Entscheidung der Kommission
vom 23. Juli 2003
über die staatliche Beihilfe C 61/2002, die das Vereinigte Königreich für die Errichtung einer Wiederaufbereitungsanlage für Zeitungsdruckpapier im Rahmen des WRAP-Programms durchführen will
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 2010)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2003/814/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 erster Unterabsatz,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln(1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1) Mit Schreiben vom 20. Dezember 2001, eingetragen am 21. Dezember 2001 unter der Nummer A/40145, ging bei der Kommission eine Beschwerde wegen einer geplanten Beihilfe der britischen Regierung für die Errichtung einer Wiederaufbereitungsanlage für Zeitungsdruckpapier im Rahmen des Aktionsprogramms "Abfall und Ressourcen" (nachfolgend WRAP) ein. Die Beschwerde wurde von der Kommission unter der Nummer CP 219/01 eingetragen. Im Anschluss an diese Beschwerde ersuchte die Kommission das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 24. Januar 2002, eingetragen unter der Nummer D/50289, um nähere Erläuterungen. Das Vereinigte Königreich antwortete mit Schreiben vom 5. Februar 2002, eingetragen am 7. Februar 2002 unter der Nummer A/30923. Mit Schreiben vom 14. Februar 2002, eingetragen unter der Nummer D/50655, forderte die Kommission weitere Auskünfte an. Das Vereinigte Königreich antwortete mit Schreiben vom 7. März 2002, eingetragen am 11. März 2002 unter der Nummer A/31885.
(2) Mit Schreiben vom 20. März 2002, eingetragen unter der Nummer A/32132, meldeten die britischen Behörden bei der Kommission ein Beihilfevorhaben für eine Wiederaufbereitungsanlage für Zeitungsdruckpapier im Rahmen des WRAP an. Die Anmeldung wurde unter der Nummer N 196/02 eingetragen. Die Kommission teilte den britischen Behörden mit, die Notifizierung werde als unvollständig angesehen, und forderten mit Schreiben vom 15. Mai 2002, eingetragen unter der Nummer D/52364, weitere Auskünfte an. Das Vereinigte Königreich entsprach diesem Ersuchen mit Schreiben vom 14. Juni 2002, eingetragen am 19. Juni 2002 unter der Nummer A/34497. Mit Schreiben vom 26. Juli 2002, eingetragen am selben Tag unter der Nummer A/35727, beantragte das Vereinigte Königreich eine Zusammenkunft und stimmte der Verlängerung der Frist für die Entscheidungsfindung durch die Kommission bis zum 20. Oktober 2002 zu. Am 29. August 2002 fand eine Zusammenkunft zwischen der Kommission sowie Vertretern der britischen Regierung und des WRAP-Programms statt. Das Vereinigte Königreich übermittelte mit Schreiben vom 6. September 2002, eingetragen am 9. September 2002 unter der Nummer A/36527, weitere Informationen.
(3) Mit Schreiben vom 16. Juli, eingetragen am selben Tag unter der Nummer A/7212, hat das Vereinigte Königreich das WRAP-Programm angemeldet. Dieses Programm ist unter der Nummer N 474/02 eingetragen worden. Am 20. März 2003 hat die Kommission beschlossen, einen Teil des Programms zu genehmigen und in Bezug auf den verbleibenden Teil das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen. Das Verfahren wurde unter der Nummer C 21/03 eingetragen und ist gesondert zu prüfen.
(4) Die Kommission hat das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 4. Oktober 2002 von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen dieser Beihilfe das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten. Der Fall ist unter der Nummer C 61/02 eingetragen worden.
(5) Mit Schreiben vom 24. Oktober 2002, eingetragen am 14. November 2002 unter der Nummer A/38393, ersuchte das Vereinigte Königreich um eine Verlängerung der Frist für die Übermittlung seiner Stellungnahme. Mit Schreiben vom 15. November 2002, eingetragen am selben Tag unter der Nummer A/38470, antwortete das Vereinigte Königreich auf das Schreiben, mit dem es über die Einleitung des Verfahren in Kenntnis gesetzt wurde.
(6) Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten zur Äußerung zu der betreffenden Beihilfe aufgefordert.
(7) Bei der Kommission sind innerhalb eines Monats neunzehn Stellungnahmen von Beteiligten eingegangen. Mit Schreiben vom 20. Januar 2003, eingetragen unter der Nummer D/50382, sind diese an das Vereinigte Königreich zur Stellungnahme weitergeleitet worden. Die Bemerkungen des Vereinigten Königreichs sind mit Schreiben vom 20. Februar 2003, eingetragen am 21. Februar 2003 unter der Nummer A/31417, eingegangen.
(8) Am 20. März 2003 besuchten Beamte der Kommission das Papierwerk UPM-Kymmene Shotton.
(9) Am 8. April 2003 fand eine Zusammenkunft zwischen der Kommission sowie Vertretern der britischen Regierung, des betroffenen Unternehmens und des WRAP-Programms statt. Nach dieser Zusammenkunft ersuchte die Kommission das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 15. April 2003, eingetragen unter der Nummer D/52501, um weitere Auskünfte.
(10) Das Vereinigte Königreich antwortete mit Schreiben vom 12. Mai 2003, eingetragen am 14. Mai 2003 unter der Nummer A/33317.
(11) Am 20. Mai 2003 fand eine weitere Zusammenkunft zwischen der Kommission sowie Vertretern der britischen Regierung, des betroffenen Unternehmens und des WRAP-Programms statt. Nach dieser Zusammenkunft ersuchte die Kommission mit Schreiben D/54603 vom 15. Juli 2003 um weitere Auskünfte, und das Vereinigte Königreich übermittelte weitere Informationen mit Schreiben vom 23. Mai 2003 und 17. Juli 2003, eingetragen unter den Nummern A/33640, A/33641 bzw. A/35092.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. Das WRAP-Programm
(12) Die Beihilfe wird im Rahmen des Aktionsprogramms "Abfall und Ressourcen" (WRAP) gewährt. Den vom Vereinigten Königreich übermittelten Informationen zufolge wurden das Programm und das ausführende Organ (nachfolgend "WRAP") geschaffen, um durch die Stärkung der Nachfrage nach Recycling-Materialien und -Produkten die Effizienz auf den Märkten für diese Materialien und Produkte zu steigern. Zu den Mitgliedern von WRAP zählen die wohltätige Einrichtung Wastewatch, die Vereinigung für Umweltdienste (Environmental Services Association) und das Ministerium für Umwelt, Ernährung und Angelegenheiten des ländlichen Raums. Es ist für die Verwaltung der Beihilfe zuständig und wird von der Regierung für die Jahre 2001-2004 finanziert. WRAP ist bei der Regierung angesiedelt und führt deren politische Maßnahmen durch, auch wenn es die Rechtsform einer privatrechtlichen Gesellschaft hat. Die Finanzhilfe an sich wird durch die Waste and Resources Environmental Body Limited (WREB), eine Tochtergesellschaft von WRAP, bereitgestellt, in deren Zuständigkeitsbereich auch die Auswahl der Begünstigten fällt.
(13) Im vorliegenden Fall sollte mit WRAP eine Lösung für das Problem gefunden werden, dass zu viele Abfälle von Zeitungsdruckpapier in Deponien entsorgt werden. Im britischen Zeitungsdruckpapiersektor besteht eine solide Nachfrage nach recycelten Produkten, doch dem Vereinigten Königreich zufolge hat ein Marktversagen zu einem Mangel an Wiederaufbereitungskapazitäten geführt. Als Hauptursache für dieses Marktversagen hat das Vereinigte Königreich die unzureichenden Wiederaufbereitungskapazitäten, die zu Schwierigkeiten bei der Beschaffung von Altpapier im letzten Jahrzehnt geführt haben, und die damit einhergehenden Preisschwankungen(2) ausgemacht. Daher wurde ein Ausbau der Wiederaufbereitungskapazitäten durch das mangelnde Vertrauen unter den Investoren behindert. Um dieses Marktversagen zu beheben, wurde im Rahmen des WRAP beschlossen, dem privaten Sektor Unterstützung beim Ausbau der Wiederaufbereitungsanlagen für Zeitungsdruckpapier anzubieten, die Abfälle von Zeitungen und Zeitschriften als Rohstoff-Input verwenden.
2.2. Das Vergabeverfahren
(14) WRAP führte im Juli 2001 gemäß den Gemeinschaftsverfahren für das öffentliche Auftragswesen(3) eine Ausschreibung durch, um die Errichtung einer Wiederaufbereitungsanlage für Zeitungsdruckpapier zu fördern. In der Ausschreibung wurden im Wesentlichen zwei Bedingungen festgelegt: Erstens, die Aufbereitungsanlage musste Zeitungsdruckpapier produzieren und ihren Standort im Vereinigten Königreich haben. Zweitens, die Aufbereitungsanlage musste jährlich über die gesamte Nutzungsdauer der Einrichtung hinweg eine vereinbarte Tonnage von Altpapier, das aus dem kommunalen Abfallaufkommen stammt, als Rohstoff-Input verwenden. Die vereinbarte Tonnage musste höher sein als die aggregierte Altpapiermenge, die vom erfolgreichen Bieter in einem vorhergehenden Kalenderjahr in seinen Zeitungsdruckanlagen im Vereinigten Königreich eingesetzt worden war. Im Rahmen des WRAP wurde beabsichtigt, eine vereinbarte Tonnage von über 300000 Tonnen pro Jahr zu erreichen; die Anlage sollte die Produktion im Jahr 2003 aufnehmen und anschließend sobald wie möglich voll ausgelastet werden. Von den Bietern wurde gefordert, das für die Vorlage der Vorschläge erforderliche Maß an Unterstützung anzugeben sowie die technologischen Entwicklungen und die Vorteile für die Umwelt aufzuzeigen. Ferner wurde in den Ausschreibungsunterlagen festgelegt, dass sich die Kostenvoranschläge in den Geboten auf die für die Verwirklichung des geforderten Umweltnutzens notwendigen Maßnahmen und Investitionen beschränken sollten.
(15) Nach der Ausschreibung wurden fünf Unternehmen Vorauswahlunterlagen übermittelt; von diesen fünf kamen vier in die Vorauswahl und erhielten die Unterlagen mit der Aufforderung zur Angebotsabgabe. Es gingen schließlich Anträge von zwei Unternehmen ein: Aylesford Newsprint Limited und UPM Kymmene - Shotton (nachfolgend "Shotton"). Aylesford Newsprint wurde im November 2001 zum bevorzugten Bieter ernannt, doch während der Gespräche zwischen WRAP und Aylesford Newsprint wurde deutlich, dass Aylesford Newsprint nicht in der Lage sein würde, eine vertragliche Bindung einzugehen, mit der die Verwirklichung der Ziele im Rahmen des WRAP ermöglicht würde. WRAP überdachte daher seinen Standpunkt und ernannte Shotton zum bevorzugten Bieter. Diese Entscheidung wurde am 18. Januar 2002 getroffen. Im Anschluss daran fanden Gespräche zwischen WRAP und Shotton über die abschließende Festlegung der Finanzierungsmodalitäten statt, um die Gesamtinvestition in die Wege leiten zu können. Die Finanzierung erfolgt vorbehaltlich der Genehmigung staatlicher Beihilfen. Eine Finanzierungsvereinbarung wurde am 21. Februar 2002 geschlossen.
(16) Den Angaben des Vereinigten Königreichs zufolge folgt aus der Tatsache, dass eine Ausschreibung durchgeführt wurde, um zu gewährleisten, dass für die Verwirklichung des Umweltnutzens eine möglichst niedrige Summe aufgewendet wird, dass keine Verfälschung des Wettbewerbs vorliegen kann. Aus diesem Grund sind die britischen Behörden der Auffassung, dass die Finanzmittel keine staatliche Beihilfe darstellen. Um jedoch völlige Rechtssicherheit zu erhalten, entschied das Vereinigte Königreich, das Vorhaben anzumelden.
2.3. Das begünstigte Unternehmen: Shotton
(17) Das Unternehmen hat seinen Standort in Shotton, Flintshire, Nordwales, einem regionalen Fördergebiet im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag. Shotton befindet sich im Besitz von UPM-Kymmene Corporation, einer finnischen Gesellschaft, die ein wichtiger Akteur auf dem Papiermarkt ist. Am derzeitigen Standort verfügt das Unternehmen über zwei Papiermaschinen, die Zellstoff aus frischen Holzfasern und aus recyceltem Altpapier verarbeiten, der lokal hergestellt wird.
2.4. Das Projekt
(18) Vorgeschlagen wird, die Produktionseinrichtungen so umzurüsten, dass frische Holzfasern durch Papierabfall ersetzt werden können. Außerdem soll eine der De-inking-Straßen auf recyceltes Papier umgestellt werden. Den Angaben der britischen Behörden zufolge wird mit diesem Projekt der Altpapierverbrauch im Vereinigten Königreich im Vergleich zum Wert des Jahres 2000 um ca. 321000 t jährlich erhöht werden. Dies ist sogar ehrgeiziger als die Zielsetzung von WRAP, im Jahr 2000 eine Nettoerhöhung von 300000 Tonnen jährlich zu erreichen. Die Umrüstung der Anlage wird 2003 abgeschlossen sein, so dass sie 2005 ihren vollen Betrieb aufnehmen kann.
(19) Die britischen Behörden erläutern, dass Shotton das in seinem Produktionsprozess für Zeitungsdruckpapier als Rohstoff verwendete Altpapier von lokalen Behörden und Unternehmen der Abfallwirtschaft beziehen wird. UPM-Kymmene beabsichtigt, für den Großteil seines Materialbedarfs langfristige Vertragsvereinbarungen mit lokalen Behörden zu schließen. Dies wird die lokalen Behörden in die Lage versetzen, umfassende, langfristige Sammlungssysteme in denjenigen Orten aufzubauen, die noch nicht über solche Strukturen verfügen. Das vor der Inbetriebnahme gesammelte, überschüssige Altpapier wird in anderen Papierwerken der UPM-Kymmene-Gruppe verwendet. Den Angaben des Vereinigten Königreichs zufolge müssen die lokalen Behörden und die Unternehmen der Abfallwirtschaft geeignete Strukturen für die Sammlung schaffen.
(20) Neben der Tatsache, dass Shotton jährlich eine vereinbarte Tonnage von Abfällen von Zeitungen und Zeitschriften, die aus dem kommunalen Abfallaufkommen stammen, als Rohstoff-Input für die neue Anlage verwenden muss, ist die Unterstützung für Shotton an die Erfuellung weiterer Umweltverpflichtungen geknüpft, die in der Finanzierungsvereinbarung aufgeführt werden. Dazu zählen:
a) Verringerung des CO2-Ausstoßes um 118000 Tonnen;
b) Verringerung des Lkw-Verkehrs um 6500 Lastwagenfahrten jährlich (dies entspricht einer Verringerung von mindestens 325000 Lkw-Meilen jährlich);
c) Verringerung der Emission fluechtiger organischer Verbindungen um 53 Tonnen jährlich;
d) Erhöhung der Wasseraufbereitung um insgesamt 54600 m3.
(21) Den Angaben des Vereinigten Königreichs zufolge soll mit dem gegenwärtigen Projekt die Recycling-Quote für Zeitungsdruckpapier erhöht werden. Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass mit dem Investitionsprojekt weitere günstige Umweltauswirkungen einhergehen werden, darunter eine Reduzierung der in Deponien entsorgten Abfälle(4), die Verringerung des CO2-Ausstoßes und der Methanemissionen von Deponien sowie die Erhaltung von 1,9 Mio. Tonnen Rohholz in den Urwäldern. Darüber hinaus bringen die britischen Behörden vor, dass mit diesem Projekt die Nachfrage gestärkt wird und ein größerer Anteil des Abfallaufkommens aus privaten Haushalten in der betreffenden Region dem Recycling zugeführt wird. Diese Nachfrage nach Abfällen von Zeitungen und Zeitschriften, die gemessen am Gewicht 30-40 % der Haushaltsabfälle ausmacht, würde eine sichere wirtschaftliche Grundlage für die Errichtung und die Beibehaltung gesonderter Sammlungssysteme für Haushaltsabfälle bieten, die dem Recycling zugeführt werden. Dies könnte zugleich einen Beitrag zur Sammlung anderer recycelbarer Stoffe mit erheblich höheren Quoten leisten und legt die Schlussfolgerung nahe, dass die Anlage es ermöglichen würde, einen größeren Anteil der Haushaltsabfälle dem Recycling zuzuführen(5). Dies wird sich positiv auf die Umwelt auswirken, da die in den Deponien entsorgte Abfallmenge abnehmen wird.
