември 2005 г. в Италия имаше 4,8 милиона зрители на сателитна телевизия, от които само 3,5 милиона абонати на Sky. Останалите 1,3 милиона зрители, следователно, проявяваха интерес към предложенията за свободно приемани програми, достъпни по сателит. Това е показател, че за потребителите сателитната телевизия за свободно приемане може да бъде алтернатива на цифровата наземна и кабелна телевизия и може равностойно да служи на целта за подпомагане преминаването към цифрова телевизия. Като изключва сателитната платформа от въпросните субсидии и като ги насочва избирателно към цифровите наземни и кабелни декодери, мярката спокойно може да насочи зрителите към оператори за радиоразпръскване, които по-скоро използват наземни и кабелни мрежови оператори, отколкото сателитни оператори.
IV.A.5 ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИ
(113)
Пазарите на радиоразпръскване и мрежови услуги са отворени за международна конкуренция. Като облагодетелства избирателно определени оператори за радиоразпръскване и мрежови оператори, конкуренцията се нарушава за сметка на икономически оператори, които може да произхождат от други държави-членки. Примерите за сателитни оператори или за един от жалбоподателите, Sky TV, са недвусмислени в това отношение. Въпросната мярка следователно облагодетелства определени компании с оглед конкурентите на общия пазар.
(114)
Заключението на Комисията, че нарушаването на конкуренцията между операторите за телевизионно радиоразпръскване и между мрежовите оператори е в състояние да повлияе върху търговията между държавите-членки, не беше оспорено от никоя от заинтересованите страни. Следователно Комисията потвърждава заключението на решението за започване на процедурата, че мярката въздейства върху търговията между държавите-членки.
IV.A.6 ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(115)
В обобщение, независимо че основните бенефициери извличат само непряко предимство от въпросната мярка, Комисията счита, че мярката представлява държавна помощ за операторите на платена телевизия, които използват технологията T-DVB, която преди всичко им дава възможност да създадат потребителска база и по този начин предоставят нови услуги и навлизат на пазара за платена телевизия на ниска цена. Това се отнася и до кабелните оператори, които предоставят платени телевизионни услуги, а оттам и до операторите на платена телевизия.
(116)
Комисията приема, че въпросната мярка представлява непряка помощ, поради това, че основната цел на схемата на отпускане на помощта е да осигури непряко предимство на тези бенефициери, които бяха посочени, независимо от факта, че те нямат пряка връзка с компаниите, които произвеждат субсидираната стока.
(117)
Наличието на държавна помощ в разглеждания случай не повдига въпрос за евентуалното приложение на Решението Altmark (48) по отношение на възможната компенсация за разходите за обществени услуги. Нито един от четирите критерии (дефиниране и възлагане на услугата от общ икономически интерес, последващо определяне на параметрите за компенсация, без свръхкомпенсация и избор на ефикасен доставчик чрез тръжна процедура или оценка на нетните допълнителни разходи на средна добре управлявана компания) не е покрит.
(118)
Следователно мнението на RAI, че мярката не представлява помощ за RAI, тъй като компанията беше длъжна да направи определени инвестиции в цифровата телевизия, поради задълженията ѝ за обществена услуга, не може да бъде приет.
(119)
Що се отнася до цифровите наземни мрежови оператори, Комисията - независимо от схващането, че въпросната мярка потенциално е нарушила конкуренцията в тяхна полза - не е в положение да постанови с достатъчно разумно обоснована сигурност, че предимството вече е било налице по времето на приложение на мярката. Следователно тя заключава, че тези оператори не са бенефициерите на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(120)
Накрая, Комисията отбелязва, че в решението за започване на процедурата тя е идентифицирала една трета категория от възможни непреки бенефициери на мярката в допълнение към операторите за телевизионно радиоразпръскване и мрежовите оператори, а именно производителите на декодери.
(121)
В решението за започване на процедурата Комисията изразява съмнение, че мярката представлява помощ за производителите на декодери, тъй като субсидията се предоставя за декодери, в които е използван стандарт MHP, т.е. отворен интерфейс за приложни програми, който е свободно достъпен за всички производители. Помощта е насочена към потребителите, които могат да избират между декодерите на всички производители; а от това следва като че ли, че помощта не облагодетелства избирателно някой производител на декодери на основание мястото, където се произвеждат тези декодери. Нито пък изглежда, че има производители, които са специализирани в производството на субсидираните декодери и така могат да бъдат облагодетелствани за сметка на производителите на други модели декодери. Нещо повече, няма данни, че производителите на декодери се конкурират с операторите в другите отрасли, които не могат да се облагодетелстват от мярката. Накрая, изследването на тази мярка не показа стремеж към създаване на предимство за производителите на декодери, нито чрез поставената си цел, нито чрез своята обща структура.
(122)
От друга страна, Комисията отбелязва, че производителите на декодери се облагодетелстват от едно отраслово предимство, от което не могат да се възползват други отрасли на икономиката, и така се създава нарушаване в разпределението на ресурсите на икономиката. Въпреки че нито едно от мненията, които бяха получени в контекста на решението за започване на процедурата, не навежда на съществуването на помощ за производителите на декодери, Комисията счита, че съществуването на нарушаване на конкуренцията на тяхното равнище не може да бъде напълно изключено.
(123)
Все пак Комисията счита също така, че в този конкретен случай е необходимо да се определи дали мярката представлява помощ или не за производителите на декодери по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Непрякото въздействие на мярката по отношение на увеличаване на продажбите на декодери е присъщо на всяка една инициатива, която властите биха предприели в полза на развитието на цифровата телевизия, дори ако тя е в максимална степен технологично неутрална. Както е обяснено в раздел IV.Б по-долу, ако помощта за производителите на декодери съществуваше, то Комисията би разгледала нейната съвместимост съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за EО.
IV.Б ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
(124)
В решението за започване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно това дали разглежданата мярка представлява мярка на помощ, съвместима с единния пазар на основание член 87, параграф 2, буква a), член 86, параграф 2 и член 87, параграф 3, буква в), след като изключи прилагането на трите изключения, посочени в член 87 от Договора за ЕО, по отношение на конкретния казус. В своите мнения Италия и Mediaset излагат аргументи, с които се противопоставят на възраженията на Комисията от решението за започване на процедурата, като твърдят, че мярката е съвместима съгласно член 87, параграф 2, буква a) и член 87, параграф 3, буква в), а Италия набляга на това, че по нейно мнение предвидените в член 87, параграф 3, буква б) и член 87, параграф 3, буква г) изключения се прилагат към настоящия случай. След като получи мненията на Италия и на заинтересованите страни, Комисията поддържа становището си, че разглежданата помощ не е съвместима с общия пазар поради причини, които излага по-долу в това решение.
IV.Б.1 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 2, БУКВА A)
(125)
В решението за откриване на процедурата Комисията приема, че терминът „социален характер“ трябва да се тълкува ограничително, а оттам следва, съгласно практиката на Комисията, че този термин се отнася за помощ, която е адресирана към потребностите на непривилегировани групи от населението, като сочи за пример Основните насоки за държавна помощ в отрасъла на въздухоплаването (49), раздел III.3, където помощта със социален характер трябва принципно да покрива специфични категории пътници. Комисията изтъква, че в случая на тази мярка законът не съдържа отпратка към социалния или икономическия статус на бенефициера. Тя посочва изследването на AGCOM за достъпността на пазара на декодери на приемлива цена, което стига до предположението, че далеч не цялото население изпитва потребност от помощта, за да осъществи преминаването към цифрова телевизия - пазарната тенденция беше такава, че при най-добрия сценарий на развитие повече от 50 % от домакинствата биха имали декодер към 2006 г., а в най-лошия случай към началото на 2008 г. (50).
(126)
Аргументът на Италия, че цифрите, посочена от AGCOM, а именно 50 % oт домакинствата с декодер към края на 2006 г. или 2008 г., представлява една занижена оценка на по-високите разходи за декодери с оперативна съвместимост, не променя оценката на Комисията, тъй като Италия не представя доказателства, че помощта е замислена единствено за нуждаещите се групи от населението, нито пък че цялото население се нуждае от тази помощ.
(127)
По същия начин аргументът, че мярката би могла непряко да въздейства на бедните домакинства в резултат на цялостната икономия от намаляването на цените, не може да се приеме от Комисията поради две причини. Първо, изключенията от общото правила за несъвместимост на помощта с общия пазар трябва да се тълкуват ограничително. Същото се отнася до идеята за помощта със социален характер, която трябва да се тълкува само и пряко за непривилегировани групи от населението. Второ, приемането на аргумента, предложен от Италия, би било равносилно на приемане на аргумента, че помощта, предоставена на цялото население, има социален характер, тъй като тя би подпомогнала и групите от населението, които наистина се нуждаят от тази помощ. Възприемането на този подход би предположило приемането на идеята, че непряката помощ, предоставена чрез потребителите или инвеститорите, е съвместима помощ, а по този се заобикаля ограничителният характер на изключенията от общата забрана за държавна помощ.
(128)
Накратко казано, изглежда, че мярката няма социален характер и че изключението, предвидено в член 87, параграф 2, буква a) от Договора за ЕО, не се прилага.
IV.Б.2 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА Б) OТ ДОГОВОРА ЗА EО
(129)
В решението за започване на процедурата Комисията счита, че изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква б) не се отнася до въпросната помощ. Все пак в своето изложение Италия обосновава, че преминаването към цифровизация представлява проект от общ европейски интерес като част от международна програма, подкрепяна от различни държави-членки, и отказът, предвиден в член 87, параграф 3, буква б) трябва да се приложи в съответствие с постановленията на Съда на Европейските общности по делата Exécutif régional wallon и SA Glaverbel v Commission (51).
(130)
В тези две дела Валонското регионално правителство подкрепи Glaverbel, компания, която инвестира в областта на високите технологии, такива като развитието на тънкослойни фотоелектрически клетки, което беше част от Европейската стратегическа програма за изследване и развитие на информационните технологии (ESPRIT). На тази база Валонското регионално правителство постанови, че помощта е съвместима в съответствие с изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква б). Програмата ESPRIT беше създадена от Европейската общност. Съдът поддържа, че Комисията е упражнила правото си на преценка по въпроса, а страните не са доказали, че мярката е допринесла за проект от общ европейски интерес.
(131)
В този случай Комисията не счита, че предприетите от Италия стъпки за насърчаване на продажбите на декодери попадат в квалификацията на изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква б). Мярката е индивидуална инициатива на държава-членка, която, както се обяснява по-нататък в решението, причинява нежелано нарушаване на конкуренцията. Тя не може да бъде разглеждана като част от един добре обмислен проект, съгласуван или координиран с други държави-членки по такъв начин, че да изключи неблагоприятното въздействие върху търговията и конкуренцията и да обезпечи общ европейски интерес. Що се отнася до мнението на Италия, че съществува интерес на Общността за завършване на преминаването към другата технология, както и че все повече държави-членки подкрепят една такава цел, този аргумент ще бъде разгледан в следващия раздел, който обсъжда възможните основания за съвместимост съгласно член 87, параграф 3, буква в).
IV.Б.3 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА В) OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(132)
В решението за започване на процедурата Комисията посочва, че не е убедена в това, че помощта за операторите за радиоразпръскване може да се приеме за съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за EО. Комисията поддържа своето становище дори след като получи мненията на заинтересованите страни.
(133)
За да бъде съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в), помощта трябва да преследва цел от общ интерес по нужния и пропорционален начин. По-специално мярката трябва да бъде оценена в светлината на следните въпроси:
a)
Насочена ли е мярката към постигането на добре дефинирана цел от общ интерес?
б)
Помощта добре обмислена ли е, за да постигне целта от общ интерес, т.е. дали предлаганата помощ е насочена към неефективността на пазара или към друга цел? По-специално:
i)
помощта подходящ инструмент ли е, т.е. има ли други, по-подходящи за случая инструменти?
ii)
има ли стимулиращ ефект, т.е. помощта променя ли поведението на фирмите?
iii)
помощта пропорционална мярка ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малко помощ?
в)
Ограничени ли са нарушаванията на конкуренцията и влиянието върху търговията, така че цялостният баланс да е положителен?
IV.Б.3.1 Цел от общ интерес
(134)
В решението за започване на процедурата Комисията поддържаше, че преминаването към цифровата технология има големи предимства - по-ефикасно използване на честотния диапазон и увеличени възможности за пренос - водещо до нови и с по-добро качество услуги и в състояние да разшири избора на потребителите. Съответно в решението за започване на процедурата Комисията счита, че преходът от аналогово към цифрово радиоразпръскване и разпространението на отворени стандарти за интерактивност трябва да се считат за цели от общ интерес. Италия е съгласна с Комисията в своето изложение. Europa7 повтаря коментарите, които бяха направени от Sky Italia в жалбата, и набляга, че на риск не е изложен общ интерес, защото към настоящия момент покупката на цифрови декодери беше свързана с чисто търговски дейности, а по този начин ползата от преминаването към друга технология беше отложено за 2012 г.
(135)
Комисията не е съгласна с Europa7. Първо, както е изложено в решението за започване на процедурата, Комисията активно подкрепя преминаването към цифрова технология и вече е подчертала тези предимства в Плана за действие за електронна Европа 2005 г., в двете съобщения за преминаване към цифрова технология (52) и в своето съобщение „Електронна Европа 2010 г. - Европейско информационно общество за растеж и заетост (53) “. Регламентът не трябва нито да налага, нито да дискриминира в полза на използването на определена платформа - т.е. той трябва да зачита така наречения принцип на „технологична неутралност“, но, както е посочено в Директива 2002/21/EО (54), намеса, насочена към коригиране на пазарни неефективности, които са специфични за дадена платформа, могат да бъдат предвидени. Накрая, платформите, които предлагат най-големи изгоди за потребителите, трябва да преобладават.
(136)
В съобщението върху оперативната съвместимост на цифровите интерактивни телевизионни услуги (55) Комисията също набляга на важността на „интерактивността“ и „оперативната съвместимост“. Съобщението гласи, че „Комисията се старае да осигури на гражданите на Европа полза от нарастващия обем от интерактивни DTV услуги, достъпни на нарастващ брой предавателни платформи“. Наистина, интерактивната телевизия добавя друг слой функционалност към цифровата телевизия (DTV) над видеото, които могат да бъдат използвани в бъдещето не само за търговски цели, но и да изпълняват функции за електронно управление за една част от населението, която среща най-много трудности с компютърните технологии.
(137)
В съобщенията Комисията набляга също така и на това, че липсата на оперативна съвместимост (покриваща едновременно техническата оперативна съвместимост и проблеми на достъпа) и възможните ограничения на избора на потребителите могат да повлияят на свободния поток на информация, на медийния плурализъм и културното многообразие. Тези съображения могат да се обобщят по следния начин. Потребителите няма да са в състояние да купуват стандартизирани, универсални приемници за приемане на интерактивни услуги на телевизията за свободно приемане и платената телевизия и могат да се окажат блокирани в използването на по-скъпо струващи приемници, които съдържат патентни програмни интерфейси. Операторите за радиоразпръскване биха се изправили пред трудности в развитието и доставката на интерактивни услуги, тъй като те трябва да се договарят с вертикално поставените мрежови оператори, които контролират патентните API технологии. Отворените API технологии улесняват оперативната съвместимост, т.е. преносимостта на интерактивно съдържание между механизмите на доставка, като съхраняват пълната функционалност на цялото съдържание. Комисията също така набляга и на това, че стандартът MHP към настоящия момент е най-съвременният отворен API стандарт в Европа, и Комисията ще предприеме допълнителни мерки, за да поощри доброволното приемане на този стандарт. Един от начините да се намалят допълнителните разходи за потребителите за снабдяване с оборудване с вградени механизми за стандартна употреба, такива като MHP, е да се субсидира покупката на ниво потребител. Тя стига до заключението, че поради изложените причини, държавите-членки могат да предлагат субсидии за потребителите.
(138)
Второ, дори ако много от тези облаги - по-специално облагите, които не са свързани с търговски дейности - касаят бъдещето, това не е основателна причина за убеждението, че мярката няма да допринесе за постигане на цел от общ интерес. Нито пък Комисията вярва, че фактът, че единствените явни облаги понастоящем са свързани с търговски дейности, навежда на идеята, че не съществува цел от общ интерес. Наистина, облагите за потребителите са не само съществена част от всяка една политика за защита на конкуренцията, но също така представлява положителната последица на правителствената намеса, и като повишава благополучието на потребителите, може успешно да се впише в определянето на общия интерес.
(139)
Следователно Комисията поддържа становището си, че мярката е насочена към добре определена цел от общ интерес.
IV.Б.3.2 Добре обмислена помощ
(140)
В решението за започване на процедурата Комисията признава, че преминаването към друга технология може да бъде затруднено от определени пазарни неефективности и проблеми на социалното сближаване, така че принципно потребителските субсидии са един приемлив начин за поощряване на това преминаване, при положение че се спазва принцип на технологична неутралност.
(141)
Комисията изрази предварителното си становище за въпросната мярка по отношение на евентуалните видове (56) пазарни неефективности или социални проблеми, както и относно пазарите, свързани с оператори за радиоразпръскване, а именно:
a)
Развитието на цифрово наземно радиоразпръскване може да бъде възпрепятствено от проблеми на координацията между пазарните играчи.
б)
Мярката представлява компенсация за потребителите, които се нуждаят от осъвременяване на аналоговото си оборудване.
в)
Наличието на пазарна сила може да възпрепятства пазара от постигане на цялостната полза от конкуренцията между операторите.
г)
Преминаването към друга технология може да има положителни външни въздействия, поради по-добрата експлоатация на честотния спектър.
д)
Мярката поощрява нововъведение и развитие на нови услуги, един специален вид външен фактор.
(142)
По отношение на тези точки първо трябва да се оцени дали те представляват истински пазарни неефективности, които възпрепятстват пазара от постигане на неговата пълна икономическа ефективност. Второ, дали държавната помощ е подходящата корективна мярка за тях, и, трето, дали предоставената помощ представлява необходимият минимум за постигане на целта.
(143)
В решението за започване на процедурата Комисията признава, че проблемът на координация между играчите на пазара може принципно да представлява „пазарна неефективност“, тъй като операторите за радиоразпръскване трябва да съгласуват общи дати за преминаването към друга технология, за да сведат до минимум разходите за паралелното предаване, по-специално, тъй като честотният спектър е недостатъчен да предава паралелно аналогови и цифрови телевизионни сигнали (така наречената фаза на едновременно предаване). Потребителите може да не изявят желание да се прехвърлят към цифровата платформа, докато тя не е в състояние да поеме голям брой оператори за радиоразпръскване. Съответно, операторите за радиоразпръскване може да решат да изчакат другите оператори, преди да се прехвърлят към цифровата платформа. Без координация между операторите този подход може да забави преминаването. Следователно, от значение е да ограничи продължителността на фазата на едновременно предаване и да се постигне едновременното преминаване към другата технология на операторите за радиоразпръскване.
(144)
Все пак Комисията счита, че мярката не е подходящ инструмент за изправяне на такава пазарна неефективност. Наистина, съществуването на задължителен краен срок за преминаването към друга технология - 31 декември 2006 г. по времето, когато беше въведена мярката - вече изглежда достатъчно да помогне на операторите за радиоразпръскване да планират координиран преход към новата платформа, а потребителите да се адаптират към новата технология за пренос. Субсидиите за потребителите могат да повишат търсенето на DTT услуги, но не са специално адресирани към проблема на координацията между играчите на пазара.
(145)
По първото съображение, Италия коментира, че съществуването на обвързващ краен срок не е достатъчно да осигури прекратяване на използването на аналоговата технология при липсата на стимула на търсенето, тъй като потребителите, които не са заинтересовани от платената телевизия, не биха пожелали да участват в този преход, при положение че съществуващите оператори за наземно радиоразпръскване нямат интерес да субсидират закупуването на декодери от страна на потребителите. В резултат, като се има предвид конкурентното положение на съществуващите оператори в аналоговия наземен отрасъл и фактът, че потребителите използват най-много аналогова наземна телевизия, няма оператор, който да се чувства стимулиран да започне процеса на цифровизация.
(146)
Комисията поддържа мнението си, че съществуването на законово определен краен срок е достатъчен инструмент да разреши пазарната неефективност, дължаща се на необходимостта от координация. След като италианските власти вече са взели решение да започнат процес на преминаване към друга технология и са поставили законно установен краен срок за приключване на прехода, съществуващите оператори за радиоразпръскване трябва да приемат това като установен факт, и в следствие на това, да разработят нови търговски стратегии. Възможните трудности, произтичащи от ниското търсене, трябва да се оценят като самостоятелен проблем, а не като проблем, свързан с необходимостта от координация между играчите на пазара.
(147)
Във всеки случай, Комисията счита, че като се има предвид огромният размер на пазара на наземна телевизия в Италия, рискът, че не е достигнат един критичен брой потребители - достатъчен да оправдае инвестицията в цифрова наземна технология - не е толкова голям, че търговските оператори да не могат да се справят с него.
(148)
В решението за започване на процедурата Комисията поддържа, че предлагането на компенсация на потребителите, които имат нужда да осъвременят аналоговото си оборудване, е необходима стъпка за гладкото протичане на процеса на преминаване към друга технология. Въпреки че този аргумент оправдава помощта за потребителите, той не оправдава дискриминацията между наземните и сателитните платформи, тъй като няма нужда потребителите да бъдат насочвани към цифровата платформа, както е в случая с тази мярка.
(149)
В изложението си Италия повтаря предишния аргумент, че мярката съдържа изискването декодерите да позволяват приемането на безплатна телевизия без разходи за потребителя, което вече изключва сателитната платформа от облагите на тази мярка, тъй като основният сателитен оператор, Sky Italia, изисква плащането на абонаментна вноска за достъп до своите програми.
(150)
Все пак Комисията отбелязва, че предложението за свободно приемане също е достъпно по сателит за потребители, които не са абонати на Sky. В допълнение, изглежда няма причина за изключване от субсидията на потребители, които избират да се включат към цифровите услуги при условията на платен абонамент. Наистина, Италия приема този подход при отпускане на субсидията за потребителите на кабелна платформа, която изисква абонамент.
(151)
Ако изискването да няма разходи трябва да се тълкува като допълнителни разходи, необходими за получаването на канали за свободно приемане, сравнени с разходите, които вече са заплатени от потребителя за получаването на услуги от оператора за радиоразпръскване, то тогава и абонатите на сателитна телевизия не понасят допълнителни разходи, за да гледат телевизия за свободно приемане. От друга страна, ако разпоредбата се тълкува в смисъл, че потребителят не трябва да понася никакви разходи, за да приема канали за свободно приемане, не става ясно защо се предоставя субсидията за декодери на други платформи, които изискват плащането на абонаментни такси за определени телекомуникационни и интернет услуги.
(152)
Италия счита, че различното третиране на S-DVB и C-DVB може да бъде оправдано от настоящата политика на насърчаване на разпространението на широкочестотния спектър. Комисията не може да приеме този аргумент, защото подкрепата на широкочестотния спектър не може да оправдае нарушаването между операторите за радиоразпръскване и евентуалната помощ за широкочестотния спектър трябва да бъде внимателно обмислена и оценена на свое собствено основание.
(153)
В решението за започване на процедурата Комисията припомня, че помощта не е подходящ инструмент за справяне с липсата на конкуренция, а предоставянето на помощ за наземната технология, защото Sky Italia има монополистично положение на пазара за сателитно радиоразпръскване и на пазара за платена телевизия, не е валиден аргумент за съвместимостта на мярката.
(154)
Комисията набляга на това, че задълженията, изисквани в контекста на News Corporation, която поема контрола върху Telepiù и Stream, вече са предизвикали загриженост по отношение защита на конкуренцията. Наистина, фактът, че е невъзможно, по-специално за Sky, да получи права на всички платформи за предаване на живо на футболни събития, без съмнение облагодетелства други оператори на платена телевизия, включително оператори за цифрово наземно радиоразпръскване.
(155)
В решението за започване на процедурата Комисията твърди, че съществуващите оператори за аналогово радиоразпръскване вече са били облагодетелствани в процеса на преминаване към друга технология, защото цифровите лицензи бяха предоставяни автоматично и без никаква държавна компенсация на мрежовите оператори, свързани с операторите за радиоразпръскване. Въпреки че те трябваше да предоставят част от своите радиочестоти на трети страни, на операторите за радиоразпръскване беше гарантиран 60 % oт техния капацитет за предаване. Нещо повече, цифровата технология позволява на операторите за радиоразпръскване по-голям капацитет на пренос при по-ниски разходи. Тези елементи изглеждат достатъчни да компенсират операторите за радиоразпръскване за разходите за преминаване към цифрова технология.
(156)
Италия и Mediaset настояват, че този аргумент не взема под внимание истинските разходи/облаги от преминаването към друга технология, считайки, че основните бенефициери на преминаването към другата технология (новите участници) се различават от тези, които понасят разходите за преминаването (потребители, и по-специално съществуващите оператори). Намаляването на разходите не компенсира съществуващите оператори за повишената конкуренция, при положение че те са длъжни да освободят 40 % oт капацитета си за независими производители. Следователно, съществуващите оператори нямат стимули да приключат с преминаването към друга технология, и ако за аналоговите оператори не съществуват облаги, това трябва да се приеме за компенсация за разходите, причинени от съществуващите оператори.
(157)
Комисията счита, че гореизложният аргумент се основава на неправилно допускане, а именно, че загубите, които съществуващите оператори с пазарно влияние могат да претърпят в резултат на повишената конкуренция, трябва да бъдат компенсирани. Задължително преминаване към друга технология или преразпределение на честотите, които осигуряват пазарно пространство за нови участници, са законна регулаторна намеса, която не дължи компенсиране, по-специално, като се има предвид, че предишните лицензи бяха предоставяни без ограничения в защита на конкуренцията или ограничения във времето. Съответно, загубата на приходи, понасяна от съществуващите оператори за радиоразпръскване не трябва да се взема под внимание при определяне на разходите за преминаване към друга технология.
(158)
Друг аргумент, изложен от Mediaset, е, че, ако компанията трябваше сама да финансира стойността на декодерите с отворена технология, тя би се изложила на ползване на готово от страна на конкурентите, тъй като потребителите биха могли да гледат и други канали с декодерите, финансирани от Mediaset.
