РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 22 декември 2008 година
за постановяване, че член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, не се отнася за производството на електроенергия в Чешката република
(нотифицирано под номер C(2008) 8569)
(само текстът на чешки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/47/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 4 и 6 от нея,
като взе предвид молбата, подадена от Чешката република с писмо, получено на 3 юли 2008 г.,
след консултация с Консултативния комитет за обществени поръчки,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 3 юли 2008 г. Комисията получи с електронно писмо молба, подадена от Чешката република в съответствие с член 30, параграф 4 от Директива 2004/17/ЕО. Комисията поиска допълнителна информация с електронно писмо от 26 септември 2008 г., която бе предоставена от чешките органи с електронно писмо от 9 октомври 2008 г.
(2)
Представената от Чешката република молба се отнася до производството на електроенергия.
(3)
Към молбата е приложено писмо от независим национален орган (Energetický regulační úřad, чешкия орган за енергийно регулиране) и писмо от друг независим орган (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, чешката служба за защита на конкуренцията). И двата органа анализират условията за достъп до съответния пазар, които според тях са неограничени, като никой от тях не смята, че допълнителното условие, свързано с наличието на пряка конкуренция, е спазено по отношение на производството на електроенергия в Чешката република.
II. НОРМАТИВНА УРЕДБА
(4)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО се предвижда, че поръчките, предназначени да способстват за изпълнението на една от дейностите, за които се прилага Директива 2004/17/ЕО, не са предмет на директивата, ако упражняваната в държавата-членка дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако държавата-членка е въвела и прилага съответното законодателство на Общността относно пълното или частичното отваряне на дадения сектор. Въпросното законодателство е посочено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, която, по отношение на електроенергийния сектор, съдържа позоваване на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (2). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 96/92/ЕО (3), която изисква дори по-висока степен на отвореност на пазара.
(5)
Чешката република е въвела и прилага не само Директива 96/92/ЕО, но също и Директива 2003/54/ЕО, избирайки законово и функционално разделяне на преносните и електроразпределителните мрежи, с изключение на най-малките електроразпределителни дружества, които, въпреки че са предмет на счетоводно разделяне, са освободени от изискването за законово и функционално разделяне, при условие че имат по-малко от 100 000 клиенти или към 1996 г. обслужват електрически системи с потребление под 3 TWh. Освен това собствеността на оператора на преносната мрежа, CEPS, бе разделена. В резултат на това и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея следва да се счита, че достъпът до пазара е неограничен.
(6)
Прякото излагане на конкуренция следва да се оценява въз основа на различни показатели, нито един от които, per se, няма решаващо значение. По отношение на пазарите, обхванати от настоящото решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява критерий, който следва да бъде отчетен. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Като се имат предвид особеностите на въпросните пазари, следва да се вземат под внимание и други критерии, като функционирането на балансиращия механизъм, ценовата конкуренция и степента, до която потребителите сменят доставчиците си.
(7)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата на конкуренция.
III. ОЦЕНКА
(8)
Представената от Чешката република молба се отнася до производството на електроенергия в Чешката република.
(9)
Съгласно молбата съответният географски пазар е пазар, по-голям от националната територия, включващ териториите на Чешката република, Полша, Словакия, Австрия и Германия. Твърди се, че основна причина за дефинирането на пазар в тези граници е високият дял на междусистемен капацитет (с редица държави-членки) в сравнение с вътрешното производство и потребление. Съгласно информацията, предоставена от чешките органи в техния отговор от 9 октомври 2008 г., през 2007 г. са изнесени 25,6 TWh, а са внесени 9,5 TWh. По този начин Чешката република е нетен износител на електроенергия с нетен износ в размер на 16,1 TWh, което е равно на почти 20 % (4) от общото нетно производство на електроенергия (81,4 TWh). Допълнителен аргумент, представен по отношение на съществуването на широк географски пазар, е тенденцията за изравняване на цените между националния пазар в рамките на Чешката република и този в Германия, както и нарастващата роля на PXE, енергийната борса в Прага.
