Entscheidung der Kommission
vom 29. Januar 2003
zur Bestätigung der von Belgien gemäß Artikel 6 Absatz 6 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Verpackungen und Verpackungsabfälle notifizierten Maßnahmen
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 361)
(Nur der französische und der niederländische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2003/82/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf die Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle(1), insbesondere auf Artikel 6 Absatz 6,
nach Stellungnahme des nach Artikel 21 der Richtlinie 94/62/EG eingesetzten Ausschusses,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
1. Richtlinie 94/62/EG
Mit der Richtlinie 94/62/EG, die auf Artikel 95 (ex-Artikel 100a) EG-Vertrag beruht, sollten die einzelstaatlichen Maßnahmen zur Entsorgung von Verpackungen und Verpackungsabfall harmonisiert werden, um nicht nur eventuelle Auswirkungen auf die Umwelt zu vermeiden oder zu verringern und sie damit möglichst weitgehend zu schützen, sondern auch um das Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten und Handelshemmnisse sowie Wettbewerbs-verzerrungen oder -beschränkungen in der Gemeinschaft auszuschließen. Zu diesem Zweck sind in Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie unter anderem quantifizierte Vorgaben festgelegt, die die Mitgliedstaaten bei der Verwertung und der stofflichen Verwertung von Verpackungsabfall erreichen müssen.
Nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a) der Richtlinie müssen bis zum 30. Juni 2001 mindestens 50 und höchstens 65 Gewichtsprozent des Verpackungsabfalls verwertet werden. Nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b) müssen im Rahmen dieses Verwertungsziels im selben Zeitraum mindestens 25 und höchstens 45 Gewichtsprozent des gesamten im Verpackungsabfall enthaltenen Verpackungsmaterials, mindestens aber 15 Gewichtsprozent jedes einzelnen Verpackungsmaterials, stofflich verwertet werden.
Durch Artikel 6 Absatz 6 der Richtlinie wird ein Überwachungsverfahren eingeführt, das die Kohärenz der von den Mitgliedstaaten gewählten Strategien gewährleisten, insbesondere vermeiden helfen soll, dass die Vorgaben eines Mitgliedstaats andere Mitgliedstaaten bei der Einhaltung der Richtlinie behindern oder zu einer Verzerrung des Binnenmarkts führen.
Unter dieser Voraussetzung hat die Kommission solche Maßnahmen nach sorgfältiger Prüfung zu bestätigen.
2. Notifizierte Maßnahme
2.1. Hintergrund
In Belgien ist der föderale Staat nur so weit für die Umsetzung der Richtlinie 94/62/EG zuständig, wie dies produktbezogene Fragen betrifft (z. B. Artikel 9 und Anhang II). Die Festlegung von Zielen für die Verwertung einschließlich der stofflichen Verwertung von Verpackungsmaterial, wie sie in Artikel 6 der Richtlinie 94/62/EG vorgeschrieben ist, fällt unter die ausschließliche Zuständigkeit der Regionen.
Um eine einheitliche Umsetzung und Anwendung der Richtlinie 94/62/EG, insbesondere ihres Artikels 6, sicherzustellen, schlossen die drei belgischen Regionen am 30. Mai 1996 ein Kooperationsabkommen über die Beseitigung und Entsorgung von Verpackungsabfall (im folgenden "Kooperationsabkommen" genannt)(2).
In Artikel 3 Absatz 2 des Kooperationsabkommens von 1996 sind die folgenden Zielvorgaben für die Verwertung und stoffliche Verwertung festgelegt, die von den betreffenden Unternehmen in allen drei Regionen, d. h. Flandern, Wallonien und Brüssel, sowohl beim Verpackungsabfall der Haushalte als auch bei dem der Industrie erreicht werden müssen:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Das Kooperationsabkommen wurde von der belgischen Regierung am 13. Juli 1996 gemäß Artikel 6 Absatz 6 notifiziert und durch die Entscheidung 1999/652/EG der Kommission bestätigt(3).
2.2. Änderung des Kooperationsabkommens
Am 1. August 2001 notifizierte die belgische Regierung der Kommission im Rahmen des durch die Richtlinie 83/189/EG(4) eingeführten Verfahrens einen Änderungsentwurf des Kooperationsabkommens. Die notifizierte Maßnahme zielt darauf ab, die Zielvorgaben für die Verwertung und stoffliche Verwertung in Artikel 3 des Kooperationsabkommens von 1996 höher anzusetzen.
