Entscheidung der Kommission
vom 7. Mai 2002
über eine mutmaßliche Beihilfe Deutschlands zugunsten der RAG AG im Rahmen der Privatisierung der Saarbergwerke AG
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2002) 1810)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2002/631/EGKS)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, insbesondere auf Artikel 4 Buchstabe c),
gestützt auf die Entscheidung Nr. 3632/93/EGKS der Kommission vom 28. Dezember 1993 über die Gemeinschaftsregelung für staatliche Beihilfen zugunsten des Steinkohlenbergbaus(1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß Artikel 88 EGKS-Vertrag(2) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. DAS VERFAHREN
(1) Mit Schreiben vom 13. November 1997 teilte die RAG AG (nachstehend "RAG") der Kommission gemäß Artikel 66 Absatz 1 EGKS-Vertrag mit, dass sie beabsichtige, das gesamte Aktienkapital der Saarbergwerke AG und der Preussag Anthrazit AG zu erwerben.
(2) Mit Schreiben vom 9. März 1998 unterrichtete Deutschland die Kommission gemäß Artikel 67 EGKS-Vertrag über die geplante Privatisierung der Saarbergwerke AG durch Verkauf an die RAG zu einem symbolischen Preis. In diesem Schreiben wird die Privatisierung als Bestandteil einer am 13. März 1997 geschlossenen Vereinbarung zwischen der deutschen Bundesregierung, den Regierungen der Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Saarland, der Bergbauindustrie und den Gewerkschaften des Bergbau- und des Elektrizitätssektors bezeichnet (nachstehend "Kohlekompromiss").
(3) Die Saarbergwerke AG (nachstehend "Saarbergwerke") war ein staatliches Unternehmen, das hauptsächlich in folgenden Bereichen tätig war: Kohlegewinnung in Deutschland, Koksproduktion, Stromerzeugung, Fernheizung, Umweltschutz, Handel und Dienstleistungen (insbesondere Kohlenvertrieb und -handel, Öltransport und -versorgung) sowie Gummiproduktion. Die Kohlegewinnung stellt das traditionell als "schwarzen Bereich" bezeichnete Tätigkeitsfeld des Unternehmens dar, die übrigen Tätigkeiten bilden den "weißen Bereich". Die Saarbergwerke waren zu 74 % im Besitz der Bundesrepublik Deutschland und zu 26 % im Besitz des Saarlandes. Das Unternehmen betrieb drei Kohlebergwerke, deren Förderung 1997 bei insgesamt 7,3 Mio. t SKE(3) lag.
(4) Der Kohlekompromiss, in dem neue Leitlinien für die Kohlepolitik für den Zeitraum bis zum Jahr 2005 festgelegt wurden, sah eine kontinuierliche Verringerung der Jahresproduktion von 47 Mio. t SKE im Jahr 1997 auf 42 Mio. t SKE im Jahr 2000 und auf 30 Mio. t SKE im Jahr 2005 vor. Gleichzeitig sollte die Anzahl der Produktionseinheiten von 17 auf 12 vermindert werden. Diese Angaben von 1997 müssen allerdings nach unten korrigiert werden. Die Steinkohlenproduktion im Jahr 2000, zu der Deutschland bei Meldung der staatlichen Beihilfen an die Kommission Schätzungen übermittelt hatte, dürfte letztlich etwa 35 Mio. t SKE erreichen und im Jahr 2005 nicht über 26 Mio. t SKE liegen.
(5) Der Gesamtumfang der staatlichen Beihilfen für den Zeitraum 1997-2005 war im Kohlekompromiss auf 68 Mrd. DEM festgesetzt worden. Dabei war auch eine Degression der Beihilfen vorgesehen. Ausgehend von 10,5 Mrd. DEM im Jahr 1997 war für die Beihilfen im Jahr 2005 eine Hoechstgrenze von 5,5 Mrd. DEM festlegt worden. Schließlich wurde die Gewährung eines Gesamtbetrags von 2,5 Mrd. DEM davon abhängig gemacht, dass die RAG die Saarbergwerke übernimmt.
(6) Am 3. April 1998 trafen die deutsche Bundesregierung, die Regierung des Saarlandes und die RAG eine Vereinbarung, nach der die RAG das gesamte Aktienkapital der Saarbergwerke durch Erwerb der im Besitz der deutschen Bundesregierung und der Regierung des Saarlandes befindlichen Anteile übernahm. Der Verkaufspreis wurde auf 2 DEM festgesetzt, 1 DEM für die Anteile der deutschen Bundesregierung und 1 DEM für die Anteile der Regierung des Saarlandes. Ferner wurde vereinbart, die Tätigkeitsfelder Steinkohlenbergbau der Unternehmen innerhalb eines Unternehmens zu verschmelzen, nämlich der Deutschen Steinkohle AG, die ganz der Kontrolle durch die RAG unterliegt.
(7) Mit der Entscheidung vom 29. Juli 1998 genehmigte die Kommission gemäß Artikel 66 EGKS-Vertrag die Übernahme der Saarbergwerke und der Preussag Anthrazit durch die RAG, nachdem die RAG sich verpflichtet hatte, das Steinkohleeinfuhrgeschäft der Saarbergwerke zu veräußern und den Verkauf der in Deutschland geförderten Kohle vom Verkauf der Importkohle zu trennen(4). Die Kommission wies ausdrücklich darauf hin, dass die genannte Entscheidung "lediglich die Anwendung des Artikels 66 EGKS-Vertrag betrifft und in keiner Weise einer Entscheidung der Kommission vorgreift, welche die Anwendung anderer Bestimmungen des EG-Vertrags oder des EGKS-Vertrags, insbesondere jener zur Kontrolle staatlicher Beihilfen, zum Gegenstand hat".
(8) Der Zusammenschluss der Unternehmen RAG und Saarbergwerke wurde am 1. Oktober 1998 wirksam. Aus Buchhaltungsgründen wurde jedoch eine Rückwirkung zum 1. Januar 1998 vorgesehen.