(10)
Сравнително високият междусистемен капацитет и израняването на ценовите равнища обаче не са достатъчни условия за очертаването на съответен пазар. Местните пазарни правила, и по-специално първостепенната необходимост от даден участник на пазара и неговата доминираща позиция (в случая с Чешката република - оператора CEZ) също могат да доведат до очертаването на по-тесен пазар. В този контекст трябва да се отбележи, че според отговора на чешките органи от 9 октомври 2008 г. значителна част от нарастващия обем на PXE се дължи на операции, в които участва CEZ. Освен това в своето Разследване на енергийния сектор (5) по отношение на възможните дефиниции на географски пазар, надхвърлящ националните граници, Комисията разгледа дали някои страни в Централна Европа биха могли да бъдат част от възможни двойки съответни пазари. За двойката страни Австрия-Германия поради размера на основния оператор в Австрия, съчетано с претоварването на вътрешната австрийска мрежа, Комисията не успя да заключи, че би съществувал съответен пазар, по-голям от националния пазар. По подобен начин в случая с Чешката република и Словакия съответният размер на доминиращите оператори и необходимостта от тях, за да се отговори на нуждите от потребление, води до заключението, че дори тази двойка страни не е част от един и същ съответен географски пазар. В допълнение към това Комисията разгледа наскоро австрийския и полския пазар за производство на електроенергия и определи, че те са национални пазари по отношение на географския си обхват (6). И на края, в едно от последните антитръстови решения С(2008) 7367 от 26 ноември 2008 г. срещу E.ON относно пазара на едро в Германия (7) Комисията определи последния като национален по обхват, без съседни държави (нито на запад, нито на изток) да представляват част от по-голям географски пазар.
(11)
Следователно съществуването на регионален пазар следва да бъде отхвърлено. Това също е в съответствие с изявлението на чешката служба за защита на конкуренцията, че „при оценката [на заявлението съгласно член 30] службата, отчитайки своето текущо разследване, прие допускането, че съответният пазар за производство на електроенергия следва, от географска гледна точка, да бъде определен като територията на Чешката република“. С оглед на изложеното в съображения 9 и 10 по-горе територията на Чешката република следва да се разглежда като представляваща съответния пазар за целите на оценка на условията, предвидени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО.
(12)
Вследствие на постоянната практика (8) по отношение на решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електроенергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар, който притежават тримата най-големи производители“. Според „Таблица 6: Състояние на пазара на едро“, стр. 12 и последващи от „Работен документ на службите на Комисията: Придружителен документ към доклада за напредъка в създаването на вътрешен пазар за газ и електроенергия“ (9), дяловете на тримата най-големи производители са възлизали на 69,4 % от производството на електроенергия през 2006 г., като през 2007 г. са нараснали на 73,9 %. Според предоставената от чешките органи информация в техния отговор от 9 октомври 2008 г. доминиращото предприятие държи почти 70 % от общия инсталиран капацитет, а второто и третото държат съответно 3,5 % и 3 %. Тези равнища на концентрация, обхващащи общия пазарен дял на тримата най-големи производители, са по-високи от 39 % - съответния процент, на който се позовават решения 2006/211/ЕО (10) и 2007/141/ЕО (11) на Комисията във връзка с Обединеното кралство. Те са значително по-високи и от равнището (52,2 %), посочено в Решение 2008/585/ЕО (12) по отношение на Австрия, както и по-високи от равнището (58 % от брутното производство), посочено в Решение 2008/741/ЕО на Комисията (13) по отношение на Полша.
(13)
Равнищата на концентрация в Чешката република на тримата най-големи оператори са подобни или по-ниски от съответните равнища, посочени в решения 2006/422/ЕО (14) и 2007/706/ЕО (15) на Комисията по отношение съответно на Финландия (73,6 %) и на Швеция (86,7 %). Съществува обаче важна разлика между случая с Чешката република, от една страна, и Швеция и Финландия, от друга. А именно, в Чешката република има един доминиращ оператор, като другите двама най-големи производители имат двадесет пъти по-малки пазарни дялове (най-малкият дял е 3 %, а най-големият - почти 70 %). Съответните данни за Финландия са 18,3 % за оператора с най-малък пазарен дял сред тримата най-големи оператори и 33,7 % за най-големия оператор. В Швеция също съществува голяма разлика, като делът на оператора с най-малък дял е 17,4 %, а на най-големия - 47,1 %.
