ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 14. Mai 1997 über Zusatzfristen, die Luxemburg für die Umsetzung der Richtlinie 90/388/EWG in bezug auf den vollständigen Wettbewerb auf den Telekommunikationsmärkten eingeräumt werden (Nur der französische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) (97/568/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf das Abkommen zur Gründung des Europäischen Wirtschaftsraums,
gestützt auf die Richtlinie 90/388/EWG der Kommission vom 28. Juni 1990 über den Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikationsdienste (1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 96/19/EG (2), insbesondere auf Artikel 2 Absatz 2,
nachdem allen Interessierten Gelegenheit gegeben wurde (3), gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG ihre Stellungnahmen abzugeben,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT UND RECHTLICHER HINTERGRUND
A. Der Antrag Luxemburgs
(1) Gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG haben die luxemburgischen Behörden mit Schreiben vom 28. Juni 1996 folgende Umsetzungsfristen beantragt:
- bis 1. Januar 2000 in bezug auf die ausschließlichen Rechte, die dem Erbringer von Post- und Telekommunikationsdiensten, Entreprise des Postes et Télécommunications (EPT), gegenwärtig bei der Bereitstellung des Sprachtelefondienstes und der dazugehörigen Netzinfrastruktur gewährt werden. Nach Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG müßte die Umsetzung bis 1. Januar 1998 erfolgen;
- bis 1. Juli 1998 bei den Beschränkungen bei der Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste in bezug auf die
a) von dem Erbringer der Telekommunikationsdienste errichteten Netze;
b) von Dritten bereitgestellten Infrastrukturen und
c) gemeinsam genutzten Netze, sonstigen Einrichtungen und Standorte.
Diese Bestimmungen waren gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG bis 1. Juli 1996 umzusetzen. Sie beziehen sich nicht auf die Kabelfernsehinfrastruktur, die in Artikel 4 derselben Richtlinie geregelt ist.
(2) Die luxemburgischen Behörden halten die zusätzlichen Umsetzungsfristen aus folgenden Gründen für erforderlich:
- Eine Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes (bei einer unverzüglichen Umsetzung der Richtlinie) vor der Einführung geeigneter aufsichtsrechtlicher Rahmenbedingungen und der Vornahme der erforderlichen strukturellen Anpassungen würde Luxemburg den Gefährdungen eines unregulierten Marktes aussetzen. Die beantragten Zusatzfristen würden der Entfaltung des Wettbewerbs in den sonstigen Bereichen des Telekommunikationswesens in Luxemburg nicht im Wege stehen. Wenn das neue Telekommunikationsgesetz in Kraft getreten sein wird, kann die Liberalisierung geordnet durchgeführt werden. Zum Beispiel werden die Unternehmen aufgefordert, sich um eine Lizenz für den Betrieb des zweiten nationalen GSM-Netzes zu bewerben. Es wird ein offenes und objektives Auswahlverfahren durchgeführt und die Lizenz demjenigen Unternehmen erteilt werden, das die veröffentlichten Qualitätsmerkmale am besten erfuellen kann;
- EPT hat seinen Kunden bisher eine Einheitsgebühr in Rechnung gestellt, plant jedoch eine Reform der Gebührenstruktur. Das erhebliche Ungleichgewicht zwischen den vorliegenden Kostenschätzungen und den bestehenden Gebühren ist ein wesentlicher Hinderungsgrund für die Liberalisierung der Dienste in Luxemburg. Die gegenwärtig neu errichtete unabhängige Regulierungsbehörde ILT wird die Anpassung der Gebühren in Luxemburg überwachen; ILT wird auch für die Festlegung der Regeln für die Rechnungslegung und die kostenorientierte Fakturierung von EPT verantwortlich sein;
- in Luxemburg erfordert die Liberalisierung von dem zuständigen Ministerium, ILT und EPT unverhältnismäßige Anstrengungen insbesondere hinsichtlich der menschlichen Ressourcen;
- im Jahr 1995 entfielen auf die internationalen Gespräche 71 % des gesamten Fernsprechumsatzes von 6,346 Mrd. LUF. Mehr als 50 % dieser Gespräche entfielen auf die in der Stadt Luxemburg ansässigen 960 gewerblichen Anschlüsse. Die ins Ausland gehenden Anrufe machten 62 % der internationalen Gespräche aus. Wenn man den luxemburgischen Markt vor der Einführung geeigneter aufsichtsrechtlicher Rahmenbedingungen und der Vornahme der erforderlichen strukturellen Änderungen öffnen würde, würde man den Telekommunikationsunternehmen aus anderen Ländern Gelegenheit geben, den Unternehmen in Luxemburg internationale Telefondienste anzubieten und Einnahmen vom EPT-Netz wegzulenken. Dies könnte die Bestandsfähigkeit der Infrastruktur des nationalen Telekombetreibers, seine Fähigkeit, die notwendigen strukturellen Anpassungen durchzuführen, und seine zukünftige Wettbewerbsfähigkeit im Markt ernsthaft gefährden. Die für die Abwehr einer solchen Gefahr erforderlichen aufsichtsrechtlichen Rahmenbestimmungen werden gegenwärtig erlassen, und die beantragte Durchführungsfrist würde deren Umsetzung ermöglichen;
- Luxemburg hat jüngst die Grundlagen für eine unternehmerische Führung seiner Post- und Fernmeldeverwaltung gelegt. EPT wendet jährlich 32 Mio. LUF für die Ausbildung seines Personals auf, damit es sich die für eine kommerzielle Betriebsführung erforderlichen Kenntnisse aneignet. Anfang 1995 hat EPT eine unabhängige Beraterfirma beauftragt, eine gründliche Überprüfung seiner Organisationsstruktur durchzuführen. Die erforderliche Umstrukturierung einschließlich der Einführung kommerzieller Rechnungslegungsmethoden und der Anpassung der Tarifstruktur wird nicht rechtzeitig bis zur vollständigen Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes am 1. Januar 1998 abgeschlossen sein.