(22) Die britischen Behörden vertreten die Auffassung, dass die Investition in die Anlage für Zeitungsdruckpapier es dem Vereinigten Königreich ermöglichen wird, erhebliche Fortschritte bei der Erfuellung seiner Verpflichtungen im Rahmen der Abfallentsorgungspolitik der Europäischen Gemeinschaft zu erzielen; sie wird ferner einen spürbaren Nutzen für die Umwelt nach sich ziehen. Aufgrund dieser günstigen Umweltauswirkungen versichert das Vereinigte Königreich, dass die Beihilfe als Investitionsbeihilfe gemäß Punkt 29 des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen(6) (nachfolgend "Umweltschutzbeihilferahmen") anzusehen ist, da die Unternehmen Investitionen tätigen, für die es keine verbindlichen Gemeinschaftsnormen gibt. Den Angaben der britischen Behörden zufolge gibt es keine speziellen, verbindlichen Vorschriften für Hersteller von Zeitungsdruckpapier, nach denen sie recyceltes Altpapier als Rohstoff verwenden müssen. Was die Altpapiernormen betrifft, umfasst die neue Investition in die Anlage keine zusätzlichen Aufwendungen für die Behandlung von Abwässern. Was die Luftemissionen angeht, fällt nur ein sehr kleiner Anteil unter verbindliche Normen für Luftemissionen. Die vorliegende Investition betrifft die Installation von Geräten für die Online-Überwachung von Emissionen und beträgt ca. 35000 GBP.
(23) Die Gesamtkosten des Projekts wurden ursprünglich mit 127,9 Mio. GBP veranschlagt. Das Vereinigte Königreich hat von diesem Betrag 88,2 Mio. GBP als förderfähige Kosten gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen angemeldet. Die restlichen 39,7 Mio. GBP entfallen auf die Verbesserung der Produktionsverfahren und Qualitätsmerkmale der vorhandenen Papiermaschinen und weisen keinen Recyclingbezug auf.
(24) Nach Auskunft der britischen Behörden würde die Umstellung von den gegenwärtigen Papiermaschinen auf die neuen Papiermaschinen, die ausschließlich Altpapier verwenden würden, zu einer Steigerung der Gesamterträge von Shotton in Höhe von 824000 GBP innerhalb von fünf Jahren ab dem Zeitpunkt der Aufnahme des vollen Betriebs führen.
(25) Im Anschluss an die Gespräche mit der Kommission im Mai 2003 änderte das Vereinigte Königreich das ursprüngliche Projekt und übermittelte Informationen, nach denen das Gesamtprojekt gemäß den Leitlinien für staatlichen Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(7) (nachfolgend "Leitlinien für Regionalbeihilfen") geprüft werden sollte. Die Gesamtkosten für das geänderte Investitionsprojekt betragen 125,2 Mio. GBP.
(26) Shotton hat das Projekt geändert, um einen neuartigen Brenner für Papierschlämme zu bauen, der einen größeren Umweltnutzen als der ursprünglich vorgesehene Typ erreichen wird. Der Brenner wird Dampf zur Deckung des Energiebedarfs der Anlage erzeugen. Das ursprüngliche Projekt sah einen Betrieb des Brenners für Papierschlämme auf der Grundlage von Papierschlamm und Erdgas vor. Das neue Projekt sieht vor, dass der Brenner neben Papierschlamm Brennstoffe aus erneuerbaren, geringwertigen Forstabfällen und vorbehandelten Haushaltsabfällen verwendet, bei denen die recycelbaren Bestandteile bereits heraussortiert wurden.
(27) Nach Auskunftsersuchen der Kommission gab das Vereinigte Königreich in seinem letzten Schreiben an, dass durch das Projekt unmittelbar insgesamt 4 Arbeitsplätze geschaffen werden. Darüber hinaus werden durch die Verpflichtung von Shotton, ein höheres Altpapier-Volumen zu erwerben, das vor kurzem aus dem Abfallaufkommen der privaten Haushalte gewonnen wurde, mittelbar 187 Arbeitsplätze in den angrenzenden geförderten Gebieten geschaffen.
2.5. Die Beihilfemaßnahmen
(28) Shotton hat eine Beihilfe von 23 Mio. GBP beantragt, die von WREB ausgezahlt wird. Das Vereinigte Königreich hat eine Kopie der Beihilfevereinbarung zwischen WREB und Shotton vom 21. Februar 2002 übermittelt.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(29) Zunächst bezweifelte die Kommission, dass die Beihilfe nach dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen gewürdigt werden könne.
(30) Den der Kommission vorliegenden Informationen zufolge ist die Verwendung von Altpapier bei der Produktion von Zeitungsdruckpapier offensichtlich gängige Praxis. Selbst wenn die Verwendung von Altpapier anstelle von Zellstoff aus frischen Holzfasern einen Nutzen für die Umwelt darstellt, hegte die Kommission Zweifel daran, dass die Investition als Investition im Sinne von Punkt 29 des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen(8) angesehen werden kann, da Shotton bereits in seiner derzeitigen Anlage Altpapier verwendet. Darüber hinaus soll mit der Investition der Zustand der Umwelt als solche und nicht die Umweltbilanz des Unternehmens an sich verbessert werden. Die Kommission bezweifelte ferner, dass es unter dem Umweltaspekt eine Rechtfertigung für die in der Ausschreibung enthaltene Bedingung geben könne, dass das Recycling im Vereinigten Königreich stattfinden müsse, da Altpapier kein gefährlicher Abfall sei.
(31) Die Kommission stellte ferner fest, dass vergleichbare Projekte nach Maßgabe der Leitlinien für Regionalbeihilfen genehmigt worden seien. In vorliegenden Fall würde die Beihilfe nach dem Multisektoralen Regionalbeihilferahmen(9) anzumelden sein, da das Projekt die in diesem Rahmen genannten Bedingungen erfuelle. Die Kommission verfügte jedoch nicht über hinreichende Informationen, um den Fall gemäß dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen zu würdigen.
(32) Selbst wenn Punkt 29 des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen anwendbar sein sollte, gab es darüber hinaus Zweifel hinsichtlich der Berechnung der beihilfefähigen Kosten und der Höhe der Vorteile für das betreffende Unternehmen.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
4.1. Einleitung
(33) Die Kommission erhielt Stellungnahmen von neunzehn Beteiligten. Zwei Beteiligte äußerten den Wunsch, ihre Identität nicht offenzulegen. In dieser Entscheidung werden sie als "Papierhersteller A" und "Papierhersteller B" - hierbei handelt es sich um den ursprünglichen Beschwerdeführer - bezeichnet. Die Kommission erhielt ferner Stellungnahmen einiger Mitglieder des britischen Parlaments und des Europäischen Parlaments, die gebührend berücksichtigt wurden. Diese Stellungnahmen werden jedoch keiner eingehenden Erörterung unterzogen, da diese Personen nicht als Beteiligte im Sinne von Artikel 1 Buchstabe h) der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags(10) angesehen werden können.
4.2. Stellungnahme von Papierhersteller A
Der Papiermarkt
(34) Papierhersteller A ist ein Wettbewerber von Shotton. Er weist zunächst darauf hin, dass der Markt für Zeitungsdruckpapier eine zyklische Branche mit Überkapazitäten ist. Die Nachfrage nach Zeitungsdruckpapier hängt von der Werbenachfrage ab, die ihrerseits eng mit der Wirtschaftsentwicklung verknüpft ist. Wahrscheinlich werden die Überkapazitäten im Sektor für Zeitungsdruckpapier mindestens in den nächsten 2-3 Jahren fortbestehen. Shotton könnte seine Produktion bereits innerhalb dieses Zeitraums aufnehmen. Die Zeitungsdruckpapierbranche ist extrem kapitalintensiv, und die Investitionen in neue Kapazitäten erfolgen eher selten und in großen Summen. In aller Regel werden bei den Entscheidungen über die Höhe und den Zeitplan der Investitionen dem bestehenden Gleichgewicht zwischen Kapazität/Nachfrage, den bereits von anderen Unternehmen getätigten Investitionen und dem langfristigen Wachstumstrend des Marktes Rechnung getragen.
(35) Was die Märkte für frische Holzfasern und für rückgewonnene Fasern angeht, so wird keines der beiden Produkte auf dem freien Markt in nennenswerten Mengen verkauft, da die Hersteller von Zeitungsdruckpapier in der Regel über eigene, integrierte Anlagen für die Produktion von Zellstoff verfügen. Auf Grund des gestärkten Umweltbewusstseins ist ein hochentwickelter Markt für Altpapier und rückgewonnene Fasern entstanden. Rückgewonnene Fasern wurden zu einem wesentlichen Rohstoff für die Papierindustrie, der bis zu sechs Mal wiederverwendet werden kann, sofern er mit Frischfasern gemischt wird. Für gewöhnlich wird die Rückgewinnung in dicht besiedelten Gebieten durchgeführt, da dort große Papierlieferungen und kurze Beförderungswege zur Verfügung stehen. Es gibt eine große Vielfalt von rückgewonnenen Fasern, und es wird geschätzt, dass jährlich in Europa - neben 350000 Tonnen eingeführtem recyceltem Papier - etwa 40-43 Mio. Tonnen recyceltes Papier gesammelt werden. Im Jahr 2000 hat die Zeitungsdruckpapierbranche insgesamt 16,9 % des europäischen Gesamtmarktes für rückgewonnene Fasern als Rohstoff verbraucht. Rund 41 Mio. Tonnen recyceltes Papier werden in der gesamten Papierherstellung verbraucht. Nach Auskunft von Hersteller A ist unter den Kunden die Entwicklung zu beobachten, Zeitungsdruckpapier aus rückgewonnenen Fasern gegenüber Zeitungsdruckpapier aus frischen Holzfasern den Vorzug zu geben, sofern die übrigen kommerziellen/technischen Faktoren identisch oder vergleichbar sind.
Begriff der Beihilfe
(36) Papierhersteller A ersucht die Kommission, die Beihilfe mit dem Gemeinschaftsvorschriften für staatlichen Beihilfen für unvereinbar zu erklären. Den Angaben dieses Herstellers zufolge stellen die Fördermittel eine staatliche Beihilfe dar, da sie einem ausgewählten Unternehmen einen Vorteil einräumen und mit ihnen Kosten gedeckt werden, die andernfalls das begünstigte Unternehmen bestreiten müsste. Papierhersteller A vertritt die Auffassung, dass in Bezug auf die Finanzierung nicht die Bedingungen erfuellt werden, die von einem privaten Investor in einem vergleichbaren Fall gestellt worden wären.
(37) Papierhersteller A stellt fest, dass die Ausschreibungsbedingungen nicht unbedingt notwendig sind, um Umweltziele zu erreichen. Konkret geht die Anforderung, dass der Standort der Anlage im Vereinigten Königreich liegen sollte, über das Erforderliche hinaus, da es signifikanten, grenzüberschreitenden Handel mit rückgewonnenem Papier gibt. Die vom Vereinigten Königreich angestrebten Ziele könnten mit geringeren negativen Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten und den Wettbewerb und auch auf effizientere Weise erreicht werden. Nach Auffassung von Papierhersteller A hätte WRAP versuchen sollen, die Sammlungsquoten durch die Schaffung eines direkten Anreizsystems für Altpapiersammel- und -sortierstellen zu verbessern, anstatt einen einzigen Hersteller von Zeitungsdruckpapier zu begünstigen.
Verfälschung des Wettbewerbs
(38) Hersteller A vertritt die Auffassung, die Fördermittel könnten zu einer Verfälschung des Wettbewerbs auf dem Markt für Zeitungsdruckpapier führen. Die Fördermittel würden erstens die Entscheidungen der Investoren im Sektor Zeitungsdruckpapier beeinflussen. Dies hätte unmittelbare Auswirkungen auf den Wettbewerb im Markt für Zeitungsdruckpapier sowie auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten, und zwar nicht nur auf den Markt für Zeitungsdruckpapier, sondern auch in den dieser Branche vor- und nachgelagerten Märkten einschließlich des Marktes für rückgewonnenes Papier. Zweitens wird Shotton im Vergleich zu seinen Wettbewerbern einen Kostenvorteil erzielen, da es nicht alle Investitionskosten im Zusammenhang mit der Zellstoff-De-inking-Anlage tragen muss. Erhält Shotton die Beihilfe, wird es seine Produkte im Vergleich zu seinen Wettbewerbern zu niedrigeren Preisen anbieten und dabei dennoch eine positive Bruttoumsatzmarge erzielen können.
(39) Was eine Verfälschung auf dem geografischen Markt angeht, ist Hersteller A der Ansicht, dass die Definition des Marktes - auch wenn aus früheren Fällen ersichtlich ist, dass der relevante Markt in diesem Fall der EWR-Markt ist - aufgrund der hohen Transportkosten enger gefasst werden könnte. Den Angaben von Hersteller A zufolge zeigen jedoch die Statistiken, dass es signifikanten innergemeinschaftlichen, grenzüberschreitenden Handel mit rückgewonnenem Papier gibt. Abschließend stellt Hersteller A fest, dass die Fördermittel den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen würden.
Vorliegen eines Marktversagens
(40) Hersteller A widerspricht nachdrücklich der Feststellung, dass in diesem Fall ein Marktversagen vorliegt, das zu einer mangelnden Wiederaufbereitungskapazität im Vereinigten Königreich führen würde. Rückgewonnenes Papier ist eine knappe Ressource, und die Nachfrage nach rückgewonnenem Papier wäre bei einer Erhöhung des Angebots zweifellos vorhanden.
Anwendbarkeit des Umweltschutzbeihilferahmens
(41) Im Rahmen des WRAP wird nicht ausschließlich die Verwirklichung von Umweltzielen angestrebt. Es sollen darüber hinaus stabile und effiziente Märkte für Recycling-Produkte und -Materialien geschaffen werden. Die Punkte 29 und 40 des Umweltschutzbeihilferahmens sind nicht anwendbar, da Hersteller A zufolge die Fördermittel nicht auf das Übertreffen der unmittelbar für das begünstigte Unternehmen geltenden Normen abzielen oder Investitionen im Falle nicht vorhandener Gemeinschaftsnormen unterstützen sollen. Die vorgeschlagene Beihilfe zielt allein darauf ab, Gemeinschaftsnormen im Rahmen der Richtlinie über Abfalldeponien(11) zu erfuellen, die unmittelbar im Vereinigten Königreich anwendbar ist.
(42) Hersteller A hegt starke Zweifel daran, dass Shotton die im Rahmen von WRAP gesteckten Ziele innerhalb des vereinbarten Zeitplans erreichen kann.
Definition der beihilfefähigen Kosten gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen
(43) Hersteller A vertritt den Standpunkt, dass es sich bei der Investition nicht nur um eine Erstinvestition, sondern zu einem Großteil um eine Ersatzinvestition handelt. Um die neue De-inking-Straße zu integrieren, wird Shotton die Faserstraße 1 umbauen müssen, was höchst wahrscheinlich durch einen Ausbau der Kapazitäten der bestehenden Anlage und durch die Verbesserung der Qualität der bestehenden Straße erfolgen wird. Darüber hinaus ist Hersteller A der Ansicht, dass der Ausbau der Zellstoff-De-inking-Kapazitäten in der angegebenen Größenordnung eine Erweiterung der vorhandenen Verbrennungs- und der Schlammentwässerungskapazitäten erforderlich machen würde. Die Kapazitäten des neuen Brenners für Papierschlamm und der Schlammentwässerungsanlage würden so ausgelegt werden, dass sie den gesamten Bedarf des Papierwerks in Bezug auf die Verbrennung und die Entwässerung von Papierschlamm decken. Dies bedeutet, dass entweder bestehende Anlagen stillgelegt und vollständig ersetzt oder die alten Anlagen als Backup-System beibehalten würden. Hersteller A schließt hieraus, dass die Beihilfe für die Ersetzung bestehender Maschinen genutzt werden würde, was nicht als beihilfefähige Kosten im Sinne des Umweltschutzbeihilferahmens angesehen werden sollte.
Anwendbarkeit der Leitlinien für Regionalbeihilfen
(44) Hersteller A stellt abschließend fest, dass die Leitlinien für Regionalbeihilfen und der Multisektorale Regionalbeihilferahmen nicht anwendbar seien. Er fordert die Kommission nachdrücklich auf, den gegenwärtigen und künftigen Überkapazitäten im Bereich Zellstoff-De-inking auf dem Markt für Zeitungsdruckpapier und der Gesamtgröße und der Marktposition von Shotton Rechnung zu tragen.