(14)
В тази връзка следва да се припомни утвърдената съдебна практика (16), според която „много големите пазарни дялове са сами по себе си, освен при извънредни обстоятелства, доказателство за съществуването на господстващо положение. Такъв е случаят при наличието на пазарен дял от 50 %“.
(15)
Равнището на внос на електроенергия в Чешката република възлиза на малко над 11 % от общо търсене на страната (17), което, въпреки че е повече от дела на внос на електроенергия в Полша, е само наполовина от същия дял в Австрия (18) (19). Също така в случаите с Швеция и Финландия високите равнища на концентрация на тримата най-големи производители се „компенсират“ от факта, че „върху […] пазара се упражнява конкурентен натиск поради възможността да се внася електроенергия отвън […]“ (20). Поради тази причина е трудно да се заключи, че внесената електроенергия би оказвала съществен конкурентен натиск в Чешката република, а твърдението, че би съществувал транспортен капацитет за значително увеличаване на равнището на внос, е само на теория, като се има предвид, че Чешката република е нетен износител всяка година от поне 2003 г. насам и ще продължи да бъде такъв в средносрочен план. Следователно това равнище на концентрация не е показателно за степента на пряка конкуренция на пазарите за производство на електроенергия.
(16)
Отговорът на чешките органи от 9 октомври 2008 г. посочва също, че CEZ планира, на равнище преносна мрежа, болшинството от бъдещите широкомащабни проекти за производство на електроенергия, по-специално чрез предвидени нови ядрени мощности, планувано удължаване на срока на експлоатация на съществуващата атомна централа Dukovany, както и проекти за електроцентрали, работещи на въглища и газ. Освен плановете на CEZ съществуват също проекти, особено в областта на енергията от възобновяеми източници, които са планирани от други участници отчасти на равнище пренос и най-вече на равнище разпределение.
(17)
Освен това функционирането на балансиращите механизми следва също да се разглежда като допълнителен показател, въпреки че те представляват малка част от общото количество електроенергия, произведена и/или използвана в дадена държава-членка. Според наличната информация работата на балансиращия механизъм, по-специално пазарното ценообразуване и добре развитият дневен пазар със срокове за затваряне на всеки час и половина, което позволява на потребителите на мрежата да коригират позициите си на всеки час и половина, е такава, че не представляват препятствие за излагането на производството на електроенергия на пряка конкуренция.
(18)
Като се имат предвид характеристиките на конкретния продукт (електроенергия) и оскъдността или липсата на подходящи продукти или услуги, които да могат да го заменят, тарифната конкуренция и ценообразуването придобиват по-голямо значение при оценяване на състоянието на конкуренцията на пазарите на електроенергия. По отношение на големи промишлени (крайни) потребители броят на клиентите, които сменят своя доставчик, може да служи за показател за тарифна конкуренция и по този начин непряко се явява „естествен показател“ за ефективността на конкуренцията. „Ако малко на брой потребители сменят доставчика си, има вероятност да е налице проблем при функционирането на пазара, въпреки че не трябва да се пренебрегва ползата от възможността да се извърши предоговаряне с досегашния доставчик“ (21). Освен това „съществуването на регулирани цени за крайните потребители несъмнено е фактор от ключово значение за поведението на клиентите […]. Въпреки че запазването на проверките може да бъде оправдано в период на преход, същите ще доведат до все повече и повече изкривявания при приближаване на нуждата от инвестиции“ (22).
(19)
Според последната налична информация смяната на доставчика на електроенергия е достигнала „висока степен“ (23) в Чешката република, а според последната информация от чешките органи в техния отговор от 9 октомври 2008 г.„от отварянето на пазара на електроенергия почти всеки втори клиент в големия потребителски сегмент е сменил доставчика си на електроенергия“. Това трябва да се разглежда на фона на ситуацията, отразена в предишните решения относно сектора на електроенергията, в които процентите на смяна на доставчиците сред големите и много големите промишлени потребители варираха от над 75 % (Решение 2006/422/ЕО относно Финландия) до 41,5 % (Решение 2008/585/ЕО относно Австрия). Освен това в предишни решения на Комисията пазарите на доставки (за битови и промишлени потребители и т.н.) се разглеждат като различни продуктови пазари и могат, поради наличието на силни и добре установени дружества за доставки, да работят при различни конкурентни условия от тези на пазарите за производство или продажба на едро. Затова високата степен на смяна на доставчиците на електроенергия не е показателна за степента на пряка конкуренция.