(3) Die luxemburgischen Behörden haben keinen Termin für die Verabschiedung des neuen Telekommunikationsgesetzes durch das luxemburgische Parlament genannt, gehen aber davon aus, daß dies in der ersten Jahreshälfte 1997 geschehen wird. Die luxemburgischen Behörden haben zu bedenken gegeben, daß sie nicht in der Lage seien, die Geschwindigkeit zu beeinflussen, mit der das Gesetz im Parlament behandelt wird. Mit diesem Gesetz werden die gemeinschaftlichen ONP-Zusammenschaltungsanforderungen in nationales Recht umgesetzt (in der Zwischenzeit haben die luxemburgischen Behörden die Kommission darüber unterrichtet, daß dieses Gesetz am 19. März 1997 angenommen wurde und am 1. April 1997 in Kraft getreten ist). Andere Termine in dem von den luxemburgischen Behörden vorgeschlagenen Zeitplan wurden auf Rat von unabhängigen Beratern, die die EPT und die luxemburgischen Behörden beraten, hin geschätzt. Es ist folgender Zeitplan vorgesehen:
- erste Hälfte 1997: Verabschiedung des Gesetzes;
- März 1997: Einführung des neuen Kundenfakturierungs- und Verwaltungssystems;
- fünf Monate nach Verabschiedung des Gesetzes: ILT einsatzfähig;
- sechs Monate nach Verabschiedung des Gesetzes: Finanzierungsgrundsätze für die Grundversorgung geregelt;
- sechs Monate nach Verabschiedung des Gesetzes: Erteilung einer zweiten GSM-Lizenz;
- zweite Hälfte 1997: aufsichtsrechtliche Überwachung durch ILT einsatzfähig;
- 1. Januar 1998: Anlauf des neuen kostenorientierten Rechnungslegungssystems der EPT;
- 1. März 1998: neues Kundenfakturierungs- und Verwaltungssystem einsatzbereit;
- Juli 1998: neues Kundenfakturierungs- und Verwaltungssystem voll betriebsbereit und notwendige Revision der internen Verfahren und Personalausbildung fast zu Ende gebracht;
- 1. Januar 2000: neues kostenorientiertes Rechnungslegungssystem von EPT einsatzbereit.
Der Antrag wurde den Kommissionsdienststellen am 28. Juni 1996 unterbreitet.
B. Eingegangene Stellungnahmen
(4) Zwei Unternehmen haben im Anschluß an die am 4. September 1996 veröffentlichte Bekanntmachung der Kommission (4) ihre Stellungnahmen abgegeben.
(5) Demnach:
- sei der Telekommunikationsmarkt in Luxemburg ausgesprochen gesund. Die Einnahmen je Leitung und je EPT-Beschäftigten seien sehr hoch im Vergleich mit dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Die Anschlußdichte in Luxemburg sei wesentlich höher als im Gemeinschaftsdurchschnitt;
- seien die von EPT berechneten internationalen Rufgebühren bereits wettbewerbsfähig und bestehe geringer Bedarf für eine Umgestaltung der Gebühren;
- habe es Luxemburg versäumt, die Gemeinschaftsvorschriften umzusetzen und habe damit den Wettbewerb behindert. EPT habe nicht die geeigneten Kostenrechnungssysteme gemäß Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie 92/44/EWG des Rates (5) und gemäß Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie 95/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (6) bis zum 31. Dezember 1993 beziehungsweise bis zum 31. Dezember 1996 eingeführt. Außerdem sei bisher keine zweite GSM-Lizenz erteilt worden. Daher - Stellungnahmen zufolge - bestehe das Monopol von EPT beim öffentlichen Sprachtelefondienst, den Infrastrukturen und dem Mobilfunk fort;
- können nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften Verzögerungen bei der Umsetzung der Gemeinschaftsvorschriften nicht mit verwaltungsmäßigen oder praktischen Schwierigkeiten in einem Mitgliedstaat gerechtfertigt werden. Somit können auch beschränkte Verwaltungsressourcen nicht als Begründung für eine zusätzliche Umsetzungsfrist herangezogen werden. Luxemburg habe zusätzliche Umsetzungsfristen gemäß der Richtlinie 96/19/EG als ein Mitgliedstaat mit einem sehr kleinen Telekommunikationsnetz beantragt. Es müsse jedoch angemessen begründet werden, warum die geringe Größe des Telekommunikationsnetzes eine zusätzliche Umsetzungsfrist erforderlich machen sollte;
- hätte eine zusätzliche Umsetzungsfrist nachteilige Auswirkungen auf den Handel. EPT sei der einzige Anbieter von Mietleitungen und Zusammenschaltungsdiensten in Luxemburg für sämtliche vorhandenen oder zukünftigen Erbringer von liberalisierten Diensten. Dies sei jedoch ein ausschlaggebender Faktor für die Kosten der Wettbewerber, außerdem habe die Kenntnis der anfallenden Kosten Auswirkungen auf den Handel. Darüber hinaus sei Luxemburg ein wichtiges Finanzzentrum in der Gemeinschaft, und sowohl die Finanzdienstleistungen als auch der Handel damit beruhten weitgehend auf der Nutzung von Telekommunikationseinrichtungen. Jegliche Zusatzfrist würde Auswirkungen auf den Finanzdienstleistungsmarkt haben;
- habe es Luxemburg versäumt zu begründen, warum eine Ausnahme von der Anforderung, die Beschränkungen bei der Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste bis 1. Juli 1996 aufzuheben, gewährt werden sollte;
- sei es unbestritten, daß die Ballung der Einnahmen von EPT auf 960 gewerbliche Kunden einen Sonderfall in der Gemeinschaft darstellt. Es werde jedoch bestritten, daß dies unbedingt eine Schwäche sein müsse. Eine enge Beziehung mit einer geringen Anzahl von Kunden sei ein nützliches Absatzinstrument, das eine potentiell gute Kundenbetreuung erlaube. Außerdem sei es den Wettbewerbern von EPT seit dem Inkrafttreten der Richtlinie 90/388/EWG am 28. Juli 1990 gestattet worden, den direkt über Mietleitungen angeschlossenen Kunden nichtöffentliche internationale Telefondienste zu erbringen. EPT - Stellungnahmen zufolge - sei damit de facto dem Wettbewerb in seinem einträglichsten Marktsegment seit mehr als fünf Jahren ausgesetzt. Ohne eine eindeutige Aufschlüsselung der Kosten und Einnahmen gemäß der besonderen räumlichen und wirtschaftlichen Struktur Luxemburgs (einschließlich der Netzkonfiguration von EPT), die nachzuweisen vermag, daß grundlegende strukturelle Anpassungen erforderlich sind, um die Überlebensfähigkeit von EPT angesichts der Liberalisierung des Sprachtelefondienstes bei Privatanschlüssen zu gewährleisten, sei die Verlängerung des Monopols beim Sprachtelefondienst über den 1. Januar 1998 hinaus unbegründet. Dieselbe Aussage gelte für die Errichtung und die Bereitstellung der zugrundeliegenden Infrastruktur.
