ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 30. Juli 1996 über Beihilfen zugunsten Santana Motor S. A.
(Nur der spanische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) (97/17/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 93 Absatz 2 erster Unterabsatz.
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
nach Aufforderung an die Beteiligten, sich gemäß den vorstehenden Artikeln zu äußern,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I
Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag
Am 11. Januar 1995 beschloß die Kommission (1), bezüglich der von den spanischen Behörden an das Unternehmen Santana Motor S. A. (im folgenden "Santana" genannt), vormals Eigentum des japanischen Unternehmens Suzuki Motor Corp. (im folgenden "Suzuki" genannt), gewährten Beihilfen ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
Die Beihilfen, die Gegenstand des Verfahrens sind, bestanden aus
1. a) einem Darlehen des Instituto de Crédito Oficial (ICO) in Höhe von 6,8 Mrd. Peseten;
b) einem Darlehen des Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), einer öffentlichen Einrichtung der Autonomen Region Andalusien, in Höhe von ebenfalls 6,8 Mrd. Peseten.
Beide Darlehen waren zinslos und sollten über eine Gewinnbeteiligung in Höhe eines festen Prozentsatzes zurückgezahlt werden. Die Darlehen wurden ohne Genehmigung der Kommission gewährt und (in Höhe von 10,116 Mrd. Peseten) ausbezahlt;
2. Ausgleichszahlungen der regionalen Behörden zur Förderung von Vorruhestandsregelungen für Arbeitnehmer (Höhe unbekannt);
3. Zahlungen an die Zulieferer von Santana im Jahr 1994 (Höhe unbekannt).
Die Kommission hat in ihrer Mitteilung angeführt, daß diese Beihilfen nach dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen in der Kfz-Industrie (2) und den Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (3) beurteilt würden.
Gemäß den dort aufgestellten Grundsätzen muß die Kommission bei der Beurteilung von Umstrukturierungsbeihilfen in Fördergebieten regionale Entwicklungserfordernisse berücksichtigen. Daneben werden aber auch die normalerweise zur Beurteilung von Umstrukturierungsbeihilfen verwendeten Kriterien herangezogen, da es mittel- und langfristig einer Region keinen Nutzen bringt, wenn Unternehmen, die aus strukturellen oder anderen Gründen letztendlich zum Scheitern verurteilt sind, künstlich am Leben gehalten werden.
II
Äußerungen der Beteiligten
Im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 gingen keine Äußerungen der Beteiligten ein. Die spanischen Behörden äußerten sich zu der Einleitung des Verfahrens (nach Einräumung der von ihnen beantragten einmonatigen Fristverlängerung) mit Schreiben vom 31. März 1995.
Auf die Beihilfen an Zulieferer gingen die spanischen Behörden insbesondere in ihren Schreiben vom 17. Februar und vom 31. Mai 1995 ein.
Unterdessen wurde der Umstrukturierungsplan des Unternehmens mehrmals, zuletzt im April 1995, geändert. In diesem Monat fanden auch eine Betriebsbesichtigung durch Beamte der Kommission sowie mehrere Treffen zwischen den Kommissionsdienststellen und den Beteiligten statt. Die verschiedenen Fragen der Kommissionsdienststellen zur geplanten Wiederherstellung der Wirtschaftlichkeit fanden ihren Niederschlag im wesentlichen in den zwei Schreiben vom 30. Mai und 19. September 1995, die durch die am 31. Juli bzw. am 19. Dezember 1995 bei der Kommission eingegangenen Schreiben beantwortet wurden. Die Angaben, aufgrund derer die Kommissionsdienststellen letztendlich die Kosten der Umstrukturierung und die Höhe der Beihilfe bestimmen konnten, gingen jedoch erst am 26. Juni und am 10. Juli 1996 ein.
In ihren Schreiben zur Einleitung des Verfahrens vertraten die spanischen Behörden die Auffassung, daß das Unternehmen auf dem spezifischen Markt für sportliche Geländewagen der unteren Kategorie nicht mit anderen Herstellern der Gemeinschaft im Wettbewerb stehe. Der Markt für sportliche Geländewagen könne in drei verschiedene Segmente gegliedert werden: der untere (preiswerte) Bereich, der mittlere und der obere (Luxus-) Bereich. Die Einteilung stütze sich auf den Preis, der seinerseits wiederum mit der Motorleistung, dem Hubraum und der Größe des Fahrzeugs zusammenhänge und den verschiedenen Vorlieben, Bedürfnissen und finanziellen Möglichkeiten der Verbraucher entspräche. Die Leistungen an das Unternehmen stellten folglich keine Beihilfen im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Selbst wenn die Leistungen unter das Verbot des Artikels 92 Absatz 1 fallen würden, so müßten nach Auffassung der spanischen Behörden in Anwendung der Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten und der Mitteilung der Kommission (4) über die Methode zur Anwendung von Artikel 92 Absätze 3 Buchstaben a) und c) auf Regionalbeihilfen doch als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden. Sie begründeten ihre Auffassung mit der geplanten Wiederherstellung der Wirtschaftlichkeit des Unternehmens, wie sie im alten Umstrukturierungsplan vom April 1994 und im neuen Plan vom März 1995 vorgesehen war, der die neue Lage des Unternehmens nach Abschluß des Vergleichsverfahrens und der Übernahme der Suzuki-Aktien durch das IFA berücksichtigte.