4.3. Stellungnahme von Papierhersteller B
Begriff der Beihilfe
(45) Hersteller B macht geltend, die Maßnahme stelle eine staatliche Beihilfe dar, da sie die Voraussetzungen von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag erfuelle. An dieser Einschätzung ändert sich auch nichts durch die Tatsache, dass eine offene Ausschreibung durchgeführt wurde. Das Argument eines offenen Ausschreibungsverfahrens ist lediglich relevant, wenn die Ausschreibung dazu dient, das Entgelt für eine Dienstleistung, Bauauftrag oder eine Lieferung festzustellen, um sicherzustellen, dass die ausschreibende öffentliche Behörde tatsächlich den Marktpreis für diese Dienstleistung bezahlt. Im vorliegenden Fall beabsichtigt WRAP nicht, Waren oder Dienstleistungen zu erwerben; daher kann auf der Grundlage dieser Argumentation nicht gefolgert werden, dass es sich hierbei um keine staatliche Beihilfe handelt. Die Fördermittel senken eindeutig die Kostenbelastung, die Shotton unter normalen Umständen tragen müsste.
(46) Hersteller B vertritt die Auffassung, dass die Beihilfe keinerlei Anreizwirkung enthalte, da sie für eine Investition gewährt werde, die für die Aufrechterhaltung der Wettbewerbsfähigkeit von Shotton erforderlich sei. Die Nutzung von Altpapier anstelle von Zellstoff aus frischen Holzfasern wird - verglichen mit den Kosten, die beim Flotationsverfahren zur Herstellung von Zellstoff aus rückgewonnenen Fasern anfallen - zu einer Senkung der hohen Produktionskosten führen, da die Verarbeitung von Rohholz zu frischen Holzfasern mit einem hohen Stromverbrauch verbunden ist. Darüber hinaus wird es dem Unternehmen aufgrund der Preise für Rohholz und Zellstoff aus frischen Holzfasern mittel- bis langfristig nicht möglich sein, seine Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten, ohne einen substanziellen Anteil von Altpapier zu verarbeiten. Shotton wird höchstwahrscheinlich seine Produktionseinrichtungen für Zellstoff aus frischen Holzfasern beibehalten, da diese notwendig sind, um dem Zellstoff frische Holzfasern beizumischen. Es ist ferner wahrscheinlich, dass das Unternehmen seine Produktion allein dadurch erhöht, dass Wiederaufbereitungsanlagen für Altpapier errichtet werden. Dadurch wird die Marktposition von Shotton zulasten der Wettbewerber, die keine Beihilfen zur Modernisierung oder Ersetzung ihrer Anlagen erhalten, verbessert.
Anwendbarkeit des Umweltschutzbeihilferahmens
(47) Hersteller B ist der Ansicht, dass die Beihilfe nicht als Umweltschutzbeihilfe betrachtet werden sollte, da sie nicht auf den Schutz der Umwelt abziele, sondern lediglich eine Modernisierung der Produktionseinrichtungen bezwecke, damit diese dem heutigen Stand der Technik entsprächen. Die Ausnahmeregelungen nach Maßgabe von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) sollten restriktiv ausgelegt werden. Im vorliegenden Fall sind die positiven Umweltauswirkungen der Beihilfe nicht nennenswert, somit ist der Umweltschutzbeihilferahmen in diesem Fall nicht anwendbar. Was die genannten günstigen Umweltauswirkungen angeht (Verringerung des CO2-Ausstoßes, Wasseraufbereitung usw.), bringt Hersteller B vor, dass diese positiven Auswirkungen eine zwangsläufige Folge der Modernisierung alter Anlagen mit Blick auf die verstärkte Wiederaufbereitung von Recycling-Papier seien. Er stellt ferner fest, dass die erwarteten Verbesserungen im Hinblick auf die Verringerung der in Deponien entsorgten Abfälle überaus zweifelhaft seien. Der Markt für altes Zeitungsdruckpapier bietet verschiedene Möglichkeiten, um Altpapier zu verkaufen, anstatt es in Deponien zu entsorgen, da Altpapier sich zu einem begehrten Rohstoff entwickelt hat. Darüber hinaus hat die Umstellung des bestehenden thermomechanischen Verfahrens zur Gewinnung von Zellstoff auf das De-inking-Verfahren für Altpapier eine höhere Belastung der Deponien in Form des De-inking-Papierschlamms zur Folge. Dieser Papierschlamm enthält einen höheren Anteil von potenziell gefährlichen Stoffen pro Tonne, wie z. B. Schwermetalle.
(48) Hersteller B bringt darüber hinaus vor, dass die Gewährung der Beihilfe an die Erfuellung der geltenden Gemeinschaftsnormen geknüpft sei; diese sehen vor, dass ein Mindestabfallvolumen dem Recycling zugeführt und nicht in Deponien entsorgt wird. Daher könne die Beihilfe nicht gewährt werden, da mit ihr lediglich die verbindlichen Normen erfuellt werden sollen.
(49) Nach Auskunft von Hersteller B müssen ferner Unternehmen, die einen Beitrag zur Erfuellung verbindlicher Gemeinschaftsnormen leisten, die "besten verfügbaren technischen Hilfsmittel"(12) verwenden. Hersteller B stellt fest, dass diese "besten verfügbaren technischen Hilfsmittel" darin bestuenden, Altpapier als Rohstoff für die Herstellung von Zeitungsdruckpapier zu verwenden.
Definition der beihilfefähigen Kosten gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen
(50) Den Angaben des Herstellers B zufolge sollte die gewährte Beihilfe als Betriebsbeihilfe und nicht als Investitionsbeihilfe eingestuft werden, da mit ihr lediglich alte Anlagen ersetzt und modernisiert werden. Gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen können Betriebsbeihilfen nur gewährt werden, wenn sie für die Umsetzung der Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft zwingend erforderlich sind, und selbst dann nur zugunsten der Verursacher. Hersteller B macht ferner geltend, dass die Betriebskosten von Shotton gesenkt würden, da die Beihilfe es dem Unternehmen ermöglichen werde, seine Anlage auf den heutigen Stand der Technik zu bringen und den Verbrauch von Zellstoff aus frischen Holzfasern oder Rohholz zu senken.
(51) Was die Beihilfeintensität angeht, stellt Hersteller B erstens fest, dass die von Shotton aufgeführten Kosten nicht alle als beihilfefähige Kosten gewertet werden könnten. Mit der Umrüstung der Papiermaschinen von Shotton entsprechen diese dem heutigen Stand der Technik. Daher kann das Unternehmen nicht beanspruchen, dass alle oder ein Teil der Investitionskosten als beihilfefähig im Sinne des Umweltschutzbeihilferahmens eingestuft werden. Hersteller B stellt ferner fest, dass die zu berücksichtigenden Investitionskosten den beihilfefähigen Nettokosten entsprechen sollten. Bei vergleichbaren Projekten haben jedoch die Kosten um 50 % unter dem für die Shotton-Anlage vorgeschlagenen Betrag gelegen. Die Investitionskosten wurden offensichtlich in die Höhe getrieben. Hersteller B stellt zudem fest, dass die Umstellung auf das Produktionsverfahren mit dem De-inking von Altpapier keine speziellen Investitionen für die bestehenden Papierproduktionsstraßen erfordere.
(52) Hersteller B erwartet, dass die sich aus den Investitionen ergebenden Vorteile und die Erträge über die ersten fünf Jahre hinweg höher sein werden als vom Vereinigten Königreich veranschlagt. Diese Annahme beruht auf der Vorhersage, dass die lokale Sammlung von Altpapier kostengünstig erfolgt und dass die Nachfrage nach Recycling-Papier zunimmt.
Anwendbarkeit der Leitlinien für Regionalbeihilfen
(53) Was eine mögliche Prüfung der Beihilfe gemäß den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung angeht, stellt Hersteller B fest, dass mit der Beihilfe nicht die Stärkung der ländlichen Entwicklung bezweckt werde, da sie nicht auf die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen abziele. Sie hat offensichtlich keine positiven Auswirkungen auf die Entwicklung der Region Flintshire. Daher sollte die Beihilfe nicht als Regionalbeihilfe angesehen werden.
4.4. Stellungnahme von UPM - Shotton
Einleitung
(54) Zunächst gibt Shotton einen Überblick über die Fakten. Die Kapazität des Vereinigten Königreichs für das Recycling von Altpapier ist niedriger als in anderen nördlichen Ländern Europas. Das Recycling von Papier sollte ausgeweitet werden, damit das Vereinigte Königreich seinen sich aus der Richtlinie über Abfalldeponien ergebenden Verpflichtungen nachkommen kann. Im Rahmen des WRAP wurde zunächst ein indirekter Ansatz zur Förderung der Sammlung von Altpapier in Erwägung gezogen, anschließend jedoch wieder verworfen, da dieser keine langfristigen, nachhaltigen Vorteile mit sich bringen würde. Würde lediglich die Sammlung gefördert, wäre keine nachhaltige Nachfrage für das gesammelte Produkt gewährleistet. Darüber hinaus wäre diese Lösung mittelfristig mit höheren Kosten verbunden. Daher wurde im Rahmen des WRAP beschlossen, die Nachfrage nach Altpapier zu stärken.
Begriff der Beihilfe
(55) Was Shotton angeht, ist die bestehende Anlage nach wie vor rentabel. Die verbleibende Nutzungsdauer der vorhandenen Papiermaschine für Zellstoff aus Holzfasern, die stillgelegt werden wird, beträgt noch mindestens 10 Jahre; in diesem Zeitraum könnte die Papiermaschine rentabel betrieben werden. Die verbleibende Nutzungsdauer der anderen vorhandenen Papiermaschinen beträgt mindestens 20 Jahre. Es lässt sich weder wirtschaftlich noch rechtlich begründen, warum vorhandene rentable Papiermaschinen, die nicht zu 100 % Abfälle von Zeitungen als Input verwenden, stillgelegt oder für die Verwendung von Altpapier umgerüstet werden sollten. Mit der Durchführung einer Ausschreibung sollte sichergestellt werden, dass die Kosten der Umrüstung einer einwandfrei funktionierenden Anlage zu einer Maschine, die lediglich rückgewonnene Fasern verwendet, auf das erforderliche Mindestmaß begrenzt werden.
(56) Was die Ausschreibung angeht, zieht Shotton aus früheren Entscheidungen der Kommission den Schluss, dass staatliche Beihilfen für Recycling in drei Fällen gewährt werden können. Bei einem dieser Fälle handelt es sich um staatliche Beihilfen für Unternehmen, die im Rahmen einzelstaatlicher oder gemeinschaftlicher Normen nicht zum Recycling verpflichtet sind; es werden jedoch trotzdem Mittel bereitgestellt, um das Unternehmen, welches das Recycling durchführt, zu unterstützen. Staatliche Beihilfen sind zulässig, sofern die ausgezahlten Mittel über den Marktpreisen für die fragliche Tätigkeit liegen. In diesem Fall erbringt das Recycling-Unternehmen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse für den Staat. Bei der Bemessung des Beihilfebetrags sollte berücksichtigt werden, ob der Staat einen Marktpreis für die erbrachte Dienstleistung bezahlt oder nicht. Im vorliegenden Fall ist durch die Durchführung einer Ausschreibung die Zahlung eines Marktpreises sichergestellt. Daher handelt es sich hierbei um keine Beihilfe.
(57) Darüber hinaus stand die Ausschreibung nichtbritischen Unternehmen offen. Die Anforderung, dass der Standort des Unternehmens im Vereinigten Königreich liegen müsse, war begründet, da mit der Investition die Recycling-Kapazitäten im Vereinigten Königreich ausgebaut werden sollen. Alle anderen Voraussetzungen sind für die Erfuellung der vom Vereinigten Königreich angestrebten Umweltziele unverzichtbar. Die Voraussetzung, dass der erfolgreiche Bieter in die Herstellung von Zeitungsdruckpapier eingebunden sein sollte, ist begründet, da Zeitungsdruckpapier zu 100 % aus Altpapier hergestellt werden kann. Diese Voraussetzung trägt wiederum zur Verwirklichung der Umweltziele des Vereinigten Königreichs bei. Die bloße Sammlung von Abfällen von Zeitungen stellt für sich genommen kein Recycling dar und unterscheidet sich sehr von der Verwendung von Abfällen von Zeitungen in einer wirtschaftlichen und vorteilhaften Weise.
Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels
(58) Die Kapazität von Shotton wird sich durch die Umrüstung ebenso wenig ändern wie die Kostenstruktur und die Qualität des Endprodukts. Daher wird es nach Auffassung von Shotton keine nachteiligen Auswirkungen auf den Wettbewerb geben.
(59) Shotton wird durch die Beihilfe von keinerlei Kosten entlastet, die das Unternehmen unter normalen Bedingungen zu tragen hätte, da die Anlage in der gegenwärtigen Form vollkommen rentabel arbeitet. Die verbleibende rentable Nutzungsdauer der Anlage beträgt schätzungsweise 10-20 Jahre.
(60) Die Finanzierung des Projekts wird keine Beeinträchtigung des Handels nach sich ziehen, da Shotton auf dem lokalen Markt des Vereinigten Königreichs für den Erwerb von Rohstoffen und teilweise für den Verkauf von Zeitungsdruckpapier tätig ist (50 % der Erzeugnisse werden an Kunden im Umkreis von 70 Meilen geliefert, und Shotton beabsichtigt, bis 2005 alle seine Produkte an Kunden im Vereinigten Königreich zu liefern). Die derzeit verwendeten Rohstoffe stammen ebenfalls aus dem Vereinigten Königreich. Shotton vertritt ferner die Auffassung, dass die britischen Ausfuhren von Abfällen von Zeitungen und Zeitschriften ihren Ursprung im Süden des Vereinigten Königreichs außerhalb des Einzugsgebiets von Shotton haben.
(61) Die Fördermittel führen nicht zu einer Verfälschung des Wettbewerbs, da die Marktstellung von Shotton gegenüber anderen Unternehmen nicht gestärkt wird. Die Kapazität der Anlage und die Produktionskosten werden sich nicht ändern. Shotton wird nicht um vorhandene Lieferungen von Abfällen von Zeitungen konkurrieren, sondern neue Lieferungen von rückgewonnenen Zeitungen aus britischen Deponien in Auftrag geben. Die Umrüstung betrifft die Zellstoffanlage, und der Zellstoff wird ausschließlich in Shotton verwendet und nicht an Dritte verkauft werden.
Anwendbarkeit des Umweltschutzbeihilferahmens
(62) Die Investition genügt uneingeschränkt den Bestimmungen des Umweltschutzbeihilferahmens: Das Projekt zielt darauf ab, einer Beeinträchtigung der natürlichen Umwelt vorzubeugen (Punkt 6). Es gibt keinen Grund, positive Umweltauswirkungen auf die Verringerung der Umweltverschmutzung zu reduzieren, doch sollte dies der Fall sein, betont Shotton, dass die Investition in jedem Fall eine Verringerung der Umweltverschmutzung bewirken wird. Sie wird ferner durch die Förderung der Verwendung von Altpapier und der Sammlung anderer Abfallstoffe dem unter Punkt 3 des Umweltschutzbeihilferahmens genannten Ziel der nachhaltigen Entwicklung entsprechen. Darüber hinaus steht die Investition im Einklang mit Punkt 36 des Umweltschutzbeihilferahmens, da mit ihr zum Schutz der Umwelt auf die Anpassung von Produktionsverfahren abgestellt wird. Nach Auskunft von Shotton sollten bei fehlenden verbindlichen Gemeinschaftsnormen - und dies trifft hier zu, da Shotton keinerlei Verpflichtungen im Hinblick auf den Erwerb oder die Verwendung von Altpapier unterliegt - Investitionsbeihilfen bis zu maximal 30 % der beihilfefähigen Investitionskosten zulässig sein. Das Argument, die Investition betreffe eine Tätigkeit, die der gängigen Praxis entspricht, ist den Angaben von Shotton zufolge nicht stichhaltig, da die bestehende Anlage noch über eine lange Nutzungsdauer verfügt. Bei einer Erstinvestition würde sich die Lage anders darstellen. Ohne die Beihilfe gäbe es keine Anreize für Shotton, seine Produktionsmethoden zu ändern.
