ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 30. Juni 2004
über die Beihilferegelung, die Schweden zur Befreiung von der Energiesteuer vom 1. Januar 2002 bis 30. Juni 2004 durchgeführt hat
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2004) 2210)
(Nur der schwedische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2005/468/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung (1) gemäß Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahme,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I VERFAHREN
(1)
Die Kommission hat Schweden mit Schreiben vom 11. Juni 2003 von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen der Befreiung des verarbeitenden Gewerbes von der Energiesteuer auf Strom das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
(2)
Mit Schreiben vom 9. Juli 2003, das von der Kommission am selben Tag registriert wurde (A/34842), hat sich Schweden zu der Einleitung des Verfahrens geäußert.
(3)
Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 9. August 2003 veröffentlicht (2). Die Kommission hat die Beteiligten zur Äußerung zu der betreffenden Beihilfe aufgefordert.
(4)
Die Kommission hat am 29. September 2003 die Stellungnahme des Verbands schwedischer Unternehmen (Svenskt Näringsliv) erhalten.
(5)
Die Stellungnahme des Verbands schwedischer Unternehmen ist bei der Kommission fristgerecht (3) eingegangen und der schwedischen Regierung zugeleitet worden, um ihr Gelegenheit zur Äußerung zu bieten. Schweden hat keine Bemerkungen abgegeben.
II AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFEREGELUNG
(6)
Das schwedische Energiesteuergesetz stammt aus dem Jahre 1957. Nach dem Gesetz wird die Energiesteuer auf fossile Brennstoffe und Strom erhoben. Die Steuer hat positive ökologische Steuerungseffekte in Bezug auf Energieeinsparungen und Energieeffizienz.
(7)
Die Stromsteuer ist von privaten Haushalten, Unternehmen des Dienstleistungssektors und auch von Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes für Strom, der für nicht mit Produktionsprozessen verbundene Heizzwecke verwendet wird, vollständig zu entrichten.
(8)
Gemäß Kapitel 11 Artikel 3 Energiesteuergesetz sind Unternehmen in bestimmten Branchen des verarbeitenden Gewerbes (NACE Rev. 1 Abschnitte C und D) vollständig von der Energiesteuer auf Strom befreit (4). In ihrer heutigen Form wurde die Befreiung am 1. Januar 1993, d. h. vor dem Beitritt Schwedens zu EWR und EU, eingeführt. Sie blieb seitdem unverändert.
(9)
Der Steuersatz für Strom lag im Untersuchungszeitraum zwischen 0,198 und 0,241 SEK/kWh.
(10)
Die schwedischen Behörden veranschlagen die durch die vollständige Ermäßigung verursachten steuerlichen Mindereinnahmen auf 11 000 Mio. SEK (1 190 Mio. EUR) pro Jahr.
(11)
Die Kommission leitete das Verfahren ein, weil sie Bedenken hinsichtlich des Beihilfestatus, der fraglichen Maßnahme und der Vereinbarkeit der angeblichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt hatte. Nach Ansicht der Kommission handelte es sich bei der Steuerbefreiungsregelung um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag. Die Kommission bezweifelte die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen (5) (nachstehend „Gemeinschaftsrahmen“ genannt).
III STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(12)
Nach Auffassung des Verbands schwedischer Unternehmen sind die Strom- und die Kohlendioxidsteuer als zwei Komponenten ein und desselben Energiesteuersystems anzusehen. Als Grund hierfür nennt er die enge Verknüpfung zwischen den beiden Steuern: Um keine allzu hohe Nachfrage nach Strom zu verursachen, muss jede Erhöhung der Kohlendioxidsteuer mit einer entsprechenden Erhöhung der Stromsteuer einhergehen.
(13)
Insgesamt stiegen die Energiesteuern zwischen 1993 und 2004 um 27 000 Mio. SEK (rund 3 000 Mio. EUR). Eine solche Erhöhung wäre ohne eine vollständige Befreiung des verarbeitenden Gewerbes von der Energiesteuer nicht möglich gewesen. Die vollständige Befreiung von der Stromsteuer führt also nicht zu Mindereinnahmen des Staates, und somit wird die Maßnahme nicht aus staatlichen Mitteln finanziert.
(14)
Nach Ansicht des Verbands schwedischer Unternehmen entspricht es durchaus der Logik des Systems, die Unternehmen des schwedischen verarbeitenden Gewerbes von der Steuer zu befreien, da sie angesichts des hohen Kostenanteils der Stromkosten genügend Gründe haben, Energie zu sparen. Damit ihre Wettbewerbsfähigkeit bei einem allgemeinen Anstieg der Energiesteuern gewahrt bleibt, müssen sie von der Stromsteuer befreit werden.
(15)
Aus denselben Gründen wie die schwedische Regierung (siehe Randnummer 21) ist der Verband schwedischer Unternehmen der Ansicht, dass die Maßnahmen weder den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen noch einen bestimmten Produktionszweig begünstigen.
