Entscheidung der Kommission
vom 18. Juli 2001
über die Ausbildungsbeihilfe, die Belgien zugunsten der Gesellschaft Sabena gewährt hat
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2001) 2350)
(Nur der niederländische und der französische Text sind verbindlich:)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2001/698/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 erster Unterabsatz,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags(1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln(2) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. DAS VERFAHREN
(1) Mit Schreiben vom 5. August 1997 meldete Belgien bei der Kommission eine Beihilfe für ein Ausbildungsvorhaben (nachstehend "Vorhaben" genannt) zugunsten der Luftfahrtgesellschaft Sabena an. Mit Schreiben vom 29. September 1997, 2. Dezember 1997, 18. Januar 1999, 24. März 1999 und 26. Mai 1999 lieferte Belgien der Kommission zusätzliche Informationen. Daraus geht unter anderem hervor, dass mit der Durchführung des Vorhabens bereits am 18. November 1997 begonnen wurde.
(2) Mit Schreiben vom 25. Oktober 1999 setzte die Kommission Belgien von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen dieser Beihilfe das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten. Belgien nahm hierzu in einem Schreiben vom 26. November 1999 Stellung.
(3) Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(3) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Äußerung zu der betreffenden Maßnahme auf.
(4) Hierzu gingen bei der Kommission Stellungnahmen der Beteiligten ein. Sie leitete diese am 27. März 2000 an Belgien weiter und bot ihm Gelegenheit, sich dazu zu äußern. Sie hat keinerlei Stellungnahme Belgiens erhalten.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
(5) Das Vorhaben sollte sich über den Zeitraum vom 1. März 1997 bis zum 31. Dezember 1998 erstrecken. Es betrifft 522 Beschäftigte der Firma, und zwar 122 Mitarbeiter der Abteilung "Technik", 360 Mitarbeiter der Abteilung "Fracht" und 40 Mitarbeiter der Abteilung "Gewerbe und Instandhaltung" des Unternehmens.
- In der Abteilung "Technik" erfordern der Ersatz der Flugzeuge Boeing 737 und A310 durch Maschinen des Typs A330, die Angleichung der Flotte an die von Swissair und Austrian Airlines, die vollständige Integration der Elektronik und der Computer sowie die zunehmende Verwendung von Verbundwerkstoffen eine Fortbildung des Personals und immer vielseitigere Kenntnisse.
- In der Abteilung "Fracht" erfordern die Ausweitung der unmittelbar kundenorientierten Aufgaben und eine Neuorganisation der Tätigkeiten im Rahmen der Kooperationsvereinbarung mit Swissair Cargo eine verstärkte Flexibilität des Personals und eine Überholung der Grundqualifikationen.
- In der Abteilung "Gewerbe und Instandhaltung" wird ein Teil des Personals (Vertriebsbeauftragte, Kabinenbesatzung, Buchungspersonal) mit komplexeren Aufgaben betraut, die ebenfalls eine verstärkte Vielseitigkeit der betreffenden Mitarbeiter voraussetzen.
(6) Die Ausbildungsmaßnahmen werden vom Flämischen Amt für Beschäftigungsvermittlung und Berufsbildung, Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB), organisiert und finanziert. Sie werden vollständig vom Technischen Dienst und vom Ausbildungsdienst der Sabena am Flughafen Brüssel-National durchgeführt, mit Ausnahme der Informatik-, Sprach-, Kommunikationskurse und sozialen Ausbildungsmaßnahmen, die beim VDAB stattfinden.
(7) Die Kosten des Vorhabens belaufen sich auf 64,116 Mio. BEF (1,589 Mio. EUR); davon entfallen 46538790 BEF auf das Jahr 1997 und 17578352 BEF auf das Jahr 1998. Sie schlüsseln sich wie folgt auf:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(8) Der Finanzierungsplan sieht im Rahmen von Ziel 4 einen Beitrag des Europäischen Sozialfonds in Höhe von 25,31 % für 1997 und von 29,65 % für 1998 vor. Er stellt sich für die Jahre 1997 und 1998 wie folgt dar:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(9) In ihrem Schreiben vom 26. Mai 1999 teilten die belgischen Behörden jedoch mit, dass die Ist-Ausgaben 1997 den ursprünglich vorgesehenen Betrag unterschritten, da das Vorhaben in Verzug geriet und mehrere Ausbildungsmaßnahmen auf 1998 verschoben wurden.
