Entscheidung der Kommission
vom 9. April 2002
über die staatliche Beihilfe C 72/2001 (ex N 361/01) Deutschlands zugunsten der Hamburger AG
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2002) 1340)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2002/824/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln(1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1) Mit Schreiben vom 31. Mai 2001, eingegangen am 12. Juni 2001, meldete Deutschland eine Investitionsbeihilfe auf der Grundlage des multisektoralen Regionalbeihilferahmens für große Investitionsvorhaben(2) (nachfolgend "multisektoraler Beihilferahmen") zugunsten der Hamburger AG an. Das Beihilfevorhaben wurde als Beihilfe Nr. N 361/01 eingetragen.
(2) Die Kommission bestätigte den Erhalt des Schreibens, informierte Deutschland, dass die Anmeldung unvollständig war und ersuchte mit Schreiben vom 22. Juni 2001 um zusätzliche Auskünfte. Deutschland antwortete mit Schreiben vom 17. Juli 2001, eingegangen am 20. Juli 2001, sowie mit Schreiben vom 30. Juli 2001, eingegangen am 31. Juli 2001. Die Anmeldung wurde noch immer als unvollständig betrachtet, und mit Schreiben vom 2. August 2001 wurde um weitere Auskünfte ersucht. Die Antwort Deutschlands erfolgte mit Schreiben vom 15. August 2001, eingegangen am 17. August 2001. Mit Schreiben vom 21. August 2001 setzte die Kommission Deutschland davon in Kenntnis, dass sie die Anmeldung nun als vollständig erachte und innerhalb von zwei Monaten nach Eingangsdatum des Schreibens, das die vollständigen Informationen enthielt, über das weitere Vorgehen entscheiden werde.
(3) Mit Schreiben vom 4. Oktober 2001 teilte die Kommission Deutschland mit, dass sie das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einleiten werde.
(4) Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(3) veröffentlicht. Die Beteiligten wurden von der Kommission zur Stellungnahme aufgefordert.
(5) Mit Schreiben vom 21. Dezember 2001, eingegangen am selben Tag, antwortete Deutschland auf die Einleitung des Verfahrens.
(6) Die Kommission hat Stellungnahmen von sieben Beteiligten erhalten. Diese Stellungnahmen wurden Deutschland zugeleitet, um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich dazu zu äußern. Mit Schreiben vom 31. Januar 2001, eingegangen am selben Tag, hat Deutschland seine Bemerkungen übermittelt.
II. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
2.1. Der Empfänger
(7) Die Beihilfe ist bestimmt für die Hamburger AG, Pitten (Österreich). Die Hamburger AG ist Teil der Hamburger Gruppe, die sich im Besitz der Prinzhorn Holding befindet. Die Hamburger AG ist im Bereich der industriemäßigen Papiererzeugung tätig.
2.2. Das Vorhaben
(8) Der Standort des neuen Investitionsvorhabens - Schwarze Pumpe, Brandenburg - ist in einem Fördergebiet im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag gelegen, in dem eine Intensitätshöchstgrenze für Beihilfen für große Unternehmen von 35 % brutto gilt.
(9) Das geplante Projekt beinhaltet die Errichtung einer neuen Produktionsstätte für weiße und braune Wellpapperohpapiere. Mit dem Bau ist den Angaben zufolge (...)(4). Der Beginn der Produktion ist frühestens für (...), spätestens jedoch für (...) vorgesehen.
(10) Die neue Betriebsstätte wird hauptsächlich Testliner (...) produzieren. Die Hamburger AG produziert bereits braune Sorten in den österreichischen und ungarischen Betriebsstätten sowie sehr hochwertige weiße Sorten am Standort Rieger (Bayern).
(11) Mit der Errichtung der neuen Produktionsstätte soll zum einen die Lücke zwischen den braunen und weißen Sorten geschlossen und zum anderen die Nähe zu den osteuropäischen Märkten hergestellt werden. Von diesen Märkten, vor allem in Polen, der Tschechischen Republik und den baltischen Staaten, wird ein hohes Wachstumspotenzial erwartet.
(12) Die Produktionskapazität der neuen Betriebsstätte soll (...) t Testliner jährlich erreichen, wobei im ersten Jahr (...) t produziert werden sollen, (...) t im zweiten Jahr und im dritten Jahr die volle Kapazitätsauslastung angestrebt wird. Während der ersten fünf Jahre sollen (...) braune und (...) weiße Sorten hergestellt werden. Eine Umstellung der Produktion auf die jeweils andere Sorte kann jedoch sehr rasch erfolgen. Beide Sorten werden auf der Basis von Altpapierfasern hergestellt.
(13) Die neue Produktionsstätte wird mit einer Wellpappenmaschine mit einer Kapazität von (...) t pro Jahr ausgestattet. Von der Gesamtproduktion von (...) t werden (...) t zusammen mit weiteren (...) t extern produzierten Wellpapperohpapieren zu Wellpappe verarbeitet. Zusätzlich werden (...) t der produzierten Wellpapperohpapiere einer Verarbeitungsanlage in Polen zugeführt, die sich ebenfalls im Besitz der Hamburger AG befindet. Somit werden (...) t der in der neuen Produktionsstätte insgesamt hergestellten Wellpapperohpapiere innerhalb der Hamburger Gruppe eingesetzt.
(14) Der Großteil der produzierten Wellpapperohpapiere ((...) t) wird bei unabhängigen Unternehmen weiterverarbeitet. Zielmärkte für braunen Testliner sind Deutschland, Polen, die Tschechische Republik sowie die baltischen Staaten und die Benelux-Staaten. Der Absatzmarkt für weiße Testliner erstreckt sich auf ganz Europa. Der Absatz der (...) t Wellpappe beschränkt sich auf einen Umkreis von 200 km um die Produktionsstätte.
(15) Die Kosten des geplanten Vorhabens lassen sich wie folgt aufschlüsseln:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(16) Mit der Errichtung der neuen Betriebsstätte erhöhen sich die Kapazitäten der Hamburger Gruppe im Bereich Wellpapperohpapier von (...) t im Jahre 2000 auf (...) t im Jahre 2005. Im Jahre 2000 hatte die Hamburger Gruppe einen Anteil auf dem Markt für Wellpapperohpapier im Europäischen Wirtschaftsraum von (...).
