ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 19. Mai 2004
über die Beihilfen Dänemarks für TV2/DANMARK
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2004) 1814)
(Nur der dänische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2005/217/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den vorgenannten (1) Artikeln und im Hinblick auf ihre Stellungnahme,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. DAS VERFAHREN
(1)
Mit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam wurde dem EG-Vertrag ein Auslegungsprotokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk beigefügt (im Folgenden „das Protokoll“ genannt).
(2)
Mit Schreiben vom 5. April 2000 erhielt die Kommission eine Beschwerde von der kommerziellen dänischen Fernsehgesellschaft SBS Broadcasting SA/TvDanmark („TvDanmark“) über die öffentliche Finanzierung der dänischen öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalt TV2/DANMARK („TV2“). Am 3. Mai 2000 fand ein Gespräch mit dem Beschwerdeführer statt. Mit Schreiben vom 28. Februar 2001, 3. Mai 2001 und 11. Dezember 2001 legte der Beschwerdeführer weitere Informationen vor.
(3)
Am 15. November 2001 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk („Rundfunk-Mitteilung“) (2). Diese Mitteilung enthält die Prinzipien und Methoden für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit dem gemeinsamen Markt.
(4)
Am 5. Juni 2002 richtete die Kommission ein Auskunftsverlangen an die dänischen Behörden, die dieses mit Schreiben vom 10. Juli 2002 beantworteten. Am 25. Oktober 2002 und am 19. November 2002 fanden Unterredungen mit den dänischen Behörden statt. Weitere Informationen wurden mit Schreiben vom 19. November 2002 und vom 3. Dezember 2002 erteilt.
(5)
Mit Schreiben vom 24. Januar 2003 teilte die Kommission Dänemark ihren Beschluss mit, wegen der staatlichen Finanzierung der öffentlich-rechtlichen dänischen Fernsehanstalt TV2 das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
(6)
Der Beschluss der Kommission, dieses Verfahren einzuleiten, wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 14. März 2003 (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Interessierten zur Abgabe von Bemerkungen auf.
(7)
Die dänischen Behörden teilten der Kommission mit Schreiben vom 24. März 2003 ihre Bemerkungen mit. Außerdem gingen bei der Kommission die Bemerkungen von mehreren interessierten Parteien ein. TvDanmark übermittelte mit Schreiben vom 14. April 2003 seine Kommentare. Der europäische Verband kommerzieller Fernsehgesellschaften, Association of Commercial Television in Europe („ACT“), übermittelte seine Kommentare mit Schreiben vom 14. April 2003. Die kommerziellen Fernsehgesellschaften Antena 3 TV und Gestevisión Telecinco übermittelten am 16. April 2003 ihre Bemerkungen. Die kommerzielle Fernsehgesellschaft TV3 übermittelte ihre Kommentare mit Schreiben vom 14. April 2003. Diese Bemerkungen wurden von der Kommission an Dänemark weitergeleitet, das sich im Schreiben vom 12. September 2003 dazu äußerte.
(8)
Die Kommission erhielt mit Schreiben vom 15. Dezember 2003 und 6. Januar 2004 weitere Informationen vom Beschwerdeführer. Am 17. Dezember 2003 fand ein Gespräch zwischen dem Beschwerdeführer und der Kommission statt, bei dem die Angaben im Schreiben des Beschwerdeführers vom 15. Dezember 2003 eingehend besprochen wurden. Die Kommission leitete diese Informationen an die dänische Regierung weiter, die mit Schreiben vom 15. März 2004 dazu Stellung nahm. Am 9. Februar 2004 fand ein Gespräch zwischen den dänischen Behörden und den Dienststellen der Kommission statt.
(9)
Gemäß dem Beschluss, ein förmliches Verfahren einzuleiten, bezieht sich diese Entscheidung auf den Zeitraum 1995-2002.
II. BESCHREIBUNG
1. Die Gegebenheiten in Dänemark
a) Der dänische Fernsehmarkt
(10)
In Dänemark gibt es zwei öffentlich-rechtliche Sendeanstalten, und zwar „Danmarks Radio“ („DR“) und TV2. DR wird fast ausschließlich durch Rundfunkgebühren finanziert. TV2 wird sowohl durch Gebühren als auch durch Werbeeinnahmen finanziert.
(11)
TV2 wurde 1986 (4) als unabhängige öffentlich-rechtliche Einrichtung mit öffentlichen Darlehen gegründet. Die Anstalt nahm ihren landesweiten Sendebetrieb am 1. Oktober 1988 auf. Ausgestrahlt werden der terrestrische Kanal TV2 und seit 2000 auch der Satellitenkanal TV2 Zulu. Ende 2002 wurde die öffentlich-rechtliche Sendeanstalt TV2 Zulu zu einem kommerziellen Zahlfernsehkanal umgewandelt. Die Regierung hat außerdem acht regionale TV2-Sender zugelassen. TV2 ist verpflichtet, Programme der regionalen TV2-Sender im landesweiten terrestrischen Kanal auszustrahlen.
(12)
Neben den öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten sind auf dem dänischen Rundfunk- und Fernsehmarkt zwei kommerzielle Fernsehsender, TvDanmark und TV3/3+, tätig. Die kommerziellen Fernsehsender sind Wettbewerber von TV2 auf dem landesweiten Markt für Fernsehwerbung. TvDanmark gehört zu SBS Broadcasting S.A. und sendet zwei Programme in Dänemark. Seit 1997 strahlt es das Programm TvDanmark2 über ein aus 10 lokalen kommerziellen Fernsehsendern bestehendes Netz aus und betreibt seit 2000 mit britischer Lizenz den Satellitenkanal TvDanmark1. Die Satellitensender TV3 und 3+ nahmen ihren Sendebetrieb im Jahre 1992 auf. Sie gehören zur Modern Times Group (MTG).
b) Gesetzliche Anforderungen
(13)
Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen waren im Untersuchungszeitraum 1995-2002 im mehrfach geänderten Rundfunk- und Fernsehgesetz (nachstehend „Rundfunk- und Fernsehgesetz“) (5) festgeschrieben.
(14)
TV2 hat den Auftrag, nationale und regionale Fernsehprogramme zu produzieren und auszustrahlen. Die Ausstrahlung kann über Rundfunkanlagen, darunter Satelliten- und Kabelsysteme, erfolgen. Für die Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes von TV2 ist der Minister für Kultur zuständig (6).
(15)
Das gesamte Programm von TV2 wird als öffentlicher Dienst (7) eingestuft. Im Paragraf 6 a des Rundfunk- und Fernsehgesetzes heißt es: „Alle öffentlich-rechtlichen Sender sind verpflichtet, der gesamten dänischen Bevölkerung über das Fernsehen, den Rundfunk, das Internet und andere Mittel ein breites Angebot an Programmen und Diensten zur Verfügung zu stellen, darunter Nachrichten, Informations-, Bildungs-, Kunst- und Unterhaltungsprogramme. Dabei ist nach Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung im Programmangebot zu streben. Bei der Programmgestaltung müssen Informations- und Meinungsfreiheit gewährleistet werden. (...) Besonderer Wert ist außerdem auf die Pflege der dänischen Sprache und der dänischen Kultur zu legen.“
(16)
Eine weitere Definition ist der Satzung von TV2 (8) zu entnehmen. Darin sind die Pflichten von TV2 zur Ausstrahlung von Kunst- und Kulturprogrammen, dänischen Filmproduktionen, zur Förderung neuer Technologien (auch um den Zugang von Behinderten zu den Programmen zu gewährleisten) sowie zur Ausstrahlung von Programmen für Kinder, Jugendliche und ethnische Minderheiten festgelegt. TV2 ist auch verpflichtet, Katastrophenschutzmeldungen auszustrahlen.
(17)
Gemäß Paragraf 6 Buchstabe a Absatz 3 „werden die Dienste von öffentlichem Interesse von TV2 durch den der Anstalt zustehenden Anteil an den Fernsehgebühren, durch Werbungseinnahmen sowie durch andere Einnahmen finanziert“.
(18)
Die Verpflichtungen zur überregionalen Ausstrahlung kommerzieller Fernsehprogramme ist im Kapitel 5 des Rundfunk- und Fernsehgesetzes festgelegt. Kapitel 6 bezieht sich auf lokale Rundfunk- und Fernsehsender. Darin ist in erster Linie die Lizenzerteilung geregelt. Die Bestimmungen über die Programmplanung für Lizenzinhaber sind in der Verordnung Nr. 874 über europäische Programme und in der Verordnung Nr. 1349 über den lokalen Rundfunk- und Fernsehbetrieb (9) festgelegt. Nach diesen Verordnungen müssen Netzsender, die eine lokale Fernsehlizenz haben, mindestens eine Stunde täglich Lokalprogramme ausstrahlen und einen wesentlichen Teil ihrer Sendungen in dänischer Sprache oder für ein dänisches Publikum produzieren. Da TV3, 3+ und das erste Programm von TvDanmark mit britischer Lizenz ausgestrahlt werden, gelten diese Bestimmungen nur für TvDanmark2.
c) Die kommerzielle Tätigkeit von TV2
(19)
Am 1. Januar 1997 wurden Vorschriften erlassen, die die Rechtsgrundlage (10) für kommerzielle Tätigkeiten schaffen, darunter die Nutzung technischer Ausrüstungen, die Gründung neuer Unternehmen oder die finanzielle Beteiligung an bestehenden Unternehmen. TV2 führt seitdem verschiedene kommerzielle Tätigkeiten durch. Während des Untersuchungszeitraumes war TV2 u. a. in der Werbung, im Verkauf von Programmen, in der Vermietung von Sendemasten, im Merchandising, in Internet-Aktivitäten und im Weiterverkauf von Rechten an Sportveranstaltungen aktiv.
(20)
Seit Januar 2001 ist TV2 verpflichtet, getrennt Buch zu führen über die öffentlichen Dienstleistungen und „alle anderen Tätigkeiten“, wenn der Umsatz bei den anderen Tätigkeiten 5 % des Gesamtumsatzes und 3 Mio. DKK pro Jahr übersteigt (Verordnung Nr. 740). Nach der Verordnung ist eine Vollkostenrechnung vorzunehmen, sind die Preise für nichtöffentliche Dienste/Produkte nach Marktbedingungen festzusetzen und müssen Kapitalübertragungen von öffentlichen Dienstleistungen und anderen Tätigkeiten nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfolgen, wobei Mittel aus den Fernsehgebühren nicht übertragen werden dürfen (11).
2. Maßnahmen
a) Einnahmen aus Rundfunk- und Fernsehgebühren
(21)
Im Untersuchungszeitraum erhielt TV2 einen Betrag von 4 067,7 Mio. DKK aus den Rundfunk- und Fernsehgebühren.
(22)
Der Minister für Kultur legt für ein oder mehrere Jahre die Lizenzgebühren für Inhaber von Rundfunk- und Fernsehgeräten fest (12). Die Gebühren werden vom DR eingezogen und dann aufgrund eines Entscheids des Ministers für Kultur gemäß einer Medienvereinbarung mit dem dänischen Parlament unter DR und TV2 aufgeteilt.
(23)
Der Minister für Kultur legt die näheren Bestimmungen über Beginn und Ende der Gebührenpflicht, über die Zahlungsfristen und den Einzug sowie über Mahngebühren u. Ä. fest. Gemäß dem Zinsgesetz werden Verzugszinsen berechnet. Ausstehende Steuern und Gebühren können vom dänischen Finanzverwaltungsamt eingetrieben werden. Sie können u. a. durch Gehaltspfändung nach den Bestimmungen über die Eintreibung von Personensteuern des Gesetzes über den Steuerabzug an der Quelle eingetrieben werden.