Definition der beihilfefähigen Kosten
(63) Die Berechnung der beihilfefähigen Kosten wurde ordnungsgemäß durchgeführt. Shotton betrachtet die Kosten weiterhin als Investitionskosten und nicht als Ersatzinvestition. Daher sollten alle angefallenen Kosten als beihilfefähig angesehen werden.
Begriff der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse
(64) Shotton bringt vor, dass es eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbringen werde, da es das Vereinigte Königreich bei der Erfuellung von dessen Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht unterstützen werde. Das Vereinigte Königreich hat eine Ausschreibung veröffentlicht, um die Erbringung dieser Dienstleistung zu gewährleisten. Was die Durchführung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse angeht, zitiert Shotton die Rechtssache FFAD(13), in der die Abfallentsorgung als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse eingestuft wurde. Gemäß der Rechtssache Ferring(14) stellen die Fördermittel lediglich die Vergütung für diese Dienstleistung dar, die keinerlei staatliche Beihilfen umfasst. Sollten die Kosten über dem Marktpreis für diese Dienstleistung liegen, wäre die Beihilfen trotzdem mit Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag vereinbar.
4.5. Stellungnahmen von anderen Beteiligten
(65) Stellungnahmen gingen von folgenden Verbänden, Einrichtungen, Unternehmen und Privatpersonen ein: Paper Federation of Great Britain, Paper Industry Technical Association, Professor John Roberts vom Department of Paper Science an der UMIST(15), Local Authority Advisory Committee, Local Government Association, Greater Manchester Waste Disposal Authority, Cleanaway, St Regis Paper Company, Environmental Industries Commission, Environment Agency, Albion Water Limited, London Remade, Merseyside Waste Disposal Authority, Viridor Credits und Forum for the Future.
Verfälschung des Wettbewerbs
(66) Was die Auswirkungen der Investition auf den Wettbewerb angeht, vertraten verschiedene Beteiligte die Ansicht, dass es keine Beeinträchtigung des Wettbewerbs geben werde, da die Kapazität von Shotton nicht ausgebaut werde. Es wird keine Auswirkungen für nachgelagerte Märkte für fertiges Zeitungsdruckpapier geben.
(67) In Bezug auf das Marktversagen stellt die Paper Federation of Great Britain fest, das die Verwendung von rückgewonnenem Papier seit 1991 um 144 % zugenommen habe. Der Markt für Zeitungsdruckpapier ist der zweitgrößte Sektor, der rückgewonnenes Papier verwendet. 65 % des Marktes entfallen auf Einfuhren, und das Vereinigte Königreich hat den größten Zeitungsdruckpapiermarkt in Europa. Trotz des erheblichen offensichtlichen Investitionspotenzials wurde jedoch im vergangenen Jahrzehnt lediglich eine Zeitungsdruckpapiermaschine mit staatlichen Fördermitteln im Vereinigten Königreich gebaut. Den Angaben des britischen Papierverbands zufolge zeigt dies, dass hier ein eindeutiges Marktversagen vorliegt. Der britischen Papierverband stellt ferner fest, dass sich die Zeitungsverleger im Vereinigten Königreich und die britischen Hersteller von Zeitungsdruckpapier mit der Regierung über bestimmte Zielmarken für den Gehalt von Zeitungen an rückgewonnenen Fasern geeinigt hätten (z. B. 60 % bis Ende 2001). Die Zielmarke für das Jahr 2001 wurde zwar erreicht, doch nicht durch die Erhöhung des Volumens der von den britischen Herstellern von Zeitungsdruckpapier verwendeten rückgewonnene Fasern. Dies war vielmehr die Folge einer Zunahme der Einfuhren nicht mehr intakter Fasern, die im Vergleich mit frischen Holzfasern schneller verwendet werden müssen.
Umweltnutzen des Projekts
(68) Die Beteiligten erwähnen unter Punkt 65 die Tatsache, dass die Investition in die Shotton-Anlage Deponien um 1,6 Mio. Tonnen Altpapier entlasten wird. Infolgedessen werden der CO2-Ausstoß und die Methanemissionen um 352000 Tonnen verringert. Die Umstellung auf Altpapier als Rohstoff für Zeitungsdruckpapier wird Einsparungen bei frischen Holzfasern ermöglichen. Für die Environmental Industries Commission sind die WRAP-Fördermittel für die Investition in Shotton ein gutes Beispiel dafür, wie eine Branche neue Technologien verwenden kann, um wichtigen Umweltherausforderungen, wie z. B. eine effizientere Nutzung der Ressourcen, zu begegnen. Die Entlastung der Deponien um 1,6 Mio. Tonnen Altpapier wird zu einer Erhöhung der britischen Recycling-Quote um 7 % führen.
(69) Die neue Investition wird zur Stilllegung der vorhandenen energieintensiven thermomechanischen Zellstoffanlage führen. Infolgedessen werden die Emissionen fluechtiger organischer Verbindungen um 53 Tonnen jährlich sinken. Die Emissionen sind auf die Holzbestandteile zurückzuführen und enthalten Harzsäuren aus den verwendeten Weichhölzern. Im Rahmen des Shotton-Projekts wird der Austritt dieser toxischen Verbindungen sowohl in fluechtiger Form als auch in Form von Abwassereinleitungen verhindert.
(70) Das Projekt wird es ferner ermöglichen, den Lkw-Verkehr um 6500 Lastwagenfahrten zu verringern. Die betriebsinterne Wiederverwendung von Wasser wird um 500000 m3/Jahr zunehmen. Dadurch wird es möglich sein, die strategische Bedeutung knapper Wasserressourcen andernorts in der Region aufzuwerten. Nach Auskunft von Albion Water Limited wird die Umstellung von Shotton auf 100 %ig rückgewonnene Fasern es ermöglichen, Zielwerte für den Wasserverbrauch festzulegen, mit denen 500000 m3 Prozesswasser jährlich eingespart werden können.
(71) Die Zunahme des Recyclings von Altpapier und die langfristige Verpflichtung von Shotton, dieses Altpapier zu übernehmen, werden es der Region ermöglichen, eine verbesserte Infrastruktur für die Sammlung aufzubauen. Die Beihilfe für Shotton wird als notwendig erachtet, um Investitionen in den Aufbau eines umfassenden Sammlungssystems an den Bürgersteigen zu ermöglichen, die sich positiv auf die Erfuellung der britischen Umweltverpflichtungen niederschlagen werden.
5. BEMERKUNGEN DES VEREINIGTEN KÖNIGREICHS
Einleitung
(72) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs fügt sich das Projekt in die allgemeine Umweltpolitik der Gemeinschaft, konkret in die Abfallwirtschaftspolitik, ein und sollte im Rahmen von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) genehmigt werden. Mit dem Projekt soll ein unmittelbarer Nutzen für die Umwelt erzielt werden, nämlich die Schaffung einer langfristigen Nachfrage nach Altpapier. Das Vereinigte Königreich betont, es sei auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips berechtigt, die bestmöglichen Verfahren zu wählen, um die Umweltziele zu erreichen. Es sei nicht Aufgabe der Kommission zu entscheiden, wie das Vereinigte Königreich eine Senkung des Abfallaufkommens in den Deponien bewerkstelligen sollte.
Begriff der Beihilfe
(73) Das Vereinigte Königreich betont, dass Shotton ein durch und durch rentables und modernes Papierwerk ist und sich durch eine hohe Kapitalrendite auszeichnet. Shotton verwendet gegenwärtig zwei unterschiedliche Rohstoffe (frische Holzfasern und Abfälle von Zeitungen), was nach der 100 %igen Umstellung auf Altpapier nicht mehr möglich sein wird. Dies bedingt eine geringere Flexibilität. Shotton wird ferner den Qualitätsvorteil verlieren, der im Hinblick auf die Festigkeitsmerkmale des Papiers mit der gegenwärtigen Zellstoffmischung verbunden ist.
(74) Das Vereinigte Königreich stellt fest, dass die Ausschreibungsbedingungen nicht unangemessen sind, sondern den Kern des Umweltprojektes ausmachen, mit dem das Recycling von Abfällen von Zeitungen im Vereinigten Königreich gefördert werden soll. Mit diesem Projekt im Rahmen von WRAP sollte dem spezifischen Marktversagen im Vereinigten Königreich begegnet werden, das in Bezug auf die Recycling-Kapazitäten, jedoch nicht bei der Abfallsammlung besteht. Die Ausschreibungsbedingung, dass der erfolgreiche Bieter seinen Standort im Vereinigten Königreich haben sollte, trägt dem Umstand Rechnung, dass das spezifische Marktversagen im Vereinigten Königreich vorliegt. Die Konzentration auf Zeitungsdruckpapier kann dadurch erklärt werden, dass es einen großen Anteil an den Haushaltsabfällen ausmacht und dass Zeitungsdruckpapier die höchste Papiergüte ist, bei der Abfälle von Zeitungen und Zeitschriften verwendet werden können. Es gibt keine Einschränkungen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit oder den Standort.
(75) Was die Beeinträchtigung des Wettbewerbs angeht, wird diese auf ein Mindestmaß reduziert, da im Rahmen des WRAP sichergestellt wird, dass der Empfänger staatlicher Beihilfen einige Maßnahmen ergreift, um mögliche Auswirkungen auf dem Markt zu minimieren. Darüber hinaus interveniert das Vereinigte Königreich an dem Punkt in der Lieferkette, an dem die kleinstmögliche staatliche Beihilfe mit dem größtmöglichen Umweltnutzen einhergeht.
(76) Das Vereinigte Königreich betont ferner, dass auf der britischen Insel eine spezielle Situation vorherrscht, da es ein großes Defizit an Recycling-Kapazitäten ohne stabile Nachfrage gibt. Shotton hat sich verpflichtet, ausschließlich aus Deponien rückgewonnenes Altpapier zu verwenden. Das bedeutet, dass der Wettbewerb im Bereich Altpapier, das bereits heute für Recyclingzwecke gesammelt wird, nicht verschärft wird. Selbst wenn das Shotton-Projekt Erfolg hat, wird die britische Recycling-Quote weiterhin deutlich unter dem europäischen Durchschnitt liegen. Eine Subventionierung der Sammlung von Altpapier durch das Vereinigte Königreich würde weitreichendere Auswirkungen auf den Wettbewerb haben. Gäbe es mehr Altpapier auf dem Markt, würden die Preise sinken, ohne dass gewährleistet wäre, dass ein Ausbau der Recycling-Kapazitäten gefördert würde, um die Lage erneut zu stabilisieren.
(77) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs wird der Markt für Zellstoff aus frischen Holzfasern nicht beeinträchtigt werden, da Shotton Holzfaser von der State Forestry Commission und anderen privaten Forstbesitzern verwendet. Der Markt für Zeitungsdruckpapier (nachgelagerter Markt) wird von der Beihilfe ebenso wenig beeinträchtigt, da der bei Shotton hergestellte Zellstoff nicht an Dritte verkauft wird und die Kapazitäten und die Nutzungsdauer der Anlage unverändert bleiben. Die finanziellen Vorteile sind nicht nennenswert, und es wird erwartet, dass der Kundenstamm von Shotton unverändert bleibt. Es wird keine Netto-Erhöhung der Umsatzerlöse von Shotton geben. Daher wird seine Marktstellung nicht gestärkt werden, und es besteht keine Gefahr, dass der Wettbewerb verfälscht wird.
(78) Die Beeinträchtigung des Handels wird als minimal angesehen. Die Kunden stammen aus der unmittelbaren Umgebung, alle Holz-Rohstoffe werden aus dem Nordwesten von England und Wales bezogen, das Altpapier wird im Umkreis von 70-100 Meilen des Unternehmens gesammelt und Shotton beabsichtigt, bis 2005 praktisch alle seine Produkte an Kunden im Vereinigten Königreich zu liefern. Altpapier-Ausfuhren aus dem Vereinigten Königreich haben vornehmlich im Südosten des Landes außerhalb des primären Einzugsgebiets von Shotton ihren Ursprung.
(79) In Bezug auf das Argument, mit der Investition werde lediglich die gängige Praxis realisiert, räumt das Vereinigte Königreich zwar ein, dass dies zutreffend sei, doch sei die Beihilfe unbedingt erforderlich, um die vom Vereinigten Königreich angestrebten Umweltziele zu erreichen. Selbst wenn ein neues Werk unmittelbar in eine Papiermaschine investieren würde, die allein mit rückgewonnenen Fasern betrieben würde, gäbe es keine wirtschaftliche Rechtfertigung für die Umrüstung einer bestehenden Papiermaschine, die noch über eine lange Nutzungsdauer verfügt. Die bestehende Papiermaschine wird stillgelegt werden. Ohne die Beihilfe würde die Investition aufgrund der technischen Risiken und der niedrigen Rendite nicht getätigt werden. Bei der Investition handelt es sich folglich nicht um eine betriebswirtschaftliche Investition, sondern vielmehr um eine umweltspezifische Investition. Im vorliegenden Fall vertritt das Vereinigte Königreich die Ansicht, dass die geplante Beihilfe gemessen am angestrebten Umweltnutzen verhältnismäßig ist und dass dieser Nutzen schwerer wiegt als mögliche wettbewerbsverfälschende Folgen der Beihilfe.
Anwendbarkeit des Umweltschutzbeihilferahmens
(80) Was die Anwendbarkeit des Umweltschutzbeihilferahmens angeht, sieht das Vereinigte Königreich keinen Grund, dessen Anwendbarkeit auf die durch den Begünstigten verursachte Verschmutzung zu begrenzen, wie dies in dem Beschluss der Kommission über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens festgestellt wurde. Die Investition ist geeignet, die breit gefassten Zielsetzungen des Umweltschutzbeihilferahmens zu verwirklichen. Da es darüber hinaus keine für das Unternehmen verbindlichen Gemeinschaftsnormen gibt, ist Punkt 29 des Umweltschutzbeihilferahmens auf den vorliegenden Fall anwendbar. Das Vereinigte Königreich macht ferner geltend, dass die Beihilfe unmittelbare Umweltauswirkungen nach sich ziehen werde, nämlich die Entlastung von Deponien und die Verringerung der Verschmutzung. Das Vereinigte Königreich verweist ferner auf die effiziente Ressourcenverwendung (Holz und Wasser). Der Umweltnutzen ist eine Voraussetzung für die Gewährung der in der Ausschreibung genannten Beihilfe und wird von unabhängigen WRAP-Experten überwacht werden.
(81) Der Umweltschutzbeihilferahmen sieht ferner vor, dass Beihilfen gewährt werden können, die über das Maß hinausgehen, das erforderlich ist, um dem Unternehmen zu helfen, die bereits bestehenden Gemeinschaftsvorschriften zu erfuellen. Es ist nicht verboten, Beihilfen zu gewähren, die es Unternehmen ermöglichen, die Mitgliedstaaten bei der Erfuellung von deren Verpflichtungen im Rahmen des Gemeinschaftsrechts zu unterstützen.
(82) Das Vereinigte Königreich zeigt auf, dass das Projekt sich in die allgemeine Umweltpolitik von UPM-Kymmene einfügt. Shotton verfügt über ein "lokales Papiermaschinen-Konzept"; dies bedeutet, dass die Abfälle von Zeitungen bezogen auf Shotton in einem Umkreis von 100 Meilen (später 70 Meilen) gesammelt werden. Zeitungsdruckpapier wird bezogen auf das Papierwerk in einem Umkreis von 70 Meilen verkauft. Shotton hat mit den lokalen Behörden langfristige Verträge geschlossen, um die notwendige Sicherheit zu gewährleisten und Anreize für Investitionen in das Recycling von Zeitungen und Zeitschriften zu schaffen. Diese Verträge haben eine Laufzeit von fünf bis zehn Jahren, und die Preise sind in der Regel für einen fünf- bis siebenjährigen Zeitraum festgesetzt. Shotton bietet den Ankauf jeder anfallenden Tonne Altpapier an und trägt zur Schaffung einer "Recycling-Kultur" in den Gemeinden vor Ort bei. Shotton unterstützt die lokalen Behörden bei der Schaffung der erforderlichen Infrastruktur zur Sammlung von Abfällen von Zeitungen und hat diesbezüglich lokale Initiativen in die Wege geleitet. All diese Maßnahmen werden ausschließlich von Shotton ohne jegliche staatliche Beihilfe finanziert.