(159)
Комисията не отхвърля напълно този аргумент, въпреки че счита, че операторите за радиоразпръскване би трябвало да имат определен интерес в предоставянето на по-широка оферта на зрителите - в това число и каналите на конкурентите. Това е особено вярно в случая на италианския пазар, където потребителите са свикнали да гледат телевизия за свободно приемане и където със субсидираните отворени декодери това поведение може да бъде повторено, като се използва новата цифрова технология, рамката, която съществува в момента за аналоговата технология (с допълнение на платена телевизия). В този контекст, очаква се единствено основните оператори за радиоразпръскване да понесат разходите за субсидиране на покупката на декодери, както и да понесат известно „ползване на готово“ от страна на други компании (57).
(160)
Във всеки случай, Комисията приема, че държавата има право да се намеси, за да стимулира търсенето, за да подпомогне операторите за радиоразпръскване да се справят с разходите за преминаване към друга технология, с оглед на външните фактори, които въздействат върху този процес, и евентуалните проблеми, породени от ползването на готово от страна на други компании. Все пак, Комисията счита, че тези аргументи не могат да оправдаят факта, че помощта е насочена избирателно към наземната телевизия и изключва конкурентната сателитна платформа.
(161)
В своето изложение, предшестващо решението за започване на процедурата, Италия завява, че цифровата технология ще служи за насърчаване на нововъведението, като предлага интерактивни услуги (възможността на използващия да „влезе в диалог“ със системата) и оперативна съвместимост (възможността на използващия да получи достъп до всички оператори за радиоразпръскване чрез един декодер).
(162)
В решението за започване на процедурата Комисията вече призна, че мярката доведе цените на интерактивните декодери до нивото на по-опростените модели, които не предлагат интерактивни услуги (дистанционни устройства).
(163)
Но в своето мнение върху решението за започване на процедурата Италия не изтъква сериозни причини за изключването на сателитния режим от мярката, а вместо това просто повтаря, че, когато мярката е била въведена, интерактивните услуги на декодерите са били много ограничени, поради използването на патентна технология без отворени стандарти API.
(164)
Комисията вярва, че тези аргументи не са сериозна причина, обосноваваща становището, че помощта за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и за операторите на платена кабелна телевизия е съвместима, поради следните причини. Първо, технически беше възможно изнасянето на пазара на декодери със съвременни интерактивни възможности за зрителите на сателитна телевизия за свободно приемане. Като изключва a priori сателитните декодери, мярката по всяка вероятност възпрепятства разпространението на висококачествени сателитни декодери. Второ, Sky Italia сложи началото на преминаване към технология със затворени стандарти през 2004 г. и до началото на 2005 г. Не може да бъде изключена възможността, че Sky Italia вероятно би направила различен избор, ако помощта включваше и сателита.
(165)
Тъй като Комисията остава на мнение, че изключването на сателитната платформа, оправдано с довода, че по времето на предприемане на първата мярка сателитът използва само „оперативно несъвместими“ декодери, не взема под внимание факта, че сателитните оператори най-вероятно биха проявили желание и биха били в състояние да доставят „оперативна съвместимост“, с цел да се облагодетелстват от мярката.
IV.Б.3.3 Избягване на ненужни нарушавания
(166)
Докато публичната намеса може да бъде оправдана с оглед на съществуването на определени пазарни неефективности и възможни проблеми на сближаването, Комисията остава на мнение, че начинът, по който е замислена тази мярка, поражда ненужни нарушавания на конкуренцията.
(167)
Комисията разясни в раздел IV.A.3 „Нарушаване на конкуренцията“ защо вярва в съществуването на такива нарушавания, обратно на твърденията на Италия и Mediaset. Нещо повече, както се казва в решението за започване на процедурата, фактът, че сателитните оператори са изрично изключени от помощта, е ненужен. Това също има ефект на нарушаване на конкуренцията на пазара на платената телевизия, където някои от бенефициерите са съществуващи оператори на един твърде концентриран пазар за аналогова наземна телевизия и могат да разчитат на много голяма аудитория.
(168)
Ненужно нарушаване на конкуренцията обаче не съществува в случая на производителите на декодери. Мярката насърчава технологичното развитие под формата на високофункционални декодери със стандарти, които са достъпни за всички производители. Всеки производител на декодери, който има желание да се заеме с такова производство, може да се възползва от предимството, включително производители, които се намират в други-държави членки. Вярно е, че мярката ще промени нормалното разпределение на ресурси на пазара, като стимулира търсенето на декодери, това е присъщ и неизбежен резултат от обществената политика в полза на цифровизацията - дори и възможно най-неутрална по отношение на технологията. Следователно, не може да се каже, че мярката въвежда ненужни нарушавания на конкуренцията, доколкото производителите на декодери са засегнати.
IV.Б.3.4 Заключение за член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО
(169)
Член 87, параграф 3, буква в) изисква да има баланс между положителното развитие в резултат от дадена мярка и нейните отрицателни въздействия върху конкуренцията. В конкретния контекст изглежда, че преминаването към цифрова технология и оперативна съвместимост са цели от общ интерес, които, при наличието на външни фактори, породени от този преход, и проблеми на сближаването, свързани със задължението, наложено на потребителите да преминат към цифрова телевизия, могат принципно да оправдаят помощта под формата на потребителска субсидия.
(170)
Мярката, обаче, има определени характеристики, които нито са необходими, нито са пропорционални, и създават ненужно нарушаване в полза на съществуващите оператори за наземна радиоразпръскване на един пазар, който изглежда се характеризира със строг олигополизъм и където тези нарушавания могат да окажат значително влияние върху конкуренцията.
(171)
Съответно, Комисията счита, че помощта за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат услуги на платена телевизия и за операторите на платена кабелна телевизия не може да се разглежда като съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО. Комисията също така счита, че мярката в полза на производителите на декодери, ако въобще това е помощ, би била съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО.
IV.Б.4 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА Г) OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(172)
Италия заявява, че, като се има предвид присъствието на много местни оператори за наземно радиоразпръскване, които правителството на Италия иска да защити, мярката е съвместима въз основа на изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква г) oт Договора за ЕО, поради нейните положителни въздействия върху културното многообразие. Като се има предвид, че сателитът не е добре пригоден за предоставяне на местни услуги, сателитните декодери не би трябвало да са включени в субсидията.
(173)
Комисията счита, че този аргумент на Италия не може да бъде приет. Мярката не е насочена специално към постигане на културни цели, нито към насърчаване на културното многообразие, като облагодетелства само местни оператори, които без помощта не биха присъствали на пазара. Това е мярка в полза на оператори за наземно радиоразпръскване и оператори на платена кабелна телевизия като цяло. Следователно, като се има предвид ограничената приложимост на изключенията, Комисията не може да приеме, че една широкомащабна мярка с пространно въздействие може да бъде оправдана от положителното си влияние върху местните оператори за радиоразпръскване.
IV.Б.5 ЧЛЕН 86, ПАРАГРАФ 2 OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(174)
Комисията счита, че изключението, предвидено в член 86, паргараф 2, което може да се приложи към държавна компенсация за разходи по доставката на обществена услуга, не може да послужи за основание в този случай. Държавата-членка не е дефинирала ясно и не e наложила изпълнението на обществена услуга, за която мярката би представлявала пропорционална компенсация. Фактически, мярката е също така в полза на обикновените търговски дейности на различни оператори, които не предоставят обществена услуга.
(175)
Дори в случая на оператор за радиоразпръскване, изпълняващ обществена услуга като RAI, ако съществуваха задължения за изпълнение на обществена услуга във връзка с инвестиции в цифрова телевизия, разходите за тези инвестиции е трябвало да бъдат ясно дефинирани, така че да позволят подходящо ниво на компенсация.
IV.Б.6 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ЗА ОЦЕНКАТА ЗА СЪВМЕСТИМОСТТА
(176)
Следователно се стига до заключението, че помощта за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и за операторите на платена кабелна телевизия, не попада в квалификациите на нито едно от изключенията, предвидени в Договора, а оттам следва, че не са съвместими с общия пазар.
IV.В Заключение на законовата оценка
(177)
Комисията заключава, че субсидията, предоставена от Италия на операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и на операторите на платена кабелна телевизия за покупката на декодери с възможности да приемат програми, излъчвани с използването на цифрова наземна технология, представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Помощта не е съвместима с общия пазар. Тя не е нотифицирана пред Комисията, съгласно изискването на член 88, параграф 3 oт Договора за ЕО и беше неправомерно въведена в действие без разрешение от Комисията. Следователно, тя трябва да бъде възстановена от операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и от операторите на платена кабелна телевизия, засегнати от тази мярка.
(178)
Комисията също така стига до заключение, че производителите на декодери не трябва да възстановяват никаква помощ.
V. АНУЛИРАНЕ НА ПОМОЩТА
V.A НЕОБХОДИМОСТ ОТ АНУЛИРАНЕ НА ПОМОЩТА
(179)
Съгласно установената съдебна практика на Европейския съд, Комисията е в правомощията си да реши, че засегнатата държава трябва да анулира или да промени помощ, (58) когато констатира, че тя не е съвместима с общия пазар; Съдът също последователно поддържа становището, че задължението на държавата да анулира дадена помощ, за която Комисията счита, че не е съвместима с общия пазар, е създадено, с цел да се възстанови съществуващото преди положение (59). В този контекст, Съдът установява, че тази цел е постигната, след като веднъж получателят е възстановил сумите, които са му отпуснати по реда на неправомерна помощ, като по този начин губят предимството, от което са се възползвали за сметка на конкурентите си на пазара, а положението, съществувало преди изплащане на помощта, е възстановено (60).
(180)
Следвайки този съдебен казус, член 14, параграф 1 oт Регламент (EО) № 659/99 (61) постановява, че: „когато се вземат отрицателни решения по отношение на неправомерна помощ, Комисията взема решение, че засегната държава-членка трябва да предприеме всички необходими мерки да възстанови помощта от бенефициера […]. Комисията няма да изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(181)
В изложението си Италия заявява, че Комисията не трябва да налага възстановяване, защото това би противоречало на общ принцип на правото:
a)
Според Италия, разпореждането за възстановяване би било в противоречие с принципа за закрила на законосъобразни очаквания, тъй като, дори да са били добросъвестни, операторите за радиоразпръскване не биха могли да откажат помощта или да й се противопоставят по някакъв начин. Италия заявява, че същата логика е залегнала в Решение 2006/513/EО (62).
б)
В допълнение, според Италия, още от самото начало е било ясно, че възстановяването е невъзможно (63). Италия настоява, че в този случай е невъзможно да се определи кой оператор за радиоразпръскване се е облагодетелствал от мярката и в каква степен, така че Комисията не трябва да изисква възстановяване.
(182)
В случая, предмет на спора, Комисията счита, че няма общ принцип на правото на Общността, който да препятства възстановяването. По-специално, що се отнася до законосъобразните очаквания, Съдът постанови, че: „с оглед на задължителния характер на надзора върху държавната помощ, упражняван от Комисията по силата на член 87 oт Договора за ЕО, предприятията, на които е отпусната помощ не могат, принципно, да се основават на законосъобразни очаквания, че помощта е законосъобразна, освен ако тя не е била предоставена съгласно процедурата, изложна в този член. Добросъвестният оператор трябва нормално да е в състояние да определи дали процедурата е била спазена“ (64). Само в случаите, когато получателят на помощта може да се позове на „изключителни обстоятелства, на базата на които е направено обосновано предположение, че помощта е законосъобразна“, може да откаже да възстанови тази помощ (65).
(183)
Разглежданата помощ е предоставена без предварителна нотификация. В допълнение, в този случай не може да се установи съществуването на изключителни обстоятелства, тъй като нищо от фактическата обстановка не навежда получаващата компания да вярва, че може да направи предположението на базата на специфични факти или на базата на уверения, дадени от Комисията, че предоставеното ѝ от публичните власти предимство няма да бъде прието за помощ.
(184)
Що се отнася до невъзможността на бенефициерите за „откажат“ помощта, Комисията отбелязва, че ако този аргумент се приеме, то държавите-членки биха били свободни да предоставят непряка помощ посредством потребителите, без Комисията да разполага с каквато и да било възможност да възстановява нормалните условия на конкуренция. Комисията също така посочва, че позоваването на Решение 2006/513/EО (66) не е релевантно, защото в този случай Комисията е решила, че мярката може да бъде отменена чрез възстановяване на цялата помощ от преките бенефициери и точно това е направено. Въпросът дали помощта би могла да бъде „отказана“ не е повдиган. В допълнение, трябва да се отбележи, че в делото Germany v Commission (67), Комисията разпореди възстановяването на помощта, изплатена на инвеститорите, които бяха придобили акции от компании, разположени в новия германски Länder и Западен Берлин, и това разпореждане беше потвърдено от Съда.
(185)
Италия също така заявява, че възстановяването е невъзможно, тъй като е невъзможно да се установи кой оператор за радиоразпръскване се е облагодетелствал от трансфера на държавни ресурси и на каква сума е възлизал този трансфер.
(186)
Вярно е, че Комисията не може да налага задължение, чието изпълнение от самото начало е обективно и абсолютно невъзможно. Комисията признава, че поради фактическата обстановка на конкретния казус, може да бъде малко по-трудно, отколкото в други случаи, да се установи сумата на държавните ресурси, които на практика са преминали в получателите на помощта. Независимо от това, Комисията счита, че количественото измерване на предимството, дадено на получателите на помощта, не е невъзможно.
(187)
Комисията, следователно, е на мнение, че няма достатъчно основания да се освободи държавата-членка от задължението да анулира мярката и да възстанови с обратна сила условията за конкуренция.
V.Б ПОЛУЧАТЕЛИ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(188)
В настоящия случай, държавата плаща субсидия на частни лица за покупката на определени декодери. Въпреки това неможе да се приеме, че, нито потребителите, нито производителите на декодери, не може да се приеме, че са били облагодетелствани от държавната помощ по смисъла на член 87, параграф 1 oт Договора за ЕО. Както поясни Съдът, възстановяването на помощта трябва да се осъществи от истинските получатели - в този случай това са операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги и операторите на платена кабелна телевизия (68).
(189)
Като следва точките на раздели IV.A.2 и IV.A.3 за оценката за наличие на избирателно предимство и нарушаване на конкуренцията, Комисията е на мнение, че основното предимство от мярката е създаването на потребителска база за въвеждането на нови цифрови услуги, по-специално на платени програми и увеличен брой потребители за кабелните оператори.
(190)
Следователно, Комисията изисква възстановяване на помощта от операторите за цифрово наземно радиоразпърскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и от операторите на платена кабелна телевизия.
V.В КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОДЛЕЖАЩАТА НА ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ ПОМОЩ
(191)
Що се отнася до стойността, която трябва да бъде възстановена от операторите за радиоразпръскване, Комисията признава, че точното изчисляване на сумата на държавните ресурси, от които са се облагодетелствали получателите, е доста сложно. Така е не само защото помощта е предоставена непряко чрез потребителите, но и защото тя е свързана с оборудване, необходимо по-скоро за приемане услугите на операторите за радиоразпръскване, отколкото за самите услуги.
(192)
Все пак, съгласно съдебната практика на Европейския съд, няма разпоредба на правото на Общността, която да задължава Комисията, когато разпорежда възстановяване на помощ, обявена за несъвместима с общия пазар, да определя точния размер на подлежащата на възстановяване сума. Достатъчно е в решението на Комисията да е включена информация, която дава възможност на получателя да изчисли сам, без извънмерна трудност, тази сума (69).
(193)
Следователно, Комисията счита, че даването на някои основни насоки за това как трябва да се изчисли предимството, е оправдано. По нейно мнение, поради специфичните характеристики на този случай, подходящ метод би бил този да се определи сумата на допълните приходи, получени от новите цифрови услуги и платена телевизия или от предложенията за платени програми, които са в резултат на разглежданата мярка
(194)
Трябва да се припомни, че в решението за започване на процедурата Комисията покани заинтересованите страни да представят оценка на размера на предимството или поне да предложат метод, който Комисията да използва при точното изчисляване на избирателното предимство, от което са се възползвали получателите. Въпреки това не бяха представени никакви мнения и само Sky Italia представи един експериментален списък на възможните въздействия на помощта, но без точен метод за изчисляване на сумата, подлежаща на възстановяване.
(195)
Комисията счита, че допълнителните приходи могат да бъдат изчислени като съотношение на приходите, получени от броя на допълнителните зрители на платени програми и на новите цифрови канали, които идват в резултат на приемането на държавната помощ.
(196)
Следователно, като първа стъпка е необходимо да се изчисли броят на допълнителните зрители на наземна и платена кабелна телевизия. Тъй като един значителен брой от потенциалните потребители не са се възползвали от субсидията и тъй като тези, които биха могли да бъдат повлияни от други съображения вместо от субсидията, от броя на зрителите, чиито решения са били повлияни от субсидията, не е равен на общия брой зрители, които са придобили декодер вследствие на субсидията.
(197)
Определянето на това как поведението на потребителите е било повлияно от субсидията, изисква създаването на модел на потребителско търсене и оценка на относителната важност на различните стимули на това търсене. Влиянието на цената на платените телевизионни услуги (включително оборудването) върху избора на потребителите ще осигури един показател за влиянието на субсидията.
(198)
Първият етап от анализа е да се определят моделите на избор на потребителите измежду достъпните основни алтернативи. Италианските потребители на аналогова наземна телевизия през 2004 и 2005 г. можеха да избират между следните четири възможности:
a)
да останат на аналоговата наземна платформа и да отложат преминаването към цифрова технология;
б)
да преминат към цифрова сателитна телевизия, със или без закупуване на платени телевизионни услуги;
в)
да преминат към цифрова наземна телевизия, със или без закупуване на платени телевизионни услуги;
г)
да преминат към кабелна телевизия, със или без закупуване на платени телевизионни услуги.
(199)
Платената телевизия на наземни, кабелни и сателитни платформи предлага платени възможности, които предоставят допълнително съдържание на зрителите. Потребителите, които нямат интерес към платената телевизия, преминават към цифрова телевизия, движени основно от съображения от техническо естество, тъй като през 2004 и 2005 г. предложенията за свободно приемане бяха по-богати в цифров режим, отколкото в аналогов режим, но разликата не беше съществена. Изборът на тези потребители не е повлиян от субсидията, и съответно, те трябва да бъдат изключени от калкулацията.
(200)
Все пак съществуваше един определен брой потребители, които бяха заинтересувани от допълнителното съдържание (платена телевизия) и които трябваше да изберат между два налични доставчика на цифрова наземна телевизия (Mediaset, Telecom Italia), сателитният доставчик и Fastweb. По отношение на тези потребители, субсидията вероятно е оказала влияние върху избора им.
(201)
Комисията счита, че разликата между предложенията на Fastweb, оператор, предлагащ тройна услуга, и другите доставчици на платена телевизия, трябва да се вземе под внимание, за да се изчисли броят на потребителите, които са избрали Fastweb само заради субсидията.
(202)
Друга група потребители, които вероятно са били повлияни от субсидията, е групата на маргиналните потребители на платена телевизия, т.е. хора с незначително предпочитание към допълнителното съдържание, които вероятно са били привлечени към покупката на това съдържание от промоции и специални предложения. Субсидията може да е увеличила достъпа на доставчиците на цифрова наземна телевизия до това търсене.
(203)
Например, един модел на търсене с абстрактен избор (70) може да оцени въздействието на различни фактори, такива като програмно съдържание и цена на избора на различните типове потребители. Комисията ще се нуждае от помощта на Италия, за да установи точния модел, тъй като един модел зависи от достъпността и характеристиките на данните. Чрез изчисляване на влиянието на различните фактори, такива като програмно съдържание и цена на избора на различните типове потребители, моделът на търсене с абстрактен избор може да се използва за изчисляване на броя на допълнителните потребители, които са избрали платени програми единствено поради субсидията, а оттам изключват от изчислението другата част от потребители, които стоят в основата на новото търсене за периода 2004-2005 г.
(204)
След като се изчисли броят на допълнителните ползватели на платена наземна телевизия или на платени програми, втората стъпка е да се изчисли средният приход на ползвател (СПП) за 2004 и 2005 г. Това изисква една оценка на общия брой ползватели на платена телевизия или на платени програми. Като се разделят общите приходи от платени телевизионни услуги на общия брой ползватели се получава СПП.
(205)
СПП, умножен по изчисления брой на допълнителни ползватели, дава допълнителните приходи, получени в резултат на помощта. Допълнителните разходи за обслужване на тези ползватели (71) трябва да се извадят от този брой, за да се получи сумата за възстановяване. Комисията очаква допълнителните разходи да са относително ниски, като се има предвид, че увеличаващите се разходи за прехода са пренебрежимо малки, а фиксираните разходи не трябва да се включват в калкулацията.
V.Г ИЗПЪЛНЕНИЕ НА РЕШЕНИЕТО
(206)
Както постановява Европейският съд, държава-членка, която се сблъсква с непредвидени или непредвидими трудности или изпитва последици, които са били пренебрегнати от Комисията, може да представи тези проблеми за разглеждане от Комисията, заедно с предложения за подходящи изменения. В такъв случай, Комисията и засегната държава членка трябва да работят в дух на доверие за преодоляване на трудностите, при пълно съблюдаване на разпоредбите на Договора за ЕО (72).
(207)
Следователно, Комисията кани Италия да представи за обсъждане пред Комисията всеки проблем, който може да срещне при изпълнението на настоящото решение.
(208)
Следователно, Комисията:
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемата, която Република Италия неправомерно е въвела в действие за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услути, и за оператори на платена кабелна телевизия, представлява помощ, която не е съвместима с общия пазар.
Член 2
1. Република Италия трябва да предприеме всички необходими мерки да възстанови от бенефициерите помощта, както е определено в член 1.
2. Възстановяването трябва да се осъществи без забава и съгласно процедурите, предвидени в националното законодателство, при условие че те позволяват незабавно и ефективно изпълнение на настоящото решение. Сумите, подлежащи на възстановяване, трябва да включват лихва от датата, на която помощта е била на разположение на бенефициерите, до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвата, подлежаща на възстановяване по силата на параграф 2, трябва да се изчисли в съответствие с процедурата, изложена в членове 9 и 11 oт Регламент (EО) No 794/2004 на Комисията oт 21 април 2004 г. за прилагане на Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 oт Договора за ЕО (73).
Член 3
Република Италия трябва да информира Комисията в срок от два месеца от нотификацията за това решение за мерките, които е предприела за изпълнението му. Тя осигурява тази информация, като използва въпросника, прикрепен към настоящото решение.
Република Италия трябва да представи в рамките на същия срок, както е посочен в параграф първи, документи, които доказват, че на производството за възстановяване срещу бенефициерите на неправомерната и несъвместима помощ е даден ход.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Република Италия.
Съставено в Брюксел на 24 януари 2007 година.
ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 24. Januar 2007
über die staatliche Beihilfe C 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004), die die Italienische Republik mit ihrem Zuschuss zur Anschaffung von Digitaldecodern gewährt hat
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2006) 6634)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2007/374/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung (1) gemäß den vorgenannten Artikeln und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 11. Mai 2004 legte die Gesellschaft Centro Europa 7 s.r.l. („Europa 7“) Beschwerde wegen staatlicher Beihilfemaßnahmen gemäß Artikel 4 Absatz 1 des italienischen Gesetzes Nr. 350 vom 24. Dezember 2003 (Haushaltsgesetz 2004) ein. Mit Schreiben vom 10. Februar 2005 legte die Beschwerdeführerin weitere Informationen vor, wobei sie erklärte, dass die italienische Regierung die Maßnahme nach Absatz 211 des Gesetzes Nr. 311/2004 (Haushaltsgesetz 2005) finanziert habe, und sie daher die Kommission auffordert, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten. Am 3. Mai 2005 erhob auch die Gesellschaft Sky Italia s.r.l. („Sky Italia“) Beschwerde mit Bezug auf die beiden genannten Artikel. Am 22. Juni 2005 fand eine Sitzung der Dienststellen der Kommission mit Sky Italia statt. Am 31. August 2005 legte diese letztgenannte Beschwerdeführerin weitere Informationen zu den Änderungen des Gesetzes vom 3. Mai 2004„Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI - Radiotelevisione italiana S.p.a., nonché delega al Governo per l’emanazione del testo unico della radiotelevisione“„Gasparri-Gesetz“) (Grundsatzbestimmungen für die Grundordnung des Fernsehsystems und für die RAI - Radiotelevisione Italiana S.p.a. - sowie Ermächtigung der Regierung zum Erlass einheitlicher Vorschriften für den Fernsehsektor) vor, die den Fernsehsektor in Italien regeln. Am 31. Oktober 2005 forderte Sky Italia schließlich die Kommission auf - in Erwartung einer Entscheidung - der italienischen Regierung nahe zu legen, die Maßnahme gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (2) zur Anwendung von Artikel 88 EG-Vertrag auszusetzen.
(2)
Mit Schreiben vom 13. Oktober 2004, vom 21. April 2005 und vom 15. Juli 2005 forderte die Kommission die italienische Regierung auf, weitere Auskünfte zu erteilen. Diese wurden am 5. November 2004, am 13. Mai 2005 und am 12. September 2005 nach einer kurzen Verlängerung der Antwortfrist erteilt. Am 6. Juni 2005 fand eine Sitzung zwischen den Dienststellen der Kommission und Italien statt.
(3)
Mit Schreiben vom 20. September 2005 und vom 16. November 2005 hat Italien die Kommission über seine Absicht in Kenntnis gesetzt, die bisherige Regelung nicht mehr in derselben Form zu verlängern.
(4)
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2005 teilte die Kommission Italien ihre Entscheidung mit, das förmliche Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag bezüglich der Beihilferegelung einzuleiten (im Folgenden „Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens“ genannt). Die Entscheidung der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission hat alle Betroffenen aufgefordert, sich zu der beanstandeten Beihilferegelung zu äußern.