(17) Laut Anmeldung bewirkt das geplante Vorhaben die Schaffung von 277 Dauerarbeitsplätzen (194 in der Produktion von Wellpapperohpapier, 57 in der Produktion von Wellpappe sowie 26 im Bereich Transport und anderen Bereichen). Deutschland hat darüber hinaus die mittelbare Schaffung von 356 Arbeitsplätzen in einem Fördergebiet angemeldet, hauptsächlich im Bereich Rohstoffversorgung und Transportdienstleistungen.
2.3. Beihilfemaßnahmen
(18) Das Beihilfevorhaben betrifft einen Investitionszuschuss in Höhe von 31582500 EUR, der auf der Grundlage des von der Kommission genehmigten 29. Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" bewilligt wurde(5). Außerdem soll eine Investitionszulage in Höhe von 22103148 EUR gemäß dem von der Kommission genehmigten Investitionszulagengesetz 1999 bereitgestellt werden(6).
2.4. Die Gründe für die Einleitung des Verfahrens
(19) Die Kommission betrachtete den Markt für Wellpapperohpapier als den relevanten Produktmarkt. Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen ging die Kommission zu diesem Zeitpunkt davon aus, dass sich der relevante Markt in einem Abschwung befand, da die mittlere Jahreszuwachsrate des sichtbaren Verbrauchs in diesem Markt deutlich unter der Jahreszuwachsrate des gesamten verarbeitenden Gewerbes lag. Der Wettbewerbsfaktor wurde daher provisorisch auf 0,75 festgesetzt. Ferner legte die Kommission vorübergehend den Faktor "Verhältnis Kapitaleinsatz/Arbeitsplätze" auf 0,8 fest.
(20) Die Kommission hegte insbesondere hinsichtlich der von Deutschland angegebenen mittelbaren Schaffung von 356 Arbeitsplätzen Zweifel. Die Kommission bezweifelte, dass die Gesamtanzahl berücksichtigt werden könne, da unter Umständen nicht alle Arbeitsplätze in benachbarten Fördergebieten geschaffen würden. 139 der mittelbar geschaffenen Arbeitsplätze, die Deutschland angibt, sollten in Polen und der Tschechischen Republik entstehen. Die Kommission bezweifelte, dass diese Arbeitsplätze Berücksichtigung finden könnten, da die Tschechische Republik und Polen keine Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind. Außerdem hat die Tschechische Republik keine gemeinsame Grenze mit dem Bundesland Brandenburg und ist daher kein benachbartes Gebiet.
(21) Deutschland hatte behauptet, dass 40 Arbeitsplätze mittelbar durch ein Neuunternehmen für Recyclingpapier geschaffen würden, das die Hamburger AG in Schwarze Pumpe errichten würde. Die Kommission ging davon aus, dass dieses Vorhaben eher als Teil des Hauptprojekts angesehen und daher die Arbeitsplätze in die Berechnung der unmittelbar und nicht der mittelbar geschaffenen Arbeitsplätze einbezogen werden sollte. Die Kommission nahm daher zunächst an, dass das entsprechende Vorhaben zur mittelbaren Schaffung von 177 Arbeitsplätzen führen würde. Der Faktor "Regionale Auswirkung" wurde provisorisch auf 1,25 festgesetzt. Fraglich war allerdings auch, ob alle im Bereich des Transportwesens geschaffenen Arbeitsplätze berücksichtigt werden sollten, da unter Umständen nicht alle in benachbarten Fördergebieten geschaffen würden. Dies könnte zur Absenkung des Faktors "Regionale Auswirkung" auf den Wert 1,0 führen.
(22) Bei der Einleitung des Verfahrens hat die Kommission die Berechnungsformel für dieses Vorhaben wie folgt festgelegt: entweder 35 × 0,75 × 0,8 × 1,25 = 26,25 % oder 35 × 0,75 × 0,8 × 1,0 = 21 % je nachdem, wie hoch der Faktor "Regionale Auswirkung" angesetzt wird. Die Kommission bezweifelt, dass der Betrag in Höhe von 53,7 Mio. EUR (105 Mio. DEM), entsprechend einer Beihilfeintensität von 35 %, die Deutschland der Hamburger AG für das Investitionsvorhaben in Schwarze Pumpe, Brandenburg, zu gewähren beabsichtigt, mit der auf der Basis des multisektoralen Beihilferahmens ermittelten Beihilfehöchstintensität im Einklang steht.
III. STELLUNGNAHME VON BETEILIGTEN
(23) Nach der Einleitung des Verfahrens hat die Kommission Stellungnahmen von sieben Beteiligten erhalten. Die Stellungnahmen wurden von Wettbewerbern sowie von einem Verband der spanischen Papierindustrie, einem Verband der amerikanischen Forst- und Papierindustrie und der französischen Regierung abgegeben. Die Stellungnahmen wurden Deutschland mit Schreiben vom 20. Dezember 2001, 11. und 16. Januar 2002 zur Äußerung übermittelt. Diese ging am 1. Februar 2002 ein.
(24) Alle Beteiligten bringen ihre Sorge über die Kapazitätssituation im relevanten Markt zum Ausdruck. Der Sektor für Wellpapperohpapiere leidet bereits unter strukturellen Überkapazitäten. Einem Wettbewerber zufolge sind die Überkapazitäten in Deutschland besonders hoch. In den Jahren 2000 bis 2002 wird erwartet, dass sich die Kapazitäten aufgrund neuer Anlagen und Erweiterungen bereits bestehender Anlagen weiter erhöhen werden. Bei einem langsameren Marktwachstum wird sich die Lage weiter verschlechtern.