(83) Was die von Papierhersteller B zwingend vorgeschriebene Nutzung der besten verfügbaren technischen Hilfsmittel betrifft, ist das Vereinigte Königreich der Ansicht, dass sich aus dieser Vorschrift für Hersteller von Zeitungsdruckpapier keine Verpflichtung ergebe, Recycling-Papier als Rohstoff zu verwenden, da andernfalls Shotton schon lange gegen diese Verpflichtung verstoßen hätte. Darüber hinaus stellt das Vereinigte Königreich fest, dass die Verwendung von Zellstoff aus Recycling-Papier in der Zellstoff- und Papierindustrie nicht zu den "besten verfügbaren technischen Hilfsmitteln" gezählt werde. Es gibt auch keinen wirtschaftlichen Grund für eine Umstellung auf die Verwendung von Altpapier.
Berechnung der beihilfefähigen Kosten
(84) Sämtliche beihilfefähigen Kosten fallen notwendigerweise an, wenn die genannten Vorteile verwirklicht werden sollen. Was die Höhe der Vorteile während der ersten fünf Jahre angeht, verweist das Vereinigte Königreich auf die Erläuterungen bezüglich dieser Vorteile, die in der Notifizierung und im nachfolgenden Schriftverkehr gegeben wurden; darin wurde aufgezeigt, dass die Vorteile im Zusammenhang mit der Umstellung auf die 100 %ige Verwendung von Altpapier zu sehen seien. Das Vereinigte Königreich würde jedoch der Berufung eines unabhängigen technischen Experten zustimmen, um die Nettovorteile abzuschätzen, und verpflichtet sich außerdem, durch eine Überwachung von Shotton zu gewährleisten, dass das Unternehmen über die im geführten Schriftverkehr genannten Vorteile hinaus(16) keine weiteren finanziellen Vorteile aus dem bezuschussten Projekt zieht. Das Vereinigte Königreich fügt hinzu, dass sich aus der verstärkten Verwendung von rückgewonnenen Fasern für Shotton keine Größenvorteile ergeben. Dass die Erträge extrem niedrig erscheinen, ist unter Umständen auf mangelndes Verständnis der gegenwärtigen Effizienz der vorhandenen Zellstoffmaschinen und der Papieranlage zurückzuführen. Die derzeitige Verwendung frischer Holzfasern durch Shotton ist extrem kosteneffizient.
(85) Es gibt darüber hinaus weitere Kosten im Zusammenhang mit der Investition, die nicht zu den beihilfefähigen Kosten gerechnet wurden: eine zusätzliche Wickelmaschine, Kapitalaufwendungen in Höhe von [...](17) auf der Basis eines mehrgliedrigen Abfalltrennungssystems (wheeled bin scheme) und Kosten für die Schaffung und den Betrieb der Sammlungssysteme für Abfälle von Zeitungen durch zahlreiche lokale Behörden. Es ist davon auszugehen, dass letztgenannte Kosten weitaus höher sind als der Betrag der Beihilfe im Laufe von zwei Jahren. Ein weiterer Beitrag in Höhe von [...] in Form von Initialfinanzierung wird zur Förderung von Sammlungsinitiativen geleistet.
(86) Das Vereinigte Königreich betont ferner, dass es sich bei der Beihilfe um eine Investitionsbeihilfe und nicht um eine Betriebsbeihilfe handele. Die Beihilfe wird für eine einmalige Investition zur Stilllegung der thermomechanischen Zellstoffmaschine und zur Errichtung einer Anlage gewährt, die zu 100 % rückgewonnene Fasern verwenden kann. Daher handelt es sich bei der Investition eindeutig um eine Erstinvestition.
6. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
6.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag
(87) Im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag "sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen".
(88) Im vorliegenden Fall wird die Maßnahme durch Mittel finanziert, die vom Staat im Rahmen des WRAP-Programms über dessen Tochter WREB gewährt werden. Die Beihilfe wird einem Einzelbegünstigten, Shotton, für die Anpassung und Umstellung der bestehenden Anlage gewährt.
Das Vergabeverfahren
(89) Im vorliegenden Fall wurden die Fördermittel im Rahmen einer offenen Ausschreibung gewährt. Daher vertreten das Vereinigte Königreich und Shotton die Ansicht, es handele sich nicht um eine Beihilfe, da mit der Ausschreibung die Zahlung des Marktpreises gewährleistet sei.
(90) Selbst wenn mit einer Ausschreibung gewährleistet wird, dass die Beihilfe auf das Mindestmaß reduziert wird, so wird doch dem erfolgreichen Bieter ein Vorteil eingeräumt. Zum Begriff des Vorteils ist anzumerken, dass Vorteile in der Regel als Maßnahmen definiert werden, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, welche ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat(18). Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass Shotton durch die Beihilfe begünstigt wird, da es Mittel für neue Anlagen erhält, die über eine längere Nutzungsdauer als die vorhandenen Anlagen verfügen.
(91) Im Falle einer offenen Ausschreibung sollte ferner berücksichtigt werden, ob der Abschluss von Verträgen durch den Staat eine normale Geschäftstransaktion ist, bei der der Staat als Marktteilnehmer handelt. Andernfalls kann der Vertrag Elemente staatlicher Beihilfe enthalten. Gemäß der ständigen Rechtsprechung wird in Artikel 87 Absatz 1 hinsichtlich der Begründung oder der Zielsetzung der fraglichen Beihilfe kein Unterschied gemacht; vielmehr wird die Beihilfe in Bezug auf ihre Folgen definiert.
(92) Im vorliegenden Fall wurde eine offene Ausschreibung durchgeführt, bei der das Vereinigte Königreich einen Hersteller von Zeitungsdruckpapier verpflichtete, gegen Entgelt eine bestimmte Altpapiermenge für die Herstellung von Zeitungsdruckpapier zu verwenden. Die von den britischen Behörden getroffene Entscheidung, das Recycling von Altpapier zu subventionieren, ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Herausnahme von Altpapier aus dem kommunalen Abfallaufkommen zu einer erheblichen Verringerung der in Deponien entsorgten Abfallmenge führt; dies würde dem Vereinigten Königreich helfen, seine Verpflichtungen im Rahmen der EG-Richtlinie über Abfalldeponien zu erfuellen(19).
(93) Auf der Grundlage vorstehender Erwägungen ist die Kommission der Auffassung, dass das Vereinigte Königreich nicht als privater Marktinvestor gehandelt hat, sondern als öffentliche Behörde, die von umweltspezifischen Überlegungen geleitet wurde. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahme dem Staat zuzuschreiben ist und nicht als kommerzielle Transaktion angesehen werden kann.
Einstufung als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
(94) Shotton vertritt die Ansicht, dass es das Vereinigte Königreich dabei unterstützt, die Erfuellung von dessen Umweltnormen zu erreichen und ein spezifisches Marktversagen zu beheben. In diesem Fall würde Shotton eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen.
(95) In ihrem Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens äußerte die Kommission Zweifel an den Ausschreibungsbedingungen und stufte sie als unangemessen ein. Insbesondere die Anforderungen, dass der erfolgreiche Bieter seinen Standort im Vereinigten Königreich haben und eine festgelegte Altpapiermenge für die Herstellung von Zeitungsdruckpapier verwenden sollte, wurden als unangemessen angesehen.
(96) Die Zweifel der Kommission wurden von Papierhersteller A und B bestätigt. Das Vereinigte Königreich und Shotton legten in ihren Stellungnahmen dar, dass die Ausschreibungsbedingungen für das Erreichen der Umweltziele von entscheidender Bedeutung seien: Den Angaben des Vereinigten Königreichs zufolge macht Zeitungsdruckpapier einen großen Anteil der Haushaltsabfälle aus. Zeitungsdruckpapier ist die höchste Papiergüte, bei der Abfälle von Zeitungen und Zeitschriften verwendet werden können. Die Bedingung, dass der erfolgreiche Bieter seinen Standort im Vereinigten Königreich haben müsse, war eine Reaktion auf das in diesem Land vorliegende spezifische Marktversagen.
(97) Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse sollten allen Bürgern zur Verfügung stehen und für diese auch von Nutzen sein(20). Dies wäre bei einer Dienstleistung der Fall, deren Gegenstand die Sammlung von Altpapier ist. Doch dieser Fall liegt hier nicht vor, da die Ausschreibung selbst nicht auf die Sammlung von Altpapier abzielte, sondern auf die Übernahme einer festgelegten Altpapiermenge für die Wiederaufbereitung zu Zeitungsdruckpapier.
(98) Die Realisierung einer Infrastruktur, die wirtschaftlich unrentabel ist, könnte eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse darstellen, sofern dadurch nicht ein spezifisches Unternehmen begünstigt wird, sofern es erforderlich ist, eine Dienstleistung zu erbringen, die in der Regel der Staat erbringen sollte, und dabei eine Beschränkung auf den Bedarf für diese Dienstleistung erfolgt, oder wenn die Dienstleistung von den Marktkräften unter keinen Umständen zu denselben Bedingungen realisiert werden könnte(21). Den Angaben der Kommission zufolge findet eine missbräuchliche Verwendung des Begriffs Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse statt, wenn die wirtschaftliche Tätigkeit im Vergleich zu anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten keine spezifischen Merkmale aufweist, oder wenn die in Rede stehende wirtschaftliche Tätigkeit bereits in zufrieden stellender Weise vom Markt durchgeführt wird(22).
(99) Im vorliegenden Fall begünstigt die Investitionsbeihilfe ein einzelnes Unternehmen, und die fragliche Dienstleistung, bei der es sich nicht lediglich um das Recycling von Altpapier, sondern um die Herstellung von Zeitungsdruckpapier auf der Grundlage einer definierten Altpapiermenge handelt, ist keine Dienstleistung, die normalerweise vom Staat erbracht werden sollte. Darüber hinaus ist es unwahrscheinlich, dass der Markt nicht in der Lage sein sollte, die Dienstleistung zu denselben Bedingungen zu erbringen, nur weil ein eindeutiges Marktversagen vorliegt. Die von Hersteller A und B eingereichten Stellungnahmen zeigen klar auf, dass es auf dem Markt für Recycling von Altpapier kein echtes Marktversagen gibt. Altpapier ist ein knappes Gut und entsprechend der gängigen Praxis der Rohstoff für die Herstellung von Zeitungsdruckpapier. Wenn ein Marktversagen vorliegt, dann wäre dieses bei der Sammlung von Altpapier zu suchen und in der zyklischen Natur der Preise. Die Ausschreibung wurde jedoch nicht in dieser Weise ausgearbeitet: Sie zielte auf die Herstellung von Zeitungsdruckpapier ab, und der erfolgreiche Bieter musste seinen Standort im Vereinigten Königreich haben.
(100) Schließlich ist anzumerken, dass sich das Vereinigte Königreich selbst nicht auf den Begriff der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse berufen hat.
(101) Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die betreffende Dienstleistung keine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse darstellt und Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag nicht auf diesen Fall anwendbar ist.
Verfälschung des Wettbewerbs
(102) Um als Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag eingestuft zu werden, sollte die Maßnahme den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.
(103) Die mögliche Verfälschung des Wettbewerbs wurde von den Papierherstellern A und B hervorgehoben. Hersteller A stellt fest, dass Shotton im Vergleich zu anderen Wettbewerbern einen Kostenvorteil erzielen werde, da es nicht alle Investitionskosten im Zusammenhang mit der Zellstoff-De-inking-Anlage tragen müsse. Die Marktposition von Shotton wird zulasten der Wettbewerber, die keine Beihilfen zur Modernisierung oder Ersetzung ihrer Anlagen erhalten, verbessert.
(104) Das Vereinigte Königreich und Shotton vertraten die Ansicht, dass Shotton durch die Beihilfe von keinerlei Kosten entlastet werde, die das Unternehmen unter normalen Bedingungen zu tragen hätte, da die Anlage in der gegenwärtigen Form vollkommen rentabel arbeite. Die verbleibende rentable Nutzungsdauer der Anlage beträgt schätzungsweise 10-20 Jahre. Die Kapazität von Shotton wird sich durch die Umrüstung ebenso wenig ändern wie die Kostenstruktur und die Qualität des Endprodukts. Infolge der Beihilfe werden sich keine nennenswerten Vorteile ergeben, und es wird keine Netto-Erhöhung der Umsatzerlöse von Shotton geben. Die Marktstellung von Shotton wird nicht gestärkt werden. Daher wird es nach Auffassung von Shotton und dem Vereinigten Königreich keine nachteiligen Auswirkungen auf den Wettbewerb geben.
(105) Die Kommission ist der Auffassung, dass eine ernsthafte Gefahr der Verfälschung des Wettbewerbs besteht, da die Beihilfe einem einzelnen Unternehmen gewährt wird, das durch die Beihilfe seine Anlagen und seinen Produktionsprozess modernisieren kann. Hätte Shotton das Projekt ohne finanzielle Unterstützung durchgeführt, wäre es gegenüber seinen Wettbewerbern erheblich schlechter gestellt gewesen. Daher vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Beihilfe Shotton von Kosten entlastet, die es unter Umständen zur Erhaltung seiner Wettbewerbsfähigkeit oder zur Umstellung seiner Einrichtungen auf verschiedene Rohstoffe tragen müsste; dies führt zu einer Stärkung seiner Marktstellung gegenüber anderen Unternehmen.
Beeinträchtigung des Handels
(106) Papierhersteller A und B haben eindeutig aufgezeigt, dass es signifikante grenzüberschreitende Handelsströme mit rückgewonnenem Papier gibt und als Beleg für diese Behauptung die notwendigen Zahlen vorgelegt. Tatsächlich wird ein hoher Anteil des Papierverbrauchs des Vereinigten Königreichs hauptsächlich aus anderen Mitgliedstaaten importiert. Hersteller A hat aufgezeigt, dass dies unmittelbare Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben würde, und zwar nicht nur auf den Markt für Zeitungsdruckpapier, sondern auch auf die dieser Branche vor- und nachgelagerten Märkte.
(107) Dagegen vertraten Shotton und das Vereinigte Königreich die Ansicht, dass die geplante Beihilfe keine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten nach sich ziehen werde. Shotton ist auf dem lokalen Markt des Vereinigten Königreichs für den Erwerb von Rohstoffen und teilweise für den Verkauf von Zeitungsdruckpapier tätig. Das Vereinigte Königreich und Shotton fügten ferner hinzu, dass die britischen Ausfuhren von Abfällen von Zeitungen und Zeitschriften ihren Ursprung im Süden des Vereinigten Königreichs außerhalb des Einzugsgebiets von Shotton hätten.
(108) Wie im unten stehenden Schaubild dargestellt, ist Altpapier ein Produkt, das international gehandelt wird. Die von Hersteller B übermittelte Statistik des Verbands der Europäischen Papierindustrie (CEPI) zeigt, dass es einen grenzüberschreitenden Handel mit fertigem Zeitungsdruckpapier und Altpapier gibt(23).
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(109) Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die geplante Maßnahme geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(110) Den Angaben der Kommission zufolge und gemäß der ständigen Rechtsprechung ist es nicht erforderlich, dass eine "tatsächliche" Beeinträchtigung des Handels vorliegt. Um zu beurteilen, ob die Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten in der Tat beeinträchtigt, reicht der Nachweis aus, dass die Maßnahme "geeignet" ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen(24). Man muss nicht nachweisen, dass das begünstigte Unternehmen selbst grenzüberschreitend tätig ist. Wird eine Beihilfe gewährt, kann dies zur Stabilisierung oder Erhöhung der inländischen Produktion eines bestimmten Produkts führen und damit die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen mindern, Ausfuhren in den Markt des betreffenden Mitgliedstaates zu tätigen(25).
(111) Auf der Grundlage der vorstehenden Würdigung kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahme als staatliche Beihilfe nach Maßgabe von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen ist.
6.2. Beurteilung der Vereinbarkeit mit Artikel 87 EG-Vertrag
(112) Die Kommission hat geprüft, ob die in Artikel 87 Absätze 2 und 3 genannten Ausnahmeregelungen anwendbar sind. Die Ausnahmeregelungen des Artikels 87 Absatz 2 EG-Vertrag können als Grundlage für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt herangezogen werden. Die Beihilfe ist jedoch a) nicht sozialer Art und wird nicht an einzelne Verbraucher gewährt, b) dient nicht der Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, und c) ist nicht zum Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten wirtschaftlichen Nachteile erforderlich.
(113) Ebenfalls nicht anwendbar sind die Ausnahmeregelungen des Artikels 87 Absatz 3 Buchstaben a), b) und d) EG-Vertrag, deren Gegenstand die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse bzw. Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes ist.
(114) Das Vereinigte Königreich hat nicht den Versuch unternommen, die Beihilfe durch die im vorstehenden Punkt genannten Gründe zu rechtfertigen.
