Entscheidung der Kommission
vom 31. Oktober 2000
über die spanischen Körperschaftsteuervorschriften
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2000) 3269)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2001/168/EGKS)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, insbesondere auf Artikel 4 Buchstabe c),
gestützt auf die Entscheidung Nr. 2496/96/EGKS der Kommission vom 18. Dezember 1996 zur Einführung gemeinschaftlicher Vorschriften über Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie(1), insbesondere auf Artikel 6 Absatz 5,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln(2) und unter Berücksichtigung dieser Äußerungen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1) Auf Hinweise von Wettbewerbern der spanischen Eisen- und Stahlindustrie hin hatte die Kommission die spanischen Behörden mit Schreiben vom 16. April 1996 um Informationen gebeten, um den Anwendungsbereich und die Auswirkungen von Artikel 34 des spanischen Körperschaftsteuergesetzes Nr. 43/1995 vom 27. Dezember 1995 (Impuesto sobre Sociedades)(3) zu prüfen.
(2) Mit Schreiben vom 7. August 1997 unterrichtete die Kommission die spanische Regierung von ihrer Entscheidung, wegen des spanischen Körperschaftsteuergesetzes das Verfahren nach Artikel 6 Absatz 5 der Entscheidung Nr. 2496/96/EGKS ("Stahlbeihilfekodex") einzuleiten. Da die Bestimmungen des Artikels 34 des Gesetzes Nr. 43/1995 mit demselben Wortlaut von der Regierung (Diputación Foral) der Provinz Biskaya (Artikel 43 der Norma Foral 3/96 vom 26. Juni 1996)(4), von der Diputación Foral der Provinz Gipuzkoa (Artikel 43 der Norma Foral 7/1996 vom 4. Juli 1996)(5) und von der Diputación Foral der Provinz Álava (Artikel 43 der Norma Foral 24/1996 vom 5. Juli 1996)(6), die alle drei mit eigener Steuerhoheit ausgestattet sind, übernommen worden sind, wurde den spanischen Behörden mitgeteilt, dass sich die Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 6 Absatz 5 des Stahlbeihilfekodex auch auf diese drei Artikel erstreckt.
(3) Die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Prüfverfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(7) veröffentlicht. Alle Beteiligten wurden zur Stellungnahme aufgefordert.
(4) Bei der Kommission ging eine Stellungnahme der spanischen Regierung mit Schreiben vom 13. Oktober 1997 ein. Der Verband der spanischen Eisen- und Stahlindustrie ("Unesid") äußerte sich mit Schreiben vom 27. November 1997, die Wirtschaftsvereinigung Stahl mit Schreiben vom 1. Dezember 1997 und der spanische Arbeitgeberverband ("CEOE") mit Schreiben vom 27. November 1997. Spanien antwortete auf diese Stellungnahmen mit Schreiben vom 16. März 1998.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
(5) Nach Artikel 34 des Gesetzes Nr. 43/1995, der mit "Steuerabzug für Exporttätigkeiten" überschrieben ist, sind Unternehmen, die im Exportgeschäft tätig sind, zu einem Steuerabzug in folgender Höhe berechtigt:
a) 25 % des Investitionsbetrags, der für die Gründung von Zweigniederlassungen oder Betriebsstätten im Ausland aufgewendet wird, sowie für den Erwerb von Beteiligungen an ausländischen Unternehmen und die Gründung von Tochtergesellschaften, die direkt mit dem Export von Waren oder Dienstleistungen oder dem Angebot touristischer Dienstleistungen in Spanien zu tun haben;
b) 25 % der Aufwendungen für Werbung und Öffentlichkeitsarbeit für die Markteinführung neuer Produkte auf der Grundlage eines Mehrjahresplans;
c) 25 % der Aufwendungen für die Erschließung und Durchdringung neuer Märkte im Ausland;
d) 25 % der Aufwendungen für die Teilnahme an Handelsmessen, Ausstellungen und ähnlichen Veranstaltungen einschließlich der in Spanien organisierten internationalen Veranstaltungen.
III. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(6) Sowohl die CEOE als auch die Unesid sprachen sich im Wesentlichen aus denselben Gründen wie die spanischen Behörden gegen die Einleitung des Prüfverfahrens aus (siehe Erwägungsgründe 8 bis 12). Sie stellten vor allem darauf ab, dass mit den beanstandeten Bestimmungen entgegen der Darstellung in der Kommissionsentscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens nicht die Gründung von Produktionsstätten im Ausland unterstützt werden soll. Die CEOE wies ergänzend darauf hin, dass in anderen Mitgliedstaaten ähnliche Bestimmungen gelten.