(5)
Nach einer Verlängerung der Antwortfrist hat Italien mit Schreiben vom 13. Februar 2006 auf die in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens enthaltene Aufforderung zur Stellungnahme reagiert. Die Kommission erhielt darüber hinaus auch Bemerkungen der folgenden Beteiligten: Federazione nazionale imprese elettrotecniche ed elettroniche (ANIE) (Italienischer Verband der Elektrotechnik- und Elektronikunternehmen) mit Schreiben vom 19. Juni 2006, Europa 7 mit Schreiben vom 19. Juni 2006, European Satellite Operator Association (ESOA) mit Schreiben vom 20. Juni 2006, Mediaset S.p.A. mit Schreiben vom 20. Juni 2006, RAI - Radio Televisione Italiana mit Schreiben vom 23. Juni 2006 und Sky Italia mit Schreiben vom 26. Juni 2006. Mit Schreiben vom 12. Juli 2006 hat die Kommission diese Bemerkungen an Italien weitergeleitet, das sich dazu nicht weiter geäußert hat.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFEREGELUNG
II.A. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
(6)
Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens sind Artikel 4 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 350/2003 (Haushaltsgesetz 2004), die Ministerialverordnung vom 30. Dezember 2003„Beitrag zum terrestrischen digitalen Fernsehen und zum Breitband-Internet-Zugang gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 des Gesetzes Nr. 350 vom 24. Dezember 2003“ sowie Absatz 211 des Gesetzes Nr. 311/2004 (Haushaltsgesetz 2005).
(7)
Artikel 4 Absatz 1 des Haushaltsgesetzes 2004 sieht einen staatlichen Zuschuss in Höhe von 150 EUR für die Nutzer vor, die ein Empfangsgerät kaufen oder mieten, das als „set up box“ oder „decoder“ (im Folgenden „Decoder“ genannt) bezeichnet wird, mit dem man digital übertragene Fernsehsignale über terrestrische Antenne empfangen und die damit verbundenen interaktiven Dienste nutzen kann. Dafür wurden insgesamt Mittel in Höhe von 110 Mio. EUR bereitgestellt. Es sei darauf hingewiesen, dass der Zuschuss nicht für Decoder gewährt wird, mit denen sich keine digital übertragenen Dienste über terrestrische Antenne empfangen lassen, auch wenn der Empfang und die Nutzung von interaktiven Mehrwertdiensten damit möglich sind. Der einschlägige Artikel ist folgendermaßen formuliert:
„Per l’anno 2004, nei confronti di ciascun utente del servizio radiodiffusione, in regola per l’anno in corso con il pagamento del relativo canone di abbonamento, che acquisti o noleggi un apparecchio idoneo a consentire la ricezione, in chiaro e senza alcun costo per l’utente e per il fornitore di contenuti, dei segnali televisivi in tecnica digitale terrestre (T-DVB/C-DVB) e la conseguente interattività, è riconosciuto un contributo statale pari a 150 euro. La concessione del contributo è disposta entro il limite di spesa di 110 milioni di euro.“
(„Für das Jahr 2004 wird jedem Nutzer von Rundfunkdiensten, der für das laufende Jahr seiner Rundfunkgebührenpflicht nachgekommen ist und der ein Gerät kauft oder mietet, das dazu geeignet ist, digital übertragene Fernsehsignale mit terrestrischer Antenne unverschlüsselt und ohne weitere Kosten weder für den Nutzer noch für den Anbieter dieser Inhalte zu empfangen (DVB-T/DVB-C) und die damit verbundenen interaktiven Dienste zu nutzen, ein staatlicher Zuschuss von 150 EUR zuerkannt. Die Gewährung dieses Zuschusses geschieht im Rahmen einer Ausgabenobergrenze von 110 Mio. EUR.)
(8)
Artikel 4 Absatz 4 stellt klar, dass der Zuschuss zum Kauf oder zur Miete der Decoder im DVB-C-Format unter der Bedingung zuerkannt wird, dass im kommerziellen Angebot für die Nutzer klar anzugeben ist, wer die Anbieter dieser Inhalte sind, mit denen die Betreiber der Kabelfernsehplattformen die Konditionen vereinbart haben, unter denen man das terrestrische Digitalfernsehen (DVB-T) über Kabel empfangen kann.
(9)
Nach Angaben Italiens wird der Zuschuss den Verbrauchern für den Kauf oder die Anmietung eines Decoders gewährt, mit dem man ein digital übertragenes Signal unverschlüsselt und „ohne jede Kosten für den Nutzer und den Anbieter von Inhalten“ empfangen kann. Des Weiteren erklärt Italien, dass man unter „Empfang des unverschlüsselten digital übertragenen Signals“ zu verstehen hat, dass der Decoder in der Lage sein muss, jeden von einem beliebigen Sender angebotenen interaktiven Mehrwertdienst auszuführen. Mit dieser Kurzbeschreibung ist gemeint, dass der Decoder in der Lage sein muss, nicht verschlüsselte interaktive Funktionen auszuführen (d. h. er muss nicht nur für „Interaktivität“ sondern auch für „Interoperabilität“ geeignet sein). Es handelt sich also um Decoder mit Standardöffnung für die Schnittstelle zur Anwendungsprogrammierung (API), für die praktisch allein die Multimedia Home Platform (MHP) in Frage kommt.
(10)
Absatz 211 des Haushaltsgesetzes 2005 sieht die Finanzierung dieser Maßnahme im Rahmen eines Höchstbetrags von 110 Mio. EUR vor, wobei der Zuschuss für den Decoder auf 70 EUR abgesenkt wurde. Seit dem 1. Dezember 2005 ist diese Regelung aufgehoben.
(11)
Diese Maßnahme war aus zwei Gründen ein Erfolg. Offensichtlich haben circa 2 Mio. Italiener den Zuschuss genutzt und einen Decoder angeschafft. Dieser Wert entspricht der Hälfte aller bis Ende November 2005 verkauften Decoder, während die andere Hälfte der abgesetzten Geräte ohne Nutzung des Zuschusses erworben wurde, obwohl diese Decoder ebenfalls zuschussfähig gewesen wären. Darüber hinaus ist der Preis der interaktiven Decoder für die Verbraucher aufgrund der Produktion im großen Maßstab wegen der gestiegenen Nachfrage von zunächst 300/350 EUR auf ca. 150 EUR zurückgegangen.
(12)
Auf diese beiden Maßnahmen folgte 2006 gemäß Artikel 1 Absatz 572 des Gesetzes Nr. 266/2005 vom 23. Dezember 2005 (Haushaltsgesetz 2006) eine weitere ähnliche Maßnahme, wonach für Nutzer in Sardinien und im Aosta-Tal, die in der Zeit vom 1. bis 31. Dezember 2005 einen Decoder (4) kaufen, ein Zuschuss von 90 EUR vorgesehen wurde; für den Kauf dieser Decoder nach dem 1. Januar 2006 wurde ein Zuschuss von 70 EUR vorgesehen.
(13)
Hinsichtlich der Maßnahmen von 2004/2005 wird im Haushaltsgesetz ein direkter Zusammenhang zwischen der Gewährung des Zuschusses und der Interoperabilität der Decoder hergestellt, ohne dass die nicht terrestrischen Decoder von vornherein ausgeschlossen werden.
(14)
In der Entscheidung vom 11. Mai 2006 hat die italienische Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde (AGCOM) eine Beschwerde gegen Artikel 1 Absatz 572 des Haushaltsgesetzes 2006 abgewiesen (5), in der behauptet wurde, dass mit dieser Maßnahme Gesellschaften begünstigt würden, die der Familie Berlusconi nahe stehen. Das Verfahren basierte auf dem Gesetz Nr. 215 vom 20. Juli 2004 über Interessenskonflikte.
II.B. SACHVERHALT
II.B.1. DIE BESCHWERDEFÜHRER
(15)
Europa 7 ist ein italienisches Unternehmen, das seit 1999 eine Konzession für analog übertragene Rundfunkdienste besitzt. Allerdings konnte das Unternehmen noch nicht auf dem Markt für analog übertragene Rundfunkdienste tätig werden, da - wie das Unternehmen behauptet - die italienischen Behörden noch nicht die Frequenzen zugeteilt haben, die Europa 7 zur Aufnahme des Sendebetriebs benötigt.
(16)
Sky Italia ist eine Pay-TV-Gesellschaft, die über Satellit sendet und sich im Besitz der News Corporation befindet. Das Unternehmen wurde gegründet, nachdem News Corporation 2003 die Kontrollmehrheit über Telepiù S.p.A und Stream S.p.A. erworben hatte, ein Unternehmenszusammenschluss, der unter Verhängung gewisser Auflagen genehmigt wurde (Fall Nr. COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). Aufgrund der Auflagen wurde Sky Italia aufgefordert, den bisherigen Betrieb auf der terrestrischen Plattform abzutreten: Damit kann das Unternehmen in Italien nicht mehr als terrestrischer Netzbetreiber oder als terrestrischer Anbieter von Bezahlfernsehsendungen auftreten.
II.B.2. KONTEXT
(17)
Die beanstandete Maßnahme ist im Zusammenhang mit der Umstellung des Rundfunkbetriebs auf Digitaltechnik zu sehen, was sich auf sämtliche derzeit verfügbare Übertragungsplattformen - also Kabel, Satellit oder terrestrische Antenne - auswirkt. Mit DVB-T ist die digitale Videoübertragung über ein terrestrisches Netz gemeint. Mit DVB-S ist die digitale Videoübertragung via Satellit und mit DVB-C via Kabel gemeint. Der Hauptvorteil der digitalen Übertragung gegenüber der Übertragung per Analogtechnik liegt in der Steigerung der Übertragungskapazität auf sämtlichen Plattformen durch eine effizientere Nutzung des Funkfrequenzspektrums (6). Dies ist für das terrestrische Fernsehen besonders relevant, da das Funkspektrum nur eine begrenzte Verfügbarkeit aufweist. In der Zeit von 2002 bis 2005 hat die Kommission deutlich zu erkennen gegeben, dass sie den Übergang zur digitalen Übertragung von Fernsehinhalten aktiv unterstützen würde, indem sie zahlreiche Mitteilungen zu diesem Thema annahm (7). In diesen Mitteilungen hat sich die Kommission darüber hinaus für die Verbreitung von Digitaltechnologie mit sog. „offenen Standards“ ausgesprochen, d. h. von Technologien, die die Interaktivität mit den Endverbrauchern sowie die „Interoperabilität über offene Schnittstellen zur Anwendungsprogrammierung (API) gestatten“: mit anderen Worten die Möglichkeit, dass verschiedene Produzenten und Verbraucher dank einer einzigen allen Produzenten auf dem Markt frei zugänglichen Technologie miteinander in Verbindung treten können.
(18)
Will man digital übertragene Programme mit den gängigsten Fernsehgeräten anschauen, benötigt man einen Decoder (auch wenn der Decoder in einigen Fernsehgeräten jüngerer Bauart bereits integriert ist). Es gibt mehrere Arten von Decoder auf dem Markt, die nach ihren Merkmalen und Funktionen grosso modo folgendermaßen eingestuft werden können: a) einfache Dekodierung digitaler Programme, die über eine terrestrische Plattform oder via Satellit übertragen werden; b) Interaktivität (die Möglichkeit, Informationen an den Sender zurückzusenden); c) bedingter Zugang (die Möglichkeit, Bezahlfernsehsendungen zu empfangen); d) Interoperabilität (die Möglichkeit, dieselben Decoder zum Empfang von Programmen zu verwenden, die von verschiedenen Sendern über dieselbe Plattform übertragen werden). Die Interoperabilität lässt sich durch die Annahme offener Standards seitens der Sender und die Verwendung der entsprechenden offenen Schnittstellen im Decoder leicht herstellen; alternativ dazu würde Interoperabilität voraussetzen, dass die Eigentümer rechtlich geschützter (proprietärer) nicht offener Technologien sich bereit erklären, die erforderlichen technischen Spezifikationen zur Verfügung zu stellen. Obwohl ein Decoder theoretisch eine ganze Reihe der vorstehend beschriebenen Funktionskombinationen zulässt, sind in der Praxis folgende Decoder am weitesten verbreitet: a) die sog. „Zapper“ (einfache Dekodierungsfunktion); b) die Sky-eigenen Decoder (interaktiv mit bedingtem Zugang, aber ohne offenen Standard) und c) die subventionierten Decoder (interaktiv, mit bedingtem Zugang und mit offenem Standard).
(19)
In Italien gibt es vier Plattformen für die Fernsehübertragung: i) via Satellit, auf dem die wichtigsten Kanäle unverschlüsselt verfügbar sind sowie die Kanäle von Sky Italia, dessen Programme man per Abonnement oder per Pay-per-view-Vertrag empfangen kann; ii) terrestrisches Fernsehen mit Hilfe von Hertz’schen Frequenzen (8), das im Dezember 2005 6 landesweite Sender nutzten: RAI (unverschlüsselt), Mediaset (9) (unverschlüsselt und als Pay-per-view-Fernsehen), Telecom Italia Madia/La 7 (unverschlüsselt und als Pay-per-view-Fernsehen), Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC) die sich im Besitz von Prima TV/DFree befindet, Gruppo l’Espresso und Television Broadcasting Systems (unverschlüsselt) (10). Darüber hinaus gibt es fast 500 lokale Anbieter von terrestrischen Fernsehdiensten per Analogtechnik und 78 (11) lokale Anbieter von digital übertragenen Fernsehdiensten; iii) via Kabel, dessen sich Fastweb bedient (frei empfangbar und als Bezahlfernsehen); und iv) X-DSL, dessen sich Fastweb und Rosso Alice von Telecom Italia bedient (frei empfangbar und als Bezahlfernsehen).
(20)
Bei Sky Italia handelt es sich um einen Anbieter von Bezahlfernsehen via Satellit, der auf dem italienischen Markt für Satelliten-Pay-TV praktisch eine Monopolstellung inne hat, der aber, wie bereits erwähnt, in Italien nicht als terrestrischer Netzbetreiber oder als terrestrischer Bezahlfernsehsender zugelassen ist.
(21)
Übertragung via Kabel gibt es in Italien praktisch nicht, auch wenn Fastweb - Besitzer eines Kabelnetzes und Pay-TV-Betreiber, der in einigen italienischen Städten präsent ist - bis März 2004 ca. 140 000 Fernsehabonnenten gefunden hatte, die die Glasfaser-Infrastruktur und DSL nutzen.
(22)
Der Fernsehempfang erfolgt in Italien weiterhin hauptsächlich über das terrestrische Netz, wobei eine Marktdurchdringung von ca. 19 Mio. Haushalten bei insgesamt 22 Mio. besteht. Die Hauptsender auf diesem Markt sind die öffentlich-rechtliche RAI mit drei Programmkanälen und der kommerzielle Sender Mediaset mit ebenfalls drei Programmkanälen. Beide Sender vereinigen ca. 85 % des Fernsehenspublikums in Italien auf sich. In einer Entscheidung vom 11. März 2005 hat die italienische Kommunikationsaufsichtsbehörde AGCOM den italienischen Markt für Fernsehen im Lichte des Gesetzes Nr. 112/2004 untersucht und kam zu dem Schluss, dass die beiden Sendeanstalten gemeinsam eine marktbeherrschende Stellung (12) einnehmen. Daher hat sie ihnen eine Reihe von Verpflichtungen (13) zur Wahrung des Pluralismus auf diesem Markt auferlegt. Des Weiteren hat die AGCOM am 27. Juni 2006 der Kommission ihre Definition des relevanten Marktes für terrestrisches Analogfernsehen und ihre Einschätzung der signifikanten Marktmacht mitgeteilt - zusammen mit der daraus abgeleiteten Schlussfolgerung, dass die RAI und Mediaset eine beherrschende Stellung auf diesem Markt innehaben; allerdings hat die AGCOM sich nicht zu den angesichts dieses Sachverhalts für nötig empfundenen Abhilfemaßnahmen geäußert. Am 28. Juli 2006 hat die Kommission gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002, die den normativen Gesamtrahmen für die Netze und die elektronischen Kommunikationsdienste (Rahmenrichtlinie) (14) darstellt, der AGCOM ihre Einschätzung der Lage mitgeteilt. Darin stimmt sie zwar weitestgehend den Schlussfolgerungen der italienischen Behörde zu, verlangt aber eine eingehendere Analyse und fordert die AGCOM auf, ihr so schnell wie möglich die einschlägigen Abhilfemaßnahmen mitzuteilen. Und schließlich prüft die Kommission gegenwärtig eine Beschwerde, in der behauptet wird, dass das Gesetz Nr. 112/2004 zur Regelung der Umstellung (Switch-over) von der Analogtechnik auf die terrestrische Digitaltechnik neuen Wettbewerbern auf dem Markt für Fernsehwerbung und für Übertragungsdienste Marktzutrittsschranken in den Weg legt. Nachdem Italien aufgefordert worden war, sich zu dieser Beschwerde zu äußern, und nachdem ein Auskunftsersuchen sowohl an Italien als auch an die von der Maßnahme betroffenen Unternehmen ergangen war, wurde Italien am 19. Juli 2006 ein Mahnschreiben wegen Verzug im Zusammenhang mit einem Verstoß gegen die genannte Richtlinie 2002/21/EG, sowie die Richtlinien 2002/20/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigungen elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie) (15) und 2002/77/EG der Kommission vom 16. September 2002 über den Wettbewerb auf den Märkten für elektronische Kommunikationsnetze und -diensten (16) übermittelt. Die Antworten Italiens ergingen am 15. September 2006. Nach Eingang dieser letzten Antwort erhielt die Kommission von Italien eine Kopie des Gesetzesentwurfs zur Reform der italienischen Rechtsvorschriften im Fernsehsektor, womit die Probleme behoben werden sollen, die in dem Mahnschreiben wegen Verzug aufgeworfen werden. Dieser Gesetzesentwurf wird derzeit noch von der Kommission geprüft.
(23)
Im Juni 2005 belief sich der Durchdringungssatz beim digitalen Fernsehen auf 34,5 % der Haushalte und machte insgesamt ca. 7,3 Mio. Zuschauer aus. Dieser Wert bezieht sich auf die Zuschauer beim digitalen terrestrischen Fernsehen, beim Satellitenfernsehen und beim Fernsehen über Kabel/ADSL. Das digitale terrestrische Fernsehen erreichte 10 % der Haushalte, und über ein Drittel davon (0,8 Mio.) empfingen auch Fernsehinhalte, die per Bezahlfernsehen angeboten werden (17). Bei der Veröffentlichung dieser Entscheidung dürften beide digitalen Fernsehangebote - über das terrestrische Netz und über Satellit - ein ähnlich großes Kundeneinzugsgebiet aufweisen (5 Mio. Zuschauer beim digitalen Fernsehen per Satellit und 4 Mio. beim digital übertragenen terrestrischen Fernsehen).
(24)
Der Durchdringungsgrad des satellitengestützten Fernsehens ist begrenzt: im Juni 2005 besaßen lediglich 16 % der Haushalte (4,8 Mio. Personen) eine Parabolantenne. Ca. vier Fünftel dieser Haushalte sind auf die DTH (Satelliten) Plattform von Sky Italia abonniert. Diese wies im Juni 2005 ca. 3,3 Mio. Nutzer auf und hatte am Ende desselben Jahres schätzungsweise 3,9 Mio. Abonnenten zu verzeichnen. Damit ist Sky Italia der drittgrößte Fernsehsender in Italien (18).
(25)
Um gegen Produktpiraterie vorzugehen, hat Sky Ende 2004 mit der Verschlüsselung seines Signals mit der sog. rechtlich geschützten (proprietären) NDS-Technologie begonnen, die bezogen auf den italienischen Markt Eigentum einer Gesellschaft der Newscorp-Gruppe ist, die wiederum die Muttergesellschaft von Sky ist. Dabei handelt es sich um eine proprietäre und „geschlossene“ Technologie, da der Zugang zu den NDS-Decodern einen verfügbaren Zugang zur Technologie oder zu bestimmten Komponenten des Decoders erfordert, im Gegensatz zu den Decodern mit offener Schnittstelle. Sky vermietet seinen Abonnenten Decoder mit der „geschlossenen“ Technologie: Als sich Sky für die NDS-Technologie entschied, hat der Sender sämtliche Decoder seiner Abonnenten ausgetauscht.
(26)
Die digitalen terrestrischen Sender verwenden hingegen eine sog. „offene“ Technologie, d. h. eine Technologie, die offene Standards zur Interaktivität verwendet. Es handelt sich dabei um die einzige Technologie, mit der derzeit gleichzeitig sämtliche Programmkanäle des digitalen terrestrischen Fernsehens mit einem einzigen Decoder empfangen werden können - was auf die gleiche Situation hinausläuft wie bei der derzeitigen Analogtechnologie - wozu die Interaktivität und gewisse Funktionen für den bedingten Zugang unter Verwendung von Prepaid-Karten für das Bezahlfernsehen noch hinzukommen.
(27)
Die beanstandete Beihilfemaßnahme ist für die Decoder bestimmt, die den Empfang von terrestrisch übertragenen digitalen Inhalten gestatten, die zusammen mit interaktiven Diensten angeboten werden. Mit der Digitaltechnologie kann innerhalb derselben Frequenz eine größere Anzahl von Fernsehprogrammkanälen als mit der Analogtechnologie übertragen werden. Die Vorteile der Verwendung offener Schnittstellen wurden vorstehend bereits erläutert.
(28)
Italien hat die Umstellung auf digitale Übertragung mit dem Gesetz Nr. 66 von 20. März 2001 eingeleitet, in dem es heißt, dass der Übergang zum digitalen Fernsehen („Switch-over“) bis Dezember 2006 abgeschlossen sein und die Übertragung per Analogtechnologie bis dahin eingestellt werden müsste (das sog. „Switch-off“). Ab Ende 2003 wurden digitale Übertragungen (DVB-T) zusammen mit Analogübertragungen vorgenommen (die sog. „Simulcast-Phase“). Per Gesetzesdekret Nr. 273 vom 22. Dezember 2005 wurde der Abschaltungstermin auf 2008 verschoben. Am 30. August 2006 erklärte der Minister für Kommunikation, Gentiloni, dass der Switch-off noch weiter hinausgeschoben wird, und zwar auf den 30. November 2012 (19).
(29)
In der Zwischenzeit können aufgrund des für diesen Sektor in Italien maßgeblichen Gesetzes Nr. 112/2004 nur die Sender Genehmigungen für experimentelle digitale Übertragungen und/oder Konzessionen für die Übertragung per Digitaltechnologie beantragen, die bereits per Analogtechnik senden. Die Analogsender brauchen jedoch keine Frequenzen freizugeben (die übrigens nie neu zugeteilt wurden oder vonseiten Italiens einem geregelten kostenpflichtigen Zuteilungsverfahren unterworfen wurden), die nach dem Übergang zur Digitaltechnik weiterhin für die Übertragung per Analogtechnik genutzt werden können. Neue Wettbewerber können sich demnach nur Zugang zu diesem Markt verschaffen, indem sie den bereits etablierten Unternehmen Frequenzen abkaufen. Bis zum Dezember 2005 waren bereits Genehmigungen für das digitale terrestrische Fernsehen für 7 DVB-T-Multiplexe (Frequenzblöcke mit einem oder mehreren Programmen) vergeben. Die RAI und Mediaset verfügen über zwei, während Telecom Italia/TV International, D-Free und Gruppo l’Espresso jeweils über ein Multiplex verfügen. Nach dem italienischen Regulierungssystem haben die Netzbetreiber, die mehr als eine Konzession für den digitalen Rundfunkbetrieb besitzen, unabhängigen Contentanbietern Zugang zu 40 % ihrer Bandbreite einzuräumen. 2006 stießen Telecom Italia und der Mobilbetreiber H3G auf den Markt für digitales terrestrisches Fernsehen vor, nachdem sie Infrastrukturen und Genehmigungen von bereits etablierten regionalen und lokalen Analogsendern übernommen hatten, und haben mit der Umstellung der erworbenen Netze auf Digitaltechnologie zwei neue Multiplexe in Angriff genommen.
(30)
Die Unterscheidung zwischen Sendern und Netzbetreibern ist für die großen italienischen Sender im Bereich des terrestrischen Fernsehens nicht besonders relevant, da sowohl die RAI als auch Mediaset, La7 und D-Free eine konzerneigene Gesellschaft für die terrestrische Übertragung besitzen. Es sei darauf hingewiesen, dass der italienische Fernsehmarkt eine starke vertikale Integration zwischen Netzbetreibern und Sendern aufweist. Die Pflicht der rechtlichen Trennung zwischen beiden Arten von Gesellschaften wurde von der AGCOM erst per Beschluss Nr. 435/01/CONS von 2001 eingeführt, gilt aber nur für das digitale Fernsehen. Die Netzbetreiber im Bereich des Satellitenfernsehens sind hingegen nicht mit den Sendern integriert.
(31)
Was den Abdeckungsgrad bei DVB-T anbelangt, so waren nach Angaben der AGCOM (20) im Jahr 2004 mehr als 50 % der Bevölkerung effektiv von mindestens 2 Multiplexen abgedeckt, während 60 % potenziell von 3 Multiplexen abgedeckt waren. Nach dem Markttrend dürfte sich der Abdeckungsgrad deutlich erhöhen. Nach Angaben Italiens könnten nach dem Übergang zum digitalen terrestrischen Fernsehen 85 % aller Haushalte potenziell von mindestens 2 Multiplexen abgedeckt sein. Andererseits könnte man mit dem Satellitenfernsehen praktisch 100 % der Bevölkerung erfassen.
(32)
Hinsichtlich der Programme gibt Italien an, dass im Juni 2005 23 nationale Programmkanäle und ca. 250 lokale Programmkanäle frei zugänglich auf digitalen terrestrischen Frequenzen ausgestrahlt wurden. Zehn dieser nationalen Programmkanäle wurden in Simulcast (gleichzeitige Übertragung in Analog und in Digitaltechnik) mit den terrestrischen Analogprogrammen ausgestrahlt. Vier Programmkanäle waren eigens für die digitale Ausstrahlung eingerichtet worden. Die anderen Programme wurden in Simulcast mit Satellitenübertragung ausgestrahlt.
(33)
Wie bereits erläutert umfasste der Fernsehmarkt in der Vergangenheit hauptsächlich einen unbeschränkten Empfang von Inhalten, die über terrestrische Analogtechnik ausgestrahlt wurden, und aus dem Angebot an Bezahlfernsehinhalten, die per Satellit übertragen wurden. Durch die Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens und die Entwicklung des Fernsehens über Kabel oder Internet verändert sich dieses Modell. Ab Januar 2005 haben Mediaset und Telecom Italia (über La7) auf DVB-T einen Bezahlfernsehdienst für die Fußballspiele der Serie A auf der Grundlage eines Systems mit Prepaid-Karten eingeführt. Gleichzeitig hat TF1 (die 49 % der Anteile von D-Free hält) ihr potenzielles Interesse am Aufbau eines Bezahlfernsehkanals auf dem eigenen DVB-T-Multiplex erklärt. Die interaktive Digitaltechnik, die in den mit der vorliegenden Beihilferegelung subventionierten Decodern enthalten ist, macht Bezahlfernsehen mit Hilfe des Systems der Prepaid-Karten durchaus möglich.