(115) Was den ersten Teil der Ausnahmeregelung des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag betrifft, nämlich die Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige, stellt die Kommission fest, dass mit der Beihilfe nicht bezweckt wurde, Forschung und Entwicklung oder Investitionen durch kleine und mittlere Unternehmen zu fördern. Es erscheint ferner unwahrscheinlich, dass mit der Beihilfe bezweckt wurde, Shotton zu retten oder umzustrukturieren. Daher kann die Beihilfe unter Berufung auf diese Begründung nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar betrachtet werden.
(116) Daher ist es erforderlich zu prüfen, ob die Beihilfe für eine Freistellung nach Maßgabe von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag oder anderen Regelungen infrage kommt, und insbesondere, ob der Umweltschutzbeihilferahmen und die Leitlinien für Regionalbeihilfen auf diesen Fall anwendbar sind.
6.2.1. Beurteilung gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen
6.2.1.1. Anwendbarkeit des Umweltschutzbeihilferahmens
(117) Man kann schwerlich bestreiten, dass es positive Auswirkungen auf die Umwelt gibt: Die Wiederverwendung von Altpapier ist umweltfreundlicher als die Entsorgung in Deponien.
(118) Gemäß Punkt 29 des Umweltschutzbeihilferahmens können Investitionsbeihilfen gewährt werden, die die "Unternehmen in die Lage versetzen, die geltenden Gemeinschaftsnormen zu übertreffen, oder wenn die Unternehmen bei Fehlen verbindlicher Gemeinschaftsnormen Investitionen tätigen [...]".
(119) Die Beihilfe wird Shotton gewährt, um die Umwelt im Vereinigten Königreich generell zu verbessern und das Vereinigte Königreich bei der Erfuellung seiner Verpflichtungen im Rahmen der Richtlinie über Abfalldeponien(26) und der Verpackungsrichtlinie(27) zu unterstützen. Sie wird nicht gewährt, um die unmittelbar für das Unternehmen geltenden Normen zu übertreffen. Der erste, unter Punkt 29 des Umweltschutzbeihilferahmens beschriebene Tatbestand, gemäß dem die Gewährung von Beihilfen zulässig ist, die die Unternehmen in die Lage versetzen, die geltenden Gemeinschaftsnormen zu übertreffen, ist daher nicht auf diesen Fall anwendbar.
(120) Der zweite, unter Punkt 29 des Umweltschutzbeihilferahmens beschriebene Tatbestand sind Beihilfen für Unternehmen, die dazu dienen, bei Fehlen verbindlicher Gemeinschaftsnormen Investitionen zu tätigen. Das Vereinigte Königreich hat dargelegt, dass es zwar keine für das Unternehmen geltende Normen gebe, jedoch sehr wohl Normen für den Mitgliedstaat bestuenden, und daher könnten Investitionsbeihilfen gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen gewährt werden.
(121) Gemäß den allgemeinen Rechtsgrundsätzen sollte eine Ausnahmeregelung restriktiv ausgelegt werden. In dem Umweltschutzbeihilferahmen werden die Voraussetzungen festgelegt, gemäß denen die Kommission Beihilfen nach Maßgabe von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar einstufen kann; dieser Rahmen stellt daher eine Ausnahmeregelung zu den in Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag genannten allgemeinen Grundsätzen dar. Es sollte ferner daran erinnert werden, dass der Umweltschutzbeihilferahmen auf der Grundlage des allgemeinen Verursacherprinzips aufbaut und dass bei jeder Auslegung des Umweltschutzbeihilferahmens dieses zugrunde liegende Prinzip strikt beachtet werden sollte.
(122) Daher ist auf diesen Fall, der staatliche Beihilfen betrifft, mit denen das Recycling gefördert und der Verursacher der Verschmutzung von Kosten entlastet werden soll, die er normalerweise zu trage hätte, der zweiten Teil von Punkt 29 nicht anwendbar. Es ist ferner festzustellen, dass mit der Beihilfe nicht bezweckt wird, die sich aus den Verkäufen von Shotton ergebende Altpapiermenge zu verringern. Vielmehr wird Shotton ermutigt, Altpapier zu übernehmen, das von den Produkten eines jeden Papierherstellers stammen kann. Die Kommission vertritt die Ansicht, dass Punkt 29 des Umweltschutzbeihilferahmens sich auf Fälle bezieht, in denen ein Unternehmen Investitionen tätigt, um die eigene Umweltbilanz zu verbessern und die eigene Umweltverschmutzung zu verringern. In solchen Fällen können Beihilfen als Anreiz zur Verbesserung der Umweltsituation des Unternehmens gewährt werden. Andernfalls könnten die Vorschriften mit Leichtigkeit umgangen werden, indem Beihilfen nicht den Verursachern der Verschmutzung, sondern den Unternehmen gewährt werden, die in der Bekämpfung der Verschmutzung tätig sind.
(123) Diese Auslegung wird durch Punkt 18 Buchstabe b) des Umweltschutzbeihilferahmens bestätigt, in dem festgelegt wird, dass Beihilfen "einen Anreizeffekt haben können, insbesondere um die Unternehmen zu ermutigen, die geltenden Normen zu übertreffen oder zusätzliche Investitionen durchzuführen, um ihre Anlagen umweltfreundlicher zu gestalten".
(124) Darüber hinaus könnte die von den britischen Behörden vorgeschlagene Auslegung dazu führen, dass die Mitgliedstaaten Großinvestitionen mit hohen Beihilfeintensitäten in allen Sektoren subventionieren, in denen die Verwendung sekundärer Rohstoffe möglich ist. Solche Beihilfen könnten in Nichtfördergebieten oder womöglich unter Umgehung der Regionalbeihilfevorschriften gewährt werden und könnten schwer wiegende Folgen auf den relevanten Märkten haben.
(125) Ferner ist im vorliegenden Fall der Anreizeffekt der Beihilfe nicht klar. Die Kommission ist der Ansicht, dass es der Beihilfe am geforderten Anreizeffekt mangelt, da sie eine Investition in eine Anlage betrifft, die der gängigen Praxis entspricht. Dieser Standpunkt wird durch die Stellungnahmen der Papierhersteller A und B bestätigt. Die Verwendung von rückgewonnenem Papier für die Herstellung von Zeitungsdruckpapier entspricht der gängigen Praxis, und es bestehen Zweifel hinsichtlich der Notwendigkeit der Maßnahme(28).
(126) Des Weiteren konnte die Kommission beim Besuch der Shotton-Anlage beobachten, dass das gesamte Investitionsprojekt mit Ausnahme des Brenners für Papierschlamm bereits in die Wege geleitet wurde und in einem fortgeschrittenen Stadium war. Dies hat die Auffassung der Kommission bestätigt, dass die Beihilfe keinerlei Anreizeffekt beinhaltet, wie dies im Umweltschutzbeihilferahmen gefordert wird.
(127) Die Kommission vertritt die Ansicht, dass keine anderen Bestimmungen des Umweltschutzbeihilferahmens auf diesen Fall anwendbar sind. Betriebsbeihilfen für die Abfallbewirtschaftung können gemäß den unter Punkt 42 bis 46 genannten Voraussetzungen des Umweltschutzbeihilferahmens genehmigt werden, wenn der Nachweis geführt wird, dass sie unerlässlich sind. Die fragliche Maßnahme stellt jedoch eine Investitionsbeihilfe dar und erfuellt diese Voraussetzungen nicht.
(128) Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass der Umweltschutzbeihilferahmen auf die Investition insgesamt nicht anwendbar ist, soweit sie das Recycling von Altpapier zum Gegenstand hat.
(129) Der Umweltschutzbeihilferahmen könnte jedoch auf Teile der Investition anwendbar sein, die nicht das Recycling von Altpapier betreffen, sondern die Verringerung der Umweltbelastung durch Shotton bezwecken.
(130) Den Angaben des Vereinigten Königreichs zufolge kommen die Investitionskosten im Zusammenhang mit der Behandlung des verunreinigten Papierschlamms aus dem De-inking des Altpapiers für Umweltschutzbeihilfen infrage. Die Umstellung auf die Verwendung von 100 %ig rückgewonnenen Fasern als Rohstoff bedingt eine Zunahme der jährlich erzeugten Menge an Papierschlamm von [...] auf 200000 Tonnen. In dieser Hinsicht hat Shotton sein ursprüngliches Vorhaben geändert und wird einen völlig neuen Brennertyp für Papierschlamm bauen. Dieser Brenner wird entgegen der ursprünglichen Planung nicht auf der Basis von nicht erneuerbaren Gasen, sondern von Papierschlamm, geringwertigen Forstabfällen und vorbehandelten Haushaltsabfällen betrieben werden(29). Der Brenner wird Dampf und Strom für den Energiebedarf der Anlage produzieren. Der Bau des Brenners für Papierschlamm hat bisher noch nicht begonnen, daher wird die Beihilfe in diesem Fall einen eindeutigen Anreizeffekt haben.
(131) Die Verbrennung des Papierschlamms ist für den Produktionsprozess nicht erforderlich, da Shotton andernfalls 62500 Tonnen Papierschlamm für die Erzeugung von Dampf in dem bestehenden Brenner und 10000 Tonnen für Einstreu nutzen sowie den Rest, 127500 Tonnen, auf Agrarland ausbringen könnte. Durch die Wahrnehmung dieser Option würden die einschlägigen Rechtsvorschriften uneingeschränkt erfuellt werden(30). Der Brenner wird anstelle von Erdgas erneuerbare Energieträger verwenden, nämlich Forstabfälle (die gegenwärtig keiner anderen Verwendung zugeführt werden) und vorbehandelte Haushaltsabfälle (aus denen die recycelbaren Bestandteile heraussortiert wurden). Darüber hinaus könnte eine Verteuerung der Ausbringung auf Agrarland dazu führen, dass ein Teil des Papierschlamms in Deponien entsorgt wird. In Anbetracht vor allem der großen Mengen an erzeugtem Papierschlamm, des geringen Nährwerts des Papierschlamms bei Ausbringung auf Agrarland(31) und des sehr hohen Cadmium-Posphor-Verhältnisses(32) ist unter Umweltgesichtspunkten die Verwertung des Energieinhalts durch Verbrennung vorzuziehen(33). Dies wird durch eine von der Umweltagentur für England und Wales durchgeführte Analyse bestätigt; die Analyse stützte sich auf das Regelungssystem "Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IPCC)", das sich seinerseits auf das Referenzdokument "Beste verfügbare Techniken" der Europäischen Kommission stützt(34).
(132) Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass Punkt 29 des Umweltschutzbeihilferahmens auf die Investition betreffend den Brenner für Papierschlamm anwendbar ist.
6.2.1.2. Anwendung des Umweltschutzbeihilferahmens auf die Komponente "Brenner für Papierschlamm"
(133) Gemäß Punkt 29 des Umweltschutzbeihilferahmens können Investitionsbeihilfen bis zu einem Hoechstsatz von 30 % der beihilfefähigen Investitionskosten gewährt werden. Da Shotton seinen Sitz in einem Fördergebiet nach Maßgabe von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) hat, ist auf der Grundlage von Punkt 34 Buchstabe a) des Umweltschutzbeihilferahmens ein Aufschlag von 5 Prozentpunkten möglich.
(134) Gemäß Punkt 36 des Umweltschutzbeihilferahmens "handelt es sich bei den beihilfefähigen Investitionen um Investitionen in Grundstücke, wenn diese für die Erfuellung der Umweltschutzziele unbedingt notwendig sind, in Gebäude, Anlagen und Ausrüstungsgüter, wenn diese auf die Verringerung bzw. Beseitigung von Verschmutzung und Schadstoffen oder zum Schutz der Umwelt auf die Anpassung von Produktionsverfahren abzielen".
(135) Gemäß Punkt 37 des Umweltschutzbeihilferahmens sind beihilfefähig ausschließlich die zur Verwirklichung der Umweltschutzziele erforderlichen Mehrkosten. In die beihilfefähigen Kosten sind nicht die Vorteile einzubeziehen, die sich aus einer etwaigen Kapazitätssteigerung, aus Kosteneinsparungen in den ersten fünf Jahren der Lebensdauer der Investition und der Nebenprodukte in diesen fünf Jahren ergeben.
(136) Die Kommission ist der Auffassung, dass es sich bei den vom Vereinigten Königreich vorgelegten Kosten betreffend den Brenner für Papierschlamm in der Tat um Investitionskosten und nicht um Betriebskosten handelt, da sie Investitionen in Anlagen betreffen.
(137) Die Kosten für den Bau eines völlig neuen Brenners für Papierschlamm sind höher als in der Notifizierung vorgesehen: 42,50 Mio. GBP anstelle von 26,2 Mio. GBP. Wie oben erläutert wird mit der Umstellung auf die Verwendung von 100 %ig rückgewonnenen Holzfasern nahezu doppelt so viel Papierschlamm in der Zeitungsdruckpapieranlage entstehen, d. h. insgesamt ca. 200000 Tonnen/Jahr. Der ursprünglich notifizierte Brenner hätte eine Kapazität von ca. 200000 Tonnen/Jahr gehabt und die Kosten waren auf ca. 26,2 Mio. GBP veranschlagt worden. Seit der ursprünglichen Notifizierung hatte Shotton jedoch Gelegenheit zu bedenken, ob der Umweltnutzen durch die Ersetzung des nicht erneuerbaren Gases als Brennstoff für den Brenner durch erneuerbare geringwertige Forstabfälle und vorbehandelte Haushaltsabfälle weiter gesteigert werden kann. Da Papierschlamm aus rückgewonnenen Fasern einen wesentlich geringeren Energieinhalt aufweist als Papierschlamm aus frischen Holzfasern bzw. ein Gemisch mit recyceltem Zellstoff, ist für die Verbrennung von etwa 200000 Tonnen Papierschlamm jährlich eine erhebliche Menge fester Brennstoffe erforderlich(35). Infolgedessen werden die Dimensionen des Brenners und der dazugehörigen Infrastruktur insgesamt größer ausfallen.
(138) Was die neuen verwendeten Verfahren angeht, hat Shotton eine formale Studie zu diesem Thema in Auftrag gegeben. Shotton wurden mehrere Optionen präsentiert, eine davon sah vor, Erdgas als Primärbrennstoff zur Verbrennung des Papier-De-inking-Schlamms durch ein Brennstoffgemisch aus lokalen Forstabfällen und aus dem Abfallaufkommen der angrenzenden lokalen Gemeinden zu ersetzen.
(139) Die Kommission stellt fest, dass diese von den britischen Behörden durchgeführte Änderung im Einklang mit der Stellungnahme von Papierhersteller A steht, in der darauf verwiesen wurde, dass die Steigerung der Zellstoff-De-inking-Kapazitäten eine Erhöhung der bereits bestehenden Verbrennungs- und Schlammentwässerungs-Kapazitäten nach sich ziehen würde. Die Kapazitäten der neuen Anlage zur Schlammverbrennung und -entwässerung würden höchstwahrscheinlich so bemessen werden, dass sie ausreichen, um den Gesamtbedarf hinsichtlich der Verbrennung und der Entwässerung des Papierschlamms in der gesamten Anlage zu decken.
(140) Die Kosten für den Brenner für Papierschlamm verteilen sich wie folgt:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(141) Zur Berechnung der beihilfefähigen Kosten gemäß Punkt 29 des Umweltschutzbeihilferahmens kann die Kommission lediglich die Mehrkosten berücksichtigen, die für die Verbrennung des Schlamms mit dem wirtschaftlich günstigsten Verfahren anfallen würden. Die zusätzlichen Kosten für die erhöhte Kapazität für die Verbrennung vorbehandelter Haushaltsabfälle, bei denen Forstabfälle und Papierschlamm als zusätzlicher Brennstoff dienen, sind strenggenommen für die Verbrennung des Schlamms nicht erforderlich. In einem ersten Schritt hat die Kommission daher die beihilfefähigen Kosten veranschlagt, indem ein hypothetischer, wirtschaftlich möglichst günstiger Brenner, der ausschließlich für die Verbrennung von Papierschlamm eingesetzt wird, mit der Situation verglichen wird, bei der der vorhandene Brenner weiterhin für die Dampferzeugung eingesetzt und ein kleiner Teil des Schlamms für Einstreu verwendet, während der Rest auf Agrarland ausgebracht würde. Nehmen wir an, dass der hypothetische Brenner wie ursprünglich vorgesehen ein mit Gas betriebener Brenner ist und die Investitionskosten 26,2 Mio. GBP betragen.