(6) Mit dem mit Schreiben vom 6. Dezember 1996 bestätigten Telefax vom 18. Oktober übersandte die Kommission den luxemburgischen Behörden die eingegangenen Stellungnahmen.
C. Die Antwort Luxemburgs
In Erwiderung auf diese Stellungnahmen führten die luxemburgischen Behörden mit Schreiben vom 19. Dezember 1996 u. a. folgendes aus:
- EPT war die einzige Fernmeldeorganisation in Europa, deren Einnahmen in den Jahren 1995 und 1996 zurückgegangen sind. Ihre Gewinne, die sich im Jahr 1995 auf 2,3 Mrd. LUF beliefen, sind gegenüber den übrigen europäischen Gesellschaften um 11,2 % zurückgegangen;
- angesichts der hohen Anschlußdichte in Luxemburg, die von EPT durch Konzentrierung auf das Anbieten von technisch hochqualitativen Diensten erreicht wurde, würde die verspätete Einführung des Wettbewerbs auf den Telekommärkten den Verbrauchern auf technischem Niveau nicht zum Nachteil gereichen;
- ein Vergleich zwischen EPT und British Telecom oder einer anderen großen Fernmeldeorganisationen hat wenig Aussagekraft, da solche großen Organisationen unter anderem Größenvorteile erzielen, über die EPT nicht verfügen kann. Die Gewährleistung der Grundversorgung ist in Luxemburg kostenaufwendiger als in den meisten Mitgliedstaaten, da EPT diese Größenvorteile nicht erzielen kann;
- bei den gegenwärtig hohen Einnahmen je Beschäftigtem in Luxemburg ist zu bedenken, daß die gegenwärtige Struktur von EPT nicht berücksichtigt ist. EPT muß sein Personal z. B. durch die Einrichtung einer Verkaufseinheit umstrukturieren. Dadurch würden die Einnahmen je Beschäftigtem zurückgehen;
- es gibt weniger als 100 Analog-Mobilfunkteilnehmer, so daß die aus diesem Dienst erzielten hohen Durchschnittseinnahmen bezogen auf die Gesamteinkünfte eher unbedeutend sind. Auch werden die Einnahmen aus dem GSM-Mobilfunkdienst zurückgehen, wenn einem zweiten Betreiber eine Lizenz erteilt worden ist;
- die Marktstellung von EPT ist sehr verletzlich, da der größte Anteil seiner Einnahmen auf lediglich 960 gewerbliche Teilnehmer entfällt;
- die erforderliche Neugestaltung der Gebühren wird eine erhebliche Erhöhung der Anschlußgebühren erfordern, während die internationalen Rufgebühren wahrscheinlich zurückgehen werden;
- Luxemburg hat die Umsetzung der Richtlinie 96/19/EG nicht hinausgezögert, indem es sein Recht auf Beantragung einer zusätzlichen Übergangsfrist wahrgenommen hat;
- bei der niedrigen Arbeitslosigkeit in Luxemburg wird es sehr schwer sein, neues Personal einzustellen, das die Anforderungen von EPT erfuellt;
- neue Marktzugänger würden wahrscheinlich bestrebt sein, in Luxemburg den Wettbewerb aufzunehmen, ohne in die festen Infrastrukturen zu investieren. Verglichen mit anderen Mitgliedstaaten wäre es für diese Wettbewerber leicht, ohne weiteres in den luxemburgischen Markt einzutreten.
In demselben Schreiben haben die luxemburgischen Behörden erneut das Erfordernis zusätzlicher Zeit zur Durchführung struktureller Änderungen bei EPT betont, damit es wie ein normales Geschäftsunternehmen funktionieren könne.
Die luxemburgischen Behörden haben der Kommission zusätzliche Angaben im Laufe einer bilateralen Sitzung am 18. Februar 1997 und in einem vom 6. März 1997 übersandten Telefax mitgeteilt. Die luxemburgischen Behörden haben bestätigt, daß das neue Kundenfakturierungs- und Vermarktungssystem wahrscheinlich im März 1997 vorhanden und nach einer Probezeit von etwa zwölf Monaten einsatzbereit sein wird. Bis Juli 1998 sollten das neue Kundenfakturierungs- und Vermarktungssystem voll betriebsbereit und die notwendigen internen Verfahren und Personalausbildung fast zu Ende gebracht sein.
D. Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG
(7) Die Anwendung von Artikel 90 Absatz 2 EG-Vertrag auf den Telekommunikationssektor ist geregelt in der Richtlinie 90/388/EWG, die die Einführung des vollständigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten bis zum 1. Januar 1998 vorsieht. Nach Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG kann die Kommission jedoch bestimmten Mitgliedstaaten auf Antrag zusätzliche Umsetzungsfristen gewähren, i) die von den in der Richtlinie 90/388/EWG festgelegten Fristen abweichen und ii) wobei die Aufrechterhaltung der ausschließlichen Rechte für Unternehmen gestattet wird, die mit der Bereitstellung eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes und von Telekommunikationsdiensten betraut wurden. Dadurch wird die Umsetzung von Maßnahmen ermöglicht, um notwendige Strukturanpassungen vorzunehmen, und nur soweit dies für diese Anpassungen unbedingt erforderlich ist.
(8) Hinsichtlich der Bereitstellung öffentlicher Telekommunikationsdienste und Netze ist EPT offensichtlich eine Fernmeldeorganisation im Sinne von Artikel 1 der Richtlinie 90/388/EWG und nach luxemburgischem Recht mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut.
(9) Aufgrund der Richtlinie ist deshalb zu klären, inwieweit der beantragte zeitweilige Ausschluß jeglichen Wettbewerbs seitens anderer Marktteilnehmer mit dem Erfordernis zu rechtfertigen ist, die erforderlichen Strukturanpassungen vorzunehmen, und nur soweit dies für diese Anpassungen unbedingt erforderlich ist.
(10) Ausgangspunkt für die Prüfung hat der Umstand zu sein, daß ein mit einer Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrautes Unternehmen der Verpflichtung unterliegt, seine Dienste so zu erbringen, daß es sich in einem betriebswirtschaftlichen Gleichgewicht befindet, so daß es ihm möglich sein muß, weniger gewinnbringende Sektoren mit Hilfe der rentablen auszugleichen; dies rechtfertigt es, in den betriebswirtschaftlich rentablen Sektoren den Wettbewerb seitens einzelner Unternehmen zu beschränken. Wäre es einzelnen Unternehmen gestattet, mit dem Inhaber der ausschließlichen Rechte in Sektoren ihrer Wahl zu konkurrieren, so könnten sich diese Unternehmen nämlich auf die betriebswirtschaftlich rentablen Vorgänge konzentrieren und günstigere Tarife als der Inhaber der ausschließlichen Rechte anbieten, da sie ja, anders als dieser, nicht aus betriebswirtschaftlichen Gründen gezwungen sind, Verluste aus nicht rentablen Sektoren durch Gewinne aus rentableren wettzumachen.
(11) Die Richtlinie 90/388/EWG gewährte daher eine vorübergehende Ausnahmeregelung aufgrund von Artikel 90 Absatz 2 in bezug auf ausschließliche und besondere Rechte für die Bereitstellung des Sprachtelefondienstes, da die finanziellen Ressourcen für die Entwicklung des öffentlichen Telekommunikationsnetzes immer noch in erster Linie aus dem Bereich des Sprachtelefondienstes stammen. Diesen Dienst zu diesem Zeitpunkt dem Wettbewerb zu öffnen, könnte daher die Erfuellung der Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, mit der die Telekommunikationsorganisationen betraut sind, beeinträchtigen. Gerechtfertigt sind Wettbewerbsbeschränkungen nur bei Diensten, die aufgrund ihrer Beschaffenheit und der Voraussetzungen, unter denen sie auf einem Wettbewerbsmarkt angeboten werden, das wirtschaftliche Gleichgewicht bei der Bereitstellung des Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gefährden oder in irgendeiner anderen Weise beeinträchtigen würden. Beschränkungen der Bereitsstellung solcher Dienste können daher nur dann zugelassen werden, wenn eine derartige Wirkung hinreichend belegt ist.
(12) In der Praxis könnten auch Marktzugänger langfristig zur Erfuellung dieser Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beitragen. Sinn der Ausnahmeregelung ist es in der Tat, die Erfuellung der Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber einzelne Unternehmen zu schützen. Kurzfristig wird jedoch EPT das einzige Unternehmen bleiben, das bei den privaten Anschlüssen in dünnbesiedelten Gegenden die Grundversorgung gewährleistet. Außerdem ist Luxemburg ein Sonderfall als ein Land mit einem sehr kleinen Netz, das sich zwischen zwei großen Telekommunikationsmärkten befindet. Die auf diesen Märkten tätigen Fernmeldeorganisationen könnten sehr leicht den Wettbewerb in Luxemburg aufnehmen. Viele Auslandsgespräche nach und von Luxemburg werden auf diese beiden Märkten und von diesen beiden Märkten getätigt. Deshalb hat die Kommission die beiden beantragten zusätzlichen Umsetzungsfristen geprüft, um zu bestimmen, ob diese erforderlich sind, damit EPT seine Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unter wirtschaftlich zumutbaren Bedingungen erfuellen kann, während die gebotenen Strukturanpassungen vorgenommen werden.
II. RECHTLICHE WÜRDIGUNG
A. Antrag auf eine zusätzliche Umsetzungsfrist für den Sprachtelefondienst und die dazugehörige Netzinfrastruktur
Bewertung der Auswirkungen einer Beseitigung der EPT gegenwärtig gewährten ausschließlichen Rechte
(13) Gemäß dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muß jegliche zusätzliche Umsetzungsfrist in einem angemessenen Verhältnis zu dem Erfordernis stehen, die von den luxemburgischen Behörden angeführten erforderlichen Strukturanpassungen im Hinblick auf die Einführung eines vollständigen Wettbewerbs vorzunehmen, soweit sie unter Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG fallen.
Die erforderlichen strukturellen Anpassungen müssen im Hinblick auf diese Aufgaben geprüft werden.
a) Neugestaltung der Tarife
(14) Nach den gegenwärtigen Schätzungen der luxemburgischen Behörden müßten die Anschlußkosten erheblich steigen, um die Netzaufwendungen von EPT zu decken (7). Dabei haben die luxemburgischen Behörden eingeräumt, daß die Gebühren für Auslandsgespräche in Luxemburg niedriger sind als im europäischen Durchschnitt und wahrscheinlich weiter zurückgehen werden.