(24)
Bis 1997 erhielt TV2 sämtliche Einnahmen über den TV2-Fonds, der vom Staat eingerichtet wurde, unabhängig war und der Anstalt Einnahmen sichern sollte. Eine zweite unabhängige Einrichtung, die zum damaligen Zeitpunkt bestand, war die TV2 Reklame A/S, die Sendezeiten für Werbung verkaufte und gesetzlich verpflichtet war, ihre Einnahmen an den TV2-Fonds abzuführen. Mittel aus Fernsehgebühren und Werbeeinnahmen wurden danach gemäß dem Kulturministerentscheid an TV2 abgeführt. Seit 1997 erhält TV2 den ihm zustehenden Anteil an den Fernsehgebühren direkt vom DR.
b) Ad-hoc-Mittelübertragungen aus dem TV2-Fonds und dem Rundfunk- und Fernsehfonds
(25)
Zusätzlich zu den Mitteln aus den Rundfunk- und Fernsehgebühren erhielt TV2 im Jahr 1997 58 Mio. DKK aus dem Rundfunk- und Fernsehfonds für die Förderung dänischer Filmproduktionen. Im selben Jahr wurden TV2 167 Mio. DKK aus dem TV2-Fonds für Investitionen zur Umstellung der Produktionssysteme auf digitale Systeme und ein Zuschuss von 50 Mio. DKK zu den Betriebskosten gezahlt.
c) Befreiung von den Körperschaftssteuern
(26)
TV2 war außerdem von Körperschaftssteuern gemäß dem Gesellschaftsrecht befreit. TV2 konnte dank dieser Steuerbefreiung im Untersuchungszeitraum 159,4 Mio. DKK einsparen. Im Januar 2001 führte die dänische Regierung ein Instrument zur Neutralisierung der Steuerbefreiung bei den kommerziellen Tätigkeiten von TV2 ein. TV2 musste 30 % des Jahresgewinns aus nicht gemeinwirtschaftlichen Tätigkeiten auf den Bereich der öffentlichen Dienstleistungen übertragen. Dieser Satz entspricht dem allgemeinen Körperschaftssteuersatz, der im Jahre 2000 in Dänemark eingeführt wurde.
d) Zins- und tilgungsfreie Gründungsdarlehen
(27)
Die Gründungskosten und die Verluste von TV2 in der ersten Betriebszeit wurden durch staatliche Darlehen finanziert. Nach den ursprünglichen Kreditvereinbarungen hätte TV2 das Kapital verzinsen und das gesamte Fremdkapital zurückzahlen müssen. Während des gesamten Untersuchungszeitraums wurden TV2 jedoch die Zinsen erlassen, und die Kredite wurden gestundet. Die Einsparung infolge der zins- und tilgungsfreien Gründungs- und Betriebsdarlehen belief sich während des Untersuchungszeitraumes auf 341,8 Mio. DKK.
e) Staatliche Bürgschaft für Betriebsdarlehen
(28)
Bis Ende 1996 bürgte der dänische Staat für Kredite, die der TV2-Fonds zur Finanzierung des Betriebs von TV2 aufgenommen hatte. Die Mittel aus den staatlich verbürgten Krediten wurden auf TV2 übertragen, als der TV2-Fonds aufgelöst wurde. Diese staatliche Bürgschaft hat TV2 9,8 Mio. DKK eingebracht.
f) Gebühren für die landesweite Sendefrequenz und Rundfunk- und Fernsehlizenz für vernetzte örtliche Frequenzen
(29)
Dänemark verfügt über drei landesweite, terrestrische Sendefrequenzen, die den öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten vorbehalten sind: eine für TV2, eine für DR und die dritte für digitales Fernsehen.
(30)
TV2 muss für die Benutzung der landesweiten Sendefrequenz eine Gebühr an die zentrale IT- und Telekommunikationsbehörde zahlen. Diese ist eine dem Ministerium für Wissenschaft, Technologie und Entwicklung unterstellte staatliche Behörde (13). Die Höhe dieser Gebühr wird im Haushaltsgesetz festgelegt. Während des Untersuchungszeitraumes hat TV2 jährlich zwischen 2 und 4 Mio. DKK an Frequenzgebühren gezahlt. Da die zweite Frequenz durch eine zweite öffentlich-rechtliche Fernsehanstalt genutzt wird und die dritte nicht genutzt wurde, ist ein Vergleich der Höhe der von TV2 gezahlten Gebühren mit den Gebühren, die eine kommerzielle Fernsehgesellschaft dafür hätte bezahlen müssen, nicht möglich.
(31)
Dänemark verfügt auch über Frequenzen mit nur regionaler Reichweite. Im Jahr 1997 ermöglichte die Regierung die Vernetzung regionaler Frequenzen, um die Reichweite zu vergrößern (14). Zwischen 1998 und 2001 mussten alle kommerziellen Fernsehsender, die eine Sendelizenz für ein Netz hatten, eine jährliche Gebühr an den Staat entrichten (15). Die regionalen Dienste von TV2 mussten diese Gebühren nicht entrichten, da sie in „Fenstern“ auf der landesweiten Frequenz von TV2 ausgestrahlt werden. Die kommerzielle Fernsehgesellschaft TvDanmark war der einzige Betreiber, der diese Gebühr für sein zweites Programm bezahlte. Sie bezahlte insgesamt 85 Mio. DKK.
g) Übertragungspflicht
(32)
Sämtliche Betreiber von Gemeinschaftsantennen sind verpflichtet, das öffentlich-rechtliche Programm von TV2 auszustrahlen (Übertragungspflicht).
3. Begründung für die Einleitung des Verfahrens
(33)
Nach ihrer einleitenden Prüfung war die Kommission der Ansicht, dass die Maßnahmen - mit Ausnahme der Übertragungspflicht - als staatliche Beihilfe gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag zu betrachten sind.
(34)
Die Kommission zweifelte an der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen, weil die staatlichen Fördermittel die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen von TV2 überstiegen und daher zur Quersubventionierung der kommerziellen Tätigkeit von TV2 hätten genutzt werden können. Die Kommission hatte bei ihrer einleitenden Prüfung festgestellt, dass einige der kommerziellen Aktivitäten von TV2 Verlust bringend waren. Sie wollte in einem formalen Prüfungsverfahren entscheiden, ob sich TV2 bei diesen Verlust bringenden Aktivitäten wie ein normaler, marktwirtschaftlich handelnder Betreiber verhalten hat.
(35)
Die Kommission sah auch Anzeichen für ein möglicherweise wettbewerbsverzerrendes Verhalten von TV2 auf dem Markt für Fernsehwerbung. In der Rundfunk-mitteilung heißt es: „So könnte eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt, sofern niedrigere Einnahmen durch staatliche Beihilfen ausgeglichen werden, geneigt sein, die Preise für Werbung oder andere nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten auf dem Markt zu drücken, um die Einnahmen der Konkurrenz zu schmälern. Ein solches Verhalten einer öffentlich-rechtlichen Anstalt ließe sich nicht mit dem ihr übertragenen öffentlich-rechtlichen Auftrag rechtfertigen. Wann immer eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, deutet dies auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hin und beeinträchtigt auf jeden Fall ‚die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft (…) in einem Ausmaß (…), das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft‘, und verstößt somit gegen das Protokoll.“
III. STELLUNGNAHME VON BETEILIGTEN
(36)
TvDanmark ist der Ansicht, dass die Bereitstellung einer landesweiten Sendefrequenz durch den Staat als staatliche Beihilfe anzusehen sei, da dem Staat Einnahmen aus diesem knappen Gut entgehen. Die Wettbewerber können nur in höchstens 77 % des Marktes eindringen. Nach Meinung von TvDanmark ist die Tatsache, dass nur TvDanmark2 und nicht die TV2-Lokalsender Netzgebühren zahlen mussten, obwohl sie sich in wirtschaftlicher und kommerzieller Hinsicht in derselben Lage befinden, als staatliche Beihilfe für die TV2-Lokalsender zu werten. Laut ACT, Antena 3 TV und Telecinco müssten nach dem Neutralitätsgebot der EU auf alle Netze Übertragungsgebühren erhoben werden.
(37)
Zur Befreiung von Körperschaftssteuern bemerkten ACT, Antena 3 TV und Telecinco, dass die Verpflichtung zur Übertragung von 30 % des Gewinns aus der kommerziellen Tätigkeit an die öffentlich-rechtliche Tätigkeit von TV2 nicht mit dem Entrichten von Körperschaftssteuern gleichgesetzt werden könne, da dies den Wettbewerb auf dem Fernsehmarkt verzerre.
(38)
Bezüglich der Definition der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gaben ACT, Antena 3 TV und Telecinco an, dass die Definition der gemeinwirtschaftlichen Fernsehtätigkeit von TV2 aufgrund ihrer Art und ihrer Allgemeingültigkeit nicht annehmbar ist, da sie sich nicht von der Definition der kommerziellen Betreiber unterscheide. Ihrer Meinung nach geht es nicht an, dass der Staat den öffentlich-rechtlichen und privaten Fernsehunternehmen dieselben Verpflichtungen auferlegt, diese aber nur im Falle der öffentlich-rechtlichen Anstalten als gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen betrachtet. ACT äußerte, dass die Kommission bei der Auslegung des Begriffs des Artikels 86 Absatz 2 EG-Vertrag weniger auf formale Aspekte, sondern auf die Wirkung setzen sollte. Laut TvDanmark wird im Fall von TV2 Zulu dieser Fehler offenkundig. Als der öffentlich-rechtliche Sender TV2 Zulu zu einem kommerziellen Sender umgewandelt wurde, hatte dies keine nennenswerten Änderungen in der Programmgestaltung zur Folge.
(39)
ACT bemerkte, dass die Voraussetzung für einen öffentlichen Auftrag nur erfüllt sei, wenn ein rechtliches Instrument zur Durchsetzung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung vorhanden wäre, mit dem der öffentlich-rechtliche Betreiber gezwungen werden kann, den Auftrag zu erfüllen. Laut ACT ist dies in dieser Sache nicht gegeben.
(40)
Was die Frage der Verhältnismäßigkeit betrifft, äußerte ACT, dass die Kommission untersuchen sollte, ob die Nettokosten bei jeder gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung den Kosten entsprechen, die einem normalen privaten Investor für die gleiche Dienstleistung entstanden wären.
(41)
TvDanmark bemerkte, dass die Kommission bei der Berechnung der Überkompensierung die Einsparungen und Vorteile von TV2 durch die Befreiung von den Körperschaftssteuern, durch die zins- und tilgungsfreien Kredite, die staatliche Bürgschaft, Betriebsdarlehen und die kostenfreie Sendemöglichkeit berücksichtigen müsse, da TV2 dadurch ungerechtfertigterweise einen Vorteil gegenüber den kommerziellen Betreibern habe.
(42)
TvDanmark führte an, dass die Schwankungen bei den Werbeeinnahmen der Fernsehsender im Allgemeinen geringfügig seien und dass diese die Kapitalaufstockung bei TV2 nicht rechtfertigten. Die Schwankungen bei den Werbeeinnahmen von TV2 von 13 % in den Jahren 1998-2002 seien auf die allgemeine wirtschaftliche Rezession zurückzuführen gewesen. TV2 sei in geringerem Maße den Risiken von Schwankungen bei den Werbeeinnahmen ausgesetzt als die Wettbewerber, weil TV2 die Preise diktiere.
(43)
Was den Werbemarkt betrifft, machte TvDanmark geltend, dass die Preisfestlegungspraxis von TV2 es den nicht subventionierten kommerziellen Betreibern unmöglich mache, ihre Kosten zu decken. TvDanmark muss den Preis für seine TRP 30 bis 40 % unter dem von TV2 ansetzen, um auf dem Markt akzeptiert zu werden (die TRP oder GRP von TV2 haben wegen der größeren Reichweite einen höheren Wert) (16). Aufgrund der einzigartigen Position von TV2 u. a. in Bezug auf die Reichweite und Mittelausstattung wird ein Werbekunde einen Teil seiner Werbemittel immer bei TV2 investieren, um eine möglichst große Wirkung zu erzielen, d. h. die höchstmögliche Zahl an Zuschauern, die größtmögliche Reichweite und/oder bestimmte Frequenz mit dem vorhandenen Budget. TvDanmark legte Zahlen vor, die zeigen, dass es zwischen 1997 und 2002 Verluste erlitt, machte den unlauteren Wettbewerb vonseiten TV2 dafür verantwortlich, dass TvDanmark keine ausreichenden Einnahmen erzielen kann, um bessere Programme finanzieren und damit mehr Werbekunden anziehen zu können.
(44)
TV2 gewährt oft Rabatte dafür, wenn Kunden, die bei dem landesweit ausgestrahlten TV2-Programm Werbespots kaufen, auch gleichzeitig Werbezeiten bei TV2 Zulu kaufen (Kopplung). Die Preise für Werbung lägen in Dänemark ca. 40 bis 50 % unter denen in vergleichbaren Ländern wie Norwegen und Schweden, was auf die besonderen 1:1- und 1:2-Rabatte von TV2 zurückzuführen sei. TvDanmark legte auch eine Analyse der Preise für Fernsehwerbespots auf dem dänischen Markt vor, die von Copenhagen Economics angefertigt worden ist. In der Analyse wurden die Durchschnitts- und die Grenzpreise auf dem Markt verglichen. Sie erbrachte, dass nur bei der Residualnachfrage Wettbewerb herrscht und dass ein Vergleich daher auf den Grenzpreisen beruhen sollte. TvDanmark legte außerdem einen Vergleich der Preise von TV2 mit denen anderer Medien und anderer Länder vor.
