Entscheidung der Kommission
vom 12. März 2002
über die staatliche Beihilfe, die Italien zugunsten der Poste Italiane SpA (vormals Ente Poste Italiane) gewährt hat
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2002) 921)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2002/782/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen(1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. DAS VERFAHREN
(1) Aufgrund einer am 24. April 1997 eingegangenen Beschwerde hat die Kommission erfahren, dass der italienische Staat eine Beihilfe zugunsten der Ente Poste Italiane (nachstehend "EPI") gewährt haben soll. Der Beschwerdeführer forderte die Kommission auf, diese Beihilfemaßnahmen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht zu prüfen. Mit Schreiben vom 27. Mai 1997 und vom 21. Oktober 1997 hat die Kommission erste Auskünfte verlangt, die von den italienischen Behörden mit Schreiben vom 28. Juli 1997 und vom 2. und 23. Februar 1998 erteilt wurden.
(2) Am 14. Juli 1998 beschloss die Kommission, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 2) einzuleiten.
(3) Die Kommission hat Italien mit Schreiben vom 4. August 1998 von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen dieser Maßnahmen das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten (nachstehend "Beschluss zur Verfahrenseröffnung").
(4) Aus Pressemeldungen erfuhr die Kommission, dass Italien während des laufenden Verfahrens die Bewilligung zusätzlicher Beihilfemaßnahmen plante. Mit Schreiben vom 15. Juli 1998 hat die Kommission Auskünfte über diese neuen Maßnahmen verlangt, die von der italienischen Regierung mit Schreiben vom 7. August 1998 erteilt wurden. Am 16. September 1998 beschloss die Kommission, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag auf die neuen Maßnahmen auszudehnen, wovon Italien mit Schreiben vom 12. Oktober 1998 in Kenntnis gesetzt wurde (nachstehend "Beschluss über die Ausdehnung des Verfahrens").
(5) Die Beschlüsse der Kommission über die Einleitung sowie über die Ausdehnung des Verfahrens wurden im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. In beiden Beschlüssen hat die Kommission die Beteiligten zur Äußerung zu den vom Beschwerdeführer erwähnten sowie zu den von der Kommission bezeichneten zusätzlichen Maßnahmen aufgefordert.
(6) Die einzigen Stellungnahmen, die die Kommission erhalten hat, stammen vom Beschwerdeführer selbst und wurden ihr mit Schreiben vom 2. März 1999 und vom 1. Dezember 1999 übermittelt. Die Kommission hat diese Stellungnahmen dem italienischen Staat zugeleitet, der somit Gelegenheit zur Äußerung bekam und mit Schreiben vom 29. Juni 1999 (Eingangsvermerk der Kommission vom 30. Juni 1999) seine Bemerkungen übermittelt hat.
(7) Mit Schreiben vom 23. Oktober und vom 14. Dezember 1998 haben die italienischen Behörden weitere Bemerkungen abgegeben. Mit Schreiben vom 15. Dezember 1998, vom 25. Februar, 30. März und 16. Dezember 1999 sowie vom 11. Mai 2000 und vom 1. Januar 2001 hat die Kommission um zusätzliche Auskünfte gebeten.
(8) Die italienischen Behörden erteilten die geforderten Auskünfte mit Schreiben vom 17. Februar, 28. April, 29. Juni, 30. Juli, 20. August und 30. September 1999, vom 18. September (sic!), vom 21. Februar 2000 sowie vom 23. Januar und 28. Februar 2001. Die Kommission hielt die folgenden Zusammenkünfte ab: am 11. Dezember 1998, am 9. Februar, 12. März, 1. und 15. Juni sowie 7. und 26. Oktober 1999 mit den italienischen Behörden und am 28. Juli 1998, 15. Januar 1999, 28. April und 13. Juli 2000 mit dem Beschwerdeführer.
(9) Mit Schreiben vom 6. Dezember 2001 (Eingangsvermerk der Kommission vom 13. Dezember 2001) hat der Beschwerdeführer der Kommission mitgeteilt, dass er seine Beschwerde, aufgrund deren das Prüfverfahren eingeleitet worden ist, zurückziehen wolle. Der Beschwerdeführer hat erklärt, durch die Umsetzung der Postrichtlinie seit Ende 1999 sei in Italien eine neue Marktsituation entstanden, so dass er kein Interesse mehr an der Beschwerde habe.
II. RECHTLICHER HINTERGRUND
Die einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften
(10) Am 15. Dezember 1997 wurde die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität(2) (nachstehend "die Postrichtlinie") angenommen, welche die allgemeinen Regelungen für eine teilweise Liberalisierung des Postsektors auf Gemeinschaftsebene enthält. Hierzu hat die Kommission die Bekanntmachung über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Postsektor und über die Beurteilung bestimmter staatlicher Maßnahmen betreffend Postdienste(3) (nachstehend: "die Bekanntmachung betreffend den Postsektor") angenommen, in der erläutert wird, "wie die einschlägigen Bestimmungen des EG-Vertrags von der Kommission ausgelegt werden und nach welchen Leitlinien sie im Einzelfall die Wettbewerbsvorschriften des Vertrags auf den Postsektor unter Beachtung der Bedürfnisse des Universaldienstes anzuwenden gedenkt"(4).
(11) Die Postrichtlinie trat am 10. Februar 1998 in Kraft, wobei den Mitgliedstaaten ein Jahr Zeit gelassen wurde, um ihr nachzukommen. Die Postrichtlinie und die Bekanntmachung betreffend den Postsektor können als Leitlinien für die Beurteilung des vorliegenden Falls dienen, auch wenn einige der in der vorliegenden Entscheidung geprüften Maßnahmen vor deren Inkrafttreten angeordnet wurden.
Die Postrichtlinie
(12) Die Richtlinie bestimmt u. a. Folgendes: "Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass den Nutzern ein Universaldienst zur Verfügung steht, der ständig flächendeckend postalische Dienstleistungen einer bestimmten Qualität zu tragbaren Preisen für alle Nutzer bietet"(5). Der Universaldienst muss mindestens Postsendungen bis 2 kg, Postpakete bis 10 kg und Einschreib- und Wertsendungen umfassen. Die nationalen Regulierungsbehörden können die Gewichtsobergrenze für Postpakete, die unter den Universaldienst fallen, auf einen Wert anheben, der 20 kg nicht übersteigt.
(13) Prinzipiell ist der Universaldienst nicht reservierbar. Gleichwohl räumt die Richtlinie ein, dass die Erbringung des Universaldienstes einen speziellen Ausgleich erforderlich machen könnte. Deshalb kann jeder Mitgliedstaat, "sofern es für die Aufrechterhaltung des Universaldienstes notwendig ist, ... folgende Dienste für den Anbieter von Universaldienstleistungen reservieren: Inlandsbriefsendungen ... mit einem Gewicht von weniger als 350 g und zu einem Preis unter dem Fünffachen des öffentlichen Tarifs für eine Briefsendung der ersten Gewichtsklasse der, soweit vorhanden, schnellsten Kategorie der Standardsendungen"(6). Erforderlichenfalls können die grenzüberschreitende Post und die Direktwerbung innerhalb derselben Preis- und Gewichtsgrenzen reserviert werden.
(14) Artikel 14 der Richtlinie enthält präzise Vorschriften, die von den Anbietern zu Zwecken einer getrennten Kostenrechnung anzuwenden sind. Dort heißt es:
"1. Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten dieser Richtlinie die Kostenrechnung der Anbieter von Universaldienstleistungen nach diesem Artikel erfolgt.
2. Die Anbieter von Universaldienstleistungen führen in ihren internen Kostenrechnungssystemen getrennte Konten zumindest für jeden Dienst des reservierten Bereichs einerseits und für die nicht reservierten Dienste andererseits. Bei den Konten für die nicht reservierten Dienste sollte eine eindeutige Unterscheidung zwischen zum Universaldienst gehörenden Diensten und anderen Diensten getroffen werden. Die internen Kostenrechnungssysteme funktionieren auf der Grundlage einheitlich angewandter und sachlich zu rechtfertigender Grundsätze der Kostenrechnung.
3. Bei den Kostenrechnungssystemen gemäß Absatz 2 werden unbeschadet des Absatzes 4 die Kosten jedem der reservierten Dienste und den nichts reservierten Diensten wie folgt zugerechnet:
a) Kosten, die sich einem bestimmten Dienst unmittelbar zuordnen lassen, werden entsprechend zugeordnet;
b) gemeinsame Kosten, d. h. Kosten, die sich nicht unmittelbar einem bestimmten Dienst zuordnen lassen, werden wie folgt umgelegt:
i) möglichst aufgrund einer direkten Analyse des Kostenursprungs;
ii) ist eine direkte Analyse nicht möglich, so werden die gemeinsamen Kostenkategorien aufgrund einer indirekten Verknüpfung mit einer anderen Kostenkategorie oder einer Gruppe von Kostenkategorien umgelegt, für die eine direkte Zuordnung oder Aufschlüsselung möglich ist; die indirekte Verknüpfung stützt sich auf vergleichbare Kostenstrukturen;
iii) lassen sich weder direkte noch indirekte Maßnahmen der Kostenaufschlüsselung anwenden, so wird die Kostenkategorie aufgrund eines allgemeinen Schlüssels umgelegt, der aus dem Verhältnis zwischen allen direkt oder indirekt umgelegten oder zugeordneten Ausgaben für den einzelnen reservierten Dienst einerseits und den anderen Diensten andererseits errechnet wird.
4. (...)
5. Die nationalen Regulierungsbehörden sorgen dafür, dass die Vereinbarkeit mit einem der in den Absätzen 3 oder 4 beschriebenen Kostenrechnungssysteme von einer vom Anbieter der Universaldienstleistungen unabhängigen Fachstelle überprüft wird. Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass regelmäßig eine Konformitätsfeststellung veröffentlicht wird.
(...)".
(15) Die Verpflichtung gemäß Absatz 2 ist am 10. Februar 2000 in Kraft getreten.
(16) Die Postrichtlinie wurde durch die am 6. August 1999 in Kraft getretene Gesetzesverordnung Nr. 261 vom 22. Juli 1999 in italienisches Recht übernommen. Artikel 7 Absatz 2 dieser Gesetzesverordnung gibt Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie wieder. Artikel 7 Absatz 3 sieht indessen vor, dass die mit der Prüfung des Jahresabschlusses des Universaldienstanbieters beauftragte Gesellschaft auch die Konformität des getrennten Kostenrechnungssystems zu prüfen hat.