(10) Der Beschluss der Kommission, in dieser Sache das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten, war zunächst dadurch begründet, dass die betreffende Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 des Vertrags darstellt, da sie die Verwendung öffentlicher Mittel zugunsten eines Unternehmens vorsieht, den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinflusst und zu Wettbewerbsverzerrungen führt. Ferner kann die Maßnahme nicht unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 87 Absätze 2 und 3 des Vertrags fallen, da der Betrag der öffentlichen Finanzierung die Hoechstintensität übersteigt, die die Kommission für Ausbildungsbeihilfen bewilligen kann.
III. STELLUNGNAHMEN BELGIENS UND DER ÜBRIGEN BETEILIGTEN
(11) In ihrem Schreiben vom 26. November 1999 machen die belgischen Behörden zunächst geltend, dass die Ist-Ausgaben 1997 erheblich niedriger waren als vorgesehen und die Beihilfe aus dem Europäischen Sozialfonds nicht gewährt wurde, da die Kommission keine Genehmigung in Bezug auf Wettbewerbsaspekte erteilt hatte. Nach Aussagen der belgischen Behörden stellten sich die Ist-Kosten des Vorhabens und der endgültige Finanzierungsplan für 1997 wie folgt dar:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(12) Weiter machen die belgischen Behörden geltend, dass der im Rahmen des bezahlten Bildungsurlaubs gezahlte Betrag von 1010061 BEF, wovon 674594 BEF auf Verdienstausfall und 335467 BEF auf Arbeitgeberlasten entfallen, keine staatliche Beihilfe darstellt, da er sich aus einer allgemeinen Maßnahme ergibt, die ohne Ermessensspielraum im gesamten belgischen Hoheitsgebiet gültig ist. Sie schließen daraus, dass der Hoechstbetrag der öffentlichen Beihilfe für 1997 auf 3289079 BEF festzusetzen wäre, wenn die Hoechstintensität der Beihilfe den Satz von 25 % nicht überstiege. Da die belgischen Behörden einen Beitrag von 1499489 BEF geleistet haben, müsste der des Europäischen Sozialfonds im Jahr 1997 auf 1789590 BEF begrenzt werden.
(13) Was das Jahr 1998 betrifft, erklären die belgischen Behörden, dass keinerlei Beihilfe für die Durchführung des Vorhabens vom Europäischen Sozialfonds bewilligt wurde; das VDAB habe jedoch einen Ist-Zuschuss von 10000 BEF gewährt.
(14) Die Fluggesellschaften SAS und Lufthansa haben als Beteiligte Stellung genommen. Beide betonen, dass Sabena einer ihrer Hauptkonkurrenten in Europa ist und die von der Region Flandern gewährte Beihilfe den Wettbewerb verzerrt. Sie fordern daher die Kommission auf, die Beihilfe für unvereinbar mit dem Binnenmarkt zu erklären. Die Lufthansa weist ferner darauf hin, dass Sabena bereits 1991 eine bedeutende staatliche Beihilfe erhalten hat, und bezieht sich auf den Grundsatz der letztmaligen Beihilfe, um die Verweigerung weiterer Beihilfen zu rechtfertigen.
IV. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
(15) Nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag und Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen sind staatliche Beihilfen oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt und mit dem Abkommen unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten und zwischen den Vertragsparteien beeinträchtigen.
(16) Die Teilfinanzierung durch das VDAB und die übrigen öffentlichen belgischen Stellen in den Jahren 1997 und 1998 ist anhand dieser Bestimmung zu beurteilen.
(17) Unter "staatlichen Beihilfen" im Sinne der vorgenannten Bestimmungen sind Beihilfen zu verstehen, die von den nationalen, regionalen oder lokalen Behörden eines Mitgliedstaats oder von öffentlichen oder privaten Stellen gewährt werden, die der Mitgliedstaat zur Verwaltung der Beihilfe gründet oder bestimmt(4). Im vorliegenden Fall besteht kein Zweifel daran, dass das VDAB und die übrigen an der Finanzierung des Vorhabens beteiligten öffentlichen belgischen Stellen zur Verwaltung der Beihilfen gegründet wurden, die von der Region Flandern oder vom belgischen Staat für berufliche Bildung gewährt werden.