(45)
TV3 gab an, dass es sehr hohe Rabatte gewähren muss, um auf dem Markt akzeptiert zu werden, weil TV2 einen zusätzlichen Rabatt für den restlichen Teil der Werbung des Werbekunden anbiete, wenn er seine gesamte Werbung über TV2 abwickelt.
IV. BEMERKUNGEN DÄNEMARKS
(46)
Mit Hinweis auf das Urteil im PreussenElektra-Verfahren (17) bezweifelt die dänische Regierung, dass die an TV2 weitergeleiteten Anteile an den Fernsehgebühren als staatliche Beihilfen im Sinne des Artikel 87 EG-Vertrag angesehen werden können.
(47)
Die dänischen Behörden waren der Ansicht, dass die Bereitstellung von Sendefrequenzen für TV2 nicht als ein Vorteil betrachtet werden könnte, da auch lokale Fernsehsender über eigene Sendefrequenzen verfügten. TV2 habe deshalb keine Sonderbehandlung genossen. TV2 habe ebenso wie andere Sender eine Gebühr für die Nutzung der Frequenz bezahlt.
(48)
Was den öffentlichen Auftrag betrifft, wiesen die dänischen Behörden darauf hin, dass Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag kein Kontrollsystem für die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung vorschreibt. Außerdem reiche das dänische Kontrollsystem aus, um eine Überkompensierung/Quersubventionierung zu verhindern. Der dänische Rechnungshof nahm die Verwaltungsprüfung und die Haushaltskontrolle bei TV2 vor.
(49)
Zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bemerkten die dänischen Behörden, dass die Zahlung von 167 Mio. DKK aus dem TV2-Fonds der Digitalisierung des Fernsehnetzes diente. Die Mittel könnten daher nicht als nicht zweckgebundenes Eigenkapital betrachtet werden.
(50)
Zur Körperschaftssteuerbefreiung bemerkten die dänischen Behörden, dass der Gewinn aus der kommerziellen Tätigkeit nur geringfügig sei und dass die Methode zur Neutralisierung der Befreiung von der Körperschaftssteuer für die kommerziellen Aktivitäten von TV2 verhindere, dass durch die Steuerbefreiung für diese Aktivitäten ein finanzieller Vorteil entsteht, wobei die wirtschaftliche Auswirkung die gleiche sei.
(51)
Die dänischen Behörden teilten die vorläufige Einschätzung der Kommission, dass die staatlichen Mittel die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistung übersteigen. Dänemark vertrat jedoch den Standpunkt, dass die Kompensation aus den folgenden Gründen nicht als staatliche Beihilfe angesehen werden könnte, auch wenn sie die Nettomehrkosten aufgrund der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen übersteigen:
(52)
Der Gewinn könne nicht als eine Überkompensierung angesehen werden, sondern sei lediglich ein angemessener Ertrag im Verhältnis zum Umsatz von TV2. Das Kapital sei außerdem als Polster für plötzliche Einbrüche bei den Werbeeinnahmen nötig gewesen, und TV2 dürfe laut Gesetz keine Kredite aufnehmen, die 4 % des Jahresumsatzes übersteigen. Außerdem ging der Staat nach dem Prinzip des „normalen, marktwirtschaftlich handelnden Investors“ vor, da das derzeitige Eigenkapital von TV2 nicht den Betrag übersteige, den ein normaler, marktwirtschaftlich handelnder Investor eingebracht hätte. Ein solcher Kapitalüberschuss verstoße nicht gegen das Abkommen, sofern das Kapital nicht zur Quersubventionierung der kommerziellen Aktivitäten von TV2 eingesetzt werde.
(53)
Zum Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt gaben die dänischen Behörden an, dass TV2 bei der Preisfestsetzung stets eine Gewinnmaximierung angestrebt habe. Die Preise würden ausschließlich auf der Grundlage von Angebot und Nachfrage festgelegt. Sie werden aufgrund einer von der Werbeabteilung von TV2 vorgenommenen Schätzung des Zuschaueranteils an den Werbesendungen (die Altersgruppe 21 bis 50 Jahre), der Programmzeiten, der konjunkturellen Entwicklung und der Wettbewerbslage auf dem Markt festgelegt. Die Betriebsausgaben von TV2 und die Höhe der Mittel aus den Fernsehgebühren werden dabei nicht berücksichtigt.
(54)
TV2 hat die höchsten Preise auf dem dänischen Markt. Daher könne keine Rede davon sein, dass die Preise zu niedrig angesetzt waren und dass dadurch verstärkt staatliche Mittel nötig waren.
(55)
Die dänischen Behörden legten einen Bericht von RBB Economics über den Wettbewerb auf dem dänischen Markt für Fernsehwerbung vor. Aus diesem Bericht geht hervor, dass die durchschnittlichen Nettopreise von TV2 über denen der Wettbewerber liegen und dass die Unterschiede bei den Werbetarifen von TV2 und TvDanmark auf die unterschiedliche Programmstruktur und das unterschiedliche Potenzial, Zuschauer anzuziehen, zurückzuführen sind.
V. RECHTLICHE WÜRDIGUNG
1. Staatliche Beihilfe gemäß Artikel 87 Absatz 1
(56)
Um festzustellen, ob die vorstehend beschriebenen Maßnahmen eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen, muss die Kommission beurteilen, ob sie
-
vom Staat oder durch staatliche Mittel gewährt wurden,
-
den Wettbewerb durch Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionen verfälschen,
-
den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
a) Staatliche Mittel
(57)
Was die Mittel aus den Fernsehgebühren betrifft, muss zunächst betont werden, dass TV2 bis zum Jahre 1997 diese direkt aus dem TV2-Fonds erhielt, der vom Staat eingerichtet und kontrolliert wurde. Seit 1997 erhält TV2 diese Mittel vom DR, das diese von den Inhabern von Radio- und Fernsehgeräten erhält.
(58)
In diesem Zusammenhang sollte angemerkt werden, dass gemäß der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (18) und der Entscheidungspraxis der Kommission (19) Finanzmittel als staatliche Mittel angesehen werden, wenn sie ständig unter staatlicher Kontrolle und somit zur Verfügung der zuständigen nationalen Behörden stehen.
(59)
In der vorliegenden Sache besteht erstens kein vertragliches Verhältnis zwischen TV2 und den Gebührenzahlern. Die Gebühren werden vom DR, einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung unter staatlicher Kontrolle, erhoben, die die Gebühren von den Inhabern von Radio- und Fernsehgeräten einzieht und sie an TV2 weiterleitet. Zweitens wird der TV2 zustehende Anteil an den Gebühren vom Minister für Kultur festgelegt. Daher wird der Betrag, der TV2 aus dem Gebührenaufkommen zusteht, letztendlich von einer öffentlichen Behörde festgelegt. Wenn ausstehende Gebühren eingetrieben werden müssen, wird ebenfalls der Staat gemäß den Bestimmungen über die Eintreibung von Steuern und anderen staatlichen Forderungen tätig. Der TV2 zustehende Anteil an den Rundfunk- und Fernsehgebühren ist demzufolge stets unter staatlicher Kontrolle und muss daher als staatliche Mittel angesehen werden.
(60)
Im Gegensatz zu den dänischen Behörden ist die Kommission aus den vorstehenden Gründen nicht der Ansicht, dass diese Sache mit der Rechtssache Preussen-Elektra vergleichbar ist (20).
(61)
Auch bei der Ad-hoc-Zahlung von Mitteln aus dem Rundfunk- und Fernsehfonds an TV2 geht es um Einnahmen aus Rundfunk- und Fernsehgebühren, die TV2 mit staatlichem Beschluss zur Verfügung gestellt wurden. Dasselbe trifft auf die Ad-hoc-Übertragung von Mitteln aus dem TV2-Fonds zu, als dieser aufgelöst wurde, da die Mittel aus diesem Fonds nur mit staatlichem Beschluss TV2 zur Verfügung gestellt wurden. Da diese Mittel stets unter staatlicher Kontrolle waren und den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung standen, müssen sie als staatliche Mittel angesehen werden.
(62)
Auch die Befreiung von Körperschaftssteuern ist als Gebrauch öffentlicher Mittel zu sehen, da ein Steuereinnahmeverlust der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Steuerausgaben gleichkommt (21).
(63)
Die untersuchten zins- und tilgungsfreien Darlehen, die TV2 gewährt wurden, wurden direkt vom Staat aus dem Staatshaushalt finanziert. Durch den Verzicht auf Zinsen und Tilgung dieser Kredite verliert der Staat Einnahmen. Es steht daher fest, dass diese Mittel staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 sind. Außerdem bürgt der dänische Staat für diese Betriebsdarlehen. Der Vorteil bei einer staatlichen Bürgschaft ist, dass der Staat das Bürgschaftsrisiko trägt. Die Risikoträgerfunktion sollte normalerweise durch eine angemessene Prämie vergütet werden. Verzichtet der Staat auf eine solche Prämie, so ist dies ein Vorteil für TV2 und ein Entzug von Ressourcen des Staates (22).
(64)
Der Staat hat TV2 eine landesweite Sendefrequenz vorbehalten, für die TV2 eine Frequenzgebühr an eine staatliche Stelle zahlt. Die Gebühr, die TV2 jährlich entrichtet hat, betrug im Untersuchungszeitraum zwischen 2 und 4 Mio. DKK.
(65)
In Ermangelung einer Vergleichsgrundlage für die Gebühr, die für die landesweite Sendefrequenz verlangt wird, kann diese nur mit der Gebühr für die Genehmigung verglichen werden, die für die Ausstrahlung in einem Netz zur Erreichung eines größeren Bevölkerungsanteils zu entrichten ist. Die von TV2 zu zahlende Frequenzgebühr für eine landesweite Ausstrahlung ist deutlich niedriger als die von TvDanmark verlangte Netzgebühr, die sich zwischen 5 Mio. DKK im Jahre 1997 und 30 Mio. DKK im Jahre 2001 bewegte, obgleich TvDanmark über sein Netz von regionalen Frequenzen nur einen Verbreitungsgrad von 77 % erreichte. TV2 konnte mithin einen größeren Teil der dänischen Bevölkerung zu einem niedrigeren Preis erreichen.
(66)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die Frequenzgebühr nicht marktkonform ist. Indem der Staat keine marktüblichen Tarife verlangt hat, hat er auf Einnahmen für den Staatshaushalt verzichtet.
(67)
Da TV2 keine örtlichen Frequenzen zum Aufbau eines nationalen Netzes nutzt, muss TV2 keine Netzgebühr entrichten. Der Staat hatte keine gesetzliche Grundlage, um von TV2 diese Gebühr zu verlangen. Daher verzichtete er nicht auf Einnahmen für den Staatshaushalt und somit waren keine staatlichen Mittel betroffen.
(68)
Ebenso wenig kann die Kommission die Existenz von staatlichen Mitteln in der gesetzlichen Verpflichtung von Betreibern von Gemeinschaftsantennenanlagen, öffentlich-rechtliche Programme über diese Anlagen auszustrahlen (Übertragungspflicht), feststellen, da der Staat weder auf Einnahmen verzichtet noch direkt Geldmittel an diese Betreiber überträgt. Der Zugang zu diesen Antennen bringt TV2 keinen finanziellen Gewinn aufgrund staatlicher Mittel (23).
b) Begünstigung bestimmter Unternehmen und Wettbewerbsverzerrung
(69)
Es besteht kein Zweifel, dass die Einnahmen aus den Fernsehgebühren, die Ad-hoc-Mittelübertragungen aus dem TV2-Fonds und dem Rundfunk- und Fernsehfonds, die Befreiung von den Körperschaftssteuern, die zins- und tilgungsfreien Darlehen und die staatlichen Bürgschaften für die Betriebsdarlehen sowie die günstigen Bedingungen für den Zugang zu einer landesweiten Frequenz TV2 einen wirtschaftlichen und finanziellen Vorteil bringen, wodurch TV2 Betriebskosten einspart, die die Anstalt normalerweise aus seinem Haushalt hätte zahlen müssen. Da TV2 durch diese Maßnahmen gegenüber den Wettbewerbern begünstigt wird, die solche Mittel nicht erhalten, müssen diese Maßnahmen als selektiv und im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag als wettbewerbsverzerrend angesehen werden. Dänemark hat jedoch geltend gemacht, dass diese Maßnahmen einen Ausgleich für die Nettokosten darstellen, die TV2 durch den öffentlich-rechtlichen Auftrag entstehen, den TV2 gemäß den Grundsätzen zu erfüllen hatte, die der Gerichtshof in der Rechtssache Altmark festgelegt hat (24) .