(17) Vor dem Inkrafttreten der Postrichtlinie legte der zwischen der EPI und dem Ministerium für Post und Fernmeldewesen am 17. Januar 1995 geschlossene Programmvertrag (nachstehend: "der Vertrag von 1995") fest, dass die EPI schrittweise ein getrenntes Kostenrechnungssystem gemäß den Grundsätzen der Transparenz, der Objektivität und der Gleichbehandlung einführen sollte, um einen effektiven Wettbewerb für alle nicht reservierten Dienste zu gewährleisten. Insbesondere sollte die getrennte Rechnungslegung gemäß Artikel 11 Absatz 2 des Vertrags von 1995 die Prüfung im Hinblick auf das Nichtvorhandensein von Quersubventionen zwischen den reservierten und den nicht reservierten Diensten ermöglichen. Nach Maßgabe von Artikel 12 des Vertrags von 1995 sollten das Ministerium und die EPI die wichtigsten Parameter eines Rechnungslegungssystems festlegen, mit dessen Hilfe die Erträge, die Kosten und das eingesetzte Kapital für jede erbrachte Dienstleistung auf der Grundlage der dafür notwendigen Tätigkeiten zugeordnet werden konnten.
(18) Artikel 13 des Vertrags von 1995 legt fest, dass eine Prüfungsgesellschaft ("eine in das spezielle Verzeichnis der Prüfungsgesellschaften eingetragene Gesellschaft") anhand eines entsprechenden Berichts die Einhaltung der Grundsätze der getrennten Rechnungslegung gemäß Artikel 11 des Vertrags zu prüfen hat.
(19) Die Verpflichtung von Artikel 7 des Vertrags von 1995 wurde später in das Gesetz Nr. 662 von 1996 übernommen. Demnach musste die EPI separate Konten führen und dabei insbesondere die Kosten und Erträge, die mit den im Rahmen des gesetzlichen Monopols erbrachten Dienstleistungen verbunden waren, von denen trennen, die bei den im freien Wettbewerb angebotenen Dienstleistungen anfielen.
(20) Schließlich schreibt die Richtlinie des Ministerpräsidenten vom 14. November 1997(7) vor, dass in der Rechnungslegung des Universaldiensterbringers eine Trennung vorzunehmen ist, welche die Unterscheidung in Postdienstleistungen und Finanzdienstleistungen widerspiegelt und die Aufstellung getrennter Konten für jede Kostenstelle gestattet, indem jedem Tätigkeitsbereich sämtliche auf ihn entfallenden Kosten zugerechnet werden.
(21) Um der Verpflichtung getrennter Konten gemäß diesen Bestimmungen sowie nach Artikel 14 der Postrichtlinie und Artikel 7 der Gesetzesverordnung Nr. 261/99 nachzukommen, wandten die EPI und später die PI (Poste Italiane SpA) ein Rechnungslegungssystem an, das auf der Methode der Kostenzuordnung nach Tätigkeiten beruht.
(22) Die Methode der Kostenzuordnung nach Tätigkeiten weicht von der traditionellen Methode ab. Sie verringert die Masse der nicht umzulegenden gemeinsamen Kosten, indem für einige von ihnen der Weg über die Tätigkeiten bis hin zu den Produkten ermittelt wird. Dies erfolgt auf der Grundlage statistischer Untersuchungen, die die kausalen Zusammenhänge zwischen den Tätigkeiten und allgemeinen Kosten einerseits (Kostenfaktoren) und zwischen den Tätigkeiten und Produkten andererseits (Tätigkeitsfaktoren) bestimmen. Diese Methode kann insbesondere in Bereichen mit hohen gemeinsamen Kosten wie zum Beispiel in dem der Postämter angewandt werden.
(23) In Übereinstimmung mit den in Artikel 14 Absatz 4 der Postrichtlinie angeführten Kriterien, hat die PI die Gesamtkosten ihrer Tätigkeiten auf der Grundlage von Kostenfaktoren auf ihre verschiedenen Produkte aufgeschlüsselt (vollständige und verhältnismäßige Kostenzuordnung). Zunächst hat sie die Kosten, die sich unmittelbar einem einzelnen Produkt zuordnen lassen, diesem zugeordnet. Dann hat sie auf die verbleibenden Kosten die Methode der Kostenzuordnung nach Tätigkeiten angewandt(8). Mit dieser Methode lassen sich die Kosten für jede Tätigkeit (wie beispielsweise die Verwaltung, die Erbringung von Dienstleistungen, die Einführung der EDV in dem Unternehmen usw.) und der Anteil dieser Tätigkeit, der von jedem Produkt in Anspruch genommen wird, ermitteln. Somit enthält jede von der PI verkaufte Dienstleistung, ob es sich nun um einen Universaldienst handelt oder nicht oder ob es ein reservierter Dienst ist oder nicht, einen spezifischen Anteil der Gesamtkosten, welche die PI für ihre Erbringung bestritten hat. Im Unterschied zu den anderen Postbetreibern weist die PI die einzelnen Kostenanteile (beispielsweise die Kosten für die Aufrechterhaltung von Postämtern an unrentablen Standorten) nicht gesondert als Kosten aus, die ausschließlich dem öffentlichen Dienst zuzuordnen sind. Somit legt die PI die Kosten des territorialen Netzes und alle anderen gemeinsamen Kosten im Verhältnis auch auf die marktbestimmten Dienstleistungen um.
(24) Dieses Kostenrechnungssystem ermöglicht die Berechnung des Gewinns/Verlusts für jedes von der PI verkaufte Produkt.
(25) Die mit der Prüfung im Sinne von Artikel 14 Absatz 5 der Postrichtlinie, Artikel 13 des Vertrags von 1995 und Artikel 7 Absatz 3 der Gesetzesverordnung Nr. 261 vom 22. Juli 1999 beauftragte Prüfungsgesellschaft hat die getrennte Kostenrechnung der EPI und der PI ab 1996 geprüft. Sie hat niemals Bemerkungen zur Vereinbarkeit und Konformität der getrennten Konten der EPI und der PI angeführt.
(26) Auf der Grundlage der von den italienischen Behörden erteilten Auskünfte hat die Kommission die von der EPI und der PI angewandte Methode der Kostenzuordnung nach Tätigkeiten, die getrennten Konten und die jährlichen Prüfungsberichte geprüft und kam zu dem Schluss, dass die Kosten der PI den verschiedenen Tätigkeiten korrekt zugerechnet worden sind(9).
(27) Angesichts der besonderen Umstände des vorliegenden Falls, wonach der öffentliche Postbetreiber fast ausschließlich Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbringt (siehe unten), gelangt die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass die getrennte Rechnungsführung der EPI und der PI zur Bewertung der Kosten und Erträge der verschiedenen vom öffentlich-rechtlichen Postunternehmen Italiens bereitgestellten Dienste sowie zur Ermittlung der zusätzlichen Nettokosten, die sich aus der Erfuellung des der EPI und der PI erteilten öffentlichen Versorgungsauftrags ergeben, herangezogen werden kann. Falls die durch die Erfuellung dieses besonderen Auftrags anfallenden Mehrkosten über dem Gesamtwert der der PI zugebilligten Unterstützungsmaßnahmen liegen, ist es nicht erforderlich, dass die Kommission das Vorhandensein von Quersubventionen zugunsten einer besonderen Tätigkeit der PI im Wettbewerbsbereich untersucht(10).
Die Bekanntmachung betreffend den Postsektor
(28) In der Bekanntmachung betreffend den Postsektor wird Folgendes festgestellt: "Keine Beeinträchtigung des Wettbewerbs durch Quersubventionen entsteht, wenn reservierte Dienste durch Einkünfte aus anderen reservierten Diensten subventioniert werden, da hier kein Wettbewerb möglich ist ... Das Gleiche gilt für eine Subventionierung vorbehaltener Dienste mittels der Einkünfte aus liberalisierten Tätigkeitsbereichen"(11). Allerdings sollten die Postbetreiber "die Einkünfte aus dem vorbehaltenen Bereich nicht zu einer Quersubventionierung von Tätigkeiten in den Wettbewerbsbereichen verwenden"(12). Die Bekanntmachung kommt zu dem Schluss, dass, sollten die Dienste systematisch und gezielt zu einem Preis angeboten werden, der unter den durchschnittlichen Gesamtkosten liegt, die Kommission dies im Einzelfall gemäß den Artikeln 81 sowie 86 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 81 und/oder 87 des Vertrags prüfen werde.
(29) Gemäß der Bekanntmachung muss die "Definition des reservierten Bereichs die für die Erbringung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erforderlichen finanziellen Mittel berücksichtigen." Die Bekanntmachung unterstreicht die Notwendigkeit interner Kostenrechnungen, in denen die Kosten und Einkünfte im Zusammenhang mit der Erbringung der verschiedenen Dienste gesondert ausgewiesen werden.
(30) In Ziffer 3.4 der Bekanntmachung über den Postsektor wird bekräftigt, dass der Preis der Dienste "grundsätzlich mindestens den durchschnittlichen Gesamtkosten für die Bereitstellung von Diensten entsprechen [sollte]. Dies bedeutet, dass in diesem Preis die direkten Kosten und auch die Gemein- und Fixkosten des Betreibers mit einem angemessenen Anteil mit eingerechnet werden sollen."
Der italienische Postmarkt
(31) Seit dem Inkrafttreten der Königlichen Gesetzesverordnung Nr. 884 vom 14. Juni 1925 wurde der Postdienst in Italien von der "Amministrazione Poste e Telecomunicazioni" (nachstehend "APT") erbracht, die dem italienischen Ministerium für Post und Fernmeldewesen unterstellt war.
(32) Neben den Postdiensten hatte die APT auch die Aufgabe der Entgegennahme von Postspareinlagen wahrzunehmen und einen Auszahlungsdienst bereitzustellen. Die Entgegennahme von Postspareinlagen wurde speziell durch das Gesetz Nr. 2729 von 1875, später umgewandelt in den Erlass des Präsidenten der Republik (nachstehend "DPR") Nr. 156 von 1973, geregelt. Die Pflicht zur Bereitstellung eines Auszahlungsdienstes wurde mit der Gesetzesverordnung Nr. 1541 vom 6. September 1917, später ebenfalls umgewandelt in den DPR Nr. 156 von 1973, eingeführt.
(33) Da die ATP dem Ministerium unterstellt war, war sie nicht für die Festlegung der Tarife und Preise ihrer Dienstleistungen zuständig, die vielmehr vom Ministerium festgesetzt wurden. Außerdem besaß die APT keine eigene Rechtspersönlichkeit; sie war keine vom Ministerium unabhängige rechtsfähige Körperschaft und besaß nur beschränkte Selbständigkeit bei der Rechnungslegung. Die Konten der APT waren integrierender Bestandteil des Haushalts des Ministeriums und mussten jedes Jahr im Rahmen der Finanzgesetzgebung bzw. der Annahme des Staatshaushalts bestätigt werden.