(9) Am 29. September 1998 hat die britische Bergwerksgesellschaft RJB Mining (jetzt "UK Coal") beim Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften die Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 29. Juli 1998 zur Genehmigung des Zusammenschlusses der Unternehmen RAG, Saarbergwerke und Preussag Anthrazit beantragt, da die Kommission bei der Analyse des Zusammenschlusses nicht geprüft habe, ob in dem Verkaufspreis eine staatliche Beihilfe enthalten war. Nach Auffassung von RJB Mining lassen die der Kommission von Deutschland übermittelten Informationen darauf schließen, dass beim Verkauf der Saarbergwerke eine staatliche Beihilfe in Höhe von 1 Mrd. DEM an die RAG impliziert war.
(10) Mit seinem Urteil vom 31. Januar 2001 in der Rechtssache T-156/98, RJB Mining/Kommission(5) erklärte das Gericht erster Instanz die Entscheidung der Kommission vom 29. Juli 1998 für nichtig. Nach Auffassung des Gerichts hat die Kommission es versäumt, den Verkaufspreis zu prüfen und insbesondere zu untersuchen, inwieweit die finanzielle Unterstützung, die mit einem rein symbolischen Verkaufspreis verbunden sein kann, die finanzielle und folglich die wirtschaftliche Macht der RAG gestärkt haben könnte. Am 12. und 19. April 2001 legten Deutschland und die RAG Rechtsmittel gegen das genannte Urteil ein(6).
(11) Die Kommission hat beim Wirtschaftsprüfungsunternehmen [...](7) eine Studie in Auftrag gegeben, um zu untersuchen, welche Auswirkungen der Zusammenschluss auf die finanzielle Macht der RAG haben könnte. [...] prüfte dabei insbesondere, wie die Konten der Saarbergwerke mit denen der RAG konsolidiert worden waren.
II. BESCHREIBUNG
II.1. Der Kaufpreis
(12) In dem Schreiben vom 9. März 1998, mit dem Deutschland die Kommission von der Privatisierung der Saarbergwerke in Kenntnis setzte, wurde ausgeführt, dass die Risiken im Zusammenhang mit der Übernahme des Bergbaubereichs der Saarbergwerke den Verkauf des Unternehmens zu einem symbolischen Preis rechtfertigten. Nach Angabe Deutschlands verpflichtete sich die deutsche Regierung im Kohlekompromiss lediglich zu einer Subventionierung des Steinkohlenbergbaus bis zum Jahr 2005. Auch das Auslaufen des EGKS-Vertrags und der Regelung über staatliche Beihilfen für den Steinkohlenbergbau im Rahmen der Entscheidung Nr. 3632/93/EGKS am 23. Juli 2002 schaffe große Unsicherheiten für die Zukunft des Steinkohlenbergbaus. Der Kaufpreis ergebe sich daher großenteils aus den Unwägbarkeiten künftiger politischer Entscheidungen sowohl auf einzelstaatlicher als auch auf gemeinschaftlicher Ebene über die Zukunft des deutschen Steinkohlenbergbaus.
(13) Deutschland betonte auch die bedeutenden Risiken im Zusammenhang mit den Schwankungen des Kohlepreises auf dem Weltmarkt, zumal diese Preise als Bezugsgrundlage für die Berechnung der Subventionen je Tonne Kohle dienten. Jedes Absinken der Kohlepreise auf den internationalen Märkten, das nicht durch einen Produktivitätsanstieg ausgeglichen wird, führt zu einem Anstieg der Subventionen je Tonne Kohle. Da jedoch für die Beihilfen, die von Deutschland jedes Jahr gewährt werden können, im Kohlekompromiss Hoechstgrenzen festgesetzt wurden, hätte ein Rückgang der Weltkohlepreise unweigerlich zur Folge, dass das Unternehmen seine Produktion verringern müsste, da es sonst seine Betriebsverluste nicht mehr durch staatliche Beihilfen abdecken könnte. Abgesehen von der Tatsache, dass eine kurzfristige Anpassung der Produktion schwierig wäre, würde ein Rückgang der Steinkohlenförderung auch zu einer Steigerung der Produktionskosten führen.
(14) Deutschland wies außerdem auf verschiedene Verpflichtungen hin, die der RAG bei der Übernahme der Saarbergwerke auferlegt worden waren. So musste die RAG die Verluste im Steinkohlebereich bis 2000 decken und zwischen 2001 und 2005 einen jährlichen Betrag von 200 Mio. DEM vom weißen auf den schwarzen Bereich übertragen. Allerdings galt diese im Kohlekompromiss festgelegte Verpflichtung bereits für die vor dem Kompromiss bestehenden Kohle- und Nichtkohletätigkeiten der RAG; sie stand folglich nicht mit dem Zusammenschluss in Verbindung bzw. war nicht von diesem abhängig. So waren die deutschen Steinkohleunternehmen bis 1997 verpflichtet, 75 % ihrer Gewinne aus dem weißen Bereich zur Deckung der Verluste aus den bergbaulichen Tätigkeiten zu verwenden. Darüber hinaus unterlag die RAG gewissen weiteren Verpflichtungen - insbesondere zur Erhaltung der Tätigkeiten des weißen Bereichs der Saarbergwerke und der Einbeziehung seines eigenen Umweltbereichs in die Saarbergwerke - was nach den Angaben Deutschlands die wirtschaftliche Handlungsfreiheit des Unternehmens begrenzte.
(15) Aufgrund all dieser Faktoren wäre es schwierig gewesen, einen Käufer für die Saarbergwerke zu finden. Deutschland betont in diesem Zusammenhang, insbesondere in einem Schreiben vom 15. April 1998, dass seit 1991 versucht worden war, einen Käufer ausfindig zu machen.
II.2. Aufforderungsschreiben vom 4. Februar 2000
(16) Zu den Informationen, die Deutschland der Kommission im Rahmen des Zusammenschlusses mit Schreiben vom 30. Juni 1998 übermittelte, gehören auch Teile eines Berichts über das Konsolidierungskonzept für die Saarbergwerke. Dieser Bericht war im Januar 1996 im Auftrag der deutschen Bundesregierung, die Hauptaktionär (Mehrheitsgesellschafterin) der Saarbergwerke war, von Roland Berger & Partner angefertigt worden.