(70)
Staatliche Maßnahmen, die die Nettomehrkosten bei Dienstleistungen von gemeinwirtschaftlichem Interesse kompensieren, sind keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1, wenn die Höhe der Kompensation dem Unternehmen keinen wirklichen Vorteil bringt. Im Altmark-Urteil entschied das Gericht, dass vier Bedingungen erfüllt sein müssen:
-
Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut worden sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein;
-
zweitens müssen die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden sein;
-
drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken;
-
viertens muss die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden sein, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(71)
Ungeachtet der Frage, ob TV2 mit einer öffentlichen Dienstleistung von gemeinwirtschaftlichem Interesse betraut ist, ist die Kommission der Auffassung, dass mindestens die zweite und die vierte Bedingung in dieser Sache nicht erfüllt sind. Erstens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, nicht zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden. Der Ausgleich wird in einer Medienvereinbarung für vier Jahre festgelegt. Einen öffentlich zugänglichen Jahreshaushalt, in dem der Ausgleich zur Leistung in Bezug gesetzt wird, gibt es nicht. Darüber hinaus kommt TV2 in den Genuss einer Reihe nicht transparenter Vorteile (Steuerbefreiung, Zinsverzicht usw.). Zweitens wurde TV2 nicht aufgrund einer öffentlichen Ausschreibung als öffentlich-rechtliche Fernsehgesellschaft ausgewählt. Auch wurde keine Analyse angestellt, mit der hätte sichergestellt werden können, dass die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten festgelegt wird, die einem gut geführten, mit Produktionsmitteln so ausgestatteten Durchschnittsunternehmen, dass es die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllen kann, bei der Erfüllung dieser Verpflichtungen unter Berücksichtigung der damit verbundenen Einnahmen und eines angemessenen Gewinns entstanden wären.
(72)
Wie unter den Randnummern 10 bis 12 beschrieben, befindet sich TV2 auf dem Fernsehmarkt im Wettbewerb mit anderen öffentlich-rechtlichen und privaten Fernsehanstalten. Da TV2 gegenüber Wettbewerbern, die keine solchen Mittel erhalten, von diesen Maßnahmen begünstigt wird, müssen die Maßnahmen als selektiv und im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag als wettbewerbsverzerrend angesehen werden.
c) Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(73)
Staatliche Maßnahmen fallen unter den Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, wenn sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Das ist der Fall, sobald bei den betreffenden Aktivitäten innergemeinschaftlicher Handel stattfindet.
(74)
Der Gerichtshof hat diesen Begriff weit ausgelegt. So schließt die Tatsache, dass das betreffende Unternehmen keinen Export betreibt, nicht aus, dass der Handel beeinträchtigt werden kann. Wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen Beihilfen gewährt, kann die inländische Erzeugung dadurch beibehalten oder erhöht werden, wodurch die Möglichkeiten anderer Unternehmen eingeschränkt werden, auf dem Markt Fuß zu fassen. Die Beihilfe sichert dem Begünstigten somit einen Marktanteil, der andernfalls an Wettbewerber aus anderen Mitgliedstaaten hätte fallen können. (25)
(75)
In der Rundfunkmitteilung erklärte die Kommission Bezug nehmend auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs: „Demnach ist generell davon auszugehen, dass eine staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dies gilt klar für den - häufig international abgewickelten - Erwerb und Verkauf von Programmrechten. Auch die Werbung - für diejenigen öffentlich-rechtlichen Anstalten, die Sendeplatz für Werbung verkaufen dürfen - hat eine grenzüberschreitende Wirkung, vor allem in grenznahen Gebieten, in denen beiderseits der Landesgrenze dieselbe Sprache gesprochen wird. Außerdem kann sich die Eigentumsstruktur kommerzieller Rundfunksender auf mehr als einen Mitgliedstaat erstrecken.“
(76)
Im vorliegenden Fall ist TV2 selbst auf dem internationalen Markt tätig, da TV2 Fernsehsendungen über die European Broadcasting Union austauscht und am Eurovision-System (26) teilnimmt. TV2 steht im direkten Wettbewerb mit kommerziellen Fernsehunternehmen, die auf dem internationalen Fernsehmarkt aktiv sind und die eine internationale Eigentumsstruktur haben. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs muss im Falle, dass eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel verstärkt, dieses als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden (27). Die finanziellen Mittel, die TV2 zur Verfügung gestellt wurden, haben TV2 einen Wettbewerbsvorteil beim Erwerb von Fernsehübertragungsrechten und bei Investitionen in Sendungen verschafft, die später verkauft werden können. Die Beihilfemaßnahmen haben darüber hinaus zu einer Besserstellung von TV2 gegenüber den Wettbewerbern innerhalb der Europäischen Union geführt, indem es Letzteren erschwert wurde, sich in Dänemark zu etablieren. Die Kommission ist deshalb zu dem Ergebnis gekommen, dass die Maßnahmen zugunsten von TV2 den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag beeinträchtigen.
d) Schlussfolgerung
(77)
Da sämtliche Bedingungen des Artikels 87 Absatz 1 erfüllt sind und mindestens zwei der Bedingungen, die der Gerichtshof im Altmark-Urteil aufführte, nicht erfüllt sind, stellt die Kommission fest, dass die finanziellen Maßnahmen zugunsten von TV2 staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 darstellen.
(78)
Da TV2 1989 den Sendebetrieb aufnahm, wurden alle Maßnahmen zugunsten von TV2 nach dem Beitritt Dänemarks zur Europäischen Gemeinschaft gewährt. Diese Maßnahmen, darunter die Zahlungen aus den Fernsehgebühren, sind daher neue, also nicht bereits bestehende Beihilferegelungen im Sinne des Artikels 88 Absatz 1 EG-Vertrag.
2. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem gemeinsamen Markt im Sinne des Artikels 86 Absatz 2 EG-Vertrag
(79)
Gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag gelten „für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, (…) die Vorschriften dieses Vertrags, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft.“
(80)
Der Gerichtshof hat in seiner ständigen Rechtsprechung entschieden, dass Artikel 86 EG-Vertrag Ausnahmen vom Verbot staatlicher Beihilfen an mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraute Unternehmen zulässt. Im Altmark-Urteil wurde indirekt bestätigt, dass staatliche Beihilfen zum Ausgleich der Kosten, die einem Unternehmen bei der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen entstehen, als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können, wenn die Beihilfen die Bedingungen des Artikels 86 Absatz 2 EG-Vertrags erfüllen (28).
(81)
Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (29) ist die Ausnahme des Artikels 86 EG-Vertrag restriktiv auszulegen. Das Gericht hat präzisiert, dass eine abweichende Regelung für eine Maßnahme nur dann möglich ist, wenn folgende Bedingungen erfüllt sind:
-
die Dienstleistung muss eine Dienstleistung von gemeinwirtschaftlichem Interesse sein und muss vom Mitgliedstaat als eine solche klar definiert sein;
-
das betreffende Unternehmen muss vom Mitgliedstaat ausdrücklich mit der Ausführung dieser Dienstleistung betraut worden sein;
-
die Anwendung der Wettbewerbsbestimmungen des EG-Vertrags muss die Erfüllung der besonderen Aufgaben, mit denen das Unternehmen betraut worden ist, behindern, und eine Abweichung von diesen Bestimmungen darf den Handel nicht in einem solchen Umfang beeinträchtigen, dass es gegen die Interessen der Gemeinschaft verstößt.
(82)
In der Rundfunkmitteilung der Kommission sind die Grundsätze und Methoden enthalten, mit denen die Kommission gewährleisten möchte, dass die oben genannten Bedingungen erfüllt werden. Sie muss daher im konkreten Fall Folgendes untersuchen:
-
ob die Sendetätigkeit von TV2 von den dänischen Behörden klar und eindeutig als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse definiert worden ist (Definition);
-
ob TV2 von den dänischen Behörden offiziell mit der Wahrnehmung dieser Dienstleistungsaufgaben betraut worden ist (Auftrag);
-
ob die staatlichen Mittel die Nettokosten dieser öffentlichen Dienstleistung übersteigen, wobei auch andere direkte oder indirekte Einnahmen aus der öffentlichen Dienstleistung zu berücksichtigen sind (Verhältnismäßigkeit).
a) Definition
(83)
Gemäß Randnummer 33 der Rundfunkmitteilung fällt die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. In Anbetracht des besonderen Charakters der Rundfunkbranche und angesichts der auslegenden Bestimmungen des Protokolls kann eine breit gefasste Definition, bei der ein bestimmter Sender damit betraut wird, ein ausgewogenes und breit gefächertes Programm in Einklang mit seinem Auftrag anzubieten und dabei gewisse Einschaltquoten zu gewährleisten, als legitim gemäß Artikel 86 Absatz 2 betrachtet werden. Eine solche Definition entspräche dem Ziel, die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu decken und den Pluralismus zu wahren, einschließlich kultureller und sprachlicher Vielfalt. Die Rolle der Kommission ist auf eine Überprüfung auf offensichtliche Fehler beschränkt.
(84)
TV2 ist laut Gesetz verpflichtet, als öffentliche Dienstleistung „der gesamten dänischen Bevölkerung über das Fernsehen, den Rundfunk, das Internet und andere Mittel ein breites Angebot an Programmen und Diensten zur Verfügung zu stellen, darunter Nachrichten, Informations-, Bildungs-, Kunst- und Unterhaltungsprogramme“. Wie in Randnummer 15 beschrieben, ist der Dienst des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und Fernsehens in der Satzung von TV2 und im Rundfunk- und Fernsehgesetz genauer festgelegt.
(85)
Auch wenn sich die Sendeverpflichtung von TV2 auf die Qualität bezieht und ziemlich weit gefasst ist, ist die Kommission der Ansicht, dass eine derart weite Definition des Auftrags mit der Rundfunkmitteilung vereinbar ist.
(86)
Die Kommission ist auch der Ansicht, dass die Verpflichtung von TV2 zur Förderung der dänischen Filmproduktion zum öffentlich-rechtlichen Auftrag gehört, da TV2 die Filme, an denen die Fernsehanstalt die Senderechte erworben hat, im öffentlich-rechtlichen Programm ausstrahlt.
(87)
Die Kommission weist die Bemerkungen von beteiligten Dritten zurück, wonach der öffentlich-rechtliche Fernsehauftrag von TV2 nicht als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden könne, weil sich dieser Auftrag nicht von den Lizenzanforderungen, denen kommerzielle Betreiber unterliegen, unterscheiden würde. Die Kommission ist der Ansicht, dass zwischen den Bedingungen, die ein kommerzielles Fernsehunternehmen im öffentlichen Interesse zum Erhalt einer Sendegenehmigung erfüllen muss, und der Erteilung eines öffentlichen Auftrags von allgemeinem Interesse an ein öffentliches oder privates Unternehmen (30) unterschieden werden muss. TV2 hat eindeutig einen öffentlichen Sendeauftrag. Außerdem senden die Wettbewerber - TV3 und 3+ und TvDanmark 1 - mit britischer Lizenz. Die dänischen Bestimmungen gelten also für diese Sender nicht. Nur TvDanmark 2 fällt unter die dänischen Bestimmungen. Es ist außerdem auch in anderen Ländern nicht ungewöhnlich, dass ähnliche Verpflichtungen gelten wie für die Sender eines Netzes in Dänemark. Dadurch sollen gewisse ethische und moralische Mindestanforderungen gewährleistet werden. Die einzelnen Verpflichtungen, die in der Satzung von TV2 festgelegt sind, gehen offensichtlich über solche Mindestanforderungen hinaus.
(88)
Neben der Verpflichtung, öffentlich-rechtliche Programme mit einem bestimmten Inhalt über Rundfunk und Fernsehen auszustrahlen, schließt die Definition des öffentlichen Auftrags von TV2 auch die Verpflichtung ein, über das Internet u. Ä. auch andere Dienste wie die Übermittlung von Nachrichten, allgemeine Information, Bildung, Kunst und Unterhaltung zu erbringen.
(89)
Die Dienstleistungen der Informationsgesellschaft unterscheiden sich zwar von den üblichen Sendediensten, doch könnte gemäß Randnummer 34 der Rundfunkmitteilung „(…) der öffentlich-rechtliche Auftrag Dienste (wie Online-Informationsdienste) umfassen, die keine ‚Programme‘ im traditionellen Sinne sind, sofern diese - auch unter Berücksichtigung der Entwicklung und Diversifizierung der Tätigkeiten im digitalen Zeitalter - denselben demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft dienen“.
(90)
In der vorliegenden Sache stellt die Kommission fest, dass TV2 im Rahmen seines öffentlich-rechtlichen Auftrags eine Website betrieben hat. Auf dieser Website werden die Benutzer über die öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramme von TV2 informiert. Außerdem hat TV2 auch eine kommerzielle Website mit Spielen usw.