(16)
Eine Rückforderung hält der Verband schwedischer Unternehmen aus den folgenden Gründen in keinem Fall für zulässig:
(17)
Erstens ist eine Rückforderung gemäß Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (6) nur im Falle rechtswidriger Beihilfen zulässig, die in Artikel 1 jener Verordnung definiert sind als „neue Beihilfen, die unter Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 3 des Vertrags eingeführt werden“. Da die Kommission unter Ziffer 2.2 ihres Beschlusses über die Einleitung eines Prüfverfahrens den Schluss zieht, dass es sich bei der Maßnahme um eine bestehende Beihilfe handelt, ist eine Rückforderung ex tunc ausgeschlossen.
(18)
Eine Rückforderung ist zweitens wegen der begründeten Erwartungen der Beihilfeempfänger nicht möglich. Das fragliche Gesetz wurde von der schwedischen Regierung vorgeschlagen und vom schwedischen Parlament angenommen. Unternehmen sollten nicht verpflichtet sein, die Entscheidungen ihres eigenen Parlaments in Zweifel zu ziehen. Dies gilt umso mehr, als die Kommission in früheren Entscheidungen (7) Maßnahmen zugunsten des verarbeitenden Gewerbes als allgemeine Maßnahmen genehmigt hat. Darüber hinaus kann gemäß der Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (8) für energieintensive Betriebe seit dem 1. Januar 2004 für Strom der Nullsatz beibehalten werden. Ein umsichtiger Wirtschaftsbeteiligter müsste also mit Recht davon ausgehen dürfen, dass dies auch zwei Jahre vor diesem Datum gilt.
(19)
Drittens würde eine Rückforderung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zuwiderlaufen. Zweck einer Rückforderung ist es, den angeblich verfälschten Wettbewerb wieder herzustellen. Da die Maßnahme nach Auffassung des Verbandes schwedischer Unternehmen den Wettbewerb nicht verfälscht oder zu verfälschen droht, besteht kein gerechtfertigtes öffentliches Interesse an einer Rückforderung. Überdies hätten viele der betroffenen Unternehmen Schwierigkeiten, die Beihilfe zurückzuzahlen, und im Falle bestimmter Unternehmen ist ein Konkurs nicht auszuschließen.
(20)
Überdies teilt der Verband schwedischer Unternehmen die Ansicht der schwedischen Regierung (siehe Randnummer 28), dass die Kommission die Verfahrensvorschriften des Artikels 17 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 nicht eingehalten hat.
IV BEMERKUNGEN DER SCHWEDISCHEN REGIERUNG
(21)
Im Vergleich zu seinen Wettbewerbern in anderen Ländern, die eher Kohle oder Erdgas verwenden, verwendet das schwedische verarbeitende Gewerbe einen relativ hohen Anteil an Strom. Da die erstgenannten Energiequellen in vielen Mitgliedstaaten von der Steuer befreit sind, hält Schweden es für angemessen, das schwedische verarbeitende Gewerbe von der Stromsteuer zu befreien. Zudem wird Energie in Schweden höher besteuert als in den meisten anderen Mitgliedstaaten. Dieses hohe Besteuerungsniveau hätte nicht erreicht werden können, wären nicht bestimmte Sektoren von der Stromsteuer befreit worden.
(22)
Nach Ansicht der schwedischen Regierung trifft es infolgedessen nicht zu, dass die Steuerbefreiung der schwedischen Industrie einen Vorteil gegenüber ihren Wettbewerbern verschafft.
(23)
Mit Schreiben vom 16. März 2001 hat die schwedische Regierung den unter Randziffer 75 bis 77 des Gemeinschaftsrahmens vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen zugestimmt.
(24)
Am 8. November 2001 entschied der Gerichtshof in der Rechtssache C-143/99 (9) (Adria-Wien-Pipeline) betreffend die von Österreich gewährte Ermäßigung der Energiesteuer, dass die Befreiung eines bestimmten Wirtschaftszweigs von der Energiesteuer eine staatliche Beihilfe darstellt.
(25)
Die schwedische Regierung erklärt, dass zu dem Zeitpunkt, als Schweden den in dem Gemeinschaftsrahmen vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen zustimmte, nicht eindeutig feststand, inwieweit die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellte. Nach dem Urteil in der Rechtssache Adria-Wien-Pipeline erkannte die schwedische Regierung, dass die Maßnahme Elemente enthält, die unter Beihilfegesichtspunkten problematisch sind. Schweden macht jedoch geltend, dass angesichts der technischen Komplexität der Energiesteuern zwischen dem Beschluss der Regierung und dem Inkrafttreten neuer Vorschriften genügend Zeit benötigt wurde. Geplant ist ab dem 1. Juli 2004 für das verarbeitende Gewerbe eine Energiesteuer auf Strom, die mit den in der neuen Energierichtlinie 2003/96/EG festgelegten Mindeststeuerbeträgen in Einklang steht.