(34) In dieser Zeit wurden etwaige Gewinne und Verluste der APT automatisch auf das (für den Staathaushalt zuständige) Schatzministerium übertragen.
(35) Die auf die Bereitstellung von minderwertigen Dienstleistungen zurückzuführenden finanziellen Verluste der APT veranlassten die italienische Regierung zu einer drastischen Umgestaltung des Postunternehmens. Mit der Gesetzesverordnung Nr. 487 vom 1. Dezember 1993, umgewandelt in das Gesetz Nr. 71/1994, wurde die ATP zum 1. Januar 1994 in die EPI, ein öffentlich-rechtliches Wirtschaftsunternehmen (ein separates buchführungspflichtiges Unternehmen) umgewandelt.
(36) Durch das Gesetz Nr. 71/1994 wurden alle Aktiva und Passiva, die Belegschaft und die Tätigkeiten, die früher von der APT ausgeübt wurden, auf die EPI übertragen. Gleichzeitig wurden alle Verluste, die die APT bis 31. Dezember 1993 zu verzeichnen hatte, vom Schatzministerium übernommen.
(37) Durch den 1995 zwischen der EPI und dem Ministerium geschlossenen Vertrag wurden der EPI folgende Aufgabenbereiche zugeteilt(13):
- Bereitstellung von postalischen Universal- und reservierten Diensten (normale Briefsendungen, Wertsendungen und Einschreibsendungen, Fernschreiben, Telegramme usw.);
- Bereitstellung sonstiger, nicht reservierter Universaldienste (Pakete bis 20 kg, Auszahlung der staatlichen Ruhegehälter, Auszahlungsdienst, Entgegennahme von Postspareinlagen für die Cassa Depositi e Prestiti, Girokonten, Fernschreiben, Telegramme usw.).
(38) Außerdem räumte der Vertrag von 1995 der EPI die Möglichkeit ein, unter den Bedingungen des freien Wettbewerbs andere Post-, Bankpost-, Telekommunikations-, Finanz-, Versicherungs- und Vertriebsdienste bereitzustellen.
(39) Ferner wurden der EPI durch den Vertrag von 1995 weiter Pflichten im Zusammenhang mit den ihr zugewiesenen Aufgabenbereichen auferlegt:
- Einhaltung verbindlicher Qualitätsstandards bei den Post-, Finanz- und Telekommunikationsdiensten(14):
- bei allen als Universaldienste geltenden Diensten (normale Postsendungen, Wertsendungen und Einschreibsendungen, Telex, Telegramme, Pakete bis 20 kg, Auszahlung der staatlichen Ruhegehälter, Entgegennahme von Postspareinlagen für die Cassa Depositi e Prestiti usw.) muss die Erbringung flächendeckend das gesamte Staatsgebiet erfassen, und zwar unabhängig von der Wirtschaftlichkeit der Postämter mit geringem Publikumsverkehr(15);
- für die Zustellung von Zeitungen und Publikationen nicht gewinnorientierter Organisationen Anwendung eines gesetzlich festgesetzten niedrigeren Tarifs, der demnach unter dem Normaltarif liegt(16);
- andere gesetzlich vorgesehene Verpflichtungen (Rabatte für Wahlkampagnen usw.)(17).
(40) Es versteht sich von selbst, dass alle vorstehend genannten Aufgaben der EPI kraft des Vertrags von 1995 als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse übertragen wurden, da der Staat für die Bereitstellung dieser Dienste ein wirtschaftliches und gesellschaftliches Ziel vorgegeben hat(18). Demnach wurde die EPI verpflichtet, all diese Dienstleistungen unabhängig von ihrer Rentabilität zu erbringen und ein weit verzweigtes Netz von Schaltern auch in Gebieten zu erhalten, in denen dies aufgrund der geringen Einnahmen wirtschaftlich nicht gerechtfertigt sein sollte. Insgesamt verwaltet die EPI ein Netz mit über 14000 Postämtern in ganz Italien.
(41) Was schließlich die Möglichkeit der EPI zur Festsetzung der Preise ihrer Dienstleistungen anbelangt, so muss diesbezüglich zwischen verschiedenen Zeiträumen unterschieden werden. Bis 1996 kontrollierte das Ministerium die Preise der von der PI erbrachten Dienste. Von 1997 bis zum Inkrafttreten der Gesetzesverordnung Nr. 261/99 erstreckte sich die Kontrolle durch das Ministerium nur noch auf die der EPI reservierten Dienste, während das Unternehmen durch das Gesetz Nr. 662/96 ermächtigt wurde, die Preise für alle übrigen Dienste selbständig festzusetzen. Im Zuge der Umsetzung der Postrichtlinie wurde durch die Gesetzesverordnung Nr. 261/99 erneut eine abgestufte Kontrolle des Ministeriums über die Festlegung der Preise sowohl für den reservierten als auch für den nicht reservierten postalischen Universaldienst eingeführt.
(42) Damit die EPI die ihr aus den im allgemeinen Interesse liegenden Aufgaben entstehenden Nettokosten tragen kann, wurden ihr vom italienischen Staat die folgenden Unterstützungsmaßnahmen zugestanden:
- im gesamten Staatsgebiet die ausschließliche Erbringung bestimmter Dienste (d. h. im Gesetz Nr. 662/1996 genannte "reservierte Dienste", wie Briefsendungen, Einschreib- und Wertsendungen, Fernschreiben und Telegramme sowie Philateliedienste(19);
- direkte jährliche Rückzahlungen in unterschiedlicher Form(20).
(43) Durch Ministerialbeschluss von 1997 (Beschluss des Interministeriellen Ausschusses für Wirtschaftsplanung CIPE vom 10. Dezember 1997) wurde die EPI zum 28. Februar 1998 in eine Aktiengesellschaft - Poste Italiane SpA (PI) - umgewandelt(21). Die Beziehungen zwischen der PI und dem Staat wurden übergangsweise bis zum Abschluss des neuen Vertrags weiterhin durch den Vertrag von 1995 geregelt(22).
(44) Im Jahr 2000 wurde ein neuer Programmvertrag zwischen der PI, dem Kommunikationsministerium und dem Schatzministerium geschlossen (nachstehend "der neue Vertrag")(23), in dem die Entwicklungen in der Postgesetzgebung nach dem Vertrag von 1995 und insbesondere die nach der Umsetzung der Postrichtlinie entstandene neue Marktsituation ihren Niederschlag fanden.
(45) Im Unterschied zum Vertrag von 1995 beinhaltet der neue Vertrag weder Universaldienstverpflichtungen noch verbindliche Qualitätsstandards für die Finanz- und Telekommunikationsdienste.
III. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
(46) Der Beschwerdeführer behauptet, der EPI seien nicht gemeldete staatliche Beihilfen gewährt worden durch:
- die Bereitstellung des Anfangskapitals in Höhe von 50000 Mio. ITL (25 Mio. EUR);
- die Bereitstellung zusätzlicher Mittel in Höhe von 1287000 Mio. ITL (660 Mio. EUR);
- die Befreiung von der Steuer auf das Nettovermögen der Unternehmen(24).
(47) In der Beschwerde wird zudem auf eine weitere Maßnahme hingewiesen, die im Gesetz Nr. 662/96 vorgesehen ist, d. h. die Bereitstellung von 300000 Mio. ITL als Kostenausgleich für die ermäßigten Tarife bei der Zustellung von Zeitungen.
(48) Über die in der Beschwerde angeführten Maßnahmen hinaus hat die Kommission sowohl in dem Beschluss zur Verfahrenseröffnung als auch in dem Beschluss zur Ausdehnung des Verfahrens auf eine Reihe von Maßnahmen hingewiesen, die ihrer Auffassung nach eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag darstellen könnten. Genauer gesagt, hat die Kommission bekräftigt, dass sie für ihre abschließende Würdigung zusätzliche Auskünfte über die folgenden Maßnahmen benötige:
- Bereitstellung von 1337000 Mio. ITL (685 Mio. EUR) als Kapitalzuführung an die EPI;
- Befreiung von der Steuer auf das Nettovermögen der Unternehmen;
- die etwaige überhöhte Abgeltung durch den Staat der folgenden Dienste: Frankatur, Rentenzahlung, Postspareinlagen;
- Erstattung der Nettokosten für die Universaldienstpflichten (einschließlich der in der Beschwerde erwähnten 300000 Mio. ITL nach dem Gesetz Nr. 662/96);
- vom Staat gewährte finanzielle Unterstützung des Investitionsplans der EPI;
- Tilgung (Kapital und Zinsen) der von der EPI aufgenommenen Kredite durch den Staat;
- Deckung der bis 1993 von der APT erwirtschafteten Verluste durch den Staat;
- erneute Kapitalzuführung bei der Umwandlung der EPI in die PI.
(49) In dem Beschluss über die Ausdehnung des Verfahrens bezog sich die Kommission auf den Schuldenerlass im Sinne des Gesetzes Nr. 3 vom 7. Januar 1999 (nachstehend "Schuldenerlass von 1999"). Der italienische Staat hatte beschlossen, eine in der Unternehmensbilanz der EPI ausgewiesene Schuld der APT beim Schatzamt zu erlassen. Der Schuldenerlass belief sich auf 5168000 Mio. ITL und umfasste folgende Posten: einen ersten Posten von 4666000 Mio. ITL wegen Schließung der "Gestione vaglia e risparmi"; einen zweiten Posten von 479000 Mio. ITL für die 1993 gezahlten Ruhegehälter des im Post-, Telegrafen- und Telefondienst beschäftigten Personals und einen dritten Posten von 23000 Mio. ITL für vorgezogene Renten, die das Schatzamt für eine bestimmte Gruppe aus dem Dienst ausgeschiedener Beschäftigter zwischen dem 1. Januar und dem 31. Juli 1994 gezahlt hatte.
(50) Im Rahmen der Prüfung der Finanzbeziehungen zwischen dem Staat und der PI muss die Kommission alle vorstehend erwähnten Maßnahmen im Lichte der Vorschriften über staatliche Beihilfen würdigen. Hierzu muss sie die Beziehungen zwischen der PI und dem Staat bis 1999, dem Jahr der förmlichen Bewilligung der Maßnahme, die zeitlich betrachtet die letzte in den Beschlüssen der Kommission zur Einleitung und zur Ausdehnung des Verfahrens genannte Maßnahme ist, untersuchen.