(18) Ferner beeinflussen die Finanzierungsmaßnahmen den Handel zwischen den Mitgliedstaaten, da sie einer Gesellschaft zugute kommen, deren Tätigkeit, der Luftverkehr, sich naturgemäß auf den Handel auswirkt und auf die meisten Mitgliedstaaten des EWR erstreckt. Dies gilt vor allem seit dem Inkrafttreten der Verordnungen (EWG) Nr. 2407/92(5), (EWG) Nr. 2408/92(6) und (EWG) Nr. 2409/92(7) des Rates (des "dritten Luftverkehrspakets") zur Liberalisierung des Binnenmarktes für den Luftverkehr am 1. Januar 1993. Überdies verfälscht diese öffentliche Finanzierung den Wettbewerb, da sie nur einem Unternehmen gewährt wird, das in unmittelbarem Wettbewerb zu anderen Fluggesellschaften der Gemeinschaft steht.
(19) Auch handelt es sich bei dem Vorhaben nicht um eine Ausbildungsmaßnahme, die den Charakter einer "allgemeinen Maßnahme" aufweist, da es von einer bestimmten Region eines Mitgliedstaats entwickelt wurde und die Region Flandern und das VDAB bei Ausbildungsaktionen dieser Art über einen gewissen Ermessensspielraum bei der Wahl der Empfänger verfügen(8). Nach Angaben der belgischen Behörden wurde an die Finanzhilfe der öffentlichen Stellen für berufliche Bildung zunächst die Auflage geknüpft, dass Sabena von der Region Flandern gemäß Artikel 4 des flämischen Ministerialerlasses vom 14. Februar 1994(9) als Unternehmen in Schwierigkeiten anerkannt wurde. Diese Anerkennung, die die vorherige Konsultation des Verwaltungsausschusses des VDAB voraus- setzt, erfolgt keineswegs automatisch, wie die belgischen Behörden in ihrem Schreiben an die Kommission vom 24. März 1999 angeben. Ferner erhalten nicht alle Unternehmen, die als Unternehmen in Schwierigkeiten anerkannt wurden, unter gleichen Bedingungen eine öffentliche Finanzierung für ihre Ausbildungsmaßnahmen, da es, wie die belgischen Behörden in ihrem Schreiben vom 26. Mai 1999 erklärten, in Flandern keine automatische Verbindung zwischen der Gewährung einer Ausbildungsbeihilfe und der Anerkennung des Status eines Unternehmens in Schwierigkeiten gibt.
(20) Unter diesen Umständen stellt die Finanzierung des Vorhabens durch das VDAB und andere öffentliche belgische Stellen im Rahmen des Betriebsrentenfonds der Sabena für Risikogruppen - mit Ausnahme der Finanzierung über bezahlten Bildungsurlaub - eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag und des Artikels 61 Absatz 1 EWR-Abkommen dar.
(21) Dies gilt jedoch nicht für den Teil der Finanzierung des Vorhabens, der dem bezahlten Bildungsurlaub entspricht. Wie die belgischen Behörden in ihrem Antwortschreiben vom 26. November 1999 erklärten, handelt es sich beim bezahlten Bildungsurlaub um eine allgemeine Regelung, die im gesamten belgischen Hoheitsgebiet für alle Wirtschaftszweige gilt und die Zuweisung eines Stundenkredits für Arbeitnehmer vorsieht, die auf eigenen Antrag an einer Fortbildung während oder nach der Arbeitszeit teilnehmen möchten. Auf jeden Antrag hin wird automatisch ein bezahlter Bildungsurlaub bewilligt, und die zuständige Behörde, d. h. das Bundesministerium für Beschäftigung und Arbeit, verfügt in dieser Hinsicht über keinerlei Ermessensspielraum. Daraus folgt, dass die belgische Regelung des bezahlten Bildungsurlaubs als allgemeine Maßnahme zu betrachten ist und die in diesem Rahmen gezahlten Beträge keine staatliche Beihilfe im Sinne der vorgenannten Bestimmungen sind.
(22) Indem sie die gemeldete Ausbildungsmaßnahme durchführen ließ, bevor eine Entscheidung der Kommission erging, ist die belgische Regierung ihren Verpflichtungen gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag nicht nachgekommen.