Die Leistungen an die Zulieferer von Santana wurden vor allem gewährt, um zu verhindern, daß die für Santana arbeitenden Unternehmen (größtenteils KMU) infolge der Zahlungseinstellung von Santana Konkurs anmelden müssen. Ein Teil dieser Leistungen stand jedoch in keinem Zusammenhang mit der Situation bei Santana, sondern es handelte sich dabei schlicht um regionale Investitionsbeihilfen. Die Leistungen an die Zulieferer, die in den Geltungsbereich des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen in der Kfz-Industrie gefallen wären, waren nicht anmeldepflichtig, d. h. die Investitionskosten überstiegen den Betrag von 12 Mio. ECU nicht. Ein Liste der begünstigten Unternehmen wurde vorgelegt.
Diese Unternehmen hatten - gemäß den Bedingungen eines geltenden und vorab von der Kommission genehmigten Programmes (Gesetz 50/85 vom 27. Dezember 1985; Königliche Verordnung 1535/87 vom 11. Dezember 1987) - regionale Beihilfen in Form von Kreditsicherheiten, Zinszuschüssen für die gesicherten Darlehen, direkten Darlehen und Vereinbarungen über einen Zahlungsaufschub für Sozialabgaben erhalten. Es bestand keine Verbindung zwischen den gewährten Beihilfen und einer etwaigen Teilnahme dieser Unternehmen an der Abstimmung der Gläubigerversammlung am 26. September 1994, bei der ein Schuldenerlaß für Santana beschlossen und somit die Einstellung des Vergleichsverfahrens ermöglicht wurde.
III
Analyse des Umstrukturierungsplans
Die Santana Motor S. A. (Santana) ist ein spanisches Unternehmen mit dem Hauptwerk in Linares, Provinz Jaén, in der Autonomen Region Andalusien. Das Unternehmen stellt sportliche Geländewagen der Marke Suzuki her. Der Umsatz betrug 1993 (im letzten normalen Jahr vor der Umstrukturierung) 48,516 Mrd. Peseten (rund 303 Mio. ECU) bei 2 838 Beschäftigten im Hauptwerk Linares (Stand: 31. Dezember 1993). Neben dem Werk in Linares gehören zum Unternehmen noch Betriebsgebäude in La Carolina (Jaén), wo sich das Vertriebs- und das Ausbildungszentrum befinden, ein Werk in Manzanares in der Autonomen Region Kastilien-La Mancha, das Motorteile für das Werk in Linares sowie Motoren für Motorräder herstellt, und die Zentrale in Madrid.
Eigentümerin des Unternehmens war die japanische Gesellschaft Suzuki Motor Corporation (Suzuki) bis zum Verkauf ihres Aktienanteils (83,74 % des Firmenkapitals) am 29. Dezember 1994 an das IFA. Der 1993 geplante Verkauf des Werkes in Manzanares an die Suzuki Manufacturing S.A. verzögerte sich, soll aber bis Ende 1996 abgeschlossen sein.
Nach einer Zeit sozialer Unsicherheit und finanzieller Probleme meldete Santana am 17. Februar 1994 Vergleich an: die Verbindlichkeiten beliefen sich auf 23 Mrd. Peseten, wohingegen die Aktiva am 31. Dezember 1993 mit lediglich 3,638 Mrd. Peseten beziffert wurden. Trotzdem kam es zu einer Einigung zwischen dem Unternehmen und seinen Gläubigern, die am 17. Dezember 1994 gerichtlich genehmigt wurde.
Der Plan vom April 1995 zur Wiederherstellung der Wirtschaftlichkeit geht von der Unternehmenssituation nach Abschluß des Vergleichsverfahren aus und nimmt 1993 als Bezugsjahr. Er deckt den Zeitraum von 1995 bis 1997 ab und sieht vor, daß das Unternehmen 1996 ein finanzielles Gleichgewicht erreicht und von 1997 an Gewinne erwirtschaftet.
Finanzielle Umstrukturierung
Am 26. September 1994 unterzeichneten Santana und ihre Gläubiger einen Vertrag, dem zufolge die Gläubiger Schulden in Höhe von rund 13,6 Mrd. Peseten erließen. Dies entsprach einem Erlaß von 100 % der Forderungen ausländischer Zulieferer (Suzuki) und 33 % der Forderungen spanischer Zulieferer. Die übrigen 67 % der Forderungen spanischer Zulieferer wurden umgeschuldet und sind unverzinslich in einem Zeitraum von dreieinhalb Jahren zurückzuzahlen.
Gleichzeitig gewährten die spanischen Behörden dem Unternehmen zu besonders günstigen Bedingungen zwei Beteiligungsdarlehen in Höhe von insgesamt 13,6 Mrd. Peseten, um den Fortbestand des Unternehmens zu sichern. Die Darlehen wurden vom ICO und dem IFA jeweils in gleicher Höhe (6,8 Mrd. Peseten) und zu gleichen Bedingungen vergeben. Sie sind unverzinslich und werden über einen festen Anteil (17,5 %) am Gewinn vor Steuern zurückgezahlt. Suzuki beteiligte sich mit 5,271 Mrd. Peseten am Verlustausgleich.
Am 17. Dezember 1994 wurde das Vergleichsverfahren abgeschlossen. Am 29. Dezember desselben Jahres verkaufte der damalige japanische Inhaber (Suzuki Japan) seinen Unternehmensanteil zu einem symbolischen Preis an das IFA. Am selben Tag unterzeichneten Suzuki und Santana eine "Vereinbarung über Handel und Technologie", in der die Bedingungen für eine weitere Produktion von Suzuki-Allrad-Fahrzeugen durch Santana festgelegt wurden.
Vor kurzem hat die Junta de Andalucía zugesagt, das über das IFA gewährte Darlehen (6,8 Mrd. Peseten) zu kapitalisieren. Nach der Kapitalisierung werden die kumulierten Verluste des Unternehmens zunächst auf das gegenwärtige Kapitalvolumen, d. h. auf einen Betrag von 2,729 Mrd. Peseten, zurückgehen. Der neue Kapitalbetrag wird sich dann auf 6,8 Mrd. Peseten belaufen.