(25) Auch wenn das prozentuale Wachstum in Osteuropa relativ hoch sein mag, so wird doch die Volumenzunahme niedrig sein, da der Papierverbrauch insgesamt recht gering ist. Einem Konkurrenzunternehmen zufolge sind die Schätzungen seitens Deutschlands für die zukünftigen Wachstumsraten des Marktes zu hoch. Der amerikanische Verband der Forst- und Papierindustrie legt dar, dass die geplanten Kapazitätsausweitungen in den nächsten beiden Jahren deutlich über den Nachfrageerwartungen liegen.
(26) Ein Wettbewerber gibt zudem zu bedenken, dass der Markt durch mittelständische Firmen und Familienunternehmen geprägt ist. Durch das Vorhaben der Hamburger AG werden beträchtliche Überkapazitäten geschaffen, die negative Auswirkungen auf den Markt haben und zu ernsthaften Wettbewerbsverzerrungen führen werden.
(27) Zwei Wettbewerber führen an, dass der Sektor sehr kapitalintensiv und die Wertschöpfung niedrig sei. Die in Aussicht gestellte Beihilfe für das Vorhaben hilft der Hamburger AG, ihre Produktionskosten deutlich zu senken und dadurch auch ihre Preise (um circa 10 % nach Angaben eines Wettbewerbers).
(28) Hinsichtlich der Lieferung von Recyclingpapier legt ein Wettbewerber dar, dass dieses Jahr bereits über einen längeren Zeitraum ein Mangel an Recyclingpapier geherrscht hat. Insbesondere osteuropäische Länder wie Polen und die Tschechische Republik, aus denen die Hamburger AG den Großteil des Rohmaterials beziehen möchte, sind bereits Netto-Importeure von Recyclingpapier. Der Wettbewerber erwartet daher, dass für die neue Anlage nicht genügend Rohmaterial zur Verfügung stehen wird.
(29) Zwei Wettbewerber sehen die angegebene Zahl der unmittelbar geschaffenen Arbeitsplätze als übertrieben an. Ein Wettbewerber verweist auf die Anzahl von 17 plus 14 Arbeitsplätzen für den Verkauf und 22 Arbeitsplätzen für Finanzen und Controlling, die seiner Ansicht nach viel zu hoch gegriffen ist. Ein anderer Wettbewerber legt dar, dass insbesondere die Anzahl der Arbeitsplätze in Verbindung mit der Wellpappenmaschine zu hoch ist.
(30) Zwei Wettbewerber sprachen das Thema der Schaffung von mittelbaren Arbeitsplätzen an. Ihrer Meinung zufolge wird deren Anzahl deutlich zu hoch veranschlagt. Im Bereich Recyclingpapier werden keine neuen Arbeitsplätze geschaffen werden, da der Anteil bereits hoch ist. Ferner wird ein Großteil der Transporte über die Schiene und nicht über die Straße abgewickelt werden, so dass weniger Arbeitsplätze geschaffen werden als Deutschland angegeben hat. Auf jeden Fall erscheint die im Bereich Transport geschaffene Anzahl von Arbeitsplätzen zu hoch. Einer der Wettbewerber verweist auf die hohe Anzahl von Arbeitsplätzen, die angeblich im Bereich von Instandhaltung und Energie geschaffen werden sollen und argumentiert, dass der Großteil dieser Arbeitsplätze wahrscheinlich nicht in einem benachbarten Fördergebiet geschaffen würde.
IV. STELLUNGNAHME SEITENS DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND
(31) In seiner Stellungnahme zur Einleitung des Verfahrens erklärt Deutschland, dass die Errichtung der neuen Firma für Papierrecycling ein unabhängiges Projekt ist, das von der H & H Recycling GmbH durchgeführt wird. Die H & H Recycling GmbH war zuvor zu 75 % im Besitz der Hamburger AG. Aus strategischen Gründen beschloss die Hamburger AG, ihre Tätigkeit im Bereich des Papierrecyclings aufzugeben, und verkaufte am 4. Oktober 2001 ihre Anteile an der H & H Recycling GmbH an die RWE Umwelt Services Deutschland GmbH. Bei der Anmeldung war der Anfall von Altpapier in dieser neuen Firma auf circa (...) t pro Jahr geschätzt worden und sollte zur Schaffung von 40 neuen Arbeitsplätzen beitragen. Allerdings wird nicht die Gesamtmenge von der Hamburger AG gekauft werden, da nicht alle verschiedenen Papiersorten, die dieses Werk produziert, von der Hamburger AG benötigt werden. Die neue Firma wird auch andere Firmen beliefern und ist daher zu keiner Zeit als Teil des Vorhabens der Hamburger AG angesehen worden.
(32) Zu den durch die H & H Recycling GmbH geschaffenen Arbeitsplätzen erklärt Deutschland, dass die erwartete Lieferung von (...) t Recyclingpapier an die Hamburger AG zur Schaffung von 10 Arbeitsplätzen führen wird. Dies wird durch eine Absichtserklärung bestätigt, die von der Firma vorgelegt wurde.
(33) Hinsichtlich der Marktentwicklung und der Beurteilung des Wettbewerbsfaktors erläutert Deutschland, dass der multisektorale Beihilferahmen für die Berechnung des mittleren Jahreszuwachses einen Zeitraum von fünf Jahren vorsieht. Daher sei der relevante Zeitraum für das betreffende Vorhaben 1996 bis 2000. In diesem Zeitraum belief sich der mittlere Jahreszuwachs auf 10,04 %. Deutschland betont, dass die Investition im Teilmarkt der Papiere auf Altpapierbasis, d. h. Wellpapperohpapier hergestellt aus Altpapier, erfolgt, wo in den vergangenen Jahren das mittlere Jahreswachstum höher war als im gesamten Bereich des Wellpapperohpapiers. Ferner erläutert Deutschland, dass die unterdurchschnittliche Wachstumsrate nicht auf die Marktentwicklung, sondern auf politische Intervention zurückzuführen ist. Aufgrund dieser Intervention waren die Preise für Recyclingpapier von 1995 auf 1996 deutlich gesunken, was zu einer Preissenkung für Wellpapperohpapier führte. Nach Angaben Deutschlands dauerte es drei Jahre, bis der Markt sich von diesem Eingriff erholt hatte.