(34)
Die Gesamteinnahmen auf dem Fernsehmarkt beliefen sich 2005 auf 6,851 Mrd. EUR, wovon ca. 57 % (3,885 Mrd. EUR) auf Werbung und 21 % auf die an die RAI abgeführten Fernsehgebühren (1,483 Mrd. EUR) entfielen. Der Rest (1,437 Mrd. EUR) entfiel auf das Angebot an Bezahlfernsehdiensten. Die Einnahmen des Bezahlfernsehens setzen sich aus 1,199 Mrd. EUR aus Abonnementsgebühren (bei einer Steigerung um 26,4 % seit 2004) und 238 Mio. EUR für Pay-per-view-Angebote (mit einer Steigerung um 65 % seit 2004) zusammen. Einen erheblichen Teil (45 Mio. EUR) dieses letztgenannten Betrags machen die Erlöse aus, die die neuen digitalen terrestrischen Fernsehdienste erzielt haben.
II.C. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(35)
Im Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens weist die Kommission insbesondere darauf hin, dass die beschriebene Maßnahme sämtlichen Kriterien gemäß Artikel 87 Absatz 1 zu entsprechen scheint und daher als staatliche Beihilfe betrachtet werden kann. So bewirkte die beanstandete Beihilfe eine Diskriminierung zwischen bereits auf dem Markt aktiven terrestrischen Sendern und Kabelnetzbetreibern einerseits und Satellitendienstbetreibern und anderen terrestrischen Sendern, die zu diesem Zeitpunkt keine Betriebsgenehmigung hatten, andererseits. Die Kommission verwies darauf, dass die Begünstigten einen indirekten Vorteil genossen, und hat die betroffenen Parteien aufgefordert, Methoden zur genauen Quantifizierung dieses Vorteils vorzuschlagen.
(36)
Darüber hinaus hat die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem EG-Vertrag geäußert. Auf den vorliegenden Fall lassen sich offensichtlich weder die Ausnahmen vom allgemeinen Beihilfeverbot gemäß Artikel 87 Absatz 2 EG-Vertrag noch die Ausnahmen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag anwenden. Für besonders problematisch hält die Kommission die Tatsache, dass das von Italien angestrebte Ziel - nämlich die Verbreitung offener Standards für das digitale Fernsehen - unter Verursachung eines unverhältnismäßig hohen Schadens für den Wettbewerb und durch eine unnötige Verletzung des Grundsatzes der technologischen Neutralität erreicht wurde.
(37)
Die Kommission hat letzten Endes das förmliche Prüfverfahren eingeleitet, um der italienischen Regierung und den betroffenen Parteien die Möglichkeit zur Stellungnahme zur vorläufigen Einschätzung der beanstandeten Maßnahme durch die Kommission zu geben, und um ihr sämtliche relevanten Informationen zukommen lassen zu können.
III. BEMERKUNGEN DER BETROFFENEN PARTEIEN
(38)
Grundsätzlich haben sowohl die italienischen Behörden als auch Mediaset bekräftigt, dass die beanstandete Maßnahme ihrer Einschätzung nach keine Beihilfe darstellt; sollte dies dennoch der Fall sein, handle es sich um eine mit dem Vertrag vereinbare Beihilfe. Die RAI erklärte, sie habe innerhalb der Grenzen handeln müssen, die ihr durch ihre gesetzlichen Verpflichtungen auferlegt waren, und daher nicht von der Maßnahme profitieren können. Die Beschwerdeführer und die ESOA hingegen haben bestätigt, dass diese Maßnahme ihrer Ansicht nach eine unrechtmäßige Beihilfe darstellt.
III.A. DIE BEMERKUNGEN VON ITALIEN, MEDIASET UND DER RAI
(39)
Die italienischen Behörden und Mediaset berufen sich in erster Linie auf die Entscheidung der AGCOM (21), mit der sie eine Beschwerde gegen die Bestimmungen von Artikel 1 Absatz 572 des Haushaltsgesetzes 2006 bzw. gegen die Maßnahme zurückwies, die Gegenstand des Verfahrens ist. Der Beschwerdeführer hatte behauptet, dass sich Artikel 1 Absatz 572 des Haushaltsgesetzes 2006 zugunsten der Decoder auswirke, die von Gesellschaften verteilt wurden, die eine Verbindung zur Familie von Herrn Berlusconi aufweisen. Das Verfahren basierte auf dem Gesetz über Interessenskonflikte im Zusammenhang mit den Inhabern von Regierungsämtern (22).
(40)
Zur Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Verfahrens bemerkten die italienischen Behörden, dass die Maßnahme keine Beihilfe darstelle, da a) die Begünstigten keinen Vorteil erhalten und b) keine Wettbewerbsverzerrung vorliegt. Falls sie jedoch eine Beihilfe darstelle, wäre sie aufgrund der Ausnahmen gemäß Artikel 87, Absatz 2 Buchstabe a EG-Vertrag und gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben b, c und d EG-Vertrag mit dem Vertrag vereinbar. Die italienischen Behörden sind sich darin einig, dass es sich nicht um eine Beihilfe für die Hersteller von Decodern handelt, und dass die Netzbetreiber und Sender gleich zu behandeln sind. Mediaset hat ähnlich argumentiert, bisweilen jedoch auch noch andere Argumente vorgebracht.
III.A.1. DIE MAßNAHME STELLE KEINE BEIHILFE DAR
III.A.1.1. Es ließe sich kein selektiver Vorteil erkennen
(41)
Nach italienischer Auffassung kann man keinesfalls behaupten, dass die begünstigten Gesellschaften die vom Staat mit dieser Maßnahme subventionierten Kosten selbst hätten tragen müssen, da nicht nachgewiesen werden kann, dass die Begünstigten den Kauf der Decoder durch die Fernsehkunden von sich aus subventioniert hätten. Die italienischen Behörden argumentieren hinsichtlich der Einleitung des Prüfverfahrens, dass es im Unterschied zur Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache Niederlande/Kommission (23) nicht einmal einen wirtschaftlichen Anreiz zur Subventionierung der Fernsehkunden durch die begünstigten Gesellschaften gab, da a) diese ja die Betreiber sind, die bereits auf dem Markt etabliert sind und somit kein Interesse an der Beendigung des Übergangs zum digitalen Fernsehen haben, da sie sich, wenn dieser Übergang abgeschlossen ist, einer stärkeren Konkurrenz stellen müssten, da die mit digitaler Technologie ausgestatteten Verbraucher ihre Programme von wesentlich mehr Anbietern beziehen können; b) der Markt für Pay-per-view-Fernsehen noch zu klein war, um einen eventuellen Verlust dieser Art ausgleichen zu können, und nicht der einzige Grund für die Subventionierung des Kaufs eines Decoders durch die Konsumenten sein kann, wenn man berücksichtigt, welcher prozentuelle Anteil der Einnahmen 2004 und 2005 auf den Pay-per-view-Sektor entfiel; c) der Termin für die Einstellung der Übertragungen in Analogtechnologie („Switch-off“) gar nicht zuverlässig feststand, und es ohne eine kritische Masse an Konsumenten nicht möglich ist, diesen Switch-off vorzunehmen.
(42)
Es sei unmöglich, den genauen Betrag der staatlichen Mittel festzustellen, die an die Begünstigten geflossen sind. Im Fall der staatlichen Beihilfe C 25/2004, die Gegenstand der Entscheidung 2006/513/EG (24) war, hatte die Kommission T-System nicht zu den Begünstigten gezählt, weil es nicht möglich war, genau festzustellen, ob Mittel - und wenn ja in welcher Höhe - an diese Gesellschaft geflossen waren.
(43)
Zweitens behauptet Mediaset, dass die terrestrischen Sender und die Satellitensender als Gesellschaften nicht miteinander vergleichbar sind: die Betreiber von DVB-Diensten sind lediglich gehalten, die Umstellung auf die digitale Übertragung durchzuführen und den Übergang zum digitalen Fernsehen schrittweise anzuregen (mit Simulcast-Übertragungen und dem „Switch-off“). Daher unterliegen die terrestrischen Sender spezifischen Pflichten im Zusammenhang mit ihrem öffentlichen Dienstleistungsauftrag - Gewährleistung der Verfügbarkeit des terrestrischen Rundfunks auf dem gesamten italienischen Hoheitsgebiet - weshalb sie gehalten sind, offene Technologien zu verwenden. Nach Ansicht von Mediaset hatte man sich mit der Regelung vorgenommen, den Übergang von der Analog- zur Digitaltechnik zu erleichtern und die Entwicklung offener Standards in einem zeitlichen Rahmen zu fördern, in dem eine gesetzliche Frist für den obligatorischen Übergang von der analogen zur digitalen Übertragung - das sog. digitale „Switch-over“ festgelegt wurde, was für die Betreiber des digitalen terrestrischen Fernsehens hohe spezifische Kosten mit sich brachte (Mediaset hatte sehr hohe Kosten für die Infrastruktur aufzubringen). Darüber hinaus bestreitet Mediaset die Aussage im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens, und behauptet stattdessen, dass es keinen Schutz vor neuen Marktzutritten durch den Ankauf von Rundfunkinfrastrukturen gibt (Mediaset verweist auf das Beispiel der Gesellschaft H3G, die durch den Erwerb eines lokalen Senders in den Markt zugetreten ist), und dass die neuen Wettbewerber die Kosten für Simulcast-Übertragungen nicht selbst zu tragen haben.
(44)
Desgleichen behauptet die RAI, dass die Kommission in ihrer Sichtweise nicht die Pflichten berücksichtigt, die dem Unternehmen als öffentlich-rechtlicher Sendeanstalt obliegen, was nach Ansicht der RAI die angeblichen Vorteile wieder aufwiegt. Und dies aus folgenden Gründen: i) die RAI kann den Übergang zum digitalen Fernsehen (als öffentlich-rechtliches Fernsehen) nur vollziehen, wenn der Durchdringungsgrad des digitalen terrestrischen Fernsehens annähernd so hoch wie der des Fernsehens per Analogtechnik ist; und ii) die RAI ja gehalten war, ihre Investitionen im Bereich des digitalen terrestrischen Rundfunks in Einklang mit ihren gesetzlichen Verpflichtungen und nicht nach reinen Marktkriterien vorzunehmen, da sie verpflichtet war, bis spätestens zum 1. Januar 2005 zwei Multiplexe zur Abdeckung von mindestens 70 % der Bevölkerung bereitzustellen, um den Übergang zum digitalen Fernsehen mit Hilfe der Decoder möglichst schnell zu vollziehen. Die Gesamtkosten beliefen sich auf 150 Mio. EUR. Angesichts des festgesetzten Termins für den Übergang zum digitalen Fernsehen und der Tatsache, dass die RAI lediglich unverschlüsselte Programme sendet, die Anzahl der Zuschauer relativ begrenzt ist und die Kosten für die Umstellung auf die Digitaltechnik sich nicht auf die Fernsehgebühren für 2004, 2005 und 2006 niederschlagen, brauchte die RAI lediglich die Kosten für die Technologie (Frequenzen und Infrastruktur) zu tragen. Ohne die beanstandete Beihilfe müsste das öffentlich-rechtliche Fernsehen diese Kosten selbst übernehmen, während der beschleunigte Übergang zur Digitaltechnik keine zusätzlichen Einnahmen versprach.
III.A.1.2. Verzerrung des Wettbewerbs
(45)
Italien behauptet zunächst, dass die terrestrischen Sender und die Satellitensender nicht auf dem gleichen Markt für Bezahlfernsehen miteinander konkurrieren, da sie verschiedene Marktsegmente abdecken, nämlich das Marktsegment des frei empfangbaren Fernsehens und das Segment des Bezahlfernsehens. Hinzu kommt noch, dass die Angebote an Pay-per-view-Fernsehen erst in der zweiten Hälfte des Jahres 2005 angelaufen sind. Die Trennung der beiden Märkte gilt auch für die Netzbetreiber, wie es die AGCOM in einer ihrer Entscheidungen (25) bestätigt hat, was mit der Entscheidung RAI/Rami d ’ azienda (26) und mit einer Marktuntersuchung zum Fernsehsektor durch die Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde (27) in Einklang steht.
(46)
Darüber hinaus wirken sich die Kosten für den Decoder nur marginal auf die Entscheidungen des Verbrauchers zugunsten der einen oder der anderen Plattform aus. Dass es keine Verzerrung des Wettbewerbs gibt, zeigt sich auch daran, dass die Zahl der Sky-Abonnenten im ersten Halbjahr 2005 um 7,4 % gestiegen ist.
(47)
Ähnliche Argumente wurden von Mediaset vorgebracht. Dieses Unternehmen behauptet, dass die beanstandete Maßnahme nicht selektiv wirkt, da die Beihilfe den Verbrauchern zugute kommt und sich der selektive Charakter erst aus der geschäftsbedingten Entscheidung von Sky zugunsten der NDS-Technologie ergibt, denn erst dadurch entsteht eine Diskriminierung und hat Sky die Möglichkeit, sich die Kosten für den Decoder über die Abonnementsgebühren wieder hereinzuholen. Wenn die Betreiber dies wünschen, können sie alle die Technologie einsetzen, die ihnen die Möglichkeit verschafft, ebenfalls von den beanstandeten Beihilfen zu profitieren.
III.A.2. VEREINBARKEIT MIT DEM WETTBEWERBSRECHT
(48)
Italien weist grundsätzlich darauf hin, dass die Kommission die Vorteile der Interoperabilität kennt, und dass der Ausschluss der Satelliten-Decoder von der Gewährung der Beihilfe darauf zurückzuführen ist, dass es zum Zeitpunkt der Einführung der Beihilferegelung keine Satelliten-Decoder gab, mit denen die Interoperabilität gewährleistet werden konnte. Nach Erlass des Haushaltsgesetzes 2006, durch das auch die Satelliten-Decoder in die Maßnahme einbezogen wurden, hat Sky übrigens seine Decoder nicht so abgeändert, dass diese ebenfalls in den Genuss der Beihilferegelung gekommen wären.
III.A.2.1. Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a EG-Vertrag
(49)
Italien vertritt die Ansicht, dass der Prozentsatz - wie auch von der AGCOM angegeben und von der Kommission in Randnummer 55 der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens zitiert (28) - von 50 % der Haushalte, die sich bis Ende 2006 bzw. bis Ende 2008 einen Decoder anschaffen würden, eher zu niedrig angesetzt ist, insbesondere wenn man bedenkt, dass man ja auf eine starke Verbreitung der interaktiven und teureren Decoder abzielte. Die durch die Beihilferegelung bedingte Massenproduktion und die damit verbundene Kostendegression würden dann den Kauf der Decoder auch für die ärmeren Haushalte erschwinglich machen.
III.A.2.2. Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag
(50)
Mit der beanstandeten Maßnahme würde die Umsetzung eines Vorhabens gefördert, das im gemeinsamen europäischen Interesse sei - der Übergang zum digitalen Fernsehen (oder Switch-over) - was auch Teil eines transnationalen Programms ist, das von mehreren Mitgliedstaaten in Einklang mit der aktuellen Rechtsprechung (C-62/87 und C-72/87, Randnummer 22) unterstützt wird. Was den Ausschluss der Satelliten-Decoder von der Maßnahme anbelangt, so wird auf die allgemeinen vorstehenden Ausführungen zu diesem Punkt verwiesen.
III.A.2.3. Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag
III.A.2.3.a. Angemessenheit der Beihilfe
(51)
Ein per Gesetz festgelegter Termin ist keine Gewähr für die Einstellung der Übertragungen per Analogtechnik, wenn es keine Anreize für die entsprechende Nachfrage gibt: Die Verbraucher wären dafür einfach noch nicht bereit, da die auf dem Markt operierenden terrestrischen Sender keinerlei Interesse an der Subventionierung des Kaufs der Decoder durch die Verbraucher in einem Umfeld haben, in dem der größte Teil der Verbraucher terrestrisches Analogfernsehen nutzt.
(52)
Ein Zuschuss für das digitale terrestrische Fernsehen, der direkt an die Verbraucher gezahlt würde, wäre gerechtfertigt, da sie beim digitalen terrestrischen Fernsehen keine zusätzlichen Kosten für den Empfang von frei empfangbaren Programmen zu tragen hätten, im Gegensatz zum Satellitenfernsehen, wofür sich der Verbraucher eine Parabolantenne anschaffen und ein Abonnement für das Bezahlfernsehen abschließen muss. Beim Kabelfernsehen halten die italienischen Behörden einen Zuschuss für die Decoder trotz der zusätzlichen Kosten deshalb für vertretbar, weil die Kosten nicht unmittelbar an die Fernsehdienste gekoppelt sind, und weil Italien grundsätzlich Anreize für den Ausbau der Breitbandnetze schaffen wollte.
(53)
Italien weist die Auffassung der Kommission zurück, wonach die beanstandete Maßnahme Auswirkungen auf den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Plattformen hat, findet jedoch, dass sich der Wettbewerb zwischen den verschiedenen Segmenten des Fernsehmarktes (auf längere Sicht) durch die neue digitale Plattform zugunsten der Verbraucher verstärken wird.
(54)
Die Behauptung der Kommission, wonach die derzeitigen Betreiber bereits einen Ausgleich für den Übergang zum digitalen Fernsehen erhalten, da mit der digitalen Technologie eine größere Übertragungskapazität zu niedrigeren Kosten zur Verfügung steht, würde nicht das echte Kosten/Nutzen-Verhältnis dieser Umstellung berücksichtigen, da die bereits auf dem Markt präsenten Netzbetreiber, die mehr als eine Konzession für die digitale Übertragung innehaben, 40 % ihrer eigenen Bandbreite für andere Content-Anbieter zugänglich machen müssen, mit denen ihre Unternehmen keine gemeinsamen Besitzverhältnisse aufweisen.
(55)
Die Hauptbegünstigten des Übergangs zum digitalen Fernsehen (die neuen Wettbewerber auf dem Markt) sind nicht dieselben wie diejenigen, die die Kosten zu tragen haben (die Verbraucher, und vor allem die etablierten Betreiber). Da nämlich der verschärfte Wettbewerb, dem sie standhalten müssen, nicht durch eine Kostensenkung ausgeglichen wird, haben die bereits auf dem Markt etablierten Betreiber keinerlei Anreiz für die Einstellung der Übertragungen per Analogtechnik. Würde ihnen jedoch irgendein Vorteil erwachsen, so müsste dieser als Ausgleich für die ihnen entstanden Kosten betrachtet werden. Mediaset bedient sich des gleichen Arguments.
(56)
Des Weiteren behauptet Mediaset, für den Fall, dass man den terrestrischen Betreibern einfach neben den Kosten für die Umstellung auf die digitale Übertragung auch noch die Kosten für die Decoder auferlegen würde, würde man keine ausreichende Abdeckung erzielen und Mediaset der Gefahr aussetzen, dass sich die anderen Gesellschaften wie die Trittbrettfahrer eines „free riding“ bedienen würden, da die Decoder „mit offener Schnittstelle“ auch für den Empfang der Programmkanäle der Konkurrenz genutzt werden könnten.
(57)
Als die beanstandete Beihilferegelung zur Anwendung kam, war die Interaktivität der Satelliten-Decoder aufgrund der Verwendung einer gesetzlich geschützten (proprietären) Technologie ohne offene Schnittstelle zur Anwendungsprogrammierung (API) noch sehr begrenzt. Italien weist darauf hin, dass es bis heute noch keine „interoperativen“ Satelliten-Decoder auf dem Markt gibt und dies auch nicht im Anschluss an die Änderungen im Haushaltsgesetz 2006. Dass es Anreize für die Schaffung von interaktiven Diensten geben müsste, wird auch von Mediaset immer wieder betont.
III.A.2.3.b. Vermeidung unnötiger Wettbewerbsverzerrungen
(58)
Italien weist darauf hin, dass der Markt für Pay-per-view-Fernsehen nicht mit dem Markt für Satellitenfernsehen verglichen werden kann: Es handelt sich um zwei verschiedene Produkte. Auf jeden Fall hilft die beanstandete Beihilfe den neuen Wettbewerbern beim Zugang zum Markt für Bezahlfernsehen, was für die Verbraucher mit größeren Vorteilen verbunden sein dürfte.
(59)
Mediaset argumentiert mit dem Hinweis darauf, dass keine unnötigen Wettbewerbsverzerrungen verursacht wurden, da i) die Diskriminierung lediglich aus den geschäftsbedingten Entscheidungen von Sky herrührt; ii) das terrestrische Fernsehen die lokalen Programme ausstrahlt, während 80 % der lokalen Programme nicht über Satellit übertragen werden, da die Einnahmen der lokalen Programmsender nicht ausreichen, um die Übertragungskosten tragen zu können (Satellitenprogramme sind nicht vergleichbar mit unverschlüsselt ausgestrahlten und frei empfänglichen Programmen); iii) das Marktversagen ergibt sich nur hinsichtlich der digitalen terrestrischen Decoder und nicht für die Satelliten-Decoder, da das Satellitenfernsehen auf einem Abonnementsystem beruht und die Kosten wieder einbringt, die für die Ausgabe von Decodern an die Abonnementen angefallen sind, und da Sky als Monopolist darüber hinaus nicht dem Phänomen des Trittbrettfahrens (free riding) ausgesetzt ist.
III.A.2.4. Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag
(60)
In der Entscheidung 2006/513/EG (29) hat die Kommission erklärt, dass die Beihilfe nicht mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag vereinbar war, da sie nicht an einen bestimmten kulturellen Inhalt gebunden und auch nicht auf die kleinen lokalen Sender ausgerichtet war, die ansonsten aus der terrestrischen Plattform ausgeschlossen gewesen wären. In Italien gibt es zahlreiche lokale terrestrische Sender, die ein klar identifizierbares Kulturprodukt senden, das Italien schützen möchte. Da der Satellit - auch nach Ansicht der Sachverständigen, die für die Kommission arbeiten - keine wirtschaftliche Alternative zur Bereitstellung lokaler Fernsehdienste ist, brauchen die Satelliten-Decoder auch nicht in der beanstandeten Beihilferegelung berücksichtigt zu werden.
III.A.3. RÜCKFORDERUNG DER BEIHILFE
(61)
Die Kommission sollte nicht die Rückzahlung der Beihilfe verlangen, da dies im Widerspruch zu einem allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts stünde. Dieser Grundsatz gilt dann, wenn von Anfang an klar feststeht, dass die Beihilfe nicht zurückgefordert werden kann (30). Im vorliegenden Fall kann unmöglich festgestellt werden, welcher Sender in welchem Umfang von den als Zuschuss bereitgestellten staatlichen Mitteln profitiert hat: Daher dürfte die Kommission die Rückzahlung der Beihilfe nicht verlangen. Italien behauptet darüber hinaus, dass die Sender sich ja nicht gegen die Beihilferegelung wehren konnten, so dass die Begünstigten, selbst wenn sie sich sofort dagegen ausgesprochen hätten, keine Möglichkeit gehabt hätten, die Beihilferegelung abzuwehren. In der Entscheidung 2006/513/EG hat die Kommission ähnlich argumentiert (31).
III.B. DIE STELLUNGNAHMEN VON SKY ITALIA, DER ESOA UND VON EUROPA 7
(62)
Sky Italia, die ESOA und Europa 7 stimmen mit der Kommission darin überein, dass die vorliegende Maßnahme keine Beihilfe zugunsten der Anbieter des digitalen terrestrischen Fernsehens darstellt. Außerdem bestreiten sie auch nicht die vorläufige Feststellung, wonach die Maßnahme keine Beihilfe zugunsten der Decoderhersteller ist: die beiden Beschwerdeführer bestreiten diese Schlussfolgerung ebenso wenig, obwohl Sky Italia in seiner Beschwerde das Gegenteil erklärt hatte.
(63)
Sky Italia konzentriert sich in seiner Analyse auf die angeblichen positiven Auswirkungen der Maßnahme auf die Anbieter des terrestrischen digitalen Fernsehens, also hauptsächlich Mediaset und Telecom Italia. Nach Ansicht von Sky hatte die Kommission beim Zusammenschluss von Telepiù/Newscorp eine ganze Liste von Marktzutrittsschranken und Hindernissen für die Expansion der Anbieter von terrestrischem digitalem Fernsehen aufgestellt, die Korrekturmaßnahmen erforderten (32). Entgegen den Einschätzungen der Kommission kam es dank der Zuschüsse dazu, dass die neuen Wettbewerber - bei denen es sich ja in Wirklichkeit um die Anbieter handelte, die bereits auf dem Markt für Analogfernsehen präsent waren - zu einer raschen Expansion des digitalen terrestrischen Fernsehens beitrugen.
(64)
Die beanstandeten Zuschüsse haben für Mediaset und Telecom Italia einen dreifachen Vorteil beinhaltet: in erster Linie den Vorteil, dass angesichts des komplementären Charakters des Zugangs zu den Decodern des digitalen terrestrischen Fernsehens und des Zugangs zu den digitalen terrestrischen Fernsehsendern der Preisrückgang bei den Decodern zu einer steigenden Nachfrage sowohl nach Decodern als auch nach Sendern geführt hat. Es ist ja auch in der Tat ganz normal, dass die digitalen terrestrischen Sender eine Basis für ihre Sendeplattform schaffen, wie es übrigens auch Sky gemacht hat, und dafür erst einmal Kosten zu tragen haben, die sie nicht sofort wieder amortisiert haben. Mit Hilfe der Zuschüsse konnten die Anbieter von digitalem terrestrischem Fernsehen ihre Kunden leichter dazu bewegen, ihr neues digitales Angebot an Fernsehkanälen zu nutzen. Darüber hinaus hat die Maßnahme dabei geholfen, das Problem des Trittbrettfahrens beim Aufbau einer Kundenbasis zu vermeiden.