Rationalisierung von Arbeitsabläufen
Neben der finanziellen Umstrukturierung beruht der Plan auf einer umfassenden Rationalisierung der Arbeitsabläufe, die einen beträchtlichen Personalabbau (1 034 Arbeitnehmer) und eine auf Produktivitätssteigerung und Qualitätsverbesserung gerichtete, gänzliche Neugestaltung der verbleibenden Arbeitsplätze erforderte. Beim Produktionsprozeß ließ sich vor allem dadurch mehr Flexibilität erreichen, daß es nur noch zwei Berufsgruppen gibt, innerhalb derer vollständige funktionelle Mobilität besteht. Auch die tägliche Arbeitszeit wurde im Rahmen der Jahresarbeitszeit flexibler gestaltet und es wurden neue Methoden der Qualitäts- und Arbeitszeitkontrolle eingeführt.
Der Personalabbau erfolgte im Rahmen von drei unterschiedlichen Plänen: einer Vorruhestandsregelung, die 348 Beschäftigte betraf und vor der Zahlungseinstellung getroffen wurde, einem Plan zur vorzeitigen Verrentung, durch den 538 Arbeiternehmer freigesetzt wurden und einer Prämienregelung für freiwilliges Ausscheiden, die 148 Arbeiternehmer nutzten.
a) Die Prämienregelung für freiwilliges Ausscheiden ("Plan de bajas incentivadas") sah für die Arbeitnehmer, die das Unternehmen 1994 verlassen würden, eine Prämie vor, deren Höhe vom Unternehmen und den Arbeitnehmern gemeinsam festgelegt wurde. Die Gesamtkosten dieser Maßnahme beliefen sich auf 634 Mio. Peseten. Das Unternehmen übernahm 338 Mio. Peseten und die Autonome Region steuerte 296 Mio. Peseten bei.
b) Im Rahmen des Planes zur vorzeitigen Verrentung ("Plan de jubilación anticipada") wurde ein Pensionsfonds bei einer Versicherungsgesellschaft eingerichtet, von der die Begünstigten dieser Regelung später eine Rente erhalten werden. Die ehemaligen Mitarbeiter zahlten bei der Versicherungsgesellschaft das bei ihrem Ausscheiden aus dem Unternehmen erhaltene Kapital, d. h. die im Estatuto de los Trabajadores gesetzlich festgelegte Abfindung, in Höhe von insgesamt 1,355 Mrd. Peseten ein. Um die spätere Rente der einzelnen Arbeitnehmer aufzubessern, steuerte die Consejería de Trabajo der Junta de Andalucía noch 4,026 Mrd. Peseten bei. Der Plan wurde 1994 von Unternehmen und Arbeitnehmerschaft zusammen ausgehandelt und vereinbart. Dennoch gingen die Gewerkschaften vor Gericht und forderten eine Korrektur der vereinbarten Regelung mit der Begründung, daß die im Unternehmen verbleibenden Mitarbeiter zwischenzeitlich eine Lohnerhöhung erhalten hatten. Die Gewerkschaften gewannen den Prozeß und Santana wurde vom Gericht zur Zahlung weiterer 739 Mio. Peseten aufgefordert. Diese Summe wird von der Autonomen Region (die bereits 205 Mio. Peseten bezahlt hat) übernommen, wodurch sich der Beitrag der öffentlichen Hand insgesamt auf 4,765 Mrd. Peseten beläuft. Die Gesamtkosten dieses Plans betragen damit 6,119 Mrd. Peseten.
c) Durch die Vorruhestandsregelung ("prejubilación - sistema de AEJAS"), deren Anwendung dem Unternehmen durch drei Ministerialerlasse genehmigt wurde (Mitteilung über Entlassungen 38/92, 38/93 und 106/93), kamen 348 Arbeitnehmer in den Genuß der Vergünstigungen, die der allgemeine Plan für "Ayudas equivalentes a la jubilación anticipada (AEJA)" (Vorruhestandsleistungen) in diesem Fall vorsieht. Gemäß der gesetzlichen Regelung kann der Staat bis zu 40 % der genehmigten Kosten übernehmen; das Unternehmen zahlt den restlichen Betrag und kann mit den Arbeitnehmern über eine Zulage zum Gesamtbetrag verhandeln, die die späteren Leistungen an die Arbeitnehmer verbessern würde. Die Kosten dieser Regelung wurden am Anfang mit 6,253 Mrd. Peseten veranschlagt, von denen 1,74 Mrd. Peseten vom Staat und 4,513 Mrd. Peseten vom Unternehmen aufgebracht werden sollten. Zugleich erfuellte die Junta de Andalucía die Forderung des Unternehmens und zahlte die mit den Arbeitnehmern vereinbarten Zulagen. Als das Unternehmen jedoch Vergleich anmeldete, konnte es seinen Verpflichtungen nicht mehr nachkommen. Die ehemaligen Mitarbeiter erhielten weiterhin in Erwartung einer endgültigen Lösung ihr Gehalt. Zu diesem Zeitpunkt hatte das Unternehmen bereits 918 Mio. Peseten und die Autonome Region 931 Mio. Peseten gezahlt.
Inzwischen wird geprüft, ob die Regelung dahin gehend umgewandelt werden kann, daß die gesamten Verbindlichkeiten auf eine Versicherungsgesellschaft übertragen werden. Die Prämie, die die Versicherungsgesellschaft im Mai 1995 dafür verlangte, hätte durch die von der Regionalregierung in früheren Entscheidungen zugesagten Zahlungen (40 % der Grundkosten plus Zulagen) gedeckt werden können (und hätte dann ohne Zweifel eine Ersparnis bedeutet). Seitdem sind die Kosten für diese Art von Versicherung gestiegen und das gegenwärtig günstigste Angebot kostet 4,16 Mrd. Peseten. Die Gesamtkosten für diese Regelung betragen derzeit 6,009 Mrd. Peseten.