(91)
Die Kommission ist der Meinung, dass die Website von TV2, die die Benutzer ausschließlich über die öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramme von TV2 informiert, zum öffentlichen Dienstleistungsauftrag von TV2 gezählt werden kann. Es ist daher kein offensichtlicher Fehler, wenn diese Website zu den öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen gezählt wird.
(92)
Dagegen muss der kommerzielle Internet-Dienst von TV2 als eine rein kommerzielle Tätigkeit angesehen werden, da er interaktive Produkte für den individuellen Bedarf anbietet, z. B. Spiele und Chatrooms, die sich nicht von ähnlichen kommerziellen Produkten unterscheiden. Da derartige Dienstleistungen nicht den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft dienen, können sie nicht als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 86 Absatz 2 EG-Vertrag betrachtet werden. So waren die dänischen Behörden auch der Ansicht, dass diese Aktivitäten nicht zum öffentlich-rechtlichen Auftrag von TV2 gehören.
b) Auftrag
(93)
Wenn die Ausnahmeregelung des Artikels 86 Absatz 2 EG-Vertrag anwendbar sein soll, muss TV2 der öffentlich-rechtliche Auftrag durch einen offiziellen Rechtsakt übertragen worden sein. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass TV2 durch die Paragrafen 6a und 6b des dänischen Rundfunk- und Fernsehgesetzes sowie durch seine Satzung einen öffentlich-rechtlichen Sendeauftrag hat. Da aber aus der rechtlichen Definition nicht ausreichend klar hervorgeht, welche anderen Tätigkeiten als öffentlich-rechtliche Tätigkeiten gelten, muss die Rundfunk- bzw. Fernsehanstalt für jede weitere Tätigkeit einen offiziellen Auftrag erhalten, bevor TV2 diese als öffentlich-rechtliche Tätigkeit aufnehmen kann. Die Kommission stellt fest, dass TV2 während des Ermittlungszeitraumes neben seinen öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten keine weiteren Dienstleistungen angeboten hat. So wurde die Website mit Spielen usw. als kommerzielle Dienstleistung angeboten. Die Internetseite, die die Benutzer ausschließlich über die öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramme von TV2 informiert, kann hingegen als Teil des öffentlichen Auftrages betrachtet werden, da sie nicht von der Fernsehtätigkeit getrennt werden kann. Die Kommission schließt daraus, dass TV2 im Untersuchungszeitraum einen ordnungsgemäßen öffentlichen Auftrag hatte.
(94)
Wie in den Randnummern 41 bis 43 der Rundfunkmitteilung nachzulesen ist, reicht es nicht aus, die öffentlich-rechtliche Sendeanstalt förmlich mit der Bereitstellung einer Dienstleistung zu beauftragen. Vielmehr muss diese Dienstleistung tatsächlich so erbracht werden, wie im Auftrag förmlich vereinbart. Da es nicht Sache der Kommission ist, zu beurteilen, ob Qualitätsanforderungen eingehalten werden, sollte eine Aufsichtsbehörde vorhanden sein, wobei der jeweilige Mitgliedstaat entscheiden sollte, auf welche Weise er eine wirksame Aufsicht gewährleistet, vorausgesetzt, die betreffende Behörde ist unabhängig von dem Unternehmen, dem der Auftrag übertragen wurde.
(95)
Die Kommission bemerkt in diesem Zusammenhang, dass der dänische Rechnungshof im Jahr 2000 den Inhalt und die Art der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 sowie deren Umsetzung untersuchte. Bei dieser Untersuchung wurde keine mangelnde Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung durch TV2 festgestellt. Zwischen 2001 und 2002 gab es darüber hinaus einen Rat für den öffentlichen Dienstleistungsauftrag, der gewährleisten sollte, dass TV2 seine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllt, obgleich dieser Rat während seiner kurzen Existenz nie einen Bericht veröffentlichte. Die Kommission hat auch keine Anzeichen dafür festgestellt, dass TV2 seine Verpflichtungen nicht erfüllt hat oder dass seine Tätigkeit nicht mehr als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 86 Absatz 2 EG-Vertrag angesehen werden könnte.
(96)
Gemäß der Medienvereinbarung vom 3. Juni 2002 muss TV2 keinen Jahreshaushalt oder Jahresrechnungen für seine öffentlich-rechtliche Tätigkeit mehr vorlegen. Stattdessen wird die Regierung einen öffentlichen Dienstleistungsvertrag mit TV2 abschließen, der TV2 verpflichtet, einmal jährlich einen Bericht über die Erfüllung der Verpflichtungen aus diesem Vertrag auszuarbeiten. Diese Jahresberichte sind der Rundfunk- und Fernsehkommission zur Prüfung vorzulegen.
(97)
Was die Finanzaufsicht über den öffentlichen Fernsehdienst betrifft, so stellt die Kommission fest, dass die Jahresrechnungen von TV2 während des gesamten Untersuchungszeitraums durch den Rechnungshof geprüft wurden. Die Prüfung bestand sowohl aus einer finanziellen Prüfung als auch aus einer Verwaltungsprüfung, wobei der Rechnungshof keine Befugnis hatte, eine Überkompensierung der Kosten der öffentlichen Dienstleistungen von TV2 zu verhindern.
(98)
Die Kommission hingegen ist befugt zu prüfen, inwieweit eine Überkompensierung erfolgt ist. Die Kommission bemerkt, dass die Transparenzrichtlinie in Dänemark umgesetzt worden ist. Auch hat sie von den dänischen Behörden ausreichend transparente Daten erhalten, so dass sie prüfen kann, ob die staatlichen Beihilfen die Mehrkosten der öffentlichen Dienstleistungen überstiegen haben.
c) Verhältnismäßigkeit
(99)
Gemäß der Transparenzrichtlinie (31) müssen die Mitgliedstaaten getrennt Buch führen über öffentlich-rechtliche Tätigkeiten und nichtöffentliche Tätigkeiten. Alle Kosten und Erlöse müssen auf der Grundlage klar festgelegter und objektiv gerechtfertigter Kostenrechnungsgrundsätze korrekt zugeordnet und zugewiesen werden.
(100)
Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass sich die Trennung der Konten auf der Ausgabenseite als nicht ganz unproblematisch, wenn nicht gar als unmöglich erweisen könnte, da die Vorleistungen für die verschiedenen Tätigkeiten die gleichen sind. Grund dafür ist, dass die Mitgliedstaaten in der Rundfunkbranche das gesamte Programm der Sendeanstalten als vom öffentlich-rechtlichen Auftrag gedeckt betrachten, gleichzeitig aber dessen kommerzielle Nutzung gestatten können (32).
(101)
Staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung gezahlt werden, dürfen die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht übersteigen. Bei der Berechnung der Nettokosten müssen auch andere direkte oder indirekte Einnahmen aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag berücksichtigt werden. Daher wird bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Beihilfe der Nettogewinn aus der öffentlichen Dienstleistung berücksichtigt.
(102)
Es kann zu Marktverzerrungen kommen, die für die Erfüllung des öffentlichen Auftrages nicht erforderlich sind. So kann beispielsweise eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt versucht sein, die Preise für Werbung oder andere nicht öffentlich-rechtliche Aktivitäten auf dem Markt und damit auch die Einnahmen der Wettbewerber zu drücken, wenn Mindereinnahmen durch die staatliche Beihilfe ausgeglichen werden. Nach Ansicht der Kommission ist dann eine Überkompensierung vorhanden, wenn eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt die Preise der nicht öffentlich-rechtlichen Dienste so niedrig ansetzt, dass sie damit die Kosten nicht decken kann, die einem wirtschaftlich agierenden kommerziellen Betreiber normalerweise in einer ähnlichen Situation entstehen würden.
(103)
Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit, die die Kommission vorzunehmen hat, sind daher zwei Aspekte zu prüfen. Erstens muss die Kommission die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistung von TV2 berechnen und überprüfen, ob eine Überkompensierung erfolgt ist. Zweitens muss die Kommission anhand aller ihr vorliegenden Informationen untersuchen, ob TV2 die Preise auf den kommerziellen Märkten wie dem Werbemarkt gedrückt hat, um die Gewinne der Wettbewerber zu schmälern.
i) Die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistung - Überkompensierung
(104)
Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Beihilfe muss die Kommission zunächst die Kosten der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse berechnen. Da TV2 auch kommerzielle Aktivitäten ausübt, muss die Anstalt getrennt Buch über die verschiedenen Aktivitäten führen. Seit 2001 ist TV2 nach dem Gesetz verpflichtet, getrennt Buch über die öffentlichen Dienstleistungen und die kommerziellen Aktivitäten zu führen.
(105)
Zweitens muss die Kommission bei der Berechnung der Nettokosten den gesamten Nettogewinn aus dem kommerziellen Betrieb von den Bruttokosten der öffentlichen Dienstleistungen abziehen. Im Rahmen dieser Untersuchung haben die dänischen Behörden gemäß der Methode, die unter Randnummer 56 der Rundfunkmitteilung beschrieben ist, Zahlen für das Ergebnis der kommerziellen Tätigkeiten und der öffentlich-rechtlichen Aktivitäten von TV2 vorgelegt. Aus den Zahlen geht hervor, dass weitgehend die gleichen Vorleistungen für die kommerziellen Aktivitäten von TV2 erbracht wurden wie für die öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten (33). Die Kosten der kommerziellen Aktivitäten konnten daher nicht zugeordnet werden. In solchen Fällen zieht die Kommission die Nettoeinnahmen aus dem kommerziellen Betrieb ab, um die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen zu berechnen. Allein die kommerziellen Internet-Aktivitäten können von den öffentlichen Dienstleistungen getrennt werden. Die Verluste von TV2 bei ihren kommerziellen Internet-Aktivitäten seit Aufnahme der Tätigkeiten im Jahre 1997 belaufen sich auf 11,3 Mio. DKK.
(106)
Zuletzt muss die Kommission beurteilen, ob die staatlichen Beihilfen insgesamt die Nettokosten der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht übersteigen.
(107)
Die Kommission hat deshalb in dieser Sache die Einnahmen aus der öffentlichen Dienstleistung (Werbeeinnahmen und Einnahmen aus anderen kommerziellen Tätigkeiten) von den Bruttokosten der öffentlichen Dienstleistung abgezogen, um die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistung zu erhalten. Die staatlichen Bargeld-Mittel wurden dann von den Nettokosten der öffentlichen Dienstleistung abgezogen. Die Berechnung ist der nachstehenden Tabelle 1 zu entnehmen.
Tabelle 1
Die Kosten der öffentlichen Dienstleistung und Ausgleichsmaßnahmen 1995-2002 auf der Grundlage der Jahresrechnungen
(Mio. DKK)
Jahr
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gesamt
Bruttokosten der öffentlichen Dienstleistungen
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investitionen in Digitalisierung (34)
0
0
0
0
-10,3
- 4
-56,7
-23,9
-94,9
Nettowerbeeinnahmen
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Sonstige Einnahmen
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Lizenzgebühr/TV2-Fonds
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Übertragung nach Auflösung des Rundfunkfonds
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Übertragung nach Auflösung des TV2-Fonds
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Differenz (Nettokosten abzüglich staatlicher Ausgleich)
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
(108)
Wie aus der obigen Tabelle ersichtlich ist, übersteigt die Finanzierung die Kosten um 628,2 Mio. DKK (84,3 Mio. EUR).
(109)
Die Kommission stellt fest, dass TvDanmark die Meinung vertritt, dass die anderen Maßnahmen zugunsten von TV2, wie die Befreiung von Zinsen und Steuern sowie der Zugang zu einer landesweiten Sendefrequenz zu günstigen Bedingungen, bei der Berechnung der Überkompensierung ebenfalls berücksichtigt werden müssen. Diese Vorteile sind in folgender Tabelle 2 zusammengestellt:
Tabelle 2
Geschätzte Vorteile durch Steuerbefreiung, Zinserlasse und Sendefrequenz
(Mio. DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gesamt
Befreiung von Körperschaftssteuern
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Aufgelaufene Zinsen auf Gründungsdarlehen
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Staatliche Bürgschaft für Betriebsdarlehen
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Gebühr für Sendefrequenz (35)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Summe
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(110)
Die Kommission ist auch der Meinung, dass diese Maßnahmen berücksichtigt werden müssen. Bei der Berechnung der Überkompensierung sollten sie jedoch nicht in der Tabelle 1 aufgeführt werden. In Anlehnung an die Entscheidung der Kommission im RAI-Verfahren (36) können diese zusätzlichen Vorteile als Ausgleich für die Kosten angesehen werden, die sonst hätten finanziert werden müssen. Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Beihilfen zu den Kosten der öffentlichen Dienstleistung sollten diese zusätzlichen Vorteile nicht berücksichtigt werden. Denn wenn diese Kosten angefallen wären, hätte das zu einer entsprechenden Erhöhung der anfänglichen Kosten der öffentlichen Dienstleistung geführt, mit der TV2 beauftragt worden ist. Es ändert nichts am Nettoergebnis. Liegen aber solche Vorteile vor, muss gewährleistet werden, dass nur die öffentlichen Dienstleistungen und nicht die kommerziellen Aktivitäten in den Genuss dieser Vorteile gelangt sind. Diese Frage wird in Randnummer 128 bis 130 behandelt.