Der geänderte Artikel 3 des Kooperationsabkommens würde folgende Ziele vorgeben:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Grundlage für diese geänderten Ziele ist eine Kosten-Nutzen-Analyse, die die belgische Regierung durchführen ließ.
Nach Artikel 3 Absatz 2 ) wird die Methode zur Berechnung, ob diese Zielvorgaben für die Verwertung und stoffliche Verwertung erreicht wurden, von der Interregionalen Verpackungskommission ("Interregionale Verpakkingscommissie") festgelegt(5). Weiter sieht dieser Artikel vor, dass die Zielvorgabe für die Verwertung insgesamt der Summe des erreichten Ziels für die stoffliche Verwertung, der organischen Verwertung und der energetischen Verwertung entspricht und dass die werkstoffliche Verwertung für die Erreichung dieses Ziels angerechnet werden kann. Am 1. Januar 2003 wird die Interregionale Verpackungskommission neue Gesamtziele für die Verwertung und stoffliche Verwertung vorschlagen, die ab 2003 gelten. Diese künftigen Ziele sind abhängig von der Entwicklung der Kapazitäten für die Verwertung und die stoffliche Verwertung und den Modellen für die getrennte Sammlung.
Es ist darauf hinzuweisen, dass das geänderte Kooperationsabkommen nicht rückwirkend in Kraft tritt. Die anspruchsvolleren Ziele gelten erst ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung des geänderten Kooperationsabkommens im Belgischen Staatsblatt.
3. Stellungnahmen
Laut Artikel 6 Absatz 6 der Richtlinie erlässt die Kommission nach Überprüfung der Maßnahmen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten eine Entscheidung. Zu diesem Zweck hat sie im Rahmen des durch Artikel 21 der Richtlinie 94/62/EG eingesetzten Ausschusses (Ausschuss nach Artikel 21) die Mitgliedstaaten zu dieser Notifizierung konsultiert.
Ein erster Meinungsaustausch fand in der Sitzung des Ausschusses nach Artikel 21 am 6. Februar 2002 statt. Dabei wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, der Kommission ihre Stellungnahme schriftlich zu übermitteln. Auf der Sitzung des Ausschusses nach Artikel 21 am 6. Februar 2002 führte die belgische Delegation aus, dass ihrer Meinung nach die Festsetzung höherer nationaler Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung von Verpackungen durch Belgien kein Problem darstellen dürfte. Sie vertrat die Ansicht, dass die Exportmärkte in der Lage waren, die zusätzlichen Mengen an Verpackungsabfällen aufzunehmen, und es daher keine Kapazitätsprobleme geben würde, die der Annahme des belgischen Vorschlags durch die Kommission entgegenstuenden. Frankreich stellte diese Annahme in Frage und deutete an, dass es sich wahrscheinlich gegen die vorgeschlagenen höher angesetzten nationalen Ziele in Belgien aussprechen würde. Auch Spanien und Italien äußerten allgemeine Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen höher angesetzter nationaler Ziele auf den Binnenmarkt.
Am 29. April 2002 legte Frankreich der Kommission eine schriftliche Stellungnahme zu der Notifizierung Belgiens vor. Die französische Regierung wies darauf hin, dass sie insbesondere Bedenken hatte, die höher angesetzten Ziele des geänderten Kooperationsabkommens könnten zu Kapazitätsproblemen in der französischen Glasrecyclingbranche führen. Da Belgien nicht mehr über Kapazitäten für die stoffliche Verwertung von Glas verfügt(6), wird es sein Glas zu Recyclingunternehmen in den Nachbarländern, unter anderem Frankreich, exportieren. In Frankreich sind die Kapazitäten für die stoffliche Verwertung von Glas beschränkt. Eine Zunahme der Glasexporte könnte hier zu Schwierigkeiten führen. Darüber hinaus ist das aus Belgien exportierte Glas billiger als das französische. Daher gab die französische Regierung ihrer Sorge darüber Ausdruck, dass die belgische Maßnahme zu einer Verzerrung des Binnenmarkts führen und Frankreich an der Erfuellung seiner Verpflichtungen aufgrund der Richtlinie hindern könnte.
Am 15. Mai 2002 forderte die Kommission Belgien auf, bestimmte Punkte seiner Notifizierung zu klären. Daraufhin legte die belgische Regierung der Kommission am 20. Juni 2002 weitere Angaben vor.