Die Junta de Andalucía ist bereit, bis zu 4,16 Mrd. Peseten für diese Versicherung oder für eine andere abschließende Regelung zu bezahlen. Dadurch steigt der Beitrag der öffentlichen Hand auf 5,091 Mrd. Peseten an.
Betriebliche Umstrukturierung
Der Plan stützt sich auf die mit Suzuki getroffene technologische Vereinbarung, in der die Bedingungen für die Fortsetzung der Produktion von Fahrzeugen der Marke Suzuki durch Santana festgelegt sind. Diese Vereinbarung läuft bis Dezember 1999 und umfaßt vier Hauptpunkte:
1. Santana hat das alleinige Recht, in Spanien drei sportliche Geländewagen der Marke Suzuki (SJ410, SJ413 und SE416) herzustellen und zu montieren (mit einer Mindeststückzahl von 25 000 Stück). Ferner hat das Unternehmen in Spanien und darüber hinaus in der Gemeinschaft das Alleinvertriebsrecht.
2. Santana muß bei der Produktion mehr Teile europäischen Ursprungs verwenden, insbesondere den neuen Dieselmotor, den Santana von Peugeot bezieht.
3. Santana muß einen bestimmten Prozentsatz ihres Umsatzes, abzüglich des Wertes der importierten Teile, als Lizenzgebühr an Suzuki bezahlen
4. Ohne Genehmigung von Suzuki dürfen keine wesentlichen Änderungen im Unternehmen vorgenommen werden.
Der Umstrukturierungsplan wurde für den Zeitraum von 1995-1997 konzipiert. Danach soll das Unternehmen 1996 das finanzielle Gleichgewicht erreichen und 1997 Gewinne erwirtschaften. Die geschätzte durchschnittliche Jahresproduktion wird 30 000 Stück betragen. Aus dem bereits vorliegenden vorläufigen Jahresabschluß für 1995 geht hervor, daß sich Ist- und Soll-Werte einander angleichen; Abweichungen sind vor allem auf die Verzögerung beim Verkauf des Werkes von Manzanares und auf geringere Umsätze zurückzuführen. Zugleich sind die Verluste höher als erwartet, da das Unternehmen den größten Teil der vom Staat versprochenen Sozialbeihilfe noch nicht erhalten hat. Die niedrigeren Produktionszahlen scheinen mit den hohen Lagerbeständen zusammenzuhängen, die während des Vergleichsverfahrens 1994 aufgebaut wurden. Das Finanzergebnis und die Umsätze des ersten Trimesters 1996 nähern sich jedoch im wesentlichen dem Plan an.
Die wichtigsten Voraussetzungen für den Erfolg des Planes sind: Verbesserung der Arbeitsproduktivität, die 1997 doppelt so hoch sein soll wie 1993 und durch mehr Flexibilität der Arbeitskräfte, neue Gleitzeitregelungen und Reduzierung der Fehlzeiten erreicht werden soll; stärkere "Europäisierung" der bei der Fertigung der verwendeten Teile, wodurch die Materialkosten erheblich gesenkt werden; Steigerung der Endqualität der Produkte durch strenge Qualitätskontrollen in allen Phasen des Produktionsprozesses. Bei all diesen Indikatoren wurden die geplanten Werte erreicht. Die leichten Abweichungen im Jahr 1995 lassen sich dadurch erklären, daß die Produktion geringer war als angenommen.
Die technologische Vereinbarung ermöglicht es Santana, neue geographische Märkte außerhalb der Gemeinschaft zu erschließen. Dies kann zu neuen, im Plan nicht vorgesehenen Absatzmöglichkeiten führen. Gleichzeitig bemüht sich das Unternehmen, mit anderen Herstellern von Allrad-Fahrzeugen Vereinbarungen über Montagearbeiten zu erzielen.
Gesamtkosten der Umstrukturierung
Die Gesamtkosten der Umstrukturierung (1994-1997) belaufen sich auf 60,567 Mrd. Peseten, einschließlich der Maßnahmen zur Reduzierung der Schulden (20,089 Mrd. Peseten), der Kosten für soziale Maßnahmen (12,762 Mrd. Peseten) und der Investitionen zur Gewährleistung der "Europäisierung" der bei der Fertigung verwendeten Teile (4,193 Mrd. Peseten). Auf welchen Betrag sich die sozialen Maßnahmen des Umstrukturierungsplans endgültig belaufen, steht jedoch noch nicht genau fest, da nicht alle Einzelheiten im Zusammenhang mit den 348 vor der Zahlungseinstellung entlassenen Mitarbeitern geklärt sind (Abschluß einer Versicherung zu ihren Gunsten).
IV
Marktlage
Das Marktsegment für sportliche Geländewagen, das im Sinne dieser Entscheidung der relevante Markt ist, umfaßt im EWR rund 2,5 % des gesamten Pkw-Marktes. Die Suzuki-Modelle hatten im Jahr 1993, dem letzten normalen Jahr vor der Umstrukturierung, einen Anteil von rund 16 % am Gesamtumsatz des Wirtschaftszweigs. Suzuki war damals Marktführer in diesem Segment.
Seit dieser Zeit litt die gesamte Automobilindustrie des EWR an strukturellen Überkapazitäten. Dies gilt auch für den Bereich der sportlichen Geländewagen, wo Ende der achtziger Jahre in Erwartung eines schnellen Nachfrageanstiegs die Produktionskapazitäten erheblich aufgestockt wurden. Nach Schätzung der Kommission lag die Kapazitätsauslastung 1993 im EWR bei rund 60 %.