(26)
Schweden erhebt eine Energiesteuer auf fossile Brennstoffe und Strom und eine Kohlendioxidsteuer auf fossile Brennstoffe. Für die schwedische Regierung handelt es sich bei diesen beiden Steuern um zwei Teile ein und desselben Steuersystems, das die Energieeffizienz steigern und die CO2-Emissionen reduzieren soll. Aus diesem Grund macht die schwedische Regierung geltend, dass die Kommission bei ihrer Bewertung der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt die insgesamt aus allen Komponenten des Steuersystems resultierende Steuerlast berücksichtigen muss, anstatt die Befreiung von der Stromsteuer isoliert zu betrachten.
(27)
Die schwedische Regierung hat der Kommission mehrmals Informationen übermittelt, die über die gesamte betroffene Beihilferegelung Auskunft geben (10). Damit ist Schweden nach eigener Ansicht seiner Verpflichtung gemäß Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung (EG) 659/1999 nachgekommen, der Kommission alle für die Überprüfung bestehender Beihilferegelungen erforderlichen Auskünfte zu übermitteln.
(28)
Die schwedische Regierung behauptet, dass die Kommission gegen Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 verstoßen hat, der zufolge sie die Mitgliedstaaten davon in Kenntnis zu setzen hat, dass sie zu der Auffassung gelangt ist, dass eine Maßnahme nicht mehr mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, bevor sie zweckdienliche Maßnahmen vorschlägt. Die Kommission hat jedoch ohne eine derartige Unterrichtung zweckdienliche Maßnahmen vorgeschlagen, und zwar nicht in Bezug auf einzelne Regelungen, sondern in Bezug auf sämtliche Regelungen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzrichtlinien galten.
(29)
Aufgrund dieses Verfahrensfehlers ist die Beihilfe nicht rechtswidrig und kann folglich nicht zurückgefordert werden.
(30)
Gemäß Kapitel 2 Artikel 10 Paragraph 2 des Verfassungsgesetzes über die Regierungsform (Regeringsformen) kann eine Steuer, die nicht auf einer Bestimmung beruht, die zum Zeitpunkt des Steuertatbestands in Kraft war, nicht erhoben werden.
(31)
Da das schwedische Energiesteuergesetz keine Bestimmung enthält, der zufolge Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes Stromsteuer entrichten müssen, käme eine Änderung dieses Gesetzes einer solchen rückwirkenden Besteuerung gleich, die nach dem schwedischen Verfassungsrecht unzulässig ist.
V WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
(32)
In ihrem Beschluss über die Einleitung eines Verfahrens gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag hat die Kommission festgestellt, dass die Maßnahme eine zum Zeitpunkt des Beitritts Schwedens zur Europäischen Union bis zum 1. Januar 2002 bestehende Beihilfe im Sinne des Artikels 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 darstellt. Schweden hat den von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen ausdrücklich zugestimmt, durch die alle bestehenden Umweltschutzbeihilferegelungen dem Gemeinschaftsrahmen hätten angepasst werden müssen (Randziffer 77 des Gemeinschaftsrahmens). Die Kommission hat festgestellt, dass dies im vorliegenden Fall nicht geschehen ist. Aus diesem Grund hat sie Schweden aufgefordert, alle Bemerkungen zu übermitteln, die für die Untersuchung des Zeitraums vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2005 von Bedeutung sein könnten.
(33)
Die Stellungnahmen, die die schwedische Regierung mit Schreiben vom 9. Juli 2003 übermittelt hat, beziehen sich ausdrücklich auf den von der Kommission genannten Zeitraum. Die schwedische Regierung hat ihre Verteidigungsrechte für den gesamten Zeitraum wahrgenommen.
(34)
Auch Dritte haben Gelegenheit erhalten, sich zur Anwendung der Beihilferegelung während des genannten Zeitraums zu äußern. Der Verband schwedischer Unternehmen hat seine Stellungnahmen zur Befreiung von der Energiesteuer mit Schreiben vom 29. September 2003 übermittelt. Damit wurde das Recht Dritter zur Stellungnahme Rechnung gewahrt.
(35)
Mit dem Gesetz zur Änderung des Energiesteuergesetzes (1994:1776) (11) wird ein neues Stromsteuersystem eingeführt. Das Gesetz soll am 1. Juli 2004 in Kraft treten und wurde bei der Kommission mit Schreiben vom 1. April 2004 (12) angemeldet. Die Kommission wird infolgedessen in Bezug auf diese Maßnahme eine separate Entscheidung erlassen.
(36)
Die Bewertung der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt bezieht sich folglich auf den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum Außerkrafttreten des jetzigen Systems.
(37)
Um als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag zu gelten, muss eine Maßnahme vier Kriterien erfüllen: Sie muss bestimmte Unternehmen begünstigen, selektiven Charakter haben, aus staatlichen Mitteln finanziert werden und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(38)
Bei Beurteilung der Frage, inwieweit die Maßnahme die Beihilfeempfänger begünstigt, muss die Kommission Unternehmen vergleichen, die sich faktisch und rechtlich in einer vergleichbaren Lage befinden (13). Folglich kann die Kommission die Situation des schwedischen verarbeitenden Gewerbes nicht mit der Situation des verarbeitenden Gewerbes in anderen Ländern vergleichen, sondern sie muss feststellen, welchen Vorteil die Unternehmen des schwedischen verarbeitenden Gewerbes im Vergleich zu anderen Unternehmen in Schweden haben. Die Tatsache, dass die Maßnahme Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes von Kosten freistellt, die sie andernfalls hätten tragen müssen, verschafft ihnen einen Vorteil gegenüber anderen Sektoren der schwedischen Wirtschaft. Dadurch dass die Maßnahme nur bestimmte Unternehmen von der Steuer befreit, werden diese Unternehmen gegenüber anderen begünstigt, was zu einer Wettbewerbsverfälschung führen kann.