(17) Mit Schreiben vom 10. Juli 1998 übermittelte Deutschland der Kommission Teile einer Bewertung vom März 1996 durch Roland Berger & Partner mit unternehmensübergreifenden Lösungen für den deutschen Steinkohlebergbau sowie einen kurzen Bericht vom 9. Juli 1998 zur Aktualisierung der Wertansätze für die Saarbergwerke. Diesen Bericht hatten [...] im Auftrag der deutschen Bundesregierung nach einer Bitte der Kommission um weitere Informationen im Rahmen der Prüfung des Zusammenschlusses angefertigt.
(18) Die der Kommission von Deutschland übermittelten Angaben enthielten keine Zahlen zum Wert des weißen Bereichs. Ihrer Klage vor dem Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften(8) hat VASA Energy GmbH & Co. KG jedoch Seiten des Berichts von Roland Berger & Partner vom Januar 1996 beigefügt, die der Kommission von Deutschland nicht übermittelt worden waren. In diesem Teil des Berichts bezifferten Roland Berger & Partner den Wert des weißen Bereichs auf etwa 1 Mrd. DEM.
(19) Im Bericht vom 9. Juli 1998 zur Aktualisierung der Wertansätze für die Saarbergwerke bezeichneten [...] den Wert des Bergbaubereichs als nicht bezifferungsfähig negativ wegen mangelnder Wettbewerbsfähigkeit der Bergbautätigkeit. Der Bericht verwies außerdem auf nicht quantifizierbare politische Risiken ab 2002 im Zusammenhang mit dem Auslaufen des EGKS-Vertrags und ab 2005 wegen fehlender politischer Verpflichtungen Deutschlands hinsichtlich der Höhe und Dauer der Subventionen nach diesem Datum.
(20) Unter Berücksichtigung aller ihr vorliegenden Informationen ließen nach Einschätzung der Kommission mehrere Elemente den Schluss zu, dass bei der Privatisierung der Saarbergwerke eine nicht gemeldete staatliche Beihilfe in Höhe von 1 Mrd. DEM im Spiel war. Gemäß Artikel 88 EGKS-Vertrag forderte die Kommission Deutschland mit Schreiben vom 4. Februar 2000 auf, umfassende Informationen zu liefern, insbesondere eine detaillierte wirtschaftliche, geschäftliche und finanzielle Bewertung der Saarbergwerke sowie eine Einschätzung der mit dem Erwerb dieses Unternehmens verbundenen Risiken. Dieses Schreiben wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Bei dieser Gelegenheit forderte die Kommission auch die interessierten Parteien zur Stellungnahme auf(9).
(21) In ihrem Schreiben wies die Kommission darauf hin, dass sie, falls nach ihrer Auffassung beim Verkauf der Saarbergwerke eine nicht gemeldete Beihilfe für den Steinkohlenbergbau im Spiel war, diese aufgrund von Artikel 4 Buchstabe c) EGKS-Vertrag, aufgrund der drei bereits gemäß der Entscheidung Nr. 3632/93/EGKS für die Jahre 1997, 1998 und 1999 getroffenen Entscheidungen 98/687/EGKS(10), 1999/270/EGKS(11) und 1999/299/EGKS(12) sowie aufgrund der Notifizierung für das Jahr 2000 prüfen werde. Sie kündigte ferner an: "Sollte die Kommission nach Erhalt und Prüfung der Antwort der Bundesrepublik Deutschland zu dem Schluss kommen, dass der Verkauf der Saarbergwerke AG eine nicht notifizierte Beihilfe zugunsten von Nicht-Kohleaktivitäten implizierte, so wird sie sich in der Prüfung dieses Sachverhalts auf die im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft festgelegten Bestimmungen zu staatlichen Beihilfen stützen."
III. BEMERKUNGEN DEUTSCHLANDS
(22) Deutschland übermittelte die von der Kommission in ihrem Aufforderungsschreiben verlangten Informationen sowie seinen Standpunkt zu dem von der RAG gezahlten symbolischen Preis für den Erwerb der Saarbergwerke mit Schreiben vom 8. Mai 2000. Im Anhang seines Schreibens übersandte Deutschland außerdem mehrere Unterlagen, und zwar ein Gutachten der [...] vom 2. Mai 2000 mit einer Bewertung der Saarbergwerke auf der Basis diskontierter Cash Flows sowie mehrere Szenarien für die Veräußerung und die Liquidation der Tätigkeiten der Saarbergwerke (das Liquidationsszenario betrifft insbesondere die Kohleaktivitäten der Saarbergwerke, die mit einem sehr hohen Risiko belastet sein sollen und unter Umständen eingestellt werden müssen), des Weiteren eine gutachterliche Stellungnahme der [...] vom 29. Februar 2000 mit einer Bewertung der Saarbergwerke nach der Ertragswertmethode, ein Sachverständigengutachten vom 29. April 2000 zur Vorgehensweise bei der Ermittlung des Unternehmenswertes für die Saarbergwerke, ein Schreiben von Roland Berger & Partner vom 14. April 2000, in dem noch einmal Hintergründe und Aussagen ihrer Präsentation vom Januar 1996, insbesondere die Irrelevanz des dort genannten Betrags von 1 Mrd. DEM, erläutert wurden.
(23) Nach Auffassung Deutschlands enthielt die Privatisierung der Saarbergwerke durch den Verkauf an die RAG zum Preis von 2 DEM kein Beihilfeelement. Vielmehr stellte die Veräußerung dieses mit erheblichen wirtschaftlichen Risiken belasteten Unternehmens "wie es steht und liegt", d. h. ohne vorherige finanzielle Konsolidierungsmaßnahmen, aus der Sicht der öffentlichen Hand ein wirtschaftlich optimales Ergebnis dar. Die Eigentümer der Saarbergwerke, die deutsche Bundesregierung und die Regierung des Saarlandes, haben sich demnach wie marktwirtschaftlich handelnde, an der Optimierung des Verkaufserlöses orientierte Veräußerer verhalten.