Prognosen zufolge soll das Marktsegment für sportliche Geländewagen in Europa an Bedeutung gewinnen und zwischen 1993 und 2000 eine Umsatzsteigerung (5) von rund 23 % verzeichnen. Für die Jahre, die der Umstrukturierungsplan umfaßt (1995-1997), wird mit einer Umsatzsteigerung von 18 % gerechnet. Man geht davon aus, daß sich die Kapazitätsauslastung in dieser Zeit zwar erheblich verbessert, aber dennoch unter 80 % bleibt. Eine Rolle spielen in diesem Zusammenhang auch die neuen Hersteller, die vor kurzem in dieses Marktsegment eingetreten sind (zum Beispiel AMC/Chrysler).
Die Kommission teilt nicht die Auffassung der spanischen Regierung, der zufolge die Santana-Fahrzeuge zu einer Untergruppe von sportlichen Geländewagen mit geringer Motorleistung gehören. Entsprechend der von dem Unternehmen selbst in seinem Umstrukturierungsplan vertretenen Auffassung ist auch die Kommission davon überzeugt (vgl. die Einleitung des Verfahrens), daß es für sportliche Geländewagen ein einziges Marktsegment gibt, in dem die Substituierbarkeit von Angebot und Nachfrage so groß ist, daß eine weitere Untergliederung dieses Marktsegments nicht gerechtfertigt ist. Außerdem konzentriert Santana jetzt ihre Produktion auf Fahrzeuge mit leistungsfähigeren Motoren (Vierzylinder-Ottomotor mit 4-Ventil-Technik und der neue Dieselmotor), die im EWR in direktem Wettbewerb zu den Fahrzeugen anderer Hersteller von sportlichen Geländewagen stehen.
V
Staatliche Beihilfe
1. Finanzielle Umstrukturierung: die beiden Beteiligungsdarlehen
Bei der Beurteilung, ob darin, daß der Staat dem Eigenkapital eines Unternehmens Kapital zuführt, eine staatliche Beihilfe nach Artikel 92 Absatz 1 zu sehen ist, geht die Kommission vom Prinzip des privaten Investors aus. Dies bedeutet, daß sie das Verhalten des Staates mit dem eines privaten Investors, der unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen handelt, vergleicht (6). Danach liegt dann eine staatliche Beihilfe vor, wenn
i) die öffentliche Beteiligung die Wiederaufnahme oder die weitere gänzliche oder teilweise Weiterführung der unwirtschaftlichen Tätigkeit eines sich in Schwierigkeiten befindlichen Unternehmens durch die Gründung einer neuen juristischen Einheit verfolgt;
ii) die Beteiligung den tatsächlichen Wert des Unternehmens übersteigt.
Wie bereits erwähnt, soll das Darlehen des IFA kapitalisiert werden. Diese Kapitalzuführung (die erste in Form eines Beteiligungdarlehens) ist als staatliche Beihilfe anzusehen, da der Staat das Unternehmen im Rahmen einer Rettungsaktion zur Abwendung des Konkurses von einem privaten Investor zu einem symbolischen Preis erwarb. Auch wenn keine neue juristische Person gegründet wurde, erfuellt diese Intervention die unter Ziffer i) genannten Bedingungen. Die Zuführung von Kapital war notwendig, um die Liquidität des Unternehmens zu gewährleisten und seinen Fortbestand zu ermöglichen, da es andernfalls Konkurs gegangen und zur Schließung gezwungen gewesen wäre.
In Zusammenhang mit dem Darlehen des ICO sind folgende Punkte zu berücksichtigen:
- Ebenso wie bei dem Darlehen des IFA werden mit diesem Darlehen Eigenmittel ("Quasikapital") gebildet, die es dem Unternehmen erlauben, auch dann Verluste nicht durch eine Kapitalreduzierung decken zu müssen, wenn die Verluste mehr als doppelt so hoch wie die Eigenmittel sein sollten;
- das Darlehen ist unverzinslich und die eventuelle Rückzahlung erfolgt lediglich in Form einer bestimmten prozentualen Beteiligung am Gewinn;
- aufgrund der Darlehensbedingungen ist es nahezu unmöglich, eine Frist für die Rückzahlung festzulegen.
Der Gesamtdarlehensbetrag des ICO ist folglich ebenso zu bewerten wie der des IFA und insofern ebenfalls als staatliche Beihilfe anzusehen.
Gesamter Beihilfebetrag: 13,6 Mrd. Peseten.
2. Soziale Beihilfen für die entlassenen Arbeitnehmer
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Prämienregelung für freiwilliges Ausscheiden. Die Autonome Region steuerte 296 Mio. Peseten bei. Es ist offensichtlich, daß es sich hierbei nicht um eine globale Regelung, sondern um die normalen Kosten handelt, die ein Unternehmen beim Abbau seines Personals tragen muß, und insofern jeder staatliche Beitrag als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 anzusehen ist.
Plan zur vorzeitigen Verrentung. Die Autonome Region muß einen Beitrag von 4,765 Mrd. Peseten leisten. Dieser Betrag wird als staatliche Beihilfe erachtet, da der Plan auf keiner allgemeinen gesetzlichen Regelung beruht (wie z. B. das AEJA-Programm (Vorruhestandsleistungen) vom 9. April 1986), sondern auf freiwilliger Basis erstellt wurde und die Höhe des staatlichen Beitrags im Ermessen der Behörden lag.