(20)
По отношение на производството на електроенергия в Чешката република ситуацията може да бъде обобщена, както следва: общите пазарни дялове на тримата най-големи производители са големи, но по-важното е, че само делът на най-големия производител представлява почти 70 %, без това да се компенсира от внос на електроенергия, тъй като точно обратното - през последните 5 години Чешката Република е постоянен нетен износител на значително количество електроенергия. Както се посочва в съображение 17, функционирането на балансиращия механизъм не представлява препятствие за пряка конкуренция на пазара на производство на електроенергия и съществува висока степен на смяна на доставчиците на електроенергия. Добре работещият балансиращ механизъм и високата степен на смяна на доставчиците не могат обаче да компенсират доста високата степен на концентрация, и по-специално високия дял на най-големия производител, като се има предвид също утвърдената съдебна практика, посочена в съображение 14 по-горе.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(21)
Предвид факторите, разгледани в съображения 9-20, следва да се направи заключение, че производството на електроенергия в Чешката република понастоящем не е пряко изложено на конкуренция. Следователно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, предназначени да способстват упражняването на тези дейности в Чешката република. Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване на производство на електроенергия в Чешката република или когато организират конкурси за проекти за извършването на тези дейности в Чешката република.
(22)
Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка от юли до октомври 2008 г., съдържаща се в информацията, предоставена от Чешката република, съобщението от 2007 г. и документа на службите на Комисията от 2007 г., заключителния доклад, както и Доклада за напредъка за 2007 г. и приложението към него. Настоящото решение може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени във фактическата или правната обстановка бъдат изпълнени условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО не се прилага за производството на електроенергия в Чешката република. Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага за поръчки, възложени от възложители на обществени поръчки и предназначени да способстват за извършването на такива дейности в Чешката република.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Чешката република.
Съставено в Брюксел на 22 декември 2008 година.
ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 22. Dezember 2008
über die Nichtanwendung von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste auf die Stromerzeugung in der Tschechischen Republik
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2008) 8569)
(Nur der tschechische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2009/47/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf die Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (1), insbesondere auf Artikel 30 Absätze 4 und 6,
gestützt auf den per E-Mail vom 3. Juli 2008 vorgelegten Antrag der Tschechischen Republik,
nach Anhörung des Beratenden Ausschusses für öffentliche Aufträge,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHLAGE
(1)
Am 3. Juli 2008 ging bei der Kommission eine E-Mail mit einem Antrag der Tschechischen Republik gemäß Artikel 30 Absatz 4 der Richtlinie 2004/17/EG ein. In ihrer E-Mail vom 26. September 2008 ersuchte die Kommission um weitere Informationen. Diese wurden von den tschechischen Behörden per E-Mail vom 9. Oktober 2008 übermittelt.
(2)
Der Antrag der Tschechischen Republik betrifft die Stromerzeugung.
(3)
Dem Antrag liegt die Stellungnahme der unabhängigen nationalen Behörde (Energetický regulační úřad - Tschechische Energieregulierungsbehörde) und ein Schreiben einer weiteren unabhängigen Behörde (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže - Tschechisches Amt für den Wettbewerbsschutz) bei. Beide Behörden haben eine Analyse der Bedingungen für den Zugang zum relevanten Markt vorgenommen. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass dieser keinen Einschränkungen unterliegt, stellen jedoch nicht fest, dass die zusätzliche Bedingung des unmittelbar wirksamen Wettbewerbs hinsichtlich der Stromerzeugung in der Tschechischen Republik erfüllt wird.
II. RECHTSRAHMEN
(4)
Nach Maßgabe von Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG fallen Aufträge, die die Ausübung einer richtlinienrelevanten Tätigkeit ermöglichen sollen, nicht unter die Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird anhand objektiver Kriterien unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der Mitgliedstaat die einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zur Öffnung eines Sektors oder Teilsektors umgesetzt hat und anwendet. Diese Rechtsvorschriften sind in Anhang XI der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführt und beziehen sich für den Stromsektor auf die Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt (2). Die Richtlinie 96/92/EG wurde abgelöst durch die Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (3); die neue Richtlinie schreibt eine noch stärkere Marktöffnung vor.