(34) Deutschland bestätigt, dass sich alle durch den Straßentransport mittelbar geschaffenen Arbeitsplätze in der geförderten Region befinden. Hinsichtlich der mittelbar geschaffenen Arbeitsplätze in Verbindung mit dem Bahntransport gibt Deutschland zu, dass sich nicht alle der angegebenen 33 Arbeitsplätze in einer geförderten Region befinden, aber doch mindestens 10 davon.
(35) Hinsichtlich der Frage, ob die angebliche Schaffung von mittelbaren Arbeitsplätzen in der Tschechischen Republik für die Bewertung der regionalen Auswirkung des Vorhabens berücksichtigt werden kann, argumentiert Deutschland, dass die fünf neuen Bundesländer gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag als ein einziges Fördergebiet angesehen werden sollten, so dass es eine gemeinsame Grenze mit der Tschechischen Republik gibt. Hinsichtlich der mittelbaren Schaffung von Arbeitsplätzen in Polen weist Deutschland darauf hin, dass für dieses Land eine regionale Karte zum NUTS-II-Level erstellt worden ist und bittet die Kommission, ihre Haltung noch einmal zu überdenken, ob die dort mittelbar geschaffenen Arbeitsplätze nicht doch für den Faktor "Regionale Auswirkung" berücksichtigt werden können.
(36) Deutschland zufolge werden, ohne Berücksichtigung der Arbeitsplätze in Polen und der Tschechischen Republik, mindestens 164 indirekte Arbeitsplätze in der geförderten Region und in angrenzenden Fördergebieten geschaffen werden.
(37) Deutschland hat sich auch zu den Stellungnahmen Dritter geäußert. Hinsichtlich der Berechnung des Wettbewerbsfaktors weist es darauf hin, dass die zukünftige Entwicklung des sichtbaren Verbrauchs nur eine geringe Rolle in diesem Zusammenhang spielt. Der relevante Zeitraum zur Bestimmung der Marktentwicklung umfasst die letzten fünf Jahre. Deutschland hebt hervor, dass im Jahre 2000 der sichtbare mengenmäßige Verbrauch um 6,1 % gestiegen ist.
(38) Hinsichtlich der Kapazitätslage auf dem Markt erläutert Deutschland, dass Großprojekte wie die vorliegende Investition normalerweise ein bis drei Jahre benötigen, bis sie das Produktionsstadium erreichen. Nach den von Deutschland vorgelegten Berechnungen, die auf der Annahme einer mittleren Jahreswachstumsrate von 2,8 % in den nächsten Jahren basieren, wird es auf dem Markt bis zum Jahre 2003 keine Überkapazitäten geben, auch nachdem die Produktion im neuen Werk angelaufen ist. Dasselbe gilt für das Jahr 2004.
(39) Deutschland erinnert daran, dass das neue Werk weißen und braunen Testliner je nach Marktbedingungen herstellen wird. Der im neuen Werk produzierte weiße Testliner wird von (...) Qualität sein, was ein schnell wachsendes Marktsegment ist.
(40) Deutschland weist darauf hin, dass zwei Wettbewerber, die über Überkapazitäten klagen, selbst planen, bis zum Jahr 2004 ihre Produktionskapazitäten deutlich auszuweiten.
(41) Hinsichtlich der Situation am Markt für Altpapier verweist Deutschland darauf, dass es ein Netto-Exporteur von Altpapier ist (2,6 Millionen t). Dieser Überschuss wird sich im Jahre 2010 wahrscheinlich auf 1,7 Millionen t verringern, weil die Nachfrage schneller steigen wird als das Angebot, da die Altpapierquote bereits hoch ist (mehr als 60 %). Deutschland wird aber der größte Netto-Exporteur von Altpapier in der Gemeinschaft bleiben. In anderen europäischen Ländern wird das Angebot schneller steigen als die Nachfrage, so dass es keine negativen Auswirkungen auf den Markt für Altpapier geben wird und die Preise stabil bleiben. Diese Ergebnisse werden von Jaakko Pöyry bestätigt.
(42) Zu der Schaffung von direkten Arbeitsplätzen erläutert Deutschland, dass die im Vergleich zum Projekt eines Wettbewerbers größere Anzahl an Arbeitsplätzen in Verhältnis zur Gesamtkapazität des betreffenden Projekts aus der Tatsache resultieren mag, dass die Anlagen der Hamburger AG geringere Breite haben. Daher wird die Kapazität geringer sein, auch wenn dieselbe Anzahl Beschäftigter benötigt wird, um die Anlagen zu betreiben. Ein anderer Grund mag dadurch gegeben sein, dass ein Werk eng mit der Muttergesellschaft verbunden ist, so dass weniger Personal für die Bereiche Vertrieb, Controlling usw. benötigt wird.
(43) Hinsichtlich der regionalen Auswirkung des Projekts weist Deutschland darauf hin, dass es der Kommission Berechnungen und Bestätigungen zukünftiger Partnerunternehmen hat zukommen lassen. Hinsichtlich der Arbeitsplätze in Verbindung mit dem Transportwesen, wird daran erinnert, dass nicht nur das Endprodukt, sondern auch das Rohmaterial transportiert werden muss.
V. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
3.1. Anmeldungsvoraussetzungen
(44) Die Projekt-Gesamtkosten belaufen sich auf 153 Mio. EUR, die kumulierte Beihilfeintensität beträgt 35 % der beihilfefähigen Investitionskosten, und der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz beträgt 193881 EUR. Demnach ist die Beihilfe nach Punkt 2.1 des multisektoralen Beihilferahmens gesondert anzumelden und entsprechend zu beurteilen.
(45) Gemäß dem multisektoralen Beihilferahmen ist vor der Bewertung des Beihilfevorhabens der relevante Markt zu bestimmen.
3.2. Der relevante Markt
(46) Der für die Ermittlung des Marktanteils relevante Produktmarkt umfasst die Produkte des Investitionsvorhabens und gegebenenfalls deren Substitute.