(24) Die von der [...] im Auftrag Deutschlands angefertigten Gutachten bestätigen einen insgesamt negativen Wert der Saarbergwerke zum Zeitpunkt der Privatisierung. [...] errechnete wegen des strukturell defizitären Bergbaubereichs für das Gesamtunternehmen einen negativen Wert von [...] Mio. DEM. Die Liquidation des Bergbaubereichs stellte im Übrigen keine denkbare Lösung dar, da die Liquidationskosten, von [...] mit einem negativen Gesamtwert von [...] Mrd. DEM veranschlagt, die zu erwartenden Erlöse aus dem Verkauf des weißen Bereichs bei weitem überstiegen hätten. Auch eine Zerschlagung der Saarbergwerke durch Veräußerung der verschiedenen Unternehmensteile hätte per Saldo nicht zu einem positiven Wert geführt, da der Kohlebereich als solcher unveräußerbar gewesen wäre und insbesondere eine Abtrennung des Energiebereichs "zu einer Vernichtung der wirtschaftlichen Werte" dieses Bereichs geführt hätte. Die Argumentation Deutschlands stützt sich auf die enge wirtschaftliche Verbindung der verschiedenen Unternehmensteile, insbesondere des Kraftwerksbereichs mit dem Kohlebereich.
(25) Deutschland vertritt die Auffassung, dass es mit dem Verkauf der Saarbergwerke als Ganzes an die RAG zu einem Preis von 2 DEM die wirtschaftlich sinnvollste Lösung gewählt hat.
IV. STELLUNGNAHMEN DRITTER
(26) Nach der Veröffentlichung des Aufforderungsschreibens an Deutschland im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften gingen bei der Kommission zwei Stellungnahmen Dritter ein. Die Ständige Vertretung des Vereinigten Königreichs bei der Europäischen Union übermittelte der Kommission ein Schreiben vom 5. Mai 2000, in dem das Vereinigte Königreich die von der Kommission in ihrem Aufforderungsschreiben entwickelte Analyse in allen Punkten unterstützte.
(27) Auch RJB Mining (jetzt UK Coal) legte seinen Standpunkt mit Schreiben vom 5. Mai 2000 dar. Nach Auffassung von RJB Mining sind die Bedingungen für den Zusammenschluss von RAG und Saarbergwerke nicht transparent, insbesondere im Hinblick auf die Festsetzung des Verkaufspreises. Eine Zerschlagung des Unternehmens und ein getrennter Verkauf der einzelnen Unternehmensteile hätte es darüber hinaus ermöglicht, im Rahmen einer Ausschreibung einen höheren als den von der RAG gezahlten symbolischen Preis zu erzielen.
V. WÜRDIGUNG
(28) Um festzustellen, ob beim Zusammenschluss RAG/Saarbergwerke eine Beihilfe impliziert war, hat die Kommission zunächst untersucht, wie sich ein marktwirtschaftlich handelndes Privatunternehmen verhalten hätte. Anhand dieses Kriteriums lässt sich beurteilen, ob die deutsche Bundesregierung und die Regierung des Saarlandes beim Verkauf der Saarbergwerke zu einem Preis von 2 DEM auf einen Teil der Einnahmen verzichtet haben, die sie bei einem Verkauf der gesamten Saarbergwerke hätten erzielen können. Danach hat die Kommission geprüft, ob, wie in den Erwägungsgründen 55 bis 59 angegeben, der Verkauf des weißen und des schwarzen Bereichs unabhängig von der Frage der Bewertung des Unternehmens als Ganzem eine Beihilfe des ersten Sektors (dessen Wert positiv war) für den zweiten Sektor (dessen Wert negativ war) bedeutete.
V.1. Wert des schwarzen Bereichs
(29) Deutschland, das sich in der Hauptsache auf den Bericht von [...] stützt, gelangt für diesen Bereich zu einem negativen Fortführungswert von [...] Mio. DEM und zu einem negativen Liquidationswert von [...] Mrd. DEM. Nach Auffassung Deutschlands stellte daher der Verkauf des gesamten Unternehmens an die RAG zum Preis von 2 DEM eine wirtschaftlich sehr sinnvolle Maßnahme dar. [...] gelangt für die Gesamtheit der Tätigkeiten der Saarbergwerke zu einem negativen Wert von [...] Mio. DEM, wobei der Kohlebereich für dieses negative Ergebnis verantwortlich ist ([...] Mio. DEM für den schwarzen Bereich und [...] Mio. DEM für den weißen Bereich).
(30) Der Bergbaubereich der Saarbergwerke umfasste 1997 drei Werke zur Förderung von Steinkohle (Ensdorf, Warndt/Luisenthal und Göttelborn/Reden) sowie eine Kokerei (Fürstenhausen) in Völklingen, die jedoch ihren Betrieb im Juni 1997 im Rahmen der Zusammenlegung von Saarbergwerke und RAG eingestellt hat. Im Jahr 1997 betrug die Fördermenge der Bergwerke Ensdorf, Warndt/Luisenthal und Göttelborn/Reden 2,8 Mio. t SKE bzw. 2,4 Mio. t SKE und 2,1 Mio. t SKE. In diesem Bereich arbeiteten 12697 von insgesamt 18000 Beschäftigten der Saarbergwerke.
(31) In ihrer Entscheidung 1999/270/EGKS über die Maßnahmen Deutschlands im Rahmen des Kohlekompromisses erklärte die Kommission, dass die Umstrukturierung der Produktionseinheiten der Saarbergwerke zu einer weiteren Produktionsverringerung, insbesondere zur Stilllegung des Bergwerks Göttelborn/Reden im Jahr 2000, führen werde. Diese Maßnahme sei die Folge erheblicher geologischer Schwierigkeiten in diesem Bergwerk, die eine Weiterführung des Betriebs unmöglich mache.