(23) Daher ist zu prüfen, ob diese Beihilfe mit Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag und Artikel 61 EWR-Abkommen vereinbar ist. Im Gegensatz zu den Argumenten, die die Lufthansa in ihrer Stellungnahme als Beteiligte vorbrachte, schließt die Tatsache, dass Sabena 1991 eine Umstrukturierungsbeihilfe erhielt, keineswegs aus, dass sie eine Ausnahmeregelung nach Absatz 2 oder 3 in Anspruch nehmen kann, da der Grundsatz der "letztmaligen Beihilfe" lediglich auf Umstrukturierungsbeihilfen angewandt werden kann.
(24) Die Bestimmungen des Artikels 87 Absatz 2 Buchstaben a), b) und c) EG-Vertrag und des Artikels 61 Absatz 3 Buchstaben a), b) und c) EWR-Abkommen sind im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
(25) Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben a) und c) EG-Vertrag und Artikel 61 Absatz 3 Buchstaben a) und c) EWR-Abkommen sehen Ausnahmeregelungen zugunsten von Beihilfen vor, die der Förderung der Entwicklung in bestimmten Gebieten dienen. Diese Bestimmungen können nicht auf die betreffende Beihilfe angewandt werden, da die Gemeinde Zaventem, die von ihr betroffen ist, nicht für Regionalbeihilfen in Betracht kommt.
(26) Auch die Bestimmungen nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben b) und d) EG-Vertrag und Artikel 61 EWR-Abkommen finden hier nicht Anwendung, da die betreffende Maßnahme weder auf die Förderung eines wichtigen europäischen Vorhabens oder die Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats noch auf die Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes abzielt.
(27) Hingegen kann in diesem Fall die Ausnahmeregelung nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag und nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen über Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, angewandt werden, denn die Kommission stützt sich auf diese Regelung, um innerhalb bestimmter Grenzen und unter bestimmten Bedingungen Beihilfen zur beruflichen Ausbildung zu genehmigen.
(28) In ihrem Schreiben vom 25. Oktober 1999 an die belgischen Behörden teilte die Kommission ihnen ihren Beschluss über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag mit und wies darauf hin, dass sie den Gemeinschaftsrahmen für Ausbildungsbeihilfen vom November 1998(10) anzuwenden gedenke. Dieser Rahmen wurde seither ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 68/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Ausbildungsbeihilfen(11). Im vorliegenden Fall sind die geltenden Bestimmungen jedoch identisch, und es ist unerheblich, ob auf den Gemeinschaftsrahmen vom November 1998 oder auf die Verordnung (EG) Nr. 68/2001 Bezug genommen wird.
(29) Dieses Konzept ist für das gemeldete Vorhaben von Vorteil, da der Rechtsrahmen vor 1998 die Möglichkeit der Ausnahme von Ausbildungsbeihilfen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag und Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen ausschloss. Gemäß Abschnitt V.2 der im Dezember 1994 erschienenen Mitteilung der Kommission über die Anwendung der ex-Artikel 92 und 93 des EG-Vertrags sowie des Artikels 61 des EWR-Abkommens auf staatliche Beihilfen im Luftverkehr(12) kann diese Ausnahmeregelung nur auf staatliche Umstrukturierungsbeihilfen angewandt werden. Was Ausbildungsbeihilfen betrifft, ist die Mitteilung vom Dezember 1994 im Zusammenhang mit dem Gemeinschaftsrahmen für Ausbildungsbeihilfen vom November 1998 und der Verordnung (EG) Nr. 68/2001 zu sehen.
(30) Der Luftverkehr fällt in den Geltungsbereich des Gemeinschaftsrahmens, der diese Branche ausdrücklich vorsieht (Ziffer 18). Ferner rechtfertigt die Art der betreffenden Finanzhilfen die im Gemeinschaftsrahmen vorgesehene Ausnahme, da es sich um Maßnahmen zur Anpassung der Mitarbeiter eines Unternehmens an den strukturellen und technischen Wandel handelt (Ziffer 5 des Gemeinschaftsrahmens), die von Sabena selbst oder vom VDAB, einem öffentlichen Ausbildungszentrum, durchgeführt werden (Ziffer 19 des Gemeinschaftsrahmens).