(65)
Zweitens soll Mediaset - nach einer Studie der Global Equity Division der Deutschen Bank (33) - erst durch die Zuschüsse die Möglichkeit erhalten haben, zu geringem Risiko und niedrigen Kosten auf den Markt für Bezahlfernsehen vorzustoßen. Durch die Zuschüsse haben sich die Finanzierungskosten für Mediaset und Telecom Italia verringert: a) in direkter Weise dadurch, dass die digitalen terrestrischen Sender zur Erzielung der gleiche Wirkung, wie sie sie mit Hilfe der Zuschüsse erzielt haben, Investitionen von 100 Mio. EUR hätten vornehmen müssen, also die Hälfte der Gesamtkosten der Infrastrukturinvestitionen, die Mediaset bis zum Januar 2005 zu tragen hatte und b) in indirekter Weise dadurch, dass sie der Verunsicherung bezüglich des Erfolgs des Übergangs zum digitalen Fernsehen entgegenwirkten.
(66)
Dank der „bilateralen“ Beschaffenheit des Marktes schließlich bewirkt eine breite Kundenbasis, die auf diese Weise „hochwertige“ Inhalte zum geringeren Preis erhalten kann, auch einen Vorteil auf dem Markt für Fernsehwerbung.
(67)
Sky behauptet nun, diese angeblichen Vorteile seinen vielmehr selektiver Art, da Sky in seiner Geschäftsfähig eingeschränkt war, da man nur ein geringes Wachstum mit entsprechend höheren Kapitalkosten aufzuweisen hatte. Sky legt auch eine Reihe von Zahlen zur Untermauerung seiner Behauptung vor, wonach sich die Erhöhung der Absatzzahlen der Decoder für das digitale terrestrische Fernsehen - die vom Staat subventioniert waren - negativ auf den Absatz seines „Premium Sports“-Pakets ausgewirkt habe.
(68)
Europa 7 behauptet ebenso, dass den Sendern und anderen Anbietern von digitalem terrestrischem Fernsehen Vorteile gewährt wurden. Europa 7 zitiert die italienischen Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde (AGCOM), die anerkannt hat, dass die Maßnahme folgende Auswirkungen hatte: die Hälfte der Decoder wurden unter Nutzung des Zuschusses gekauft; die Verbreitung des digitalen terrestrischen Fernsehens hat sich im ersten Halbjahr 2005 dank des digitalen terrestrischen Bezahlfernsehens verdoppelt, während das satellitengestützte Bezahlfernsehen lediglich ein Wachstum von einem Prozentpunkt zu verzeichnen hatte.
(69)
Der damit verbundenen Vorteil war selektiver Art, da sich der Zuschuss nicht in Form eines besseren Zugangs zum Markt von Europa 7 ausgewirkt hat, weil dieser Gesellschaft ja noch keine Sendefrequenzen zugeteilt waren. Hingegen hat der Vorteil darin bestanden, dass Mediaset und die RAI besser in der Lage waren, die Nachfrage zu befriedigen und zu günstigeren Bedingungen zu investieren und ihre Marktmacht auf den Bereich des digitalen Fernsehens auszuweiten.
(70)
Des Weiteren behauptet Europa 7, dass sich die Maßnahme in keiner Weise mit dem öffentlichen Interesse rechtfertigen lässt, da i) die Anreize für die Verbraucher zum Erwerb eines Decoders für digitales terrestrisches Fernsehen mit dem Zugang zu kommerziell angebotenen Diensten verbunden sind; ii) der Übergang zum digitalen Fernsehen verschoben wurde und iii) für den Fall, dass die Maßnahme den Wettbewerb in dem Sinne begünstigt, dass dadurch die Marktmacht von Sky beschränkt wird, sie sich doch zugunsten der oligopolistischen Anbieter auswirkt, die bereits auf dem Markt für analoges Fernsehen präsent sind, da sie die einschlägigen Lizenzen besitzen.
(71)
Schließlich weist Europa 7 darauf hin, dass die Rückforderung der Beihilfe nur die logische Konsequenz der Abschaffung der Beihilfe ist, und dass die Schwierigkeiten der Quantifizierung kein Grund sein können, die Beihilfe nicht zurückzufordern. Falls sich der Beihilfebetrag nicht genau quantifizieren lässt, könnte Italien den Konkurrenten einen Ausgleich zukommen lassen.
(72)
Die ESOA vertritt die Ansicht, dass die Satellitenplattform benachteiligt wurde - obwohl sie das Funkfrequenzspektrum für Fernsehsendungen stärker nutzt - und dass gerade die Satellitenbetreiber die gesamten Kosten für die Einführung der digitalen Übertragungstechnik selbst tragen mussten. Daher ist die ESOA der Auffassung, dass die beanstandeten Zuschüsse zugunsten des digitalen terrestrischen Fernsehens eine rechtswidrige Beihilfe darstellen, die dem Marktversagen, das damit eigentlich kompensiert werden sollte, nicht angemessen ist.
III.C. BEMERKUNGEN DER ANIE
(73)
Die ANIE hat sich nicht eigens zur der beanstandeten Maßnahme geäußert, hat aber eine Kopie einer Anzeige gegen Sky Italia wegen Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung bei der italienischen Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde übermittelt, die jedoch in dieser Angelegenheit noch nicht entschieden hat.
(74)
Nach den Behauptungen der ANIE haben einige Decoderhersteller Sky aufgefordert, Lizenzen zu bestimmten Aspekten der NDS-Technologie zur Verschlüsselung der Satellitensignale freizugeben, einer rechtlich geschützten (proprietären) Technologie von Sky, die ausschließlich in Italien verwendet wird. Diese Lizenzen sind von ausschlaggebender Bedeutung für die Herstellung von Decodern, die mit einer sog. „offenen Schnittstelle“ ausgestattet sind, mit der terrestrisch oder per Satellit übertragene digitale Signale unter Verwendung der NDS-Technologie entschlüsselt werden können.
(75)
Sky hat sein Signal ab 2005 ausschließlich mit der NDS-Technologie verschlüsselt. Inhaber dieser Technologie ist für den italienischen Markt eine Tochtergesellschaft der Gruppe Newscorp, die wiederum die Muttergesellschaft von Sky ist. Sky behauptet, als Abwehr von Piraterie zur NDS-Technologie übergegangen zu sein. Dabei handelt es sich um eine Art rechtlich geschützter (proprietärer) und „geschlossener“ Technologie, da der Zugang zu den NDS-Decodern voraussetzt, dass man Zugang zur Technologie oder zu bestimmten Komponenten der Decoder erhält, was bei den Decodern mit offener Schnittstelle nicht erforderlich ist.
(76)
Sky vermietet seinen Abonnenten Decoder, in die diese „geschlossene“ Technologie eingebaut ist. Als Sky zur NDS-Technologie übergegangen ist, hat es sämtliche Decoder seiner Abonnenten ausgetauscht.
(77)
Sky weigert sich jedoch, die eigene rechtlich geschützte Technologie mit den Herstellern der Decoder mit offener Schnittstelle zu teilen, und argumentiert, dass eine derartige Vereinbarung nicht genügend Schutz vor Piraterie bieten würde. Nach Ansicht der ANIE ist das von Sky angeführte Argument der Angst vor eventueller Produktpiraterie nicht stichhaltig. Vielmehr diene der Einsatz der „proprietären“ Decoder nur zur Erhaltung der Monopolposition dieser Gesellschaft auf dem Markt für Bezahlfernsehen. Die Entscheidung von Sky hat zur Folge, dass dieses Unternehmen seine Kunden besser an sich binden kann, und bewirkt darüber hinaus auch eine Beschränkung der Marktmöglichkeiten für die Decoderhersteller und behindert damit die technologische Entwicklung in diesem Sektor (34).
III.D. STELLUNGNAHME DER ITALIENISCHEN REGIERUNG
(78)
Italien hat sich zu den von dritter Seite vorgebrachten Bemerkungen nicht geäußert.
IV. WETTBEWERBSRECHTLICHE WÜRDIGUNG
IV.A. WÜRDIGUNG DER BEIHILFEREGELUNG IM LICHTE VON ARTIKEL 87 ABSATZ 1 EG-VERTRAG
(79)
Die Kommission hat geprüft, ob die Beihilferegelung als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag zu sehen ist. Dieser Artikel liefert eine Reihe von Bedingungen, anhand derer sich feststellen lässt, ob eine staatliche Beihilfe vorliegt. Zunächst hat es sich um eine Maßnahme des Staates oder eine aus staatlichen Mitteln bestrittene Maßnahme zu handeln. Zweitens muss die Maßnahme mit einem selektiven wirtschaftlichen Vorteil für den Begünstigten verbunden sein. Drittens muss sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, und viertens muss sie geeignet sein, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
IV.A.1. STAATLICHE MITTEL
(80)
Die vorliegende Maßnahme basierte auf den Haushaltsgesetzen 2004 und 2005 und wurde über den Staatshaushalt bestritten. Daher ist sie eindeutig dem Staat zuzuordnen und beinhaltet den Einsatz staatlicher Mittel, worauf bereits in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hingewiesen wurde. Die Kommission bestätigt daher die vorherige Bewertung, wonach das Kriterium der staatlichen Mittel erfüllt ist. Diese Schlussfolgerung wird weder von Italien noch von dritter Seite bestritten.
IV.A.2. WIRTSCHAFTLICHER VORTEIL
(81)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens war die Kommission davon ausgegangen, dass die Beihilferegelung zwar unmittelbar den Endverbrauchern zugute kam, dennoch damit aber ein indirekter Vorteil für i) die Fernsehsender, die digitale Plattformen oder Kabelplattformen betreiben; ii) die Netzbetreiber, die das Signal übertragen; und iii) die Decoderhersteller verbunden gewesen sein könnte.
(82)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission festgestellt, dass ein indirekter Vorteil in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen könnte, und hat auf die einschlägige Rechtsprechung verwiesen (35). Was die Sender anbelangt, die DVB-T/DVB-C verwenden, vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Beihilferegelung diesen Sendern beim Aufbau und bei der Erweiterung ihrer „audience“ (also der Anzahl ihrer Zuschauer) hilft, da sie auf diese Weise Kosten vermeiden können, die sie ansonsten hätten tragen müssen, um ihre digitale „audience“ ebenso stark erweitern zu können. Außerdem trägt die Maßnahme zur Verringerung der Kosten bei, die die Sender, die in Simulcast senden, ansonsten selbst hätten aufbringen müssen. Im Falle der Netzbetreiber besteht der Vorteil in der potenziellen Steigerung der Nachfrage, die durch die Sender bestimmt wird, die die „privilegierte“ Plattform verwenden. Nachdem die Kommission eingesehen hatte, dass sich der selektive Vorteil nicht leicht quantifizieren lässt, hat sie schließlich alle betroffenen Parteien aufgefordert, sich zu einer eventuellen Quantifizierung und zu einer sinnvollen Methode zur Abschätzung des Vorteils zu äußern, der sich durch die Maßnahme für die indirekt Begünstigten ergeben haben könnte.
(83)
Nach Eingang der Bemerkungen der betroffenen Parteien bleibt die Kommission aus den im Folgenden beschriebenen Gründen bei ihrer Meinung, dass die beanstandete Maßnahme den Betreibern des terrestrisch und via Kabel ausgestrahlten Bezahlfernsehens einen selektiven Vorteil verschafft.
(84)
Der aus der Maßnahme für die Sender ableitbare Vorteil besteht hauptsächlich in der Möglichkeit, einen Kundenstamm („audience“) aufzubauen, ganz besonders durch den stärkeren Ausbau der Pay-per-view-Programme: ohne diese Maßnahme hätte sich der digitale Kundenstamm nicht so schnell aufbauen lassen, es sei denn, die Sender hätten die Empfangskosten für ihre potenziellen Zuschauer selbst finanziert. Der Ausbau des Kundenstamms macht einen wesentlichen Teil der kommerziellen Geschäftstätigkeit eines Bezahlfernsehsenders oder eines Senders aus, der seine Bezahlfernsehprogramme ausbauen möchte, da die Anzahl der Kunden (also der Zuschauer) ein grundlegender Faktor für die Erwirtschaftung von Einkommen oder für die Festlegung niedriger Preise für die Pay-per-view-Angebote darstellt. Ein weiterer Beweis hiefür sind die Kosten, die die Satellitenfernsehbetreiber aufbringen mussten, um eine solche Kundenbasis aufzubauen, sowie - wenn der Übergang zur Digitaltechnik erst einmal vollzogen ist - die Folgekosten, um diese Kundenbasis zu halten (36). So behauptet zum Beispielt einer der Beschwerdeführer - Sky Italia - seinen Abonnenten einen Decoder und eine Parabolantenne gratis angeboten zu haben.
(85)
Außerdem ließe sich anführen, dass die Hauptfolge der Maßnahme eine Senkung des Preises für die Decoder war, die interaktiv einsetzbar sind, deren Preis sich weitgehend denen der sog. „Zapper“ angenähert hat. Mit dem durch die beanstandete Beihilferegelung subventionierten Typ von Decoder können die Verbraucher das frei empfangbare derzeit verfügbare Analogstandardprogramm der verschiedenen Fernsehsender sowie das Angebot an Bezahlfernsehen und die interaktiven Dienste empfangen, die von einer ganzen Reihe von Sendern und Contentanbietern angeboten werden. Zu den interaktiven Diensten können auch E-Government-Dienste gehören, zu denen man über eine „smart card“ (37) Zugang erhält. Daher können die Verbraucher mit dieser Subventionierung ein wesentlich breiteres Angebot zum gleichen Preis erhalten, zu dem sie zuvor lediglich einen recht einfachen Decoder kaufen konnten, der ihnen nur Zugang zu wesentlich weniger Diensten verschaffte.
(86)
Daraus ergibt sich, dass die beanstandete Maßnahme für die Verbraucher einen Anreiz geschaffen hat, von der Analogtechnik zur terrestrischen Digitaltechnik überzugehen. Dies wirkte sich zum Vorteil für die Sender und zum besonderen Vorteil für die Dienste aus, die in der Analogtechnik nicht verfügbar waren. Mit anderen Worten: Durch den staatlichen Zuschuss konnten die DVB-T-Sender die Kosten für eine auf dem Markt weit verbreitete Geschäftsstrategie (die Subventionierung der Decoder), mit der sich durchaus ein Kundenstamm aufbauen lässt, einsparen.
(87)
Dass dies ein zutreffendes Argument ist, wird indirekt auch im Dokument der Deutschen Bank (38) bestätigt, wo den Anlegern erläutert und vorgeschlagen wird, welche Gewinne sich mit dem Kauf von Aktien von Mediaset realisieren lassen. Die Research-Abteilung der Deutschen Bank verweist darauf, wie Mediaset dank seiner günstigen Ausgangslage und dank der günstigen Marktbedingungen, seiner Marktstrategie und durch „die den Verbrauchern gewährten Zuschüsse“„das digitale terrestrische Fernsehen als ein Instrument mit niedrigem Risiko und zu niedrigen Kosten auf- und ausbauen und damit in den Markt für Bezahlfernsehen einsteigen kann“.
(88)
Ein weiterer Vorteil, der sich aus der beanstandeten Maßnahme für die bereits auf dem Markt aktiven terrestrischen Fernsehsender ergibt, besteht darin, dass sie damit ihre bereits aufgebaute Präsenz auf der digitalen terrestrischen Plattform unter dem Aspekt der Imagepflege und Kundenbindung konsolidieren können. Der Vorteil bezieht sich auf das neue Angebot von Diensten - insbesondere Bezahlfernsehen - das auf der digitalen Plattform angeboten wird. Mit der beanstandeten Maßnahme lassen sich die Wirkungen der derzeit geltenden Rechtsvorschriften verstärken, also die Tatsache, dass die wichtigsten Sender die Netzbetreiber kontrollieren, und dass man eine Konzession für die Übertragung mittels Digitaltechnik praktisch nur dann erwerben kann, wenn diese mit einer Konzession für die Übertragung in Analogtechnik verbunden ist. Die bereits auf dem Markt präsenten Betreiber können ihre Konzessionen für die Analogtechnik leicht in Konzessionen für die Digitaltechnik umwandeln, während die neuen Wettbewerber zunächst Konzessionen für Analogtechnik auf dem Markt erwerben müssen, um sie dann für die Übertragung von Fernsehprogrammen in Digitaltechnik verwenden zu können. Der zeitliche Nachteil der neuen Wettbewerber kann sich durch Maßnahmen wie die hier beanstandeten noch weiter verschärfen, da sie dazu beitragen, dass sich der Kundenstamm der bereits auf dem Markt etablierten Betreiber schneller ausweitet.
(89)
Die vorstehend erörterten Argumente gelten nicht für die Angebote, die auf den Analogplattformen bereits angeboten werden, und die die Verbraucher bereits kennen. Darüber hinaus ist es unwahrscheinlich, dass eine frühere Umstellung auf die digitale Plattform bewirkt haben könnte, dass sich die Gesamtzahl (analog plus digital) der Zuschauer dieser Programme/Dienste signifikant erhöht hat.
(90)
Das von Italien und von Mediaset vorgebrachte Argument, dass nämlich von einem Vorteil keine Rede sein könne, weil die Begünstigten ohne den staatlichen Zuschuss den Kauf der Decoder durch die Verbraucher nicht subventioniert hätten, ist nicht überzeugend. Angenommen, die Verbraucher wären nicht bereit gewesen, ohne den besagten Zuschuss die sog. „offenen“ Decoder zu kaufen, oder dass der Markt für Bezahlfernsehen nicht groß genug war, so ergibt sich als Folge aus der Gewährung des Zuschusses gerade die Bildung einer Kundenbasis für die terrestrischen Sender, die sich ansonsten nicht so entwickelt hätte. Hätten die terrestrischen Sender den Kauf von „interoperablen“ Decodern - die einzigen, mit denen man gegenwärtig Bezahlfernsehen als Pay-per-view mit dem System der Prepaid-Karten empfangen kann - aus Angst vor anderen Sendern als Trittbrettfahrern nicht subventioniert, hätte dies zu einer Verzögerung beim Start der Bezahlfernsehdienste geführt. Daher diente die beanstandete Maßnahme den terrestrischen Sendern zur Überwindung dieser externen Unwägbarkeit und zur Erschließung eines neuen Geschäftsfelds.
(91)
Des Weiteren bestreitet die Kommission die Behauptung, wonach die Bereitschaft oder das Interesse der Begünstigten an der Nachbildung der mit der Beihilfe erzielten Wirkungen auch ohne die Gewährung der Beihilfe geeignete Kriterien seien, anhand derer sich ermessen ließe, ob die beanstandete Maßnahme mit der Gewährung eines Vorteils verbunden war. Im vorliegenden Fall ist nämlich der den terrestrischen Sendern erwachsende Vorteil lediglich das Ergebnis einer Wirkung der Maßnahme. Das Verhalten der Begünstigten war nach Einführung der Maßnahme lediglich auf die Optimierung der Gewinne in einer Situation ausgerichtet gewesen, die auf diese Weise eingetreten ist, und die zu einer Ausweitung der kommerziellen Geschäftstätigkeit geführt hat, die ohne die Beihilfe so nicht möglich gewesen wäre. Dies ist auch im vorliegenden Fall eingetreten, da nach dem Jahresbericht der italienischen Marktaufsichtsbehörde AGCOM (39) die Einnahmen aus dem Angebot an Bezahlfernsehen und insbesondere beim terrestrischen Pay-per-view-Fernsehen erheblich gestiegen sind, obwohl sie absolut gesehen immer noch einen eher geringen Teil der Einnahmen aus dem Fernsehgeschäft ausmachen.
(92)
Zur Klärung der Frage, ob mit der Maßnahme ein Vorteil verbunden war, sind nach der ständigen Rechtsprechung die Wirkungen der Maßnahme das entscheidende Element, was im Fall der indirekt Begünstigten vom EuGH in seinem Urteil in der Rechtssache Deutschland/Kommission (40) bestätigt wurde.
(93)
Die Kommission bestreitet auch die von Italien und von anderen betroffenen Parteien vorgebrachten Argumente, wonach mit der Maßnahme kein Vorteil verbunden war. In erster Linie bestreitet die Kommission die Behauptung Italiens, dass es keinen Vorteil gegeben habe, da sich nicht genau bestimmen lässt, in welcher Höhe staatliche Mittel an die Begünstigten geflossen sind. In der von Italien angeführten Entscheidung 2006/513/EG (41) hat die Kommission nicht bestritten, dass es einen indirekten Vorteil für bestimmte Begünstigte (die Netzbetreiber) gegeben hat, sondern diese lediglich von der Erfüllung der Rückerstattungspflicht ausgeschlossen, da man nicht feststellen konnte, ob eine Übertragung von staatlichen Mitteln stattgefunden hat.
(94)
Die Kommission weist auch die von Mediaset und von der RAI angeführten Argumente zurück, die beide behaupten, dass die Situation der terrestrischen Sender nicht mit der der Satellitensender vergleichbar ist, da die Betreiber des terrestrischen Fernsehens gehalten sind, den Übergang zum digitalen Fernsehen innerhalb einer gesetzlich festgelegten Frist zu vollziehen, und sie gleichzeitig die Kosten für das Simulcast zu tragen haben. Folglich würde die beanstandete Maßnahme keinen selektiven Vorteil bewirken.
(95)
Der Hauptgrund, weshalb den terrestrischen Betreibern der Übergang zum digitalen Fernsehen auferlegt wurde, besteht darin, dass das terrestrische Fernsehen einen Teil des Funkfrequenzspektrums belegt, der mit einem hohen Wert verbunden ist (42). Somit hat die große Anzahl von Funkfrequenzen, die für die analoge Übertragungstechnik erforderlich sind, eine technische Marktzutrittsschranke für neue Wettbewerber auf dem Markt für terrestrisches Fernsehen dargestellt, wodurch sich das Duopol aus der RAI und Mediaset länger halten konnte. Der intensive Gebrauch einer begrenzten Ressource - des Funkfrequenzspektrums - durch die terrestrischen Sender rechtfertigt die unterschiedlichen Auflagen, die ihnen im Vergleich zu den Betreibern anderer Plattformen auferlegt wurden. Die Nutzung der Funkfrequenzen ist rechtlich gesehen nicht allein den Sendern vorbehalten, obwohl diese sich darauf verlassen können, dass die Zuteilung und Zuweisung der Funkfrequenzen durch die nationalen Regulierungsbehörden auf objektiven transparenten nicht diskriminierenden und angemessenen Kriterien beruhen (43). Und schließlich ist die Maßnahme nicht so konzipiert, dass sie im Verhältnis zu den Kosten des Übergangs zur digitalen Übertragungstechnik als angemessen gelten kann. Die Kommission hat nämlich nicht den Eindruck, dass es leicht ist, einen Zuschuss für die Verbraucher so zu bemessen, dass er sich im Verhältnis zu den eventuell von den Unternehmen im Zuge des Umstellungsprozesses zu tragenden Kosten als angemessen herausstellt. Zweitens liegt die Beweislast für die Angemessenheit der Maßnahme beim Mitgliedstaat. Italien hat jedoch weder eine klare Schätzung der Kosten des Umstellungsprozesses geliefert, noch präzise Angaben zur Verhältnismäßigkeit der Vorteile gemacht, die sich für die Sender aufgrund der Maßnahme ergeben haben.
(96)
Soweit der Rundfunk auf Übertragungsdienste angewiesen ist, die von Netzbetreibern angeboten werden, kann die Entwicklung des digitalen terrestrischen Fernsehens diesen einen indirekten Vorteil verschaffen. So kann man davon ausgehen, dass die Zahlungsbereitschaft eines Senders für die Inanspruchnahme von Übertragungsdiensten unter anderem davon abhängt, ob er dank seiner Präsenz auf einer bestimmten Plattform höhere Einnahmen erzielen kann, was wiederum von der Anzahl der Zuschauer auf dieser Plattform abhängt. Da die beanstandete Maßnahme Auswirkungen auf die Anzahl der Verbraucher von digitalen terrestrischen Fernsehdiensten hat, könnte sich somit auch für die Netzbetreiber eine indirekte positive Wirkung ergeben.
(97)
Allerdings lässt sich nicht mit Sicherheit behaupten, die Maßnahme habe die Entscheidung der Sender hinsichtlich ihrer Präsenz auf verschiedenen Übertragungsplattformen beeinflusst. Genauso wenig lässt sich der Preis bestimmen, den besagte Sender ohne die Maßnahme zu zahlen bereit gewesen wären. Darüber hinaus ist es aufgrund der Besitzverhältnisse zwischen Sendern und Netzbetreibern auf der digitalen terrestrischen Plattform weniger angebracht oder maßgeblich, zwischen diesen beiden Arten von Begünstigten zu unterscheiden. Dem stimmt auch Italien zu. Allerdings kann man davon ausgehen, dass sich diese Maßnahme für den Fall einer Wiederholung der beanstandeten Maßnahme und bei einer fortgesetzten Begünstigung der Zuschauer beim Übergang von der Fernsehübertragung in Analogtechnik zur digitalen terrestrischen Plattform durchaus auf den Umfang der „audience“ der verschiedenen Plattformen in einem Maße auswirken würde, dass damit auch die Entscheidung der Sender hinsichtlich ihrer Präsenz auf einer bestimmten Plattform beeinflusst würde. Daher würde eine eventuelle Wiederholung der Maßnahme den Betreibern digitaler terrestrischer Netze einen Vorteil auf Kosten der Betreiber von Satellitennetzen verschaffen.
(98)
Letzten Endes gibt es Netzbetreiber, die sich nicht einfach darauf beschränken, Übertragungsleistungen an Sender zu verkaufen, sondern die selbst Fernsehdienste vermarkten und sie direkt der Öffentlichkeit anbieten. Einer dieser Betreiber ist z. B. Fastweb, ein „triple play“ (44) - Betreiber, der über Kabel sendet, und der u. a. auch Bezahlfernsehen anbietet. In diesem Fall kommt der Netzbetreiber in den Genuss eines ähnlichen Vorteils wie die Sender, was unter den Randnummern 84-88 bereits dargelegt wurde.
(99)
Wie bereits in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens betont besteht der indirekte Vorteil für die Hersteller von Decodern in der Möglichkeit, durch die beanstandete Maßnahme eine höhere Anzahl von Decodern abzusetzen als ohne die Maßnahme. Denn durch den Zuschuss wurden die Decoder für die Verbraucher günstiger, wodurch die Hersteller wiederum ihre Absatzzahlen steigern konnten, ohne den Preis des Produktes senken oder durch die Erhöhung des Preises Kunden verlieren zu müssen.