(7) Im Unterschied dazu schloss sich die Wirtschaftsvereinigung Stahl in ihrer Stellungnahme der Auffassung der Kommission an, dass nämlich die fraglichen Bestimmungen als staatliche Beihilfen zu werten sind, und befürwortete die Einleitung des Prüfverfahrens. Des Weiteren führte die Wirtschaftsvereinigung Stahl aus:
- Die gezielte Exportförderung zugunsten spanischer Unternehmen verfälscht den Wettbewerb für die Unternehmen in den anderen Mitgliedstaaten und verstößt damit gegen die Grundsätze des Gemeinsamen Marktes.
- Der EGKS-Vertrag geht davon aus, dass jede staatliche Beihilfe den Wettbewerb verfälscht: Artikel 4 Buchstabe c) verbietet Steuerbeihilfen, insbesondere wenn diese zur Erleichterung des Absatzes von Waren oder Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten bestimmt sind.
IV. BEMERKUNGEN SPANIENS
(8) In ihrer Antwort auf die Entscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens wies die spanische Regierung darauf hin, dass die Regelung, die von der Kommissior geprüft wird, in der spanischen Rechtsordnung seit langem etabliert ist, da sie bereits seit Inkrafttreten des spanischen Körperschaftsteuergesetzes im Jahr 1978 besteht, d. h. bevor Spanien den Europäischen Gemeinschaften beigetreten ist.
(9) Die spanische Regierung wandte sich gegen die Bewertung der Kommission, wonach die allgemeinen Bestimmungen des Artikels 34 des Gesetzes Nr. 43/1995 insofern, als sie für Investitionen der Eisen- und Stahlindustrie eine steuerliche Entlastung vorsähen, eine mögliche Exportbeihilfe darstellten, und somit gegen die Einleitung des Verfahrens gemäß Artikel 4 EGKS-Vertrag und gemäß der Entscheidung Nr. 2496/96/EGKS, da die spanischen Steuervorschriften keinerlei Vorteile steuerlicher Art vorsähen, die sich hauptsächlich oder ausschließlich auf die Ausfuhren der Stahlindustrie bezögen.
(10) Zwar sei auf das Exportgeschäft als Anhaltspunkt für die Präsenz spanischer Unternehmen im Ausland abgestellt worden, doch sei dies an sich nicht der Zweck der Steuerentlastung. Deshalb hänge die Höhe der Steuerentlastung weder vom Umfang des Exportgeschäfts noch vom Exportvolumen ab.
(11) Der spanischen Regierung zufolge ist Artikel 34 des Gesetzes Nr. 43/1995 als allgemeine Maßnahme anzusehen und nicht als staatliche Beihilfe. Die Allgemeingültigkeit des Artikels 34 ergebe sich aus folgenden Aspekten:
i) Der Artikel gilt für alle Steuerpflichtigen, unabhängig davon, ob sie in Spanien oder im Ausland ansässig sind, soweit sie dort eine Betriebsstätte betreiben. Artikel 34 behandelt somit Gebietsansässige und Gebietsfremde gleich.
ii) Er gilt für alle Steuerpflichtigen unabhängig von dem Wirtschaftszweig, in dem sie tätig sind.
iii) Er lässt kein Ermessen zu. Der Steuerabzug als solcher wird von der Steuerverwaltung nicht kontrolliert. Die Steuerpflichtigen nehmen den Steuerabzug selbst vor, und die Steuerverwaltung beschränkt sich darauf, in geeigneter Weise zu prüfen, ob die in der Regelung genannten Anwendungsvoraussetzungen vorliegen. Überdies findet die Überprüfung nicht eigens in Bezug auf Artikel 34 statt, sondern ist Teil der allgemeinen Prüfung der Körperschaftsteuer.
iv) Die Regelung des Artikels 34 ist Bestandteil der spanischen Steuertradition.
(12) Die spanische Regierung weist zu guter Letzt darauf hin, dass diese Steuerentlastung seit Verabschiedung des Körperschaftsteuergesetzes Nr. 61/1978 vom 27. Dezember 1978(8) anwendbar ist. Artikel 26 Körperschaftsteuergesetz über den Steuerabzug für Investitionen formuliert in seinem Absatz 3 die für Exportunternehmen geltenden Steuerabzüge in praktisch derselben Weise wie Artikel 34 des Gesetzes Nr. 43/1995. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften gelten als bestehende Maßnahmen die Maßnahmen, die bereits vor Inkrafttreten des EG-Vertrags galten, d. h. im Falle Spaniens vor Inkrafttreten der Beitrittsakte. Da die betreffenden Steuervorschriften vor dem Beitritt Spaniens zur Europäischen Gemeinschaft gesetzlich eingeführt worden sind, sind sie in jedem Fall als bestehende Maßnahmen anzusehen.
V. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
(13) Nach Artikel 4 Buchstabe c) EGKS-Vertrag werden von den Staaten bewilligte Subventionen oder Beihilfen innerhalb der Gemeinschaft als unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt aufgehoben und untersagt. Von diesem allgemeinen Verbot lässt nur der Stahlbeihilfekodex unter bestimmten Voraussetzungen folgende Ausnahmen zu:
a) Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen
b) Umweltschutzbeihilfen
c) Schließungsbeihilfen.
(14) Spanien macht im vorliegenden Fall keine dieser Ausnahmen geltend.
(15) Zu den Ausführungen Spaniens und der beiden spanischen Verbände, denen zufolge das betreffende Gesetz als bestehende Beihilfe anzusehen sei, da das Gesetz Nr. 43/1995 seit 1978 (mithin vor dem EG-Beitritt Spaniens) geltende Rechtsvorschriften konsolidiere und die Kommission ihre Entscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens demnach in Verkennung dieser Tatsachen getroffen habe, weist die Kommission darauf hin, dass das Ziel ihrer Verfahrenseinleitung die Prüfung der fraglichen Bestimmungen allein auf der Grundlage des EGKS-Vertrags ist, der den Begriff der bestehenden Beihilfe nicht kennt. Im Unterschied zu Artikel 87 EG-Vertrag bestimmt Artikel 4 Buchstabe c) EGKS-Vertrag, dass von den Staaten bewilligte Subventionen oder Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar angesehen und innerhalb der Gemeinschaft aufgehoben und untersagt werden. Die Kommission ist deshalb der Ansicht, dass jeder neue Mitgliedstaat bei seinem Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl die Vergabe jedweder Beihilfen an Unternehmen, für die der EGKS-Vertrag maßgebend ist, einzustellen hat. Andernfalls muss jede Beihilfe die der neue Mitgliedstaat nach seinem Beitritt zur Montanunion vergibt, nach Artikel 4 Buchstabe c) EGKS-Vertrag als unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt angesehen werden.
(16) Spaniens Argumentation kann folglich nur in Bezug auf die Beihilferegeln des EG-Vertrags berücksichtigt werden. Die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Prüfverfahrens bezog sich jedoch nicht auf Beihilfen, die nach Maßgabe des EG-Vertrags gewährt werden. Die Kommission kann daher aus rechtlicher Sicht der Argumentation, dass die Maßnahme eine bestehende Beihilfe darstellt, nicht folgen.
(17) Für die Beurteilung, ob die Vorschriften für den Steuerabzug als staatliche Beihilfe anzusehen sind, messen die spanischen Behörden, denen zufolge diese Vorschriften keine staatliche Beihilfe darstellen, dem Umstand entscheidende Bedeutung bei, dass die Steuerentlastung zum einen allgemein wirkt und zum anderen direkt von den Unternehmen selbst ohne Intervention einer staatlichen Stelle vorgenommen wird. Die praktische Anwendung dieser Vorschriften unterliegt mithin angeblich keinem Ermessen irgendeiner Behörde.
(18) Hierzu ist im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs (siehe Urteil vom 23. Februar 1961 in der Rs. 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hohe Behörde(9)) und mit der Verwaltungspraxis der Kommission(10) darauf hinzuweisen, dass der gemeinschaftsrechtliche Beihilfebegriff nicht nur positive staatliche Beihilfen umfasst, sondern jedwede Maßnahme, die einem Unternehmen einen Vorteil verschafft, durch den seine normalerweise zu tragenden Belastungen vermindert werden, und zwar unabhängig davon, ob die Maßnahme vom Unternehmen selbst direkt angewandt wird. Nicht rückzahlbare Zuschüsse, staatliche Darlehen zu Vorzugsbedingungen und Abzüge von der Einkommen- oder Körperschaftsteuer stellen demnach Maßnahmen dar, die als staatliche Beihilfen anzusehen sind.
(19) Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 15. März 1994 in der Rs. C-387/92 (Banco Exterior de España S.A./Ayuntamiento de Valencia)(11), vertritt auch die Kommission den Standpunkt, dass eine bestimmten Unternehmen gewährte Steuerermäßigung als staatliche Beihilfe anzusehen ist, da sie die Begünstigten finanziell besser stellt als die übrigen Steuerpflichtigen(12).