(111)
Die dänische Regierung legt Argumente zur Rechtfertigung dieser Überkompensierung vor. Erstens macht sie geltend, dass die Kapitalbildung erforderlich war, damit TV2 gegen Schwankungen in den Werbeeinnahmen abgesichert war und so die Erfüllung seines öffentlichen Dienstleistungsauftrags gewährleisten konnte. Zweitens vertritt sie die Ansicht, dass der Gewinn einen angemessenen Ertrag aus dem Betrieb von TV2 darstellt und dass sie wie ein privater marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber gehandelt habe, als sie das Stammkapital aufbaute, weil die Kapitalstruktur von TV2 optimiert werden musste.
(112)
Das erste Argument der dänischen Behörden war, dass das Kapital als Polster gegen Schwankungen bei den Werbeeinnahmen notwendig war. In diesem Zusammenhang verweisen die dänischen Behörden darauf, dass der Rechnungshof 1996 in seinem Bericht empfahl, dass TV2 Eigenkapital aufbauen sollte, um Schwankungen bei den Werbeeinnahmen abfangen zu können.
(113)
Die Kommission erkennt an, dass es für Unternehmen notwendig sein kann, eine solche Reserve anzulegen, damit die Wahrnehmung des öffentlichen Dienstleistungsauftrags gewährleistet ist. Eine solche Reserve muss aber zweckgebunden sein und sie muss zu festen Terminen bereinigt werden, zu denen die Überkompensierung dann zurückzuzahlen ist. So wird gewährleistet, dass das öffentlich-rechtliche Fernsehen keinen ungerechtfertigten Vorteil erlangt. Die Kommission stellt fest, dass im vorliegenden Fall keine zweckgebundene Reserve angelegt wurde, sondern Kapital in Form von Stammkapital angehäuft wurde. Stammkapital kann für jeden beliebigen Zweck verwendet werden und muss nicht an den öffentlichen Dienstleistungsauftrag gebunden sein.
(114)
Die dänischen Behörden führen des Weiteren an, dass TV2 nicht in der Lage gewesen wäre, solche Einbrüche bei den Werbeeinnahmen wie im Jahre 1999 zu verkraften. In diesem Jahr verzeichnete TV2 einen Rückgang der Werbeeinnahmen um 104 Mio. DKK bzw. 9,3 % gegenüber dem Vorjahr. Die Kommission stellt aber fest, dass die Einnahmen aus Fernsehgebühren im selben Jahr um 57 Mio. DKK bzw. 16 % gegenüber dem Vorjahr gestiegen sind. TV2 senkte auch die Programmkosten, so wie jedes kommerzielle Fernsehunternehmen es tun muss, wenn ein Rückgang der Einnahmen zu verzeichnen ist. Insgesamt fiel der Jahresgewinn von TV2 geringer aus, doch TV2 blieb in der Gewinnzone und musste zu keinem Zeitpunkt auf die Rücklagen zurückgreifen. Demzufolge sind die Kapitalreserven in der Praxis für TV2 nicht einmal nötig gewesen.
(115)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass der Kapitalüberschuss für den reibungslosen Betrieb von TV2 nicht nötig gewesen wäre. Außerdem wäre es im Falle, dass ein Kapitalpolster zur Absicherung gegen fallende Werbeeinnahmen notwendig gewesen wäre, zweckmäßig gewesen, eine transparente Rücklage anzulegen und nicht Gewinne einfach im Unternehmen anzuhäufen. Die Kommission kann deshalb dem ersten Argument der dänischen Behörden nicht folgen.
(116)
Als zweites Argument bringen die dänischen Behörden vor, dass sie die Jahresgewinne in ihrer Eigenschaft als Aktionär von TV2 reinvestierten und dass der Gewinn einen angemessenen Ertrag aus dem Betrieb von TV2 darstelle.
(117)
Gemäß der ständigen Rechtsprechung muss die Kommission prüfen, ob ein privater Investor von vergleichbarer Größe wie die Verwaltungseinrichtungen des öffentlichen Sektors in vergleichbarer Lage hätte veranlasst werden können, Kapitalhilfen dieses Umfangs zu gewähren. (37)
(118)
Zunächst ist die Kommission der Ansicht, dass der dänische Staat beschlossen hatte, TV2 zur Gründung Darlehen zu gewähren und der Anstalt kein Eigenkapital zur Verfügung zu stellen. Später hat der dänische Staat TV2 auch Betriebsdarlehen gewährt. Da Dänemark in diesem Fall einziger Aktionär des Unternehmens ist, ist der dänische Staat der erste und letzte Gläubiger, dem im Falle einer Insolvenz Geld zurückzuzahlen ist. Also könnte der dänische Staat aus der Sicht eines Anlegers die bestmögliche Rendite für seine Investition anstreben, indem er entweder einen Zinsertrag aus dem Darlehen oder eine Eigenkapitalrendite verlangt.
(119)
Die Kommission stellt fest, dass Dänemark während des gesamten Untersuchungszeitraums auf Zinsen verzichtet hat und dass die Darlehen tilgungsfrei gewährt wurden. Dafür konnte TV2 Stammkapital aufbauen. Gleichzeitig hatte das Unternehmen nach wie vor den Vorteil zins- und tilgungsfreier Darlehen, wodurch es einen beträchtlichen Kapitalüberschuss anhäufen konnte, der nicht zweckgebunden war. Außerdem hat der dänische Staat auf eine Eigenkapitalrendite verzichtet. Dänemark hat also anders, als ein Unternehmenseigner oder ein Gläubiger dies im Normalfall getan hätten, keine übliche Rendite für seine Investition verlangt.
(120)
Die dänischen Behörden haben außerdem keine Gründe dafür geliefert, warum es strategisch vernünftig wäre, den Gewinn von TV2 zu reinvestieren und auf eine Vergütung in Form von Zinsen oder einer Dividende zu verzichten. Im Normalfall würde ein Investor nur so entscheiden, wenn er der Meinung wäre, dass die Reinvestition einen Mehrwert gegenüber der ursprünglichen Investition bringen würde. In der vorliegenden Sache haben die dänischen Behörden keinen Geschäftsplan und keine umfassende Geschäftsstrategie vorgelegt, die zeigen könnten, dass dies der Fall war. Es sind auch keine anderen Hinweise dafür zu finden, dass TV2 eine Ausweitung seiner Aktivitäten mit dem Ziel plant, einen solchen Mehrwert zu erreichen.
(121)
Die Kommission stellt fest, dass der TV2-Fonds im Jahr 1997 aufgelöst wurde und dass TV2 den Kapitalüberschuss behalten durfte. Die Kommission kann der Argumentation nicht folgen, dass die Entscheidung des Kulturministers, TV2 eine größere finanzielle Freiheit zu gewähren, mit einem ausdrücklichen Beschluss des Staates als Investor gleichgestellt werden kann, etwaige Gewinne in TV2 zu reinvestieren.
(122)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass es in dieser Sache nicht notwendig ist, bei der Berechnung der Nettounkosten von TV2 einen Kapitalertrag zu berücksichtigen, da es keinen Investor gegeben hat, dem eine solche Vergütung zusteht.
(123)
Die Kommission kann die Argumente nicht akzeptieren, mit denen die dänischen Behörden beweisen wollen, dass sie bei der Reinvestition der Jahresgewinne von TV2 wie ein privater Investor gehandelt hätten. Die dänischen Behörden verwenden den Umsatz als Beurteilungsgrundlage für die Betriebsergebnisse von TV2. In der vorliegenden Sache ist hervorzuheben, dass die dänische Regierung bereits als Geldgeber für TV2 auftritt, indem sie TV2 umfangreiche Zuschüsse zu den Betriebskosten zur Verfügung stellt. Die Höhe dieser Mittel steht in direktem Zusammenhang mit dem Betriebsergebnis von TV2. Es ist anzuzweifeln, ob eine Auswertung der Kennzahlen in Sachen sinnvoll ist, in denen der Staat sowohl als Geldgeber als auch als Anleger auftritt. Da die Höhe der staatlichen Finanzierung nicht von den Unkosten abhängig ist, können diese Kenndaten stets dadurch verbessert werden, dass einfach mehr staatliche Mittel zugeführt werden. Da aber eine überhöhte Finanzierung normalerweise auch zur Ineffizienz und zu einer größeren Belastung der Staatskasse führt, ist es bei Weitem nicht sicher, dass die erhöhte Finanzierung entsprechend bessere Ergebnisse zur Folge hat.
(124)
Die Kommission ist daher nicht der Ansicht, dass die dänischen Behörden wie ein privater marktwirtschaftlicher Investor gehandelt haben. Man kann daher nicht davon ausgehen, dass die dänischen Behörden sorgfaltig geprüft und ermittelt haben, mit welcher Investition sie ihren Gewinn hätten maximieren können. Außerdem floss der Gewinn nicht nach den Bestimmungen über Kapitalspritzen zu transparenten Bedingungen mit ausdrücklichem Beschluss für einen bestimmten Zweck in das Stammkapital von TV2. Wie oben näher erläutert, verlangten die dänischen Behörden keine Rendite aus ihrer Investition. Auch erfolgte die Reinvestition der Jahresgewinne von TV2 durch den dänischen Staat nicht nach dem Prinzip eines marktwirtschaftlich handelnden Investors.
(125)
Die einzige Ausnahme bildet die Kapitalspritze zugunsten der Digitalisierung der Produktionsausrüstungen von TV2. Die Kommission nimmt den Standpunkt der dänischen Behörden zur Kenntnis, wonach dieses Kapital nicht als freies Kapital angesehen werden kann. Laut Jahresabschluss von TV2 für das Jahr 1997 wurde in der Medienkommission beschlossen, dass TV2 bis Ende 2000 die Produktionsausrüstungen digitalisieren sollte. 300 Mio. DKK wurden für die Digitalisierung sowohl von TV2 als auch der regionalen Sender zur Verfügung gestellt. Im Jahr 1997 erhielt TV2 167 Mio. DKK für diesen Zweck. Die Kommission ist daher auch der Meinung, dass die Mittelübertragung auf einem klaren Beschluss beruhte und zweckgebunden war.
(126)
Letztendlich wurden diese Mittel aber nur zum Teil im Sinne des Beschlusses verwendet. Ende 2000, als die Digitalisierung hätte abgeschlossen werden sollen, hatte TV2 nur 14,3 Mio. DKK aus den 167 Mio. DKK investiert. Am Ende des Untersuchungszeitraums waren nur 95 Mio. DKK in Digitalisierungsausrüstungen investiert worden. Am 1. Januar 2003 wurden die restlichen 72 Mio. DKK dieser Mittel freigegeben und können infolgedessen von TV2 für jeden beliebigen Zweck verwendet werden. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass der Restbetrag, der mit jedem anderen Bargeldzuschuss zu den Betriebsausgaben von TV2 vergleichbar ist, zur Überkompensierung führen kann. Dieser Restbetrag wird daher bei der Berechnung der Überkompensierung berücksichtigt.
(127)
Aufgrund dieser Argumente kommt die Kommission bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit zu dem Ergebnis, dass TV2 tatsächlich eine Überkompensierung in Höhe von 628,2 Mio. DKK (84,3 Mio. EUR) erhalten hat.
(128)
Wie in der Einleitung beschrieben ist, führt TV2 auch eine Reihe kommerzieller Aktivitäten durch. Im Vergleich zu den gesamten Aktivitäten von TV2 fallen diese jedoch nicht ins Gewicht. Die Unkosten dieser kommerziellen Aktivitäten wurden nach der in der Rundfunkmitteilung beschriebenen Methode zugeordnet, es wurde also keine Vollkostenrechnung vorgenommen. Was den Vorteil betrifft, den TV2 durch den Zugang zur Sendefrequenz genießt, ist die Kommission der Ansicht, dass dies auf den öffentlichen Dienstleistungsauftrag beschränkt ist. Die Kommission ist auch der Ansicht, dass Finanzierungskosten (Zinsvorteile) gemäß der Rundfunkmitteilung in vollem Umfang der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit zugeordnet werden können.