(47) Im vorliegenden Fall bezieht sich das Investitionsvorhaben auf die Produktion von braunem und weißem Testliner auf Altpapierbasis. Testliner gehören zur Produktgruppe von Wellpapperohpapier. Wellpapperohpapier kann in drei Kategorien unterteilt werden: Rohpapier aus Altfaser, Halbzellstoffe und Kraftliner. Testliner aus der besagten Produktionsstätte bestehen zu 100 % aus Recyclingfasern und gehören demnach in die Kategorie des Rohpapiers aus Altfaser. Halbzellstoffe sind Spezialprodukte, Kraftliner werden auf Zellstoffbasis (z. B. aus Holz) hergestellt.
(48) 1999 lag der Anteil an Rohpapier aus Altfaser bei 74 % vom Gesamtverbrauch an Wellpapperohpapier; auf Halbzellstoffe entfielen 6 % und auf Kraftliner 20 %.
(49) Wellpapperohpapier gehört zum NACE-Code 21.12, der den gesamten Produktionszweig Papier und Pappe umfasst. Wellpapperohpapier ist ein Zwischenprodukt, das für die Herstellung von Wellpappe und Papier benötigt wird. Weiße und braune Wellpappe wird als Verpackungsmaterial und als Rohmaterial für Verpackungen in vielen Bereichen eingesetzt.
(50) Ein Teil der Testlinerproduktion in besagtem Werk wird in einer eigenen Anlage zu Wellpappe verarbeitet, doch der Großteil wird auf dem Markt an unabhängige Firmen zur Umformung und Weiterverarbeitung verkauft. Die Haupttätigkeit der neuen Betriebsstätte ist daher die Produktion von Testlinern.
(51) Die Kommission betrachtet daher den Markt für Wellpapperohpapier als relevanten Produktmarkt. Es gibt keine eigene NACE-Klassifizierung für diesen Markt.
(52) Gemäß dem multisektoralen Beihilferahmen umfasst der räumlich relevante Markt generell den EWR bzw. einen wesentlichen Teil davon, sofern sich die Wettbewerbsbedingungen in dem betreffenden Gebiet hinreichend von anderen Gebieten des EWR unterscheiden.
(53) Nach Aussagen Deutschlands umfasst der räumlich relevante Markt mindestens den EWR. Aufgrund des Standorts der neuen Betriebsstätte an der östlichen Grenze Deutschlands ist auch Osteuropa als relevanter Markt anzusehen. Es ist schwierig, verlässliche Daten zu dem osteuropäischen Markt zu erhalten. Zudem stellt die Größe des osteuropäischen Marktes nur einen kleinen Prozentsatz der Größe des EWR-Markts dar. Daher legt die Kommission bei ihrer Prüfung den EWR-Markt zugrunde und betrachtet den EWR als relevanten Markt.
3.3. Marktentwicklung
(54) Deutschland übermittelte die nachfolgenden Daten zum sichtbaren Verbrauch an Wellpapperohpapier im EWR auf der Basis von Statistiken, die vom Europäischen Verband der Hersteller von Wellpappepapieren zur Verfügung gestellt wurden(7):
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(55) Nach Auskunft Deutschlands wird für die kommenden zehn Jahre eine Steigerung des Verbrauchsvolumens von Wellpapperohpapieren im EWR um durchschnittlich 2,8 % pro Jahr erwartet(8).
(56) Es ist schwierig, Zahlen über den sichtbaren Verbrauch von Wellpapperohpapieren in Osteuropa zu bekommen. Der Markt wird auf 1,5 Mio. t im Jahre 1999 geschätzt (mit Ausnahme Russlands und der GUS). Für die kommenden zehn Jahre wird eine jährliche Steigerungsrate des Verbrauchsvolumens von ca. 5,2 % erwartet(9).
3.4. Würdigung nach Maßgabe des multisektoralen Beihilferahmens
(57) Gemäß dem multisektoralen Beihilferahmen hat die Kommission zur Festlegung der für das Beihilfevorhaben maximal zulässigen Beihilfeintensität die Beihilfeintensität (Obergrenze für Regionalbeihilfen) zu ermitteln, die ein Unternehmen in dem betreffenden Fördergebiet nach der zum Anmeldezeitpunkt gültigen genehmigten Regionalbeihilferegelung in Anspruch nehmen kann.
(58) In Anbetracht der Tatsache, dass die Hamburger AG als Großunternehmen zu betrachten ist, liegt die maximale Beihilfeintensität (R) im vorliegenden Fall bei 35 % brutto(10). Demzufolge stellt die Kommission fest, dass die vorgeschlagene Beihilfeintensität von 35 % brutto mit der Beihilfeobergrenze für ein Großunternehmen in dem betreffenden Gebiet im Einklang steht.
(59) Dieser Prozentsatz wird anschließend um drei Bewertungsfaktoren berichtigt, um die höchstzulässige Beihilfeintensität für das jeweilige Beihilfevorhaben zu ermitteln, und zwar den Wettbewerbsfaktor (T), den Faktor "Verhältnis Kapitaleinsatz/Arbeitsplätze" (I) sowie den Faktor "Regionale Auswirkung" (M).
Wettbewerbsfaktor (T)
(60) Die Kommission stellt fest, dass der Marktanteil der Hamburger AG 40 % am relevanten Markt nicht übersteigt und durch die Neuinvestition auch nicht übersteigen wird.
(61) Die Genehmigung einer Beihilfe an Unternehmen in Sektoren mit struktureller Überkapazität birgt besondere Gefahren einer Wettbewerbsverfälschung. Jede Kapazitätserweiterung, die nicht durch eine Kapazitätskürzung an anderer Stelle ausgeglichen wird, wird das Problem der strukturellen Überkapazität verschärfen. Der Sektor oder Teilsektor wird nach der niedrigsten Stufe der NACE-Klassifizierung bestimmt.
(62) Der NACE-Code für die Herstellung von Wellpapperohpapieren ist der Code 21.12, der die gesamte Herstellung von Papier, Karton und Pappe umfasst. In Anbetracht dieser Erwägungen geht die Kommission davon aus, dass der Teilsektor der Wellpapperohpapiere der relevante Sektor ist.