(142) Gemäß Punkt 37 des Umweltschutzbeihilferahmens sind in die beihilfefähigen Kosten nicht die Vorteile einzubeziehen, die sich aus einer etwaigen Kapazitätssteigerung, aus Kosteneinsparungen in den ersten fünf Jahren der Lebensdauer der Investition und der Nebenprodukte in diesen fünf Jahren ergeben. In diesem ersten Berechnungsschritt umfassen die "Vorteile im Laufe des Fünfjahreszeitraums" folgende Aspekte:
a) Die Ausbringung des Schlamms auf Agrarland ist nicht mehr erforderlich, und es fallen keine weiteren Kosten im Zusammenhang mit der Verwendung von Papierschlamm für Einstreu an. Die Kosten für Einstreu belaufen sich auf [...] GBP/Tonne. Die Kosten für die Ausbringung auf Agrarland werden auf [...] GBP/Tonne geschätzt. Die eingesparten Kosten für 10000 Tonnen Einstreu und 127500 Tonnen Ausbringung auf Agrarland jährlich entsprechen [...] GBP jährlich. Über einen Zeitraum von fünf Jahren ergibt dies unter Zugrundelegung des Kapitalwerts im ersten Jahr(36) [...] GBP.
b) Der ursprünglich vorgesehene Brenner hätte 45 kg Dampf/Sekunde erzeugt, während der vorhandene Brenner lediglich 27 kg Dampf/Sekunde erzeugen würde. Sollte der vorhandene Brenner weiterhin betrieben werden, müsste Shotton zusätzliche 18 kg Dampf/Sekunde von Dritten zu einem Preis von [...] GBP/Tonne einkaufen. Folglich beläuft sich der jährliche Vorteil auf [...] GBP. Über einen Zeitraum von fünf Jahren ergibt dies unter Zugrundelegung des Kapitalwerts im ersten Jahr GBP [...].
c) Der ursprünglich vorgesehene Brenner hätte mit Erdgas betrieben werden müssen. Die Verbrennung von 200000 Tonnen Papierschlamm hätte [...] British Thermal Units (BTU)/h Erdgas zu einem Preis von [...] GBP/BTU erfordert. Die jährlichen Kosten würden [...] GBP betragen. Über einen Zeitraum von fünf Jahren ergibt dies unter Zugrundelegung des Kapitalwerts im ersten Jahr [...] GBP. Da die Berechnung auf den Netto-Vorteilen aufbauen sollte, muss dieser Betrag von den Vorteilen im Rahmen des Fünfjahreszeitraums abgezogen werden.
d) Der vorhandene Brenner hätte 35000 Tonnen Baumrinde jährlich als Brennstoff benötigt. Aufgrund der Einstellung der Verwendung frischer Holzfasern müsste Shotton die Baumrinde von Dritten kaufen. Die Kosten pro Tonne werden auf [...] GBP geschätzt. Die jährlichen Kosten würden [...] GBP betragen. Über einen Zeitraum von fünf Jahren ergibt dies unter Zugrundelegung des Kapitalwerts im ersten Jahr [...] GBP.
(143) Auf der Grundlage dieser Annahmen hat die Kommission daher in einem ersten Schritt die nach Maßgabe von Punkt 29 des Umweltschutzbeihilferahmens zulässige Hoechstbeihilfe für den Brenner für Papierschlamm in der nachfolgend beschriebenen Weise berechnet: 35 % (26,2 Mio. GBP -[...] GBP -[...] GBP +[...] GBP -[...] GBP) = 9305000 GBP.
(144) In einem zweiten Schritt hat die Kommission die beihilfefähigen Kosten berechnet, indem sie den Brenner für Papierschlamm in der gegenwärtig geplanten Form mit der Situation verglichen hat, in der der vorhandene Brenner weiter betrieben würde. Diese Berechnung ergibt wesentlich höhere Investitionskosten in Höhe von 42,5 Mio. Sie umfasst ferner die folgenden Kosten und Vorteile über einen Zeitraum von fünf Jahren:
a) Die Ausbringung des Schlamms auf Agrarland ist nicht mehr erforderlich, und es fallen keine weiteren Kosten im Zusammenhang mit der Verwendung von Papierschlamm für Einstreu an.
b) Shotton erhält eine "Behandlungsgebühr" für die Verwendung von Brennstoff aus Abfällen (vorbehandelte Haushaltsabfälle).
c) Der Brenner liefert Strom, der andernfalls von Dritten gekauft werden oder in eigenen Anlagen erzeugt werden müsste.
d) Der Brenner erzeugt eine größere Dampfmenge als der vorhandene Brenner. Diese zusätzliche Menge müsste andernfalls von Dritten gekauft oder in eigenen Anlagen erzeugt werden.
e) Shotton soll auf Grund der Verwendung von "Ökostrom" von Zertifikaten für "Grünen Strom" (Renewable Obligation Certificates) profitieren.
f) Der vorhandene alte Brenner müsste mit Baumrinde beschickt werden. Dieser Brennstoff steht nicht mehr zur Verfügung, da die Anlage von frischen Holzfasern auf Altpapier als Rohstoff umgestellt wird. Daher müsste diese Baumrinde von Dritten gekauft werden.
g) Die Entsorgung der toxischen Asche ist mit zusätzliche Kosten verbunden.
h) Der neue Brenner wird mit Forstabfällen beschickt, die mit zusätzlichen Kosten verbunden sind.
Die nachfolgende Tabelle bietet eine detaillierte Berechnung der Vorteile über einen Zeitraum von fünf Jahren.
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(145) Auf der Grundlage dieser Zahlen hat die Kommission daher in einem zweiten Schritt die nach Maßgabe von Punkt 29 des Umweltschutzbeihilferahmens zulässige Hoechstbeihilfe für den Brenner für Papierschlamm in der nachfolgend beschriebenen Weise berechnet: 35 % × (42,5 Mio. GBP - 14686035 GBP) = 9735000 GBP.
(146) Die Kommission stellt fest, dass die Verbrennung von Forstabfällen und Siedlungsabfällen in keinem Zusammenhang mit dem Produktionsprozess für Zeitungsdruckpapier steht und dass daher lediglich die Verbrennung des Papierschlamms einen Umweltnutzen darstellt, der für die Zwecke des Umweltschutzbeihilferahmens berücksichtigt werden kann. Kann ein Umweltnutzen auf verschiedene Weise verwirklicht werden, können Beihilfen nur für die Option gewährt werden, welche möglichst niedrige beihilfefähigen Kosten vorsieht. Im vorliegenden Fall geht aus den vorstehenden Überlegungen eindeutig hervor, dass der ursprünglich vorgesehene Brenner, der lediglich für die Verbrennung des Schlamms ausgelegt war und mit Erdgas betrieben werden sollte, diejenige Option mit den niedrigsten beihilfefähigen Kosten darstellt. Die Kommission kommt folglich zu dem Schluss, dass der gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen zulässige Hoechstbeihilfebetrag 9305000 GBP entspricht.
(147) Die "Behandlungsgebühr" (gate fee), mit der Shotton für die vorbehandelten Haushaltsabfälle rechnen kann, wird aller Wahrscheinlichkeit nach deutlich unter [...] GBP pro Tonne liegen. Die Kommission muss jedoch aufgrund des innovativen Charakters des Behandlungsprozesses, der unbekannten Entwicklung der Deponiegebühren und anderer Faktoren, die diesen Preis beeinflussen, berücksichtigen, dass dieser Wert nicht gesichert ist. Sollte diese Gebühr in Wirklichkeit höher ausfallen(37), würde Shotton größere Vorteile erzielen, die von den Investitionskosten abgezogen werden sollten. Läge die "Behandlungsgebühr" im Durchschnitt des Fünfjahreszeitraums über [...] GBP, würden die beihilfefähigen Mindestkosten den Kosten entsprechen, die auf der Grundlage des neuen Brenners berechnet wurden. In diesem Fall wäre der in dieser Entscheidung genehmigte Beihilfebetrag zu hoch, da bei einer korrekten Berechnung die Kosten für den neuen Brenner und nicht, wie oben vorgesehen, die Kosten für den hypothetischen Brenner zugrunde gelegt hätten werden sollen. Aus diesem Grund kann die Kommission die Beihilfe nur unter der Bedingung genehmigen, dass - sollte die "Behandlungsgebühr" für vorbehandelte Haushaltsabfälle mehr als [...] GBP pro Tonne betragen - die britischen Behörden den angemessenen Beihilfebetrag erneut berechnen und dafür sorgen müssen, dass die Beihilfe unter Berücksichtigung des tatsächlichen Wertes der "Behandlungsgebühr" nicht die Schwelle von 35 % der beihilfefähige Kosten überschreitet, wie sie im zweiten Schritt oben berechnet wurden. Shotton hat eine schriftliche Verpflichtungserklärung abgegeben, dass es WRAP die notwendigen Informationen übermitteln wird und den britischen Behörden zu viel bezahlte Beihilfen mit Zinsen zurückzahlen wird, falls diese Situation eintritt.
6.2.2. Anwendbarkeit der Leitlinien für Regionalbeihilfen
(148) Punkt 4.1 der Leitlinien für Regionalbeihilfen sieht vor, dass Beihilfen für produktive Investitionen (Erstinvestitionen) oder die investitionsgebundene Schaffung von Arbeitsplätzen gewährt werden können.
(149) Hersteller A und B vertraten die Ansicht, dass die Leitlinien für Regionalbeihilfen nicht anwendbar sind, da die Investition nicht auf die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen abzielt. Sie hat offensichtlich keine positiven Auswirkungen auf die Entwicklung der Region. Darüber hinaus sollte die geplante Beihilfe für Shotton auf der Grundlage der vorgelegten Kosten als Betriebsbeihilfe und nicht als Investitionsbeihilfe eingestuft werden, da mit ihr lediglich alte Anlagen ersetzt und modernisiert werden.
(150) Im vorliegenden Fall soll mit dem Investitionsprojekt ein völlig neues Produktionsverfahren eingeführt werden, nämlich die Verwendung von Zellstoff als Rohstoff. Gemäß Punkt 4.4 der Leitlinien für Regionalbeihilfen könnte eine Erstinvestition die Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte oder die Vornahme einer grundlegenden Änderung des Produkts oder des Produktionsverfahrens einer bestehenden Betriebsstätte (durch Rationalisierung, Produktumstellung oder Modernisierung) sein. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Investition für Beihilfen im Rahmen der Leitlinien für Regionalbeihilfen infrage kommt. Da jedoch die beihilfefähigen Kosten im Zusammenhang mit dem Brenner - einschließlich der Zusatzkosten bezüglich der Verbrennung von Forstabfällen und Siedlungsabfällen - bereits gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen berücksichtigt wurden und sie, wie die folgenden Berechnungen aufzeigen werden, gemäß diesem Rahmen eine höhere Beihilfeintensität erhalten, können gemäß den Leitlinien für Regionalbeihilfen keine weitere Beihilfen gewährt werden.
(151) Was den Anreizeffekt der Beihilfe angeht, wird unter Punkt 4.2 der Leitlinien für Regionalbeihilfen gefordert, dass der Beihilfeantrag vor Beginn der Projektausführung gestellt wird. Aus den vom Vereinigten Königreich vorgelegten Informationen geht offensichtlich hervor, dass Shotton nicht mit der Projektausführung begonnen hat, bevor es im Anschluss an die Ausschreibung zum bevorzugten Bieter ernannt wurde. Daher vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die fragliche Beihilfe gemäß den Vorschriften der Leitlinien für Regionalbeihilfen einen Anreizeffekt hat.
(152) Nach Maßgabe des Multisektoralen Regionalbeihilferahmens für große Investitionsvorhaben(38) (nachfolgend "Multisektoraler Regionalbeihilferahmen"), Punkt 2.1 Ziffer i) sind Vorhaben anzumelden, wenn folgende Voraussetzungen erfuellt sind: Projekt-Gesamtkosten von mindestens 50 Mio. EUR und eine als Prozentsatz der beihilfefähigen Investition ausgedrückte Intensität der kumulierten Beihilfebeträge von mindestens 50 % der für Regionalbeihilfen geltenden Hoechstgrenze für Großunternehmen in dem betroffenen Gebiet und ein Beihilfebetrag von mindestens 40000 EUR pro geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplatz. Im vorliegenden Fall belaufen sich die Gesamtprojektkosten auf 125,21 Mio. GBP (175 Mio. EUR), die Intensität der kumulierten Beihilfebeträge beträgt 18 %, die für Regionalbeihilfen geltende Hoechstgrenze beträgt 15 % und der Beihilfebetrag pro Arbeitsplatz beläuft sich auf etwa 5,75 Mio. GBP. Daher ist die Beihilfe gemäß dem Multisektoralen Regionalbeihilferahmen anzumelden.
(153) Auf Ersuchen der Kommission übermittelte das Vereinigte Königreich Informationen, um der Kommission die Beurteilung des Falles nach Maßgabe des Multisektoralen Regionalbeihilferahmens zu ermöglichen.
(154)
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(155) Im Vergleich zu den ursprünglich in der Notifizierung vorgelegten Kosten konnte das Vereinigte Königreich die Gesamtkosten aus verschiedenen Gründen senken, wie z. B. die starke Einkaufsmarktmacht von UPM-Kymmene, die gegenwärtige Rezession auf dem europäischen Markt für die Herstellung von Produktionsmaschinen und verbesserte Kenntnisse über die Fortschritte in der Recyclingtechnologie.
(156) Die Kommission merkt an, dass die Senkung der Kosten mit der Stellungnahme von Papierhersteller B im Einklang steht; dieser stellte fest, dass die in der ursprünglichen Notifizierung vorgelegten Kosten in die Höhe getrieben worden seien. Papierhersteller B fügte hinzu, er sei in der Lage gewesen, eine vergleichbare Investition mit niedrigeren Kosten durchzuführen.
(157) Die Kommission ist jedoch nicht der Auffassung, dass sämtliche vom Vereinigten Königreich vorgelegten Kosten für Regionalbeihilfen infrage kommen. In Punkt 4.5 der Leitlinien für Regionalbeihilfen wird festgestellt, dass die beihilfefähigen Kosten Grundstücke, Gebäude und Anlagen umfassen. Gemäß Punkt 4.6 können die beihilfefähigen Ausgaben auch bestimmte Kategorien immaterieller Investitionen umfassen, sofern sie 25 % der einheitlichen Bemessungsgrundlage für große Unternehmen nicht überschreiten.
(158) Auf der Grundlage vorstehender Ausführungen vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Initiativen lokaler Behörden ("Local Authority Initiatives"), mit denen die Bürger mit dem Ziel der Förderung des Recyclings erzogen werden sollen und die Kosten in Höhe von 2100000 GBP umfassen, nicht als immaterielle Investitionen angesehen werden können und daher nicht für Regionalbeihilfen infrage kommen.
(159) Daher betragen die beihilfefähigen Gesamtkosten 123110000 GBP.
6.2.3. Beurteilung gemäß dem Multisektoralen Regionalbeihilferahmen
(160) Gemäß dem Multisektoralen Regionalbeihilferahmen muss die Kommission, um die zulässige Beihilfehöchstintensität für ein angemeldetes Beihilfevorhaben festzusetzen, die höchstzulässige Bruttobeihilfeintensität (Beihilfeobergrenze für Regionalbeihilfen) ermitteln, die ein Unternehmen in dem betreffenden Fördergebiet nach der zum Anmeldezeitpunkt gültigen genehmigten Regionalbeihilferegelung in Anspruch nehmen kann.
(161) Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Shotton als ein Großunternehmen anzusehen ist, beträgt die zulässige Beihilfehöchstintensität (R) in diesem Fall brutto 15 %.
(162) Gemäß drei spezifischen Beurteilungsfaktoren muss anschließend der Prozentsatz von 15 % um einige Faktoren berichtigt werden, um die höchstzulässige Bruttobeihilfeintensität für das fragliche Projekt zu berechnen. Bei diesen drei Faktoren handelt es sich um den Wettbewerbsfaktor (T), den Faktor "Verhältnis Kapitaleinsatz-Arbeitsplätze" (I) und den Faktor "Regionale Auswirkung" (M).
6.2.3.1. Der relevante Markt und seine Entwicklung
(163) Die Investition betrifft den Markt für die Herstellung von Zeitungsdruckpapier.
(164) Nach Maßgabe des Multisektoralen Regionalbeihilferahmens umfasst der relevante geografische Markt grundsätzlich den EWR oder andernfalls einen bedeutenden Teil davon, wenn sich die Wettbewerbsbedingungen in diesem Gebiet gegenüber anderen Gebieten des EWR hinreichend unterscheiden lassen.