(51) Gegenwärtig hält es die Kommission nicht für erforderlich, die Untersuchung über das Jahr 1999 hinaus auszudehnen, weil ihr für diesen Zeitraum keine Angaben vorliegen, aus denen hervorginge, dass der italienische Staat der PI für die Erfuellung der im allgemeinen Interesse liegenden Aufgaben einen überhöhten Ausgleich gewährt hätte. Die Kommission behält sich selbstverständlich vor, gegebenenfalls zu einer anderen Schlussfolgerung zu gelangen, sofern sie im Falle einer angezeigten Untersuchung der Finanzbeziehungen zwischen PI und dem italienischen Staat nach 1999 später anders lautende Informationen erhalten sollte.
(52) Um eine angemessene und stichhaltige Untersuchung durchführen zu können, hat die Kommission nach dem Beschluss zur Verfahrenseröffnung für ihre Untersuchung zwei unterschiedliche Zeiträume bestimmt. Der erste Zeitraum reicht von 1959 bis 1993 und der zweite von 1994 bis 1999, dem Jahr der letzten in den Beschlüssen der Kommission angeführten Maßnahmen, auf die sich die vorliegende Untersuchung erstreckt.
Die Maßnahmen im Zeitraum 1959-1993
(53) Wie in dem Beschluss zur Verfahrenseröffnung angekündigt, hat die Kommission ihre Analyse in erster Linie auf die nach 1994 ergriffenen Maßnahmen konzentriert, da diese sich viel weitgehender auf den Wettbewerb auswirken. Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass das Schatzministerium zum Zeitpunkt der nach dem Gesetz Nr. 71/94 erfolgten Umwandlung der APT in ein öffentlich-rechtliches Wirtschaftsunternehmen (EPI) die Streichung sämtlicher Kassenvorschüsse angeordnet hat, mit denen es das Betriebsdefizit der ATP, das sich von 1959 bis 1993 auf 31169000 Mio. ITL (15900 Mio. EUR) belief, gedeckt hatte.
(54) Wie die italienischen Behörden in ihrer Stellungnahme zu dem Beschluss über die Ausdehnung des Verfahrens angegeben haben, müssen zu diesem Betrag 4689000 Mio. ITL addiert werden, die den vor 1994 angefallenen Verlusten entsprechen. Diese Verluste wurden aufgrund von Schwierigkeiten bei der Rechnungslegung erst später ermittelt, müssen jedoch im Zusammenhang mit dem Zeitraum, auf den sie sich im Wesentlichen beziehen, analysiert werden. Dieser Betrag wird durch den ersten und den zweiten Posten des Schuldenerlasses von 1999 gebildet, der vom Gesetz Nr. 3/99 vorgesehen und in dem Beschluss zur Verfahrenseröffnung erwähnt wurde.
(55) Insgesamt hat der Staat somit von APT vor 1994 erwirtschaftete Schulden in Höhe von 35858000 Mio. ITL erlassen.
Der Zeitraum 1994-1999
(56) Wie in dem Beschluss zur Verfahrenseröffnung und danach in dem zur Ausdehnung des Verfahrens angekündigt wurde, hat die Kommission ihre Untersuchung auf die nach 1994, und insbesondere bis 1999, ergriffenen Maßnahmen konzentriert. Demzufolge erstreckt sich die Untersuchung der Kommission auf die rechtlichen und finanziellen Beziehungen zwischen dem italienischen Staat und der EPI, wie sie vom Gesetz Nr. 71/94 und von dem Vertrag von 1995 definiert wurden.
(57) Mit dem Gesetz Nr. 71/94 wurden die Organisation des Postdienstes und die Betriebsbedingungen der APT von Grund auf umgestaltet:
- Die EPI kann die Tarife für ihre Dienste weitgehend selbst festsetzen, und zwar anhand von im Programmvertrag festgelegten Kriterien(25); diese Tarife werden anschließend vom Ministerium überprüft;
- die Höhe der der EPI gezahlten Vergütung für erbrachte Finanzdienste (Entgegennahme von Postspareinlagen, Rentenzahlung usw.) wird in Vereinbarungen festgesetzt;
- die Kostenrechnung des Ministeriums wird von der den Postdienst erbringenden Rechtspersönlichkeit (der neu gegründeten EPI) getrennt;
- es werden speziell auf ein kaufmännisches Unternehmen zugeschnittene betriebliche Maßnahmen ergriffen, und zwar hinsichtlich der Entscheidungsprozesse und der Organisation (anders als bei der früheren APT steht an der Spitze der EPI ein Verwaltungsrat).
(58) Mit dem Gesetz Nr. 71/94 kam es daher zu einem radikalen Wandel in der Verwaltung des Postdienstes; insbesondere konnten neue Produkte angeboten oder konkurrenzfähigere Preise und Konditionen angewandt werden. Im Übrigen wurde die operative Selbständigkeit der EPI durch das Gesetz Nr. 662/96 noch dahin gehend verstärkt, dass die EPI für einen kurzen Zeitraum, nämlich bis zum Inkrafttreten der Gesetzesverordnung Nr. 261/99, unabhängig die Preise für alle nicht reservierten Dienste festsetzen konnte und dazu keiner Genehmigung des Ministeriums bedurfte.
(59) Diese tief greifende Veränderung wird auch dadurch bestätigt, dass die EPI nun über eigenes Vermögen und einen Dotationsfonds verfügte: Dadurch wird deutlich, wie sich die neue EPI in Rechnungsführung, Organisation und Betrieb von der APT unterscheidet.
(60) Daraus lässt sich schlussfolgern, dass das Gesetz Nr. 71/94 den Beginn einer neuen Ära in der Funktionsweise des öffentlichen italienischen Postbetreibers sowie in den Modalitäten einläutete, nach denen die vormals der APT zugewiesenen Aufgaben vom Staat reguliert und finanziert, der EPI übertragen und von diesem Unternehmen wahrgenommen werden.
(61) Nach der Gründung der EPI war der weiter oben im Detail beschriebene Vertrag von 1995 das für die Zwecke der Beurteilung durch die Kommission relevanteste Rechtsinstrument, das die Beziehungen zwischen der EPI und dem italienischen Staat regelt. Diese Regelung galt bis einschließlich 1999. In dieser Zeit war die wettbewerbliche Tätigkeit der EPI und später der PI(26) auf etwa 10 % ihres jeweiligen Umsatzes begrenzt. Aus den der Kommission vorliegenden Informationen geht insbesondere hervor, dass die PI in diesem Zeitraum keine signifikanten Dienstleistungen der Paketzustellung an gewerbliche Kunden erbracht hat.
(62) Wie weiter oben erwähnt, trat im Jahr 2000 ein neuer Vertrag in Kraft, der die Finanzbeziehungen zwischen der PI und dem italienischen Staat sowie die Zuweisung und Bereitstellung von im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Diensten in der nach der Umsetzung der Postrichtlinie neu entstandenen Marktsituation regelte.
(63) Auf der Grundlage des neuen Vertrags wurden zahlreiche bis dato als Universaldienste betrachtete Dienste (beispielsweise sämtliche von der PI erbrachte Finanz- und Telekommunikationsdienstleistungen, die etwa 40 % ihres Umsatzes ausmachten) nicht mehr als solche klassifiziert. Es liegt somit auf der Hand, dass der neue Vertrag eine weitere wichtige Veränderung in den Modalitäten markiert, nach denen die im allgemeinem wirtschaftlichen Interesse liegenden Aufgaben der EPI übertragen und von dieser wahrgenommen sowie vom Staat definiert und finanziert wurden. Diese Veränderung fällt nahezu mit dem Inkrafttreten der Gesetzesverordnung Nr. 261/99 zusammen, mit welcher die Postrichtlinie umgesetzt und die Vorschriften für den Markt der Postdienste in Italien neu festgelegt wurden. Angesichts der Gleichförmigkeit des Zeitraums 1994-1999 können die einzelnen Jahre im Zusammenhang untersucht werden.
(64) Ausgehend von den während des Verfahrens gewonnenen Informationen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass der EPI und der PI im Zeitraum 1994-1999 die folgenden Maßnahmen zugute kamen, die eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag darstellen können.
Tabelle 1
Der EPI und der PI gewährte Unterstützungsmaßnahmen
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Quelle:
Angaben der italienischen Behörden, Bilanzen.
(65) Die vorstehend angegebenen Beträge wurden zum Zeitpunkt der Bewilligung der jeweiligen Maßnahme zugunsten der EPI oder der PI und nicht zum Zeitpunkt ihrer tatsächlichen Auszahlung berechnet. In den meisten Fällen erfolgte die tatsächliche Auszahlung wesentlich später als die Bewilligung, mitunter sogar erst nach einigen Jahren. Demzufolge kann der aktuelle Gesamtbetrag unter dem vorstehend angegebenen Wert liegen, der faktisch den potenziellen Hoechstbetrag der Beihilfe angibt. Die italienischen Behörden haben keine Einwände gegen diesen vorsichtigen Ansatz erhoben.
Ausführliche Beschreibung der Maßnahmen betreffend den Zeitraum 1994-1999
(66) Was die anfängliche Kapitalzufuhr zugunsten der EPI (Maßnahme Nr. 1) anbelangt, so sah Artikel 7 des Gesetzes Nr. 71/1994 einen anfänglichen Dotationsfonds in Höhe von 50000 Mio. ITL sowie eine außerordentliche Kapitalzufuhr über 1287000 Mio. ITL vor, die folgendermaßen gezahlt werden sollte: 968000 Mio. ITL 1994, 168000 Mio. ITL im Jahr 1995 und 142000 Mio. ITL im Jahr 1996. Diese Mittel waren dazu bestimmt, die Umwandlung der ehemaligen APT in ein konkurrenzfähigeres kaufmännisches Unternehmen zu erleichtern und ihren Unternehmensplan zu unterstützen.
(67) Artikel 9 des Gesetzes Nr. 71/1994 legte die Befreiung der EPI von der Steuer auf das Nettovermögen der Unternehmen (Maßnahme Nr. 2) fest, die durch die Gesetzesverordnung Nr. 394 vom 30. September 1992, umgewandelt in das Gesetz Nr. 461/1992, eingeführt worden war. Es handelte sich um eine vorübergehende Steuer, die im Zeitraum 1993-1998 für kaufmännische Unternehmen galt und sich auf 0,75 % des in der Bilanz ausgewiesenen Nettovermögens belief. Obwohl die EPI als kaufmännisches Unternehmen dieser Steuer unterworfen gewesen wäre, wurde sie kraft Artikel 9 des Gesetzes Nr. 71/1994 davon befreit.