(63) Für den Teilsektor der Wellpapperohpapiere gibt es keine eigene NACE-Klassifizierung. Wellpapperohpapier stellt nur einen kleinen Teil des relevanten NACE-Codes dar. Daher sieht die Kommission die Zahlen zur Kapazitätsauslastung bezüglich NACE-Code 21.12 nicht als aussagekräftig für die Beurteilung der Kapazitätslage an. Gemäß Punkt 3.4 des multisektoralen Beihilferahmens gründet die Kommission ihre Beurteilung des Wettbewerbsfaktors auf die Daten zum sichtbaren Verbrauch und prüft, ob die Investition in einem schrumpfenden Markt erfolgt.
(64) Zu diesem Zweck vergleicht die Kommission den sichtbaren Verbrauch der betreffenden Produkte mit der Zuwachsrate des gesamten verarbeitenden Gewerbes im EWR. Ein Markt wird als schrumpfender Markt angesehen, wenn in den letzten fünf Jahren die mittlere Jahreszuwachsrate des sichtbaren Verbrauchs des Produktes um mehr als 10 % unter der des Jahresdurchschnitts des gesamten verarbeitenden Gewerbes im EWR liegt, es sei denn, es liegt ein starker Aufwärtstrend in der relativen Zuwachsrate der Produktnachfrage vor. Der Markt ist als absolut schrumpfend anzusehen, wenn die mittlere Jahreszuwachsrate des sichtbaren Verbrauchs in den letzten fünf Jahren negativ ist.
(65) Wie dargestellt, argumentiert Deutschland damit, dass die Kommission für die Bewertung der Entwicklung des sichtbaren Verbrauchs einen Zeitraum von fünf Jahren berücksichtigen solle, d. h. 1996 bis 2000, und nicht sechs Jahre. Der multisektorale Beihilferahmen verweist auf das mittlere Jahreswachstum der letzten fünf Jahre. Daher beobachtet die Kommission gewöhnlich den sichtbaren Verbrauch über einen Zeitraum von sechs Jahren, um fünf Wachstumsraten zu berechnen(11).
(66) Deutschland stellte Zahlen zum sichtbaren Verbrauch der betreffenden Produkte im EWR zwischen 1994 und 2000 zur Verfügung. Diese Daten weisen eine mittlere Jahreszuwachsrate des sichtbaren Verbrauchswertes auf dem Markt für Wellpapperohpapiere von 1,35 % im Zeitraum 1994 bis 1999 und 0,70 % im Zeitraum 1995-2000 aus. Im Zeitraum 1994-1999 lag die Jahreszuwachsrate des gesamten verarbeitenden Gewerbes im EWR bei 5,81 % und im Zeitraum 1995-2000 bei 6,16 %. Nach Punkt 7.8 des multisektoralen Beihilferahmens handelt es sich bei Wellpapperohpapieren demnach um einen schrumpfenden Markt, da die mittlere Jahreszuwachsrate erheblich (d. h. mehr als 10 %) unter der des gesamten verarbeitenden Gewerbes liegt.
(67) Zu der Behauptung Deutschlands, dass das mittlere Jahreswachstum von Wellpapperohpapier aus recycelten Altpapierfasern über dem mittleren Jahreswachstum von Wellpapperohpapier insgesamt liegt, muss festgestellt werden, dass die Kommission den Markt von Wellpapperohpapier als relevanten Markt festgelegt hat; nach dem multisektoralen Beihilferahmen muss die Entwicklung dieses Marktes bei der Beurteilung des Wettbewerbsfaktors berücksichtigt werden.
(68) Die Kommission setzt deshalb einen Wettbewerbsfaktor von 0,75 an.
Faktor "Verhältnis Kapitaleinsatz/Arbeitsplätze" (I)
(69) Der Faktor "Verhältnis Kapitaleinsatz/Arbeitsplätze" dient der Anpassung der Intensitätshöchstgrenze der Beihilfe in der Absicht, Projekte zu fördern, die durch die Schaffung einer relativ gesehen größeren Anzahl von neuen Arbeitsplätzen besser und effektiver zur Senkung der Arbeitslosigkeit beitragen.
(70) Nach Auskunft Deutschlands entstehen durch das Projekt 277 Dauerarbeitsplätze, die sich auf folgende Bereiche verteilen:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(71) Bei der Einleitung des Verfahrens ging die Kommission davon aus, dass das Projekt zur Errichtung eines Werks für Recyclingpapier als Satellitenprojekt angesehen und in die Berechnung des Faktors "Verhältnis Kapitaleinsatz/Arbeitsplätze" aufgenommen werden sollte. Auf der Grundlage der von der Bundesrepublik Deutschland nach Einleitung des Verfahrens vorgelegten Informationen geht die Kommission davon aus, dass die Errichtung des Werks für Recyclingpapier als unabhängiges Projekt angesehen werden kann.
(72) Deutschland hat Daten zur Kapazität und zur Anzahl der Beschäftigten in vergleichbaren Projekten vorgelegt, um die Anzahl der durch dieses Projekt geschaffenen direkten Arbeitsplätze zu begründen. Die Kommission geht daher davon aus, dass diese Anzahl angemessen ist. Der Anpassungsfaktor bei einer Investition von 153,4 Mio. EUR, durch die 277 Arbeitsplätze geschaffen werden, entspricht einem Verhältnis von 553790 EUR pro Arbeitsplatz. Nach Punkt 3.10.2 des multisektoralen Beihilferahmens wird der Faktor "Verhältnis Kapitaleinsatz/Arbeitsplätze" zur Anpassung der Hoechstintensität für Beihilfen bei diesem Vorhaben mit 0,8 angesetzt.