(39)
Die Befreiung gilt nur für Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes (NACE Rev. 1 Abschnitte C und D). Gemäß dem bereits erwähnten EuGH-Urteil (14)„kann eine staatliche Initiative weder aufgrund der großen Zahl der begünstigten Unternehmen noch aufgrund der Verschiedenartigkeit und der Bedeutung der Wirtschaftszweige, zu denen diese Unternehmen gehören, als eine allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme angesehen werden“. Der Verband schwedischer Unternehmen verweist darauf, dass die Kommission in ihren Entscheidungen N 255/96 und NN 72a/2000 die schwedische Kohlendioxidsteuerregelung als allgemeine Maßnahme genehmigt habe. Dies entspricht nicht den Tatsachen. In der ersten Entscheidung kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Kohlendioxidsteuerregelung eine staatliche Beihilfe darstellt, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist. Die zweite Entscheidung betrifft eine Verlängerung der vorgenannten Regelung auf der Grundlage derselben Bestimmungen. Dagegen entspricht es der üblichen Praxis (15) der Kommission, die durch die Rechtsprechung des EuGH (16) bestätigt wird, Befreiungen für energieintensive Unternehmen oder einen bestimmten Wirtschaftssektor als selektive Maßnahmen anzusehen. Die Kommission zieht folglich den Schluss, dass die Steuerbefreiung eine selektive Maßnahme darstellt.
(40)
Nach Ansicht der Kommission lässt sich die Selektivität der Maßnahme nicht durch die systemimmanente Logik rechtfertigen, da sie nicht der Logik der Steuer entspricht. Im Gegenteil: Die Befreiung ist eindeutig eine Abweichung von der allgemeinen Struktur und Funktionsweise der Steuer. Die Steuer zielt darauf ab, Unternehmen zu Energiesparmaßnahmen zu ermutigen. Auch wenn die betroffenen Unternehmen bereits umfassende Energiesparmaßnahmen ergreifen, um ihre Energiekosten zu senken, hat die Energiesteuer doch einen zusätzlichen Steuerungseffekt. Der Energieverbrauch ist generell technologieabhängig und infolgedessen nur auf kurze Sicht unveränderlich. Langfristig ist es in der Regel möglich, unter anderem durch technischen Fortschritt und Innovation zusätzliche Effizienzgewinne zu erzielen. In dieser Hinsicht kann die Energiesteuerbefreiung von Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes, die definitionsgemäß genauso als Umweltverschmutzer anzusehen sind wie andere Unternehmen auch, nicht in der Logik des Systems liegen, da das Verbrauchen von Energie in allen Sektoren gleichermaßen umweltschädlich ist.
(41)
Die Maßnahme ist dem Staat zuzurechnen und wird aus staatlichen Mitteln finanziert, da der Staat einen gewissen Steuerausfall hinnimmt. Die Kommission teilt nicht die Auffassung des Verbands schwedischer Unternehmen, dass angesichts des Anstieges des tatsächlichen Aufkommens der Strom- und Kohlendioxidsteuer kein Steuerausfall entsteht. Die Erhöhung des Steuersatzes hat vielmehr zur Folge, dass dem Staat durch die Befreiung noch mehr Einnahmen entgehen.
(42)
Zumindest einige der Beihilfeempfänger sind in Sektoren tätig, in denen Handel mit den anderen Mitgliedstaaten stattfindet. Mithin kann die Maßnahme den Handel beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen.
(43)
Abschließend kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelt.
(44)
Die Kommission bleibt bei ihrer Auffassung, dass die Energiesteuer auf Strom nicht zusammen mit der Kohlendioxidsteuer beurteilt werden kann, und zwar, wie in dem Beschluss über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 dargelegt, aus zwei Gründen. Erstens bezieht sich die Kohlendioxidsteuer nicht auf den Stromverbrauch und zweitens hat die Stromsteuer in Bezug auf den Kohlendioxidausstoß nicht dieselbe Steuerungsfunktion wie die Kohlendioxidsteuer, da in Schweden 90 % des Stroms aus Kern- und Wasserkraftwerken stammen. Aus diesen Gründen muss die Stromsteuer separat beurteilt werden.
(45)
Bis zum 31. Dezember 2001 war die Beihilferegelung eine bestehende Beihilfe im Sinne des Artikels 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999. Gemäß Randziffer 77 des Gemeinschaftsrahmens und nach der Zustimmung Schwedens zu den zweckdienlichen Maßnahmen hätten alle bestehenden staatlichen Umweltschutzbeihilfen vor dem 1. Januar 2002 so angepasst werden müssen, dass sie mit dem Gemeinschaftsrahmen in Einklang stehen.