(68) Die anfängliche Kapitalzufuhr zugunsten der PI (Maßnahme Nr. 3) war von Artikel 53 Absatz 13 des Gesetzes Nr. 449 vom 27. Dezember 1997 vorgesehen. Nach Maßgabe dieses Gesetzes sollte der italienische Staat bei der Umwandlung der EPI in die Aktiengesellschaft Poste Italiane SpA 3000000 Mio. ITL zum Stammkapital des Unternehmens beisteuern. Die Kapitalhilfe sollte in drei Anteilen zu je 1000000 Mio. ITL in den Jahren 1999, 2000 und 2001 gewährt werden. Sie wurde ab dem Geschäftsjahr 1998 in der Bilanz der PI ausgewiesen, obgleich die tatsächliche Zahlung nach dem vorstehend angegebenen Zeitplan erfolgte.
(69) Die Erstattung der Kosten für die postalischen Universaldienstpflichten (Maßnahme Nr. 4) in den Jahren 1994-1996 beruhte auf dem Gesetz Nr. 662 von 1996. Die Gesetze Nr. 449 von 1997 und Nr. 488 von 1998 sahen die Erstattung für die Jahre 1998 bzw. 1999 vor.
(70) Die Kostenzuschüsse für Tarifermäßigungen bei der Zustellung von Zeitungen und Publikationen nicht gewinnorientierter Organisationen (Maßnahme Nr. 5) wurden durch das Gesetz Nr. 662 von 1996 und die Durchführungsbestimmungen (bzw. vorher durch das Gesetz Nr. 71/94, durch den Vertrag von 1995 und das Gesetz Nr. 549/95) geregelt. Die EPI und die PI waren gehalten, deutlich unter den Normaltarifen liegende Tarife für die Zustellung verschiedener Publikationen anzuwenden, bei denen der Staat die Gewährung einer Sonderbehandlung für angezeigt hielt. Der Staat veranlasste eine teilweise Erstattung der Differenz zwischen dem normalen und dem ermäßigten Tarif, indem er der EPI einige Geldzuschüsse gewährte (siehe vorstehende Tabelle 1). Gemäß Artikel 41 des Gesetzes Nr. 448 von 1998 sollte die PI ab Januar 2000 für die Zustellung dieser Publikationen den Normaltarif anwenden. Demzufolge sollte der Staat die Zahlung der entsprechenden Zuschüsse an die PI einstellen(27).
(71) Maßnahme Nr. 6 (Ergebnis der finanziellen Universaldienstleistungen) umfasst die diversen vom Staat und von staatlichen Organen getätigten Zahlungen(28) für verschiedene der PI übertragene und im Vertrag von 1995 als Universaldienste betrachtete Finanzdienstleistungen, die über die Kosten für die Bereitstellung der gesamten finanziellen Universaldienste hinaus gingen. Der angegebene Betrag entspricht der Gewinnspanne des gesamten Bereichs der finanziellen Universaldienstleistungen(29).
(72) Maßnahme Nr. 7 (Erstattung der der APT gewährten Darlehen) betrifft die staatliche Finanzierung der Investitionen, die von der APT getätigt und später auf die EPI übertragen wurden. Kraft der Gesetze Nr. 39/1982, 887/1984, 41/86 und 227/75 konnte die APT eine Reihe von Investitionen zur Verbesserung ihrer Strukturen und Tätigkeit vornehmen (z. B. Mechanisierung des Postdienstes). Nach Maßgabe dieser Gesetze sollte der Staat (Schatzministerium) die jährlichen Raten, die vom Postbetreiber für die Tilgung der bei der Cassa Depositi e Prestiti (Depositen- und Darlehenskasse - nachstehend "CDDPP") zur Investitionsfinanzierung aufgenommenen Darlehen zu zahlen waren, ausgleichen. Das funktionierte folgendermaßen: die CDDPP gewährte der APT die Darlehen; für die von der EPI gezahlten Raten erstattete das Schatzamt sowohl die Kapitalanteile als auch die Zinsen (Gesetz Nr. 887 von 1984) oder aber nur die Kapitalanteile (Gesetze Nr. 39/82, 41/86 und 227/75). Wie von den italienischen Behörden bestätigt wurde, kamen die nach diesen Gesetzen getätigten Investitionen der EPI nach ihrer Gründung weiterhin zugute. Dasselbe gilt für die PI.
(73) Allerdings ist zu bemerken, dass nach dem Gesetz Nr. 449/97 die Erstattung durch das Schatzamt der für die vorerwähnten Darlehen gezahlten Raten an die PI für die Jahre 1998, 1999 und 2000 ausgeschlossen wurde. In diesen drei Jahren kam die Maßnahme somit nicht zum Tragen.
(74) Außerdem wurde für die von der CDDPP gewährten Darlehen, für welche die EPI weiterhin Zinsen zu zahlen hatte(30) (Gesetz Nr. 39 von 1982, Gesetz Nr. 41/86 sowie einige nach dem Gesetz Nr. 227/75 bewilligte Darlehen), von der CDDPP ein Zinssatz von 3,7 % jährlich angewandt; eine Ausnahme bildeten hierbei einige gemäß dem Gesetz Nr. 227/75 ausgereichte Darlehen, für die der durchschnittliche Zinssatz 9,75 % betrug. Wie im Folgenden bewiesen wird, ist dieser Zinssatz niedriger als der, den die APT hätte auf dem Kapitalmarkt haben können (Maßnahme Nr. 8).
IV. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(75) Im vorliegenden Fall war der Beschwerdeführer der einzige Beteiligte, der Stellungnahmen zu den Beschlüssen zur Verfahrenseröffnung und zur Ausdehnung des Verfahrens abgegeben hat. In seinem Briefwechsel mit der Kommission hat der Beschwerdeführer weder spezielle Argumente zur Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt dargelegt noch angegeben, ob diese Maßnahmen tatsächlich wettbewerbsverfälschende Wirkungen auf einem der Märkte gehabt haben, auf denen die PI tätig ist.
(76) Doch sei daran erinnert, dass der Beschwerdeführer in seinen Bemerkungen zum Beschluss über die Verfahrenseröffnung auf zusätzliche Maßnahmen hingewiesen hat, die der EPI und der PI im Zeitraum 1994-1999 gewährt wurden und eine staatliche Beihilfe darstellen könnten. Der Beschwerdeführer hat insbesondere behauptet, der italienische Staat habe der EPI keine Geldstrafen für die Nichterfuellung der aus dem Programmvertrag resultierenden Aufgaben auferlegt. Die Nichtverhängung von Geldstrafen habe der EPI einen finanziellen Vorteil verschafft, der eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag darstelle.
(77) Mit Schreiben vom Juli 1999 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, die vermeintliche Verletzung entbehre jeglicher Grundlage und der Vertrag von 1995 habe keine Sanktionen vorgesehen. Mit demselben Schreiben forderte die Kommission den Beschwerdeführer auf, zusätzliche Angaben zur Untermauerung seiner Beschwerde zu übermitteln. Der Beschwerdeführer ist der Aufforderung der Kommission nicht nachgekommen.
V. BEMERKUNGEN ITALIENS
(78) In ihren Antworten macht die italienische Regierung Folgendes geltend: i) Keine der von der Kommission untersuchten Maßnahmen stelle eine staatliche Beihilfe dar, sondern es handele sich dabei um einen - wenn auch nur teilweisen - Ausgleich für die Mehrkosten, die sich aus den der EPI und der PI übertragenen öffentlichen Dienstleistungsaufgaben ergeben; ii) in keinem einzigen Fall hätten die EPI und die PI einen überhöhten Ausgleich erhalten; insbesondere seien die für den Staat erbrachten Finanzdienstleistungen zu Marktpreisen oder zu Preisen erbracht worden, die unter den für die Erbringung der Leistungen von der EPI und der PI bestrittenen tatsächlichen Kosten lagen; iii) die betreffenden Maßnahmen seien als ein einziger Prozess zur Umstrukturierung des Postdienstes in Italien anzusehen.
(79) Zu Punkt i) tragen die italienischen Behörden vor, der Gesamtbetrag, den die EPI und die PI in unterschiedlicher Form als Ausgleich erhalten haben, decke nicht die Nettomehrkosten, die das Unternehmen zur Erfuellung seiner öffentlichen Dienstleistungsaufgaben bestreiten musste. Nach Auffassung der italienischen Behörden hat die EPI, selbst wenn die von der Kommission ermittelten Maßnahmen als Beihilfen betrachtet werden sollten, auf jeden Fall einen zu niedrigen Ausgleich für ihre im allgemeinen Interesse liegenden Pflichten erhalten.
(80) Zu Punkt ii) führen die italienischen Behörden an, die von der EPI und der PI für den Staat erbrachten Finanzdienste seien zu Marktpreisen vergütet worden und hätten daher dem Unternehmen keinerlei Vorteil gebracht. Insbesondere habe die Vergütung, die vom Staat über die CDDPP für die Entgegennahme von Postspareinlagen und für die Postgirokonten gezahlt worden sei, unter der marktüblichen Vergütung für vergleichbare Dienste wie etwa für Girokonten und Sparbücher bei den Banken gelegen.
(81) Zu Punkt iii) bekräftigen die italienischen Behörden, sämtliche von der Kommission in den Beschlüssen zur Verfahrenseröffnung und zur Ausdehnung des Verfahrens angeführten Maßnahmen dürften nicht als getrennte Vorgänge betrachtet werden. Es handele sich dabei vielmehr um einen einzigen durch das Gesetz Nr. 71/1994 eingeleiteten Prozess, der darauf gerichtet gewesen sei, den Postbetreiber von einer öffentlichen Verwaltungsstelle in ein regelrechtes kaufmännisches Unternehmen mit dem Ziel der Börsennotierung umzuwandeln.
(82) Diesbezüglich sei die Ermittlung des anfänglichen Nettokapitals der EPI und der PI angesichts der komplizierten finanziellen und organisatorischen Beziehungen zwischen der ehemaligen APT und dem Staat ein langwieriger und schrittweiser Prozess gewesen, weshalb davon auszugehen sei, dass die Kapitalzuführungen an die EPI und die PI in Höhe von insgesamt 4337000 Mio. ITL auf die Trennung der Aktiva und Passiva der neu gegründeten EPI gerichtet war. Diese Maßnahmen würden demzufolge weder die Gewährung neuer Finanzmittel noch eine Deckung der von der EPI und der PI erwirtschafteten Verluste und somit keine staatliche Beihilfen darstellen. Darüber hinaus sei das der EPI gewährte Anfangskapital von 6047000 Mio. ITL um 2100000 Mio. ITL zu hoch bewertet und demnach herabgesetzt worden. Der Staat sei daher berechtigt gewesen, das Anfangskapital der EPI um denselben Betrag wieder aufzufuellen.