(15) Die nachfolgende Tabelle, die anhand von der Kommission zur Verfügung stehenden Angaben erstellt wurde (8), vergleicht bestimmte Telefongebühren von EPT mit den entsprechenden Zahlen von zwei Gesellschaften, die ihre Gebühren bereits neugestaltet haben (British Telecom und TeleDanmark) und von einer, deren Gebühren immer noch neuzugestalten sind (Deutsche Telekom) (9). Für diese Vergleiche werden folgende Gründe angegeben. Ein Vergleich mit British Telecom wurde auch bei den Entscheidungen 97/114/EG (10) in bezug auf Irland und 97/310/EG der Kommission (11) in bezug auf Portugal unternommen. Die Auswahl von TeleDanmark ermöglicht einen Vergleich mit einer ähnlichen relativ kleinen Telekommunikationsorganisation, die unter relativ ähnlichen Bedingungen in einem anderen Mitgliedstaat Dienste bereitstellt. Ein Vergleich mit der Deutschen Telekom als benachbarte Telekommunikationsorganisation, die den Vorteil der Liberalisierung des luxemburgischen Telekommunikationsmarktes haben könnte, wurde gemacht. Diese Tabelle ergibt einen gewissen Bedarf für eine Neugestaltung:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(16) Da als Folge des technischen Fortschritts im Netz die Kosten zunehmend weniger von der Entfernung abhängen, bedeutet Kostenorientierung der Gebühren in der Regel eine Anpassung der Preise, damit die Einnahmen und Kosten einander angeglichen werden können. So sollen die Anschluß- und Grundgebühren die festen Kosten einschließlich einer Standardspanne decken und die Rufgebühren sämtliche Kosten einschließlich einer Standardspanne decken.
(17) Die Fernmeldeorganisationen waren somit gezwungen, die Zweimonatsgrundgebühren und die Gebühren für die Ortsgespräche zu erhöhen bzw. zumindest nicht zu senken und die Gebühren für Ferngespräche zu senken. Es besteht ein klares Bedürfnis für eine weitergehende Neugestaltung, und die Kommission akzeptiert, daß dieses für EPT schwieriger ist als für die meisten Fernmeldeorganisationen aufgrund von 960 gewerblichen Kunden, die einen großen Anteil der Einnahmen von Auslandsgesprächen ausmachen, und weil EPT keine Größenvorteile erzielen kann. Jedenfalls zeigen die Zahlen für die Deutsche Telekom, daß andere Fernmeldeorganisationen in einigen Fällen einen größeren Bedarf für eine Neugestaltung haben als die EPT. Außerdem werden sich in Zukunft flexible Gebührenstrukturen zunehmend durchsetzen, wie das bereits beim GSM-Dienst der Fall ist, wo der Teilnehmer das Gebührenpaket auswählt, das am besten seinen Erfordernissen entspricht. Bei dieser Vorgehensweise ergäbe sich nur wenig unmittelbarer Bedarf für eine Senkung der Auslandsgebühren, da Großabnehmer ein Gebührenpaket mit einer höheren Monatsgrundgebühr und einer niedrigeren Rufgebühr wählen könnten. Jedenfalls akzeptiert die Kommission, daß aufgrund der Abhängigkeit von 960 gewerblichen Kunden EPT sich im besonderen darauf konzentrieren muß, die speziellen Bedürfnisse dieser Kunden zu beurteilen, um die Einnahmen auf einem Niveau zu halten, das ausreicht, um einen Universaldienst in kurzer Zeit anbieten zu können.
(18) EPT erzielte jedoch im Jahr 1995 Gewinne aus seinen Anschlußgebühren entsprechend 19,2 % seines Umsatzes im Jahr 1995 verglichen mit lediglich 12,5 % von British Telecom in demselben Jahr. Auch wenn der Bedarf besteht, die Anschlußgebühren ziemlich stark zu erhöhen, da die Festkosten in Luxemburg offensichtlich nicht höher sind als in den anderen Mitgliedstaaten, ist nicht einzusehen, warum die Anschlußgebühren so erheblich, wie von den luxemburgischen Behörden angegeben, erhöht werden müßten. Die Bevölkerungsdichte Luxemburgs liegt oberhalb des Gemeinschaftsdurchschnitts und ist höher als in Dänemark, während der Anteil der städtischen Bevölkerung mit dem Dänemarks und des Vereinigten Königreichs vergleichbar ist.
(19) Nach den luxemburgischen Behörden wird die vollständige Neugestaltung der Tarife erst möglich, wenn das neue Kostenrechnungssystem voll betriebsbereit sein wird. Obwohl sie diesem Argument zustimmt, teilt die Kommission nicht die Auffassung, wonach es für EPT angesichts der geringen Größe des Telekommunikationsnetzes in Luxemburg etwas schwieriger wäre, die Kostenrechnung einzuführen. Im Gegenteil ist eine Aufteilung der Kosten auf nur zwei Kategorien von Gesprächen, d. h. Ortsgespräche und Auslandsgespräche, für EPT leichter als für Fernmeldeorganisationen in anderen Mitgliedstaaten, wo die Kosten der Regionalgespräche und Ferngespräche berücksichtigt werden müssen. Außerdem ist der von den luxemburgischen Behörden vorgelegte Zeitplan für die Einführung der Kostenrechnung zu lang im Vergleich mit der Erfahrung in anderen Mitgliedstaaten. Schließlich hatte Luxemburg Abrechnungssysteme für Mietleitung gemäß der Richtlinie 92/44/EWG bis zum 31. Dezember 1993 und für Sprachtelefondienste gemäß der Richtlinie 95/62/EG bis zum 31. Dezember 1996 einzuführen. Auch wenn die Kommission vorhätte, aus diesem Grund eine zusätzliche Umsetzungsfrist zu gewähren (was nicht der Fall ist), darf die Kommission keine Entscheidung erlassen, die effektiv eine Richtlinie des Rates ändern würde.