(46)
Die schwedische Regierung macht geltend, dass die Einführung eines neuen, mit dem Gemeinschaftsrahmen vereinbaren Energiesteuersystems Zeit braucht. Hierzu ist erstens zu sagen, dass zwischen der Frist für die Anpassung der Beihilferegelung an den Gemeinschaftsrahmen und dem Inkrafttreten eines überarbeiteten Energiesteuersystems zweieinhalb Jahre vergangen sind. Obwohl die Kommission einräumt, dass die Energiebesteuerung naturgemäß komplex ist, erscheint ihr doch ein Zeitraum von zweieinhalb Jahren unangemessen lang. Zweitens hat Schweden nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Frist für die Umsetzung des Gemeinschaftsrahmens im Falle bestimmter Maßnahmen zu verlängern, was sowohl Frankreich als auch Deutschland taten (17). Vielmehr hat Schweden mit Schreiben vom 16. März 2001 den von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen zugestimmt. Im Falle von Problemen mit der fristgerechten Anpassung der Beihilferegelung hätte die schwedische Regierung den zweckdienlichen Maßnahmen zustimmen und die fragliche Beihilferegelung von deren Anwendung ausnehmen können.
(47)
Anschließend hat die Kommission die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinschaftsrahmen geprüft. In dem Beschluss über die Einleitung des Verfahrens hat die Kommission den Standpunkt vertreten, dass keine der in Artikel 87 Absatz 2 bzw. Absatz 3 EG-Vertrag aufgeführten Ausnahmen vorzuliegen scheint. Dieser Standpunkt muss nach Durchführung des Verfahrens gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag bestätigt werden. Während dieses Verfahrens wurden keine neuen Elemente präsentiert, die die von der Kommission in ihrem Beschluss zur Einleitung des offiziellen Prüfverfahrens geäußerten Zweifel hätten zerstreuen können. Die Kommission kommt deshalb zu folgendem Schluss:
(48)
Gemäß Randziffer 51.2 des Gemeinschaftsrahmens ist Randziffer 51.1 anwendbar, wenn eine Steuer eine beachtliche positive Wirkung auf den Umweltschutz hat oder wenn die Befreiung wegen einer wesentlichen Veränderung der Wirtschaftsbedingungen, die die Unternehmen in eine besonders schwierige Wettbewerbslage versetzt, notwendig wird. Die Energiesteuer soll einen Anreiz für Energieeinsparungen und zur Steigerung der Energieeffizienz bieten. Das derzeitige schwedische Energiesteuersystem ist seit 1993 unverändert. In diesem Zusammenhang bildet die Maßnahme eine Ausnahme von einer bestehenden Steuer, die zum Zeitpunkt der Annahme der Steuer beschlossen wurde. Damit fällt die Maßnahme unter Randziffer 51.2 des Gemeinschaftsrahmens, in dem auf die Vereinbarkeitskriterien gemäß Randziffer 51.1 Bezug genommen wird.
(49)
Für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2003 ist Randziffer 51.1 Buchstabe b zweiter Gedankenstrich des Gemeinschaftsrahmens anwendbar, da die Befreiung eine nationale Steuer betrifft, die bei Fehlen einer Gemeinschaftssteuer eingeführt wurde. Dieser Bestimmung zufolge müssen die Unternehmen, die in den Genuss der Herabsetzung gelangen, dennoch einen wesentlichen Teil der nationalen Steuer zahlen. Der Grund hierfür liegt darin, dass auch für diese Unternehmen weiterhin ein Anreiz bestehen soll, ihre Umweltleistung zu verbessern. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut von Randziffer 51.1 Buchstabe b erster Gedankenstrich, dem zufolge eine Herabsetzung einer harmonisierten Steuer dann zulässig ist, wenn der von den Unternehmen nach der Herabsetzung effektiv gezahlte Betrag über dem gemeinschaftlichen Mindestbetrag liegt, „damit sich die Unternehmen veranlasst sehen, etwas für die Verbesserung des Umweltschutzes zu tun“. Die derzeitige Befreiung führt zu einem Nullsatz auf den Strom, den der verarbeitende Sektor für die Verarbeitung verwendet. Die Kommission kann folglich den Schluss ziehen, dass die Unternehmen keinen wesentlichen Teil der nationalen Steuer zahlten. Aus diesem Grund kann die Maßnahme in ihrer jetzigen Form für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2003 nicht als mit dem Gemeinschaftsrahmen vereinbar angesehen werden. Da die Vereinbarkeit aus keinem anderen Grund gegeben ist, muss die Maßnahme als nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden.