(165) Auf der Grundlage der vom CEPI zur Verfügung gestellten Statistik (vgl. Randnummer 108) vertritt die Kommission die Ansicht, dass der relevante geografische Markt der EWR ist. Außerdem hat das Vereinigte Königreich keine Angaben übermittelt, aus denen hervorgehen würde, dass der relevante geografische Markt vom EWR abweichen würde. Daher wird der EWR als der relevante geografische Markt angesehen.
(166) Im Jahr 2001 betrug der Anteil von UPM-Kymmene am Umsatz im Sektor Zeitungsdruckpapier im EWR 10,5 %, davon entfielen 4,8 % auf Shotton. Das Vereinigte Königreich hat Daten von Amec Consultancy vorgelegt, laut denen prognostiziert wird, dass der Verbrauch von Zeitungsdruckpapier im EWR jährlich um 1,6 % während des Fünfjahreszeitraums 2002-2007 zunehmen soll.
6.2.3.2. Der Wettbewerbsfaktor (T)
(167) Die Genehmigung einer Beihilfe an Unternehmen in Sektoren mit struktureller Überkapazität birgt besondere Gefahren einer Wettbewerbsverfälschung. Jede Kapazitätserweiterung, die nicht durch eine Kapazitätskürzung an anderer Stelle ausgeglichen wird, wird das Problem der strukturellen Überkapazität verschärfen. Der (Teil-)Sektor wird nach der niedrigsten Stufe der NACE-Klassifizierung bestimmt.
(168) Da Zeitungsdruckpapier lediglich einen kleinen Anteil im relevanten NACE-Code ausmacht (21.12 "Herstellung von Papier und Pappe"), hat die Kommission gemäß Punkt 3.4 des Multisektoralen Regionalbeihilferahmens ihre Beurteilung auf der Grundlage des sichtbaren Verbrauchs im EWR im Zeitraum 1996-2001 durchgeführt. In diesem Punkt wird Folgendes festgestellt: "Fehlen ausreichende Angaben zur Kapazitätsauslastung, wird die Kommission zunächst prüfen, ob die Investition in einem schrumpfenden Markt erfolgt." Ein Markt gilt als schrumpfend, wenn die mittlere Jahreszuwachsrate des sichtbaren Verbrauchs des fraglichen Produkts in den letzten fünf Jahren mindestens 10 % unter dem Jahresdurchschnitt des gesamten verarbeitenden Gewerbes im EWR liegt, es sei denn, es ist eine starke Aufwärtstendenz bei der relativen Zuwachsrate für das Produkt zu beobachten. Ein absolut schrumpfender Markt liegt vor, wenn die mittlere Jahreszuwachsrate des sichtbaren Verbrauchs in den letzten fünf Jahren negativ ist.
(169)
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(170) Aus diesen Zahlen lässt sich eine mittlere Jahreszuwachsrate von 2,05 % ablesen. Die mittlere Jahreszuwachsrate des gesamten verarbeitenden Gewerbes betrug im selben Zeitraum 5,23 %.
(171) Auf der Grundlage der oben dargestellten Daten zum jährlichen Verbrauch kann der betreffende Sektor als relativ schrumpfend betrachtet werden, da die mittlere Jahreszuwachsrate für Zeitungsdruckpapier mindestens 10 % unter dem Jahresdurchschnitt des gesamten verarbeitenden Gewerbes im EWR liegt und keine starke Aufwärtstendenz bei der relativen Zuwachsrate für das Produkt zu verzeichnen ist.
(172) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs sollte der Wettbewerbsfaktor 1 betragen, da mit der Investition keine Kapazitätserweiterung verbunden sei. Auf Grund der Tatsache, dass die Anlage komplett modernisiert wird und dass sie künftig mit höheren Geschwindigkeiten gefahren werden kann, kann die Kommission jedoch nicht zu dem Schluss gelangen, dass keine Gefahr der Verfälschung des Wettbewerbs besteht. Darüber hinaus kann die Tatsache, dass Shotton über eine Anlage mit einer längeren Nutzungsdauer verfügt und aufgrund der Subventionen im Vergleich zu den Wettbewerbern, die zwar eine ähnliche Technologie verwenden, jedoch keine Beihilfen erhalten, mit niedrigeren Produktionskosten kalkulieren kann, zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen.
(173) Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass der Wettbewerbsfaktor auf 0,75 festgesetzt werden sollte.
6.2.3.3. Faktor "Verhältnis Kapitaleinsatz-Arbeitsplätze" (I)
(174) Der Multisektorale Regionalbeihilferahmen sieht einen Faktor "Verhältnis Kapitaleinsatz-Arbeitsplätze" vor, mit dem die höchstzulässige Beihilfeintensität angepasst werden soll, um jene Projekte zu begünstigen, die durch die Schaffung relativ vieler neuer Arbeitsplätze bzw. die Erhaltung von Arbeitsplätzen einen wirksamen und größeren Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit leisten. Dieser Bewertungsfaktor berücksichtigt auch wettbewerbswidrige Auswirkungen der Beihilfe auf den Preis des Endprodukts.
(175) Den Angaben des Vereinigten Königreichs zufolge werden mit diesem Projekt vier Arbeitsplätze geschaffen. Zwei davon betreffen hauptsächlich die Förderung des Recyclings und die Förderung der Beschaffung von Abfällen von Zeitungen und Zeitschriften in den lokalen Gemeinden. Die anderen beiden neuen Arbeitsplätze entstehen in dem Lager für rückgewonnene Holzfasern.
(176) Die Investitionskosten betragen 125,21 Mio. GBP (177,56 Mio. EUR(39)). Der Berichtigungsfaktor für eine Investition in Höhe von 177,57 Mio. EUR, die zur Schaffung von 4 Arbeitsplätzen führt, entspricht einem Quotienten von 44,39 Mio. EUR/Arbeitsplatz und sollte daher auf 0,6 festgesetzt werden.
6.2.3.4. Der Faktor "Regionale Auswirkung" (M)
(177) Mit dem Faktor "Regionale Auswirkung" wird der wirtschaftliche Nutzen des Investitionsvorhabens für das Fördergebiet berücksichtigt. Die Arbeitsplatzschaffung kann nach Ansicht der Kommission als Indikator für den Beitrag eines Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung gelten, wobei hierunter jene Arbeitsplätze zu verstehen sind, die unmittelbar durch das Projekt oder bei Direktlieferanten und -abnehmern entstehen. Kapitalintensive Investitionen können mittelbar zur Schaffung von Arbeitsplätzen im eigentlichen oder einem angrenzenden Fördergebiet führen.
(178) Die britischen Behörden haben geschätzt, dass 187 Arbeitsplätze in den angrenzenden NUTS-III-Fördergebieten St Helens, Merseyside, Wigan und Wirral geschaffen würden. Diese entstehen infolge der Verpflichtung von Shotton, weitere 321000 Tonnen Abfälle von Zeitungen und Zeitschriften, die direkt aus dem Abfallaufkommen der privaten Haushalte rückgewonnen wurden, einzukaufen. Das Vereinigte Königreich hat eine Liste der Lieferanten übermittelt.
(179) Gegen die Verträge zwischen Shotton und den derzeitigen Holzlieferanten wird aufgrund der Umstellung auf die Verwendung von Altpapier anstelle von Holz nicht verstoßen, vielmehr werden sie über einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren weiterlaufen. Das Projekt wird daher nicht unmittelbar zur Streichung von Arbeitsplätzen in diesen Unternehmen führen.
(180) Auf der Grundlage dieser Zahlen ist die Kommission der Auffassung, dass indirekt in hohem Maße Arbeitsplätze geschaffen werden, und daher wird der Faktor "Regionale Auswirkung" auf 1,2 festgesetzt.
6.2.3.5. Nachträgliche Kontrolle
(181) Das Vereinigte Königreich verpflichtete sich, folgende Bedingungen in den Vertrag zwischen WRAP und Shotton aufzunehmen, um der Anforderung unter Punkt 6.4. des Multisektoralen Regionalbeihilferahmens nachzukommen: Erstens wurde eine Klausel aufgenommen, die die Rückzahlung der Beihilfe vorsieht, falls Shotton die Entscheidung über die Gewährung der Beihilfe nicht befolgen sollte; zweitens wird die letzte Tranche der Beihilfe von 25 % erst ausgezahlt, nachdem sich WRAP anhand der von Shotton stammenden Angaben der entscheidungskonformen Durchführung des Vorhabens vergewissert hat.
(182) Das Vereinigte Königreich verpflichtete sich ferner, der Kommission eine Kopie des Vertrags sowie einen jährlichen Projektbericht vorzulegen.
6.2.3.6. Schlussfolgerungen
(183) Unter Berücksichtigung der vorstehenden Überlegungen sollte die höchstzulässige Beihilfeintensität (R × T × I × M) wie folgt berechnet werden: 15 % × 0,6 × 0,75 × 1,2 = 8,1 %. Daher beträgt der zulässige Hoechstbeihilfebetrag, den das Vereinigte Königreich Shotton gemäß dem Multisektoralen Regionalbeihilferahmen gewähren darf: 8,1 % × 123110000 GBP = 9972000 GBP.
6.3. Kumulierung verschiedener Beihilfearten
(184) Punkt 74 des Umweltschutzbeihilferahmens sieht vor, dass "die in Anwendung des Gemeinschaftsrahmens genehmigten Beihilfen nicht mit anderen staatlichen Beihilfen kumuliert werden dürfen, wenn sich aus dieser Kumulierung eine Beihilfeintensität ergibt, die über der in diesem Gemeinschaftsrahmen vorgesehenen Intensität liegt. Bei staatlichen Beihilfen mit unterschiedlicher Zweckbestimmung für dieselben beihilfefähigen Kosten gilt die vorteilhafteste Beihilfehöchstgrenze."
(185) Im vorliegenden Fall kommt der Brenner für Papierschlamm sowohl für eine Freistellung gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen als auch für eine Freistellung im Rahmen der Leitlinien für Regionalbeihilfen infrage. Daher kann der Brenner auf der Grundlage von Punkt 74 des Umweltschutzbeihilferahmens in den Genuss der vorteilhaftesten Beihilfehöchstgrenze kommen, d. h. in diesem Fall durch die Inanspruchnahme der Freistellung gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen.
(186)
PLATZ FÜR EINE TABELLE
6.4. Unmittelbare Anwendung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag
(187) Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass weder gemäß dem Umweltschutzbeihilferahmen noch gemäß den Leitlinien für Regionalbeihilfen der Gesamtbetrag der angemeldeten Beihilfe in Höhe von 23 Mio. GBP genehmigt werden kann. Die Kommission hat geprüft, ob die Beihilfe unmittelbar nach Maßgabe von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) freigestellt werden könnte. Um dies zu beurteilen, muss die Kommission prüfen, ob die Beihilfe verhältnismäßig und für die Verwirklichung der angestrebten Ziele erforderlich ist und nicht zu einer unzumutbaren Verfälschung des Wettbewerbs führt.
(188) Was das Kriterium der Verhältnismäßigkeit angeht, erscheint die Finanzierung einer vollständigen Recycling-Anlage gemäß dem Stand der Technik im Hinblick auf das Erreichen der angestrebten Recyclingmenge unverhältnismäßig. Insbesondere zielten die Ausschreibungsbedingungen nicht unmittelbar auf die Entlastung der Deponien ab, sondern vielmehr auf die Herstellung von Zeitungsdruckpapier aus Altpapier. Papierhersteller A und B haben hinreichend belegt, dass die Herstellung von Zeitungsdruckpapier aus Altpapier eine gängige Praxis ist, auf die die Mehrheit der Hersteller von Zeitungsdruckpapier umgestellt hat oder künftig umstellen wird.
(189) Daher ist die Kommission der Ansicht, dass die Beihilfe im Hinblick auf das Erreichen der angestrebten Recyclingmenge offensichtlich nicht verhältnismäßig ist.
(190) Was das Kriterium der Notwendigkeit angeht, stellen Beihilfen lediglich eine "vorübergehende Ersatzlösung"(40) dar und sollten lediglich angewendet werden, wenn eine völlige Internalisierung der Kosten durch die Unternehmen nicht möglich ist. In den meisten Mitgliedstaaten ist die Sammlung von Altpapier hervorragend organisiert; dies ist teilweise auf die Deponiengebühren in diesen Ländern und die Verpflichtung der Gemeinden, Papier gesondert zu sammeln, zurückzuführen. Es gibt keine echte Notwendigkeit, die Herstellung von Zeitungsdruckpapier durch eine Abschottung der Endmärkte zu subventionieren. Daher ist die Kommission der Ansicht, dass die fragliche Beihilfe für die Verwirklichung der vom Vereinigten Königreich festgelegten Ziele nicht erforderlich ist. Darüber hinaus wird die Verpflichtung von Shotton, eine bestimmte Altpapiermenge zu verwenden, lediglich fünf Jahre lang gelten.
(191) Schließlich hat die Kommission geprüft, ob die Beihilfe nicht zu einer unzumutbaren Wettbewerbsverfälschung führen würde. Sie ist zu dem Schluss gekommen, dass ein derart hoher Beihilfebetrag, der an ein einzelnes Unternehmen, das ein wichtiger Akteur auf dem Markt für Zeitungsdruckpapier ist, gewährt wird, zu einer unzumutbaren Wettbewerbsverfälschung führt. Papierhersteller A und B haben mit Nachdruck darauf verwiesen, dass Altpapier ein allgemein gehandelter Rohstoff und ein knappes Gut ist.
(192) Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das angemeldete Vorhaben nicht unmittelbar nach Maßgabe von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag freigestellt werden kann.
7. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(193) Es wird festgestellt, dass 17155000 GBP der 23 Mio. GBP, die das Vereinigte Königreich Shotton zu gewähren beabsichtigt, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind. Der verbleibende Betrag in Höhe von 5845000 GBP ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
(194) Die Kommission muss Gewissheit über die ordnungsgemäße Durchführung des Projekts erhalten, für das die Beihilfe gewährt wird. Daher fordert sie das Vereinigte Königreich auf, einen Jahresbericht über die Durchführung des Investitionsvorhabens für den Zeitraum der ersten fünf Betriebsjahre vorzulegen. In diesem Bericht sollten die allgemeinen Fortschritte in Bezug auf die Investition beschrieben werden und insbesondere die sich aus Bau und Betrieb des Brenners ergebenden tatsächlichen Kosten und Vorteile erläutert werden, einschließlich der Kosten und Gebühren für andere Abfälle, die in dieser Anlage verbrannt werden -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die staatliche Beihilfe, die der Mitgliedstaat Vereinigtes Königreich zugunsten von UPM Kymmene - Shotton in Höhe von 23 Mio. GBP durchführen will, ist bis zu einem Hoechstbetrag von 17155000 GBP mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
Wenn während der ersten fünf Betriebsjahre des neuen Brenners die "Behandlungsgebühr" für vorbehandelte Haushaltsabfälle durchschnittlich mehr als [...] GBP pro Tonne beträgt, so dass die beihilfefähigen Kosten des derzeitigen Brenners niedriger sind als die in dieser Entscheidung zugrunde gelegten Kosten, muss das Vereinigte Königreich den Beihilfebetrag verringern. Dies hat in der Weise zu erfolgen, dass die Beihilfeintensität die Schwelle von 35 % der beihilfefähigen Kosten, wie sie auf der Grundlage eines Vergleichs der Investition in einen neuen Brenner mit der fortgesetzten Nutzung des vorhandenen Brenners berechnet wurden, nicht überschreitet, wobei bei der Berechnung der sich aus dieser Investition im Laufe von fünf Jahren resultierenden Vorteile die "Behandlungsgebühr" zugrunde zu legen ist. Über den verringerten Beihilfebetrag hinaus ausgezahlte Beihilfen sind mit Zinsen zurückzuzahlen.
(2) Der verbleibende Betrag der im ersten Absatz unter Punkt 1 bezeichneten Beihilfe in Höhe von 5845000 GBP ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Deshalb darf dieser Teil der Beihilfe nicht gewährt werden.
Artikel 2
Das Vereinigte Königreich teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.
Artikel 3
Das Vereinigten Königreich legt einen Jahresbericht über die Durchführung des Investitionsvorhabens für den Zeitraum der ersten fünf Betriebsjahre des Brenners für Papierschlamm vor.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an das Vereinigte Königreich gerichtet.
Brüssel, den 23. Juli 2003