Faktor "Regionale Auswirkung" (M)
(73) Der Faktor "Regionale Auswirkung" berücksichtigt den wirtschaftlichen Nutzen einer neuen geförderten Investition für das Fördergebiet. Die Arbeitsplatzschaffung kann nach Ansicht der Kommission als Indikator für den Beitrag eines Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung gelten. Kapitalintensive Investitionen können in hohem Umfang mittelbar zur Schaffung von Arbeitsplätzen im eigentlichen oder einem angrenzenden Fördergebiet führen. In diesem Zusammenhang bezieht sich die Arbeitsplatzschaffung auf Arbeitsplätze, die unmittelbar durch das Projekt geschaffen werden, sowie auf Arbeitsplätze, die infolge der geförderten Investition bei Direktlieferanten und Kunden entstehen.
(74) Der Anmeldung zufolge führt das Projekt mittelbar zur Schaffung von 356 Arbeitsplätzen, die in folgenden Bereichen entstehen:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(75) Nach Auskunft Deutschlands ist die Versorgung mit Rohmaterialien, d. h. die Versorgung mit Recyclingpapier und Stärke, der wichtigste Bereich für die indirekte Schaffung von Arbeitsplätzen. Die Gesamtnachfrage der neuen Produktionsstätte nach Recyclingpapier wird auf (...) t pro Jahr geschätzt.
(76) Deutschland erwartet die mittelbare Entstehung von 109 Arbeitsplätzen durch die Versorgung mit Recyclingpapier aus Unternehmen, die in Polen und der Tschechischen Republik ansässig sind. Die Hamburger AG geht davon aus, jährlich (...) t Recyclingpapier von Firmen zu beziehen, die in Polen und der Tschechischen Republik im Umkreis von 200 km um die neue Produktionsstätte ansässig sind. Nach Ansicht Deutschlands und gemäß den Berechnungen einer Recyclingfirma würde die zusätzliche Nachfrage von (...) t Recyclingpapier 109 Arbeitsplätze in Polen und der Tschechischen Republik schaffen. In diesem Zusammenhang hat Deutschland eine Liste mit fünf in der Tschechischen Republik und sieben in Polen ansässigen Recyclingfirmen vorgelegt.
(77) Es wird erwartet, dass ein Drittel der angegebenen 109 Arbeitsplätze, d. h. etwa 36 Arbeitsplätze, von Anbietern in der Tschechischen Republik und etwa zwei Drittel, d. h. 73 Arbeitsplätze, von Anbietern in Polen geschaffen werden.
(78) Ferner wird erwartet, dass das vorliegende Projekt zur Schaffung von 30 neuen Arbeitsplätzen durch einen Kunden der Hamburger AG in Polen beitragen wird, der Wellpapperohpapierprodukte produziert. Aufgrund der erhöhten Sicherheit bei der Versorgung mit Rohmaterialien und verminderten Frachtkosten durch die Errichtung des neuen Werks wird erwartet, dass die Firma ihre Produktion ausweitet. Dies wird durch eine Absichtserklärung seitens der Firma bestätigt.
(79) Hinsichtlich der etwa 36 geschaffenen Arbeitsplätze in der Tschechischen Republik muss festgestellt werden, dass die Tschechische Republik keine gemeinsame Grenze mit dem Land Brandenburg hat und daher nicht wie in den Bestimmungen vorgesehen als benachbartes Fördergebiet gilt. Indirekt geschaffene Arbeitsplätze mit Zulieferern aus diesem Land werden daher nicht bei der Berechnung des Faktors "Regionale Auswirkung" berücksichtigt.
(80) Deutschland gibt ferner an, dass bei Lieferanten von Recyclingpapier sowie bei einem Abnehmer der neuen Betriebsstätte in Polen indirekte neue Arbeitsplätze entstehen werden. Hierzu ist anzumerken, dass Polen kein Mitgliedstaat der Europäischen Union ist. In Artikel 63 des im Februar 1994 in Kraft getretenen Europa-Abkommens ist niedergelegt, dass während der ersten fünf Jahre nach Inkrafttreten dieses Abkommens alle von Polen gewährten staatlichen Beihilfen unter Berücksichtigung der Tatsache beurteilt werden, dass Polen den Fördergebieten im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag gleichgestellt wird. Diese Bestimmung wurde gerade verlängert(12). Die Kommission bezweifelte bei der Einleitung des Verfahrens, dass die Arbeitsplätze, die durch die in Polen ansässigen Anbieter und Kunden geschaffen werden, bei der Berechnung des Faktors "Regionale Auswirkung" berücksichtigt werden können.
(81) Bei der Anmeldung gab Deutschland an, dass die Errichtung einer neuen Firma für Recyclingpapier in Schwarze Pumpe, die dem neuen Werk (...) t Recyclingpapier liefern würde, zur mittelbaren Schaffung von 40 Arbeitsplätzen führen würde. Nach neuesten vorgelegten Informationen wird diese Firma, wie oben dargelegt, nun mindestens (...) t Recyclingpapier liefern, was zu einer Schaffung von 10 indirekten Arbeitsplätzen führen wird. Daher werden 10 indirekte Arbeitsplätze in Verbindung mit diesem Projekt berücksichtigt.
(82) Zwölf Arbeitsplätze sollen durch einen Lieferanten von Stärkemehl geschaffen werden.
(83) Der zweite wichtige Bereich, durch den 107 indirekte Arbeitsplätze geschaffen werden, ist der Bereich der Transportdienstleistungen. Nach Angaben Deutschlands müssen pro Jahr (...) t (Rohmaterialien, Endprodukte, Abfallentsorgung) transportiert werden. Der Transport von (...) t wird vom werkseigenen Fuhrpark übernommen. Der Transport von (...) t soll durch ein privates Transportunternehmen erfolgen. Deutschland legte eine Absichtserklärung und Schätzungen dieses Unternehmens vor, nach denen der Transport von (...) t zur Schaffung von 70 neuen Arbeitsplätzen führen wird (51 in Vollzeit fest angestellte Fahrer, 19 Kräfte für Büro und Fahrzeugwartung). Die verbleibenden (...) t werden mit der Bahn transportiert. Nach Schätzungen Deutschlands, die von einer privaten Bahngesellschaft bestätigt wurden, werden dadurch 33 Arbeitsplätze geschaffen. Des Weiteren legte die Kommission Schätzungen eines Privatunternehmens vor, das im Zusammenhang mit der neuen Betriebsstätte vier Arbeitsplätze im Bereich Rangierdienst schaffen wird.