(5)
Die Tschechische Republik hat sowohl die Richtlinie 96/92/EG als auch die Richtlinie 2003/54/EG umgesetzt und wendet sie an; dabei hat sich das Land für die rechtliche und organisatorische Entflechtung bei den Übertragungs- und Verteilernetzen unter Ausnahme der kleinsten Verteilerunternehmen entschieden. Letztere sind von den Anforderungen der rechtlichen und organisatorischen Entflechtung ausgenommen, da sie über weniger als 100 000 Kunden verfügen oder im Jahr 1996 Stromnetze mit einem Verbrauch von unter 3 TWh versorgten. Darüber hinaus wurde der Übertragungsnetzbetreiber CEPS eigentumsrechtlich entflochten. Daher kann entsprechend Artikel 30 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Zugang zum Markt als frei gelten.
(6)
Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, sollte anhand verschiedener Indikatoren beurteilt werden, von denen keiner für sich genommen den Ausschlag gibt. Hinsichtlich der Märkte, die diese Entscheidung betrifft, ist der Marktanteil der Hauptakteure auf einem bestimmten Markt ein Kriterium, das berücksichtigt werden sollte. Ein weiteres Kriterium ist der Konzentrationsgrad auf diesen Märkten. Angesichts der Merkmale der betrachteten Märkte sollten zusätzliche Kriterien berücksichtigt werden, z. B. das Funktionieren des Ausgleichsmechanismus, der Preiswettbewerb und das Ausmaß, in dem Kunden den Versorger wechseln.
(7)
Diese Entscheidung lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt.
III. BEWERTUNG
(8)
Der Antrag der Tschechischen Republik betrifft die Stromerzeugung in der Tschechischen Republik.
(9)
Die Tschechische Republik geht dabei davon aus, dass der relevante geografische Markt ein Markt ist, der über das tschechische Hoheitsgebiet hinausgeht und das Gebiet der Tschechischen Republik, Polens, der Slowakei, Österreichs und Deutschlands umfasst. Als Hauptgrund für diese Definition des Marktes wird die im Verhältnis zur heimischen Erzeugung und Nachfrage hohe Verbindungskapazität (Verbindungsleitungen zu mehreren Mitgliedstaaten) angeführt. Den tschechischen Behörden zufolge (Antwort vom 9. Oktober 2008) wurden 2007 25,6 TWh Strom exportiert und im selben Jahr 9,5 TWh importiert. Die Tschechische Republik ist daher ein Stromnettoexporteur, wobei die Nettoexporte 16,1 TWh betrugen, was fast 20 % (4) der gesamten Nettostromerzeugung (81,4 TWh) entspricht. Als weiteres Argument für das Vorhandensein eines umfassenderen geografischen Marktes wurden die sich entwickelnde Preiskonvergenz zwischen dem Markt der Tschechischen Republik und dem deutschen Markt sowie die wachsende Rolle der Prager Energiebörse PXE genannt.
(10)
Allerdings reichen relativ hohe Verbindungskapazitäten und Preiskonvergenz für die Abgrenzung eines relevanten Marktes nicht aus. Die Regeln des lokalen Marktes und insbesondere die Unerlässlichkeit und die marktbeherrschende Stellung eines Marktteilnehmers (im Fall der Tschechischen Republik ist dies der Betreiber CEZ) können auch dazu führen, dass der Markt räumlich enger gefasst wird. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass der Antwort der tschechischen Behörden vom 9. Oktober 2008 zufolge der weitaus größte Anteil am wachsenden Volumen der PXE auf Transaktionen entfällt, an denen CEZ beteiligt ist. Außerdem hat die Kommission in ihrer Untersuchung des Energiesektors (5) in Bezug auf mögliche, über den nationalen Bereich hinausgehende Definitionen des geografischen Marktes eine Analyse zu der Frage vorgenommen, ob bestimmte Länderpaare in Mitteleuropa einen relevanten Markt bilden könnten. Beim Länderpaar Österreich-Deutschland waren die Größe des Hauptbetreibers in Österreich und die innerösterreichischen Netzengpässe Faktoren, die die Kommission davon abgehalten haben, auf das Vorhandensein eines relevanten Marktes, der größer als der nationale Markt wäre, zu schließen. Auch im Fall der Tschechischen Republik und der Slowakei führen die Größe der marktbeherrschenden Betreiber und die Tatsache, dass sie für die Nachfragedeckung unerlässlich sind, zu dem Schluss, dass sogar dieses Länderpaar nicht ein und demselben relevanten geografischen Markt angehört. Zudem hat die Kommission vor kurzem die Stromerzeugungsmärkte Österreichs und Polens untersucht und kam zu dem Ergebnis, dass diese von ihrer geografischen Ausdehnung her national sind (6). Schließlich hat die Kommission in ihrer jüngsten Kartellentscheidung (K(2008) 7367) vom 26. November 2008 gegen E.ON (7), bei der es um den deutschen Großhandelsmarkt ging, die Ansicht vertreten, dass dessen Ausdehnung national ist und die Nachbarländer (sowohl im Westen als auch im Osten) keinem größeren geografischen Markt angehören.