IV.A.3. SELEKTIVITÄT
(100)
Durch die beanstandete Maßnahme wird den terrestrischen Sendern und den Betreibern von Bezahlfernsehen via Kabel ein selektiver Vorteil gewährt, denn nicht alle Sender können indirekte Vorteile aus der Maßnahme ableiten. So gibt es Sender, die lediglich auf der Satellitenplattform präsent sind und nicht von der durch den Zuschuss bedingten steigenden Zahl von Fernsehzuschauern beim digitalen Fernsehen profitieren können.
(101)
Außerdem kommt der Vorteil auch den Herstellern von Decodern selektiv zugute.
IV.A.4. WETTBEWERBSVERZERRUNGEN
(102)
Die Sender
(103)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hat die Kommission festgestellt, dass der den Sendern und den Betreibern terrestrischer Netze entstandene Vorteil auf Kosten der Sender ging, die andere technologische Plattformen verwenden, bzw. auf Kosten der Sender, die im Moment noch nicht senden können.
(104)
Das digitale terrestrische Fernsehen steht nicht nur mit dem frei empfangbaren Analogangebot im Wettbewerb, sondern auch mit dem Bezahlfernsehen: durch die Beihilfe können die DVB-T- und die DVB-C-Betreiber zu geringeren Kosten auf die Märkte vordringen, die mit dem Bezahlfernsehen verbunden sind, und mit den dort bereits präsenten Betreibern (wie Sky Italia) konkurrieren. Dies wird auch in den Schlussfolgerungen des Berichts der AGCOM (45) bestätigt, wonach der entsprechende Zuschuss ausschlaggebend für die Entstehung eines Kundenstamms für die Sender war, die die DVB-T-Technik verwenden. Außerdem wird dies auch in der Untersuchung der italienischen Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde bestätigt, in der auf die Bedeutung des Grundsatzes der Technologieneutralität hingewiesen wird (46).
(105)
Auch nach Eingang der Äußerungen Italiens und der betroffenen Parteien bleibt die Kommission bei ihrer Ansicht, dass die mit dem Zuschuss verbundenen selektiven Vorteile den Wettbewerb verfälschen können. So erscheinen die Behauptungen, dass die terrestrischen Betreiber und die Satellitenbetreiber nicht auf denselben Märkten für Bezahlfernsehen miteinander konkurrieren, und dass die Kosten für den Decoder sich nur marginal auf die Entscheidung des Verbrauchers zwischen diesen beiden Plattformen auswirken, eher fraglich. Daher ist auch die Schlussfolgerung zurückzuweisen, die aus diesen Behauptungen abgeleitet wurde, dass durch die Maßnahme keine Verfälschung des Wettbewerbs entstanden sei.
(106)
Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag reicht es aus, dass die Beihilfe den Wettbewerb durch die Gewährung eines selektiven Vorteils zu verfälschen droht. Auch wenn das Angebot an terrestrischem Bezahlfernsehen nicht mit dem per Satellit angebotenen Bezahlfernsehen vergleichbar ist - weder von der Art des Angebots (Pay-per-view gegenüber Monatsabonnement) noch von der wirtschaftlichen Bedeutung her (2005 entfielen fast 95 % der Einnahmen aus Abonnements auf das Satellitenfernsehen) - ist dennoch ein gewisses Maß an Substituierbarkeit zwischen beiden Angebotsarten gegeben. Wenn die digitale terrestrische Plattform erst einmal erfolgreich Bezahlfernsehangebote auf den Markt bringt und diese sich konsolidieren - auch dank des Zuschusses für die Decoder - wird sie auch in Konkurrenz zu den auf anderen Plattformen angebotenen Analogdiensten treten können.
(107)
Ein ähnliches Modell wird auch durch die Entwicklung bestätigt, die in anderen Mitgliedstaaten feststellbar ist. Zum Beispiel im Vereinigten Königreich, wo das Office of FAIR Trading (OFT) im Rahmen einer bereits erwähnten Untersuchung zu BskyB zu dem Schluss gelangt ist, dass die direkt übertragenen Spiele der Football Association Premier League einen einzigen relevanten Markt unter Einbeziehung aller Fernsehplattformen darstellen. Daher liegt auf der Hand, dass das Fernsehangebot auf der digitalen terrestrischen Plattform je nach Entwicklungsstadium der Bezahlfernsehmärkte in Konkurrenz zu dem auf der Satellitenplattform angebotenen Fernsehen treten kann.
(108)
Außerdem wurden die Zuschüsse in einer kritischen Phase gewährt, nämlich zu einem Zeitpunkt, an dem sich viele Zuschauer des terrestrischen Analogfernsehens mit dem Übergang zum digitalen Fernsehen befassen und sich entscheiden mussten, ob sie in ein Gerät zum Empfang von terrestrisch übertragenen oder von per Satellit übertragenen Sendungen investieren sollten. Da sich durch die Zuschüsse die Investitionskosten für ein Empfangsgerät für das terrestrische Fernsehen (bzw. den Decoder) verringerten, liegt auf der Hand, dass mit den beanstandeten Zuschüssen Einfluss auf diese Entscheidung genommen wurde. Angesichts der Kosten, die - wenn die entsprechende Entscheidung erst einmal gefallen ist - mit dem Übergang von einer Plattform auf die andere verbunden sind, könnte sich durch die Gewährung des Zuschusses durchaus eine lang anhaltende verfälschende Wirkung ergeben.
(109)
Außerdem sei daran erinnert, dass die italienische Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde in ihrer Maßnahme (47) zur Untersuchung eines eventuell bestehenden Interessenskonflikts - ob also die für die Decoder gewährten Zuschüsse einen Interessenskonflikt zugunsten der Unternehmen bewirkt hätten, die sich im Besitz des italienischen Ministerpräsidenten befinden - nicht von getrennten Märkten für terrestrisches Fernsehen und Satellitenfernsehen gesprochen hat, sondern den Bezahlfernsehmarkt zugrunde gelegt und unter Randnummer 52 erklärt hat, dass Mediaset, Telecom Italia, Sky und Fastweb ungeachtet der unterschiedlichen Angebotsarten von Bezahlfernsehen als potenzielle Konkurrenten auf dem Markt für Bezahlfernsehen betrachtet werden können.
(110)
Darüber hinaus kann auch das von Italien und von Mediaset vorgebrachte Argument nicht als zutreffend gelten, wonach sich der selektive Charakter und die Wettbewerbsverzerrungswirkung der Maßnahme aus der geschäftsbedingten Entscheidung von Sky zur Verwendung der NDS-Technologie ergeben, da nach der Formulierung des Gesetzestextes die Satellitendecoder nicht in den Genuss der Maßnahme kommen konnten, und dies selbst für den Fall, dass die Satellitenbetreiber vielleicht die Absicht haben könnten, Decoder einzuführen, die mit der entsprechenden „offenen“ Schnittstelle ausgerüstet wären. Ebenso wenig trifft das Argument zu, Sky Italia habe nach den am Haushaltsgesetz 2006 vorgenommenen Änderungen zur möglichen Subventionierung aller „interoperabler“ Decoder - ungeachtet ihrer jeweiligen Plattform - seine Decoder mit „geschlossener“ Schnittstelle nicht aufgegeben, um Decoder einzuführen, die in den Genuss der Zuschüsse kommen konnten. Eine solche Strategie kann nämlich von zahlreichen Faktoren abhängen, z. B. den bereits zuvor vorgenommenen Investitionen und dem Entschluss, erst die Entscheidung der Kommission bezüglich der Vereinbarkeit der neuen Maßnahme mit dem Wettbewerbsrecht abzuwarten.
(111)
Eine indirekte Bestätigung der Vermutung, dass ein Zugang zum Markt für Bezahlfernsehen zu geringeren Kosten zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führt, ergibt sich auch aus der Untersuchung der Deutschen Bank (S. 18 ff), in der die Finanzszenarien untersucht werden, die sich für Mediaset aufgrund des Ausbaus der Übertragungen der Fußballspiele in Form von Pay-per-view-Fernsehen ergeben, und die von dem Kundenstamm abhängen, den Sky Italia nicht für sich gewinnen kann, was wiederum mit entsprechenden Auswirkungen auf die Wachstumsraten des DHT-Bezahlfernsehens verbunden ist. Auf der anderen Seite bestätigen auch die von Sky Italia vorgelegten Zahlen - mit denen bewiesen werden soll, dass die Wachstumsraten der Abonnements bei Sky Italia durch den Verkauf der subventionierten Decoder beeinträchtigt werden - die Vermutung, dass innerhalb des Marktes für Bezahlfernsehen ein gewisses Maß an Wettbewerb existiert.
(112)
Wettbewerbsverzerrungen sind nicht nur hinsichtlich der Sender festzustellen, sondern könnten sich auch auf der Ebene der Netzbetreiber ergeben. Im Dezember 2005 verzeichnete das Satellitenfernsehen ca. 4,8 Mio. Zuschauer, doch nur 3,5 Mio. waren bei Sky abonniert. Die verbleibenden 1,3 Mio. Zuschauer waren daher an einem frei empfangbaren Satellitenfernsehangebot interessiert. Dies deutet darauf hin, dass das frei empfangbare Satellitenfernsehen für die Verbraucher eine Alternative zum digitalen terrestrischen Fernsehen und zum Kabelfernsehen darstellen, ja sogar zur Erleichterung des Übergangsprozesses zum digitalen Fernsehen beitragen kann. Da in der beanstandeten Maßnahme die Satellitenplattform von der Gewährung der Beihilfe ausgeschlossen war, und die Beihilfe selektiv für digitale terrestrische Decoder und Kabeldecoder gewährt wurde, ist sie mit der Gefahr verbunden, dass sich die Zuschauer dadurch auf die Sender hinorientieren, die sich der terrestrischen Netzbetreiber und der Kabelnetzbetreiber bedienen, was sich zu Ungunsten der Satellitenbetreiber auswirkt.
IV.A.5. AUSWIRKUNGEN AUF DEN HANDEL ZWISCHEN DEN MITGLIEDSTAATEN
(113)
Die Märkte für Rundfunkdienste und Netzdienste sind für den internationalen Wettbewerb geöffnet. Wenn nun bestimmte Netzbetreiber oder Sender selektiv begünstigt werden, wird der Wettbewerb zu Lasten der Wirtschaftsakteure verfälscht, die aus anderen Mitgliedstaaten kommen könnten. Die Beispiele der Satellitenbetreiber oder eines der Beschwerdeführer, Sky TV, sind diesbezüglich sehr aufschlussreich. Folglich werden mit der beanstandeten Maßnahme bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Wettbewerbern auf dem gemeinsamen Markt begünstigt.
(114)
Die Schlussfolgerung, zu der die Kommission gelangt ist, dass also die Verfälschung des Wettbewerbs zwischen den Fernsehsendern und den Netzbetreibern dazu geeignet ist, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, wurde von keiner der betroffenen Parteien in Abrede gestellt. Daher bestätigt die Kommission die Schlussfolgerung aus der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens, wonach die Maßnahme den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
IV.A.6. SCHLUSSFOLGERUNG
(115)
Zusammenfassend lässt sich folgendes feststellen: Auch wenn die Hauptbegünstigten nur einen indirekten Vorteil aus der Maßnahme ziehen können, ist die Kommission dennoch der Auffassung, dass es sich dabei um eine staatliche Beihilfe zugunsten der Betreiber von Bezahlfernsehen handelt, die die DVB-T-Technologie verwenden, wodurch sie sich insbesondere einen Kundenstamm aufbauen und damit neue Fernsehdienste anbieten und auf diese Weise zu geringen Kosten auf den Markt für Bezahlfernsehen vorstoßen können. Dies gilt ebenso für die Kabelnetzbetreiber, die Bezahlfernsehen anbieten und demnach auch als Anbieter von Bezahlfernsehen anzusehen sind.
(116)
Die Kommission ist der Ansicht, dass die beanstandete Maßnahme eine indirekte Beihilfe darstellt, da die Beihilferegelung hauptsächlich zur Folge hat, dass den genannten Begünstigten ein indirekter Vorteil verschafft wird, auch wenn diese nicht direkt mit den Unternehmen verbunden sind, die das subventionierte Produkt herstellen.
(117)
Dass im vorliegenden Fall eine staatliche Beihilfe vorliegt, wird durch die eventuelle Hinzuziehung des Altmark-Urteils (48) im Sinne eines eventuellen Ausgleichs für die Kosten aufgrund der Erfüllung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung nicht in Frage gestellt. Keines der dort angeführten Kriterien ist im vorliegenden Fall erfüllt (Vorliegen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen und klare Definition dieser Verpflichtungen, ex ante aufgestellte Parameter für den Ausgleich, kein Überausgleich und keine Wahl des Unternehmens im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge oder Schätzung der zusätzlichen von einem gut geführten Unternehmen zu tragenden Nettokosten).
(118)
Damit kann auch die von der RAI vorgebrachte Behauptung nicht als zutreffend betrachtet werden, wonach die Maßnahme nicht als Beihilfe für die RAI selbst gesehen werden kann, da diese ja aufgrund ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gehalten war, bestimmte Investitionen in das digitale Fernsehen vorzunehmen.
(119)
Bezogen auf die Betreiber von digitalen terrestrischen Netzen kann die Kommission - obwohl sie der Ansicht ist, dass die beanstandete Maßnahme potenziell den Wettbewerb zu ihren Gunsten verfälscht haben könnte - nicht mit vertretbarer Sicherheit feststellen, dass der Vorteil in ihrem Fall bereits in der Zeit der Anwendung der Maßnahme konkret eingetreten ist. Folglich kommt sie zu dem Schluss, dass diese Netzbetreiber nicht durch die staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag begünstigt wurden.
(120)
Schließlich weist die Kommission darauf hin, dass sie in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens neben den Fernsehsendern und den Netzbetreibern eine dritte Kategorie von potenziellen indirekt Begünstigten ermittelt hatte, nämlich die Hersteller der Decoder.
(121)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission Zweifel daran geäußert, dass die Maßnahme eine Beihilfe zugunsten der Hersteller der Decoder darstelle, da der Zuschuss auch für Decoder gewährt wurde, die mit dem MHP-Standard ausgerüstet waren, d. h. mit einer offenen Schnittstelle zur Anwendungsprogrammierung, die jedem Hersteller kostenlos zur Verfügung steht. Die Beihilfe war für Verbraucher bestimmt, die zwischen den Decodern sämtlicher Hersteller wählen können. Daher entstand der Eindruck, dass die Beihilfe nicht einen bestimmten Hersteller von Decodern aufgrund seines Produktionsstandorts selektiv begünstigen würde. Es schien nicht einmal Hersteller zu geben, die auf die Herstellung der Decoder, die Gegenstand des Zuschusses waren, spezialisiert waren, und die gegenüber den Herstellern anderer Modelle hätten begünstigt werden können. Außerdem schienen die Hersteller der Decoder nicht im Wettbewerb zu anderen Herstellern in anderen Sektoren zu stehen, die nicht von der Maßnahme profitieren konnten. Und schließlich schien die beanstandete Maßnahme auch aufgrund ihrer Beschaffenheit und ihrer allgemeinen Struktur nicht auf die Gewährung eines Vorteils für die Hersteller von Decodern ausgerichtet zu sein.
(122)
Auf der anderen Seite weist die Kommission darauf hin, dass die Hersteller von Decodern in den Genuss eines sektoralen Vorteils kommen, von dem die anderen Wirtschaftssektoren nicht profitieren können, und der damit eine Verzerrung bei der Ressourcenverteilung in der Wirtschaft bewirkt. Die Kommission ist der Ansicht, dass selbst wenn keine der im Rahmen der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens eingegangenen Bemerkungen auf eine Beihilfe zugunsten der Hersteller von Decodern hindeutet, man dennoch nicht vollständig ausschließen kann, dass auf der Ebene dieser Hersteller eine Wettbewerbsverzerrung eingetreten sein könnte.
(123)
Dennoch ist auch die Kommission der Meinung, dass es im vorliegenden Fall nicht erforderlich ist, ausdrücklich festzustellen, ob die beanstandete Maßnahme den Herstellern von Decodern einen Vorteil im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag verschafft hat. Die indirekte Wirkung der Maßnahme im Sinne einer Absatzsteigerung bei Decodern ist bei jeder - auch der technologisch neutralsten - Initiative gegeben, die die öffentlichen Behörden zugunsten des Ausbaus des digitalen Fernsehens beschließen. Wie nachstehend in Abschnitt IV.B noch genauer erörtert würde die Kommission für den Fall der Feststellung der Gewährung einer Beihilfe an die Hersteller von Decodern diese für mit dem Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vereinbar halten.
IV.B. WETTBEWERBSRECHTLICHE WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT MIT DEM GEMEINSAMEN MARKT
(124)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission Zweifel daran geäußert, ob die beanstandete Maßnahme eine Beihilfe darstelle, die im Sinne von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a), von Artikel 86 Absatz 2 und Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, nachdem bereits ausgeschlossen worden war, dass im vorliegenden Fall andere Ausnahmebestimmungen gemäß Artikel 87 EG-Vertrag zur Anwendung kommen könnten. In den Bemerkungen von Italien und Mediaset werden jedoch Argumente verwendet, die auf eine Zurückweisung der Einwände abzielen, die die Kommission in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens formuliert hatte. Es wird nämlich argumentiert, dass die beanstandete Maßnahme durchaus mit Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a und Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vereinbar sei. Darüber hinaus behauptet Italien, dass im vorliegenden Fall die Ausnahmebestimmungen zu Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b und Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag gelten würden. Nach Eingang der Bemerkungen Italiens und der der anderen betroffenen Parteien bleibt die Kommission jedoch bei ihrer Auffassung, dass die hier beanstandete Beihilfe aus den nachfolgend ausgeführten Gründen nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
IV.B.1. ARTIKEL 87 ABSATZ 2 BUCHSTABE A EG-VERTRAG
(125)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission die Ansicht vertreten, dass der Ausdruck „Beihilfen sozialer Art“ restriktiv auszulegen und dieser Ausdruck folglich nach gängiger Praxis der Kommission auf Beihilfen zu beziehen sei, die auf die Befriedigung eines Bedarfs von nicht bevorzugten Bevölkerungsgruppen ausgerichtet sein müssen. In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens wird das Beispiel der Leitlinien für staatliche Beihilfen im Luftfahrtsektor (49) angeführt, wonach sich die Beihilfen sozialer Art grundsätzlich nur auf ganz spezifische Kategorien von Fluggästen beziehen dürfen. Die Kommission macht in diesem Zusammenhang geltend, dass die Gesetzesregelung im vorliegenden Fall keinerlei Verweis auf den sozialen Status oder die Wirtschaftslage der Begünstigten enthält, und verweist gleichzeitig auf eine Untersuchung der AGCOM zum Angebot an erschwinglichen Decodern auf dem Markt, wobei der Eindruck entsteht, dass nicht die gesamte Bevölkerung auf Beihilfen für den Übergang zum Digitalfernsehen angewiesen ist. Es stellte sich nämlich ein Markttrend heraus, wonach sich nach einem „optimistischen“ Szenario über 50 % der privaten Haushalte noch innerhalb des Jahres 2006 oder nach einem „pessimistischen“ Szenario doch immerhin bis Anfang 2008 einen Decoder anschaffen würden (50).
(126)
Die Behauptung Italiens, wonach der von der AGCOM ins Auge gefasste Prozentsatz von 50 % der Haushalte, die bis Ende 2006 bzw. bis Anfang 2008 mit einem Decoder ausgestattet sein dürften, eher niedrig angesetzt sei, wenn man die Kosten bedenkt, die bei „interoperativen“ Decodern höher ausfallen, ändert nichts an der Auffassung der Kommission, da Italien keinerlei Argument geliefert hat, mit dem nachgewiesen werden könnte, dass die Beihilfe lediglich für die Bevölkerungsgruppen bestimmt war, die darauf angewiesen waren, oder dass die gesamte Bevölkerung auf eine solche Beihilfe angewiesen war.
(127)
Ebenso wenig kann die Kommission die Behauptung nachvollziehen, dass die Beihilfe eine indirekte Wirkung zugunsten der ärmeren Haushalte bewirkt hätte, die sich aus der Kostendegression bei der Herstellung und damit Preissenkungen bei den Decodern ergeben hätte, und dies aus zwei Gründen: Zunächst weil die Bestimmungen über die Ausnahmen von der grundsätzlichen Bestimmung der Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt restriktiv auszulegen sind, was auch für den Begriff der Beihilfen sozialer Art gilt, die als Beihilfen auszulegen sind, die ausschließlich und unmittelbar für die benachteiligten Bevölkerungsgruppen bestimmt sein müssen. Zweitens würde die Hinnahme des von Italien vorgebrachten Arguments darauf hinauslaufen, dass man sich der Argumentation anschließen würde, dass eine eventuelle Beihilfe, die der gesamten Bevölkerung zugute kommt, automatisch eine Beihilfe sozialer Art wäre, weil sie ja damit auch den Bevölkerungsgruppen zugute kommt, die darauf angewiesen sind. Würde man diese Logik übernehmen, müsste man davon ausgehen, dass sämtliche indirekten Beihilfen, die über die Verbraucher oder Investoren gewährt werden, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, was den restriktiven Charakter der Ausnahmebestimmungen zum allgemeinen Verbot der Gewährung staatlicher Beihilfen aushebeln würde.
(128)
Abschließend muss daher festgestellt werden, dass die Maßnahme allem Anschein nach doch nicht sozialer Art ist, und dass die Ausnahmebestimmungen gemäß Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a EG-Vertrag hierauf nicht zutreffen.
IV.B.2. ARTIKEL 87 ABSATZ 3 BUCHSTABE B EG-VERTRAG
(129)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens war die Kommission davon ausgegangen, dass die Ausnahmebestimmungen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag auf die beanstandete Beihilfe nicht zutreffen. Italien argumentiert jedoch, dass der Übergang zum digitalen Fernsehen (Switch-over) ein Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse im Rahmen eines transnationalen Programms sei, das mehrere Mitgliedstaaten unterstützen, und daher die Ausnahmebestimmungen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag zur Anwendung kommen müssten, was auch im Einklang mit dem Urteil des EuGH in der Rechtssache Exécutif régional wallon und SA Glaverbel/Kommission stünde (51).
(130)
In diesen beiden Fällen hatte die wallonische Regionalregierung Glaverbel Unterstützung gewährt. Glaverbel ist eine Gesellschaft, die in fortschrittliche Technologie wie die Entwicklung von fotovoltaischen Dünnschichtzellen investiert, ein Sektor, der auch im strategischen Forschungs- und Entwicklungsprogramm für Informationstechnologie (Esprit) im Vordergrund steht: Genau auf dieser Grundlage hatte die wallonische Regionalregierung geschlussfolgert, dass die Beihilfe mit den Ausnahmebestimmungen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag vereinbar sei. Bei Esprit handelt es sich um ein von der Europäischen Gemeinschaft eingerichtetes Programm. Der EuGH hatte dazu festgestellt, dass die Kommission von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht habe und die betroffenen Parteien nicht nachgewiesen hätten, dass mit der von ihnen gewährten Maßnahme ein Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse gefördert worden sei.
(131)
Im vorliegenden Fall ist die Kommission nicht der Ansicht, dass die von Italien zur Förderung des Absatzes von Decodern ergriffene Maßnahme unter die Ausnahmeregelung gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag fällt. Die Maßnahme stellt eine Einzelinitiative eines Mitgliedstaats dar und bewirkt damit wie im Folgenden noch genauer erläutert eine unnötige Wettbewerbsverzerrung. Sie kann nicht als Teil eines eng umgrenzten Vorhabens betrachtet werden, das mit anderen Mitgliedstaaten so abgesprochen oder koordiniert wurde, dass negative Auswirkungen auf den Handel und auf den Wettbewerb ausgeschlossen werden können und damit die Durchführung eines Vorhabens von gemeinsamem europäischem Interesse gewährleistet wird. Was die Bemerkung Italiens anbelangt, dass „der Abschluss des Übergangsprozesses zum digitalen Fernsehen ein gemeinschaftliches Interesse darstelle“ und dass eine zunehmende Anzahl von Mitgliedstaaten die Erreichung dieses Ziels unterstütze, sei darauf hingewiesen, dass dieses Thema im nachfolgenden Absatz erörtert wird, in dem auch eventuelle Begründungen für die Vereinbarkeit der Maßnahme mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag geprüft werden.
IV.B.3. ARTIKEL 87 ABSATZ 3 BUCHSTABE C EG-VERTRAG
(132)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission erklärt, sie sei nicht davon überzeugt, dass die Beihilfe an die Sender als mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vereinbar gelten könne. Auch nach Eingang der Bemerkungen der betroffenen Parteien bleibt die Kommission bei dieser Ansicht.
(133)
Damit eine Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vereinbar gelten kann, muss damit notwendigerweise und in angemessener Form ein Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt werden. Insbesondere müssen bei der Bewertung der Beihilfe folgende Aspekte berücksichtigt werden:
a)
Soll mit der Beihilferegelung ein klar definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt werden?
b)
Ist die Beihilfe so konzipiert, dass damit das Ziel von gemeinsamem Interesse auch erreicht werden kann, oder ist die beabsichtigte Beihilferegelung auf die Abstellung eines Marktversagens oder auf die Erreichung eines anderen Ziels ausgerichtet? Dabei ist insbesondere zu prüfen, ob
i)
die Beihilferegelung dafür ein angemessenes Instrument ist, oder ob es andere besser geeignete Instrumente gäbe;
ii)
damit ein Anreizeffekt verbunden ist; d. h., ob sich durch die Beihilfe das Verhalten der Unternehmen ändert;
iii)
die Beihilferegelung angemessen ist bzw. die angestrebte Verhaltensänderung auch mit einer geringeren Beihilfe erzielt werden könnte.
c)
Bleiben die Wettbewerbsverzerrungen und die Auswirkungen auf den Handel begrenzt, so dass die Gesamtbilanz der Auswirkungen positiv ausfällt?