(50)
Wie unter Randnummer 18 festgestellt, trat am 1. Januar 2004 die Richtlinie 2003/96/EG in Kraft. Diese Richtlinie berücksichtigt ausdrücklich das Ziel des Umweltschutzes (siehe insbesondere die Erwägungsgründe 3, 6, 7 und 12). Nach Ansicht der Kommission ist daher die Einhaltung der in der Richtlinie 2003/96/EG festgelegten Mindeststeuerbeträge für die Unternehmen ein Anreiz zur Verbesserung des Umweltschutzes. Aus diesem Grund kann die Kommission akzeptieren, dass die Einhaltung der Mindeststeuerbeträge gleichwertig ist mit der Zahlung eines wesentlichen Teils der nationalen Steuer gemäß Randziffer 51.1 Buchstabe b zweiter Gedankenstrich des Gemeinschaftsrahmens. Folglich kann die schwedische Maßnahme für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2003 insoweit als vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt angesehen werden, als die begünstigten Unternehmen die in der Richtlinie 2003/96/EG festgelegten Mindeststeuerbeträge entrichten müssen. Die unvereinbare Beihilfe entspricht dem Betrag, der sich bei Anwendung der in der Richtlinie 2003/96/EG genannten Mindeststeuerbeträge ergibt.
(51)
Ab dem 1. Januar 2004 bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die jetzige Regelung außer Kraft tritt, ist die betroffene Steuer durch die Richtlinie 2003/96/EG harmonisiert. Damit ist Randziffer 51.1 Buchstabe b erster Gedankenstrich des Gemeinschaftsrahmens anwendbar. Danach kann eine Herabsetzung der Steuer dann genehmigt werden, wenn der von den Unternehmen nach der Herabsetzung effektiv gezahlte Betrag über dem gemeinschaftlichen Mindestbetrag liegt. Gemäß Artikel 10 der Richtlinie 2003/96/EG beträgt der Mindeststeuerbetrag für betrieblich verwendeten elektrischen Strom 0,5 EUR/MWh. Der festgelegte Mindeststeuerbetrag wurde also in diesem Fall nicht angewandt. Gemäß Artikel 17 Absätze 2 und 4 der genannten Richtlinie können für energieintensive Betriebe, die sich in Vereinbarungen oder gleichwertigen Regelungen zu Maßnahmen verpflichtet haben, die in gleichem Maße zur Erreichung der Umweltziele oder zu besserer Energieeffizienz führen, wie dies bei Einhaltung der normalen gemeinschaftlichen Mindestsätze der Fall wäre, bis zu Null gehende Steuerbeträge angewandt werden. Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen für die Anwendung des Nullsatzes nicht erfüllt. Folglich kann die schwedische Maßnahme auch für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2004 nur insoweit als vereinbar angesehen werden, als die Beihilfeempfänger die in der Richtlinie 2003/96/EG festgelegten Mindestbeträge zahlen müssen.
(52)
Aus diesem Grund zieht die Kommission den Schluss, dass die Maßnahme seit dem 1. Januar 2002 bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Befreiung in ihrer jetzigen Form außer Kraft tritt, nicht mit dem Gemeinschaftsrahmen und der Richtlinie 2003/96/EG vereinbar ist. Die unvereinbare Beihilfe entspricht dem Betrag, der sich bei Anwendung der in der Richtlinie 2003/96/EG festgelegten Mindeststeuerbeträge ergibt.
(53)
Sind rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, so ist die gewährte Beihilfe gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 von den Beihilfeempfängern zurückzufordern. Durch die Rückforderung der Beihilfe wird, so weit möglich, die Wettbewerbssituation wieder hergestellt, die vor Bewilligung der Beihilfe herrschte. Die Tatsache, dass die Beihilfe im Einklang mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften gewährt wurde, was in der Regel der Fall ist, steht einer Rückforderung nicht entgegen, da das Gemeinschaftsrecht Vorrang vor nationalem Recht hat.
(54)
Dennoch wird in Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) 659/1999 festgelegt, dass „die Kommission […] nicht die Rückforderung der Beihilfe (verlangt), wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrecht verstoßen würde“. Gemäß der Rechtspraxis des EuGH (18) und der Entscheidungspraxis der Kommission läuft eine Rückforderung der Beihilfe dann einem allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts zuwider, wenn der Empfänger infolge des Vorgehens der Kommission die begründete Erwartung hat, dass die Beihilfe im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht steht.
(55)
Es ist Sache der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass die einzelstaatlichen Maßnahmen mit den Gemeinschaftsvorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar sind, um Wettbewerbsverfälschungen zu vermeiden; außerdem müssen sie jede Beihilfe gemäß Artikel 88 Absatz 3 bei der Kommission anmelden und dürfen eine Maßnahme vor einer abschließenden Entscheidung der Kommission nicht durchführen. Im Prinzip können sich Unternehmen im Falle rechtswidriger Beihilfen nicht auf ihre begründeten Erwartungen berufen. Wenn Unternehmen mit Erfolg nationales Recht geltend machen könnten, das vielleicht sogar in gutem Glauben verabschiedet wurde, aber nicht mit den Gemeinschaftsvorschriften für staatliche Beihilfen vereinbar ist und infolgedessen den Wettbewerb verfälscht, wäre es unmöglich, das Ziel einer Beihilfenkontrolle durch die Gemeinschaft zu verwirklichen.