(32) Beim Bergwerk Warndt/Luisenthal betrugen die Produktionskosten im Jahr 1998 nach den Angaben, die Deutschland im Rahmen seiner Mitteilungen über die staatlichen Beihilfen für den Steinkohlenbergbau lieferte, [...] DEM/t SKE gegenüber einem von Deutschland veranschlagten durchschnittlichen Verkaufspreis der Steinkohle von 71 DEM/t SKE im gleichen Jahr (d. h. die Produktionskosten betrugen das [...] des Verkaufspreises der Steinkohle). Das Bergwerk Ensdorf galt als das am wenigsten defizitäre in Deutschland und wies 1998 Produktionskosten in Höhe von [...] DEM/t SKE auf, was immer noch mehr als das [...] des Verkaufspreises der Kohle war.
(33) Die Bergwerke Ensdorf und Warndt/Luisenthal erhielten zum Zeitpunkt der Privatisierung der Saarbergwerke Betriebsbeihilfen, die die Kommission insbesondere mit der Entscheidung 98/687/EGKS genehmigt hatte. Aufgrund der von Deutschland übermittelten Informationen ging die Kommission davon aus, dass diese beiden Werke in der Lage waren, durch Senkung ihrer Produktionskosten weitere Fortschritte in ihrer Wirtschaftlichkeit zu erzielen, und dass sie dann die Kriterien in Artikel 3 der Entscheidung Nr. 3632/93/EGKS erfuellen würden.
(34) Gemäß dem Urteil des Gerichtes erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 9. September 1999 in der Rechtssache T-110/98, RJB Mining/Kommission(13) setzt Artikel 3 der Entscheidung Nr. 3632/93/EGKS "nicht voraus, dass das begünstigte Unternehmen bei Ablauf eines vorgegebenen Zeitraums Wirtschaftlichkeit erreicht haben muss. Sie verlangen lediglich, dass die Wirtschaftlichkeit verbessert wird". Nach den Ausführungen des Gerichts erklärt sich "dieser weiche Ansatz aus den wirtschaftlichen Gegebenheiten, auf denen das System der staatlichen Beihilfen zugunsten des Steinkohlenbergbaus beruht, nämlich der strukturell fehlenden Wettbewerbsfähigkeit des Bergbaus, die darauf zurückzuführen ist, dass der größte Teil der Unternehmen gegenüber Einfuhren aus Drittländern nicht wettbewerbsfähig ist... Daraus folgt, dass die Verbesserung der Wirtschaftlichkeit eines Unternehmens sich denknotwendig auf eine graduelle Verringerung seiner Unwirtschaftlichkeit und mangelnden Wettbewerbsfähigkeit beschränkt."
(35) Selbst wenn diese Bergwerke Fortschritte in ihrer Wirtschaftlichkeit erzielten und den Kriterien für die Gewährung von Betriebsbeihilfen im Sinne von Artikel 3 der Entscheidung Nr. 3632/93/EGKS näher kämen, so bliebe dennoch die Tatsache bestehen, dass sie nur geringe Aussichten hatten, die Wirtschaftlichkeitsschwelle zu erreichen. In der Entscheidung 1999/270/EGKS wird im Übrigen ausgeführt: "... lässt sich feststellen, dass eine deutliche Reduzierung der Beihilfe im Wesentlichen durch Maßnahmen zur Rückführung der Fördertätigkeit erzielt werden kann.". Weiter heißt es: "Wenngleich ein gewisser Rückgang der durchschnittlichen Förderkosten im deutschen Steinkohlenbergbau zu verzeichnen ist und unter Berücksichtigung des Artikels 3 Absatz 3 der Entscheidung Nr. 3632/93/EGKS, sind die Förderkosten, in konstanten Preisen von 1992 ausgedrückt, nach wie vor hoch, da sie im Jahr 2002 noch [...] DEM/t SKE gegenüber [...] DEM/t SKE im Jahr 1992 betragen dürften".
(36) Angesichts der geologischen Schwierigkeiten bei den Kohlevorkommen in Deutschland und der mit ihrem Abbau verbundenen Produktionskosten liegt es auf der Hand, dass die von diesen Produktionseinheiten geförderte Steinkohle nicht in der Lage ist - und es auch in Zukunft nicht sein wird - mit der Importkohle aus Drittländern zu konkurrieren. Trotz eines tiefgreifenden Umstrukturierungs-, Modernisierungs- und Rationalisierungsprozesses im Steinkohlenbergbau, der auf eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit abzielt, ist und bleibt die deutsche Steinkohlenproduktion, auch bei einer spürbaren Steigerung der Produktivität, einer schrittweisen Stilllegung der defizitärsten Produktionsanlagen und einem drastischen Personalabbau in diesem Sektor, gegenüber den Einfuhren aus Drittländern wettbewerbsunfähig.
(37) Die Entwicklung im Steinkohlensektor in den Jahren nach der Zusammenlegung von RAG/Saarbergwerke bestätigt diese Analyse. Während im Kohlekompromiss für 2002 eine Kohleproduktion von 37 Mio. t SKE vorgesehen war, dürften die in Zusammenhang mit der chronischen Wettbewerbsschwäche des Sektors stehenden Maßnahmen zur Reduzierung der Fördertätigkeit dazu führen, dass die Steinkohleproduktion in Deutschland im Jahr 2002 unter 29 Mio. t SKE liegt. Der für das Jahr 2000 mit 35 Mio. t SKE veranschlagte Umfang ist bereits geringer als nach dem Kohlekompromiss für 2002 vorgesehen.
(38) In seiner Anmeldung der Kohlebeihilfen für das Jahr 2000 vom 22. November 2000 hatte Deutschland bereits erklärt, dass weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Fördertätigkeit, die mit zusätzlichen Stilllegungen verbunden sein würden, erforderlich seien. Die Kommission hatte dazu in ihrer Entscheidung 2001/361/EGKS(14) zur Kenntnis genommen, dass mit diesem Kapazitätsabbau die umfangreichen Maßnahmen zur Umstrukturierung, Rationalisierung, Modernisierung und zur Reduzierung der Fördertätigkeit fortgesetzt werden, die seit dem Kohlekompromiss von 1997 bereits erfolgt sind.