Vorruhestandsregelung - AEJA-Programm. Der Beitrag der Autonomen Region beläuft sich auf 5,091 Mrd. Peseten. Von der gesetzlichen Regelung (AEJA) ist lediglich eine Beteiligung in Höhe von 40 % der normalen Kosten vorgesehen, was einem Betrag von 1,74 Mrd. Peseten entspräche. Dieser Betrag ist somit nicht als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 anzusehen. Die Zahlung der Zulagen erfolgt gemäß einem Gesetz, das dem Staat (in diesem Falle der Junta) die Gewährung selektiver Zuwendungen gestattet. Sie kann nicht als allgemeine Maßnahme betrachtet werden, sondern ist als Beihilfe zu behandeln. Folglich stellt der Beitrag der öffentlichen Hand in Höhe von 3,351 Mrd. Peseten eine staatliche Beihilfe dar.
Der Großteil der sozialen Leistungen ist somit als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 anzusehen, da die Zahlungen nicht im Rahmen allgemeiner Programme erfolgen. Die genauen Beträge der Leistungen werden zwischen den Arbeitnehmern und dem Unternehmen ausgehandelt und erst nach Abschluß der Verhandlungen beantragt das Unternehmen eine finanzielle Beteiligung der öffentlichen Hand.
3. Beihilfen für Zulieferer
Hier bestand keine Verbindung zwischen den gewährten Beihilfen und der etwaigen Teilnahme dieser Unternehmen an der Abstimmung der Gläubigerversammlung am 26. September 1994, bei der ein Schuldenerlaß beschlossen und dadurch die Einstellung des Vergleichsverfahrens ermöglicht wurde. Da außerdem die Beihilfe nach genehmigten Plänen gewährt wurde, muß die Kommission in keine weitere Prüfung eintreten.
Zusammenfassend läßt sich für die staatlichen Interventionen bei der Umstrukturierung von Santana folgender Gesamtbetrag ermitteln:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Der Beitrag der öffentlichen Hand in Höhe von 22,012 Mrd. Peseten, den die nationalen Behörden und die Autonome Gemeinschaft an Santana geleistet haben, stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag und des Artikels 61 Absatz 1 EWR-Abkommen dar.
VI
Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt
In Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag wird der Grundsatz aufgestellt, daß - soweit nicht etwas anderes bestimmt ist - Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Dessenungeachtet wird in den Absätzen 2 und 3 dieses Artikels festgelegt, unter welchen Bedingungen eine Beihilfe genehmigt wird oder genehmigt werden kann.
Artikel 92 Absatz 2 legt dar, welche Beihilfearten mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind. Im vorliegenden Fall fällt die Beihilfe aufgrund ihrer Art, ihrer regionalen Verwendung und ihrer Zielsetzung unter keinen dieser Tatbestände.
In Artikel 92 Absatz 3 werden die Beihilfen aufgezählt, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Ob eine Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, muß unter Berücksichtigung des gemeinsamen Interesses und nicht des Interesses eines einzelnen Mitgliedstaats entschieden werden. Im Hinblick auf ein reibungsloses Funktionieren des Gemeinsamen Marktes und die Ziele des Artikels 3 Buchstabe g) EG-Vertrag müssen die Abweichungen vom Grundsatz der Unvereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Artikel 92 Absatz 3 EG-Vertrag bei der Prüfung einer Beihilferegelung oder einer einzelnen Beihilfemaßnahme eng ausgelegt werden.
Die Kommission hat einen speziellen Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen in der Kfz-Industrie angenommen, in dem für diesen Wirtschaftszweig Kriterien für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt aufgestellt werden und somit der Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum in Artikel 92 Absatz 3 eingeschränkt wird.
Dem Gemeinschaftsrahmen zufolge können Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen grundsätzlich nur in Ausnahmefällen gewährt werden. Die Beihilfe muß mit einem angemessenen Umstrukturierungsplan verbunden sein und kann nur bewilligt werden, wenn nachgewiesen werden kann, daß die Aufrechterhaltung eines Unternehmens und die Wiederherstellung seiner Wirtschaftlichkeit im Interesse der Gemeinschaft liegt. Dabei muß gewährleistet sein, daß die Beihilfe den Begünstigten nicht in die Lage versetzen kann, seinen Marktanteil zu Lasten der nicht geförderten Wettbewerber zu erhöhen. In Bereichen wie dem Nutzfahrzeugsektor, in dem bei einigen Unternehmen überschüssige Kapazitäten fortbestehen, kann die Kommission einen Kapazitätsabbau als Beitrag zur allgemeinen Gesundung dieses Wirtschaftszweiges verlangen.
In den Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (7) wird der allgemeine Grundsatz aufgestellt, daß Beihilfen, unabhängig in welcher Form, nur genehmigt werden können, wenn dies im Interesse der Gemeinschaft liegt und die Beihilfen an ein tragfähiges Umstrukturierungs-/Sanierungsprogramm geknüpft sind, das der Kommission mit allen Einzelheiten vorgelegt wird. Die Voraussetzungen für die Genehmigung der Beihilfen durch die Kommission sind:
a) Wiederherstellung der Wirtschaftlichkeit. Durch den Umstrukturierungsplan muß die langfristige Rentabilität und Lebensfähigkeit des Unternehmens innerhalb eines angemessenen Zeitraums auf der Grundlage realistischer Annahmen hinsichtlich seiner künftigen Betriebsbedingungen wiederhergestellt werden. Umstrukturierungsbeihilfen sollten deswegen normalerweise nur einmal gewährt werden.
b) Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen durch die Beihilfe. Bei strukturellen Überkapazitäten muß der Umstrukturierungsplan einen Beitrag zur Umstrukturierung des Wirtschaftszweiges durch eine endgültige Reduzierung oder Stillegung von Kapazitäten leisten.