(129)
Zur Neutralisierung der Steuerbefreiung, die für die öffentlichen Dienstleistungen galt, wurde 30 % des Gewinns aus den kommerziellen Aktivitäten auf den öffentlich-rechtlichen Bereich übertragen. Das ist erst seit 2001 erfolgt. Die Kommission bestätigt deshalb, dass es auf dem Fernsehmarkt möglicherweise zu einer Verzerrung kam, da TV2 bei der Festlegung seiner Preise die Körperschaftssteuern nicht einrechnen musste. In Zukunft dürfte allerdings kein solcher Vorteil mehr vorhanden sein, weil die Mittelübertragung durch den Neutralisierungsmechanismus die Steuerbefreiung ausgleicht. Dies spielt auch bei der Berechnung der Höhe der Überkompensierung in der Vergangenheit keine Rolle, da die gesamten Einnahmen aus diesen kommerziellen Aktivitäten verwendet wurden, um die Nettokosten des öffentlichen Dienstleistungsauftrags zu mindern.
(130)
TV2 hatte mit seinen kommerziellen Internet-Aktivitäten Verlust gemacht. Da diese Aktivitäten nicht unter den öffentlichen Dienstleistungsauftrag fallen, dürfen hierfür keine staatlichen Beihilfen gezahlt werden. Da außerdem keine weiteren unabhängigen Tätigkeiten ausgeübt wurden, sind keine Gewinne aus kommerziellen Aktivitäten vorhanden, mit denen die Verluste bei den Internet-Aktivitäten ausgeglichen werden könnten.
ii) Wettbewerbsschädigendes Verhalten auf kommerziellen Märkten
(131)
Wie in der Rundfunkmitteilung erklärt, ist die Kommission der Auffassung, dass wettbewerbsschädigendes Verhalten als nicht zwangsläufig durch die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags bedingt betrachtet werden darf. Unter Randnummer 58 der Mitteilung heißt es: „So könnte eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt, sofern niedrigere Einnahmen durch staatliche Beihilfen ausgeglichen werden, geneigt sein, die Preise für Werbung oder andere nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten auf dem Markt zu drücken, um die Einnahmen der Konkurrenz zu schmälern. (…) Wann immer eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, deutet dies auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hin.“
(132)
TvDanmark hat Belege dafür vorgelegt, dass die Anstalt die Unkosten der nicht bezuschussten Fernsehtätigkeiten nicht decken kann, wenn sie die gleichen Preise ansetzen würde wie TV2. TvDanmark stellt seine Kosten den Preisen gegenüber, die TV2 für TRP 21-50 berechnet.
(133)
Die Kommission muss zunächst die Gültigkeit dieses Vergleichs prüfen, indem sie untersucht, ob die Lage von TvDanmark mit der von TV2 vergleichbar ist und ob TvDanmark ein effizienter Betreiber ist.
(134)
Zuerst muss die Kommission beurteilen, ob sich TvDanmark in einer ähnlichen Lage befindet wie TV2. Die Kommission stellt Folgendes fest: TV2 hat einen Zuschaueranteil von etwa 35 %, während der Zuschaueranteil von TvDanmark bei etwa 15 % liegt. Auch die Anteile am Werbemarkt unterscheiden sich erheblich. Der Marktanteil von TV2 liegt bei 60 %, während der Marktanteil von TvDanmark etwa 8 % beträgt. Der Umsatz von TV2 aus Werbetätigkeiten beträgt fast das Fünffache des Werbeumsatzes von TvDanmark. Außerdem ist TV2 der einzige Sender, der 100 % der Bevölkerung erreicht, während TvDanmark 2 77 % erreicht, und TvDanmark 1 noch weniger. Aus diesen Gründen kann TvDanmark nicht direkt mit TV2 verglichen werden.
(135)
Zweitens muss die Kommission prüfen, ob TvDanmark ein effizienter Betreiber auf dem Markt ist. Das kann anhand der üblichen Bilanzkennzahlen und anhand eines Vergleichs der Ergebnisse des Betreibers mit den durchschnittlichen Ergebnissen im betreffenden Mitgliedstaat festgestellt werden. Bei dieser Analyse muss die Größe der Unternehmen und ihre jeweilige Kostenstruktur berücksichtigt werden. Wie bereits dargelegt, befinden sich die Betreiber auf dem dänischen Markt nicht in einer vergleichbaren Lage und ein direkter Vergleich der Kennzahlen ist daher nicht möglich. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass eine Auswertung der Kennzahlen in dieser Sache nicht angebracht ist.
(136)
Die Kommission hat stattdessen die finanziellen Ergebnisse von TvDanmark und SBS Broadcasting ausgewertet. Diese Auswertung brachte keine eindeutigen Ergebnisse darüber, ob die Verluste auf hohe Anschaffungskosten bei der Unternehmensgründung, die TvDanmark noch immer nicht wettmachen konnte, zurückzuführen sind oder ob TvDanmark tatsächlich nicht effizient wirtschaftet. Trotz mehrerer Auskunftsersuchen hat die Kommission bisher keine Daten über die dritte Fernsehgesellschaft, TV3, erhalten und kann daher keinen Vergleich mit dem dritten Betreiber auf dem Markt anstellen. Die Kommission kann daher nicht eindeutig feststellen, ob die Verluste von TvDanmark ein Ergebnis der Preispolitik von TV2 sind oder ob sie auf andere Tatsachen zurückzuführen sind, auf die TvDanmark selbst Einfluss hat.
(137)
Da also nicht mit Sicherheit festgestellt werden kann, ob TvDanmark ein effizienter Betreiber ist und da ein direkter Vergleich zwischen den beiden Betreibern nicht möglich ist, vertritt die Kommission die Auffassung, dass diese Prüfung in diesem Fall keinen Aufschluss gibt. Sie hat daher die Preispolitik von TV2 und die Daten über den Werbemarkt daraufhin eingehender geprüft, ob TV2 im Untersuchungszeitraum versucht hat, seine Werbeeinnahmen zu maximieren.
(138)
Die Kommission hat zunächst die Preise der beiden Betreiber verglichen und die Preispolitik von TV2 untersucht. Sie hat sich dabei auf die Jahre 1998 bis 2002 konzentriert, weil TV2 nach Angabe des Beschwerdeführers in diesen Jahren mit dem Preisdumping auf dem Werbemarkt begann. Weiter hat sie einen Vergleich der Werbeausgaben in Dänemark und der in der gesamten EU, insbesondere den anderen nordischen Staaten, angestellt. Schließlich wurden die Kontaktpreise in allen skandinavischen Ländern für alle Medien verglichen.
(139)
Die dänische Wettbewerbsbehörde untersucht zurzeit das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt. Die folgende Einschätzung greift in keiner Weise dem Ausgang dieser Untersuchung vor.
(140)
Die Zuschauerzahlen und Zuschauerzusammensetzung, der Inhalt der Programme, der höchstzulässige Werbungsanteil und die Finanzierungsstruktur der Fernsehprogramme sind Faktoren, die sich auf den Wettbewerb auf dem Werbemarkt auswirken. Daher unterscheiden sich auch die Preise der einzelnen Fernsehanstalten. Die Sendeanstalten verkaufen auch eine Reihe von „Produkten“, für die unterschiedliche Preise gezahlt werden (38).
(141)
Die Sendeanstalten gewähren erhebliche Preisnachlässe. Es ist daher nicht zweckmäßig, die Listenpreise für Fernsehwerbespots zu vergleichen. Die Fernsehwerbung wird überwiegend (etwa 90 % der gesamten landesweiten Werbung) auf der Grundlage von Jahresverträgen ausgestrahlt. In diesem Fall gewähren die Sendanstalten Rabatte. Darüber hinaus gibt es verschiedene weitere Rabatte (für neue Werbekunden, weniger attraktive Sendezeiten, weitere Mengenrabatte usw.). Diese Verträge werden durch so genannte Medienagenturen ausgehandelt und geschlossen.
(142)
Um einen Vergleich zwischen den verschiedenen Sendern zu ermöglichen, muss der Durchschnitt der verschiedenen Preise ermittelt werden. Die unten stehende Tabelle zeigt die Durchschnittspreise für die Zielgruppe TRP 21-50. Zum Erhalt dieser Preise wurde der landesweite Werbeumsatz der Sendeanstalten durch die TRP 21-50 geteilt: (39)
Tabelle 3
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark (EUR)
283
270
252
251
211
TV2 (EUR)
480
409
364
381
325
Differenz (EUR)
197
139
112
130
114
Verhältnis der CPP von TVDanmark zu den CPP von TV2 (40)( %)
58,9
66,0
69,3
65,9
64,9
Durchschnittliche CPP von TV2 für TRP 21-50 nach Verbreitung gewichtet (0,7) (EUR)
336
286
255
267
228
Verhältnis der CPP von TVDanmark zu den gewichteten CPP von TV2 ( %)
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(143)
Die oben stehenden Zahlen zeigen, dass der TRP 21-50-Preis von TvDanmark etwa 30 bis 40 % unter dem Preis von TV2 gelegen hat. Wie die Kommission in der Entscheidung über die staatliche Beihilfe zugunsten von France 2 und France 3 festgestellt hat, steht die durchschnittliche Anzahl der Kontakte in direkter Relation zu dem durchschnittlichen Nettopreis pro Kontakt auf dem Fernsehwerbemarkt (41). Ein Preisunterschied zwischen den Sendeanstalten kann daher auf die unterschiedliche Fähigkeit zur Erhöhung der Einschaltquoten zurückzuführen sein. In einer solchen Situation muss untersucht werden, ob die tatsächlichen Preisunterschiede marktbedingt sind.
(144)
Im Unterschied zu dem französischen Beihilfeverfahren kann in dieser Sache nur für zwei Betreiber eine Auswertung vorgenommen werden. Die lineare Regression wird deshalb auf der Grundlage der Preise dieser beiden Betreiber berechnet und dürfte kaum statistisch erheblich sein. Infolgedessen wird sich nicht feststellen lassen, ob die Regressionslinie einen angemessenen Neigungswinkel hat.
(145)
Um zu untersuchen, ob die Preisunterschiede zwischen den beiden Betreibern marktbedingt waren, wurde ein Berichtigungsfaktor angewandt, um die stärkere Position von TV2 auf dem Markt auszugleichen. Der Berichtigungsfaktor wurde auf der Grundlage von Berechnungen der Medienagenturen festgelegt. Er orientiert sich an dem Zuschaueranteil, der in der gewünschten Zielgruppe erreicht werden kann, wenn 100 TRP 21-50 von TvDanmark und von TV2 gekauft werden. TvDanmark erreicht durchschnittlich etwas über 30 Prozent weniger Zuschauer als TV2 (beim Kauf von 100 TRP 21-50). Wenn man diesen Berichtigungsfaktor anwendet, sind die Preisunterschiede nicht mehr so groß. Es ist festzustellen, dass der Preis von TV2 immer noch etwas über dem von TvDanmark liegt. Offensichtlich ist der Preisunterschied daher marktbedingt. Aber man muss mit dieser Schlussfolgerung etwas vorsichtig sein, denn man darf nicht vergessen, dass ein solcher Berichtigungsfaktor unmöglich alle Unterschiede zwischen den Sendern berücksichtigen kann.
(146)
Die Kommission nimmt auch den Standpunkt des Beschwerdeführers zur Kenntnis, wonach der eigentliche Wettbewerb auf dem Fernsehwerbemarkt weder die Listenpreise noch die durchschnittlichen GRP- oder TRP-Preise betrifft. Hingegen machen sich die Betreiber nach Angaben von TvDanmark bei den so genannten Grenzpreisen Konkurrenz. Diese Grenzpreise hätten sich aus der stärkeren Position von TV2 auf dem Markt ergeben. Wenn Werbekunden ihre Werbeziele erreichen wollen, müssen sie einen gewissen Anteil an Bewertungspunkten bei TV2 erwerben. Bei diesen so genannten inframarginalen Punkten gab es keinen Wettbewerb, und TV2 erzielte mit diesen Punkten einen Gewinnüberschuss. Somit konkurrieren die Betreiber bei den übrigen Bewertungspunkten und damit bei den Grenzpreisen. TvDanmark vertritt die Meinung, dass diese Preise noch unter den Durchschnittspreisen in der vorstehenden Tabelle lägen.