(39) Die für die Kommission von [...] durchgeführte Studie bestätigt, dass die Übernahme des Steinkohlesektors der Saarbergwerke für die RAG ein hohes Risiko bedeute. Dieses Risiko betreffe insbesondere die stetige Verringerung der Beihilfen, deren Beträge im Kohlekompromiss festgeschrieben sind, die Unsicherheiten hinsichtlich der Zeit nach 2005, da der Kohlekompromiss Ende 2005 ausläuft, die Tatsache, dass die staatlichen Beihilfen für den Steinkohlenbergbau von der Kommission genehmigt werden müssen, die Unsicherheit hinsichtlich der Kohlepreise auf dem Weltmarkt und die Schwierigkeit, den Produktionsumfang so anzupassen, dass eine optimale Nutzung der staatlichen Beihilfen möglich ist. Die [...]-Studie kommt zu dem Ergebnis, dass diese Risiken sich zwar nur schwer quantifizieren lassen, aber dass ihre Auswirkungen für die RAG mehr als wahrscheinlich negativ seien, da die RAG durch den Kauf der Saarbergwerke ohne erkennbare Gegenleistung erhebliche Risiken auf sich genommen habe. Auch das Auslaufen des EGKS-Vertrags und der Regelung über staatliche Beihilfen für den Steinkohlenbergbau im Rahmen der Entscheidung Nr. 3632/93/EGKS am 23. Juli 2002 waren zum Zeitpunkt der Zusammenlegung als weitere Risiken für die RAG zu betrachten.
(40) Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass die Bewertung des Steinkohlensektors durch [...] von der Hypothese ausgeht, dass nach 2005, d. h. nach Auslaufen des Kohlekompromisses, in Deutschland keine Steinkohle mehr gefördert werde. Es bestehen also erhebliche Zweifel hinsichtlich der Zukunft dieser Branche in Deutschland nach 2005.
(41) Aus diesen Ausführungen ergibt sich trotz aller Schwierigkeiten, den Wert des Steinkohlesektors präzise zu bestimmen, die Schlussfolgerung, dass dieser Sektor ungeachtet der alljährlich von Deutschland gezahlten Subventionen zur Deckung der Betriebsverluste einen negativen Wert aufweist. Das Fehlen jeglicher Aussichten auf Wettbewerbsfähigkeit zum Zeitpunkt der Zusammenlegung hat sich in den Jahren danach bestätigt. Daher kann davon ausgegangen werden, dass die Einschätzung des Fortführungswerts mit einem negativen Wert von [...] Mio. DEM durch [...] realistisch ist.
V.2. Wert des weißen Bereichs
(42) Der Sektor Elektrizitätserzeugung hat nach [...] einen negativen Wert von [...] Mio. DEM. Dieser Wert kommt aufgrund von zwei Hypothesen zustande: Zum einen ist der Bereich eng mit dem saarländischen Steinkohlenbergbau verbunden, und zum anderen wird dieser Kohlenbergbau nach 2005 aufgegeben. In Anbetracht der engen Verflechtung zwischen dem Bergbaubereich und der Elektrizitätserzeugung hängt der Wert des letztgenannten Bereichs stark von der Verfügbarkeit der im Saarland geförderten Kohle ab. Deutschland verpflichtete sich zum Zeitpunkt des Verkaufs der Saarbergwerke lediglich zu einer Deckung der Betriebsverluste des Steinkohlenbergbaus bis zum Jahr 2005. Da es keinerlei Garantie für die Gewährung von Beihilfen nach diesem Zeitpunkt gibt und da der deutsche Steinkohlenbergbau unter einer chronischen Wettbewerbsschwäche leidet, kann laut [...] nicht ausgeschlossen werden, dass der Steinkohlenbergbau nach 2005 einfach verschwindet. Das Verschwinden der deutschen Steinkohlenförderung würde die Kraftwerke zur Einfuhr von Kohle zwingen, was nach Angaben Deutschlands bedeutende zusätzliche Kosten verursachen würde, insbesondere für den Transport der Kohle ab den Umschlagshäfen.
(43) Das hypothetische Verschwinden des Bergbaus nach 2005 würde folglich zu einer völligen Neutralisierung des Wertes der Elektrizitätserzeugung führen. Bei Verfügbarkeit von in Deutschland geförderter Kohle nach 2005 schätzt [...] den Wert der Elektrizitätserzeugung jedoch mit [...] Mio. DEM positiv ein.
(44) Die anderen Tätigkeiten des weißen Bereichs als Elektrizitätserzeugung wurden von [...] wie folgt bewertet: a) Fernheizung: [...] mit [...] Mio. DEM, b) Umwelt: [...] mit [...] Mio. DEM, c) Handel und Dienstleistungen: [...] mit [...] Mio. DEM, d) Gummi: [...] mit [...] Mio. DEM.
(45) [...] hat einerseits die Leistungen der Tätigkeiten des weißen Bereichs und zum anderen die Ergebnisse der Verkäufe bestimmter Segmente dieses Sektors nach der Zusammenlegung analysiert. Danach war die Rentabilität dieser Tätigkeiten zwischen 1992 und 1996 mit etwa [...] % sehr gering. Nichts deutet also darauf hin, dass die Tätigkeiten des weißen Bereichs der Saarbergwerke für die RAG einen Mehrwert bedeutet hätten. Die Verkäufe bestimmter Tätigkeitsbereiche nach der Zusammenlegung waren offenbar mit Verlusten in Höhe von [...] Mio. DEM verbunden.
(46) Aufgrund dieser Ausführungen ist der globale Wert des weißen Bereichs als leicht positiv zu veranschlagen. Aus der [...]-Analyse ergibt sich, dass der von [...] geschätzte Wert realistisch ist, der in Anbetracht der Hypothese hinsichtlich der Zukunft des Steinkohlenbergbaus nach 2005 und der Wirkung auf den Wert des Stromerzeugungsbereichs zwischen [...] Mio. DEM und [...] Mio. DEM angesiedelt wird.