(83) Nach demselben Überlegungsansatz stelle die Befreiung von der Steuer auf das Nettovermögen der Unternehmen keine staatliche Beihilfe dar, weil sie insofern gerechtfertigt gewesen sei, als der Staat, hätte er diese Steuer beansprucht, der EPI ein höheres Anfangskapital hätte gewähren müssen. Analog dazu mussten die für Investitionen der APT gewährten Darlehen vom Staat getilgt werden (Kapitalanteil und Zinsen). Als die EPI und die PI im Hinblick auf diese Investitionen für die APT eintraten, habe der Staat diese Darlehen wie ursprünglich vorgesehen weiter getilgt. Die Maßnahme stelle daher keine staatliche Beihilfe dar.
(84) Schließlich machten die italienischen Behörden geltend, die Kommission dürfe bei der Beurteilung von Finanzierungsmaßnahmen zugunsten von Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbringen, nicht den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers zugrunde legen, weil diese Unternehmen definitionsgemäß nicht unter normalen Marktbedingungen operieren.
VI. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
(85) Eine staatliche Maßnahme stellt unter den folgenden Voraussetzungen eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar:
a) sie muss, gleich welcher Art, durch den Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährt worden sein;
b) sie muss durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen;
c) sie muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(86) Hinsichtlich einiger in dem Beschluss zur Verfahrungseröffnung angeführter (jedoch nicht von dem Beschwerdeführer erwähnter) Maßnahmen kam die Kommission zu dem Schluss, dass sie keine staatliche Beihilfe darstellen. Dabei handelt es sich um die folgenden Maßnahmen:
- die Zahlungen für die Abholung und Zustellung von Briefsendungen für verschiedene öffentliche Verwaltungen;
- der dritte Posten des Schuldenerlasses von 1999 (23000 Mio. ITL).
(87) Was die Abholung und Zustellung von Briefsendungen für die öffentliche Verwaltung anbelangt, so handelt es sich um eine Dienstleistung, welche die EPI für den Staat erbringt und für die der Staat einen Preis bezahlt. Grundsätzlich ist der Preis dieser Dienstleistung kein Gegenstand der Prüfung im Lichte von Artikel 87 EG-Vertrag, insofern der Staat nicht mehr als den Marktpreis dieser Leistung bezahlt.
(88) Für die Postdienste, die für die öffentliche Verwaltung erbracht wurden, zahlte der Staat der ATP für gewöhnlich ein Pauschalentgelt. Nach Gründung der EPI wurde dieses System bis 1997 unverändert beibehalten. Sodann wurde durch Artikel 2 Absatz 17 des Gesetzes Nr. 662 von 1996 festgelegt, dass dieser Dienst nach den geltenden Tarifen zu vergüten sei. Gleichwohl werden einige Briefsendungen unentgeltlich abgeholt und zugestellt (wie die des Staatspräsidenten, des Papstes, der Gewerkschaften usw.). Demzufolge wirft die Bezahlung dieser Briefsendungen nach der Annahme dieses Gesetzes unter dem Gesichtspunkt der Beihilfevorschriften keine Probleme auf. Die italienischen Behörden gaben an, dass der Staat 1997 auf der Grundlage des Gesetzes Nr. 662/1996 einen Preis in Höhe von 300000 Mio. ITL entrichtet hat.
(89) Für den Zeitraum 1994-1996 hat der Staat im Durchschnitt 330000 Mio. ITL bezahlt, was - unter Berücksichtigung der Tatsache, dass im Rahmen des neuen Systems einige Dienste der Abholung und Zustellung von Briefsendungen nicht vergütet wurden und das Briefaufkommen in Italien in der ersten Hälfte der 90er-Jahre bis 1997 stetig gesunken ist - im Wesentlichen dem nach 1996 entrichteten Preis entspricht. Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass diese Maßnahme die EPI nicht begünstigt hat und demnach keine staatliche Beihilfe darstellt.
(90) Der dritte Posten des Schuldenerlasses von 1999 beläuft sich auf 23000 Mio. ITL für vorgezogene Renten, die das Schatzamt für eine bestimmte Gruppe aus dem Dienst ausgeschiedener Beschäftigter zwischen dem 1. Januar und dem 31. Juli 1994 gezahlt hat.
(91) Aufgrund der von den italienischen Behörden vorgelegten Angaben gelangt die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass dieser Posten des Schuldenerlasses für 1999 keine staatliche Beihilfe darstellt.
(92) Die vom Schatzamt in der ersten Hälfte des Jahres 1994 gezahlten Renten in Höhe eines Betrags von 23000 Mio. ITL hätten, wie in jedem anderen kaufmännischen Unternehmen auch, seit Gründung der EPI vom Staat gezahlt werden müssen. Der Erlass dieser Schuld hat demnach der EPI keinerlei Vorteil verschafft, weil es sich von Anfang an um eine Staatsschuld handelte.
(93) All die anderen vorstehend beschriebenen Maßnahmen können staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag darstellen, weil sie aus staatlichen Mitteln gewährt wurden, das Empfängerunternehmen begünstigen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen können.
Staatliche oder aus staatlichen Mittel gewährte Beihilfen gleich welcher Art
(94) Zum Charakter der Mittel stellt die Kommission fest, dass die in Form von Kapitalzuführungen und zur Verlustdeckung von der APT gewährten Mittel, die für den Dienst der Rentenauszahlung, als Kostenzuschüsse für die Universaldienstpflichten im Postsektor, für den Pressevertrieb und die Rückzahlung der von der APT getätigten Investitionen bereitgestellten Mittel alle direkt vom Staat aus dessen Haushalt gewährt worden sind.
(95) Bei all diesen Maßnahmen besteht daher kein Zweifel, dass es sich um staatliche Mittel handelt.
(96) Die Befreiung von der Steuer auf das Nettovermögen der Unternehmen wirkt sich, obwohl diese Maßnahme keine direkten Ausgaben für die Staatskasse nach sich zieht, dennoch indirekt auf den Staatshaushalt aus. Der Staat verzichtet faktisch auf berechtigte und von ihm normalerweise geforderte Steuereinnahmen. Es ist daher einleuchtend, dass auch diese Maßnahme staatliche Mittel beinhaltet.
(97) In Bezug auf die Zinsvergünstigungen für die von der CDDPP gewährten Darlehen und die von dieser für die der EPI übertragenen Finanzdienstleistungen (wie die Entgegennahme von Postspareinlagen) bereitgestellten Mittel stellt die Kommission fest, dass die vom Schatzministerium gegründete CDDPP vollständig von diesem kontrolliert und auch ihr Verwaltungsrat von ihm bestellt wird. Der Rechtsprechung des Gerichtshofs zufolge ist bei der Feststellung, ob eine Beihilfe als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag angesehen werden kann, "nicht danach zu unterscheiden, ob sie unmittelbar durch den Staat oder durch von ihm zur Durchführung der Beihilferegelung errichtete oder beauftragte öffentliche oder private Einrichtungen gewährt wird"(31). Obwohl diese Mittel nicht unmittelbar aus dem Staatshaushalt kommen, ist demzufolge unbestreitbar, dass es sich um staatliche Mittel handelt.
Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen
(98) Nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag ist eine Maßnahme als staatliche Beihilfe zu betrachten, wenn sie das Empfängerunternehmen wirtschaftlich begünstigt. Nach diesem Prinzip hat der Gerichtshof mehrfach die Ansicht vertreten, dass sich die Prüfung der staatlichen Maßnahmen an Unternehmen im Sinne des Artikels 87 nicht auf eine Kapitalzufuhr oder Zuschüsse beschränken dürfe, sondern auch alle Maßnahmen umfassen müsse, die zwar naturgemäß keine Subventionen seien, aber die gleichen wirtschaftlichen Folgen haben könnten(32).
(99) Was die Deckung der Verluste der APT anbelangt, so hat diese Maßnahme ausschließlich der APT einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, weil damit ein Kostenposten, der normalerweise in ihrer Betriebsrechnung hätte enthalten sein müssen, entfallen ist.
(100) Alle in Tabelle 1 aufgeführten Maßnahmen sind dergestalt, dass sie die EPI und die PI aus den nachstehend dargelegten Gründen im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag wirtschaftlich begünstigen.
(101) Was die Kapitalzuführungen sowohl an die EPI als auch an die PI (Maßnahmen Nr. 1 und 3) in Höhe von insgesamt 4328000 Mio. ITL betrifft, so verschaffen nach ständiger Rechtsprechung(33) Kapitalzuführungen aus staatlichen Mitteln, die zu für einen marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgeber unannehmbaren Bedingungen erfolgen, dem Empfängerunternehmen einen unmittelbaren Vorteil und können daher eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag darstellen. Der Empfänger könnte sie faktisch zur Bestreitung von Kosten und Investitionen verwenden, ohne Darlehen bei Kreditinstituten aufnehmen oder für erhaltenes Kapital entsprechende Zinsen zahlen zu müssen.
(102) Ausgehend von den wirtschaftlichen Ergebnissen der EPI und von den Prognosen für die Zukunft konnte der Staat keine Rendite erwarten, die für einen privaten Kapitalgeber akzeptabel gewesen wäre. Die ehemalige APT hatte schon über einen so langen Zeitraum so hohe Verluste zu verzeichnen, dass kein privater Kapitalgeber mit Fug und Recht mit einer annehmbaren Rendite des bei der EPI investierten Kapitals in Höhe von 1328000 Mio. ITL gerechnet hätte. Tatsächlich hat sich die finanzielle Lage der EPI in den ersten beiden Jahren nach dieser Kapitalzufuhr noch weiter verschlechtert.
(103) Dieselben Überlegungen können in Bezug auf die Kapitalzuführung von 3000000 Mio. ITL an die PI angestellt werden, denn weder die vorherigen noch die erwarteten Ergebnisse der PI hätten einen privaten Kapitalgeber eine annehmbare Rendite erwarten lassen. Insbesondere war nach dem von den italienischen Behörden im Rahmen dieses Verfahrens vorgelegten Unternehmensplan der PI vorgesehen, dass die PI erst im Jahr 2002 schwarze Zahlen schreiben würde, während für den Zeitraum 1999-2001 mit weiteren Verlusten gerechnet wurde. Auch wenn das Unternehmen nach den Prognosen 2002 die Gewinnschwelle erreichen sollte, war der Ertrag der Investition nicht dergestalt, dass er für einen marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgeber akzeptabel gewesen wäre.
(104) Da die beiden Kapitalzuführungen zu für einen privaten Kapitalgeber unannehmbaren Konditionen erfolgten, können sie also den Empfänger im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag begünstigen.