(20) An der Anzahl der Telefonanschlüsse je 100 Einwohner und dem hohen Digitalisierungsgrad in Luxemburg (in der Spitzengruppe der Gemeinschaft) kann man ersehen, daß in Luxemburg die Infrastruktur für die Grundversorgung bereits vorhanden ist und keine zusätzlichen finanziellen Mittel zur Weiterentwicklung des Netzes erforderlich sind. Wenn EPT neue Dienste anbieten möchte, wäre der Marktwettbewerb dafür die beste Grundlage. Die Kommission kann dem Argument der luxemburgischen Behörden nicht zustimmen, daß die Verbraucher angesichts der hohen Anschlußdichte durch eine spätere Einführung des Wettbewerbs nicht benachteiligt würden. Es liegt auf der Hand, daß eine verzögerte Einführung des Wettbewerbs auch die Einführung des Preiswettbewerbs und der Gebührenflexibilität in Luxemburg hinauszögern würde, was nicht im Interesse der Verbraucher läge.
b) Angaben der besonderen Probleme Luxemburgs als ein Land mit einem sehr kleinen Netz
(21) Luxemburg befindet sich in der besonderen Lage, daß rund 70 % des Fernsprechumsatzes von EPT auf Auslandsgespräche entfallen. Mehr als 50 % dieser Gespräche werden von den 960 gewerblichen Teilnehmern in der Stadt Luxemburg getätigt. Wenn Telefongesellschaften aus anderen Ländern das Recht erhielten, diesen Kunden internationale Telefondienste anzubieten, könnten diese Betreiber EPT erhebliche Einnahmen entziehen, wodurch es gezwungen wäre, die Gebühren für die Privatanschlüsse zu erhöhen. Dies könnte kurzfristig nachteilige Auswirkungen auf die Pflichtleistungen in Luxemburg haben und die erforderlichen Strukturanpassungen erschweren. Diese Gefahr kann nur abgewendet werden, wenn EPT ein neues Verhältnis zu seinen wichtigsten Kunden aufbaut. Eine enge Beziehung zu den Kunden ist der Schlüssel für die Erfuellung der Kundenanforderungen und deren Lösungswünsche. Die Grundlage für dieses neue Verhältnis wird bereits gelegt.
(22) Auch wird das neue Kundenfakturierungs- und Verwaltungssystem nach dem Schreiben der luxemburgischen Behörden im Januar 1997 vorhanden und bis März 1998 voll betriebsbereit sein. Die Kommission ist sich bewußt, daß angesichts seines einmalig kleinen Kundenstamms und seiner derzeitigen Kundenausrichtung das neue Fakturierungssystem tiefgreifende Auswirkungen auf die Arbeitsorganisation und -methoden von EPT haben wird. Aus diesem Grund sollte eine begrenzte Zusatzfrist bis zur Einsatzfähigkeit des neuen Fakturierungs- und Vermarktungssystems veranschlagt werden. Die Kommission ist auch der Auffassung, daß eine weitere Zusatzfrist bis zur Betriebsbereitschaft dieses Fakturierungs- und Vermarktungssystems und der entsprechenden Neugestaltung der Tarife gewährt werden sollte. Damit kann EPT seine Kenntnis und sein Verständnis der speziellen Bedürfnisse der Kunden verbessern und den Übergang in den Marktwettbewerb vollziehen, ohne daß dabei Preisnachteile für die Privatanschlüsse entstuenden.
Hinsichtlich der anderen Argumente teilt die Kommission nicht die Auffassung, daß die Tatsache, daß ein großer Teil der Einnahmen von EPT von 960 gewerblichen Teilnehmern stammen, unbedingt ein Nachteil auf diesem Gebiet sein müsse. Eine enge Beziehung zu den Kunden ist ein Schlüssel zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse und zur Erfuellung ihrer Lösungswünsche, dafür muß sich EPT die erforderlichen Marketingfertigkeiten erwerben. Außerdem muß seine geringe Größe EPT nicht daran hindern, sich Größenvorteile nutzbar zu machen; es könnte Vereinbarungen und Verbindungen mit anderen Dienstleistungserbringern eingehen, damit es die von seinen Kunden gewünschten Globallösungen anbieten kann. Darüber hinaus ermöglichen eine geringe Größe und das Zurückgreifen auf Zulieferer ein hohes Maß an Flexibilität. EPT kann Änderungen im Umfang seiner Tätigkeiten leichter durch das Eingehen neuer Verträge durchführen als eine voll integrierte große Einrichtung, die ihr Personal neu schulen und ihren unternehmerischen Aufbau ändern muß, um die Bedürfnisse der Kunden erfuellen zu können.
(23) Die Kommission kann auch nicht der Auffassung zustimmen, wonach es schwierig wäre, neues Personal für EPT in Luxemburg einzustellen. Für diese Zwecke könnte man relativ einfach auf Bewerber aus anderen Mitgliedstaaten zurückgreifen. Wie von den luxemburgischen Behörden zugegeben, gibt es bereits in anderen Wirtschaftszweigen einen erheblichen Anteil an Beschäftigten, die aus den benachbarten Mitgliedstaaten täglich nach Luxemburg zur Arbeit einpendeln.
(24) Gesetzesänderungen als solche und damit verbundene Verzögerungen können nicht als strukturelle Änderungen im Sinne der Richtlinie 90/388/EWG angesehen werden, die eine Ausnahmegewährung rechtfertigen würden. Die Richtlinie bezieht sich auf die erforderlichen strukturellen Änderungen bei dem Betreiber selbst, in dem Ausmaß wie diese notwendig sind, um die Bereitstellung des Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu gewährleisten. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann ein Mitgliedstaat, wenn die in der Richtlinie angeführte Begründung nicht geltend gemacht werden kann, nicht Bestimmungen, Praktiken oder Umstände in seinem Rechtssystem anführen, um eine zusätzliche Umsetzungsfrist für eine Gemeinschaftsrichtlinie zu begründen (12).