(84) Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die vorgelegten Schätzungen zur Schaffung von indirekten Arbeitsplätzen im Bereich Transportwesen angemessen sind. Bei der Einleitung des Verfahrens bezweifelte sie jedoch, ob diese Arbeitsplätze alle in benachbarten Fördergebieten geschaffen würden. Deutschland gibt zu, dass im Bereich des Bahntransports nicht alle Arbeitsplätze in benachbarten Fördergebieten geschaffen werden, aber doch mindestens 10 davon. Daher werden bei der Berechnung des Faktors "Regionale Auswirkung" im Bereich Transportwesen 84 indirekte berücksichtigt.
(85) Weitere 26 Arbeitsplätze entstehen durch die ständige Wartung der Einrichtungen, 15 durch die Energieversorgung, 9 durch Ausbildung und befristetes Personal bei Produktionsstillständen und 8 durch Dienstleistungen in Verbindung mit Aktivitäten des neuen Werks (Reinigung, Catering, Bürobedarf usw.).
(86) Wenn die von Anbietern und Kunden in Polen geschaffenen Arbeitsplätze (73 für die Belieferung von Recyclingpapier und 30 durch einen Kunden) nicht berücksichtigt werden, beläuft sich die Schaffung von indirekten Arbeitsplätzen auf 164 Arbeitsplätze. Wenn diese Arbeitsplätze berücksichtigt werden, werden insgesamt 267 indirekte Arbeitsplätze geschaffen. Nach Punkt 3.10.3 des multisektoralen Beihilferahmens und verglichen mit den unmittelbar durch dieses Projekt geschaffenen 277 Arbeitsplätzen, entsprechen diese Daten in beiden Fällen einem mittleren Niveau an indirekter Arbeitsplatzschaffung (zwischen 50 % und 100 %) für jeden vom Beihilfeempfänger geschaffenen Arbeitsplatz. Der Faktor "Regionale Auswirkung" wird daher auf 1,25 festgesetzt.
Hoechstintensität der Beihilfe
(87) In Anbetracht dieser Ausführungen lautet die Berechnungsformel für dieses Vorhaben 35 % × 0,75 × 0,8 × 1,25 = 26,25 % brutto. Die geplante Beihilfe in Höhe von 53,7 Millionen EUR mit einer Beihilfeintensität von 35 % brutto, die Deutschland zugunsten der Hamburger AG für deren Investitionen in Schwarze Pumpe (Brandenburg) gewähren möchte, entspricht daher nicht der zulässigen Hoechstintensität, die auf der Grundlage des multisektoralen Beihilferahmens berechnet wurde.
3.5. Ex-post-Beobachtung
(88) Angesichts der Empfindlichkeit der betreffenden mobilen Großinvestitionen ist es von äußerster Wichtigkeit, dass es einen Mechanismus gibt, der dazu beiträgt sicherzustellen, dass die Höhe der tatsächlich an den Empfänger ausgezahlten Beihilfe mit der Entscheidung der Kommission im Einklang steht.
(89) Für jedes geförderte Vorhaben, das von der Kommission gemäß dem multisektoralen Beihilferahmen genehmigt wird, sieht die Kommission vor, dass jeder Beihilfevertrag zwischen der entsprechenden Behörde des Mitgliedstaates und dem Beihilfeempfänger eine Erstattungsklausel für den Fall der Nichterfuellung des Vertrags enthält oder dass die letzte beträchtliche Tranche der Beihilfe (z. B. 25 %) nur dann ausgezahlt wird, wenn der Beihilfeempfänger dem Mitgliedstaat erschöpfend dargelegt hat, dass die Ausführung des Vorhabens mit der Entscheidung der Kommission in Einklang steht und unter der Bedingung, dass die Kommission auf Grundlage der vom Mitgliedstaat vorgelegten Informationen über die Umsetzung des Vorhabens innerhalb von 60 Arbeitstagen ihr Einverständnis zur Endauszahlung der Beihilfe gegeben oder aber keine Einwände erhoben hat.
(90) Die Kommission stellt fest, dass die vorgelegte Entscheidung zur Gewährung einer Beihilfe an die Hamburger AG eine Erstattungsklausel für den Fall enthält, dass der Beihilfeempfänger sich nicht an die Entscheidung hält, mit der die Beihilfe genehmigt worden ist.
(91) Die Kommission stellt fest, dass die letzte Beihilfentranche erst dann ausgezahlt wird, wenn die Hamburger AG dem Mitgliedstaat erschöpfend dargelegt hat, dass die Ausführung des Vorhabens mit der Entscheidung der Kommission im Einklang steht.
(92) Die Kommission stellt ferner fest, dass die Zusage Deutschlands zur Ex-post-Beobachtung den in Punkt 6 des multisektoralen Beihilferahmens niedergelegten Verpflichtungen entspricht, insbesondere hinsichtlich der Verpflichtung, der Kommission eine Kopie der Entscheidung über die Gewährung der Beihilfe sowie einen Jahresbericht über das Vorhaben und die anderen in Punkt 6.4 des multisektoralen Beihilferahmens genannte Informationen und Dokumente zukommen zu lassen.
VI. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(93) Angesichts der vorstehenden Ausführungen geht die Kommission abschließend davon aus, dass der Teil der angemeldeten Beihilfe, der die für dieses Vorhaben nach den Bestimmungen des multisektoralen Beihilferahmens berechnete maximal zulässige Beihilfeintensität übersteigt, nicht die Voraussetzungen erfuellt, um mit dem Gemeinsamen Markt als vereinbar angesehen zu werden -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe in Höhe von 53685648 EUR, die Deutschland zugunsten der Hamburger AG gewähren will, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit die maximal zulässige Beihilfeintensität des entsprechenden Vorhabens von 26,25 % überschritten wird.
Die Beihilfe darf nicht über eine Beihilfeintensität in Höhe von 26,25 % hinaus gewährt werden.
Artikel 2
Deutschland teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 9. April 2002