V.3. Verkauf des Unternehmens
(47) Die Argumentation Deutschlands in seinem Schreiben vom 8. Mai 2000 beruht auf der Hypothese, dass nur eine Veräußerung der Saarbergwerke in ihrer Gesamtheit in Betracht kam und dass dieses Paket einen negativen Wert hatte. Der positive Wert einiger weißer Unternehmensbereiche hätte den beträchtlichen negativen Wert des schwarzen Bereichs nicht ausgleichen können, sei es bei Fortführung oder Liquidation dieses Bereichs. Angesichts des chronischen Defizits des Steinkohlenbereichs der Saarbergwerke stellte der Verkauf des Unternehmens für 2 DEM "wie es steht und liegt" für Deutschland die bestmögliche Lösung dar.
(48) Deutschland verweist darauf, dass eine Zerschlagung der Saarbergwerke durch Verkauf der verschiedenen Unternehmensbereiche nicht zu einem positiven Wert geführt hätte.
(49) Hinzu kommt, dass die verschiedenen Tätigkeitsbereiche innerhalb der Gruppe Saarbergwerke nicht strukturell getrennt waren. Folglich hätte die Liquidation eines oder mehrerer defizitärer Bereiche - insbesondere des Kohlebereichs - mit negativem Restwert durch den positiven Wert aus dem Verkauf anderer Unternehmensbereiche kompensiert werden müssen. Die Liquidation des Bergbaubereichs, dessen negativer Wert von [...] mit etwa [...] Mrd. DEM veranschlagt wird, hätte somit die Erlöse aus dem Verkauf der profitablen Unternehmensbereiche weitgehend aufgezehrt.
(50) Die Analyse der Buchführung der RAG bestätigt, dass die Übernahme der Saarbergwerke nicht zu einem positiven Wert geführt hat. Vielmehr steht am Ende dieser Operation ein negatives Ergebnis von [...] Mio. DEM. Dieser negative Betrag ergibt sich insbesondere aus buchmäßigen Berichtigungen nach dem Zusammenschluss. Manche dieser Berichtigungen hätten nach den allgemein üblichen Buchführungsgrundsätzen von den Saarbergwerken vor dem Zusammenschluss durchgeführt werden müssen. Andere Berichtigungen waren dadurch gerechtfertigt, dass bei den Saarbergwerken andere Buchführungsgrundsätze angewendet wurden als bei der RAG. [...] ist der Auffassung, dass einige dieser Berichtigungen zu hoch angesetzt wurden, jedoch nur in einem Umfang von [...] Mio. DEM. [...] kommt zu dem Schluss, dass für die RAG durch den Kauf der Saarbergwerke 1998 kein positiver Wert entstehen konnte.
V.4. Der angebliche Wert von 1 Mrd. DEM
(51) Nach dem Bericht von Roland Berger & Partner vom März 1996 kann der Wert des weißen Bereichs mit etwa 1 Mrd. DEM veranschlagt werden. Dieser Bericht war jedoch nicht als Bewertung im Hinblick auf eine Privatisierung der Saarbergwerke angelegt. Deutschland verweist in seinem Schreiben vom 8. Mai 2000 darauf, dass dieser Betrag sich auf die Hypothese stützte, dass die als notwendig erachteten Umstrukturierungsmaßnahmen stattfinden, was bei der Privatisierung des Unternehmens nicht der Fall war. Der Wert von 1 Mrd. DEM beruhte daher nicht auf einer Bewertung des Unternehmens "wie es steht und liegt", sondern nahm bereits die Umstrukturierungsmaßnahmen vorweg, die von Roland Berger & Partner als notwendig erachtet wurden. Es handelte sich also um einen "Umstrukturierungswert".
(52) Der für den weißen Bereich von Roland Berger & Partner in ihrem Bericht vom März 1996 veranschlagte Wert wurde im Übrigen durch keinen anderen Bericht bestätigt, weder durch [...],[...] noch durch die im Auftrag der Kommission angefertigte [...]-Studie.
(53) Das Aufforderungsschreiben der Kommission vom 4. Februar 2000, nach dem bei der Privatisierung der Saarbergwerke möglicherweise eine staatliche Beihilfe von 1 Mrd. DEM im Spiel gewesen sei, stützte sich vor allem auf die Tatsache, dass alle im Kohlekompromiss vorgesehenen Maßnahmen, insbesondere die Zusammenlegung der Geschäftsfelder Steinkohlenbergbau der Saarbergwerke und der Preussag Anthrazit innerhalb der RAG, zum einen eine überregionale Rationalisierung und zum anderen eine sozialverträgliche Gestaltung des Anpassungsprozesses bezweckten, um den Bergbau über das Jahr 2005 hinaus lebens- und leistungsfähig zu erhalten.
(54) Leider muss festgestellt werden, dass die Umstrukturierung des Steinkohlenbergbaus nach der Privatisierung der Saarbergwerke 1998 nicht zu einer spürbaren Verbesserung der Wirtschaftlichkeit dieses Sektors geführt hat. Die Umstrukturierungsbemühungen, die zu wesentlich umfangreicheren Bergwerksstilllegungen und Produktionsverringerungen geführt haben, als im Kohlekompromiss vorgesehen, haben es nicht ermöglicht, die Wettbewerbsschwäche des Sektors zu beheben. Unter diesen Voraussetzungen ist der langfristige Fortbestand des saarländischen Steinkohlenbergbaus sehr fraglich.