(11)
Folglich sollte das Vorhandensein eines regionalen Marktes verworfen werden. Dies steht auch in Einklang mit der Erklärung des Tschechischen Amts für den Wettbewerbsschutz, der zufolge das Amt unter Berücksichtigung einer bereits von ihm durchgeführten Untersuchung bei der Bewertung [des Antrags gemäß Artikel 30] von der Annahme ausging, dass der relevante Stromerzeugungsmarkt geografisch dem Hoheitsgebiet der Tschechischen Republik entspricht. In Anbetracht der Ausführungen in den Erwägungsgründen 9 und 10 sollte daher das Hoheitsgebiet der Tschechischen Republik als der Markt angesehen werden, der für eine Prüfung der Bedingungen des Artikels 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG relevant ist.
(12)
Ausgehend von ihrer ständigen Praxis (8) bei Entscheidungen gemäß Artikel 30 kam die Kommission im Hinblick auf die Stromerzeugung zu dem Schluss: „Ein Indikator für den Grad des Wettbewerbs auf den nationalen Märkten ist der Gesamtmarktanteil der drei größten Erzeuger.“ Nach der Tabelle 6: „Wholesale Market Position“, S. 12 ff., des „Commission Staff Working Document: Accompanying document to the Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market (9)“ betrugen die Anteile der drei größten Erzeuger an der Stromerzeugung 69,4 % im Jahr 2006 und 73,9 % im Jahr 2007. Den tschechischen Behörden (Antwort vom 9. Oktober 2008) zufolge entfielen fast 70 % der gesamten installierten Kapazität auf das marktbeherrschende Unternehmen, wobei das zweit- und das drittgrößte Unternehmen einen Anteil von 3,5 % bzw. 3 % hielten. Diese Konzentrationsgrade für den Gesamtmarktanteil der drei größten Erzeuger liegen über dem Konzentrationsgrad von 39 %, der in den Entscheidungen 2006/211/EG (10) und 2007/141/EG (11) für das Vereinigte Königreich genannt wird. Sie liegen auch erheblich über dem in der Entscheidung 2008/585/EG (12) für Österreich genannten Konzentrationsgrad (52,2 %) und über dem Konzentrationsgrad, der in der Entscheidung 2008/741/EG (13) für Polen angegeben wird (58 % der Bruttoerzeugung).
(13)
Die tschechischen Konzentrationsgrade sind vergleichbar mit oder liegen etwas unter den Konzentrationsgraden, die in der Entscheidung 2006/422/EG (14) für Finnland (73,6 %) und in der Entscheidung 2007/706/EG (15) für Schweden (86,7 %) genannt werden. Allerdings gibt es einen wichtigen Unterschied zwischen dem tschechischen Fall einerseits und dem Fall Schwedens und Finnlands andererseits. In der Tschechischen Republik gibt es einen marktbeherrschenden Betreiber, und die anderen beiden größten Erzeuger haben Marktanteile, die um das Zwanzigfache niedriger sind (der kleinste Anteil beträgt 3 % und der größte fast 70 %). In Finnland ergeben die entsprechenden Zahlen, dass der Betreiber mit einem Marktanteil von 18,3 % unter den drei führenden Anbietern den kleinsten Anteil und der Betreiber mit einem Marktanteil von 33,7 % den größten Anteil hatte. Desgleichen gibt es in Schweden eine Spanne zwischen 17,4 % für den kleinsten Marktanteil und 47,1 % für den größten Marktanteil.