(31) Es muss jedoch sichergestellt sein, dass die Höhe der gewährten öffentlichen Finanzhilfen die Hoechstintensität, die die Kommission bewilligen kann, nicht überschreitet. Die zulässige Hoechstintensität des Vorhabens beträgt 25 %, da es sich um eine spezifische Ausbildungsmaßnahme für ein großes Unternehmen handelt, das sich außerhalb eines Fördergebiets befindet (Ziffer 32 des Gemeinschaftsrahmens). Die beihilfefähigen Kosten sind unter Ziffer 30 des Gemeinschaftsrahmens eindeutig wie folgt definiert:
1. Personalkosten für die Ausbilder;
2. Reisespesen der Ausbilder und der Auszubildenden;
3. Sonstige laufende Aufwendungen (Materialien, Lieferungen usw.);
4. Abschreibung von Instrumenten und Ausrüstungen gemäß dem Anteil ihrer ausschließlichen Verwendung für das Ausbildungsvorhaben;
5. Beraterdienste, betreffend die Ausbildungsmaßnahme;
6. Personalkosten für die Teilnehmer an Ausbildungsvorhaben bis zur Höhe der Gesamtsumme der unter den Nummern 1 bis 5 genannten beihilfefähigen Kosten. Zur Berechnung der Personalkosten für die Teilnehmer an Ausbildungsvorhaben können nur die Stunden, während derer die Arbeitnehmer tatsächlich an der Ausbildung teilgenommen haben, nach Abzug der produktiven Stunden oder deren Äquivalent, berücksichtigt werden.
Im vorliegenden Fall entsprechen die beihilfefähigen Kosten der Summe der Personalkosten für die Ausbilder und der Personalkosten für die Teilnehmer des Vorhabens. Diese sind begrenzt auf die Personalkosten für die Ausbilder, da die übrigen beihilfefähigen Kosten entfallen (Reisespesen, sonstige laufende Aufwendungen, Abschreibungen, Beraterdienste). Sie betragen mithin nach Angaben der belgischen Behörden 11600236 BEF für das Jahr 1997 (Schreiben vom 26. November 1999) und 15300000 BEF für das Jahr 1998. Daraus ergeben sich beihilfefähige Gesamtkosten von 26900236 BEF für beide Jahre zusammen. Somit ist der Hoechstbetrag für öffentliche Beihilfen, die für das Vorhaben gewährt werden können, auf 6725059 BEF bei einer Hoechstintensität von 25 % festzusetzen. Aus den Angaben der belgischen Behörden und den in ihrem Schreiben vom 26. November 1999 gelieferten Informationen ergibt sich jedoch, dass die öffentliche Finanzierung des Vorhabens im Rahmen einer Beihilfe endgültig 4019039 BEF beträgt, wobei berücksichtigt ist, dass die Finanzhilfe aus dem ESF für das Jahr 1997 auf 2509550 BEF begrenzt war, im Jahr 1998 auf einen Zuschuss aus dem ESF verzichtet wurde, die Beiträge des VDAB und des Betriebsrentenfonds der Sabena im Jahr 1997 auf 1246319 BEF bzw. 253170 BEF begrenzt waren, das VDAB 1998 einen Beitrag in Höhe von 10000 BEF leistete und, wie bereits erwähnt, die Beiträge, die als bezahlter Bildungsurlaub geleistet wurden, nicht den Charakter einer staatlichen Beihilfe besitzen. Unter diesen Umständen erhebt die Kommission keine Einwände gegen die Finanzierung des Vorhabens, auf das die Ausnahmeregelung für Ausbildungsbeihilfen nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag und Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EW R-Abkommen angewandt werden kann.
V. SCHLUSSFOLGERUNG
(32) Die Kommission stellt fest, dass Belgien die am 5. August 1997 gemeldete Ausbildungsbeihilfe zugunsten der Fluggesellschaft Sabena unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag unzulässigerweise gewährt hat. Angesichts der Änderungen des Finanzierungsplans, die Belgien in seinem Schreiben vom 26. November 1999 mitteilte, vertritt sie jedoch die Auffassung, dass das Vorhaben mit dem Binnenmarkt vereinbar ist -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Ausbildungsbeihilfe zugunsten der Fluggesellschaft Sabena, die der Kommission am 5. August 1997 gemeldet und von Belgien gemäß seinem Schreiben vom 26. November 1999 gewährt wurde, ist nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag und Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an das Königreich Belgien gerichtet.
Brüssel, den 18. Juli 2001