V.5. Untersuchung des Verkaufs nach Maßgabe der Kommissionsgepflogenheiten bei Verkäufen gebündelter Unternehmen ("Cluster-sales")
(55) Wie in den Erwägungsgründen 20 und 21 ausgeführt, war die Kommission der Auffassung, dass der Verkauf für 2 DEM eine staatliche Beihilfe darstellen könnte, da er Vermögenswerte mit einem möglicherweise hohen positiven Wert einschloss. Selbst wenn der niedrige Preis, gemessen an der Gesamtheit der verkauften Geschäftsbereiche, gerechtfertigt war, so geht die Kommission in den Fällen, in denen Behörden verlangen, getrennte Geschäftsbereiche zusammen zu verkaufen, üblicherweise doch davon aus, dass der Verkauf nicht bedingungsfrei erfolgt und somit eine staatliche Beihilfe einschließen kann. Vor allem wenn ein Geschäftsbereich mit negativem Wert und ein anderer mit positivem Wert zusammen verkauft werden sollen, könnte man annehmen, dass der Verkauf eine staatliche Beihilfe für den erstgenannten Bereich darstellt - ebenso wie bei einem getrennten Verkauf des Geschäftsbereichs für einen negativen Preis.
(56) Ein Beispiel dieser Strategie ist das Schreiben der Kommission vom 8. Dezember 1992 an Deutschland (SG(92)D/17613), in dem es heißt: "In Fällen, wo derartige Unternehmen nicht historisch zusammengewachsen sind, kann die Kommission nicht die Auffassung vertreten, dass ein künstlicher Zusammenschluss von Unternehmen ihrem Erfordernis entspricht, die Angebote dürften nicht mit Auflagen verknüpft sein.". Dies wurde insbesondere beim Verkauf der Lintra-Gruppe (Beihilfe Nr. N 49/95)(15) angeführt. Rechtfertigen lässt sich eine solche Auffassung vor allem durch einen Verweis auf das voraussichtliche Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers in gleicher Lage, der ein Unternehmen mit negativem Wert eher auflösen würde als auf den Erlös aus dem Verkauf eines Unternehmens mit positivem Wert zu verzichten.
(57) Die Kommission hat geprüft, ob diese Argumentation auch auf den Fall der Saarbergwerke zutrifft, und festgestellt (siehe Erwägungsgrund 49), dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der sich in der gleichen Lage wie die Eigentümer der Saarbergwerke befände, keine Möglichkeit hätte zu verhindern, dass der positive Wert des weißen Bereichs durch den negativen Wert des schwarzen Sektors aufgezehrt würde, da der Kohlebereich der Saarbergwerke nicht als getrennte juristische Person konstituiert war. Wie der Aufbau der Gesellschaft zeigt, gehörte der Kohlebereich zu der Holdinggesellschaft Saarbergwerke AG.
(58) Allerdings ist dies nach Ansicht der Kommission keine vollständig überzeugende Analyse. Angesichts der mangelnden Rentabilität und der großen potenziellen Verbindlichkeiten des schwarzen Sektors, dessen Überleben voll und ganz von staatlichen Beihilfen abhängt, scheint es fraglich, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber es zugelassen hätte, dass Vermögenswerte mit einem erheblichen positiven Wert so ungeschützt sind. Der marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber kann daher nicht ohne Weiteres als Maßstab herangezogen werden.
(59) Andererseits hat Deutschland auch angegeben, dass es zwischen den verschiedenen Geschäftsbereichen der Saarbergwerke, insbesondere zwischen dem Kohle- und dem Elektrizitätserzeugungssektor, historische und kommerzielle Verbindungen gibt, auch wenn festgestellt werden muss, dass die deutsche Kohle in der Elektrizitätserzeugung immer mehr durch Importkohle ersetzt wird (von 1992 bis 1998 ging die deutsche Kohle von 72 Mio. t SKE auf 47 Mio. t SKE zurück, und dieser Trend hält mit weniger als 35 Mio. t SKE im Jahr 2000 noch an). Zumindest bei dem Zusammenschluss 1998 gab es zwischen den verschiedenen Tätigkeitsbereichen der Saarbergwerke eine gewisse Verbindung, die bei einem kurzfristigen Ersatz der einheimischen Kohle durch Importkohle zu Schwierigkeiten hätte führen können. Angesichts all dieser Umstände ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass die Argumentation zum Verkauf gebündelter Unternehmen ("Cluster-sales") in diesem Fall nicht zum Tragen kommen dürfte. Sie weist jedoch darauf hin, dass sie bei solchen Verkäufen in eindeutig gelagerten Fällen (vor allem wenn die Geschäftsbereiche über keine kommerziellen oder historischen Verbindungen verfügen und zu getrennten Gesellschaften gehören) auch weiterhin dieses Argument in der in den Erwägungsgründen 55 und 56 beschriebenen Weise anwenden wird.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(60) Die Privatisierung der Saarbergwerke durch den Verkauf an die RAG zum Preis von 2 DEM enthielt kein Beihilfeelement. Der Verkauf des Unternehmens "wie es steht und liegt", d. h. ohne vorherige finanzielle Konsolidierungsmaßnahmen, war in Anbetracht der beträchtlichen wirtschaftlichen Risiken eine Maßnahme, bei der sich die öffentliche Hand wie ein marktwirtschaftlich handelnder, an der Optimierung des Verkaufserlöses orientierter Veräußerer verhalten hat.
(61) Das Fehlen eines positiven Werts der Saarbergwerke steht im Zusammenhang mit dem Kohlebereich, der durch ein chronisches Defizit und eine sehr unsichere Zukunft gekennzeichnet ist. Das Fehlen des positiven Werts wird durch drei Berichte bestätigt, von denen einer durch ein Wirtschaftsprüfungsunternehmen im Auftrag der Kommission erstellt wurde.
(62) Nach dem Bericht von [...] ist der Fortführungswert der Saarbergwerke mit einem negativen Wert von [...] Mio. DEM zu bewerten, d. h. ein negativer Wert in Höhe von [...] Mio. DEM für den schwarzen Bereich und ein positiver Wert von [...] Mio. DEM für den weißen Bereich -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Privatisierung des Unternehmens Saarbergwerke AG durch seinen Verkauf an das Unternehmen RAG AG zum Preis von 2 DEM beinhaltet keine staatliche Beihilfe.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 7. Mai 2002