c) Verhältnis der Beihilfe zu den Kosten und Nutzen der Umstrukturierung. Umfang und Intensität der Beihilfe müssen sich auf das für die Umstrukturierung notwendige Mindestmaß beschränken. Wird die Beihilfe zur Begleichung von Schulden aus in der Vergangenheit entstandenen Verlusten verwendet, so müssen alle in Verbindung mit den Verlusten stehenden Steuervergünstigungen gestrichen werden.
d) Vollständige Durchführung des Umstrukturierungsplans und Einhaltung der Auflagen. Das Unternehmen muß den der Kommission vorgelegten und von ihr genehmigten Umstrukturierungsplan vollständig durchführen und die übrigen in der diesbezüglichen Kommissionsentscheidung niedergelegten Auflagen erfuellen.
e) Kontrolle und Jahresbericht. Die Durchführung des Umstrukturierungsplans wird in ihren einzelnen Abschnitten und Ergebnissen anhand eines der Kommission jährlich vorzulegenden, ausführlichen Berichts kontrolliert.
Nach Überprüfung des Umstrukturierungsplans von Santana und der bis März 1996 erfolgten Umsetzung ist die Kommission zu der Auffassung gelangt, daß die genannten allgemeinen und sektoralen Kriterien erfuellt werden.
Zu a) Wiederherstellung der Wirtschaftlichkeit
Laut Plan soll das Unternehmen wieder rentabel werden, indem es 1996 das finanzielle Gleichgewicht erreicht und von 1997 an Gewinne erwirtschaftet. Die Ist-Zahlen des ersten Trimesters 1996 nähern sich den Soll-Zahlen des Planes an. Die Ergebnisse des Jahres 1995 weichen von den Planzahlen ab, da der Umsatz infolge der 1994 aufgebauten, hohen Lagerbestände und der sich langsamer als erwartet verbessernden wirtschaftlichen Lage geringfügig unter den Erwartungen lag. Auch die Sozialkosten waren höher als geplant, da sich der Verkauf des Werkes in Manzanares an Suzuki (aufgrund der Unsicherheit hinsichtlich der Gewährung der Investitionsbeihilfen und der Unstimmigkeiten bei der Bewertung des Anlagevermögens) verzögerte. Darüber hinaus lagen auch die ausgewiesenen Verluste über dem geplanten Wert, da das Unternehmen den Großteil der von der Junta de Andalucía zugesagten Sozialbeihilfen noch nicht erhalten hat.
Die von der Kommission herangezogenen Sachverständigen sind davon überzeugt, daß das Unternehmen insbesondere dank der erfolgreichen Europäisierung der Zubehörteile und der positiven Aufnahme des neuen Vitara-Diesels auf dem Markt die übrigen Ziele und Finanzergebnisse des Plans erreichen wird. Daraus kann geschlossen werden, daß die Annahmen, auf denen der Plan beruht, zutreffend sind und der Plan in bezug auf die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens realistisch ist.
Zu b) Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen
Mitteilungen der spanischen Behörden zufolge wird Santana die Anlagen der Lackiererei demontieren, die derzeit nicht gebraucht werden, aber eine potentielle Kapazität, die in der Zukunft ohne größere, neue Investitionen genutzt werden könnte. Diese Anlagen haben eine Kapazität von 21 000 Fahrzeugen im Jahr. Die übrige Produktionskapazität beläuft sich auf 50 000 Fahrzeuge im Jahr, d. h. es erfolgt eine Reduzierung der Gesamtkapazität um 30 %. Somit leistet das Unternehmen einen beachtlichen Beitrag für die Automobilindustrie in Europa im allgemeinen und das Marktsegment für sportliche Geländewagen im besonderen.
Ferner ist Santana bei dem Umstrukturierungsplan von einer durchschnittlichen Produktion von 30.000 Fahrzeugen ausgegangen, was einer allmählichen Reduzierung ihres Marktanteils bei sportlichen Geländewagen entspricht. Man hofft somit, daß die Nachteile, die Santanas Mitbewerbern im EWR infolge der Umstrukturierung entstehen können, begrenzt sind.
Das Unternehmen hat sich verpflichtet, sich nach der Kapitalisierung des Darlehens des IFA und dem Ausgleich eines Teils der Verluste keine neuen Steuervorteile auf der Grundlage der Verluste zu verschaffen. Dasselbe gilt auch für die als Sozialbeihilfe erhaltenen Zuwendungen, die insbesondere 1996 zur Reduzierung der Verluste beitragen können.
Zu c) Angemessenheit der Umstrukturierungsbeihilfe
Bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der Santana-Beihilfe berücksichtigt die Kommission auch, daß das Werk in einer Region liegt, in der nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) die Regionalbeihilfen eine Intensität von netto 60 % haben dürfen. So verzeichnet die Provinz Jaén eine Arbeitslosenquote von 35,12 %, gegenüber einer Quote von 33,96 % in der Autonomen Region Andalusien und 22,77 % in Spanien insgesamt. Das Netto-Pro-Kopf-Einkommen dieser Provinz beträgt 95 % des in der Autonomen Region und 66 % des in Spanien erzielten Netto-Pro-Kopf-Einkommens. Die Region, in der sich das Werk befindet, ist folglich als stark unterentwickelt einzustufen und kann zu den ärmsten Gebieten der Gemeinschaft gerechnet werden. Der Wegfall ihres wichtigsten Unternehmens hätte unter anderem auch aufgrund der indirekten Auswirkungen auf die Zulieferer aus dieser Region erhebliche negative Folgen für die örtliche Wirtschaft.