(25) Aus dem von den luxemburgischen Behörden vorgelegten Zeitplan geht jedoch hervor, daß sämtliche Gesetzesänderungen, die Errichtung der ILT und die Erteilung einer zweiten GSM-Lizenz bis 1. Januar 1998 abgeschlossen sein werden. Somit werden die wesentlichen aufsichtsrechtlichen und strukturellen Reformen bis 1. Januar 1998 vollzogen sein.
Entwicklung des Handelsverkehrs
(26) Ziel der Verschiebung der Liberalisierung des Sprachtelefondienstes ist das Hinausschieben des Eintritts von Wettbewerbern in den Sprachtelefonmarkt. Wie in einer Stellungnahme hervorgehoben, würde dadurch der Handel beeinträchtigt, da große internationale Unternehmen bereits in dem luxemburgischen Markt präsent sind oder Interessen haben.
(27) Obwohl mit der Einräumung einer Zusatzfrist für Luxemburg der luxemburgische Telekommunikationsmarkt abgeschottet würde, wären die Auswirkungen auf die Entwicklung des Handelsverkehrs geringfügig, weil einerseits der luxemburgische Telekommunikationsmarkt, gemessen am gemeinschaftlichen Markt, nur sehr klein ist und andererseits die Dauer der von der Kommission vorgesehenen Frist sehr kurz ist.
(28) Diese Auswirkungen wären noch geringer, wenn die Aufhebung von Beschränkungen in bezug auf die Nutzung eigener und alternativer Infrastrukturen ab dem 1. Juli 1997, wie nachstehend erwähnt, gelten würde. Dadurch sollen etwaige neue Marktteilnehmer von diesem Zeitpunkt an in die Lage versetzt werden, in Vorbereitung auf den vollständigen Wettbewerb über solche Infrastruktur bereits liberalisierte Telekommunikationsdienste anzubieten, insbesondere Sprachdienste über Unternehmensnetze und/oder für geschlossene Benutzergruppen.
Schlußfolgerung
(29) Die Kommission stimmt dem Argument zu, daß die luxemburgischen Tarife erheblich umgestaltet werden müssen, wie bei anderen Mitgliedstaaten, die eine Ausnahme begehrt haben. Die Kommission stimmt auch dem Argument zu, daß in Anbetracht der geringen Größe des Netzes Strukturanpassungen erforderlich sind, die in Luxemburg schwerer durchzuführen sind als in anderen Mitgliedstaaten. Es besteht insbesondere die reale Gefahr, daß es als Folge des besonderen Kundenportfolios von EPT zu einem erheblichen Einkommensverlust käme; das könnte kurzfristig ein Nachteil für die finanzielle Lage dieses Unternehmens sein und sowohl die noch notwendigen Strukturanpassungen als auch die Bereitstellung des Universaldienstes gefährden. Den Argumenten der luxemburgischen Behörden kann die Kommission jedoch nicht ganz zustimmen.
Unter diesen Umständen ist die Kommission der Auffassung, daß die Entwicklung des Handelsverkehrs durch die Einräumung einer zusätzlichen Umsetzungsfrist für Luxemburg bis 1. Juli 1998 nach Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG für die Aufhebung der EPT gegenwärtig erteilten ausschließlichen Rechte bei der Bereitstellung des Sprachtelefondienstes und der öffentlichen Netzinfrastruktur anstelle des 1. Januar 1998 nicht in einem dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderlaufenden Ausmaß beeinträchtigt werden würde, sofern die vorerwähnten Bedingungen erfuellt werden.
B. Antrag auf eine zusätzliche Umsetzungsfrist für die Aufhebung der Beschränkungen bei der Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste auf eigenen und alternativen Infrastrukturen
Bewertung der Auswirkungen einer unmittelbaren Aufhebung der Beschränkungen
(30) Die luxemburgischen Behörden haben geltend gemacht, daß eine Aufhebung der Beschränkungen bei der Nutzung alternativer Infrastrukturen vor dem 1. Juli 1998 die Erbringer von liberalisierten Diensten in die Lage versetzen würde, den Kunden Sprachdienste anzubieten und die Anrufe mit dem öffentlichen Netz in beiden Richtungen zu verbinden. In Anbetracht der besonderen Probleme in Luxemburg, wo EPT stark von den Einnahmen von 960 Kunden abhängig ist, könnten Mitbewerber ohne erhebliche Infrastrukturinvestitionen diese einträglichen gewerblichen Kunden in der Stadt Luxemburg von EPT abwerben.
(31) Dem Argument, daß eine Aufhebung der bestehenden Beschränkungen Einnahmeverluste für EPT bedingen würde, kann nicht zugestimmt werden. Es trifft zwar zu, daß EPT durch sein Monopol bei der Netzinfrastruktur eine Einnahmegarantie bei der Bereitstellung von Mietleitungen an Endverbraucher und Erbringer liberalisierter Telekommunikationsdienste erhält. Doch verlangt die Richtlinie 92/44/EWG ausdrücklich, daß Leitungen auf Kostengrundlage seit 31. Dezember 1993 vermietet werden müssen. Des weiteren erfordert die Richtlinie 95/62/EG, daß feste öffentliche Telefonnetze und Sprachtelefondienste seit 31. Dezember 1996 auf kostenorientierter Basis angeboten werden müssen. Indem die Mitgliedstaaten dieser Verpflichtung nachkommen müssen, ist nicht davon auszugehen, daß sich mit der Erschließung eines alternativen Angebots die Marktstellung der Fernmeldeorganisationen in diesem Bereich wesentlich ändern würde.