IV.B.3.1. Ziel von gemeinsamem Interesse
(134)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission erklärt, dass der Übergang zum digitalen Fernsehen mit erheblichen Vorteilen verbunden wäre (einer effizienteren Nutzung des Funkfrequenzspektrums und einer Erhöhung der Übertragungskapazität), was wiederum eine Verbesserung der erbrachten Dienstleistungen und eine Erweiterung des Angebots für die Verbraucher zur Folge hätte. Demnach vertrat sie in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens die Ansicht, dass der Übergang von der Analog- zur Digitaltechnik und die Verbreitung offener Standards für die Gewährleistung der Interaktivität als Ziele von gemeinsamem Interesse zu betrachten seien. Italien schließt sich in diesem Punkt der Sichtweise der Kommission an. Europa 7 jedoch hat sich die von Sky Italia in seiner Beschwerde verwendete Argumentation zu eigen gemacht, wonach hier nicht von einem allgemeinen Interesse die Rede sein könne, da der Kauf der digitalen Decoder in der gegenwärtigen Phase aus rein kommerziellen Überlegungen heraus erfolge und sich die mit dem Übergang zum digitalen Fernsehen verbundenen Vorteile ja erst im Jahr 2012 ergeben.
(135)
Die Kommission bestreitet die von Europa 7 vorgebrachten Argumente. Wie die Kommission bereits in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens erklärt hatte, unterstützt sie aktiv den Übergang zum digitalen Fernsehen, dessen Vorteile sie in ihrem Aktionsplan eEurope 2005, in den beiden Mitteilungen über den Übergang zur Digitaltechnik (52) und in der Mitteilung „e2010 - Eine europäische Informationsgesellschaft für Wachstum und Beschäftigung“ (53) betont hat. Die Regelung darf weder die Nutzung einer spezifischen digitalen Plattform vorschreiben noch diese begünstigen, d. h. mit anderen Worten: es ist der Grundsatz der sog. „Technologieneutralität“ einzuhalten, obwohl nach den Erklärungen in der Richtlinie 2002/21/EG (54) auch Eingriffe denkbar sind, wenn es um die Behebung von Marktversagen geht, wovon eine bestimmte Plattform ganz besonders betroffen ist. Letztlich sollten sich auf dem Markt die Plattformen durchsetzen können, die den Verbrauchern die größten Vorteile bieten.
(136)
In der Mitteilung zur Interoperabilität der interaktiven digitalen Fernsehdienste (55) betont die Kommission auch die Bedeutung der „Interaktivität“ und der „Interoperabilität“. In dieser Mitteilung wird klargestellt, dass „die Kommission dafür sorgen möchte, dass den Bürgern Europas die Vorteile des digitalen Fernsehens zugute kommen und ein immer breiteres Spektrum interaktiver digitaler Fernsehdienste über zahlreiche Übertragungsplattformen angeboten wird“. Mit dem interaktiven Fernsehen erhält das digitale Fernsehen abgesehen von Video eine Reihe weiterer Funktionalitäten, die in Zukunft nicht nur zu kommerziellen Zwecken, sondern auch zur Umsetzung von Funktionen wie E-Government genutzt werden könnten, die auch für die Bevölkerungsgruppen gedacht sind, die im Umgang mit der Informatik größere Schwierigkeiten haben.
(137)
In den Mitteilungen weist die Kommission besonders darauf hin, dass die fehlende Interoperabilität (im Sinne von technischer als auch zugangsrelevanter Interoperabilität) und die möglicherweise eingeschränkten Wahlmöglichkeiten der Verbraucher den freien Informationsfluss, den Pluralismus der Informationsmedien und die kulturelle Vielfalt negativ beeinträchtigen könnten. Diese Sorge ließe sich wie folgt zusammenfassen: Die Verbraucher könnten kein standardisiertes Universalempfangsgerät erwerben, mit dem sie sämtliche interaktiven frei empfangbaren Fernsehdienste sowie die Bezahlfernsehangebote empfangen könnten, und somit gezwungen sein, kostspieligere Geräte zu verwenden, die mit rechtlich geschützten (proprietären) API-Schnittstellen zur Anwendungsprogrammierung ausgerüstet sind. Die Sender sähen sich gewissen Hindernissen beim Ausbau und der Bereitstellung interaktiver Dienste gegenüber, da sie mit den Betreibern der vertikal integrierten Netze, die die rechtlich geschützte API-Technologie kontrollieren, Nutzungsbedingungen aushandeln müssten. Die offenen API-Schnittstellen erleichtern die Interoperabilität bzw. die Übertragbarkeit der interaktiven Inhalte zwischen den Anbietermechanismen unter vollständiger Wahrung der Funktionalität der Inhalte. Desgleichen betont die Kommission, dass die MHP-Norm gegenwärtig die fortschrittlichste API-Norm in Europa darstellt, und dass sie zusätzliche Maßnahmen zur Förderung der freiwilligen Übernahme dieses Standards ergreifen wird. Eine Möglichkeit zur Verringerung der zusätzlichen Kosten für die Besitzer der Geräte, die mit Standardnavigator wie die Multimedia Home Platform (MHP) ausgerüstet sind, besteht in der Subventionierung der Anschaffungskosten auf Ebene der Verbraucher. Somit kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Mitgliedstaaten daher ihren Verbrauchern staatliche Zuschüsse anbieten können.
(138)
Zweitens ist zu bedenken, dass selbst wenn viele der vorstehend beschriebenen Vorteile und insbesondere diejenigen, die im Zusammenhang mit kommerziellen Tätigkeiten stehen, erst in Zukunft genutzt werden können, dies kein Grund für die Annahme ist, dass die beanstandete Maßnahme nicht zur Erreichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse beitragen würde. Die Kommission ist andererseits auch nicht der Auffassung, dass man aufgrund der Tatsache, dass im Moment die einzigen feststellbaren Vorteile im Zusammenhang mit kommerziellen Aktivitäten stehen, nicht von einem Ziel von gemeinsamem Interesse sprechen könne. Im Gegenteil: Nicht nur die Vorteile für die Verbraucher sind ein wesentlicher Aspekt jeder wettbewerbspolitischen Maßnahme, sondern auch die positiven Wirkungen eines staatlichen Eingriffs und die Steigerung des Wohlergehens der Verbraucher können auf jeden Fall mit zur Abklärung des Tatbestands des gemeinsamen Interesses hinzugezogen werden.
(139)
Daher bestätigt die Kommission, dass die beanstandete Beihilferegelung auf die Erreichung eines klar abgesteckten Ziels von gemeinsamem Interesse ausgerichtet ist.
IV.B.3.2. Angemessen konzipierte Beihilfe
(140)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission anerkannt, dass der Übergang zur Digitaltechnik durch bestimmte Formen von Marktversagen und durch Probleme des sozialen Zusammenhalts behindert werden könnte, so dass die den Verbrauchern gewährten Zuschüsse grundsätzlich eine akzeptable Möglichkeit zur Förderung dieses Übergangs unter der Voraussetzung darstellen“ dass sie unter Wahrung des Gebots der Technologieneutralität gewährt werden.
(141)
Die Kommission hat sich im Zusammenhang mit der beanstandeten Maßnahme bereits vorläufig zu den verschiedenen Möglichkeiten (56) von Marktversagen und den verschiedenen sozialen Problemen und insbesondere auch zu den Märkten der einzelnen Fernsehsender dahingehend geäußert, dass
a)
der Ausbau des digitalen terrestrischen Fernsehens durch Koordinierungsprobleme zwischen den auf dem Markt aktiven Betreibern behindert werden könnte;
b)
die Maßnahme einen Ausgleich für die Verbraucher schafft, die ihre Analoggeräte entsprechend anpassen müssen;
c)
durch Marktmacht verhindert werden kann, dass sich der Wettbewerb zwischen den Betreibern vollständig zugunsten des Marktes auswirkt;
d)
der Übergang zur Digitaltechnik dank einer besseren Nutzung des Funkfrequenzspektrums mit positiven externen Auswirkungen verbunden sein kann;
e)
mit der Maßnahme die Innovation und die Entwicklung neuer Dienstleistungsangebote gefördert wird, was man als eine bestimmte Art derartiger externer Auswirkungen betrachten kann.
(142)
In diesem Zusammenhang gilt es als erstes zu prüfen, ob es sich um einen echten Fall von Marktversagen handelt, wodurch der Markt in seiner Funktionsweise effektiv behindert wird, und zweitens, ob die staatlichen Beihilfen das am besten geeignete Mittel zur Korrektur dieses Marktversagens darstellen, und drittens, ob die gewährte Beihilfe dem notwendigen Minimum entspricht, um dieses Ziel zu erreichen.
(143)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hat die Kommission anerkannt, dass man das Problem der Koordinierung zwischen den Marktteilnehmern grundsätzlich als „Marktversagen“ betrachten kann, da die Fernsehsender gemeinsame Zeitpunkte für den Übergang zum digitalen Fernsehen vereinbaren müssen, um die Kosten für die Parallelübertragungen so weit wie möglich zu senken, und dies vor allen Dingen aufgrund der Tatsache, dass das Funkfrequenzspektrum nicht ausreicht, um gleichzeitig Übertragungen per Analogtechnik und Digitaltechnik (sog. Simulcast-Übertragungen) vornehmen zu können. Aller Wahrscheinlichkeit nach werden die Verbraucher nur dann bereit sein, zur digitalen Plattform überzuwechseln, wenn diese in der Lage ist, eine große Anzahl von Sendern zu bedienen. Somit könnten die Sender auf weitere Betreiber warten wollen, bevor sie auf die digitale Plattform umsteigen. Ohne Koordinierung zwischen den Content-Anbietern würde solch ein Verhalten den Übergang zum Digitalfernsehen verzögern. Daher besteht ein Interesse an der Verkürzung der Simulcast-Phase und an entsprechenden Vorkehrungen, damit die Sender alle gleichzeitig auf die Digitaltechnik umstellen.
(144)
Dennoch ist die Kommission der Ansicht, dass die Maßnahme nicht das geeignete Instrument zur Behebung eines derartigen Marktversagens darstellt. Ein verbindlich festgelegter Termin für den Übergang zum digitalen Fernsehen - der bei der Einführung der Maßnahme noch auf den 31. Dezember 2006 festgelegt war - scheint bereits ausreichend, um die Sender zu ermutigen, den Übergang zur neuen Plattform zu planen und zu koordinieren, und um den Verbrauchern dabei zu helfen, sich an die neuen Übertragungstechnologie anzupassen. Auch wenn die Gewährung von Zuschüssen an die Verbraucher die Nachfrage nach digitalen terrestrischen Fernsehangeboten steigern kann, lässt sich damit nicht die spezifische Frage der Koordinierung zwischen den Marktteilnehmern klären.
(145)
Hinsichtlich des ersten Punktes hat Italien darauf hingewiesen, dass ein verbindlich festgelegter Termin nicht ausreicht, um die Einstellung der Übertragungen in Analogtechnik zu gewährleisten, wenn für die Entwicklung der Nachfrage kein Anreiz besteht, denn die Zuschauer, die nicht an Bezahlfernsehen interessiert sind, wären nicht am Übergang zur digitalen Plattform bereit, da die bereits auf dem Markt präsenten terrestrischen Sender unter solchen Umständen keinerlei Interesse an der Subventionierung der Anschaffung von Decodern durch die Verbraucher hätten. Betrachtet man also die Situation unter dem Aspekt des Wettbewerbs der Sender, die bereits auf dem Markt für terrestrisches Analogfernsehen präsent sind, und bedenkt man außerdem, dass die Verbraucher meistens diese Art von Fernsehen genutzt haben, sähe sich kein Betreiber veranlasst, in den Übergang zum Digitalfernsehen einzusteigen.
(146)
Die Kommission bestätigt, dass ihrer Ansicht nach eine gesetzlich verbindliche Frist für die Behebung des Marktversagens ausreichend ist, das sich aufgrund der Notwendigkeit der Koordinierung ergeben hat. Da die italienischen Behörden beschlossen haben, den Übergangsprozess zum digitalen Fernsehen einzuleiten und einen Termin für die Einstellung der Übertragungen in Analogtechnik gesetzlich festgelegt haben, mussten die auf diesem Markt bereits aktiven Sender diesen Beschluss als ein Faktum anerkennen und dementsprechend mit der Entwicklung neuer Geschäftsstrategien beginnen. Eventuelle Schwierigkeiten aufgrund einer unzureichenden Nachfrage sind gesondert zu prüfen und haben nichts mit der Erfordernis einer Koordinierung zwischen den Marktteilnehmern zu tun.
(147)
Die Kommission ist auf jeden Fall der Auffassung, dass angesichts der Größe des terrestrischen Fernsehmarkts in Italien die Gefahr, dass die kritische Masse an Zuschauern nicht zustande kommt, die man bräuchte, damit sich Investitionen in digitale Fernsehen wirklich lohnen, nicht so groß ist, als dass die Marktteilnehmer nicht mit diesem Risiko leben könnten.
(148)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission die Ansicht vertreten, dass die Gewährung eines Ausgleichs für die Verbraucher, die ihre Analoggeräte nachrüsten müssen, eine notwendige Maßnahme ist, damit der Übergang zum digitalen Fernsehen ohne besondere Schwierigkeiten vollzogen werden kann. Dieses Argument rechtfertigt zwar die Gewährung der Beihilfe an die Verbraucher, rechtfertigt aber nicht die Diskriminierung zwischen den terrestrischen und den Satellitenplattformen, da die Verbraucher nicht auf eine bestimmte digitale Plattform festgelegt werden sollen, was mit der Maßnahme allerdings bewirkt wird.
(149)
Italien hat sich auf die Bekräftigung des in seinen Bemerkungen bereits zuvor angeführten Arguments beschränkt, wonach die Maßnahme vorsieht, dass der Nutzer mit dem Decoder frei empfängliche Fernsehprogramme kostenlos empfangen kann, womit die Satellitenplattformen von dem mit der Maßnahme gewährten Vorteil ausgeschlossen sind, da der einzige Satellitenbetreiber, Sky Italia, für den Zugang zu seinen Programmen ein Entgelt verlangt.
(150)
Allerdings weist die Kommission darauf hin, dass auf den Satellitenplattformen auch frei empfangbare Fernsehangebote für die Verbraucher bereitgehalten werden, die nicht auf Sky abonniert sind. Außerdem scheint es keinen Grund zu geben, von den Vorteilen der Beihilfe die Verbraucher auszuschließen, die sich für digitale Fernsehdienste entscheiden, die sie gegen die Entrichtung von Abonnementsgebühren erhalten können: Italien selbst hatte sich doch für diesen Ansatz ausgesprochen, als es die Beihilfe den Verbrauchern gewährte, die die Übertragungen über die Kabelplattform nutzen, die ja auch mit dem Abschluss eines Abonnements verbunden sind.
(151)
Wenn die Bedingung „kostenlos für den Nutzer“ als zusätzliche Kosten für den Empfang von unverschlüsselten Programmkanälen im Gegensatz zu den vom Verbraucher zu tragenden Kosten für den Empfang anderer Dienste des Fernsehsenders zu verstehen ist, hätten auch die auf das Satellitenfernsehen abonnierten Zuschauer keine zusätzlichen Kosten für den Empfang des frei empfangbaren Fernsehens aufzubringen. Wenn andererseits diese Bestimmung dahingehend zu verstehen ist, dass der Verbraucher keine Kosten aufzubringen hat, um frei empfangbare Kanäle zu empfangen, ist nicht klar, warum der Zuschuss nur für die Decoder anderer Plattformen gewährt wird, bei denen man für bestimmte Internet- und Telekommunikationsdienste ein Abonnement erwerben muss.
(152)
Italien vertritt die Ansicht, dass sich die unterschiedliche Behandlung von DVB-S und DVB-C mit der aktuellen Politik der Schaffung von Anreizen für die Nutzung der Breitbandtechnologie rechtfertigen lässt. Dieses Argument kann die Kommission jedoch nicht gelten lassen, da die Unterstützung der Entwicklung der Breitbanddienste keine Wettbewerbsverzerrung zwischen den Sendern rechtfertigen kann. Jede eventuelle Beihilfe zugunsten der Breitbandtechnologie muss angemessen durchdacht und für sich bewertet werden.
(153)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hat die Kommission daran erinnert, dass eine Beihilfe nicht als geeignetes Instrument zur Behebung des Problems von mangelndem Wettbewerb betrachtet werden kann, und dass die Gewährung einer Beihilfe zugunsten der terrestrischen Plattform mit der Begründung, dass Sky Italia auf dem Markt für Satellitenfernsehen und Bezahlfernsehen eine Monopolstellung inne hat, kein hinreichendes Argument für die Rechtfertigung der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt ist.
(154)
Die Kommission bestätigt, dass im Zusammenhang mit der Übernahme der Kontrollmehrheit über Telepiù und Stream durch News Corporation Zusagen verlangt wurden, die bereits die Besorgnisse hinsichtlich des Wettbewerbs zerstreuen konnten. Dass es nämlich für Sky nicht mehr möglich war, die Rechte an allen Plattformen für die Direktübertragung der Fußballspiele zu erwerben, kam eindeutig den Betreibern von Bezahlfernsehen zugute, und unter diesen auch den digitalen terrestrischen Sendern.
(155)
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens vertrat die Kommission die Ansicht, dass im Rahmen des Übergangsprozesses zum digitalen Fernsehen die auf dem Markt bereits aktiven und mit Analogtechnik arbeitenden Sender begünstigt worden seien, da die Konzessionen für die Übertragung in Digitaltechnik automatisch und ohne jeden Ausgleich für den Staat an die Betreiber der Netze vergeben wurden, die im Verbund mit den Sendern stehen. Auch wenn diese gehalten waren, einen Teil ihrer Funkfrequenzen an Dritte abzutreten, bekamen die Sender doch 60 % der Übertragungskapazität garantiert. Darüber hinaus gestattet es die digitale Technik den Sendern, eine größere Übertragungskapazität zu geringeren Kosten zu nutzen. All diese Faktoren dürften für die Sender ein ausreichender Ausgleich für die Kosten des Übergangs zum digitalen Fernsehen sein.
(156)
Italien und Mediaset behaupten nun, bei diesem Argument würde dem echten Kosten-Nutzen-Verhältnis des Übergangs nicht Rechnung getragen, da die Hauptbegünstigten des Übergangs zum digitalen Fernsehen (die neuen Wettbewerber auf dem Markt) nicht mit denen identisch sind, die die Kosten zu tragen haben (die Verbraucher und vor allem die bereits etablierten Betreiber). Der Rückgang der Kosten bietet den bereits auf dem Markt etablierten Sendern keinen vollen Ausgleich für die verstärkte Konkurrenz, mit der sie sich auseinanderzusetzen haben, da sie gezwungen sind, 40 % ihrer Kapazität an unabhängige Anbieter abzutreten. Folglich sehen die bereits etablierten Betreiber keinen Anreiz, die Übertragungen in Analogtechnik einzustellen. Und auch wenn den Sender, die in Analogtechnik senden, irgendein Vorteil zuteil wird, müsste dieser eigentlich als Ausgleich für die aufgebrachten Kosten betrachtet werden.
(157)
Die Kommission ist der Ansicht, dass das vorstehend vorgebrachte Argument auf falschen Voraussetzungen beruht, dass also eventuelle Verluste ausgeglichen werden müssten, die den auf dem Markt bereits etablierten Anbietern, die ja damit auch über eine gewisse Marktmacht verfügen, wegen des verstärkten Wettbewerbs auf dem Markt entstanden sind. Die Verpflichtung zum Übergang zum digitalen Fernsehen und die Neuzuteilung der Funkfrequenzen, die neuen Wettbewerbern den Marktzutritt ermöglicht, stellen legitime Regulierungseingriffe dar und vermitteln keinerlei Anspruch auf Ausgleichsleistungen, insbesondere wenn man dabei berücksichtigt, dass die bisherigen Fernsehkonzessionen ohne jedwede Ausschreibung und ohne jedwede Befristung vergeben wurden. Bei der Berechnung der Kosten des Übergangs zur Digitaltechnik dürften daher die Ertragsverluste, die den bereits auf dem Markt etablierten Sendern entstehen könnten, nicht mit berücksichtigt werden.
(158)
Ein weiteres Argument von Mediaset lautet folgendermaßen: wenn Mediaset selbst die Kosten für die Decoder „mit offener Schnittstelle“ finanzieren müsste, würde es sich dem Phänomen des Trittbrettfahrens durch die Konkurrenz aussetzen, da der Verbraucher mit Hilfe der von Mediaset finanzierten Decoder auch andere Programmkanäle empfangen könnte.
(159)
Die Kommission weist dieses Argument nicht in vollem Ausmaß zurück, obwohl sie der Ansicht ist, dass es im Interesse der Sender sein könnte, wenn den Fernsehzuschauern ein breiteres Fernsehangebot bereitgestellt würde, das auch die Programmkanäle der Konkurrenten umfasst. Dies trifft insbesondere im Fall des italienischen Marktes zu, auf dem die Verbraucher daran gewöhnt sind, frei empfangbare Fernsehsendungen zu nutzen, und auf dem die subventionierten Decoder „mit offener Schnittstelle“ es ihnen gestatten, im Rahmen der neuen Digitaltechnik den derzeitigen Rahmen für die Analogtechnik fortzuschreiben (zu dem das Bezahlfernsehen noch hinzukäme). In diesem Zusammenhang sollte es eigentlich ganz normal sein, dass die Hauptsender die Kosten für die Subventionierung der Anschaffung der Decoder übernehmen und in gewissem Umfang auch das Trittbrettfahren seitens der Konkurrenten hinnehmen (57).
(160)
Die Kommission akzeptiert auf jeden Fall die Möglichkeit eines Eingriffs des Staates zur Schaffung von Anreizen für die Nachfrage zur Unterstützung der Sender bei der Bewältigung der Kosten des Übergangs zur Digitaltechnik, da dieser mit bestimmten externen Auswirkungen und möglicherweise auch mit dem Phänomen des Trittbrettfahrens verbunden sein kann. Dennoch ist sie der Ansicht, dass sich mit diesen Argumente nicht die Tatsache rechtfertigen lässt, dass die Beihilfe selektiv für das terrestrische Fernsehen bestimmt und die damit konkurrierende Satellitenplattform davon ausgeschlossen war.
(161)
In den Bemerkungen, die Italien vor der Veröffentlichung der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens vorgebracht hatte, war behauptet worden, dass die digitale Technologie der Innovationsförderung diene, da dadurch die Interaktivität (die Möglichkeit für den Anwender, in einen Dialog mit dem System einzutreten) und die Interoperabilität (die Möglichkeit für den Anwender, mit Hilfe eines einzigen Decoders Zugang zu allen Sendern zu erhalten) angeboten würde.
(162)
Die Kommission hatte bereits in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens anerkannt, dass die vorliegende Maßnahme eine Anpassung der Preise für die interaktiven Decoder an die der einfacheren Modelle, die nicht für interaktive Dienste geeignet sind (Zapper) bewirkt hat.
(163)
Italien hat jedoch in seinen Bemerkungen zur Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens keine triftigen Gründe für den Ausschluss der Satellitenplattform von den Vorteilen geliefert, die sich aus der Maßnahme ergeben, sondern lediglich bestätigt, dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Maßnahme die Interaktivität der Satellitendecoder aufgrund der Verwendung einer rechtlich geschützten (proprietären) Technologie ohne offenen API-Standard sehr stark eingeschränkt war.
(164)
Die Kommission ist der Ansicht, dass dieses Argument keinen hinreichenden Grund bietet, um die Beihilfe für die terrestrischen digitalen Sender, die Bezahlfernsehen anbieten, und die Kabelfernsehsender, die Bezahlfernsehen anbieten, aus Gründen, die nachstehend noch weiter erörtert werden, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu betrachten. Eigentlich war es sogar technisch möglich, auf dem Markt Decoder mit fortschrittlicher Interaktivitätsfunktion für die Zuschauer anzubieten, die frei empfangbares Fernsehen über Satellit nutzen. Wenn diese Satellitendecoder von vornherein vom Genuss der Maßnahme ausgeschlossen werden, kann man vermuten, dass die Maßnahme die Verbreitung von Satellitendecoder von hoher Qualität vielleicht sogar behindert hat. Zweitens hat Sky Italia im Laufe des Jahres 2004 und bis in die ersten Monate von 2005 hinein mit der Umstellung auf eine Technologie mit „geschlossenem“ Standard begonnen, wobei sich nicht ausschließen lässt, dass man sich für eine andere Wahl entschieden hätte, wenn die Maßnahme auch den Satellitenplattformen offen gestanden hätte.
(165)
Daher bleibt die Kommission bei ihrer Ansicht, dass der Ausschluss der Satellitenplattform unter Verweis darauf, dass die Satellitenplattform zum Zeitpunkt der Einführung der Maßnahme lediglich „nicht interoperative“ Decoder verwendete, nicht berücksichtigt, dass die Satellitenbetreiber unter Umständen die „Interoperabilität“ hätten anbieten können und dazu auch vielleicht bereit gewesen wären, um ebenfalls in den Genuss der Maßnahme zu gelangen.
IV.B.3.3. Vermeidung unnötiger Wettbewerbsverzerrungen
(166)
Auch wenn sich ein öffentlicher Eingriff unter Verweis auf bestimmte Situationen von Marktversagen und eventuellen Kohäsionsproblemen rechtfertigen ließe, bleibt die Kommission bei ihrer Auffassung, dass die Maßnahme von ihrer Konzeption her unnötige Wettbewerbsverzerrungen hervorruft.
(167)
Im vorausgegangenen Abschnitt IV.A.3 „Wettbewerbsverzerrungen“ hat die Kommission bereits die Gründe für ihre Ansicht erläutert, dass eine derartige Wettbewerbsverzerrung tatsächlich eingetreten ist, auch wenn Italien und Mediaset das Gegenteil behaupten. Darüber hinaus hat sie bereits in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens erklärt, dass der ausdrückliche Ausschluss der Satellitenbetreiber von der Maßnahme eigentlich nutzlos ist und lediglich den Wettbewerb auf dem Markt für Bezahlfernsehen in einer Situation verfälscht, in der einige der bereits etablierten Begünstigten auf dem von einem äußerst starken Konzentrationsgrad geprägten Markt für terrestrisches Analogfernsehen aktiv sind und bereits über einen umfangreichen Kundenstamm („audience“) verfügen.