Auf der Sitzung des Ausschusses nach Artikel 21 am 25. Juli 2002 legte die Kommission einen Überblick über die von der belgischen Regierung vorgelegten Angaben und die von der französischen Regierung geltend gemachten Bedenken vor. Einige weitere Mitgliedstaaten, insbesondere Italien und Spanien, äußerten Zweifel daran, dass Belgien über angemessene Kapazitäten für die stoffliche Verwertung von Glas verfügt. Belgien erläuterte, dass es seine Kapazitäten für die stoffliche Verwertung von Glas aufgrund des Wettbewerbs auf dem Binnenmarkt verloren habe.
II. BEWERTUNG
Im vorliegenden Fall hat Belgien eine Ausnahme von Artikel 6 Absatz 1 Buchstaben a) und b) der Richtlinie 94/62/EG beantragt. Nach Artikel 6 Absatz 6 der Richtlinie 94/62/EG können die Mitgliedstaaten über die Vorgaben des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe a) und b) hinausgehen, wenn sie zu diesem Zweck angemessene Kapazitäten zur Verwertung, einschließlich der stofflichen Verwertung, bereitstellen. Die Maßnahmen müssen im Interesse eines hohen Umweltschutzes liegen und dürfen nur unter der Voraussetzung getroffen werden, dass sie keine Verzerrung des Binnenmarkts bewirken und andere Mitgliedstaaten nicht daran hindern, der Richtlinie nachzukommen. Auch dürfen sie nicht zu einer willkürlichen Diskriminierung oder zu einer verschleierten Beschränkung des Handels zwischen Mitgliedstaaten führen.
Im Folgenden wird die Kommission prüfen, ob die von Belgien notifizierte Maßnahme diese Voraussetzungen erfuellt.
a) Ausreichende Kapazitäten zur Verwertung und stofflichen Verwertung
Diese Bestimmung wird von der Kommission so ausgelegt, dass die Mitgliedstaaten die Verwertung, einschließlich der stofflichen Verwertung, nicht unbedingt selbst vornehmen müssen. Die Mitgliedstaaten können auch Kapazitäten in anderen Mitgliedstaaten oder Drittstaaten nutzen, um die Vorgaben für die Verwertung und die stoffliche Verwertung zu erfuellen. Dies erschwert jedoch eine präzise Quantifizierung der vorhandenen Kapazitäten, da der Markt für die stoffliche Verwertung offen und international ist.
Ferner soll dieses Kriterium sicherstellen, dass die in einem Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen in einem anderen nicht zu Problemen mit der Einhaltung der Richtlinie führen. Es ist daher im Zusammenhang mit den übrigen in Artikel 6 Absatz 6 genannten Kriterien zu sehen. In der Praxis ist die Einhaltung dieses Kriteriums ein Hinweis auf die Erfuellung der Kriterien b) und c). Besonders wenn die Vorgaben über die in Artikel 6 Absatz 1 festgelegten hinausgehen, sollte dafür gesorgt werden, dass dies nicht zulasten der Sammel- und Verwertungssysteme in anderen Mitgliedstaaten geht.
Die Konsultation der übrigen Mitgliedstaat ergab, dass einige von ihnen bezweifeln, dass Belgien über ausreichende Kapazitäten für die Verwertung und stoffliche Verwertung von Glas verfügt, und Frankreich äußerte Bedenken hinsichtlich seiner eigenen Kapazitäten in diesem Bereich. Nach Aussage der belgischen Regierung gibt es keine Kapazitätsprobleme, da im Grenzgebiet (insbesondere in Deutschland, den Niederlanden und Frankreich) ausreichende Kapazitäten für die stoffliche Verwertung vorhanden sind. Außerdem würde ihrer Ansicht nach eine restriktive Anwendung der Kriterien in Artikel 6 Absatz 6 der Richtlinie 94/62/EG den Interessen des Binnenmarkts entgegenstehen, da Belgien gerade aufgrund des Wettbewerbs auf diesem Markt die Kapazitäten für die stoffliche Verwertung von Glas auf seinem Gebiet verloren hat. Die notifizierte Maßnahme hat keine nachteiligen Auswirkungen, da die vorgeschlagenen Zielvorgaben in der Praxis bereits erreicht werden. Nach den Angaben der entsprechenden zugelassenen Einrichtungen wurden 1999 in Belgien 73,0 % der Abfälle aus den Haushalten und 77,9 % der Abfälle aus der Industrie stofflich verwertet. Die belgische Regierung stellt klar, dass der Preis für belgisches Glas durch öffentliche Ausschreibungen bestimmt wird. Aufgrund dieser Ausschreibungen wird ab 2002 wahrscheinlich weniger Glas nach Frankreich und dafür mehr in die Niederlande und nach Deutschland ausgeführt.