(56)
In seinem Urteil in der Rechtssache C-265/85, Van den Bergh en Jurgens BV gegen Kommission (19), erklärt der EuGH Folgendes: „Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann sich jeder Wirtschaftsteilnehmer, bei dem ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat, auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. Ist ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer seine Interessen berührenden Gemeinschaftsmaßnahme vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen.“
(57)
Die schwedischen Behörden machen geltend, dass die Beihilfe nicht zurückgefordert werden sollte, da die Kommission ihren Pflichten nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 nicht nachgekommen sei. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten vorgeschlagen, dass sie, um die bestehenden Beihilfen an den neuen Gemeinschaftsrahmen anzupassen ihre bestehenden Umweltbeihilfen so ändern, dass sie spätestens ab dem 1. Januar 2002 mit dem Gemeinschaftsrahmen vereinbar sind. Die Rechtspraxis (20) hat bestätigt, dass ein Vorschlag in Form solcher Leitlinien Teil der regelmäßigen und laufenden Zusammenarbeit ist, in deren Rahmen die Kommission fortlaufend mit den Mitgliedstaaten die bestehenden Beihilferegelungen überprüft und ihnen zweckdienliche Maßnahmen vorschlägt. Die Vereinbarung einer vollständigen Liste aller bestehenden Beihilferegelungen zwischen der Kommission und jedem einzelnen Mitgliedstaat wäre unpraktikabel, und es ist angemessen, die Verantwortung für die Anpassung der Beihilferegelungen den Mitgliedstaaten zu überlassen. Dies gilt umso mehr, als sie an der Entwicklung neuer Leitlinien beteiligt und sich bereits vor deren Inkrafttreten über ihre Auswirkungen auf bestehende Beihilferegelungen bewusst sind. In diesem Fall machen die schwedischen Behörden geltend, dass Schweden die Kommission über die Beihilferegelung unterrichtet hat, z. B. durch Übermittlung des vollständigen Wortlauts des Energiesteuergesetzes an die Kommission. Nach Ansicht der Kommission wurden diese Informationen aber in einem anderen Zusammenhang übermittelt und verwendet, so dass ihre Übermittlung in keinem Fall eine offizielle Anmeldung gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag ersetzen kann.
(58)
Der Verband schwedischer Unternehmen macht geltend, dass es sich bei der Beihilfe um eine bestehende Beihilfe handelt und eine Rückforderung folglich nicht möglich ist. Nach Ansicht der Kommission war die Maßnahme nur bis zum 31. Dezember 2001 eine bestehende Beihilfe. Mit dem 1. Januar 2002 wurde daraus eine neue Beihilfe, da die Maßnahme bis zu diesem Zeitpunkt an den Gemeinschaftsrahmen hätte angepasst werden müssen. Die Kommission kann daher dem Argument des Verbands schwedischer Unternehmen nicht folgen.
(59)
Aus diesem Grund ist die Kommission der Auffassung, dass Schwedens Argumentation eine Entscheidung ohne Rückforderung nicht rechtfertigt. Aus der Rechtsprechung des EuGH ergibt sich jedoch, dass die Kommission auf eigene Initiative außergewöhnliche Umstände berücksichtigen soll, die gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 einen Verzicht auf die Rückforderung einer rechtswidrig gewährten Beihilfe begründen, sofern die Rückforderung gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, z. B. die Berücksichtigung der begründeten Erwartungen der Beihilfeempfänger, verstößt.
(60)
Gemäß Artikel 19 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 sind die Mitgliedstaaten nur zur Durchführung der zweckdienlichen Maßnahmen verpflichtet, wenn sie diesen zugestimmt haben. Dies wurde durch die Rechtsprechung bestätigt (21). Die Änderung des Status der Maßnahme von bestehender Beihilfe in neue Beihilfe war damit eine Folge der Tatsache, dass die schwedische Regierung den im Gemeinschaftsrahmen vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen zugestimmt hat.
(61)
Auf der Grundlage des Artikels 26 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 wäre es denkbar, dass die Tatsache, dass die Kommission die Zustimmung der schwedischen Regierung zum Gemeinschaftsrahmen nicht veröffentlicht hat, einige Begünstigte dazu veranlasst hat, in gutem Glauben davon auszugehen, dass die fragliche nationale Maßnahme immer noch als bestehende Beihilfe gilt. Gemäß Artikel 26 veröffentlicht die Kommission „eine Zusammenfassung ihrer Entscheidungen nach […] Artikel 18 in Verbindung mit Artikel 19 Absatz 1“. In Artikel 18 derselben Verordnung heißt es: „Gelangt die Kommission […] zu dem Schluss, dass die bestehende Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt nicht oder nicht mehr vereinbar ist, so schlägt sie dem betreffenden Mitgliedstaat zweckdienliche Maßnahmen vor.“ Artikel 19 Absatz 1 der Verordnung sieht zudem vor, dass, wenn der betreffende Mitgliedstaat den vorgeschlagenen Maßnahmen zustimmt, die Kommission dies festhält und den Mitgliedstaat hiervon unterrichtet.