(32) Die Gefahr einer Abwerbung im Mietleitungsmarkt durch andere potentielle Infrastrukturanbieter wäre nur bei einem Fehlen eindeutiger aufsichtsrechtlicher Rahmenbedingungen und ohne Überwachung durch eine unabhängige Regulierungsbehörde gegeben. Artikel 8 der Richtlinie 90/388/EWG erkennt insofern eine mögliche Bedrohung an, als er den Mitgliedstaaten auferlegt zu gewährleisten, daß Unternehmen, denen besondere oder ausschließliche Rechte in anderen Gebieten als der Telekommunikation gewährt wurden, bei ihrer Tätigkeit als Anbieter von Netzen, eine getrennte Finanzbuchhaltung führen.
Diese Gefahr könnte in Luxemburg größer sein als in Mitgliedstaaten mit einer entwickelten alternativen Telekommunikationsinfrastruktur. Da sich wenige hocheinträgliche Kunden in einem geringen Gebiet befinden, könnte ein neu hinzukommendes Unternehmen unabhängig von der Benutzung der Mietleitungen oder des Netzes von EPT und ohne erhebliche Investitionen diese Kunden zufriedenstellen. Nach den Ausführungen der luxemburgischen Behörden sollten jedoch die erforderlichen aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen sowie die unabhängige Regulierungsbehörde in der ersten Jahreshälfte 1997 vorhanden sein. Aus diesem Grund wäre keine zusätzliche Umsetzungsfrist über den 1. Juli 1997 hinaus zu rechtfertigen. Mögliche Verzögerungen in dem in den Ausführungen enthaltenen Zeitplan können von der Kommission nicht berücksichtigt werden, wenn sie den Antrag auf eine zusätzliche Umsetzungsfrist prüft, da dieser Zeitplan angemessen erscheint und die Mitgliedstaaten, wie vom Europäischen Gerichtshof in dem obenerwähnten Urteil befunden, keine Bestimmungen, Praktiken oder Umstände ihrer Rechtssysteme geltend machen können, um eine zusätzliche Frist für das Umsetzen gemeinschaftlicher Richtlinien zu rechtfertigen.
Entwicklung des Handelsverkehrs
(33) Eine Aufschiebung der Aufhebung der Beschränkungen bei der Nutzung eigener und alternativer Infrastrukturen würden den Handel beeinträchtigen, da große internationale Gesellschaften bereits auf dem luxemburgischen Markt vertreten sind oder sich für diesen Markt interessieren.
(34) Obwohl mit der Gewährung einer Zusatzfrist gegenüber Luxemburg der luxemburgische Telekommunikationsmarkt abgeschottet würde, wären die nachteiligen Auswirkungen auf den Handel in der Gemeinschaft nur geringfügig, weil der Telekommunikationsmarkt in Luxemburg, bezogen auf den Markt der Gemeinschaft, sehr klein ist und die Dauer der von der Kommission ins Auge gefaßten Frist nur gering wäre.
Schlußfolgerung
(35) Wenn einmal die aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen vorhanden sein werden, wird die Gefahr eines Abwerbens auf dem Markt nicht mehr bestehen. Nach den Ausführungen der luxemburgischen Regierung werden diese Rahmenbedingungen zum 1. Juli 1997 eingeführt sein. Die Einräumung einer zusätzlichen Umsetzungsfrist über diesen Zeitpunkt hinaus erscheint deshalb nicht gerechtfertigt.
(36) Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, daß die Entwicklung des Handelsverkehrs, die sich aus der Einräumung einer zusätzlichen Umsetzungsfrist gegenüber Luxemburg für die Liberalisierung der alternativen Infrastruktur ergeben würde, nicht in einem dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderlaufenden Ausmaß beeinträchtigt werden würde, nachdem die aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen vorhanden sein werden, d. h. spätestens zum 1. Juli 1997 -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Luxemburg darf bis zum 1. Juli 1998 die Aufhebung der ausschließlichen Rechte verschieben, die der Entreprise des Postes et Télécommunications bei der Erbringung des Sprachtelefondienstes und der Errichtung und Bereitstellung öffentlicher Telekommunikationsnetze gewährt werden, sofern die nachstehenden Bedingungen gemäß den angegebenen Terminen erfuellt werden:
a) bis zum 11. Juli 1997 anstatt zum 11. Januar 1997: Unterrichtung der Kommission über die zur Einführung des vollständigen Wettbewerbs bis zum 1. Januar 1998 erforderlichen Gesetzesänderungen nebst Vorschlägen zur Finanzierung des Universaldienstes;
b) bis zum 1. Juli 1997 anstatt zum 1. Januar 1997: Unterrichtung der Kommission über Entwürfe von Lizenzen für die Betreiber von Sprachtelefondiensten und/oder der dazugehörigen Netze;
c) bis zum 1. Januar 1998 anstatt zum 1. Juli 1997: Bekanntgabe der Lizenzbedingungen für sämtliche Dienste und der Zusammenschaltungsgebühren jeweils im Einklang mit den einschlägigen Gemeinschaftsrichtlinien;
d) bis zum 1. Juli 1998 anstatt zum 1. Januar 1998: Erteilung von Lizenzen und Änderung bestehender Lizenzen, um den Wettbewerb bei der Erbringung des Sprachtelefondienstes zu gewährleisten.
Artikel 2
Luxemburg darf bis zum 1. Juli 1997 die Aufhebung der Beschränkungen bei der Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste verschieben in bezug auf:
a) die von dem Erbringer des Telekommunikationsdienstes errichteten Netze;
b) von Dritten bereitgestellten Infrastrukturen und
c) die gemeinsame Nutzung von Netzen, sonstigen Einrichtungen und Standorten.
Luxemburg wird der Kommission bis zum 1. Juli 1997 anstatt zum 1. Juli 1996 alle Maßnahmen mitteilen, die es ergriffen hat, um diese Beschränkungen aufzuheben.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an das Großherzogtum Luxemburg gerichtet.
Brüssel, den 14. Mai 1997