(168)
Allerdings kann man bezogen auf die Hersteller von Decodern nicht von unnötiger Wettbewerbsverzerrung sprechen. Die Maßnahme bewirkt eine Förderung der technologischen Entwicklung in Form von leistungsfähigeren Decodern, die mit allen Herstellern zugänglichen Standards ausgerüstet sind. Der damit verbundene Vorteil steht jedem Hersteller von Decodern offen, der in die Produktion dieser Art von Decoder einsteigen möchte, selbst Herstellern aus anderen Mitgliedstaaten. Zwar trifft es zu, dass sich durch die Maßnahme die normale Verteilung der Ressourcen auf dem Markt verändert, da die Nachfrage nach Decodern angeregt wird, doch ist dieses Ergebnis eine unvermeidliche Wirkung jeder öffentlichen Maßnahme zugunsten des Übergangs zum Digitalfernsehen - auch der technologisch neutralsten. Daher kann nicht behauptet werden, dass die Maßnahme bezogen auf die Hersteller der Decoder unnötige Wettbewerbsverzerrungen hervorruft.
IV.B.3.4. Schlussfolgerungen zu Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag
(169)
Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c sieht vor, dass es ein Gleichgewicht zwischen den positiven Auswirkungen aufgrund einer bestimmten Maßnahme und seinen negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb geben muss. Im vorliegenden Fall scheinen der Übergang zur Digitaltechnik und die Interoperabilität Ziele von gemeinsamem Interesse zu sein, die angesichts der externen Auswirkungen eines solchen Übergangs zur Digitaltechnik und der sozialen Kohäsionsprobleme der für die Verbraucher verbindlichen Umstellung auf die Digitaltechnik die Beihilfe in Form eines Zuschusses an die Verbraucher grundsätzlich gerechtfertigt erscheinen lassen.
(170)
Dennoch weist die Maßnahme bestimmte Merkmale auf, die weder notwendig noch angemessen sind, und die nur eine unnötige Wettbewerbsverzerrung zugunsten der terrestrischen Fernsehsender bewirken, die bereits auf dem Markt etabliert sind, der offensichtlich durch ein starres Oligopol gekennzeichnet ist, und auf dem diese Verzerrungen erhebliche Beeinträchtigungen des Wettbewerbs verursachen können.
(171)
Folglich ist die Kommission der Ansicht, dass die Beihilfe an die digitalen terrestrischen Sender, die Bezahlfernsehen anbieten, und an die Kabelsender, die Bezahlfernsehen anbieten, als nicht vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag betrachtet werden kann. Andererseits findet die Kommission, dass die Maßnahme, sollte sie als Beihilfe eingestuft werden, bezogen auf die Decoderhersteller durchaus im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar wäre.
IV.B.4. ARTIKEL 87 ABSATZ 3 BUCHSTABE D EG-VERTRAG
(172)
Italien vertritt die Auffassung, dass die Maßnahme angesichts der vielen lokalen terrestrischen Sender, die die italienische Regierung schützen möchte, durchaus mit dem Gemeinsamen Markt aufgrund der Ausnahmeregelung gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag vereinbar ist, da sie mit positiven Auswirkungen auf die kulturelle Vielfalt verbunden ist. Da die satellitengestützte Übertragung nicht besonders gut für die Bereitstellung lokaler Fernsehdienste geeignet ist, braucht der Zuschuss auch nicht für Satellitendecoder gewährt zu werden.
(173)
Die Kommission ist der Ansicht, dass sie dieses von Italien vorgebrachte Argument nicht gelten lassen kann. Die Maßnahme ist nicht ausdrücklich für die Förderung kultureller Ziele bestimmt, noch wird damit beabsichtigt, die kulturelle Vielfalt durch die alleinige Begünstigung der lokalen Sender zu stärken, die ohne die Maßnahme nicht auf dem Markt wären, denn sie begünstigt grundsätzlich die terrestrischen Sender und die Kabelsender, die Bezahlfernsehen anbieten. Daher kann die Kommission auch angesichts der restriktiven Anwendbarkeit der Ausnahmeregelungen nicht akzeptieren, dass eine Maßnahme von so großem Umfang und so weit reichenden Auswirkungen aufgrund ihrer positiven Auswirkungen auf die Lokalsender gerechtfertigt wäre.
IV.B.5. ARTIKEL 86 ABSATZ 2 EG-VERTRAG
(174)
Die Kommission ist der Ansicht, dass man sich im vorliegenden Fall nicht auf die Ausnahmeregelung gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag berufen kann, wonach der Staat einen Ausgleich für die bei der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse entstandenen Kosten gewähren kann. Der Mitgliedstaat hat keine Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse festgelegt und diese bestimmten Unternehmen auferlegt, für die die Maßnahme einen angemessenen Ausgleich darstellen könnte. Im Gegenteil, diese Maßnahme wirkt sich auch zum Vorteil der normalen Geschäftstätigkeit verschiedener Marktteilnehmer aus, die gar keine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen.
(175)
Auch im Fall des öffentlich-rechtlichen Senders - der RAI - hätten die Kosten für den Fall, dass öffentliche Dienstleistungsverpflichtungen im Zusammenhang mit den im Bereich des digitalen Fernsehen vorzunehmenden Investitionen bestanden hätten, präzise ausgewiesen werden müssen, um ein angemessenes Kompensationsniveau ermitteln zu können.
IV.B.6. SCHLUSSFOLGERUNGEN ZUR BEWERTUNG DER VEREINBARKEIT DER MAßNAHME MIT DEM GEMEINSAMEN MARKT
(176)
Daher wird festgestellt, dass die Beihilfe zugunsten der digitalen terrestrischen Sender, die Bezahlfernsehen anbieten, und der Kabelfernsehbetreiber, die Bezahlfernsehen anbieten, nicht von irgend einer Ausnahmebestimmung des Vertrags abgedeckt und folglich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist.
IV.C. SCHLUSSFOLGERUNGEN ZUR WETTBEWERBSRECHTLICHEN WÜRDIGUNG
(177)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass der Zuschuss, den Italien zugunsten der digitalen terrestrischen Sender, die Bezahlfernsehen anbieten, und der Kabelsender, die Bezahlfernsehen anbieten, für die Anschaffung von Decodern gewährt hat, mit denen man Fernsehsignale in terrestrischer Digitaltechnik empfangen kann, eine Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt. Die Beihilfe ist mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar. Die Beihilferegelung wurde der Kommission vonseiten des betroffenen Mitgliedstaats im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag nicht gemeldet und wurde unrechtmäßig ohne die Genehmigung durch die Kommission durchgeführt. Die von der Beihilfe begünstigten digitalen terrestrischen Sender, die Bezahlfernsehen anbieten, und die Kabelsender, die Bezahlfernsehen anbieten, sind gehalten, diese Beihilfe zu erstatten.
(178)
Die Kommission kommt ferner zu dem Schluss, dass die Hersteller von Decodern nicht gehalten sind, eine Beihilfeleistung zu erstatten.
V. EINSTELLUNG DER BEIHILFEREGELUNG
V.A. NOTWENDIGKEIT DER EINSTELLUNG DER BEIHILFEREGELUNG
(179)
Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH ist die Kommission bei Feststellung der Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt befugt, dem betroffenen Mitgliedstaat die Abschaffung oder Abänderung der beanstandeten Beihilferegelung aufzuerlegen (58). Ebenso ist nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH die einem Staat auferlegte Verpflichtung der Abschaffung einer Beihilferegelung, die die Kommission mit dem Gemeinsamen Markt für unvereinbar einstuft, auf das Ziel der Wiederherstellung des Status quo ante ausgerichtet (59). Der EuGH hat in diesem Zusammenhang festgestellt, dass dieses Ziel erreicht ist, wenn der Begünstigte die unrechtmäßig als Beihilfe erhaltenen Beträge erstattet hat, wodurch er den Vorteil verliert, in dessen Genuss er gegenüber seinen Konkurrenten auf dem Markt gekommen war, und die Situation wieder hergestellt ist, die vor der Gewährung der Beihilfe bestanden hatte (60).
(180)
Aufgrund dieser Rechtsprechung wurde in der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (61) in Artikel 14 Absatz 1 folgendes festgelegt: „In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahme ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern […]. Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.“
(181)
Italien behauptet jedoch, dass die Kommission die Rückzahlung der Beihilfe nicht verlangen dürfe, da dies im Widerspruch zu einem allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts stünde:
a)
Nach italienischer Auffassung stünde die Rückforderung der Beihilfe im Gegensatz zum Grundsatz des Vertrauensschutzes, da die Sender auch bei einem vorsorglichen Verhalten die Beihilfe nicht hätten ablehnen oder sich gegen ihre Gewährung hätten wenden können. Italien behauptet, dass die gleiche Argumentation auch in der Entscheidung 2006/513/EG verwendet wurde (62);
b)
Darüber hinaus war von Anfang an - wie Italien auch stets behauptet hatte - völlig klar, dass die Rückforderung der Beihilfe unmöglich sein würde (63): Im vorliegenden Fall ist es nach Ansicht der italienischen Behörden unmöglich, festzustellen, welcher Sender von der Maßnahme und in welchem finanziellen Umfang einen Vorteil hatte, weshalb die Kommission die Rückerstattung der Beihilfe nicht verlangen dürfte.
(182)
Im vorliegenden Fall ist die Kommission der Ansicht, dass der Rückforderung der Beihilfe kein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts entgegensteht. Hinsichtlich des Vertrauensschutzes hat der EuGH Folgendes festgestellt: „da die Überwachung der staatlichen Beihilfen durch die Kommission in Artikel 93 (= heute Art. 87) des Vertrags zwingend vorgeschrieben ist, darf ein beihilfebegünstigtes Unternehmen auf die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe grundsätzlich nur dann vertrauen, wenn diese unter Beachtung des dort vorgesehenen Verfahrens gewährt wurde. Einem sorgfältigen Gewerbetreibenden ist es regelmäßig möglich, sich zu vergewissern, ob dieses Verfahren beachtet wurde“ (64). Der Begünstigte braucht die Beihilfe nur in den Fällen nicht zurückzuerstatten, „in denen er sich ausnahmsweise auf Umstände berufen kann, aufgrund deren sein Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe gestützt ist“ (65).
(183)
Die vorliegende Beihilfe wurde ohne vorherige Anmeldung gewährt. Im vorliegenden Fall ist es darüber hinaus nicht einmal möglich, eventuelle außergewöhnliche Umstände festzustellen, da das begünstigte Unternehmen aufgrund von eventuellen spezifischen Fakten oder von Garantien seitens der Kommission keinerlei Anlass hatte, sein Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe mit der Möglichkeit in Verbindung zu bringen, dass der ihm von den öffentlichen Behörden gewährte Vorteil keine Beihilfe darstelle.
(184)
Was die Tatsache anbelangt, dass die Begünstigten die Beihilfe nicht ablehnen konnten, verweist die Kommission darauf, dass die Mitgliedstaaten bei Anerkennung eines derartigen Arguments über die Verbraucher indirekte Beihilfen gewähren könnten, ohne dass die Kommission die Möglichkeit hätte, die Voraussetzungen für einen normalen Wettbewerb wieder herzustellen. Außerdem weist sie darauf hin, dass es nicht angebracht scheint, sich hier auf die Entscheidung 2006/513/EG (66) zu berufen: in diesem Fall hat die Kommission nämlich entschieden, dass die Maßnahme durch die Rückforderung aller gewährten Beihilfen bei den Direktbegünstigten zurückgenommen werden kann, und ist dann tatsächlich so vorgegangen. In diesem Zusammenhang stellte sich die Frage der möglichen „Ablehnung“ der Beihilfe gar nicht. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in der Rechtssache Deutschland/Kommission (67) die Rückerstattung einer Investoren gewährten Beihilfe verfügt hatte, die Aktienbeteiligungen an Unternehmen in den neuen Bundesländern und Westberlin erworben hatten, und dass die Anweisung zur Rückerstattung vom EuGH bestätigt wurde.
(185)
Italien behauptete außerdem, dass die Rückerstattung unmöglich ist, da man nicht genau bestimmen kann, welcher Sender von der Übertragung staatlicher Mittel und in welcher Höhe profitiert hat.
(186)
Nun kann man durchaus behaupten, dass die Kommission keine Verpflichtung auferlegen kann, deren Erfüllung von vornherein objektiv und absolut gesehen unmöglich wäre. Die Kommission sieht ein, dass es angesichts der in diesem Fall zu Tage getretenen Elemente in gewisser Weise schwieriger als in anderen Fällen werden könnte, genau den Betrag der staatlichen Mittel zu bestimmen, der den Beihilfeempfängern tatsächlich zugute gekommen ist. Dennoch ist sie der Ansicht, dass es nicht unmöglich ist, die den Empfängern der Beihilfe gewährten Vorteile zu bemessen.
(187)
Daher ist die Kommission der Ansicht, dass es keine hinreichenden Gründe gibt, den betroffenen Mitgliedstaat von seiner Verpflichtung der Abstellung der Beihilferegelung und der Wiederherstellung der ursprünglichen Wettbewerbsbedingungen zu entbinden.
V.B. DIE DURCH DIE BEIHILFEREGELUNG BEGÜNSTIGTEN
(188)
Im vorliegenden Fall hat der Staat Privatpersonen einen Zuschuss für den Erwerb bestimmter Decoder gewährt. Dennoch können weder die Verbraucher noch die Decoderhersteller als von der staatlichen Beihilfe Begünstigte im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag betrachtet werden. Der EuGH hat bereits klargestellt, dass die Beihilfen von den effektiv davon Begünstigten zurückzufordern sind, d. h. im vorliegenden Fall von den digitalen terrestrischen Sendern, die Bezahlfernsehen anbieten, sowie den Kabelsendern, die Bezahlfernsehen anbieten (68).
(189)
Nach Würdigung der Argumente, die in den Abschnitten IV.A.2 und IV.A.3 im Rahmen der Erörterung der Frage, ob ein selektiver Vorteil und eine Wettbewerbsverzerrung vorgelegen hat, vorgebracht wurden, ist die Kommission zu der Ansicht gelangt, dass die durch die Maßnahme bedingten Hauptvorteile in der Bildung eines Kundenstamms für die Einführung neuer digitaler Dienste (insbesondere Bezahlfernsehdienste) und in der Erhöhung der Zuschauerzahlen für die Kabelsender bestanden.
(190)
Daher verlangt die Kommission die Rückerstattung der Beihilfe von den digitalen terrestrischen Sendern, die Bezahlfernsehdienste anbieten, und von den Kabelsendern, die ebenfalls Bezahlfernsehen anbieten.
V.C. BEMESSUNG DES UMFANGS DER ZU ERSTATTENDEN BEIHILFEN
(191)
Bei der Feststellung des genauen Umfangs der von den Sendern zu erstattenden Beihilfen sieht die Kommission ein, dass die genaue Bestimmung der Höhe des Betrags an staatlichen Mitteln, mit denen den Begünstigten ein Vorteil gewährt wurde, in gewisser Weise eine schwierige Aufgabe sein dürfte. Und dies nicht nur, weil die Beihilfe indirekt über die Verbraucher gewährt wurde, sondern auch, weil sie an das Empfangsgerät gebunden war, das zum Empfang der von den Sendern angebotenen Dienste erforderlich ist, und nicht an die Fernsehdienste selbst gekoppelt war.
(192)
Dennoch verlangt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs keine Rechtsnorm des Gemeinschaftsrechts, dass die Kommission bei der Anordnung der Rückerstattung einer für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärten Beihilfe den genauen Betrag der zu erstattenden Beihilfe zu bestimmen hat. Es reicht, wenn die Entscheidung der Kommission Elemente aufweist, anhand derer der Adressat dieser Entscheidung selbst ohne allzu große Schwierigkeiten diesen Betrag bestimmen können müsste (69).
(193)
Daher hält es die Kommission für angebracht, einige Anhaltspunkte für die Methode zur Bestimmung des Vorteils zu liefern. Insbesondere findet die Kommission, dass angesichts der besonderen Umstände im vorliegenden Fall eine geeignete Methode darin bestünde, dass man die zusätzlichen Gewinne berechnet, die durch die beanstandete Maßnahme im Bereich der neuen digitalen Dienste und durch das Angebot an Bezahlfernsehen oder Pay-per-view-Fernsehen entstanden sind.
(194)
Es sei daran erinnert, dass die Kommission in ihrer Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens die betroffenen Parteien aufgefordert hatte, eine Schätzung des Umfangs des Vorteils vorzunehmen, oder zumindest eine Methode vorzuschlagen, nach der die Kommission den selektiven Vorteil bemessen könnte, in dessen Genuss die Begünstigten gekommen sind. Allerdings hat sie hierzu nie eine entsprechende Reaktion vonseiten der Betroffenen erhalten. Lediglich Sky Italia hat eine vorläufige Auflistung der möglichen Auswirkungen der Beihilfe geliefert, ohne jedoch eine brauchbare Methode zur genauen Quantifizierung des zurückzufordernden Betrags vorzuschlagen.
(195)
Die Kommission ist der Ansicht, dass die vorstehend genannten zusätzlichen Gewinne als Anteil an den Gewinnen ermittelt werden können, die durch die größere Anzahl an Zuschauern entstanden sind, die sich aufgrund der Beihilferegelung dem Angebot an Bezahlfernsehen und den neuen digitalen Kanälen zugewandt haben.
(196)
Als erstes bräuchte man demnach eine Schätzung der Anzahl der Zuschauer, die zusätzlich beim digitalen terrestrischen Fernsehen und Kabelfernsehen, die Bezahlprogramme anbieten, zu registrieren war. Da ein erheblicher Anteil der Verbraucher zwar von der Beihilfe hätte profitieren können, darauf allerdings verzichtet hat, und da diejenigen, die davon profitiert haben, dazu vielleicht aus anderen Gründen als dem angebotenen Zuschuss veranlasst wurden, ist die Anzahl der Fernsehzuschauer, deren Entscheidung von der Gewährung des Zuschusses beeinflusst wurde, nicht mit der Anzahl der Zuschauer gleichzusetzen, die unter Nutzung des Zuschusses einen Decoder angeschafft haben.
(197)
Um ermitteln zu können, in wie weit der Zuschuss das Verhalten der Verbraucher beeinflusst hat, bräuchte man ein Nachfragemodell der Verbraucher und müsste die verschiedenen Anreize für die Entstehung dieser Nachfrage gewichten. Die Auswirkung des Preises der Bezahlfernsehdienste (einschließlich der Geräte) auf die Wahlentscheidung der Verbraucher liefert dann einen Hinweis auf die Wirkung, die auf die Gewährung des Zuschusses zurückzuführen ist.
(198)
Zunächst gilt es Modelle für die Möglichkeiten der Verbraucher zur Wahl zwischen den ihnen offen stehenden Hauptalternativen aufzustellen. In den Jahren 2004 und 2005 konnten die italienischen Zuschauer im Bereich des terrestrischen Analogfernsehens zwischen folgenden vier Hauptoptionen wählen:
a)
bei der terrestrischen Analogplattform bleiben und den Übergang zum Digitalfernsehen hinausschieben;
b)
zum satellitengestützten Digitalfernsehen mit oder ohne Bezahlfernsehdienste übergehen;
c)
zum terrestrischen Digitalfernsehen mit oder ohne Bezahlfernsehdienste übergehen;
d)
zum Kabelfernsehen mit oder ohne Bezahlfernsehdienste übergehen.
(199)
Das Bezahlfernsehen auf der terrestrischen, der satellitengestützten oder der Kabelplattform besteht aus einer Reihe von zahlungspflichtigen Optionen, für die den Zuschauern besondere Fernsehinhalte von hohem Mehrwert (sog. „premium“ Content) geliefert werden. Die Verbraucher, die nicht am Angebot an Bezahlfernsehen interessiert sind, gehen vor allem aus technischen Gründen zum Digitalfernsehen über, da das unverschlüsselt empfangbare und in Digitaltechnik übertragene Fernsehangebot 2004-2005 auf jeden Fall qualitativ besser als das per Analogtechnik übertragene, aber im wesentlichen nicht viel anders war. Die Gewährung des Zuschusses hat auf die Entscheidung dieser Zuschauer keinen Einfluss, weshalb diese aus der Berechnung ausgeschlossen bleiben müssen.
(200)
Es gab jedoch eine gewisse Anzahl von Zuschauern, die an den „premium“- Inhalten (Bezahlfernsehen) interessiert waren, und die zwischen den beiden Anbietern von auf dem Markt verfügbaren terrestrischem Digitalfernsehen (also zwischen Mediaset und Telecom Italia), dem Satellitenanbieter und Fastweb wählen mussten. Bei der Entscheidung dieser Verbraucher kann der Zuschuss die Entscheidung in die eine oder andere Richtung beeinflusst haben.
(201)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass man dabei auch den Unterschied zwischen dem Angebot von Fastweb - einem „triple play“-Betreiber - und den Angeboten anderen Bezahlfernsehbetreiber berücksichtigen muss, wenn man die Anzahl der Zuschauer ermitteln will, die sich allein wegen der Gewährung des Zuschusses für Fastweb entschieden haben.
(202)
Bei einer anderen Gruppe von Verbrauchern, deren Wahlentscheidung möglicherweise durch die Gewährung des Zuschusses beeinflusst worden ist, handelt es sich um die Grenznutzer von Bezahlfernsehen, d. h. die eine schwach ausgeprägte Präferenz für die „premium“-Inhalte haben, und die durch Werbemaßnahmen und Sonderangebote zum Kauf dieser Inhalte bewegt worden sein könnten. Durch die Gewährung des Zuschusses können die Anbieter von terrestrischem Digitalfernsehen mehr von der gestiegenen Nachfrage nach diesen Diensten profitiert haben.
(203)
Mit einem „discrete choice demand model“ (70) könnte man die Wirkung einer Reihe unterschiedlicher Faktoren bewerten, wie etwa die Inhalte der Programme und den Preis, die sich auf die Wahlentscheidungen der verschiedenen Arten von Verbraucher auswirken. Um ein solches Modell genau konstruieren zu können, bräuchte die Kommission die Mitarbeit Italiens, da die Aufstellung des Modells zwangsläufig von der Verfügbarkeit der Daten und ihrer Merkmale abhängt. Da man mit einem solchen Modell die Auswirkung einer Reihe von Faktoren wie der Programminhalte und des Preises auf die Wahlentscheidungen der verschiedenen Arten von Verbrauchern bewerten kann, könnte man mit einem solchen „discrete choice demand model“ die Zahl der zusätzlichen Zuschauer ermitteln, die sich für Pay-per-view allein wegen des angebotenen Zuschusses entschieden haben, und könnte dann den anderen Teil der Verbraucher aus der Berechnung der in der Zeit von 2004-2005 gestiegenen Nachfrage ausschließen.
(204)
Liegt erst einmal eine Schätzung der Anzahl der zusätzlichen Nutzer des Angebots an terrestrischem Bezahlfernsehen und Pay-per-view-Fernsehen vor, ginge es um die Schätzung des durchschnittlichen Erlöses pro Nutzer („average revenue per user“) für die Jahre 2004-2005. Dazu bedarf es einer Schätzung der Gesamtzahl der Nutzer von Bezahlfernsehangeboten und von Pay-per-view-Fernsehen: Den Wert des Durchschnittserlöses pro Nutzer erhält man, indem man die Gesamterlöse aus den Bezahlfernsehdiensten durch die Anzahl der Nutzer teilt.
(205)
Multipliziert man dann den Durchschnittserlös pro Nutzer mit der geschätzten Zahl der zusätzlichen Nutzer, erhält man die zusätzlichen Gewinne, die durch die Beihilfemaßnahme entstanden sind. Um den zurückzufordernden Betrag zu ermitteln, müssen von diesem letztgenannten Wert die Zusatzkosten (71) für die diesen zusätzlichen Nutzern erbrachten Dienste wieder abgezogen werden, die aber nach Ansicht der Kommission relativ niedrig ausfallen dürften, da die Grenzkosten bei Fernsehübertragungen vernachlässigbar sind und die Fixkosten nicht in die Berechnung einbezogen werden dürfen.
V.D. VOLLZUG DER ENTSCHEIDUNG
(206)
Der Gerichtshof hat ferner entschieden, dass ein Mitgliedstaat, der bei der Durchführung einer Entscheidung der Kommission über staatliche Beihilfen auf unvorhergesehene und unvorhersehbare Schwierigkeiten stößt oder sich über Folgen klar wird, die von der Kommission nicht beabsichtigt waren, diese Probleme der Kommission zur Beurteilung vorlegen und dabei geeignete Änderungen der fraglichen Entscheidung vorschlagen muss. In diesem Fall müssen die Kommission und der Mitgliedstaat redlich zusammenwirken, um die Schwierigkeiten unter vollständiger Beachtung der Bestimmungen des Vertrags, insbesondere derjenigen über die Beihilfen, zu überwinden (72).
(207)
Daher fordert die Kommission Italien auf, ihr die eventuellen Probleme beim Vollzug dieser Entscheidung zur Begutachtung vorzulegen.
(208)
Aus diesen Gründen
HAT DIE KOMMISSION FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Regelung, die die Italienische Republik rechtswidrig zugunsten der terrestrischen digitalen Sender, die Bezahlfernsehdienste anbieten, und der Kabelsender, die Bezahlfernsehdienste anbieten, durchgeführt hat, stellt eine staatliche Beihilfe dar, die mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar ist.
Artikel 2
(1) Die Italienische Republik ergreift alle erforderlichen Maßnahmen zur Rückforderung der in Artikel 1 genannten Beihilfe von den Begünstigten.
(2) Die Rückforderung erfolgt unverzüglich nach den Verfahren des nationalen Rechts, sofern diese den unverzüglichen und wirksamen Vollzug dieser Entscheidung ermöglichen. Die zurückzufordernde Beihilfe umfasst Zinsen von dem Zeitpunkt an, ab dem die rechtswidrige Beihilfe den Empfängern zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung.
(3) Die Zinsen auf die zurückzufordernden Beträge im Sinne von Absatz 2 sind gemäß dem Verfahren nach den Artikeln 9 und 11 der Verordnung (EG) 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags zu berechnen (73).
Artikel 3
Italien teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen. Diese Angaben sind unter Verwendung des Fragebogens im Anhang zu übermitteln.
Ferner legt Italien innerhalb derselben Frist sämtliche Unterlagen vor, aus denen hervorgeht, dass das Verfahren zur Rückforderung der rechtswidrig gewährten und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen gegenüber den Begünstigten eingeleitet wurde.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 24. Januar 2007