(20) Was schließlich den spezifischen Charakter der Beihilfe betrifft, so ist nach der Verwaltungspraxis der Kommission(13) wie auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (siehe Urteil vom 10. Dezember 1969 in den verb. Rs. 6/69 und 11/69, Kommission/Frankreich(14), und Urteil vom 7. Juni 1988 in der Rs. 57/86, Griechenland/Kommission(15)) festzustellen, dass eine Maßnahme dann als spezifisch und damit nicht als allgemeine Maßnahme sondern als staatliche Beihilfe anzusehen ist, wenn die Maßnahme auf den ersten Blick zwar formal als allgemein angesehen werden kann, in der Praxis jedoch nur einem bestimmten Kreis von Unternehmen zugute kommt. Im vorliegenden Fall kommen die betreffenden steuerlichen Maßnahmen den Unternehmen zugute, die bestimmte Exportgeschäfte tätigen. Nicht exportierende Unternehmen sind ausgeschlossen ebenso wie Exportunternehmen, die andere Exportgeschäfte tätigen als die in der Regelung genannten oder die die in der Regelung genannten Investitionen in Spanien tätigen. Abgesehen von dem Umstand, dass die betreffenden Bestimmungen seit 1978 gelten, haben weder die spanischen Behörden noch die anderen Beteiligten Gründe angeführt, die belegen, dass die fraglichen Steuermaßnahmen für die Funktionsweise und die Leistungsfähigkeit des spanischen Steuersystems notwendig sind(16). Verfügt eine Behörde bei der Anwendung einer Maßnahme über einen Ermessensspielraum, so trägt dies dazu bei, die Maßnahme als "spezifisch" zu qualifizieren, während allein das Fehlen eines Ermessensspielraums aus der Maßnahme noch keine allgemeine Maßnahme macht.
(21) Das Argument, es könnten in anderen Mitgliedstaaten ähnliche Maßnahmen bestehen, ist insofern nicht stichhaltig, als gegen diese Maßnahmen auch ein Verfahren auf der Grundlage des EGKS-Vertrags eingeleitet werden könnte (siehe Urteil des Gerichtshofs vom 22. März 1977 in der Rs. 78/76, Steinike & Weinlig/Deutschland)(17).
(22) Die spanischen Verbände und die spanische Regierung weisen die Kommission abschließend darauf hin, dass die in Rede stehenden Bestimmungen entgegen der Feststellung in der Entscheidung zur Verfahrenseinleitung nicht die Förderung der Gründung von Produktionsstätten im Ausland bezwecken. Die Kommission schließt aus Artikel 34 des Gesetzes Nr. 43/1995, insbesondere aus seinem Titel und Absatz 1, dass die betreffenden Bestimmungen nicht ausdrücklich auf die Gründung von Produktionsstätten abzielen, sondern nur soweit diese Zweigniederlassungen mit dem Exportgeschäft des begünstigten Unternehmens zusammenhängen.
VI. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(23) Dem Gesetz Nr. 43/1995 lässt sich entnehmen, dass die fraglichen Bestimmungen unter anderem auf in Spanien steuerpflichtige Stahlunternehmen anwendbar sind, die Exportgeschäfte tätigen, die Investitionen oder Aufwendungen im Ausland bedingen. Diese Exportunternehmen befinden sich eindeutig im Vorteil gegenüber: i) den in Spanien steuerpflichtigen Stahlunternehmen, die nicht im Export tätig sind, ii) den in Spanien steuerpflichtigen Stahlunternehmen, die zwar exportieren, aber keine entsprechenden Auslandsinvestitionen tätigen (weil sie diese Investitionen beispielsweise in Spanien vornehmen) und iii) den nicht in Spanien steuerpflichtigen Stahlunternehmen. Die Kommisson schließt hieraus, dass die Steuerabzugsregelung entgegen den Ausführungen der spanischen Behörden und der spanischen Beteiligten nicht allgemein anwendbar ist und von daher die Gewährung einer staatlichen Beihilfe an bestimmte Unternehmen zur Folge haben kann. Nach dem Gemeinschaftsrecht stellt diese Regelung somit eine staatliche Beihilfe dar, die, soweit EGKS-Unternehmen dadurch begünstigt werden, gegen Artikel 4 Buchstabe c) EGKS-Vertrag verstößt. Die Ausnahmeregelungen des Stahlbeihilfekodex sind im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
(24) Ist die Kommission der Ansicht, dass eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe gewährt worden ist, fordert sie den betreffenden Mitgliedstaat im Allgemeinen auf, die Beihilfe zurückzufordern. Die Kommission wird jedoch hiervon absehen, wenn die Rückforderung gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstößt.