(147)
Ungeachtet der Frage, ob dies zutrifft, ist die Kommission der Ansicht, dass ein solches Verhalten wegen der starken Position von TV2 auf dem Markt möglich gewesen wäre. Bei dieser Untersuchung muss aber festgestellt werden, ob das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt nicht auf die Maximierung der Einnahmen ausgerichtet war. Es ist nicht auszuschließen, dass TV2 die Preise niedrig gehalten hat, um seinen hohen Marktanteil nicht zu verlieren. Das ist aber nicht gleichbedeutend damit, dass das Unternehmen nicht danach strebte, seinen Gewinn zu maximieren.
(148)
Wie vorstehend festgestellt, lagen die Preise von TV2 im Untersuchungszeitraum über denen von TvDanmark. Auch steht fest, dass das Preisniveau trotz Steigerungen bei den Listenpreisen in diesem Zeitraum sank. TV2 hat nämlich größere Rabatte gewährt.
(149)
Die Preisuntersuchung zeigt jedoch nicht, ob die Preisentwicklung tatsächlich zur Senkung der Werbeeinnahmen insgesamt und dadurch zu einem erhöhten Bedarf an staatlichen Mitteln beitrug. Um diese Frage zu beantworten, hat die Kommission in der Tabelle unten das Preisverhalten von TV2 und die Folgen für die Werbeeinnahmen von TV2 insgesamt untersucht.
(150)
Wie in den folgenden Absätzen dargestellt, hat TV2 im Untersuchungszeitraum die Preise wiederholt erhöht bzw. gesenkt (durch höhere Rabatte). Die unten stehende Tabelle gibt einen Überblick über die Entwicklung der Werbeeinnahmen von TV2 im Zeitraum 1998-2002, als TV2 nach Angabe des Beschwerdeführers die Preise auf dem dänischen Markt gedrückt hat (Angaben in Mio. DKK):
Tabelle 4
(Mio. DKK)
1998
1999
2000
2001
2002
Werbeeinnahmen in ganz Dänemark
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(151)
Im Jahr 1997 traf TV2 die strategische Entscheidung, seine Kapazitäten nicht noch stärker auszuschöpfen, sondern im Jahr 1998 die Preise zu erhöhen. Eine weitere Preiserhöhung erfolgte im Jahr 1999. Nach Angaben der dänischen Behörden war die Wettbewerbslage im Jahr 1999 so angespannt, dass TV2 infolge der Preiserhöhung Probleme bekommen hat. Die Werbeeinnahmen von TV2 seien um 10 % gegenüber dem Vorjahr zurückgegangen.
(152)
Im Jahr 2000 erwartete TV2 eine erhebliche Verschärfung des Wettbewerbs und erhöhte die Preise nicht. Die Preise fielen sogar, nachdem TV2 ein neues Rabattsystem eingeführt hat. Infolgedessen erhöhte TV2 die Kapazitätsausschöpfung um 33 % gegenüber dem Vorjahr. Die Preispolitik führte aber zu einer Erhöhung des landesweiten Werbeumsatzes um 8,4 %. Im Jahr 2001 hob TV2 die Preise noch einmal an. Trotz der höheren Preise fielen die Werbeeinnahmen und die Kapazitätsausschöpfung von TV2 auf das Niveau vom Jahr 1999. Im Jahr 2002 senkte TV2 die Preise erneut, woraufhin der Gesamtumsatz leicht rückläufig war. Das Geschäft auf dem Werbemarkt lief aber insgesamt sogar noch schlechter in diesem Jahr.
(153)
Daraus kann gefolgert werden, dass die umfangreichen Rabatte zu einem Rückgang des Preisniveaus geführt haben. TV2 war imstande, die fallenden Preise durch eine bessere Kapazitätsauslastung auszugleichen. Da die Wettbewerber nicht über die gleiche Kapazitätsreserve verfügten, haben sie nicht die gleiche Möglichkeit gehabt. Um auf dem Markt mithalten zu können, mussten sie TV2 folgen. In den Jahren, in denen TV2 seine Preise erhöhte, gingen seine Werbeumsätze insgesamt zurück. Als TV2 die Preise senkte, konnte das Unternehmen dagegen seinen Gesamtumsatz erhöhen. Die Kommission folgert daher, dass die Preissenkungen bei TV2 Einnahmensteigerungen zur Folge hatten. Daher deutet das Preisverhalten von TV2 nicht darauf hin, dass TV2 nicht nach einer Gewinnmaximierung strebte.
(154)
Der Vergleich der Preise der dänischen Betreiber und die Untersuchung des Preisverhaltens von TV2 haben keine Erkenntnisse darüber erbracht, ob das Preisniveau auf dem dänischen Markt für Fernsehwerbung zu niedrig war. Die niedrigen Preise könnten darauf zurückzuführen sein, dass TV2 seine beherrschende Position dazu genutzt hat, die gesamten Fernsehwerbungsausgaben unter das Niveau zu drücken, das sich unter normalen Wettbewerbsverhältnissen ergeben hätte.
(155)
Um diese Frage zu klären, hat die Kommission Wirtschaftsdaten über den Werbungsmarkt in sämtlichen EU-Staaten ausgewertet und mit Dänemark verglichen. Da der dänische Markt für Fernsehwerbung vor allem mit dem der anderen nordeuropäischen Staaten vergleichbar ist, hat die Kommission auch einen Vergleich der Daten von Dänemark und mit denen der anderen nordischen Staaten (Finnland, Schweden und Norwegen) durchgeführt (42). Ausgewertet wurden folgende Schlüsselzahlen für die Fernsehwerbungsausgaben: 1. Verhältnis der Fernsehwerbungsausgaben zu den gesamten Werbungsausgaben, 2. Pro-Kopf-Fernsehwerbungsausgaben und 3. Anteil der Fernsehwerbungsausgaben am BIP. In der folgenden Tabelle sind diese Schlüsselzahlen aufgeführt (43):
Tabelle 5
Schlüsselzahlen der Fernsehwerbungsausgaben in Dänemark, der EU und in den anderen nordischen Ländern
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Anteil der Fernsehwerbungsausgaben an den gesamten Werbungsausgaben (in %)
DK
EU
Nordeuropa
27
35
24
29
37
25
29
37
26
30
37
27
28
37
27
27
37
27
27
37
26
Pro-Kopf-Fernsehwerbungsausgaben (in EUR)
DK
EU
Nordeuropa
39
37
32
44
40
36
48
45
41
51
49
44
46
53
45
47
60
54
44
58
49
Anteil der Fernsehwerbungsausgaben am BIP (in ‰)
DK
EU
Nordeuropa
1,49
2,20
1,45
1,61
2,34
1,51
1,70
2,46
1,62
1,77
2,58
1,72
1,51
2,70
1,66
1,45
2,88
1,73
1,34
2,71
1,55
Quelle: Europäische Beobachtungsstelle für audiovisuelle Medien, Eurostat.
(156)
Der oben stehenden Tabelle ist zu entnehmen, dass der Anteil der Ausgaben für Fernsehwerbespots an den gesamten Werbeausgaben in Dänemark (27 %) unter dem EU-Durchschnitt (37 %) lag. Die Angaben zeigen aber, dass generell ein Unterschied zwischen Nord- und Südeuropa besteht (44). In den südlichen Mitgliedstaaten liegen die Fernsehwerbungsausgaben deutlich über denen in den nördlichen Mitgliedstaaten (45). Ein solcher Unterschied ist auch beim Anteil der Fernsehwerbungsausgaben am BIP (46) festzustellen. Auch die Pro-Kopf-Fernsehwerbungsausgaben unterscheiden sich von einem Mitgliedstaat zum anderen erheblich (47). Ein Vergleich dieser Angaben nur für die nordischen Länder zeigt ein ähnliches Ausgabenmuster in Dänemark wie in den anderen nordischen Ländern.
(157)
Die Kommission ist daher zu dem Ergebnis gekommen, dass es keinen klaren und eindeutigen Beleg dafür gibt, dass der dänische Markt für Fernsehwerbung durch das Preisverhalten von TV2 systematisch und konsequent unter Druck stand.
(158)
Der Beschwerdeführer legte auch länderübergreifende Kontaktpreisvergleiche für einen Medientyp (ausgedrückt in CPM (48)) sowie Vergleiche aller Medien in einem Land vor. Gegenstand des Preisvergleichs sind die Ausgaben, die nötig sind, um 1 000 Einzelpersonen mit einer Werbung in den Druckmedien oder im Fernsehen in Dänemark, Norwegen und Schweden zu erreichen (49).
(159)
Diese Angaben zeigen, dass Fernsehwerbespots in Dänemark nicht so teuer sind wie in Schweden und Norwegen (50), während es sich bei den Printmedien umgekehrt verhält (51).
(160)
Die Kommission kann aber nicht bestätigen, wie zuverlässig die vorgelegten Daten sind, und es gibt keine amtlichen Daten. In Anbetracht dessen, dass nur begrenzt Daten vorliegen und diese etwaige kulturelle Unterschiede nicht berücksichtigen, kann die Kommission keine gültige Schlussfolgerung über das Kontaktpreisniveau für die verschiedenen Medien in den skandinavischen Staaten ziehen.
(161)
Die Kommission schlussfolgert daher, dass TV2 während des Untersuchungszeitraums die höchsten Werbepreise auf dem dänischen Markt hatte, da die Preise von TV2 für sein Produkt je nach Reichweite in der relevanten Zielgruppe 15 bis 40 % über denen der Wettbewerber lagen. Verglichen mit Schweden und Norwegen liegen die Preise in Dänemark etwa 20 % niedriger.
(162)
In Anbetracht dieser Berechnungen ist die Kommission hinsichtlich staatlicher Beihilfen der Meinung, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine eindeutigen Beweise dafür vorliegen, dass TV2 nicht versucht hätte, seine Werbeeinnahmen zu maximieren, und dass dieses Verhalten zu einem erhöhten Bedarf an staatlichen Mitteln geführt hätte. Die Kommission ist in jedem Fall der Ansicht, dass die Verluste, die TV2 bei seinen Werbeaktivitäten erlitten haben könnte, die schon festgestellte Überkompensierung nicht übersteigen.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(163)
Aus den oben angegebenen Gründen kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass TV2 mit den staatlichen Beihilfen, die Gegenstand dieser Untersuchung sind, um 628,2 Mio. DKK (84,3 Mio. EUR) überkompensiert wurde und dass dieser Betrag gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag nicht mit dem gemeinsamen Markt vereinbar ist und zurückerstattet werden muss. Was die Frage angeht, wer den Betrag zurückzuerstatten hat, stellt die Kommission fest, dass TV2 im Dezember 2003 seinen rechtlichen Status geändert hat, indem TV2 in die Aktiengesellschaft TV2/DANMARK A/S („TV2 A/S“) umgewandelt wurde, und dass der volle Betrag der Überkompensierung an TV2 A/S übertragen wurde. Dieser volle Betrag ist daher also TV2 A/S zugeflossen und sollte deshalb von diesem Unternehmen zurückgefordert werden. Die Höhe der Überkompensierung wurde ausgehend von der Lage am Jahresende (31. Dezember) auf Jahresbasis berechnet. Dieses Datum muss für die Berechnung der Zinsen zugrunde gelegt werden -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die TV2/DANMARK in den Jahren 1995 bis 2002 in Form von Fernsehgebühren und anderen in dieser Entscheidung beschriebenen Maßnahmen gewährt wurde, sind mit Ausnahme eines Betrages in Höhe von 628,2 Mio. DKK mit dem gemeinsamen Markt im Sinne des Artikels 86 Absatz 2 vereinbar.
Artikel 2
(1) Dänemark ergreift alle notwendigen Maßnahmen, um die Beihilfe in Höhe von 628,2 Mio. DKK zurückzufordern.
(2) Die Rückforderung der Beihilfe erfolgt unverzüglich nach den nationalen Verfahren, sofern diese die sofortige, tatsächliche Vollstreckung der Entscheidung ermöglichen.
(3) Die zurückzufordernde Beihilfe umfasst Zinsen von dem Zeitpunkt an, ab dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung. Die Zinsen werden mit Zinseszinsen von dem Jahr an berechnet, in dem eine Überkompensierung erstmals stattgefunden hat. Für die Folgejahre werden entsprechend Zinsen für jeden weiteren Überkompensierungsbetrag berechnet.
(4) Der Zinssatz zur Berechnung der in Absatz 3 genannten Zinsen wird gemäß der Methode der Artikel 9 und 11 der Verordnung (EG) der Kommission Nr. 794/2004 (52) festgelegt.
Artikel 3
Das Königreich Dänemark teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen. Hierzu verwendet Dänemark den im Anhang der Entscheidung beigefügten Fragebogen.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an das Königreich Dänemark gerichtet.
Brüssel, den 19. Mai 2004