Es ist anzumerken, dass sich die Lage auf dem belgischen Markt für Glas seit der letzten Notifizierung 1996 geändert hat, da das größte belgische Zentrum für die stoffliche Verwertung durch den Wettbewerb im Binnenmarkt zur Aufgabe gezwungen wurde. Dagegen ist die Lage für Metallverpackungen, Nichteisenmetalle, die werkstoffliche Verwertung von Kunststoffen sowie für Papier und Karton auf dem belgischen Markt seit der Notifizierung von 1996 unverändert. Die Kapazitäten für die stoffliche Verwertung dieser Materialien sind auf belgischem Gebiet ausreichend.
Angesichts dessen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass, da keinerlei Verpflichtung zur stofflichen Verwertung der Verpackungsabfälle im Land selbst besteht, die Maßnahme vor dem Hintergrund einer allgemeinen Bewertung des europäischen und/oder globalen Marktes für wiederverwertete Werkstoffe gesehen werden muss. Daher sollte, sofern es nicht zu einer allgemeinen Sättigung des Marktes aufgrund technischer und marktbedingter Beschränkungen kommt, die nicht durch zusätzliche Finanzmittel beseitigt werden können, angenommen werden, dass ausreichende Kapazitäten zur Verfügung stehen, unabhängig davon, ob diese sich innerhalb oder außerhalb des betroffenen Mitgliedstaats befinden. Im Allgemeinen scheint dies bei den von Belgien vorgesehenen Zielen der Fall zu sein. Es gibt allerdings einige Hinweise auf eine Sättigung des Glasmarktes. Aus den vorliegenden Angaben kann jedoch nicht allgemein der Schluss gezogen werden, dass für zusätzliches Material keine entsprechenden Kapazitäten gefunden werden können.
b) Mögliche Verzerrungen des Binnenmarkts
Zu einer Verzerrung des Binnenmarkts kann es kommen, wenn bei hohen Raten für die stoffliche Verwertung die Finanzierung zu einem großen Teil beispielsweise über Lizenzgebühren erfolgt und dadurch die Preise für Sekundär-Materialien sinken. Sind in einem anderen Land die Vorgaben weniger ehrgeizig und stehen damit weniger Finanzmittel zur Verfügung, werden die in diesem Land gesammelten Sekundär-Materialien teurer als entsprechende Importe. Wenn darüber hinaus nur begrenzte Kapazitäten für die stoffliche Verwertung verfügbar sind, kann es für solche Länder mit weniger ehrgeizigen Vorgaben schwierig sein, einen Markt für das im eigenen Land gesammelte Material zu finden.
Die Konsultation der übrigen Mitgliedstaaten ergab, dass einige von ihnen eine Verzerrung des Binnenmarkts befürchten. Nach Angaben der belgischen Regierung besteht ein solches Risiko nicht, da der belgische Markt sehr klein ist und die notifizierten Maßnahmen nach und nach getroffen werden. In der Praxis würde sich die notifizierte Maßnahem nicht auswirken, weil in Belgien bereits sehr viel höhere Ziele für die stoffliche Verwertung erreicht werden, als sie in der notifizierten Maßnahme vorgeschlagen werden (nach belgischen Angaben wurden 2001 87,5 % der Glasverpackungen stofflich verwertet). Die stoffliche Verwertung von Glas wird über öffentliche Ausschreibungen geregelt, die den Preis für das belgische Glas bestimmen. Im Übrigen scheint die Sammelkapazität auf dem belgischen Markt ihren Hoechststand erreicht zu haben, und es ist daher zu erwarten, dass die Menge des gesammelten Glases in Zukunft nicht mehr beträchtlich zunimmt.
Nach Ansicht der Kommission kann die Tatsache, dass der belgische Markt nur klein ist, nicht als Argument dafür angeführt werden, dieses Land anders zu behandeln als ein großes. Auch schließen bestehende hohe Raten bei der stofflichen Verwertung und die geringe Wahrscheinlichkeit eines weiteren Anstiegs nicht aus, dass bereits eine Verzerrung des Binnenmarkts zu verzeichnen ist. Da jedoch die stoffliche Verwertung von Glas über öffentliche Ausschreibungen geregelt wird, kann davon ausgegangen werden, dass der Preis dem europäischen und/oder globalen Marktpreis für Glasscherben entspricht. Daher dürften nicht wesentlich mehr Finanzmittel zur Verfügung stehen als in anderen Ländern. Somit kann kaum mit ausreichender Sicherheit beurteilt werden, ob die belgischen Zielvorgaben zu einer Verzerrung des Binnenmarkts führen oder nicht.