(25) Die Kommission erinnert in diesem Zusammenhang an ihre Entscheidung vom 30. September 1992(18) über die Änderung der französischen Steuervorschriften für Auslandsniederlassungen. Die neuen Steuervorschriften sahen eine Ausweitung der damals geltenden Bestimmungen für handels- oder dienstleistungsbezogene Investitionen in der Gemeinschaft auf Investitionen außerhalb der Gemeinschaft vor sowie die Aufhebung der Sonderregelung für Investitionen außerhalb der Gemeinschaft. Die Kommission sah darin keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag (damals Artikel 92), sondern eine Maßnahme zur Verwirklichung des Gemeinsamen Markts. Das französische Steuersystem sah vor 1992 für französische Unternehmen, die im Ausland investieren, um Verkaufs-, Marktforschungs- oder Werbebüros zu gründen, einen befristeten Steuerabzug in Höhe der Verluste der ausländischen Betriebsstätte vor (falls diese innerhalb der Gemeinschaft lag) oder in Höhe des Investitionsbetrags (bei einer Betriebsstätte außerhalb der Gemeinschaft). Für Investitionen im Industriebereich außerhalb der Gemeinschaft konnte eine Steuerbefreiung von 50 % gewährt werden. Hierzu war allerdings eine Genehmigung des Ministeriums erforderlich. In ihrer Entscheidung 73/263/EWG(19) erachtete die Kommission diese Steuerregelung für wettbewerbsneutral und für mit dem Niederlassungsrecht vereinbar. Diese Regelung ähnelt im Kern der spanischen Regelung und war 1986, als Spanien der Montanunion beitrat, in Kraft.
(26) Die Kommission weist ferner darauf hin, dass im Juni 1996 der damalige Wettbewerbskommissar in einer Antwort im Namen der Kommission auf eine schriftliche Anfrage des Europa-Abgeordneten Raul Rosado Fernandes zur spanischen Steuerabzugsregelung(20) erklärt hatte, dass die betreffenden Maßnahmen von der spanischen Regierung anlässlich des EG-Beitritts Spaniens gemeldet worden seien und die Kommission zu keiner Zeit Einwände dagegen erhoben habe.
(27) Die Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens setzt lediglich eine vorläufige Bewertung des Beihilfecharakters der angemeldeten Maßnahme voraus. Die Kommission hat dies in ihrer diesbezüglichen Entscheidung unterstrichen, indem sie auf die Wahrscheinlichkeit abgestellt hat, dass die fraglichen Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellen. Im vorliegenden Fall wird dies auch an der Zeit deutlich, die die Kommission für die Prüfung dieser Maßnahmen brauchte. Es sei gleichfalls darauf hingewiesen, dass Spanien die lange Verfahrensdauer keinesfalls zu vertreten hat.
(28) Nach all dem ist die Kommission der Auffassung, dass auch die umsichtigsten und informiertesten Stahlunternehmen nicht vorhersehen konnten, dass die in Rede stehenden Steuervorschriften als staatliche Beihilfen gewertet werden, die gegen Artikel 4 EGKS-Vertrag verstoßen. Sie können sich daher auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. Die Kommission hält es folglich für angemessen, von der Rückforderung der vor Erlass dieser Entscheidung vergebenen Beihilfen abzusehen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Alle Beihilfen, die Spanien auf der Grundlage von
a) Artikel 34 des Gesetzes Nr. 43/1995 über die Körperschaftsteuer (Impuesto sobre Sociedades) vom 27. Dezember 1995,
b) Artikel 43 der Norma Foral 3/96 über die Körperschaftsteuer (Impuesto de Sociedades) vom 26. Juni 1996 der Diputación Foral de Vizcaya,
c) Artikel 43 der Norma Foral 7/1996 über die Körperschaftsteuer (Impuesto de Sociedades) vom 4. Juli 1996 der Diputación Foral de Guipózcoa und
d) Artikel 43 der Norma Foral 24/1996 über die Körperschaftsteuer (Impuesto de Sociedades) vom 5. Juli 1996 der Diputación Foral de Álava
an EGKS-Stahlunternehmen mit Sitz in Spanien vergeben hat, sind mit dem Gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl unvereinbar.
Artikel 2
Spanien ergreift unverzüglich alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit die Beihilfen gemäß Artikel 1 nicht mehr an EGKS-Stahlunternehmen mit Sitz in Spanien vergeben werden.
Artikel 3
Spanien teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die getroffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 31. Oktober 2000