Angesichts der sozialen Situation der Region und der Tatsache, daß der größte Teil der Kosten des Plans (und der Beihilfe) mit der Rationalisierung von Arbeitsabläufen und der geringen Größe des Unternehmens zusammenhängt, die eine weitere Reduzierung der Kapazität ohne eine Gefährdung der Wirtschaftlichkeit unmöglich macht, kann die Beihilfeintensität von 36,3 % als angemessen betrachtet werden, auch wenn sie geringfügig über der Kapazitätenreduzierung (30 %) liegt. Im Falle von Volkswagen Sachsen und Mercedes Ludwigsfelde, die sich auch in Regionen niedergelassen haben, auf die Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) angewandt wird, wurde ebenfalls eine Überkompensierung akzeptiert.
Nach Auffassung der Kommission ist der Umfang (22,012 Mrd. Peseten) und die Intensität (36,3 % der gesamten Umstrukturierungskosten) der Beihilfe für die Durchführung der Umstrukturierung absolut notwendig.
Die Kommission ist ferner der Auffassung, daß die Maßnahmen, auf denen die Umstrukturierung beruht und für die die Beihilfe gewährt wird, für die Erreichung der Umstrukturierungsziele in ihrer Gesamtheit unerläßlich sind. Der für die Umstrukturierung vorgeschlagene Finanzierungsbetrag ist ihrer Ansicht nach angemessen, setzt sich nach logischen Gesichtspunkten zusammen und spiegelt die realistische Bemühung wider, Santana auf dem Automobilsektor wieder wettbewerbsfähig und wirtschaftlich zu machen.
VII
Schlußfolgerungen und Auflagen
Die Kommission stellt abschließend fest, daß die von den spanischen Behörden an Santana gewährten Beihilfen die Erfordernisse der Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten und des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen in der Kfz-Industrie erfuellen.
Gemäß den Leitlinien und dem üblichen Vorgehen der Kommission bei Umstrukturierungsbeihilfen im Automobilsektor muß die Kommission darauf achten, daß die Schlußfolgerungen bis zum Abschluß der Umstrukturierungsmaßnahmen zutreffend bleiben. Um etwaige nachteilige Auswirkungen der Beihilfe auf den Wirtschaftszweig zu vermeiden, macht sie deshalb ihre endgültige Zustimmung von verschiedenen Bedingungen abhängig. Ob durch die Beihilfe der Handel zwischen Mitgliedstaaten verfälscht wird, hängt de facto auch davon ab, ob die Umstrukturierung planmäßig und in der vorgesehenen Zeit durchgeführt wird. Die spanischen Behörden sollten insbesondere darauf achten, daß das Unternehmen die nicht genutzten Anlagen der Lackiererei bis September 1997 definitiv stillegt. Ferner muß der Umstrukturierungsplan vollständig durchgeführt und seine Umsetzung kontrolliert werden. Santana darf keine weitere Beihilfe zur Unterstützung der hier genannten Maßnahmen erhalten. Zugleich wird daraufhingewiesen, daß nach den Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten die Umstrukturierungsbeihilfen in der Regel nicht mehr als einmal gewährt werden dürfen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Folgende Beihilfen für den Umstrukturierungsplan von Santana S. A. sind mit Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag und Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen vereinbar:
a) ein rechtswidrig ausgezahltes Darlehen des spanischen Instituto Oficial de Crédito (ICO) in Höhe von 6,8 Mrd. Peseten;
b) ein Darlehen des Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), einer Einrichtung im öffentlichen Eigentum der Junta de Andalucía, ebenfalls in Höhe von 6,8 Mrd. Peseten, von dem 6,716 Mrd. rechtswidrig ausgezahlt wurden; dieses Darlehen wird kapitalisiert;
c) Sozialbeihilfen für entlassene Mitarbeiter in Höhe von 8,412 Mrd. Peseten, von denen 4,527 Mrd. rechtswidrig ausgezahlt wurden:
- die Vorruhestandsregelung, die 348 Arbeitnehmer betraf, in Höhe von 3,351 Mrd. Peseten;
- der Plan zur vorzeitigen Verrentung, durch den 538 Arbeitnehmer freigesetzt wurden, in Höhe von 4,765 Mrd. Peseten, von denen 4,231 Mrd. rechtswidrig ausgezahlt wurden;
- die Prämienregelung für freiwilliges Ausscheiden, die 148 Arbeitnehmer nutzten, in Höhe von 296 Mio. Peseten, die rechtswidrig ausgezahlt wurden.
Voraussetzung für die Vereinbarkeit ist die Erfuellung der folgenden Auflagen:
1. Die nicht genutzten Anlagen der Lackiererei werden entsprechend den gegenüber der Kommission gemachten Angaben bis Ende September 1997 demontiert. Vor dem 1. Januar 1998 wird keine Kapazitätserhöhung stattfinden. Die Kapazität bleibt auf 50 000 Fahrzeuge im Jahr beschränkt.
2. Für die durch die Beihilfen (Sozialbeihilfe oder Kapitalerhöhung) ausgeglichenen Verluste werden keine Steuervergünstigungen gewährt.
3. Für die Umstrukturierung werden weitere Beihilfen weder in Form von Kapitalzuführungen noch als im Ermessen der spanischen Behörden liegende Zuwendungen gewährt.
4. Die spanische Regierung legt der Kommission jährlich einen Bericht über die Durchführung des Umstrukturierungsplanes, insbesondere auch über die Kostenentwicklung, die Auszahlung von Beihilfen an das Unternehmen und die Erfuellung der genannten Auflagen vor. Dieser Bericht muß der Kommission zusammen mit dem Geschäftsbericht und dem Jahresabschluß von Santana bis Ende Mai des auf das Berichtsjahr folgenden Jahres zugesandt werden.
Artikel 2
Spanien teilt der Kommission innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe dieser Entscheidung mit, welche Maßnahmen getroffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 30. Juli 1996