(62)
Die Kommission hat nicht die Zustimmung jedes einzelnen Mitgliedstaats zu den von der Kommission zur Durchführung des Gemeinschaftsrahmens vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen veröffentlicht. Aus diesem Grund kann die Kommission nur schwer nachweisen, dass die Beihilfeempfänger ordnungsgemäß von der Zustimmung der schwedischen Regierung und der daraus folgenden Änderung des Status der Maßnahme von bestehender Beihilfe in neue Beihilfe in Kenntnis gesetzt wurden. Bei Veröffentlichung des Beschlusses der Kommission zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 muss den Empfängern jedoch klar geworden sein, dass die Beihilfe keine bestehende Beihilfe mehr und möglicherweise nicht mit dem Gemeinschaftsrahmen vereinbar war. Die diesbezügliche Veröffentlichung erfolgte am 9. August 2003.
(63)
Nach all diesen Erwägungen zieht die Kommission den Schluss, dass im vorliegenden Fall eine Rückforderung der Beihilfen, die vor der Veröffentlichung des Beschlusses über die Verfahrenseinleitung gewährt wurden, dem Grundsatz des Schutzes der begründeten Erwartung zuwiderlaufen würde. Die Kommission beschließt daher gemäß Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999, für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 8. August 2003 auf eine Rückforderung zu verzichten.
(64)
Beihilfen, die ab dem 9. August 2003 im Rahmen dieser Beihilferegelung gewährt wurden, sind hingegen zurückzufordern.
VI SCHLUSSFOLGERUNG
(65)
Die Kommission stellt fest, dass Schweden das Gesetz (1994:1776) über die Energiesteuer ab dem 1. Januar 2002 unter Verstoß gegen die Verpflichtung, die sich aus seiner Zustimmung zu den von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen ergibt, sowie gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag rechtswidrigerweise unverändert beibehalten hat.
(66)
Die Beihilferegelung stellte eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
(67)
Seit dem 1. Januar 2002 ist diese Beihilfe unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrahmen, insbesondere mit Randziffer 51.1 Buchstabe b Unterabsatz 2 sowie mit allen anderen nach Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag zulässigen Ausnahmen. Da auch keine anderen Gründe für eine Vereinbarkeit der Beihilferegelung als solche vorliegen, ist diese mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
(68)
Die rechtswidrig ausgezahlte Beihilfe ist gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 zurückzufordern. Der von der Rückforderung betroffene Zeitraum beginnt in diesem Fall mit dem Tag, an dem die Kommission ihren Beschluss veröffentlicht hat, für diesen Fall das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 einzuleiten, und endet am Tag des Inkrafttretens des neuen Energiesteuersystems, d. h. die zwischen dem 9. August 2003 und dem 30. Juni 2004 gewährte Beihilfe ist zurückzufordern.
(69)
Diese Entscheidung bezieht sich auf die untersuchte Beihilferegelung und ist unverzüglich durchzuführen, insbesondere, was die Rückforderung sämtlicher im Rahmen der Regelung gewährten Einzelbeihilfen angeht. Die Kommission weist außerdem darauf hin, dass eine Entscheidung über eine Beihilferegelung nicht ausschließt, dass Einzelbeihilfen für sich genommen ganz oder teilweise als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können, z. B. aufgrund der De-minimis-Regelung, einer späteren Kommissionsentscheidung oder einer Freistellungsverordnung -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Steuerbefreiung, die Schweden seit dem 1. Januar 2002 gemäß dem Energiesteuergesetz (1994:1776) gewährt hat, ist eine rechtswidrige Beihilferegelung, die Schweden unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag durchgeführt hat. Eine solche Beihilfe ist insoweit mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, als die Beihilfeempfänger nicht den in der Richtlinie 2003/96/EG festgelegten Mindeststeuerbetrag zahlen müssen. Da keine andere Grundlage für die Vereinbarkeit anwendbar ist, ist diese Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu erklären.
Artikel 2
Schweden hebt die in Artikel 1 genannte Beihilferegelung auf, soweit sie noch wirksam ist.
Artikel 3
(1) Schweden ergreift alle notwendigen Maßnahmen, um die in Artikel 1 genannte Beihilfe von den Empfängern zurückzufordern.
(2) Schweden stellt die Gewährung noch nicht ausgezahlter Beihilfen ab Inkrafttreten dieser Entscheidung ein.
(3) Die Rückforderung der Beihilfe erfolgt unverzüglich nach den Verfahren des schwedischen Rechts, sofern diese die unverzügliche und wirksame Durchführung dieser Entscheidung ermöglichen.
(4) Die zurückzufordernde Beihilfe umfasst Zinsen von dem Zeitpunkt an, ab dem die Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung.
(5) Die Zinsen werden gemäß den Bestimmungen der Artikel 9 bis 11 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission (22) berechnet.
Artikel 4
Schweden unterrichtet die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung über die Maßnahmen, die ergriffen wurden oder geplant sind, um der Entscheidung nachzukommen. Es übermittelt diese Angaben mit Hilfe des als Anhang I beigefügten Formblatts.
Artikel 5
Diese Entscheidung ist an das Königreich Schweden gerichtet.
Brüssel, den 30. Juni 2004