Angesichts dessen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass ihr keine ausreichenden Angaben vorliegen, aus denen hervorgeht, dass die belgischen Zielvorgaben für die Verwertung und stoffliche Verwertung zu Marktstörungen führen könnten.
c) Keine Behinderung anderer Mitgliedstaaten bei der Einhaltung der Richtlinie
Dieses Kriterium dient der Bewertung, ob eine nationale Maßnahme andere Mitgliedstaaten daran hindert, die Ziele der Richtlinie zu erfuellen. Wie unter b) ausgeführt, kann dies der Fall sein, wenn der Finanzierungsgrad einem Land hoch ist, während er in anderen Ländern niedriger liegt und die Kapazitäten für die stoffliche Verwertung begrenzt sind.
Bei der Bewertung der notifizierten Maßnahmen anhand dieses Kriteriums sollte in erster Linie der Standpunkt der Mitgliedstaaten berücksichtigt werden, die infolge von Maßnahmen anderer Mitgliedstaaten möglicherweise die Vorgaben der Richtlinie nicht erreichen können. Frankreich hat angegeben, dass es durch die notifizierte Maßnahme daran gehindert werden könnte, seine Verpflichtungen aufgrund der Richtlinie in Bezug auf Glas zu erfuellen.
Entsprechend den Ausführungen unter Punkt b) konnte die Kommission keinen ausreichend klaren Nachweis dafür feststellen, dass die von Belgien notifizierte Maßnahme diesen Mitgliedstaat an der Erfuellung seiner Verpflichtungen aus der Richtlinie hindern könnte.
d) Keine willkürliche Diskriminierung
Die belgische Maßnahme gilt ausnahmslos für sämtliche Verpackungsabfälle, gleichgültig, ob sie bei einheimischen oder importierten Erzeugnissen anfallen. Bei der Konsultation der übrigen Mitgliedstaaten ergab sich kein Hinweis auf eine willkürliche Diskriminierung.
e) Keine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
Hier geht es um eine mögliche Beschränkung der Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten und den indirekten Schutz der Inlandsproduktion. Die Verpackungsabfälle, für die die belgische Maßnahme gilt, sind Güter, die in den Geltungsbereich der Artikel 28 bis 30 EG-Vertrag fallen. Daher könnten abfallwirtschaftliche Maßnahmen unter Umständen auch zu einer Handelsbeschränkung oder zum Schutz der heimischen Produktion führen. In diesem speziellen Fall scheinen aber die belgische Maßnahme als solche und ihre Anwendung nicht den Schluss zuzulassen, dass hierdurch der Handel eingeschränkt wird.
III. SCHLUSSFOLGERUNG
Aufgrund der von Belgien vorgelegten Angaben und des Ergebnisses der Konsultation der Mitgliedstaaten, das in den vorstehenden Erwägungen dargelegt ist, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die von Belgien gemäß Artikel 6 Absatz 6 der Richtlinie 94/62/EG notifizierte Maßnahme zu billigen ist, da erwiesenermaßen
- ausreichende Kapazitäten für die Verwertung und stoffliche Verwertung des im Rahmen der belgischen Zielvorgaben gesammelten Materials vorhanden sind,
- die Maßnahme nicht zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt führt,
- die Maßnahme andere Mitgliedstaaten nicht daran hindert, die Richtlinie zu erfuellen,
- die Maßnahme keine willkürliche Diskriminierung darstellt, und
- die Maßnahme keine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen Mitgliedstaaten darstellt.
Es ist jedoch anzumerken, dass Anzeichen für eine Sättigung des Marktes für gesammelte Glasscherben gemeldet wurden. Belgien wird aufgefordert, den Glasmarkt besonders aufmerksam zu beobachten und zu gewährleisten, dass seine Sammelziele nicht die Kapazitäten des Glasmarktes übersteigen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die von Belgien notifizierte Maßnahme, die über die Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung des Artikels 6 Absatz 1 Buchstaben a) und b) der Richtlinie 94/62/EG hinausgeht, wird bestätigt.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an das Königreich Belgien gerichtet.
Brüssel, den 29. Januar 2003