(14)
In diesem Zusammenhang ist auch an die ständige Rechtsprechung (16) zu erinnern, nach der „besonders hohe Anteile - von außergewöhnlichen Umständen abgesehen - ohne weiteres den Beweis für das Vorliegen einer beherrschenden Stellung liefern. Dies ist der Fall bei einem Marktanteil von 50 %.“
(15)
Der Anteil der Stromimporte der Tschechischen Republik an der Gesamtnachfrage (17) beträgt etwas mehr als 11 % und ist damit zwar etwas höher als der Anteil der Stromimporte Polens, macht jedoch weniger als die Hälfte des Anteils im Falle Österreichs aus (18) (19). Außerdem werden im Falle Schwedens und Finnlands diese Konzentrationsgrade „kompensiert“ durch den „Wettbewerbsdruck auf dem […] Markt, der sich aus der Möglichkeit ergibt, Strom von außerhalb Schwedens zu importieren, […]“ (20). Dass es einen erheblichen Wettbewerbsdruck aufgrund von Stromimporten in die Tschechische Republik gibt, ist ein Schluss, zu dem man daher schwerlich gelangen kann, und die Tatsache, dass es Übertragungskapazitäten gäbe, mit deren Hilfe eine erhebliche Steigerung der Importmengen möglich wäre, ist nur von theoretischer Bedeutung, da die Tschechische Republik alljährlich seit mindestens 2003 Nettostromexporteur war und dies mittelfristig weiter sein wird. Dieser Konzentrationsgrad kann daher nicht als Indikator dafür gewertet werden, dass der Erzeugungsmarkt dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
(16)
Außerdem wird im Schreiben der tschechischen Behörden vom 9. Oktober 2008 darauf hingewiesen, dass der Betreiber CEZ den Großteil der künftigen großen Erzeugungsprojekte auf der Übertragungsnetzebene plant, insbesondere den Neubau von Kernkraftwerken, die Verlängerung der Laufzeit des bestehenden Kernkraftwerks Kukovany sowie kohle- und gasbetriebene Kraftwerke. Neben den Plänen von CEZ gibt es auch andere Projekte, vor allem im Bereich der erneuerbaren Energiequellen, die von anderen Marktteilnehmern zum Teil auf der Übertragungsebene und insbesondere auf der Verteilungsebene geplant werden.
(17)
Ferner sollte das Funktionieren des Ausgleichsmechanismus ebenfalls als Kriterium herangezogen werden, auch wenn dieser nur einen kleinen Teil der in einem Mitgliedstaat erzeugten und/oder verbrauchten Elektrizitätsmenge erfasst. Den vorliegenden Informationen zufolge funktioniert der Ausgleichsmechanismus - insbesondere die marktbasierte Preisbildung und der gut entwickelte „intra-day“-Markt mit Eineinhalbstunden-Intervallen für die letzte Mitteilung von Fahrplänen, d. h. der Möglichkeit für die Netznutzer, ihre Positionen im Eineinhalbstunden-Takt anzupassen - so, dass er einen unmittelbaren Wettbewerb im Bereich der Stromerzeugung nicht behindert.
(18)
Angesichts der Merkmale des hier betrachteten Produkts (Elektrizität) und der Knappheit bzw. des Fehlens geeigneter Ersatzprodukte oder Dienstleistungen kommt bei der Beurteilung der Wettbewerbssituation auf den Strommärkten dem Preiswettbewerb und der Preisbildung größere Bedeutung zu. Bei großen industriellen (End-)Verbrauchern kann die Anzahl der Kunden, die den Versorger wechseln, ein Indikator für Preiswettbewerb sein und daher indirekt ein natürlicher Indikator für die Wirksamkeit des Wettbewerbs. Wechseln wenige Kunden den Versorger, dürfte ein Problem mit dem Funktionieren des Marktes vorliegen, auch wenn die Vorteile, die mit der Möglichkeit verbunden sind, mit dem historisch gewachsenen Versorger neu zu verhandeln, nicht außer Acht gelassen werden sollten (21). Darüber hinaus sind regulierte Endnutzerpreise zweifellos ein wichtiger Faktor für das Kundenverhalten. Auch wenn die Aufrechterhaltung von Kontrollen in einem Übergangszeitraum gerechtfertigt sein kann, würden diese zunehmend zu Verzerrungen führen, sobald sich Investitionsbedarf ergibt (22).