(105) Die Freistellung der EPI von der Steuer auf das Nettovermögen der Unternehmen (Maßnahme Nr. 2) kann als direkte Subvention betrachtet werden, da somit ein Kostenposten, der andernfalls in die Betriebsrechnung des Empfängerunternehmens hätte aufgenommen werden müssen, entfallen ist(34). Die Maßnahme kann daher zu einer wirtschaftlichen Begünstigung führen.
(106) Die Maßnahmen Nr. 4 und Nr. 5 betreffen Zahlungen, die der Staat oder eine öffentliche Einrichtung ausschließlich an die EPI und die PI geleistet haben. Diese Maßnahmen können daher den Beihilfeempfänger gegenüber allen anderen Unternehmen wirtschaftlich begünstigen.
(107) Durch die vom Staat bereitgestellten Mittel für Investitionen, welche die APT zur Verbesserung ihrer Struktur und ihrer Tätigkeit vorgenommen hatte (Maßnahme Nr. 7) und die dann auf die EPI übertragen wurden, entfielen die Barmittel, welche die EPI hätte aufbringen müssen, wenn sie diese Investitionsmittel hätte selbst zurückzahlen müssen. Wie weiter oben angeführt, hatte die APT die Darlehen von der CDDPP mit der Maßgabe der Rückzahlung erhalten. Die EPI trat in diese Rückzahlungsverpflichtung ein. Die betreffende staatliche Maßnahme hat es jedoch ermöglicht, dass das Schatzamt die mit dieser Verpflichtung verbundenen Aufwendungen ausgleicht, indem es dem Unternehmen die jedes Jahr an die CDDPP gezahlten Beträge erstattet.
(108) Die aus dieser Maßnahme resultierende Begünstigung besteht daher in dem vom Staat vorgenommenen Ausgleich für die jedes Jahr von der EPI an die CDDPP zur Darlehenstilgung gezahlten Beträge. Die Wirkung dieser Maßnahme unterscheidet sich de facto durch nichts von einer jährlich erfolgenden direkten Gewährung der Mittel(35).
(109) Nach ständiger Rechtsprechung(36) kann die zinsverbilligte Darlehensgewährung durch vom Staat kontrollierte Einrichtungen wie die CDDPP (Maßnahme Nr. 8) eine staatliche Beihilfe darstellen. Wie bereits angeführt, musste die EPI für einige von der CDDPP bewilligte Darlehen Zinsen zahlen. Der durchschnittliche Zinssatz, den die EPI und später die PI für die nach den Gesetzen Nr. 39/82, Nr. 41/86 und Nr. 227/75 gewährten Darlehen zu zahlen hatten, lag bei jährlich 3,7 %. Für die übrigen nach dem Gesetz Nr. 227/75 bewilligten Darlehen betrug der durchschnittliche Zinssatz 9,75 %.
(110) Um festzustellen, ob dieser Zinssatz der PI einen Vorteil verschafft hat, muss er mit einem anderen Zinssatz verglichen werden, den die PI für denselben Zeitraum auf dem Kapitalmarkt erhalten hätte(37). Die Kommission ist diesbezüglich der Auffassung, dass der von der Banca d'Italia(38) veröffentlichte Durchschnittszinssatz für langfristige Unternehmenskredite für den vorliegenden Fall ein gültiger Anhaltspunkt ist. Die Differenz zwischen dem von der PI tatsächlich gezahlten Zinssatz und dem Durchschnittszinssatz für langfristige Unternehmenskredite stellt den Vorteil dar, der durch diese Maßnahme der PI zuteil wurde. Die in Tabelle 1 angeführten Werte wurden auf der Grundlage dieses Kriteriums berechnet(39).
(111) Die italienischen Behörden haben argumentiert, dass einige dieser Darlehen zur Finanzierung von Investitionen verwendet worden seien, mit deren Hilfe die Strukturen der APT für die Erbringung der im allgemeinen Interesse liegenden Postdienstleistungen verbessert werden sollte. Hätte die EPI einen höheren Zinssatz gezahlt, so wären auch die Kosten für den Universaldienst höher gewesen.
(112) Die italienischen Behörden waren weder in der Lage, die Mehrkosten des Universaldienstes zu beziffern, welche die EPI im Falle der Zahlung eines höheren Zinssatzes hätte bestreiten müssen, noch haben sie der Kommission genauere Angaben vorgelegt, damit sie selbst diese Schätzung vornehmen kann. Die Kommission kann daher dieses Argument nicht akzeptieren.
(113) Aufgrund dieser Darlegungen kann die Schlussfolgerung gezogen werden, dass abgesehen von den öffentlichen Dienstleistungspflichten alle angeführten Maßnahmen die EPI und die PI im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag grundsätzlich begünstigen können.
Beihilfen, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen
(114) Die dritte Voraussetzung, die gegeben sein muss, damit staatliche Maßnahmen in den Anwendungsbereich von Artikel 87 EG-Vertrag fallen, betrifft ihre tatsächliche oder potenzielle Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Die EPI ist im Post- und Finanzsektor tätig, wo ein direkter Wettbewerb - weil andere Unternehmen denselben Dienst erbringen - oder ein indirekter Wettbewerb - weil andere Unternehmen gleichwertige Dienste bereitstellen - stattfindet.
(115) Auf dem italienischen Postmarkt gab es bereits vor der durch die Gemeinschaftsgesetzgebung geförderten Liberalisierung einen bestimmten Grad an Wettbewerb. Insbesondere wurden die Eilkurierdienste, die Paketzustellungen für gewerbliche Kunden und die logistischen Dienste in Italien von Privatunternehmen erbracht, von denen einige ihren Sitz in anderen Mitgliedstaaten hatten(40).
(116) Bei den Finanzdiensten (Girokonten, Postsparbücher und Auszahlungen) steht die PI im Wettbewerb mit Anbietern - wie Banken und Finanzinstitute - von Finanzdienstleistungen, die weitgehend mit ihren Produkten vergleichbar sind. Die Postgirokonten und Postsparbücher, die von den Kunden für Einlagen von Bargeld sowohl zu Zahlungs- als auch zu Sparzwecken in Anspruch genommen werden, stehen im Wettbewerb mit den Girokonten und Sparprodukten der Banken. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass die PI ihr Zahlungssystem schrittweise in das Zahlungssystem der Banken, an das alle italienischen Banken angeschlossen sind, integriert hat, wodurch sich die Austauschbarkeit zwischen den Finanzprodukten der Post und der Banken noch erhöhte.
(117) Der Banksektor ist seit vielen Jahren dem Wettbewerb geöffnet(41), und es findet ein äußerst umfangreicher Handel zwischen Mitgliedstaaten statt. In Italien sind zahlreiche Banken aus verschiedenen Mitgliedstaaten tätig: entweder unmittelbar, durch Filialen oder Repräsentanzen, oder mittelbar, indem sie in Italien niedergelassene Banken und Finanzinstitute kontrollieren.
(118) Angesichts dieser Darlegungen liegt es auf der Hand, dass jede staatliche Maßnahme, welche die EPI oder die PI wirtschaftlich begünstigt, den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag beeinträchtigen kann.
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse
(119) Um die finanziellen Maßnahmen zugunsten eines mit im allgemeinen Interesse liegenden Aufgaben betrauten Unternehmens zu beurteilen, ist zu prüfen, ob der Beihilfecharakter dieser Maßnahmen aufgrund der auf diesem Unternehmen lastenden besonderen öffentlichen Dienstleistungspflichten ausgeschlossen werden muss(42). Anders gesagt, es muss geprüft werden, ob durch die betreffende finanzielle Maßnahme eine Unterstützung gewährt wird, die über die von dem Unternehmen zur Erfuellung seiner Aufgaben zu bestreitenden Mehrkosten hinausgeht. Wie der Gerichtshof wiederholt bekräftigt hat(43), sind die Mitgliedstaaten berechtigt, sicherzustellen, dass die mit Aufgaben von allgemeinem Interesse betrauten Unternehmen diese unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen erfuellen. Geht die gewährte Unterstützung nicht über die zusätzlichen Nettokosten hinaus, dann ist die Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe zu betrachten, weil das Unternehmen in Wahrheit nicht im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag begünstigt wird.
(120) Wie bereits erwähnt, hat Italien behauptet, alle von der Kommission in der vorliegenden Entscheidung geprüften Maßnahmen seien darauf gerichtet, die von der PI zur Erfuellung ihrer öffentlichen Dienstleistungsaufgaben bestrittenen zusätzlichen Nettokosten auszugleichen. Ferner macht Italien geltend, dass die durch diese Maßnahmen gewährte Unterstützung den Betrag der von der PI gezahlten zusätzlichen Nettokosten nicht überschreite.
(121) Die Kommission wird daher zu Beginn ihrer Beurteilung der betreffenden Maßnahmen die grundsätzliche Frage der Verhältnismäßigkeit des Ausgleichs prüfen, den die PI für die von ihr zur Erfuellung ihrer öffentlichen Dienstleistungsaufgaben getragenen zusätzlichen Nettokosten in dem Zeitraum, auf den die Kommission ihre Untersuchung konzentriert hat (1994-1999), erhalten hat.
(122) In ihrer Mitteilung "Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa"(44) hat die Kommission hervorgehoben, dass die Frage des Ausgleichs im Lichte von drei Prinzipien geprüft werden muss:
1. Neutralität;
2. Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten bei der Definition von Leistungen der Daseinsvorsorge;
3. Verhältnismäßigkeit.
(123) Neutralität bedeutet, dass die Gemeinschaft in Bezug auf die Eigentumsform der Leistungen der Daseinsvorsorge erbringenden Unternehmen - öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich - keinen Unterschied macht. Die Übereinstimmung mit diesem Prinzip steht im vorliegenden Fall außer Frage.
(124) Die Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten bei der Definition dessen, was als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu gelten hat, wird lediglich dadurch beschränkt, dass die Kommission eine Kontrolle auf offenkundige Missbräuche und Fehler durchführt. "Damit die Ausnahme nach Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auch greifen kann, muss der Versorgungsauftrag in jedem Falle klar definiert und ausdrücklich durch Hoheitsakt (Verträge eingeschlossen) aufgetragen sein. Dies ist aus Gründen der Rechtssicherheit und der Transparenz gegenüber den Bürgern unerlässlich und zudem notwendig, damit die Kommission die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme bewerten kann"(45).
(125) Was die "Definition und die Erteilung des Versorgungsauftrags" anbelangt, so stellt, wie oben angeführt, der Vertrag von 1995 den Rechtsakt dar, der mit hinlänglicher Klarheit eine Reihe von im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Dienstleistungen für die EPI definiert und dieser aufträgt.
(126) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit besagt, dass die Mittel, die zur Erfuellung des Versorgungsauftrags eingesetzt werden, keine unnötigen Handelshemmnisse erzeugen und nicht über das zur tatsächlichen Erfuellung des Auftrags erforderliche Maß hinausgehen dürfen. Die Erbringung der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse muss gewährleistet und die damit betrauten Unternehmen müssen in der Lage sein, den besonderen Aufwand und die zusätzlichen Nettokosten auf sich zu nehmen, die mit der Wahrnehmung der ihnen übertragenen Aufgabe verbunden sind.
(127) Demzufolge müssen im vorliegenden Fall die gesamten zusätzlichen Nettokosten, die sich aus den der EPI durch den Vertrag von 1995 auferlegten öffentlichen Dienstleistungsaufgaben ergeben, quantifiziert und danach mit der der EPI durch den Staat gewährten Begünstigung verglichen werden.
(128) Wie bereits erwähnt, hat die EPI in Übereinstimmung mit der Postrichtlinie eine getrennte Rechnungslegung eingeführt, bei der eine Unterscheidung zwischen den Kosten und Erlösen der im allgemeinen Interesse liegenden Dienste und denen der anderen Dienste getroffen wird. Im vorliegenden Fall waren die Tätigkeiten, welche die PI während des Untersuchungszeitraums außerhalb des Bereichs der im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegendenden Dienste ausgeübt hat, zu vernachlässigen, so dass die Kommission die zusätzlichen Nettokosten des der EPI übertragenen öffentlichen Versorgungsauftrags auf der Grundlage der von einem Rechnungsprüfer geprüften getrennten Konten des Unternehmens bestimmen kann.
(129) Wie bereits angeführt, wird in diesem System das Betriebsergebnis für jede Leistung der EPI angegeben. Durch Addition (im Falle eines Gewinns) oder Subtraktion (im Falle eines Verlusts) des Betriebsergebnisses einer jeden Dienstleistung, die kraft einer im öffentlichen Interesse liegenden Verpflichtung erbracht worden ist, sowie des entsprechenden Anteils des finanziellen Aufwands können die gesamten zusätzlichen Nettokosten errechnet werden, die das Unternehmen zur Erfuellung seines öffentlichen Versorgungsauftrags gezahlt hat. Dank dieser Methode fließen alle rentablen und unrentablen Verbindungen in die Berechnung ein. Gleichzeitig werden von den gesamten zusätzlichen Nettokosten der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse automatisch die von einigen dieser Dienste erwirtschafteten Erlöse und Gewinne sowie die im reservierten Bereich erzielten Erlöse abgezogen. Andererseits werden bei der Berechnung der zusätzlichen Nettokosten, die sich aus den im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Dienstleistungen ergeben, die Kosten und Erlöse von Leistungen, für die keine Daseinsvorsorgeverpflichtung auferlegt wurde (auch wenn sie auf unrentablem Wege verkauft wurden), ausgeklammert.
(130) Die Kommission hat die zusätzlichen Nettokosten der der EPI und später der PI übertragenen öffentlichen Dienstleistungsaufgaben(46) im Zeitraum 1994-1999 wie folgt berechnet:
Tabelle 2
Zusätzliche Nettokosten der der EPI und der PI übertragenen öffentlichen Dienstleistungsaufgaben
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(131) Diese hohen zusätzlichen Nettokosten sind auf mehrere Faktoren zurückzuführen: i) darauf, dass die EPI auch im reservierten Bereich regelmäßig Verluste zu verzeichnen hatte, während der größte Teil ihrer Tätigkeiten im Universaldienstsektor konzentriert war; ii) auf die hohe Belastung, die sie durch die Tarifermäßigung für die Zustellung von Zeitungen und Publikationen nicht gewinnorientierter Organisationen zu tragen hatte (die allein 50 bis 75 % des Gesamtbetrags der zusätzlichen Nettokosten ausmacht); iii) auf die im Verhältnis zur Netzgröße geringe Anzahl von Postsendungen pro Einwohner in Italien (das Verhältnis Postsendungen/Netz gehört zu den schlechtesten in Europa); iv) auf die geringe Leistungsfähigkeit des italienischen Postbetreibers.
(132) Diese Methode zur Berechnung der zusätzlichen Nettokosten schließt die Begünstigung, die der EPI durch das ihr übertragene ausschließliche Recht gewährt wurde, ein. Wie weiter oben ausgeführt, hat der Staat der EPI, damit sie ihren Auftrag erfuellen kann, ein ausschließliches Recht eingeräumt. Im reservierten Bereich hatte die EPI jedoch regelmäßig Verluste zu verzeichnen, die noch höher gewesen wären, wenn der Staat einen Ausgleich für die Gewährung dieses ausschließlichen Rechts gefordert hätte. Diese Verluste sind Bestandteil der zusätzlichen Nettokosten der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse. Obgleich der PI also der unleugbare Vorteil zugute kommt, als einziges Unternehmen im Universaldienstbereich operieren zu können, reicht diese Begünstigung aufgrund der besonderen Konstellation des vorliegenden Falls (zum Beispiel die geringe Leistungsfähigkeit der PI, der Personalüberhang, das Verhältnis zwischen der Größe des Netzes und der Anzahl der Postsendungen pro Kopf der Bevölkerung) nicht aus, um die zusätzlichen Nettokosten der im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Dienstleistungen zu decken. Demzufolge hat die Kommission, da die im reservierten Bereich erzielten Erlöse nicht einmal zur Deckung der hier entstandenen zusätzlichen Nettokosten ausreichten, durch den Abzug dieser Erlöse von den zusätzlichen Nettokosten der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse die Gesamtbegünstigung, welche die PI durch das ausschließliche Recht erhalten kann, bereits berücksichtigt.
(133) Wie in Tabelle 1 angegeben, beliefen sich die der EPI in diesem Zeitraum gewährten Mittel auf 17960000 Mio. ITL. Da während des besagten Zeitraums die durch die öffentlichen Dienstleistungsaufgaben entstandenen zusätzlichen Nettokosten über die der EPI gewährte Finanzhilfe hinausgingen, gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die geprüften Maßnahmen sowie der der EPI durch das ausschließliche Recht eingeräumte Vorteil keinen überhöhten Ausgleich für die zusätzlichen Nettokosten mit sich brachten, die der EPI durch die ihr übertragenen Aufgaben von allgemeinem Interesse entstanden waren. Demzufolge stellen die in Tabelle 1 angeführten Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen dar.
(134) Aufgrund dieser Schlussfolgerung hält es die Kommission nicht für erforderlich, das Vorhandensein von Quersubventionen zugunsten einer besonderen Tätigkeit der PI im Wettbewerbsbereich zu prüfen(47).
(135) In Bezug auf den Zeitraum 1959-1993 und die Deckung der Verluste der APT ist zu bemerken, dass der Staat vor dem Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 71/94 die aus den Gemeinwohlverpflichtungen erwachsenen Kosten nicht erstattet hat, sondern sich darauf beschränkte, die von der ATP erwirtschafteten Verluste durch Kassenvorschüsse zu finanzieren. Der Schuldenerlass für diese Kassenvorschüsse kann als nachträgliche Rückerstattung der Mehrkosten betrachtet werden, welche die APT zur Erfuellung ihrer öffentlichen Dienstleistungsaufgaben bestritten hatte. Außerdem verfügte die APT über keine eigene Kostenrechnung: die Einnahmen und Ausgaben für die Postdienste wurden in der Bilanz des Ministeriums verbucht. Etwaige Defizite waren fester Bestandteil des Staatshaushalts und nicht das wirtschaftliche Ergebnis einer eigenen Rechtspersönlichkeit. Schließlich übte die APT keine maßgebliche Tätigkeit im Wettbewerbsbereich aus. Die Verluste der APT konnten daher nur durch die Erbringung von im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Dienstleistungen entstanden sein.
(136) Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, dass die Deckung dieser Verluste keine Maßnahme ist, die in einem unangemessenen Verhältnis zu den zusätzlichen Nettokosten steht, die sich aus den der APT über einen Zeitraum von 34 Jahren zugewiesenen Dienstleistungsaufgaben von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse ergaben. In der Tat ist zu berücksichtigen, dass die zusätzlichen Nettokosten, welche die PI seit 1994 zur Erfuellung ihres Auftrags von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse bestritten hat, circa 3000000 Mio. ITL jährlich betragen (siehe oben). In diesem Punkt bestätigt die Kommission daher ihren Beschluss zur Verfahrenseröffnung. Insbesondere gelangt sie zu dem Schluss, dass der Betrag von 35835000 Mio. ITL für einen Zeitraum von 34 Jahren (1959-1993) nicht über den zusätzlichen Nettokosten liegt, welche die APT in diesem Zeitraum für die Erbringung von im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Dienstleistungen aufgebracht hat.
VII. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(137) Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass die Zahlungen für die Abholung und Zustellung von Briefsendungen für verschiedene öffentliche Verwaltungen und der dritte Posten des Schuldenerlasses von 1999 (23000 Mio. ITL) keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen.
(138) Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass die Deckung der vor 1993 von der APT erwirtschafteten Verluste kraft der Gesetze Nr. 71/94 und Nr. 3/99 keine Maßnahme ist, die in einem unangemessenen Verhältnis zu den zusätzlichen Nettokosten steht, die sich aus den der APT für den Zeitraum 1959-1993 übertragenen öffentlichen Dienstleistungsaufgaben ergaben, und demzufolge keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt.
(139) Ferner gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die geprüften Unterstützungsmaßnahmen, die im Zeitraum 1994-1999 gewährt worden sind, sowie der der EPI durch das ausschließliche Recht eingeräumte Vorteil keinen überhöhten Ausgleich für die zusätzlichen Nettokosten mit sich brachten, die der "Ente Poste Italiane" (heute "Poste Italiane SpA") durch die ihr für diesen Zeitraum übertragenen Aufgaben von allgemeinem Interesse entstanden sind, und demzufolge keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die in dem betreffenden Zeitraum von Italien vorgenommenen Zahlungen für die Abholung und Zustellung von Briefsendungen für verschiedene öffentliche Verwaltungen und der aufgrund des Gesetzes Nr. 3/99 vorgesehene Schuldenerlass von 23000 Mio. ITL stellen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Artikel 2
Die Unterstützung, die Italien der "Poste Italiane SpA" (vormals "Ente Poste Italiane" und noch davor "Amministrazione Poste e Telecomunicazioni") im Zeitraum 1959-1999 durch die in der vorliegenden Entscheidung geprüften Maßnahmen zuteil werden ließ, und die Gewährung des ausschließlichen Postrechts haben zu keinem überhöhten Ausgleich der zusätzlichen Nettokosten geführt, die dem Unternehmen durch die ihm übertragenen Aufgaben von allgemeinem Interesse entstanden sind, und stellen demzufolge keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 12. März 2002