(19)
Nach den jüngsten vorliegenden Informationen wurde die Versorgerwechselrate in der Tschechischen Republik als hoch (23) eingestuft, und den neuesten Angaben (Antwortschreiben der tschechischen Behörden vom 9. Oktober) zufolge hat fast jeder zweite Kunde im Großkundensegment seit der Öffnung des Strommarktes den Stromversorger gewechselt. Dies muss vor dem Hintergrund der in den früheren Entscheidungen zum Elektrizitätssektor dargelegten Situation gesehen werden, deren Merkmal darin bestand, dass bei großen und sehr großen Industriekunden die Spanne der Versorgerwechselraten von 75 % (Entscheidung 2006/422/EG zu Finnland) bis zu 41,5 % (Entscheidung 2008/585/EG zu Österreich) reichte. Außerdem wurden in der bisherigen Entscheidungspraxis der Kommission Versorgungsmärkte (Versorgung von Haushaltkunden, Industriekunden usw.) als getrennte Produktmärkte definiert. Diese können wegen des Einflusses starker und gut etablierter Versorgungsunternehmen ein anderes Wettbewerbsumfeld als der Großhandels- oder der Erzeugungsmarkt aufweisen. Die hohe Versorgerwechselrate kann daher nicht als eindeutiger Indikator dafür gewertet werden, dass der Markt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(20)
Die Lage hinsichtlich der Stromerzeugung in der Tschechischen Republik lässt sich daher wie folgt zusammenfassen: Der Gesamtmarktanteil der drei größten Erzeuger ist hoch, aber, was noch wichtiger ist, auf den größten Erzeuger entfallen fast 70 % des Marktes, denen keine Stromimporte als Ausgleich gegenüberstehen, da die Tschechische Republik im Gegenteil in den letzten fünf Jahren in erheblichem Umfang Stromnettoexporteur war. Wie in Erwägungsgrund 17 ausgeführt wurde, ist das Funktionieren des Ausgleichsmechanismus kein Hindernis dafür, dass der Stromerzeugungsmarkt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, und die Versorgerwechselrate ist hoch. Der gut funktionierende Ausgleichsmechanismus und die hohe Versorgerwechselrate können jedoch den relativ hohen Konzentrationsgrad und vor allem den hohen Marktanteil des größten Erzeugers nicht wettmachen, berücksichtigt man zudem die im Erwägungsgrund 14 genannte Rechtsprechung.
IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(21)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 9 bis 20 untersuchten Faktoren sollte der Schluss gezogen werden, dass die Stromerzeugung in der Tschechischen Republik derzeit nicht unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG keine Anwendung auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in der Tschechischen Republik ermöglichen sollen. Für die Vergabe von Aufträgen, die die Stromerzeugung in der Tschechischen Republik ermöglichen sollen, oder die Durchführung von Wettbewerben für die Ausübung dieser Tätigkeit in der Tschechischen Republik gilt folglich weiterhin die Richtlinie 2004/17/EG.
(22)
Diese Entscheidung stützt sich auf die Rechts- und Sachlage von Juli bis Oktober 2008, wie sie sich aus den Angaben der Tschechischen Republik, der Mitteilung 2007 und dem Arbeitspapier der Dienststellen 2007, dem Abschlussbericht sowie dem Fortschrittsbericht 2007 und seinem technischen Anhang ergibt. Sollten aufgrund entscheidender Änderungen der Rechts- und Sachlage die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG gegeben sein, kann die Entscheidung geändert werden -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG findet keine Anwendung auf die Stromerzeugung in der Tschechischen Republik. Für die Vergabe von Aufträgen, die die Ausübung solcher Tätigkeiten in der Tschechischen Republik ermöglichen sollen, gilt folglich weiterhin die Richtlinie 2004/17/EG.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an die Tschechische Republik gerichtet.
Brüssel, den 22. Dezember 2008